Regional utveckling och mellanregional utjämning

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Regional och utveckling lan

mel regional

nos

ä Statens offentliga utredningar

335W 1984:74

Eg

Industridepartementet

Regional utveckling

och

mellanregional utjämning

Betänkande av utredningen

regionalpolitiska

Stockholm 1984

Omslag Johan Ogden ISBN 91-38-08521-6 ISSN 0375-25OX

Liber Tryck Stockholm 1984 337006

Till Statsrådet och chefen för

industridepartementet

Regeringen bemyndigade den 22 december 1982 chefen för industridepartementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter jämte sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén att utreda det regionalpolitiska stödet till näringslivet. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 22 december 1982 som ordförande professor Pär-Erik Back och den 29 december 1982 som ledamöter riksdagsledamoten Per-Ola Eriksson, riksdagsledamoten Anders G. Högmark, riksdagsledamoten Christer Nilsson, docenten Lars Nordström, riksdagsledamoten Gunnar Ström, riksdagsledamoten Marianne Stålberg och dåvarande länsrådet Uno Williamsson. Riksdagsledamoten Jörn Svensson förordnades den 10juni l983 som ledamot. Som sakkunniga åt utredningen förordnades den 8 mars 1983 departementsrådet Göran Aldskogius, industridepartementet, utredaren Anders Bäckström, LO, utredningssekreteraren Margaretha Svegander, TCO, bitr. direktören Bengt Jobin, Sveriges industriförbund, byråchefen Leif Magnusson, statens industriverk och den 25 april 1983 numera avdelningschefen Dick Sundelin, Landstingsförbundet. Fr.o.m. den 1 juli 1983 förordnades avdelningschefen Tage Levin som sakkunnig sedan Magnusson på egen begäran blivit befriad från utredningsuppdraget. Som expert åt utredningen förordnades den 8 mars 1983 departementssekreteraren Lars Hallsten, kommunikationsdepartementet, departementssekreteraren Sverker Lidén, finansdepartementet, departementssekreteraren Lennart Danielsson, arbetsmarknadsdepartementet och sakkunnige Lennart Almqvist, civildepartementet. Till sekreterare förordnades fr.0.m. den 1 februari l983 forskningssekreteraren Arne Eriksson. Till biträdande sekreterare fr.0.m. den l februari 1983 förordnades departementssekreterare Per-Ove Engelbrecht och departementssekreterare Lennart Stålberg och fr.0.m. den 1 mars 1984 departementssekreterare Ivar Lidström och departementssekreterare Anders Hedlund. I utredningens kansli har tjänstgjort Oili Koskela. Kommittén antog vid sitt första sammanträde namnet Regionalpolitiska utredningen. Utredningen har anlitat utomstående experter för att få underlag för analyser och överväganden. Detta underlagsmaterial redovisas i departementsstenciler, Ds l 1984121-24. En femte bilagedel, Ds I 1984:25 som

innehåller statistiska basuppgifter om. den regionala utvecklingen har utarbetats inom utredningens kansli. Till utredningen har från regeringen överlämnats följande skrivelser: den 10 februari 1983 från A. Lundmark med förslag till kommunala fonder för att bibehålla och utveckla industrin; den 24 mars l983 från Gällivare, Kiruna och Pajala kommuner om ändrade regler för regionalpolitiskt stöd; den 5 maj l983 från länsstyrelsen i Jämtlands län om särskilda åtgärder; den 22 september l983 från statens industriverk om krisortsgrupper; den 22 september l983 kopia av riksdagens skrivelse l982/83z376 och näringsutskottets betänkande 1982/83:39 för beaktande i de delar som berör frågor om besvärsrätt och regionalpolitiska beslut på central nivå; den 13 oktober l983 från länsstyrelsen i Gävleborgs län om ändrade regler för användning av medel för regionala utvecklingsinsatser; den 15 mars 1984 från Sandvikens kommun om statsbidrag för byggande av viss industrilokal; den 29 mars 1984 från statens industriverk med sammanställning av regionala industriprogram; den 5 april 1984 från länsstyrelserna i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län om kostnaderna för det norrländska näringslivets den 12 april 1984 revisionsrapporten Statliga förepersontransporter; tagsstöd från Riksrevisionsverket vad avser regional- och industripolitiska stöd; den 3 maj 1984 från beredningen för planering och samordning av statliga insatser för rekreation med betänkandet Områden för turism och rekreation, (SOU 1983:43), i de delar som avser det regionalpolitiska stödet till näringslivet; den 6 juli 1984 promemorian Stiftelsen Industricentras framtid, upprättad inom industridepartementet. Utredningen har beretts tillfälle att yttra sig över två betänkanden från andra utredningar: slutbetänkande från Dataeffektutredningen, Datorer och arbetslivets förändring, (SOU 1984:20), och betänkande avgivet av Malmfältsutredningen, Framtid i Malmfälten, (Ds I 1984:9). Utredningen har mottagit ytterligare ett antal skrivelser, nämligen: den 18 september l983 från Bjurholms kommun om ändrad zontillhörighet för transportstöd; den l6januari 1984 från länsstyrelsen i Kalmar län om behov av regionalpolitiska insatseri nordvästra delen av Kalmar län; den 18 januari 1984 från länsstyrelsen i Kronobergs län om behov av regionalpolitiska insatseri Kronobergs län; den 23 februari 1984 från handelskamrarna i Gävle, Västernorrland och Jämtland, Västerbotten

och Norrbotten om synpunkter på det regionalpolitiska stödet; den l6“

mars 1984 från Norrländska hamnförbundet om införande av sjötransportstöd; den 5 april från länsstyrelsen i Jönköpings län om behov av regionalpolitiska stödinsatser i Jönköpings län; den 12 april från Sveriges Redarförening om interregionalt transportstöd med anslutning till sjöfart; den 21 maj 1984 från Nedre Norrlands sågverksförening om sjötransportstöd; den 22 maj 1984 från statens industriverk en utredning om det regionalpolitiska stödet till näringslivet; den 8 juni 1984 från länsstyrelserna i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län om den fortsatta inriktningen av regionalpolitiken; den l juli 1984 från Bergslagskonferensen om inplacering tills vidare i stödområde C av Avesta, Degerfors, Fagersta, Hagfors, Hedemora, Hofors, Hällefors, Karlskoga, Kristinehamn, Lindesbergs, Ljusnarsbergs, Munkfors,

Norbergs, Sandvikens, Skinnskattebergs, Smedjebackens, Storfors, Tierps, Ludvika och Östhammars kommun, och den 4 juli 1984 från Krokoms kommun om förändrad stödområdestillhörighet för försam-

lingarna Ås, Näskott, Rödön och Aspås.

Skrivelserna får anses besvarade med detta betänkande. Regionalpolitiska utredningen får härmed överlämna sitt betänkande ”Regional utveckling och mellanregional utjämning med bilagor och anser sig därmed ha fullgjort sitt uppdrag. Reservationer har avgetts av ledamöterna Per-Ola Eriksson (c), Anders G. Högmark (m), Lars Nordström (fp) och Jörn Svensson (vpk). Särskilda yttranden har avgetts dels av ledamöterna Jörn Svensson (vpk) och Anders G Högmark (m), dels av sakkunniga Tage Levin, Dick Sundelin, Bengt Jobin och Margaretha Svegander. Stockholm den 30 augusti 1984

Pär-Erik Back

Per-Ola Eriksson Anders G. Christer NiISSOW

Högmark

Lars Nordström Gunnar Ström Marianne Stå/berg

Jörn Svensson Uno Williamsson

/Arne Eriksson

Per-Ove Engelbrecht

Anders Hedlund Ivar Lidström

Lennart Stålberg

SOU l984z74

Innehåll

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . .“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

l Utredningsuppdraget och dess genomförande . . . . . . . . . . . 23 1.1 Regionalpolitiken som politikområde . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.2 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.3 Utredningens grundläggande syn på regionalpolitikens inriktning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 1.4 Externa uppdrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

2 Regionalpolitikens mål och medel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.1 Regionalpolitikens framväxt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3l 2.2 Regionalpolitikens mål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.3 Medel för påverkan av näringslivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.3.1 Vad gör stöd selektiva eller generella? . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.3.2 Hur kan medlen verka? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.4 Påverkan av den offentliga sektorns lokalisering . . . . . . . 39 2.5 Regionalpolitisk planering och regionalt utvecklingsarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4l 2.5.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Länsplanering 2.5.2 Regionalt utvecklingsarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.5.3 Länsstyrelsernas projektmedel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2.6 Påverkan av andra myndigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2.6.1 sektorspåverkan på central nivå . . . . . . 47 Regionalpolitisk 2.6.2 Regionalpolitisk sektorspåverkan på regional nivå . . . . . 47 2.6.3 Erfarenheter av sektorspåverkan på regional nivå . . . . . . 50

3 medel riktade till näringslivet . . . . . . . . . 59 Regionalpolitiska 3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 3.2 Regionalpolitiskt stöd till näringslivet . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.2.1 Bestämmelser om regionalpolitiskt stöd . . . . . . . . . . . . . . 70 3.2.2 Det regionalpolitiska stödets omfattning . . . . . . . . . . . . . . 71 3.2.3 Stöd till kommunala industrilokaler . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 3.2.4 Stiftelsen Industricentra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3.2.5 Regionala investment och utvecklingsbolag . . . . . . . . . . . 76 3.3 Glesbygdsstöd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 3.4 Regionalt utvecklingsarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 3.5 Transportstöd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

8 Innehåll

3.6 Nedsättning av socialavgifter och allmän löneavgift i Norrbottens län . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 3.7 Lokaliseringssamråd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 3.8 Industriellt utvecklingscentrum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 3.9 Investeringsfonder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3.10 Norrlandsfonden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3.11 Regionala utvecklingsfonder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer till näringslivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 4.1 Det regionalpolitiska stödets effekter . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 4.2 Erfarenheter av nuvarande stödsystem . . . . . . . . . . . . . . . 86 4.2.1 Statens industriverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 4.2.2 Länsstyrelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 4.3 Utvärderingar av transportstödet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 4.4 Utvärdering av regionala investmentbolag . . . . . . . . . . . . 92 4.5 Utvärdering av glesbygdsstödet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 4.6 Utvärdering av verksamheten med produktutvecklingslân . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.7 Regionalpolitiskt stöd i andra länder . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.7.1 Japan och USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.7.2 Regionalpolitiskt stöd till näringslivet i Europa . . . . . . . . 96 4.8 Möjliga regionalpolitiska medel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 4.8.1 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet . . . . . . . 100 4.8.2 lndividinriktade regionalpolitiska stöd . . . . . . . . . . . . . . . 103

Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter . . . 105 5.1 Industrins utveckling 1970 till 1982 samt 1982 till 1990 . 105 5.2 Regionala tendenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 5.3 Branschernas geografiska fördelning . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 1 5.4 Översikt för olika industribranscher . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 16 5.5 Industrins regionala produktivitetsstruktur . . . . . . . . . . . . 123 5.6 Investeringarna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 5.7 Storleksstruktur m m . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 5.8 Underleverantörsfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Strukturförändringar inom jord och skogsbruk . . . . . . . . . . 131 6.1 Jordbruket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 6.2 Skogen och dess förädlingskedja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 6.2.1 Skogsbruket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 6.2.2 Skogsråvarans användning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 6.2.3 Säga, koka eller elda? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 6.3 Vissa för de areella näringarna gemensamma frågor . . . . 139

Privat zjänstesektor inklusive turism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 7.1 Turism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 7.2 Tendenser inom övrig privat tjänstesektor . . . . . . . . . . . . 144

. Innehåll 9

8 Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn . . . . . . . 151 8.1 Offentliga sektorns produktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 8.1.1 Vissa infrastrukturfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 8.1.2 Offentliga sektorns tjänster till allmänheten . . . . . . . . . . . 156 8.1.3 Offentliga sektorn som upphandlare av varor och tjänster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 8.2 Den offentliga sektorns personalbehov . . . . . . . . . . . . . . . 162 8.3 Den offentliga sektorns omfördelande roll . . . . . . . . . . . . 165

9 Teknikutveckling och regional förändring . . . . . . . . . . . . . . 171 9.1 Teknikområden av betydelse för framtida tillväxt . . . . . . 171 9.1.1 Lokaliserings och utvecklingsbetingelser för företag inom hög teknologiska områden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 9.1.2 Karaktäristiska drag för nya, teknikbaserade företag . . . 175 9.1.3 Mindre elektronikföretags lokalisering och verksamhetsinriktning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 9.1.4 Lokaliseringsbetingelser för kunskapsintensiv produktion-sammanfattning och slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 9.2 Teknik och kunskapsspridning till små och medelstora företag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

10 Den regionala problembilden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 10.1 Befolknings och näringslivsutveckling under efterkrigstiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 10.l.l Efterkrigstidens befolkningsutveckling . . . . . . . . . . . . . . . 187 10.l.2 Näringsgrensutvecklingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 l0.l.3 Deltagandet i arbetslivet ._ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 10.2 Problem i skilda regioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 10.2.1 Norra inlandet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 l0.2.2 Stödjepunkter i skogslänen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 10.2.3 Skogslänens mellanbygder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 10.2.4 Gotland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 l0.2.5 Bergslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 10.2.6 Områden i södra Sverige med strukturproblem Sjuhäradsbygden och östra Småland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 l0.2.7 Stödjepunkter i syd och mellansverige . . . . . . . . . . . . . . . . 207 10.2.8 Mindre och medelstora kommuner i syd och mellansverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 10.2.9 Storstadsregionerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208

1 1 Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken . . . . . . . . . . . 21 1 11.1 Generell och selektiv ekonomisk politik . . . . . . . . . . . . . . 211 11.2 Motiv för regionalpolitik, industripolitik och arbetsmarknadspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 1l.2.l Motiv för arbetsmarknadspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 l 1.2.2 Motiv för industripolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 1l.2.3 Motiv för regionalpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 11.2.4 Likheter och olikheter mellan politikområdena . . . . . . . . 217 l 1.3 roll i 80-talets ekonomiska politik . . 221

Regionalpolitikens

10 Innehåll

Il.3.l De ekonomiskpolitiska huvudproblemen . . . . . . . . . . . . . 22l ll.3.2 Ökad geografisk selektivitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 ll.3.3 Synpunkter på stödets utformning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

12 1980-talets - . . 229 regionalpolitik principiella överväganden 12.1 Förutsättningar och utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 12.2 Regionalpolitikens mål och geografiska överväganden . 23l l2.2.l Regionalpolitikens mål och förutsättningar . . . . . . . . . . . 23l l2.2.2 Geografiska överväganden och prioriteringar . . . . . . . . . 232 12.3 Politik för regional utveckling och mellanregional utjämning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 l2.3.l Inriktning av en politik för regional utveckling . . . . . . . . 237 l2.3.2 Inriktning av en politik för mellanregional utjämning . . 239 12.4 Medel för regional utveckling och mellanregional utjämning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 12.5 Ansvarsfördelningen mellan central och regional nivå och mellan organ på länsnivån . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 12.6 Personella resurser för genomförandet av regionalpolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 12.7 Kommunernas och landstingskommunernas roll i regionalpolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

13 Regional projektverksamhet och sektorspâverkan . . . . . . . 25 I j 13.1 Regional projektverksamhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25l 111.1 Lokala utvecklingsprojekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25l 13.12 De regionalpolitiska projektmedlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 134.3 Kommitténs förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 13.2 Sektorspåverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 13.24 Sektorspåverkan på central nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 13.22 Sektorspåverkan på regional nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

14 Forskning och utbildning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 14.1 Högskolan och den regionala utvecklingen . . . . . . . . . . . . 263

14.2 Åtgärder för att främja FoUverksamheten samt samver-

kan mellan högskola och näringsliv i Umeå högskoleregion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 266 142.1 Insatser för bioteknisk forskning och utbildning i Umeå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 14.22 Insatser för datateknisk forskning och utbildning vid högskolan i Luleå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ._. . . . . . . . . . . . . . . . 268

142.3 Åtgärder för att underlätta rekryteringen av kvalificerad

personal vid Umeå universitet och högskolan i Luleå . . . 271 142.4 Stimulans till industriell tillämpning av forsknings och utvecklingsarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27l 142.5 Lokalisering av en superdator till Umeå högskoleregion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 14.3 De regionala högskolorna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 14.3.l Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 l4.3.2 Teknik och kunskapsspridning till små och medelstora företag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 275

Innehåll ll

14.4 Den regionalpolitiska forskningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 l4.4.l Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 l4.4.2 Den regionalpolitiska forskningens organisation . . . . . . . 278

15 Näringslivsutveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 l5.l Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 281 15.2 Utjämningsinsatsernas allmänna inriktning . . . . . . . . . .. 281 l5.2.l Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 281 l5.2.2 Regional företagsutveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 15.3 Förslag till företagsutvecklande åtgärder och nyföretagande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 l5.3.l Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 283

153.2 Åtgärder för produkt och marknadsutveckling m rn . . . . 283

153.3 Kompetenshöjande åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

l5.3.4 Åtgärder för att underlätta företagens riskkapitalförsörj-

ning m m . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

l5.3.5 Åtgärder för att främja nyföretagande . . . . . . . . . . . . . . . . 288

15.4 Åtgärder för att sänka företagens kostnader . . . . . . . . . . . 289

15.5 Glesbygdsstöd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 15.6 Lokaliseringsstöd, offertstöd, sysselsättningsstöd och investeringsbidrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 l5.6.l Lokaliseringsbidrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 l5.6.2 Lokaliseringslån . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 l5.6.3 Offertstöd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 l5.6.4 Sysselsättningsstöd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 l5.6.5 Investeringsbidrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 l5.6.6 Beslut på central och regional nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 l5.6.7 Stödberättigad verksamhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 l5.6.8 Fördelning mellan kön . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

l5.7 Övriga regionalpolitiska medel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298

l5.7.l Medel för regionalt utvecklingsarbete . . . . . . . . . . . . . . . . 298 l5.7.2 Stiftelsen industricentra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 15.7.3 Kommunala industrilokaler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 l5.7.4 Lokaliseringssamrâd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 l5.7.5 Differentiering av skatter som regionalpolitiskt medel . . 300 l5.7.4 Investeringsfonder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30l

16 Anslagsmässiga konsekvenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 16.1 Tillgängliga medel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 16.2 Medelsfördelning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 16.3 Prioritering vid nedskärning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306

Reservationer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 Särskilda yttranden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 Bilaga Kommittédirektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

l direktiven till kommittén med uppgift att utreda ”det regionalpolitiska stödet till näringslivet” (regionalpolitiska utredningen) framhålles att de allmänna förutsättningarna för regionalpolitiken har förändrats i väsentliga avseenden under l970-talet. Tillväxten i ekonomin har avtagit, det har blivit allt svårare att omfördela verksamheter mellan olika delar av landet. Att initiera och stödja nyskapande och nyföretagande och att utveckla befintliga företag blir väsentligt. Nya förutsättningar för regionalpolitiken skapas också av att industriföretagens investeringar ändrat karaktär, med en förskjutning i riktning mot investeringar i marknadsföring, produktutveckling, forskning. Mot bakgrund av dessa omständigheter uppdras åt utredningen att analysera de regionalpolitiska problemens omfattning och de hittills utnyttjade medlens effekter. Det påpekas att de regionalpolitiska medlen är en del av samhällets totala insatser för att uppnå regionalpolitiska mål. Kommittén bör bedöma resultaten av dessa medel i förhållande till effekterna av andra medel som samhället begagnar för att nå regional balans. l sammanhanget bör kommittén uppmärksamma att flertalet stödformer har såväl generella som selektiva inslag och analysera stödet i detta perspektiv samt lämna förslag om regionalpolitiska medel riktade till näringslivet, dels vad beträffar lämplig avvägning mellan olika typer, dels vad beträffar utformning. Ett särskilt uppdrag gäller transportstödet. Dess roll i den regionala utvecklingen bör belysas och förslag lämnas om dess framtida utformning; i sammanhanget nämns såväl sjötransportstöd som persontransportstöd. Förslag till förändringar av nuvarande ordning bör ligga inom oförändrad ram för transportstödet. Också andra kostnader än transportkostnader belastar företagen som en direkt följd av geografisk belägenhet. Kommittén bör undersöka förutsättningarna för och försöka förutse effekterna av en differentiering av avgifter för exempelvis informationsöverföring. En avsevärd vikt läggs i direktiven vid utbildning och forskning som en resurs för att förbättra infrastrukturen i olika regioner. Kommittén bör analysera rådande situation och undersöka vilka åtgärder som kan fordras för att stärka utbildningens och forskningens medverkan i en utveckling av näringslivet. På samma sätt bör kommittén granska möj-

14 Sammanfattning

ligheten, lämpligheten och troliga effekter av att införa skattepolitiska instrument i regionalpolitiken. Kommittén bör överväga vilken avgränsning av stödberättigad verksamhet som i fortsättningen är adekvat med hänsyn till pågående förändringar i näringslivets struktur. Likaså bör undersökas vilken betydelse tillgången till olika typer av samhällsservice, konsulttjänster etc har för företagens lokaliseringsval och för deras möjligheter att bedriva och utveckla sin verksamhet i de regionalpolitiskt prioriterade områdena. Om behov finns, bör kommittén föreslå medel i syfte att förbättra servicetillgången. Det framhålles att likartade medel för närvarande användes för regional- och industripolitiska insatser riktade mot företagen. Kommittén bör belysa möjligheter att undanröja skillnader mellan medlen, där så kan vara lämpligt, och att kombinera industri- och regionalpolitiskt stöd. Kommittén bör vidare överväga och föreslå förenklingar i nuvarande stödsystem, bedöma nuvarande principer för stödområdesindelning och eventuellt komma med förslag i detta avseende samt utvärdera för- och nackdelar med nuvarande decentraliserade beslutsordning för det regionalpolitiska stödet samt föreslå en lämplig avvägning mellan beslut som skall fattas på olika nivåer. Beslutsordningen på regional nivå bör också bli föremål för kommitténs överväganden och förslag. Kommittén bör överväga för- och nackdelar med en ekonomisk flerärsram för regionalpolitiska insatser samt bedöma lämpligheten av att till de ekonomiska medel, som för närvarande ingår i flerårsramen, även föra medel för andra i huvudsak regionalpolitiskt motiverade stöd, exempelvis det regionalpolitiska transportstödet. Alla förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för oförändrade totala statliga kostnader inom det område förslagen avser. Vidare bör kommittén redovisa hur den verksamhet som berörs av utredningsarbetet skall kunna bedrivas till en kostnad som är 20 °/o lägre än nuvarande kostnader. Likaså skall redovisas de kostnader för kommuner och företag som förslagen kan leda till. Kommitténs huvuduppdrag har varit att med högst oförändrad budgetbelastning föreslå förändringar i det regionalpolitiska stödet. Direktiven har sålunda inneburit begränsningar för kommitténs arbete i nâgra avseenden. Förändringar av stödet måste ske genom omfördelning inom den regionalpolitiska anslagsramen. Kommittén har med hänsyn till direktiven inte lagt förslag som rör den offentliga sektorn som sysselsättningsskapare och omfördelare av inkomst. Kommitténs synpunkter på decentralisering av statlig verksamhet och på skatteutjämningsbidragen till kommuner och landsting är mot denna bakgrund allmänt hållna. Behandlingen av dessa frågor skall ses som en markering av den centrala roll kommittén tillmäter framför allt skatteutjämningsbidragen om de regionalpolitiska målen skall kunna nås.

Regionalpolitikens mål och huvudinriktning

Regionalpolitikens mål är, enligt direktiven, att skapa förutsättningar för en balanserad befolkningsutveckling och ge tillgång till arbete, ser-

Sammanfattning

vice och en god miljö åt alla människor oavsett var de bor i landet. Kommittén finner för sin del att regionalpolitikens mål, med sin klart välfärdspolitiska formulering, bör ligga fast. Angeläget är dock enligt kommitténs mening att peka på andra, mindre individualistiskt orienterade motiv för en regionalpolitik med samma innebörd. Dit praktiska hör det försvarspolitiska motivet, dit hör även önskemålet att bevara det mångfacetterade i rikets regionala mönster, sett i kulturellt och socialt perspektiv. Det är vidare att komplettera angeläget den givna målformuleringen, som har en långsiktig, nära nog visionär karaktär, med riktlinjer avsedda för de närmaste fem á tio åren och av något mera konkret natur. Mot bakgrund av den analys av den hittillsvarande regionalpolitiken och av den redogörelse för den framtida regionalpolitikens förutsättningar som presenteras i kapitel 2 - ll kan följande sägas om riktlinjerna för och inriktningen av den framtida regionalpolitiken. Regionalpolitiken måste under det närmaste årtiondet se till att de starka krafter som verkar i riktning mot fortsatt inte får centralisering slutgiltigt övertag. Fortsatt snabb strukturomvandling, avtagande tillväxt i ekonomin, ökad svårighet att omlokalisera verksamheter samt framväxt av nya högteknologiskt baserade vilka dras till redan företag, befintliga kunskapscentra - alla dessa faktorer riskerar att bidra till en utarmning av områden som redan drabbats hårt. Ett primärt syfte måste vara att i stora drag säkra den geografiska fördelning av rikets befolkning som vi för närvarande har. Något fullständigt bevarande av det nuvarande bosättningsmönstret eftersträvas dock inte. Ekonomins utveckling leder inte i fortsättningen, lika litet som hittills, spontant till att av det stora flertalet medborgare omfattade värderingar tillgodoses. Detta gäller även om ett rumsligt perspektiv anlägges. Geografisk koncentration äger rum till vissa landsdelar och orter, underutnyttjade resurser blir en vanlig företeelse på andra håll. Politiska insatser måste till för att korrigera marknadskrafternas spel så långt det nu är möjligt inom blandekonomins ram. l kapitel 12 diskuterar kommittén detta förhållande och kommer fram till att de ”korrigerande och styrande åtgärder”, som samlas under rubriken regionalpolitik, bildar två skikt, svarande mot regionalpolitikens två uppgifter. Den ena uppgiften benämns politik för regional utveckling. Här är det fråga om att ta till vara underutnyttjade resurser och att förhindra uppkomsten av eller, i förekommande fall, upphäva inomregionala obalanser. Det gäller att utnyttja varje regions möjligheter så långt det går med utgångspunkten att detta kan vara effektivitetshöjande även i ett nationellt Det blir om åtgärder perspektiv. fråga som i princip skall förekomma i alla regioner i landet. Den andra uppgiften kallas politik för mellanregional utjämning. Den gäller enbart de delar av riket, som av historiska, klimatiska och andra skäl drabbats hårdare av näringslivets strukturomvandling än övriga delar av landet. Här är de åtgärder, som faller under politik för regional utveckling, otillräckliga. De förmår inte utjämna de skillnader som har långsiktigt verkande orsaker. Särskilt gäller detta om man ser till sysselsättningen.

16 SOU l984:74

Sammanfattning

Geografiska prioriteringar

- Tre landsdelar - Norra inlandet, Norrlands kustland och Bergslagen framstår som regionalpolitiska problemområden av en enligt kommittén att de bör bli föremål för utjämningsåtgärder. Landsdesådan dignitet larna med resten av har åtskilliga gemensamma egenskaper jämfört men de är dock i vissa avseenden sinsemellan olika och detta landet, medför att sammansättningen av medel bör variera mellan landsdelarna. Det viktigaste och mest synliga beviset för mellanregionala prioritehar hittills varit stödområdesindelningen. Enligt direktiven skall ringar kommittén redovisa för den framtida stödområdesförslag till principer Kommittén är som framgår av kapitel ll medveten om att indelningen. det ökade som länen får över de regionalpolitiska medlens inflytande innebär att inomregionala prioriteringar kompletterar den användning hänförs till ett prioritering som regering och riksdag gör när en kommun visst stödområde. Detta kan ske genom länsstyrelsens fördelning av det samlade ändamål och mellan olika länsdelar. l länsanslaget på olika praktiken styrs denna prioritering av tillgången på medel. Förutsatt att prioriteringen skall göras med utgångspunkt i problei enskilda kommuner har kommittén att se mens omfattning svårigheter till de kriterier som nyss redovisats och som i huvudsak något alternativ styrt stödområdesindelningen sedan lång tid tillbaka. Mot den här bakgrunden anser kommittén att stödområdesindelningen att ytterligare kommuner hänförs inte börförändras genom permanent till stödområdet. Kommittén föreslår inte heller att någon kommun bör föras bort från stödområdet. En konsekvens av detta är att en del kommuner kommer att tillhöra stödområdet utan att ingå i de prioriterade landsdelarna. Detta gäller Gotland och de kommuner i västra Värmland som tillhör stödområde C. Omvänt betyder detta också att en del Bergslagskommuner och kommuner i Norrlands kustland som tillhör en prioriterad landsdel ändå inte kommer att permanent ingå i stödområde. Flertalet hänförts till av dessa har genom beslut av regeringen tillfälligt stödområde. Möjligheten för regeringen att temporärt placera in kommut ner i stödområde bör behållas enligt kommitténs mening. Genom att en allt större del av åtgärdsinsatserna i form av lokaliseringsstöd, glesbygdsstöd etc kommer att styras av tillgången på medel finnas att kan det enligt kommitténs uppfattning långsiktigt anledning om stödområdesindelningen är det mest lämpliga uttrycket för överväga den centrala nivåns prioriteringar. av en fortsatt utveckling av stödjepunkter av olika storlek Betydelsen som kommittén förordar bör framhållas i detta sammanhang. De prioriteringar som detta kan föranleda bör i betydande grad göras av länen själva. Sett i ett mellanregionalt perspektiv är det angeläget att åtminstone en arbetsmarknad i varje län utvecklas så att den kan fungera som alternativ till expansiva orter på andra håll i landet. Detta har sin särskilda inte minst i Norrlands kustland där vissa kommuner som kan betydelse sin infrastruktur, differentierade arbetsutgöra stödjepunkter genom marknad etc inte föreslås ingå i stödområdet. Kommittén vill peka på att prioriteringar av tre landsdelar bör påverav medel där länet är den administrativa enheten. I ka fördelningen andra fall kan det vara fråga om prioritering av och mellan orter. Det

SOU |984:74 Sammanfattning 17

senare betyder t.ex. att decentralisering av statlig verksamhet från Stockholm bör ske så att stödjepunkter i de prioriterade landsdelarna gynnas. Regionala utvecklingsproblem finns inte bara i de av kommittén prioriterade landsdelarna. Enligt kommitténs bör även Östra Småmening land, Blekinge och Sjuhäradsbygden uppmärksammas vid fördelningen av medel för regionalt utvecklingsarbete.

Regionalpolitikens medel

Kommitténs överväganden om den lämpliga inriktningen av den framtida regionalpolitiken innebär en viss omorientering av medlens sammansättning och utformning samt av organisationen för politikens genomförande. Det är kommitténs uppfattning att åtgärderpå utbildningsoch forskningsområdet är centralaför utveckling och utjämning. Insatserpä detta område måste också ske med regionalpolitiska medel. Utredningens förslag redovisas i kapitel 14 och 15. För att främja FoUverksamheten samt samverkan mellan högskola och näringsliv i Umeå högskoleregion föreslås insatser för bioteknisk forskning och utbildning i Umeå samt för datateknisk forskning och utbildning vid högskolan i Luleå. Ett betydande problem för universitetet i Umeå och högskolan i Luleå är att rekrytera kvalificerad personal. För att underlätta rekryteringen föreslås dels att man genom avtal inom berörda kommuner mellan arbetsgivare och löntagarorganisationer borde kunna förbättra möjligheterna för medföljande maka/make att komma vid tillsättandet ifråga av kommunala tjänster, dels att i likhet med vad som i tillämpades samband med omlokaliseringen av statliga myndigheter underlätta t ex dubbel bosättning under viss tid. I såväl Luleå som Umeå har initiativ för att stimulera dels tagits överföringen av forskningsbaserade produkt- och affärsidéer i industriell tillämpning, dels samverkan mellan universitet/högskola och näringsliv. För att underlätta för de stiftelser som bildats att uppföra s k företagshotell i anslutning till högskolanniversitetet föreslås att nödvändiga lokaler för uthyrning till företag skall kunna uppföras med högsta regionalpolitiska stöd. Kommittén anser att Norrlandsfonden bör kunna spela en viktig roll i den verksamhet de nämnda stiftelserna syftar till. Umeå högskoleregions attraktionsförmåga vad gäller avancerad forskning och högteknologiskt utvecklingsarbete skulle kunna öka av en förstärkning av datorkraften. Kommittén förordar att om en

“frågan

lokalisering av en superdator till regionen utreds närmare. Enligt kommitténs mening utgör de regionala högskolorna en viktig tillgång för utvecklingen i skilda regioner. Främst bidrar de till ökad tillgänglighet till högre utbildning samt till ettjämnare utbud av långtidsutbildad arbetskraft. De kan också en väsentlig roll spela när det gäller fort- och vidareutbildning av personal i näringslivet och i offentlig verksamhet. De kan också medverka i teknik- och kunskapsspridning till små och medelstora företag. Kommittén finner det angeläget att de insatser som gjorts på regionalt initiativ för att främja teknik- och kunskapsspridning kan föras vidare och utvecklas. Kommittén föreslår att länsstyrelserna skall ha möjlighet att medverka vid finansiering av sådan verksamhet. Kommittén föreslår

18 Sammanfattning

också att Industriellt utvecklingscentrum (l UC) får resurser så att en filial

kan etableras i Östersund. För att förbättra den företagsutbildning i form av korta, specialinriktade kurser som bl a bedrivs av Stiftelsen Institutet för Företagsutveckling (SIPU) och de regionala utvecklingsfonderna föreslås att de regionala utvecklingsfonderna i de prioriterade landsdelarna tillförs ytterligare resurser. Det direkta stödet till näringslivet bör spänna över ett bredare fält än hittills. Det betyder att ökade inslag av generella medel förordas för att förbättra förutsättningarna för näringslivet ide svårast utsatta delarna av stödområdet. Den sänkning av arbetsgivaravgifterna som skett i Norrbottens län bör utvidgas till att omfatta de kommuner i Västerbotten och Jämtland som tillhör stödområde A. Nedsättningen bör vara densamma i dessa kommuner som i Norrbotten. Godstransportstödet fungerar också kostnadsutjämnande. Generella stöd som dessa förbättrar förutsättningarna för näringslivet och skapar därmed en grund för företagsutvecklande insatser anpassade till det enskilda företagets situation och behov. Mellan dessa ytterlägen finns sysselsättningsstöd och lokaliseringsstöd som båda direkt påverkar möjligheterna och kostnaderna för utökning av sysselsättning och kapital i form av maskiner och byggnader. Kommitténs förslag innebär att stödet till företag blir mer utvecklingsorienterat än hittills, dvs att lokaliseringsstödet minskar i betydelse i förhållande till insatser som engagemang i form av företagsutvecklande eller i form av olika slag av serviceinsatser för att utvecklingskapital, underlätta företagens utveckling av produkter och marknader. sänks i samtliga stödområden. I Bidragsnivån för lokaliseringsbidrag stödområde B och C sänks också de högsta andelar av investeringskostnaden som kan täckas med lån och bidrag. l stället föreslår kommittén att länsstyrelsen via det samlade länsanslaget skall tillföra medel till de regionala utvecklingsfonderna så att deras möjligheter att ge sig in i riskfyllda utvecklingsprojekt kan ökas. Kommittén föreslår också att regeringen av den regionalpolitiska ramen tillskjuter medel till de regionala utvecklingsfonderna i de län som tillhör de prioriterade landsdelarna för företagsserviceinsatser och produktutvecklingsprojekt. Särskilt viktigt är att stimulera nyetableringar med dessa medel. Med hänsyn till den stora betydelse som sågverken och den träbearbetande industrin har i Norra inlandet och i Norrlands kustland och delar av Bergslagen föreslås att statens industriverk ges ökade möjligheter att stimulera produktutveckling och vidareförädling i dessa branscher inom ramen för verkets branschprogram. Statens industriverk bör också bl a inom ramen för ett mer aktivt lokaliseringssamråd med företag inom den privata tjänstesektorn kunna utnyttja offertstödet i större omfattning än som hittills skett. Många för ett företag nödvändiga investeringar leder inte till sysselsättningsökningar. Även de investeringar som får lokaliseringsstöd ger jämfört med tidigare mindre sysselsättningstillskott. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att kraven på ökad sysselsättning vid lokaliseringsstöd skall mildras. Kommittén föreslår vidare att sysselsättningsstödet räknas upp relativt kraftigt. Det betyder att de två syften som finns med det regionalpolitiska stödet, nämligen att modernisera företag och

Sammanfattning

att främja sysselsättningsutveckling klarare än hittills kan hållas isär. I enlighet härmed föreslås också ett avskaffande av de riktvärden om subvention per nytt arbetstillfälle som tillämpats för att bestämma lokaliseringsbidragets storlek. En mer problemlösande inriktning av stödet förutsätter att genomförandet har en klar tyngdpunkt ute i länen. Endast därigenom kan nödvändiga anpassningar till företagens behov uppnås samtidigt med att beslutsfattandet sker snabbt. En decentraliserad innebär också att organisation lokala och regionala initiativ kan understödjas länens utvarigenom vecklingsmöjligheter tillvaratas. Med kommitténs förslag kommer det samlade länsanslaget att uppgå till 440 milj kr. Dessutom kommer de regionala utvecklingsfonderna att

förfoga över ytterligare ca 40 milj kr per år av de regionalpolitiska

anslagen som fördelas direkt av regeringen. Vidare föreslår kommittén att den övre gränsen för beslut om lokaliseringsstöd på länsstyrelserna höjs från 7 milj till 10 milj. Beslut om företagsutvecklande insatser t ex i form av utvecklingskapital tas av utvecklingsfonden. Det är kommitténs mening att de regionalpolitiska projektmedlen bör ha kvar sin nuvarande karaktär av relativt liten resurs som kan användas för utred-

ningar, utvecklingsprojekt och försöksverksamhet. Hur stor andel av

länsanslaget som skall gå till projektmedel bör emellertid länsstyrelserna själva avgöra. Det är kommitténs mening att regeringen vid sin fördelning av länsanslaget bör beakta behovet av att förstärka medlen för projektverksamhet i län utanför de prioriterade landsdelarna och då speciellt se förhållandena i sydöstra Sverige och Sjuhäradsbygden. Det är kommitténs mening att förutsättningarna för regional sektorssamverkan ytterligare förbättras av den ökning av länsanslaget som förordas. Den centrala nivån regering och riksdag - har naturligtvis liksom hittills ansvaret för att resursfördelningen följer de geografiska prioriteringarna som görs. I detta sammanhang anser kommittén att det är viktigt för samordningen av industri- och regionalpolitiken att fördelningen av administrationsbidrag och lånemedel till utvecklingsfonderna i de prioriterade landsdelarna underställs regeringens prövning. Regering och riksdag fastställer regler för arbetskraftssubventionerna i form av sysselsättningsstöd och sänkta arbetsgivaravgifter. Samma förhållande gäller regler för transportstöd i olika

former. Vägledande

bör i dessa fall vara att de regler som skapas kan ligga fast under längre tid så att företag kan ta hänsyn till kostnadspåverkan i sin kalkylering. Industriverkets roll bör vara dels att hantera större engagemang i företag, dels att successivt i sin totala verksamhet utveckla samspelet mellan industri- och regionalpolitik. Inriktningen bör vara att utveckla det landsdelsperspektiv som anlagts i kommitténs arbete. Industriverket har också ansvaret för att utveckla lokaliseringssamrådet med den privata tjänstesektorn. Regionalpolitisk sektorspåverkan på central nivå måste vara en regeringsuppgift. Beslutet om statsbudgeten är sannolikt det beslut som har de största regionalpolitiska konsekvenserna. Det görs emellertid inte någon regelmässig analys av budgetpropositionens regionala utfall. Kommittén föreslår att Exportgruppen för forskning om regional utveckling (ERU) ges i uppdrag att utveckla metoder härför.

20 Sammanfattning

Kommittén betonar vikten av en fortsatt decentralisering av statlig verksamhet Rationaliteten i samhällets åtgärder för att bekämpa långvariga regionala sysselsättningsproblem bör ökas genom att kunskapen om de regionala konsekvenserna av olika beslut förbättras. Särskilt angeläget är att öka kunskapen om vilket handlingsutrymme som finns för avvägningen mellan bekämpandet av regional arbetslöshet på kort och lång sikt. Norra inlandet är svårast utsatt för arbetslöshet och undersysselsätt- Mycket stora belopp går till området i form av arbetslöshetsersättning. och beredskapsarbeten. Det är därmed också för Norra inlandet ning som avvägningsproblemet mellan arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska insatser är störst. Omfattningen av åtgärder för att bekämpa den akuta arbetslösheten måste mot åtgärder som indirekt via vägas och annat regionalpolitiskt stöd långsiktigt ökar investeringsstimulanser Kommittén är inte beredd att förorda en överflytttillgången på arbete. av resurser från arbetsmarknads- till regionalpolitiken om det skulning le medföra att arbetslösheten på kort sikt skulle öka. Det betyder inte att kommittén anser att den nuvarande fördelningen mellan arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska insatser är tillfredsställande. Långsiktigt måste åtgärder som förbättrar utvecklingskraften i det statliga resursflödet genomföras. Ett grundläggande problem i sammanhanget är bristen Kommittén anser mot denna bakgrund att ERU på kunskap. och Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor bör ges i uppdrag att analysera och bedöma vilka effekterna av en (EFA) av medel från arbetsmarknadspolitik till regionalpolitik skulöverföring le ha för berörda individer och orter.

konsekvenser

Anslagsmässiga

Enligt direktiven för kommitténs arbete skall alla förslag som läggs fram kunna genomföras inom ramen för -jämfört med nuvarande budgetbelastning - oförändrade statliga kostnader (dvs utgifter och inkomstbortkommitténs mening bör direktiven innebära att det är sumfall). Enligt man av anslagen för budgetåret 1984/85 som skall vara den ram inom vilken av kommitténs förslag skall ske. Detta betyder att finansieringen ramen uppgår till l 830 milj kr per år. Enligt kommitténs mening bör anslagen för regionalpolitiken i berörda

delar läggas fast för tre år omfattande budgetåren 1985/ 86-1 98 7/88. Med

utgångspunkt i den årliga ram som beräknats ovan, l 830 milj kr, bör den totala ramen för hela treârsperioden fastläggas till 5 490 milj kr. Den som kommittén förordar skiljer sig från den nuvarande typ av treårsram s k beslutsram som används för de regionalpolitiska anslagen. Besluts-

ramen har inte fördelats jämnt över ramperioden så att den är helt

förbrukad vid periodens slut. vad som redovisas i kapitel 15 förordar kommittén att medel för Enligt glesbygdsstöd beräknas till ca 150 milj kr per år, dvs till 450 milj kr för treârsperioden 1985/86-1987/88. Lokaliseringsbidrag avseende beslut på regional nivå beräknar kommittén bör uppgå till ca 90 milj kr per år eller 270 milj kr för treârsperioden. För investeringsbidrag beräknas behovet till ca 10 milj kr per år eller sammanlagt 30 milj kr.

1934:74 i 21

sou Sammanfattning

Som redovisas i kapitel 13 bedömer kommittén behovet av medel för regionalt utvecklingsarbete och centrala konsult- och utredningsinsatser till i genomsnitt l 15 milj kr per budgetår. För treårsperioden blir medelsbehovet således 345 milj kr. I kapitel 15 läggs förslag fram om att 225 milj kr bör tillföras de regionala utvecklingsfonderna under treârsperioden för att användas till utvecklingskapital. Dessa medel bör inordnas i det samlade länsanslaget. Det samlade länsanslaget skulle enligt kommitténs förslag komma att uppgå till i genomsnitt 440 milj kr per år (450 + 270 + 30 + 345 + 225 = l 320. l 320:3 = 440.) Medel för lokaliseringslån för beslut på regional nivå bör som redovisas i kapitel 15 beräknas till 100 milj kr per år, dvs till 300 milj kr för treårsperioden. Som redovisats i kapitel 15 förordar kommittén att Umeå universitet tillförs totalt 25 milj kr under en femårsperiod för att underlätta och påskynda en omfördelning av forsknings- och utbildningsresurser till förmån för det biotekniska området. För treårsperioden bör således 15 milj kr avsättas. l kapitel 15 framläggs förslag om att berörda regionala utvecklingsfonder tillförs 45 milj kr i administrationsbidrag för arbete med utveckling av produktidéer. I kapitlet framläggs också förslag om att etablera en

IUC- fiIialiÖstersund till en kostnad av högst 3 milj kr. Vidare bör

berörda regionala utvecklingsfonder tillföras administrationsbidrag med 50 milj kr för förstärkning av företagsservicen och 15 milj kr för utbildningsverksamhet. Regeringen bör fördela medlen till berörda regionala utvecklingsfonder med hänsyn till behovet av åtgärder för företagsutveckling i berörda län. l kapitel 15 framläggs förslag om att branschprogram Träindustri förstärks med 30 milj kr under treårsperioden. Dessa medel disponeras av Statens industriverk. Kommittén föreslår i kapitel 15 införande av ett persontransportstöd. En översiktlig bedömning ger vid handen att kostnaden för en sådan åtgärd blir ca 25 milj kr. För att finansiera den föreslagna åtgärden bör ett tak för den nuvarande godstransportstödet per företag införas. Detta tak bör sättas vid 3 milj kr per år. Denna begränsning torde medföra en besparing med ca 15 milj kr. Genom medverkan av flygföretagen bör resterande 10 milj kr kunna täckas, vilket således innebär att budgetbelastningen vid införande av ett persontransportstöd inte ökar. Som redovisas i kapitel 15 beräknar kommittén behovet av medel för sysselsättningsstöd till ca 330 milj kr för treårsperioden. Medel för lokaliseringsbidrag och ojâferstäd för beslut av regeringen och SIND samt ersättning till banker bör inte överstiga 355 milj kr per år eller l 065 milj kr för hela perioden om den totala ramen skall kunna hållas. Av dessa medel beslut om offertstöd bör inte överstiga 120 milj kr för hela perioden. Lokaliseringslânen för beslut av Statens industriverk och regeringen bör inte överstiga 600 milj kr för treârsperioden. l kapitel 15 framläggs förslag om att de lagstadgade socialavgifterna sätts ned för företag i kommuner tillhörande stödområde A i Västerbottens och Jämtlands län. Kostnaden beräknas till 40 milj kr. Den nuvarande nedsättningen i Norrbottens län innebär en kostnad med 330 milj kr. Den totala årskostnaden blir således 370 milj kr.

22 Sammanfattning , sou 1984:74

Den totala effekten av en neddragning av 20 °/0 av totalramen är enligt kommitténs mening helt oacceptabel sedd i relation till de förstärkta tendenser till geografisk koncentration av sysselsättning och befolkning, som kommittén anser föreligga. En besparing av denna storleksordning innebär att kostnaderna för att upprätthålla regional balans vältras över på andra politikområden, främst arbetsmarknadspolitiken och socialpolitiken. En omfördelning av resurseri denna riktning går stick i stäv med den inriktning av en politik för full sysselsättning som kommittén förordat.

Kommitténs beräknade medelsbehov budgetåren 1985/86- 1987/88 Budgetåren Genomsnitt 1985/86- per 1987/88 budgetår l Glesbygdsstöd,lokaliseringsbidrag och investeringsbidrag 750 250 2 Regionalt utvecklingsarbete och centrala

5 Utvecklingskapital till berörda utvecklingsfonder 225 75 6 Medel till berörda regionala utvecklingsfonder för utveckling av produktidéer samt [UC-filial 48 16 7 Medel till berörda regionala utvecklingsfonder för företagsservice 50 17 8 Medel till berörda regionala utvecklingsfonder för utbildningsverksamhet 15 5 9 SIND: Utvidgat branschprogram för trä-

13 Lokaliseringsbidrag och offertstöd, regeringen och SIND samt ersättning

Reservationer Kommittén har inte lyckats nå full enighet. Reservationer har lämnats av Per-Ola Eriksson (c), Anders G Högmark (m), Lars Nordström (fp) och Jörn Svensson (vpk). Vpk reserverar sig mot att utnyttja nedsättning av socialavgifter som regionalpolitiskt medel. De borgerliga ledamöterna anser i en gemensam reservation att lokaliseringslånen skall avskaffas, att medel bör föras över från arbetsmarknadspolitiken till regionalpolitiken samt att sänkningen av socialavgifterna i stödområde A skall omfatta fler näringsgrenar än marjoriteten föreslår. Reservanterna ifrågasätter också industriverkets roll i regionalpolitiken. De borgerliga ledamöterna utvecklar härutöver i separata reservationer sina synpunkter på utredningens förslag. På vissa punkter redovisas även särskilda yttranden.

l och dess

Utredningsuppdraget genomförande

l.lRegionalpolitiken som politikområde

Regionalpolitiken är som annan selektiv politik ett försök att lösa problem som orsakats av samhällsförändringar, av vad som ofta kallas strukturomvandling. Till en del är dessa förändringar spontana, till en del är de konsekvenser av tidigare politiska åtgärder. De problem som det här är fråga om har att göra med att samhällsförändringar är och verkar olika geografiskt sett; följderna är olika i skilda delar av landet, i skilda regioner. I och för sig är denna omständighet inte något negativt. Det är fullt möjligt att snedbalanser är inte bara oundvikliga utan rent av nyttiga i ett kort tidsperspektiv, om ekonomisk tillväxt är ett övergripande nationellt mål. Förändringar och deras konsekvenser blir negativa, blir ”problem” först under vissa villkor. Snedbalansen måste bli påtaglig och långvarig. Den exakta och allmänt accepterade definitionen av problemregion kan skifta från tid till annan. Men alltid ingår en uppräkning av erkända minusegenskaper: ogynnsam befolkningsutveckling, långvarig brist på sysselsättning, dålig skattekraft, svag företagaranda. Regionala problem blir inte med nödvändighet regionalpolitiska. Många regionala svårigheter, ja de flesta, löses inom ramen för andra politikområden, dvs sektorspolitiskt. Industri-, närings- och arbetsmarknadspolitik tar, i sina lokala och regionala aspekter, hand om en mängd bekymmer som strukturomvandlingen fortlöpande medför. Men sektorerna kan, trots all sin styrka, inte klara allting överallt: på sina håll ackumuleras de negativa följderna av strukturomvandlingen, situationen blir mörkare år från år, det blir allt besvärligare att hålla ens illusionen om lika välfärd för alla vid liv. Områden av denna art kan finnas varsomhelst i riket. Sättes region = län, för resonemangets skull eller av lätt begripliga praktiska skäl, så kan i de flesta län hittas en kommun eller grupp av kommuner, där obalanserna är utpräglade och omvandlingens följder långsiktigt besvärliga. Men i en del av riket, norr och nordväst ut, är svårigheterna trots allt av en annan dimension. Här är det länen i sin helhet, möjligen med någon enstaka kommun som undantag, som drabbats. Den historiska traditionen, de naturliga förutsättningarna och de långa avstånden verkar därhän att dessa områden blivit långt mera problematiska än andra. Detta innebär inte att läget i norr och nordväst är likartat överallt. Tvärtom,

24 Utredningsuppdraget och dess genomförande

den regionala problembilden varierar avsevärt, med tyngdpunkt på skilda företeelser i olika landsdelar. Vi kan sammanfatta vad som sålunda sagts. l det marknadsorientera-

de, blandekoniomiska system som vi har och väntas ha under överskådlig

tid uppträder imperfektioner, kortsiktiga och långsiktiga obalanser, strukturomvandlingar. Somliga av dessa störningar har primärt en branschmässig, lönemässig eller arbetsmarknadsmässig förankring. Vill man göra något åt dem, måste de bli föremål för gängse ekonomiskpolitiska åtgärder. Somliga störningar har emellertid primärt en rumslig förankring; de måste åtgärdas just med utgångspunkt i rummet, i det geografiska området. Dessa åtgärder, som sedan kan vara av flera huvudslag, bildar tillsammans innehållet i det offentligas regionalpolitik, vilken kompletterar sektorspolitikens regionala sida. Fråga är då om en regionalpolitik, så uppfattad, är önskvärd. Historiskt sett är svaret inte alldeles självklart, och alltjämt finns ideologiska riktningar som vill lämna allt eller det mesta av regionala problem åt ”självläkande krafter. Konflikt föreligger så gott som alltid i vårt samhälle mellan snabb tillväxt nationellt och jämn välfärdsfördelning geografiskt, åtminstone på kort sikt och mer eller mindre påtagligt. För åtskilliga ter det sig naturligt att lita till marknadskrafterna: i längden ger en ökning av kakan nationellt också mera till de svaga regionerna, enligt denna uppfattning. Om utjämningen avsåg enbart inkomster skulle argumentet väga tungt. Nu avser utjämningen också arbetsmöjligheter varför denna åsikt inte är helt relevant. Emellertid har en annan, något mera interventionsvänlig uppfattning sedan länge haft majoriteten i vårt land. Enligt denna måste det nationella tillväxtmålet i vissa situationer vika för det regionala rättvisekravet. Ja, under senare tid har den åsikten i åtskilliga sammanhang framförts att en genom politiska ingripanden åstadkommen, jämnare fördelning av välfärden territoriellt sett är en viktig förutsättning för fortsatt nationell ekonomisk tillväxt. l enlighet med majoritetsuppfattningen har också efterhand en sådan politik utformats, först som lokaliseringspolitik, sedan som regionalpolitik, Ett självständigt politikområde har etablerats med (för sådana områden) karakteristiska egenskaper: egen byråkrati, egna konton i statsbudgeten, ”egen” forskning. Helt i paritet med traditionella områden är regionalpolitiken förstås inte: dess företrädare på nationell nivå, såväl i regeringen som på verksplanet, har åtskilliga andra uppgifter att ägna sig åt vid sidan av de regionalpolitiska, somliga av dem till synes betraktade som minst lika betydelsefulla. Denna sistnämnda svaghet får betydande följder i ett alldeles särskilt avseende. För alla etablerade politikområden gäller att de som satts att ansvara för att områdesmålen så långt möjligt förverkligas inte kan lösa sin uppgift utan hjälp från angränsande politikområdens företrädare. Verkligheten låter sig inte indelaspå ett hundraprocentigt rationellt sätt eller efter en enda dimension, när den skall manövreras politiskt. För ett jämförelsevis nyetablerat och svagt område som regionalpolitiken är behovet av medverkan från andra politikområdens sida än mera uttalat. Sedd i relation till flertalet andra områden är regionalpolitiken utpräglat

Utredningsuppdraget och dess genomförande 25

tvärsektoriell, vilket ytterligare understryker att dess mål inte kan realiseras utan insatser från en rad utomstående. Samordning mellan politikområden blir ett centralt element i all regionalpolitik. Erfarenhetsmässigt har regionalpolitik varit lättast att inordna i det ekonomiskt-politiska tänkandet under perioder av stark och oavbruten

ekonomisk tillväxt. Överhettningssymptom i storstäderna är då påtagli-

ga och möjligheter finns att fördela ”överskott” från progressiva regioner till eftersläpande till gagn för alla och utan alltför starka invändningar från de starka regionerna. I stagnationstider blir frestelsen stor att betona vikten av nationell tillväxt även om denna sker till priset av eller rent av anses förutsätta oförändrade eller ökande regionala skillnader. Det är i stagnationstider skillnaderna mellan olika synsätt framträder starkast. Var konflikterna finns i den ekonomiska politiken och styrkan i dem är en empirisk fråga som utredningen återkommer till senare i betänkandet. Det är dock betydelsefullt att inte föra ett alltför enkelt resonemang. Som redan antytts kan och bör regionalpolitiska åtgärder ses som gynnsamma för att uppnå nationella tillväxt- och balansmäl.

l.2 Direktiven

I direktiven till kommittén med uppgift att utreda ”det regionalpolitiska stödet till näringslivet” (regionalpolitiska utredningen) framhålles att de allmänna förutsättningarna för regionalpolitiken har förändrats i väsentliga avseenden under l970-talet. Tillväxten i ekonomin har avtagit, det har blivit allt svårare att omfördela verksamheter mellan olika delar av landet. Att initiera och stödja nyskapande och nyföretagande och att utveckla befintliga företag blir väsentligt. Nya förutsättningar för regionalpolitiken skapas också av att industriföretagens investeringar ändrat karaktär, med en förskjutning i riktning mot investeringar i marknadsföring, produktutveckling, forskning. Mot bakgrund av dessa omständigheter uppdras åt utredningen att analysera de regionalpolitiska problemens omfattning och de hittills utnyttjade medlens effekter. Det påpekas att de regionalpolitiska medlen är en del av samhällets totala insatser för att uppnå regionalpolitiska mål. Kommittén bör bedöma resultaten av dessa medel i förhållande till effekterna av andra medel som samhället begagnar för att nä regional balans. I sammanhanget bör kommittén uppmärksamma att flertalet stödformer har såväl generella som selektiva inslag och analysera stödet i detta perspektiv samt lämna förslag om regionalpolitiska medel riktade till näringslivet, dels vad beträffar lämplig avvägning mellan olika typer, dels vad beträffar utformning. Ett särskilt uppdrag gäller transportstödet. Dess roll i den regionala utvecklingen bör belysas och förslag lämnas om dess framtida utformning; i sammanhanget nämns såväl sjötransportstöd som persontransportstöd. Förslag till förändringar av nuvarande ordning bör ligga inom oförändrad ram för transportstödet. Också andra kostnader än transportkostnader belastar företagen som en direkt följd av geografisk belägenhet. Kommittén bör undersöka förutsättningarna för och försöka

26 Utredningsuppdraget och dess genomförande SOU I984:74

förutse effekterna av en differentiering av avgifter för exempelvis informationsöverföring. En avsevärd vikt läggs i direktiven vid utbildning och forskning som en resurs för att förbättra infrastrukturen i olika regioner. Kommittén bör analysera rådande situation och undersöka vilka åtgärder som kan fordras för att stärka utbildningens och forskningens medverkan i en utveckling av näringslivet. På samma sätt bör kommittén granska möjligheten, lämpligheten och troliga effekter av att införa skattepolitiska instrument i regionalpolitiken. Kommittén bör överväga vilken avgränsning av stödberättigad verksamhet som i fortsättningen är adekvat med hänsyn till pågående förändringar i näringslivets struktur. Likaså bör undersökas vilken betydelse tillgången till olika typer av samhällsservice, konsulttjänster etc har för företagens lokaliseringsval och för deras möjligheter att bedriva och utveckla sin verksamhet i de regionalpolitiskt prioriterade områdena. Om behov finns, bör kommittén föreslå medel i syfte att förbättra servicetillgången. Det framhålles att likartade medel för närvarande användes för regionaloch industripolitiska insatser riktade mot företagen. Kommittén bör belysa möjligheten att undanröja skillnader mellan medlen, där så kan vara lämpligt, och att kombinera industri och regionalpolitiskt stöd. Kommittén bör vidare överväga och föreslå förenklingar i nuvarande stödsystem, bedöma nuvarande principer för stödområdesindelning och eventuellt komma med förslag i detta avseende, utvärdera för och nackdelar med nuvarande decentraliserade beslutsordning för det regionalpolitiska stödet samt föreslå en lämplig avvägning mellan beslut som skall fattas på olika nivåer. Beslutsordningen på regional nivå bör också bli föremål för kommitténs överväganden och förslag. Kommittén bör överväga för och nackdelar med en ekonomisk flerårsram för regionalpolitiska insatser samt bedöma lämpligheten av att till de ekonomiska medel, som för närvarande ingår i flerårsramen, även föra medel för andra i huvudsak regionalpolitiskt motiverade stöd, exempelvis det regionalpolitiska transportstödet. Alla förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för oförändrade totala statliga kostnader inom det omrâde förslagen avser. Vidare bör kommittén redovisa hur den verksamhet som berörs av utredningsarbetet skall kunna bedrivas till en kostnad som är 20 °/o lägre än nuvarande kostnader. Likaså skall redovisas de kostnader för kommuner och företag som förslagen kan leda till. Utredningsdirektiven redovisas i bilaga.

1.3 Utredningens grundläggande syn på regionalpolitikens inriktning

Regionalpolitikens mål är, enligt direktiven, att skapa förutsättningar för en balanserad befolkningsutveckling och ge tillgång till arbete, service och en god miljö åt alla människor oavsett var de bor i landet.

SOU l984z74 Utredningsuppdraget och dess genomförande 27

Kommittén finner för sin del att regionalpolitikens mål, med sin klart välfärdspolitiska formulering, bör ligga fast. Enligt kommitténs mening är det dock angeläget att peka på andra, mindre individorienterade motiv för en regionalpolitik med samma praktiska innebörd. Dit hör det försvarspolitiska motivet, dit hör även önskemålet att bevara det mångfacetterade i rikets regionala mönster, sett i kulturellt och socialt perspektiv. Det är vidare angeläget att komplettera den givna målformuleringen, som har en långsiktig, nära nog visionär karaktär, med riktlinjer avsedda för de närmaste fem å tio åren och av något mera konkret natur. Mot bakgrund av den analys av den hittillsvarande regionalpolitiken och av den redogörelse för den framtida regionalpolitikens förutsättningar som presenteras i kapitel 2- ll kan följande sägas om riktlinjerna för och inriktningen av den framtida regionalpolitiken. Regionalpolitiken måste under det närmaste årtiondet se till att de starka krafter som verkari riktning mot fortsattgeografisk centralisering av sysselsättning och befolkning inte får slutgiltigt övertag. Fortsatt snabb strukturomvandling, avtagande tillväxt i ekonomin, ökad svårighet att omlokalisera verksamheter samt framväxt av nya högteknologiskt baserade företag, vilka dras till redan befintliga kunskapscentra alla dessa faktorer riskerar att bidra till en utarmning av områden som redan drabbats hårt. Ett primärt syfte måste vara att i stora drag säkra den geografiska fördelning av rikets befolkning som vi för närvarande har. Ekonomins utveckling leder inte, i fortsättningen lika litet som hittills, ”spontant” till att av det stora flertalet medborgare omfattade värderingar tillgodoses. Detta gäller även om ett rumsligt perspektiv anlägges. Geografisk koncentration äger rum till vissa landsdelar och orter, underutnyttjade resurser blir en vanlig företeelse på andra håll. Politiska insatser måste därför till för att korrigera marknadskrafternas spel så långt det nu är möjligt inom blandekonomins ram. l kapitel 12 diskuterar kommittén detta förhållande och kommer fram till att de ”korrigerande styrande åtgärder”, som samlas under rubriken regionalpolitik, bildar två skikt, svarande mot regionalpolitikens två uppgifter. Den ena uppgiften benämns politik för regional utveckling. Här är det fråga om att ta till vara underutnyttjade resurser och att förhindra uppkomsten av eller, i förekommande fall, motverka inomregionala obalanser. Det gäller att utnyttja varje regions möjligheter så långt det går med utgångspunkten att detta kan vara effektivitetshöjande även i ett nationellt perspektiv. Det blir fråga om åtgärder som i princip skall förekomma i alla regioner i landet. Den andra uppgiften kallas politik för mellanregional utjämning. Den gäller enbart de delar av riket, som av historiska, klimatmässiga och andra skäl har svårare förutsättningar och/eller drabbats hårdare av näringslivets strukturomvandling än övriga delar av landet. Här är de åtgärder, som faller under politik för regional utveckling, otillräckliga. De förmår inte utjämna de skillnader som har långsiktigt verkande orsaker. Särskilt gäller detta om man ser till sysselsättningen. Tre landsdelar - Norra Norrlands kustland Inlandet, och Bergslagen - framstår som regionalpolitiska problemområden av en sådan dignitet

28 Utredningsuppdraget och dess genomförande

att de bör bli föremål för utjämningsåtgärder. Landsdelarna har åtskilliga egenskaper gemensamma, jämförda med resten av landet; de är dock i vissa avseenden sinsemellan olika och detta medför att inriktningen av politiken skiljer sig något åt. sammansättningen av medel bör variera mellan landsdelarna. Kommitténs överväganden om den lämpliga inriktningen av den framtida regionalpolitiken innebär en viss omorientering av medlens sammansättning och utformning samt av organisationen för politikens genomförande. För det första är det kommitténs uppfattning att åtgärder på utbildnings- och forskningsområdet är så centrala för utveckling och utjämning att ökad sektorspåverkan inte är tillräcklig. Insatser på detta område måste också ske med regionalpolitiska medel. Till det här området räknas också åtgärder för att förbättra teknikspridningen. För det andra bör det direkta stödet till näringslivet spänna över ett bredare fält än hittills. Ökade inslag av generella medel förordas för att allmänt sett förbättra förutsättningarna för näringslivet i de svårast utsatta delarna av stödområdet. Samtidigt bör stödet bli mer utvecklingsorienterat, dvs kunna utnyttjas för produkt- och marknadsutveckling, kompetensförstärkning etc. Detta innebär att kraven på företagsanpassning är högt ställda eller om man så vill att stödet ges en mycket selektiv prägel. För det tredje förutsätter en mer problemlösande inriktning av det regionalpolitiska arbetet att genomförandet har en klar tyngdpunkt ute i länen. Endast därigenom kan nödvändiga anpassningar till företagens behov uppnås samtidigt med att beslutsfattandet sker snabbt. En decentraliserad organisation innebär också att lokala och regionala initiativ kan understödjas; att länens utvecklingsmöjligheter tas tillvara. För det fjärde bör rationaliteten hos samhällets åtgärder för att bekämpa långvariga regionala sysselsåttningsproblem ökas genom att kunskapen om de regionala konsekvenserna av olika beslut förbättras. Särskilt angeläget är att öka kunskapen om vilket handlingsutrymme som finns för avvägningen mellan bekämpandet av regional arbetslöshet på kort och lång sikt. Kommitténs huvuduppdrag har varit att med högst oförändrad budgetbelastning föreslå förändringar i det regionalpolitiska stödet till näringslivet. Direktiven har sålunda inneburit begränsningar för kommitténs arbete i några avseenden. Förändringar av stödet måste ske genom omfördelning inom de regionalpolitiska anslagen. Kommittén har med hänsyn till direktiven inte heller lagt förslag som rör den offentliga sektorn som sysselsättningsskapare och omfördelare av inkomst. Kommitténs synpunkter på decentralisering av statlig verksamhet och på skatteutjämningsbidragen till kommuner och landsting är mot denna bakgrund allmänt hållna. Behandlingen av dessa frågor skall ses som en markering av den centrala roll kommittén tillmäter framför allt skatteutjämningsbidragen om de regionalpolitiska målen skall kunna nås.

SOU |984:74 Utredningsuppdraget och 29

delss genomförande

1.4 Externa uppdrag

För att få underlag för kommitténs arbete har uppdrag lagts ut på konsulter, forskningsorganisationer, högskolor etc. Dessa uppdrag har som regel motsvarat 3-4 månaders arbete. Med hänsyn till den begränsade tid som stått till förfogande för utredningsarbetet har kommittén inte genomfört nâgra egna empiriska undersökningar. De externa uppdragen redovisas i form av fyra departementsstenciler. l den första (Ds I 1984:21) publiceras tre olika rapporter som belyser olika aspekter av arbetet på lokal och regional nivå att genomföra egna initiativ. Den första rapporten är en beskrivning och analys av länsstyrelsernas projektarbete och har utarbetats av Lars Björneld vid länssty-

relsen i Älvsborgs län. Den andra rapporten är en dokumentation av en

konferens som utredningen uppdrog åt Dalarnas forskningsråd att genomföra om regionala initiativ för forskning och utveckling. Den tredje rapporten är en summering av de erfarenheter som hittills har kommit fram av arbetet med lokala initiativ för att utveckla ny sysselsättning. Denna har utarbetats av Bergslagsgruppen. › rapport l den andra (Ds l 1984:22) publiceras tre rapporter som belyser en del av de problem och möjligheter som föreligger om man vill stimulera framväxten av teknikbaserat eller högteknologiskt företagande. Göran Reitberger har bl a undersökt lokaliseringsbetingelserna för denna typ av företag. Christer Olofsson redovisar i sin rapport en utvärdering av de investmentbolag som bildades i samband med omstruktureringen av varvsnäringen. Olofssons analys sker mot bakgrund av en mer omfattande studie av regionala investment- och utvecklingsbolag som han utfört åt statens industriverk. l den tredje rapporten behandlar Einar Holm den i det här sammanhanget så viktiga frågan om kompetens, utbildning och rekryteringsproblem på grundval av en analys av folk- och kostnadsräkningen l975 och 1980. l den tredje (Ds l 1984:23) publiceras en rapport om utvecklingsbetingelserna för Norra inlandet i ett nationellt perspektiv. Rapporten har skrivits av Lars Olof Persson och Ulf Wiberg. l den fjärde (Ds l 1984:24) redovisas en rapport av Leif Lindmark och Kjell Lundmark om Regionalpolitiken i stödpolitiken. De resultat som presenteras bygger på ett omfattande enkät- och intervjumaterial med företag, kommuner och länsorgan i några län. Dessutom redovisas i denna publikation en rapport från Exportgruppen för forskning om regional utveckling (ERU) med synpunkter på regionalpolitikens mål och medel. Denna rapport har författats av Åke Andersson, Gunnar

Törnqvist, Folke Snickars och Sture Öberg. En tredje uppsats har förfat-

tats av Alf Carling och diskuterar en fråga som har en framträdande plats i utredningens direktiv, nämligen det regionalpolitiska stödets egenskaper i termer av selektivitet och generalitet. Den avslutande uppsatsen behandlar en av de generella stödformerna godstransportstödet - ur ett nationalekonomiskt perspektiv. Studien har utförts av Per-Ove Hesselbom.

2 Regionalpolitikens mål och medel

2.1 framväxt

Regionalpolitikens

Ekonomiskt var 1960-talet och i synnerhet dess första del en period med mycket snabb tillväxt. Den ekonomiska politiken hade främst att bemästra det inhemska balansproblemet, d.v.s. att kunna hålla pris- och kostnadsutvecklingen inom acceptabla gränser trots arbetskraftsbrist och hög aktivitet på investeringsområdet, främst på den statliga och kommunala sidan. Vid mitten av 1960-talet började dessutom bytesba- Ianskravet få ökad betydelse. l södra och mellersta Sverige var arbetskraftsbristen påtaglig på grund av industrins expansion. I de norra delarna av landet skapade rationaliseringen inom jordbruk och skogsbruk ett överskott på arbetskraft. Resultatet blev att skogslänen förlorade ca 10000 personer om året under l960-talet. Befolkningsomflyttningen ledde till en gradvis förskjutning i ålderssammansâttningen samt lågt utnyttjande av samhällskapital i utllyttningsomrâdena och till betydande investeringar i bostäder och annan infrastruktur i inflyttningsområdena. Det grundläggande problemet från regionala utgångspunkter ansågs av regering och riksdag inte vara omflyttningen som sådan utan takten ide regionala utvecklingsförloppen. I glesbygden kunde en alltför snabb utflyttning leda till att underlaget för service blev för litet, medan en för snabb tillväxt i de expansiva delarna kunde ge upphov till en överhettning och sociala störningar. Mot den bakgrunden inriktades arbetsmarknadspolitiken speciellt under l960-talets första hälft på olika

rörlighetsstimulerande åtgärder.

Regionalpolitiken eller lokaliseringspolitiken som den ursprungligen benämndes är historiskt en utväxt från arbetsmarknadspolitiken. Dess uppgift blev att skapa arbetstillfällen i Norrlands inland. Politiken hade till syfte att modernisera näringslivet i stödområdet. Medlen härför var finansiellt stöd till industriföretag och förbättringar av infrastrukturen. För att lokaliseringsverksamheten skulle ge en samlad effekt på en orts eller en bygds utveckling ansågs det viktigt att samordna lokaliseringsverksamheten med andra grenar av samhällsplaneringen. Med utgångspunkt i 1964 års riksdagsbeslut genomfördes i detta syfte den första länsplaneringsomgången, länsplanering 1967. Den strukturomvandling som var en följd av och förutsättning för den snabba tillväxten innebar att många företag och branscher expanderade

i

32 Regionalpolilikens mål och medel

med etablerade produkter på nya marknader, d.v.s. det var fråga om volymexpansion. Flera av landets större företag (LM Ericsson, Volvo, SAAB-Scania, ASEA) och en del medelstora valde i det läget att sprida delar av tillverkningen inom landet genom etablering av filialer. Företagens investeringsfonder användes under denna tid som ett verksamt instrument både för konjunktur- och regionalpolitiska syften. Många av de stora lilialutläggningarna finansierades med sådana medel. Under lågkonjunkturen 1966-68 accelererade förloppet och hade en något annan karaktär än tidigare under decenniet då industribranscher med jämförelsevis stora arbetsställen kom att beröras. För att utnyttja stordriftsfördelar i produktionen investerades i nya maskiner och an- Som exempel kan nämnas massaindustrins omvandling unläggningar. der l960-talets senare hälft. Antalet anläggningar minskade men proökade väsentligt. Lågkonjunkturen var sannolikt duktionskapaciteten ett utlösande motiv för att näringspolitiken etablerades under 1960-talets sista år. Viktigare torde dock ha varit farhågor för svensk industris konkurrenskraft på lång sikt. Regionalpolitiken hade vid denna tid utvecklats till en ortssystempolitik med befolkningsramar och planeringstal för län och kommuner som bärande inslag. Ortsklassiñceringen tänktes bl. a. vara ett instrument för att samordna samhällsinvesteringar. De offentliga investeringarna hade under 1960-talets senare hälft ökat mycket kraftigt. Möjligheten att långsiktigt påverka ortsstrukturen genom att väga in regionalpolitiska hänsyn i olika sektorsbeslut var påtaglig med denna livliga investeringsverksamhet. Från resurshushållningssynpunkt kunde ortsklassificeringen betraktas som ett prioriteringsinstrument. Klassificeringen medverkade härigenom till att skapa utrymme för privata investeringar på en ansträngd kapitalmarknad. Ortsklassificeringen var viktig när det gällde att besluta om utlokaliseringen av statliga myndigheter. De orter som kom i fråga avsågs kunna fungera som ”storstadsalternativ”. Inriktningen var att skapa robusta arbetsmarknader. j Vid l970-talets början bröts i Sverige liksom i övriga Västeuropa det tidigare flyttningsmönstret i en motsatt rörelse. Under l970-talet skedde en viss stagnation för storstäderna och skogslänen kunde redovisa en mindre nettoinflyttning. Även inom länen skedde i de flesta fall en påtaglig omsvängning i befolkningsutvecklingen med tillväxt i de något mindre kommunerna. Bakom denna förändring låg bl. a. den offentliga sektorns, främst kommunernas, sysselsättningstillväxt. Bidragande var sannolikt också att byggnadsverksamheten låg på en hög nivå. Regionalpolitiken inriktades under l970-talets första hälft sålunda på att fördela en, så att säga given, tillväxt jämnt över landet. Därmed förstärktes dess anknytning till välfärdspolitiken i övrigt. Under l970-talets senare hälft var tillväxten låg samtidigt som industrins strukturomvandling grep in i bl a de råvarubaserade industribranschema. Regionalpolitiken ställdes därigenom inför delvis nya uppgifter. Utvecklingen under de senaste 6-8 åren har bl. a. medfört att regionalpolitikens samspel med industripolitiken kommit i blickpunkten. Den långsammare tillväxttakten har gjort att regionalpolitikens

Regionalpolitikens mål och medel 33

möjligheter att nå sina syften genom att geografiskt styra den industriella expansionen blivit mindre. Antalet lokaliseringsbara projekt har varit få. Fokus har därmed förskjutits från fördelning mellan regioner till fördelning inom regioner och tillväxt i befintliga företag.

i 2.2 mål

Regionalpolitikens

De mål som gäller för regionalpolitiken har i sina grunddrag varit oförändrade sedan början av 1970-talet. Enligt utredningens direktiv kan de av riksdagen fastlagda målen ”sammanfattningsvis sägas vara att skapa förutsättningar för en balanserad befolkningsutveckling i landets olika delar och att ge människor tillgång till arbete, service och en god miljö oavsett var de bor i landet. Målen har preciserats i vissa avseenden. Sålunda skall regionalpolitiken som framgår av direktiven verka för ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Ytterligare en precisering framgår av arbetsmarknadsutskottets betänkande l98l/82:23 där det sägs att de allmänna målen också innefattar ett ansvar för goda levnadsbetingelser i glesbygderna. Genom sådana preciseringar av målen och genom en anpassning till förändrade förutsättningar ekonomiskt och politiskt för regionalpolitiken har inriktningen mellan olika tidsperioder växlat långt mer än de allmänna målformuleringarna antyder. Förskjutningar i politikens tyngdpunkt har inte varit omedelbart synliga bl. a. därför att endast en mindre del kunnat registreras som förändringar av de regionalpolitiska medlen i budgetteknisk mening. Förskjutningen har i betydande grad skett genom att regionalpolitiken påverkat och påverkats av andra politikområden. Arbetsmarknadspolitik, industripolitik, utbildningspolitik och jordbrukspolitik är exempel på samverkansområden. Mest framträdande är den allt större vikt som lagts vid inomregionala frågor. Det förtjänar påpekas att fokuseringen på dessa till en början, vid l970-talets mitt, syftade till en ambitionshöjning genom ökad samverkan mellan regional- och arbetsmarknadspolitiken som ett led i sysselsättningspolitiken. Huvudinriktningen var att undanröja förvärvshinder av olika slag så att den potentiella arbetskraften kunde mobiliseras. En fortsatt ökning av sysselsättningen inom den offentliga sektorn förutsâgs då för lång tid framåt. . Minskningen av antalet arbetstillfällen inom industrin och de allt lägre förväntningarna på fortsatt snabb sysselsättningstillväxt inom den offentliga sektorn har accentuerat behovet att utnyttja de möjligheter till utveckling som finns inom länen. Under senare år har därför betydelsen av lokala och regionala initiativ ökat. Därmed har också frågan om ansvarsfördelningen mellan central och regional nivå när det gäller beslutsfattandet i regionalpolitiska frågor blivit allt viktigare. Med en annan infallsvinkel beskriver denna analys de allt sämre förutsättningarna för omfördelning av produktion och sysselsättning mellan regioner. lnom ramen för blandekonomin sker denna styrning i huvudsak genom påverkan av företags kostnader för olika lokaliseringsval. Mot den påverkan som politiken vill utöva står en tendens till

Regionalpolitik/tens

34 mål och medel SOU l984z74

geografisk koncentration som tycks ligga inbyggd i marknadsekonomin. Erfarenheten av ett par decenniers regionalpolitik i Sverige och andra länder är att den typ av medel som utnyttjas är effektiva om de understödjer ett beteende som företag också av andra skäl anser vara i deras eget intresse. Svårigheter att rekrytera arbetskraft eller att få lokaler till överkomliga priser har varit faktorer som gjort att företag börjat överväga nya lokaliseringsorter. Det här betyder att effektiviteten i den påverkan som utövas på näringslivet beror av det allmänna ekonomiska läget och av tillväxtmönstret inom näringslivet. Långsiktigt har som sagts förutsättningarna för påverkan försämrats. Till en del kan denna försämring kompenseras genom höjda bidragsnivåer och nya bidragsberättigade verksamheter. Tidigare noterades att målen för regionalpolitiken varit i stort sett oförändrade sedan början av l970-talet. Varför har då inte målen för regionalpolitiken anpassats till de nya förutsättningar som här redovisats? Ett viktigt skäl är att målen kan ses som uttryck för en långsiktig viljeinriktning som står fast oberoende av begränsningar på kort sikt. Ett annat är att målen speglar den regionalpolitiska problembilden. Regionala skillnaderi sysselsättningsgrad och andra viktiga kriterier har varit bestående varför målen också förblivit aktuella. Ett tredje är att påverkan av näringslivet bara är en del av de åtgärder som genomförts i regionalpolitiskt syfte. Den kommunala sysselsättningstillväxten under 1970-talet var positiv från regionalpolitisk synpunkt. Ett fjärde skäl är att de regionalpolitiska målen både till innehåll och form har förebilderi målen för bostadspolitiken, utbildningspolitiken etc. Lika tillgång till socialt viktiga nyttigheter och full sysselsättning har under årtionden varit hörnstenar i välfärdsstatens reformpolitik. Genom att formulera de regionalpolitiska målen på det sätt som skett får därmed politiken en ideologisk förankring. Sektorspolitiken på olika områden avser att ge individerna tillgång till vägar, bostäder, utbildning etc. Varför behövs i så fall en regionalpolitik som vilar på samma uppfattning om välfärdens innehåll? Skillnaden mellan och regionalpolitik är att det regionalpolitiska måsektorpolitik let uttalat knyter ihop välfärden med boendet. Därmed är det av central betydelse vilken precisering som görs av oavsett var man bor i landet. Formuleringen kan betyda en utjämning av sysselsättningsmöjligheter mellan stödområde - län, lokala arbets-

landsdelar, icke stödområde,

marknader eller enskilda orter. På motsvarande sätt kan tillgången till service av olika slag preciseras i förhållande till befolkningsunderlag och acceptabla restider för att tjänsterna skall kunna anses vara tillgängliga för alla människor. Varken arbetsmarknaden eller tjänsteutbudet är eller kan göras lika på alla orter i landet. Avsteg från ett ”idealtillstånd” där så är fallet måste således göras.

2.3 Medel för påverkan av näringslivet

Det regionalpolitiska stödet till näringslivet har byggts upp successivt. Vad som ursprungligen var ett stöd till vissa typer av investeringar inom

SOU l984z74 Regionalpolitikens mål och medel 35

ett starkt begränsat stödområde har undan för undan kompletterats med nya stödformer, nämligen sysselsättningsstöd och transportstöd. Stödområdet har utvidgats och subventionsnivån har successivt höjts. Det stödsystem vi har för närvarande består huvudsakligen av: a) ett investeringsstöd, sammansatt av lån och bidrag och differentierat till förmån för högre stödområdesklasser b) ett fraktstöd, differentierat med hänsyn till avståndet till de produktionstäta områdena i södra Sverige c) ett marginellt sysselsättningsstöd, numera med sjuårig uthållighet i de prioriterade inlandsområdena, samt d) ett offertstöd, avsett att fylla luckor när de övriga stödformernas regelsystem inte passar in på ”stödbehov” som anses angelägna.

De två förra stöden är flerdubbelt större än de två senare. Stöd till investeringar och till handeln med långt borta belägna köpare och säljare svarar tillsammans för 85 -90 % av de regionalpolitiska subventionerna. De villkor om sysselsättningsökning, som finns för lokaliseringsstödet, innebär att Iokaliseringsstödet får betraktas huvudsakligen som ett stöd till kapacitetsutbyggnad och endast i mycket begränsad utsträckning som ett stöd till modernisering. Stödsystemet får därmed en starkare inriktning på jämförelsevis kortsiktig sysselsättningsstimulans än som framgår vid ett ytligt betraktande. Sysselsättningsvillkor knutna till investeringssubventioner (avskrivningslån) har två viktiga konsekvenser. För det första innebär konstruktionen att investerings- och sysselsättningsstöd blandas samman. Som allmän stimulans till modernisering och produktionstillväxt försvagas lokaliseringsstödet, medan det i högre grad ges uppgiften att stimulera sysselsättningsökning på kort och medellång sikt. För denna senare uppgift synes det emellertid ha betydande svagheter, jämfört med stöd som direkt riktas till förändringar i sysselsättningen. Lokaliseringsstödets knytning till bestämda investeringar/investeringsutgifter medför att det alltid måste slå ojämnt och styra ineffektivt, om sysselsättningsstimulans är dess viktigaste syfte. Det andra huvudproblemet med stödvillkor av det här aktuella slaget gäller deras inverkan på riskbedömningen i företagens planering. Främst beroende på osäkerhet om försäljningsutvecklingen är det oftast omöjligt för företagen att förutse sin arbetskraftsefterfrågan ett antal år framåt. Det kan därför vara svårt att göra utfästelser och om företagen ändå gör sådana är det osäkert om utfästelserna infrias. Följden blir då att de inte vet vid investeringstidpunkten hur stor del av investeringen som faktiskt kommer att subventioneras. Transportstödet påverkar inte direkt resursanvändningen i stödområdet utan mot handeln med andra delar av landet. Den egenskapen gör det svårt att bedöma inverkan på produktion och sysselsättning. För de företag med stora fraktkostnader, som gynnas av detta stöd, fungerar det som en kontinuerlig driftssubvention. I motsats till lokaliserings- och sysselsättningsstöden är transportstödet neutralt mellan expansiva och stagnerande företag. Men samtidigt gynnar det verksamheter med höga fraktkostnader.

36 Regionalpolitikens mål och medel

Det nuvarande stödsystemet har två starka inslag av diskriminering. För det första förstärker det, till följd av lokaliserings- och sysselsättningsstödens marginella konstruktion, den strukturomvandling som drivs fram av ändrad efterfrågeinriktning. Stödet gynnar företag som bygger ut kapacitet och samtidigt ökar sysselsättningen i förhållande till företag med stagnerande eller vikande avsättning. Däremot ges i regel inget stöd i form av bidrag till det företag som måste förnya sin produktionsutrustning, men ej ökar antalet anställda. För det andra gynnas, genom transportstödet, företag i förädlingsindustrin med höga fraktkostnader. De viktigaste förändringarna av systemet har varit sysselsättnings- och transportstödets införande vid 70-talets början och den utbyggda sysselsättningsprövningen för lokaliseringsstödet. Dessutom har den stödbe» rättigade verksamheten successivt vidgats till att omfatta även näringsgrenar utanför industrin. Karaktären av igångsättningsstöd, var från början ett kännetecken för det regionalpolitiska stödet i Sverige. Det skulle underlätta strukturomvandlingen och industrins modernisering i stödområdena; inte konservera rådande produktionsinriktning och teknik. I stort sett kan man hävda att denna huvudlinje har bibehållits genom inriktningen på marginella stöd och genom att lokaliseringsstödet fått behålla en central position. Men allteftersom transportstödet fått ökad vikt har också bevarandeinslagen i stödet förstärkts. Vidare har lokaliseringsstödets möjligheter att stimulera modernisering av produktionstekniken försvagats genom sysselsättningsprövningen. De “offensiva” dragen hos det regionalpolitiska stödets strukturpåverkan har kanske varit det som mest skilt denna politikgren från de tunga stödinsatserna inom arbetsmarknads- och industripolitiken. I ERU:s utvärderingar har också dessa egenskaper hos stödet betraktats som värdefulla, eftersom en huvuduppgift för regionalpolitiken förutsatts vara att bidra till långsiktig tillväxt och varaktig sysselsättning. Frågan om de rena driftsstödens roll i regionalpolitiken har fått ökat aktualitet av att nedsättning av socialgivaravgifter nu tillämpas i Norrbotten. Skall sådana medel ingå i en långsiktigt verkande politik, måste det vara för att göra det möjligt att upprätthålla viss produktion och sysselsättning även i de av strukturomvandlingen hårdast drabbade områdena, framförallt i Norrlands inland.

2.3.1 Vad gör stöd selektiva eller generella?

Frågan om stöden är och bör vara selektiva eller generella är en viktig punkt i utredningens direktiv. Det finns därför skäl att här ge en viss bakgrund till följande kapitel där de olika stödformerna närmare presenteras. Det kan vara lämpligt att till en början utveckla selektivitetsbegreppet utifrån frågan hur stödet riktas. Fyra olika dimensioner kan härvid urskiljas: a. Kategori av resursanvändning som subventiøneras. De existerande, regionalpolitiska stöden är alla produktionsfaktorstöd, d.v.s. de

Regionalpolitikens mål och medel 37

knyts till användningen av (eller kostnaderna för) bestämda produktionsresurser, t. ex. arbetskraft, kapital eller transporttjänster. När man vill diskutera för- och nackdelar med mer generella stödformer kan det emellertid vara lämpligt att beröra sådana stöd som knyts till produktionsresultatet, d.v.s. närmast till saluvärde eller förädlingsvärde. b. Om stödet är marginellt eller proportionellt. Marginella stöd utgår i allmänhet endast för ökning av resursanvändningen utöver nivån för en bestämd basperiod. Det regionalpolitiska sysselsättningsstödet är ett exempel. Däremot har sänkningen av socialavgifterna i Norrbotten, liksom transportstödet, hittills varit proportionellt utformade. Subventioner till investeringar, t. ex. inom lokaliseringsstödets ram, får betraktas som marginella kapitalsubventioner, i en del fall begränsade till vissa kategorier av kapitalföremål.

c. A vgränsning efter verksamherstyp eller produktionsinriktning. Sådan

selektivitet tillämpas för alla regionalpolitiska stödformer. l en del fall, t. ex. för transportstödet, inriktas åtgärderna uteslutande mot industrin. För flera andra stödformer har tillämpningsområdet emellertid vidgats successivt så att numera också stora delar av tjänstesektorn ingår som t. ex. uppdragsverksamhet och hotellrörelse. d. Krav beträffande verksamhetens lokalisering. Grunderna för geografisk selektivitet, d.v.s. stödområdesindelningen, har ändrats flera gånger sedan regionalpolitiskt stöd infördes i mitten av l960-talet. I allmänhet handlar det om en differentiering mellan stora, sammanhängande områden och formell likabehandling inom vart och ett av dessa områden. l det avseendet skiljer sig det regionalpolitiska stödet från industripolitikens krisortsinsatser och från andra grenar av regionalpolitiken, där medlen är punktinsatser avseende t. ex. infrastruktur.

Denna sortering av selektiviteten i fyra dimensioner avser den differentiering, som direkt kan avläsas ur reglerna för respektive stödformer. Om allt stöd vore oprövat och utgick automatiskt, skulle en sådan sortering vara tillräcklig som grund för en analys av stödsystemets samhällsekonomiska effekter. Men i realiteten är inte selektiviteten hos olika stödformer entydigt bestämd av förordningstexterna. Redan det faktum att ansökan krävs för flertalet regionalpolitiska stöd kan innebära, att vissa företagskategorier eller vissa typer av (i och för sig stödberättigad) verksamhet inte får stöd. Delvis har detta att göra med ofullständig information en komplicerande faktor i flera avseenden, när det gäller frågor om selektivitet. Särskilt för små företag kan det innebära betydande kostnader att hålla sig informerade om alla tillgängliga stödformer. Följden kan bli att införande eller ändring av en stödform kan slå ojämnt mellan företag med olika informationsresurser. Ansökningskostnader i vid mening, inklusive negativa attityder till stödet hos vissa företag, kan dessutom medföra att även välinformerade företag avstår från stöd. Mer betydelsefull är troligen inverkan av att många stöd prövas från

38 mål och medel

Regionalpolitikens g

fall till fall, varvid bestämda villkor ställs upp för att stödet skall utgå. Det innebär bl a att subventioner eller lån, som riktas mot användningen av en produktionsfaktor, ofta görs beroende av hur användningen av någon annan produktionsfaktor påverkas eller förändras. Typexemplet är lokaliseringsstödet, ett marginellt kapitalstöd för vilket myndigheterna nästan alltid ställer krav på motprestationeri form av sysselsättningsökning. Ett slags dubbel selektivitet uppstår således, vilket gör att effekterna på resurshushållningen blir svåra att överblicka.

2.3.2 Hur kan medlen verka?

Syftet med regi_0na1politiskt stöd till näringslivet är att stödet skall med-

verka till att de obalanser som finns mellan olika delar av landet minskas. Enligt teorin för ekonomisk politik finns tre olika slag av medel som kan användas för att påverka företagens beslut i en politiskt önskvärd riktning. Medlen kan vara prispåverkande, anta formen av regleringar eller utgöras av direkta statliga insatser. De regionalpolitiska stödformerna till näringslivet tillhör samtliga kategorin prispåverkande medel. Genom att erbjuda företag ekonomisk stimulans för val av bestämda alternativ skall således samhällets värderingar om önskvärdheten av regional balans föras in i företagens beslutsfattande. Med en viss förenkling kan man tala om fem olika vägar på vilka regionalpolitiskt stöd i form av subventioner till produktion, sysselsättning eller investeringar i stödområdet kan påverka industriproduktionens regionala fördelning: l. genom att företag ges incitament att lokalisera produktionsanläggningar inom stödområdet, dvs genom flyttning, filialutläggning etc 2. genom att företag med produktionsanläggningar i flera geografiska områden får större anledning att förlägga expansionen till anläggningar inom stödområdet (och att undvika nedskärningar vid dessa anläggningar) 3. genom att etablering av helt nya företag underlättas inom stödområdet 4. genom att det påverkar konkurrenskraften och utvecklingen av produktion och sysselsättning hos befintliga företag i stödområdet 5. genom att nedläggning eller utflyttning av företag från stödområdet motverkas.

Det regionalpolitiska stödet tillkom ursprungligen främst med syfte att påverka den första av nämnda kategorier. Ett viktigt inslag i politiken var då också investeringar i infrastruktur. Sammantaget skulle privata och offentliga investeringar leda till en modernisering av näringslivsstrukturen i stödområdet. Så länge som omlokaliseringar var av någon större omfattning gick det att upprätthålla en boskillnad mellan industrisektorn i regionalpolitiken och industripolitiken. Regionalpolitiken kretsade kring lokaliseringsbara enheter. För närvarande är

begreppet

det kategorierna 3 och 4 som står i centrum för intresset. Därigenom har beröringspunkterna med industripolitiska medel av typen stöd till mind-

Regionalpolitikens mâI och medel 39

re och medelstora företag ökat. De allra senaste åren har också den femte kategorin varit viktig. Den här tyngdpunktsförskjutningen innehåller en central förändring vad avser kraven på stödsystemet. När stödet skulle användas för filialetableringar gällde det att geografiskt omfördela en expansion som annars skulle ha ägt rum utanför stödområdet. Från nationella synpunkter är det enbart en fördelningsfråga. När det gäller nyetableringen av företag inom stödområdet eller expansion av befintliga företag är jämförelsen med en situation där nyetableringen inte alls kommer till stånd resp att expansionen uteblir. Från att ha haft en geografiskt omfördelande funktion har stödet fått kravet på sig att medverka till att utlösa expansionsbeslut.

2.4 Påverkan av den offentliga sektorns lokalisering

Som ett led i ansträngningarna att begränsa tillväxten i stockholmsregionen under början av 1970-talet beslöt riksdagen år 1971 och 1973 att ca lO 500 tjänster skulle omlokaliseras i huvudsak till ett antal primära centra. Beslutet berörde flertalet departement och genomfördes under de följande åren. Större beslut som tagits i annan ordning var etableringen

av en filial till statistiska centralbyrån i Örebro, inrättandet av Umeå

universitet och Tekniska högskolan i Luleå, universitet och teknisk högskola i Linköping samt ytterligare ett antal mindre högskoleenheter. Besluten innebar för högskolans del att man spred en tillväxt medan besluten för myndigheterna innebar en omlokalisering av befintliga organ. Flera län har också utifrån ett regeringsuppdrag från år 1977 diskuterat olika möjligheter till inomregional decentralisering/omlokalisering. På uppdrag av budgetdepartementet genomfördes år 1980 vissa utvärderingar av myndighetsutflyttningen. Utvärderingarna behandlade bl a påverkan på myndigheternas effektivitet, personalens omställningsproblem och arbetsmarknadsläget i de berörda kommunerna. Utvärderingarna ger en förhållandevis positiv bild av omlokaliseringen. Den statsfinansiella engångskostnaden för en utflyttad tjänst beräknades beloppsmässigt motsvara det regionalpolitiska stödet per arbetstillfälle. Effektivitetskonsekvenserna av utlokaliseringen av vissa statliga myndigheter har analyserats i riksdagens revisorers rapport 1983/84:8 våren 1984. Materialet visar att utlokaliseringarna haft positiva kommunaloch regionalekonomiska effekter på de orter som mottagit de utlokaliserade myndigheterna. Främsta orsaken till detta synes ha varit att

relativt få tjänstemän från de undersökta myndigheterna flyttat med från

Stockholm till de nya lokaliseringsorterna. Omlokaliseringsbesluten och dess genomförande ledde till en intensiv politisk debatt som såsmåningom resulterade i ett principbeslut av riksdagen år 1979 att ytterligare omlokaliseringar av de slag som tidigare genomförts inte skulle aktualiseras. Däremot, menade man, skulle möjligheterna att omlokalisera ny eller expanderande statlig förvaltning prövas målmedvetet. Vidare uttalades att man borde pröva lokalisering-

40 Regionalpolitikens mål och medel SOU l984z74

en förutsättningslöst i samband med omorganisation av statlig verksamhet. Genom riksdagsbeslut i anslutning till l979 års regionalpolitiska proposition slogs också fast att en särskild delegation skulle inrättas inom regeringskansliet med uppgift att följa decentraliserings- och lokaliseringsfrågor inom den statliga sektorn (AU 1978/79223). Decentraliseringsdelegationen inrättades år 1980. Delegationen har engagerats i enstaka fall som rör nytillkommande verksamheter och därutöver varit involverad i omorganisationsfrågor, främst vid övervägandena angående försvarets fredsorganisation, varvid strävan varit att ta regionalpolitiska hänsyn i samband med förbandsindragningar. Vidare har delegationen arbetat med olika former av beslutsdelegering med syfte att flytta besluten i skilda frågor från central till regional och lokal nivå. Antalet nytillkommande myndigheter har varit mycket litet. Delegationen har därför haft små möjligheter att åstadkomma resultat inom detta område. Vissa regionalpolitiska hänsyn har dock kunnat tas bl a vid omorganisation av verksamheter. Också i fråga om den inomregionala omlokaliseringen har resultaten varit begränsade. Av ett stort antal förslag har endast ett fåtal genomförts - bl a en omlokalisering av delar av bilregistret i Stockholm till Täby och Haninge. Sammantaget är effekterna av delegationens arbete ifråga om omlokaliseringsarbetet nära nog obefintliga. [fråga om delegationens andra ansvarsområde beslutsdecentralisering har man haft något större framgång. Bl a har skolöverstyrelsen och socialstyrelsen omorganiserats, varvid betydande minskningar gjorts av den centrala organisationen. Vägledande för detta arbete har varit en decentraliseringssträvan och framför allt allmänna avbyråkratiserings- och besparingsmotiv. “ Decentraliseringsarbetets organisation har efter regeringsskiftet 1982 förändrats i vissa delar. Det övergripande ansvaret för decentraliseringsfrågorna har förts över från budgetdepartementet till civildepartementet. Inom departementets enhet för regional förvaltning handläggs numera

flera av de löpande arbetsuppgifter som tidigare åvilade decentralise-

ringsdelegationen. Denna delegation har sedan september l983 ersatts av en arbetsgrupp för decentralisering av statlig verksamhet som inrättats inom civildepartementet. Gruppen skall pröva de möjligheter som finns att på kort och lång sikt få till stånd en decentralisering av vissa verksamheter och funktioner inom affärsverken och några andra centrala myndigheter med lokala och/eller regionala uppgifter. Därvid skall särskilt prövas vilka möjligheter till ökad decentralisering som öppnas genom utnyttjande av nu pågående förändringar inom data och telekommunikationstekniken. Arbetsgruppen skall undersöka om eventuell möjlig decentralisering kan riktas mot ett mindre antal från sysselsättningssynpunkt särskilt utsatta områden och orter. Gruppen skall därvid inledningsvis precisera vilka ekonomiska och politiska kriterier som kan läggas till grund för urvalet av områden och orter samt myndigheter. När det gäller geografiska överväganden skall riksdagens tidigare uttalanden beaktas. Gruppens resultat skall presenteras successivt och en slutlig redovisning av gruppens arbete skall föreligga senast under våren 1985. Regeringen fattade den 5 april 1984 beslut om det fortsatta arbetet

Regionalpolitikens mål och medel 41

med decentralisering inom statliga förvaltningsmyndigheter. Beslutet innebär att ett antal myndigheter har fått i uppdrag att före utgången av år 1984 redovisa översiktliga decentraliseringsplaner på medellång och lång sikt under perioden 1985-1994. Direktiven anger en ram på ca l0 0/0 av verksamhetens nuvarande omfattning som utgångspunkt för myndigheternas överväganden. Regeringen skall senare bedöma hur det framlagda materialet skall utnyttjas som underlag för en fortsatt decentralisering av statlig verksamhet. Den här frågan tas upp i kapitel 13.

2.5 Regionalpolitisk planering och regionalt

utvecklingsarbete

2.5.1 Länsplanering

I riksdagsbeslutet 1964 om en aktiv lokaliseringspolitik ingick också beslut om att påbörja en regionalpolitisk planering (länsplanering) i alla län. Detta resulterade i en första länsplaneringsomgång länsplanering 1967 - som ledde fram till länsprogram 1970 och ett fortsatt arbete under 1974-75. En viktig uppgift under denna period var att definiera och identifiera regionala problem med hjälp av prognoser och analyser av sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen. Användare för analyserna var främst centrala beslutsfattare. Ett uttalat syfte var att samordna lokaliseringsverksamheten med andra grenar av samhällsplaneringen. Länsplaneringen skulle vidare ge ett underlag för prioriteringar av den offentliga sektorns investeringar. I detta planeringssystem hade den centrala nivån en stark roll. Regeringen utfärdade detaljerade riktlinjer inför länsplaneringsomgångarna. Länsstyrelserna genomförde den regionala analysen och gav förslag till åtgärder i länsprogram som överlämnades till regeringen. Riksdagsbeslut om länsvisa befolkningsramar (planeringstal) och ortsplan var baserade på länsplaneringens analyser. Efter hand växte det fram ett missnöje med länsplaneringssystemet. Det ställdes krav på en mer åtgärdsinriktad planering, på en större frihet för länsstyrelserna att utforma planeringen och på medel till länsstyrelserna för genomförande av framtagna förslag. En viktig bakomliggande orsak till kritiken var sannolikt de förändringar av de ekonomiska förutsättningarna som skedde under 70-talet. En planering, som i huvudsak syftar till styrning av en expanderande industrisysselsättning och en offentlig sektor under uppbyggnad, blir mindre relevant när expansionen förbyts i stagnation.

2.5.2 Regionalt utvecklingsarbete

Successiva förändringar - främst som följd av riksdagsbesluten 1979 och 1982 - har lett till att arbetsformerna idag markant skiljer sig från det tidiga 70-talets inriktning på statistik, prognoser och planeringsdokument. Länsstyrelsernas roll har stärkts. Tonvikten ligger nu på åtgärder för att påverka förutsättningarna för utveckling i det egna länet. Sedan

42 mål och medel

Regionalpolitikens

1982 används begreppet regionalt utvecklingsarbete för att beteckna länsstyrelsens regionalpolitiska arbetsuppgifter. l dessa ingår, förutom planering, att använda tilldelade resurser för regionala utvecklingsinsatser och att verka för att statlig, kommunal- och landstingskommunal verksamhet samordnas och anpassas till målen för länets utveckling. Vad gäller planeringen innebar 1982 års regionalpolitiska beslut en kraftig decentralisering och avformalisering. De stora heltäckande länsplaneringsomgångarna som genomfördes ungefär vart femte år (1970, 1974, 1980) avskaffades. Länsplaneringen tar nu istället i stor utsträckning sin utgångspunkt i länsstyrelsens egen verksamhet och beslutsfattande inom det regionalpolitiska området. Det enda obligatoriska dokumentet är länsrapporten - en verksamhetsberättelse och verksamhetsplan som skallutarbetas varje år. Enligt gällande förordning skall den bl.a. innehålla E1 en kortfattad analys av den regionala utvecklingen El en sammanfattning av regionalpolitiska mål och riktlinjer i länet E1 en redogörelse för länsstyrelsens riktlinjer för användning av resurserna för regionala utvecklingsinsatser E1 en redogörelse för vilka resurser av regionalpolitiskt intresse som av statsmakterna tilldelats övriga statliga länsnämnder E1 en redogörelse för vilka planerings- och utvecklingsinsatser som genomförts under det senaste året och vilka som kommer att genomföras det kommande året.

Länsrapporten är främst riktad till myndigheter och organisationer i det egna länet, men den utgör också en informationskälla för t.ex. regeringskansliet och statens industriverk. Vad gäller länsplaneringen har statens industriverk ett ansvar för viss informationsförsörjning genom statistikinköp och driftsansvar för en databas där viss basinformation lagras. lndustridepartementet har ett ansvar för uppföljning, utvärdering och utveckling av planeringssystemet. Regeringen har genom särskilda uppdrag till länsstyrelserna initierat planeringsinsatser inom områden som ansetts angelägna. Riksdagsbeslutet 1982 innebar också att länsstyrelsens befogenheter att besluta om medel för regionala utvecklingsinsatser ökade betydligt. De olika anslagen för regionalpolitiska åtgärder (lokaliseringsbidrag, investeringsbidrag, glesbygdsstöd, projektmedel) fördes samman till ett s.k. samlat länsanslag. Lokaliseringsbidrag kan givetvis enbart utgå i stödområdet. Bakgrunden till införandet av ett samlat regionalpolitiskt länsanslag var bl.a. bedömningen att regionalpolitiken i större utsträckning måste inriktas på att stimulera utvecklingen av i resp. region befintliga företag och verksamheter. Genom att överlämna resurser för flera ändamål i samlad form från central till regional nivå skulle länsstyrelserna få möjlighet att inom givna ekonomiska ramar prioritera och fördela resurserna på de insatser som bedöms vara mest motiverade i resp. län. Det samlade länsanslaget uppgick 1982/83 till 275 Mkr och 1983/84 till 298 Mkr. För budgetåret 1984/85 har riksdagen beslutat om ett länsanslag på 398 Mkr. Till detta kommer ytterligare 25 Mkr som en

Regionalpolitikens mål och medel 43

tillfällig förstärkning av glesbygdsmedlen. Högst 65 Mkr får användas

som projektmedel. Anslaget fördelas mellan län av regeringen i enlighet med den regionalpolitiska problembilden. Under 1984/85 varierade länsanslaget mellan 1,5 och 58 Mkr.

2.5.3 Länsstyrelsernas projektmedel

Riksdagens beslut om regionalpolitiken 1979 innebar bl.a. att ett nytt

anslag, ”Åtgärder m.m. i anslutning till länsplanering”, infördes. Sedan

budgetåret 1982/83 ingår detta anslag i det samlade länsanslaget och benämns ”regionalt utvecklingsarbete”. I denna framställning kommer beteckningen projektmedel att användas. Bakgrunden till det nya anslaget var bl.a. förslag från sysselsättningsutredningen att den verksamhet som bedrivits i särskilda s.k. problemortsgrupper skulle inordnas i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet. En annan orsak var den kritik som riktats mot det i huvudsak beskrivande och analyserande länsplaneringsarbetet. Beslutet kan också ses som ett led i politiskt önskvärd decentralisering. Projektmedlen skulle fylla ett flertal syften. Inomregionala obalanser skulle motverkas genom insatser i mindre utvecklade länsdelar. Medlen skulle vidare kunna användas vid lokalt koncentrerade sysselsättningskriser som uppkommit p.g.a. strukturomvandling inom industrin. Projektmedlen skulle också leda till en Ökad samverkan med andra länsorgan, länets kommuner och andra aktörer vars verksamhet har-betydelse för den regionala utvecklingen. En central tanke var att idéer och förslag som kommit fram i länsplaneringsarbetet skulle utvecklas så långt att beslut om eventuellt genomförande kunde fattas. Projektmedlen kan i stort sett betraktas som en fri resurs för det regionala utvecklingsarbetet. De begränsningar som gäller är att medlen inte får användas till direkta investerings- och driftsstöd och inte heller till att inrätta fasta tjänster. Om medel ställs till förfogande för projekt vid ett enskilt företag gäller vidare regeln att ersättningen får uppgå till högst 50% av beräknad totalkostnad. l övrigt kan medlen användas fritt, för utredningsverksamhet, konsultinsatser, försöksverksamhet m.m. Organisation och handläggningsmönster varierar avsevärt mellan olika län, men i många län fungerar speciella arbetsgrupper som beredningsorgan för projekten. Förtroendevalda och tjänstemän från de viktigare länsorganen är medlemmar i arbetsgrupperna. Beredningsansvaret ligger hos tjänstemän vid länsstyrelsens regionalekonomiska enhet. Projektmedlen omfattade 35 Mkr under 1979/80 och 1980/81. År 1981/82 höjdes beloppet till 40 Mkr, 1982/83 till 50 Mkr och 1983/84 till 56 Mkr. För budgetåret 1984/85 omfattar projektmedlen 65 Mkr, men av detta belopp är 5 Mkr avsedda för specialdestinerade insatser för att öka samverkan mellan småföretag och högskolor. Regeringen har fördelat medlen till länen med hänsyn till de regionalpolitiska problemens svårighetsgrad. Se tabell 2.1.

På utredningens uppdrag har en promemoria om länsstyrelsernas projektverksamhet utarbetats. Arbetet har utförts av Lars Björneld vid läns-

44 Regionalpolitikens mål och medel

Tabell 2.1 Projektmedel 1979/80- 1984/85

Län 1979/80 l980/8l l so OO 1/82 l982/83 l983/84 l984/85

Stockholms 0,5

owooo

0,85

NAooo

Uppsala

o-oo oo--xiox -oo ---o ----o NAUIOO “""" NAUIO

Södermanlands 1,2 Östergötlands 0

Jönköpings 0 0

oopo xfmivb xnbxiub ooNo

Kronobergs

Äñoooxi o--p “oxoooo “o-- o--n- J.N“

Kalmar 0, Gotlands O Blekinge 0 Kristianstad 0

537cc: wmufxo 97e- A-AL» _or-om ooAooo _or-ow ooJzooo OJäOO

Malmöhus l, - Hallands ““.“ O,

Göteborgs och __ Bohus

ooNoo oouam

Alvsborgs

wo_- I\)LIII\)\I bJ©›-›-- .bo-n- xioou-o oxo- 000mm U1-_---

Skaraborgs Värmlands Orebro KJ! Västmanlands

-uoo 0000000 plxå--- -wbN _ww-N o-xoo yyJNN o-åb _wwuu o-Öbâ-

Kopparbergs

Gävleborgs oo

Västernorrlands Jämtlands

Awuw Como Pbábábø Nobm omm-z: markant: MOONA Utchbáå u-Lnoxm khlJibJJå 000m

Västerbottens Norrbottens Riket b) J: M w å o (11 o o UI A o lll o» u

Resterande belopp, l l,9 Mkr, fördelar regeringen senare under budgetåret.

Tabell 2.2 Användning av projektmedel och grad av extern finansiering

Andel av Andel av Finansiering frân projekten medlen övriga intressenter jämfört med insatsen av projektmedel

styrelsen i Älvsborgs län. Hans genomgång bygger bl.a. pâ den projekt-

databas som byggts upp på initiativ av industridepartementet. Fördelningen mellan olika ämnesområden för de ca 900 projekten framgår av tabell 2.2.

mål och medel 45

Regionalpolitikens

Olika typer av intressenter deltar i projekten: kommuner, landsting, utvecklingsfond, statliga länsnämnder, näringslivets organisationer. Även centrala verk kan vara representerade liksom privata l företag. tabell 2.2 har även delfmansieringen från övriga intressenter tagits med. Det tillkommande beloppet har satts i relation till länsstyrelsens insats och angivits som ett procenttal. För varje miljon projektmedel som länsstyrelserna avsatt för industriprojekt har således andra intressenter ställt upp med 850 000 kr. Att andelen extern finansiering varierar så mycket mellan olika ämnesområden beror sannolikt på att det för vissa projekt är svårare att hitta naturliga medfmansiärer. Enligt Björneld har andelen delfinansiering från andra intressenter haft en tydlig tendens att öka under de år projektmedlen varit i bruk. l Björnelds promemoria finns också exemplifieringar av de olika typer av projekt som bedrivits. Bl.a. presenteras teknikprojekt från Östergötland, industriprojekt från Jönköping, kommunprojekt från Kronoberg, projekt gällande vattenbruk från Göteborg och projekt för utvecklingen av turismen i Skaraborgs län. Andra exempel på projekt är torvmarksinventeringar som genomförts i många län, malmprospekteringar som bl.a. utförts i Kronoberg och Jämtland, samt de insatser som gjorts de senaste två åren för att förbättra kontakterna mellan högskolan och näringsliv i olika län. Som synes har projektverksamheten en stor bredd och omfattar, förutom projekt som kan gå under beteckningen lokala utvecklingsprojekt även sektorsprojekt och mer begränsade utredningsinsatser.

2.6 Påverkan av andra

myndigheter

lnom beslutsfattande politiskt och offentlig sektor tillämpas en mycket långt driven funktionell och territoriell arbetsindelnig. Uppkomsten av nya politikområden har lett till att nya myndigheter skapats. På detta sätt har den offentliga förvaltningsapparaten under efterkrigstiden växt upp till en uppsättning av specialorgan både på central, regional och kommunal nivå. Denna sektorisering av offentlig har på senare förvaltning tid uppmärksammats i många olika sammanhang. De samhällsproblem som skall lösas är i många fall komplexa och detta förutsätter en medverkan av flera olika sektorsmyndigheter. Så gäller förutom för regionalpolitiken även för t ex energipolitiken, miljöpolitiken och arbetsmarknadspolitiken. l kommittédirektiv 1984:5 anförs, angående behovet av att effektivisera den offentliga sektorn, att alla kommittéer särskilt bör uppmärksamma åtgärder som kan öka samverkan mellan myndigheter och leda till minskad sektorisering. För regionalpolitiken är sambandet med andra offentliga verksamheter tydligare än för kanske något annat politikområde. Den regionala utvecklingen bestäms i huvudsak av beslut som ligger utanför regionalpolitikens eget område. Många beslut som fattas inom ramen för den allmänna ekonomiska politiken eller inom politikområden som t. ex. industri, arbetsmarknad, jord och skogsbruk, utbildning, energi och kommunikationer har direkta eller indirekta regionala konsekvenser.

46 Regionalpolitikens mål och medel SOU I984:74

Vissa medel, tex kommunala skatteutjämningsbidrag, har större reän åtgärder inom den regionalpolitiska medelgionalpolitisk betydelse sarsenalen. Ett annat är beslutet att etablera universitetet i exempel Umeå och högskolan i Luleå, vilket haft en mycket stor regionalpolitisk betydelse. Regionalpolitiska problem kan alltså lösas genom beslut om reformer inom andra politikområden. På samma sätt kan regionalpolitiska problem uppkomma genom beslut som primärt avser andra politikområden. Detta är bakgrunden till att regionalpolitisk påverkan av sektorsmyndigheter på central och regional nivå betraktas som en viktig regionaluppgift och olika medel för detta har prövats sedan l960-talet. politisk för sek- Den regionalpolitiska sektorspåverkan bygger på ett förtroende torsorganens kompetens inom respektive område och utgår från att de är beredda samverka med andra i arbetet för att efter förmåga organ av en region. Sektorsmyndigheten har huvudansvaret och utvecklingen den regionalpolitiska påverkan av verksamheten avser i alla normala fall en marginell del av resursförbrukningen. Utgångspunkten för en regiokan vara de långsiktiga, strukturella effekterna av nalpolitisk påverkan vissa insatser, behovet av olika åtgärder i en eftersatt landsdel/länsdel eller möjliga samordningsvinster i ett konkret projekt. Syftet med sektorspåverkan kan preciseras ytterligare genom en uppdelning i tre delsyften: regional anpassning, regionalpolitisk anpassning och regional samverkan. För det första bör sektorsmyndigheterna göra regionala anpassningar iden meningen att varierande regionala (geografiska) förhållanden måste få påverka sektorspolitikens utformning. De grundläggande välfärdspolitiska målen avseende utbildning, hälsovård m m måste givetvis avse alla invånare i landet. Myndigheternas regler och normer skall emellertid inte vara så stela att de hindrar en anpassning till varierande geografiska förhållanden mellan och inom län. En sådan anpassning ligger i sektorns Det har emellertid hävdats, bl a i diskussionen om eget intresse. beslutsdecentralisering, att vissa medel är strikt regelstyrda för att passa ”normalsvenska förhållanden och därför får en dålig träflbild” när de appliceras i en avvikande region. Som exempel brukar nämnas den jordbrukspolitiken som bl a inte tog hänsyn till möjliga kombitidigare nationssysselsättningar. För det andra bör varje sektor göra regionalpolitiska anpassningari den meningen att hänsyn tas till de regionalpolitiska mål som fastställts av riksdagen och sedan preciseras i länen. Det gäller både i genomförandet av sektorspolitiken och när en föreslagen förändring har konsekvenser för regional sysselsättning och service. Anpassningar av detta slag kan i vissa fall motiveras avsamhällsekonomiska skäl, i andra fall av politiskt formulerade rättviseskäl. För det tredje bör det ske en regional samverkan mellan olika sektorsmyndigheter. För centrala statliga verk kan det gälla gemensamma insatser för att förbättra region, tex Norrbotten och läget för en speciell På regional nivå gäller det främst samverkan inom länet för Bergslagen. att effektivare utnyttja de statliga resurser som tilldelas länet. Exempel på detta är utvecklingsinsatser som riktas mot en speciell länsdel eller en

, mål och medel

Regionalpolitikens g 47

samverkan för att utveckla en speciell bransch eller produktionskedja. I sådana sammanhang är det naturligt att också andra organ i länet deltar: kommuner, landsting, olika organisationer.

2.6.1 Regionalpolitisk sektorspåverkan på central nivå

Regionalpolitisk sektorspåverkan på central nivå syftar till att få centrala beslutsfattare att ta regionalpolitiska hänsyn dels genom att verka för en mellanregional utjämning, dels genom att samverka för att lösa problem i någon speciell region. Förutsättningarna bestäms av ansvarsfördelningen mellan riksdag, regering och centrala verk. l beslut om t.ex. jordbrukspolitiken, trafikpolitiken eller utbildningspolitiken kan riksdagen göra medvetna regionalpolitiska hänsynstaganden genom att på olika sätt kompensera missgynnade regioner. Beslut om de centrala verkens Verksamhetsinriktning och arbetsformer kan också vara viktiga i detta sammanhang. Förhållandet mellan regering och centrala verk utreds f n av verkledningskommitten. lnom regeringskansliet är det industridepartementets uppgift att bevaka de regionalpolitiska konsekvenserna av olika förslag i propositioner och av ändringar i förordningar m.m. Under perioden 1977-81 gjordes försök att påverka den statliga budgetprocessen genom att åtgärdsförslag, som länsstyrelserna kommit med i den årliga länsrapporten, bereddes vidare av industridepartementet. Enbart i ett fåtal fall ledde detta system till önskat resultat. I många fall rörde förslagen de centrala verken vars beslut regeringen inte direkt kan påverka. I en period av minskat budgetutrymme var det också svårt att få gehör för nya förslag. I och med riksdagsbeslutet 1982 avskaffades detta system och länsrapporterna fick sin nuvarande omfattning. Frågan om regionalpolitisk påverkan av de centrala verken kvarstår emellertid. En möjlighet för regeringen att påverka de centrala verken är att ge uppdrag till dessa. l kapitel 3 behandlas frågan om olika anslags regionala fördelning, vilket visar om det sker en mellanregional utjämning eller ej inom olika politikområden. Diskussionen om sektorspåverkan på central nivå fortsätter i kapitel 13 där också vissa förslag kommer att läggas.

2.6.2 Regionalpolitisk sektorspåverkan nivå

på regional

Länsstyrelsen är den myndighet som har ansvaret för regionalpolitikens genomförande på regional nivå. I länsstyrelseinstruktionen beskrivs, länsstyrelsens samordningsuppgifter på följande sätt: Länsstyrelsen skall främja länets utveckling och befolkningens bästa samt verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet samordnas och anpassas till de regionalpolitiska målen och de riktlinjer för hushållning med mark och vatten som har uppställts för länet.”

På länsnivån har uppgiften att bedriva regionalpolitisk sektorspåverkan kommit att delvis sammanfalla med den generella samordningsuppgiften för den regionala statliga förvaltningen som länsstyrelsen har. På

48 mål och medel

Regionalpolitikens

civildepartementet finns en översynsgrupp för länsstyrelsernas planeringsavdelningar som bl a behandlar länsstyrelsens samordnande uppgifter inom samhällsplaneringen. Utgångspunkten är att den regionala måste effektiviseras och sektoriseringen motverstatliga förvaltningen kas. Det finns stora likheter vad gäller problemuppfattning och förändringsbehov mellan denna ”offentlig sektorpolitik och sektorspåverkansuppgiften inom en politik för regional utveckling. En utgångspunkt i båda fallen är den latenta konflikten mellan sektorsintressen och territoriella intressen, mellan sektoriell och territoriell effektivitet. Innan samordningsuppgift konkretiseras och olika melänsstyrelsens del för detta diskuteras kan det vara av intresse att kortfattat beskriva vilka myndigheter och andra organ som agerar på det regionala planet. Av de statliga myndigheterna kan följande betecknas som regionala viktiga för den regionala utvecklingen:

Tablå 2.1 Regionalt organ Centralt organ Länsarbetsnämnd Arbetsmarknadsstyrelsen Lantbruksnämnd Lantbruksstyrelsen Skogsvårdsstyrelse Skogsstyrelsen Vägförvaltning Vägverket Länsskolnämnd Skolöverstyrelsen

Listan på regionala organ kan göras ännu längre. Det finns ytterligare nägra länsnämnder (länsbostadsnämnden, fiskenämnden). I några län finns regionala investmentbolag med statligt stöd av olika omfattning. De statliga affärsdrivande verken (SJ, Televerket m fl) ansvarar för verksamheter med stor betydelse för den regionala utvecklingen. Vad gäller högskoleutbildningen hänvisas till kapitel l4 i betänkandet. Landstinget har givetvis stor betydelse dels som politiskt organ, som bl a utser ledamöter till länsstyrelsens styrelse och till regionala utvecklingsfondens styrelse, dels som sektorsorgan för sjukvården. Regionala utvecklingsfonden är en stiftelse bildad av landstinget och staten. Statens intressen tillvaratas av statens industriverk. Landstinget lämnar administrationsbidrag till utvecklingsfonderna och i många län lämnas också andra bidrag till näringspolitiska insatser. Landstinget har vidare genom länstrañkbolag ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. Kommunernas aktivitet inom näringspolitiken har ökat betydligt under senare år. En samverkan med kommunerna är en nödvändighet i det regionala utvecklingsarbetet. Länsstyrelsens samordningsroll är principiellt annorlunda än den som en kommunstyrelse eller en regering har. Länsstyrelsen har inte någon beslutanderätt över kommuner och landsting och inte heller över de statliga sektorsmyndigheterna. Bland alla dessa organ, som antingen är fristående eller underställda en annan huvudman, skall länsstyrelsen verka för en samordning och en anpassning till de regionalpolitiska målen i syfte att främja länets utveckling. Vad gäller länsnämnderna länsstyrelsen ställning i länsger emellertid förvaltningen ett visst inflytande. Det är länsstyrelsens styrelse som

Regionalpolitikens mål .och medel 49

beslutar i vissa frågor, bl a vägplanering och planering av beredskapsarbeten. Av förordningen 0982:877) om regionalt utvecklingsarbete framgår att statliga myndigheter i sin planering skall ta hänsyn till verksamhetens betydelse för sysselsättning, service och miljö i olika regioner samt även i övrigt verka för att de regionalpolitiska målen uppnås. l förordningen fastslås också att de statliga myndigheterna skall lägga resultatet av länsplaneringen till grund för sin egen planering. Vidare framgår att statliga myndigheter inom sina verksamhetsområden skall lämna det biträde som behövs länsstyrelsen för det regionala utvecklingsarbetet. De författningsreglerade formerna för samordning med kommuner och landsting kan snarast ses som ömsesidiga informationssystem. Bland annat fastslås att länsplaneringen skall utgå från kommunernas översiktliga planering och utformas så att den kan utgöra ett underlag för sådan planering och för samordning av statlig och kommunal verksamhet. Regionalpolitisk sektorspåverkan på länsnivå sker inom ramen för det regionala utvecklingsarbetet. De medel som länsstyrelsen har att tillgå kan summeras i fyra punkter:

1. Gemensam problembild. En viktig förutsättning för sektorssamverkan är att beslutsfattare i olika myndigheter och organ har en likartad problembild. Det ingår i länsstyrelsen uppgifter att analysera och prognosticera sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen i länets kommuner. Prognoser och problemanalyser utgör ett planerings- och beslutsunderlag för olika regionala beslutsfattare. De regionala prognoserna har för övrigt betydelse vid beslut på central nivå om dimensionering av serviceverksamheter, vid avgränsning av problemregioner, vid fördelning av resurser m m. 2. Mål och riktlinjer. Utifrån sin analys av länets utveckling och utifrån de av riksdagen fastlagda regionalpolitiska målen beslutar länsstyrelsen vilka mål som skall gälla för länets utveckling. skall även Länsstyrelsen utarbeta regionalpolitiska riktlinjer, som bör ligga till grund för annan statlig verksamhet i länet. Till länsstyrelsens uppgift hör också att fördela det av riksdagen beslutade planeringstalet (länets befolkning 1990) på kommunerna i länet. 3. Uppföljning av sektorsorganens verksamhet. Länsstyrelsen skall följa hur den löpande verksamheten vid de statliga länsmyndigheterna ansluter till uppställda mål och riktlinjer. När dessa sektorsorgan utarbetar flerårsplaner skall de informera sig om gällande riktlinjer och sedan redovisa för länsstyrelserna hur riktlinjerna avses bli beaktade. I sitt arbete med den årliga anslagsframställningen (februari/mars) skall sektorsorganen lämna information till länsstyrelsen om pågående och planerad verksamhet som har betydelse för länets utveckling. Länsstyrelsen kan själv prioritera vilka sektorer som är viktigast för länets utveckling och välja lämplig arbetsform för sektorspåverkan och samverkan. l många fall har arbetet periodvis koncentrerats till någon speciell sektor, för vilken länsstyrelsen och sektorsorganet har utarbetat en mer genomgripade sektorsplan. I sådana sektorsplaner görs en avväg-

i

50 Regionalpolitikens mål oich medel SÖU 1984:74

å ena sidan de regionalpolitiska målen och riktlinjerna och ning mellan å andra sidan sektorns egna mål. I vissa fall, industripolitik och utbildexemplen, har regeringen givit i uppdrag till ning är de mest aktuella att tillsammans med andra myndigheter verka för en länsstyrelserna sektorssamverkan. 4. Det samlade Iänsanslaget, som beskrevs i föregående avsnitt, innebär i sig en samordning. Medelsbehov för lokaliseringsbidrag, investeringsbidrag, olika former av glesbygdsstöd och regionala utvecklingsprojekt kan vägas mot varandra. Olika insatser som kompletterar varandra kan Medlen för projektverksamhet intar i detta samgöras av länsstyrelsen. en särställning. En stor del av medlen går till olika typer av manhang samverkansprojekt med andra regionala och lokala intressanter.

2.6.3 Erfarenheter av sektorspåverkan på regional nivå

Beckman vid Lunds universitet har inom ramen för ett ännu Björn pågående projekt, Decentralisering och samordning i regionalpolitisektorssamordningen vid några länsstyrelser i södra Sveken”, beskrivit vad gäller uppföljning av sektorsorganens verkrige. Hans erfarenhet samhet är att länsstyrelserna (= regionalekonomiska enheten) inte har tillräcklig kompetens och resurser att följa vad som sker i olika sektorsorgan, att bedöma insatserna och att avgöra om dessa insatser överensstämmer med målen. Det finns små utsikter att tränga in i de olika ofta mycket omfattande verksamhet och påverka försektorsorganens i denna. Beckman menar emellertid att införandet av projektändringar medlen har förbättrat för sektorssamordning. De reförutsättningarna gionala_ aktörerna har kommit närmare en gemensam syn på länets Om detta innebär att sektorsorganen i sitt vardagliga arproblembild. bete samordnar sina insatser och åtgärder i enlighet med denna problembild är emellertid mer tveksamt enligt Beckman. Ett sätt att lösa kompetens- och resursproblemet är att länsstyrelsen under en tid prioriterar en speciell sektor. Länsstyrelsen och sektorsorganet kan, som nämndes ovan, gemensamt utarbeta en sektorsplan. Erfarenheter från sådant sektorsarbete i Jämtlands län tas upp i industrirapportserie för regionalpolitik nr 2/83. Att arbeta fram departementets handlingsprogram för väsentliga samhällssektorer har i Jämtland blivit en betydelsefull del av planeringsverksamheten. Sådana program har behandlat jordbruk, skogsbruk, turism och energiproduktion. I rapporten betonas vikten av att arbetet bedrivs så att alla berörda organ medverkar aktivt. Den i huvudsak ansvariga myndigheten måste ta på sig ansvaret att driva projektet. Erfarenheterna av programarbete är goda, men när det gäller att genomföra programmen i praktiken är bilden mer splittrad. En av anledningarna till detta bedöms vara sektorsorganens starka bindning till resp centralt verk. Manöverutrymmet för regionala anpassningar är litet. En annan anledning är att handlingsprogrammen innehåller som inte stämmer med existerande advanligen nya tankar ministrativa rutiner. Processen från att ett handlingsprogram antagits av det ansvariga organet tills det börjat tränga igenom i det dagliga arbetet är lång och besvärlig.

SOU l984:74 Regionalpolitikens mål och medel 51

Sektorspåverkan genom regionalpolitiska riktlinjer för sektorsorganens verksamhet och uppföljningar av hur dessa riktlinjer efterlevs synes sålunda vara en besvärlig process med begränsade möjligheter till framgång. Sektorsorganen är underordnade sitt centrala verk och betraktar därför länsstyrelsen som ett sidoordnat organ. Avgörande för sektororganens anpassning till målen för länets utveckling är dels hur hårt sektorsorganet styrs från sitt verk (hur mycket är förhandlingsbart?), dels länsstyrelsens styrka (författningsmässigt och ekonomiskt). Det finns emellertid anledning att betona två positiva erfarenheter från senare år vad gäller sektorssamverkan på regional nivå, dels arbetet med de regionala industriprogrammen, dels länsstyrelsernas projektmedel. På uppdrag av regeringen utarbetade länsstyrelserna under 1982/83 regionala industriprogram bl a i syfte att förbättra samverkan mellan olika myndigheter och organisationer på regional nivå vars verksamhet har betydelse för regionens näringsliv. Det kan förutom länsstyrelsen själv gälla t ex utvecklingsfond, länsarbetsnämnd, högskolan, regionala investmentbolag, kommunerna etc. Arbetet med industriprogrammen är ett exempel på sektorssamverkan inom ett område som de flesta aktörer anser viktigt. Samarbetet synes ha gått bra i de flesta län och det har resulterat i ett antal konkreta projekt som nu drivs vidare i projektgrupper med någon av aktörerna som huvudansvarig. Vad gäller projektmedlen är det intressant att notera att redan en sådan marginell resurs som 0,7-6 milj kr per länsstyrelse har lett till initiativverksamhet av en helt annan omfattning än tidigare. Ekonomiska medel synes i vissa avseenden ge mer resultat än författningsreglerade påverkansmöjligheter. En liten summa pengar från länsstyrelsen förmår ofta andra myndigheter eller kommuner att bidra med egna resurser för att lösa ett problem eller genomföra ett projekt. Förutom den direkta samordningseffekt som uppnås i projekten ökar också kunskapen om, och förståelsen av, andra myndigheters arbetssätt. Som Beckman påpekar; de olika aktörerna närmar sig en gemensam regional problembild.

SOU l984z74

3 medel riktade till Regionalpolitiska näringslivet

3.1 Inledning

Föreliggande kapitel innehåller dels en översiktlig kartläggning av olika typer av medel som är av regionalpolitisk betydelse, dels en närmare redogörelse för de regionalpolitiska medel som i huvudsak är inriktade på att främja näringslivets utveckling i olika regioner. Förändringen av sysselsättningen och befolkningen i olika regioner är resultatet av en mycket stor mängd beslut som fattas av enskilda, kommuner, landstingskommuner, staten, företag och organisationer. Vidare påverkas förändringen av de resurser i form av arbetskraft, kapital och naturresurser som varje region disponerar. Viktiga är också omfattningen och karaktären av regionens kontakter med övriga delar av landet och med utlandet. Av väsentlig betydelse i den totala mängden beslut som fattas är statsmakternas fördelning av statliga resurser och den allmänna ekonomiska politikens inriktning. Fördelningsbesluten fattas i huvudsak inom ramen för den statliga budgetprocessen. Den allmänna ekonomiska politikens regionala effekter är beroende av näringslivets sammansättning inom resp region. De anslagsbeslut som riksdagen fattar följer nästan alltid en sektorsindelning och de är i regel inte detaljreglerande. l undantagsfall gäller dock besluten tex vissa institutioners lokalisering, inrättande av vissa tjänster m m. I huvudsak torde man kunna konstatera att besluten inte beaktar hur anslagen ”faller ut” över landets yta. Regeringen gör med utgångspunkt i de beslut som riksdagen fattat närmare avvägningar i fråga om den detaljerade användningen av olika anslag. En ytterligare detaljfördelning sker sedan inom de statliga myndigheterna. I vissa fall fördelar centrala myndigheter i sin tur resurser på regioner. Den samlade effekten regionvis av statsmakternas budgetbeslut kan betecknas ”budgetens regionala utfall”. Det är en komplicerad procedur att ta fram ett underlag omfattande budgetens samtliga anslag och beräkna detta utfall. Någon totalundersökning har inte gjorts, men statskontoret har genomfört en kartläggning som behandlar anslag som är av väsentlig betydelse för den regionala utvecklingen. Denna kartläggning redovisas i rapporten (l982:l5) Statliga stödinsatser främst till näringslivet.

i l i

54 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet

Inom statsbudgeten finns det vissa anslag som har kommit till i uttalat regionalpolitiskt syfte. Avsikten med dessa anslag är att medlen skall användas för att stimulera näringslivets utveckling eller att ge kompensation till näringslivet för vissa merkostnader som finns i vissa regioner. Det finns också medel som är inriktade på att upprätthålla service av olika slag i vissa regioner. Det finns andra stöd riktade till näringslivet som har liknande funktioner som de uttalade regionalpolitiska medlen. Dessa stöd har dock inte samma geografiska differentiering som det regionalpolitiska stödet. Ett exempel är de medel som de regionala utvecklingsfonderna disponerar. Syftet med fondernas insatser är delvis detsamma som det regionalpolitiska stödets. En skillnad gentemot de regionalpolitiska medlen är att utvecklingsfondernas verksamhet är vidare än att enbart lämna finansiellt stöd. Utvecklingsfonderna har nämligen även en serviceuppgift gentemot de mindre och medelstora företagen. Fonderna skall därvid kunna erbjuda dels vissa egna tjänster till företagen, dels kunna hänvisa företagen till konsulter och organisationer som kan vara behjälpliga. En annan avvikelse gentemot det regionalpolitiska stödet är vidare att utvecklingsfondernas verksamhet är inriktad på de små och medelstora företagen. I praktiken går emellertid även huvuddelen av det regionalpolitiska stödet till denna kategori av företag. Det finns inom den allmänna industripolitiken även andra anslag som har i stort sett samma syfte som det regionalpolitiska stödet. Skillnader råder dock mellan det regionalpolitiska stödet till näringslivet och olika former av permanent industripolitiskt stöd. En viktig skillnad är att det regionalpolitiska stödet till näringslivet i huvudsak förutsätter direkt koppling mellan stöd och sysselsättningsökningar. Vidare finns det inom budgeten anslag som liknar de kostnadskompenserande och servicestödjande regionalpolitiska stöden. Det är dock stöd som är inriktade på att kompensera kostnader i alla delar av landet och inte enbart inom de regionalpolitiskt prioriterade regionerna. Ett väsentligt sådant stöd är det kommunala skatteutjämningssystemet. Ett annat anslag av kostnadskompenserande karaktär, för att upprätthålla en viss servicenivå i perifert belägna områden, är den statliga ersättningen till lokal och regional kollektiv persontrafik. Ett annat anslag inom kommunikationssektorn är medel till isbrytning. Ett viktigt regionalt utjämnande stöd är de arbetsmarknadspolitiska stöden, framför allt anslagen till beredskapsarbeten. Beredskapsarbeten är av stor betydelse för att upprätthålla sysselsättningsnivån i många regioner. Den högre utbildningen och forskningen är av strategisk betydelse för att höja kompetensnivån och främja näringslivets utveckling inom olika regioner. Det finns därför anledning att anse denna sektor som regionalpolitiskt särskilt betydelsefull. I tablå 3.1 anges de anslag som är av primärt intresse vid en diskussion om den regionala utvecklingen. Sifferuppgifterna avser i huvudsak utgifterna för budgetåret 1982/83. Skogslänens andel av den totala resurstillförseln uppgår till 36 %. Denna andel kan jämföras med skogslänens andel av landets folkmängd som uppgår till 2l %.

medel riktade till näringslivet 55 Regionalpolitiska

q- Tablå 3.1 Anslag av större regionalpolitisk

m...)

betydelse

Anslag bå 1982/83, milj kr Hela landet Skogslänen

l Regionalpolitiskt motiverade anslag

I. Lokaliseringsstöd, offertstöd och sysselsättningsstöd - Beviljade bidrag (central nivå) m m 434 387 - Beviljade lån l77 I58

2. Glesbygdsstöd, regionalt utvecklingsarbete, lokaliseringsbidrag (länsnivå) och investe- 275 214 ringsbidrag av socialavgifter 330 330

...u-...wv

Ersättning för nedsättning Särskilda regionalpolitiska insatseri Norrbottens län* 200 200

5. Medelstillskott till Norrlandsfonden 30 30 6. till Norrland l3l l3l Transportstöd 55 - 7. Transportstöd till Gotland

8. Regionalt prisstöd och stöd i norra Sverige 274 274 till jordbruket 9. Stöd till rennäringens rationa- 3 3 lisering 10. Särskilda skogsvårdsåtgärder inom det stödomrädet* l30 l30 skogliga

ll Företagsfrämjande åtgärder av särskild regionalpolitisk betydelse

ll. Bidrag till regionala ut- 74 21 vecklingsfonder 12. Vissa branschfrämjande åtgär- 8 2 der (träindustrin)

lll Annat kostnadskompenserande stöd av särskild regionalpolitisk betydelse

13. Skatteutjämningsbidrag till kommuner 11336 4 844 och landstingskommuner 14. Ersättning till lokal och regional kollektiv 187 91 persontrafik 15. Ersättning till Linjeflyg AB för särskilda rabatter vid flygtrañk på Gotland 15 16. 130 l30 lsbrytning 17. Bidrag till SJ för drift av det ersättningsbannätet 863 380 berättigade

IV Andra sysselsättningsskapande åtgärder av särskild regionalpolitisk betydelse 18. 4 299 1 985 Beredskapsarbeten

V Utbildning och forskning 7 594 l 742 19. Gymnasieskolan 20. 6 866 875 Högskolan Summa 33 4ll ll 927

Avser anslag för kalenderåret 1984. * Avser anslag budgetåret 1983/84. ^ Avser anslag budgetåret 1983/84. l Avser anslag för kalenderåret 1983.

56 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet sou 1984:74

l den ovanstående förteckningen har inte tagits med icke-permanent industripolitiskt stöd som i första hand utgjorts av kapitaltillskott till statliga företag. Sådana tillskott kan vara av stor regionalpolitisk betydelse, även om de industripolitiska motiven i regel är dominerande. Den kartläggning som Statskontoret ledde fram till det genomförde sammanfattande resultat som av figur framgår 3.1. Figuren illustrerar den totala statliga stödinsatsen per invånare i åldern 16-64 år under budgetåren 1975/76- 1979/80. Uppgifterna avser reguljärt stöd till industrin och jordbruket, regionalpolitiskt stöd, arbetsmarknadspolitiska

insatser, kostnader för förtidspensionering,

skatteutjämningsbidrag samt icke-permanent industripolitiskt stöd. Om man ser till de reguljära stöden hade skogslänen samt Gotlands, Kalmar och Blekinge län ett högre stöd än riksgenomsnittet. lnom denna är dock variationen relativt från grupp stor, ca 55 000 kr per invånare i Norrbottens län och ca 48 000 kr i Jämtlands län till 22 000 kr för Kopparbergs och Blekinge län. Av statskontorets utredning framgår att de medel som normalt betraktas som regionalpolitiska (lokaliseringsstöd, glesbygdsstöd, transportstöd m.m.) utgör en mycket liten del av de statliga stödinsatserna ”med regionalpolitisk betydelse”. Det är således av intresse att se på den Figur 3.1 Statliga stöd- av dessa stödinsatser. regionala fördelningen insatser 1975/ 76 - 1979/80. Stöd i tkr per I syfte att belysa den regionala fördelningen av vissa anslag har länen in vânare i åldern 16 - 64 grupperats enligt följande. år.

1 000 kr 90-

80-

70 Extraordinära näringspolmska insatser 60- Reguljärt stöd till industrin, jordbruket mm Regionalpolitiskt stöd 50_ Arbetsmarknadspolitiska insatser, _ förtidspension mm

40- u Skatteutjämningsbidrag

20-

CMEFU LRNTDPOG WKHSXAClYZBDLän

Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet 57

Länsgrupp 1 Norrbotten, Västerbotten, Jämtland, Västernorrland Länsgrupp 2 = Gävleborg,

Kopparberg, Värmland

Länsgrupp 3 = Gotland, Blekinge, Orebro, Västmanland

Alvsborg,

Länsgrupp 4 = Uppsala, Södermanland, Östergötland, Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Kristianstad, Halland, Skaraborg 5 Il Stockholm, och Bohus, Malmöhus Länsgrupp Göteborg

Vid en genomgång av statliga stödinsatser med regionalpolitisk betydelse kan det vara av värde att söka skilja mellan välfärdsutjämnande insatser och insatser som förbättrar förutsättningarna för en regions ekonomiska utveckling. Det är naturligtvis svårt att finna klara definitioner och invändningsfria avgränsningar. Ett exempel på välfärdsutjämnande stöd är det kommunala skatteutjämningssystemet. Skatteutjämningsbidrag utgår till kommuner med låg skattekraft för att säkerställa en viss nivå på den kommunala servicen.

Kr/inv 2000- F

.-1

Figur 3.2 Kommunala Länsgrupp skaneutjämningsbidrag (kr/invånare)

Kr/inv 2000- -l

Figur 3.3 Arbetsmark- Länsgrupp nadspolitiska medel (kr/invånare)

58 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet SOU l984z74

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder (beredskapsarbeten, arbetsmarknadsutbildning, industribeställningar m.m.) kan, som tidigare nämnts,

betecknas som medel för regional utjämning. Åtgärder sätts in i områden

som av konjunkturella eller strukturella skäl har hög arbetslöshet. Av figurerna nedan framgår hur de regionalpolitiska problemområdena kompenseras med kommunala skatteutjämningsbidrag och arbetsmarknadspolitiska insatser. De resurser som avsätts för dessa ändamå är mycket stora. g Den regionala fördelningen av stöd till areella näringar och teknikutveckling framgår av figurerna nedan. För att göra uppgifterna mer jämförbara anges det areella stödet som antal kronor per sysselsatt inom dessa näringar och stödet till teknisk utveckling anges som bidrag per industrisysselsatt, medan de två tidigare figurerna avsåg kronor per invånare. Fördelningen av bidrag till de areella näringarna överensstäm-

mer väl med skatteutjämningsbidragens och arbetsmarknadspolitikens

regionala fördelning.

Kr/sysselsatt

8000-

6000-

4000-

2000-

Iiigur 3.4 Bidrag nu

E] ñ

areella näringar (kr/sys- Länsgrupp selsan) 1 2 3 4

Kr/industrisyss.

800 -i

400-

200-

Figur 3.5 Bidrag till teknisk utveckling (kr/ indu- Länsgrupp strisysselsait) 1 2 3 4 5

Regionalpolitiskt: medel riktade till näringslivet 59

-..rjvw_._.._,,_..,,,

3.2 stöd till näringslivet Regionalpolitiskt

e.,

3.2.1 Bestämmelser om regionalpolitiskt stöd

--.mv

__ _.. Det regionalpolitiska stödet enligt förordningen (1982:677) om regional- - ., stöd omfattar stödformer politiskt följande

lokaliseringsbidrag lokaliseringslån lån till regionala investmentbolag

DDDDDD

investeringsbidrag offertstöd sysselsättningsstöd.

Lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån kallas gemensamt lokalisel ringsstöd. l Regionalpolitiskt stöd utgår i regel enbart till projekt i kommuner och församlingar som tillhör ett stödområde. F n ñnns det tre stödområden betecknade A, B och C (se figur 3.6.). Nedan anges länsvis de kommuner och församlingar som tillhör ett av stödområdena.

Norrbottens län

Arjeplog, Gällivare, Haparanda, Jokkmokks, Kalix, Kiruna, Pajala, Överkalix och Övertorneå kommun tillhör stödområde A. Arvidsjaur och Älvsbyns kommun tillhör stödområde B. Bodens, Luleå och Piteå kommun tillhör stödområde C.

Västerbottens län

Dorotea, Sorsele, Storumans, Vilhelmina och Åsele kommun tillhör stödområde A. Bjurholms, Lycksele, Malå, Norsjö och Vindelns kommun samt Fällfors, Jörns och Kalvträsks församling i Skellefteå kommun tillhör stödområde B. Nordmalings, Robertsfors och Vännäs kommuner samt Bolidens, Bureå, Burträsks, Byske, Kågedalens, Lövångers, S:t Olofs och S:t Örjans församling samt Skellefteå landsförsamling tillhör stödområde C.

Jämtlands län

Bergs, Ragunda och Strömsunds kommun samt Alsens, Föllinge, Hotagens, i Krokoms kommun tillhör stödområde A. Laxsjö och Offerdals församling Bräcke, Härjedalens och Åre kommuner tillhör stödområde B. Östersunds kommun samt Ås, Näskotts, Aspås och Rödöns församlingar i Krokoms kommun tillhör stödområde C.

Västernorrlands län

Sollefteå och Ånge kommun samt Anundsjö, Björna, Skorpeds och Trehörningsi Örnsköldsviks kommun tillhör stödområde B. sjö församling Kramfors kommun samt l-lolms och Lidens församlingi och

Sundsvallsükommun

Arnäs, Gideå, Grundsundan, Mo, Nätra, Sidensjö, Själevad och Örnsköldsviks i Örnsköldsviks kommun tillhör stödområde C. församling

i 60 Regionalpolitiska medel riktade till SOU l984z74 näringslivet

Figur 3.6 Kommuner i de regionalpolitiska stödområdena.

Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet 61

Gävleborgs län

Ljusdals kommun tillhör stödområde B. Hofors, Nordanstigs och Söderhamns kommun samt Bjuråkers församling i Hudiksvalls kommun tillhör stödområde C.

Kopparbergs län

Malungs, Vansbro och Älvdalens kommun samt Venjans församling i Mora kommun tillhör stödområde B. Avesta, Ludvika, Orsa och Smedjebackens kommun tillhör stödområde C.

Västmanlands län Fagersta, Norbergs och Skinnskattebergs kommun tillhör stödområde C.

Värmlands län Torsby kommun tillhör stödområde B. Arvika, Eda, Filipstad, Hagfors, Munkfors, Storfors, Sunne, Säffle och Årjängs kommun tillhör stödområde C.

Älvsborgs län

Bengtsfors, Dals Ed och Åmåls kommun tillhör stödområde C.

Örebro län

Hällefors och Ljusnarsbergs kommun samt Guldsmedshyttans och Ramsbergs församling i Lindesbergs kommun tillhör stödområde C.

Gotlands län Gotlands kommun tillhör stödområde C. Regeringen har möjlighet att i särskild ordning besluta om att regionalpolitiskt stöd under ett budgetår kan lämnas i vissa kommuner eller delar av kommuner utanför stödområdena. l Olofströms, Tierps, Östhammars, Kristinehamns, Degerfors och Karlskoga kommun samt i Delsbo i Hudiksvalls kommun och Hörnefors församling i Umeå församling kommun kan företag erhålla lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån under budgetåret 1984/85. Stöd kan även lämnas till verksamheter utanför stödområdena och ovannämnda kommuner och delar av kommuner dels av länsstyrelser i form av investeringsbidrag, dels i särskilda fall av regeringen i form av lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån.

Stödberärtigad verksamhet

Följande verksamheter kan vara berättigade till lokaliseringsstöd. l. Industriell och industriliknande verksamhet. 2. Verksamhet med huvudsaklig inriktning på tjänster för den industriella produktionsprocessen.

62 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet

3. Partihandel och uppdragsverksamhet med väsentlig betydelse för näringslivets, främst industrins, utveckling inom en region. 4. Turistverksamhet som bedrivs inom stödområdena A och B eller om särskilda skäl föreligger även turistverksamhet som bedrivs i primärt rekreationsområde i stödområde C. 5. Framställning av fasta bränslen (torv och flis) inom stödområdena A och B. 6. Industrilokaler som uppförs i privat eller kommunal regi på mindre orter med tillfredsställande förutsättningar för den verksamhet som skall bedrivas i lokalerna eller som uppförs av Stiftelsen lndustricentra. 7. Verksamhet i form av regionala investmentbolag. 8. Annan verksamhet som bedöms få väsentlig betydelse för näringslivet i regionen eller annars bedöms ha särskild regionalpolitisk betydelse.

Allmänna villkor för stöd

Stöd lämnas endast till sådan verksamhet som bedöms få tillfredsställande lönsamhet och ger de anställda en varaktig sysselsättning. Vidare skall verksamheten utövas på en ort med tillfredsställande förutsättningar för verksamheten. Minst 40% av det antal arbetsplatser som tillkommer till följd av stödet skall förbehållas vartdera könet. Stöd får beviljas endast om mottagaren visar att de anställda uppbär lön och andra anställningsförmåner som är minst likvärdiga med dem som utgår enligt tillämpligt kollektivavtal.

Vissa särbestämmelser Stöd kan lämnas till kommuner eller direkt eller indirekt kommunägda företag om projektet avser turistverksamhet, framställning av fasta bränslen eller för uppförande av industrilokal. I fråga om turistverksamhet gäller att stöd i första hand lämnas till utbyggnad av befintliga turistanläggningar.

Statligt stöd till framställning av fasta bränslen lämnas i första hand

enligt förordningen (1980:1055) om _statligt stöd för att ersätta olja m.m. Det regionalpolitiska stödet skall vara ett komplement i finansieringen. Privata och kommunala industrilokaler för uthyrning som finansieras med regionalpolitiskt stöd får inte byggas större än 2 000 m3. Lokalerna får inte vara avsedda för endast ett företag och en förutsättning för att stöd skall ges till projekt utanför stödområdena A och B är att det föreligger preliminära hyreskontrakt för åtminstone en del av lokalerna. Vidare får uthyrning ske endast till företag som bedriver industriell eller industriliknande verksamhet eller industriserviceverksamhet. Villkoren för hyressättningen i lokalerna bestäms av SIND. Villkor för att stöd skall ges till regionala investmentbolag är att verksamheter som bolagen engagerar sig i regel skall vara berättigade till regionalpolitiskt stöd och huvudsakligen bedrivas inom stödomrádena.

i

Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet 63

Stöd till investeringar och anskajfning av omsättningstillgångar

För att finansiera investeringar kan företag erhålla lokaliseringsbidrag, lokaliseringslån eller investeringsbidrag. Lokaliseringsbidrag kan lämnas för att täcka de totala kostnaderna (inklusive inkörningskostnader) i samband med investeringar som gäller a) ny-, till- eller ombyggnad av byggnad eller anordnande av markanläggning b) maskiner och inventarier c) markberedning för torvproduktion Lokaliseringsbidrag kan kombineras med lokaliseringslân. Lån kan även beviljas för förvärv av mark, byggnader eller markanläggningar, för omsättningstillgångar, patent, licenser, marknadsföring och produktutveckling. investmentbolag kan beviljas lån på särskilda villkor. Investeringsbidrag kan lämnas för investeringar enligt punkt a och b ovan.

Särskilda bestämmelser om lokaliseringsbidrag

Lokaliseringsbidrag kan lämnas med högst 70 °/o av de totala kostnaderna vid investeringari stödområde A, 50 °/ovid investeringari stödområde B och 30 °/0 vid investeringar i stödområde C. I fråga om investeringar i de kommuner och församlingar i vilka det enligt regeringens beslut kan utgå stöd under budgetåret 1984/85 gäller att i Olofregionalpolitiskt ströms kommun samt i Delsbo och Hörnefors församling kan lokaliseringsbidrag lämnas med högst 30 %. I övriga berörda kommuner i denna grupp kan lokaliseringsbidrag lämnas med högst 20 °/0. Lokaliseringsbidrag lämnas till investeringar som beräknas ge ökad sysselsättning eller som sker i samband med en väsentlig omläggning eller rationalisering av verksamheten för att bevara sysselsättningen. Lokaliseringsbidrag till uppförande av industrilokaler för uthyrning kan högst uppgå till en andel som är tio procentenheter lägre än de procentandelar för maximalt bidrag som gäller när det företag som låter uppföra en byggnad även bedriver verksamhet i denna. Bidrag till inves-

teringar för framställning av fasta bränslen kan uppgå till högst 30 % i

stödområde A och 15 °/o i stödområde B. Allmänt gäller att regeringen i det enskilda fallet kan besluta om högre bidragsandelar än de som angetts ovan. Men bidragsandelen får aldrig överstiga 70 °/o, dvs den högsta bidragsandel som kan bli aktuell i stödområde A. Storleken av ett lokaliseringsbidrag skall i det enskilda investeringsprojektet bestämmas med hänsyn till antalet nya arbetstillfällen, investeringens storlek och inriktning samt angelägenhetsgraden från samhällssynpunkt av att den genomförs. l tillämpningen av bestämmelserna används i regel riktvärden för bidragsbeloppets storlek per nytt arbetstillfälle. De riktvärden som de beslutande myndigheterna använder f.n. framgår av tablå 3.2.

64 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet

Tablå 3.2 Nu gällande riktvärden för maximal subvention per nytt arbetstillfälle Stödområde A 450 000 kr. per nytt arbetstillfälle B 350 000 kr. ” C 200 000 kr. Maximalt 30 % bidrag 200 000 kr. enligt regeringens beslut i kommuner utanför stödområde ” Maximalt 20 % bidrag l50 000 kr. enligt regeringens beslut i kommuner utanför stödområde

Tekniskt sett är lokaliseringsbidraget en fordran som staten har på ^ företaget. Denna fordran skall normalt skrivas ned under en sjuârsperiod. Nedskrivning sker normalt med 30 % under första året, 20 °/0 under andra året och med lO % under år 4-7.

Särskilda bestämmelser om lokaliseringslân

Lokaliseringslån får lämnas endast i den mån upplåning inte bedöms kunna ske på den allmänna kreditmarknaden. I övrigt skall i allmänhet samma förutsättningar gälla som i fråga om lokaliseringsbidrag. Lokaliseringslån får lämnas med ett belopp som uppgår till högst 70 % av kapitalbehovet. Om även lokaliseringsbidrag beviljas till en investering får lokaliseringslånet tillsammans med bidraget inte överstiga nämnda procenttal. På ett lokaliseringslån utgår en rörlig ränta efter en räntesats som med 4,25 procentenheter överstiger det vid varje tidpunkt gällande diskontot. Lokaliseringslån skall återbetalas inom en tidsperiod som i huvudsak är anpassad till den ekonomiska livslängden på de tillgångar som finansierats med lånet. Det innebär att återbetalningstiden för maskiner och inventarier i regel är 5 - 8 år och för byggnader 15 -20 år. I vissa fall kan amorteringsanstånd beviljas liksom anstånd med räntebetalningar.

Särskilda bestämmelser om investeringsbidrag

Investeringsbidrag kan lämnas utanför stödområdena och kan maximalt utgå med 20 % av de totala investeringskostnaderna.

Handläggnings- och beslutsordning i ärenden rörande lokaliseringsbidrag, lokaliseringslân och investeringsbidrag

Ansökningar som rör lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån skall i regel inges till länsstyrelsen i det län där investeringen skall ske. Länsstyrelsen skall avgöra ärendet om det totala kapitalbehovet som ansökan avser uppgår till högst 7 milj. kr. Undantagna från länsstyrelsens beslutanderätt är ärenden som avser flyttning av verksamhet från ett län till ett annat, stöd till fastbränsleframställning och till industrilokaler för uthyrning. Statens industriverk avgör de flesta övriga ärenden. Ärenden som industriverket anser vara av principiell vikt eller av stor betydelse skall

SOU l984z74 medel riktade till näringslivet 65 Regionalpolitiska

dock prövas av regeringen. Regeringen beslutar även i ärenden som bl.a. gäller stöd utanför stödområdet, såvida regeringen inte genom speciellt delegerar beslutanderätten, samt lokaliseringsstöd över bemyndigande de normala procentandelarna i resp. stödområde. Vidare avgör regeringen ärenden om stöd till företag som omfattas av det genom avtal mellan staten och näringslivet gällande systemet med lokaliseringssamråd. Ärenden om investeringsbidrag avgörs av berörd länsstyrelse och sådant bidrag kan enbart utgå till projekt med ett totalt kapitalbehov av högst 7 milj. kr.

Offerrstöd

Offertstöd kan lämnas i stödområdena A-C samt i de orter och kommuner varom förordnar. Stöd kan lämnas verksamheter som regeringen normalt är berättigade stöd samt verksamheter som till regionalpolitiskt bedöms ha särskild regionalpolitisk betydelse. Offertstöd kan dock inte lämnas till uppförande av industrilokal för uthyrning eller till invest- Stöd kan även lämnas till produktutveckling som sker utanmentbolag. för stödområde på villkor att eventuell tillverkning av den färdiga produkten inom ett stödområde. Offertstöd skall användas när förläggs övriga stödformer inte är tillämpliga. Villkoren för stöd skall avgöras från fall till fall. I regel har offertstöd lämnats som bidrag till att täcka vissa kostnader eller som ett villkorligt lån där återbetalningen av lånet är beroende av det ekonomiska utfallet av projektet. Ärenden om offertstöd avgörs av SIND eller regeringen.

S ysselsä ttnin gsstöd

kan lämnas till verksamheter i stödområdena A, B Sysselsättningsstöd och C som ökar sin personalstyrka. Sysselsättningsstöd lämnas som förstaårsstöd och fortsatt stöd. Förstaårsstöd lämnas för det antal årsarbetskrafter som sysselsättningen ökat med under ett år jämfört med det av de tre närmast föregående kalenderåren som haft den högsta sysselsättningen mätt i antal årsarbetskrafter. Fortsatt stöd lämnas för det antal årsarbetskrafter som kvarstår av sådan sysselsättningsökning som berättigar till förstaårsstöd. per årsarbetskraft i de olika stödområdena fram- Sysselsättningsstödet går av tablå 3.3. Tablå 3.3 Sysselsättningsstöd per nytillkommande årsarbetskraft Stödområde A Stödområde B Stödområde C Förstaårsstöd 25 000 kr. 20 000 kr. l5 000 kr. Fortsatt stöd för andra året 25 000 kr. 20 000 kr. l5 000 kr. 20 000 kr. l5 000 kr. l0 000 kr. för tredje året *m*för fjärde året 20 000 kr. 15 000 kr. för femte året 15 000 kr. lO 000 kr. 40 000 kr. j? för sjätte året 15 000 kr. för sjunde året l0 000 kr. 80 000 kr. 130 000 kr.

Sysselsättningsstöd betalas ut i efterskott för kalenderår.

66 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet

3.2.2 Det regionalpolitiska stödets

omfattning

Inledning

Riksdagen har i skilda beslut fastlagt en ram för regionalpolitiskt stöd för budgetåren 1979/80- 1983/84 som uppgår till sammanlagt 8 221 1 milj kr. Inom den totala ramen finns en delram för resp stödform. Se tabell 3.1. Tabell 3.1 Ram för regionalpolitiskt stöd 1979/80-1983/84

Eftersom utbildningsstöd numera avskaffats som särskild stödform och ersatts med offertstöd får återstående ram även disponeras för offertstöd.

Våren 1984 har riksdagen beslutat att ramperioden skall utsträckas till att innefatta även budgetåret 1984/85.

Lokaliseringsstöd

Beviljade lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån tom budgetåret 1982/83 framgår av tabell 3.2. Tabell 3.2 Beviljat lokaliseringsstöd 1979/80-1982/83. Mkr.

Inkl. investeringsbidrag och offertstöd.

Beviljat lokaliseringsstöd har minskat med 35% mellan budgetåret 1979/80 och 1982/83. Vad som således kan noteras är en relativt av kraftig minskning användningen av lokaliseringsstöd. Den mest sannolika orsaken till denna minskade användning är den allmänna ekonomiska utvecklingen och den därav följande minskningen av industriinvesteringarna. Ett nära samband mellan användningen av lokaliseringsstöd och den allmänna ekonomiska utvecklingen kan observeras under hela perioden från den tid då stödet infördes. En väsentlig förändring av lokaliseringsstödet har skett under perioden efter 1979. Från stödets tillkomst fram till denna tidpunkt uppgick subventionsandelen i stödet, dvs summan av lokaliseringsbidrag och

medel riktade till

Regionalpolitiska näringslivet 67V

räntebefrielse i förhållande till totalt stöd, till ca 30 % och denna andel ökade inte under perioden. Efter 1979 har emellertid subventionsandelen av det totala stödet höjts väsentligt. Budgetåren 1979/80 och 1980/81 uppgick den till 36 %, budgetåret 1981/82 till 48 °/0 och 1982/83 till 75 %. Fr 0 m den 1 juli 1979 höjdes de andelar varmed lokaliseringsbidrag kan utgå väsentligt. Samtidigt upphörde användningen av räntebefrielse. Uppenbarligen innebar denna omändring att subventionsinslaget ökade väsentligt. Fr 0 m den l januari 1982 infördes bestämmelsen att lokaliseringslán i regel kan lämnas med högst 35 °/0 av totalinvesteringen. Även denna ha inneburit att subventionsandelen i stödet regel torde drivits upp. Riksdagen har efter regeringens förslag beslutat att denna regel skall tas bort och att den tidigare regeln om maximalt 70 % lån skall gälla fr 0 m den l juli 1984. Den länsvisa fördelningen av beslutade lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån under budgetåret 1981/82-1982/83 framgår av tabell 3.3.

Tabell 3.3 Länsvis fördelning av beslutade lokaliseringsbidrag (inkl. investeringsbidrag och offertstöd) och lokaliseringslán 1982/83

Län Lokaliserings- Lokaliserings- Lokaliseringsbidrag, % lån, % bidrag och lokaliseringslån, %

Stockholm 0,4 Uppsala Södermanland Ostergötland

owoob-bhm

Jönköping Kronoberg

omoooknooo-bb

Kalmar

-ypuooopmooooooo

Gotland 0

;Dfxh-Osuuxlcl-NC-OCPCWOOOOOOCO mwownmuuoo-Nboomumoombbo

Blekinge

Fpwuowwoa-opoooocooooo

Kristianstad Malmöhus Halland göteborg o. Bohus .o Alvsborg 0 Skaraborg Yärmland Orebro

\OCO\\OOOKIILAL›JINJC_I\JO©©

Västmanland .a

Nmambbpomo

Kopparberg Gävleborg _

ps-swvo

Västernorrland Jämtland Västerbotten

Norrbotten b h) .A9 A

Summa S o 3 0 100

Av lokaliseringsbidragen gick 92 % till skogslänen. Det län som hade den största andelen var Norrbotten, nämligen 50 %. Den näst största andelen hade Jämtlands län med 12 °/o av det totala bidragsbeloppet. Av lokaliseringslånen erhöll skogslänen 89 %. Den största andelen gick därvid till Norrbottens län. Av det sammanlagda beloppet av lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån gick 91 °/0 till företag i skogslänen.

68 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet

Inom skogslänen varierade andelen bidrag av det totalt beviljade stödet mellan 2l % och 79 % under budgetåret 1982/83. De största andelarna hade Norrbottens län och Jämtlands län med 79 % resp. 71 %. Ser man lokaliseringsstödet i förhållande till den totala investeringskostnaden i de projekt som erhållit lokaliseringsstöd kan noteras att stödet i genomsnitt svarat för något mer än hälften av finansieringen. Andelen bidrag var i genomsnitt 36 % och andelen lån l5 °/0 under l982/83. De högsta bidragsandelarna i förhållande till investeringskostnaden hade Norrbottens och Jämtlands län där andelen bidrag utgjorde 52 % resp. 45 % av de totala investeringskostnaderna. I övrigt varierar bidragsandelen inom skogslänen mellan l4 % och 29 %. Andelen lån i förhållande till den totala investeringskostnaden varierade mellan ll °/o och 31 % inom skogslänen. Den högsta andelen hade Värmlands län. Ser man till den sammanlagda andelen av lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån så är det Jämtlands och Norrbottens län som har den största andelen i förhållande till investeringskostnaden. l Jämtlands län svarade lokaliseringsstödet för 64 % av finansieringen av de projekt som erhållit stöd och i Norrbottens län 63 %. l tabell 3.4 redovisas lokaliseringsbidragens och lokaliseringslånens fördelning på stödområden under budgetåret 1982/83. Mer än hälften av det totala bidragsbeloppet gick till stödområde A. Stödområde C hade den största andelen av Iokaliseringslånen.

Tabell 3.4 Lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån fördelade på stödområden budgetåret 1982/83

Andelen bidrag av det totala lokaliseringsstödet utgjorde under bud-

getåret l982/83 i genomsnitt 87 % av det totala stödet inom stödområde A. I stödområde B var andelen bidrag 69 °/o medan andelen lån var större (57 °/o) än andelen bidrag (43 %) i stödområde C.

Lokaliseringsbidragens och lokaliseringslånens andel av den totala investeringskostnaden i projekt som erhållit lokaliseringsstöd inom resp stödområde framgår av tabell 3.5. I tabellen anges inom parentes den andel av investeringskostnaden som maximalt kan utgöras av lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån resp av lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån tillsammans. I stödområde A ligger den faktiskt uppnådda andelen av lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån tillsammans (66 %) nära den maximala andelen (70 %). Bidragsandelen ligger dock relativt lågt i förhållande till maximinivån i stödområde A.

Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet .69

Tabell 3.5 Andel lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån av totala investeringskostnaden, stödområdesvis budgetåret 1982/83

Stödområde Andel (%) av investeringskostnaden Bidrag per arbetstillbidrag lån bidrag och lån fälle tkr.

per nytt sysselsättningstillfälle uppgick till 349 000 kr i stödom- Bidraget råde A, 223 000 i stödområde B och 78 000 kr i stödområde C. Det innebär att i stödområde A understeg bidraget per sysselsättningstillfälle riktvärdet med 13 %. I stödområde B med det för budgetåret gällande 26 °/o och i stödområde C med 55 °/o. En fråga som är av väsentlig betydelse för att bedöma behovet av medel för regionalpolitiskt stöd är hur stor del av de totala investeringarna inom stödområdena som det utgår regionalpolitiskt stöd till. Frågan är inte enkel att besvara. För det första måste avgöras vilken potentiell av investeringar som skall vara jämförelsebas. Den enda mängd fördelade är den som avser industri och regionalt investeringsstatistiken gruvverksamhet. Om man tar denna som utgångspunkt kan investeringstill vilka lokaliseringsstöd utgått beräknas svara för endast ca en projekt femtedel av de totala investeringarna inom stödomrâdena under perioden 1979-1983. Lokaliseringsstödets fördelning på branscher framgår av tabell 3.6. Av eller 52 °/o till industri och det totala lokaliseringsstödet gick drygt hälften Det bör därvid framhållas att stöd till gruvverksamhet gruvföretag. lämnas endast i undantagsfall. Inom industrin var det verkstadsindustrin som erhöll den största andelen. Stöd till investeringar i forskningsinstitutioner och i rymdverksamhet i Kiruna utgjorde 14 % av det totala stödet 1982/83. Till kommunala industrilokaler gick sammanlagt 12 °/o och turistföretag fick 14 % av det totala stödet.

Tabell 3.6 Lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån fördelade på branscher budgetåret 1982/83

näringslivet

70 Regionalpolitiska medel riktade till sou 193474

Utestående fordringar på lokaliseringslån uppgick den 30 juni 1983 till 3 612,5 milj kr. Under budgetåret 1982/83 utbetalades 366 milj kr i 10kaliseringslån. I räntor och amorteringar har under budgetåret inbetalats 313 milj kr resp 290 milj kr. 74,8 milj kr har avskrivits på grund av låntagarens konkurs och 44,0 milj kr har eftergivits. Det bör således

noteras att f n överstiger inflödet av räntor och amorteringar nyutlåning- “e en och förlusterna med drygt 100 milj kr per år. Den största andelen av de utestående lånen har Västernorrlands län med 13 %. Härefter kommer Kopparbergs län (l2 %), Värmlands län (11 %) och Norrbottens län (11 %). Skogslänens andel utgör 72 %.

Sysselsättningsstäd

Förbrukningen av sysselsättningsstöd för kalenderåren 1979-1982

framgår av tabell 3.7.

Tabell 3.7 Förbrukning av sysselsättningsstöd 1979- 1982

Fördelningen av sysselsättningsstöd per län år 1981 framgår av tabell 3.8. Knappt en tredjedel av sysselsättningsstödet gick till Norrbottens län och mer än hälften till Norrbottens och Västerbottens län tillsammans.

Tabell 3.8 sysselsättningsstöd år 1981 fördelat på län

3.2.3 Stöd till kommunala industrilokaler År 1977 infördes ett särskilt bidrag till kostnader för byggande av mindre kommunala industrilokaler för uthyrning i mindre orter i främst det dåvarande inre stödområdet (prop 1976/772100 bil 17, NU 1977/78:23, rskr l977/78:304). Därmed avsågs lokaler på upp till 2 000 m2 i orter företrädesvis mindre än kommunala centra. Genom riksdagens beslut om regionalpolitiken år 1979 avskaffades bidragsformen och i stället skulle lokaliseringsstöd kunna användas för byggande av sådana lokaler.

medel riktade till näringslivet 71 Regionalpolitiska

Nuvarande kommunala industrilokaler infördes den regler avseende l juli 1982 och innebär att stöd utgår till lokaler som omfattar högst 2 000 m1 på mindre orter och är avsedda att hyras ut till flera företag. Inom stödområde kontrakt vara

C skall preliminärt medvblivande hyresgäster

för en del av lokalerna innan projektet kan startas. Uthyrning upprättat får endast ske till företag som bedriver industriell och industriliknande

verksamhet eller industriservice. är den maximala till kommu- Som tidigare redovisats bidragsandelen nala industrilokaler för entio procentenheter lägre än vad som gäller

skilda företags byggnadsinvesteringar. Stöd till kommunala industrilokaler har lämnats i totalt 13 län genom

1977 - 1983. Antalet beslut har minskat väsent- 99 beslut under perioden med de fyra föregående åren. Samtidigt har det ligt under år 1983 jämfört från mot en ökad andel om- och skett en förskjutning nybyggnader Totalt har 51 kommuner erhållit stöd fördelat på projekt tillbyggnader. på 73 orter. Av tabell 3.9 framgår antalet stödprojekt per län och olika

typer av orter.

Tabell 3.9 Stöd till kommunala industrilokaler fördelade länsvis och på kommun-

centrum resp. övriga orter

Län Kommuncentrum Övriga orter Totalt Antal Antal antal beslut

- l 1 Uppsala Gotland - l 1 l 1 2 1_3_lekinge - 1 I Alvsborg l0 5 15 Yärmland Orebro 3 1 4 1 - l Västmanland 6 4 10 Kopparberg - 3 3 Gävleborg

har ca 300 milj lämnats som lokaliseringsstöd till kommu- Sammanlagt nala industrilokaler. l-lärav utgör 86 °/0 bidrag. Av det totala stödet avser 89 beslut lokaler inom skogslänen.

3.2.4 Stiftelsen Industricentra

En del av lokaliseringsstödet används för investeringar i statliga industricentra. En försöksverksamhet med statliga industricentra påbörjades år 1973 i regionala centra i det dåvarande inre stödområdet. Syftet med verksamheten är att uppföra industrilokaler för uthyrning. Huvudman är Stiftelsen Industricentra, som har till uppgift att planera, uppföra, äga och förvalta industricenteranläggningarna samt i övrigt verka för att för verksamheten i anläggningarna. Stiftelskapa goda förutsättningar i beslutade och sen skall i detta syfte aktivt verka för företagsetableringar

72 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet

planerade industricenteranläggningar. Stiftelsens verksamhet är bunden

av riksdagsbeslut på så sätt att riksdagen har beslutat om utbyggnaden av industricenteranläggningar i varje särskilt fall och medgett att medlen för regionalpolitiskt stöd får användas för ändamålet, varvid som anslagsvillkor gäller vissa riktlinjer för uthyrningen m m. lndustricenteranläggningarna har byggts ut stegvis sedan år 1973 och omfattar färdigställda lokaler i Gällivare, Haparanda, Ljusdal, Lyckse-

le, Strömsund, Sveg, Ånge och Vilhelmina. Den sammanlagda lokalytan

uppgår fn till 93 500 m3. Av den sammanlagda ytan är 68 °/o uthyrd till 54 hyresgäster med ca 500 anställda. Hyran i industricenteranläggningarna skall i huvudsak ligga på en nivå som motsvarar de kostnader som företagen kan räkna med om de bygger egna lokaler med statligt lokaliseringsstöd. Finansieringen av investeringarna har därför ordnats på så sätt att lokaliseringsstöd lämnats enligt de maximiregler som gällt inom resp stödområde. Återstående del av investeringen har tidigare finansierats genom att staten tillskjutit ytterligare stiftelsekapital. Riksdagen beslöt emellertid våren 1982 att finansieringen av industricentrastiftelsens framtida investeringar skulle förändras på så sätt att statsbidraget till stiftelsekapitalet sänks från 30 0/0 till 20 °/o. Den andel av det totala kapitalbehovet som inte längre täcks av statsbidrag, dvs 10 %, får stiftelsen finansiera med lån på kreditmarknaden. Stiftelsens kostnader för driften av anläggningarna skall täckas av hyrorna från hyresgästerna. Stiftelsen Industricentras lokaler skall hyras ut till företag med verksamhet som är berättigad till regionalpolitiskt stöd. l undantagsfall får lokaler uthyras till serviceföretag utan rätt till regionalpolitiskt stöd med hänsyn till att dessa kan bidra till utbudet av industriservicei vid mening inom anläggningarna.

3.2.5 Regionala investment- och utvecklingsbolag

Statens i s k regionala investmentengagemang och utvecklingsbolag varierar. I vissa fall har bolag tillförts statliga medel vid bildandet, utan

att staten har blivit ägare. I andra fall är staten direkt eller indirekt via

ett statligt företag ägare till bolag. Vidare har bolagen olika arbetssätt. Regioninvest i Norr AB, som skall verka i Norrbottens län, är ett helägt dotterbolag till Statsföretag AB. Huvudtanken med Regioninvest är att företaget skall kunna tillföra kapital och kunnande inom företagsledning till mindre och medelstora företag med utvecklingspotential. l huvudsak arbetar bolaget med helägda dotterbolag. har Regioninvest sedan år 1977 tillförts sammanlagt 495 milj kr. År 1979 beslöt riksdagen anvisa medel för bildande av ett regionalt i Jämtlands utvecklingsbolag resp Västerbottens län. Bolagen har vardera tillförts 30 milj kr frän staten. Dessa medel har räknats av från ramen för regionalpolitiskt stöd. Landstingskommunen i resp län har tillfört ett kapital om ytterligare 5 milj kr. Bolagen benämns Z-Invesr resp AC-Invest. De båda företagen engagerar sig i regel antingen som minoritetsägare

Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet 73

eller med skuldebrev med optionsrätt i utvecklingsbara mindre och medelstora företag. Regeringen har i april 1984 med stöd av riksdagens godkännande (prop 1983/84225, NU:l5, rskr 123) överlåtit bolagen till Sveriges Investeringsbank AB. Svenska Industrietableringsaktiebolaget. Svetab, som bildades år 1969, är ett helägt dotterbolag till Statsföretag AB. Huvudinriktningen i Svetabs verksamhet är att medverka till etablering av nya företag och utbyggnad av befintliga. Denna målsättning skall uppnås genom att med riskkapital och kunnande medverka i expansiva och utvecklingsbara företag genom tidsbegränsat delägarskap i minoritetsställning och med aktiv styrelseinsats i intressebolagen. Moderbolaget har även möjlighet att vara majoritetsägare i rörelsedrivande bolag. l den ursprungliga målsättningen för verksamheten angavs att särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt etableringar i regioner med sysselsättningsproblem. Riksdagen beslöt år 1977 att Svetabs nyetableringsverksamhet skulle organiseras i två särskilda regionala dotterbolag. Dessa bolags verksamhet skulle koncentreras till dels Värmland och övriga Bergslagen, dels mellersta Norrland. Varje bolag tillfördes ett eget kapital på 20 milj kr. Våren 1979 beslöt riksdagen att etablera ytterligare två regionala investmentbolag som dotterbolag till Svetab. Dessa bolag tillfördes vardera 15 milj kr. De nya bolagens verksamhet skulle omfatta i huvudsak Söder-

manlands, Östergötlands och Gotlands län resp Jönköpings, Krono-

bergs, Kalmar och Blekinge län. Svetab har fn planer på att utvidga sin ägarkrets och genom en nyemission utöka sitt aktiekapital. Genom riksdagens beslut år 1978 om varvsnäringens inriktning tillfördes de regionala utvecklingsfonderna i Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län 45 milj kr resp 55 milj kr. Av dessa medel skulle fonderna få utnyttja maximalt 35 milj kr resp 40 milj kr för att bilda regionala investmentbolag. Utvecklingsfonden i Malmöhus län beslöt att reservera 35 milj kr för investmentbolag och bildade Malmöhus Invest AB med ett aktiekapital om 10 milj kr. Verksamheten skall inriktas på expansiva företag som är i behov av ökat eget kapital. Vidare skall målgruppen omfatta företag i en rekonstruktionsfas eller med successionsproblem. Kapital skall tillföras genom minoritets eller majoritetsägande eller konvertibla skuldebrev. Av de medel som tillfördes utvecklingsfonden i Göteborgs och Bohus län användes 15 milj kr för att bilda Start lnvestAB. Företaget skall inriktas på att stödja etablering och utveckling av expansiva företag. I första hand skall bolaget användas för att genom delägarskap komplettera utvecklingsfondens övriga insatser. Svenska Varv AB slöt år 1981 ett avtal med Landskrona kommun, Svalövs kommun, Malmöhus Invest AB och några privata företag om att bilda ett särskilt bolag, Landskrona Finans AB. 100 milj kr av de medel som tidigare anvisats för produktutveckling vid Öresundsvarvet överfördes till Landskrona Finans. Bolaget disponerar varvets mark och byggnader. Bolaget har framför allt engagerat sig i utveckling av produkter och affärsidéer.

-

74 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet

0xelöinvestAB bildades av Gränges AB, Oxelösunds kommun och fackliga organisationer. Bolagets startkapital, 7,5 milj kr, tillsköts av Gränges AB. År 1981 erhöll bolaget ett kapitaltillskott med statliga medel om 5 milj kr. Stora Kopparbergs AB tillsköt efter bildandet av Dala Invest AB år 1978 under fem år sammanlagt l0 milj kr. Utöver dessa medel har bolaget tillförts 16 milj kr i statliga medel. Verksamheten i Dala lnvest AB har gett upphov till förluster av den omfattningen att tillfört kapital förbrukats. Bolaget har därför avvecklats. Riksdagen beslöt våren 1981 att bemyndiga regeringen att disponera upp till 20 milj kr för att främja den industriella utvecklingen i Värmlands län. Efter framställning av länsstyrelsen i Värmlands län och ansökan av bolaget beviljade regeringen i augusti 1981 ett nybildat privat investmentbolag, Wermia AB, ett lån på 12 milj kr av dessa medel. Bolaget skall på olika sätt verka för att företagsamheten i Värmlands län skall kunna expandera; bl a genom att tillföra mindre och medelstora företag inom regionen kapital, företagsledningskunnande och affärskontakter, genom att delta i utvecklingen av produkt och affärsidéer i samarbete med befintliga företag och uppfinnare samt andra liknande åtgärder. Wermia AB har ett aktiekapital på 6 milj kr. Aktieinnehavare är ett tjugotal privatpersoner och enskilda företag med regional anknytning. På grundval av de riktlinjer som legat till grund för statens långivning till investmentbolaget Wermia AB föreslog regeringen i prop 1981/ 82:1 13, Program för regional utveckling och resurshushållning, att regionalpolitiskt stöd i form av lån skall kunna lämnas till privata investmentatt bolagen engarerar sig i verksamheter som bolag under förutsättning är berättigade till regionalpolitiskt stöd. Riksdagen beslöt i enlighet med propositionen och fastslog härigenom att en ram om 25 milj kr skulle få användas för detta ändamål. Från denna ram har regeringen beslutat om lån till följande regionala privata investmentbolag.

Tablå 3.4 Användning av den ram för regionalpolitiskt stöd till regionala utvecklingsbolag som beslutades år 1982 Västerbottens län, Contorta AB 6 milj. kr. Jämtlands län, Camfore AB 4 milj. kr. Västernorrlands län, Mittinvest AB l0 milj. kr. Kopparbergs län, Dala Tillväxt AB 5 milj. kr. 25 milj. kr.

Nyligen har regeringen beslutat om ett lån om 8 milj kr till Gävleborgs Invest AB med verksamhet i Gävleborgs län. Villkoren för de lån som lämnats till investmentbolag i skogslänen är i huvudsak följande. Lånetiden är 20 år. Räntefrihet föreligger under utbetalningsåret och de därpå följande tre kalenderåren om ingen vinstutdelning sker. Under de därefter följande sju åren utgår ränta med en räntesats som motsvarar riksbankens diskonto förutsatt att inte utdelningen i procent av aktiekapitalet är högre än diskontot. Under återstå-

Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet 75

ende del av lånetiden utgår ränta med samma räntesats som för lokaliseringslån, dvs diskontot plus 4,25 procentenheter. Lånet är amorteringsfritt under utbetalningsåret och de därpå följan-

l

de tio åren. Staten erhåller kompensation för räntefriheten och räntebegränsningen på lånen i form av en andel av värdetillväxten i investmentbolagen.

i

i Denna kompensation kan antingen utgöras av kontanter eller rätt att

i

teckna aktier i bolagen. Tanken är att staten aldrig utnyttjar sin teckl utan i stället överlåter denna till aktieägarna. Vill inte aktieäningsrätt

i garna utnyttja den hembjudna optionsrätten kan staten överlåta rätten

i bolaget. Värdetillväxten i bolagen be-

i

till någon annan än aktieägare i stäms genom en värdering tidigast tio år efter det att verksamheten

i

“ påbörjats. Regeringen framlade i prop 1981/82:1 18 om åtgärder för de små och

l

medelstora företagen samt om innovationspolitikens inriktning förslag l om stöd till investmentbolag, s k Tiliväxtinvest. I propositionen framl hölls, med hänvisning till det tidigare av regeringen framlagda förslaget

,i om regionalpolitiskt stöd till vissa investmentbolag, att det i vissa fall

,i kan finnas skäl till att staten stödjer tillkomsten av regionala investment-

bolag i områden med sysselsättningsproblem utanför stödområdena. Enligt regeringens förslag skulle stödet lämnas i form av garantier för lån som investmentbolaget tar uppjämte bidrag för att helt eller delvis täcka kostnader för räntor. l likhet med vad som föreslagits i fråga om det regionalpolitiska stödet till investmentbolag skulle staten även i detta fall erhålla andel av värdetillväxten i företaget. I propositionen upptogs förslag om 3,5 milj kr i anslag för räntestöd. Vidare angavs en ram av 25 milj kr för tecknande av garantier. Riksdagen beslöt i enlighet med propositionen. Dala Tillväxt AB har erhållit en statlig garanti för 5 milj kr och Gävleborg Invest AB en garanti för 2 milj kr utöver de tidigare nämnda lånen.

3.3 Glesbygdsstöd

Glesbygdsstöd kan utgå till investeringar i företag i glesbygd, kommersiell service, intensiñerade kommunala sysselsättningsinsatser, samhällelig service och hemarbete åt företag. Stöd till företag ges i form av avskrivningslån eller kreditgaranti. Avskrivningslån till företag kan utgå med högst 50 % av investeringskostnader i främst byggnader och maskiner eller med högst 200 000 kr. Kreditgaranti kan även ges för lån till rörelsekapital. Stöd till kommersiell service i glesbygd kan lämnas för att trygga försörjningen med dagligvaror och bensin. Stöd kan lämnas för anskaffning, ny-, om- eller tillbyggnad av lokaler samt för inredning och utrustning. Investeringsstödet kan lämnas i form av avskrivningslån, investeringslån eller kreditgaranti. Avskrivningslån kan utgöra högst 50 °/0 av investeringen. På investeringslånet utgår ränta, men i vissa fall kan räntefrihet, liksom amorteringsanstånd, beviljas under en begränsad tid. Avskrivningslån och investeringslån kan tillsammans uppgå till högst

76 Regionalpolitiska medel riktadetill näringslivet SOU l984z74

, två tredjedelar av investeringskostnaden. Till dagligvarubutiker i glesbygd kan under vissa förutsättningar lämnas driftbidrag. Hemsändningsbidrag lämnas till kommuner som helt eller delvis betalar hemsändning av dagligvaror till vissa hushåll. Stöd till intensiñerade kommunala sysselsättningsinsatser (IKS) i glesbygd lämnas i huvudsak till kommuner i stödområde A och B. Sådana insatser är i första hand riktade till äldre, lokalt bundna arbetslösa. Stödet lämnas i form av bidrag. Bidraget kan uppgå till högst 75 % av kostnaderna. Under vissa förutsättningar kan bidrag utgå till projekt i privat regi. Glesbygdsstöd kan vidare lämnas till kommuner och landstingskommuner för kostnader för särskilda insatser för främst vård eller service till äldre och handikappade samt aktiviteter för barn och ungdom. Stöd kan utgå i form av dels investeringsstöd med högst 50% - eller om särskilda skäl föreligger 75 % - av kostnaderna för lokaler, inredning och utrustning, dels - om synnerliga skäl föreligger driftstöd med högst 50 % av kostnaderna i längst tre år. l områden med betydande sysselsättningsproblem kan företag som har anställda i hemarbete erhålla glesbygdsstöd i form av bidrag med högst 20 °/o av bruttolönen, dock högst 20 000 kr. Under budgetåret 1982/83 fattades beslut om glesbygdsstöd i form av lån och bidrag till ett belopp om sammanlagt 134 milj kr. Därtill kommer tecknade kreditgarantier för lån på 40 milj kr. Ungefär hälften, eller ca 68 milj kr, av det totala glesbygdsstödet användes till investeringar i företag. Därtill tecknades garantier för lån på 37 milj kr. Stöd till kommersiell service uppgick under budgetåret 1982/83 till närmare 22 milj kr. Härav svarade investeringsstödet för 80 °/0 fördelat på l30 butiker. Vidare tecknades kreditgarantier för lån på sammanlagt 3 milj kr. Driftstöd lämnades med sammanlagt 1,2 milj kr till drygt 30 butiker. Till kommuner som subventionerar hemsändning av varor lämnades statligt stöd med ca 2 milj kr. Under budgetåret 1982/83 uppgick stödet till IKS till 34 milj kr. Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län svarade tillsammans för två tredjedelar av IKS-verksamheten. Stöd till samhällelig service kan lämnas till kommuner och har främst utnyttjats för iordningsställande av samlingslokaler samt för särskilda insatser avseende godstransporter till och från företag i glesbygder. Under 1982/83 utnyttjades sammanlagt 9 milj kr till sådant stöd, främst i skogslänen. Stöd till hemarbete kan lämnas i stödområdet till företag med anställda som bor i glesbygder och som utför sitt arbete i hemmet. Stödet har litenomfattning, omkring l milj kr per år, och utnyttjas endast i ett fåtal län.

3.4 Regionalt utvecklingsarbete

Länsstyrelserna har relativt fria möjligheter att bedriva regionalt utveck-lingsarbete i form av utrednings- och projektverksamhet. Under budget-

SOU l984:74 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet 77

året 1982/83 utnyttjade länsstyrelserna sammanlagt 47 milj kr för detta ändamål. Verksamheten har en stor spridning mellan olika verksamhetsområden och varierar också beträffande det ekonomiska engagemangets storlek. Många projekt bedrivs tillsammans med och finansieras delvis av andra statliga organ, regionala utvecklingsfonder, kommuner, landstingskommuner och företag. De vanligast förekommande projektområdena under budgetåret 1982/83 var följande:

Tablå 3.5 Användning av regionala projektmedel

i

Turism 8

l

[ 3.5 Transportstöd

Transportstöd till Norrland ges för att minska kostnaderna för godstransporter för företag i norra Sverige. Stödet utgörs av ett fraktbidrag som utbetalas i efterskott. Bidrag lämnas för järnvägs- och landsvägstransporter i yrkesmässig trafik. Det gäller transporter av dels hel- eller halvfabrikat samt vissa jordbruks- och livsmedelsprodukter som härrör från det område som innefattas i de sk transportstödzonerna, dels råvaror och halvfabrikat som anskaffas av företag inom nämnda område för att vidareförädlas där för försäljning. Fraktbidragets storlek är beroende på transportsträckans längd och den bidragsberättigade verksamhetens belägenhet. Det finns fem transportstödzoner, vilka framgår av figur 3.7. Bidragets storlek varierar enligt följande.

Tablå 3.6 Fraktbidragets storlek (%) i olika avstándsklasser och transportstödzoner. Transport avstånd km Transportstödzon i 1 2 3 4 5

I budgetpropositionen 1984 föreslås att riksdagen anvisar ett anslag av 202 milj kr för transportstöd. Anslaget för budgetåret 1983/84 uppgår till 176 milj kr och under budgetåret 1982/83 var utgifterna 131 milj kr. Utöver det nämnda transportstödet för godstransporter till och från norra och godstransporter till Gotland. Sverige finns ett stöd för person- Stödet är inbyggt i de taxor som Rederi AB Gotland och Linjeflyg tillämpar. För persontrafiken innebär stödet att priset för en färjeresa är

/

78 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet SOU I984:74

Figur 3.7 Indelning av landet i transpørlstödszoner

Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet 279

anpassat till priset för en andraklassbiljett på tåg för motsvarande färdsträcka. l budgetpropositionen 1984 föreslås att 47 milj kr anslås för transportstöd till Gotland.

Tabell 3.10 Transportstödets fördelning på in- och uttransporter åren 1981 och 1982 Län lntransporter Uttransporter Totalt Mkr. % Mkr. % Mkr. , °/o 1982 1982 1981 1982 1982 1981 1982 1982 1981

Västernorrland 2,6 12,4 18,2 17,0 15,5 20,7 19,6 15,0 20,4 Jämtland 1,2 5,6 5,9 12,4 11,4 8,3 13,6 10,4 8,0 Västerbotten 7,4 35,0 30,0 40,7 37,1 29,2 48,1 36,8 29,3 Norrbotten 8,4 40,0 33,4 26,2 23,9 21,0 34,6 26,5 22,6 Summa 21 O 100 0 100 0 109,5 100,0 100,0 130,5 100,0 100,0

Av tabell 3.10 framgår transportstödets fördelning på in- och uttransporter år 1982. Det sammanlagda transportstödet uppgick till 131 milj kr. Härav var l 10 milj kr, eller 84 %, uttransportstöd. Av det sammanlagda transportstödet gick den största andelen, eller 37 °/o, till Västerbottens län. Den näst största andelen hade Norrbottens län med 24 %.

Tabell 3.11 Transportstöd efter bransch år 1982 Bransch Transportstöd totalt

grafisk industri

l tabell 3.11 redovisas transportstödet efter bransch. Av det totala transportstödet gick den största andelen, eller 37 %, till Verkstadsindustrin. Den näst största andelen, eller 30 %, hade trävaruindustrin.

Transportstödets fördelning efter bidragsbelopp per sökande framgår av tabell 3.12.

Mer än hälften av antalet sökande erhåller mindre än 20 000 kr i transportstöd. Å andra sidan är det mindre än 5 % av antalet sökande som erhåller mer än 50% av stödsumman. Det genomsnittliga stödet per sökande uppgår till drygt 100 000 kr.

80 medel riktade till näringslivet Regionalpolitiska

Tabell 3.12 Transportstödets fördelning efter bidrag per sökande år 1982

Bidragsbelopp per 1982 sökande, tkr. __ _ sokande bidrag

löneavgift

För att sänka företagens produktionskostnader och därmed stärka deras konkurrenskraft har de lagstadgade socialavgifterna satts ned. Under år 1983 var socialavgifterna nedsatta med tio procentenheter för arbetsgivare som bedriver verksamhet med fast driftställe i Gällivare, Jokkmokk, Kiruna och Pajala kommun i Norrbottens län. Berättigade till nedsättning var alla arbetsgivare med undantag av staten, kommuner och allmänna försäkringskassan. Statens affärsdrivande verk var dock berättigade till nedsättning. Även egenavgifter för enskilda näringsidkare m fl var nedsatta. På grundval av propositionen (1982/832120 bil 6) om utveckling i Norrbotten fattade riksdagen våren 1983 (AU 1982/83:24, rskr 305) om en motsvarande nedsättning för tiden efter år 1983 i principbeslut hela Norrbottens län. Nedsättningen skulle gälla under en längre tid och omfatta verksamhet inom näringsgrenarna gruvverksamhet, tillverkproduktionsvaruinriktad partihandel, uppdragsverksamhet och ning, turistverksamhet. Utöver en allmän nedsättning av socialavgifterna med tio procentenheter skulle en ytterligare reducering av kostnaden för avgifterna ske vid nettoökningar av sysselsättningen i verksamheter inom nämnda näringsgrenar. _ Vidare beslutade riksdagen att verksamheter inom nämnda näringsi Svappavaara samhälle skulle befrias från socialavgifter och grenar allmän löneavgift enligt lagen (1982:423) om allmän löneavgift för nytillkommande sysselsättning. Avgiftsbefrielsen skulle träda i kraft den l januari 1984 och gälla i tio år. till den tekniska utformningen och administrationen av av- Ställning giftsnedsättningen förutsattes tas efter förslag av regeringen under hösten 1983. I december 1983 antog riksdagen lagen (1983:1055) om nedsättning av socialavgifter och allmän löneavgift i Norrbottens län (prop 1983/84:38, AU 9, rskr 102) som reglerar nedsättningen av socialavgifter i Norrbotten. l lagen anges att arbetsgivares och egenföretagares socialavgifter

medel riktade till näringslivet 81 Regionalpolitiska

skall sättas ned om är huvudsakligen hänförbara till arbete

avgifterna inom gruvverksamhet, tillverkning, produktionsvaruinriktad partihan-

del, uppdragsverksamhet eller hotell-, pensionats- och campingverk-

i

samhet i den mån verksamheten bedrivs vid arbetsgivarens eller egenföi fasta driftställe i Norrbottens län. retagarens i en nettoökning av sysselsättningen har En arbetsgivare som redovisar erhålla

i

rätt att, utöver den allmänna nedsättningen av socialavgifterna, i till kostnaderna för arbetsgivaravgiften med 10000 kr per ett bidrag helårsarbetare och Består nettoökningen kan bidrag erhållas

i kalenderår.

under ytterligare två år. Aven en enskild näringsidkare som etablerar

i med

verksamhet kan erhålla bidrag till kostnaden för egenavgifter { l0 000 kr per år under högst tre år.

i

En arbetsgivare som bedriver eller etablerar verksamhet i Svappavaa-

l

* av den ra samhälle och denna verksamhet är av det slag som omfattas allmänna nedsättningen av socialavgifter, kan befrias från arbetsgivaravgiften och allmän löneavgift fr o m år 1983. Befrielse medges endast är lämplig från samhällsekonomisk Befrielse om en etablering synpunkt. kan även erhållas från egenavgifter. Bortfallet av avgiftsinkomster till följd av nedsättningen av socialavgifter i Norrbottens län är beräknad till ca 330 milj kr per år. Ett särskilt anslag finns upptaget i statsbudgeten för detta inkomstbortfall. Härigenom blir de totala inkomsterna för socialförsäkringssektorn och berörda delar av statsbudgeten opåverkade.

3.7 Lokaliseringssamråd

Under åren 1976- 1977 träffades överenskommelser mellan regeringen och Kooperativa Förbundet om lokaliseoch Sveriges industriförbund direkt mellan och de större industriföretagen i ringssamråd regeringen lokaliseringspolitiska frågor. Syftet med samrådet är att skapa förutsätt-

ningar för att statsmakternas mål för regional- och sysselsättningspoli-

vid planeringen av investeringar inom tiken beaktas på ett tidigt stadium industrin. Samrådet omfattar som inom landet syselsätter minst företag 500 industrianställda. Ca 170 industrikoncerner medverkar i samrådet, som därmed kommit att täcka ungefär hälften av industrisysselsättningen. En särskild inom industridepartementet handlägger lokadelegation liseringssamrådet. År 1979 beslöt riksdagen att lokaliseringssamråd skulle äga rum även med företag inom den privata tjänste- och servicesektorn samt med intresse- och ideella organisationer. Ansvaret för den senare samrådsformen överfördes år 1983 till statens industriverk.

3.8 Industriellt utvecklingscentrum

Industriellt i övre Norrland, (IUC), med verksamutvecklingscentrum het i Skellefteå har till uppgift att förbättra den tekniska utvecklingsservicen för industrin länen. lUC kvai de nordligaste erbjuder företagen lificerad teknisk och personell kompetens vid tex produktutveckling.

_m_ f l

82 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet

Verksamheten expanderar relativt snabbt fn. En filial är under upp-

byggnad i Örnsköldsvik.

Staten tillför lUC årligen ca 3 milj kr för administrationskostnader.

3.9 Investeringsfonder

Systemet med investeringsfonder utnyttjades tidigare i regionalpolitiskt syfte. Under senare hälften av 1970-talet och början av 1980-talet har dock systemet i stort sett saknat regionalpolitisk betydelse, dels därför att användningen av investeringsfonderna varit i det närmaste helt fri, dels därför att investeringsnivån varit låg.

3.10 Norrlandsfonden

Stiftelsen Norrlandsfonden, som bildades år 1961, har till att uppgift främja näringslivets utveckling i Norrland. Riksdagen beslöt år 1980 om fondens fortsatta verksamhet under perioden 1981-1985 och fastställde en ram av 150 milj kr för statens bidrag till fonden under 1981/82l985/86. Beslutet innebär bl a att fondens verksamhet i ökad utsträckning skall inriktas mot industriellt utvecklingsarbete.

- 3.11

Regionala utvecklingsfonder

De regionala utvecklingsfonderna är inte primärt avsedda att vara regionalpolitiska organ i den bemärkelsen att verksamheten enbart skall bedrivas i regionalpolitiskt prioriterade regioner. Fonderna är ett av samhällets viktigaste instrument för att stimulera de små och medelstora företagens utveckling. Fonderna arbetar med högriskñnansiering och olika serviceinsatser. Vid tillkomsten av de regionala utvecklingsfonderna framhölls att dessa även var att betrakta som ett väsentligt led i en aktiv regionalpolitik” (se prop 1977/78:40 sid 143). Som underlag för stiftelsernas verksamhetsinriktning och prioriteringar skall ligga handlingsprogram. Dessa program skall vara avstämda mot riktlinjerna ”för den övergripande näringspolitiken”. Länsprogrammen skall också vara en utgångspunkt för dessa handlingsprogram. Fondernas handlingsprogram skall tas fram i samråd med landstingskommunen, och SIND. länsstyrelsen Utvecklingsfonderna kan lämna finansiellt stöd på i huvudsak tre olika sätt, nämligen genom rörelselån, garantier och utvecklingskapital. Rörelselån är konventionella reverslán, som i regel löper på 5- 10 år. I regel torde räntesatsen ligga något över den räntesats som för gäller lokaliseringslån. Syftet med långivningen är att lämna lån i de fall tillräckliga säkerheter för lån hos bank eller annat finansieringsinstitut inte föreligger. Garantigivningen innebär att utvecklingsfonden garanterar återbetalningen av ett lån som ett företag upptar i bank.

V V

Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet 83

...ggn

Utvecklingskapital är avsett att lämnas till avgränsade projekt avseende produktutveckling och marknadsetablering. Kapital kan ges dels i form av ett mindre kapitaltillskott, dels som ett lån med återbetalningsskyldighet om projektet blir framgångsrikt. Som villkor för kapitaltillskottet gäller att utvecklingsfonden skall få del av de framtida intäkterna i form av royalty om projektet lyckas. Utvecklingsfondernas långivning bedrivs med medel som anvisats fonderna i form av statsbidrag. Verksamheten regleras av en statlig förordning (SFS 1982:682, omtryckt 1984:556). Därutöver bedriver vissa fonder finansieringsverksamhet med medel som tillhandahållits av resp landsting. Varje utvecklingsfond är en stiftelse. Stiftare är staten och i regel resp landstingskommun. I Gotlands län, som inte har något landsting är Gotlands kommun stiftare utöver staten. I Göteborgs och Bohus län och Malmöhus län ingår också Göteborgs och Malmö kommuner bland stiftarna, eftersom dessa båda kommuner står utanför landstingskommunen i resp län. Huvudmännens inflytande över fonderna regleras i avtal. Fondernas kostnader för företagsservice och administration täcks huvudsakligen genom bidrag från staten, landstingskommunerna och de landstingsfria kommunerna. För mer omfattande tjänster till företagen tar fonderna ut arvode. För år 1983 erhöll fonderna sammanlagt 74 milj kr i bidrag från staten. Härutöver utgick 9 milj kr för särskilda aktiviteteri form av utbildningsverksamhet och de s k exportpulsprojekten. Utbildningsverksamheten administreras av fonderna i Södermanlands, Kronobergs, Malmöhus, Göteborg och Bohus, Kopparbergs och Norrbottens län. Utöver nämnda belopp utgick 1,2 milj kr för ett för hela landet gemensamt projekt rörande underleverantörer samt 2 milj kr för särskilda serviceinsatser från SIND. Vidare erhöll fonderna sammanlagt 15 milj kr för genomförande av programmet för energibesparande åtgärder. Från landstingskommunerna och de landstingsfria kommunerna erhöll utvecklingsfonderna 72 milj kr i administrationsbidrag för år 1983. Härutöver erhölls 19 milj kr från landstingen för särskilda aktiviteter. Bidragen per län framgår av tabell 3.13. Av den totala tilldelningen av administrationsbidrag från samtliga huvudmän gick 32 % till skogslänen. Av de statliga medlen gick 28 °/o till skogslänen, medan motsvarande andel för landstingsmedlen var 37 %.

Riksdagen beslutade våren 1984 att statens industriverk skall få disponera medel för särskilda bidrag till utvecklingsfonderna. Bidragen skall ges för att stimulera fonderna att satsa utvecklingskapital för att finansiera bl.a. konsultinsatser av strategisk karaktär i företag med goda utvecklingsmöjligheter. För ändamålet anslogs 36 milj kr för budgetåret 1984/85. Den viktigaste ñnansieringsformen för de regionala utvecklingsfonderna är rörelselånen. Per den l januari 1984 hade fonderna en sammanlagd lånefordran på grund av utestående lån på totalt l 136 milj kr. Skogslänens andel av utestående lån uppgår till 24 °/0 och av de likvida

84 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet Tabell 3.13 Administrationsbidrag och medel för särskilda aktiviteter till regionala utvecklingsfonder år 1983

medlen till 30 °/o. Andelen av nyutlåningen under år 1982 uppgick till 18 % i fråga om rörelselån och till 29 °/o i fråga om utvecklingskapital. Storstadslänen har en hög andel av nytillförseln av utvecklingskapital. Det genomsnittliga rörelselånets storlek var ca 254 000 kr år 1982 och det genomsnittliga utvecklingskapitalet var ca 191 00 kr. Den genomsnittliga storleken på rörelselån varierade från ca 150 000 kr till ca 400 000 kr mellan de olika Variationen utvecklingsfonderna. vad gäller utvecklingskpaital var betydligt större, från ca 22 000 kr till ca 680 000 kr. Av den totala summan av rörelselån och garantier under år 1982 gick 94 °/o till industriföretag. Verkstadsföretagen svarade för 43 %. Företag med mindre än 20 anställda erhöll 68 °/o av den totala låne- och garantisumman. Dessa svarade emellertid för 83 % av det totala antalet ansökningar.

4 och synpunkter på Utvärderingar

av

olika stödformer till

regional politiska näringslivet

4.1 Det stödets effekter

regionalpolitiska

av det regionalpolitiska stödets effekter har stor vikt Vid bedömningar direkta sysselsättningseffekter. Sådana bedömningar lagts vid stödets har legat till grund för tidigare beslut om permanentning av stödsystemet och utvidgningar. Utgångspunkten är således att mäta insatsen av medel, vilka i huvudsak i förhållande till de uppskatgått till investeringsstöd, tade direkta i företagens personalstyrkor till följd av förändringarna investeringarna. Det är de sökande företagen som i sina ansökningar vilken som investeringarna skall leda till.

anger sysselsättningsökning

Stödet har också varit så utformat, att det i huvudsak endast varit projekt som medfört av sysselsättningen som varit berättigade till nettoökning stöd. Detta har i sin tur inneburit att kretsen av företag som berörts av stödet varit begränsat. Grundregeln att stöd endast utgår vid nettoökningar av sysselsättningen har vidare inneburit att företag som i och för sig varit i behov av ett kapitaltillskott i form av lån eller bidrag inte kunnat A erhålla sådant stöd. Ser man till samtliga företag som erhållit stöd under hela den tid sedan 1965/66 som stöd har lämnats t.o.m. budgetåret 1982/83 och budgetåret som fortfarande är i drift, skulle dessa företag ha ökat sin personalstyrka netto med ca 42 000 personer. Den nettoökning som faktiskt uppnåtts vid utgången av 1982 var dock endast hälften eller ca 20 000 personer. Ca 85 °/0 av nettoökningen har uppnåtts i skogslänen. Per år har det faktiska nettotillskottet av sysselsättning varit ca l 000 personer. Ovannämnda nettoökning av sysselsättningen avser emellertid enbart de företag som erhållit stöd. Andra företag har expanderat utan regionalpolitiskt stöd eller de har haft en oförändrad eller minskad sysselsättstödets sysselsättningseffekter i förning. Ser man det regionalpolitiska hållande till de totala sysselsättningsförändringarna inom stödområdena så har denna nettoeffekt på den totala industrisysselsättningen beräknats till ca l 400 personer per år fram t.o.m. år 1979” Nämnda genomsnittsvärden per år eller den totala nettoförändringen av Se Ds l 1981:16 Regioför en lång period säger inget om den faktiska nettoförändringen nalpolitiken i en svagindustrisysselsättningen. växande ekonomi med Alla skogslän ökade sin industrisysselsättning under första hälften av strukturomvandlingsl970-talet. Även den totala industrisysselsättningen i riket ökade och problem

86 Utvärderingar av och synpunkter pá olika regionalpolitiska stödformer. . ._

._,. ._-,4._-

likaså ökade många län i södra delarna av landet sin sysselsättning inom industrin. Den relativa ökningen i skogslänen som helhet var emellertid större än i landet i genomsnitt. Under andra hälften av 1970-talet minskade industrisysselsättningen i samtliga län utom Västerbotten. Den relativa var något mindre i skogslänen

minskningen än i övriga län m-..

tillsammans. Minskningen av industrisysselsättningen fortsatte under de tre första åren av 1980-talet. Samtliga län i landet minskade under denna period sin industrisysselsättning. Den relativa minskningen var något lägre i skogslänen än i andra delar av landet. Den relativa förändringen av industrisysselsättningen under de olika perioderna framgår av tablå 4.1.

Tablå 4.1 Den relativa förändringen av industrisysselsättningen, %

Slutresultatet av uppgången i industrisysselsättningen och sedan minskningen är att skogslänen har minskat sin sysselsättning under hela perioden med uppskattningsvis 3 000 sysselsatta. Man kan således konstatera att regionalpolitiska åtgärder riktade till industrin i skogslänen

Tabell 4.1 Räntabilitet och soliditet hos industriföretag med 20- 199 anställda år 1981

Avkastning på totalt kapital. ^ Eget kapital i procent av totalt kapital.

Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformeir. . . 87

kan ha bidragit till att först den relativa ökningen var väsentligt större i skogslänen än i övriga delar av landet och att senare den relativa minskvar något lägre. Men trots detta är i dagsläget den industriella ningen sysselsättningen i skogslänen mindre än den var vid början av l970-talet. Ett annat sätt att bedöma industrins utveckling i skogslänen är att studera företagens ekonomiska situation. I tabell 4.1 redovisas industriföretagens räntabilitet och soliditet länsvis i storleksgruppen 20- 199 anställda år 1981. Företagen inom verkstadsindustrin redovisas för sig. Det finns inga klara regionala variationer i fråga om lönsamheten vare sig för industrin som helhet eller verkstadsföretagen. Negativ lönsamhet förelåg endast bland verkstadsföretagen i Norrbotten och inom industrin som helhet i Blekinge län. Beträffande soliditeten kan betydande variationer noteras. Länsvis varierar således soliditeten mellan 15,8 % och 26,8 % för industrin som helhet. I de tre nordligaste länen är soliditeten allmänt sett låg och särskilt låg inom verkstadsindustrin. Det finns dock län även i andra delar av landet med en relativt låg soliditet bland industriföretagen.

4.2 Erfarenheter av nuvarande stödsystem

4.2.1 Statens industriverk Statens industriverk har överlämnat en skrivelse till kommittén i vilken redovisas verkets synpunkter på det nuvarande regionalpolitiska stödet. lndustriverket framhåller bl a att stödsystemet bör ändras så att det blir mer flexibelt och medger ökad anpassning i det enskilda fallet. Stödsystemet fungerar väl för att främja materiella investeringar. Däremot fungerar det mindre väl för andra ändamål. De allmänna villkoren för stödgivningen är emellertid väl motiverade. Stöd bör bara lämnas i den utsträckning det behövs. Inriktningen bör vara att stödja projekt som uppvisar långsiktig lönsamhet och som kan ge varaktig sysselsättning. Kravet på sysselsättningsökning som villkor för lokaliseringsbidrag bör kunna mildras. Fortfarande bör dock tilldelning av stödmedel motsvaras av en prestation från företaget. lndustriverket framhåller vidare bl a att stödområdesavgränsningen i nuvarande utformning fungerar relativt väl. Den innebär att det högsta stödet kan utgå i regioner som har de svåraste förutsättningarna samt att det är något lägre i områden med allmänt sett gynnsammare förutsättningar. I särskilda fall bör stöd också kunna lämnas till orter som Umeå, Sundsvall, Borlänge och Karlstad. att man för industriinriktat stöd bör ha en mer offensiv inriktning mot orter som kan överleva på sikt. att uppföljningen av beviljat regionalpolitiskt stöd bör förbättras. att avgränsningen av stödberättigad verksamhet i nuvarande utformning har för snäv inriktning mot industriell verksamhet. Detta bör mjukas upp, bl a för att medge en aktiv påverkan på privata tjänstesektorn. Möjligheten bör övervägas att arbeta med ”paketlösningar” som tar sin utgångspunkt i en helhetssyn på de behov av strukturförstärkande åtgär-

l

Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer. . .

l

der som i en kommun. Fortfarande bör dock nuvarande

l

föreligger begränsningar gälla i fråga om huvudman för den verksamhet som stöds. Stödet bör således i huvudsak utgå endast till näringslivet exklusive offentligt ägda affärsdrivande verk. att stöd till turismen bör inriktas på en konsolidering inom befintliga turistområden. att stödets storlek i fråga om bidragsdelen bör begränsas. I stället bör mer flexibla stödformer prövas. att vid en eventuell omprioritering mellan olika stödmedel bidrag till investeringar samt offertstöd utgör de stödmedel som det är mest angeläget att slå vakt om. att nuvarande rollfördelning i fråga om beslutskompetensen på central och regional nivå synes väl avvägd. att kombinationer av olika typer av stöd bör kunna medges i de fall regionalpolitiska lånemedel används. Omvänt bör regionalpolitiska bidrag kunna utgå tillsammans med lån från andra myndigheter. att det regionalpolitiska arbetet i ökad utsträckning bör inriktas på “paketlösningaf” för en ort eller en region, där områdets problem sedda som helhet tas som utgångspunkt för arbetets omfattning och inriktning. att nuvarande medelstilldelning till den centrala nivån ses över. att bidragsmedel tilldelas Sl ND utan särskilda preciseringar av enskilda delposter. att resurstilldelningen bör avse längre perioder än ett budgetår. l likhet med vad som gäller för flera andra stödformer bör medelsbeslut tas för perioder på åtminstone tre budgetår. att möjlighet bör ges att förbättra företagens investeringskalkyler t ex genom ett mindre projekteringsbidrag. att förbättrade möjligheter att stödja kvalificerad rådgivning införs som led i uppföljningen av stödgivningen särskilt till de mindre företagen, antingen i privat regi eller via de regionala utvecklingsfonderna i stödområdeslänen. att förbättrade möjligheter att stödja olika former av företagssamverkan m m införs. En fruktbar samverkansform ligger i geografiskt riktade insatser inom ramen för SINDs och STUs mer offensivt inriktade verksamhet. att nuvarande regler om återkrav av stöd är för stela. De bör ändras så att de medger större flexibilitet efter behoven i det enskilda fallet. att reglerna för besvärsrätten ses över. Länsstyrelsebeslut kan formellt ej överklagas. Däremot kan SIND°s beslut överklagas. De slutregleringar som görs av alla beslut efter det att en investering är slutförd hanteras av industriverket i form av s. k. slutliga beslut, vilka överklagas. Reglerna bör ses över i detta avseende. att behov föreligger att förenkla nuvarande hantering av lokaliseringslånen. F n finns tre regelsystem från 1970, 1979 och 1982. Dessa har olika villkor för räntesatser, amorteringstid m m. Från administrativa utgångspunkter är det angeläget att förenkla detta. En möjlighet är att SIND medges rätt att som villkor till förnyat stöd omförhandla tidigare engagemang så att de förs samman till ett helt nytt lån med villkor som är likvärdiga de som gällde för de tidigare stöden.

av och olika stödformer. . . 89 Utvärderingar synpunkter på regionalpolitiska

att handläggningstiden bör nedbringas till nödvändigt minimum. Stödansökningar som inlämnas till länsstyrelsen där SIND är beslutsmyndighet bör omedelbart vidarebefordras till verket. SIND å sin sida avgör om behov föreligger att komplettera ärendet med särskilda yttranden. att reglerna för borgen är väl avvägda. Viss uppmjukning förordas för krav på säkerheter.

4.2.2 Länsstyrelser

Vissa länsstyrelser har tagit upp synpunkter på det regionalpolitiska stödet i industriprogrammen. Vad gäller stödberättigad verksamhet konstaterar länsstyrelsen i Gävleborgs län att nuvarande inriktning mot varuproduktion diskriminerar verksamhet med inslag av areell verksamhet, t.ex. odling och förädling av trädgårdsprodukter, ñskodling. Länsstyrelsen menar att stöd bör kunna utgå för både odlings- och uppfödningsdelen i en verksamhet och inte enbart för den industriella förädlingsdelen. Stödsystemets nuvarande begränsningar i bidragsdelen till byggnadsoch maskininvesteringar är enligt länsstyrelsen en hämmande faktor i strävandena att främja utnyttjandet av ny teknik samt investeringar i produktutveckling och marknadsföring. Regelsystemet bör därför, enligt länsstyrelsens mening, ändras så att sådana ändamål också kan bli föremål för bidragsgivning. Liknande synpunkter förs fram av länsstyrelserna i Örebro och Kopparbergs län. Länsstyrelsen i Kopparbergs län hävdar vidare att stödets nuvarande inriktning mot sysselsättningstillväxt innebär en allvarlig brist. Stödgivningen bör i stället inriktas på att främja ekonomiskt sunda och bärkraftiga företag, även om detta i sig inte innebär en sysselsättningsökning. I vissa fall, menar man, kan t.0.m. en reducerad sysselsättning vara nödvändig för att åstadkomma en långsiktig bärkraft. Utgångspunkt för stödgivningen bör vara en prövning av projektet som sådant, dess bärkraft och utvecklingsmöjligheter, företagsledningens kapacitet m.m. Detta, menar man, innebär också att sedvanliga finansiella analyser inte är tillräckliga. Det krävs en ingående kvalitativ värdering av projektet i dess helhet. Stödsystemets nuvarande tekniska utformning med dels bidrag, dels lån anses av länsstyrelsen i Gävleborgs län vara otidsenlig. Staten går ofta in med bidragsmedel trots att en konstruktion med villkorliga lån t.ex. med royalty vore mer ändamålsenlig. Härvid skulle staten få del av värdetillväxten i de fall projektet blir lönsamt. Royalty i form av andelar av företagets vinst skulle härvid återbetalas från företaget när projektet blir lönsamt och revolvera regionalt. I de fall ett projekt skulle misslyckas skulle staten kunna efterskänka de satsade medlen. En sådan lösning, menar man, skulle främja satsningar i riskfyllda projekt. Den synes också vara ändamålsenlig inte minst för stöd till produktutveckling och marknadsföringsprojekt. i Örebro menar att nuvarande regler för säkerheter och Länsstyrelsen borgen är alltför strikta. Länsstyrelsen i Kopparbergs län tillämpar för

90 Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer. . .

sin del strikta krav på Soliditet, men vill tillämpa reglerna för personlig borgen relativt mjukt. I båda länen uppfattar man reglerna som ett hinder för att främja projekt i ”nya” branscher samt i projekt med högt risktagande. I projekt typ uppdragsverksamhet har man vanligtvis få fasta tillgångar som säkerhet. Detsamma gäller ofta även projekt i produktutvecklingsskedet. Vad gäller förhållandet mellan central och regional nivå i beslutssystemet konstaterar länsstyrelsen i Gävleborgs län att det kan ta en lång tid av förberedelser i fråga om projektuppläggning m.m. innan ett ärende är så långt framskridet att det föreligger i form av projektansökan. Ofta tar sådana förberedelser mer än ett år. När sedan ansökan inkommer till den centrala nivån formuleras därifrån nya villkor, man har nya synpunkter påprojektet och kräver nya analyser som innebär förnyat utrednings- och beredningsarbete regionalt och hos företaget. Den centrala nivån, anför länsstyrelsen, måste överge denna passiva roll i förberedelsearbetet och komma in tidigare i diskussionerna om uppläggning av projektet så att man aktivt följer projektets utveckling fram tills det genomförs. Härvid kan man också tidigt ge synpunkter på utformningen under arbetets gång. En sådan rutin, menar man, skulle ge en snabbare och mer effektiv handläggning. Sammanfattningsvis anser flera län att nuvarande stödmedelsförordning och de anvisningar som lämnas från SIND är alltför detaljreglerande. Med hänvisning till förordningen för glesbygdsstöd, som har en mer flexibel utformning, anser man att den centrala detaljregleringen bör kunna minskas väsentligt. Kapitalförsörjningsproblem bland främst de mindre och medelstora företagen tas upp och behandlas i ett antal industriprogram. I flera program framhåller man att industrins ökade teknikinnehåll med åtföljande investeringar i utbildning och utvecklingsarbete, s.k. kunskapsintensiv industri, leder till problem för företagen att prestera traditionella säkerheter i byggnader och maskiner, varför det föreligger ett allt större behov av riskkapital. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att försörjningen av kapital allmänt sett är god men att det finns problem när det gäller riskvilligt kapital. Situationen har dock förbättrats under senare tid genom tillkomsten av en rad nya kapitalmarknadsorgan. Länsstyrelsen i Uppsala län anser, i likhet med flera andra länsstyrelser, att bankerna bör tillhandahålla krediter till industrin i större omfattning. Länsstyrelsen i Örebro län konstaterar att utvecklingsfonden är av väsentlig betydelse för att länets små och medelstora företag skall kunna engagera sig i olika utvecklingsprojekt. Den typ av låneverksamhet som utvecklingsfonden bedriver i form av produktutvecklingslån med villkorlig återbetalningstid medför med nödvändighet en del förluster för fonden. Likväl är verksamheten från samhällsekonomisk synpunkt angelägen. Sedan några år tillbaka erhåller inte utvecklingsfonderna tillskott av lånemedel från staten, vilket innebär att fondens kapital urholkas. Det är därför angeläget att utvecklingsfonderna tillförs medel att täcka förluster för långivning till produktutveckling eller andra insatser med högt risktagande.

Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer. . . 91

4.3 Utvärderingar av transportstödet

Transportrådet (TPR) utvärderade år 1981 på regeringens uppdrag transportstödet till Norrland (TPR Rapport 1981:9). l TPR:s utvärderingsarbete kartlades transportkostnadernas andel av saluvärdet för företag inom olika industribranscher. Resultatet av denna kartläggning redovisas i tabell 4.2. Som framgår av tabellen är transportkostnadernas andel av de totala kostnaderna och därmed av saluvärdet i de flesta branscher liten. I företagens kalkyler torde därför transportkostnaderna inte ha någon avgörande betydelse. Vidare framgår av tabellen att trans-

l portkostnadernas andel av saluvärdet hos företag inom skogslänen i de

l

flesta branscher inte nämnvärt avviker från andelen hos företag i övriga

l delar av landet. För industrin som helhet är skillnaden endast 0,5 pro-

centenheter. För verkstadsföretagen föreligger ingen skillnad alls mellan företag i skogslänen och övriga delar av landet. TPR framhåller sammanfattningsvis att ett stöd kopplat till arbetskostnader innebär att arbetskaftsintensiva företag får en större benägenhet att söka sig till det regionalpolitiska stödområdet. Däremot kommer företag med höga transportkostnader att på motsvarande sätt söka lokaliseringar där dessa kostnader är lägre, dvs. i regel utanför stödområdet. Transportstödet ingår som ett av flera medel för att åstadkomma en bättre regional balans. Kvantitativt är det dock inte möjligt att mäta de effekter transportstödet har haft. Stödet har dock till sin huvudsakliga del varit inriktat mot expansiva företag och har enligt TPR:s bedöming riktats mot branscher som ur regionalpolitisk synpunkt är värdefulla att stödja. Utifrån sin utvärdering och de erfarenheter i övrigt som finns fastslår TPR att transportstödet är ett effektivt regionalpolitiskt medel. Stödet bör fortsättningsvis i huvudsak ha samma inriktning och uppbyggnad som tidigare. Rådet diskuterade dock vissa ändringar. TPR prövade frågan om transportstödet även fortsättningsvis skulle avse såväl in- som uttransporter. I första hand diskuterades om det fanns anledning att slopa stödet för transporter av råvaror och halvfabrikat till

Tabell 4.2 Transportkostnadernas andel av saluvärdet Bransch Andel av saluvärdet (%) Skogslänen Övriga delar av landet

92 Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer. . .

stödområdet. TPR ansåg emellertid att det inte fanns skäl att föreslå en sådan ändring av stödets inriktning. Intransportstödet har störst betydelse för verkstadsindustrin och den kemiska industrin. Transportrådet prövade vidare frågan om ett särskilt stöd till sjörransporter. Det synes, enligt de gjorda undersökningarna, inte föreligga några avgörande regionalpolitiska skäl att låta transportstödet även omfatta sjöfarten. Däremot finns det enligt TPR:s mening trafik- och sjöfartspolitiska skäl för ett sådant stöd. För att komplettera föreliggande underlag avseende transportstödet till Norrland har kommittén låtit genomföra en mindre studie av de principiella samhällsekonomiska bedömningar som kan läggas på transportstödet. Studien har genomförts av Per-Ove Hesselbom vid nationalekonomiska institutionen vid Stockholms universitet. Kommittén har vidare tagit del av synpunkter och material om transportstödet från handelskamrarna i Gävleborgs, Västernorrlands och Jämtlands län, Västerbottens och Norrbottens län, Svenska Hamnförbundet, Norrländska Hamnförbundet, Sveriges Redareförening, representanter för Vänersjöfarten och från enskilda företag. Hesselbom framhåller att för att den önskade regionala expansionen ska kunna uppnås krävs att företagen konfronteras med priser på produktionsfaktorer som avspeglar stödregionens specifika produktionsförutsättningar. Överskottssituationen vid rådande priser inom de regionalpolitiska stödområdena gäller huvudsakligen arbetskraft. Stödet bör därför i första hand ges till arbetskraftsanvändning, så att lönekostnaden per anställd anpassas. Ett transportstöd leder till att företagen underlåter att beakta de verkliga transportkostnaderna. Transportstödet diskriminerar till förmån för företag med en stor transportkostnadsandel. Dessutom snedvrider det de enskilda företagens produkt- och teknikval.

4.4 Utvärdering av regionala investmentbolag

Docent Christer Olofsson, Linköpings universitet, har på uppdrag av kommittén genomfört en utvärdering av regionala investment och utvecklingsbolag. Arbetet är en komplettering av en studie som Olofsson genomfört åt statens industriverk och vilken redovisas i rapporten (SIND 1983:4) De regionala utvecklingsbolagen - instrument för industriell utveckling? De två studierna berör tillsammans följande regionala investment- och utvecklingsbolag: Regioninvest i Norr AB, AC-lnvest AB, Z-Invest AB, Dala Invest AB, Wermia AB, Oxelöinvest AB, Start lnvest AB, Malmöhus Invest AB, Landskrona Finans AB och Svetab. Av de regionala investmentbolag som bildats på privat initiativ och som erhållit statliga lån är det således endast Wermia AB och Landskrona Finans AB som ingår i studierna. Detta förhållande beror på att övriga privata regionala investmentbolag i Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands och Kopparbergs län varit i verksamhet så kort tid att det inte varit meningsfullt att ta med dem i studierna. Olofsson framhåller i sina sammanfattande kommentarer att de arbetsmodeller” som Wermia AB och Landskrona Finans AB utgör har

Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer. . . 93

bättre förutsättningar att skapa bestående effekter i form av företagstillväxt och sysselsättning än de statligt ägda bolagen. Det är bättre för staten att eftersträva lösningar tillsammans med privata intressenter med förankring i näringslivet såväl inom som utom den region investmentbolaget arbetar inom, än att lösa problemen helt i egen regi.

Det har vidare förekommit orealistiska förväntningar på många av de

regionala investmentbolagen om att dessa skall kunna generera stora *i nytillskott av sysselsättning i ett kortsiktigt perspektiv. l normalfallet ger i de kapitaltillskott som utvecklingsbolagen kan ge till tillverkande före- ? tag effekter först på längre sikt. i I rapporten framhålls vidare att effekterna av tillkomsten av regionala

l investmentbolag i regioner med liten industriell tillväxt måste följas

l

noga. Det är långt ifrån säkert att de satsningar som görs är tillräckligt effektiva. Det är angeläget att investmentbolagen endast satsar på lönç samma projekt. Den regionalpolitiska prioriteringen görs i och med att i resurser avsätts för att skapa de regionala bolagen. Men när dessa tillkommit bör val av investeringar endast göras utifrån projektens affärsmässiga förutsättningar.

4.5 Utvärdering av glesbygdsstödet

På uppdrag av industridepartementet har planeringsdirektör Bengt Berglund genomfört en utvärdering av det statliga glesbygdsstödet under perioden 1968- l982. Arbetet redovisas i rapporten (Ds l l984:l) Stat- ligt stöd till glesbygd utvärdering av stödgivningen 1968-1982. Rapporten har remissbehandlats under våren 1984. Berglund framhåller att en betydande andel av glesbygdsstödet gått till insatser i skärgårdsområdena i Stockholms samt Göteborgs och Bohus län. När det gäller kommersiell service har stödet i dessa områden i väsentlig grad gällt tillbyggnader och kvalitetshöjande åtgärder. Det kan konstateras att länsstyrelserna inte följer några enhetliga riktlinjer för verksamheten med glesbygdsstöd. Man kan i olika län till och med skymta vissa grundläggande skillnader i inställningen till gles- bygd. Enligt beräkningar som gjorts av utredaren skulle sysselsättningen i glesbygd ha ökat med totalt 9 000 sysselsatta personer eller 3,9 % under perioden 1976-80. Av dessa avser l 500 Stockholms samt Göteborgs och Bohus län. Glesbygdsstödet torde enligt utredaren i väsentlig utsträckning ha bidragit till denna sysselsättningsökning. sysselsättningen i tätbygd har emellertid ökat nära nog dubbelt så snabbt som i glesbygd. Kommunreformen och kommunernas efter hand allt starkare engagemang i näringslivsfrågor torde ha medverkat till den positiva sysselsättningsutvecklingen i glesbygden. Det är därvid väsentligt att göra klart att åtskilliga kommuner lägger ner stora personella och ekonomiska resurser på att stödja utvecklingen av glesbygden. Det finns också exempel på motsatsen, nämligen kommuner som är ytterligt tveksamma till satsningar på att utveckla glesbygden. Enligt utredarens bedömning har glesbygdsstödet utnyttjats mycket

******* i

D

94 Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer. . .

effektivt. Resursinsatserna är i förhållande till de uppnådda resultaten

små. Varje tillskapat fast heltidsarbete under perioden 1979/80- 1981/ 82 skulle i genomsnitt endast ha kostat staten 88 000 kr. Under samma period räddades i storleksordningen 175 butiker från nedläggning. Även om stödet till dessa butiker i allmänhet var högre än det stöd som genomsnittligt utgick i investeringsstöd, är det även här fråga om mycket små insatser i förhållande till resultaten. l fråga om stödet till butiker resulterade varje räddad butik i att i genomsnitt 1,4 arbetstillfällen bevarades och att hushåll och kommuner besparades en rad uppoffringar etc. De totala kostnaderna per nytt arbetstillfälle redovisas emellertid inte i rapporten. Enligt utredaren finns det tecken som tyder på att effektiviteten i glesbygdsstödet kan komma att gå ner. För att motverka detta krävs ökad planering och prioritering av stödinsatserna. Regeringen uppdrog den 12 april 1984 åt glesbygdsdelegationen (I 1977:02) att utvärdera om de glesbygdspolitiska åtgärderna är ändamålsenliga för att stimulera glesbygdens utveckling. Utvärderingen skall redovisas till regeringen senast den 2 juli 1984.

4.6 Utvärdering av verksamheten med

produktutvecklingslån

Någon utvärdering av de regionala utvecklingsfondernas verksamhet med utvecklingskapital föreligger inte eftersom denna verksamhet endast bedrivits under kort tid. Däremot har SIND låtit göra en utvärdering av de produktutvecklingslån som utvecklingsfonderna kunde lämna under perioden 1978-1982. Studien visar bl a att företagen underskattar kostnaderna för produktutvecklingsprojekt. Vidare överskattas möjligheterna att etablera sig på marknaden med en ny produkt. Ett sätt att stödja företagen i utvecklingsprojekten skulle vara att en konsult från utvecklingsfonden eller en av utvecklingsfonden kontrakterad konsult regelbundet följer upp projektet. En detaljstudie avseende 20 företag i Västerbottens län som erhållit produktutvecklingslån visar att lånen i de flesta fall varit förlustbring-

ande för utvecklingsfonden, medan de för samhället som helhet innebu-

rit lika stora ut- som inbetalningar. Dvs de skatter som stat och kommun erhållit på löner till personal som anställts i utvecklingsprojekten har tillsammans med amorteringar på lånen varit lika stora som de utbetalade lånen.

4.7 stöd i andra länder

Regionalpolitiskt

4.7.1 Japan och USA

Föreliggande avsnitt behandlar regionalpolitikens inriktning i andra länder. Redovisningen är översiktlig och begränsas i huvudsak till Europa med hänsyn till att förhållandena i dessa länder allmänt sett är

Utvärderingar av och olika . . 95 synpunkter på regionalpolitiska stödformer.

likartade de svenska. Det bör dock understrykas att väsentliga skillnader föreligger mellan länderna vad gäller såväl den allmänna ekonomiska utecklingen, industrins sammansättning m m som administrativt system och politisk organisation på central, regional och lokal nivå. Vidare bör påpekas att det även i Japan och USA finns intressanta regionalpolitiska i medel att beakta men att i regel avvikelserna i de allmänna förutsättningarna är stora i förhållande till Sverige.

l

| l Japan sker fn en mycket medveten regionalpolitisk planering med

I inriktning på att skapa tillväxtcentra (”technopolis”) utanför storstads-

regionerna Tokyo, Nagoya, Osaka och Kobe. År 1982 utvaldes l9 sådana tillväxtcentra. Dessa tllväxtcentra ligger i eller intill orter med minst 200 000 invånare. Närhet till flygplats eller snabbtågsförbindelse är ytterligare en förutsättning. Senast år 1990 skall huvuddelen av resp centrum vara utbyggd. Samtliga tillväxtcentra baseras på befintlig industri i resp region liksom påjordbruket och fiskenäringen. De Hesta centra har planer på att stimulera utvecklingen inom högteknologiska företag med inriktning på elektronik och bioteknik. Andra branscher och produktområden som nämns är bl a specialiserad varvsindustri, livsmedelsindustri, kollektiva trafikmedel, havsresurser, hälso- och rehabiliteringsverkp samhet samt rymdteknik.

i Presidentskifteti USA den ljanuari l98l innebar bl a att ansvaret för

i regionalpolitiska åtgärder i ökad omfattning lades på regionala och

lokala myndigheter (”New Federalism”) medan insatserna från den federala nivån trappades ner. Det finns dock fortfarande federala program för regionalpolitiska insatser och för stadsförnyelse. Indirekt uppstår betydande regionalpolitiska effekter genom försvars- och rymdprogrammen. Det finns även ett särskilt federalt fmansierings- och serviceprogram för småföretag som administreras av Small Business Administration (SBA). Alla stater i USA har medel för att stimulera den ekonomiska utvecklingen. Tidigare var åtgärderna i huvudsak inriktade på att söka påverka företagens lokaliseringsval till förmån för den egna staten. Under senare år har dock en allt större vikt lagts vid att utveckla det inom resp stat befintliga näringslivet. De delstatliga medlen omfattar såväl rådgivning till företag som finansiella medel. En rad olika finansiella medel förekommer. sammansättningen av stödmedelsarsenalen är dock annorlunda än i Europa. Således är bidragsgivning relativt ovanlig liksom riskkapitaltillskott. Det mest förekommande medlet för att stimulera näringslivets utveckling är särskilda obligationsemissioner, s k Industrial Revenue Bonds” (IRB). Sådana obligationer kan emitteras av delstaterna eller i vissa fall av lokala myndigheter. Räntan på obligationerna är befriad från federal inkomstskatt och i vissa stater också från delstatens inkomstskatt. Det innebär att räntan kan sättas lägre än för kommersiella obligationslån som emitteras av privata företag. I regel är också löptiden längre. De medel som delstatsmyndigheterna får in genom obligationslånen kan i sin tur lånas ut till privata företag till en låg ränta. Alternativt används medlen för att bygga anläggningar som hyrs ut till

företag. Det finns också särskilda obligationslån inriktade på att stödja

småföretag.

96 av och olika stödformer. . . Utvärderingar synpunkter på regionalpolitiska

De medel som har störst omfattning efter obligationslån är direkta lån finansierade med skattemedel. Även lånegarantier användes i vissa stater. Samtliga stater ger också olika former av skatteförmåner. I många

stater ges skatteförmåner vid nettoökning av företagens personal.

4.7.2 stöd till näringslivet i Europa

Regionalpolitiskt

l tabell 4.3 redovisas av de regionalpolitiska medlen riktade inriktningen till i olika länder i Europa. Varje kryss markerar förekomst näringslivet av ett medel. Som av tabellen ligger tyngdpunkten vad gäller framgår och räntestöd hälften stödformer i bidrag till investeringar på lån. Drygt av länderna skattefördelar vid lokalisering inom stödområden. ger olika Sju av 15 länder har sysselsâttningsstöd.

Tabell 4.3 Regionalpolitiska medel i Europa

Land Bidrag Räntesub- Skatte- Extra Sysseltill inve- ventioner fördelar avskriv- sättningsningar relaterade steringar på lån bidrag

x x Belgien Danmark x x Finland x x x x Frankrike x x x x Grekland x x x x lrland x x x X Italien x x x x x x › Luxemburg Nederländerna x x x x x x x Norge x x x Portugal x x x Spanien x x X Storbritannien Sverige x x x x x Västtyskland

Det är härvid intressant att se närmare på hur bidragen till investeringar är relaterade till investeringskostnader eller till annat mått samt vilken som görs. Tabell 4.4 redovisar reglerna för hur stort bidrag som prövning kan lämnas.

Som framgår av tabellen är den maximala nominella bidragsprocen-

till de flesta andra länder. ten i Sverige hög i förhållande europeiska Det helt dominerande förfarandet är att myndigheterna prövar de

ekonomiska förutsättningarna för varje enskilt projekt (projektvis prövning). I de största länderna finns i de flesta fall också objektvis prövning, dvs att vissa stöd utgår generellt för investeringar utan prövning av de

företagsekonomiska förutsättningarna för investeringarna. Följande tablå belyser bl a huruvida det förekommer kompletterande som innebär att bidragen till investeringar inte enbart relateras till regler investeringskostnaden utan också till bl a sysselsättning.

Hänsyn tas till projektets sysselsättningseffekt för att Belgien bestämma bidragets storlek. Såväl expansionsinves-

Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer. . . 97

Tabell 4.4 Bidrag till investeringar i olika länder Land Maximala Prövning bidrag (%) Belgien 24,3 projektvis Danmark 25 projektvis Finland 45 projektvis Frankrike 25* projektvis och objektvis Grekland 65 projektvis Irland 60 projektvis Italien 56 objektvis Luxemburg 15 projektvis Nederländerna 35 projektvis och objektvis Norge 35 projektvis -* Portugal projektvis Spanien 20” projektvis Storbritannien 22” projektvis och objektvis Sverige 70 projektvis Västtyskland 50 projektvis och objektvis I praktiken dock högst 10 milj. kr. ^ 35 000-50 000 FF per nytt arbetstillfälle. Avgörs från fall till fall. ^ Beroende av investeringskostnaden per nytt arbetstillfälle. F För projekt inom servicesektorn ges bidrag per nytt arbetstillfälle.

teringar som rationaliserings- och omstruktureringsinvesteringar är berättigade till bidrag. Danmark Tidigare har endast etablerings- och expansionsinvesteringar som inneburit sysselsättningsökning varit stödberättigade. Hänsyn tas till projektets sysselsättningseffekt för att bestämma bidragets storlek. Numera kan bidrag även lämnas till projekt som innebär att sysselsättningen bevaras vid ett företag. Finland Stöd lämnas till etablerings- och expansionsinvesteringar som innebär sysselsättningsökning eller i väsentlig utsträckning höjer företagets förädlingsvärde. Frankrike Reglerna för bidraget anger att bidraget per nytt arbetstillfälle kan variera mellan 35 000 FF och 50 000 FF. Investeringar utan sysselsättningsökningar är inte stödberättigade annat än i undantagsfall. Grekland Bidrag utgår i regel till etablerings- och expansionsinvesteringar men kan även utgå för vissa investeringar i omstruktureringssyfte. Irland Ett bidrag, det s k New Industry Grant”, kan lämnas enbart till etablerings- och expansionsinvesteringar som ger sysselsättning åt minst 50 personer och om investeringen uppgår till minst 500 000 12. För att bestämma bidragets storlek tas hänsyn till hur många sysselsättningstillfällen som skapas. För företag som sysselsätter färre än 50 personer ñnns ett särskilt omstruktureringsstöd. Denna stödform är fn under omprövning.

98 Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer. . . 1984:74

sou

Italien Bidrag till investeringar utgår i stort sett automatiskt. Stödberättigade är etablerings- och expansionsinvesteringar samt produktivitetshöjande investeringar. Luxemburg Alla typer av investeringar är stödberättigade. Bidragsandelen bestäms bl a med hänsyn till sysselsättningseffekterna. Nederländerna Endast etablerings- och expansionsinvesteringar är berättigade till bidrag. Norge Bidrag lämnas till etablerings- och expansionsinvesteringar som innebär sysselsättningsökning. Portugal Andelen bidrag bestäms från fall till fall. Spanien Alla etablerings- och expansionsinvesteringar som innebär ökad sysselsättning är berättigade till stöd. Små företag kan erhålla bidrag även om sysselsättningen inte ökar om investeringarna är nödvändiga för att företaget skall kunna bestå. Bidragsandelen vid etablerings- och expansionsinvesteringar bestäms med ledning av kostnaden per nytt arbetstillfälle. Storbritannien En form av bidrag, det s k ”Regional Development Grant”, är ett automatiskt objektrelaterat stöd. Vid användning av annan form av bidrag, ”Selective Financial Assistance, som prövas projektvis, tas även till kostnaderna per nytt arbetstillfälle. Alla hänsyn typer av investeringar kan stödjas. Västtyskland Ett bidrag utgår i stort sett automatiskt till alla invesinom stödområde. Bidragsandelen är IO %. teringar Ett annat bidrag utgår efter prövning. Detta bidrag kan normalt uppgå till högst 25 % men om arbetsplatser för kvalificerade befattningshavare skapas utgår härutöver ett stöd med 9 000- l5 000 DM per sådant nytt arbetstillfälle. Bidrag lämnas till etablerings- och expansionsinvesteringar samt till investeringar som leder till att minst halva personalstyrkan kan behållas.

I huvudsak är det i de flesta länder så att projekt som ger sysselsättningsökning i första hand är stödberättigade. Vid bestämning av hur stort stöd som skall utgå tas även hänsyn till antalet arbetstillfällen som tillkommer. l de flesta länder är det även möjligt att ge stöd i de fall investeringarna inte ger någon sysselsättningsökning, men där investeringen medför att sannolikheten för att företaget kan drivas vidare ökar. l några få länder utgår bidrag till alla typer av investeringar utan prövning. Industridepartementet har nyligen låtit genomföra en studie” i vilken svenskt industri- och regionalpolitiskt stöd jämförs med stödmedel i EG-länderna. I rapporten framhålls bl a att tre av de svenska regional- Se Ds l l984:6 Governpolitiska medlen transportstödet, sysselsättningsstödet och nedsättningment Support to lndustry in Sweden- an lnter- en av socialavgifter är ovanliga inom EG-länderna. Vad gäller omfattnational Comparison. ningen av stödområdena har Sverige en liten del av befolkningen inom

av och olika regionalpolitiska stödformer. . . 99 Utvärderingar synpunkter på

stödområdena ijämförelse med andra länder. Som norm inom EG gäller att högst 30 % av befolkningen inom ett land får tillhöra ett stödområde. Vad gäller stödberättigad verksamhet så överensstämmer den svenska avgränsningen i stort sett med EG-ländernas. Men i hälften av dessa länder är dock gruvverksamhet o dyl stödberättigad. Det kan enligt studien ifrågasättas vilka effekter de svenska lokaliseringslånen har eftersom de inte innehåller några subventioner. Lånen torde kunna ersättas med lånegarantier. Det svenska lokaliseringsbidraget har mycket gemensamt med liknande medel inom EG-länderna. Bidrag till investeringar utgör i de flesta länder basen i stödarsenalen. Men det svenska lokaliseringsbidraget skiljer sig i tre avseenden från bidragen inom EG-länderna. För det första gäller det bidragens andel av investeringskostnaderna. Den normala bidragsandelen inom EG-länderna är ca 25 °/o av investeringskostnaden, men i högt prioriterade regioner uppgår stödet till 50-65 %. För det andra skiljer sig lokaliseringsbidraget från liknande europeiska bidrag genom de fastlagda riktvärden som gäller för bidrag per nytt sysselsättningstillfälle. I fråga om de flesta bidragen inom EG-länderna finns det också gränsvärden för stöd per sysselsättningstillfälle men dessa värden har inte lika stor betydelse. Det svenska bidraget står ofta i direkt relation till en planerad sysselsättningsökning och statens fordran skrivs av under förutsättning att den planerade sysselsättningsökningen för resp projekt uppnås. l andra länder finns inte så stark koppling mellan stöd och sysselsättningsökning. Det kan enligt rapporten ifrågasättas vilket värde en sådan direkt koppling har. Slutligen framhålls att det svenska lokaliseringsstödet är selektivt och prövas projektvis. Denna utformning stämmer överens med stödens utformning i de mindre av EG-länderna. I de större länderna förekommer ofta, som tidigare framhållits, en bas av automatiska bidrag. På detta grundstöd läggs i sin tur ett selektivt stöd. Enligt studien finns det

fördelar med att ha ett automatiskt stöd. Härigenom kan nämligen

företagen på förhand i sina kalkyler utgå från att det finns ett stöd tillgängligt. Samtidigt kan ett automatiskt stöd leda till att stöd utgår även till sådana investeringar som skulle ha kommit till stånd även utan stöd. Systemet innebär ju också att i regel alla investeringar blir stödberättigade vilket får till följd att kostnaderna kommer att öka väsentligt vid oförändrade bidragsandelar. I Nederländerna finns ett system som innebär att bidrag lämnas till alla investeringar upp till en viss nivå (l6 milj floriner motsvarande ca 40 milj kr) medan en selektiv prövning sker över denna nivå. Av förändringar inom EG-ländernas regionalpolitik under senare år kan noteras att Frankrike, där nya regler infördes 1982, skärpte kravet på att projekten skall ge ökad sysselsättning. I Storbritannien har en statlig utredning föreslagit att en hårdare koppling skall ske mellan bidrag och sysselsättning. Inom samtliga OECD-länder har under de senaste åren alltmer betonats utbildnings- och forskningssektorns betydelse för att påverka den regionala utvecklingen på lång sikt.

100 Utvärderingar av och synpunkter pâ olika regionalpolitiska stödformer. . .

4.8 Möjliga regionalpolitiska medel

I detta avsnitt behandlas medel som principiellt sett kan användas för att stimulera näringslivets utveckling i svagtillväxande regioner. Här behandlas även vissa individinriktade medel.

4.8.1 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet

l stort sett kan man indela regionalpolitiska medel riktade till näringslivet i sju huvudkategorier. l) Bidrag till investeringar 2) Lån med subventionsinslag 3) Lån utan subventionsinslag 4) Bidrag till arbetskraftskostnader 5) Bidrag till andra driftskostnader 6) Direkta skattefördelar 7) Indirekta skattefördelar.

Nedan diskuteras de egenskaper som dessa olika regionalpolitiska medel har och vilka för- och nackdelar som finns med resp. medel.

Bidrag till investeringar

Bidrag till investeringar i maskiner och byggnader kan ha tre huvudfunktioner, nämligen en kostnadskompenserande, en finansiell och en inkomstöverförande funktion. Ett bidrag kan fylla dessa funktioner samtidigt och det är svårt att avgöra vilken funktion som är dominerande vid varje tidpunkt. Det beror b1.a. på vilka allmänna ekonomiska förutsättningar som föreligger. Bidragens kostnadskompenserande roll är att ge företagen kompensation för de merkostnader för investeringar inom stödområdena som kan anses föreligga. Stödets roll är således att likställa stödområdena med övriga delar av landet i fråga om investeringskostnader. I princip skall stöd utgå endast i de fall det föreligger sådana merkostnader och endast i så stor omfattning att merkostnaderna kompenseras. I fråga om projekt med alternativa lokaliseringsorter skall bidragets funktion således vara att göra ett sådant projektlika räntabelt att genomföra inom stödområdena som i någon annan del av landet. Det är först då som bidraget får en styrande funktion. Vid projekt där en lokalisering utanför stödområdena inte är aktuell kan bidraget ge kompensation så att projektet överhuvudtaget blir företagsekonomiskt lönsamt. Den andra huvudfunktionen är den finansiella. Bidragets roll är härvid att det utgör ett kapital som tillförs företaget utan förräntningskrav och utan krav på återbetalning. Lån är räntebärande och skall återbetalas. Bidragets funktion blir att ersätta eget kapital i företaget. Det normala är att företagen tillförs eget kapital dels genom att ägarna sätter in riskkapital, dels genom vinster. På riskkapitalet finns naturligtvis ett förräntningskrav men förräntningen är beroende av företagets vinstförmåga och stabilitet. Bidraget är i regel ”mer förmånligt” än riskkapitalet

i

Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer. . . 101

genom att det aldrig behöver förräntas även om projektet är mycket lönsamt. Bidragens inkomstöverförande roll är att tillföra företagen inkomster för att de därvid skall överväga att lokalisera sig till stödområden. Detta gäller alltså projekt som är fritt lokaliserbara. En sådan påverkan torde ofta vara en nödvändig förutsättning för att få till stånd en flyttning av ett projekt från en ort utanför stödområdena till en ort inom om etableringskostnaderna på de olika orterna är desamma. En fördel med investeringsbidrag är att stödets påverkan på företagets ekonomi är relativt lätt att förstå. Detta gäller även den form av bidrag som vi har i Sverige som egentligen är ett avskrivningslån. Bidragen har också en uppenbar positiv lönsamhetspäverkande effekt i etableringsfasen och också en gynnsam likviditetseffekt. Ligger projekten relativt långt från lönsamhetsgränsen är bidrag i regel den enda formen av stöd som gör det möjligt att höja upp projektet över denna gräns. Bidragen kan också ha stor finansiell betydelse. Om bidraget fyller en funktion som ersättare för ett otillräckligt kapital från delägarna finns även andra lösningar. Är ett projekt lönsamt är det möjligt för ägarna att bjuda in andra till att bli delägare och på det sättet tillföra företaget ett tillräckligt stort eget kapital. Kapitaltillskottet kan därvid komma från privatpersoner, privata eller statliga investmentbolag o dyl. Bidragens funktion som inkomstförstärkning för att stimulera till lokaliseringar inom stödområdena av företag från andra delar av landet har försvagats väsentligt under senare år. För det första är bidraget sannolikt effektivt endast om investeringsnivån allmänt sett är hög. Som tidigare nämnts har investeringsnivån varit relativt låg under andra hälften av 1970-talet. För det andra kan man konstatera en ökad benägenhet hos företagen att investera på orter där de redan tidigare är etablerade. En stor svårighet med bidragen är att i varje enskilt projekt avgöra vad som är merkostnader jämfört med en etablering utanför stödområdena. Speciellt gäller detta för redan befintliga företag inom stödområdena för vilka det inte är ett alternativ att etablera sig utanför dessa. l regel är de projekt befintliga företag genomför av den karaktären att de utgör en del av en successiv utbyggnad av en anläggning. För en sådan kompletterande investering torde det sällan föreligga några merkostnader för företaget. Den kompletterande investeringen skulle sannolikt aldrig ha genomförts om det inte fanns ett marknadsbetingat behov av större produktionskapacitet. Däremot kan det föreligga merkostnader i projektet.

Lån med subventioner

Subventionerna i ett län utgörs i regel av att räntan på lånet efterskänks under kortare tid eller att räntesatsen sätts lägre än marknadsräntan. Härigenom sänks företagens kostnader. Men med räntesubventioner kan man inte uppnå så höga subventionsnivåer under kort tid som det är möjligt att göra med bidrag. Räntesubventionen har därför störst betydelse som en löpande subvention under en lång tid. Men även bidragen kan ha en liknande konstruktion.

102 av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer. . .

Utvärderingar

Lån utan subventioner

Alla typer av lån har naturligtvis en finansiell funktion. Syftet med regionalpolitiskt stöd i form av lån vare sig de innehåller subventioner eller ej är att projekten skall erhålla en tillräcklig finansiering. Huvudorsaken till att banker och andra fmansieringsinstitut inte deltar i lånefinansiering av lönsamma projekt inom stödområdena är att de i regel anser att säkerheterna för lånen är otillräckliga. De regionalpolitiska lånens funktion är således att vara riskavlyftare. Denna funktion skulle likaväl kunna fyllas genom statliga lånegarantier.

Bidrag till arbetskraftskostnader

En fördel med att ge bidrag till arbetskraftskostnaderna är att arbetskraften blir billigare vilket bör stimulera till fler anställningar. Och detta är ett huvudsyfte med det regionalpolitiska stödet. Resultatet blir att ju driftkostnaderna sänks företagen kan konkurrera genom att varigenom sänka sina priser eller de får högre vinster som sin tur stärker företaget kan användas för investeringar. Är man intresserad av att medverka

och

till att de befintliga företagens sysselsättning bevaras bör arbetskraftsstödet utgå kontinuerligt under längre tid. Är man däremot intresserad av att i första hand stimulera till ökad sysselsättning och det kan antas att den befintliga sysselsättningen kan upprätthållas ändå bör stödet utgå som ett marginellt stöd, dvs. endast på antalet tillkommande sysselsättningstillfällen, på samma sätt som det nuvarande sysselsättningsstödet.

Bidrag till andra driftkostnader

I och för sig kan företagen bli konkurrenskraftigare genom att bidrag lämnas även till andra produktionskostnader. Alternativt kan vissa skatter som t.ex. energiskatt tas bort för företag inom regionalpolitiskt prioriterade Det har samma effekt som att ge bidrag. Effekten av regioner. att sänka priset på t.ex. energi kan bli att användningen av denna produktionsfaktor ökar på samma sätt som användningen av arbetskraft kan öka om arbetskraftskostnaden sänks. Vad gäller arbetskraften är en sådan utveckling önskvärd ur regionalpolitisk synvinkel men det kan inte i sig vara av värde att stimulera till en ökad förbrukning av tex energi.

Direkta skattefördelar

Med direkta skattefördelar menas här sänkningar av skattesatser inom regionalpolitiska stödområden. Härvid bör man skilja på tre huvudtyper av skatter som är aktuella för företag, nämligen inkomstskatt (nettovinstbeskattning), mervärdeskatt och produktionsfaktorskatter. Energiskatt är exempel produktionsfaktorskatt. Effekterna av en sänkning av på en sådana skatter är desamma som effekterna av en prissänkning. Inkomstskattedifferentiering för företag är intressant endast om förevisar beskattningsbara vinster. För företag under uppbyggnad är tagen

Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer. . . 103

ofta en sänkt bolagsskatt i sig av begränsat intresse eftersom vinsterna efter dispositioner är små. Skattelagstiftningen medger också relativt långtgående konsolideringsmöjligheter. Inkomstskatt för ägare till företag och förmögenhetsbeskattningen anses emellertid vara faktorer som kan hämma utvecklingen av små företag. Indirekta skatter av den typ som mervärdesskatten utgör kan under vissa förutsättningar användas för att ge företag en inkomstförstärkning. Betydande kontrollproblem uppstår emellertid.

indirekta skattefördelar

indirekta skattefördelar kan åstadkommas i fråga om företagens inkomstskatt genom att låta företagen göra avskrivningar i snabbare takt än vad som gäller normalt. Sådana fördelari form av större avskrivningar är endast intressanta om företagen är vinstgivande.

4.8.2 Individinriktade regionalpolitiska stöd

För att förmå vissa yrkeskategorier att flytta till stödområdena för att där besätta lediga platser kan lägre statliga inkomstskatter vara ett användbart regionalpolitiskt instrument. En annan åtgärd vore att höja lönerna eller att ge andra former av ersättningar eller avskrivningar av tex studieskulder. En politik inriktad på att stimulera flyttningar till stödomrâdena bör dock vara selektiv och endast inriktas på sådana grupper som kan erhålla sysselsättning där. Det synes svårt att hävda att det vore motiverat att ha en politik inriktad på att stödja all form av flyttning till stödomrädena eftersom en sådan politik i sig inte ökar antalet arbetstillfällen där. Varje form av regional differentiering av inkomstskatter eller löner och andra former av ersättningar möter fördelningspolitiska invändningar. Man kan dock motivera avvikelser från likabehandling med hänsyn till att det är vissa regioner som måste ges ett stöd för att få igång en utvecklingsprocess. Vidare kan man peka på att vid marknadsmässig lönesättning förekommer det inom vissa yrkeskategorier en regional differentiering i lönesättningen. I regel är det därvid de snabbast tillväxande regionerna som är löneledande.

5 Industrins struktur. Problem

regionala

och

möjligheter

Industrin kännetecknas av regionala olikheter ifråga om en mängd faktorer. Avsikten med detta kapitel är att ringa in vissa regionalpolitiskt väsentliga tendenser och att belysa hur dessa kan påverka de regionalpolitiska förutsättningarna under återstoden av 1980-talet. Framställningen bygger i allt väsentligt på underlag framtaget inom SIND.

5.1 Industrins utveckling 1970- 1982 samt 1982-90

Industrin hade, med den avgränsning som görs i länsplaneringen, år 1980 totalt 1,016 milj sysselsatta, varav 0,972 milj inom gruv- och tillverkningsindustri (SNI 2+3). Sysselsättningstvecklingen 1963-1982 framgår av diagram 5.l. Industrisysselsättningen âr 1980 branschvis fördelad framgår av tabell 5.1. I tabellen redovisas också sysselsättningsförändringen 1970-75, 1975-80, 1980-82 samt prognos för 1980-90.

Tabell 5.1 Industrins struktur 1980 samt utveckling 1970-75, 1975-80, 1980-82 och 1982-90 Bransch 1000-tal Årlig procentuell förändring Prognos 1980-90 sysselsatta

106 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter

Diagram 5.1. 1000-taI Industrins industrisyssehatta sysselsättningsutveckling 1963 - 1 100_ 1982 samt bedömningar för år 1990

p LU 84 i, f f a _ å s __ \ å

900%

å LP 83

i

Källa: Nationalräken- l I I I l skaperna 1963 1970 1975 1980 82 1990 År

Industrin hade totalt en ökning med 38 000 arbetstillfällen från 1970 till 1975. Perioden 1975-80 skedde en minskning med ca 85000 och 1980-82 med ytterligare ca 67 000. Totalt sedan 1975 har därmed industrin minskat med ca 150 000 arbetstillfällen. Tillbakagången efter 1975 har varit särskilt stark inom krisbranscherna teko, varv och järnmalmsbrytning. Den har emellertid varit mycket stor också för järn- och stålindustrin samtjord- och stenindustrin. Efter 1980 har även träindustrin, delar av massaindustrin, viss livsmedelsindustri, gummi- och plastindustrin samt metallvaruindustrin fått vidkännas vissa minskningar.

Basindustrierna dvs gruvor, trä, massa och papper samt järn och stål hade år 1980 ca 230 000 sysselsatta. De minskade med ca 19 000 under 1970-talet och har därefter till 1982 fortsatt att minska med ca 26 000. lnräknat jord- och stenindustrin samt krisbranscherna varv och teko uppgick minskningen till 75 000 under hela 1970-talet, betydligt mer än den totala tillbakagången inom industrin. Perioden 1980-82 svarade dessa branscher för en minskning på ca 44 000 eller 70% av den totala tillbakagången under denna period. Verkstadsindustrin utom varven samt kemiska industrin utgör med ca 450 000 sysselsatta den tyngsta delen av hela industrin och dess betydelse har ökat eftersom den har vuxit under 1970-talet. Även här inträffade emellertid en minskning mellan 1980 och 1982. lperspektivetfram till omkring år 1990 räknar SIND med att 1970-talets trender i allt väsentligt fortsätter. Detta innebär att basindustrierna, teko och varven skulle få en fortsatt minskad - dock i sysselsättning takt än 1975-82 - medan verkstad och kemi, särskilt läkemelugnare del, skulle kunna få en viss ökning. De bedömningar som länen gjort i

Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter 107

fråga om den branschvisa utvecklingen innebär, summerade till riket, att industrin totalt sett skulle minska med ca 100 000 under 1980-ta1et. Minskningen 1980-82 utgjorde ca 67 000. För återstoden av 1980-talet skulle därmed tillbakagången bli betydligt lugnare. Vissa olikheter finns mellan länen och SIND i fråga om branschbedömningarna. Även länsstyrelserna tycks dock i stora drag räkna med en förlängning av trenderna från l970-talet.

5.2 Regionala tendenser

Om man ser till utvecklingen i ett regionalt perspektiv kan konstateras betydande regionala avvikelser från mönster som kan iakttas på nationell nivå. Allmänna trender som iakttas på riksnivå kan därför endast i vissa fall väntas få likformade regionala förlopp. Tabell 5.2 sammanfattar översiktligt några nyckeltal avseende industrins storlek, struktur, utveckling och regionala fördelning perioden 1970-1980 samt prognoserna fram till år 1990 enligt länsstyrelsernas bedömningar samt den regionala nedbrytningen av LU 84.

Tabell 5.2 Industrin länsvis. Storlek 1980 och förändringar 1970-75, 1975-80, 1980-82 och 1982-90

4* Enligt FoB 1970, 1975 och 1980. 1 har Enligt industristatistiken 1980 resp. 1982. Avser gruvor och tillverkningsindustri. Nationalräkenskaperna

ingen regional redovisning. ^ Enligt länsstyrelsernas prognoser resp. ERU:s nedbrytning av 1984 års långtidsutredning.

108 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter

De storleksmässigt industritunga länen är storstadslänen, Älvsborgs, Ös-

tergötlands, Jönköpings och Västmanlands län. Dessa sju län med ca 520 000 sysselsatta år 1980 svarar för drygt hälften av rikets industriella verksamhet. Dessa län hade 1970-75 en svag tillväxt och har därefter svarat för ca 55% av minskningen totalt i landet. 14 län med mellan 25 000 och 40 000 industrisysselsatta vardera svarar för ca 46% och de tre minsta industrilänen, Uppsala, Jämtlands och Gotlands län har tillsammans ca 34 000 sysselsatta och knappa 3% av rikets sysselsättning. Industritunga kommuner är storstadskommunerna samt Västerås, Norrköping, Borås, Linköping, Eskilstuna, Jönköping, Helsingborg, Trollhättan, Södertälje samt som enda kommuner i skogslänen Sundsvall och Skellefteå. Dessa 14 kommuner svarar för 30% av rikets industri. Av de 25 största industrikommunerna återfinns utöver de två ovan

nämnda bara Örnsköldsvik, Borlänge och Luleå i skogslänen. Samtliga

dessa kommuner tillhör de minsta bland de industritunga kommunerna. Av de 25 minsta industrikommunerna återfinns 14 i skogslänen. De har mellan 200 och 500 sysselsatta. Därutöver finns ett antal kommuner i storstadsområdenas förorter med obetydlig industri samt ett par utpräg-

lade jordbrukskommuner inom denna grupp.

De län som har den största industriandelen räknat efter befolkningen i de arbetsföra åldrarna (16-64 år) är Jönköpings, Västmanlands, Kal-

mar, Älvsborgs och Blekinge län, samtliga med andelar på 25% eller

däröver år 1980. De lägsta värdena uppvisar Jämtlands, Gotlands, Stockholms och Uppsala län med tal på 12- 13%. De kommuner som har de största industriandelarna ligger genomgående i syd- och mellansverige. Två av de 25 som har den största industriandelen finns i skogslänen. Dessa är Hofors och Sandviken, båda i Gävleborgs län och delar av Bergslagens industritäta regioner. l Bergslagen finns totalt 6 av de 25 kommuner som har den högsta industritätheten i landet. Karta 5.1 visar industrins relativa storlek år 1982 per kommun.

De mest industriglesa kommunerna finns dels i storstädernas förorts-

områden, dels i skogslänens glesbygd. Vidare finns ett par utpräglade jordbrukskommuner med i denna grupp. Norra inlandet har nästan genomgående en lägre industritäthet än riket. Perioden I 970- 75 ökade industrisysselsättningeni samtliga län utom

fyra, Älvsborgs, Östergötlands, Uppsala och Örebro län. l 14 län upp-

gick ökningarna till minst I 000 sysselsatta. För skogslänen innebar denna period en påtaglig förstärkning av den industriella basen, dels totalt, dels genom ett tillskott av verksamheter inom den relativt konkurrenskraftiga verkstadsindustrin. Perioden 1975-80 innebar en minskning för riket med 85 000 sysselsatta eller knappt 8%. Nedgången drabbade samtliga län utom Västerbotten som hade en obetydlig ökning. Den starkaste minskningen hade Södermanlands län med 13%. Andra län med minskningar på minst 10% var Göteborgs- och Bohus län främst som en följd av tillbakagången

inom den tunga varvsindustrin; Älvsborgs län, med dominans av en

kraftigt minskande tekoindustri; Blekinge län, med tillbakagång dels inom varvsindustrin, dels inom Verkstadsindustri samt Kopparbergs län,

Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter 109

Karta 5.1 Industrins andel år 1982 andel av bef. 16-64 år

å Max 5 °/0 B Mellan 5 och 10 °/0 Cl Riket +5 °/0 (10-20 °/0) FB Mellan 20 o 25 °/o @ Mellan 25 0 30 0/0 I Mer än 30 °/0 Umdac UmeåHogskoleregions Datorcentral

l 10 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter

där tillbakagången var särskilt stor inom malmbrytningen samt inom järn och stålindustrin. Län som haft en mindre tillbakagång än genomsnittet i riket 197580 var Norrbotten, trots den under perioden påbörjade minskningen inom järnmalmsgruvorna samt järn och stålindustrin, Västernorrlands och Jämtlands län, samt Uppsala, Kalmar, Kronobergs och Hallands län. De fyra nordligaste länen lyckades således hävda sin industrisysselsättning bättre än flertalet övriga län under den snabba personalminskningen inom industrin perioden 1975-80. Perioden 1980-82, som innebar en minskning på knappt 8% för riket, har enligt industristatistiken inneburit en stark tillbakagång i Blekinge län (13%), Kalmar och Kristianstads län (11%) samt Södermanlands,

Östergötlands, Älvsborgs och Värmlands län (10°/o vardera). Gotland har

lyckats hålla en oförändrad sysselsättning under denna period. Göteborgs och Bohuslän samt Uppsala län uppvisar en relativt gynnsam bild. Perioden 1980-82 har för flera län inneburit en kraftigare tillbakagång än hela femårsperioden 1975-80. Detta gäller särskilt Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Hallands och Skararborgs län samt de fyra nordligaste länen. Samtidigt kan för skogslänen konstateras att endast Värm-

lands och Jämtlands län hade en klart svagare utveckling än riket. Övriga

skogslän hade visserligen också minskningar av sin industri, men den ligger på lägre tal än genomsnittet i riket. lntrycket från perioden 1975 - 80 att skogslänen lyckats hävda sig relativt väl jämfört med övriga län står sig således också för denna period. Bland enskilda kommuner kan nämnas att flera av kommunerna i har lyckats bibehålla och öka sin industriella verksamhet skogslänen under senare delen av 1970-talet vilket kan jämföras med den minskning som skett för riket totalt. En sådan positiv utveckling hade man bl a i Falun, Timrå, Ovanåker, Umeå, Vilhelmina samt Piteå som samtliga ökat sin industrisysselsättning mellan 1975 och 1982 med minst l00 personer. Härtill kommer att ytterligare ett tiotal kommuner har haft smärre ökningar. Utvecklingen under l980-talet sådan länsstyrelserna uppfattar den skulle innebära en minskning med i storleksordningen l00 000 sysselsatta. Samtliga län utom Skaraborg räknar med minskningar. Möjligen kan den reservationen göras beträffande länens bedömningar att man kan tendera att överskatta de negativa trenderna och underskatta de möjligheter som finns i form av nyföretagande, expansion av befintliga företag samt förändringar i vår internationella konkurrenskraft. Bedömningarna gjordes 1982-83 när man bl a ännu inte såg vilka konsekvenser devalveringarna kunde föra med sig. Enligt SIND:s bedömningar, redovisade våren 1984 (SIND 1984:2) kan dessa konsekvenser bli betydande. Om man närmare betraktar konsekvenserna av det sena 70-talets strukturomvandling inom industrin kan konstateras att de anläggningar som har försvunnit i stor utsträckning utgjort enheter med låg teknisk standard och med låg produktivitet. Parallellt har omfattande förändringar skett i form av ägarbyten, produktbyten och rationaliseringar i produktsammansättningen i en omfattning som knappast någonsin ti-

Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter 111

digare förekommit under en så koncentrerad period. Samtidigt har betydande offensiva investeringar genomförts. Det kan inte uteslutas att Sverige bl.a. till följd av en förbättrad konkurrenskraft under de kommande åren kan få viss vitalisering av industrin. Något av detta perspekitiv kännetecknar analyserna i 1984 års lángtidsutredning, som räknar med en gynnsammare industriell utveckling än både länsstyrelserna och SIND.

5.3 Branschernas geografiska fördelning

Olika industribranscher har av naturgivna förutsättningar och skiftande traditioner olikartade lokaliseringsmönster. Tabell 5.3 visar länens andelar av industrin i skilda branscher år 1982. Som underlag har industristatistiken använts, vilken i huvudsak omfattar arbetsställen med minst 5 anställda.

Tabell 5.3 lndustristrukturen 1982 enligt industristatistiken. Antal sysselsatta per län.

Län SNl2-4 Gruv Livsm Teko Trä Massa Graf. Kemi Sten Stål Verkst. (2) (31) (32) (33) (341) (342) (35) (36) (37) (38) AB 93 195 44 10 180 230 574 2 158 13 206 8 863 1 509 454 55 286 C 16 048 204 1 439 148 l 173 l 398 914 2 544 805 965 6 378 D 29 071 68 1 397 1 188 l 462 249 l 443 1 966 902 5 357 14 753 E 46 056 17 2 941 l 009 1 926 4 513 l 495 2 122 547 3 126 28 067 F 41 449 83 1 328 1 929 9 135 2 411 1 477 5 443 160 l 425 17132 G 20 694 15 1 064 822 3 143 1 339 1 187 438 1 473 373 10 740 H 28 876 72 2 796 320 5 241 2 485 947 710 2 074 416 13 778 l 3190 164 1022 34 221 0 134 121 415 0 1070 K 18 616 83 1 845 726 466 989 455 805 98 l 037 ll 674 L 26 803 239 5 008 2 006 4 476 1 551 1 115 3 269 1 898 31 6 711 M 67 400 216 13161 2794 928 2602 6162 10916 3902 761 25 574 N 19 376 32 2199 1886 1430 2198 13 11 16 9 6 500 O 74197 121 6886 2205 781 2351 3417 5331 543 126 52 089 P 50 237 28 l 192 12 143 2 976 3 736 1 222 3 578 l 383 846 22 831 R 30 709 40 3166 1413 5125 1370 966 1701 2118 170 14379 S 29 821 0 2 906 422 1 905 5 465 734 2 774 193 4 250 10 943 T 32169 1042 1969 1210 1313 2049 1188 8 602 1164 4637 8 883 U 37 723 21 895 635 969 448 1 214 728 923 6 296 25 474 W 31 161 1528 1650 1018 3 721 2 902 874 712 304 8 049 10 324 X 34 778 6 l 682 349 4 410 6 166 948 534 178 10 064 10 304 Y 23 904 15 l 197 425 1610 5900 718 1906 952 933 10216 Z 6 426 34 913 524 1 107 87 371 175 272 50 2 874 AC 19 994 2 047 l 088 123 2 912 l 744 566 1 152 252 2 311 7 759 BD 20 287 6 380 965 157 2 237 2 217 635 614 175 3 224 3 508

Totalt 802 180 12499 68 889 33 716 59 241 56 328 42 688 66 144 23 931 55 846 377 247

Verksradsindustrin utom varven jämte kemisk industri anses nationellt stå för en betydande tillväxtpotential. Dess betydelse för resp län framgår av diagram 5.3. Som framgår av karta 5.3 är andelarna särskilt stora

i enstaka kommuner i skogslänen, i Mälardalen, delar av Östergötland,

Västergötland, Småland och Blekinge.

112 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter SOU [984274

5.2 Basindu- Procent Diagram strins betydelse per län âr

1982 §9

70_

jx

|-

30-

]-l

G L N

S _i_ Riket

Basindustrins betydel- U 29 ]N sei resp län framgår av diagram 5.2. Här har andelen sysselsatta av gruvor och tillverkningsindustri (SNI 2+3) år 1982 angivits för varje län. Karta 5.2 visar andelen per kommun. Som framgår av kartan är andelarna särskilt stora i Norrlands inland, i Bergslagen samt i Småland. Län

Industrins regionala struktiur. Problem och möjligheter l 13

Karta 5.2. Dominans av basindustrier år 1982 andel av industrin totalt

E] Max 5 0/0 Ö Mellan 5 och 10 °/o E Riket +5 0/0 (15-25 0/0) B Mellan 25 o 35 0/0 E Mellan 35 o 55 °/o I Mer än 55 0/0 UMDAC UmeåHdgskoleregions Datorcentral

1 14 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter

Diagram 5.3 Verkstadsindustrins betydelse per län âr 1982

Procent

Aåi

g

T

50- F -4

Y Pl_

_ej

z 9_ “1 M - Riket ._ S 40- -

H 5

| A514

R 0 E?

hä*

30- :Å

LL

20-

10-

Län

Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter 115

Karta 5.3. Dominans av Verkstadsindustri år 1982 andel av industrin totalt

D Under 10 0/0 U Mellan 10 och 20 °/0 E Mellan 20 o 30 0/0 FB Riket +10 °/o (30-50 °/o) ä Mellan 50 o 70 0/0 I Mer än 70 0/0 UMDAC UmeåHögskoleregxons Datorcentral

ll6 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter SOU I984:74

5.4 Översikt för olika industribranscher

Järnmalmsbrytningen har en koncentration till malmfälten och Bergslagen. Till följd av den internationella lågkonjunkturen, svår konkurrens från nyöppnade fyndigheter i bl a Australien och Brasilien samt övergång till andra malmkvalitéer har den svenska produktionen och sysselsättningen under senare år kraftigt minskat. Detta har skapat svåra regionalpolitiska problem, särskilt i Malmfälten som har ett starkt beroende av malmbrytningen. Även i Bergslagen har problem uppkommit till följd av nedläggning av ett stort antal mindre enheter under senare år. Där återstår nu järnmalmsgruvor bara i Dannemora och i Grängesberg. Förutsättningarna för återstoden av 1980-talet innebär att produktionen beräknas ligga på omkring l7 milj ton per år vilket innebär en fortsatt svagt minskande sysselsättning. Tillbakagången blir dock väsentligt mindre än vad den har varit under se senaste åren. Malmfältsutredningen har i betänkandet (Ds I 1984:9) Framtid i Malmfälten föreslagit en rad åtgärder för att mildra effekterna av strukturomvandlingen samt pekat på olika beslut som bedöms nödvändiga för att trygga en fortsatt produktion efter sekelskiftet. Bl a måste relativt snart tas beslut om att öppna en ny produktionsnivå i Malmberget vilket kräver mycket omfattande investeringar.

För sulfidmalmerna har utvecklingen varit mindre dramatisk. Fyndig-

heterna ligger normalt i mindre malmkroppar och prospekteringsarbetet inriktas på att få fram nya gruvor i takt med att äldre fyndigheter blir utbrutna. Malmbrytningen är belägen främst i Skelleftefälten, i Aitik samt i Bergslagen. Vidare finns brytning på enstaka punkter i fjällkedjan. Förutsättningarna på längre sikt är annorlunda än för järnmalmen. Till osäkerhetsfaktorerna hör effekterna av införandet av nya materiel ofta baserade på petrokemiska råvaror. Viss substitution kan innebära minskat behov av vissa råvaror. Å andra sidan finns strävanden att inom landet säkerställa en inhemsk försörjning av vissa sällsynta mineraler vilket kan innebära ökad efterfrågan på andra områden. Sammantaget räknar man dock med en viss minskning åtminstone sysselsättningsmässigt av verksamheten under 1980-talet. År 1982 avsatte riksdagen 300 milj kr för ett prospekteringsprogram där inriktningen i stor utsträckning har avsett skogslänen och Bergslagen. Livsmedelsindustrin har under år haft en viss stagnation i pro-

senare

duktionen och till följd av en betydande rationalisering har sysselsättningen minskat. Det finns en tyngdpunkt för lokaliseringen till storstäderna samt Skåne. För vissa delbranscher såsom frukt- och grönsaksindustri, knäckebrödstillverkning, fisk och fiskkonserver, kvarnar, sockerbruk samt olje- och fettindustrin är koncentrationen mycket stark. Andra delbranscher har har en större geografisk spridning, för t ex mejerierna och bagerierna relativt proportionell mot befolkningsfördelningen. Genom viss specialisering har man bl a för mejerierna lyckats bibehålla produktion också vid relativt små anläggningar. För bagerierna tycks den tidigare koncentrationstrenden nu vara på väg att brytas. Inom dagligvaruhandeln har som konkurrensmedel införts att alltid kunna förse kunderna med dagsfärskt bröd. Detta främjar bibehållandet av

Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter 117

åtminstone de medelstora produktionsenheter som med en tidigare trend skulle få svårare att hävda sig. Livsmedelsproduktionen påverkas i hög grad av politiska beslut avseende prisbildningen vilket påverkar både den totala konsumtionsvolymen och konsumtionens inriktning. Utvecklingen på längre sikt innebär sannolikt en fortsatt storleksrationalisering för flertalet branscher. Genom att befolkningen stagnerar och den privata konsumtionen totalt får en svag tillväxt per inkomsttagare synes den mest sannolika utvecklingen vara en totalt sett ungefär oförändrad livsmedelskonsumtion. En fortsatt produktivitetsökning till följd av både strukturrationalisering och inre rationalisering skulle därmed medföra att det totala personalbehovet i branschen skulle minska med någon procent per år. Också om konsumtionen per invånare skulle öka är det med hänsyn till befolkningsutvecklingen osannolikt att vi skulle kunna få en ökning av sysselsättningen.

Industrin för textil och konfektion samt skor och Iädervaror är den in-

dustribransch som haft den allra starkaste tillbakagången under efterkrigstiden. År 1950 fanns knappt 200 000 sysselsatta i näringsgrenen. Nu

är antalet nere i ca 43000. Bedömningarna i LU samt bl a i regeringens

förnyelseproposition innebär att man sannolikt måste räkna med en fortsatt minskning under 1980-talet till ca 37 000 sysselsatta år 1990. Branschen har alltid haft ett kärnområde i Sjuhäradsbygden och genom den successiva minskningen av verksamheten har denna dominans förstärkts. Avveckling av verksamheter har i större utsträckning skett i andra landsdelar. De förhoppningar som fanns i början av 1970-talet om att kunna bygga upp en konkurrenskraftig textilindustri i norrlandslänen har inte kunnat infrias. Enda verksamhet av större betydelse i skogslänen är nu den läderindustri som finns i Malungs kommun. De verksamheter som är uppbyggda kring bearbetning och förädling av skogsråvaran har stor betydelse i ett regionalpolitiskt sammanhang. Skogsbrukets virkesråvara används i huvudsak i sågverken samt i massaoch pappersindustrin. Av den totala produktionen går 55-60 milj m3 till denna användning. Därav tar sågverken ca 40%. Mer än en tredjedel av virkesförbrukningen i sågverken utgör restprodukter i form av spån och flis, som i stor utsträckning går vidare för användning inom massaindustrin. Mindre mängder används tillsammans med bark som råvara för eldning. År 1982 fanns enligt industristatistiken 530 sågverk med minst 5 anställda. De hade ca 20 400 anställda. Genomsnittsstorleken var därmed 38 anställda, vilket är ett jämfört med andra industribranscher relativt lågt värde. Detta har sin grund i att produktionen ger små skalfördelar. Eventuella vinster i produktionen för anläggningar med större virkesbehov äts upp av ökade transportkostnader. Bl a denna faktor gör att större sågverk ofta är samlokaliserade med massafabriker. Sågverken har en spridning över hela landet. De största anläggningarna finns längs norrlandskusten och vid Vänern. Södra Sverige har en viss övervikt i antalet anläggningar. Sågverken har en mycket stor betydelse för inlandets industri. De utgör i många kommuner tillsammans med skogsbruket huvuddelen av

118 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter SOU I984:74

det näringsliv som arbetar efter marknadsmässiga villkor. Exportandelen för sågverken är hög - ca 60% av produktionen. Den riktas främst till Västeuropa där Sverige fn är ledande virkesexportör. Efterfrågan på denna marknad liksom inom landet har emellertid varit relativt svag under de senaste åren, främst till följd av ett minskat byggande. Under 1982 och 1983 har dock efterfrågan åter ökat och även för 1984 räknar man med fortsatta ökningar. Positivt för sågverken är en allmän uppgång av den s k ROT-sektorn i hela Europa, vilket innebär ökningar i efterfrågan på sågverksprodukter. Sågverken väntas enligt en av SIND nyligen gjord utredning (SIND 1983:2) Skogsindustri-skogsenergi, med nuvarande produktionsinriktning kunna få en oförändrad eller svagt ökande produktion under l980-talet. Tillsammans med viss nedläggning av de minsta enheterna och fortsatta inre rationaliseringar skulle detta innebära en sysselsättningsminskning i storleksordningen 500-600 personer per år. Antalet anställda skulle därmed år 1990 uppgå till ca 16 000. Grovt räknat tredubblas priset på träprodukten från sågverket till konsumenten. Huvuddelen av leveranserna från sågverken sker i form av standardsortiment, s k bulkvara. Möjligheterna att höja förädlingsgraden i ságverksindustrin har uppmärksammats i flera sammanhang. Den höga kvaliteten i särskilt det norrländska virket anses utgöra en konkurrensfördel för vidareförädling. Sådant virke anses vara väl lämpat för ämnen till fönster och dörrar och som råvara till möbelindustrin. Virket från södra Sverige anses bättre lämpat för konstruktioner m m. Metoder för vidareförädling som diskuteras är bl a kundanpassade virkesdimensioner, ämnestillverkning, kvalitetsanpassning m m. Detta kräver främst noggrannare sortering och mätning av virket. Andra åtgärder är exaktare kapning för att få ut mesta möjliga virke av timret samt förbättrade torkningsmöjligheter. Dessa åtgärder är möjliga att genomföra med begränsade investeringar. Problemet är emellertid också organisatoriskt. Sågverken drivs i regel som självständiga enheter utan organiserat samarbete. Detta gör att exportsatsningar och dylika åtgärder blir svåra och kostsamma att genomföra för det enskilda företaget. Bl a inom ramen för SIND:s branschprogram har man nu påbörjat aktiviteter med gemensamma marknadsföringsåtgärder för grupper av företag i ett län. informations- och rådgivningsinsatser m m. En stor del av avsättningen från sågverken går till trähusfabriker ocli snickerier, vars efterfrågan i hög grad bestäms av bostadskonsumtionen Efterfrågan på nyproduktionssidan har minskat kraftigt under senare år. medan en viss tillväxt kan förmärkas genom ökad ROT-verksamhet Nettoeffekten är en minskning av sysselsättningen i branschen med ca 20% under 1970-talet. Träindustrin har en spridning över hela landet men en koncentration till delar av Småland, där flera kommuner har en stark dominans av denna bransch. I likhet med sågverken har branschen en stor andel små anläggningar, och utvecklingen under 1980-talet torde sannolikt innebära en fortsatt strukturrationalisering och därmed en minskad sysselsättning. Trämöbelindustrin utgör en tredje delbransch inom träindustrin med ca 16 000 sysselsatta och en minskning med ca 4 000 under 1970-talet.

SOU l984:74 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter 119

Branschen har ca 50% av verksamheten i Jönköpings och Skaraborgs län, främst Tibro, och ytterligare 25% i Kalmar, Kronobergs och Kristianstads län. Till följd av den stagnerande befolkningen och ett minskat förutses en vikande efterfrågan på den inhemska marknaden. byggande Vissa inbrytningar har gjorts på exportmarknaderna, bl a genom lKEAzs i Västeuropa. Sådana åtgärder kan på sikt ge betysatsningar dande efterfrågeökningar. Än så länge har dock exporten relativt liten betydelse för branschen. Massa- och pappersindustrin utgör den andra stora mottagaren av skogsråvaran. År 1982 fanns 90 anläggningar som producerade pappersmassa, papper, papp och board. Genomsnittsstorleken är ca 500 anställda och förbrukningen är ett normalår ca 36 milj m3. En snabb utslagunder 1970-talet vilket gör att den struktur ning har skett av anläggningar man nu har är internationellt sett konkurrenskraftig. Vissa ytterligare nedläggningar kommer sannolikt att ske under återstoden av l980-talet. Samtidigt sker viss kapacitetsutbyggnad, inte minst inom pappersindustrin som ger ett väsentligt högre förädlingsvärde än den rena bulkproduktionen av massa. Till osäkerhetsfaktorerna för branschen hör planerna på en utbyggnad av kapaciteten i vissa av de nyindustrialiserade länderna, bla Brasilien. Det omedelbara hotet i dessa avseenden är emellertid begränsat, inte minst därför att utbyggnad av helt ny kapacitet är utomordentligt kapitalkrävande. Flertalet projekt som diskuteras både i Sverige och utomlands utgör därför kompletteringar av befintlig kapacitet genom successiv utbyggnad. Sammantaget kan en utveckling förväntas för branschen som innebär en svag sysselsättningsminskning, främst till följd av vissa kvarvarande nedläggningsbehov. Förpackningsindustrin har mindre genomsnittlig storlek än massa och Branschen är främst lokaliserad till syd och mellansverige. Bl a papper. som följd av en övergång till engångsförpackningar har branschen haft en god tillväxt under senare âr och väntas ha goda möjligheter under l980-talet. Skogsindustrin utgör en industriell ryggrad för flera kommuner och orter norrlandskusten men även i delar av mellersta och södra längs Sverige. l många fall är dessa orter starkt dominerade av skogsindustrin. Detta en ensidighet som ger rekryteringsproblem vid högkonskapar junkturer och problem med hög arbetslöshet vid lågkonjunkturer. Den relativt stabila utveckling som kan förväntas för flertalet kommuner med sådan industri innebär samtidigt att det nu bör finnas möjlighet att mer långsiktigt bygga upp en mer differentierad arbetsmarknad i några av dessa orter. Den industrin har en koncentration till storstadslänen samt grafiska till större orter i övriga Sverige. Branschen har haft en viss minskning sedan mitten av 1970-talet, bl a till följd av övergång till ny produktionsteknik och en viss överetablering. Den nya tekniken har förändrat produktionsbetingelserna bl a för de större dagstidningarna, där man i vissa fall använder sig av s k distribuerad tryckning som medel att få ner transportkostnaderna. Den nya teknikens möjligheter har också uppmärksammats i vissa regionalpolitiska ärenden, där man har lämnat stöd bl a för investeringar i datorbaserad produktion av kataloger, automa-

120 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter

tisk kartframställning m m. En stor del av verksamheten i branschen är till sin karaktär tjänsteproducerande, även om produktionen slutligt skerindustriellt. Just i denna skärningspunkt tycks vissa intressanta utvecklingsmöjligheter för branschen öppna sig. Räknat i sysselsättningstermer synes rationaliseringspotentialen till följd av införandet av ny teknik åtminstone under de närmaste åren vara större än effekterna av de nytillkommande funktioner som kan växa fram. En viss sysselsättningsminskning förutses därför i branschen. Den kemiska industrin är den bransch inom industrin som har haft den snabbaste tillväxten under 1970-talet. En fortsatt tillväxt bedöms vara möjlig särskilt för läkemedelsindustrin, som har en koncentration till storstadsregionerna samt Uppsala. Här sker en snabb utveckling av nya produkter. Genom en hård produktspecialisering har de svenska företagen i många fall en världsledande ställning. Annan kemisk industri inkluderar petroleumverk samt s k baskemisk verksamhet. Den hade också en snabb tillväxt under 1970-talet men där är tendensen snarast en viss stagnation under 1980-talet, bl a till följd av en viss överetablering. Tillförseln av oljeprodukter till den svenska marknaden har minskat väsentligt under de senaste åren. Detta väntas fortsätta under 1980-talet och detta får då även återverkningar på produktion och en minskad sysselsättning. För gummiindustrin har under de senaste åren skett en snabb utslagning av kapacitet för produktion av bildäck, bl a som en följd av väsentligt ökad hållbarhet i de moderna däcken. För annan gummivaruindustri sker en viss tillväxt. Sammantaget väntas gummiindustrin minska något under 1980-talet. Jord och stenindustrin har i likhet med teko haft en tillbakagång, räknat i antal arbetstillfällen, under hela 1970-talet. Branschen inkluderar olika delbranscher som isolerprodukter, glasindustri, cementindustri, tegelbruk, anläggningar för tillverkning av sanitetsutrustning, keramiska produkter m m. Produktionen skeri stor utsträckning som processtillverkning vilket innebär betydande stordriftsfördelar. En koncentration har skett inom tegel-, cement- och betongindustrin samt i glasindustrin. Utvecklingstendenserna för branschen som helhet bestäms i stor utsträckning av utvecklingen inom byggandet. Därmed torde fortsatt sysselsättningsminskning i branschen vara svår att undvika. För järn- och stålindustrin har omfattande förändringar genomförts efter mitten av 1970-talet, först genom bildandet av SSAB som hu har merparten av den svenska handelsståltillverkningen och senare genom den strukturrationalisering som påbörjades genom arbetet i den sk specialstålkommissionen perioden 1978- 1980 och som nu fullföljts genom bildandet av helt nya företag för produktion och marknadsföring av rostfritt stål. Mellan 1975 och 1982 försvann 25% av sysselsättningen i branschen, som även inkluderar gjuterier och ickemetallverk. Detta motsvarar 19 000 anställda. Faktorer på hemmamarknaden som legat bakom tillbakagången är nedgången i varvsindustrin som var en stor användare av grovplåt, balkar och profiler samt byggandets stagnation. Vidare har bristande kvalitet för tunnplåt gjort att bilindustrin tidigare gjort sina inköp utomlands. Omstruktureringen i branschen är ännu inte avslutad, utan den väntas innebära en fortsatt minskning med åtminsto-

SOU 1984:77 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter 121

ne 2 000 anställda. Parallellt med nedläggning av äldre kapacitet och produktbyten, omorganisation m m har också gjorts betydande nyinvesteringar bl a i en modern tunnplåtsanläggning i Borlänge vilken känn-

tecknas av hög teknisk standard. Åtgärderna har gjort att svensk industri

vid en internationell jämförelse nu har relativt god konkurrenskraft. I anslutning till de beslut som riksdagen tagit om omstruktureringen av specialstålindustrin har bl a bildats dels ett utvecklingsbolag, dels en stiftelse med eget kapital på 100 resp 25 milj kr. Syftet med dessa organ är att medverka till att få fram nya företag inom andra branscher i första hand i de orter som kommer att beröras av personalminskningar till följd av den senaste omorganisationen. Totalt sett väntas sysselsättningen minska med ytterligare några tusental fram till år 1990. Genom branschens starka koncentration till Bergslagen får denna utveckling kraftiga återverkningar i denna region. Metallindustrin är en heterogen, relativt stor sektor av verkstadsindustrin med stark inriktning mot hemmamarknaden, inte minst mot byggnadsindustri och hantverk. Den minskade efterfrågan på sådana produkter har inneburit en viss sysselsättningsminskning mellan 1975 och 1982. En viss ökning bedöms dock kunna ske fram till år 1990. Metallindustrin har vuxit fram som vidareförädling av järn och stål dels för att tillgodose behov av vissa insatsvaror till den tunga industrin. Stora delar av metallindustrin är därför lokaliserad i den mellansvenska bruksbygden med en tyngdpunkt i Eskilstuna. Där har branschen haft en inriktning mot produkter som mött stark konkurrens från andra länder vilket ledde till ett kraftigt sysselsättningsbortfall under l970-talet. Orter där branschen vuxit sig särskilt stark under 1970-talet är Mora samt Gimo i Östhammars kommun. Maskinindustrin är i likhet med metallvaruindustrin heterogent sammansatt. Den är den största delbranschen inom verkstadsindustrin och har liksom nära nog all annan industri minskat antalet sysselsatta efter år 1975. Viss verksamhet har vuxit fram genom efterfrågan av produkter från jordbruket. Andra exempel är produkter för skogsbrukets och skogsindustrins behov. Liknande exempel är företag för tillverkning av utrustning för anläggningsverksamhet, hydraulisk industri och lagerhållningssystem för transportväsendet och handeln. Här ingår också hushållsmaskinindustrin där Electrolux har en stark ställning även internationellt. I branschen ingår också tillverkning av försvarsmateriel och kommunikationsutrustning. Vidare ingår den snabbväxande produktionen av datorer och kringutrustning som en delbransch. Kunskapsinnehållet i produktionen är i allmänhet högt. Här finns många produktområden där svensk industri enligt flera bedömningar anses ha goda framtidsutsikter. För branschen som helhet förutses en tillväxt på ett par procent per år under 1980-talet. Lokaliseringen har en tyngdpunkt i storstadslänen samt i syd- och mellansverige. Inslaget i skogslänen är litet och i dess mer perifera delar nästan obeñntligt. Elektroindustrin har sedan mitten av 1960-talet varit en av de mest expanderande delarna av industrin. En stark tillväxt har skett inom telematerielindustrin. Där pågår nu emellertid en omfattande personalminskning som en följd av övergång till ny produktionsteknik. Liknande

122 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter SOU l984z77

förlopp har ägt rum inom övrig elektroindustri. Produktionen av transformatorer, motorer och utrustning för elöverföring är ett område som har vuxit fram i nära samverkan mellan näringslivet och staten. l branschen ingår delar av den snabbväxande elektronikindustrin vilken dock än så länge är relativt liten, mätt i antal sysselsatta. Expansionen inom denna del tycks ännu inte vara så stark att den kan uppväga den minskning som sker i den mer traditionella delen av elektroindustrin. Andra aspekter av detta förlopp är dels att det ställs andra kompetenskrav på den arbetskraft som efterfrågas i de expanderande verksamheterna än i de som avvecklas dels att lokaliseringen av tillväxtområdena är en annan än den som gäller för de tillbakagående delarna. Branschen har en koncentration till storstadslänen, Västerås, Ludvika och ett antal medelstora orter i södra Sverige. De snabbväxande elektronikföretagen är i hög grad lokaliserade i anslutning till de större högskoleorterna. Transportmedelsindustrin exkl varven utgörs i stor utsträckning av bilindustri som har sina största anläggningar i Göteborg, Trollhättan, Södertälje samt produktionsenheter för vissa delar bl a i Skövde, Olofström, Kalmar, Köping, Katrineholm och Umeå. Svensk bilindustri har genom en inriktning av modellutbudet mot relativt exklusiva fordon lyckats uppnå och befästa en stark position. Branschen bedöms kunna hävda sig relativt väl också under resten av 1980-talet, vilket skulle ge utrymme för viss sysselsättningsökning. För flygindustrin har en personalminskning skett i takt med att leveranserna till försvaret minskat. Försöken att få till stånd en övergång till civil produktion har bara delvis lyckats. Huruvida det civila medeldistansplan som är framtaget kommer att bli en framgång på marknaden återstår ännu att se. Oavsett detta synes vissa personalminskningar vara ofrånkomliga för branschen. Varvsindustrin är den bransch som har haft den starkaste tillbakagången efter 1975. Antalet anställda har minskat med 40% mellan 1975 och 1980 och därefter har Öresundsvarvet lagts ned och betydande nedskärningar genomförts också vid de övriga storvarven. Antalet anställda väntas bli halverat totalt under l980-talet. Då är att märka att betydande m-inskningar redan har ägt rum. Geografiskt har branschen en tyngdpunkt i Göteborg, Uddevalla, Malmö och Karlskrona. Härutöver finns vissa medelstora varv med varierande specialisering bl ai Falkenberg, Oskarshamn och Stockholm. Instrumentindustrin är en heterogen bransch som dock har en betydande tillväxt. Lokaliseringen är knuten till storstäderna och vissa högskoleorter. Vid en summering av branschernas lokala betydelse kan konstateras bälten av industriell ensidighet i sammanhängande regioner som domineras av en och samma bransch. Sådana områden ñnns i Bergslagen med dess dominans av järn- och stålindustri, skogsindustri och gruvnäring, i Sjuhäradsbygden med dess dominans av teko, i östra Småland med starka inslag av trä och glasindustri, i Ådalen med dess tillbakagáende trä och skogsindustri, i Malmfälten och Skelleftefälten med dess gruvnäring samt mer utspritt områden med dominans av Verkstadsindustri.

SOU 1984:77 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter 123

5.5 Industrins regionala produktivitetsstruktur

Teknisk utveckling, investeringar och marknadsförändringar medför att industrin får en ojämnt fördelad produktivitet. lndustrianläggningar med marknadsanpassade produkter, modern och kapitalintensiv produktionsutrustning har hög produktivitet. Samtidigt finns det anläggningar med föråldrade produkter, omodern och nedsliten produktionsutrustning och låg produktivitet. Spännvidden mellan dessa båda grupper är i regel stor. Denna spännvidd är också en av de viktigaste förklaringarna till strukturomvandlingen som innebär nedläggning av föråldrade industrianläggningar ochförnyelse genom investering i nya anläggningar med modern teknik och slagkraftiga produkter. Med hjälp av industriverkets grafiska informationssystem SINDDA- TA har produktivitetsstrukturen för industrin i olika län analyserats. Strukturen 1968 har jämförts med strukturen 1982, varvid nedläggning och förnyelse studerats. Vidare har studerats om detta lett till en förbättring eller försämring av produktivitetsstrukturen. Slutligen har produktivitetsstrukturen 1982 karaktäriserats. En ”sårbar” struktur känneteckeller resulterar i nas av att små intäktsminskningar kostnadsökningar snabbt ökande nedläggningsrisker. Efterfrågan på arbetskraft är extremt känslig för kostnads- och intäktsförändringar. En sårbar struktur medför också att industrin får långsiktigt otillfredsställande överskott för självñnansiering av investeringar i ny teknik. En ”robust” struktur innebär stor motståndskraft mot marknadsförändringar. Klassiñceringen är självfallet grov. Skillnaden mellan den sårbara och ”robusta” strukturen är i vissa fall liten. Den eftersträvansvärda robusta strukturen betyder att ökade kostnader eller minskade intäkter får små eller obetydliga nedläggningseffekter. En utveckling mot robusta” strukturer kan uppnås på flera sätt. I allmänhet förutsätts att innovationstakten - introduktion av ny teknik och nya produkter med hög produktivitet - är större än nedläggningstak-

ten. Men man kan också uppnå en robust struktur om nedläggningstak-

ten är större än förnyelsetakten. En sådan utveckling resulterar emellertid i minskad total produktionskapacitet och sysselsättning. Denna typ av förlopp kan tydligt utläsas för svensk industri under de första åren av 1980-talet. I tabell 5.4 har länen grupperats efter strukturens egenskaper 1982 och

förändringenl968-l982.I bl a Stockholms, Älvsborgs och Jämtlands län

har strukturen förbättrats ochär idag motståndskraftig mot kostnadsoch

intäktsförändringar. I Stockholms och Älvsborgs län har också förnyelse

och nedläggning varit stor under perioden. I tabell 5.5 har länen grupperats efter industrins förnyelse och nedläggning. I de båda länen med både stor förnyelse och stor nedläggning har lågproduktiva anläggningar lagts ned samtidigt som nya anläggningar med modern högproduktiv teknik tillförts. Produktivitetsstrukturen i de båda länen är motståndskraftig mot kostnads- och intäktsförändringar. De sju län som kännetecknas av stor förnyelse men liten nedläggning är inne i en gynnsam strukturomvandlingsprocess. Fortgår denna process kan industrin i dessa län komma att bli mycket konkurrenskraftig.

124 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter SOU 1984:77

Tabell 5.4 Produktivitetsstrukturens förändring l968- 1982 och status 1982 i länen Produktivitets- Strukturförändring 1968-1982 struktur 1982 Förbättrad Oförändrad Försämrad ”Robust” Stockholms Jönköpings Gotlands Södermanlands Kronobergs Kalmar Kristianstads Malmöhus Hallands Alvsborgs Gbg o. Bohus Värmlands Skaraborgs Jämtlands Västernorrlands

”Sárbar” Uppsala Västerbottens Östergötlands

Blekinge Orebro Norrbottens Västmanlands Kopparbergs Gävleborgs

- och Norrbottens län - har Fyra av länen Uppsala, Blekinge, Gävleborgs dock fortfarande en sårbar struktur, vilket innebär ett uppdämt nedläggningsbehov. Nedläggning kan här utlösas av små förändringar i kostnader och intäkter. I Södermanlands, Gotlands, Malmöhus och Örebro län har nedläggningen varit stor men förnyelsen varit liten. Nedläggningen av lågproduktiva anläggningar har medfört en idag robust struktur, utom vad gäller Örebro län där fortfarande strukturen är sårbar. Pâ längre sikt måste dock betydande förnyelse ske för att man skall kunna bibehålla en konkurrenskraftig industri. De elva län som kännetecknas av liten förnyelse och liten nedläggning under perioden 1968- 1982 befinner sig i en mindre gynnsam situation. Utebliven strukturomvandling innebär risker för en snabbt föråldrad industri med allvarliga konkurrenskraftsproblem. I synnerhet gäller det-

ta de fyra län - Östergötlands, Västmanlands, Kopparbergs och Väster-

bottens län - som redan nu har en sårbar produktivitetsstruktur.

Tabell 5.5 Nedläggning och förnyelse 1968-1982 inom industrin i olika län

Förnyelse Nedläggning Stor Liten Stor Stockholms Uppsala Alvsborgs Blekinge Värmlands Gävleborgs Västernorrlands Jämtlands Norrbottens Liten Södermanlands Östergötlands Gotlands Jönköpings Malmöhus Kronobergs Orebro Kalmar Kristianstad Hallands Gbg o. Bohus Skaraborgs Västmanlands Kopparbergs Västerbottens

Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter 125

Materialet understryker det tidigare intrycket att skogslänen åtminstone inte befinner sig i ett sämre läge än övriga landet ifråga om industrins konkurrenskraft. I vissa län, tex Norrbotten och Jämtland, har industrin fått en klart förbättrad situation räknat från 1968 till 1982. Även om en klassificering av detta slag har en rad svagheter, tjänar den dock som indikator på industrins konkurrenskraft i olika delar av landet. Fördjupande studier ger naturligtvis en mer preciserad bild av industrins konkurrenskraftsituation i olika län.

5.6 Investeringarna

Industrins investeringar har under de senaste åren legat betydligt lägre än under första delen av 1970-talet. Nedgången har varit särskilt stor för byggnadsinvesteringarna, som nu är bara hälften så stora som för tio år sedan. Denna nedgång förklaras delvis av att kommuner och kommunägda bolag börjat ägna sig åt att bygga och förvalta industrilokaler för uthyrning. En del av minskningen för maskininvesteringama förklaras av att företagen i växande omfattning hyr maskiner, vilket i likhet med lokalhyror inte registreras som investeringskostnader. Även med dessa förbehåll har emellertid investeringarna minskat. Tillbakagången under senare hälften av 1970-talet var särskilt stark för de kapitalintensiva branscherna gruvor, bryggerier, massa och papper, petroleumverk, delar av glasindustrin, järn- och stålverk samt varven. Även sågverken uppvisar stora variationer i investeringarna. För varven, som är ett extremfall, är spännvidden perioden 1972 till 1982 mellan högsta resp lägsta investeringsvolym 873 resp 75 milj kr räknat i fasta priser. Sågverken har en variation mellan 853 och 279 milj kr, räknat i 1975 års priser.

Volymen har varierat mindre i branscher som livsmedelsindustri utom

bryggerierna, teko, träindustri utom sågverk, kemi utom rafñnaderier, jord och sten utom glasindustrin samt verkstadsindustrin utom varven.

Förändringarna från början av 1970-talet till de senaste åren illustreras av tabell 5.6. Slående är hur starkt nedgången har koncentrerats till den första

branschgruppen. Övrig industri uppvisar också en nedgång, men den är

väsentligt lägre. Den torde helt kunna förklaras av den allmänna nedgången i industriell aktivitet under slutet av 1970- och början av 1980-talet. Tabell 5.6 lnvesteringsutveckling 1972-76 resp. 1978-82. Fasta priser Branschgrupp Investeringar per femårsperiod (1975-priser) 1972-76 1978-82 Index 1. Gruvor, sågverk, skog jord-sten, järn-stål,

126 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter

Kännetecknande för investeringarna är att de uppvisar stora årliga fluktuationer. Investeringar innebär ofta en stegvis utbyggnad av produktionskapacitet inom ett produktomrâde. När utbyggnaden är genomförd har man också i regel byggt ut kapaciteten så att den kan svälja en viss marknadstillväxt. Därmed tar det ett antal år innan produktionskapaciteten åter kan utnyttjas helt och nya investeringar kan genomföras. Härtill bestäms investeringarna ett visst år i hög grad av företagens förväntningar i fråga om industriell och ekonomisk tillväxt etc. Förändringarna från år till år är därmed en känslig mätare på det allmänna konjunkturläget. Tillgänglig offentlig statistik medger inte detaljerade regionala redovisningar av investeringarna. Däremot kan vissa länssummeringar vara intressanta. Tabell 5.7 visar skogslänens andelar av industrins investeringar med fördelning på branscher. Vid en jämförelse kan konstateras att investeringarna tenderar att koncentreras starkare än sysselsättningen. Detta gäller i synnerhet basindustrierna, där skogslänen har en väsentligt högre investeringsandel än andelen av sysselsättningen.

Tabell 5.7 skogslänens investeringsmönster 1979-83. Mkr

Mot en sysselsättningsandel på ca 21% år 1980 svarar en andel av investeringarna inom industrin på hela 30% för femårsperioden 1979- 1983. En orsak till denna dominans ligger i basindustriernas stora koncentration till skogslänen. Räknar man bort dessa är nivån knappt 7,5 miljarder, vilket motsvarar 12% av riket. Vidare har som nämnts investeringarna tenderat att koncentreras hårdare än vad som kan förväntas på grundval av sysselsättningsandelarna. Tendensen att industrin tycks bygga fast sig i befintliga strukturer är på längre sikt oroande. skogslänens andelar av de branscher som bedöms ha en utvecklingspotential är förhållandevis små. För vissa delar

V Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter 127

har man väsentligt lägre investeringsandelar än sysselsättningsandelen. Detta gäller bl a maskinindustrin, som väntas stå för en viss produktions och sysselsättningstillväxt under l980talet. Om industrin spontant har en tendens att låsa investeringarna till den befintliga strukturen kan man fråga sig om också det regionalpolitiska stödet verkar i samma riktning. Tabell 5.8 illustrerar detta. Här har jämförts de investeringsprojekt inom industrin där regionalpolitiskt stöd har beslutats med de investeringar totalt som är gjorda inom skogslänen inom resp bransch. Det bör understrykas att materialet inte är helt jämförbart. Det ger ändå en klar bild av inriktningen på det regionalpolitiska stödet.

Tabell 5.8 Det regionalpolitiska stödets betydelse för skogslänens investeringar 1979-83 Bransch investeringar i skogslänen 1979-83

Först kan konstateras att de projekt där regionalpolitiskt stöd ingår i finansieringen är en relativt liten del - knappt 10% - av industriinvestering-

arna iskogslänen. Räknat för stödområdet totalt är andelen något högre,

detta beroende på att delar av skogslänen antingen ligger utanför stödområdet eller kan tillgodogöra sig relativt litet stöd. Orsaken till den låga andelen ligger vidare i stor utsträckning i att stödet har en inriktning mot expansionsinvesteringar; bidragsmedel lämnas i normalfallet endast i samband med sysselsättningsökning. Investeringarna under senare delen av l970-talet har i stor utsträckning inneburit personalminskningar. Ett annat drag som kan iakttas är att investeringarna i stödprojekt har en helt annan inriktning än investeringarna istort i skogslänen. Inslaget av stöd till basindustrierna är mycket litet. Däremot har man en stark inriktning mot träförädling, kemisk industri, metallindustri, maskinindustri, transportmedel samt övrig tillverkning. Ett genomgående drag är

128 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter

att strukturen - åtminstone mätt pä denna grova nivå - ser väsentligt bättre ut än vad den gör totalt. Detta kan innebära att den kapacitet som har byggts ut under senare delen av 1970-talet kan ha en relativt god sammansättning.

5.7 Storleksstruktur m m

Industrins storleksstruktur varierar mellan länen. Tabell 5.9 visar andelen arbetsställen med högst 19 anställda år 1981 samt andelen sysselsatta i dessa arbetsställen av totala industrisysselsättningen (SNI 2 + 3) per län. Där framgår även den genomsnittliga storleken per arbetsställe samt andelen förvaltningspersonal av antalet anställda.

Tabell 5.9 Industrins storleksstruktur år 1981 samt andelen förvaltningspersonal av antalet industrisysselsatta per län Län Andel arb.- Andel sysselsatta Genomsnittlig Andel förställen med i arb.ställen med storlek per valtn. pers.,

uppvisar tion med mellan 9 och 28% av totalen. Jämtlands län följt av Jönköpings och Kronobergs län har stora inslag av småföretag. Härutöver har Kristianstads, Hallands och Gotlands län höga andelar. Län med särskilt låga sysselsättningsandelar i mindre

företag är Västmanlands, Östergötlands, Örebro och Gävleborgs län.

Av bergslagslänen är det Kopparbergs län som avviker från bilden av

l7A(v\71

Industrins struktur. och 129

regionala Rroblem möjligheter

en sammanhängande grupp av län med liten andel småföretag och liten sysselsättningsandel i dessa. En noggrannare analys visar dock att det även för Kopparbergs län är områdena utanför det egentliga Bergslagen, dvs främst Siljansbygden som har en stor andel mindre företag. Bruksbygderna har en stark dominans av stora anläggningar. Kända småföretagstäta miljöer i skogslänen är Skelleftebygden, Siljansbygden och i något mindre grad Örnsköldsvik och Piteå. Den genomsnittliga storleken visar en bild som i allt väsentligt stämmer överens med föregående mönster. Jämtlands, Jönköpings, Krono-

bergs, Gotlands, Kristianstads och Älvsborgs län framstår som småfö-

retagslän. Jämtlands län har i genomsnitt bara drygt hälften så stora arbetsställen som riket. Västmanlands, Blekinge, Gävleborgs, Göteborgs

och Bohus samt Östergötlands län framstår som storföretagslän.

Andelen förvaltningspersonal ger en grov bild av förekomsten av administrativ verksamhet, marknads- och utvecklingsavdelningar inom industrin i skilda län. Stockholms län har här den högsta andelen, främst till följd av ett stort antal huvudkontor med centrala styrfunktioner i regionen, mer än 50% högre än riksmedelvärdet. Denna dominans ten-

derar fö att förstärkas; allt fler koncerner flyttar sina centrala lednings-

funktioner till Stockholmsregionen. Även övriga storstadslän har jämförelsevis höga andelar förvaltningspersonal i industrin. Företeelsen som sådan uppmärksammas i flera industriprogram som ett problem för länen. Ökade geografiska avstånd till centrala ledningsfunktioner innebär, hävdar man, att man får svårare att få gehör för specifika behov och problem i det egna länet. Lokaliseringen av sådan verksamhet styrs i rätt hög grad av ortsstrukturen samt tillgång till annan kvalificerad serviceverksamhet. Bilden av storstadslänens och särskilt Stockholmsregionens dominans i detta hänseende stärks av den snabba överföring av personal och funktioner som skett från industri till partihandel och uppdragsverksamhet. Denna trend är i stor utsträckning ett storstadsfenomen. Motsvarande process har i långt mindre utsträckning skett för mindre orter t ex i Norrlands inland. Vid sidan av storstadslänen kan konstateras relativt höga andelar

förvaltningspersonal för Västmanlands, Uppsala och Östergötlands län;

i samtliga fall på grund av att man har stora inslag av industri med mycket kunskapsintensiv inriktning. _

Gotlands län har den lägsta andelen förvaltningspersonal. Övriga län

ligger pâ mellan 21 och 28% förvaltningspersonal, något under medelvärdet för riket.

Underleverantörsfrågor

Industriproduktionen har specialiserats. De stora slutprodukttillverkarna köper i allt större omfattning färdiga komponenter eller hela komponentsystem. En betydande del av utvecklingsarbetet har överförts från slutprodukttillverkaren till komponentunderleverantören. Utvecklingsarbetet bedrivs i ett nära samarbete mellan köpare och

130 Industrins struktur. Problem och möjligheter regionala

beställare. Flera studier (t ex Johansson m fl 1982 Företag i nätverk) visar att köpar/säljarrelationen vanligtvis är stabil över tiden men att leveransernas innehåll förändras. Det sker därmed en omfattande teknisk förnyelse inom ramen för etablerade relationer. Det tar lång tid att etablera en stabil köpar/säljarrelation och det är ofta svårt för nytillkommande företag att slå sig in i etablerade underleverantörssystem Inom t. ex. bilindustrin har ett mönster med primär- resp sekundärunderleverantörer utvecklats. Primärleverantören är i sin tur beroende av leveranser från sekundärleverantörer. Det ställs stora krav på att komhar kunskap och resurser för att vidareutveckla komponenttillverkaren ponenter och komponentsystem inom ramen för befintliga köpar/säljarrelationer. Vidare ställs stora krav på marknadsföringen av komponenterna marknader/företag. Utvecklingen av komponenter och på nya komponentsystem ställer också stora krav på lönsamhet (egen finansiering) och externfinansiering. Industriverket har visat (SIND 1982:13) att vissa svenska komponenttillverkare förlorat marknadsandelar i den internationella konkurrensen. Verket visar att importkonkurrensen hårdnar inom ett flertal marknadssegment som tex plast, elektronik, metall, bearbetningsmaskiner m m. Men verkets analys visar också att svenska företag genom en specialisering kan skaffa sig en stark position genom en långtgående offensiv marknadsföring och en effektiv teknisk utveckling. Detta måste ske i samarbete med en krävande kund. De små sekundärunderleverantörerna är inte direkt påverkade av konkurrensen på den internationella marknaden. Indirekt är de dock - får avsättning helt beroende av att kunden - för komponenttillverkaren sina komponenter. Deras komparativa fördel ligger i förmågan att snabbt produktionen till beställarens önskemål. Denna flexibianpassa litet grundas ofta på att företaget är litet och har en liten administration. I flera studier (bl a Ds I 1982:3, De små och medelstora företagens nuläge och utvecklingsbetingelser) har också framhållits att dessa små företag sällan kan växa med bibehållen lönsamhet. För en expansion krävs vanligtvis att företaget utvecklar egna produkter som kan bära ökade kostnader för administration, marknadsföring och produktutveckling. Med allmänt gynnsamma förutsättningar kan en del sekundärleverantörer växa och utveckla komponenter. Även här förutsätts dock i regel ett samarbete_med en beställare. Sammanfattningsvis föreligger en stor risk för att svenska underleverantörer kan möta en svår konkurrens från utlandet. Bidragande i samär att de stora köparföretagen, Volvo, Saab m fl, tenderar att manhanget övergå till utländska primärleverantörer vilket kan medföra att tidigare svenska underleverantörer måste komma in i de utländska företagens nätverk. Det finns dock också ett par faktorer som ger närhetsfördelar, dels de ökande kraven på leveranssäkerhet, dels att de stora köparföretagen ser strategiska skäl till att köpa svenskt. Från samhällets sida finns motiv för att främja ökad företagssamverkan för att bl a bidra till ökad inhemsk produktion inom områden som nu rutinmässigt importeras.

6 inom och

Strukturförändringar jordskogsbruk

Regionalpolitiken tillkom ursprungligen för att mildra effekterna av strukturomvandlingen inom de areella näringarna, först till följd av jordbrukets tillbakagång och senare för att åstadkomma industriell tillväxt som ersättning för den sysselsättningsminskning som uppstod genom rationaliseringarna inom skogsbruket. Sysselsättningsutvecklingen inom de areella näringarna perioden 1960-1982 samt fram till 1990 enligt aktuella prognoser framgår av diagram 6.1.

Under l960-talet skedde en snabb minskning av antalet sysselsatta inom både jordbruket och skogsbruket. l970-talet har inneburit en något svagare sysselsättningsminskning. Under den senaste perioden tycks till och med en viss återhämtning ha skett inom skogsbruket. Förjordbruket fortsätter dock minskningen. Tabell 6.1 och karta 6.1 visar sektorns betydelse per län. Där anges sektorns storlek dels i absoluta tal, dels relativt befolkningen i åldrarna 1664 år.

1000-tal Diagram 6.1. SVSS- Sysselsättningsutveckling inom jord- och 50° skogsbruk 1960-1982 samt prognoser för år 1990. 500-

400-

300-

200- -- LP

Sk°9sbruk 9:: “

*LU J 100- °db°' mm

1960 19165 1970 1935 198o 82 1s=i90År

132 Strukturförändringar inom jord och skogsbruk

Tabell 6.1 Antal sysselsatta inom jord- och skogsbruket Iänsvis 1970, 1975 och 1982, förändring 1970- 1982 samt antalet sysselsatta som andel av befolkningen i åldersgruppen 16-64 år.

Län Antal sysselsatta Index 1982 Andel av bef. (1970=l00) 16-64 år *m* 1970 1975 1982 1982

çöteborgs-

Värmlands

Län där de areella näringarna har en andelsmässigt stor betydelse är Gotlands, Kristianstads, Hallands, Skaraborgs och Jämtlands län, i fall med ca ll % av den totala sysselsättningen i de areella samtliga Län med stort antal sysselsatta i sektorn är Kristianstads, näringarna.

Malmöhus, Älvsborgs och Skaraborgs län.

Tillbakagången efter 1970 har varit särskilt stark i Jämtlands och Västerbottens län. l övrigt har utvecklingen varit relativt lika i alla län med en minskning på omkring 25 °/o. i detta avsnitt visar att de areella näringarna fortfaran- Genomgången de har en stor betydelse i våra regionalpolitiska problemområden.

I avsnitt 6.1 behandlas jordbrukets utveckling. F n diskuteras hur livsmedelspolitiken i vid mening skall inriktas. Förändringar på detta område kan få återverkningar inom såväl jordbruket som dess förädlingsindustri. Den framtida strukturen hos jordbruket i Norrland beror i hög grad på om den stora åldersavgången bland företagarna kan kompenseras genom övertaganden. Om en kraftig reduktion av antaletjordbruksföretag skulle äga rum, kan råvarubasen hotas för den förädlingsindustri som är lokaliserad i norr så att strukturförändringar aktualiseras också där. Avsnitt 6.2 behandlar skogsbruket samt den förädlingskedja som skogsråvaran genomgår. Avsnitt 6.3 behandlar vissa gemensama frågor, bl.a. ägosplittringen.

Strukturförändringar inom jord och skogsbruk 133

Karta 6.1. Jord-Skog 1982 antal sysselsatta i procent av bef 16-64 år (Riket=3.92:)

U Upp till riket E1 Upp till 1.5 Riket å 15-2 Riket E 2-3 Riket E 3-4 Riket i Minst 4 Riket UMÅDAC UmeåHogskoleregsons Datorcemral

134 Strukturförändringar inom jord och skogsbruk sou 1934:74

6.1 Jordbruket

1977 års jordbrukspolitiska mål innebar att den brukningsvärda marken skulle användas för jordbruksproduktion. I princip skulle därmed åkerarealen bibehållas oförändrad. Mjölk och animalieproduktionen skulle svara mot den inhemska konsumtionen av mjölk och mjölkprodukter resp animalieprodukter. 1977 års beslut innebar en dämpning av den tidigare snabba strukturrationaliseringen inom sektorn. En fortgående minskning sker dock av antalet företag, åkerarealen och antalet sysselsatta främst till följd av åldersavgångar bland företagarna. Ett centralt problem inom jordbruket är för närvarande att sektorns produktion inte utvecklas i balans med den inhemska konsumtionen. Produktionen växer och samtidigt utvecklas konsumtionen svagt till följd av en stagnerande befolkning, flera år av minskande realinkomster för hushållen samt minskande Iivsmedelssubventioner och en därmed sammanhängande övergång till enklare livsmedel. Möjligheterna till ökad export bedöms fn som begränsade. Någon form av produktionsbegränsning utöver den som kan komma spontant bedöms därför vara nödvändig. Obalansen uppskattas av livsmedelutredningen till 10- 15 % av sektorns produktion. En viss potential för omfördelning av produktionen fmns genom användning av åkermarken för odling av energiråvara. Den möjliga omfattningen av sådan verksamhet är osäker, men bedöms enligt livsmedelsutrednignen inte innebära annat än en marginell påverkan före 1990. Hösten 1983 föreslog regeringen vissa ändringar i de långsiktiga målen för livsmedelsförsörjningen och därmed för jordbrukspolitiken (prop 1983/84:20). Härvid konstaterades att den kärvare ekonomiska situationen lett till att konsumenternas köpkraft har minskat vilket tillsammans med höjda priser medfört minskad konsumtion av vissa livsmedel. har produktionen fortsatt att öka, vilket resulterat i ett

Samtidigt

växande överskott av jordbruksprodukter. I propositionen föreslogs vissa förändringar i målen vilka senare godtogs av riksdagen. Som huvudmål för jordbrukspolitiken gäller att trygga landets livsmedelsförsörjning såväl i fred som under avspärrning och krig. Likställda delmål är att konsumenterna får tillgång till livsmedel av god kvalitet till rimliga priser och att jordbrukarna får en med andra grupper likvärdig standard. Primärt eftersträvas heltidssysselsättning i jordbruket i alla delar av landet och med familjejordbruket som dominerande företagsform. En fortsatt rationalisering anges som önskvärd. Den tidigare uttalade strävan att bibehålla en ungefär oförändrad åkerareal har utgått ur målformuleringen. Däremot understryks, särskilt

i utskottsbetänkandet (JoU 20), vikten av en geografiskt differentierad

jordbruksproduktion och att den av regionalpolitiska skäl kan bibehållas också i områden med sämre förutsättningar för jordbruksproduktion, i första hand i Norrlands inland. Riksdagens uttalande kan, tillsammans med de strävanden som uttrycks i propositionen att av beredskapsskäl bibehålla en viss minsta produktion i Norrland, tolkas som en

Strukturförändringar inom jord och skogsbruk 135

ambition att säkerställa en viss minimiproduktion som är nödvändig för att ha en tillräckligt stor industri för baslivsmedel i Norrland. Detta kan innebära att de framtida rationaliseringarna inom sektorn måste riktas mot andra delar av landet. Därmed skulle i första hand de mindre enheterna i syd- och mellansverige bli de företag som kommer i fokus för rationaliseringsarbetet. Riksdagsbeslutet innebär också en förlängning av gällande temporära förbud mot investeringar inom animalieproduktionen, samt att nuvarande avvecklingsersättning till vissa mjölkproducenter t v bibehålls i stort sett oförändrad. Staten har under senare år genom omfattande stödinsatser riktade till jordbruket i norra Sverige medverkat till att vidmakthålla och utveckla lantbruksföretag i särskilt utsatta regioner. Studier vid lantbruksuniversitetet i Uppsala avseende det statliga stödets betydelse för jordbruksföretagen visar att särskilt glesbygdsföretagen i norr är starkt beroende av prisstödet, vilket utgår som ett prispåslag på vissa jordbruksprodukter. Stödet ger därmed ett direkt bidrag till den löpande driften. Rationaliseringsbidraget till jordbruket i norra Sverige ger avskrivningslån för investeringar. Även detta stöd har självfallet en stor betydelse eftersom det sänker kapitalkostnaderna för jordbruksföi retagen. Utvecklingen inom jordbruket under ett antal perioder framgår av tabell 6.2. En markant dämpning har skett under senare år.

Tabell 6.2 Vissa förändringar inom jordbruket perioden 1961 - 1982 Period Årlig förändring av

Enl. lantbruksregistret; Enligt nationalräkenskaperna; Avser perioden 1963-66.

En fortsättning av nuvarande trender ifråga om årliga avgångar och med förutsättningen att mark i företag som upphör inte tillåts övergå till andra företag skulle innebära en minskning under 1980-talet med ca 3 600 företag, 4 400 företagare och ca 6 000 sysselsatta per år. Åkerarealen skulle minska med ca 5 000 ha årligen. Om nuvarande trender ifråga om marköverlåtelser m m skulle stå sig under 1980-talet skulle tillbakagången begränsas med ca en tredjedel. Som nämndes är dock nuvarande rationaliseringstakt otillräcklig för att uppnå balans mellan produktion och konsumtion till år 1990. och särskilt deras inre delar, vilka i stort motsvarar det Skogslänen klassiska stödområdet, har ett stort beroende av de areella näringarna. Antalet företag, åkerarealens storlek samt antalet sysselsatta i vissa delar av landet av tabell 6.3. I tabellen används begreppet inlandetför framgår

136 Strukturfärändringar inom jord och skogsbruk

Tabell 6.3 Vissa uppgifter om jordbrukets regionala fördelning Landsdel Antal företag Åkerareal Storlek Antal syss. Andel av Syss. 1?”ha den tot per 1980 % av 1980 % av per 1982 °/oav syss. 1000 riket riket enhet riket i omr. inv. inlandet 8 413 7,1 100 068 3,4 11,9 5 897 3.8 4.2 17 Ovr. delar av skogslänen 22 820 19,4 416 687 14,1 18,3 21 626 13,8 3.3 14 Övr. riket 86 648 73,5 2 434 667 82,5 28,1 128 854 82,4 4.1 20

de inre delarna av skogslänen utom Östersundsområdet. Uppgifter visas för detta område, övriga delar av skogslänen samt övriga landet.

Inlandet, som har betydligt lägre total sysselsättning än övriga landet, har en större andel av sin sysselsättning ijordbruket än både resterande delar av skogslänen och resten av riket. Inlandet har också en mindre genomsnittlig storlek på företagen än landet i övrigt. Redan den ogynnsamma åldersstrukturen för jordbrukarna i inlandet samt den stora andelen av små företagsenheter gör att man med nuvarande takt i omstruktureringen av sektorn måste räkna med en minskning av antalet sysselsatta med minst en tredjedel under 1980-talet. Detta innebär en årlig minskning på knappt 4% eller i genomsnitt ca 270 personer per år. Nuvarande produktivitetstillväxt i sektorn innebär att man kan hålla en oförändrad produktionsvolym vid en minskning av antalet förvärvsarbetande med ca 3 % per år. Som nämnts måste emellertid totalproduktionen minska för att balans skall kunna uppnås. En fortsatt kraftigare sysselsättningsminskning såväl i inlandet som i övriga delar av riket framstår därmed som nödvändig.

6.2 Skogen och dess förädlingskedja

6.2.1 skogsbruket

Skogsavverkningarna har under de senaste åren legat på en lägre nivå än vad som svarar mot den årliga tillväxten.Det inhemska råvarubehovet till skogsindustrin har därmed inte helt kunnat tillgodoses inom landet. En viss import av marginalkvantiteter har därför skett. Efter de höga avverkningarna 1973/74 skedde en snabb minskning till som lägst 54 milj m3 skogskubikmeter perioden 1976-78. Därefter har avverkningarna successivt ökat och de beräknas innevarande verksamhetsår komma upp i 68 milj m3. Detta motsvarar en nettoavverkning på 66 milj m3 och en volym på 55 milj m3 fast mått under bark (fub). Utöver denna avverkningsvolym sker en årlig avverkning för husbehovsbruk på ca 3 milj m3. För 1980-talet räknar Skogsstyrelsen med en genomsnittlig bruttoavverkning på 68,7 milj m3 sk per år. Med hänsyn till den lägre avverkning som har ägt rum under de första åren av 1980-talet beräknas man under återstoden av decenniet nå en årlig avverkning på ca 70 milj m3 sk. Situationen varierar dock regionalt ifråga om möjligheterna att öka virkesuttagen. I bl.a. Norrbotten har sedan några år tillbaka avverknin-

^

1984:74 Strukturförändringar inom jord och skogsbruk 137

SOU

garna legat över den långsiktiga tillväxtvolymen och där måste därför avverkningarna begränsas under kommande år. l andra delar av landet, främst i södra Sverige bedöms vissa ökningar av virkesuttagen kunna ske. Utöver den produktion som bedrivs inom det reguljära skogsbruket har uppmärksamhet under senare år riktats mot möjligheterna att i ökad utsträckning ta vara på skogsavfall såsom toppar, grenar och stubbar, vilket hittills i stor utsträckning lämnats kvar i skogen i samband med avverkningar. Denna råvara används f n endast i begränsad omfattning. Dess främsta användningsområde på sikt äri större eldningsanläggningar i det kommunala fjärrvärmenätet samt för industriell uppvärmning. Den praktiskt tillgängliga volymen för sådana kvalitéer år 1990 har av Skogsstyrelsen uppskattats till ca 12,3 milj m3. Därav utgör ca 3,2 milj m3 råvara som redan nu avverkas men som lämnas kvar i skogen. Särskilt i norra Sverige finns också vad man betecknar som perifert belägna tillgångar. Möjligheterna att ta vara på dessa begränsas av transportkostnader, brister i skogsbilvägnätet m.m. Hanteringen av skogsavfallet och marginalkvantiterna har större inslag av manuellt arbete än det reguljära skogsbruket, där mekaniseringen har gått långt. Det råder stor osäkerhet om möjligheterna att för marginalkvantiteterna åstadkomma mer mekaniserade lösningar samt när i tiden sådana skulle kunna införas. Den beräknade Ökningen av avverkningarna innebär enligt skogsstyrelsens bedömningar en potential för en ökad sysselsättning. Enligt beräkningar av länsstyrelserna år 1980/81 skulle dessutom år 1990 ca 4 500 personer sysselsättas i arbete med att ta vara på skogsavfallet. Inklusive utvinning av torv, flisning, transporter, förädling och eldningsanläggningar beräknas en potential finnas för en ersättning motsvarande 3 milj ton olja år 1990. Detta motsvarar ca 15 000 årsverken. En stor del av potentialen finns i inlandet. Nuvarande utveckling tyder dock på en något mindre omställning än vad dessa beräkningar gav vid handen. Sammantaget skulle utvecklingstendenserna ifråga om skogsbruket innebära förutsättningar för vissa fortsatta ökningar av avverkningarna. Vidare anses vissa förutsättningar finnas för ökad användning av biprodukter som eldningsråvara. Genomförandet bedöms dock gå i en långsammare takt än vad man beräknade för fyra år sedan. Om skogsavfallet och energiråvaran tas tillvara i ökad omfattning skulle för inlandets del en viss tillväxt vara möjligt för perioden fram till omkring 1990. Detta skulle därmed balansera en mindre del av den tillbakagång som kan förväntas inom jordbruket. Härtill kommer en något mer osäker potential i storleksordningen 2 000-4 000 arbetstillfällen i form av arbete med energiutvinning från skogsprodukter. Skogsbruket bedrivs delvis som säsongsverksamhet och ger därigenom möjlighet till kombinationer med annan verksamhet. l glesbygder har kombinationen jord- och skogsbruk av hävd varit den dominerande företagsformen. Andra kombinationer är med fiske, anställning i industriell verksamhet, vissa transporttjänster, turiströrelse m m. Särskilt för glesbygden framstår olika kombinationsverksamheter som intressanta vägar för att klara en rimlig försörjning för familjejordbruket. Just kombinationen har också visat sig ge möjligheter till att

138 Strukturförändringar inom jord och skogsbruk

upprätthålla vissa servicefunktioner i områden där underlaget är för litet för att man skall kunna hålla ett serviceutbud med heltidssysselsättning åt de anställda. En ökad aktivitet i syfte att pröva nya former av kombinationsverksamhet framstår som angelägen särskilt för glesbygdsområdena. Särskilda lösningar för turismen med dess speciella säsongsbundenhet har prövats bl.a. i Jämtlands län. Detta berörs ytterligare i kapitel 7. Ett problem som påtalades redan i den s k Näslundska utredningen år 1964 var svårigheterna att bedriva ett rationellt skogsbruk i regioner med alltför uttunnat ortssystem. Bl a konstaterades svårigheter att exploatera skogsråvaran till rimliga kostnader i områden som låg längre än 5 mil från de större tätorterna i inlandet. 1960-talets problem har delvis lösts genom den snabba mekaniseringen i skogsbruket. Det behövs nu väsentligt mindre arbetskraft än för 20 år sedan. Samtidigt medför det moderna skogsbrukets höga mekaniseringsgrad med dyr maskinutrustning höga kostnader för underhåll och reparationer i samband med driftavbrott mm. Möjligheterna att bedriva rationell drift i perifera områden begränsas av brister i tillgången på reparations- och underhållsverkstäder med kvalificerad personal som med några timmars varsel kan bistå med maskinunderháll m m. Problemställningen blir därför rätt likartad nu som då: det krävs en fungerande infrastruktur med åtminstone vissa stödjepunkter för kvalificerad service för att det moderna skogsbruket skall fungera effektivt. En faktor som anses ha stor hämmande betydelse för avverkningarna är den nuvarande ägosplittringen med stor andel dödsbon och andra icke aktiva ägare bland det enskilt ägda skogarna. Detta problem behandlas i avsnitt 6.3.

Skogsråvarans användning

6.2.2 Virkesråvaran från skogsbruket används i huvudsak i sågverken samt i massa- och pappersindustrin. Användningen där uppgår till 55 á 60 milj m3 fub per år. Normala konjunkturvariationer svarar för ca l0 % av förbrukningen. Av den angivna mängden används ca 40 °/o i sågverken. Härutöver används skogsråvara i skivindustrin samt som eldningsbränsle. Av virkesförbrukningen i sågverken går mer än en tredjedel till restprodukter, dvs spån och flis. Fliset erhålls av s k bakar, dvs kantrester från det sågade timret samt från rester vid längdkapning av virket. Visst spill uppkommer också genom torkningsskador. Restprodukterna används främst som råvara till massa- och skivindustrin. Mindre mängder används tillsammans med bark som råvara för eldning.

6.2.3 Säga, koka eller elda?

l samband med att virkesavverkningarna sjönk i slutet av 1970-talet uppstod en intensiv debatt om hur skogsråvaran skulle användas. Härvid ställdes olika intressen mot varandra i en stundtals ganska hätsk debatt. En oro fanns hos skogsindustrin över att ökad konkurrens om skogsråvaran via en skattesubventionerad utbyggnad av eldningsanlägg-

Struktur/förändringar inom jord och skogsbruk 139

ningar skulle styra bort virkesströmmarna från massaindustrin. Skogsstyrelsen och SIND bedömer f.n. mot bakgrund av nu kända utbyggnadsplaner för eldningsanläggningar som använder skogsråvara, avverkningarnas utveckling samt råvarubehoven för sågverken och skogsindustrin att motsättningarna i detta avseende inom överblickbar framtid skulle vara mindre påtagliga. Regionalt kan möjligen vissa spänningar uppkomma på grund av lokal konkurrens om skogsråvaran. I motsättningen finns en regionalpolitisk dimension i att skogsindustrin och de stora bulksågverken är kustlokaliserade, medan särskilt de små sågverken har en lokalisering i inlandet. F n sker en stor virkesexport från inlandet till Norrlands kustland, medan den egna förädlingen är begränsad. Den har t o m minskat under senare år. l en avvägning av inriktningen på längre sikt av virkeshanteringen synes från regionalpolitiska utgångspunkter en prioritering av sågning och fortsatt vidareförädling inom resp region vara att föredra framför fortsatt utbyggnad av massa och pappersindustrin. Till sågningens förmån talar relativt begränsade investeringskostnader, möjlighet att arbeta med mindre anläggningar, att till relativt låga kompletteringsinveste-

ringar få till stånd vidareförädling av råvaran samt att sågverken är

mindre beroende av kustnära lokalisering än massaindustrin och pappersbruken. Detta framstår som ett av de få områden där inlandet har klara konkurrensfördelar.

6.3 Vissa för de areella näringarna gemensamma

frågor

Vissa av problemen inom de areella näringarna är hänförliga till institutionella och organisatoriska frågor såsom brister i ägo och ägarstrukturen. Dessa problem har nyligen behandlats av den s k strukturutredningen för jord- och skogsbruk (Jo 1981:05) i betänkandet (SOU 1983:74) Bättre struktur i jord- och skogsbruk, vilket f n remissbehandlas. Utgångspunkten för strukturutredningens förslag har varit att landets jordbruks- och skogsmark skall brukas aktivt och rationellt. Bristeri ägooch ägarstrukturen utgör här ett hinder, särskilt inom skogsbruket. Totalt berörs ungefär var fjärde brukningsenhet med skogsbruk av sådana problem. Tre fjärdedelar av ägoproblemen arealmässigt hänförs till privatskogsbruket. Bristerna i arronderingen är svårast i Kopparbergs län, där de berör nära hälften av skogsarealen. I Värmlands och Gävleborgs län berörs ungefär en tredjedel av arealen. Strukturutredningen hävdar att brister i arronderingen som sådan minskar det ekonomiska utbytet av skogsbruket. Gränsen för påtagliga effektivitetsförluster bedöms gå vid 10- 15 hektar skog. Man hänvisar också till erfarenheter av omarronderingar, där virkesuttagen efter fastighetsombildningen har ökat väsentligt. Utredningen ägnar också uppmärksamhet åt ägarförhållanden i jordoch skogsbruket. Många av strukturproblemen hänför sig till fastigheter som har flera ägare. Särskilt vid fler än två ägare uppstår ofta oklara

ansvarsförhållanden, vilket tenderar till att passivisera skogsbruket.Av

140 Strukturförändringar inom jord och skogsbruk

de totalt 330 000 jordbruksfastigheterna i Sverige har ca 70 000 två eller flera ägare och ca 24 000 har minst tre ägare. Dödsboägande, ofta i flera led, utgör de svåraste problemen. Det finns ca 8 000 fastigheter med två eller flera ägare, varibland ett eller flera dödsbon. Problemen är också här störst i Kopparbergs län med 25 % av beståndet. Skogslänen totalt har ca 70 % av dessa fastigheter. Strukturutredningen föreslår en ökad aktivitet från statens sida för att effektivisera arronderingen. Bl a förordas länsvisa rationaliseringsprogram som skulle fastställas i länsstyrelsen. Mer omfattande arronderingsprojekt föreslås läggas upp som större strukturplaner med styrande funktion ifråga om geografiska avgränsningar, målsättning för fastighetsbeståndets framtida struktur och angivna åtgärdsprogram. För att främja en rationellare ägarstruktur förordas en skärpt tillämpning av fastighetsbildningslagen, där man mer aktivt hävdar det allmännas intressen. En vidgad prövning förordas vid tillämpningen av förvärvslagstiftningen. Detta föreslås kompletteras med en lag om inlösen av jordbruksfastigheter, som syftar till att underlätta inlösen av andelar i dödsbon och andra flerägda fastigheter. Också för skötsellagstiftningen

föreslås en skärpt tillämpning. Strukturutredningen föreslår också en

mer medveten användning av de statliga stödsystem som finns, bl a rationaliseringsstödet till jordbruket, i syfte att främja en effektiv markanvändning. Vidare menar man att staten mer aktivt skall använda sina möjligheter att köpa och sälja mark som ett led i rationaliseringsarbetet. Slutligen föreslås vissa skattemässiga förändringar, vilka bl a skulle ge incitament till ökad användning av skogsmarken. Det är naturligtvis inte möjligt att mer precist uppskatta effekterna av en mer aktiv markpolitik. Med ledning av erfarenheterna från ett antal arronderingsprojekt som genomförts på senare tid, bedömer man dock att reformerna kan ge avsevärda direkta effekter på avverkningsvolymen. Stora delar av fastighetsbeståndet i Dalarna, Västerbottens och Norrbottens län ägs kollektivt i form av allmänningsskogar. Delägare ärjordoch skogsbruksfastigheter belägna i den socken till vilken allmänningsskogen hör. Allmänningarnas framtida status har nyligen utretts (Ds Jo 1983: l 5 Skogsallmänningar). Allmänningarna omfattar 730 000 ha mark varav 540 000 ha produktiv skogsmark. Skogen har en tillväxt på 780 000 m3 sk och en avverkning år 1981 på 550 000 m3 sk. Marknadsvärdet uppskattas till ca 700 milj kr. Allmänningarna har fonderade medel på 130 milj kr och avkastningen uppgår till 15 á 20 milj kr per år. För allmänningarna i Dalarna och Norrbotten finns stadgat att avkastningen skall användas till gagn för den egna bygden, företrädesvis i form av bidrag och lån till investeringar i areella näringar eller i infrastrukturåtgärder typ skogsbilvägar. Utredningen har föreslagit vissa anpassningar i bestämmelserna för allmänningsskogarna till bl a aktuell glesbygdspolitik. Man understryker härvid möjligheterna att använda skogarnas avkastning till gagn för den egna bydgen. Genom att dessa skogar genomgående är belägna i områden som är regionalpolitiskt prioriterade synes förslagen ligga väl i linje med regionalpolitiska strävanden att ta vara på lokala förutsättningar.

7 Privat inklusive turism

tjänstesektor

Turismen utgör en av de näringar där särskilt de södra delarna av de regionalpolitiska problemområdena synes ha goda möjligheter att utvecklas. För övriga delar av den privata tjänstesektorn är erfarenheterna av regionalpolitiska påverkansmöjligheter hittills små. Vissa möjligheter tycks dock finnas att bygga upp sådan verksamhet i de större orterna i skogslänen.

7.1 Turism

Aktuella bedömningar innebär att Sverige har möjlighet att få en tillväxt av turismen. En ökad turism från utlandet förutses, främst till följd av devalveringarna l98l och 1982 men också genom att Sverige görs känt utomlands för sina kvalitéer. Även den inhemska turismen väntas öka, delvis för att utlandsresandet ökar snabbare i pris. Både den inhemska turismen och turismen från utlandet uppvisade dock en stagnation under l98l och l982. En ökning har härefter skett under 1983 och fortsatta ökningar rapporteras för år 1984. Utgifter för fritiden uppskattas f.n. utgöra drygt en femtedel av normalhushållets totala konsumtion. Dessa utgifter har under de senaste 20 åren ökat mer än dubbelt så snabbt som matkonsumtionen. Variationerna är emellertid betydande för skilda befolkningsgrupper. En betydande bäddkapacitet har tilkommit under senare år, främst i andelshus, stugbyar och turisthotell. Den nu avvecklade _rekreationsberedningen, som till sommaren 1984 hade en samordningsroll i fråga om turism och rekreation, såg det som en angelägen uppgift att prioritera en inriktning av den fortsatta utbyggnaden mot relativt enkla anläggningar som kan erbjuda övernattningsmöjligheter till lågt pris, gärna i småskaliga former. Därmed kunde turismen bli ett komplement till annan verksamhet i glesbygden. Trots en relativt gynnsam volymutveckling har många företag inom branschen en svag lönsamhet. Detta har ofta en grund i ett jämfört med andra näringsgrenar lågt kapacitetsutnyttjande. Beläggningen i turistanläggningarna låg år 1982 på 36 % av tillgänglig kapacitet, räknat över året. Utnyttjandet har minskat något under senare år, beroende på viss kapacitetsutbyggnad och en svag utveckling av beläggningen. Under

142 Privat zjänstesektor inklusive turism

1983 har kapacitetsutnyttjandet ökat något, men det ligger fortfarande bara på drygt 40 %. Räknat på de delar av året då resp regioner har sina huvudsäsonger är bilden gynnsammare. Klart kvarstår emellertid, att flertalet anläggningar under större delen av året inte ens är belagda till hälften. En viktig uppgift för att höja lönsamheten i branschen är att öka användningen av befintliga anläggningar. Denna uppgift prioriteras f.n. framför att bygga ut nya anläggningar. Detta hindrar emellertid inte att man i vissa fall kan ha anledning att också bygga ut ny kapacitet. Kapacitetsutnyttjandet företer stora regionala variationer. Storstockholm och Göteborgsregionen har den högsta beläggningen, i genomsnitt 52 resp 42 %. Dessa regioner har också en relativtjämn beläggning över året. På tredje plats kommer Jämtlands län med både vinter- och sommarsåsong. Där är utnyttjandet 40 %. För övriga län varierar utnyttjandet mellan 37 % och som lägst 26 % i Västmanland. De lägsta värdena förekommer i län med bara en turistsäsong. Utlandsturismen i Sverige är i hög grad inriktad mot storstäderna. 53 % av utlänningarnas besök i Sverige skedde år 1982 i storstadsregionerna. Andra län med stor utlandsturism är Norrbottens, Värmlands och Jönköpings län. Gotland hade det minsta antalet utlänningar, mätt enligt inkvarteringsstatistiken. Fritidsaktiviteter berör verksamheter inom en mängd skilda branscher av näringslivet. Utöver hotell, restaurang och campingverksamhet, som är avgränsad som en egen bransch i offentlig statistik, berörs i varierande utsträckning detaljhandel, drivmedelsförsäljning och reparationer, transporter m m. TUREK uppskattar den direkta sysselsättningseffekten till lågt räknat 170 000 sysselsatta. Därmed är sektorn något större än jordbruket och väsentligt större än skogsbruket och skogsindustrin. Eftersom fritidssektorn inte är klart avgränsad som en näringsgren i statistiken är det näst intill omöjligt att mer precist ange sektorns regionala omfattning och betydelse. Klart är att sektorn har en stor betydelse för vissa delar av inlandet. SCB:s inkvarteringsstatistik mäter kapacitet och beläggning vid reguljära turistanläggningar såsom hotell, motell, stugbyar och vandrarhem. Den visar, att Jämtlands och Kopparbergs län - som har drygt 5 °/o av befolkningen med 27 100 bäddar har en sjättedel av landets totala kapacitet. Skogslänen sammantagna har 61 400 bäddar och 38 % av kapaciteten. Ca 25% av kapaciteten, 39 800 bäddar, är samlad i storstadslänen. Rekreationsberedningen har i en studie, Områden för rekreation och friluftsliv (SOU 1983:43), gått igenom planeringsläge, utbyggnadsplaner, förutsättningar och möjligheter för vart och ett av de 25 s.k. primära rekreationsområdena. Härvid har man område för område tagit ställning till dess framtida möjligheter och planerade utbyggnader. Som vägledande princip för arbetet har man angivit att utbyggnad i första hand bör ske i områden som redan nu genom sitt läge, redan investerat kapital, aktivitetsförutsättningar, möjligheter till säsongsförlängning etc. har goda förutsättningar att nå lönsamhet. Beredningens genomgång

resulterade i en prioritering av områdena Åre, Härjedalen, Dalafjällen,

Fryksdalen, norra Bohuslän, Siljansbygden, Öland och Gotland för

SOU l984z74 Privat tjänstesektor inklusive turism 143

fortsatt utbyggnad. Man förordade härvid i första hand komplettering av befintliga anläggningar och områden samt allmänt en inriktning mot relativt enkla övernattningsmöjligheter. För de övriga primära rekreationsområdena förordades mer begränsade framtida insatser. Riksdagen har vid behandlingen av propositionen l983/84zl45 om turism och rekreationspolitiken, med hänsyn till en stark kritik från många remissinstanser, bl.a. för att inget område i Västerbottens eller Norrbottens fjällvärld togs med som prioriterade områden, avstått från att låsa fast den framtida utbyggnaden så strikt som beredningen föreslog. Ett problem för branschen är dess splittrade organisation både bland företagen och på myndighetssidan. På central nivå har nu Sveriges Turistråd fått en sammanhållande roll fär att främja turistnäringen, bl.a. genom att rekreationsberedningens uppgifter har överförts dit. På regional nivå är bilden mer splittrad. l flertalet län är landstingen involverade i skilda turistorganisationer med varierande uppbyggnad. Dessa har vanligtvis ett visst samordningsansvar på marknadsföringssidan, att svara för viss aktivitetssamordning mm. I vissa fall driver man också bolag gemensamt med företag i branschen, berörda kommuner, särskilda intresseföreningar mm. I vissa län fungerar samarbetet kommunerna emellan mindre väl, vilket lett till att man skapat sinsemellan konkurrerande organ. Marknads- och organisationssidan framstår idag som de områden där förändringar inom sektorn är nödvändiga. Betydande statliga insatser har under senare år gjorts för att främja en utbyggnad av turismen. För utbyggnad och komplettering av turistanläggningar har under de senaste fem åren medel inom arbetsmarknadsoch regionalpolitiken avsatts till i genomsnitt ca ll5 milj kr per år. År 1975 uppgick insatserna till några tiotal milj kr. År l983 uppgick de till ca 150 milj kr. Arbetsmarknadspolitiska insatser svarar för ca två tredjedelar av beloppet. Stödet har i första hand gått till regionalpolitiskt prioriterade områden. Vissa insatser har dock gjorts även utanför stödområdena. Där har dock endast arbetsmarknadspolitiska medel använts. Härutöver har särskilda insatser gjorts i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Värmlands län i form av stöd till tidigareläggningar och särskilda medel med en friare användning än vad som gäller i samband med ordinarie medelstilldelning. _ Som nämndes i kapitel 6 drivs turismen i många regioner i kombination med annan verksamhet, inte minst småjordbruk och skogsbruk. För att en önskvärd utbyggnad av turismen skall vara möjlig också i mindre skala är sådana kombinationsverksamheter nödvändiga. Utredningens resa sommaren l983 i Jämtlands län gav goda inblickar i hur sådan kombinationsverksamhet kan organiseras. Där förekom i ett fall kombination av skidturism under vintern, mindre sågverksrörelse under våren, visst byggnads- och anläggningsarbete sommartid samt avverkarbete och underhållsarbeten under hösten. Gening, skogsvårdande nom dessa arrangemang kunde en större del av personalen i turistanläggningen erbjudas fast åretruntanställning till gagn för både företaget och dess anställda. Vissa problem hade uppkommit avseende den fack-

144 Privat tjänstesektor inklusive turism

liga tillhörigheten för personalen, men även dessa frågor hade kunnat bemästras på ett för alla parter acceptabelt sätt. Även i större projekt exempelvis vid de större fjällanläggningarna med koncentrerad säsong uppkommer problem till följd av säsongsanställning. För vissa sådana områden har uppgivits svårigheter med personalrekryteringen som en faktor som tenderar att hämma den fortsatta utbyggnaden av området. Sammanfattningsvis har turismen en stor betydelse för delar av våra regionalpolitiskt mest utsatta områden. I vissa delar utgör den en basnäring, jämbördig med jordbruket och industrin. Särskilt i inlandets södra delar tycks utvecklingsmöjligheterna vara goda. Viss osäkerhet föreligger ifråga om styrkan i nuvarande utvecklingstendenser, men en allmän bedömning är att branschen nu tycks ha goda möjligheter att konsolidera sig. För att kunna dra nytta av den potential som turismen erbjuder är åtgärder på marknads- och organisationssidan nödvändiga.

7.2 Tendenser inom övrig privat tjänstesektor

Den privata tjänstesektorn omfattar, med den avgränsning som görs i länsplaneringen, 39 delbranscher, räknat efter finaste nivå i folk- och bostadsräkningarna. Dessa delbranscher har sinsemellan olikartad struktur, tidigare utveckling och f ramtidstendenser. Det är därför vanskligt att uttala sig generellt om tendenser för hela sektorn. Vissa allmänna drag är dock möjliga att urskilja. En översikt av läget år 1982 samt utvecklingen under 1970-talet fram-

går av tabell 7.1. Totalt hade sektorn 555 000 sysselsatta år 1982. Ökning-

en under 1970-talet uppgick till 106 000 eller ca 25 %.

Tabell 7.1 Privata tjänstesektorn 1970-1982 Delbransch Tusental sysselsatta år Föränd- lndex 1982 (SNI) ring (I970= 100) 1970 1975 1982 1970- 1982

Omklassningarna

De branscher som har haft den starkaste tillväxten är fastighetsförvaltning m m, uppdragsverksamhet, rekreation och kulturell verksamhet, försäkringsverksamhet samt renhållning. Reparationer m m, vilket inkluderar hushållstjänster, har minskat kraftigt under 1970-talet.

Privat tjänstesektor inklusive turism 145

Det bör uppmärksammas att den här gjorda avgränsningen är en funktionell klassificering. Detta innebär, att en verksamhet anses tillhöra sektorn oavsett formellt huvudmannaskap; således klassas t.ex. försäkringskassan som en del av SNI 82 och arbetsförmedlingen som en del av uppdragsverksamhet (SNI 83). Andra områden med starka inslag av offentligt huvudmannaskap är religiös verksamhet (svenska kyrkan) samt rekreation och kulturell verksamhet (bibliotek, muséer, teatrar, friluftsanläggningar, SNI 94). Dessa verksamheter har i stor utsträckning en inriktning mot lokal service till allmänheten. Här är således möjligheterna till lokaliseringspâverkan genom omfördelning av verksamheter mycket små. Sektorns delbranscher har lokaliseringsmönster som ser något olika ut för skilda delar. Det finns för flertalet verksamheter en viss basservice, som har en spridning långt ut i ortssystemet. För mer kvalificerad service är emellertid mönstret mer koncentrerat. Centrala lednings- och styrfunktioner har en stark koncentration till Stockholmsregionen och särskilt dess kärnomráde i Stockholms, Solna och Sundbybergs kommuner. Tendensen i dagsläget är närmast att denna bild accentueras. Förhållandet avspeglas i sysselsättningsfördelningen, där Stockholms län har en stor andel av sysselsättningen i vissa delbranscher.

Tabell 7.2 Privata tjänstesektorns utveckling länsvis 1970-1982 samt antalet sysselsatta som andel av befolkningen i åldersgruppen 16-64 år Län Antal sysselsatta Index 1982 Andel per 100 m*-?(1970=100) inv.16-64ár j 1970 1975 1982 1982 1990

Ökningen efter 1970 har varit särskilt stark på Gotland, i de tre nordli-

gaste länen samt i Hallands, Göteborgs, Västmanlands och Kopparbergs län. Blekinge har haft den svagaste tillväxten. I absoluta tal har storstads:

146 Privat tjänstesektor inklusive turism SOU |984:74

länen haft den största tillväxten med 59 400 sysselsatta, 53 %, av rikets ökning på lll 900 personer. Karta 7.1 visar fördelningen räknat efter andelen per lOO invånare i åldrarna 16-64 år. Som framgår av kartan har sektorn en överrepresentation i storstadsområdena och ett fåtal andra större regioner. l det följande lämnas vissa allmänna kommentarer till strukturen och utvecklingen inom vissa delbranscher inom sektorn. Bankernas sysselsättningstillväxt framstår som anmärkningsvärd med hänsyn till den rationalisering som gjorts inom kassaverksamheten. Man har uppenbart fått en kraftig ökning av annan verksamhet än den direkta servicen över disk till allmänheten. Bankerna har bl.a. tagit över en stor del av företagens löneutbetalningar och andra kamerala rutiner, vilka tidigare hanterades av företagen själva. Inom försäkringsbolagen svarar försäkringskassan för hela ökningen under l970-talet. Marknaden är strikt reglerad och tycks ha nått ett mättnadsläge där ytterligare tillväxt framstår som mindre trolig. Där kan väntas vissa rationaliseringar av verksamheten för resterande del av 1980-talet, såvitt man inte på liknande sätt som bankerna kan skaffa sig nya uppgifter. Förfastighetsförvaltning har skett en ökning, vilket i stor utsträckning hänför sig till att företagen bryter ut fastighetsförvaltande funktioner som självständiga rörelsedrivande enheter. Där finns också många av de centrala lednings- och styrfunktioner som omnämndes ovan; många koncerner samlar t ex sådan verksamhet i fristående holdingbolag knutna till fastighetsförvaltningen.

Uppdragsverksamhet har haft en ökning i flera delbranscher. Den har varit störst i gruppen övriga uppdrag, där arbetsförmedlingen svarar för

en tillväxt på ca 2 000 sysselsatta under l970-talet. Ökningen är dock stor

även bortsett från denna del. Branschen har, rensad från arbetsförmedlingen, en stark koncentration till Stockholmsregionen. En viss regional spridning har visserligen ägt rum under l970-talet, men tyngdpunkten i verksamheten ligger fortfarande i denna region. . För religiös verksamhet har gjorts en omklassificering för viss kyrkokommunal personal från förvaltning till religiös verksamhet, vilket försvårar jämförelser bakåt i tiden. En viss ökning tycks dock ha ägt rum under l970-talet. Intresseorganisationer och ideella organisationer har också ökat betydligt. Kännetecknande för verksamheter med kraftig tillväxt är att de som har en inriktning mot service till enskilda i allt väsentligt har offentligt huvudmannaskap. De tillväxtsektorer som har en inriktning mot företag och organisationer är oftast ickeoffentliga. De verksamheter under rubriken reparationer m m, som har gått tillbaka, har sin främsta inriktning mot enskilda. Här ingår tex gruppen hushållstjänster, som nu i stort sett har upphört som verksamhet. Reparationsverksamheten har också en tillbakagång. Delvis har också här skett en omklassificering men också en faktisk minskning har ägt rum. Där är orsaken en snabb strukturrationalisering bl a inom bilreparationsbranschen. Tvätterier m m, vilka tidigare var relativt vanliga, har

Privat tjânstesektor inklusive turism 147

Karta 7.1 Privata tjänstesektorn är 1982 antal syss relativt befolkningen 16-64 år

E Låg andel max 5 °/0 D Medelhög andel 5-9.9 0/0 [B Hög andel 10-11 % ä Mycket hög andel 12-19 °/0 . Stockh. Solna (34 %, 23 0/0: UMDAC Umeå Högskoleregions Datorcentral

148 Privat tjänstesektor inklusive turism

också genomgått en snabb rationalisering, vilket resulterat i minskade personalbehov. LU 84 räknar med att tjänstebalansen för turismen förbättras och att hotellen under 1980-talet kommer att få en utbyggd rumskapacitet och en viss ökad specialisering. Även för restaurangerna räknar man med en viss ökning genom en fortsatt specialisering. Man räknar med relativt svag produktivitetsökning och därmed kan sektorn få en mindre sysselsättningstillväxt under l980-talet. Sysselsättningstillväxten inom banker och försäkringsverksamhet väntas enligt LU fortsätta under 1980-talet med 10 á 15 tusen sysselsatta. Också för fastighetsförvaltning förutses en mindre tillväxt. För uppdragsverksamhet förutser man en fortsatt starkt uppåtgående trend. För den senare sektorn är dock kunskapsunderlaget bristfälligt och bedömningarna osäkra. Reparationsverksamhet bedöms få en minskad sysselsättning under l980-talet. För tvätterier och annan personlig service förutses en ungefär oförändrad sysselsättning. Rekreation och kulturell verksamhet finansieras i stor utsträckning med stöd av offentliga medel. Med allmänt sett snävare ekonomiskt utrymme kan sådan verksamhet få svårigheter att behållas ens på oförändrad nivå. Totalt sett räknar LU med en ökning av antalet sysselsatta i privata tjänster med i storleksordningen 2% per år vilket innebär ca 60 000

personer totalt under l980-talet. Ökningen sker framförallt inom ban-

ker, försäkringsverksamhet och uppdragsverksamhet, delbranscher som idag har en stark storstadsanknytning. Särskilt vid analyser av den privata tjänstesektorn framstår traditionella sektorsindelningar som föga ändamålsenliga. Gränsdragningen mellan industriell varuproduktion och skilda former av tjänster suddas alltmera ut och en stor del av tillväxten synes ske i själva skärningspunkten mellan dessa sektorer med en viss övervikt mot tjänstesidan. Många företag inom den snabbväxande datasektorn bedriver exempelvis både viss sammansättning av komponenter kombinerat med programbildning och försäljning av både hård- och mjukvara. Funktioner som tidigare låg inom industrin har nu vuxit upp som delar av andra sektorer. Detta gäller t ex lagerhållningsfunktioner, som nu i ökad utsträckning sköts av partihandelsföretag, olika administrativa och kamerala stöd-

funktioner,transporttjänster m m. En iakttagelse som gjorts är att denna

process med ”utflyttning” av tjänster från industrin till annan verksamhet har gått längre i storstadsregionerna, sannolikt eftersom det där finns en marknad utöver industriföretagets, som kan ge avsättning åt den nya fristående verksamheten. I regioner där ett företag har en mer dominerande ställning pá arbetsmarknaden har iakttagits en tendens att sådana funktioner bibehålls inom företagen, eftersom man måste säkerställa att

funktionen som sådan kan bibehållas på orten. Denna tendens skulle

delvis förklara industrins relativt snabba tillbakagång i Stockholmsregionen och den privata tjänstesektorns starka koncentration dit. Hela lokaliseringspåverkan måste få en annan inriktning och uppläggning ifråga om tjänstesektorn jämfört med industrin. Efter [983 års riksdagsbeslut om omorganisationen av statens industriverk har SIND

Privat tjänstesektor inklusive turism 149

fått som sin uppgift att bl.a. bedriva lokaliseringssamråd avseende den privata tjänstesektorn. Praktiskt har arbetet hittills haft en tyngdpunkt i påverkan för att åstadkomma en spridning av olika administrativa funktioner. Att döma av det lokaliseringsmönster som kan iakttas för sektorn torde det i första hand vara de större orterna i skogslänen som kan komma att aktualiseras som alternativ för sådan verksamhet. l anslutning till riksdagsbehandlingen av de regionalpolitiska medlen för budgetåret 1984/85 gjordes uttalanden från arbetsmarknadsutskottets sida som underströk vikten av ett väsentligt förbättrat kunskapsunderlag avseende den privata tjänstesektorn. Regeringen har i juni 1984 givit ett uppdrag till SlND att som ett led i verkets ansvar för lokaliseringssamrådet med tjånstesektorn aktivt pröva olika påverkansformer samt att ställa samman erfarenheterna av det lokaliseringssamråd som hittills bedrivits inom dels industridepartementet, dels SIND.

l5l

8 inom den

Utvecklingstendenser

sektorn

offentliga

sektorn idet från ett institutionellt Den offentliga avgränsas följande perspektiv. Hit räknas verksamheter som bedrivs i myndighetsform (el och som har offentligt huvudmannaskap. Avgränsningen inklumotsv) derar affärsverken men exkluderar offentligt ägda bolag. Vi får här således en viss överlappning med bl a föregående avsnitt. Frågor som rör regionalpolitisk sektorsamverkan behandlas i kapitel 2. Avsikten med kapitel är inte att lämna en uttömmande

föreliggande

Översikt över den offentliga sektorns struktur, problem och utvecklingstendenser. koncentreras istället till vissa aspekter av Framställningen den offentliga sektorns verksamhet som kan sägas ha en regionalpolitisk betydelse. Den offentliga sektorn har produktion av tjänster som sin huvudupphar en liten betydelse. Med avseende på gift. Sektorns varuproduktion berörda kan sektorn delas in i tre huvudgrupper. För en målgrupper diskussion i detta avseende hänvisas till Ds E l98l:l2 Den utförligare offentliga sektorns tjänsteproduktion som forskningsobjekt. En första grupp av tjänster riktar sig tillföretagen. De har till uppgift att tillgodose behov av arbetskraft, fysisk infrastruktur, information, forskning och kunskapsutveckling m m. En välorganiserad offentlig sektor som kan tillgodose sådana behov har stor betydelse för företagens produktionsmöjligheter. Företagens produktion ger i sin tur planerat eller omedvetet - till kostnader som det offentliga får bära. upphov Kostnader för VA-nät, kommunikationer rn m i samband med företagsutbyggnader ingår i denna grupp. Likaså samhällskostnader för miljövård m m. Tjänsterna inom denna grupp kan betecknas produktionspåverkande. Det bör observeras att produktionspåverkan i en typ av samhälle som vårt vanligtvis sker indirekt. En andra grupp av tjänster används kollektivt. Här ingår verksamheter som är nödvändiga i ett fungerande samhälle, men som ingen enskild kan sägas dra egen nytta av. Här ingår verksamheter inom målgrupp försvar och rättsväsende samt beriksdag, regering och departement, skattning och allmänna administrativa funktioner. av enskilda individer. Hit En tredje grupp av tjänster utnyttjas primärt hälso- och sjukvård, annan sohör bl a barnomsorg, grundutbildning, cialvård Det är denna del av den offentliga sektorn och åldringsvård. som har haft den snabbaste tillväxten under de senaste åren, delvis som har tagit på sig ansvaret för funktioner som en följd av att det offentliga

152 Utvecklingstendenser inom den sektorn offentliga

tidigare utfördes inom hushållen, genom samverkan mellan generationer inom familjen samt delvis på privat väg. Det bör framhållas att uppdelningen i vissa fall sammanfaller för de olika kategorierna, beroende på vilket synsätt som anläggs. En översikt över den offentliga sektorns verksamhet lämnas i avsnitt 8.1. De personalbehov som utgör en följd av sektorns verksamhet behandlas i avsnitt 8.2. En stor del av sektorns expansion under 1960- och 1970-talet har skett inom regional och lokal service till hushållen med landsting och primärkommuner som huvudmän. Detta har gjorts möjligt genom att staten medverkat till finansieringen genom olika av typer transfereringar såväl i form av ändamálsanknutna bidrag som genom generellt utformade skatteutjämningsbidrag. Vissa sådana finansieringsfrågor behandlas i avsnitt 8.3.

8.1 Offentliga sektorns produktion

Offentliga sektorn har ett särskilt ansvar för den långsiktiga utvecklingen av samhällets infrastruktur, vilken förändras genom en stegvis process. Härutöver har sektorn ansvaret för en rad tjänster till allmänheten, vilkas storlek och lokaliseringsmönster bestäms av den regionala befolkningsfördelningen, samt den roll olika typer av orter har för servicen. Som en funktion av sektorns aktiviteter uppträder den också på marknaden som en köpare av varor och tjänster. Affärsverken, försvaret, skolan och förvaltningen har stor betydelse i detta sammanhang.

8.1.1 Vissa

infrastrukturfrågor

Begreppet infrastruktur avgränsas här i snäv mening. Den omfattar de

fasta anläggningar som används för kommunikationer, transporter, vattenförsörjning och avloppssystem samt energiförsörjning. En vidare avgränsning innebär att begreppet täcker i stort sett all offentlig verksamhet och då måste ett annat begrepp användas för infrastrukturen i snävare mening. Frågor i anslutning till telekommunikationer m m behandlas i kapitel 9. Frågor som rör innehållet i utbildningssystemet m m behandlas i kapitel 14. Karakteristiskt för infrastrukturen är att den till skillnad från ekonomiska och sociala företeelser förändras mycket långsamt, genom stegvisa förändringar som successivt omformar de yttre förutsättningarna för näringslivets produktionsmöjligheter. Ansvaret för dess uppbyggnad, vidmakthållande och förändring ligger främst på den offentliga sektorn. Att infrastrukturen har en stor betydelse för näringslivet är en självklarhet. Däremot är det svårare att kvantitativt eller på annat sätt mer precist visa på strukturens betydelse. Inom kommunikationsdepartementet har påbörjats ett utvecklingsprojekt vars syfte är att skapa gemensamma utgångspunkter för lönsamhetsbedömningar av investeringar inom transportsektorn, särskilt för infrastrukturinvesteringar. I arbetet ingår att ta fram samhällsekonomiska kalkylmetoder. Detta arbete kan på sikt ge underlag för säkrare uttalanden om infrastrukturens betydelse.

SOU l984z74 Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn 153

Tills vidare kan vi hävda att en utbyggd. väl fungerande infrastruktur är

en nödvändig förutsättning för att näringslivsaktiviteter skall komma igång och vidmakthållas. Om sådana förutsättningar saknas är det mycket osannolikt att aktiviteter kommer igång i en viss ort. Detta innebär emellertid inte att infrastrukturen som sådan skapar nya aktiviteter. Erfarenheterna från mer än 20 års aktiv arbetsmarknadspolitik i skogslänen som inneburit en kraftig upprustning av vägnät, offentlig service, VA-system m m bekräftar detta. Utöver en fungerande infrastruktur behöver självfallet också marknadsförutsättningar i vid mening vara gynnsamma. Historiskt sett har infrastrukturen vuxit fram i en växelverkan mellan vad som betecknats en marknadsprincip, som innebär att utbyggnaden anpassas efter vad man uppfattar som existerande eller framtida behov, och en medveten styrning där man använt infrastrukturen som ett medel att åstadkomma vissa önskvärda anpassningar från näringslivets sida. (Regional mångfald till rikets gagn, Liber 1984, kap 4.) Denna styrning kan vara passiv eller aktiv. Gällande miljörestriktioner m m för industriell utbyggnad kan ses som en relativt passiv påverkan. Etableringen av Umeå universitet samt tekniska högskolan i Luleå kan uppfattas som en mer offensiv med ett medvetet att förändra och

åtgärd syfte miljön

förutsättningarna för en hel landsända. Inriktningen av beredskapsarbetena i skogslänen mot vägar och offentliga institutioner är som nämnts uttryck för en ambition att bygga upp samhällskapitalet för att underlätta näringslivets utveckling i områden med svåra yttre förutsättningar. Staten har alltid förbehâllit sig rätten att ha ett avgörande inflytande över de viktigaste infrastrukturpåverkande åtgärderna. Inslag i denna politik har varit reglering av städernas tillväxt, beslut om dragning av järnvägar, vägar och andra kommunikationsleder, koncessioner för transport- och energianläggningar m m. I det följande redovisas översiktligt en genomgång av infrastrukturen. Efterkrigstiden har inneburit en omfattande utbyggnad av vägnätet som omkring år 1950 hade en internationellt sett låg standard. Därefter har kvaliteten successivt förbättrats så att det nu har en jämförelsevis hög standard i stort sett i hela landet. Inte minst har av arbetsmarknadsskäl genomförts åtskilliga projekt i skogslänen, vilket har medfört att man där i många områden har väl så hög standard som i resten av landet, särskilt om man tar hänsyn till trafikbelastningen. Vägnätets utbyggnad har skett i samspel med bilismens mycket snabba framväxt under efterkrigstiden. Sveriges personbilstäthet är nu bland den högsta i världen och personbilarna svarar för den helt övervägande delen av persontransportarbetet. Även lastbilstätheten är mycket hög och lastbilstrafiken svarar för merparten av godstransportarbetet. Det största problemet på vägsidan är nu underhållsåtgärdcrna, som är relativt kostsamma, inte minst i skogslänen som har en tung lastbilstrañk bl a för virkestransporter vilket medför stort slitage på transportlederna från inlandet till kusten. Kostnaderna över statsbudgeten för drift av statliga vägar samt bidrag till driften av kommunala och enskilda vägar beräknas i årets budgetproposition till 4 815 milj kr, en uppräkning med 690 milj kr.

154 Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn

1979 års trafikpolitiska beslut innebar att järnvägsnäret delades in i dels ett s k riksnät för vilket statsmakterna ytterst bär ansvaret, dels ett nät med bandelar utanför riksnätet. Riksnätet är i sin tur uppdelat i ett affärsnät som i princip skall bära sina kostnader på affärsmässiga grunder och ett ersättningsberättigat bannät för vilket statsmakterna av bl.a. regionalpolitiska motiv ger SJ en viss kostnadstäckning via statsbudgeten. När det gäller de bandelar som ligger utanför riksnätet skall de regionala trafikhuvudmännen ta ställning till om fortsatt persontrafik bör upprätthållas. Statensjärnvägars investeringar i fasta anläggningar har som främsta inriktning att successivt förbättra de delar av de fasta anläggningarna som bedöms vara utvecklingsbara på sikt. Som riktlinjer för investeringarna anför departementschefen i årets budgetproposition att investeringarna i ökad utsträckning skall styras över mot de bandelar som med hänsyn till trafikunderlaget har störst behov av upprustning och modernisering. 1-lärutöver är ambitionen att man på det ersättningsberättigade nätet som tillhör riksnätet på sikt skall uppnå en basstandard som medger att persontåg kan föras fram med en hastighet av 90 km/tim. Utöver de investeringsmedel som tilldelas över statsbudgeten har SJ också erhållit särskilda medel för att genomföra projekt av beredskapsoch sysselsättningsskäl. Genom den finansiella rekonstruktion som genomfördes för SJ våren 1983 renodlades SJ:s ansvar på så sätt att projekt som verket av företagsekonomiska skäl inte kan genomföra men som är nödvändiga för att SJ skall kunna tillgodose statsmakternas krav finansieras direkt av staten. Som exempel kan nämnas lågprisbiljetter, pensionärs- och studeranderabatter, ersättningar till det ersättningsberättigade nätet etc. Principen om statligt ansvarstagande för vissa tjänster som inte är företagsekonomiskt motiverade renodlas i budgetpropositionen genom ett särskilt anslag för sådan verksamhet där medlen föreslås till l 511 milj kr. 1 fråga om sjöfarten omfattar statens insatser i huvudsak utmärkning och iordningsställande av farleder, sjökartläggning, fyrverksamhet, isbrytning och lotsning. Härutövcr har man som extraordinära åtgärder gjort åtaganden för vissa rederier. Vissa statsbidrag lämnas också till trafiken i Stockholms skärgård samt för trafiken till Gotland. 1 fråga om hamnar förelåg år 1980 ett förslag som innebar att staten mer aktivt än dittills skulle styra den fortsatta utbyggnaden. 1 årets

budgetproposition avvisar föredraganden dessa tankegånganFlertalet

hamnar har kommuner som huvudmän. Därmed finns ett visst offentligt inflytande över hamnplaneringen. Eventuella konkurrensproblem o.dyl. som kan uppstå bedöms kunna hanteras genom mer informell påverkan i form av samrådsförfaranden m.m. Staten får därmed även i fortsättningen en relativt passiv roll ifråga om hamnarna. Förjlygplatserna har staten ett inflytande genom att man äger och driver flertalet stora anläggningar. Vissa mindre flygplatser ägs och drivs i kommunal regi. Även dessa måste dock godkännas av staten för att få tas i drift. Staten styr också genom koncessionsgivning vilka som får driva linjetrafik, taxesättning, tidtabellsfrågor m.m.Statens engagemang

Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn 155

har en historisk orsak i att många civila flygplatser tidigare varit militära och därmed byggts upp av kronan. Fortfarande finns också på några civil och militär verksamhet. Enligt gällande trafikplatser kombinerad politiska beslut skall flygtrafiken i allt väsentligt bära sina kostnader. Detta innebär, att kostnader för investeringar m m i de statliga flygplatserna finansieras med avgifter till luftfartsverket. Enda undantaget från det företagsekonomiska Iönsamhetskravet gäller linjeflygstrafiken till Gotland, som subventioneras med 14.5 milj kr. Sammanfattningsvis kan konstateras beträffande kommunikationsleder, att staten har ett väsentligt inflytande över linjesträckningar, invesoch drift. Beträffande hamnarna har staten ett mer indirekt teringar inflytande. Bostadsbestândet har under efterkrigstiden genomgått en omfattande utbyggnad såväl antalsmässigt som ifråga om utrymme och teknisk standard. Antalet bostäder utgjorde år 1980 3.7 milj lägenheter. Folkmängden har nu upphört att växa. Den tillväxt som sker är helt hänförlig till en begränsad invandring. Detta innebär att kravet på nya bostäder är mycket litet. Bostadsbyggandet har också gått ner från in-

emot 100 000 nya lägenheter per år under det s k miljonprogrammet

perioden 1965- 1975 till ca 38 000 lägenheter år 1983 och ännu färre under 1984. Den enda faktor som kan innebära en påtaglig ökning av bostadsbyggandet är en kraftigt ökande nettoflyttning till regioner med bostadsbrist, exempelvis Stockholmsregionen. Inte bara bostadsbyggandet utan även allt övrigt byggande av byggnader och anläggningar har minskat kraftigt under senare år. l det kärva ekonomiska klimat som kan förväntas under resten av 1980-talet kan vi räkna med en återhållsamhet med investeringar som innebär stora fasta kostnader. En betydande volymexpansion kan också ske inom befintliga lokalytor innan mer påtagliga uppgångar i byggnadsinvesteringarna kommer igång. Vatten- och genomgående i kommunal regi,

avloppsanordningarutförs

i vissa fall i form av interkommunal samverkan. Det statliga inflytandet i dessa frågor begränsar sig till normgivning samt i undantagsfall till viss bidragsgivning för att främja utbyggnaden av reningsverk m m. Samma form av styrning sker avseende mindre energianläggningar som är kommunala. Beträffande större energianläggningar sker en styrning dels genom tilldelningen av anslagsmedel för finansiering hos det statliga vattenfallsverket, dels genom koncessionsgivning och lokaliseringsprövning enligt 136a§ BL. Den vara

fysiska infrastrukturen sägs i stor utsträckning ”färdig-

byggd i vårt land. Påståendet är säkert korrekt i den meningen att några spektakulära infrastrukturinvesteringar som radikalt skulle förändra den regionala strukturen knappast kan förväntas. Större investeringar som diskuteras är bl a en gasledning från Nordkalotten till Skåne. Dess lokalisering skulle dock knappast förändra den rådande ortsstrukturen. Andra projekt är vissa större energianläggningar i storstadsområdena samt vissa kompletteringar avjärnvägsnätet. Dessa typer av åtgärder har närmast funktionen att de förstärker berörda regioner genom att de får förbättrad energiförsörjning och kommunikationer. En framtida fast

156 Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn

Öresundsförbindelse tillhör möjligen de typer av projekt som på mer avgörande sätt kan väntas påverka den ekonomiska tyngdpunkten i Sverige, bl a genom möjligheterna till snabbare förbindelser till Europamarknaden. Väl så viktiga som nyinvesteringarna är emellertid de åtgärder som vidtas för att vidmakthålla och förbättra den befintliga strukturen. Vägverkets underhållskostnader är t ex betydligt större än kostnaderna för nyinvesteringarna. Inom bostadssektorn är kostnaderna för underhåll, reparationer och ombyggnad nu högre än kostnaderna för nyproduktionen. Underlåtenhet att vidta sådana åtgärder kan på några års sikt leda till negativa konsekvenser för berörda områden. Ett fall där samordnade åtgärder behövs är anpassningsåtgärder vid större strukturförändringar inom industrin, tex vid nedläggningar av industriföretag i bruksorter, där industrin i många fall utgörs av en enda anläggning, som i typfallet avvecklas. Problemet har uppmärksammats av industrisaneringsutredningen i betänkandet Sanering efter industrinedläggningar (SOU 1982:10). För att skapa lokaler mm för nytillkommande verksamheter krävs medvetna, samordnade åtgärder antingen i

form av nybyggnad eller upprustning av äldre anläggningar som tas ur

bruk. Upprustning och ombyggnad kan ofta ge lämpliga lokaler till betydligt lägre kostnad än vid nyproduktion.

8.1.2 Offentliga sektorns tjänster till allmänheten

Den utbyggnad som under 1960- och 1970-talet skett inom den offentliga sektorn har i stor utsträckning inriktats mot lokal och regional service och med kommuner och landsting som huvudmän. På nationell nivå bestäms volymen i tjänsteproduktionen främst av de ekonomiska resurser som bedöms vara möjliga att reservera för olika typer av service. Regionalt och lokalt bestäms utbudet inom dessa ramar i stor utsträckning av storleken på underliggande befolkningsunderlag m m, vilket har stor betydelse som dimensioneringsunderlag. En betydande regional utjämning har under 1970-talet skett ifråga om serviceutbyggnaden. Fortfarande kvarstår dock stora regionala variationer i tillgången till olika typer av service såsom barnomsorg, åldringsvård och olika former av sjukvård. För barnomsorgen och traditionell åldringsvård är bristerna i serviceutbudet i hög grad ett storstadsfenomen. l glesbygden och mindre orter har sociala nätverk, familje- och släktskapsrelationer m m traditionellt utgjort de former genom vilka barnomsorgen och åldringsvården hanterats. De synliga behoven av sådana insatser i institutionsform gör sig därmed gällande i mindre utsträckning i glesbygden än i större orter. Det är dock oklart om denna tendens också kommer att gälla på sikt. Ett ökat deltagande i arbetslivet, Ökad tendens att generationerna inte längre hålls samman och en ökad urbanisering verkar pådrivande i riktning mot ökat behov av omsorg i samhällets regi. För utbildning och sjukvård är bilden snarast den motsatta. Där gör krav på minsta serviceunderlag m m att det kan uppstå problem att upprätthålla också elementär basservice i vissa regioner. Vidare har

Utvecklingstendenser inom den ojfentliga sektorn 157

sedan lång tid tillbaka glesbygden haft svårigheter att få tjänster till kvalificerad service besatta, vilket bl a lett till diskussioner om vissa styråtgärder för nyutexaminerade läkare. 1 det följande görs sektorsvis en genomgång av nuläge och utvecklingstendenser för de viktigaste delsektorerna inom den offentliga sektorns tjänster till allmänheten. Barnomsorgen har genomgått en kraftig utbyggnad under de senaste 20 åren. Antalet platser i heldagsomsorg har ökat med 130 000 efter år 1965. Ca 100 000 personer är sysselsatta i kommunal regi inom denna verksamhet. För de närmast kommande åren förutses i kommunernas barnomsorgsplaner en utbyggnad med ytterligare 30 000 platser, varav 17 500 i daghem, 10 000 i fritidshem och 2 500 i familjedaghem. Antalet barn i deltidsomsorg beräknas bli oförändrat. Enligt en enkätundersökning som utförts av Statistiska Centralbyrån finns fn en brist på ca 88 000 platser för förskolebarn och ytterligare 27 000 platser för barn i åldrarna 7- 10 år. Bristerna är mest påtagliga i större orter. Barnomsorgen utgör ett prioriterat område inom den ekonomiska politiken. Det är ett av de få områden för vilka statsmakterna åtagit sig att avsätta ökade reala resurser också under de närmast kommande åren.

Åldringsvârden har i likhet med barnomsorgen haft en kraftig utbygg-

nad. Den stora ökningen av äldre i samhället är en väsentlig förklaring. Antalet personer över 65 år har i det närmaste fördubblats under de

senaste 30 åren. Ökningen är ännu större för de allra äldsta åldersgrup-

perna, vilka har de största vårdbehoven. Antalet sysselsatta vid ålderdomshemmen utgör 32 500. Omvårdnad om äldre sker i stor utsträckning i kommunal regi i form av social hemhjälp. För åldringar i behov av mer kontinuerlig hjälp erbjuds servicelägenheter samt ålderdomshem. I landstingens regi finns platser på sjukhem och långvårdskliniker för åldringar med större vårdbehov. Gränsdragningen för resp myndighets ansvarsområde ifråga om åldringsvården är i flera län föremål för debatt. Antalet personer i kommunerna som direkt arbetar i den öppna åldringsvården inkl hem-

hjälp uppgick år 1982 till 64 500. Åldringsvârden är i likhet med barn-

omsorgen ett av de områden som prioriteras för fortsatt utbyggnad under 1980-talet. Åldersstrukturen som bestämmer utbyggnadsbehovet är särskilt ogynnsam i delar av Norrlands inland samt i sydöstra Småland. I vissa kommuner kan man t o m få problem med _personalrekryteringen till sektorn till följd av den skeva åldersstrukturen. Hälso- och sjukvården har i likhet med barnomsorg och åldringsvård genomgått en omfattande utbyggnad sett över en längre period. Samtidigt har sektorns organisation förändrats avsevärt. Räknat i antal sysselsatta har sektorn totalt ökat från 242 200 år 1970 till 430 500 år 1982, varav 395 900 i offentlig regi. Verksamheten drivs i allt väsentligt i landstingskommunal regi och med relativt stor självfinansiering utöver statsbidragen via försäkringskassan till sjukhusbesöken. Riksdagen har under våren 1984 beslutat om vissa ändringar i statsbidragssystemet till sjukvården (prop 1983/84:l90, Sfu 31). Hittills har statsbidragen kanaliserats i form av vårdersättningar via försäkringskassan och gått ut som ett visst bidrag per läkarbesök etc. Nu påbörjas i

158 Utvecklingstendenser inom den ojfentliga sektorn

stället en övergång till ett ersättningssystem som grundar sig på folkmängden i resp Iandstingsområde. I samband med detta beslut uttalade sig också socialförsäkringsutskottet för att man inför nästa beslut bör ta fram ett system för medelsfördelningen som förutom folkmängden också väger in åldersstrukturens inverkan på vårdbehoven samt den sociala strukturen i olika områden. Riksdagsbeslutet innebar också ändrade regler för möjligheterna att inrätta fritidspraktik för läkare anställda av landstingen. För att fritidspraktiker skall kunna få ersättning via försäkringskassan för sin verksamhet måste den vara godkänd av resp sjukvårdshuvudman. För stödområdet blir etableringsmöjligheterna friare. Riksdagsbeslutet väntas sammanfattningsvis innebära att det blir en viss omfördelning av vårdresurserna till förmån för glesbygden. Det kan också innebära att den hittills permanenta läkarbristen i glesbygden reduceras. Inom Socialdepartementet finns en särskild arbetsgrupp för långsiktig planering som arbetar med ett principprogram för den framtida hälsooch sjukvården med sikte på åren 1990-2000 (HS 90). I detta arbete diskuteras bl a möjligheterna att få till stånd förändringar i nuvarande inriktning av hälso- och sjukvård med en fortsatt förskjutning från institutionella former med fn 315 000 sysselsatta till större inslag av öppenvård som nu har ca 42 000 sysselsatta. Motsvarande diskussion förs beträffande mentalvården. En betydande omstrukturering av vårdformerna pågår. Detta medför stora förändringar på de orter där större sjukhus är belägna. För den somatiska sjukvården kan man, i första hand för de mindre länsdelssjukhusen, räkna med vissa begränsningar av nuvarande platsantal och personalbehov. Det kommer visserligen att finnas behov av vård vid flertalet av dessa enheter, men omfattningen och inriktningen kommer sannolikt att ändras. I vissa fall kan förändringarna bli betydande. De blir dock sannolikt inte så omfattande som för mentalsjukhusen. Det är oklart hur dessa förändringar kommer att påverka personalbehoven. Betydande organisatoriska förändringar kan förutses, med större inslag av öppenvård och nya, mindre enheter som tillhandahåller en basservice ifråga om hälso- och sjukvården. En genomgång av landstingens verksamhetsplaner för de kommande åren i Norrbottens, Västerbot-

tens, Kopparbergs och Älvsborgs län, som genomförts av HS 90, visar

att dessa landsting redan genomför_en omorientering i denna riktning. Förändringarna innebär dels en minskning i personalbehoven vid de större sjukhusen samt i länsdelssjukhusen, dels ökningar i öppenvården. Som följd härav erhålles en viss regional omfördelning till de medelstora kommunernas förmån. Ytterligare ett område där förändringar kan förutses är nedläggning eller stora minskningar vid ett antal BB-avdelningar för vilka det minskande barnafödandet har inneburit en betydande överkapacitet. Sett på några års sikt måste det krävas omfattande rationaliseringar inom hälso- och sjukvården för att man med rimliga ekonomiska insatser skall kunna upprätthålla en oförändrad servicenivå. Detta med hänsyn till den fortsatta ökningen av antalet personer i de högsta åldrarna. Å andra sidan kan samhällsekonomiska motiv framtvinga så hårda

Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn 159

restriktioner att landstingen påtvingas en hårdare prioritering än vad man nu har ansett vara nödvändigt. Detta kan innebära att man till och med måste minska personalbehoven inom sektorn. Urbildningssektorn har också genomgått en kraftig utbyggnad under de senaste trettio åren. Grundskolereformen utgjorde det första steget i denna utbyggnad. Därefter följde reformerna för gymnasieskolan och den snabba expansionen inom högskolan. Förändringarna har inneburit en ökning av personalen i utbildningsväsendet från 70 000 år 1950 till 288 000 år 1982. För grundskolan kan de minskande barnkullarna innebära en reducering av serviceutbudet och personalbehoven. Antalet barn 7-15 år uppgick år 1970 till 960 000. År 1983 var antalet 984 000 och år 1990 väntas det uppgå till ca 876 000. Minskningen väntas bli starkast i flera av inlandskommunerna samt i ett antal kommuner i Bergslagen, som till följd av utflyttning av barnfamiljer får ett kraftigt minskande elevunderlag. Enligt vad utredningen erfarit finns ett växande antal skolenheter för vilka kommunerna tvingas göra avvägningar om nedläggning alternativt fortsatt drift till högra kostnader. Denna utveckling äger rum såväl i tätorter som i glesbygd, men den blir särskilt kännbar för glesbygden, där man redan nu har många skolenheter med litet elevunderlag. Alternativet innebär ofta att man tvingas införa långa reseavstând redan för barn i lågstadiet. Dessa långsiktiga förändringar i åldersstrukturen kan pâverkas lokalt genom inflyttning av barnfamiljer. Eftersom trenden till minskande barnkullar kan registreras över hela landet och vi totalt sett nu i stort sett har lika många födslar som dödsfall varje år, innebär dock sådana anpassningar i en region bara att problemet flyttas över till andra områden. En minskning av personalbehovet i grundskolan och en viss regional omfördelning framstår med hänsyn till nämnda tendenser som oundviklig. För gymnasieskolan har den utbyggnad som skett efter 1968 års reform inneburit att i stort sett alla medelstora orter nu har viss gymnasial utbildning. För regioner med begränsat elevunderlag finns möjligheter att erbjuda mer begränsat utbildningsutbud. Vidare finns på ett antal orter utbud av gymnasial utbildning i form av enstaka kurser och linjer. Som allmän inriktning av gymnasieskolan gäller att en fortsatt utbyggnad - både av ekonomiska skäl och utifrån kravet att hålla en hög kvalitet och ett allsidigt utbud i undervisningen måste koncentreras till de befintliga gymnasieorterna. Tendensen under resten av 1980-talet är att elevunderlaget väntas hålla sig relativt konstant. Viss regional omfördelning kan ske. Vidare väntas under 90-talet en kraftig minskning av antalet 16- och l7-åringar. Nuvarande inriktning inom gymnasieskolan är att i första hand se till att dessa åldersgrupper kan erbjudas studieplatser. För äldre elever erbjuds främst möjlighet till kommunal vuxenutbildning. Vidare görs betydande insatser för att bygga ut mer specialiserad yrkesutbildning i form av högre specialkurser. Den senare tendensen kan innebära att personalbehovet totalt sett i landet kan komma att bibehållas ungefär oförändrat. Däremot synes det osannolikt att man i alla regioner skulle kunnahålla en oförändrad volym på

160 Utvecklingstendenser inom den ojfentliga sektorn

gymnasieskolans utbildning. En viss regional omfördelning kan aktualiseras fram till l990. _ Högskolans viktigaste funktion är att svara för huvuddelen av den högre utbildningen i samhället. Utbildningsutbudet har efter de senaste reformerna inom sektorn givits en starkare yrkesanknytning än tidigare. Efter 1975 har skett en förstärkning av de mindre högskolorna och en breddning av deras utbildningsutbud, som tidigare hade en stark inriktning mot olika typer av lärarutbildning. Utbildningsbehoven för lärarpersonal är nu i allt väsentligt täckta för lång tid framåt. Där kan snarast väntas en viss minskning av utbudet. Detsamma gäller även tandläkaroch, i viss mån, läkarutbildningen. Däremot kvarstår ett stort och växande behov av olika typer av fort- och vidareutbildning, såväl av lärare som för annan personal. Inte minst ställer övergången till ny teknik i arbetslivet krav på omfattande utbildningsinsatser av både kortare och längre slag för den personal som skall börja arbeta med nya hjälpmedel, instrument och organisationsformer. En faktor som verkar begränsande för genomförandet av utbildning i stor skala kan vara de höga kostnader som belastar företag och myndigheter när man söker frigöra personal från ordinarie arbetsuppgifter under viss tid. Detta har framförts till utredningen som en av de faktorer som kraftigt hämmar den kompetensuppbyggnad som krävs för att man skall kunna tillägna sig ny teknik i bred skala. Detta problem framstår som särskilt svårt i de regionalpolitiska problemområdena där man har stort behov av företagsutvecklande åtgärder. Kommittén tar i kapitel l5 upp vissa förslag till åtgärder som kan underlätta en sådan förnyelse. Vidare bör en aktiv användning av offertstödet kunna användas i detta syfte. Beträffande högskolan kan i övrigt noteras att de senaste åren har inneburit en omprioritering ifråga om resurstilldelningen till skilda sektorer. Vissa minskningar sker ifråga om lärarutbildning samt utbildning för olika medicinska och sociala yrken till förmån för en utbyggnad av utbildningar inom tekniska och naturvetenskapliga områden. Utbildning för informationsbearbetning, systemering och programmering är också en prioriterad sektor, liksom forskningsinsatser i anslutning till den nya tekniken och den industriella strukturomvandlingens konsekvenser.

[fråga om den offentliga sektorns ”traditionella” verksamheter, dvs

förvaltning, försvar och polisväsende, kan för resten av 80-talet konstateras en successiv minskning av de personella resurser som anvisas till försvaret, vilket bl a medfört att man har beslutat om en relativt omfattande omorganisation av försvarets fredsorganisation. Härvid har statsmakterna beslutat lägga ner flera fredsförband. De kostnadsfördyringar som skett inom försvaret efter detta beslut innebär, att ytterligare ett par förband måste avvecklas. I samband med nedläggningsbesluten har stor vikt lagts vid att bibehålla fredsförband i militärstrategiskt men också regionalpolitiskt känsliga områden. Således har bl a de enheter som finns i övre Norrland behållits. Polisväsendet har under en följd av år erhållit successivt förstärkta resurser. Utbyggnaden inleddes i samband med att polisväsendet för-

Utvecklingstendenser inom den ojfentliga sektorn 161

statligades år 1965. I samband därmed minskades antalet stationeringsorter från knappt l 000 till drygt 500. Antalet har därefter minskats ytterligare. Samtidigt har personalen successivt ökat. Den uppgår nu till ca 27 000. Ytterligare expansion framstår som osannolik. Offentlig förvaltning har haft en tillväxt om än i mindre grad än annan offentlig verksamhet. Genom rationaliseringar, inte minst genom kontorsautomation, förenklingar i rutiner och ambitioner att föra beslut närmare dem som närmast berörs kan antalet personer som arbetar i sådan verksamhet väntas minska. Samtidigt medger den nya tekniken att mer information än tidigare kan hanteras och bearbetas. Sammantaget kan därför förändringarna på personalsidan blir små. En viss årlig minskning av personalbehovet kan förutses. Inget tyder dock på att förändringarna skulle bli dramatiska. Samtidigt bör man komma ihåg att det huvudalternativ som gäller för myndigheternas och anslagsäskanden som innebär besparingar på 2 % per år räknat över en tioårsperiod innebär väsentliga kostnadsminskningar. Därmed kan även mindre årliga förändringar över en längre period medföra långtgående förändringar.

Sammanfattningsvis tyder aktuella planer på att den offentliga sek-

torns tidigare snabba expansion har ebbat ut. Mer påtagliga ökningar av

verksamheten förutses bara inom barnomsorg och åldringsvård. Övriga

verksamheter tenderar att behållas oförändrade eller få svaga minskningar.

8.1 3 Offentliga sektorn som upphandlare av varor och

tjänster

Sambandet mellan offentlig sektor och näringsliv är starkt inom många områden. Genom den offentliga sektorns produktion upphandlas varor och tjänster från näringslivet. I vissa branscher har denna avsättning till den offentliga sektorn stor betydelse. Statens industriverk gjorde år 1982 en översiktlig studie av sådana beroendeförhållanden vilken redovisades i skriften När den offentliga sektorn stramas åt- effekter på industrin

(SlND 1982:2).

Genom teknikupphandling har den offentliga sektorn som krävande kund främjat utvecklingen av en framstående Verkstadsindustri i delbranscher som elektroindustri (elektrisk utrustning, kraftstationer, lok, kablar, teleutrustning m m), transportmedelsindustri (vagnar, bussar, lättare motorer transportfordon, flyg, fartyg, m m) och tung verkstadsindustri (bl.a. krigsmateriel). Det torde i många fall endast vara staten som - ensam eller tillsammans med större företag - i egenskap av resursstark uppköpare kan ta de kostnader och risker som är förknippade med utvecklingen av ny teknologi i större skala. Medvetenheten härom och insikten om att teknikfrämjande åtgärder är nödvändiga som industripolitiska medel har kännetecknat de senaste årens utbyggnad av bl a Styrelsen för teknisk utveckling, fonden för industriellt utvecklingsarbete och energiupphandlingsdelegationen. Den statliga upphandlingen följer de riktlinjer som är angivna i upp-

162 Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn

handlingskungörelsen, vilken innebär att man i varje enskilt fall skall arbeta strikt affärsmässigt och välja den leverantör som ger den bästa kombinationen av pris och kvalitet. I de fall två leverantörer erbjuder likvärdiga alternativ får utslaget påverkas av sysselsättningspolitiska eller regionalpolitiska överväganden. Som ett led i att avhjälpa tillfälliga sysselsättningsproblem för ett företag eller i en region kan vissa statliga beställningar göras också med stöd av arbetsmarknadspolitiska medel. Under senare tid har, som ett led i ökat engagemang från landstingens och kommunernas sida i sysselsättningsfrågorna, börjat diskuteras regionalt och lokalt styrd upphandling. Detta beskrivs bl a i den sammanställning över länsstyrelsernas regionala industriprogram som utarbetats vid Statens industriverk (SIND PM 1984:2). l regioner där man har tagit sådana initiativ har man haft en strävan att i någon mån söka leverantörer där man också kan få positiva effekter i den egna regionen. Varierande praxis har vuxit fram. En allmän policy när det gäller befintliga som produceras inom landet är att man söker arbeta på produkter ungefär likartat sätt som för den statliga upphandlingen. I fråga om importerade produkter tycks man ha en större öppenhet för att få till stånd importsubstitution genom successiv övergång till nationella och helst regionala/lokala leverantörer. För att främja en samordnad teknikupphandling för kommuner och landsting har ett samordningsinitiativ tagits genom att avtal slutits mellan staten och kommun- resp landstingsförbundet om bildandet av gemensamma upphandlingsorgan vars syfte är att söka samordna upphandling av ny teknik för kommuner och landsting. Så långt möjligt eftersträvas förläggning av produktionen inom landet. Erfarenheterna från verksamheten framhålls som positiva. Uppenbart är riskerna för otillbörligt gynnande av företag i den egna regionen väsentligt mindre med en organisation av detta slag än i de fall motsvarande arbete helt drivs lokalt.

8.2 Den offentliga sektorns personalbehov

Den offentliga produktionens personalkonsekvenser har delvis redan berörts i föregående avsnitt. Här lämnas en översiktlig summering av den offentliga sektorns betydelse för tillgången på arbete i skilda regioner och ortstyper. Inledningsvis kan konstateras att den offentliga sektorn är en mycket år [982 hade sektorn nära 1.5 milj anställda vilket stor arbetsgivare; utgör 35% av den totala arbetsmarknaden. Inget annat land har så stor del av sin sysselsättning i den del som institutionellt betecknas som offentlig sektor. Sektorn har vuxit med 520 000 sysselsatta sedan år 1970.

Detta innebär en ökning med ca 50%. Ökningen har varit särskilt stor

inom hälso- och sjukvård, socialvård - vilket inkluderar barnomsorg och utbildning, förvaltning samt kulturell verksamhet. Tabell åldringsvård, 8.1 illustrerar utvecklingen för ett antal stora delsektorer av den offentliga sektorn.

i

Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn 163

Tabell 8.1 Utveckling inom vissa grenar av offentliga tjänster 1970-1982 samt andel av totalen 1982 I Delområde Tusental sysselsatta år: Andel Förändring 1982 1970-1982 1970 1975 1980 1982

Utöver i tabellen angivna sektorer är sysselsättningen relativt stor också i tillverkningsindustri (20 000), el, gas och värme (21 000), försäkringsverksamhet(försäkringskassan 22 000), uppdragsverksamhet (arbetsförmedlingen 7 000), byggnadsverksamhet (vägverket 10 000, kommunerna 39 000 inkl parker m m, byggnadsstyrelsen 2 000), polisväsende (27 000), brandväsende (7 000) samt kultur och rekreationsverksamhet (ca 37 000 sysselsatta). Tillväxten under 1970-talet har varit mycket snabb. Under de senaste åren har den emellertid dämpats. Den statliga sektorn hade under 1982 en minskning på 08% jämfört med en årlig ökning på 1,6% under 1970-talet. Kommunerna minskade sysselsättningsmässigt med 0.5°/o jämfört med en ökning på 4.4% under 1970-talet. Landstingen hade en ökning på 0.5% som dock var väsentligt lägre än den årliga ökning man hade under 1970-talet, 7.6%. För de närmast kommande åren förutser regeringen i ñnansplanen en viss minskning av den statliga sysselsättningen genom rationaliseringar och besparingar. För den kommunala sektorn anges en svag ökning, totalt 15 000 personer under år 1984. Hela denna ökning är dock ett resultat av arbetsmarknadspolitiska åtgärder; Den offentliga sektorn uppvisar ifråga om regionalfördelning väsentliga skillnader mellan län och än mer mellan skilda typer av kommuner. Tabell 8.2 visar skillnaderna mellan kommuntyper enligt den kommun-

Tabell 8.2 Regional fördelning 1970-1982 av de största grenarna inom den offentliga sektorn Kommungrupp Gruppens andel av Antal Index 80 Andel av rikets syssel- % av (70= 100) ökningen sättning år: bef. i riket *m* 16-64 år 1970 1975 1980

Kommuncentra

164 Utvecklingstendenser inom den ojfentliga sektorn

gruppering som användes i den s.k. ortsplanen. Tabellen avser de sysselsättningsmässigt viktigaste delarna av sektorn (förvaltning, försvar, polis m m, utbildning, hälso och sjukvård, socialvård, post, tele). De regionala skillnaderna belyser tämligen väl den rollfördelning som råder för olika typer av kommuner. Stockholmsregionens höga tal beror i stor utsträckning på koncentrationen av centrala verk till denna region lagrat på en relativt stor sysselsättning i regional service. Av verksamheterna i regionen ligger huvuddelen samlad i Stockholm, Solna och Sundbybergs kommuner. De låga talen för Göteborgsregionen visar på regionens låga andel av nationellt inriktad verksamhet och en något mindre högskoleverksamhet än i Malmöregionen. Den offentliga sektorns ökning i primära centra kan i viss mån hänföras till den omlokalisering av centrala verk som ägde rum under l970-talet. Vidare är en stor del av sjukvården förlagd till sådana orter. Mest slående år ändå att sektorn har haft en stark tillväxt i alla typer av kommuner och med de högsta tillväxttalen i de minsta kommunerna. Noteras bör dock att dessa hade en tillväxt från en betydligt lägre nivå än vad fallet var för de större kommunerna. Fortfarande har de minsta kommunerna en betydligt mindre sysselsättning i dessa verksamheter än större kommuner. Den länsvisa fördelningen år 1982 av antalet personer anställda inom statlig, primär, landstings och kyrkokommunal verksamhet samt totalt framgår av tabell 8.3. Som jämförelsemått används antalet arbetstillfällen per 100 invånare i åldrarna 16-64 år. Det bör observeras att tabellen avser antal sysselsatta personer med utbetald lön vid den angivna tidpunkten. Helt tjänstlediga ingår ej. Personer med dubbla statliga anställningar räknas bara en gång. Uppsala län har med 36 % offentliga arbetstillfällen per 100 invånare l6--64 år den högsta andelen i landet. Inräknat den pendling som sker till Stockholmsregionen torde inemot varannan förvärvsarbetande i Uppsala län ha offentliga arbetsgivare. Även Stockholms län samt de tre nordligaste länen har mycket höga tal för offentligt sysselsatta. För de tre nordligaste länen är storleken på den offentliga sektorn åtminstone delvis uttryck för en medveten politik. Dessa län har t ex de utan jämförelse största transfereringarna i form av statliga skatteutjämningsbidrag, vilkas regler bl a beaktar avståndsfaktorer, låg befolkningstäthet och kostnader till följd av ogynnsam åldersstruktur. Av de tre nordligaste länen har Jämtlands och Västerbottens län väsentligt större kommunal verksamhet än landet i övrigt. Till en del torde detta kunna förklaras av förmånliga statliga transfereringar.

Andra län med relativt stora andelar offentligt sysselsatta är Gotland, främst genom en stor militär verksamhet, samt Malmöhus län. Län med jämförelsevis låga tal är Södermanlands, Jönköpings, Kalmar, Kristian-

stads, Hallands, Älvsborgs, Västmanlands, Kopparbergs och Gävle-

borgs län med andelar på 24-26 procentenheter. En stor offentlig sektor kom under l970-talet att uppfattas som en garanti för att få en stabil lokal sysselsättningstillväxt. Denna kunde dels ge rekrytering åt det växande antal kvinnor som sökte sig ut på arbetsmarknaden, dels bli ett komplement till industriell verksamhet som

Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn 165

Tabell 8.3 Fördelning per län av statlig och kommunal verksamhet år 1982 samt antal sysselsatta som andel av befolkningen i åldersgruppen 16-64 år Län Antal sysselsatta i offentlig verksamhet år 1982 Totalt

av Probccint e .

^

Källa: SCBs lönestatistik över offentligt anställda.

många gånger hade tillbakagång. Den kärvare ekonomi som kännetecknar 1980-talet kan leda till att en stor offentlig sektor i viss mån kan innebära en nackdel för en region. De senaste årens utveckling har handlat om en utebliven expansion för den offentliga sektorn. Fortsatta besparingssträvanden kan innebära direkta minskningar av personalbehoven inom sektorn, vilka antalsmässigt kan få stort genomslag i de regioner som tidigare haft en snabb expansion.

8.3 Den offentliga sektorns omfördelande roll

Utbyggnaden av den offentliga sektorn har som nämnts i stor utsträckning skett inom den kommunala sektorn. Finansieringen av denna verksamhet sker i huvudsak på tre sätt. Huvuddelen, ca 71% av utgifterna för primärkommunerna år 1984, finansieras genom direkta skatter och avgifter. En relativt stor del utgörs av statliga driftbidrag, vilka utgår till kommunerna som ersättning för att man fullgör vissa specificerade uppgifter. Driftbidragen utgår i första hand för lönekostnader, men de täcker även vissa expenser. Regelsystemen varierar för ett mycket stort antal sådana bidrag. Särskilda bidrag finns även för vissa investeringar. Även här varierar stödets omfattning och inriktning. För vissa bidrags-

166 Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn

former är bidragets storlek knutet till att kommunen väljer en viss utformning av serviceutbudet. Detta gäller t.ex stödet till barnomsorgen. En trend som varit rådande ett antal år är en minskning av detaljregleringen för den kommunala verksamheten. På bidragssidan återspeglas denna tendens i en strävan att ersätta specialdestinerade bidrag med mer generellt utformade bidrag. Ett sådant bidrag har funnits sedan år 1965, skatteutjämningsbidraget, vars primära syfte är att garantera en viss lägsta standard för kommunerna i alla delar av landet. En mindre del av skatteutjämningsbidraget används för att kompensera kommuner för extraordinära kostnader. Statliga drift-, investerings- och skatteutjämningsbidrag svarar i genomsnitt för 25% av kommunernas inkomster. För landstingen utgör skatter och avgifter ca 75% av inkomsterna. Även där utgör de statliga bidragen ca 25%. Utöver det statliga skatteutjämningsbidraget finns för Stockholms län en inomregional skatteutjämning med resursöverföringar från starkare till svagare kommuner. De statliga bidragen uppgick under år 1983 till ca 46 miljarder kr av en total utgiftsvolym på knappt 208 miljarder. _ [fördelningen av de statliga medlen finns för olika specialdestinerade bidrag diverse uppräkningsfaktorer som beaktar bl a geografiskt betingade kostnader. Sådana hänsyn tas tex inom utbildningsväsendet och statsbidragen till kollektivtrafiken. Detta till trots förekommer mer pátagliga regionala skillnader i resurstilldelningen bara för skatteutjämningsbidragen. Skatteutjämningssystemet har existerat snart 20 år. En större översyn ägde senast rum år 1979. Alla primär- och landstingskommuner garanteras genom nuvarande utjämningssystem en viss lägsta skattekraft per invånare, oavsett inkomstförhållandena i den egna kommunen. Denna s k grundgaranti uppgår till ett procenttal av medelskattekraften i riket, som år 1983 uppgick till 357.13 skattekronor per invånare. Inplacering i garanterad skattekraft är fastställd i lag. Grundgarantin varierar mellan 103 och 136 procent av rikets skattekraft. Denna grundgaranti justeras årligen genom ett vägningssystem baserat på förändringar i åldersstrukturen, vissa bostadssociala kostnader samt med särskild hänsyn till snabb befolkningsminskning. Den slutliga garantin, efter dessa justeringar, låg under 1983 på mellan 100 och 133 procent av rikets genomsnittliga skattekraft. Skatteutjämningsbidragen uppgick under år 1983 till totalt 10 357.4 milj kr varav 5 991.1 milj kr till primärkommunerna. En mindre del, totalt 402 milj kr år 1983, utgår i form av s k extra skatteutjämningsbidrag, där viss kompensation utgår för extraordinära kostnader som åsamkas kommunerna. Huvuddelen av detta bidrag utgick under år 1983 för att mildra effekterna av 1983 års riksdagsbeslut om begränsningar i skatteunderlaget för kommuner och landsting. Det är givetvis vanskligt att uppskatta sysselsättningseffekterna av det statliga bidragssystemet. Driftbidragen, som år 1983 uppgick till totalt 35.2 miljarder kr, avser i huvudsak personalkostnader. Med en genomsnittskostnad per anställd i statlig tjänst på ca 100000 kr år 1983 sektorn har en stor andel deltidsanställda - och ett grovt antagande om

inom den offentliga sektorn 167 Utvecklingstendenser

att bidragen till 80% går till löner skulle ca 280 000 personer vara syssel-

satta genom finansiering av statliga driftsbidrag. Lärarpersonalen, som

utgör en stor grupp, omfattar ca 140 000 personer.

utgör en allmän resursförstärkning. Där kan sam- Skatteutjämningen ma löneandel antas gälla som för kommunernas och landstingens bud-

totalt. Detta skulle innebära att skatteutjämningsbidragen ger ett getar tillskott Den kommunala sektorn har totalt på ca 50 000 arbetstillfällen. anställda inkl verksamhet. Grovt räknat ca l miljon statligt lönereglerad

finansieras således en tredjedel av staten.

Tabell 8.4 illustrerar skatteutjämningsbidragens storlek och betydelse

för skilda län. Uppgifterna avser år 1983.

Tabell 8.4 skatteintäkter, skatteutjämningsbidrag och utdebitering per län år 1983

Län Kommunal- Totalt Skatte- Skatte- D:0 Total kommu- Landstingsskatt mkr. skatt mkr. utjäm- utjämn. kronor nal utdebinings- i °/oav per tering bidrag total invå- lägsta högsta mkr. skatt nare

Stockholms 12 106.7 ll 446.5 23 553.2 300.1 1.27 194 26.00 32.15 l 698.6 1 225.3 2 923.9 156.2 5.34 632 29.20 31.65 Uppsala l 721.7 1 301.7 3 023.4 187.9 6.21 746 29.05 31.80 Södermanlands 2 626.8 2 069.3 4 696.I 464.4 9.88 l 184 29.65 33.05 Östergötlands l 862.8 l 530.7 3 393.5 433.8 12.78 l 439 30.00 32.20 Jönköpings 1 086.8 828.5 1 915.3 308.2 l6.09 1 770 29.00 3I.20 Kronobergs Kalmar l 448.6 1 205.4 2 654.0 520.4 19.61 2 l60 29.80 31.95 573.7 - 573.7 l95.9 34.15 3 504 29.45 31.70 Gotland 938.9 836.0 l 774.9 294.3 16.58 l 935 31.30 32.65 Blekinge Kristianstads l 573.7 l 230.3 2 804.0 502.1 l7.9l l 79l 26.80 30.l0

Göteborg-Bohus

2 661.4 2 l3l.6 4 793.0 577.2 I2.04 1.357 29.00 33.95 Alvsborgs l 569.4 l 291.5 2 861.3 504.8 17.64 l 864 28.65 31.95 Skaraborgs l 831.5 l 474.9 3 306.4 538.4 I6.28 l 908 30.70 32.90 Värmlands Orebro l 996.9 l 478.2 3 475.1 334.3 9.62 l 224 29.90 32.75

Västmanlands 1 785.8 l 231.4 3 0l7.2 I22.4 4.06 474 28.25 31.45

l 991.9 l 3l0.l 3 302.0 499.3 15.12 l 743 29.40 3|.80 Kopparbergs l 976.8 l 501.3 3 478.1 498.4 l4.33 l 702 28.75 32.15 Gävleborgs Västernorrlands 1 799.0 1 318.8 3 ll7.8 6l3.9 19.69 2 307 29.20 31.85

Jämtlands 910.4 719.4 I 629.8 554.0 33.99 4 107 30.75 34.20

Västerbottens l 730.0 l 172.5 2 902.5 707.5 24.38 2 887 28.65 33.20

Norrbottens l 859.4 l 376.7 3 236.1 983.1 30.38 3 705 27.15 3l.l5

Riket 61 325.4 41 685.0 103 010.4 10 337.4 10.05 1 243 26.00 34.20

Källa: Årsbok för Sveriges kommuner 1983 (SOS), tab. ll, 16, l7.

största räknat Som framgår av tabellen går de utan jämförelse bidragen,

såväl av total kommunal skatt som i kronor till i procent per invånare,

Jämtlands län. Även i övrigt har skatteutjämningsbidragen en viss regio-

att de fyra nordligaste länen samt Gotland nalpolitisk profil genom

erhåller stora Däremot är det små skillnader mellan de bidrag bidrag.

som går till Kronobergs, Blekinge och Kristianstads län och de som går

till Värmlands, och Gävleborgs län. Detta förhållande har Kopparbergs

delvis konstruktion. med stor andel av att göra med systemets Regioner

i de areella näringarna har en relativt låg egen skattekraft. befolkningen

168 Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn

Garantisystemet gör att dessa regioner också får en förmånlig tilldelning så att man åtminstone kommer upp till den genomsnittliga nivån för riket. , Uppgifterna i föregående avsnitt avser länstotaler. Skatteutjämningsbidragens betydelse för enskilda kommuner är i vissa fall ännu större. Tabell 8.5 visar för varje län variationerna i fmansieringsbilden ifråga om skatteutjämningsbidrag samt övriga statliga bidrag.

Tabell 8.5 Variationer inom och mellan länen i statens ande av kommunernas finansiering. Län Variationer mellan kommu- finan- Landstingens ner i länet i andelar siering genom av finansieringen år 1981 skatte- drift- summa genom utjäm- bidrag skatteut- drift- summa ning (motsv.) jämnings- bidrag bidrag

Källa: SCB. Årsbok för Sveriges kommuner 1983, tab. 23 och 24.

Först kan konstateras att samtliga kommuner har stora statliga bidrag. Lägsta andelen i riket är 15 °/o av kommunernas externa utgifter. Som mest svarar staten direkt för 56 % av kommunernas finansiering. Medelvärdet i riket för skatteutjämningsbidragen ligger på 4 % och 22 °/o för driftbidragen. För landstingen är medelvärdet 6 °/0för Skatteutjämningsbidraget och ll °/o för driftbidragen. Den regionalpolitiska profilen sådan den kan utläsas i denna tabell ger ett splittrat intryck. Visserligen förekommer de största Skatteutjämningsbidragen i norr, men det finns också många kommuner i syd- och mellansverige som har betydligt större utgiftstäckning via dessa bidrag

Utvecklingstendenser inom den ojüfentliga sektorn 169

än de större kommunerna i norra Sverige. Vidare neutraliseras effekterna av skatteutjämningsbidragen i viss mån av driftsbidragen, som innehåller relativt svaga regionalpolitiska inslag. Slående är den stora variationen inom varje län av de statliga bidragens betydelse för kommunernas utgifter. En grundläggande tanke med skatteutjämningsbidragen är att de skall medverka till en likvärdig kommunal service i olika regioner utan att utdebiteringen blir alltför hög. Den första av tabellerna ovan visar att den totala kommunala utdebiteringen varierar mellan 26 och 36 kronor per skattekrona. Variationerna i den kommunala utdebiteringen varierar mellan 10.60 och 19.60 kr. För landstingen är variationen mellan 11.50

(Västmanlands län) och 14.50 (Stockholms län).

1 län som Jämtland, Västernorrland, Kopparberg och Värmland ligger den kommunala debiteringen för samtliga kommuner trots stora skatteutjämningsbidrag högre än medelvärdet i riket. Å andra sidan finns i Gävleborgs, Västerbottens och Norrbottens län flera kommuner med en lägre utdebitering än genomsnittet för riket. För storstadslänen har flertalet kommuner lägre utdebitering än medelvärdet i riket. Danderyds,

Täby, Lidingö och Solna kommuner har de lägsta utdebiteringarna

(10.60 till 12.80 kr). De högsta skatteuttagen förekommer i Åsele och

Dorotea med över 19 kr. Kommuner som Umeå, Sorsele, Åre, Strömsund, Älvdalen, Ludvika, Borlänge och Fagersta har så hög primärkom-

munal utdebitering som 18 kr eller mer. Det har ibland framförts att skatteutjämningsbidraget är så stort att det innebär en överkompensation för kostnaderna i kommunerna i skogslänen. Det kan möjligen hävdas att kommunerna i Norrbottens län har en mycket gynnsam kompensation. Det totala skatteuttaget ligger där i åtta kommuner lägre än genomsnittet i riket och endast en kommun, Gällivare, tillhör den fjärdedel i riket som har den högsta utdebiteringen. Av kommunerna i övriga skogslän har 15 ett lägre skattetryck än riket i genomsnitt. Av totalt 86 kommuner i skogslänen har dock 41 kommuner ett skattetryck bland de 25 % högsta i landet. 34 kommuner utanför skogslänen ligger i samma grupp. Trots att det görs vissa regionalpolitiskt betingade påslag för de specialdestinerade medlen uppvisar dessa endast obetydliga regionala variationer, räknat per invånare. Skatteutjämningsbidragen har däremot en viss regionalpolitisk profil. Av dessa bidrag gick år 1983 totalt 4 395 milj kr till skogslänen, varav 2 311 milj kr till kommunerna och 2 084 milj kr till landstingen. Med samma grova uppskattning som ovan skulle därmed skatteutjämningsbidragen utöver driftsbidragens sysselsättningstillskott på ca 48 000 sysselsatta innebära ett tillskott på ca 24 000 arbetstillfällen i skogslänen. Detta utgör sammantaget inemot 40 % av de anställda i kommuner och landsting i dessa län. För 23 kommuner - med något undantag belägna i stödområdet - svarar enbart skatteutjämningsbidraget för mellan 16 och 25% av de externa utgifterna. Speciellt för de kommuner som har en svag ekonomi svarar således skatteutjämningsbidragen för en stor del - mellan vart sjätte och vart fjärde arbetstillfälle - av den kommunala verksamheten. Det hade varit omöjligt att bygga upp och vidmakthålla den kommunala och landstingskommunala verk-

170 inom den offentliga sektorn Utvecklingstendenser

samheten i skogslänen på den nivå den har idag utan dessa statliga resursförstärkningar. Nuvarande utformning av skatteutjämningssystemet skapar vissa problem. Ett är att kommuner som har en lägre skattekraft än den fastställda grundgarantin och som genom ett aktivt näringspolitiskt arbete lyckas få en ökad sysselsättning och därmed vissa intäktshöjningar automatiskt får lika stora minskningar av skatteutjämningsbidragen. Skatteutjämningssystemet är f n föremål för en översyn, vilken inklui Stockholms län samt vissa derar den inomregionala skatteutjämningen specialdestinerade bidragsmedel. Av direktiven framgår att systemets konstruktion skall granskas i syfte att åstadkomma en ökad utjämning inom En undersökning av speciella merkostnader en given resursram. för glesbygder och större tätorter har gjorts. 1 utredningens uppdrag om någon ytterligare faktor såsom kostnader till ingår också en prövning följd av invandring och arbetslöshet bör beaktas i skatteutjämningssystemet. Vidare skall sambandet mellan skatteutjämning och regionalpolitik beaktas.

SOU l984z74 171

9 och

Teknikutveckling regional förändring

I detta kapitel behandlas relativt utförligt frågor som rör den tekniska och dess betydelse som grund för nytt och befintligt näutvecklingen ringsliv. Motivet är att sådana frågor ägnas stor uppmärksamhet i industri- och regionalpolitiska program från såväl central som regional och lokal nivå. Att så är fallet är lätt att förstå. Det är i den tekniska utvecklingen mycket av det genuint nya och framtidsinriktade kan hittas. Det är också i de nya baserade på högteknologi - eller åtmins-

företagen

tone som resultat av dessa företags verksamhet - som en betydande del av de kommande decenniernas industriproduktion och sysselsättning väntas ske.

9.1 Teknikområden av för framtida tillväxt

betydelse

Ett stort antal analyser av framtida tillväxtomrâden för industrin och även andra samhällssektorer har genomförts internationellt liksom i Sverige. Likheten i slutsatserna är påtaglig. Sett i ett längre tidsperspektiv är det mycket som tyder på att 1980-talet kommer att bli det decennium då grunden för en helt ”ny” industristruktur läggs. Med utgångspunkt i den nya teknikutvecklingen inom en rad områden kommer nya produkter, produktionsmetoder, system och organisationsformer att utexperimenteras och tas i bruk i begränsad skala för att under 1990-talet få en bredare spridning. De områden som tilldrar sig det största intresset är:

D mikroelektronik och informationsteknologi D avancerad produktionsteknik för verkstadsindustrin D materialteknik D bioteknik och biomedicinsk teknik

Inom dessa områden görs f.n. i hela industrivärlden mycket stora och målmedvetna utvecklingssatsningar. De största ansträngningarna görs av företagen själva men stöd med varierande inriktning och omfattning lämnas av olika offentliga organ såväl på nationell som regional och t o m lokal nivå. Den spektakulära utvecklingen av pris och prestanda på elektronikhar medfört att deras användning snabbt breddats till allt komponenter fler områden. Mikroelektroniken tycks snart vara lika grundläggande

172 Teknikutveckling och regional förändring

för industrin som stålet hittills har varit. Som en konsekvens sprids kravet på kompetens ifråga om mikroelektronik till allt fler industrier. Informationsteknølogiindustrin, dvs den industri som levererar utrustning och system för informationshantering, baseras i dag i mycket hög grad på mikroelektronik. Den stora utvecklingspotentialen för denna industri, som redan är omfattande, härrör från de möjligheter som nu finns att i sammanhängande system integrera kontorsmaskiner, datorer och kommunikationssystem. Men ännu så länge har endast ett fåtal företag kompetens över hela det fält som krävs för utveckling och marknadsföring av sådana totalintegrerade system. För att snabbt skaffa sig önskvärd bredd i teknisk kompetens, sorti-

ment och marknadskanaler har därför åtskilliga företag (Ericsson är ett

exempel) gjortstora ansträngningar för att genom förvärv eller samarbetsavtal få tillgång till kompletterande resurser i andra företag. Parallellt med utvecklingen av kontorsinformationssystem sker stora förändringar inom hela mediaområdet. Utbredningen av kabel-TV, video- och satellitkommunikationsteknik medverkar till att bryta upp traditionella gränser mellan olika media och till att skapa helt nya

mediamöjligheter. En mängd nya företagskonstellationer bestående av

informationsproducenter, företag som tillhandahåller informationsbärare och utrustningstillverkare har sett dagens ljus under de senaste åren. Verkstadsindustrin liksom vissa andra delar av industrin står på tröskeln till omvälvande förändringar i sin produktionsteknik. Genom att dels utnyttja datorbaserade konstruktionshjälpmedel, dels höja automatiseringsgraden skapas förutsättningar för att samtidigt öka både effektivitet och flexibilitet i produktionen. Kostnadsbesparingar via en väsentligt höjd arbetsproduktivitet är en given drivkraft till införande av denna nya teknik. Men minst lika stor drivkraft utgör möjligheterna att väsentligt kunna reducera kapital som är bundet i lager och i varor och att bättre kunna anpassa hela tillverkningen till speciella kundkrav. Utvecklingen av dessa flexibla tillverkningssystem har kommit längst

ifråga om tillverkning av detaljer medan många tekniska problem ännu

återstår att lösa för att praktiskt realisera flexibla monteringssystem. De traditionella verktygsmaskintillverkarna är givetvis aktiva inom området men har ofta ett handikapp i att de är små, hårt specialiserade företag med begränsad kompetens inom elektronik och datateknik. ”Motor” i utvecklingen hittills har därför varit en grupp stora verkstadsföretag (t ex ASEA) som primärt utvecklat system för egna behov *och nu söker exploatera den sålunda uppbyggda kompetensen.

Verkstadsindustrin berörs också av den snabba utvecklingen inom

materialtekniken. Utnyttjandet av nya material eller nya materialkvaliteter påverkar inte enbart produktionsprestanda utan innebär ofta också förändringar i själva produktionen. Tillverkningen kan t. ex. rationaliseras genom att antalet bearbetningssteg kan minskas. För sin produktutveckling är materialleverantörerna i hög grad beroende av goda kontakter med sina kunder, materialanvändarna. Kunskaper om kundernas problem, och möjligheter att få medverka till att lösa dessa är ofta den viktigaste drivfjädern till utveckling. Biotekniken väntas under de närmaste åren komma att tillämpas

SOU l984z74 Teknikutvecklirig och regional förändring 173

främst inom det medicinska området, dvs för tillverkning av läkemedel, vaccin, hormoner, diagnostika samt i diagnostisk utrustning. Även inom andra områden t.ex. livsmedelsindustrin, skogsindustrin m.fl. kommer emellertid biotekniken att på sikt ge nya utvecklingsmöjligheter. Flertalet av de ledande kemiföretagen i världen och åtskilliga oljeföretag har under senare år engagerat sig i biotekniken. Förutom ägarandelar i och andra former för samverkan med unga bioteknikföretag har de byggt upp stora egna forskningsresurser. Nästan alla de stora amerikanska och västtyska kemiföretagen har genom betydande finansiellt stöd etablerat intimt samarbete med framstående forskningsgrupper vid universiteten. De expansiva produktomráden som berörts karakteriseras av stor ”öppenhet” ifråga om vilka tekniska lösningar och vilka företag som på

sikt kommer att bli dominerande. Öppenheten understryks av att en omfattande nyetablering äger rum inom dessa områden. Företagen är

angelägna att skaffa sig en framskjuten position på marknaden så tidigt som möjligt medan inträdesbiljetten ännu är relativt billig. Att försöka bryta sig in i ett senare skede bedöms som väsentligt dyrare och svårare. Den förväntade utvecklingen inom de områden som här har nämnts, innebär en utveckling i riktning mot alltmer kunskapsintensiv produktion. Sveriges komparativa fördelar är i detta perspektiv gynnsamma. I förhållande till flertalet andra utvecklade industriländer är t ex arbetskraftskostnaderna för högutbildad personal samt för yrkesarbetare låga. I den fortsatta analysen är det meningsfullt att göra en distinktion mellan två aspekter på den nya teknikutvecklingen. Den första avser den utveckling som sker i företag inom högteknologiområden. En delaspekt är här etableringen av s k nya teknikbaserade företag. Den andra aspekten avser den produktivitetshöjande kraft som främst mikroelektroniken utgör. Här är det fråga om teknisk förnyelse i redan befintlig produktion eller verksamheter inom i stort sett alla branscher. Från regionalpolitiska utgångspunkter är självfallet båda dessa aspekter på teknikutvecklingen av intresse. Hur sker den spontana utvecklingen och vilka möjligheter finns att påverka utvecklingen så att regionalpolitiska mål och ambitioner främjas. I det följande diskuteras dessa frågor i syfte att ge underlag för ställningstaganden och förslag till åtgärder.”

9.1.1 och för l

Lokaliserings utvecklingsbetingelser företag Framställningen byginom hög teknologiska områden ger i huvudsak på ett an-

tal underlagsrapporter Den årliga tillväxttakten för exempelvis elektronik och informationstek- utarbetade på kommitténs uppdrag av Göran nologiprodukter på världsmarknaden är omkring l0 °/o. Smådatorer, Reitberger. Reitberger terminaler, datorbaserade konstruktions och produktionssystem har sammanställt infor- (CAD/CAM), robotar, faksimilutrustningar och programvaror växer mation från internatiosnabbast i omsättning. Marknaden för rena elektronikkomponenter ut- nella och svenska stuav den totala och har samma expansionstakt som denna. dier på området samt gör en tiondel kompletterat denna in- En snabbt växande andel av komponenterna förväntas vara s k kundformation med bl a inanpassade kretsar. Omsättningen har fördubblats på kortare tid än två tervjuer med svenska föår. retag.

174 Teknikutveckling och regional förändring

USA dominerar världsmarknaden med inom informationsteknologin en andel kring 45 °/o. Japan och Europa svarar vardera för 20 %. Sverige har 12 %. Svensk industri står förhållandevis stark inom områdena telekommunikation, processkontroll och militär elektronik, men är svag när det gäller datorer och konsumentelektronik. Omsättningen i svensk elektronik och informationsteknologiindustri är f.n. ungefär 50 miljarder kr per år och sysselsättningen omkring 140 000 anställda. Idag är elektronik och informationsteknologiindustrin på tionde plats på listan över världens till omsättningen största branscher. Fortsätter trenden som nu kommer den att konkurrera med energi- och transportsektorerna om tätplatsen vid sekelskiftet. I Sverige representerar elektronik och informationsteknologi ca 10 °/o av all industriell verksamhet. Med nuvarande tillväxt som väntas bestå under 1980-talet nås 20 % 1990. Denna tillväxt kommer i huvudsak att ske inom de stora företagen. Tillväxt kan betyda att lokaliseringsbeslut kan bli aktuella. Dessa kan dels avse etablering av nya produktionsenheter men också hur produktion och sysselsättning skall fördelas inom existerande företagsstruktur. 1 det sammanhanget kan det vara av intresse att redovisa några resultat från en amerikansk studie över lokaliseringsbetingelser för högteknologiföretag.” Utmärkande för högteknologiföretag är enligt rapporten att deras produktionsprocess är arbetsintensiv snarare än kapitalintensiv och att de sysselsätter en högre andel tekniker än andra industriföretag. De är teknikbaserade vilket betyder att de för ut kunskap på marknaden i form och produktionsmetoder. Deras fortsatta är av nya produkter framgång mer beroende av FoU-insatser än vad som är fallet för andra företag. Parentetiskt kan nämnas att i Sverige svarade år 1981 elektro- läkemedels- och transportindustrierna för 60 procent av totala antalet FoUårsverken i industrin. Enligt undersökningen, som omfattade närmare 700 företag, är högteknologiföretag lokaliseringsbara (footloose) i den bemärkelsen att tillgång till råvaror, marknader och transporter inte är viktiga som lokaliseringsfaktorer. Arbetskraftens betydelse för företagens lokalisering är däremot mycket påtaglig. Se tabell 9.1.

Tabell 9.1 Rangordning av lokaliseringsfaktorer för högteknologisk produktion i USA Val av region Val av ort l. Kvalificerad arbetskraft l. Tillgång på kvaliñcerad arbetskraft 2. Arbetskraftskostnad 2. Kommunalskatt 3. Beskattning 3. Företagsklimat 4. Universitetsregion 4. Bygg- och bostadskostnad 5. Levnadskostnad 5. Persontransportförhållanden 6. Transportförhållanden 6. Expansionsutrymme 7. Marknadstillgänglighet 7. Kvalitet hos skolor 8. Lokala förordningar 8. Lokalt rekreations- och kulturutbud 9. Energitillgång 9. Godstransportförhållanden Location of high tech- 10. Kulturutbud 10. Kundkontakter nology firms and regional economic develop Källa: Location of high technology firms and regional economic development. ment OECD. Paris 1983 OECD, Paris, 1983.

SOU l984:74 . Teknikutveckling och regional förändring 175

De fem första faktorerna både när det gäller val av region och val av ort inom denna region kan direkt relateras till arbetskraftsfaktorn. Högsta rang har egenskaperna hos faktorn själv och kompetensens stora betydelse förstärks av att övriga faktorer gäller miljöegenskaper som underlättar rekryteringen av respektive arbets och välfärdsvillkoren för denna kompetenta arbetskraft. Transportförhållanden och marknadstillgänglighet kommer längre ned på listan vilket ytterligare förstärker betydelsen av lokalt befintliga miljöfaktorer. Ortens relativa läge i transportkostnadsmening blir av mindre betydelse än dess inre egenskaper och v kvaliteter. Eftersom studien avser befintliga företag är det således egenskaper av intresse i samband med expansion. Den bild som förmedlas är som framgått entydig. Från regionalpolitisk synpunkt är det intressant att inte enbart tillgången på arbetskraft utan också kostnaden för den är viktig. Den mycket koncentrerade expansion som i Sverige nu sker i Stockholmsområdet tycks emellertid till skillnad från de amerikanska erfarenheterna vara präglad av en betydande kostnadskänslighet. Om utbildnings och utvecklingsinsatser genomförs och om kostnaderna för arbetskraft subventioneras borde av de resultat som här presenterats en viss regionalpolitisk påverkan kunna uppnås. En sådan påverkan har, om vi följer den amerikanska rapporten, att ta hänsyn till att de flesta högteknologiföretag föredrar lokalisering till stadsmiljöer bl a för att detta ger goda möjligheter till kunskapsutbyte med andra företag. Ytterligare en begränsning är sannolikt att det är svårare att göra en uppdelning mellan utveckling och produktion för denna typ av företag än för andra. Kunskapsinnehållet förändras snabbt. För den mycket rutinartade produktion där detta inte gäller är sannolikt lokalisering till eller köp från lågkostnadsländer trolig.

9.1.2 Karaktäristiska drag för nya, teknikbaserade företag

Åtskilliga studier har sedan mitten av 60-talet genomförts för att belysa

olika aspekter på teknikbaserat nyföretagande. Den studie som var föregångare och blivit förebild för många senare studier i både USA och Europa, genomfördes vid Massachusetts Institute of Technology (MIT) mellan 1964 och 1969 under ledning av professor Ed Roberts. STU:s

undersökning av teknikbaserat företagande i Sverige, den s k CPA-

studien, har direkta rötter i Roberts arbeten. Roberts definition på att ett nytt företag är att betrakta som teknikbaserat är att grundarnas var rötter i etablerade, tekniktunga verksamheter. De flesta senare studier har i stället utgått från att startmotivet avgör om ett företag skall betraktas som teknikbaserat eller inte. Är huvudmotivet att ”exploatera en tekniskt innovativ idé” klassas företaget som teknikbaserat. Om idén rör en ny produkt, en produktförbättring eller en ny eller förbättrad process är likgiltigt, likaså om tekniken som sådan är helt ny eller enbart en kombination av existerande teknik. Det utmärkande skall i stället vara att applikationen är ny eller att iden innebär att teknisk kunskap tillämpas på ett nytt sätt. För att företaget skall betraktas som nytt brukar i de flesta studier

176 Teknikutveckling och regional förändring

anges att företaget ”de första åren” skall ha varit självständigt, utan något ägarmässigt samband med existerande företag. En grundare eller grundargrupp måste således kunna urskiljas klart. Definitionen av vad som är ett nytt, teknikbaserat företag (NTB F, new technology basedjirm) är sålunda ganska diffus. Ett företag som räknas som NTBF i en undersökning skulle inte medtas i en annan. I en del studier dras slutsatser om teknikbaserat nyföretagande utifrån kartläggningar av unga tillväxtföretag i allmänhet. En undersökningsgrupp kan här bestå av företag som efter ett antal år från start uppnått en storlek som särskiljer dem från majoriteten av nya företag. Teknikfaktorns betydelse i dessa företag har undersökts. Tillväxten kan vara teknikdriven” även om företaget inte startat som teknikbaserat enligt definitionen ovan. STU:s CPA-studie är av denna typ. Andra studier utgår i stället från teknikens uppfinningshöjd. Innovationer i form av framgångsrikt kommersialiserade nya produkter eller metoder som kunnat skyddas av väsentliga patent studeras. Slutsatser avseende nya teknikbaserade företag grundas på hur ofta unga företag står för sådant radikalt nyskapande och hur ofta idéer med hög uppñnningshöjd” leder till

framgångsrikt nyföretagande

Roberts grundläggande resultat var att avknoppningsföretag från ”tekniktunga” miljöer utmärks av följande

l. I jämförelse med andra företag är Överlevnadsförmågan under de fem första åren drygt tjugo gånger större för avknoppningsföretag 2. Även om de flesta överlevande avknoppningsföretag förblir relativt små finns det en grupp som tillväxer extremt snabbt.

Överlevnadsförmågan kunde kopplas till följande karaktäristik av grun-

darna

- arv. Entrepenöriellt Hälften hade föräldrar med egen verksamhet.

- God utbildning. Hälften hade utbildning på civilingenjörsnivå eller högre.

- Erfarenhetskapital. Även om grundarna i regel var unga (30-35 år) hade majoriteten åtskilliga års praktisk erfarenhet från utvecklingsarbete och få kom direkt från forskning.

- Personliga drivkrafter. Viljan att själv skapa något bestående var mycket större än i olika jämförelsegrupper. Vad gäller tillväxttakten fann Roberts att bland de mest snabbväxande företagen kunde följande karaktäristika urskiljas

- Flera grundare. Med 2-5 grundare, helst ett redan samspelt team, ökar sannolikheten för snabb tillväxt. - Tidig breddikompetens. Om någon kompetens saknas i grundar-

Teknikutveckling och 177 regional förändring

gruppen är det viktigt att omgående knyta sådan kompetens till företaget, t ex via delägarskap. - Snabb kommersialisering. De flesta företagen byggde sin verksamhet på ”direkt tekniköverföring från grundarens/ grundarnas tidigare arbeten. Ju snabbare man sökte kommersialisera det kunnande som byggts upp via anställning i en etablerad, ”tekniktung verksamhet, desto större var chansen att snabbt växa. -

Professionell marknadsföring. Att tidigt satsa pengar i att bygga upp

en egen marknadsföringsorganisation med direkta, egna kanaler till kunderna var viktigare än att tidigt bygga upp en egen produktionsapparat. - Tillväxt som positiv utmaning. Grundargruppens förmåga att dels entusiasmera, dels ”ordna” en snabbt växande medarbetarstab hade stor betydelse för uthållig tillväxt. - Målet att bli stor. Det man uppnår är kraftigt betingat av vad man vill uppnå. Bland de snabbast växande företagen var man mindre tillfreds med den tillväxttakt man lyckats uppnå än i långsamt växande företag.

De grunddrag Roberts fann går igen i alla studier över framgångsrikt, teknikbaserat nyföretagande som utförts. Detta gäller oavsett land (USA, Sverige, Storbritannien, Västtyskland, Nederländerna, Israel är exempel) och oavsett vilken urvalsmetod, enligt typfallen ovan, som använts. Vad gäller det teknikbaserade nyföretagandets allmänna drivkrafter, omfattning och lokalisering föreligger en bred samstämmighet mellan olika studier avseende följande.

1, En våg av nyföretagande inleder kommersialiseringen av nya tekniska landvinningar. Det är ofta via nya företag som revolutionerande forskningsresultat ges sina första framgångsrika kommersiella tillämpningar. När en ny teknologi blommar ut som t.ex. halvledarteknologin under 70- och 80-talet syns detta tydligast i en lavinartad nybildning av företag. Nybildningen sker som kedjevis avknoppning. Ett ungt tillväxtföretag avknoppar i sin tur nya företag. Teknologier som mognat kommersialiseras däremot i huvudsak i stora företag där storskalig tillämpning ger kostnadsfördelar. _ 2. Även i mogna branscher är det av stor vikt att nya, teknikbaserade företag etableras. Att nya företag kontinuerligt bildas och får framgång på marknaden - må vara i avgränsade nischer - innebär ett ständigt potentiellt hot mot de stora, etablerade företagens marknadsandelar. Hotet tvingar de stora att ta större utvecklingsrisker, dvs bli mer innovativa än de skulle varit utan hotet. Att unga, innovativa företag tidigt köps upp är en indikation på att denna mekanism verkligen fungerar. 3. Nybildningstakten har starkt samband med utbudet på riskkapital. Kapitalplaceringar i teknikbaserade, nya företag är utpräglade riskplaceringar. Utbudet på kapital är starkt beroende av hur placeringsvinsterna beskattas.

178 Teknikutveckling och regional förändring SOU I984:74

4. Nya teknikbaserade företag bildas i ytterst ringa grad som följd av lokaliseringspolitiska initiativ eller stödprogram. Områden med ett omfattande teknikbaserat nyföretagande karaktäriseras främst av att det finns tillgång på kompetenta personer, att dessa är rörliga och beredda att byta företag, att det finns en krävande kundkrets inom området att samspela med, att det finns god tillgång på riskvilligt kapital. En relativt andra områden, hög kostnadsnivâ är således inte något hinder. stöd för att styra etableringar till vissa områden via Statligt subventioner har följaktligen haft ringa effekt. 5. Statens största möjlighet att påverka etablering och tillväxt av teknikbaserade företag ligger i att uppträda som (tidig, första) kund. Roberts studie visade t ex att avknoppningsföretag var påtagligt beroende av statliga kontrakt under sina första år. Bland de snabbast växande var inslagen av statliga, större forskningskontrakt erhållna företagen under det första året mycket betydande. Inom fem år hade dock de snabbväxande företagen via det överskott och det kunnande som forskningskontrakten genererade utvecklat produkter som framgångsrikt såldes på ”privata marknaden. Den svenska CFA-studien betonar att större företag spelat en liknande roll i Sverige. Hälften av de studerade företagen hade i väsentlig grad finansierat tidig produktutveckling via förskottsbetalningar inom ramen för ett utvecklingskontrakt med ett större, svenskt företag. 6. Teknikbaserade, unga företag och väletablerade. stora, tekniktunga lever i ett symbiosförhâllande. De nya företagens viktigaste roll företag

är att fungera som effektiv plantskola Kommersiellt inriktat utveck-

lingsarbete med väldefinierade mål bedrivs mest eyfektivt i små, unga organisationer där ägarna/grundarna har personliga intressen. Symbiosförhållandet framgår av att dels är de flesta nya teknikbaserade företag avknoppningar från etablerade, tekniktunga företag, dels blir många uppköpta av större företag inom 10- l5 år. Uppköpsfrekvensen tycks vara minst lika stor i USA som i Sverige trots att en venture-capitalmarknad sedan länge fungerat i USA. Få NTBF växer och blir nya självständiga storföretag. I Sverige uppstår ett sådant nytt

decennium (TetraPak från 50-talet, Gambro från

storföretag per Motsvarande gäller proportionellt i t ex England och Väst- 60-talet). tyskland (5-7 per decennium). 7. Många NTBF startas, och tillväxer under de första 5 -10 åren, som nischföretag. En någorlunda stor och lätt bearbetbar närutpräglade

marknad betyder att fler N TBFs bildas och tillväxer.

De flesta NTBF som bildats i små länder som Sverige har arbetat i nischer där närmarknaden Skandinavien medger en tillväxt upp till 20-50 Mkr under de första lO åren. Även i USA är närmarknadens storlek av yttersta betydelse för tidig tillväxt. Om ett teknikbaserat med liten närmarknad skall tillväxa av egen kraft är det dels av största vikt att tillräckligt kapital för marknadsmässigt risktagande disponeras, dels krävs att företaget är marknadsmässigt skickligt. Tidiga etableringar av dotterbolag på betydelsefulla marknader är ett tydligt inslag i de framgångsrika företagens strategi.

Teknikutveckling och regional förändring 179 .

I en rapport till utredningen har ett räkneexempel avseende tillväxtföretagens framtida omsättning och sysselsättning fram till år 1995 genomförts”. Grundmaterialet har hämtats från STU:s studie av teknikbaserade företag. Räkneexemplet förutsätter att lokaliseringsmönstret från företag startade 1965-1974 kan spelas fram”. Enligt mönstret för de 60 företag som ingick i STU:s studie skulle de 400-500 företag som startats under perioden 1965- 1995 vara lokaliserade så att mellan 160-200 var belägna utanför storstadsområdena. Företagen utanför storstadsområdena skulle i huvudsak vara lokaliserade till orter med goda ”avknoppningsförutsättningar” i form av universitet och/eller etablerade, stora teknikintensiva företag. Ungefär 50 av företagen skulle vara lokaliserade till dessa orter. Resterande företag skulle vara jämnt utspridda över landet, men regelmässigt lokaliserade inom 50 km från det medelstora till stora tillverkningsföretag det nya företaget avknoppats ifrån. I Norrland skulle det ñnnas ett 50-tal företag totalt. De allra flesta skulle vara lokaliserade till kuststäderna. Norrlandsföretagen skulle to-

talt sysselsätta 4 000-5 000 personer. Årligen skulle runt 400 arbetstill-

fällen tillkomma i de orter företagen är lokaliserade till. Det bör observeras att räkneexemplet omfattar snabbväxande teknikbaserade företag. Räkneexemplet säger alltså ingenting om vad som händer med andra företag som redan finns eller som bildas under den närmaste 10-årsperioden.

9.1.3 Mindre elektronikföretags lokalisering och Verksamhetsinriktning

Den första mer detaljerade kartläggningen av svensk elekronikindustri togs fram som underlag till S1ND:s utredning Elektronikindustrin i Sverige” (SIND 1978:6). Studien visade att branschen är både storföretags- och storstadskoncentrerad. Ca 90 % av sysselsättningen inom elektronikindustrin fanns år 1978 i företag med mer än 200 anställda. De flesta av dessa företag var dotterbolag eller enheter inom Ericsson, ASEA, SAAB, Philips, IBM och Luxorkoncernerna. Av samtliga elektronikföretag (325 st) hade närmare 60 °/o sitt huvudkontor i Storstockholmsområdet. En första fråga är om denna geografiska koncentration fortfarande kvarstår och om så är fallet vilka mekanismer som givit upphov till detta mönster. En följdfråga blir om det finns skäl att förmoda att lokaliseringsmönstret kommer att bestå framöver respektive vilka eventuella påverkansmöjligheter som föreligger för att geografiskt sprida produk- ”

tion och sysselsättning. ?eitberâers Göm .

En studie av den mindre elektronikindustrin som genomförts

Erfgtåersäâlggjâáláfåâer

på utred-

uppdrag ger följande bild.” teknijdntensiva

ningens företag

2* Aven om tillväxten förefaller kraftigast i Göteborgsområdet tycks Reitberger, Göran:

övriga landet hävda sig relativt väl som lokalisering för nya elektronik- i-Okaiisefing, inriktning

tillvaxtpotential

;Ich

företag. .. . . . . .. and unga svenska For att vidga kunskapen om lokalisermgsbetmgelserna har de foretag elektronikföretag_ (DS I som var lokaliserade utanför storstadsområdena analyserats närmare. 193432)

180 Teknikutveckling och regional förändring

Tabell 9.2 Den mindre elektronikindustrins lokalisering 1978 och 1983

Antal elektronikföretag Ökning 1978 -83 med 1-50 anställda Antal % _ 1978 1983 företag enl. S1ND uppskattat

* Summa storstadsområden 168 270-310 100-140 60- 85 Övriga landet 48 90-130 50- 80 100-170 ** Totalt 216 400 180 85

De frågor som blir belysta i studien är: Vilka marknadskrafter tycks styra lokaliseringen? Vilken tillväxtpotential kan företagen bedömas ha, givet dagens produktionsinriktning? Vilka lokaliseringspolitiska instrument kan tänkas ha en sådan effekt att “e1ektroniksektorn fortsätter att expan dera via nyetableringar utanför storstadsområdena? Lokaliseringsmönster och verksamhetsinriktning för de totalt 400 företagen i storleksklassen 1-50 anställda framgår av tabell 9.3.

Tabell 9.3 Lokalisering och Verksamhetsinriktning för mindre elektronikföretag Total Relativ andel andel företag Produkt- Ingenjörs- Legoföreföretag ñrmor tag

Storstadsområden ca 70 °/o Låg Mycket hög Låg

Övriga universitetsorter 3-4 °/o Hög Låg Låg Andra större orter 8- 10 °/o Låg Hög Låg Mindre orter med större företag inom - elektroniksektorn 2-3 % Mycket hög Mycket låg Hög - andra branscher 2-3 % Låg l-lög Låg Andra mindre orter - ej inom stödområde! 3-4 % Mycket hög Mycket låg Hög - inom stödområdet 3-4 % Låg Mycket låg Mycket hög

Indelningen i produktföretag, ”ingenjörsñrmor” och legoföretag utnyttjas för att bedöma utvecklingskompetens och möjlig sysselsättningsutveckling. Även om också företag som saknar utvecklingskompetens legoföretagen kan ha goda tillväxtmöjligheter beroende på att behovet av - - ökar när branschen växer är det dock sannolikt legokapacitet att de företag som kommer att växa snabbast under de kommande 5 - 10

SOU l984z74 Teknikutveckling och regional förändring 181

åren tillhör produktföretagen. Möjligheter finns också att åtskilliga av ingenjörsföretagen kan utvecklas till produktföretag. Höga andelar produktföretag förefaller finnas dels på universitetsorter, dels på vissa mindre orter. Mindre orter med höga andelar produktföretag är dels sådana där ett större elektronikföretag är verksamt, dels orter utanför stödområdet utan storföretagsdominans. Uppenbarligen är i huvudsak avknoppningsföretag antingen från uniproduktföretagen versitet eller från större elektronikföretag. Höga andelar legoföretag finns dels inom ej storföretagsdominerade mindre orter, dels i mindre orter med större elektronikföretag. Andelen legoföretag inom stödområdet tycks vara mycket hög. Legoföretagens lokalisering styrs tydligen dels av kundnärhet, dels av de kostnadsfördelar som kan förknippas med lokalisering till mindre orter, främst då inom stödområdet. I sammanhanget bör påpekas att transportkostnaden för de produkter som legotillverkas normalt är låg varför en ”avlägsen” lokalisering ur denna synpunkt knappast har någon betydelse. Höga andelar ingenjörsjirmor, dvs företag som kundspecifikt utvecklar styr-, mät- och reglertekniska system, finns särskilt i storstadsområdena men också orter och i mindre orter med ett domineran-

inomvstörre

de storföretag, ej verksamt inom elektroniksektorn. Uppenbarligen är ”marknadsnärhet” den viktiga faktorn i dessa företags lokalisering. Detta framgår också av att andelen ingenjörsfirmor” på andra mindre orter än de där ett storföretag kan fungera som huvudsaklig kund, är låg. Det förefaller således vara så att de utanför storstadsområdena verksamma mindre elektronikföretagens lokalisering och Verksamhetsinriktning till helt övervägande del förklaras av kundnärhet (ingenjörsfirmorna), avknoppningsföretagens tendens att bli kvar där grundaren har sina rötter (produktföretagen) och kostnadsfördelar (legoföretagen). Det typiska draget för de 70 procent av företagen som är lokaliserade till storstadsområdena är en hopklumpning inom några mycket begränsade geografiska områden. lnom Storstockholm återfinns företagen i huvudsak inom 3 områden nämligen -- Solna - Bromma triangeln Vällingby i norr med ca 10 procent av landets mindre elektronikföretag - triangeln Farsta - Bandhagen Huddinge i söder med ca 7 procent och - med ca 6 procent Täby kommun Tänkbara förklaringar till detta lokaliseringsmönster är kostnadsfaktorer och närhet till andra elektronikföretag. Den senare faktorn är sannolikt också betydelsefull för Göteborgsföretagens lokalisering. Inom den triangel, med hörn i Göteborgs centrum, Mölndal och Askim, där l4 procent av landets mindre elektronikföretag återfinns är Chalmers,

Sahlgrenska sjukhuset och Ericsson Radio Systems belägna. Åtskilliga

av de unga, små elektronikföretagen har ”rötter” i dessa verksamheter med dominans för företag med rötter i Chalmers.

182 Teknikutveckling och regional förändring

9.1.4 Lokaliseringsbetingelser för kunskapsintensiv

- och slutsatser

produktion sammanfattning

Detta kapitel har i huvudsak behandlat företagande som baseras på den nya tekniken. Syftet har varit att få en bild av hur ”marknadskrafterna” påverkar dessa företags lokaliseringsval men också att få ett underlag för att bedöma om och hur dessa snabbväxande företag kan påverkas i sina lokaliseringsval. Såväl svenska som internationella studier visar att områden där ett mera omfattande högteknologibaserat företagande sker karaktäriseras främst av tillgång på kvalificerad arbetskraft, att denna är rörlig och beredd att byta företag, att det finns en krävande kundkrets inom området att samspela med samt att det finns god tillgång på riskvilligt kapital. ”Klassiska” lokaliseringsfaktorer som kostnadsnivå och transportläge spelar däremot mindre roll för lokaliseringsvalet. En av de ovan relaterade amerikanska studierna visar emellertid också att högteknologiföretag som företag inte skiljer sig från andra. Det betyder att intresset från företagens sida att söka kostnadsmässigt fördelaktiga lokaliseringar av produktion ökar allteftersom konkurrensen

på ett produktområde ökar.

Många av storföretagen inom högteknologiska områden har redan nu ett nät av produktionsställen över landet. Närhetseffekten, dvs lokalisering relativt nära huvudkontor/utvecklingsenhet, är dock påfallande. Dessa företag ligger ofta långt framme när det gäller produktionstekniska applikationer av ny teknik. En fortsatt expansion produktionsmässigt kan därför oftast genomföras utan att arbetskraftsbehovet ökar. Däremot kan expansion på högteknologiområden förändra arbetskraftens sammansättning påtagligt. Efterfrågan på personal med högskoleutbildning ökar. Våra kontakter med storföretag har visat att de bedriver ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete i Sverige bland annat därför att arbetskraftskostnaderna för den typ av personal som detta arbete berör är internationellt sett låga i Sverige. Från regionalpolitisk synpunkt är det intressant att notera att denna typ av verksamhet är koncentrerad till Stockholmsområdet samtidigt som det redan nu finns svårigheter att rekrytera personal med nödvändiga kvalifikationer. Den begränsade tillgången driver också upp kostnaderna för arbetskraften. Mot denna bakgrund är det inte överraskande att en del företag tagit beslut om att förlägga utvecklingsenheter till andra orter. Tänkbara alternativ tycks då vara orter med teknisk utbildning på högskolenivå eller annan naturvetenskaplig utbildning och forskning. Det finns alltså en del positiva element i den utveckling som marknadskrafterna ger. Huvudintrycket är ändå att den kunskapsintensiva verksamheten har samma tendenser till geografisk koncentration som vi tidigare noterat för annan tillverkning. Mycket tyder också på att dessa tendenser blir ännu starkare under den närmaste tio-årsperioden. Detta beror på att ny produktion med goda tillväxtförutsättningar tenderar att lokaliseras i närheten av de redan idag geografiskt koncentrerade storföretagen.

SOU l984z74 Teknikutveckling och regional förändring 183

Från regionalpolitiska utgångspunkter bör enligt kommittén åtminstone två slutsatser dras av den här genomförda analysen. För det första bör man kunna räkna med en produktionstillväxt inom högteknologisk industri vars lokalisering till viss del är påverkbar med relativt traditiomedel. Det kan gälla ñlialetableringar från större nella regionalpolitiska eller etablering av företag inriktade på legoproduktion till större företag företag. Det bör vara en väsentlig uppgift att bl a inom ramen för det som kontinuerligt sker mellan regeringen och de lokaliseringssamråd större företagen behandla dessa frågor. En förutsättning för att en sådan lokaliseringspåverkan skall bli framgångsrik är dock att behovet av välutbildad arbetskraft kan tillgodoses. Det bör i första hand vara en uppgift för de utbildningsansvariga organen regionalt och lokalt att svara för detta. Av de industripolitiska program som utarbetats i samtliga län framgår också att denna fråga och har hög prioritet i länen. ägnas stor uppmärksamhet Den andra slutsatsen som kan dras är att det är angeläget att ytterliutveckla förutsättningarna för högteknologisk FoU-verksamhet gare och samverkan mellan högskola och näringsliv i landets norra del. Motiven härtill FoUär flera. En mycket begränsad andel av industrins resurser finns inom regionen. Högteknologiföretagen är få. Uppbyggnavid universitetet i Umeå och högskolan i Luleå den av forskningsresurser har pågått under relativt kort tid. Med några få undantag har man därför ännu inte nått den ”kritiska massa” som behövs för att resultat och idéer skall kunna utvecklas och omsättas i industriell tillämpning. Vissa positiva utvecklingsdrag finns emellertid också i såväl Umeå som Luleå. I samverkan mellan universitet/högskola, näringsliv och samhällsorgan görs målinriktade satsningar. l Umeå sker det främst inom det biotekniska området och i Luleå inom området datorteknik. Det är enligt kommitténs mening angeläget att underbygga och stimulera den utveckling som här har påbörjats. Därmed kan grunden läggas för en regionalt mera balanserad utveckling av den framtidsinriktade högteknologiska industrin i landet. I kapitel 14 behandlas förslag till åtgärder i detta syfte.

9.2 Teknik och till små och

kunskapsspridning medelstora företag

l föregående avsnitt har teknikutvecklingen diskuterats främst utifrån hur ny teknik och kunskap utvecklas samt vilka lokaliseringsmönster som gäller för industri baserad på den nya tekniken. Den betydelse som denna del av teknikutvecklingen har för utvecklingen av produktion och sysselsättning såväl i landet som helhet som i enskilda regioner får ses i ett relativt perspektiv. De strategiska valen och besluten vad långsiktigt t ex gäller geografisk styrning av denna utveckling måste dock i hög grad ske redan nu. På kortare sikt är det emellertid också angeläget att stimulera spridningen av sådan teknik och kunskap som är så mogen att den kan tillämpas i redan befintlig verksamhet. Det kan här vara fråga om att

184 Teknikutveckling och regional förändring

både utveckla produkter och öka deras teknikinnehåll och att utveckla produktionstekniker och processer. Användningen av tex datorstöddproduktionsteknik har hittills i hög grad varit koncentrerad till ett fåtal stora teknikledande verkstadsföretag som Volvo, SAAB, Ericsson m.fl. Dessa teknikledande företag har dessutom tagit steget in i den andra generationen datorstödd produktionsteknik som kännetecknas av att datorstyrda maskiner av olika slag integreras till system med allt högre automatiseringsgrad. De teknikledande företagen har dessutom en central roll som kunder för mängder av underleverantörsföretag. En snabb och bred spridning av datorstödd produktionsteknik är väsentlig för att storföretagen skall behålla och utveckla sina relationer med svenska underleverantörer. En bred spridning kan också ses som en förutsättning för att näringslivet skall kunna utvecklas i alla delar av landet. Sett från det enskilda företagets utgångspunkt är en höjning av den tekniska eller kunskapsmässiga nivån ett sätt att öka företagets konkurrenskraft. Företaget måste förr eller senare anpassa sig till den tekniska utvecklingen i omvärlden om företaget skall överleva. En förutsättning för detta är att man är informerad om vad som sker. Ett nätverk för kunskapsinhämtning är således nödvändigt. Detta nät kan bestå av direkta eller indirekta kanaler till olika kunskapscentra som universitet, forskningsinstitut etc, men också, och kanske framför allt, av länkar till andra företag. Genom att utnyttja goda kundkontakter kan företaget komma i åtnjutande av viktig applikationskunskap. På samma sätt kan det genom goda leverantörsrelationer komma i åtnjutande av speciella maskin-, material- eller processkunskaper.

Åtskillig forskning har under senare år inriktats på att belysa just

nätverkseffekter. Inom teknikspridningsforskningen har man särskilt uppmärksammat hur vissa tidiga användare av ny teknik kommit att fungera som opinionsbildare. Ju effektivare ett nätverk förmår sprida opinionsbildarnas kunskap avseende ny teknik, desto kraftigare påverkas spridningsförloppet-accelererar eller stannar upp. Teknikspridning inom jordbrukssektorn har i flera länder skett via systern, där forskare, utbildare och konsulter utvecklat ett samspel sinsemellan och visavi de jordbrukare ny teknik spritts till. Den snabba produktivitetsutvecklingen i USA:s jordbruk anses t ex i hög grad bero på att ett sådant system varit i drift sedan tidigt l900-tal och att systemet över fältarbetare - förfogat förändringsagenter som lyckats skapa både tyngd och trovärdighet i sina relationer till jordbrukarna. Samma förhållanden kan i allt väsentligt sägas gälla även för den svenskajordbrukssektorn. När det gäller teknikspridning till företag kan naturligtvis antalet förändringsagenter vara avsevärt. Representanter för kunder, leverantörer, konsultföretag, myndigheter på central eller regional nivå, forskningsinstitut, universitet etc kan alla fungera som förändringsagenter i den meningen att de har ”eget intresse av att en ny teknik sprids. Från regionalpolitiska utgångspunkter är eventuella skillnader mellan regioner vad gäller företagens förmåga och benägenhet att tillgodogöra

Teknikutveckling och regional förändring 185

sig ny teknik och ny kompetens av intresse. Forskning på detta omrâde har främst bedrivits i England (Newcastle) och Västtyskland. I en region kan det föreligga vissa funktionella brister inom företagen som försämrar förutsättningarna för innovationer. Ett projekt inom Europeiska Gemenskapen (EG), vars syfte var att förbättra tillbakagående regioners innovativa förmåga, identifierade följande bristområdenz”

insamling och användning av information - och beslutsfattande planering teknologisk utveckling marknadskunskap och marknadsorganisation företagsledning

Orsakerna till bristerna i företagen har att göra med förhållanden såväl utanför som inom företagen. De företagsbaserade förklaringarna till bristerna anges i det nämnda EG-projektet vara

- avsaknaden av stora företags huvudkontor - återfinns i ñlialföretag stor andel av industrisysselsättningen - underleverantörer tillverkar till många föga avancerade produkter en enda kund - branscher teknologiskt framåtgâende är underrepresenterade

Det kan enligt detta synsätt föreligga strukturella särdrag i en regions industri som förorsakar de funktionella bristerna som i sin tur förhindrar innovationer. Faktorer av det uppräknade slaget karaktäriserar regionens företag. Men dessutom kan det också utanför företagen finnas förhållanden som förklarar bristerna. Exempel är - arbetskraft dålig tillgång på kvalificerad riskkapital för innovationsprojekt saknas - som tillhandahåller företag kunskaper om teknik, företagsledning, marknad är fåtaliga svaga länkar med forskningsinstitutioner - förhållanden i det sociala l Referatet av studien är systemet hämtat från rapporten Studier från England visar också att företagen i de perifera regionerna Innovationer -innebörd, (t.ex. the Northern Region) är avsevärt mindre innovativa än företag i regionala aspekter den sydöstra delen av landet”. Skillnadena är störst vad gäller produkt- (Länsstyrelsen i Norrutveckling/produktförnyelse och mindre, men fortfarande betydande, bottens län. Planerings vad gäller förnyelse av produktionsprocessen. De observerade skillna- avdelningens rapportserie 1982/24). Rapporten derna har flera orsaker. Den faktor som i första hand samvarierar med är författad av Sven produktförnyelsetakten är andelen sysselsatta i utvecklingsarbete av det Persson, Högskolan i totala antalet sysselsatta. Denna andel är således avsevärt lägre i norra Luleå. än i sydöstra England. 3* Se t.ex. Thwaites, A T: The employment impli- Ytterligare stöd för att produktförnyelseproblemen varierar regionalt cations of technological fås i en studie som utarbetats på utredningens uppdrag.” Studien avser change in a regional bl.a. problem i små och medelstora företag i fyra län - Västerbotten, context. London Papers

Västmanland, Östergötland samt Göteborgs och Bohus län. Resultaten 1983.

3* Lindmark, L - Lundvisar dels att problem i samband med produkt - och produktionsutveckmark, K: Regionalpoliling är betydligt vanligare i Västerbotten än i övriga län, dels att denna tiken i stödpolitiken. problemtyp är den vanligast förekommande bland företagen i Väster- Umeå universitet 1984. botten. (Ds l 1984:24.)

186 Teknikutveckling och regional förändring

Det är sammanfattningsvis, enligt kommitténs mening, angeläget att stimulera spridningen av ny teknik och ny kunskap till redan existerande företag. Detta gäller generellt och är en viktig del i förnyelsen och utvecklingen av svensk industri. Från regionalpolitiska utgångspunkter är det dessutom angeläget att i detta sammanhang uppmärksamma och åtgärda de brister och speciella problem som försvårar spridningsprocessen i de regionalpolitiskt prioriterade områdena. Här är företagen få och avstånden mellan dem ofta långa. De nätverk som är viktiga för att spridning av teknik och kunskap skall ske blir därför med nödvändighet glesa och möjligheterna till kontakt och informationsutyte därmed begränsade. I kapitel 14 framläggs förslag till åtgärder i detta avseende.

10 Den

regionala problembilden

10.1 och under

Befolknings- näringslivsutveckling efterkrigstiden

Det svenska samhället har under efterkrigstiden genomgått stora förändringar ifråga om näringsstrukturen, den offentliga sektorns storlek och sammansättning, deltagandet i arbetslivet, den enskildes valmöjligheter på lokala arbetsmarknader, bebyggelse och boendestandard, hushållsbildning och åldersstruktur hos befolkningen, födslar och dödsfall samt i flyttningarna både inom landet och över landets gränser. l följande avsnitt lämnas en översiktlig beskrivning av vissa av dessa förändringar. Analysen i kapitlet sker med utgångspunkt i en gruppering av landets kommuner där läge och pendlingsförhållanden varit styrande. Stödjepunkter är kommuner med betydande nettoinpendling. Dessa kommuners arbetsmarknad är därmed viktig för omkringliggande kommuner. Sådana stödjepunkter finns i hela landet och av varierande storlek. En funktionell indelning av detta slag helt genomförd tar bort den del av den regionala problembilden som har sitt ursprung i att större geografiskt sammanhängande områden har vissa egenskaper gemensamma. Omfattningen av resp område framgår av den kommungruppsvisa genomgången i avsnitt 10.2.

10.l.l Efterkrigstidens befolkningsutveckling

Efterkrigstiden har inneburit stora förändringar av den regionala sysselsättnings- och befolkningsfördelningen. De regioner som Ökat sina andelar av befolkningen är främst storstadsregionerna och särskilt då Stockholmsregionen samt allmänt sett de större regionerna i varje län. De områden som har missgynnats under perioden är de regioner som haft starka inslag av areella näringar i sin näringsstruktur samt i övrigt de som legat utanför de större regionernas influensområden. Tabell 10.1 visar befolkningsfördelningen åren 1950- 1983 för de landsdelar och regioner som närmare beskrivs i avsnitt 10.2. Omfattningen av resp område framgår av kartmaterialet senare i detta kapitel. Sveriges befolkning ökade med 18 procent mellan 1950 och 1983. Under denna period har Stockholmsregionen ökat sin andel med tre

procentenheter. Ökningen inträffade i huvudsak mellan 1950 och 1970.

Därefter har befolkningsandelen i stort sett varit oförändrad. Samma

188 Den regionala problembilden

Tabell I0.| Befolkningsandelar i skilda Iandsdelar och kommungrupper 1950- 1983

Stödjepunkter i sydoch mellansverige 18.6 18.8 19.7 19.9 19.9 Stödjepunkter i skogslänen 10.2 10.5 10.4 10.7 10.8 Medelstora/mindre regioner i syd/mellansverige 22.9 21.4 20.2 20.4 20.7 Sjuhäradsbygden 2.3 2.2 2.2 2.2 2.1 - 1.8 1.7 1.5 1.4 1.4 Ostra Småland Bergslagen 4.2 4.6 4.1 4.0 3.7 Gotland 0.8 0.7 0.7 0.7 0.7 Medelstora/mindre regioner i norr 6.0 5.4 4.7 4.5 4.4 Norra inlandet 6 7 6.3 4.9 4.7 4.5

har noterats för Göteborgsregionen och sydvästra Skåne.

tillväxtmönster

Också för slödjepunkterna isyd- och mellansverige har en viss avmattning inträffat efter år 1970. Däremot har skogslänens stödjepunkter haft en andelsökning också efter 1970. De mindre och medelstora kommunerna iskogslänen liksom kommunerna i norra inlandet har haft andelsminskningar hela efterkrigstiden. Dessa kommuner hade år 1950 sammantaget 12.7 °/o av rikets folkmängd. År 1983 var andelen 8.9 %. Om man ser till befolkningsförândringen på Iänsnivâ kan konstateras att skogslänen sammantagna har haft en ungefär oförändrad befolkning under hela efterkrigstiden. Storstadslänen har haft en kraftig befolkningstillväxt och även övriga län har haft en viss ökning. Bland de senare länen kan särskilt nämnas den starka ökningen i de storstadsnära länen typ Uppsala och Halland, vilka kunnat dra nytta av den sysselsättningssom skett i storstadslänen. Jämtlands län och Gotland är de expansion som fått vidkännas den kraftigaste tillbakagången. Båda dessa län har emellertid sedan början av 1970-talet fått en viss Stabilisering av befolkningstalen. Tabell 10.2 sammanfattar utvecklingen för grupper av län. Bilden för enskilda län är självfallet mindre enhetlig än vad denna tabell antyder. Utförligare tabellmaterial visas i statistikbilagan (Ds l - 1984:25). En väsentlig förändring som uppstått genom befolkningsutvecklingen är att tätorterna växt på glesbygdens bekostnad. Denna urbanisering

Tabell 10.2Befolkningsutvecklingen för länsgrupper 1950-1983

Landsdel Befolkningsutveckling 1950- 1983. Tusental invånare Index 1983 (1950= 100) 1950 1960 1970 1980 1983 För. 1950- 1983 1 773.7 1 797.3 1 745.4 1 778.8 l 767.8 - 5.9 100 Skogslän 2 244.3 2 522.7 2 876.3 2 982.7 3 006.3 + 762.0 134 Storstadslän Ovriga län 3 028.9 3 178.8 3 470.1 3 556.4 3 556.6 + 527.7 117 Riket 7 046.9 7 498.8 8 091.8 8 317.9 8 330.6 +1 293.2 118

Den regionala problembilden 189

Tabell 10.3 Befolkningsutveckling i egentlig glesbygd och andra områden från 1950 till 1980 Länsgrupp 1950 1960 1965 1970 1975 1980 Diff. lndex 50-80 1950=100 Hela rike! glesbygd 873.9 788.3 701.8 619.8 583.9 569.5 -304.5 65 Ovriga områden 6 173.0 6 710.5 7 070.9 7 472.0 7 624.5 7 748.4 l 575.4 126 Skogslänen glesbygd 594.1 540.9 475.6 410.0 380.3 368.8 -225.4 62 Ovriga områden l 179.5 l 256.4 l 288.9 1335.4 l 381.7 l 410.5 231.0 120 Storstadslänen glesbygd 51.2 43.9 40.4 38.3 39.3 41.2 - 10.1 80 Qvriga områden 2 193.1 2 478.9 2 676.8 2 838.0 2 869.3 2 941.5 748.4 134 Ovriga län glesbygd 228.6 203.5 185.8 171.5 164.3 159.5 -69.1 74 Ovriga områden 2 800.3 2 975.3 3 105.3 3 298.5 3 373.5 3 396.5 596.2 121

visas för riket och tre olika länsgrupperingar i tabell 10.3. Som framgår av tabellen har en minskning av glesbygdsfolkmängden pågått under hela perioden. Tillbakagången efter 1970 har dock varit mindre än tidigare perioder och i vissa län kan efter 1975 t.0.m en ökning av iakttas. = glesbygdsfolkmängden Folkmängden förändras dels genom de s.k. naturliga förändringsfaktorerna, dvs födslar och dödsfall, dels genom flyttningarna. Födelseöverskotten har minskat kraftigt under efterkrigstiden, dels genom en förskjutning i åldersstrukturen, dels genom ett allmänt minskat barnafödande. Vi har nu lägre födelsetal än under 30-talet. En trendmässig nedgång i fruktsamhetstalen kan noteras för hela den industrialiserade världen. Med undantag av ett par år under början av 1970-talet har vi under hela efterkrigstiden haft nettoinvandring. Denna var tidvis mycket stor, upp till 25 000 personer per år i slutet av l960-talet. Nu är den väsentligt lägre. Nettosiffrorna ligger i allmänhet på några tusen per år. Tabell 10.4 sammanfattar dessa förändringsfaktorer för femårsperioder efter 1950.

Tabell 10.4 Befolkningsförändringar i femårsperioder efter 1950

Antalet födda och döda resp. in- och utvandrare per femårsperiod samt 1981 -83 1951/55 1956/60 1961/65 1966/70 1971/75 1976/80 1981/83

Tabell 10.5 Inrikes omflyttning mellan 1950 och 1983 1951-601961-65 1966-70 1971-75 1976-80 1981-83 Ackumulerat netto 1950-1983

NBrister i flyttningsstatistiken under 1950-talet gör att summan avviker från noll.

190 Den regionala problembilden

Tabell 10.6 Total nettoflyttning per år 1971-76 och 1977-82 samt total nettoflyttning för hela perioden Landsdel/kommungrupp Nettoflyttning per år Totalt ?i 1971-82 1971-76 1977--82

Stödjepunkter i syd- och

flyttningarna. Tabell 10.5 visar nettoflyttningarna per länsgrupp från 1950 och framåt Storstadslänen hade en betydande inflyttning fram till 1970. Omfördelningen skedde från både skogslän och övriga län. Efter 1970 har en viss återhämtning skett inte minst för skogslänen. Den áterflyttning som skett dit är dock väsentligt mindre än den utflyttning som skedde fram till omkring 1970. Under de senaste åren har flyttningsströmmarna åter börjat vända till storstadslänens och särskilt Stockholms läns förmån. Tabell 10.6 visar nettoflyttningen för perioderna 1971-76 resp 1977-82 för landsdelar och kommungrupper. Kolumnerna avser dels genomsnittlig nettoflyttning per år för resp period, dels den omfördelning som skett totalt för hela perioden 1971-1982 för resp område. Både stödjepunkterna och de mindre regionerna i hela landet har haft nettoinflyttning båda perioderna. En viss tyngdp_unktsförskjutning till de mindre kommunernas förmån kan iakttas för den senare perioden. Förhållandet gäller även för kommunerna i Norra inlandet, vilket är anmärkningsvärt eftersom Malmfälten haft en betydande nettoutflytt-

under de senaste åren. Övriga delar av Norra inlandet har därmed

ning haft en betydande nettoinflyttning efter 1975. Oroande från nationell är den expansion som nu skeri Stockholmsregionen och balanssynpunkt

som tenderar att förstärkas. Övriga storstadsregioner har haft flyttnings-

förluster båda perioderna och tendensen är snarast att utflyttningen ökar. Diagram 10.1 belyser olika former av flyttningar mellan 1974 och 1983.

Några grundläggande fakta om flyttningarna är att: E1 140 000 personer flyttar varje år över länsgräns, ca 1.7 °/o av befolkningen. 1:1 290 000 personer flyttar över kommungräns, ca 3.5°/0 av befolkningen. Hälften flyttar inom det egna länet.

Den regionala iproblembilden 191

1000-tal flyttare Diagram 10./ Olika typer av/Iyilningar 1974- 1983

1200-

1100-

1000-

900_ Mellan fastigheter inom församling

800-

700-

500 Mellan församlingar inom kommun

400-\

300- \ Över kommungräns inom län ZOO-ia

10° Över länsgräns inom landet

l I I I T I I

1974 7|5 76 77 78 79 80 81 8|2 83 År

E] knappt 600 000 personer flyttar över församlingsgräns, ca 7% av befolkningen. Drygt hälften av dessa flyttar inom egen kommun. EJ ca 1.l milj personer flyttar mellan fastighet, varav ca 500 000 inom samma församling. Totalt berörs således ca l3 °/0 av befolkningen av olika former av flyttningar. Det faktiska bytet av bostäder är ännu något högre. Endast en mindre del av flyttningarna är direkt hänförlig till förändringar på arbetsmarknaden. Flera tänkbara förklaringar har lagts fram till flyttningsminskningen. En faktor som förefaller rimlig är att båda parterna i hushållen nu i långt högre grad än tidigare har förvärvsarbete . När möjligheter öppnar sig till arbete som innebär flyttning för ena parten finns vanligtvis inte arbete att få på samma lokala arbetsmarknad för den andra parten. En annan förklaring kan vara att arbetsmarknaden särskilt i större regioner nu i större utsträckning än tidigare erbjuder en rätt hög differentiering och tillräckligt hög grad av valmöjlighet för den enskilde för att flyttningsalternativet skall bli mindre intressant. Ytterligare en faktor som anförts som förklaring till minskningen är det ökade småhusboendet och den Stabilisering som detta skapar i bo-

192 Den

regionala problembilden

Diagram 10.2 Pendling 1000-ta| och flyttning 1970, I 975 _ P = Antal pendlare 1970, 75 och 80 och 1980 F = Antal flyttare, totalt t; .. lFl= Antal flyttare, förvärvs- P arbetande - P

500- P

-. F F F .. (F) (F) (F)

68-72/1970 73-77/1975 78-82/1980 Tid

sättningen. Oss veterligt finns dock inga mer systematiska studier som

klart belägger vare sig den ena eller den andra hypotesen på detta område. Ett klart samband tycks emellertid föreligga mellan minskningarna i flyttningarna över kommungräns och den ökning av pendlingen som har skett under 1970-talet. Detta belyses av diagram 10.2. Om man summerar flyttningarna av arbetskraft och pendlingen var antalet år 1970 totalt ca 800 000, för att stiga till 975 000 år 1975 och ca 1 000 000 år 1980. Mätt på detta sätt skulle således rörligheten snarare ha Ökat under 1970-talet än minskat, detta beroende på att pendlingen över kommungräns under 1970-talet ökade från 576 000 till 832 000 förvärvsarbetade, väsentligt mer än minskningen av antalet flyttande förvärvsarbetande. Regionalt är pendlingen koncentrerad till storstadsregionerna och stödjepunkterna. Norra inlandet har en obetydlig andel av pendlingen och där har den dessutom efter 1975 minskat både andelsmässigt och i absoluta tal. Tabell 10.7 visar den regionala fördelningen.

Tabell 10.7 Regional fördelning av pendlingen 1970, 1975 och 1980

Den

regionala problembilden

Pendlingen skeri allt väsentligt över kortare avstånd. l tabell 10.8 visas beräkningar av antalet pendlare i olika relationer. Materialet baseras på samtliga kommunrelationer där antalet pendlare uppgår till minst 10 personer. Personer med växlande arbetsplats ingår inte. Materialet täcker ca 80% av antalet pendlare år 1980.

Tabell 10.8 Pendlingens fördelning på avståndsklasser 1970 och 1980

Pendlingen har huvudsakligen ökat över kortare distanser, men även i avstånden upp till 100 km är ökningen betydande. Om man beaktar den kraftigt ökade pendlingen kan man således dra slutsatsen att rörligheten, mätt på detta sätt snarast har ökat under 1970-talet. Däremot tycks den ha ändrat karaktär. En bearbetning av folkräkningarna 1975 och 1980 visar att av de personer som år 1975 var pendlare bara ca 25% fortfarande pendlade fem år senare. 15 °/o hade lämnat arbetskraften och av de övriga 60 °/o som hade slutat pendla hade ca 55 % bytt arbetsplatskommun så att man nu arbetade i samma kommun som där man bodde. Endast 5 % hade bytt bostadskommun så att man anpassade boendet till arbetsplatsen. Mellan 1975 och 1980 tillkom således ca 650 000 nya pendlare. Detta material tyder snarast på att rörligheten åtminstone över kortare avstånd är väl så stor nu som tidigare och att de minskade flyttningarna över kortade avstånd har ersatts av en kraftigt ökad pendling. en Ytterligare slutsats som kan dras är att ett klart samband finns mellan de minskade llyttningarna och den ökade bosättningen i småhusbebyggelse.

l0.l.2

Näringsgrensutvecklingen

Efterkrigstiden har också inneburit betydande förändringar i näringslivets sammansättning. Tabell 10.9 visar grovt huvuddragen i dessa förändringar. På 30 år har sysselsättningen i de areella näringarna minskat med nästan 70%. Sysselsättningsminskningen påbörjades inom jordtidigt bruket och fortsatte därefter från mitten av 1950-talet i skogsbruket. Denna förändring är av fundamental betydelse för regionalpolitiken. Industrin hade en rätt betydande ökning fram till omkring 1960, varefter sektorn haft en långsiktig sysselsättningsminskning. Byggnadssektorn hade en kraftig tillväxt under de år då det s.k. miljonprogrammet genomfördes. Därefter har en stadig minskning skett. Servicenäringarna har genomgått betydande förändringar under denna period med kraftig omstrukturering av detaljhandeln och samfärdseln samt delar av den privata tjänstesektorn. Andra delar av den privata

194 Den

regionala problembilden

Tabell 10.9 Näringsstrukturen åren 1950- 1980 i grova drag

Tusental sysselsatta år Förändring Index 1982 1950 1960 1970 1982 1950-1982 (1950= 100) Jord- och 631.5 447.0 278.5 205.9 -425.7 33 skogsbruk Gruvor, industri 956.4 l 113.5 l 062.9 946.3 - 10.1 99 Byggnadsverksamh. 244.3 295.0 329.4 257.9 + 13.6 lO6 Varuhandel 365.0 378.7 456.0 470.5 + 105.5 129 Samfärdsel m. m. 250.5 241.9 237.8 281.3 + 30.8 112 Privata tjänster 351.7 382.5 442.9 554.8 + 203.1 159 Offentl. tjänster 268.1 376.2 711.1 1 242.0 +972.9 463 Totalt 3 104.8 3 244.1 3 523.3 V3 959.4 +855.6 128

Anm. Som källmaterial har använts folk och bostadsräkningarna för resp år, justerade med hänsyn till deiinitionsförändringar m.m. Det bör under strykas att det finns brister i jämförbarheten mellan olika år.

Tabell 10.10 Syäelsättningsstruktur i kommungrupperna år 1982. Procent

Sydvästra Skåne Stödjepunkter i sydoch mellansverige 5 24 6 1 1 6 13 34 100 Stödjepunkter i 5 23 8 l 1 7 12 34 100 skogslänen Medelstora/mindre re- 10 32 5 II 5 9 28 100 gioner i syd/mellansv. 6 30 7 13 5 11 28 100 Sjuhäradsbygden

Bergslagen Medelstora/mindre

tjänstesektorn har haft en kraftig ökning. För den offentliga tjänstesektorn är ökningarna mycket stora. Tabell 10.10 visar sysselsättningsstrukturen per landsdel år 1982. De areella näringarna har den andelsmässigt största betydelsen på Gotland, i Östra Småland samt i Norra inlandet. Även de mindre regionerna i söder har relativt stor andel sysselsatta inom denna sektor. Industrin har den största betydelsen i Bergslagen, Sjuhäradsbygden, Östra Småland samt de mindre regionerna i söder. Varuhandeln har en tyngdpunkt i storstadsregionerna samt i Sjuhäradsbygden. Den privata tjänstesektorn har en mycket stor andel i Stockholmsregionen och lägre andelar i övriga storstadsregioner samt i stödjepunkterna. För den of-

Den regionala problembilden 195

fentliga rjänstesektom är fördelningen mycketjämnare. Även här är dock andelarna något större i stödjepunkterna. Andelarna är lägst i Bergslagen.

l0.1.3 Deltagandet i arbetslivet

Den stora ökning av tjänstesektorns sysselsättning har inneburit en kraftigt ökad sysselsättning bland kvinnorna. Både antals- och andelsmässigt har skett en fördubbling av kvinnornas deltagande i arbetslivet. Vid periodens början var kvinnornas förvärvsarbete i stor utsträckning begränsat till perioden före barnafödandet samt i övrigt förekommande främst bland ensamstående och kvinnor utan barn. Det som har skett därefter är att kvinnornas deltagande i arbetslivet har ökat för flera åldersgrupper med mycket stora tal. l vissa åldrar är nu skillnaderna mellan könen små ifråga om deltagandet i arbetslivet. Tabell 10.11 visar sysselsättningsgradens utveckling för kvinnor resp män i skilda åldersgrupper perioden 1950- 1980.

Tabell 10.11 sysselsättningsgrad för män resp. kvinnor 1950-1980 Kön sysselsättningsgrad i åldersgruppen Diff. Index 1982 Ålder 1950-so (1950= 100) 1950 I960 1970 1982 Män

Kvinnor

Ökningen av kvinnornas sysselsättningsgrad är särskilt markant för

åldrarna över 25 år, där den mer än fördubblats. För åldersgruppen 20-24 år låg sysselsättningsgraden i stort sett konstant fram till 1970, varefter den ökat, medan det skett en minskning i åldrarna 16- 19 år. För män har sysselsättningsgraden successivt minskat. Nedgången är

särskilt stor för de yngsta åldrarna samt för personer över 60 år. Minsk-

ningen har samband med dels utbyggnaden av skolan och den högre utbildningen, dels de förbättrade pensionsvillkoren. För de mest yrkesaktiva åldrarna är förändringarna relativt små. Kvinnornas ökade förvärvsverksamhet har i stor utsträckning inriktats mot ett fåtal områden. Av den totala ökningen av antalet förvärvsarbetande kvinnor faller 70 °/o på den offentliga sektorn. Den privata tjänstesektorn inkl Varuhandeln svarar för 17 0/0. Av den totala sysselsättningsökningen inom dessa sektorer mellan 1950 och 1980 svarade kvinnorna för 73 °/0 resp 50 °/0. Tabell 10.12 visar de regionala variationerna i sysselsättningsgraden år 1982 för kvinnor resp män och med den indelning i kommungrupper som i Övrigt används i detta kapitel.

z i

196 Den regionala problembilden

Tabell 10.12 sysselsättningsgrad år 1982 inom olika landsdeIar/kommungrupper. Fördelning efter kön Landsdel/kommungrupp Syselsättningsgrad år 1982 för åldrarna 16-64 år

Betydande regionala skillnader i sysselsåttningsgraden kvarstår. Skillnaderna i sysselsättningsgrad för kvinnor uppgår på landsdelsnvå till ca 15 procentenheter. För män är skillnaderna något mindre, ca 8 procent. Variationerna inom resp område gör att spännvidden mellan kommuner ifråga om sysselsättningsgrad är inemot 30 procentenheter bland både kvinnor och män. En viss regional utjämning har skett under 1970-talet genom att sysselsättningsgraden har ökat något snabbare i de kommuner som omkring 1970 hade de lägsta värdena. l allt väsentligt kvarstår dock de regionala skillnaderna i tillgången på arbete på lokala arbetsmarknader. Arbersmarknadssituarionen i de olika områdena för perioden 1981- 1983 sammanfattas i tabell 10.13. Här har det genomsnittliga antalet öppet arbetslösa, antalet i beredskapsarbeten samt i arbetsmarknadsutbildning (AM U) per månad under treårsperioden summerats och relaterats till antalet invånare i åldersgruppen 16-64 år.

Tabell 10.13 Antal öppet arbetslösa, personer i beredskapsarbete eller i arbetsmarknadsutbildning. Månadsgenomsnitt för perioden 1981- 1983 Landsdel/kommungrupp Arbetslöshet m. m. 1981 -83, 16-64 år

SOU l984:74 Den regionala problembilden 197

Arbetsmarknadssituationen företer i likhet med sysselsättningsgraden stora regionala skillnader. Också inom varje område är spännvidden

stor mellan kommuner som har svåraste situationen och de som har en

relativt gynnsam bild. Allmänt sett är arbetslösheten lägst i storstädernas förortskommuner och högst i Norrbottens inland. En indikator på styrkan i de senaste årens industrikris är, att Göteborg och Malmö, kärnområdena i resp region, har den högsta arbetslösheten i Göteborgsregionen resp sydvästra Skåne. Andra områden med hög arbetslöshet är Bergslagen och de mindre regionerna i norr.

10.2 Problem i skilda

regioner

l detta avsnitt görs en genomgång av den regionala problembilden i de grupper av kommuner som översiktligt behandlats i föregående avsnitt. Analysen grundas bl a på den statistiska sammanställning som redovisas som bilaga till betänkandet (Ds l 1984:25).

l0.2.l Norra inlandet

Genomgången bl.a. i studien av Wiberg och Persson visar att vi för ett stort geografiskt sammanhängande område som sträcker sig från norra Värmland i söder, förbi inre delarna av Kopparbergs län, västra Hälsingland, inre delarna av Västernorrlands län, Jämtlands län (utom

Östersundsregionen), inre delarna av Västerbottens län och upp till

Norrbotten frånsett den s.k. fyrkanten har en gemensam problembild som kännetecknas av den lägsta sysselsättningsgraden och den högsta arbetslösheten i landet. Områdets näringsliv kännetecknas av en stor areell sektor för vilken vi måste räkna med fortsatta minskningar. Industrin har en stark råvaruanknytning och en låg förädlingsgrad. Dess utveckling hämmas av en liten efterfrågan på närmarknaden och långa avstånd till de större marknaderna. Avstånden som sådana skapar också konkreta problem i form av svårigheter att få personkontakter för marknadsrelationerna, problem med leveranstider för maskiner och utrustför kvalificerat underhåll av tekniskt komplicerad ning och inte minst utrustning. l området råder brist på kvalificerad personal och svårigheter att rekrytera nyckelpersoner till företagen. Allt detta gör att föreligger i denna landsdel är mer sårbara för störningar än företag i företagen andra delar av landet. Till följd av en svag ortsstruktur och gles befolksvagt utbyggd. Den omfattar i huvudsak ning är också servicesektorn lokal och regional service. Avstânden till mer specialiserad service är i många fall mycket långa. Området betecknas fortsättningsvis Norra in-

landet. Att Östersundsregionen, Fyrkanten och Västerbottens kustland

undantas från genomgången i detta sammanhang beror på att förutsättningarna och utvecklingsmöjligheterna i dessa regioner är väsentligt Persson-Wiberg: Utannorlunda . 0 vecklingsbetingelser för i

avLa1:::;:,::::“:t;i;l:ii::;:d:::::::rniissâtzrsâznâaLiam.:

- ers ektiv ( Dsl

efterkrigstiden och uppgår nu till ca 350 000. Också för resten av i)984323).

i

198 Den regionala problembilden

1980-talet förutses en befolkningsminskning, till stor del på grund av en åldersstruktur som till följd av en långvarig utflyttning av befolkning i de yngre åldrarna blivit mycket ogynnsam. Näringslivsutvecklingen är, frånsett en svår situation i Malmfälten, relativt stabil. Specifika fördelar för Norra inlandet är dess goda tillgång på skogsråvara och den potential som finns för en växande turism. 1 fråga om turismen har de södra delarna av området hävdat sig relativt väl under senare år. Områdets enda större orter är Kiruna och Gällivare. l övrigt utgör större orter utanför Norra inlandet stödjepunkter för dess servicebehov

mm. Östersund, Fyrkanten och Mora fyller sådana funktioner. Områ-

dets glesbygd har haft kraftig befolkningsminskning under en lånmg följd av år och har nu en mycket liten befolkning. Området har den lägsta sysselsättningsgraden i landet. l genomsnitt ligger den 6% under riksmedelvärdet för män och 8% lägre för kvinnor. En halvering av dessa skillnader skulle med den väntade befolkningen år 1990 kräva ett tillskott på ca 6 000 arbetstillfällen. Aktuella prognoser innebär istället en tillbakagång med ca 6000 arbetstillfällen. Av de kommuner som har den högsta arbetslösheten ligger flertalet i Norra inlandet; den situationen har f.ö. varit bestående under mycket lång tid. Den prognostiserade sysselsättningsutvecklingen innebär fortsatt höga arbetslöshetstal för landsdelen. Av totalt ca l50 000 förvärvsarbetande finns ca 9 000, ca 13 %, inom de areella näringarna. Om andelen i riket vore lika stor skulle vi f.n. ha ca 360 000 syssesatta i dessa näringar istället för ca 130 000. Tillverkningsindustrin i landsdelen har stark inriktning mot sågverk och träbearbetning samt tunga basindustrier såsom gruvhantering. Inslaget av industri med hög förädlingsgrad och stark internationell konkurrenskraft är litet. Byggnadsverksamheten i landsdelen är väsentligt större än i landet i övrigt bl a på grund av en lång period av kraftverks-, väg, och annat anläggningsbyggande som nu börjar lida mot sitt slut. Den offentliga servicen är ungefär lika starkt företrädd här som i andra delar av landet, dock saknas här den mer kvalificerade servicen.

Under 1980-talet väntas de areella näringarna, industrin och byggan-

det minska sin sysselsättning med ca 13 000 arbetstillfällen. En fortsatt ökning väntas för offentliga tjänster, men den är inte tillräckligt stor för att väga upp den minskning som sker i andra näringsgrenar. l sammanhanget bör nämnas att prognoserna bygger på förutsättningen att nuvarande regionalpolitiska stödinsatser skall bibehållas ungefär oförändrade. En särskild studie som gjorts för kommittén över landsdelens utvecklingsbetingelser visar att länsstyrelsernas bedömningar ligger ungefär mitt emellan ett relativt optimistiskt scenario som räknats fram i den regionala nedbrytningen av 1984 års längtidsutredning, och mer pessimistiska bedömningar. Bedömningarna innebär i samtliga alternativ en minskning av sysselsättning och befolkning i landsdelen. Studien pekar också på väsentliga skillnader inom regionen ifråga om problem och utvecklingsmöjligheter med svåra strukturomvandlingsproblem i Malmfälten och relativt gynnsamma utvecklingsmöjligheter i ett område som sträcker sig från mellersta Jämtland och söderut. Däremellan finns ett

Den regionala problembilden 199

inte är så akuta som i Malmfälten men område där problemen visserligen där man också i stort sett saknar de positiva drag som man kan peka på för de södra fjällkommunerna. För Malmfälten, dvs Kiruna och Gällivare kommuner, är situationen särskilt svår. Dessa orter har byggts upp kring exploateringen av järnmalmen. Så sent som i slutet av l970-talet fanns där ca 6 500 personer anställda vid LKAB. Antalet har nu minskat till ca 3 700. Indirekt genom underleverantörer ytterligare ca 600 personer. Vid malmbasysselsätts nan är vidare knappt l 000 personer sysselsatta med malmtransporter. Malmfältsutredningen har på regeringens uppdrag utrett produktionsutvecklingen på längre sikt vid LKAB och de långsiktiga utvecklingsför malmfälten. Materialet redovisasi Ds I 1984:9 Framtid möjigheterna i Malmfälten. Det utvecklingsalternativ som f.n. bedöms som det mest realistiska innebär en långsiktig produktionsvolym på ca l5 milj ton malm med brytning vid båda orterna. Med ett par procents prisreducepå ett par procent beräknas ring per år och en produktivitetsökning sysselsättningen minska till ca 2 500 anställda år 2000. För att bibehålla en oförändrad folkmängd fram till år 1990 och en - i förhållande till övoförändrad sysselsättninggrad ingen utjämning riga landet förutsätts således - skulle krävas sysselsättningstillskott på 6 000 arbetstillfällen. kan ett nori storleksordningen Regionalpolitiken malår totalt få fram projekt som kan ge ca 2 000 sysselsatta. Det är medlen inte ensamma föruppenbart att de reguljära regionalpolitiska mår atti tillräcklig omfattning och tillräckligt snabbt kompensera denna region för det omfattande bortfall av arbetstillfällen som sker vid gruvi Malmfälten får återverkninhanteringen. Sysselsättningsminskningen gar också i angränsande regioner, främst i Pajala, som redan nu har det svåraste arbetsmarknadsläget i landet. Kommunerna i den här landsdelen tillhör stödområde A eller B. De är alltså nu och har sedan länge varit de högst prioriterade för regionalinsatser. Den regionalpolitiska prioriteringen märks inom en politiska där åtgärder är rad politikområden. Exempel på sektorer genomförs inkl. åtgärder för att ta vara på skogsavfall mm som enerskogsbruket, i större skala. Visst begränsat stöd lämnas till giråvara och torvbrytning och särskilda insatser görs med prisstödet till jordbruksinvesteringar Norrland. Inom görs omfattande insatser i anprospekteringsområdet med prioritering av Norra inlandet. Statsslutning till befintliga gruvor maktema har nyligen fattat viktiga beslut om en fortsatt vattenkraftsut- När och var utbyggnad skall ske kommer att bero av senare byggnad. beslut bl a i vattendomstolen. Stöd till turism lämnas i första hand för att konsolidera områden. Stöd kan lämnas till småskalig indubefintliga striell xerksamhet via glesbygdsstödet. Till något större projekt kan bl.a. lämnas. regionalpolitiskt stöd med upp till 70 % av investeringsbeloppet av personal kan vissa sysselsättningssubventioner erhål- För rekrytering las. Även annat riskkapital har tillförts landsdelen via ett antal utvecksom tillkommit där staten i varierande grad finns med som lingsbolag finansiär. Vidare gäller för Norrbottens län att arbetsgivareavgifterna för industri, partihandel och uppdragsverksamhet är l0 procentenheter lägre än för landet i övrigt. Vissa försök pågår att bygga ut servicenäringarna bl.a. genom den

200 Den regionala problembilden

statliga servicecentral för administrativ produktion SlGA som arbetar i Gällivare och Kiruna. Viss högteknologisk utveckling pågår bl.a. i anslutning till Rymdbolagets verksamhet i Kiruna. För offentlig service finns inom flera områden bestämmelser som tar särskild till svårigheterna i Norra inlandet. hänsyn Således finns möjlighet att bedriva undervisning både i grundskolan och i gymnasial form i mindre klassenheter än vad som gäller i övriga landet. Förmånligare statsbidrag lämnas till kollektivtrafik mm och de insatser som görs för inlandsbanan kan också räknas in som ett statligt åtagande för landsdelen. För flyget lämnas särskilda rabatter bl.a. på trafiken mellan Kiruna och Luleå.

lO.2.2 Stödjepunkter i skogslänen

Pratiskt taget alla län har vid sidan av problemområden också regioner som genom sin storlek och näringslivets sammansättning kan sägas ha relativt gynnsamma förutsättningar att hävda sig, såväl inom länet som nationellt. l Norrbottens län utgör den s.k. Fyrkanten, dvs Luleå, Piteå,

Bodens och Älvsbyns kommuner, ett sådant område. Denna är

region den enda i länet som har en någorlunda stor och differentierad arbetsmarknad. har en relativt liten industri Regionen med tyngdpunkt i skogsindustri, SSAB:sjärnverk och ett antal verkstadsföretag. Vissa s.k. avknoppningsföretag har vuxit fram i anslutning till tekniska högskolan i Luleå. Den offentliga sektorn är stor med bl.a. sjukhus och försvarsanläggningar. Regionens differentiering gör att den till skillnad från länet i övrigt har en relativt hög sysselsättningsgrad både för kvinnor och män och att man har en arbetslöshet som t.o.m. är lägre än i många kommuner i Mellansverige. I Västerbottens län utgör Skellefteå samt Umeå och Vännäs de länsdelar som har mer gynnsamma utvecklingstendenser. i Näringslivet Skellefteå är väl differentierat både bransch- och storleksmässigt. Skellefteå är tillsammans med Sundsvall den kommun i skogslänen som har den största industrisektorn. Kommunen har en relativt liten offentlig sektor. Umeå har en mindre industriell bas, men å andra sidan en mycket stor offentlig sektor genom regionsjukhuset, universitetet och de därtill knutna anläggningarna. Sysselsättningsgraden är relativt hög i dessa kommuner, dock något lägre bland kvinnor i Skellefteå. Regionen har också en relativt god arbetsmarknadssituation och en balanserad befolkningsutveckling. I Västernorrlands län utgör dels Sundsvall med Timrå, dels Örnsköldsvik stödjepunkter med relativt stor och differentierad arbetsmarknad. l båda regionerna finns en stor koncentration av konkurrenskraftig skogsindustri samt en relativt stor Verkstadsindustri, som särskilt i Ömsköldsvik är framgångsrik. Där finns bl.a. ASEA-företaget Hägglunds, som är Norrlands största verkstadsföretag. I båda regionerna finns en utvecklingspotential i form av laboratorier mm som arbetar för skogsindustrin. Olika försök pågår att söka dra nytta av dessa resurser till gagn för hela länet.

I Jämtlands län är Östersundsregionen en stödjepunkt för länet främst

problembild-en

Den regionala 201 T

i kraft av en stor offentlig sektor, centrerad kring militära förband, sjukhus, länsförvaltning och en mindre högskola. Regionens industri har i stor utsträckning tillkommit genom filialutläggningar under 1960-talet.

Östersund är den enda större kommunen i Norrlands inland, och har

därför en stor betydelse som administativt och kommersiellt centrum. På regeringens uppdrag utreds f.n. möjligheterna att förstärka näringslivets kontakter med forskning och utveckling inom och utom länet, varvid högskolan kan bli en viktig länk. Utom länet har kontakter tagits med Norges tekniska högskola (NTH) och SlNTEF i Trondheim. Detta är en del av det arbete som pågår med att förstärka kontakterna mellan de nordiska länderna i tvärkontakter mellan företag i Trondheim, Östersund, Sundsvallsomrâdet och Vasa i Finland. Gävleborgs län har Gävle och Sandviken som en stödjepunkt. Till

regionen hör även Älvkarleby kommun i Uppsala län som har stort

pendlingsutbyte med Gävle. Området har en lång industritradition. I Gävle finns en stor skogsindustri och många medelstora verkstadsföretag som har vuxit fram som leverantörer till skogs- och stålindustrin. l Sandviken är Sandvik den helt dominerande arbetsplatsen. Företaget

klassificeras statistiskt som stålföretag men utgör reellt ett högteknolo-

giskt verkstadsföretag där ståldivisionen får allt mindre betydelse både produktions- och sysselsättningsmässigt. Regionen har i likhet med Sundsvall erhållit en förstärkning av den offentliga sektorn genom utlokaliseringar av statliga verk under 1970-talet. Viss högskoleutbildning finns, och man arbetar med att söka nyttiggöra regionens tekniska kunnande för kvalificerad rådgivning mm för de mindre och medelstora företagen i regionen. Dessa kommuner har relativt hög sysselsättningsgrad och en tämligen god arbetsmarknadssituation. I Sandviken har dock sedan flera år tilbaka pågått en successiv minskning av personalstyrkan. Kommunen har i riksdagsbeslutet om Bergslagen utpekats som en av de för regionen perifera stödjepunkter där särskilda insatser behöver genomföras. I Kopparbergs län utgör Falun och Borlänge stödjepunkter som har vissa likheter med Gävle-Sandviken. Kommunerna befinner sig geografiskt- nära varandra och kan därmed komplettera varandra i en rad avseenden. Falun har sedan länge haft en tyngdpunkt i serviceverksamhet medan Borlänge är en industriort. I Falun domineras industrin av skogsindustri och vissa större verkstadsföretag. Borlänge har Domnarvetsjärnverk samt Kvarnsvedens pappersbruk som dominerande arbetsplatser. Domnarvet har under senare år genomgått en kraftig omstrukturering med bl.a. nedläggning av den malmbaserade metallurgin. Samtidigt har där genomförts en av Sveriges största industriinvesteringar under senare år, det nya tunnplâtverket. Härtill hari Borlänge vuxit fram en rad verkstadsföretag som ursprungligen hade sin inriktning mot leveranser till järnverket. Efter hand som efterfrågan därifrån minskat har man gått ut på den mer konkurrensutsatta marknaden. l likhet med i Gävle-Sandviken arbetar man också via högskolan med åtgärder för att sprida ny teknik till företagen. Kopparbergs län var ett av de första i landet där man påbörjade aktiviteter av detta slag. I Värmlands [än utgör Karlstadsregionen en stödjepunkt som är en

202 Den regionala problembilden

motsvarighet till de tidigare nämnda. Regionen omfattar Karlstad samt de angränsande kommunerna Hammarö, Kil, Forshaga och Grums. l likhet med tidigare nämnda regioner har regionen en väl utbyggd indu» striell bas. Man har också fått förstärkningar av tjänstesektorn genom omlokalisering av flera statliga verk samt en högskoleenhet, där man bl.a. driver ett uppmärksammat datautbildningsprogram. Regionen har haft en befolkningstillväxt under flera år, vilket står i kontrast till den befolkningsminskning som övriga delar av Värmlands län fått kraftiga vidkännas. Sammanfattningsvis kan om de regioner som här har beskrivits sägas. att de var för sig utgör centra inte bara för den egna lokala arbetsmarknaden utan i stor utsträckning också står för den sysselsättningstillväxl som ägt rum i skogslänen under l970-talet. Folkmängden uppgår till 898 000 invånare, vilket utgör 52 % av skogslänens befolkning. Regio nerna har haft en betydande tillväxt under l970-talet, vilken dock har mattats av under de första åren av l980-talet. Sysselsättningsgraden ligger på 74%, vilket är något under medelvärdet i riket. Räknat mot skogslänen totalt är sysselsättningsandelen 56% och dessa regioner har del skogslänens sysselsättningsökning under svarat för en betydande l970-talet. Också framgent måste vi räkna med att de större orterna i skogslänen får en viktig roll som mottagare och förmedlare av utbildning, teknikförnyelse och spridning och ny teknik, nyföretagande och det fåtal omlokaliseringar och filialutläggningar som kan komma till stånd under resten av 1980-talet. lnte minst för arbetet med lokaliseringspåverkan av den privata tjänstesektorn är det i första hand dessa regioner som kan aktualiseras som lokaliseringsalternativ. Här finns också relativt differentierade arbetsmarknader som kan erbjuda båda parterna i ett hushåll arbete. Detta har också gjort att många av kommunerna i denna grupp har sysselsättningsgrader som ligger ungefär i nivå med landet i övrigt, frånräknat storstadsområdena. Dessa regioner har också en industriell bas med en i många fall konkurrenskraftig industri, ofta i form av en eller några större anläggningar, som kompletteras av flera mindre och medelstora företag. Vissa möjligheter finns att bygga upp den privata tjänstesektorn. Om ytterligare statliga omlokaliseringar skulle komma till stånd finns här också relativt gott om kontorsutrymmen till följd av att lokalutrymmena överdimensionerades i samband med l970-talets omlokaliseringar. l970-talets inflyttningar till de större regionerna i skogslänen har inneburit att man har fått en relativt god åldersstruktur. Aktuella prognoser tyder på att dessa kommuner kan väntas få en viss fortsatt sysselsättningsökning och en relativt gynnsam befolkningsutveckling.

l0.2.3 Mindre regioner i norr

Längs kusten i norr och i vissa andra delar av skogslänen finns regioner som inte kan sägas ha en så ogynnsam situation som Norra inlancet, men inte heller kan sägas utgöra stödjepunkter i den meningen att de är tillräckligt stora och differentierade för att klara av också relativt stora

i

Den regionala problembilden 203

förändringar på den lokala arbetsmarknaden. Kommunerna ligger närmare stödjepunkterna än Norra inlandet men ändå tillräckligt långt borta för att i stor utsträckning utgöra egna lokala arbetsmarknader. Här finns i vissa fall en betydande sysselsättning inom de areella näringarna. Samtidigt har man i många fall en stark ensidighet inom industrin, ofta lokaliserad i bruksorter. Här finns således en kombination av det klassiska regionalpolitiska problemet och problem i samband med strukturomvandling på ensidiga lokala arbetsmarknader. De kommuner som ingår i denna grupp som betecknas m i n d re r e gi 0 n e r i n 0 r r är Robertsfors och Nordmaling i Västerbottens län, Kramfors och Härnösand i Västernorrlands län, Nordanstig, Hudiksvall, Söderhamn, Bollnäs, Ovanåker och Ockelbo i Gävleborgs län, Säter, Gagnef, Leksand, Rättvik, Orsa och Mora i Kopparbergs län samt

Sunne. Eda, Arvika, Årjäng och Säffle i Värmlands län. Norra Dalsland

med Dals Ed, Bengtsfors och Åmål är också ett område som till sin karaktär är likartat västra Värmland varför det bör räknas till denna grupp av kommuner. Nästan alla dessa kommuner har en betydande skogsindustri. Viss Verkstadsindustri finns i Robertsfors, Kramfors, Hudiksvall, Söder-

hamn, Bollnäs, Ovanåker, Mora, Årjäng, Arvika och Åmål. l flera av

kommunerna med skogsindustri pågår eller har genomförts större industrinedläggelser. Även i de kommuner som har Verkstadsindustri t.ex. Söderhamn och Hudiksvall, pågår f.n. större förändringar. l en kommun, Kramfors, har man särskilda svårigheter till följd av att en rad negatita förändringar successivt adderats till varandra, vilket gör att man nu har förlorat i stort sett hela den industriella ryggrad man tidigare haft. Viss ny verksamhet har tillkommit, men nettoeffekten är en betydande industriell minskning i regionen. Sammanfattningsvis kan för denna grupp av kommuner konstateras att man har en folkmängd på ca 379 000 invånare och en sysselsättningsgrad på 72%, som är något lägre än genomsnittet i riket men väsentligt högre än för Norra inlandet. Näringsstrukturen kännetecknas av en relativt stor industrisektor och en relativt liten servicesektor. Det industriella omvandlingsbehovet är i flera fall betydande, dock inte i samma omfattning som t.ex i Bergslagen. Aktuella prognoser tyder på att sysselsättnigen skulle stagnera fram mot slutet av 1980-talet och att befolkninatt minska, låt vara i en relativt lugn takt. Bilden är emelgen tenderar lertid splittrad med relativt positiv utveckling t.ex för kommunerna i Kopparbergs län medan bl.a. Kramfors och Söderhamn befinner sig mitt i betydande förändringar. Flera kommuneri norra mellanbygden ligger f.n. i stödområdet.

l0.2.4 Gotland Gotland är ett av de län som har den lägsta arbetslösheten. Sysselsättningsgraden är också relativt hög för både män och kvinnor. Sedan början av l970-talet har man lyckats vända en under hela efterkrigstiden ogynnsam befolkningsutveckling så att man nu har en viss befolkningstillväxt. Gotland har f.n. knappt 56 000 invånare och väntas få en svag

204 Den regionala problembilden

tillväxt också fram till l990. Länet har en stor andel sysselsatta inom de areella näringarna och som komplement därtill en betydande sommarturism. Turismens betydelse visas bl.a. av att länet har en mycket stor privat tjänstesektor. Länet har dock under de senaste åren förlorat marknadsandelar inom turismen. Gotland är ett av de minsta industrilänen, räknat som andel av den totala sysselsättningen. Industrin domineras av livsmedelsindustri, cement- och elektroindustri. Öns strategiska betydelse gör att man har en relativt stor försvarsverksamhet. Gotlands isolerade läge har gjort att man också i övrigt har byggt upp en stor offentlig service. Situationen för Gotland belyser rätt väl de problem som är förenade med en mekanisk tillämpning av problemindikatorer för olika kommuner. För nära nog alla indikatorer har Gotland relativt goda värden. Den enda faktorn där Gotland markant avviker från landet i övrigt är avståndet till angränsande större arbetsmarknader. l praktiken omöjliggörs dagpendling som alternativ för arbetskraften på Gotland. Denna isolering skapar en känslighet för lokala sysselsättningsförändringar som gör att både ökningar och minskningar får ett direkt genomslag på den arbetsmarknaden.

lokala

10.2.5 Bergslagen

Strukturomvandlingen inom svensk industri från mitten av 1970-talet har omfattat en snabb tillbakagång bl.a. av gruvnäringen samtjärn- och stålindustrin. Minskningen har slagit med stor kraft i Bergslagen. Olika geografiska avgränsningar har gjorts av Bergslagen. Funktionellt kan området sägas karakteriseras av de områden av den mellansvenska bruksbygden som haft sin huvudinriktning mot järn och stålindustrin samt gruvhanteringen. l en snäv avgränsning ingår då Tierps och Östhammars kommuner i Uppsala län, Hagfors, Munkfors, Storfors, Kristinehamns och Filipstads kommuner i Värmlands län, Degerfors, Karlskoga, Hällefors och Ljusnarsbergs kommuner samt norra delen av Lindesbergs kommun i Örebro län, Skinnskattebergs, Fagersta, Norbergs och Surahammars kommuner i Västmanlands län, Ludvika, Smedjebackens, Avesta och Hedemora kommuner i Kopparbergs län samt Hofors kommun i Gävleborgs län. Regionen omfattar med denna avgränsning 352 000 invånare och ca l70 000 förvärvsarbetande. Regionen har en stark industriell inriktning, 4l °/o av den totala sysselsättningen återfinns inom industrin. Större anläggningar med annan inriktning än gruvor samt järn och stål finns i Fagersta och Gimo (metallindustri), Skinnskatteberg (sågverk och board), Ställdalen, Bäckhammar och Fors (papper), Ludvika (elektro), Avesta, Smedjebacken, Hedemora, Karlskoga och Kristinehamn (maskin), Karlskoga (kemi) samt Filipstad (livsmedel). Sysselsättningsgraden i regionen är hög för män, 79°/o, men åtminstone i det mindre kommunerna låg för kvinnorna, 66%, vilket har samband med det starka inslaget av tung industri. Den industriella tillbakagången har varit särskilt stark i denna region. Enligt industristatistiken har ca ll 000 industrijobb försvunnit mellan 1977 och 1982 vilket motsvarar 17 % att jämföras med en minskning på 12 % i riket

i

Den regionala problembilden 205

under denna period. Huvuddelen av minskningen har skett i gruvorna samt ijärn och stålindustrin. l riksdagsbeslutet om Bergslagen tas fasta på behovet att få till stånd en omstrukturering av industrin. Härvid föreslås åtgärder för att ge en finansiell sanering åt det specialstålsbolag som bildats med anläggningar från Avesta, Fagersta och Nyby-Uddeholm. Vidare har företagen själva som ett led i uppgörelsen med staten bildat dels ett investmentbolag, dels en stiftelse med uppgift att få till stånd nya verksamheter i de orter där större nerdragningar genomförs. Bolaget får ett kapital på lOO milj kr och stiftelsen arbetar med 25 milj kr. Vidare har medel avsatts för riktade insatser till regionen via SIND och STU i samverkan med länsorganen. En ram på 25 milj kr har avsatts för åtgärder för att främja nyföretagande och företagsutveckling i regionen. Merparten åtgärder som nu initieras är sådana som länsorganen och de centrala verken redan tidigare arbetar med. Här kan dock arbetet bedrivas med en högre intensitet och med en mer aktiv medverkan från berörda centrala myndigheter. l sammanhanget bör också nämnas att berörda länsstyrelser för innevarande budgetår tilldelats förstärkta resurser för sitt offensiva arbete inom ramarna för de regionalpolitiska medlen, samt att regeringen genom beslut att temporärt medge att vissa av kommmunerna skall erhålla regionalpolitiskt stöd ger vissa garantier för att regionalpolitiska resurser på central nivå skall kunna komma regionen till del. Det kan förutsättas att behovet av särskilda insatser till regionen kan komma att kvarstå ett antal år framöver, bl a på grund av att de förändringar i den industriella strukturen som måste till i ett uppbyggnadsskede tar lång tid att genomföra. Sannolikt får vi räkna med en viss fortsatt befolkningsminskning i regionen dels till följd av en vikande sysselsättning, dels som konsekvens av en utflyttning av barnfamiljer vilket försämrar regionens åldersstruktur.

lO.2.6 Områden i södra Sverige med strukturproblem- Sjuhäradsbygden och östra Småland.

Svensk textil- och konfektionsindustri har under hela efterkrigstiden haft en tillbakagång i sysselsättningen. Branschen har alltid haft en tyngdpunkt i Västergötland. Tidigare fanns också en spridning i andra delar av landet. Efter hand som antalet anläggningar minskat har branschen fått en starkare koncentration till Sjuhäradsbygden, som omfattar Borås samt Mark, Tranemo, Svenljunga och Ulricehamns kommuner. Området har på samma sätt som Bergslagen en stark branschensidighet.

att

Detta beroende har medfört att förändringar i branschen har fått ett

starkt genomslag i denna bygd. nfriÅü

En väsentlig skillnad gentemot Bergslagen är att omstruktureringspro- . än 2;;-

.üátâ-â?

cessen i denna bransch har pågått under en längre tid och i mindre steg. än stålindu- QP» Detta bl.a. för att teko har långt störe inslag av småföretag strin och gruvnäringen. Detta inslag av småföretag innebär också att det har funnits en företagartradition i regionen och en viss omställningskapacitet som nästan helt saknats i Bergslagen. l viss utsträckning har omställningen medfört vissa nyetableringari annan verksamhet.

“

206 Den regionala problembilden

Regionen har ca l77 000 invånare varav ca 80 000 förvärvsarbetande. Man hade en viss befolkningstillväxt fram till början av l970-talet, varefter en viss tillbakagång har skett. Sysselsättningsgraden är hög, särskilt bland kvinnor. Den har dock stagnerat efter 1980. Industrin har en hög andel av den totala sysselsättningen, ca 34%. Tjänstesektorn är liten frånsett detaljhandeln (bl.a. en stor postorderhandel) samt samfärdsel som är stora i denna region. Den låga andelen servicesysselsatta i övrigt beror till viss del på närheten till Göteborgsregionen. Omställningsproblemen i teko har under lång tid motiverat särskilda åtgärder för denna region, bl.a. särskilda branschstöd av industri och försörjningspolitiska motiv. Vidare finns ett särskilt sysselsättningsstöd som ger bidrag till företag som behåller äldre arbetskraft i produktionen. Äldrestödet minskades år 1982. I samband härmed avsattes en ram på l5 milj kr för att främja företagsutveckling och nyföretagande i regionen. Medlen används av länsorganen för olika åtgärder avsedda att främja omstrukturering i regionen. Bl a arbetar man med generationsskiftesfrågor i företag med utvecklingsbara produkter, stöd till nyetableringar, vissa marknadsföringsåtgärder mm. Erfarenheterna av dessa åtgärder, som används som komplement och förstärkning till andra medel i länet, är goda.

I södra delarna av Östergötland samt i östra Småland finns ett område

som har en struktur som påminner om de mindre kommunerna i norr (se avsnitt l0.2.3) och som under senare år drabbats relativt hårt av strukturförändringar inom både de areella näringarna och industrin. Jordbruket i regionen kännetecknas av mindre enheter där en jämfört med övriga

landetitidsmässigt fördröjd strukturomvandling pågår. Industrin har en

stark inriktning mot träbearbetning och har till följd av tillbakagången i byggandet fått en kraftig minskning särskilt efter 1980. Härtill kommer de problem som har följt i spåren av den strukturomvandling som skett inom den manuella glasindustrin. Området kan inte sägas ha någon klar avgränsning. Ett kärnområde

sträcker sig från Ydre och Kinda kommuneri Östergötlands län, Eksjö

och Vetlanda kommuner i Jönköpings län, Vimmerby, Hultsfreds och Högsby kommuner i Kalmar län samt Uppvidinge kommun i Kronobergs län. Möjligen kan man hävda att Lessebo och Tingsryds kommuner i Kronobergs län samt Emmaboda i Kalmar län också skall sägas ingå i regionen, liksom Valdemarsvik, Aneby och Tranås i norr. Området betecknas fortsättningsvis något oegentligt Östra Småland. Området har 113 000 invånare och ca 50 000 sysselsatta. Folkmängden har minskat alltsedan 1950 och väntas fortsätta att gå tillbaka också under resten av l980-talet. Inte minst kan väntas en fortsatt tillbakagång inom de areella näringarna samt inom industrin som i regel har relativt låg modernitet. Vissa statliga insatser har gått till regionen, bl.a. i form

av stöd till omstrukturering av glasindustrin. Vissa begränsade regionaL

politiska medel har också utgått i regionen. Området tillhör den grupp av regioner inom vilka mer begränsade regionalpolitiska projektmedel har visat sig få en effektiv användning.

Den regionala problembilden 207

lO.2.7 Stödjepunkter i syd- och mellansverige

De befolkningsmässigt större regionerna i syd- och mellansverige har sammantaget ca 1.76 milj invånare, varav drygt 800 000 förvärvsarbetande. De har haft en befolkningsökning sedan år 1970 med ca 80000 invånare eller knappt 5%, vilket är något snabbare än genomsnittet i riket. Denna grupp av kommuner omfattar Uppsala, Eskilstuna, Nyköping och Oxelösund, Linköping, Norrköping och Söderköping, Jönköping med förorterna Habo och Mullsjö, Växjö, Kalmar med Ölandskommunerna Borgholm och Mörbylånga, Karlskrona, Kristianstad med Bromölla, Helsingsborg med omgivande kommuner, Halmstad med Laholm, det s.k. Trestad dvs Uddevalla, Vänersborg och Trollhättan, Skövde med Skara och Tibro, Örebro med Kumla och Hallsberg samt Västerås. Aktuella prognoser tyder på en för området totalt sett relativt gynnsam utveckling av sysselsättning och befolkning. Den allmänna bilden av dessa regioner är relativt stabila arbetsmarknader med låg arbetslöshet och höga förvärvsfrekvenser för både män och kvinnor. Undantag som avviker negativt från denna bild är bl.a. Eskilstuna, som under hela 1970-talet haft problem till följd av omvandlingen inom metallindustrin, Nyköping-Oxelösund som påverkats av minskningarna inom Oxelösunds järnverk, minskningarna inom både industrin och försvaret i Karlskrona, tillbakagången inom varvsindustrin i Landskrona samt svårigheterna inom träindustrin i bl.a. Tibro. Samtidigt finns också positiva avvikelser t.ex. genom den starka utvecklingen i Uppsala, i Linköping med dess allsidiga näringsstruktur samt i Växjö och Örebro som också har en relativt differentierad arbetsmarknad. Denna grupp av regioner har relativt stor befolkning och i flertalet fall en så stor arbetsmarknad att de uppvisar en robusthet för strukturförändringar som är ovanlig för mindre regioner. Det vanligtvis starka inslaget av serviceverksamhet erbjuder goda försörjningsmöjligheter för olika kategoriter på arbetsmarknaden. Mer omfattande statliga stödinsatser har under senare år lämnats bl.a. till varvsindustrins omstrukturering i Oskarshamn, Karlskrona, Landskrona samt i Uddevalla. Mer offensiva statliga åtgärder har berört bl.a. Linköping och Trollhättan. Som allmän bedömning om dessa regioner kan sägas att de under normala omständigheter bör kunna ha goda möjligheter att utvecklas positivt.

l0.2.8 Mindre och medelstora kommuner i syd- och

mellansverige

Utöver storstadsregionerna och övriga större regioner i syd- och mellansverige finns en grupp av mindre och medelstora kommuner vilka geografiskt ligger utanför de större regionernas arbetsmarknadsområden. Beträffande enstaka kommuner kan diskuteras om de skall anses tillhöra den ena eller andra gruppen. Detta har dock ingen avgörande praktisk betydelse. Dessa kommuner omfattar dels en grupp av befolkningsmässigt mindre kommuner med starka inslag av areell verksamhet, dels en

208 Den regionala problembilden

grupp industrikommuner. Inom den senare gruppen ingår flera med en stark industriell ensidighet, både bransch- och företagsmässigt. Här ingår t.ex Enköping, Finspång, Boxholm, Mönsterås, Olofström, Perstorp, Hylte, Gullspång och Kungsör. Vissa av dessa kommuner har under senare år haft problem till följd av den industriella omvandlingen. Vissa av kommunerna uppvisar å andra sidan trots att de är relativt små en hög differentiering på arbetsmarknaden och en robusthet för strukturförändringar som man sällan möter. Dit hör flera smålandskommuner som t.ex. Gnosjö, Gislaved, Värnamo, Ljungby, Älmhult och Västervik. Andra exempel är Norrtälje, Mjölby, Varberg, Falkenberg, Alingsås, Vårgårda och Falköping. För flera av kommunerna kan stabiliteten förklaras av att man har ett stort antal småföretag som bär upp den industriella strukturen. När strukturförändringar inträffar i kommuner av den storlek som det här är fråga om får de vanligtvis negativa lokala konsekvenser, eftersom avstånden till angränsande lokala arbetsmarknader är stora. l vissa fall har också statsmakterna i samband med hot om större förändnringar vidtagit åtgärder för att mildra de lokala problem som uppstår i sådana situationer. Detta skedde t.ex. i samband med strukturproblemen i Hälleforsnäs i Flens kommun år 1977 samt i Motala i samband med den akuta krisen i Luxor år 1979. Krisinsatserna i samband med varvens omstrukturering har också delvis motiverats av hänsyn till störningarna på lokala arbetsmarknader. l denna geografiskt splittrade grupp av kommuner finns totalt ca 1.61 milj invånare och drygt 650 000 förvärvsarbetande. Aktuella prognoser innebär för området totalt en ungefär oförändrad folkmängd fram till år l990. På samma sätt som för de större regionerna i syd- och mellansverige kan också här konstateras, att denna grupp av kommuner under normala omständigheter kan ha goda förutsättningar att få en stabil sysselsätti nings och befolkningsutveckling.

l0.2.9 Storstadsregionerna

Alla Storstadsregionerna har självklart en stor betydelse för utvecklingen i vårt land. Genom sin storlek och ekonomiska dominans över övriga landet får också utvecklingen i storstadsområdena återverkningar positiva såväl som negativa på utvecklingen i andra områden. Den bild som är aktuell i dagsläget är snarast denna att vi har en snabb expansion i Stockholmsregionen som hotar att sätta den regionala balans ur spel, som har vuxit fram under l970-talet. I det följande behandlas utvecklingen inom Göteborgsregionen, Sydvästra Skåne och i Stockholmsregionen. Göteborgsregionen har ca 695 000 invånare och ca 350 000 förvärvsarbetande. Regionen har en stark dominans i Västsverige. Bara några mil norrut finns utpräglade glesbygdsområden. Näringslivet i regionen har en stark inriktning mot industri med samfärdsel samt andra tjänster. Den offentliga tjänstesektorn har en stor sjukvård men relativt liten förvaltning. Inte minst den kvalificerade tekniska forskningen och verksamhe-

Den regionala problembilden 209

ten vid universitetet med dess breda utbildningsutbud har en stor betydelse både nationellt och regionalt. Regionens industriella bas har genomgått en stark omvanding efter mitten av 1970-talet. Stora delar av varvsindustrin har lagts ned och omstrukturerats mot kvaliñcerad verkstadstekniskt produktion. Samtidigt har bilindustrin och den kemiska industrin haft en snabb tillväxt. Ett stort antal företag med inriktning mot elektroniksektorn har också vuxit fram under senare år. Personalminskningarna vid göteborgsvarven skedde tidigare än vid andra varvsorter. Här fanns också en tillväxtpotential som i stor utsträckning saknats vid andra varvsorter. Bl.a. omstruktureringen vid varven ledde till att industrin minskade fram till 1979. Därefter har den kunnat bibehållas ungefär oförändrad. Denna stabilitet framstår som anmärkningsvärd mot bakgrund av den kraftiga minskning som skett totalt i riket efter 1979. För verkstadsindustrin har länet haft en betydande tillväxt efter 1979. En iakttagelse som gjorts i länet är att regionen nu står väsentligt bättre industriellt rustad för framtiden än för tio år sedan. Regionen har till följd av den industriella omvandlingen fått vidkännas minskningar av sysselsättningsgraderna efter 1980. Man har också en arbetslöshet som ligger relativt högt. Aktuella prognoser innebär en viss befolkningsminskning fram till år 1990, bl.a. genom fortsatt utflyttning till ytterområden med relativt långa pendlingsavstånd till arbetsmarknaden i regionen. Sydvästra Skåne. vilket här används som begrepp för Malmöregionen inkl Trelleborgs kommun, har ca 454 000 invånare, en nivå som har legat ungefär konstant sedan mitten av l970-talet. I regionen finns ca 220 000 förvärvsarbetande. Industrin har en annan proñl än i Göteborg. Dels finns här stora inslag av livsmedelsindustri, dels är verkstadsindustrin relativt liten. Industrins minskning vid varven inleddes här senare än i Göteborg och den pågår delvis fortfarande. Omstruktureringen tenderar här att bli svårare, bl.a. för att regionen har en mindre andel inom mer expanderande branscher. En intressant potential finns dock bl.a. i ett antal snabbväxande företag i Lund, vilka vuxit upp i anslutning till universitetet och tekniska högskolan där. Till följd av den industriella tillbakagången har regionen en relativt hög arbetslöshet, särskilt i Malmö, dess kärnområde. Regionens arbetsmarknad är i övrigt rätt lika Göteborgsregionens, med stora sjukhus, starka inslag av forskning och högre utbildning men relativt liten offentlig förvaltnig. Uppmärksammade ansträngningar att ta vara på regionens utvecklingspotential finns bl.a. i IDEON, den s.k. forskarby som grundats i Lund, där på kort tid flera svenska företag etablerat utvecklingsavdelningar. Stockholmsregionen har genom sin storlek, näringsstruktur och roll som administrativt centrum en central betydelse för landet. l följande beskrivning ingår länet utom Norrtälje kommun. Här finns totalt 1.51 milj invånare, vilket innebär att regionen är den som antalsmässigt har haft den starkaste tillväxten i landet under efterkrigstiden. Också framgent väntas en befolkningstillväxt som enligt vissa bedömningar kan bli lika stark som den som ägde rum under l960-talet. Regionen har högre

210 Den regionala

problembilden

sysselsättningsgrad än riket i genomsnitt. Särskilt för kvinnorna finns en arbetsmarknad som ger höga sysselsättningsgrader. Regionen har ca 750 000 arbetstillfällen och en betydande inpendling från andra regioner, främst Uppsala. Regionens näringsliv kännetecknas av en relativt liten industrisektor som dock har en inriktning mot branscher och produktområden som anses ha goda utvecklingsmöjligheter. Här finns t.ex den starkaste koncentrationen i landet av den teknikerintensiva elektronikindustrin med ett stort antal snabbväxande företag. Läkemedelsindustri, kemisk industri, industri för tunga transportmedel, instrumenttillverkning, tryckerier och förlagsverksamhet är också stora branscheri regionen. Industristödjande verksamheter såsom partihandel, kommunikationscentra, datacentraler, och programmeringsverksamhet samt annan systemeringsteknisk, kameral, juridisk och finansiell uppdragsverksamhet är också Här finns också starkaste koncentration av stora i regionen. Sveriges centrala ledningsfunktioner. En klar trend är f.n. att sådana funktioner koncentreras till Stockholmsregionen. Regionen väntas enligt både länsstyrelsens och långtidsutredningens beräkningar få en kraftig sysselsättningstillväxt under resten av l980-talet. Genom att dess sysselsättningsgrad redan nu är mycket hög finns begränsade möjligheter att tillgodose denna ökade efterfrågan på arbetskraft genom ökad lokal rekrytering. Starka krafter verkar därför för att öka inflyttningen från andra regioner. Den enda kraftigt återhållande faktorn som motverkar en omfattande inflyttning förefallerjust nu vara de höga bostadskostnaderna och den svåra bostadsbristen i regionen. En omfattande regional kraftsamling pågår nu för att ta vara på den som finns i regionens tekniska kompetens. Bl.a. arbetar man potential med att få fram resurser för ett tekniskt utvecklingscentrum i Kista av liknande i andra delar av landet. Liknande typ som man har bildat finns om att bygga ett medicinskt centrum i Huddinge. Andra planer frågor som ägnas stor uppmärksamhet är kommunikationerna bl.a. järnoch en snabb utbyggnad av telenätet. Bristerna till följd av vägstrafiken försenade investeringar i energiförsörjningen är en annan fråga av vital vikt för regionen som måste lösas inom ett fåtal år. Som kontrast till dessa storskaliga aktiviteter ägnas också uppmärksamhet åt glesbygdsfrågorna i skärgården, där länet tycks ha varit framgångsrikt, åtminstone om man ser till förhållandet att både sysselsättoch befolkning har ökat i skärgårdsomrädena sedan mitten av ning 1970-talet. Med den påtagliga sysselsättnings- och befolkningstillväxt som väntas i Stockholmsregionen under 1980-talet framkommer nu tendenser som tyder på att den kraftiga tillväxten under 1960-talet kan komma att upprepas. Till skillnad från då har vi emellertid nu totalt i Sverige en oförändrad befolkning enligt länsstyrelsernas befolkningsprognoser t.o.m. en svag minskning fram till år 1990. Den ökning som kan väntas för Stockholmsregionen måste därför i stor utsträckning ske till priset av en tillbakagång av sysselsättning och en omfördelning av befolkning och arbetskraft från andra delar av landet. Uppenbart är att en sådan utveckling innebär risk för betydande nationella spänningar mellan olika delar av landet.

sou 1984:74 211

ll i den ekonomiska

Regionalpolitiken

politiken

Den ekonomiska politiken rör avvägningar mellan önskemål som inte alltid är förenliga. svårigheterna att samtidigt uppnå full sysselsättning och låg inflation är ett exempel härpå. Ett annat sådant avvägningsproblem är hur snabbt och med vilken styrka strukturförändringar skall tillåtas. Från tillväxtsynpunkt är det angeläget att svenskt näringsliv är konkurrenskraftigt i ett internationellt perspektiv. Den strukturomvandling som följer av internationaliseringen är inte problemfri och därför bedrivs regionalpolitik, industripolitik och arbetsmarknadspolitik. Från något olika utgångspunkter och med likaledes något olika syften skall dessa tre politikområden komplettera den allmänna ekonomiska politiken så att takten i strukturomvandlingen kan vara hög utan att denna medför oacceptabla konsekvenser för de individer eller regioner som direkt berörs. Det här kapitlet ägnas först åt en analys av sambandet mellan generell och selektiv ekonomisk politik för att sedan analysera sambandet mellan regional-, industri- och arbetsmarknadspolitik. Efter dessa två steg följer en mer ingående analys av regionalpolitikens roll i den ekonomiska politiken.

Sammantaget bör analysen därmed belysa följande frågor: Kan regio-

nalpolitiken bidra till högre ekonomisk tillväxt, eller måste dess omfördelningseffekter betalas med att värdet av landets produktion blir lägre? Kan den minska arbetslösheten totalt i landet eller omfördelar den bara arbetslöshet mellan regioner? Bidrar den till att hålla tillbaka prisstegringar genom att utjämna efterfrågetrycket och ta bort flaskhalsar, eller förhindrar den i stället arbetskraftsrörlighet som skulle ge en starkare inflationsbroms? Frågan är om det också finns tendenser i motsatt riktning i den spontana lokaliseringen, dvs tendenser att utarma regioner i en omfattning som också ger utslag i produktionsbortfall på den nationella nivån. I så fall skulle regionalpolitiken (eller åtminstone delar av den) kunna ha en ”resursmobiliserande” eller ”tillväxtgenererande” uppgift.

11.1 Generell och selektiv ekonomisk politik

Den centrala målen för den ekonomiska politiken är: El ekonomisk tillväxt

212 Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken

D full sysselsättning D rimlig prisstabilitet D yttre balans D jämn fördelning av levnadsstandarden D regional balans.

En grundläggande utgångspunkt för ekonomisk politik är att den rör avvägningar mellan önskemål som ofta är motstridiga. Allmänt brukar avvägningsproblemet formuleras som en konflikt mellan tillväxt och fördelning eller alternativt mellan effektivitet och rättvisa. Den ekonomiska politiken har under de senaste tio åren inte lyckats lika bra som tidigare med avvägningen mellan olika syften. Allt högre arbetslöshet med samtidig, hög inflation och utebliven eller mycket låg tillväxt har varit utmärkande. Detta är inte något specifikt för Sverige utan är ett generellt förhållande för flertalet länder inom OECDområdet. Som en konsekvens härav har den selektiva ekonomiska politiken ställts under debatt. En viktig förklaring till att den selektiva politiken möjligen inte varit effektiv är att den bas som erfordras i en välavvägd generell ekonomisk politik saknats. Den selektiva ekonomiska politiken har avsetts vara ett komplement till inte ersättning för generell politik. Vad ingår då i den generella politiken och varför behöver den kompletteras? Som framgår av en av underlagsrapporterna till utredningen finns det ingen klar gränslinje mellan generella och selektiva åtgärder. Till den generella politiken kan ändå kanske räknas växelkurspolitik,

skattepolitik och penningpolitik. Åtgärder inom dessa områden är

trubbiga om aktörerna i det ekonomiska livet rör sig med mycket olika handlingsramar. Ju mer sammansatt och komplex ekonomin är desto trubbigare blir generella åtgärder. Dessutom kan generella åtgärder för att fungera effektivt medföra fördelningspolitiskt oacceptabla resultat. Den ekonomiska politiken i Sverige baserades tidigt på uppfattningen att arbetsmarknaden i viktiga avseenden utmärktes av hinder och trögheter. Detta var resultat av de idéer som Rehn & Meidner utvecklade. Rehn & Meidner betonade? arbetskraftens heterogenitet och arbetsmarknadens uppdelning i olika delarbetsmarknader, mellan vilka det fanns betydande hinder för arbetskraftens rörlighet. I en ekonomi som är utsatt för ständiga förändringar kommer detta att innebära, att situationen på olika delarbetsmarknader vid en viss tidpunkt kan väntas skilja sig åt. Vissa delarbetsmarknader kan befinna sig i ungefärlig balans samtidigt som andra kan visa balansbrister, antingen i form av

arbetslöshet eller i form av arbetskraftsbrist. Heterogenitet och rörlig-

hetshinder gör att överskotten och underskotten på vakanser respektive arbetssökande på de olika delarbetsmarknaderna inte på något enkelt Carling, Alf, Hur se- sätt kan adderas ihop och kvittas mot varandra. lektiv är regional politi- En arbetsmarknad som fungerar på detta sätt innebär att det finns ken? Ds l 1984:24 restriktioner betydande för möjligheten att bedriva stabiliseringspolitik 2 Enligt en uppsats av med hjälp av generella fmans- och penningspolitiska åtgärder. Att ge- Inga Persson Tanimura i Arbetsmarknads- - nerella åtgärder är generella till sin karaktär gör det svårt att rikta dem politik under debatt mot just de delarbetsmarknader där balansbristerna är mest påtagliga.

*

Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken 213

Ambitionsnivån för stabiliseringspolitiken kan därmed komma att bestämmas av de delarbetsmarknader där efterfrågetrycket är högst. Då dessa är i balans kan arbetslösheten på andra delarbetsmarknader fortfarande vara hög men går man längre med generella efterfrågepåverkande åtgärder kan detta väntas leda till ökad arbetskraftsefterfrågan på samtliga delarbetsmarknader och därmed till överhettning och ökad löneglidning på delarbetsmarknader som tidigare var i balans. Med enbart generella åtgärder kan konflikten mellan arbetslöshet och inflation väntas bli allvarlig redan vid relativt höga arbetslöshetstal i ekonomin. Vinsten med att bedriva stabiliseringspolitik också med hjälp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder skulle då ha sin grund i att selektiva åtgärder kan styras bättre och riktas direkt mot speciella delarbetsmarknader både för att motverka arbetslöshet, arbetskraftsbrist och uppkomsten av flaskhalsar.

1 1.2 Motiv för regionalpolitik, industripolitik och

arbetsmarknadspolitik

Selektiva ingrepp i någon av de bemärkelser som diskuterades i kapitel 2 kan motiveras av att det föreligger brister i marknaders funktionssätt, men också av rättviseskäl. När den ekonomiska politiken i så hög grad som under senare år handlat om krisbekämpning blir en följd att de skillnader som analytiskt kan urskiljas mellan arbetsmarknads, industrioch regionalpolitik inte framträder därför att de fördelningspolitiska (kortsiktigt) sysselsättningsmässiga aspekterna skjuts i förgrunden. Den avvägning mellan effektivitet och rättvisa som är huvuduppgiften för hela den ekonomiska politiken har nämligen sin motsvarighet också inom vart och ett av dessa tre politikområden. Rättvisemotivet som förenar dem formuleras i industripolitiken så att strukturomvandlingen inte får ske i socialt oacceptabla former och i regionalpolitiken så att det skall finnas tillgång till arbete, service och en god miljö oavsett var man bor i landet. Ett viktigt påpekande är att den selektiva politiken alltså antingen skall skydda individer från oacceptabla konsekvenser av nu pågående strukturomvandling eller kompensera dem för oönskade resultat av tidigare faser i detta förlopp. Det är emellertid, som sagts, inte bara rättvisesynpunkter som motiverat politik av selektivt snitt. Marknadsbrister av olika slag har också anförts som argument. Tillsammans med den generella ekonomiska politiken skall den selektiva politiken medverka till att de centrala målen om bl a välfärd kan nås.

Åtgärder inom de här tre politikområdena syftar till att t ex utveckla ett

internationellt konkurrenskraftigt näringsliv så att övergripande välfärdsmål kan nås.

l1.2.1 Motiv för arbetsmarknadspolitik

l EFA”s betänkande ”Att utvärdera arbetsmarknadspolitik” sammanfattas motiven för arbetsmarknadspolitik på följande sätt:

214 Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken

l. Det existerande skatte- och bidragssystemet medför att stora skillnader kan uppkomma mellan å ena sidan privatekonomiska och å andra sidan samhällsekonomiska intäkter och kostnader förknippade med ändringar av de enskilda individernas eller hushållens beteende på arbetsmarknaden. 2. Skillnader mellan privatekonomiska och samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar av t ex flyttningar eller utbildning kan uppkomma också på grund av osäkerhet om framtiden och olikheter mellan privata och samhälleliga riskvärderingar och tidspreferenser. 3. samhälleliga åtgärder, som medför förbättrade valmöjligeter och ökade arbetsinkomster för ur välfärdssynpunkt missgynnade individer eller hushåll, har fördelningsmässiga effekter, som kan anses gynnsamma, och kan på grund av bl a ovannämnda förhållanden förenas med effektivitetsvinster. 4. Arbetsmarknadens ytterst heterogena karaktär, en ständig pågående strukturomdaning och ständiga ändringar av marknadsförhållandena inom ramen för den rådande strukturen, den ofta mycket begränsade utbytbarheten mellan olika produktionsfaktorer och förekomsten av institutionella och andra hinder för kortsiktig löneflexibilitet medför en ständig och samtidig förekomst av arbetslösa personer och lediga platser. Detta i förening med vad som sagts under punkt 13 ovan medför att arbetsmarknadspolitiska åtgärder, både sysselsättningsskapande åtgärder och åtgärder som underlättar arbetstagarnas rörlighet mellan olika yrkesområden och olika orter, kan framstå såsom motiverade ur både fördelningsoch effektivitetssynpunkt. 5. Arbetsmarknadens heterogenitet och de ständigt pågående förändringarna av de arbetsmarknadsmässiga förhållandena medför också en mycket betydande arbetsmarknadsmässig informationsproblematik med åtföljande stora transaktionskostnader, vilka kan ta sig uttryck i och i viss mån förklara rådande institutionella förhållanden och vad som ter sig såsom hinder för snabba och ändamåls- Detta kan motivera samhälleliga åtgärder i syfte att enliga anpassningsprocesser. anskaffa och tillhandahålla information om arbetssökande och om arbetstillfällen och att förmedla kontakter mellan arbetstagare och arbetsgivare. 6. De förhållanden, som nämnts under punkterna 4 och 5 ovan, och andra hinder för kortsiktig löne- och prisflexibilitet medför att sysselsättningsgraden åtminstone med inflationstakten i ekonomin. Åtgärder, på kort sikt samvarierar som underlättar anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden, kan därför skapa förutsättningar för uppnående av en högre sysselsättningsgrad med lägre inflation. 7. Arbetsmarknadspolitiken kan direkt och indirekt bidra till att öka möjligheterna att uppnå också andra sociala målsättningar än sådana som direkt låter sig beskrivas i ekonomiska termer. Den kan ingå som ett led i en politik, som syftar till att bekämpa t ex fördomar, social segregation, hämmande sociala arv m m eller till att ändra maktförhållanden i samhället.”

l 1.2.2 Motiv för industripolitik

I regeringens proposition om industriell utveckling och förnyelse anges följande motiv för industripolitik: ”De industripolitiska insatserna tar sikte på att inom industrisektorn eliminiera olika brister i marknadsekonomins funktionssätt, som inte hanteras inom ramen för den allmänna ekonomiska politiken. Dessa brister kan vara av olika slag. Olika institutionella faktorer kan ibland hindra en önskad utveckling. Det kan gälla på lånemarknaden, som genom de regelsystem som byggts upp fungerar dåligt för vissa företag i speciella situationer. Ett exempel är starkt växande

i den ekonomiska politiken 215 Regionalpolitiken

som småföretag och olika företag som står inför betydande omställningsproblem, kan ha svårt att få finansiering i det normala kreditväsendet. Ofta är brist på information ett hinder för utveckling. Kunskapen om tillgängliga tekniska och kommersiella alternativ är ofullständigt spridd hos dem som har att fatta besluten i företagen. Kunskapsstödjande insatser (information, utbildning, konsultinsatser) kan då befrämja marknadsekonomins effektivitet. Brist på service inom små särskilt nystartade företag kan också leda till att en möjlig industriell utveckling uteblir eller dämpas. Mindre företag kan inte inom sin egen organisation på samma sätt som större företag förfoga över kunnande och utrustning inom alla för företaget väsentliga områden. Det är möjligt att med relativt i form av service till småföretagen förbättra begränsade samhällsinsatser överlevnads och utvecklingsmöjligheterna. Erfarenheten visar också att man markant kan öka intresset för nyföretagande genom stöd till individer som har produktidéer, men som tvekar inför de problem som startandet av ett nytt företag innebär. brist i marknadssystemets funktionssätt är att industrins investe- En ytterligare ringar iforskning och utveckling tenderar att bli samhällsekonomiskt sett för låga. Ur samhällssynpunkt kan de kostnader som läggs ned vägas mot den framtida nyttan för företag och konsumenter. Ett företag som satsar på utvecklingsarbete huvudsakligen in framtida egna inkomster. Normalt överstiger väger däremot samhällsnyttan av en lyckad utvecklingssatsning den avkastning företaget kan få. Flera företag kan ta upp den nya tekniken, genom konkurrens pressas priserna ned till fördel för konsumenterna, men till förfång för de företag som initierade utvecklingsarbetet. Med patentering ökar visserligen möjligheterna att tillgodovärdet av en innovation, men alla utvecklingsresultat är göra sig det ekonomiska inte patenterbara och patent ger inte heller alltid ett tillräckligt skydd. Om ett inte får tillräckligt stor del av nyttan i form av egna intäkter, kommer företag investeringen inte till stånd. Man kan slutligen peka på att marknadssystemet ofta uppvisar en i förhållande till den ideala bilden av dess funktionssätt påfallande tröghet till anpassningen till nya förhållanden. l vissa fall när flera företag är involverade kan läsningar uppkomma, som innebär att anpassningsprocessen helt stoppas upp. lndustripolitiken och skapa incitament för att går då ut på att bryta upp sådana läsningar anpassningsprocessen skall komma i gång.”

ll.2.3 Motiv för regionalpolitik

Ekonomisk tillväxt gynnar sällan alla regioner i ett land lika. Regional kunna beskrivas som kumulativa förlopp. I ekonomiskt utveckling tycks kan näringslivet utnyttja fördelar som tillgång till gynnade regioner service av olika slag, kommunikationer och inte minst fördelar att vara integrerade i ett nätverk av kunder och leverantörer. Regional specialitill viss tillverkning kan öka tillgången på kvalificerade industrielsering la tjänster. Ekonomisk utveckling har över tiden gjort gynnade regioner Därmed finns tillgång till kvalificerad arbetskraft och befolkningstäta. utbildningsinstitutioner. I ekonomiska termer utmärks växande regioner oftast av sådana positiva externa effekter och av odelbarheter. Med det senare menas att det finns en viss minsta nivå under vilken verksamheter inte framgångsrikt kan drivas. Det är i sådana ”täta” regioner som nya idéer och innovationer ofta först tas upp och sprids. Därmed läggs grunden till fortsatt utveckling.

216 Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken

Man kan i dag notera hur geografiskt koncentrerad den mindre elektronikindustrin är till storstadsområdena. Externa effekter och odelbarheter har alltid spelat en huvudroll i diskussionen av regionalpolitikens berättigande och särskilt dess förhållande till långsiktiga tillväxtmål. De enskilda hushållens och företagens lokaliseringsval (och koordineringen av dem via marknader) fungerar illa, beroende på att valen ger effekter på andras situation, effekter som man inte får betalt för på någon marknad. Förekomsten av externa effekter kan också ge motiv för att direkt styra företagens lokaliseringsval. med subventioner eller regleringar. Främst handlar det troligen om effektiv (i meningen tillväxtfrämjande) inomregionallokalisering, som kanske kan hanteras av åtgärder på den regionala nivån. Men marknadsbrister av det här slaget kan också tänkas ge motiv för omfördelning av resurser mellan regioner. Man styr då över resurser från vissa delar av landet (och minskar tillväxten där) för att de antas ge större utbyte i form av externa effekter i stödområdet. Detta är argument för stöd som riktas mot relativt stora tätorter i stödområdena. Efterkrigstiden har gynnat regioner som kunnat erbjuda goda beting-

elser för industriell produktion och under senare år för varuproduktion

med betydande tjänsteinnehåll. De förlopp som här diskuteras är långsiktiga. Det förtjänar påpekas att när den svenska regionalpolitiken tog sin början vid mitten av l960-talet hade befolknings- och näringslivsutvecklingen i Norrland utretts i olika omgångar sedan början av l940-talet. Bakgrunden var då som nu svårigheterna att utveckla den ekonomiska basen i områden som historiskt byggts upp kring jord- och skogsbruket och med kostnadshöjande klimat och avstånd. Det är angeläget att framhålla långa tidsperspektiv eftersom ekonomisk politik i huvudsak utformas i ett kort tidsperspektiv. Det är belysande att regionalpolitiken i Sverige och övriga Europa introducerades när regionala skillnader på arbetsmarknaden kunde betraktas ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Då handlade det om att minska trycket på ”överhettade” delar av landet och omfördela verksamhet till områden med resursöverskott. Liksom delar av arbetsmarknads- och industripolitiken skulle alltså regionalpolitiken kunna bidra till att en given prisstegringstakt skulle kunna hållas vid högre total sysselsättning och större produktion än annars. Marknadsbristerna består här av ”trögheter”, som innebär att produktionsresurserna inte tillräckligt snabbt flyttas dit där de efterfrågas. En huvudfråga blir vilken typ av flyttningsstimulans politiken i första hand bör inriktas på för att flytta arbetskraft till ”överhettade” områden eller att flytta kapital/produktionsverksamhet till områden med gott om ar- Regional mångfald till betskraft. Vilket som ger mest avkastning i form av produktion, sysselrikets gagn. En idébok från ERU. Av Åke E An- sättning och prisstabilisering är en empirisk fråga och svaret kan bli dersson, Gunnar Törn- olika, beroende på vilken av de tre målvariablerna man tonvikt lägger qvist; Folke Snickars diskussion i avsnitt 11.3. på. Denna fullföljs och Sture Öberg. 2 I det långa tidsperspektivet är infrastruktur och regional utveckling Synpunkter på regiomål och intimt sammanbunda. Sambandet diskuteras utförligt i en nyutkommen nalpolitikens medel. Dsl 1984:24. bok och i en underlagsrapportz till utredningen av samma författare.

Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken 217

Den tes som författarna driver är att inf rastrukturutbyggnaden i Sverige med undantag för stamlinjenätet skett som en anpassning till näringslivets krav. infrastrukturen har förstärkt de tendenser till geografisk koncentration som marknadskrafterna släpper loss. Oavsett med vilken medvetenhet om påverkan på den regionala utvecklingen infrastruktur byggs ut fungerar marknaden som resursfördelare mindre bra. Detta beror på att infrastruktur är vad ekonomer kallar en kollektiv vara, dvs nyttigheterna kan utnyttjas oavsett om man betalar eller ej. På infrastruktursidan finns därför en regionalpolitik även om den inte alltid kallas så - som knappast kan ifrågasättas ens utifrån den mest utpräglade, nationella tillväxtideologi.

l 1.2.4 Likheter och olikheter mellan politikområdena

Ett genomgående argument för selektiva åtgärder är som framgått att det föreligger brister i olika marknaders sätt att fungera eller att förändring och anpassning är förenad med betydande trögheter. Därutöver tillkommer som också framgått att de kostnader som anpassningen medför för berörda individer av skäl kan anses vara för höga.

fördelningspolitiska

Enligt direktiven skall utredningen belysa möjligheten att samordna industri- och regionalpolitiskt stöd till näringslivet försåvitt inte olikheter i förutsättningar och mål lägger hinder i vägen för samordningen.

Förutsättningarna för industri- resp regionalpolitiska åtgärder skiljer

sig åt åtminstone i två avseenden. För det första är det regionalpolitiska finansiella stödet kopplat till sysselsättningseffekter vilket det industripolitiska stödet inte är. För det andra har regionalpolitiskt stöd utgått för att kompensera företag för nackdelar i bestämda geografiska områden medan industripolitiskt stöd till mindre och medelstora företag utgått till en bestämd typ av företag. Sysselsättningsanknytningen i det regionalpolitiska stödet speglar en skillnad mellan målen för regional- och industripolitiken. lndustripolitikens mål är att främja utvecklingen av en internationellt konkurrenskraftig industristruktur. lndustripolitiken är därmed nära förknippad med det centrala ekonomisk-politiska målet om ekonomisk tillväxt. De åtgärder som vidtas av industripolitiska skäl har inte primärt till syfte att öka sysselsättningen i det enskilda företaget utan att förbättra dess konkurrensförmåga. Effektivitetsaspekterna får dock inte drivas dithän att konsekvenserna av den strukturomvandling som industripolitiken understödjer blir socialt oacceptabla. De regionalpolitiska målen har som tidigare framgått en välfärdspolitisk grund. Regionalpolitikens mål är direkt ”underordnade det övergripande målet om full sysselsättning. Regionalpolitiskt stöd till näringslivet skall bidra till regional utveckling. Regional utveckling sker bl a genom att öka utnyttjandet av de resurser som finns i en viss region. De medel som utnyttjas är strukturpåverkande men med syftet att öka individernas välfärd arbetsmöjligheter i vissa regioner. Möjligheten att avyttra industrilokaler i stödområdet har bedömts vara lägre än på andra håll. Därför har lokaliscringsstöd utgått för att kompensera företag för den högre risk en utbyggnad i stödområdet

218 Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken SOU l984z74

medför. De glesare industriella nätverken i stödområdet i kombination med läget i förhållande till avsättningsmarknaderna medför högre inkörningskostnader än utanför stödområdet. Som kompensation härför har bidrag kunnat utgå för maskininvesteringar. Regionalpolitiskt stöd för att ersätta företag för merkostnader till följd av läget. utgår Industripolitiskt stöd till mindre och medelstora företag har utgått för att denna typ av företag har vissa egenskaper. Liten kapitalbas kan medföra svårigheter att finansiera expansion. Finansiellt stöd som komtill bankfmansiering har därför införts. Denna typ av företag plement har också många gånger svårigheter att utveckla nya marknader och produkter. Naturligen inställer sig frågan vilka åtgärder som är lämpligast vid kombinationen av läge och typ av företag. Möter, med andra ord, det medelstora i stödområdet några särskilda problem eller utveckföretaget En viktig överlagring torde kunna konstateras. Företag i lingshinder? stödområdet har svårigheter med marknadsföring och produktutveckav läget. Mindre och medelstora företag har samma svårigling till följd heter på grund av storleken. Mindre och medelstora företag i stödområdet bör därmed antas ha särskilda svårigheter att förnya produkter och merkostnader. finansiellt stöd kan fn lämnas i form av lokalise- Regionalpolitiskt till kostnader för investeringari patent, licenser eller för markringslån nadsföring och produktutveckling. Inom industripolitiken har utveckatt understödja produktutvecklings- och marklingsfonderna möjlighet nadsföringsprojekt bl a genom utvecklingskapital. Denna form av engainnebär att företagen delar risken för ett utvecklingsprojekt med gemang För framgångsrika projekt sker återbetalning i utvecklingsfonderna. form av del av vinst eller värdetillväxt. För misslyckade projekt skrivs engagemanget av. framstår att kunna få Ur företagens synvinkel knappast möjligheten till riskfyllda utvecklingsprojekt som intressant. Lokalokaliseringslån liseringslånet är återbetalningspliktigt oavsett utfallet av projektet. Vad beträffar stöd till immateriella investeringar är förutsättningarna sålunda helt olika för regionalpolitiska resp industripolitiska engagemang. Enligt direktiven bör kommittén överväga om och i så fall på vilket sätt regionalpolitiskt stöd i större utsträckning än för närvarande bör inriktas på att påverka sådana investeringar. Enligt den här analysen är det ett centralt övervägande om engagemang i denna typ av projekt skall ske i form av riskdelning eller i form av lån och möjligen bidrag. Att inte lokaliseringsbidrag hittills kunnat utgå till investeringar i produktutveckling och marknadsföring har bl a berott på att detta slags investeringar ofta inte är förenade med någon direkt sysselsättningsökning. Skulle en samordning av industri- och regionalpolitiskt stöd ske enligt att fler företag med utvecklingsprojekt i riskdelningsmodellen uppnås stödområdena kan få bättre utvecklingsmöjligheter än nu. Att tillämpa riskdelningsmodellen skulle innebära att regionalpolitisk påverkan kunatt bedriva med intensitet” i vissa de ske genom ”industripolitik högre områden. Eftersom industripolitiken utgår från företagets geografiska situation kvarstår uppgiften att minska de svårigheter som följer av läget.

*

Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken 219

Utredningens analyser i kapitel 9 visar hur företagens beroende av andra företag, organisationer och institutioner ökar. Betingelserna för tillväxt lokalt och regionalt behöver därför också påverkas med åtgärder som förbättrad informations- och teknikspridning, förbättrad tillgänglighet till marknader etc. De nackdelar eller svårigheter som företagen möter på grund av läget kan i mycket liten utsträckning upphävas genom direkt företagsinriktade insatser. Slutsatsen blir att eftersom det enskilda företagets utveckling beror av hur väl det utnyttjar och blandar, interna resurser och resurser i omgivningen så bör även medelsuppsättningen på ett sammanhållet sätt kunna medverka till att finansierings-, kompetens- och andra företagsinterna problem löses men också att företagens handlingsmiljö i rumslig bemärkelse förbättras. Sysselsättningens stora betydelse för regionalpolitiken innebär också beröringspunkter med arbetsmarknadspolitiken. Det finns dock viktiga skillnader mellan dessa båda politikområden. De områden av landet som är regionalpolitiskt prioriterade har hög strukturell arbetslöshet och undersysselsättning. Med strukturell arbetslöshet avses att antalet arbeten totalt och över lång tid är för litet på en lokal arbetsmarknad.

Arbetsmarknadspolitiken är inte uppbyggd för att hantera denna typ

av arbetslöshet. Det är regionalpolitikens uppgift att lösa denna typ av problem genom att öka antalet arbetstillfällen. Samtidigt är det klart att det överordnade målet om full sysselsättning gäller på både kort och lång sikt. Det ekonomiskt-politiska dilemmat är att göra avvägningen mellan åtgärder som minskar den akuta arbetslösheten och åtgärder som indirekt via investeringsstimulanser och annat regionalpolitiskt stöd långsiktigt ökar tillgången på arbete. Totalt sett bestäms volymen av arbetsmarknadspolitiska insatser av konjunkturläget. Omfattningen av beredskapsarbeten, industribeställningar etc varierar mellan hög- och lågkonjunktur. I de mest utsatta delarna av landet råder ”ständig lågkonjunktur” varför särskilt beredskapsmedel utgår regelbundet med höga belopp. Det är mot denna bakgrund inte förvånande att det förts fram förslag om att utnyttja de medel som i alla händelser skulle komma regionen till del på annat sätt. En överföring av medel från arbetsmarknadspolitik till regionalpolitik eller till kommunerna har förespråkats med motivet att man därmed bättre skulle komma åt det fundamentala problemet, nämligen bristen på varaktiga arbetstillfällen. Även när det är fråga om strukturell arbetslöshet finns det anledning att diskutera flöden på arbetsmarknaden. Det betyder att matchningen av vakanser och arbetssökande på de här arbetsmarknaderna är av intresse liksom frågan om rörlighetsstimulanser för att underlätta för arbetssökande att finna arbeten på andra lokala arbetsmarknader. Frågan om omfördelning av medel från arbetsmarknadspolitik till andra politikområden innehåller en hel del komplikationer. Om vi först ser till alternativet att utnyttja beredskapsmedel för att skapa varaktiga arbetstillfällen i näringslivet är det två problem som bör noteras, nämligen tidsaspekten och förhållandet att arbetsmarknadspolitiska åtgärder primärt är inriktade på individer.

220 Regionalpkolitiken i den ekonomiska politiken

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskar arbetslösheten på kort sikt medan en alternativ användning borde leda till en minskning på lång sikt. På kort sikt skulle med mycket stor sannolikhet arbetslöshetenöka om pengar styrdes över till annan användning. Mängden av projekt som inte kan förverkligas på grund av medelsbrist är nämligen knappast så stor att sysselsättningstillskotten skulle kompensera bortfallet av beredskapsarbeten. Det andra problemet är att arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktas mot särskilt utsatta individer. Denna fördelningspolitiska profil på insatserna skulle sannolikt försvinna om det handlade om varaktiga arbetstillfällen. Med den mycket starkt uppdelade arbetsmarknad som nu finns kan man inte utesluta att varaktiga arbetstillfällen inom näringslivet skulle besättas av inpendlande eller inflyttande personer. Om problemet formuleras så att det handlar om att föra pengar från arbetsmarknadspolitiken till kommuner och landsting så att dessa skall ha möjligheter att inrätta permanenta tjänster i stället för att arbetsuppgifterna utförs som beredskapsarbeten blir diskussionen en annan. Sannolikheten för att kommunal ”expansion” genom en omvandling av tjänster till fasta tjänster idessa områden skulle betyda att arbetskrafts-

resurser drogs bort från näringslivet måste bedömas vara låg. De kom-

muner som har högst strukturell arbetslöshet är starkt beroende av skatteutjämningsbidrag. Skatteutjämningsbidrag utgår primärt inte för att kommunerna skall öka sin sysselsättning utan för att kommunen skall kunna erbjuda sina invånare rimlig service i olika avseenden. Samtidigt är det i praktiken svårt att bortse från att kommunal service också innebär arbetstillfällen. Beredskapsarbeten skall formellt inte vara ordinarie arbetsuppgifter. Det är svårt att analytiskt påvisa rationaliteten bakom den här permanenta omfördelningen av resurser till de mest utsatta kommunerna på två olika vägar i form av skatteutjämningsbidrag och beredskapsmedel. Ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet är en av de rekommendationer som framförs i LU 84 för att ekonomin skall komma i balans. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) har pekat på olika hinder för geografisk rörlighet. De ekonomiska incitamenten sägs vara små till följd av marginalskatter och små löneskillnader. Vinsten av rörlighet tillfaller till mycket liten del individen. För att bl a förändra detta har riksdagen nyligen beslutat om höjda flyttningsbidrag. AMS framhåller också kvinnornas växande deltagande i arbetslivet. Som konsekvens härav bör hushåll snarare än individer ses som aktörer på arbetsmarknaden. De exempliñeringar som gjorts kan tolkas så att de trögheter på arbetsmarknaden som redan Rehn-Meidner noterade har förstärkts. Hur avvägningen mellan åtgärder som flyttar människorna till arbetstillfällena respektive åtgärder som flyttar arbetstillfällena till människorna skall ske är central i en diskussion om regionalpolitikens roll i den ekonomiska politiken. Vi tar upp den diskussionen i nästa avsnitt. Som en bakgrund till nästa avsnitt finns det anledning att erinra om den redovisning av rörlighetens omfattning som gjordes i föregående kapitel. Analyserna i LU 84 och i andra sammanhang har utgått från flyttningar över länsgräns som mått på arbetsmarknadsbetingad rörlighet.

i den ekonomiska politiken 221

Regionalpolitiken

Redan förhållandet att flyttningar över länsgräns ses som mått på den arbetsmarknadsbetingade rörligheten kan i ett historiskt perspektiv leda till vissa svårigheter. Under 1960-talet förelåg en allmän brist på arbetskraft. De inhemska arbetskraftsreserverna fanns då till betydande del i jord- och skogsbruket. Rationaliseringarna inom dessa sektorer skedde i stor utsträckning i skogslänen medan arbetskraftsefterfrågan fanns i andra delar av landet och inom industrin. I den situationen var flyttning över länsgräns förmodligen ett tillfredsställande mått på arbetsmarknadsbetingad geografisk rörlighet. Dagens (och morgondagens) rörlighetsdiskussion kan knappast föras i så grova termer. Nu föreligger ingen allmän arbetskraftsbrist. Rörligheten behövs för att undanröja flaskhalsar. Framför allt behövs då yrkesutbildad och yrkesvan arbetskraft. Eftersom strukturomvandlingen nu i högre grad än tidigare sker inom industrin och därmed uppträder över hela landet är det möjligt att matchningen av arbetssökande och arbetsplatser kan klaras utan långväga flyttningar. Med andra ord, den iakttagna minskade geografiska rörligheten över länsgräns behöver inte betyda att rekryteringsproblemen ökat. Anpassningen kanske nu sker genom flyttningar inom län eller genom ökad pendling. Den redovisning av flyttningar och pendling som fanns i föregående kapitel kan tolkas på detta sätt. I en studie som genomförts för utredningen pekar författaren på att rekryteringssvårigheter framför allt kan empiriskt beläggas för Inlandet, Norrbotten och Stockholm mellan 1975 och 1980. Insatser för att matcha vakanser och arbetssökande är således viktiga i samtliga områden. Rapporten visar också att för tre studerade grupper av teknikeryrken är andelen oerfarna större på små arbetsmarknader än på större, samtidigt som andelen sysselsatta i dessa yrken än låg. De nya och gamla branscher som sysselsätter dessa yrkesgrupper är underrepresenterade i Norrland och i viss mån Bergslagen. En bidragande orsak kan vara svårigheten att rekrytera personer med kvalificerad yrkeserfarenhet, vilket den höga andelen oerfarna i rekryteringen indikerar. Med hög andel oerfarna och lågt antal sysselsatta i yrket begränsas basen för att expandera verksamheten i branschen i dessa områden. Om de områden i landet som har hög andel av dessa yrken expanderar så starkt att rekryteringssvårigheter uppstår kan vi ana en konflikt mellan önskemål om balans på arbetsmarknaden i det korta perspektivet och önskvärdheten att bygga upp kompetens långsiktigt i vissa områden. Frågan som kan ställas är vilket det samhällsekonomiska utfallet är av att balans på expanderande delarbetsmarknader uppnås bland annat genom att nyckelkategoriera arbetskraft på svaga arbetsmarknader söker sig nya arbeten.

l 1.3 roll i 80-talets ekonomiska

Regionalpolitikens politik Holm, Einar: Yrkeser-

farenhet och kompetens

1 1.3.1 De ekonomiskpolitiska huvudproblemen - som restriktion och

möjlighet för regional Analysen så här långt säger att i en allt mer komplex ekonomi och med utveckling. bibehållna mål för full sysselsättning, resursutnyttjande och prisstabili- Ds I 1984:22.

222 i den ekonomiska i SOU l984:74

Regionalpolitiken politiken

tet bör även fortsättningsvis selektiva insatser inom regional, arbetsmarknads och industripolitik vara komplement till generella åtgärder. Analysen säger också att anpassningen till nya omvärldsvillkor bör ske genom en kombination av åtgärder för att påverka arbetsplatsernas lokalisering och åtgärder för att påverka arbetskraftens rörlighet geogratiskt och yrkesmässigt. I den ekonomisk-politiska debatten internationellt och även i Sverige redovisas allt oftare i stället motsatt ståndpunkt. Ifrågasättandet av den selektiva ekonomiska politiken sker inte med utgångspunkt från att marknadsbristerna som motiverat ingrepp blivit mindre. Tvärtom går en del av kritiken ut på att marknaderna nu fungerar ännu sämre än då den selektiva politiken introducerades. De selektiva ingrepp som gjorts ges skulden till denna försämring. Om grunden för selektiva åtgärder är förekomsten av ”marknadsmisslyckanden så är kritikens utgångspunkt förekomsten av ”politik och byrákratimisslyckanden”. Effekterna av den senare typen av misslyckanden sägs vara att olönsam produktion upprätthålls. Arbetskraft låses in i sådan verksamhet i stället för att slussas över till lönsamma och expansiva företag. Arbetskraftens rörlighet geografiskt och yrkesmässigt bli för låg för att ekonomin skall kunna utvecklas. Till en del är kritiken mot selektiv ekonomisk politik ideologiskt grundad. I andra avseenden visar utvärderingar av den förda politiken att det föreligger begränsningar för möjligheterna att föra in samhällets värderingar i företagens beslutsfattande via påverkan av priser och kostnader. I ytterligare andra avseenden speglar kritiken förändringar i förutsättningarna för den ekonomiska politiken. Den ökande internationaliseringen med dess begränsningar för möjligheterna att föra en mot omvärlden annorlunda politik är här ett viktigt inslag. Enligt l984 års längtidsutredning har anpassningsproblemen de närmaste åren i första hand att göra med pris- och lönebildningen och underskotten i statsbudgeten. För att ekonomin skall följa en väg som leder mot samhällsekonomisk balans 1990 bör speciellt tre faktorer samverka de närmaste åren, nämligen en stram ñnans- och penningpolitik, en aktiv arbetsmarknadspolitik och låga nominella pris och löneökningar. Huvudmålet för den ekonomiska politiken är enligt långtidsutredningen full sysselsättning. Arbetsmarknadspolitiken bör enligt långtidsutredningen inriktas på att reducera problem med överhettning på delar av arbetsmarknaden i expansionsfasen. Långtidsutredningens regionala analyser tyder på att den geografiska och yrkesmässiga rörligheten behöver öka. Antalet flyttningar över kommungräns beräknas behöva öka och industrins strukturomvandling behöver bli mycket snabb. En inriktning av arbetsmarknadspolitiken på att tillgodose behovet av yrkesutbildad arbetskraft för att undvika s k flaskhalsproblem och en effektiv arbetsförmedling framstår som väsentliga medel för att undvika att expansionen leder till snabbare pris- och lönestegringar. Långtidsutredningen är en kravanalys. I utredningen anges som framgått vissa krav på arbetsmarknadspolitikens inriktning. Varken för re-

SOU l984:74 Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken 223

gionalpolitiken eller för industripolitiken uttalas några motsvarande krav. Som antyddes i analysen tidigare kan det krav som ställs på arbetsmarknadspolitiken om rörlighet och anpassning av utbud och efterfrågan på arbetskraft i det korta tidsperspektivet möjligen stå i konflikt med regionalpolitiska önskemål. Det bör sägas att den regionala analys som långtidsutredningen genomfört inte fångar upp den typ av strukturella eller långsiktiga återverkningar som här diskuteras. Mot denna bakgrund redovisas i det följande en diskussion om regionalpolitikens uppgifter och inriktning baserad på analysen tidigare i detta och andra kapitel.

1 1.3.2 Ökad geografisk selektivitet

Från samhällsekonomisk synpunkt är det motiverat att angripa arbetslöshet där människorna bor om insatserna betyder att arbetslösa bidrar mer till landets produktion än de annars skulle ha gjort. Det intressanta är vad den enskilde skulle ha gjort i stället för att ta ett arbete skapatt ex genom lokaliseringsstöd eller glesbygdsstöd. Skulle personen i fråga ha varit fortsatt arbetslös eller fått ett arbete någon annanstans i landet? Denna alternativkostnad är olika från individ till individ beroende på ålder, yrkeserfarenhet etc. Vore det så att alla de människor som går arbetslösa genom att flytta kunde beredas arbete skulle den samhällsekonomiska kostnaden för regionalpolitiken vara hög. Dä bortses från att detta av andra skäl ändå kunde vara regionalpolitiskt diskutabelt. Tillämpas den här sortens resonemang på t ex en arbetslös yrkesarbetare i 30-årsåldern blir utfallet sannolikt att individen borde flytta till en lokal arbetsmarknad med efterfrågan på den arbetslöses kvalifikationer. Kalkylen blir annorlunda för en arbetslös skogsarbetare i 50-årsåldern. Vilka blir de långsiktiga effekterna om nyckelkategorier arbetskraft flyttar ut från små och svaga arbetsmarknader? På många av de lokala arbetsmarknader det här gäller har redan tidigare förelegat rekryteringssvårigheter. En, nationellt sett, långvarig framtida brist på tekniker och kvalificerade yrkesarbetare skärper rimligen svårigheterna på de minsta arbetsmarknaderna där bl a möjligheterna att erbjuda arbete till medflyttande är begränsade. De företag som möter de här problemen är oftast av stor betydelse för den lokala arbetsmarknaden. Om deras utveckling bromsas minskar behovet av andra typer av arbetskraft. Om en process av det här slaget påskyndas i norra Inlandet som har hög strukturell arbetslöshet kan effekten bli att regionen drivs in i ett ökat beroende av transfereringar av olika slag. Ekonomiskt och socialt liv bör och kommer att upprätthållas genom ökade arbetsmarknadspolitiska insatser etc. Risken finns således att obalansen mellan tillgång och efterfrågan på kvalificerade yrkeskategorier totalt sett medför att den långsiktiga utvecklingskraften på svaga arbetsmarknader minskar. De större orterna längs norrlandskusten och Östersund har betydelse för sina respektive läns utveckling. I flertalet av dem har utbildningsväsendet byggts ut under de senaste årtiondena. I dessa stödjepunkter finns såväl gymnasial som i vissa fall högskoleutbildning. Utredningens ana-

224 Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken

lyser anger som en central faktor för utvecklingen av högteknologisk

verksamhet tillgång till FoU-kapacitet. Av konjunkturskäl råder för

närvarande stor brist på tekniker inom många företag särskilt i Stockholmsområdet. Denna bristsituation kan enligt bedömningar av Industriförbundet väntas bestå under resten av 1980-talet. För att denna delarbetsmarknad skall komma i balans är det angeläget att expansionen sprids till flera orter. Argumentet här är detsamma som på 1960-talet. Om bristen på tekniker fortsätter att vara stor i Stockholmsområdet kan detta bland annat leda till ”överhettning” på denna delarbetsmarknad. Lönekostnaderna kommer att stiga snabbt eftersom företagen tvingas konkurrera om ett allt för litet antal specialister. I ett stabiliseringspolitiskt perspektiv förefaller det vara naturligt att försöka styra en del av expansionen till framför allt andra högskoleorter eftersom främst dessa uppfyller företagens behov av industriell miljö. Bergslagen har drabbats hårt av basindustriernas tillbakagång. Sysselsättningsproblem har drabbat bruksorter med mycket svag industristruktur vid sidan av de dominerande arbetsställena. Avsaknaden av företagaretradition, få företag med egna produkter och det samtidiga genomslaget på många lokala arbetsmarknader har medfört ett strukturproblem ur regional synvinkel. Att försöka lösa detta problem utan att ta hänsyn till de speciella förhållanden som gäller för Bergslagens bruksorter torde inte vara framgångsrikt. Även i detta fall föreligger således ett uttalat behov av en rumslig dimension i politiken. Ett gemensamt drag som inte bara gäller de här tre nämnda geografiska områdena är att ny produktion och ny sysselsättning växer fram nerifrån genom lokala och regionala initiativ. Utan att det ännu kan beläggas statistiskt är det mycket som talar för att för framtiden betydelsefulla nätverk mellan företag på det lokala och regionala planet utvecklas. Ytterligare en betydelsefull faktor är att teknikspridning sannolikt sker mest effektivt i ett regionalt sammanhang. Fysisk närhet till företag som tidigt tar upp ny teknik är viktig för vidare spridning. Enligt denna analys föreligger fortsatt starka argument för att bedriva regionalpolitik, inte bara av rättviseskäl även om dessa kan vara tillräckliga. Analysen har särskilt pekat på samband mellan regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik i norra Inlandet, mellan regionalpolitik och FoU-politik för att stärka större stödjepunkter och mellan industripolitik och regionalpolitik i Bergslagen. Dessa exempliñeringar antyder att den regionalpolitiska ”strategin” kan se något annorlunda ut för skilda områden och kanske också att de regionalpolitiska prioriteringarna kan formuleras på annat sätt än som hittills har gjorts. Den geografiska selektiviteten bör från vissa synpunkter kanske öka. Stödområdesindelningen kunde på ett medvetet och uttalat sätt kompletteras med andra uttryck för regionalpolitiska prioriteringar. Sammantaget skulle det som här sagts betyda att de problem som regionalpolitiken syftar till att lösa är så olika att mer generella åtgärder vore att rekommendera från ekonomiska utgångspunkter i vissa områden, medan behoven av företagsutveckling talar för mer selektiva insat-

Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken 225

sen än hittills. Det är då underförstått att selektiva åtgärder måste ha en plattform i en väl avvägd växelkurs, rimlig skattepolitik etc. Den andra dimensionen har att göra med vilken typ av aktiviteter prioriteringarna avser. Industriell verksamhet är mer utspridd än tjänsteproduktion. Den senare är beroende av befolkningsunderlag. Prioriteringar av vissa geografiska områden ger liten vägledning om vilka orter som bör räknas som stödjepunkter. Genom decentraliseringen av beslutsfattande om regionalpolitiskt stöd samt till följd av det samlade länsanslaget har frågan om ansvarsfördelningen mellan central och regional nivå komplicerats. Regering och riksdag beslutar om stödområdesindelning och de stödvillkor som är kopplade till denna. Anslagen för att bedriva politiken fördelas till betydande del ut på länen där olika användningar vägs mot varandra. I ökande grad styrs politikens innehåll av hur mycket av anslagen som går till olika ändamål. Risken” för att länsstyrelsernas fördelningsbeslut förändrar riksdagens prioriteringar är störst i de län som har alla stödområden företrädda. Den här situationen uppstår därför att såväl mellanregionala som inomregionala geografiska prioriteringar sker med kommun som administrativ enhet. En anpassning till den faktiskt förändrade ansvarsfördelningen vore om de mellanregionala prioriteringarna skedde i termer av landsdelar och län. Med en sådan ordning skulle stödområdesfrågan föras ner på länsplanet. Att anpassa prioriteringarna till administrativa begrepp går bra om problemen inte skär över t ex länsgränser. Eftersom det är ett utmärkande drag att problemen har denna egenskap är inte län som uttryck för mellanregionala prioriteringar tillräckligt. Inte heller stödområdesavgränsningen är som framgått helt tillfredsställande. Vad som synes behövas är ett överordnat uttryck för mellanregionala prioriteringar som kan läggas till grund för olika typer av beslut. Den problemanalys som genomförts har visat att landsdelar kan vara ett sådant begrepp. Även om inga direkta resursfördelningsbeslut sker på landsdelsnivå kan ett sådant begrepp ändå innebära en ökad konsistens mellan de andra slag av prioriteringar som diskuterats.

l 1.3.3 Synpunkter på stödets

utformning

De nuvarande regionalpolitiska stödformerna av marginellt slag förutsätter att det finns verksamheter som det nästan lönar sig att bygga ut, eller, som det nästan lönar sig att driva ett par år till, eller t o m som det nästan lönar sig att nyetablera. Utredningens analyser visar att fysisk omfördelning av produktion och sysselsättning knappast kan spela någon framträdande roll i den framtida regionalpolitiken. Det betyder att näringslivsutvecklingen i de olika regionerna kommer att bero av befintliga företags tillväxt och tillkomsten av nya företag. Erfarenheten av marginellt stöd är att det fungerar bäst om stödet understödjer en spontan utveckling i näringslivet. Ju starkare spontan växtkraft desto lägre subvention är nödvändig för att nå resul-

l5

226 Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken

tat. Omvänt gäller att inte ens mycket höga subventioner till investeringar eller sysselsättningsökningar är intressanta om inte företagets produkter och kunnande är konkurrenskraftig. Nuvarande stödområde A utmärks av en svag industriell bas. Det är få företag som kan expandera. De svårigheter som varje nyetablerat företag har att komma ut på marknaden med sina produkter är särskilt stora på grund av avståndet till viktiga marknader. Regionalpolitiskt stöd kan utgå som Iokaliseringsstöd med bidrag till 70 °/0 av investeringskostnaden, som sysselsättningsstöd med totalt 130 000 kronor per årsverke under en sjuårsperiod, som transportstöd till 50 °/o av transportkostnaden och som glesbygdsstöd för mindre investeringar. En viktig lärdom från senare år är att det är viktigt att ansvaret för utvecklingsprojekt är entydigt. l en renodlat prispåverkande politik ligger ansvaret för marknads- och investeringsbeslut fortfarande helt på företagen. Prövning i varje särskilt fall innebär ett viktigt avsteg från denna princip. Ett sådant avsteg kan motiveras av att staten som varje annan kreditgivare bör ha rätt att pröva vilka projekt som begränsade medel skall användas till. Om lokaliseringsbidrag kan utgå med 70 °/0 är det dock frågan om inte ansvarsfördelningen mellan företag och samhälle blivit rubbad. Vem bär ansvaret i synnerhet som en så hög subvention till en investering kan medföra att företagets existens sätts på spel när effekten av subventionen klingat av och företaget skall leva på marknadens villkor? I förordningen om regionalpolitiskt stöd sägs att stöd skall utgå till företagsekonomiskt lönsamma projekt. Lönsamhetsbegreppet har blivit näst intill meningslöst om det kan förenas med så hög subvention som 70 procent. Skälet till att en så hög subventionsnivå etablerats år självfallet det allvarliga sysselsättningsläget i denna del av landet. Bidragande kan vara att den generella ekonomiska politiken, under flera år, inte lyckades lägga en stabil grund för kompletterande selektiva åtgärder. Om den ”generella” kostnadsnivån ligger för högt är som sagts möjligheterna att kompensera detta med marginella stödformer begränsade. Ekonomiska synpunkter talar mot den bakgrunden för att samma typ av åtgärder utnyttjas i övriga delar av stödområde A som i Norrbotten, nämligen sänkning av det allmänna kostnadsläget via reduktion av arbetsgivaravgifter. Invändningarna mot denna typ av åtgärder är att ”läckaget” blir stort. De är statsfmansiellt kostsamma. Denna typ av generell eller snarare proportionell kostnadssänkning har varit ett medel i regionalpolitiken länge i form av transportstöd. Sänkning av arbetskraftskostnader utgår från att påverka priset på den resurs som man framför allt vill öka användningen av. l båda fallen gäller dock att det är effekten på företagets totalkostnader som är avgörande. En vridning mot proportionellt kostnadssänkande medel har starkare bevarandeinslag än marginell kostnadspåverkan. I områden med hög och varaktig strukturell arbetslöshet och med ett lågt alternativt utnyttjande av arbetskraften i andra regioner framstår denna stabiliserande egenskap hos proportionellt stöd inte som särskilt stridande mot nationella tillväxtmål.

Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken 227

En vridning åt detta håll av stödets profil bör på ekonomiska grunder förenas med ett återställande av en rimlig subventionsnivå i lokaliseringsstödet och dessutom med intensiñerade glesbygdsinsatser. Som redan anförts bör i ett vidare sammanhang här särskilt uppmärksammas sambandet mellan arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik. Allmänt sett illustrerar detta teoretiska resonemang synpunkten att åtgärdernas sammansättning bör varieras efter det problem som föreligger i respektive område. Denna synpunkt vinner i betydelse om, som varit fallet, regionalpolitiska åtgärder i ökande grad sätts in för att lösa olikartade problem. Den hittillsvarande politiken har något tillspetsat haft att spela med ett fåtal stödformer med varierande bidragsnivåer. Det finns skäl att beröra offertstödet särskilt eftersom tillkomsten av denna stödform var ett försök att täppa till de hål som kunde finnas i andra stödformer. Offertstödet har utnyttjats dåligt. Hanteringen av offertstödet visar att det måste finnas en politisk uppbackning om ett sådant förhandlingsekonomiskt instrument skall bli effektivt. Det säger sig självt att offertstödet inte kan administreras enbart; det måste till aktivitet inom byråkratin för att komma åt de projekt som skulle kunna vara intressanta. Förutsättningen för att offertstödet skall utnyttjas bätt-

re är därför att formerna och arbetssättet med lokaliseringssamråd

förändras. Detta berör arbetet inom SlND som har tjänstesektorn och industridepartemetet som har industrin. Offertstödet är förhandlingsekonomiskt på så sätt att det inte i förväg går att utläsa stödvillkor etc. Dessa är ett resultat av diskussionerna mellan företaget och regeringen eller i vissa fall SIND. Denna egenskap placerar denna stödform mycket långt ut på den selektiva sidan på en skala från generell till selektiv. Denna typ av instrument förutsätter initiativ från samhällsorgan. Grunden för stödet är liksom för andra stödformer att påverka företags beslut i regionalpolitiskt önskvärd riktning. Det handlar om att företag skall ta investeringsbeslut som de annars inte skulle ha gjort eller att styra lokaliseringen av viss verksamhet. Avsaknaden av regler i kombination med att den politiska påverkan syftar till att få företag att utföra en prestation som de spontant inte skulle ha gjort skiljer ut denna stödform från de andra. Formerna för lokaliseringsssamråd och förhandlingar blir därmed liksom det praktiska arbetssättet mycket avgörande för resultatet. Det bör sägas att i en idealt fungerande marknadsekonomi är utrymmet för förhandlingar obeñntligt. För att förhandlingar skall vara meningsfulla förutsätts att parterna har någon form av makt. I den idealt fungerande marknadsekonomin har företagen ingen makt. De reagerar på pris- och kostnadsförändringar. De prispåverkande medel som nyss diskuterades utgår från samma antagande. Förhandlingar har i regionalpolitiska sammanhang diskuterats i anslutning till etableringskontroll. Regleringen tjänar som en sanktion som driver fram förhandlingssituationen. Studier av hur beslutsfattandet sker i företagen i samband med verksamhetsförändringar antyder att det ofta rör sig om beslut i stressituationer. Eftersom lokaliseringsbeslut fattas relativt sällan i de flesta företag saknas rutiner. Av den stora mängd

228 Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken

information som i princip finns tillgänglig om priser och kostnader vid olika lokaliseringsval utnyttjas därför bara en liten del. Den samhällsekonomiska merkostnaden för påverkan kan därför ofta vara lägre än en jämförelse på strikt rationella grunder skulle ge anledning förmoda. Etableringskontroll som regionalpolitiskt medel lider av samma begränsning som subventioner på så sätt att båda typerna av medel förutsätter snabb tillväxt. Ett alternativ är att utnyttja offentlig upphandling i regionalpolitiskt syfte. En studie av storföretags investeringsbeteende av SIND visar att politiskt påverkade priser inte tillåts styra valet mellan investeringsalternativ på lägre nivåer i företagen. Subventionerna är en affär för företagens fmansavdelning. Om storföretag uppvisar ett sådant beteende går möjligheten till påverkan via priser naturligtvis förlorad. Skälet till detta beteende är att företagen inte har förtroende för att politiskt satta priser och kostnader skall bestå. Mot den här bakgrunden framstår det som oundvikligt att förhandlingsekonomiskt anpassade stödformer utvecklas om storföretagen alls skall ha någon plats i regionalpolitiken. Behovet av företagsanpassning finns inte bara för storföretagen. Den förskjutning mot immateriella investeringar som uppmärksammas i direktiven betyder ocksä att selektiviteten i politiken ökar. I en underlagsrapport till utredningen framgår att många av de kontakter som sker mellan företag och samhällsorgan rör frågor som inte har med finansiering, lokaler etc att göra. Utvecklandet av nya marknader och produkter medför att företagen ofta tvingas komplettera sin kompetens i skilda avseenden. Den här sidan av problematiken innebär att en generell åtgärd som högre företagsvinster inte är ett alternativ till selektiva företagsanpassade insatser.

Lindmark & Lundmark: Regionalpolitiken i stödpolitiken. En studie av smäföretagsproblem och stödpolitikens genomförande. Ds I l984z24.

i sou l984z74 229

-

12 1980-talets

regionalpolitik principiella överväganden

12.1 Förutsättningar och utgångspunkter

Det föreligger fortfarande betydande välfärdsskillnader mellan männi-

skor bosatta i olika delar av landet. Av våra analyser av ekonomins

utveckling under kommande år framkommer inga tendenser till att dessa skillnader spontant kommer att utjämnas. Det är också svårt att för 80-talet finna en kraft som verkar utjämnande på samma sätt som tex

den primärkommunala sektorns expansion under 70-talet. Tvärtom

finns det inslag i den förutsedda förändringsprocessen som ytterligare kan förstärka de tendenser som verkar geografiskt koncentrerande. Förhållandet att ekonomisk utveckling för nationen som helhet sker till priset av geografisk koncentration förändras enligt vår uppfattning inte heller av datateknikens ytterligare genombrott under den närmaste 10-årsperioden. Datateknikens potentiella decentraliseringsinnehåll ”filtreras” i hög grad bort när den tas i användning. Som varje annan teknik inordnas den i etablerade nätverk och maktstrukturer. Samtidigt är det särskilt angeläget att försöka styra just datateknikens fortsatta spridning eftersom den rymmer tekniska möjligheter till decentralisering. De koncentrerande krafterna utgörs nu i hög grad av de positiva egenskaper som vissa miyöer erbjuder näringslivet. l “rätt” miljö kan företag dra nytta av fördelar som skapas av ortens näringslivssammansättning, yrkesstruktur, företagstradition, infrastruktur etc. Gnosjö är det klassiska exemplet på hur sådana mekanismer kan verka. Vi har i kapitel 9 redovisat en del undersökningar av vilka egenskaper som tycks vara viktiga för att skapa en gynnsam tillväxtmiljö. En central faktor i sammanhanget är tillgång till FoU-kapacitet. Det betyder att högskolor och större industriorter i närheten av dessa framför allt kommer att gynnas. De geografiska obalanser som kan förutses om denna process får fortgå opåverkad är oacceptabla ur regionalpolitisk synpunkt. Med hänsyn till att bristen på kvalificerad arbetskraft redan är besvärande för många företag är det också ur andra synpunkter än regionalpolitiska viktigt att expansionen kan fördelas jämnare över landet. Utbildningen av tekniker lär nämligen inte kunna dimensioneras om så att bristerna kan avhjälpas genom ökad utbildning på expansiva orter. Fortsatta regionalpolitiska insatser motiveras inte bara av sannolika framtida förändringar. Ännu viktigare är att redan genomförda struktur-

230 1980-talets -

regionalpolitik principiella överväganden

förändringar inom näringslivet skapat långsiktiga regionala sysselsättningsproblem. Vi har redovisat hur dessa förändringar yttrat sig i kapitel 10. Sedan mitten av 1960-talet har bekämpandet av regional arbetslöshet och undersysselsättning följt två huvudlinjer. Regionalpolitiska insatser i vid mening har genomförts för att skapa arbetstillfällen där människorna bor. Olika åtgärder har också vidtagits för att påverka arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet. Som redovisats i kapitel l l kan denna blandning av åtgärder i ett nationellt perspektiv ses som komplement till den generella ekonomiska politiken. En grundläggande förutsättning för avvägningen mellan dessa två huvudlinjer är att bosättningsoch bebyggelsemönster förändras mycket långsamt. Långvariga sysselsättningsproblem i en region måste därför i huvudsak lösas där de uppkommer. Om sysselsättningstillväxten för ekonomin som helhet blir relativt låg som tex i de kalkyler LU 84 redovisat kan man som diskuterades i kapitel l l förvänta sig att en ökning av den geografiska rörligheten från områden med hög arbetslöshet framför allt kommer att beröra kvalificerad arbetskraft. Kortsiktigt skulle en ökad rörlighet möjligen bidra till att minska flaskhalsproblem i expansiva regioner. Långsiktigt skulle de samhällsekonomiska effekterna vara diskutabla eftersom problemregionens” möjligheter att utveckla sin egen ekonomiska bas försvårats. Tillgången på kvalificerad arbetskraft och möjligheterna att fylla uppkomna vakanser är generellt sett mindre. I 1984 års långtidsutredning och en rad finansplaner har huvudmålet för den ekonomiska politiken sagts vara att skapa full sysselsättning. Mot bakgrund av det som nyss sagts är regional balans en nödvändig förutsättning för att detta mål skall kunna nås. En utgångspunkt för utredningen är därför att regionalpolitiska insatser är förenade med låga samhällsekonomiska kostnader eftersom de syftar till att skapa arbetstillfällen åt människor som annars skulle vara arbetslösa eller undersysselsatta. Regionalpolitiken bidrar därmed till ekonomisk och social utveckling för hela landet såväl som för berörda individer och regioner. Låga samhällsekonomiska kostnader är dock inte samma sak som låga statsfinansiella kostnader för de anslag som i snäv mening är regionalpolitiska. l det här sammanhanget bör erinras om att direktiven förutsätter att kommitténs förslag skall rymmas inom högst oförändrad anslagsram. Enligt direktiven skall också redovisas hur verksamheten skall bedrivas vid en 20 procent lägre nivå än för närvarande. De regionalpolitiska anslagen avser i huvudsak medel för regionalpolitiskt stöd till näringslivet. Samtidigt är det klart att åtgärder inom en rad andra politikområden genomförs för att främja regional utveckling eller för att mildra regionala sysselsättningsproblem. En översikt av regionalpolitiskt intressanta anslag har presenterats i kapitel 3. Likheter och olikheter mellan tre centrala politikområden regionalpolitik, industripolitik och arbetsmarknadspolitik har analyserats i kapitel ll. I andra kapitel har sambandet mellan utbildningspolitik och regionalpolitik analyserats. Mot bakgrund av dessa analyser anser utredningen att det är angeläget att utveckla samspelet mellan regionalpolitiska, industripolitiska och arbetsmarknadspolitiska stöd.

- 231

1980-talets regionalpolitik principiella överväganden

12.2 mål och geografiska

Regionalpolitikens

överväganden

l2.2.l mål och förutsättningar

Regionalpolitikens

Regionalpolitikens mål är enligt kommitténs uppfattning att ge alla människor oavsett var de bor i landet tillgång till arbete, service och en till arbete är en viktig förutsättning för att den god miljö. Tillgång nuvarande befolkningsfördelningen i stort skall kunna bibehållas. mål som redovisades i kapitel 2 l den analys av regionalpolitikens framhölls att de regionalpolitiska målen alltsedan 1970-talets början formulerats i välfärdspolitiska termer. Detta sätt att uttrycka målen ansluter till den princip som varit vägledande för det sociala reformarbetet under decennier, människans lika rätt till socialt och nämligen kulturellt viktiga nyttigheter. De regionalpolitiska målen bör därför, enligt analysen i kapitel 2, ses som ett uttryck för visionen om det goda samhället. kommitténs finns det anledning att hålla en sådan Enligt mening vision levande, även om den kan tyckas avlägsen i förhållande till de nuvarande regionalpolitiska problemens omfattning och de förutsättatt lösa dem som synes ekonomiskt och politiskt möjliga. För att ningar av regionalpolitiken under återstoden av ge vägledning för inriktningen l980-talet behöver de dock preciseras i vissa avseenden. i kapitel l0 visar hur efterkrigstidens ekonomiska utveckling Analysen successivt den ekonomiska basen för olika orter, regioner och påverkat tll förändrade konlandsdelar. Dynamiken i näringslivets anpassning kurrensvillkor har medfört att förutsättningarna för ekonomisk tillväxt förbättrats i vissa regioner och försämrats i andra. Orsakerna har som antytts varit förekomsten av stordriftsfördelar i produktionen samt de

lokala för en viss som funnits i form av

betingelser typ av verksamhet industriell miljö etc. Strukturomvandlingen inom näringslivet har medfört att det skapats resurser som varit nödvändiga för att bygga ut den offentliga sektorn och därmed skillnader mellan invånare i olika delar av landet när utjämna och andra som är det gällt tillgång på utbildning, sjukvård nyttigheter viktiga för att bl a de regionalpolitiska målen skall nås. Denna utjäminkomstöverföringar inom ramen för traditionell ning har skett genom fördelningspolitik. Utbyggnaden av offentlig sektor har också varit viksysselsättningssynpunkt. Samtidigt har strukturomvandtig ur regional lingen också inneburit att konsekvenserna för vissa orter och regioner varit negativa och medfört ett behov av regionalpolitiska insatser för att förbättra och service. Ett effektivt näringsliv är tillgången på arbete således både en förutsättning för att de regionalpolitiska målen skall kunna nås och en orsak till att regionalpolitiska insatser är nödvändiga. Till detta konstaterande bör fogas att det oftast är en mycket långvarig återverkningar på bebyggelse och process innan strukturomvandlingens bosättningsmönster blir synliga. Konkret visas detta förhållande av den livskraft som fortfarande finns i landets glesbygdsområden trots att den ekonomiska basen för dessa

232 1980-talets -

regionalpolitik principiella överväganden*

områden försvagades starkt redan under 1950- och framför allt 1960-talet. Situationen i landets glesbygdsområden i dag illustrerar emellertid också ett annat viktigt förhållande av betydelse för de regionalpolitiska målen. Vad som då åsyftas är svårigheten att inom ett bebyggelsemönster präglat av jord- och skogsbrukets krav uppfylla de krav som industrioch i ännu högre grad servicesamhället ställer på orters storlek och egenskaper. En nu aktuell parallell är bruksorterna i Bergslagen och deras egenskaper i förhållande till de krav som dagens expansiva företag ställer på industriell miljö. Exemplen visar sårbarheten hos små, ofta isolerade lokala arbetsmarknader. Från individens synpunkt innebär en liten arbetsmarknad naturligtvis att valmöjligheterna minskar. Detta gäller i ännu högre grad om man ser till hushåll där båda makarna förvärvsarbetar. En förutsättning för att båda makarna i ett hushåll skall kunna förvärvsarbeta är ofta att någon pendlar till en annan arbetsmarknad. Kommittén vill i detta sammanhang påpeka betydelsen av den roll som den offentliga sektorn har och bör ha för att skapa arbets- och serviceutbud inom räckhåll för människorna. _ Självfallet är det regionalpolitikens uppgift att så långt möjligt förbättra infrastruktur och även i övrigt bidra till att utvecklingshinder undanröjs. För att utvecklingen framöver skall ske i samklang med de regionalpolitiska målen bör särskild vikt läggas vid forskningens och utbildningens betydelse för regional utveckling samt vid att regionalpolitiken utformas så att lokala initiativ kan tas tillvara. En förutsättning för att lokala initiativ skall kunna förverkligas och att regionalpolitiken även i övrigt anpassas till skilda regionala förutsättningar är att genomförandet har sin tyngdpunkt ute i länen. Med ett ökat regionalt inflytande över de regionalpolitiska medlens användning följer naturligt ett ökat ansvar på länsnivân för utvecklingen inom länen. Resursfördelningen mellan olika landsdelar och län är en uppgift för regering och riksdag. Den regionala problembild som tecknats i kapitel 10 bör enligt kommitténs mening föranleda följande geografiska överväganden och prioriteringar.

12.2.2 Geografiska överväganden och prioriteringar

De tendenser avseende näringslivets utveckling som diskuterats i tidigare kapitel uppvisar nästan genomgående regionala variationer. Regionala förändringar kan generellt beskrivas som en process där en mängd skilda impulser påverkar specifika lokala förhållanden som på olika sätt förändras av denna inverkan. Olikheter i de lokala förutsättningarna gör att utfallen av likadana impulser nästan alltid blir olika i de enskilda fallen. Som resultat av en mängd sådana förändringsimpulser och anpassningar modifieras efter hand de ursprungliga förutsättningarna och därmed förloppen och utfallen i nästa steg. samhällsutvecklingen i ett öppet samhälle som vårt kännetecknas av en stark dynamik. Varje år har vi ca 250 000 personer som lämnar arbetsmarknaden och med konjunkturmässiga variationer ungefär lika många som tillkommer. Ca 10 % av arbetskraften dvs mer än 400000

SOU |984:74 1980-talets -

regionalpolitik principiella överväganden 233

personer byter arbetsgivare och åtminstone lika många byter arbetsuppgifter eller befattning inom den befintliga verksamheten. 830 000 personer pendlar över kommungräns och ca 300 000 personer flyttar varje år, av vilka ca 150 000 flyttar över länsgräns. Ca 100 000 förvärvsarbetande byter därmed lokal arbetsmarknad varje år. Till dessa förändringar kommer en mängd andra som rör hushållsbildning och familjeliv, sociala och politiska förhållanden, företagens produktion och marknadsrelationer och förändringar i den offentliga sektorns verksamhet. Totalt berörs därmed varje år minst 1.5 milj förvärvsarbetande av någon form av förändring. Till detta kommer åtminstone lika många icke förvärvsarbetande som berörs. Ställda mot dessa stora förändringar framstår den stabilitet i den regionala balansen som beskrivits i avsnitt 10.1 som paradoxal. Denna stabilitet förklaras delvis av de strukturbevarande faktorer som bestäms av den fysiska infrastrukturen. Andra faktorer av betydelse är långa omställningstider när förändringar initieras i företag, myndigheter eller organisationer. Det senare har sin grund i trögheter i beslutssystem, organisationers förstelning och inlåsningseffekter på arbetsmarknaden.

Härtill kommer den enskildes strävan efter viss stabilitet i boende och

sociala relationer. Resultatet av dessa trögheter är att anpassningsprocesserna i arbetslivet till åtminstone 90 % sker inom de lokala arbetsmarknaderna. Nettoförskjutningar mellan länen av arbetskraft och befolkning uppgår inte till mer än några tusental personer varje år. Att det till och från uppkommer störningar i en förändringsprocess som omfattar mer än en tredjedel av arbetskraften får betraktas som naturligt. Betydande samhällsinsatser görs årligen för att motverka och reglera sådana företeelser på arbetsmarknaden. Stora delar av arbetsmarknadspolitiken har t.ex. en inriktning mot sådana kortsiktiga anpassningsproblem. Dessa insatser görs när problemen redan har uppkommit

för den enskilde. Andra åtgärder har en mer förebyggande funktion,

vilket i bästa fall kan innebär att problem undanröjs medan de fortfarande är latenta. Stabiliteten i den regionala strukturen innebär att förändringar tar lång tid att genomföra. En annan aspekt är att ett visst förändringsförlopp, oavsett riktning, tenderar att fortgå i stor utsträckning av egen kraft. Ogynnsamma regionala tendenser är mycket svåra att bryta. De regioner som för 20 år sedan utpekades som de mest utsatta problemområdena är det fortfarande. Därtill har nya tillkommit. Också för regioner med en positiv utveckling finns mekanismer som gör att en sådan utveckling drivs vidare i stor utsträckning av sin egen kraft. Exempel på en sådan ort är Uppsala, som under 25 års tid har vuxit med 50 procent, räknat efter folkmängd. Förklaringen till denna tillväxt ligger i stor utsträckning i att kommunen har en stark offentlig sektor i form av två universitet, ett av Sveriges största sjukhus, centrala verk, forskningsinstitut, en industri som vuxit upp i samverkan med högskolan samt en stor regional och lokal förvaltning. Genom tjänstesektorns storlek har kommunen fått stora statliga resursflöden och en snabb ökning av sysselsättning och befolkning. Denna utveckling har i föga utsträckning ägt rum som en konsekvens av medvetna politiska beslut att främja kommunens utveck-

234 1980-talets -

regionalpolitik principiella överväganden

ling. De statliga resursfördelningarnas automatik ärtillräckligt starka för att främja en sådan utveckling. Det hittills sagda innebär, att regionala problem i bemärkelsen störi den lokala anpassningsprocessen på arbetsmarknaden och i ningar annan form måste anses som normala, något slumpmässigt uppkommande företeelser. Företag och organisationer och i viss mån orter och samhällen utvecklas genom att olika verksamheter föds, förändrar inriktning, mognar, går tillbaka och upphör. Att det i denna växelverkan vissa störningar får betraktas som fullt naturtill och från uppkommer ligt. Detta innebär då också, att regionala problemi bemärkelsen störningar på den lokala arbetsmarknaden långt ifrån alltid kan sägas innebära förekomst av regionalpolitiska problem. Härför krävs att problemen uppvisar vissa särskilda drag. En första aspekt är att regionens problem skall ha ett visst mått av Det handlar om annat än tillfälliga störningar. Problemen permanens. finns där och kan väntas bestå under en längre tid. När det gäller de områden av landet som drabbats hårt av strukturomvandlingen inom är det inte svårt att finna indikatorer jord- och skogsbruket på att sysselsättningsproblemen är långvariga. De var orsak till regionalpolitikens tillkomst vid mitten av l960-talet och existerar alltjämt. Det viktiga i sammanhanget är den bedömning som görs av hur sysselsättningsläget kommer att förändras framåt i tiden. Med det mycket snabba förlopp som strukturomvandlingen inom industrin nu har betyder detta att regionalpolitiska problem kan uppstå relativt snabbt. En andra aspektär att regionens problem skall ha en sådan omfattning och betydelse att man kan hävda att de är väsentligt svårare eller annorlunda just där än i andra delar av landet. Arbetslöshetstal används ofta som indikatorer för att belysa regionala problem. Det som ofta glöms av arbetslöshetssiffrorna mellan skilda är bort vid jämförelser regioner den stora del bland de arbetslösa i skogslänen som i stort sett permanent via arbetsmarknadspolitiken. Denna situation är har .sin försörjning fortfarande tämligen ovanlig i andra delar av landet och bara detta kan vara skäl nog för att bedriva en kraftfull regionalpolitik. En tredje aspekt är att regionalpolitiken i hittillsvarande utformning har koncentrerat sig på problem som rör tillgången till arbete som en välfärdsfaktor. Andra aspekter av välfärden behandlas inom primär andra politikområden och vissa aspekter behandlas inte alls av det politiska systemet. Det är självfallet ingen enkel uppgift att i praktiken omsätta principer, som flertalet kan enas om, till långsiktigt bindande politiska prioriteringar. Detta beror delvis på att det som vi uppfattar som regionalpolitiska sällan låter sig beskrivas med ett par enkla indikatorer. l den problem har dock en indikator givits en överordnad vikt praktiska hanteringen vid problemavgränsningen, nämligen sysselsättningsgraden på lokala arbetsmarknader, dvs procentandelen förvärvsarbetande bland befolkningen i åldrarna l6-64 år, vilket ger ett mått på tillgången på arbete för i de arbetsföra åldrarna. Även andra indikatorer som ger befolkningen en ögonblicksbild av tillgången till arbete kan väljas. En sådan är antalet

SOU l984z74 1980-talets - 235

regionalpolitik principiella överväganden

arbetslösa samt personer i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den indikatorn uppvisar en stor samvariation med sysselsättningsgraden. En fjärde aspekt är antydd i politikbeteckningen. Vi talar om problem för regioner, inte enskilda orter. Detta innebär inte att ortsproblem som sådana skulle vara regionalpolitiskt ointressanta. De kan emellertid inte ses isolerade utan måste sättas in i ett regionalt sammanhang. Det är således skillnad mellan en t.ex en företagsnedläggelse som rör något hundratal personer i en större region och en förändring som berör några tiotal sysselsatta i en glesbygdsregion. Det förra problemet kan normalt hanteras inom ramarna för sektorspolitiken och normala anpassningsprocesser på arbetsmarknaden. I det senare fallet kan förändringen innebära ett svårt regionalpolitiskt problem. Den lokala arbetsmarknadens storlek och läge i förhållande till andra arbetsmarknader är således av central betydelse. De indikatorer som används för att avgränsa ett regionalpolitiskt problem refererar till den enskildes välfärd. De regionalpolitiska medlen har emellertid i första hand en inriktning mot åtgärder för att påverka förutsättningarna iskilda regioner att förbättra, alternativt bibehålla en viss välfärdsnivå. Det är uppenbart att ett utslag på en problemindikator ger föga vägledning ifråga om problemens karaktär i en region och vad som krävs för att åtgärda problemen. För dessa syften krävs mer ingående analyser av regionens näringsliv och utveckling branschvis, företagsstruktur, yrkesmässig kompetens, kommunikationer och andra kontakter med omvärlden etc. En sammanvägning av de faktorer som redovisats innebär enligt kommitténs mening att tre landsdelar bör prioriteras. Dessa landsdelar är Norra inlandet, Norrlands kustland och Bergslagen. Det viktigaste och mest synliga beviset för mellanregionala prioriteringar har hittills varit stödområdesindelningen. Enligt direktiven skall kommittén redovisa förslag till principer för den framtida stödområdesindelningen. Kommittén är som framgått i kapitel ll medveten om att det ökade inflytande som länen får över de regionalpolitiska medlens användning innebär att inomregionala prioriteringar kompletterar den prioritering som regering och riksdag gör när en kommun hänförs till ett visst stödområde. Detta kan ske genom länsstyrelsens fördelning av det samlade länsanslaget på olika ändamål och mellan olika länsdelar. l praktiken styrs denna prioritering av tillgången på medel. Förutsatt att prioriteringen skall göras med utgångspunkt från problemens omfattning i enskilda kommuner har kommittén svårigheter att se något alternativ till de kriterier som nyss redovisats och som i huvudsak styrt stödområdesindelningen sedan lång tid tillbaka. Mot den här bakgrunden anser kommittén att stödområdesindelningen nu inte bör förändras genom att ytterligare kommuner permanent hänförs till stödområdet. Kommittén föreslår inte heller att någon kommun bör föras bort från stödområdet. En konsekvens av detta är att en del kommuner kommer att tillhöra stödområdet utan att ingå i de prioriterade landsdelarna. Detta gäller Gotland och de kommuner i västra Värmland som tillhör stödområde C. Omvänt betyder detta också att en del Bergslagskommuner som tillhör en prioriterad landsdel ändå inte

236 1980-talets -

regionalpolitik principiella överväganden

kommer att permanent ingå i stödområde. Flertalet av dessa har genom beslut av regeringen tillfälligt hänförts till stödområde. Möjligheten för regeringen att temporärt placera in kommuner i stödområde bör behållas enligt kommitténs mening. Genom att en allt större del av insatserna i form av lokaliseringsstöd, glesbygdsstöd etc kommer att styras av tillgången på medel kan det enligt \ kommitténs uppfattning långsiktigt finnas anledning att överväga om stödområdesindelningen är det mest lämpliga uttrycket för den centrala nivåns prioriteringar. Kommittén vill peka på att prioriteringar av tre landsdelar bör påverka fördelningen av medel där länet är den administrativa enheten. l andra fall kan det vara fråga om prioritering av och mellan orter. Det senare betyder t ex att decentralisering av statlig verksamhet från Stockholm bör ske så att stödjepunkter i de prioriterade landsdelarna gynnas. Kommittén vill framhålla betydelsen av en fortsatt utveckling av stödjepunkter av olika storlek. De prioriteringar som detta kan föranleda bör i betydande grad göras av länen själva. Sett i ett mellanregionalt perspektiv är det angeläget att åtminstone en arbetsmarknad i varje län utvecklas så att den kan fungera som alternativ till expansiva orter på

andra håll i landet. Detta har sin särskilda betydelse inte minst i Norr-

lands kustland där vissa kommuner som kan utgöra stödjepunkter genom sin infrastruktur, differentierade arbetsmarknad etc inte föreslås ingå i stödområdet. Regionala utvecklingsproblem finns som framgått av kapitel lO inte bara i de av kommittén prioriterade landsdelarna. Enligt kommitténs mening bör dessa regioner, Östra Småland, Blekinge och Sjuhäradsbygden uppmärksammas vid fördelningen av medel för regionalt utvecklingsarbete.

12.3 Politik för regional utveckling och

mellanregional utjämning

Den hittillsvarande regionalpolitiken har innefattat två principiellt sett skilda uppgifter. Regionalpolitiken har syftat till att utjämna välfärdsskillnader mellan stödområdet och övriga delar av landet. Regionalpolitiken har också haft en samhällsplanerande uppgift. Ijdet senare fallet har rumsliga hänsynstaganden ansetts nödvändiga för att bland annat uppnå ett mer effektivt beslutsfattande inom den offentliga sektorn. Denna andra uppgift för regionalpolitiken har starka beröringspunkter med mer allmänna strävanden till ökad decentralisering. I denna senare del har regionalpolitiken kommit att omfatta hela landet. Enligt kommitténs mening finns det ett värde i att göra denna principiella åtskillnad av regionalpolitikens uppgifter även om enskilda medel eller åtgärder kan vara svåra att hänföra till någon speciell uppgift. En del - ett skikt - i den framtida bör därför regionalpolitiken formas av uppgiften att undanröja rumsliga hinder för effektivt resursutnyttjande. En sådan, ”Politik för regional utveckling”, omfattar hela

-

principiella

1980-talets regionalpolitik överväganden 237

landet. I stor utsträckning motsvarar detta den tidigare nämnda samhällsplanerande uppgiften. Det bör i sammanhanget noteras att regeringen nyligen genom direktiv till samtliga kommittéer pekat på behovet att särskilt uppmärksamma åtgärder som kan öka samverkan mellan myndigheter och leda till minskad sektorisering i samhället samt generellt ta till vara möjligheterna till delegering av beslutanderätt och annan decentralisering av den statliga förvaltningen. Sektorssamordning och decentralisering är därmed nyckelord i denna del av den framtida regionalpolitiken. Det första skiktet har inte primärt sin grund i de problem som uppstår genom den fortgående strukturomvandlingen inom näringslivet. Det hindrar naturligtvis inte att de medel som ställts till länens förfogande för sektorssamordning också kan ha betydelse i ett sysselsättningsperspektiv. De rumsliga hindren för ett effektivt resursutnyttjande är inte enbart av administrativ karaktär. Beroende på branschsammansättning i näringslivet och andra regionala särdrag kan man anta att övergången till tjänste- eller informationssamhället träffar länen med olika styrka och vid olika tidpunkter. Regionerna befinner sig i skilda faser i det långsiktiga omvandlingsförlopp som pågår. En ökad decentralisering av beslutsfattande kan i detta perspektiv också ses som en nödvändig anpassning till skiftande regionala förutsättningar i ekonomiskt hänseende. Samtidigt skapar denna spännvidd mellan regionerna ökade behov av regionala hänsynstaganden också i beslut på central nivå. För att utjämna de skillnader som strukturomvandlingen skapat och för att kompensera vissa regioner för naturgivna nackdelar i form av klimat och avstånd behövs också ett andra skikt- en ”Politik för mellanregional utjämning”. Till skillnad från det första skiktet omfattar denna politik bara vissa delar av landet. Som redovisades i föregående avsnitt bör enligt kommittéens mening denna utjämning ske till förmån för Norra inlandet, Norrlands kustland och Bergslagen. Politiskt oacceptabla konsekvenser av strukturomvandlingen respektive sektoriseringen i samhället ger sålunda regionalpolitiken dess uppgift. Självfallet finns det ett samband mellan regionalpolitikens båda skikt bland annat genom att vissa av sektoriseringens avigsidor framför allt märks i de områden i landet som har drabbats av strukturomvandlingen. Kommittéen vill här också peka på ett par motiv för regionalpolitik som inte på ett meningsfullt sätt kan inordnas i uppdelningen i skikt. Det första är det försvarspolitiska. Värnet av territoriet underlättas av ett utspritt bosättningsmönster och av tillgång till kommunikationssystem som effektivt förenar landets olika delar. Ett andra motiv är att det från nationell synpunkt är angeläget att regionala särdrag i sociala och kulturella avseenden kan bibehållas.

l2.3.l Inriktning av en politik för regional utveckling

Det politiska systemet är i huvudsak uppbyggt för att fungera i ett visst territorium: kommun, län eller land. Politiker väljs av invånare i ett geografiskt område och står inför dessa till ansvar för sina beslut. Ge-

238 1980-talets -

regionalpolitik principiella överväganden

nomförandet av politiken har däremot av effektivitetsskäl lagts på specialiserade verk och myndigheter med ansvar för varsin sektor. De politiska organens uppgift blir därför ofta en sektorssamordning, att lösa konflikten mellan sektorsstyrning och territoriell styrning, mellan sektoriell effektivitet och territoriell effektivitet. Sektorisering nödvändiggör sektorssamordning. Regionalpolitiken är i högsta grad tvärsektoriell och har, eftersom dess utgångspunkt är förhållandena i olika regioner, en nära anknytning till den generella samordningsuppgift som åvilar politiska organ med ansvar för ett visst territorium. Detta gäller speciellt arbetet på länsnivå. Kommittén redovisari kapitel 13 sina förslag till hur sektorssamordningen skall kunna förbättras. Vi vill dock sedan nu framhålla att ett viktigt arbete på detta område bedrivs i civildepartementet genom decentraliseringsarbetsgruppen. l det decentraliseringsarbete som nu pågår eftersträvas att myndigheter med huudkontor i Stockholm överför allt fler funktioner till existerande eller nya regionala och lokala myndigheter/filial. Syftet är dels att förbättra servicen, dels att stödja sysselsättning och kompetensutveckling utanför Stockholm. Huvudtanken i kommitténs förslag om sektorssamordning är att länsstyrelserna i större utsträckning än hittills bör ges möjligheter att utnyttja det samlade länsanslaget fritt. Särskilt viktiga är i det sammanhanget de projektmedel som finns. Dessa medel bör ocksâ enligt kommitténs mening kunna spela en mer betydelsefull roll än hittills för att stödja lokala initiativ. En annan viktig uppgift är att främja kunskapen om och spridning av ny teknik dels därför att sambandet mellan teknik och regional utveckling blivit allt mer påtagligt och dels därför att genomförandet av åtgärder av detta slag måste ske nära företagen. Kommittén har försökt att få en bild av vilken betydelse de pågående investeringarna i tele- och datakommunikationsnät kan ha för den framtida regionala utvecklingen. Någon entydig slutsats har kommittén inte kunnat dra. Avgörande tycks här vara i vilken takt som nätet byggs ut samt vilken kapacitet det får i olika relationer. En snabb utbyggnad minskar riskerna för att infrastrukturen skall utgöra ett hinder för regional utveckling. Kommittén finner det angeläget att denna fråga fortgående analyseras från regionalpolitiska utgångspunkter. Statens industriverk bör ges i uppdrag att belysa de möjligheter och hinder för utvecklingen i olika delar av landet som introduktionen av de nya data- och telekommunikationsnäten innebär. Ett viktigt element i en politik för regional utveckling är utbildningen. Investeringar i utbildning har under lång tid varit av mycket stor betydelse för såväl elever som samhälle. Utbildningssektorn är enligt kommitténs bedömning av strategisk betydelse för att undanröja hinder för regional utveckling. Den successiva övergången till informationssamhället förstärker denna roll på flera sätt. Det behövs såväl breddkunskap som spetskunskap inom de nya teknikområden som utnyttjas i näringsliv och förvaltning. Men teknikövergången innebär också ett planeringsproblem eftersom utbildningsbehoven kommer att täcka ett mycket vitt spektrum.

-

principiella

SOU I984:74 1980-talets regionalpolitik överväganden 239

Kommittén redovisar i kapitel 14 förslag till åtgärder. på utbildnings-

och forskningsområdet. Det bör framhållas att detta område också är strategiskt för den mellanregionala utjämningen.

l2.3.2 Inriktning av en politik för mellanregional utjämning

De landsdelar som prioriterats skiljer sig från övriga landet i regionalpolitiskt viktiga avseenden. Prioriteringen innebär att särskilda insatser måste göras för att främja utvecklingen i dessa områden. Grovt sett kan åtgärderna avse infrastrukturens beskaffenhet och lokalisering, främjande av näringslivets utveckling samt påverkan av offentlig sektor som inkomstomfördelare och sysselsättningsskapare.

Åtgärder för att främja näringslivets konkurrenskraft och tillväxtmöj-

ligheter är centrala. De regionalpolitiska stödformerna till näringslivet skall kompensera för kostnadsnackdelar på grund av avstånd, klimat och glesare industriella nätverk än på andra håll. Kommitténs konkreta förslag till hur det regionalpolitiska stödet bör förändras för att möta nuets krav redovisas i kapitel 15. De åtgärder som direkt påverkar näringslivet är som framgått av utredningens analyser endast en del av de totala insatser som görs för att främja mellanregional utjämning eller för att bekämpa arbetslöshet och undersysselsättning. Detta förhållande har berörts i flera tidigare kapitel. En lång rad politikområden måste medverka och påverkas om regionalpolitiken skall bli framgångsrik. l långa stycken är de krav som från regionalpolitiska utgångspunkter kan resas på arbetsmarknadspolitiken, industripolitiken,jordbrukspolitiken, utbildningspolitiken desamma för de tre landsdelarna. För att kunna utveckla samspelet mellan olika politikområden är det enligt kommitténs mening emellertid också viktigt att hänsyn tas till de skillnader som finns mellan Norra inlandet, Norrlands kustland och Bergslagen. De skillnader som kommittén då avser är inte att problemens svårighetsgrad är olika. Denna skillnad kommer fram genom stödområdestillhörigheten. Kommittén syftar på de skillnader som är centrala för att lösa problemen i respektive landsdel. Utgångspunkten är således att det går att ringa in de problem som är strategiska för att ta ställning till vilka sektorer/politikområden som särskilt bör samordnas. En ökad samordning mellan industripolitik och regionalpolitik är enligt kommitténs mening allmänt sett önskvärd. För Bergslagen torde en sådan förändring dock vara särskilt betydelsefull. Med den industristruktur som finns i Bergslagen är det angeläget att stärka konkurrensförmågan hos de många företag som varit och/eller är underleverantörer till stålindustrin och gruvnäringen. Genom den betydelsefulla roll som basindustrierna alltfort spelar framstår också åtgärder för att få spridningseffekter från dem som viktiga. Genom de särskilda medel som ställts till förfogande för Bergslagen genom riksdagsbeslut har pågående arbete i den riktning kommittén förordar kunnat intensifieras. Kommitténs förslag i senare kapitel innebär att detta arbete kan fullföljas. De större orterna längs norrlandskusten, men också Östersund är

240 1980-talets -

regionalpolitik principiella överväganden

viktiga stödjepunkter för ett vidare omland. Sett i ett mellanregionalt perspektiv behöver dessa stödjepunkter stärkas om länens näringsliv skall få förbättrad tillgång till främst kvalificerad service av olika slag. Om inte Stödjepunkterna stärks kan man förvänta sig att expansionen av och inom teknikbaserade företag nästan helt kommer att ske i andra delar av landet. Samtidigt måste en avvägning göras så att insatserna på de större orterna inte förstärker de inomregionala obalanser som kan ñnnas. Stödjepunkterna är viktiga som utbildningsorter. l-lögskoleutbildning finns i flertalet av dem. Högskolan är ofta också bas för utvecklingsarbete av olika slag för att tillvarata länets resurser bättre eller för att förbättra teknikspridning. Enligt kommitténs mening är åtgärder som stärker högskolan viktiga. I Norrland finns två orter med fasta forsk-

ningsresurser. Åtgärder för att utveckla Umeå och Luleå som alternativ

till Stockholm och andra universitetsorter är viktiga inte bara för dessa orter utan för norrländskt näringsliv i allmänhet. Kommitténs förslag om utbildning och forskning redovisas i kapitel 14. Stödjepunkterna är viktiga lokaliseringsorter för kvalificerad service till företag. Som framgått av analyserna tidigare ökar mjukvaruinnehållet i produkterna. Tillgång till specialistfunktioner ökar därmed i betydelse. Särskilt för mindre och medelstora företag är det angeläget att sådana funktioner finns på nära håll, i den egna regionen. De kompletteringar av serviceutbudet som kan vara erforderliga bör ske inom ramen för lokaliseringssamrådet med den privata tjänstesektorn. I Östersund,

Skellefteå och Boden, Luleå, Piteå och Älvsbyn bör regionalpolitiskt

stöd kunna utgå enligt den prioritering som gjorts. Med undantag för

Älvsbyn som tillhör stödområde B ingår de nämnda kommunerna i

stödområde C. Norrbottenskommunerna omfattas också av sänkta arbetsgivaravgifter. I övrigt ingår de större orterna inte i stödområdet. Enligt kommitténs uppfattning bör lokaliseringssamrådet med den privata tjänstesektorn ske med utgångspunkt från atttjänster som är vitala för ett eller flera län skall kunna stödjas med lokaliseringsstöd eller offertstöd även i de kommuner som inte ingår i stödområde, dvs Umeå, Sundsvall och Gävle. Stöd bör kunna utgå motsvarande villkoren i stödområde C. Bakgrunden till detta förslag är den ytterligare koncentration av den privata tjänstesektorn till Stockholmsområdetr som kan förväntas enligt de bedömningar som redovisades i kapitel 7. Ökade möjligheter att styra denna expansion till de prioriterade landsdelama är därför mycket angelägna. Norra inlandet är svårast utsatt för arbetslöshet och undersysselsättning. Som framgått i kapitel 3 gär därför mycket stora belopp till onrådet i form av arbetslöshetsersättning och beredskapsarbeten. Det är därmed också för detta område som avvägningsproblemet mellan airbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska insatser är störst. I kapitel l l fördes ett resonemang om förutsättningarna för att styra över resurser från arbetsmarknadspolitik till regionalpolitik. Kommittén är inte beredd att förorda en överflyttning av medel om det skulle medföra a;tt arbetslösheten på kort sikt skulle öka. Detta betyder inte att kommittérn anser att den nuvarande fördelningen mellan arbetsmarknadspolitska

i 1980-talets - 241

regionalpolitik principiella överväganden

och regionalpolitiska insatser är tillfredsställande. måste

Långsiktigt åtgärder som förbättrar utvecklingskraften i det statliga resursflödet genomföras. Ett grundläggande problem i sammanhanget är bristen på kunskap. Det har inte varit möjligt för kommittén att genomföra de omfattande empiriska studier som är nödvändiga för att kunna bedöma vilka effekterna av en förändring skulle bli. Kommittén anser mot den här bakgrunden att ERU och EFA bör ges i uppdrag att analysera och bedöma vilka effekterna av en överföring av medel från arbetsmarknadspolitik till regionalpolitik skulle ha för berörda individer och orter. Resultaten av dessa studier bör bilda underlag för ställningstaganden inför nästa S-årsperiod, dvs fr o m budgetåret 1988/89.

12.4 Medel för och

regional utveckling

mellanregional utjämning

Enligt kommitténs uppfattning bör följande allmänna inriktning gälla för medelsutformningen i den framtida regionalpolitiken. För det första är det kommitténs uppfattning att åtgärder på utbildnings och forskningsområdet är så centrala för utveckling och utjämning att ökad sektorspåverkan inte räcker till. Insatser på detta område behöver kompletterande finansiering av regionalpolitiska anslag. För det andra bör det direkta stödet till näringslivet spänna över ett bredare fält än hittills. Kostnadsutjämnande stöd bör öka i betydelse liksom företagsutvecklande insatser. Det nuvarande lokaliseringsstödet kommer i framtiden att spela en relativt mindre roll än hittills. För det tredje förutsätter en mer problemlösande inriktning av åtgärderna att genomförandet har en klar tyngdpunkt ute i länen. En decentraliserad organisation innebär även att lokala och regionala initiativ kan tas tillvara. För det fjärde bör rationaliteten hos samhällets åtgärder för att bekämpa långvariga regionala sysselsättningsproblem ökas genom förbättrad kunskap om de regionala konsekvenserna av olika beslut. Särskilt angeläget är att öka kunskapen om vilket handlingsutrymme som finns för avvägningen mellan åtgärder som verkar på kort resp lång sikt. Kommittén redovisar i det följande de överväganden som gjorts i anslutning till den andra och tredje av dessa punkter. Det främsta syftet med det regionalpolitiska stödet till näringslivet är att förbättra sysselsättningsläget. Kapitalstödet till näringslivet kompenserar primärt för brister i kreditmarknadens funktionssätt och den högre risk det medför att bedriva verksamhet i stödområdet. Det övergripande sysselsättningsmålet har förts in i lokaliseringsstödet på så sätt att utgående subventioner till betydande del bestäms av företagens motprestationer i form av planerade nya arbetstillfällen. Resultatet härav är att lokaliseringsstödet verkar som en hybrid mellan ett marginellt kapitalstöd och ett marginellt sysselsättningsstöd. Den senare stödformen representeras av sysselsättningsstödet. Detta stöd underlättar företags expansion genom att minska arbetskraftskostnaderna för nytillkommande personal. För att utjämna kostnadsskillnader på grund av klimat, av-

l6

-

242 1980-talets regionalpolitik principiella överväganden

stånd etc finns transportstödet och i Norrbotten reducerade arbetsgivar-

avgifter. direktiven bör kommittén föreslå vilken avvägning som är Enligt mellan selektiva och generella medel i regionalpolitiken. l direklämplig tiven görs distinktionen mellan dessa två typer av medel så att selektivt stöd i varje särskilt fall medan är stöd som utgår efter bedömning generellt stöd utgår efter vissa fastlagda regler. På denna grund är lokaselektivt medan stödformer är generella. Som liseringsstödet övriga i kapitel 2 och l l kan frågan om selektivitet och framgått av analyserna generalitet diskuteras också i andra dimensioner än förhandsprövning eller stöd i efterhand. Tas hänsyn till stödens omfattning geografiskt och branschmässigt blir i praktiken de flesta stödformerna som här nämnts selektiva. Kommittén finner det därför lämpligt att diskutera avvägningen mellan stöd som är marginella, dvs knutna till ökningar av en viss resurs, proportionella stöd. Principiellt bör avvägningen mellan desrespektive sa två typer av stöd göras med utgångspunkt från målen för regionalpolitiken och arten av de problem som medlen skall angripa. För utredningens del tillkommer att vi har ett stödsystem som det kan innebära kostnader av olika Kommitténs överväganden om slag att förändra. mellan marginella och proportionella stöd blir därmed avvägningen beroende av såväl principiella som praktiskt administrativa överväganden. i de kommuner som tillhör stödområde A Sysselsättningsproblemen är enligt kommitténs uppfattning så allvarliga att stöd till detta område i ökande utgå även till företag som bibehåller sin sysselgrad bör kunna kommitténs uppfattning bör därför den sänkning av sättning. Enligt arbetsgivaravgifter som genomförts i Norrbottens län utvidgas till att omfatta de kommuner i Västerbottens och Jämtlands län som t:llhör stödområde A. Reduktionens storlek och näringsgrensomfattning bör vara densamma som nu gäller i Norrbotten. Kommittén vill kraftigt understryka att utnyttjandet av kostnadssänkande Det medel av det här slaget måste ses i ett långsiktigt perspektiv är först när näringslivet fått förtroende för att regering och riksdag avser att bibehålla ett lägre kostnadsläge i stödområde A och varaktigt delar av Norrbottens län som sänkningen kalkyleras in i företaövriga gens beslut. Skulle förändringar snart ske i de regler som finns för i Norrbottens län resp den av oss föreslagna utökningeru är sänkningen risken stor att det nödvändiga förtroendet inte etableras och att sänkniingen därigenom verkar defensivt. Jord- och skogsbruket har mycket stor betydelse i dessa kommuner. Med hänsyn härtill har kommittén övervägt om också dessa näringsgrenar borde omfattas av en sänkning. Avgörande för kommitténs stiällatt inte inkludera dessa näringsgrenar har varit kostnadsningstagande skäl. har varit att kommittén anser att förbättringar av Bidragande glesbygdsstödet är en statsfmansiellt billigare väg att gå när det ;älller framför För jordbrukets del bör också n att allt jordbruket. vägas inom jordbrukspolitiken kompenseras för miernorrlandsjordbruken kostnader till följd av läget.

SOU |984:74 1980-talets - 243

regionalpolitik principiella överväganden

En utjämning av kostnadsskillnader mellan de prioriterade landsdelarna och övriga landet sker också via godstransportstödet. Enligt direktiven bör utredningen överväga om godstransportstödet skall utvidgas till att omfatta sjötransporter respektive om ett persontransportstöd bör införas för att minska företagens kontaktkostnader. om sjötransportstöd är inte ny. Vid tidigare behandling av Frågan denna har bl a anförts att den statliga isbrytningen till de norrländska hamnarna kompenserat sjöfarten. Dessutom har vissa varugrupper där konkurrensen mellan landstransporter och sjötransporter varit särskilt påtaglig undandragits stöd. För att slå vakt om inlandshamnarna har de särskilda kanalavgifterna tagits bort för Väner- och Mälarsjöfarten. Den varugrupp som främst skulle beröras av ett sjötransportstöd är sågade trävaror där f n en stark konkurrens råder mellan landtransporter och sjötransporter. Det nuvarande systemets konstruktion innebär att export över hamnar utanför Norrland gynnas eftersom avståndet till dem kvalificerar till stöd för landtransporten till hamn. Landtransporten till norrlandshamn sker över för kort avstånd för att stöd alls skall utgå eller så utgår det med lägre andel. Enligt kommitténs mening kan det problem som föreligger lösas utan att ett sjötransportstöd införs. Huvudsaken bör vara att stärka norrlandshamnarnas relativa konkurrensläge mot hamnar söderut. Detta kan uppnås utan att ett stöd till sjötransporter införs. Kommitténs förslag redovisas i kapitel l5. Mycket starka skäl talar enligt kommitténs mening för införande av ett persontransportstöd. Speciellt för de nordligast belägna mindre och medelstora företagen kan kontaktkostnaderna utgöra ett väsentligt hinder för upparbetandet av nya affärskontakter. Kommittén lämnar i kapitel 15 förslag till efter vilka riktlinjer ett sådant stöd skall utformas. Finansieringen av ett persontransportstöd måste enligt direktiven klaras inom oförändrad ram för transportstödet. Utredningens ställningstagande förutsätter således en omfördelning av stödet från godstransporter till persontransporter. Av de alternativ till förändringar av godstransportstödet som kommittén övervägt ger införande av ett tak för hur stort godstransportstöd ett företag kan erhålla de minst negativa konsekvenserna. Om taket sätts vid 3 milj kr per företag och år som kommittén föreslår försämras stödet för en handfull stora och i regel mycket vinstgivande företag. Regionalpolitiskt uppvägs enligt kommitténs mening de negativa effekterna av de positiva resultat som kan uppnås om mindre och medelstora företag kan minska sina kontaktkostnader. Införande av ett persontransportstöd bör ses i perspektivet av att kommittén enligt direktiven bör undersöka möjligheterna att förbättra stödet till immateriella investeringar. Förskjutningen från materiella till immateriella investeringar är beroende av bl a skärpt konkurrens, kortare produktcykler och ökat kunskapsinnehåll i produkterna. Jämfört med tidigare har kraven på företagen att förändra sina produkter och marknader därmed ökat. Investeringar i produkt- och marknadsutveckling är riskfyllda. Förändringar på dessa områden innebär ofta att ny kompetens tillfälligt eller mer permanent måste tillföras företagen. För det enskilda företaget handlar det här om att utveckla det unika kunnan-

244 1980-talets -

regionalpolitik principiella överväganden

det. Det betyder att direkta stödinsatser måste anpassas till det enskilda företagets situation. I detta avseende blir stödet därmed selektivt med den innebörd selektiviteten givits i kapitel 2. I andra avseenden kan man säga att stödet blir mer generellt eftersom man inte på förhand kan göra några mer långtgående geografiska prioriteringar. Det är svårt att koppla denna typ av problemlösning till de variationer i bidragsnivåer som gäller för stöd till maskiner och byggnader. Kommittén anser att direkt stöd till mjuka investeringar eller mer allmänt till företagsutveckling är särskilt angeläget i de landsdelar som tidigare prioriterats. Tillgången på riskkapital är mer begränsad där än på andra håll i landet liksom tillgången på kvalificerad service. Bredden i det regionalpolitiska stödet till näringslivet bör således enligt kommitténs uppfattning öka. De medel som hittills diskuterats ger en sorts mått på variationsvidden. Sänkta arbetsgivaravgifter och godstransportstöd ger generellt förbättrat kostnadsläge. De förbättrar förutsättningarna för näringslivet och skapar därmed en grund för företagsutvecklande insatser anpassade till enskilda företags situation och behov. Mellan dessa ytterlägen” finns sysselsättningstöd och lokaliseringsstöd som båda direkt påverkar möjligheterna och kostnaderna för utökning av sysselsättning och kapital i form av maskiner och byggnader. Investeringsbidrag, glesbygdsstöd och i viss mån projektmedel kan också placeras in på den här skalan. Eventuella luckor i stödbehov kan fyllas av offertstöd. Kommittén redovisar i kapitel 15 förslag om hur de här nämnda stödformerna bör förändras och när det gäller företagsutveckling (stöd till immateriella investeringar) hur stödbehoven bör tillgodoses. Som utgångspunkter för dessa förslag har kommittén följande överväganden om rollfördelningen mellan olika stödformer, samt om förhållandet mellan det övergripande sysselsättningsmålet och villkoren för och det primära syftet med enskilda stödformer. För närvarande kan lokaliseringsbidrag i stödområde A utgå med högst 70 % eller med högst 450 000 kr per planerat nytt arbetstillfälle. Denna höga subventionsnivå har motiverats av de regionalpolitiska problemens svårighetsgrad. Som påpekats i kapitel l l kan frågan ställas hur en så hög subventionsnivå kan förenas med det krav på företagsekonomisk lönsamhet som gäller för att stöd skall utgå. Enligt kommitténs uppfattning bör lokaliseringsbidrag i framtiden högst utgå med 50 % av investeringskostnaden i ett projekt. De svåra sysselsättningsproblem som finns i stödområde A motiverar som kommittén också föreslår att stödets sammansättning förändras snarare än att subventionsnivåerna i enskilda stödformer fortsättningsvis blir så höga som hittills. Som grund för den här ståndpunkten ligger att det inte går att bortse från sambandet mellan risktagande, finansiering och ansvar. Problemet ställs på sin spets när det gäller stöd till immateriella investeringar. De regionala utvecklingsfonderna har nu möjlighet att inom industripolitikens ram engagera sig i produktutvecklingsprojekt, marknadsföringsprojekt etc i form av utvecklingskapital. Genom sitt engagemang i projektet tar fonden en del av den risk som är förenad med detta. För att ingen tveksamhet skall råda om att ansvaret för projektet ligger på

1980-talets - 245

regionalpolitik principiella överväganden

företaget är fondernas engagemang begränsat till högst 50 °/o. Samma grundläggande syn bör enligt kommitténs mening gälla för de företagsutvecklande insatser som kommittén föreslår skall göras med regionalpolitiska förtecken. Regionalpolitiskt stöd till immateriella investeringar och till företagsutveckling på annat sätt bör utgå genom att medel från det samlade länsanslaget kan utnyttjas. Detta innebär att det nuvarande lokaliseringsstödet även fortsättningsvis bör avse investeringar i maskiner och byggnader. Kravet på att den stödda investeringen skall medföra sysselsättningsökning mildras men bör i princip finnas kvar. De överväganden och förslag som hittills redovisats har det gemensamt att stöd inte alls eller i minskande grad direkt kopplas ihop med en ökning av sysselsättningen i det enskilda företaget. Långsiktigt kan sänkta arbetsgivaravgifter i kombination med övriga åtgärder betyda att företagen ökar sin sysselsättning och att näringslivssammansättningen förändras mot arbetskraftsintensiv produktion. För att ytterligare främja sysselsättningsutvecklingen förordar utredningen en förstärkning av sysselsättningsstödet. Principiellt sett sysselsättningsstödet kunna kombineras med, ad-

bör

deras till, eventuellt förekommande arbetskraftsstöd inom arbetsmarknadspolitiken. Det regionalpolitiska stödet utgår på grund av strukturella problem i regionerna. De arbetsmarknadspolitiska stöden av motsvarande slag utgår som regel antingen av konjunkturpolitiska skäl eller för att stärka svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden. Motiven är således olika. Konsekvenserna av att inte ha adderbarhet kan illustreras med ett exempel. Det regionalpolitiska sysselsättningsstödet gäller för alla. Antag att man inom arbetsmarknadspolitiken vill stärka kvinnornas ställning på arbetsmarknaden genom ett liknande stöd. Om man inte kan addera stöd upphävs den prioritering till kvinnornas förmån som var avsikten, i de områden som har strukturell arbetslöshet och där kvinnorna av det skälet förmodligen har en sämre arbetsmarknadssituation än på andra håll. Med utgångspunkt i direktiven är det naturligt att utredningens överväganden i första hand avsett stödet till näringslivet. Kommittén vill avsluta detta avsnitt om regionalpolitiska medel med att återigen framhålla betydelsen av tre andra områden. Enligt kommitténs mening är det från regionalpolitiska utgångspunkter angeläget att i alla delar av landet bygga upp en likvärdig standard i fråga om infrastrukturen. Det kan också finnas skäl att inom olika delsektorer utjämna kostnaden för att använda de nyttigheter som erbjuds. Vidare är det väsentligt att näringslivet understödjes genom ett väl utvecklat utbildningssystem i landets olika delar. De tekniska gymnasierna och de regionala högskolorna utgör strategiska komponenter i detta system. Forskarutbildning bör emellertid vara koncentrerad till vissa större orter. Den kommunala skatteutjämningen är av stor betydelse för kommunerna i stora delar av Norra inlandet för att dessa skall kunna upprätthålla en kommunal service utan orimlig skattebelastning för invånarna.

246 1980-talets -

regionalpolitik principiella överväganden

Motsvarande gäller landstingen i berörda län. Enligt kommitténs mening är det från regionalpolitisk synpunkt ytterst angeläget att det nuvarande systemet med kommunal skatteutjämning även fortsättningsvis spelar denna viktiga roll. Enligt kommitténs mening är det ifråga om offentlig verksamhet angeläget att det såväl på central som regional nivå prövas vilka verksamheter inom den statliga, landstingskommunala och kommunala sektorn som inte är direkt befolkningsberoende och därför i princip kan lokaliseras fritt. Sådana verksamheter bör om möjligt användas för att förstärka och stabilisera arbetsmarknaden i olika delar av landet.

12.5 mellan central och regional Ansvarsfördelningen nivå samt mellan den regionala nivån organ på

Den centrala nivån, regering och riksdag, har naturligtvis liksom hittills ansvaret för att resursfördelningen motsvarar de geografiska prioritesom görs. Den centrala nivån beslutar om fördelningen mellan län ringar och landsdelar. Regering och riksdag fastställer regler för socialarbetskraftssubventionerna, i form av sysselsättningsstöd och sänkta arbetsgi- Samma förhållande gäller regler för transportstöd i olika varavgifter. former. Vägledande bör i dessa fall vara att de regler som skapas kan ligga fast under en längre tid så att företag kan ta hänsyn till kostnadspåverkan i sin kalkylering. lndustriverkets roll bör vara dels att hantera större engagemang i företag, dels att successivt i sin totala verksamhet utveckla samspelet mellan industri och regionalpolitik. Inriktningen bör vara att utveckla det landsdelsperspektiv som anlagts i propositionen om Bergslagen och i vårt arbete. lndustriverket har också ansvaret för att lokaliseringssamrådet med den privata tjänstesektorn utvecklas efter de riktlinjer som angavs i avsnitt l2.3.2. lndustriverket och industridepartementet har ett gemensamt ansvar för att offertstödet utnyttjas bättre än hittills. Resurstilldelningen till den regionala nivån bör även i fortsättningen ske i form av ett samlat länsanslag. Länsstyrelsen bör liksom hittills ha den övergripande och samordnande rollen i länet. Länsstyrelsen har att fördela anslaget på projektmedel, lokaliseringsbidrag, glesbygdsstöd och utvecklingskapital. Det belopp som avsätts för utvecklingskapital överförs till fonderna efter en överläggning om hur medlen bör användas inom länet. Andra företagsutvecklande medel fördelas direkt av regeringen till berörda utvecklingsfonder. l detta sammanhang anser utredningen att det är viktigt att samma instans beslutar på central nivå om fördelningen av administrationsbidrag och andra företagsutvecklande åtgärder. F n sker denna fördelning av industriverket. Fördelning av regionalpolitiska medel sker fn av regeringen. För att fördelningen av länsanslaget och de direktfördelade medlen till utvecklingsfonderna skall ske på samma grunder bör fördelningen ske sammanhållet. Det bör även i fortsättningen vara regeringens uppgift att göra denna regionalpolitiska resursfördelning. Därmed följer att det beslut om fördelningen av industripolitiska medel som nu tas av

- 247

SOU I984:74 1980-talets regionalpolitik principiella överväganden

industriverket måste underställas regeringens prövning i framtiden om en instans skall kunna göra en sammanvägd bedömning av fondernas resursbehov. Beslut insatser tas av utvecklingsfonden. Beom företagsutvecklande slut i övriga fall bör liksom hittills fattas av länsstyrelsen. Länsarbetsnämnden fattar nu beslut om sysselsättningsstöd samtidigt som SIND är central Denna ordning år principiellt sett inte myndighet. bra. Två alternativ föreligga: antingen flyttas ansvaret centralt tycks tillbaks till AMS beslutanderätten från LAN till eller så flyttas regionalt En överflyttning från LAN till länsstyrelsen betyder dels länsstyrelsen. samband med liknande att det regionalpolitiska sysselsättningsstödets medel blir svagare, dels att länsstyrelsen får arbetsmarknadspolitiska ytterligare operativa uppgifter. En återgång till den tidigare ordningen nivå strider mot tanken att SIND skall vara central regionalpå central politisk myndighet. kommitténs uppfattning är inget av dessa alternativ helt till- Enligt fredsställande. Kommittén förordar en överflyttning till länsstyrelsen av beslutanderätten om sysselsättningsstöd. Kommittén vill emellertid påav att detta sysselsättningsstöd liksom reduktionen av peka betydelsen informationsmässigt integreras med de arbetsmarkarbetsgivaravgifter stöd som innehåller lönekostnadssubventioner. Kommitnadspolitiska tén vill i detta sammanhang erinra om att vi tidigare sagt att olika slag av arbetskraftsstöd bör kunna kombineras.

12.6 Personella resurser för genomförandet av

regionalpolitiken

De förslag kommittén redovisar innebär ökat ansvar och större krav på de myndigheter som skall svara för genomförandet av en aktiv regionalpolitik. Statens industriverk har sedan omorganisationen den l juli 1983 successivt för att svara för viktiga delar av det byggt upp sin organisation arbetet. Den ökade vikt kommittén anser att industriregionalpolitiska verket skall lägga bl a vid att utveckla samlade näringslivsinriktade insatser i de regionalpolitiskt prioriterade landsdelarna, en aktivare av bl a den privata tjänstesektorn samt ett större utnyttjande av påverkan offertstödet innebär en delvis förändrad tyngdpunkt i verkets arbete. De resurser verket har erhållit bedömer kommittén vara tillräckpersonella uppgifterna. Därutöver föreslår kommittén att resurser, liga för att klara som möjliggör köp av bl a konsulttjänster, tilldelas verket. Kommitténs att ytterligare delegera beslutsfattandet i enskilda lokaliseringsförslag ärenden till länsstyrelserna innebär också att resurser frigörs på industriverket. Genomförandet av regionalpolitiken har i stor utsträckning delegerats till länsstyrelserna, som därmed fått en övergripande och samordnande roll inom det regionalpolitiska området. Kommittén har på olika sätt markerat att denna roll för länsstyrelserna bör förstärkas ytterligare. Uttryck för detta är att ökade ekonomiska resurser för regionalpolitiska insatser föreslås tillföras länsstyrelserna, ytterligare delegering av be-

248 1980-talets -

regionalpolitilc principiella överväganden

slutsfattandet i enskilda stödärenden, aktivare insatser för sektorssamordning etc. För att praktiskt förverkliga dessa ambitioner krävs givetvis

personella och andra resurser. När det gäller regionalpolitiska stödinsat-

ser riktade mot näringslivet är det enligt kommitténs uppfattning nödvändigt och naturligt med ett nära samarbete mellan länsstyrelserna och de regionala utvecklingsfonderna. Dessutom krävs en samordning av olika näringslivsinriktade insatser. Den kompetens och de resurser fonderna förfogar över bör länsstyrelserna kunna dra fördel av. Kommittén lämnar också förslag om ekonomiska medel för att stärka bl a de administrativa resurserna hos fonderna i de regionalpolitiskt prioriterade regionerna. När det gäller insatser för utveckling av företag i glesbygd är det naturligt att länsstyrelserna samverkar med bl a lantbruksnämnderna. Redan i dag sker i betydande utsträckning handläggningen av stödet till jordbruksföretag hos lantbruksnämnderna. För att åstadkomma en effektiv och ur regionalpolitisk synpunkt önskvärd sektorssamverkan krävs en aktiv medverkan i planering och genomförande från olika regionala organ som tex länsarbetsnämnd, lantbruksnämnd, skogsvårdsstyrelse, länsskolnämnd, vägförvaltning m fl. Kommittén förutsätter att de regionala organen avsätter de resurser som behövs för detta arbete och aktivt arbetar tillsammans med länssty-

relserna för att nå uppställda regionalpolitiska mål. I detta sammanhang

vill kommittén också betona betydelsen av ett aktivt stöd från berörda centrala myndigheter. Kommittén är medveten om att den ledningsfunktion som krävs för detta arbete och som det måste ankomma på länsstyrelserna att svara för, kan vara resurskrävande. Enligt kommitténs mening kräver detta att länsstyrelserna i erforderlig utsträckning utnyttjar den samlade resurs som i första hand länsstyrelsens planeringsavdelning utgör. Det bör i många fall vara möjligt och också önskvärt att de resurser och den kompetens de regionalekonomiska enheterna besitter kompletteras med annan kompetens inom avdelningen. De utvärderingar kommittén gjort av användningen av pengar för regionalt utvecklingsarbete (projektmedel) visar att dessa resurser inneburit en betydande resursförstärkning för länsstyrelserna och möjliggjort en flexibilitet i organisationen. De förstärkningar av projektmedlen som kommitténs förslag innebär ger länsstyrelsen nya resurser för att ytterligare kunna aktivera sin samordnande roll. Kommitténs förslag att föra över handläggningen av sysselsättningsstödet från länsarbetsnämnderna till länsstyrelserna bör innebära att de personalresurser som nämnderna nu avsätter för denna uppgift överförs till länsstyrelserna.

12.7 Kommunernas och roll

landstingskommunernas

i

regionalpolitiken

Såväl kommunerna som landstingskommunerna har väsentlig betydelse

för att regionalpolitikens mål skall kunna förverkligas. Både kommuner

och landstingskommuner har intensifierat sin näringslivspåverkande verksamhet under senare år.

1980-talets - 249

regionalpolitik principiella överväganden

Landstingen är tillsammans med staten huvudmän för de regionala utvecklingsfonderna. Huvudparten av landstingens insatser för att främja näringslivsutvecklingen kanaliseras därför till fonderna. l många län understödjer landstingen också andra utvecklingsorgan som växt fram under senare år. En del landsting har också försökt att utnyttja den egna upphandlingen för att främja länets utveckling. Med den ökade roll företagsutvecklande insatser enligt kommitténs mening bör ha i den framtida regionalpolitiken följer att de regionala utvecklingsfondernas medverkan i politikens genomförande kommer att förstärkas. Kommittén hari sina överväganden utgått från att landsting-

en även fortsättningsvis kommer att ge de bidrag till fonderna som är

nödvändiga för att de skall kunna fungera effektivt. Enligt utredningens uppfattning utgör kommunernas ökade engagemang på näringslivsområdet ett nödvändigt komplement till statens insatser på regionalpolitikens område. Samverkansformerna mellan kommuner och regionala organ bör också fortsättningsvis utvecklas i de former som bäst passar respektive län. Kommittén vill dock också peka på att det ökade kommunala enga-

gemanget inte är helt_ problemfritt från regionalpolitiska utgångspunk-

ter. Främjandet av lokala initiativ med kommunala insatser sker inte bara i de kommuner som har det besvärligaste arbetsmarknadsläget. Stora resurser avsätts också i kommuner som från regionalpolitiska utgångspunkter har det jämförelsevis gott ställt. Det ökade kommunala intresset för dessa frågor kan därmed bidra till att vidmakthålla de regionala skillnader som regionalpolitiken vill motverka. Därmed ökar riskerna för att de kommuner som har de svåraste sysselsättningsproblemen i en sorts kommunal konkurrens ger sig in på områden som ställer frågan om den kommunala kompetensen i centrum. Enligt kommitténs mening är en förutsättning för. att det ökade kommunala intresset för de här frågorna nationellt sett skall ha positiva nettoeffekter att kommunernas aktiviteter ligger inom ramen för den kommunala kompetensen.

13 och

Regional projektverksamhet sektorspåverkan

13.1 Regional projektverksamhet

Under senare år har lokala och regionala utvecklingsprojekt blivit en relativt vanlig företeelse. Dessa försök att bygga på lokala initiativ och kompetens för att lösa problem på den lokala eller regionala arbetsmarknaden pågår i flera länder och har bl.a. uppmärksammats av OECDs regionalpolitiskt ansvariga arbetsgrupp, som har betonat vikten av att varje regions egen utvecklingspotential utnyttjas. OECD:s arbetsmarknadspolitiska kommitté har initierat ett projekt för att utvärdera potentialen i lokala sysselsättningsinitiativ och för att sprida erfarenheter - Normellan länderna. Som referensomrâde har bl.a. valts Fagersta berg Skinnskatteberg. Utvecklingsprojekten i Sverige har studerats av SIND som nyligen publicerat en rapport om industriella samverkansprojekt på lokal nivå (SIND 1984:3). För kommitténs räkning har Berg-

slagsgruppen gjort en genomgång ochianalys av ett tiotal lokala utveck-

lingsprojekt. Utvecklingsprojekten finansieras vanligtvis från flera olika håll, kommuner, regionala myndigheter, olika organisationer och enskilda företag. En ofta förekommande finansieringskälla är länsstyrelsernas projektmedel, d.v.s. den del av det samlade länsanslaget som kan nyttjas för regionala projekt. Arbetet med utvecklingsprojekt har i alla län blivit en allt viktigare del av den regionalpolitiska verksamheten. l avsnitt 2.5 redovisades inriktningen på länsstyrelsernas projektarbete.

l3.1.l Lokala utvecklingsprojekt

På utredningens uppdrag har Bergslagsgruppen gjort en studie av lokala

utvecklingsprojekt (Ds I 1984:21). Med lokala utvecklingsprojekt avses

i studien både projekt som avser att lösa en mindre orts problem och projekt som handlar om en hel kommuns utveckling. Ett syfte är vanligtvis att mobilisera lokala resurser för att lösa lokala problem. Kommunen spelar ofta en aktiv roll i de projekt som Bergslagsgruppen studerat. I rapporten betonas att det vanligtvis tar tid innan konkreta resultat kan påvisas. För några av projekten redovisas emellertid vissa resultat. En detaljerad resultatredovisning kan återfinnas i rapporten. l rapporten noteras också immateriella resultat som åtminstone vad gäller långsiktiga effekter är värda att uppmärksammas:

252 Regional projektverksamhet och sektorspâverkan SOU l984:4

D större lokal handlingsförmåga och problemlösningsförmåga inon kommun, företag och hushåll D ökad lokal förmåga till samverkan för att nå gemensamma resultat D större intresse för nyetablering av nya verksamheter/företag D större kampvilja när det gäller att möta motgångar och utveckla den egna orten D ett större krismedvetande D ett större intresse för framtidsfrågor och framtidslösningar. Bergslagsgruppen menar att de lokala utvecklingsprojekten inte skall ses som alternativ utan som ett komplement till den konventionella arbetsmarknads-, regional- och industripolitiken. Gruppen menar att projekt av Norbergsmodellens typ fungerar som en form av basstrategi för nåringspolitik på lokal nivå, som bättre än andra metoder tar vara på lokala resurser som lokal initiativförmåga, lokala råvaror, lokal yrkeskunskap m.m. Men många av de lokala projekten kan inte förverkligas utan statligt stöd, t.ex. regionalpolitiskt stöd, och statliga organ på regional och central nivå måste ofta bistå med viss kunskap för att en del moment i projekten skall kunna genomföras. - SIND:s studie över industriella samverkansprojekt domineras av tio olika fallstudier. SIND:s analys av projekten är påmånga sätt mer kritisk och ifrågasättande än Bergslagsgruppens. Bl.a. påpekas att sysselsättningseffekterna ofta är små, åtminstone på kort sikt. Det är en svår uppgift att bredda näringslivet i orter som drabbas av en större fabriksnedläggning. Förväntningarna hos dem som startar sådana projekt har under de senaste åren också blivit lägre och därmed mer realistiska. Av SIND:s rapport framgår också att det ofta finns övergångsproblem når ett projekt avslutas och verksamheten skall drivas vidare i mer reguljära former. Det kan t.ex. gälla projekt för samverkan mellan företag på en ort eller kommunprojekt som efter de första entusiastiska åren övergår till en mer ordinär kommunal näringspolitik.

13.1.2 De

regionalpolitiska projektmedlen

Som synes av ovanstående och av redovisningen i avsnittet 2.5 rymmer den lokala och regionala projektverksamheten många olika typer av verksamheter. Att människor och organisationer tar egna initiativ och söker finna nya lösningar på samhällsproblem är, enligt kommitténs mening, något mycket positivt. Samtidigt innebär mångfalden av projekt att det är svårt att genomföra någon regelrätt utvärdering. Kommittén finner inte heller anledning att ta ställning till enskildheter i olika lokala utvecklingsprojekt. Länsstyrelsernas resurser för projektverksamhet är det enda regionalpolitiska medlet som kan utnyttjas i lokala och regionala projekt. Vi begränsar därför våra bedömningar till att gälla dessa projektmedels användning. i Till hjälp i en sådan bedömning kan man dels ta Lars Björnelds rapport som omnämnts i avsnittet 2.5.3, dels de resultat som Björn Beckman vid Statsvetenskapliga institutionen i Lund nått fram till inom ramen för projektet ”Decentralisering och samordning i regionalpolitiken”. Beckman har bl.a. gjort studier av projektmedlens betydelse, dels

Regional projektverksamhet och sektorspâverkan 253

en mer översiktlig studie av de sex sydligaste länen (se Beckman/Johansson: Låt 139 blommor blomma, ERU-rapport 36), dels en djupare studie av Västernorrlands, Kopparbergs, Blekinge och Malmöhus län (ännu ej publicerad). Vad gäller Björneld är hans allmänna bedömning att projektmedlen varit mycket användbara i det regionalpolitiska arbetet. Länsplaneringsarbetet före 1979 stannade vid åtgärdsförslag riktade till andra myndigheter och organisationer. Sedan projektmedlen tillkom har många projekt och idéer kunnat igångsättas och genomföras. I syd- och mellansverige går en stor del av resurserna till de länsdelar som har långsiktiga utvecklingsproblem. I norra delen av landet, där problemen är mer generella, kan någon tydlig geografisk prioritering inte utläsas. Ofta kombineras projektverksamhet med glesbygdsstöd och inom stödområdet kan projekt leda fram till beslut om Iokaliseringsbidrag för en investering. I orter som drabbats av företagskriser initieras i många fall arbetsgrupper inriktade på att bredda näringslivet bl.a. genom att stimulera till ökad företagssamhet. I sådana sammanhang har de regionalpolitiska projektmedlen ofta kommit till användning, som delfinansiering av projektledare eller i något delprojekt. Björneld menar också att projektverksamheten lett till en ökad samverkan mellan olika regionala myndigheter och organ och därmed ökat effektiviteten i det regionala utvecklingsarbetet. Som framgår av namnet på Beckmans projekt är huvudsyftet att studera effekterna av ett decentraliserat beslutsfattande inom regionalpolitiken samt villkoren för regionalpolitisk sektorssamordning och påverkan på länsnivån. Projektmedlen kan i detta sammanhang ses som ett uttryck för decentraliseringen och som ett medel för sektorssamordning. Beckman konstaterar att det funnits initialsvårigheter i vissa län. Såväl länsstyrelsen som andra deltagare i regionalpolitiken har behövt viss tid för att finna former för projektverksamheten. Den modell för beslutsfattande och arbetsinriktning som så småningom växt fram varierar avsevärt mellan länen. intervjuade representanter för olika länsstyrelser och andra regionala organ är emellertid genomgående överens om att projektmedlen medfört ett förbättrat samarbete och ett bättre klimat i det regionalpolitiska arbetet. I samarbetsprojekt mellan länsstyrelsen och andra länsmyndigheter har parterna tvingats försöka förstå varandras problem och intressen och kommit närmare en gemensam syn på länets problembild. Länsstyrelsernas egen utvärdering av resultaten för olika projekt är sällan kvantitativ i de län Beckman undersökt. I några fall har man emellertid redovisat direkta effekter på sysselsättning och service. I Kronobergs län noteras t.ex. 125 nya arbetstillfällen i dokumentationen av kommungruppsprojektet. Vanligtvis pekar de intervjuade på en mängd ”mjuka” effekter som är svårmätbara men som bedömts vara betydelsefulla.

13.l.3 Kommitténs förslag

Enligt kommitténs mening har projektmedlen stor betydelse i länens regionalpolitiska arbete. Det decentraliserade beslutsfattandet ifråga om

254 Regional projektverksamhet och sektorspâverkan

medlens användning har ökat den regionala initiativkraften och inneburit att kunskapen om regionala problem och möjligheter utnyttjats bättre. Det regionalpolitiska arbetet på länsnivå har blivit mer konkret och mer åtgärdsinriktat. Förutom de direkta effekter som uppnås i projekten synes projektmedlen även ha lett till förbättrade förutsättningar för sektorspâverkan. Vad gäller projektmedlens storlek är det värt att notera att en marginell resurs om 0,7-6 Mkr per länsstyrelse lett till en aktiv initiativverksamhet. En insats av projektmedel förmår ofta andra myndigheter, kommuner eller organisationer att bidraga med egna ekonomiska och personella resurser i ett projekt. Om projektet leder fram till ett genomförandeskede blir andra medel aktuella: regionalpolitiska medel (glesbygdsstöd, lokaliseringsstöd), sektorsorganens ordinarie resurser eller företagsinvesteringar. Inom ramen för det s.k. sammanhållna länsanslaget finns som tidigare nämnts möjligheter för länsstyrelsen att fördela resurserna mellan lokaliseringsbidrag, investeringsbidrag, glesbygdsstöd och projektmedel. För projektmedlen finns emellertid f.n. en ram, ett högsta belopp. Så hade t.ex. Västmanlands län 9,0 miljoner som kunde användas till ovanstående ändamål för budgetåret 1983/84, men enligt regeringens beslut fick högst 2,4 Mkr användas för projektverksamhet. En sådan restriktion kan enligt kommitténs mening vara motiverad under en försöksperiod, då länsstyrelsernas erfarenhet av projektverksamhet fortfarande är begränsad. Det har nu gått fem âr sedan projektmedlen introducerades och erfarenheter avseende projektledning och projektbedömning har samlats på länsstyrelserna. Ett annat motiv för en speciell projektram är att det skulle vara svårt att motstå andra regionala eller lokala organs krav på att få disponera projektmedel. Ett argument mot detta är att efterfrågan på lokaliseringsbidrag (inom stödområdet), investeringsbidrag och glesbygdsstöd kommer att vara så stor att den del av länsanslaget som avsätts för projektmedel måste motiveras väl. Det är kommitténs mening att projektmedlen bör ha kvar sin nuvarande karaktär av relativt liten resurs som kan användas för utredningar, utvecklingsprojekt och försöksverksamhet i syfte att befrämja den regionala utvecklingen. Hur stor andel av länsanslaget som skall gå till projektmedel bör emellertid länsstyrelserna själva få avgöra. Som motiv för nuvarande begränsningar av projektmedlens storlek har anförts att det finns risker att utredningsverksamheten skulle bli för stor. l de län som idag har en relativt omfattande projektverksamhet (3-6 Mkr) är det inte självklart att verksamheten efter en sådan förändring skulle öka ytterligare. De projektansvariga på länsstyrelserna är redan fullt sysselsatta och antalet goda projektidéer är begränsat. Mycket talar tvärtom för att beloppet för projektmedel skulle minska i några län om restriktionen tas bort, eftersom det idag tycks finnas en tendens att betrakta ramen som en rekommendation från central nivå avseende projektverksamhetens omfattning. För länen utanför stödområdet, i syd- och mellansverige, är projektmedel, investeringsbidrag och glesbygdsstöd de enda regionalpolitiska medlen av ekonomisk art. Projektmedlen nyttjas för insatser i mindre

Regional projektverksamhet och sektorspåverkan 255

utvecklade länsdelar, i krisorter och för att genom en förbättrad sektorssamverkan använda varje läns resurser på ett bättre sätt. l dessa 13 län har länsanslaget och projektmedlen en relativt blygsam omfattning. 36,6 Mkr i länsanslag, varav 15,7 Mkr får användas för projekt, budgetåret 1983/84. Om undantag görs för Blekinge ligger projektmedlen mellan 0,7 och 1,6 Mkr. För flera av dessa län synes en ökning av projektmedlen vara ett bra sätt att öka effektiviteten i det regionala utvecklingsarbetet. Detta anknyter till diskussionen i kapitel 12 om att en politik för regional utveckling bör bedrivas i alla län. Till kommittén har också inkommit ett antal skrivelser från län i syd- och mellansverige där vikten av projektmedlen betonas. Om den speciella projektramen i länsanslaget tas bort är det inte längre meningsfullt att lägga direkta förslag om projektmedlens storlek. Kommitténs förslag om länsanslagets storlek bygger emellertid på en bedömning av medelsåtgången för de olika möjliga ändamålen. För projektmedlen är det, mot bakgrund av vad som här framförts, motiverat att kalkylera med en ökning på 15 Mkr. Det är kommitténs mening att regeringen vid sin fördelning av länsanslaget bör beakta behovet av att förstärka medlen för projektverksamhet i län utanför stödområdet och speciellt se till förhållandena i sydöstra Sverige som de beskrivs i kapitel 10. Vad gäller den centrala nivåns roll i dessa sammanhang vill kommittén betona vikten av att regeringskansliet kontinuerligt följer utvecklingen av länsstyrelsernas projektverksamhet och ser till att erfarenheter sprids mellan länen. Vi vill också beröra regeringens möjlighet att hålla inne en del av projektmedelsramen vid den ordinarie fördelningen mellan län för att sedan fördela medlen till specifika större projekt. Så har exempelvis skett i samband med uppdragen till länsstyrelserna i Uppsala och Kalmar län att lämna förslag till hur den tekniska kompetensen vid kärnkraftverken i Forsmark resp. Oskarshamn skulle kunna bidra till utvecklingen av omkringliggande företag. Efter redovisning av förslagen har regeringen ställt medel till länsstyrelsernas förfogande. Nyligen har regeringsuppdrag lämnats till länsstyrelserna i Jämtlands och Blekinge län att finna former för en förbättring av kontakterna mellan småföretag och högskolan. När förslagen redovisas kan dessa komma att finansieras genom ett speciellt tillskott av projektmedel till resp. länsstyrelse. Denna arbetsform är, enligt kommitténs mening, ett intressant komplement till huvudregeln att medlen fördelas till länsnivå utan närmare specifikationer. Regionalpolitiska åtgärder som den centrala nivån bedömer som angelägna kan på detta sätt konkretiseras på regional nivå innan beslut fattas. För länsstyrelsen, å andra sidan, underlättas kontakterna med regionala och centrala myndigheter om man i ett utvecklingsarbete kan hänvisa till ett regeringsuppdrag. Det är, enligt kommitténs mening, rimligt att anslaget förstärks så att regeringen (industridepartementet) vid fördelningen av länsanslaget kan behålla upp till 5 Mkr för att använda på ovan angivna sätt. Tillsammans med det tillskott på 15 Mkr som föreslagits ovan innebär detta att behovet av projektmedel, som i budgettermer kallas regionalt utveckingsarbete, kan beräknas till 85 Mkr jämfört med 65 Mkr för 1984/85. I avsnitt l3.2.l föreslås att

256 Regional projektverksamhet och sektorspåverkan

anslaget för centrala konsultinsatser sammanförs med det samlade länsanslaget. Det innebär en ytterligare förstärkning av anslagsposten regionalt utvecklingsarbete.

13.2 Sektorspåverkan

Sektoriseringen av den offentliga förvaltningen beskrevs i avsnitt 2.5. Där framhölls att de samhällsproblem som skall lösas i många fall är komplexa och att det därför är en förutsättning att flera olika sektorsmyndigheter deltar. För regionalpolitiken gäller detta i speciellt hög grad eftersom den regionala utvecklingen i allt väsentligt bestäms av beslut inom andra samhällssektorer. En regionalpolitisk påverkan av sektorsmyndigheter på regional och central nivå är därför en viktig regionalpolitisk uppgift. Kommittén ansluter sig till en syn på regionalpolitisk sektorspåverkan som bygger på ett förtroende för sektorsorganens kompetens inom resp. område. Sektorsmyndigheten har huvudansvaret och de önskvärda regionalpolitiska anpassningarna avser i alla normala fall en marginell del av verksamheten. Utgångspunkten för en regionalpolitisk påverkan kan vara de långsiktiga, strukturella effekterna av vissa insatser, behovet av olika åtgärder i en eftersatt region eller möjliga samordningsvinster i konkreta projekt.

l3.2.l Sektorspåverkan på central nivå

Regionalpolitisk sektorspåverkan på central nivå kan sägas vara dels en påverkan på centrala beslutsfattare att verka för en mellanregional utjämning, dels försök att få olika centrala verk att samverka för att lösa problem i någon speciell region. Inom regeringskansliet åvilar det industridepartementet att bevaka de regionalpolitiska konsekvenserna av olika beslut. Det kan gälla fördelningen av medel, beslut om generella eller selektiva restriktioner eller stimulanser, beslut om Verksamhetsförändring, omorganisation, omlokalisering m.m. Det är svårt att bedöma effekterna av detta arbete, men samma svårigheter som finns på regional nivå att följa verksamheten inom flera olika sektorer, finns sannolikt även på central nivå. De mer koncentrerade insatserna torde ge mer påtagliga resultat. Exempel på sådana är beredningsarbetet åren 1981 - 82 inför nedläggningen av vissa regementen och arbetet med utbildningssektorn i samband med den regionala utbildningsplaneringen. Ett sätt att belysa i vad mån det sker regionalpolitiska anpassningar är att undersöka den regionala fördelningen av olika anslag som tillhör andra politikområden men är av regionalpolitiskt intresse. I kapitel 3 görs detta bl.a. med hjälp av material från statskontorets inventering av olika stödformer. De viktigaste är skatteutjämningsbidrag och arbetsmarknadspolitiska insatser. Av den genomgången framgår att inom nästan alla berörda politikområden fördelas relativt sett större resurser till de regionalpolitiskt prioriterade landsdelarna. Det är emellertid svårt att hävda att detta främst skulle bero på

Regional projektverksamhet och sektorspåverkan 257

myndigheternas författningsmässiga skyldighet att ta regionalpolitiska hänsyn eller på planeringstalens styrande effekt. l en period av relativt stabil befolkningsfördelning och relativt låg nivå på infrastrukturuppbyggnaden lär inte planeringstalen ha haft någon större effekt. Den viktigaste förklaringen till den regionalpolitiska anpassningen är sannolikt att åtgärder inom många politikområden inriktas på att uppnå en viss servicenivå för invånare i alla regioner eller på att lösa problem där de uppstår. l den komplexa regionalpolitiska problembilden finns något element som sektorsmyndigheten reagerar på. Om avstånden är långa avsätts relativt sett mycket medel för vägbyggnad och underhåll. Om arbetslösheten är stor blir de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna omfattande. Om skattekraften är låg utgår stora skatteutjämningsbidrag. Inom jordbrukspolitiken finns en målsättning att behålla jordbruk i hela landet, vilket motiverar speciella subventioner i norra Sverige. Fördelningen av medel mellan län är emellertid ett grovt mått vid undersökning av den regionalpolitiska anpassningen i olika sektorer. Det visar för det första inte hur resurserna fördelas inom ett län. Detta är främst en fråga för den regionala nivån där länsstyrelsen har en sektorspåverkande roll. För det andra kan det finnas skevheter och orättvisor som inte syns i denna analys. Det ligger nära till hands att anta att sektorsmyndigheterna i besparingstider väljer att begränsa sitt synfält, frånsvära sig ”perifera” hänsynstaganden och genomdriva en strikt sektoriell optimering. För det tredje utgör okoordinerade och delvis omedvetna regionalpolitiska anpassningar inom olika sektorer sannolikt inte den resursmässigt bästa lösningen av de regionalpolitiska problemen. Att klargöra de regionalpolitiska konsekvenserna av olika beslut är enligt kommitténs mening en viktig uppgift både på regional och central nivå. För att förstärka den regionalpolitiska sektorsbevakningen på central nivå har kommittén följande förslag. Beslutet om statsbudgeten är sannolikt det beslut som har de största regionalpolitiska konsekvenserna. Det görs emellertid inte någon regelmässig analys av budgetpropositionens regionala utfall. Kommittén fmner att detta är en viktig uppgift. I en sådan regional konsekvensanalys bör bl.a. kunna bedömas vilka effekter budgeten medför för de landsdelar som varit en utgångspunkt i detta betänkande. Uppdraget att utveckla metoder för en regional konsekvensanalys av statsbudgeten bör läggas på ERU, där kompetens för detta bör finnas efter erfarenhet från arbetet med en regional nedbrytning av långtidsutredningen. Ett annat hjälpmedel är det stödregister som Statskontoret givit förslag till i sin inventering av statliga stödinsatser (l982:l5). Detta förslag bör snarast förverkligas. En överblick över den länsvisa fördelningen av i detta sammanhang relevanta statliga stödinsatser är intressant inte bara i beredningen av fördelningsbeslut utan också i den politiska debatten. Enligt kommitténs mening bör SIND ha ansvaret för stödregistret. Bland de statliga verken intar SIND en särställning genom sitt ansvar för regionalpolitiskt stöd till näringslivet samt vissa andra regionalpolitiska uppgifter. Att ge SIND en direkt påverkansroll avseende andra statliga verk vore emellertid ett kraftigt avsteg från svensk förvaltnings-

258 och sektorspåverkan Regional projektverksamhet

tradition. Ett bättre sätt att utnyttja SlND:s kompetens är, enligt kommitténs mening, att regeringen ger uppdrag till SIND att utreda de regionala konsekvenserna av viktiga aktuella beslut. Ett sådant exempel skulle vara regionala konsekvenser av Televerkets utbyggnad av ett nytt telekommunikationsnät. sektorspåverkan på central nivå måste sålunda i allt Regionalpolitisk väsentligt vara en regeringsuppgift. De statliga verken har emellertid en och regeringen har normalt inte befogenhet att självständig ställning enskilda beslut. Det gäller i än högre grad när regering och påverka verken genom rambeslut. Samtidigt är riksdag väljer att styra de statliga en medverkan av centrala statliga verk ofta nödvändig för att lösa problemen i en region. Ett exempel på hur denna medverkan kan ske är förslagen i regeringens Bergslagsproposition. STU och SlND ges i uppi Bergslagen. För att bekosta de drag att lägga fram förslag på åtgärder åtgärder som beñnns lämpliga har regeringen 25 Mkr till sitt förfogande. Detta sätt att tillvarata verkens kompetens och påverka deras verksamhet är, enligt kommitténs mening, lämpligt att använda i högre utsträckning i framtiden. Sådana centrala resurser kan tas fram i särskild i propositioner avseende aktuella problemområden. Det är ordning emellertid önskvärt att regeringen varje år tilldelas en begränsad ram för sådana ändamål även om användningen inte i detalj kan preciseras i Nuvarande för centrala konsultinsatser uppgår till l0 förväg. anslag Mkr, varav 8 Mkr disponeras av SIND och 2 Mkr av regeringen. Dessa medel kan idag enbart användas inom stödområdet. För att möjliggöra en vidare användning föreslår kommittén att beloppet utökas till ca 20 Mkr varav ca l0 Mkr bör disponeras av regeringen för bl.a. ovan angivna ändamål. Även områden utanför stödområdet bör därvid kunna komma ser vidare ingen anledning till att bibehålla ett särskilt ifråga. Kommittén anslag för detta ändamål. Som en förenkling av budgetsystemet föreslår kommittén därför att dessa medel sammanförs med övriga medel för utvecklingsarbete inom det samlade länsanslaget. Tillsammans regionalt innebär detta att medelsbehovet för med tidigare förslag (avsnitt l3.l.3) utvecklingsarbete kan beräknas till lO5 Mkr varav ca 25 Mkr regionalt skulle disponeras på central nivå för projektverksamhet, konsultinsatser och andra sektorspåverkande åtgärder. Kommittén vill i detta sammanhang också ta upp decentraliseringen verksamhet. De stora som skedde under av statlig utlokaliseringar 70-talet har enligt kommitténs mening haft positiva effekter. l det decentraliseringsarbete som nu pågår eftersträvas att myndigheter med huvudkontor i Stockholm överför allt fler funktioner till existerande eller nya och lokala myndigheter/filialer. Syftet är dels att förbättra regionala och kompetensutveckling utanför servicen, dels att stödja sysselsättning Stockholm. Regeringen uppdrog den 5 april 1984 åt ett tjugotal statliga myndigheter med huvudkontor i Stockholm/Solna att redovisa decentraliseför perioden 1985-94. En minst 10-procentig överföring av ringsplaner ârsarbeten bör enligt uppdragen eftersträvas. Därvid bör ökade möjligheter att utnyttja data- och telekommunikationstekniken tas till vara. skall redovisas till regeringen före utgången av 1984. Uppdraget

Regional projektverksamhet, och sektorspâverkan 259

Kommittén vill betona vikten av att en sådan l0-procentig överföring av sysselsättning förverkligas. I de fall hela funktioner eller enheter inom myndigheterna kan förläggas till annan ort bör dessa lokaliseras till regionalpolitiskt prioriterade områden. De stödjepunkter som utpekats i detta betänkande kan då vara lämpliga lokaliseringsorter. En annan modell för att inom länen få ut sysselsättningstillfällen och förbättra servicen, är att etablera ett lokalkontor som samutnyttjas av olika regionala myndigheter. Exempel på detta finns bl.a. i Norrtälje,

Östhammar, Mora och Ånge. Denna fråga tas upp i glesbygdsdelegatio-

nens rapport om glesbygdspolitiken.

l3.2.2 Sektorspåverkan på regional nivå

l avsnitt 2.6 beskrevs målsättningar och förutsättningar för sektorspåverkan på regional nivå. Där betonades vikten av samverkan mellan länsoch andra styrelsen organ kommuner, landsting, utvecklingsfond, länsnämnder m.fl. - De statliga i det regionala utvecklingsarbetet. personella och ekonomiska resurser som sammantaget disponeras i varje län är stora. En samverkan med kommuner och landsting är angelägen och vad gäller statliga länsorgan bör dessa, i enlighet med gällande förordning, anpassa sin verksamhet till de regionalpolitiska riktlinjer som länsstyrelsen fastlägger. Samtidigt konstaterades att länsstyrelsens försök till sektorspåverkan genom uppföljning av sektorsmyndigheternas verksamhet och genom regionalpolitiska riktlinjer i olika planeringsdokument är en besvärlig process med begränsade möjligheter till framgång. De regionala sektorsmyndigheterna är underordnade resp. centralt verk och tenderar att betrakta länsstyrelsen som ett sidoordnat organ. Avgörande för sektorsorganens anpassning till målen för länets utveckling är dels hur hårt sektorsorganet styrs från sitt verk, dels länsstyrelsens styrka (författningsmässigt och ekonomiskt). I avsnitt 2.6 återgavs också några positiva erfarenheter vad gäller sektorssamverkan på regional nivå. Regeringsuppdraget till länsstyrelserna att utarbeta regionala industriprogram bedömdes ha lett till en förbättrad samverkan mellan olika samhällsorgan som verkar inom näringspolitikens område. Vidare bedömdes att de projektmedel som länsstyrelserna disponerar sedan 1979, har lett till direkta samordningseffekter genom de projekt som genomförts. Projektsamarbetet mellan olika regionala och lokala myndigheter har också verkat indirekt genom att öka kunskap och förståelse för andra verksamheter och därmed förbättrat förutsättningarna för framtida sektorssamverkan. Det är kommitténs mening att förutsättningarna för regional sektorssamverkan ytterligare måste förbättras. Detta kan i princip ske på tre olika sätt: E! de regionala sektorsorganen kan ges ett större handlingsutrymme genom ökad decentralisering av beslutsfattande och prioriteringsansvar E! länsstyrelsens regelstyrda samordningsbefogenheter kan stärkas

260 Regional projektverksamhet och sektorspåverkan

E! länsstyrelsens ekonomiska medel för samordning utökas och användningsområdet breddas. Handlingsutrymmet för de regionala sektorsmyndigheterna bör kunna Öka under de närmaste åren p g a de decentraliseringssträvanden som utmärker genomförda och planerade organisationsförändringar inom en rad statliga verk. Som exempel kan nämnas förstärkningen av länsskolnämndens befogenheter. Det förtjänar emellertid att påpekas att en beslutsdecentralisering som kombineras med bibehållna eller t.o.m. ännu striktare regler än tidigare, inte medför det ökade regionala handlingsutrymme som är önskvärt. Kommittén ser inte anledning att lägga några förslag avseende beslutsdecentralisering utan nöjer sig med att markera behovet av större utrymme för regionala anpassningar i sektorsorganens verksamhet. Länsstyrelsens samordningsroll ingår som en väsentlig del i den organisationsöversyn av den regionala statliga förvaltningen som civildepartementet initierat. Statskontoret har fått i uppgift att utforma ett förslag till samordnad statlig Iänsförvaltning. Förslaget skall ta sin utgångspunkt i en studie av de regionala myndigheterna i Norrbottens län. Statskontoret skall i sitt utredningsarbete utgå från att länsstyrelsen skall ges ett mer markerat ansvar för att de statliga insatserna i länet samordnas mot en för länet positiv utveckling och framtid. Enligt uppdraget kan detta ske genom att länsstyrelsen tar över vissa beslutsfunktioner och arbetsuppgifter eller att länsstyrelsen ges ett större inflytande över nuvarande länsförvaltning. Kommitténs förslag om att förstärka det samlade länsanslaget och därmed länsstyrelsens möjligheter att besluta om användningen av en stor del av de regionalpolitiska medlen överensstämmer väl med denna syn på länsstyrelsens roll. Med tanke på det pågående utredningsarbetet ser inte kommittén någon anledning att komma med konkreta organisatoriska förslag inom detta omrâde. Det förändringsarbete som påbörjats synes ligga väl i linje med de förändringsbehov som kommittén i övrigt kunnat konstatera. Vad gäller länsstyrelsens ekonomiska medel innebär kommitténs förslag en kraftig förbättring. Det samlade länsanslaget ökar till 440 milj per år och den speciella projektramen föreslås bli borttagen. Detta torde innebära en starkare ställning för länsstyrelsen också i samordningsrollen. Möjligheten att bedriva samverkansprojekt med kommuner och med sektorsorgan ökar. En möjlig förändring när länsanslaget ökar är att tillåta ett mer direkt köp av regionalpolitiskt betingade anpassningar från sektorsorgan en, t.ex. genom att delñnansiera viss serviceverksamhet eller genom itt ge bidrag till angelägna investeringsarbeten i offentlig regi. Kommittén finner emellertid en sådan förändring olämplig. En sådan ordning kan inbjuda till taktiskt motiverade prioriteringar av de resurser som resp. sektor själv disponerar. I ett sådant läge skulle länsanslaget behöva mångdubblas för att räcka till rimliga regionalpolitiska anpassnngar. Det är enligt kommitténs mening bättre att hålla fast vid nuvarande modell med skyldighet för den ansvariga sektorsmyndigheten itt ta regionalpolitiska hänsyn i sin verksamhet.

. och

Regional projektverksamhet sektorspåverkan 261

Av de medel för att påverka sektorsorganen som står till länsstyrelsens förfogande synes en kombination av projektverksamhet och sektorsprogramarbete (se avsnitt 2.6.3) vara effektivast. Att följa det löpande arbetet inom flera olika sektorer och bedöma om detta står i samklang med målen för länets utveckling är en snart sagt omöjlig uppgift för en länsstyrelse. Genom att prioritera någon sektor i enlighet med ett regeringsuppdrag eller efter eget val kan ett mer djupgående sektorsprogram utarbetas tillsammans med sektorsorganet.

sou 1984:74 263

14 och

Forskning utbildning

14.1 och den regionala utvecklingen Högskolan

Forskningen och den högre utbildningen har en nyckelroll som drivkraft i den ekonomiska och sociala utvecklingen. Inte minst i perioder då omfattande ekonomiska strukturförändringar sker och behoven av omprövning och förnyelse uppfattas som stora, betonas denna roll. Kraven och förväntningarna på att forskning och utbildning skall bidra till

lösningar på olika problem sätts högt. Situationen i dag är starkt präglad

av detta synsätt. I de senaste decenniernas reformer på högskolans område har den

regionala dimensionen starkt betonats. I beslut som rört lokalisering,

dimensionering och inriktning av högre utbildning och forskning har regionalpolitiska mål och prioriteringar på ett medvetet sätt vägts in. Detta har självfallet underlättats av att de utbildningspolitiska och de målen i dessa avseenden i stor utsträckning har varit regionalpolitiska likartade. En utgångspunkt för de överväganden och förslag som 1968 års utbildningsutredning (U 68) redovisade var den sneda geografiska rekryteringen till högre utbildning.. För att främja de primära utbildningspolitiska målen - ”att ge alla människor, oavsett bostadsort, tillfälle till utbildning som såvitt möjligt tillgodoser individens krav på utbildningens inriktning” - bedömdes en mera spridd lokalisering av den högre utbildningen vara angelägen. Den geografiska fördelningen av långtidsutbildad arbetskraft konstaterades också vara mycket sned. Även om variationer i näringslivets och den offentliga sektorns efterfrågan på arbetskraft ansågs vara det huvudsakliga skälet, framhölls att avståndet till ort eller orter med högre var av stor betydelse. En spridning av utbildningens lokaliutbildning sering till flera orter skulle således även bidra till en jämnare fördelning av de långtidsutbildade. Diskussionerna i U 68 fördes samtidigt som ortssystemdiskussionen var som intensivast i Sverige såväl som i andra länder. Beträffande den framtida lokaliseringen av högskoleutbildning framhölls i utredningen bl.a. följande: ”Förekomsten av ett universitet eller en högskola anses utgöra den mest dominerande utvecklingsfaktorn för en region. Mot den bakgrun- l SOU 1973:2, Högskoför den högre utbildningen komma att bli ett lan. den kan lokaliseringsvalet

264 Forskning och utbildning

verkningsfullt medel i den långsiktiga regionalpolitiken. För vissa slag av högskoleutbildning utgör emellertid den begränsade delbarheten ett effektivt hinder mot en mycket kraftig spridning av utbildningen. Detta talar för att den framtida lokaliseringen av högskoleutbildning begränsas till ett antal större tätortsregioner. Till ledning för valet av dessa bör bl.a. kunna tjäna de bedömningar av skilda orters roll i den regionala utvecklingen som gjorts av statsmakterna och i statliga utredningar.” Det är alldeles uppenbart att den omfattande utbyggnad och geografiska spridning av den högre utbildningen som har skett under i stort sett de två senaste decennierna, med universiteten i Umeå och Linköping, högskolan i Luleå samt de s.k. regionala högskolorna på ett stort antal orter, har haft stor betydelse för utvecklingen såväl i landet som helhet som i olika regioner. Sett från individsynpunkt har tillgängligheten till högre utbildning radikalt förändrats. På motsvarande sätt har, från näringslivets och den offentliga sektorns utgångspunkter, tillgången både till välutbildad arbetskraft och till resurser för utvecklingsarbete förbättrats. Vad gäller de samlade resurserna för grundläggande högskoleutbildning kan konstateras att de idag fördelas förhållandevis jämnt mellan de olika högskoleregionerna sett i relation till deras befolkning (se tab. 14.1). Jämförelsen bör emellertid inte hårdras. Befolkningen i en enskild högskoleregion utgör självfallet ingen absolut norm för fördelning av resurser. Så kan t.ex Stockholms och Uppsala högskoleregioner i vissa sammanhang ses som en enhet. Det gäller främst i fråga om utbildning inom teknisk sektor. Även om dessa förhållanden beaktas framstår vissa avvikelser från ett mera genomsnittligt mönster. Det gäller Stockholmsregionens stora andelar vad gäller utbildning inom vårdyrkessektorn och sektorn för kultur- och informationsyrken samt Umeåregionens extremt lilla andel i den senare. I fokus vad gäller högskolans roll under den närmaste framtiden står dess möjligheter att medverka till näringslivets förnyelse och utveckling. Detta gäller generellt i samhällen av Sveriges typ. Förväntningarna på

Tabell 14.1 Resurser för grundläggande högskoleutbildning. Fördelning på högskoleregioner och utbildningssektorer 1983/84

Källa: Regleringsbrev för l 983/84 Förklaring: T teknisk sektor AES administrativ, ekonomisk och social sektor V vårdsektor U utbildningssektor Kl kultur och informationssektor

SOU l984z74 Forskning och utbildning 265

högskolans och forskningens möjligheter är högt ställda. Nya former för samverkan mellan högskolan och näringslivet prövas och intensiteten i denna verksamhet är hög och i växande. Som har redovisats i kap. 9 är utvecklingen i Sverige på detta område koncentrerad till storstadsregionerna i första hand och övriga universitetsorter i andra hand. Det som f.n. och under den närmaste framtiden sker i dessa orter kommer att för lång tid framåt påverka hur och var den industriella utvecklingen i landet sker. Det är i detta perspektiv angeläget att det nära samspel mellan utbildningspolitiska och regionalpolitiska mål som hittills har präglat reformarbetet på högskolans område, även fortsättningsvis får vara vägledande. För att förnyelsen och utvecklingen av svenskt näringsliv inte skall ske på ett sätt som ytterligare förstärker den regionala obalansen mellan de norra och södra delarna av landet, är det enligt kommitténs mening angeläget med åtgärder för att vidga och profilera den forskningsmässiga basen i Umeå högskoleregion samt att på olika sätt stimulera den samverkan mellan näringsliv och forskning och utbildning som redan sker i regionen. I avsnitt 14.2 nedan redovisas förslag på konkreta åtgärder i detta syfte. I direktiven till kommittén erinras om att universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) har regeringens uppdrag att lämna förslag om anordningar för att ta till vara de mindre högskoleenheternas kapacitet för forsknings- och utvecklingsarbete med syfte att främja omkringliggande regioners näringsliv och offentliga verksamheter. Vidare framhålls att kommittén bör inhämta upplysningar om den verksamhet som förekommer här och undersöka vilka ytterligare åtgärder som kan fordras för att stärka utbildningens och forskningens medverkan i en utveckling av näringslivet. Dessa frågor tas upp i avsnitt l4.3 nedan. Vid sidan av forskningens strategiska och långsiktiga betydelse är det viktigt att konstatera att den kvantitativt mest betydande kontakten och överföringen av kunskap mellan högskola och näringsliv sker genom att unga nyutbildade går ut i arbetslivet. Utbildningssystemets dimensionering, inriktning och inte minst flexibilitet är därför av avgörande betydelse för bl.a. den önskvärda förnyelsen och utvecklingen av näringslivet. De snabba förändringarna av näringsliv och arbetsmarknad skapar i sin tur nya utbildningsbehov. Vidareutbildning inom och utom företag behövs för att bl.a. den nya teknikens möjligheter skall kunna tas tillvara. Kraven på utbildningssystemet blir stora. Anpassning till nya förutsättningar och förhållanden ställer krav på omprioriteringar av resurser och effektivare resursutnyttjande genom samordning och samverkan såväl mellan olika utbildningsanordnare som mellan dessa och företrädare för skilda intressen. Det gäller t.ex lokala och regionala myndigheter men också näringsliv och fackliga organisationer. Anpassning till lokala och regionala förutsättningar blir viktiga. Det utökade regionala planeringsansvaret inom såväl gymnasieskolan som högskolan ger möjlighet att i viss utsträckning samordna olika intressen och inrikta utbildningsutbudet så att det bättre motsvarar de regionala behoven. Delvis nya utbildningsformer kan också prövas. Såväl inom

“ 266 och

Forskning utbildning

som utbildningsekonomiska utredningen? har gymnasieutredningen t.ex. föreslagits att kortare yrkesinriktade kurser utvecklas inom gymnasieskola och högskola för att tillgodose lokala och regionala utbildningsbehov. Försöksverksamhet i denna riktning bedrivs sedan läsåret 1983/ länen samt i Södermanlands län. 1 främst Umeå 84 i de fyra nordligaste till samverkan mellan högskoleregion skapar detta b1.a. nya möjligheter högskola och gymnasieskola. Det är kommitténs mening att en fortsatt utveckling och anpassning på utbildningens område i den riktning som här har givits exempel på, är en av de viktigaste delarna i arbetet för att främja en önskvärd ekonomisk i landets regioner. Det uppdrag att medverka i utveckling utbildningsplaneringen i länen som regeringen i mars 1983 gav till samtliga länsstyrelser bör i sig underlätta en sådan utveckling. Uppdraget avser såväl gymnasie- som högskoleutbildning. Den avrapportering av uppdraget som skall göras under hösten 1984 bör vidare ge en samlad bild av vilka som kan motivera särskilda insatser eller andra problem åtgärder från centrala organ.

14.2 FoU-verksamheten samt

Åtgärder

för att främja

samverkan mellan i Umeå

högskola-näringsliv

högskoleregion

I den del av landet- mer än halva dess yta - som motsvaras av Umeå och utbildningspolitiken en mer avhögskoleregion spelar forskningsroll än i andra delar av landet när det gäller att förnya och görande utveckla näringslivet. Det hänger samman dels med närings- och sysselinom regionen, dels med att kunskaps- och utvecksättningsstrukturen utanför är få och volymmässigt små. Även det lingscentra högskolan företagsinterna forsknings- och utvecklingsarbetet är volymmässigt mindre i regionen aktivt än i övriga delar av landet. För att näringslivet skall kunna bidra till tillväxt och förnyelse i svensk ekonomi krävs en allmän höjning av tekniknivån och speciella satsningar på högteknikområden med snabb expansion. Insatser av det senare slaget bör i första hand avse de forskande i regionen, dvs. Umeå universitet och högskolan i högskoleenheterna Luleå. Såväl universitetet i Umeå som högskolan i Luleå etablerades med uttalade regionalpolitiska ambitioner. Trots att relativt kort tid har gått sedan verksamhetsstarten -i Luleås fall endast drygt en tioårsperiod har de båda högskoleenheterna haft stor betydelse för utvecklingen på respektive ort men också i övre Norrland som helhet. Det är angeläget att bygga vidare på hittills gjorda satsningar. Genom sådana åtgärder kan dessa orters funktion som stödjepunkter för hela regionen förstär- SOU 1981:96, En re- kas. insatserna bör vidare inriktas så att verksamheterna i resp. ort formerad gymnasie- varandra och en önskvärd erhålls såväl mellan kompletterar profilering skola. enheterna i regionen som i förhållande till andra universitet och högsko- 2 DS U 1983:9, Utbildlor. Med en medveten arbetsfördelning mellan orterna skapas också ning för framtiden.

Forskning och utbildning 267

förutsättningar för samarbete och därmed ett bättre totalt utnyttjande av befintliga och tillkommande resurser än annars.

14.2.l Insatser för bioteknisk forskning och utbildning i

Umeå I Umeå finns f.n. en betydande kompetens inom det biotekniska området. Forskning och utbildning sker inom medicinsk fakultet, matematisknaturvetenskaplig fakultet samt inom den del av skogsvetenskapliga fakulteten som är lokaliserad till Umeå. Forskning och utvecklingsarbete bedrivs även inom FOA 4, Röbäcksdalens försöksanstalt m.fl. institutioner i Umeå. Det är också främst inom det biotekniska området som en rad samverkansprojekt med näringslivet håller på att utvecklas. Bioteknik innebär att man använder levande celler, dvs livsprocesser,

för framställning av olika produkter. Hybrid-DNA teknik eller gentek-

nologi är en grundläggande metodik för bioteknologin. Dess viktigaste tillämpningar finns för närvarande inom läkemedelsindustrin. Uppenbart är dock att verksamheter inom så vitt skilda områden som gruvindustrin, livsmedelsindustrin, skogsindustrin samt kommunal verksam-

het som avfallshantering och sjukvård i många avseenden kommer att få

sina förutsättningar drastiskt förändrade genom denna teknologis utveckling. Fördelarna med teknologin är många. Den innebär bl.a. möjlighet till stor produktion under småskaliga och decentraliserade förhållanden. Ibland, t.ex. vid vaccinframställning, innebär teknologin betydande minskning av personalrisker. Den kan också innebära möjlighet att utnyttja svåråtkomliga naturprodukter. Flera bedömare menar att genteknologisk bioteknik kan få samma potential som elektronik- och datateknik. För närvarande sker merparten av all bioteknologisk verksamhet vid universitetsinstitutioner, men det är av största vikt för industrins utveckling att dessa kunskaper kan appliceras på industriell verksamhet. Mikrobiologiska institutionen vid Umeå universitet var bland de första i Sverige att använda genteknologi som ett vetenskapligt hjälpmedel. Ett flertal angränsade institutioner har länge bedrivit cellbiologisk forskning av direkt relevans för bioteknologiska applikationer. Dessa institutioners arbete har länge varit internationellt uppmärksammande. Genom tillkomsten av Enheten för tillämpad cell- och molekylärbiologi 1979 tillvaratogs dessa kunskaper för uppbyggandet av en institution, vars syfte var att bedriva grundforskning med cellbiologisk och genteknologisk inriktning. Enheten och samarbetande institutioner har redan etablerat en bred kontaktyta med industriella uppdragsgivare med ett sammanlagt forskningsanslag på nära 6 Mkr. Ett flertal projekt som stöds från forskningsråd, STU och Norrlandsfonden, finns nu med bioteknisk profil. Enheten befinner sig ännu i uppbyggnadsfasen. Jämfört med motsvarande internationella satsningar är volymen liten. Det är därför nödvändigt att bygga ut verksamheten så att den internationellt sett unika vetenskapliga kvaliteten inom det cell- och genteknologiska området kan tas till vara.

268 Forskning och utbildning

Den genteknologiska forskningen är synnerligen kostnadskrävande och hade aldrig kunnat få nuvarande storlek med sedvanligt forskningsstöd. Så är även fallet vid Umeå universitet där Kabikoncernens stöd har varit en nödvändig förutsättning för uppbyggandet av verksamheten. Forskningen har av detta skäl fått en inriktning på läkemedel. Det är emellertid önskvärt att även annan industri uppmärksammar bioteknisk forsknings möjligheter för förnyelse. Så sker också i allt större utsträckning. Under senare år har näringslivets efterfrågan av högt utbildad arbetskraft inom bioteknik ökat mycket snabbt. Detsamma gäller intresset för att utveckla idéer och produkter från forskningen i industriell tillämpning. Inom universitetet har också under senare år det biotekniska området givits högsta prioritet vilket medfört att nya resurser successivt tillförts. En teknisk utbildning bestående av fysik, kemi- och bioteknik är under utveckling vid universitetet. En sådan utbildning kan bli en viktig kompetensskapande faktor i hela norrlandsregionen. Den skulle skapa förutsättningar för en intressant industriell utveckling. Det är emellertid väl känt att omprioriteringar och resursomfördelningar måste ske successivt och över lång tid innan mera påtagliga förändringar kan nås. För att underlätta och påskynda den önskvärda och påbörjade omfördelningen av forsknings- och utbildningsresurser till förmån för det biotekniska området, föreslår kommittén att Umeå universitet tillförs totalt 25 milj.kr. från den regionalpolitiska treårsramen. Medlen föreslås kunna disponeras med 5 milj.kr. per år under en femårsperiod. För medlens disponering, t.ex. i fråga om tillsättande av tjänster etc, bör för sektorn normala regler gälla. Viss del av medlen bör kunna avse anslag för utrustning. Närmare anvisningar för medlens disposition bör utformas av universitets- och högskoleämbetet. Den föreslagna åtgärden bör, med den inriktning som här har redovisats, ge nödvändigt tidsutrymme för omfördelning av resurser så att verksamheten efter femårsperioden kan fortsätta utan särskilda resurstillskott. Vidare bör vissa av de industriella tillämpningar av forskningsoch utvecklingsverksamheten som redan nu planeras (se nedan) ha nått sådan omfattning att en betydande del av dem som utbildats vid berörda institutioner kan erhålla arbete i regionen.

14.2.2 Insatser för datateknisk forskning och utbildning vid

högskolan i Luleå

Som tidigare framhållits etablerades högskolan i Luleå med uttalade regionalpolitiska ambitioner. Förutom att dels ge ungdomarna i övre Norrland tillgång till högre teknisk utbildning i regionen, dels utgöra en miljö för kvalificerad teknisk forskning och utveckling skulle högskolan verka som ett aktivt regionalpolitiskt instrument och arbeta för att få till stånd en positiv utveckling av näringslivet i regionen. Inte för någon annan högskola eller universitet i landet har denna roll formulerats så explicit. Trots att endast drygt en tioårsperiod har gått sedan högskolan star-

i

Forskning och utbildning 269

tades är det uppenbart att dess existens och verksamhet har stor betydelse för utvecklingen i främst Luleå men också i Norrbotten och övre Norrland i övrigt. Som ett direkt resultat av högskolans engagemang har ett antal nya företag startats i Norrbotten. Vidare har som en följd av den ökade tillgången på högskoleutbildade tekniker ett antal företag inom data/ elektronikområdet etablerats i Luleå. De främsta exemplen är ett dotterbolag till Ericsson och Programmator (Erisoft) och en utvecklingsenhet inom ASEA-Industry. Motivet för dessa etableringar är detsamma för båda, nämligen tillgången på civilingenjörer med lämplig inriktning. På liknande sätt var högskolan en förutsättning för lokaliseringen till Luleå av en filial till Institutet för verkstadsteknisk forskning. Högskolan i Luleå har vid olika tillfällen fått regionalpolitiskt motiverade temporära resursförstärkningar. Senast skedde detta i det s k Norrbottenpaketet våren 1983. I proposition l982/83zl20 Utveckling i Norrbotten betonas högskolans regionalpolitiska roll. Bl a framhålls att

även om Norrbottens näringsliv kan komma att få en något annan sammansättning och inriktning än hittills kommer alltjämt basnäringarna att ha stor betydelse. Den roll i den regionala utvecklingen som angavs för högskolan i Luleå i nyssnämnda proposition och riksdagsbeslut (prop 1971:59, UbU l7, rskr 174) bör således bestå även framgent. Därutöver kommer krav att ställas på att högskolan medverkar i differentieringen av Norrbottens näringsliv. Det är väsentligt att vid högskolan utveckla ytterligare kompetensområden som kan bidra till länets industrialisering. Det är vidare viktigt att finna en organisatorisk form för samarbetet och dialogen mellan högskolan och näringslivet.

För att utveckla nya kompetensområden har högskolan genom särskilda beslut erhållit sammanlagt 7 milj kr för budgetåren 1982/83 och 1983/84 samt ytterligare sammanlagt 9 milj kr för budgetåren 1984/85- 1986/87. Medlen är avsedda främst för områdena elektronik, datateknik och Verkstadsteknik. De temporära resurstillskotten har varit och är av stort värde för högskolans uppbyggnad och verksamhet. Viss konsolidering av olika forskningsgrupper har kunnat ske och investeringar i utrustning har kunnat göras. Enligt kommitténs mening finns det emellertid också betydande nackdelar med att låta ett i och för sig relativt kontinuerligt resursflöde ske i form av ad hoc beslut vid sidan av ordinarie budgetprocess. Obalanser mellan de egentliga basresurserna i form av professurer och andra fasta tjänster och mera kortfristiga, projektbetonade insatser riskerar att uppstå. Detta gäller i särskilt hög grad för en så ”ung” högskola som högskolan i Luleå är. Att bygga upp kompetens inom nya forskningsområden fordrar en långsiktig planering och uthållighet i medelstilldelningen. Civilingenjörsutbildningen vid högskolan i Luleå, först inom Industriell elektronik och sedan inom Datateknik har under ett antal år med stor framgång bedrivits inom temat datorer som verktyg för att styra tekniska processer i vid mening. För att säkra fortsatt framgång även med den utbyggda datatekniklinjen måste forskningen byggas ut och det

270 Forskning och utbildning

är då väsentligt att även denna utbyggda forskning koncentreras kring det valda temat. En arbetsgrupp med företrädare för svensk industri (ASEA, Ericsson Radiosystem, Datema Process-Data och Incentive) har utarbetat ett förslag till forskningsorganisation inom detta tema. Med detta utredningsförslag som grund föreslår styrelsen för högskolan i Luleå i anslagsframställningen för 1985/86 en utbyggnad av forskningsorganisationen. Förslaget innebär inrättandet av en professur i vart och ett av följande områden:

datalogi datorsamhällets utveckling datorsystemteknik

EJEIEIDDD

elektronisk kretsteknik reglerteknik signalbehandling. Härutöver föreslås investeringari utrustning och lokaler. Resursbehovet beräknas till 5 milj kr årligen för lönekostnader och driftsmedel. Utrustningsbehovet beräknas till 7 milj kr, varav 5 milj kr till datorutrustning. Härtill kommer investeringari lokaler. Fullt utbyggd skulle forskningsorganisationen omfatta ett femtiotal personer. Halva det totala resursbehovet förutsätts täckas av projektfinansierad forskning. I motiveringen för förslaget framhålls bl a att den föreslagna inriktningen av forskningsverksamheten har stor strategisk betydelse för såväl etablering av ny högteknologisk verksamhet i regionen som för utveckav befintliga industrigrenar. Vidare framhålls att datateknik och lingen datorkunnande måste vara två av hörnstenarna i den nödvändiga omstruktureringen av näringslivet i övre Norrland. Datorisering av produkter och produktionsmetoder utgör viktiga konkurrensmedel för de flesta industrigrenar, inte minst verkstadsindustrin. Fraktkostnader och avstånd till marknaden spelar liten roll såväl när det gäller programvaruproduktion och andra tjänster som när det gäller produktion av kvalificerade produkter med stort innehåll av datateknik och elektronik. Detta gör att det finns goda möjligheter att driva företag med sådan inriktning även i övre Norrland. De senaste årens positiva utveckling inom dessa branscher i regionen anses bekräfta detta påstående. Utan att ta ställning till detaljerna i förslaget menar kommittén att det ligger väl i linje med det synsätt som redovisats i kap 9 och i inledningen till detta kapitel. Den föreslagna satsningen på en utvecklad forskningsorganisation vid högskolan i Luleå bör således enligt utredningen genomföras. Även om uppbyggnaden kan ske successivt bör principbeslut om helheten tas och uppbyggnaden påbörjas redan fr o m 1985/86. Den föreslagna förstärkningen av högskolans basresurser bör till stor del kunna finansieras genom att de resurstillskott som högskolan under en följd av år erhållit via särskilda beslut permanentas genom en höjning av fakultetsanslaget. I takt med uppbyggnaden av forskningsorganisationen till den föreslagna nivån blir ytterligare förstärkning av anslaget nödvändig. Med hänsyn till de långsiktiga regionalpolitiska effekter som satsningen, enligt kommitténs uppfattning får, bör detta ske.

Forskning och utbildning 271

l4.2.3 av

Åtgärder för att underlätta rekryteringen

kvalificerad personal vid Umeå universitet och högskolan i

Luleå Rekryteringen av kvalificerad personal på nyckelbefattningar vid universitetet i Umeå och högskolan i Luleå måste i stor utsträckning ske från andra orter, främst universitets- coh högskoleorter inom och utom landet. Detta gäller i och för sig universitet och högskolor i allmänhet, men i särskilt hög grad mindre och/eller relativt unga enheter, till vilka såväl Umeå universitet som högskolan i Luleå kan räknas. På senare år har man i främst Luleå men i viss utsträckning även i Umeå mött allt större svårigheter i samband med rekrytering av kvaliñcerad personal. Detta verkar självfallet hämmande för verksamheten vid de båda högskoleenheterna, Främst hänger problemen samman med svårigheter för medföljande make/maka att i rimlig tid få ett arbete på dessa orter. Även om arbetsmarknaden för bl.a. högskoleutbildade, som det i stor utsträckning är frågan om, har ökat har å andra sidan rörligheten på den lokala arbetsmarknaden minskat. Regelsystemen vad gäller rekrytering inom främst den kommunala sektorn har vidare lett till att lediga tjänster i allt högre grad tillsätts genom intern rekrytering. Eftersom det är frågan om relativt få fall där problemen uppstår samtidigt som dessa fall berör strategiskt viktiga befattningar vid de berörda högskoleenheterna, finns det enligt kommitténs mening anledning att pröva olika åtgärder som kan underlätta rekryteringen. Genom avtal mellan arbetsgivare och löntagarorganisationer inom berörda kommuner borde möjligheten för medföljande make/maka att komma ifråga vid tillsättandet av tjänster inom den kommunala sektorn kunna förbättras. Det bör vidare vara möjligt att, i likhet med vad som tillämpades i samband med omlokaliseringen av statliga myndigheter från Stockholm, underlätta t.ex. dubbel bosättning under viss tid. Genom att ersätta merkostnaderna för dubbel bosättning, medge generösa möjligheter för samtliga familjemedlemmar till resor mellan de båda bostadsorterna etc., bör omflyttningstiden och därmed möjligheten att avvakta vakanser kunna utsträckas. Kommittén föreslår att Statens arbetsmarknadsnämnd tillsammans med universitets- och högskoleämbetet ges i uppdrag att utforma principerna och beräkna kostnaderna för ett system i linje med vad som här redovisats.

14.2.4 Stimulans till industriell tillämpning av forsknings- och utvecklingsarbete

I såväl Luleå som Umeå har initiativ tagits för att stimulera dels överföringen av forskningsbaserade produkt- och affärsidéer i industriell tilllämpning, dels samverkan mellan universitet/högskola och näringsliv i vid mening. CENTEK, Centrum för teknologibaserad affärsutveckling vid högskolan i Luleå, är en stiftelse som högskolan tillsammans med Luleå kommun har bildat. CENTEK startade sin verksamhet under andra halvan av år 1983 med försäljning av forsknings- och utbildningsupp-

272 Forskning och utbildning

drag. Denna verksamhet beräknas under 1984 omsluta drygt 10 miljoner kronor. l planerna ingår att som komplettering till nuvarande företagshotell i anslutning till högskolan anskaffa lokaler som kan hyras ut till små teknikbaserade företag som vill etablera sig i närheten av högskolan. CENTEK stödjer också bildandet av teknikbaserade företag liksom lokalisering av högteknologisk verksamhet till högskolans närhet. Umeå universitet har tillsammans med länsstyrelsen i Västerbottens län, Umeå kommun och Västerbottens Handelskammare bildat stiftelsen Umeå universitets innovationscentrum. Stiftelsen skall enligt stadgarna El medverka till att föra ut produkt- och affärsidéer från universitet och andra forskningsorganisationer till befintliga företag, El medverka vid etablering av nya företag på basis av projekt, produkteller affärsidéer som uppkommit inom universitet och andra organisationer, El i nära samarbete med universitet och andra organisationer på olika sätt bidra till att skapa bättre förutsättningar för i främsta hand näringslivets utnyttjande av universitets utbildnings-, forsknings- och utvecklingsverksamhet, El uppföra, äga och förvalta eller hyra ett s.k. företagshotell i anslutning till universitetsområdet. Lokalerna i företagshotellet skall hyras av forskare och andra anställda vid universitetet. Lokalerna skall också hyras ut till företag som har intresse att ligga i nära anslutning till universitetet. Under ett inledande skede kommer stiftelsen att förhyra befintliga lediga lokaler som sedan kan hyras ut till små, nybildade företag. Senare bedöms det finnas behov av att uppföra nya lokaler anpassade till de särskilda krav som gäller för t.ex. viss verksamhet på det biotekniska området. Avsikten är att lokalerna skall förvaltas av ett särskilt fastighetsbolag. Den verksamhet inom ramen för de båda stiftelserna i Luleå respektive Umeå som här har redovisats, kan enligt kommitténs mening aktivt bidra till en önskvärd industriell utveckling till förmån för såväl den egna regionen som för landet som helhet. För att underlätta och stimulera pågående och planerad verksamhet bör därför enligt kommittén nödvändiga lokaler för uthyrning till företag kunna uppföras med högsta möjliga regionalpolitiskt stöd. Kommittén anser vidare att Norrlandsfonden med sin kompetens i fråga om affärsverksamhet samt med sin finansiella kapacitet bör kunna spela en viktig roll i den verksamhet som de nämnda stiftelserna syftar till.

l4.2.5 Lokalisering av en superdator till Umeå högskoleregion

Superdatorer definieras som de snabbaste och mest kraftfulla datorsystem som finns tillgängliga vid en given tidpunkt. Enligt nuvarande

Forskning och utbildning 273

standard skall en superdator klara av att utföra minst 20 miljoner flyttalsoperationer per sekund under en längre period. Som jämförelse kan nämnas att de datorsystem som idag finns vid svenska universitetsdatorcentraler som mest kan hantera 1,5 miljoner flyttalsoperationer per sekund. Priset (1983) för en superdator är cirka 50 miljoner kronor och den årliga driftkostnaden exklusive avskrivningar bedöms vara ungefär l0 miljoner kronor. Att behovet av superdatorkraft är stort finns väl dokumenterat dels i Naturvetenskapliga forskningsrådets rapport A Supercomputer for Swedish Science” (maj 1983) dels i Forskningsrådsnämndens rapport ”Datakraft för forskningen” (dec 1983). Tillgång till superdatorkraft är en nödvändighet för många forskningsdiscipliner och för många högteknologiska industrier som vill ligga vid den internationella forskningsoch utvecklingsfronten. Superdatorer används inom ett stort antal olika applikationsområden. Här ingår kemi, teoretisk fysik, bildberäkningar, design och simulering av VLSI-kretsar, andra komplexa simuleringar samt meteorologi som exempel bland många andra områden. Den forskning och det industriella utvecklingsarbete som bedrivs i Umeå högskoleregion utgör inte ensamt underlag för en superdator även om behovet av förstärkt datorkraft är stort. Lokaliseringen av en superdator till regionen skulle emellertid ge forskningen inom många institutioner vid Umeå universitet och högskolan i Luleå helt nya möjligheter att hävda sig internationellt och att attrahera kvalificerade forskare. Det gäller inte bara den naturvetenskapliga forskningen utan även samhällsvetenskaplig, beteendevetenskaplig, medicinsk och språkvetenskaplig forskning. Högteknologisk industri skulle också få helt nya anledningar till att etablera sig i regionen. För att göra det möjligt för forskning och industri från hela landet att komma i kontakt med en superdator behövs ett avancerat datakommu-

nikationsnät. En grund till detta finns redan i dag i SUNET (Swedish

University Network) och televerkets digitala datanät- DATEX. Dessa nät medger anslutning av terminaler och överföring av data med måttlig hastighet (upp till 19,2 kbit/sekund). För överföring av större datamängder behövs ett datakommunikationsnät med mycket hög överföringskapacitet (0,5 - 2 Mbit/sekund). Sådan överföring kommer att bli möjlig med satellitkommunikation (Tele-X) och via de fiberoptiska kommunikationslänkar som nu börjar tas i drift. För vissa typer av operationer bedöms dock omedelbar närhet till datorn vara nödvändig. Enligt kommitténs uppfattning skulle en förstärkning av datorkraften väsentligt kunna öka Umeå högskoleregions attraktionsförmåga vad gäller avancerad forskning och högteknologiskt utvecklingsarbete. Att t.ex. underlätta lokaliseringen av en superdator till regionen skulle vara en regionalpolitisk åtgärd med mycket långsiktig verkan och skulle främja en balanserad utveckling av ny industriell verksamhet i landet. Kommittén förordar därför att frågan utreds närmare. Som utgångspunkt för en sådan utredning bör gälla att investeringen delvis bör kunna finansieras inom ramen för det regionalpolitiska stödet. l utredningsarbetet bör även frågan om andra medfinansiärer behandlas liksom frågan om hur finansieringen av den löpande driften skall ske.

I8

274 och utbildning Forskning

14.3 De regionala högskolorna

l4.3.1 Inledning

Som framhållits i detta kapitel har en omfattande utbyggnad och tidigare av högre utbildning skett under de senaste två geografisk spridning decennierna. Genom riksdagens belut 1975 vidgades högskolan till att omfatta all eftergymnasial utbildning. Statlig högskoleverksamhet med fasta resurser bedrivs förutom vid de enheter som har fasta forskningsresurser f.n. på fjorton orter. Dessa är Borås, Eskilstuna/Västerås, Falun/Borlänge, Gävle/Sandviken, Halmstad, Jönköping, Kalmar, Karlstad, Kristianstad, Skövde, Sundsvall/Härnösand, Växjö, Örebro och Östersund. Utbildningens inriktning och omfattning varierar starkt mellan olika orter. Vid genomförandet av högskolereformen 1977 beslöt riksdagen att “fasta och forskarutbildningsresurser inom högskolan alltforskningsjämt skall vara koncentrerade till de sju orter som f.n. har sådana”. Under senare år har vid flera av de regionala högskolorna vuxit fram en forsknings- och utvecklingsverksamhet baserad främst på de lärare vid dessa enheter som har forskningskompetens. Denna verksamhet har stötts av bl.a. regionala och lokala myndigheter, organisationer och företag. I alltfler regioner har också bildats stiftelser, regionala forsketc för att stödja forsknings- och utvecklingsarbetet vid den ningsråd regionala högskoleenheten. En arbetsgrupp (FOMI) inom universitets- och högskoleämbetet redovisade i en rapport i februari 1983 vissa förslag beträffande forsknings- och utvecklingsarbetet vid de regionala högskolorna I propostion 1983/84:l07 om forskning redovisades regeringens ställningstagande till de förslag som FOMI presentera_de. Föredragande statsråd framhöll bl.a. att

FoU-verksamheten vid de mindre högskolorna utanför universitetsorterna kommer självklart att alltid att vara en mycket begränsad del av högskolornas totala FoU-verksamhet. l ett regionalt perspektiv utgör dessa högskolors FoU dock en kvalitet och för samhällsutvecklingen i lokalt och viktig resurs för utbildningens regionalt perspektiv. Jag vill framhålla att viss forskning med regional anknytning i vissa fall bäst torde kunna bedrivas vid de nu berörda högskolorna.

beslutade med anledning av propositionen att anvisa 1,5 milj. Riksdagen kr. för att vid de mindre förstärka basorganisationen för högskolorna

dels kontakterna med olika intressenter utanför högskolan, dels syste-

matiserade kontakter med högskoleenheterna med fast forskningsorganisation. Enligt kommitténs mening utgör de regionala högskolorna en viktig tillgång för utvecklingen i skilda regioner. Främst bidrar de, som framhållits i inledningen till detta kapitel, till ökad tillgänglighet till högre utbud av långtidsutbildad arbetskraft. En utbildning samt till ettjämnare Forsknings- och ut- och anpassning av utbildningen till lokala och regionala förutsättningar vecklingsarbete vid rebehov har gjorts på vissa håll. Exempel på detta är utbildningslinjerna gionala högskolor för turism och rekreation i Östersund och Kalmar, linjen för inhemska (UHÄ-rapport 1983:9).

Forskning och utbildning 275

råvarusystem i Östersund samt textil- och konfektionslinjen i Borås. De kan också spela en väsentlig roll när det gäller fort- och vidareutbildning av personal i näringslivet och i offentlig verksamhet. De regionala högskolorna kan också genom forsknings- och utvecklingsarbete aktivt medverka i den egna regionens utveckling i vidare bemärkelse. Inte minst har frågor om teknik- och kunskapsspridning till små och medelstora företag ägnats stort intresse under de senaste åren.

l4.3.2 Teknik- och kunskapsspridning till små och medelstora företag

l de regionala industriprogram som utarbetats i varje län redovisas den mångfald av organ för forskningssamverkan och teknikspridning som främst på regionala och lokala initiativ vuxit fram under senare år. Det är främst de s.k. regionala FoU-råden och forskningsstiftelserna som är av störst intresse och också svarar för ett nytt inslag i högskolornas roll för industriutvecklingen. De renodlade samverkansorganen, befintliga eller planerade, drivs till övervägande del i stiftelseform. Stiftelsernas kanslier består av någon eller några personer (l-5 anställda). Basresurserna ligger vanligen mellan 0,5-l Mkr, oftast tillskjutna av länsstyrelse och/eller landsting. Den löpande verksamheten finansieras via uppdrag. Styrelsen har normalt representanter för landsting, länsstyrelse, kommun eller kommunförbundets länsavdelning, högskola, utvecklingsfond och handelskammare alt SHIO-F, ibland fackliga organisationer. Av de hittillsvarande resultaten av organens verksamhet brukar föras fram: förbättrade och nya kontakter mellan forskare och industri, kunskapsöverföring, kartläggning av FoU-behov, initiering av FoU samt spridning av FoU-resultat. Andra resultat är att organen i något fall står bakom initiativ till forskarby eller, i flera fall, institut eller motsvarande för särskilda teknikinriktade ändamål. Särskilt vanligt är CAD/CAMi centra eller -institut. Den samlade bild som den här beskrivna utvecklingen ger är att en viktig del i infrastrukturen för teknisk utveckling och förnyelse i näringslivet håller på att byggas upp. Detta är till fördel för såväl landet som helhet som för de enskilda regionerna. Att denna uppbyggnad av infrastruktur sker på olika sätt i skilda regioner är naturligt. Styrelsen för teknisk utveckling (STU) framhåller följande i en studie av förutsättningar för teknikutveckling och teknikspridning i Bergslagen:

”En av de väsentligaste insatserna när det gäller att påverka spridning av teknik är att skapa ett gynnsamt företagsklimat. En del av detta innebär att företagen befinner sig i ett nätverk där de på ett naturligt sätt får del av den information som är nödvändig för deras verksamhet. Vid sidan av sådana allmänt förutsättningsskapande insatser kan åtgärder vidtas som utgår från regionens specifika utvecklingsmöjligheter. Det centrala i en sådan uppläggning är att bygga insatserna på en strategisk analys (starka/ svaga sidor, problem/möjligheter etc) av de industriella och infrastrukturella förutsättningarna inom avgränsade områden inom regionen. Insatsernas utformning bör också anpassas till de aktiviteter som idag pågår på olika håll. I detta sammanhang bör man t.ex. överväga insatsernas utformning med hänsyn till

276 Forskning och utbildning SOU |984:74

branschorganisationerna och branschforskningsinstitutens insatser etc. Det väsentliga budskapet är att de åtgärder som fortsättningsvis skall formuleras i högre grad än idag skräddarsys med hänsyn till de regionala utvecklingsförutsättningarna i kombination med pågående aktiviteter. Med en sådan analys i botten för bedömningar av tänkbara åtgärder är det också möjligt att göra mer riktade insatser som bygger på behovet ute bland industriföretagen.”

Det finns flera orsaker till att uppbyggnaden av organ för samverkan mellan högskola och näringsliv har skett så snabbt. Tillkomsten av de mindre högskolorna och deras behov av att skapa sig en regional förankring har varit av stor betydelse. Länsstyrelsernas projektmedel har gjort det möjligt att medverka finansiellt i en initieringsfas. Kommuner och landsting har ökat sitt engagemang i näringslivsfrågor etc. Grundläggande har dock varit insikten om att det är nödvändigt att stimulera företagens anpassning till nya tekniska förutsättningar för att på sikt trygga fortsatt produktion och sysselsättning. Den tekniska kunskap som kommer till praktisk användning i de mindre företagen är mera sällan baserad på de allra senaste forskningsresultaten. I de allra flesta fall är det mera ”mogen” kunskap som tillämpas. Som tidigare har framgått är det därför relativt vanligt att de regionala FoU-organen kompletteras med någon form av teknikinriktat institut eller motsvarande, ofta med CAD/CAM-verksamhet. DALTEK utvecklingscentrum i anslutning till högskolan i Falun/Borlänge är ett exempel på detta. Statens industriverk framhåller i sin sammanställning och bearbetning av de regionala industriprogrammen bl a följande:

De regionala forskningsråden eller stiftelserna fyller enligt SlNDs mening ett mycket angeläget syfte att på ett konkret och operativt sätt underlätta industrins förnyelse och öka konkurrenskraften också hos mindre och medelstora företag. Genom organens regionala anknytning har man möjlighet att bl a genom uppsökande verksamhet nå ut till företagen och att anpassa insatserna efter resp regions speciella förutsättningar. Mångfalden av regionala samverkansorgan med relativt likartad organisatorisk uppbyggnad och samstämmiga syften men rimligen med något olika arbetssätt, även om det inte direkt framgår av de regionala industriprogrammen, skapar samtidigt unika möjligheter till erfarenhetsutbyte. Samtidigt är det ofrånkomligt att samordningsbehoven mellan de industri-, regional- och forskningspolitiska organen på det regionala planet ökar.

Ett problem kring verksamheten, främst ur regionalpolitisk synpunkt, är den nackdel som föreligger för de län som saknar teknisk högskola eller som har högskola utan eller med endast marginell teknisk inriktning. Dessa anser sig knappast ha samma möjligheter att tillgodose sina företags forsknings- och förnyelsebehov som de län som har teknisk högskola och forskningsstiftelse. De har inte heller den fördel ur lokaliseringssynpunkt man menar att en teknisk högskola för med sig. Skillnaderna skall emellertid inte övervärderas. SIND vill med detta uppmärksamma behoven av uppföljning och erfarenhetsutbyte av de regionala samverkansorganens verksamhet och efterlyser på lite sikt en mer systematisk utvärdering särskilt med inriktning mot deras roll för industrins förnyelse. SIND föreslår med hänsyn till att verksamheten främst har motiverats från industri- och regionalpolitiska utgångspunkter, att SIND i samråd med STU och UHÄ får i uppdrag att följa verksamheten med avseende på

Forskning och utbildning 277

inriktning, arbetssätt, resultat etc. Därvid bör möjligheter för erfarenhetsutbyte i olika former anordnas och dokumenteras. Uppdraget bör även omfatta en utvärdering. Ett sådant uppdrag bör däremot inte syfta till central styrning eller långt gående samordning av verksamheten. Man bör eftersträva och dra fördel av att regionala initiativ styr verksamheten. Genom erfarenhetsutbyte kan därvid en positiv korsbefruktning leda till en effektiv verksamhet. Kommittén finner det angeläget att de insatser för att främja teknik- och kunskapsspridning som gjorts på regionalt initiativ och i samverkan mellan högskolan, lokala och regionala organ, näringsliv m.fl. kan föras vidare och utvecklas. Innehållet i verksamheten liksom de organisatoriska lösningar kan självfallet variera. Teknikfrågor har f.n. hög prioritet, men även frågor om ekonomi, företagsledning etc. är viktiga. I de län där det finns högskola är det naturligt att, som hittills också har gjorts, knyta an verksamheten till högskolan. Även om fasta egna forskningsresurser saknas kan högskolan fungera som förmedlande länk i kontakterna till de större högskolorna och universiteten. För att såväl kontakterna mellan högskola och lokala/regionala aktörer som kontakterna utåt till andra högskolor/universitet, forsknings- och utvecklingsinstitut etc, skall kunna utvecklas krävs dock att resurser för sådana uppgifter kan tillföras med viss fortvarighet. Kommittén föreslår därför att länsstyrelserna ges möjlighet att medverka i finansieringen av den typ av stiftelser eller andra samverkansorgan som här har nämnts, och i sådana särskilda projekt som syftar till teknik-/kunskapsspridning till små och medelstora företag i länet. Här angivna verksamheter bör länsstyrelserna ha möjlighet att finansiera från anslaget för regionala utvecklingsinsatser. storleksordningen på insatserna kan uppskattas till l0 milj kr per år under treårsperioden. Vidare föreslår kommittén att statens industriverk får i uppdrag att följa sådan verksamhet med teknik- och kunskapsspridning till små och medelstora företag som här har behandlats. Verket bör i samråd med STU och UHÄ kunna ta initiativ till att samverkan och informationsutbyte mellan projekt i olika regioner kommer till stånd.

14.4 Den regionalpolitiska forskningen

l4.4.l Inledning

Hittillsvarade och pågående strukturförändringar i samhället har beskrivits och analyserats i tidigare avsnitt i betänkandet. 1980-talet har karaktäriserats som det decennium då grunden för en ny industristruktur läggs. Förnyelseaspekten präglar innehållet i de industripolitiska insatserna. Den tekniska och naturvetenskapliga forskningens roll som drivkraft för den önskvärda utvecklingen betonas. Den privata tjänstesektorn står idag och förväntas i ännu högre grad göra det framöver, för det mest dynamiska inslaget i samhällsekonomin, åtminstone vad gäller sysselsättning. Även den offentliga sektorn befinner sig i ett skede präglat av omprövning och förnyelse såväl i fråga om innehåll som organisation.

278 Forskning och utbildning sou 193454

Data- och telekommunikationernas genombrott, i vars inledning vi ännu bara befinner oss, kommer att innebära nya och ännu delvis okända förutsättningar för samtliga samhällssektorer. Sammantaget finns det anledning att tro att strukturförändringarna i samhället kommmer att vara minst lika omfattande framdeles som hittills. Självfallet kommer de att ta sig delvis andra uttryck och beröra delvis andra delar av samhällsorganisationen än tidigare. För den närmast överblickbara tiden finns det dock anledning att, som gjorts i kapitel i betänkandet, peka på de starka krafter som verkar i tidigare geografiskt koncentrerande riktning. Mot den bakgrund som här mycket kortfattat har skisserats finner kommittén det angeläget att betona behovet av samhällsvetenskaplig forskning på det regionalpolitiska området. Det är viktigt att kontinuerutvecklingen inom olika samhällssektorer. Det är ligt följa och analysera också viktigt att utveckla metoder för samt genomföra analyser av skilda utvecklingsalternativ, deras förutsättningar och konsekvenser m m. Samtidigt är det viktigt att den forskning som bedrivs blir tillgänglig för och kan nyttiggöras i såväl det politisk-administrativa systemet som av en bredare allmänhet.

l4.4.2 Den regionalpolitiska forskningens organisation

samhällsvetenskaplig forskning med regionalpolitisk relevans sker inom landet vid samtliga universitet och inom ett flertal discipliner. Sedan mitten av 1960-talet har en rad forskningsprojekt genomförts, vilka haft regionalpolitiska problemställningar som primär utgångspunkt. Flertalet av dessa har ingått i de program som initierats av expertgruppen för forskning om regional utveckling (ERU). När det gäller regionalpolitisk forskning har ERU sedan lång tid en central uppgift. Verksamheten inom ERU har bedrivits sedan 1965. Den nuvarande organisationen tillkom l983. I ERU ingår representanter för forskningen, regeringskansliet, centrala ämbetsverk samt intresseorganisationer. ERU, som är en kommitté under industridepartementet skall initiera och samordna forskning om både den regionala utvecklingen och näringslivets strukturomvandling. Vidare skall ERU medverka till att den kunskapsutveckling som sker inom svensk och utländsk forskför politiker, administratörer och andra intressenning görs tillgänglig ter. Däremot har ERU, till skillnad från flertalet andra s k sektorforskningsorgan, inte någon egentlig forskningsfmansierande funktion. ERUs nuvarande forskningsprogram är indelat i tvâ huvudområden. I omfattar studier av effekter och effektivitet när det Forskningsområde gäller regionalpolitiska åtgärder och regional planering. Forskningsområde ll omfattar den regionala strukturomvandlingen med särskild betoning på de regionala konsekvenserna av arbetsdelning, specialisering och teknik. Programmet kommer att successivt avrapporteras under hösten 1984 och våren 1985. Parallellt med detta kommer ett nytt program att startas. Inom detta program kommer följande fyra huvudområden att prioriteras: El nya metoder för att beskriva pågående samhällsförändringar

\

utbildning

Forskning och 279

D drivkrafter och anpassningsmöjligheter i fråga om näringslivets strukturföråndringar D konsekvensanalyser av olika utvecklingsalternativ nationellt och internationellt D politikanalys och utvärdering.

Genomförandet av ERUs forskningsprogram sker huvudsakligen av forskare vid universitet och högskolor inom landet men också i samverkan med internationella forskningsinstitutioner. Inom två av landets sex samarbetar ERU med särskilda organ som har till högskoleregioner Dessa är Centrum för uppgift att genomföra forskning på omrâdet. forskning i Umeå högskoleregion (CERUM) och regionalvetenskaplig styrelsen för regional forskning i Västsverige (REVÄST). CERUM en enhet inom Umeå universitet men utgör organisatoriskt har en egen styrelse som består av representanter för forskningen vid samtliga högskolor inom regionen samt ERU, svenska kommunförbundet, statens industriverk (SIND) och styrelsen för teknisk utveckling (STU). I vart och ett av de fyra länen i högskoleregionen kommer särskilda till CERUM att bildas med företrädare för referensgrupper olika samhällsintressen. F.n. genomförs inom CERUM ett forskningsprogram om Norrbottens Särskilda medel för programmet anvisades av riksutvecklingsproblem. Till CERUM har dagen som en del i det senaste s k ”norrbottenpaketet”. också knutits ett större forskningsprogram om Kommunerna ochframriden. Programmet finansieras av sekretariatet för framtidsstudier inom forskningsrådsnämnden. REVÄST är en samarbetsorganisation som startats av regionala och

lokala intressenter i Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs och

Värmlands län. Styrelsen består av företrädare för de berörda länsstyrelkommun, styrelse, universitetet i serna, Göteborgs högskoleregionens Göteborg, högskolan i Karlstad, näringslivet samt fackliga organisationer. Syftet med REVÄST är

D att vara ett regionalt kontakt- och informationsforum för planerad, och avslutad forskning om regional utveckling, utförd pågående såväl i som utanför Västsverige D att initiera forskning vid de olika högskolorna i Västsverige om regional utveckling utifrån problem identifierade i Västsverige eller utanför D att medverka till att bygga upp forskarkompetens på det regionalvetenskapliga området i Västsverige.

Kommittén har inte funnit anledning att närmare kommentera eller på annat sätt ta ställning till innehållet i den regionalpolitiska forskningen. Mot bakgrund av de erfarenheter som utredningsarbetet givit och som kortfattat berörts i inledningen till detta kapitel, finns det emellertid att framhålla två uppgifter som särskilt viktiga för den näranledning maste framtiden. ERU bör i båda dessa avseenden kunna spela väsentliga roller.

280 Forskning och utbildning

Det är för det första angeläget att stimulera sådan vid forskning universitet och högskolor som gör att inriktningen och utformningen av regionalpolitiken kan bygga på ett kvalificerat kunskapsunderlag. Som tidigare framhâllits är osäkerheten stor om hur fortsatta strukturförändringar i samhället påverkar och påverkas av förhållandena i olika delar av landet. Generellt för kunskapsutvecklingen inom ett område gäller att forskningen inom området måste ges ett tillräckligt stort utrymme under relativt lång tid vid åtminstone några universitet/högskolor. Som tidigare framgått finns i fråga om regionalpolitiskt motiverad forskning ett antal ”miljöer” där detta delvis redan sker och bör kunna utvecklas. För att stimulera en sådan utveckling bör ERU, inom ramen för sin budget, förslagsvis kunna finansiera ett begränsat antal kvalificerade forskartjänster under en 3-4 årsperiod vid universitet eller högskolor. Innehavarna av dessa tjänster skulle kunna fungera som sammanhållande för olika delar av ERU”s forskningsprogram. Samtidigt skulle möjligheterna öka att vid berörda institutioner bedriva forskarutbildning och forskningsrådsfmansierade projekt inom området. En förbättrad balans mellan sektorsmotiverad forskningsinriktning och inomvetenskaplig kvalitetskontroll skulle nås. Det här redovisade förslaget ligger väl i linje med det synsätt i fråga om samspelet mellan sektorsforskning och grundläggande forskning inom högskolan som riksdagen lagt fast i sitt beslut med anledning av prop 1983/842107 om forskning. Liknande lösningar tillämpas bl a inom energiforskningens och naturvårdsforskningens områden. Den andra viktiga uppgiften vid sidan av initiering och samordning av forskning gäller spridningen eller vidareföringen av synsätt och resultat från forskningen till olika användargrupper. ERU bedriver redan i dag en bred publicerings- och informationsverksamhet med utgångspunkt i såväl det egna forskningsprogrammet som i internationell forskning.

En angelägen, fast mera riktad forskningsförmedlingsrolI gäller sam-

verkan med utredningar av olika slag. Som framgår av bilagor till detta betänkande har genom särskilt uppdrag till ERU en rad underlagsrapporter tagits fram av forskare knutna till olika delar av ERUs forskningsprogram. Med hänsyn till den begränsade tid som flertalet utredningar tillåts arbeta, är det av stor betydelse dels att en kontinuerlig forskningsbaserad kunskapsutveckling bedrivs, dels att förutsättningar finns för att snabbt tillgodogöra sig aktuell information från forskningen. ERU bör här även fortsättningsvis ha en viktig funktion. Avslutningsvis skall här påminnas om att kommittén i kapitel l3 föreslog att ERU ges i uppdrag att utveckla metoder för en regional konsekvensanalys av statsbudgeten. I kapitel 12 föreslogs att ERU och EFA skulle ges i uppdrag att studera konsekvenserna av en överföring av medel från arbetsmarknadspolitik till regionalpolitik i Norra inlandet.

sou 1984:74 281 i

15 Näringslivsutveckling

Inledning

Utgångspunkten för kommitténs ställningstaganden om de regionalpolitiska åtgärdernas inriktning är som tidigare nämnts att i grunden skall ligga olika typer av åtgärder som är likartade för hela landet. Dessa åtgärder skapar basen för andra åtgärder som inriktas på att åstadkomma en mellanregional utjämning. I kapitel 12 har redovisats att till den regionalt utjämnande politiken bör höra vissa typer av medel som endast sätts in i de prioriterade landsdelarna respektive i stödområdet. Det gäller därvid bl a företagsutvecklande åtgärder för att öka den ekonomiska aktiviteten i de eftersatta regionerna. Dessa åtgärder bör inte enbart riktas till företag inom industrin eller liknande verksamheter.

Åtgärderna bör i princip omfatta t ex jord- och skogsbruk, turism, trans-

portnäringen samt vissa tjänsteproducerande företag.

15.2 Utjämningsinsatsernas allmänna inriktning

15.2.l Inledning

I de regionalpolitiskt prioriterade landsdelarna finns idag betydande arbetskraftsresurser som inte kan erhålla sysselsättning. Den ekonomiska aktiviteten är lägre än i andra delar av landet. Den viktigaste orsaken till den lägre aktiviteten är i regel en mindre gynnsam sammansättning av näringslivet med bl a få företag med tekniskt avancerade produkter. Vidare finns det i regel inga tjänsteföretag som arbetar på den nationella marknaden. I vissa delar av dessa regioner är också antalet nyetablerade företag alltför lågt. Slutligen har många av de befintliga företagen en bräcklig ekonomi som bl a tar sig uttryck i en låg soliditet. Ser man principiellt på de möjligheter som föreligger att påverka den ekonomiska aktiviteten och därmed sysselsättningen i en region finns det, som tidigare redovisats, två olika sätt att åstadkomma en tillväxt. Det ena sättet är att med olika medel söka styra över tillväxt från sådana regioner som har en spontan växtkraft till regioner med lägre tillväxt. Det andra sättet är att med olika medel söka stimulera den ekonomiska utvecklingen hos näringslivet i de regioner som har låg tillväxt. Dessa båda alternativ är naturligtvis inte varandra uteslutande.

i

282 Näringslivsutveckling

De nuvarande regionalpolitiska medlen riktade till näringslivet utformades i sina huvuddrag vid mitten av 1960-talet. Den svenska ekonomin vid denna tidpunkt en mycket hög tillväxttakt. Det fanns vissa uppvisade som tillväxte mycket starkt medan andra stagnerade. Med dessa regioner blev det naturligt att en väsentlig del av politiken inrikförutsättningar tades på att omfördela tillväxt till de regioner som uppvisade en låg tillväxttakt i förhållande till arbetskraftsresursernas tillväxt. Som kommittén redovisat finns det inte förutsättningar för att tidigare tilldela den tillväxtfördelande någon större betydelse under politiken resten av 1980-talet. I stället måste regionalpolitiken koncentreras på att utveckla och stödja de befintliga företagen och öka nyetableringarna. Det innebär dock inte att man bör avstå från åtgärder för att om möjligt styra lokaliseringen av nya projekt. befintliga företag innebär bl a Inriktningen på att stödja och utveckla att åtgärder bör sättas in på att sänka företagens produktionskostnader samt att samhällsorgan deltar i finansieringen av investeringar i anläggningar och i produkt- och marknadsutveckling samt bistår i utbildningen av personal. Som redovisats tidigare är de direkt företagsinriktade åtgär-

derna en begränsad del av de totala resurser som sätts in på att påverka

och därvid främst industrin är den regionala utvecklingen. Företagen emellertid starkt beroende av och drar väsentlig nytta av kapaciteten i den allmänna infrastrukturen och i än högre grad av utbildningens och i olika Som tidigare framhållits bör en forskningens kapacitet regioner. väsentlig del av de regionalpolitiska åtgärderna riktas in på forskningsoch utbildningssektorn.

l5.2.2 Regional företagsutveckling

roll är Om de regionalpolitiska åtgärderna ges en företagsutvecklande att dessa i större utsträckning än hittills samordnas med de det naturligt av olika slag som riktas till de mindre och industripolitiska åtgärder medelstora företagen. Enligt direktiven för kommitténs arbete skall möjligheterna att undanröja skillnader i de regionalpolitiska resp industristödmedlen, i de fall olikheterna inte beror på olikheter i mål politiska och förutsättningar, belysas i utredningsarbetet. Det bör i första hand vara företagens behov som är styrande för vilka som sätts in från samhället. Företagens behov bestäms av bl a åtgärder krav krav på marknadsutveckling och krav på på produktförnyelse, finansiell De medel som ställs till företagens förfogande bör uthållighet. i regel förenas med vissa villkor från samhällsorganens sida. Det främsta krav som kan ställas är att medlen om möjligt helt eller delvis återbetalas när företaget uppnått en bättre position. Det förtjänar att understrykas att de projekt som samhällsorganen i alltid bör uppfylla kravet på företagsekonomisk lönsamhet. engageras Endast i undantagsfall, och därvid enbart med finansiering via regionalpolitiskt stöd, bör samhällsorgan satsa medel i projekt som i sig inte är lönsamma sikt. är att sådana projekt avser på kort Förutsättningen tillkomst av nödvändiga basresurser som kan komma flera företag till godo. Exempel på sådana projekt kan vara gemensam hanteringsutrustning eller gemensam målningsanläggning.

Näringslivsutveckling

Enligt mångas bedömningar torde de allvarligaste hindren för att höja aktiviteten i det befintliga näringslivet inom de regionalpolitiskt prioriterade landsdelarna utgöras av bristen på lönsamma produktidéer, bristeri marknadsföring och en allmän brist på personer lämpliga att driva och utveckla företag. Samhället kan med olika medel medverka till att avhjälpa nämnda brister med produkt- och marknadsutveckling samt utveckling av kompetens måste dock initieras och styras av företagen själva. Enligt kommitténs mening bör ytterligare medel ställas till förfogande för åtgärder inriktade på företagsutvecklingi Norra inlandet, Norrlands kustland och Bergslagen. Om åtgärderna skall bli effektiva är det nödvändigt att de organ som arbetar med medlen - både finansiella och andra - har nära och löpande kontakter med företagen. Det innebär i sin tur att man bör eftersträva en decentraliserad organisation. Den decentraliserade organisationen torde också vara en förutsättning för att det skall vara möjligt att medverka till att leta upp och utveckla nya produktidéer. En uppgift är att medverka till att höja kompetensen i företagen. Det kan ske dels genom åtgärder inom ramen för det ordinarie utbildningsväsendet, dels genom direkta insatser gentemot företagen. Den senare formen åtgärder behandlas i det följande. I kapitel 12 har lämnats en redovisning av de synpunkter som kan läggas på frågan om de regionalpolitiska medlen bör ha en selektiv eller generell utformning. Mot bakgrund av det resonemang som framlagts ovan är det naturligt att varje företag erbjuds en särskild uppsättning åtgärder för att avhjälpa de problem som kan finnas. Problemens art och behovet av en individuell anpassning pekar således på att de företagsutvecklande medlen bör ges en i huvudsak selektiv karaktär. I vissa fall kan det dock vara lämpligt att ge ett stöd till alla företag inom vissa branscher i vissa delar av de regionalpolitiskt prioriterade landsdelarna.

15.3 till och

Förslag företagsutvecklande åtgärder

nyföretagande

15.3.1 Inledning

Företagsutvecklande åtgärder kan i princip delas in i tre huvudkategorier, nämligen produkt- och marknadsutvecklande åtgärder, kompetenshöjande åtgärder och åtgärder för att finansiera företagens verksamhet. I det följande framläggs förslag inom dessa tre huvudkategorier.

15.3.2 och m rn

Åtgärder för produkt- marknadsutveckling

Samhällets medverkan i produktutvecklingsprocessen kan indelas i tre moment. För det första är det en typ av åtgärder som avser stimulans till

kreativt tänkande” och insamling av idéer och uppslag. Åtgärder inom

detta fält består bl a av informationskampanjer för att få fram och samla in idéer. Sådana informationskampanjer är ofta relativt resurskrävande. Det andra momentet där samhällsorgan kan bistå i produktutveck-

284 Näringslivsutveckling

lingsprocessen är att deltaga i utvärderingen av produktidéer. En sådan utvärdering består dels av en teknisk utvärdering, dels i ett andra steg av en kommersiell utvärdering. Många idéer som efter en kommersiell utvärdering visar sig ha en marknad förutsätter dock ett så högt risktagande att samhällsorgan även måste medverka i finansieringen av de investeringar av olika slag som är en förutsättning för att produkten skall kunna produceras och säljas. Det år det tredje momentet i samhällets medverkan i produktutvecklingsprocessen. Det är angeläget att det bedrivs ett aktivt arbete för att leta fram och stimulera kommersialisering av gångbara produktidéer i de prioriterade landsdelarna. Ett sådant arbete får dock inte vara alltför vitt utan måste koncentreras till vissa delar av näringslivet i resp region. Några allmänna produktsökningskampanjer bör således inte genomföras. Berörda regionala utvecklingsfonder bör tilldelas särskilda medel för detta ändamål. För ändamålet bör enligt kommitténs mening anslås 45 milj kr i form av statliga administrationsbidrag under perioden 1985/86- 1987/ 88. Enligt nu gällande arbetsfördelning samverkar utvecklingsfonderna med STU vid utvärderingen av produktidéer. Kommittén förutsätter att STU medverkar även i den mer riktade produktsökning som här förespråkats. Utvecklingsfondernas företagsservice omfattar ett brett spektrum av insatser utöver produktutveckling. Servicen omfattar dels egna konsultinsatser, dels förmedling och hänvisning av konsultuppdrag. Enligt kommitténs mening bör en väsentlig del av åtgärderna för att främja företagens utveckling i berörda län ske genom åtgärder i fråga om företagsservice. Vidare bör nyetablering av företag stimuleras. Därför bör berörda regionala utvecklingsfonder tillföras medel för att förstärka deras företagsservice utöver de åtgärder som nämnts ovan avseende produktutveckling m m. Enligt kommitténs mening bör berörda utvecklingsfonder tillföras 50 milj kr i form av statliga administrationsbidrag under perioden 1985/86-1987/88 för detta ändamål. Det innebär i genomsnitt 1,9 milj kr per år för resp utvecklingsfond. I samband med produktutveckling kan samhället i viss mån bistå i den tekniska utvecklingsprocessen. Den grundläggande idéen måste finnas inom företaget men samhällsorgan kan medverka i konstruktionsarbetet med tekniska beräkningar, modellutformning, design och tester. Stiftelsen Industriellt utvecklingscentrum i övre Norrland (IUC) bedriver sådan verksamhet inom de flesta av Norrlandslänen. 1-luvudmän för stiftelsen är staten, Norrlandsfonden samt landstingskommunerna i Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län. Erfarenheterna av stiftelsens arbete är, enligt vad kommittén kan bedöma, positiva. Stiftelsen har sitt säte i Skellefteå där också huvudverksamheten är förlagd. Under år 1983 har stiftelsen etablerat en mindre filial i Örnsköldsvik som i ett första skede är inriktad på datorbaserad konstruktionsteknik (CAD). Örnsköldsviks kommun lämnar under tre år driftsbidrag till verksamheten. Kommittén anser att detta är en mycket positiv åtgärd av väsentlig betydelse för företagen framför allt i Västernorrlands län. Enligt kommitténs mening är det angeläget att IUCs verksamhet

Näringslivsutveckling 285

byggs ut ytterligare. Det är därvid viktigt att verksamheten kan fördelas på flera orter så att närhet mellan lUC och företag uppnås. Enligt kommitténs bedömning är det angeläget att stiftelsen erhåller resurser så att en filial kan etableras i Norrlands inland. Filialen bör förläggas till Östersund. Kostnaden för denna etablering är beroende på vilken utrustning som väljs och vilka lokaler som finns att tillgå. Uppskattningsvis blir etableringskostnaden ca 3 milj kr. Det synes därvid lämpligt att även Iandstingskommunen i Jämtlands län blir en av stiftelsens huvudmän. Högskolorna har en stor betydelse för att tillföra företagen kunskaper i produktutvecklingsprocessen. Det är också möjligt för företag att lägga utvecklingsprojekt på forskningsinstitutionerna. I kapitel 14 har förslag rörande högskolesektorn framlagts. Inom statens industriverk bedrivs sedan ett antal år tillbaka ett branschprogram med inriktning på den träbearbetande industrin. Programmet har redan i dagsläget en stark koppling till branschföretag i de prioriterade landsdelarna. Kommittén anser det angeläget att den verksamhet som bedrivs inom branschprogrammet kan kompletteras med ytterligare åtgärder som innebär en ännu starkare regionalpolitisk profil. Ytterligare resurser bör därför avdelas till insatser inom de regionalpolitiskt prioriterade regionerna och därvid i första hand Norra inlandet. En samverkan bör därvid bl a ske med den trätekniska utbildnings- och forskningsverksamheten i Skellefteå. Kommittén anser att branschprogrammet bör förstärkas genom att 30 Mkr avsätts under en treårsperiod för att stimulera produktutveckling och vidareförädling hos sågverksoch träförädlingsföretagen i stödområdena. Därvid är det viktigt att hänsyn tas till sysselsättningseffekterna och till den totala nyttan för resp bransch i dess helhet. Det innebär att det nuvarande programmet ökas från 13,5 milj kr per år till 23,5 milj kr per år. Statens industriverk bör även ges i uppdrag att utreda vilka möjligheter det finns att på lång sikt påverka lokaliseringen av förädlingen av skogsrâvaran så att en större förädling sker i Norra inlandet. Därvid bör de samhällsekonomiska konsekvenserna närmare belysas. Industriverket har ett allmänt strukturanpassningsprogram (ASP) med relativt flexibel inriktning på olika delsektorer av industrin. Ett av inslagen i programmet är att undersöka om importerade produkter i stället kan tillverkas i Sverige (hemtagning), framför allt i de regionalpolitiska stödområdena. Ett samarbete har etablerats med Landstingens inköpscentral (LlC) på sjukvårdsmaterielområdet. Även andra sektorer planeras bli föremål för hemtagningsprojekt. Enligt kommitténs mening bör SIND använda offertstöd för produktutveckling hos enskilda företag i stödområdena, som förklarar sig villiga att driva hemtagningsprojekt.

15.3.3 Kompetenshöjande åtgärder

Företag som saknar kompetens inom ett visst område kan tillföras sådan antingen genom utbildning av personal eller genom konsulter. För att ett företag skall kunna startas och drivas krävs vissa grundläggande kunskaper hos dem som driver företaget. I många fall är dock

286 Näringslivsutveckling

kunskaperna koncentrerade till vissa sakområden. Det kan vara så att det finns mycket goda tekniska kunskaper medan den kommersiella och administrativa kompetensen är eftersatt. De studier om framgångsrika företag som redovisats i kapitel 9 pekar på att de mest framgångsrika är de som startats av fler än en person och där delägarna har företagen haft hög kompetens inom olika områden men där alla de för ett framgångsrikt företagande nödvändiga kunskaperna har funnits företrädda. Vad samhället kan göra inom detta område är i första hand att medverka till att företagens kompetens kompletteras och utvidgas. Specialkunskaperna inom ett visst teknikområde har i regel företagen själva tillgång till eller de skaffar sig dem i anknytning till ett produktutvecklingsarbete. Samhället kan emellertid genom sin medverkan i produktutvecklingsarbetet och genom åtgärder för teknikspridning tillföra före-

taget en bredare kompetens. Åtgärder för att stimulera teknikspridning

har redovisats i kapitel 14. kunskaper i teknik och olika företagsekonomiska äm- Grundläggande nen kan erhållas genom gymnasie- och högskoleutbildning. Även vuxspelar här en stor roll. Det är angeläget att utengymnasieutbildingen inom nämnda ämnen byggs ut i de landsdelar som bildningskapaciteten här är aktuella. Det är också angeläget att samhället genomför särskilda utbildningsinsatser för att stimulera nyföretagandet. För företagen är det mycket angeläget att ha tillgång till olika korta, specialinriktade kurser. Sådan kursverksamhet bedrivs bl a av Stiftelsen Institutet för Företagsutveckling och av de regionala utvecklingsfonderna. Kommittén anser det angeläget att den utbildningsverksamhet som de regionala utvecklingsfonderna i Luleå och Falun bedriver tillförs ytterligare resurser. Utöver nuvarande nivå bör denna utbildningsverksamhet tillföras 15 milj kr under treârsperioden 1985/86- 1987/88 för kurser riktade till företag i Norra inlandet, Norrlands kustland och Bergslagen.

l5.3.4 för att underlätta

Åtgärder företagens

m m

riskkapitalförsörjning

Allmänt sett har det skett betydande förändringar av kapitalmarknaden

under 1970-talet. För det första har kreditkapaciteten i näringslivet höjts Denna situation torde inte komma att förändras i nämnvärd väsentligt. utsträckning inom de närmaste åren. Även riskkapitalmarknadens funktionssätt har förbättrats väsentligt. l första hand det tillkomsten av den s k OTC-marknaden för gäller mindre och tillkomsten av ett stort företag som inte kan bli börsnoterade investmentboantal s k venture-capital bolag. Genom privata regionala finansieras genom statlig långivning på speciella villkor lag som delvis och av statliga bolag ägda regionala investmentbolag har de prioriterade landsdelarna tillförts ett sammanlagt kapital av ca 635 milj kr. En annan väsentlig reform av kapitalmarknaden som f n håller på att genomföras är inrättandet av de fem löntagarfonderna. Dessa tillförs 2 000 milj kr per år. Härutöver bildas en särskild småföretagsfond med

i

Näringslivsutveckling 287

ett sammanlagt kapital av 100 milj kr. Småföretagsfonden skall i första hand placera sina medel i investmentbolag inriktade på att göra placeringar inom småföretagssektorn. Genom nämnda åtgärder torde även riskkapitalförsörjningen inom de regionalpolitiskt prioriterade landsdelarna ha förstärkts. För att i vissa fall stärka mindre företags Soliditet kan det emellertid vara lämpligt att samhället i särskilda former tillskjuter riskkapital som inte är aktiekapital. Skuldebrev med optionsrätt är en sådan typ av kapitaltillskott. Enligt kommitténs mening bör de regionala utvecklingsfonderna i de regionalpolitiskt prioriterade områdena få möjlighet att i stället för rörelselån i vissa fall kunna tillskjuta kapital till mindre och medelstora företag i form av skuldebrev med optionsrätt. Fonderna skall därvid inrikta sig på att överlåta optionsrätterna till befintliga eller nytillträdande ägare. Gränsen för ett engagemang bör vara densamma som den som enligt kommitténs förslag bör gälla för rörelselån och utvecklingskapital (5 milj kr). En åtgärd av detta slag motiveras av att det i vissa avseenden kan finnas brister på kapitalmarknaden inom delar av de regionalpolitiskt prioriterade regionerna trots den allmänna förstärkning som skett enligt vad vi redovisat ovan. Som framgår av redovisningen i kapitel 3 har staten på förmånliga villkor t o m budgetåret 1983/84 lånat ut 37 milj kr till investmentbolag i stödområdeslänen. Härutöver har garantier lämnats med 5 milj kr. För budgetåret 1984/85 har anslagits l6 milj kr för nämnda ändamål och vidare finns garantier om ca 10 milj kr tillgängliga. Dessa investmentbolag torde framöver vid behov av kapitalförstärkning även kunna vända sig till Småföretagsfonden. Av kapitel 3 framgår vidare att Sveriges lnvesteringsbank AB driver investmentbolag i Jämtlands och Västerbottens län och Statsföretag AB i Norrbottens län. Som redovisas i kapitel 3 har mindre och medelstora företag möjlighet att erhålla finansiering av marknads- och produktutvecklingsprojekt från utvecklingsfonderna medelst utvecklingskapital. I kapitel 12 och tidigare i detta kapitel har understrukits vikten av att få till stånd ökade insatser för att stimulera produkt- och marknadsutveckling hos företagen. En större medelstilldelning för detta ändamål är således önskvärd. Men för att dessa medel skall kunna användas effektivt är det nödvändigt att de kanaliseras genom en organisation som har nära och löpande kontakt med näringslivet. De regionala utvecklingsfonderna har en sådan nära kontakt med de små och medelstora företagen, som är en kategori av företag som bör ges hög prioritet i fråga om samhällelig finansiering för dessa ändamål. Eftersom det redan finns en etablerad resurs på regional nivå som har egen fmansieringsverksamhet inriktad på utvecklingsprojekt och kompetens att bistå företagen bör enligt kommitténs mening samhällsinsatser ägnade att stödja de mindre och medelstora företagens produkt- och marknadsutveckling kanaliseras via de regionala utvecklingsfonderna. En de] av de regionalpolitiska resurserna riktade till näringslivet bör således användas för finansiering av produktoch marknadsutveckling via de regionala utvecklingsfonderna. Enligt kommitténs mening bör sammanlagt 225 milj kr överföras till berörda

288 Näringslivsutveckling sou |934;74

regionala utvecklingsfonder under en treårsperiod 1985/86- 1987/88. Engagemangsgränsen för utvecklingskapital bör för samtliga utvecklingsfonder höjas till 5 milj kr. Samma gräns bör gälla för rörelselån. Vad kommittén förordat ovan angående medel för utvecklingskapital till regionala utvecklingsfonder är att betrakta som en bestämd miniminivå. Utöver dessa medel bör berörda länsstyrelser efter egen prioritering få tillföra resp utvecklingsfond ytterligare medel från det samlade länsanslaget. Dessa medel bör få användas för utvecklingskapital och utredningsverksamhet som faller inom ramen för regionalt utvecklingsarbete. Medel i form av administrationsbidrag bör av regeringen fördelas direkt till berörda utvecklingsfonder.

l5.3.5 Åtgärder för att främja nyföretagande

Det är angeläget att med olika medel stimulera till ett ökat nyföretagande. Samhället har genom olika insatser under senare år sökt stimulera och stödja människor som överväger att starta eget företag. Huvuddelen av dessa insatser har kanaliserats via de regionala utvecklingsfonderna. Informationskampanjer om villkoren för att starta eget och olika utbildningsinsatser har genomförts av utvecklingsfonderna. Dessa typer av åtgärder bör även fortsättningsvis bedrivas med hög intensitet i de prioriterade landsdelarna. De förstärkningar av administrationsbidragen som kommittén lämnat förslag om bör kunna göra det möjligt för de regionala utvecklingsfonderna i berörda län att öka sina insatser för att stimulera nyföretagandet. Vidare bör en del av den medelsförstärkning vi föreslår för utbildningsinsatser kunna användas i Starta Eget-kurser o dyl. Det är därvid angeläget att särskilda insatser görs för att öka kvinnors deltagande. Även vid sidan av utvecklingsfonderna bedrivs utbildning inriktad på personer som skall starta ett eget företag eller som skall ta över ett företag. Sådan utbildning bedrivs bl a av högskolan i Luleå. I andra norrlandslän drivs utbildningen inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen. I vissa fall kan det vara svårt för personer som har för avsikt att starta ett företag eller som just har startat ett företag att täcka de kostnader som kan vara förknippade med att deltaga i en utbildning av nämnda slag. Framförallt kan bortfallet av arbetsinkomster under utbildningen bli mycket betungande för vissa kategorier. Enligt kommitténs mening är det angeläget att skapa möjligheter för alla som har intresse och fallenhet för att driva företag att kunna genomgå en företagsledarutbildning. I de allra flesta fall torde det vara möjligt för de intresserade att ekonomiskt klara av sin medverkan i utbildningen. Men det kan finnas fall där detta inte är möjligt. I sådana fall bör det ges möjlighet för regionala organ att lämna bidrag för att till viss del täcka elevernas kostnader. Sådana bidrag kan lämnas i form av stipendier. Medel för sådana stipendier bör tas från det samlade regionalpolitiska anslag som länsstyrelserna i de prioriterade landsdelarna förfogar över. Det är naturligt att länsstyrelserna i förmedlingen av sådana stipendier samverkar med de organ som ansvarar för utbildningen, dvs de regionala utvecklingsfonderna, högskolan och den kommunala vuxen-

SOU l984z74 Näringslivsutveckling 289

utbildningen. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt behovet av stöd för att kvinnor skall kunna deltaga i utbildningen. Olika former för att organisera utbildningen i att starta eget företag bör prövas. Kommittén anser det viktigt att man därvid prövar möjligheterna att lokalisera utbildningen till orter i Norrlands inland. En möjlighet är därvid att förlägga utbildningen till industricentrastiftelsens lokaleri denna region. Förslag föreligger om en sådan utbildningsverksamhet vid stiftelsens anläggning i Vilhelmina. Det bör understrykas att de nuvarande regionalpolitiska medlen understödjer nyföretagande. Förutom stödet till investeringar och sysselsättningsstöd ger systemet med nedsättning av socialavgifter ett särskilt stöd vid ökning av sysselsättningen. Det senare gäller även egenföretagarens egenavgifter vid en nyetablering.

Åtgärder kostnader

15.4 för att sänka företagens

Företagen inom de prioriterade landsdelarna - i synnerhet i stödområde A - arbetar i regel med högre kostnader bl a till följd av långa transportavstånd och högre uppvärmningskostnader. Arbetskraftskostnaderna är i regel inte lägre än i andra delar av landet. Vidare torde byggoch installationskostnader vara högre. De högre bygg- och installationskostnaderna kompenseras genom de lokaliseringsbidrag staten lämnar till investeringar i byggnader och maskiner. Genom att bygga så energisnålt som möjligt kan de klimatberoende, högre uppvärmningskostnaderna pressas ned väsentligt. Lokaliseringsbidraget kan således medverka till att företagen får lägre uppvärmningskostnader. Transportkostnaderna för varor kan kompenseras med det regionalpolitiska transportstödet till Norrland. För Gotland finns ett särskilt transportstöd. Transportstödet är ett viktigt medel för att stödja och utveckla näringslivet inom skogslänen. Enligt kommitténs mening bör därför det nuvarande godstransportstödet behållas med i huvudsak sin nuvarande utformning. Kommitténs överväganden om transportstödet har emellertid föranlett förslag till förändringar i två avseenden. För det första bör godstransportstödet förändras så att likställighet åstadkommes mellan olika transportslag och transportvägar. Den fråga som kommittén särskilt haft att överväga i detta avseende gäller ett eventuellt stöd till sjötransporter. Enligt kommitténs mening finns det inte skäl införa ett särskilt stöd till sjötransporter. Det skulle bl a påverka balansen mellan kust- och inlandslokaliserade företag. För att åstadkomma den eftersträvansvärda balansen mellan transporter med fartyg och landstransporter bör transportstödet i stället ändras så att det skapas balans mellan alternativen att skeppa gods via hamnar vid väst- och sydkusten resp via norrländska hamnar. En effekt av transportstödet är att det blir fördelaktigt för företag som att skicka varor med lastbil eller tåg till en väst- eller sydkusthamn. För vissa varuslag skulle det vara minst lika lämpligt att varorna skickas via

290 Näringslivsutveckling

en norrländsk hamn. Transportstödet som utgår endast till landtransporter gör det emellertid attraktivt att skicka varorna långa sträckor på land trots att de lämpar sig väl för sjötransport och sjötransporten i regel är förenad med lägre kostnader för själva transporten än landstransporten. Den mest uppenbara påverkan av valet av transportväg som transportstödet haft kan noteras i fråga sågade trävaror. Dessa är ofta lämpade att skicka med fartyg och de har traditionellt utgjort en viktig varugrupp för de norrländska hamnarna. Enligt kommitténs mening bör likställigheten mellan olika transportmedel kunna åstadkommas genom att landtransporter till hamnar som ligger vid norrlandskusten erhåller stöd med den procentsats som gäller för den längsta transportsträckan (över 700 km) i resp transportstödzon. Det innebär att stödet för landtransporter skulle uppgå till lO % om transporten härrör från transportstödzon l, 20 °/o från zon 2, 30 % från zon 3, 35 % från zon 4 och 50 0/0 från zon 5 oavsett den faktiska transportsträckans längd. Det innebär således att även korta transporter blir stödberättigade. Stöd bör dock inte lämnas till transporter inom hamnområdena. Den föreslagna förändringen är liktydig med att fartygstransportsträckan från norrlandshamn till Sveriges sydspets räknas in i transportsträckan. Den föreslagna åtgärden bör leda till att de norrländska hamnarna blir konkurrenskraftigare och att företagen får möjlighet att oavsett bidrag välja den lämpligaste transportvägen. Om godset går via en norrländsk hamn i stället för en västkusthamn blir den stödberättigade landtransportsträckan kortare vilket innebär att statens kostnader bör minska. Samtidigt kan anspråken på statsbidrag öka för de transporter som idag går till norrlandshamnarna. Det är dock svårt att beräkna hur stor omfördelningen av gods kan bli och hur stor besparingseffekten därvid blir. Enligt kommitténs mening bör den föreslagna förändringen tillsvidare begränsas till varuslaget sågade trävaror eftersom det är detta transportstödsberättigade varuslag som är av störst betydelse för de norrländska hamnarna och sjöfarten. Liksom fn bör de stora sägverken vid kusten inte vara berättigade till transportstöd. Den andra förändringen av godstransportstödet som kommittén förordar föranleds av att kommittén anser det motiverat att införa ett stöd till företagens persontransporter. Enligt utredningsdirektiven bör kommitténs eventuella förslag avseende ett persontransportstöd lämnas med beaktande av att den nuvarande ramen för transportstöd skall vara oförändrad, dock att ramen naturligtvis måste tillåtas öka till följd av den allmänna prisutvecklingen och ett ökat antal transporter. För att erhålla resursutrymme för det persontransportstöd som kommittén förordar bör en regel införas avseende godstransportstödet som innebär att inget företag inom stödområdet skall kunna erhålla mer än 3 milj kr i transportstöd per är. En sådan maximering av bidraget kan beräknas ge en utgiftsminskning för godstransportstödet med ca l5 milj kr per år. I den tidigare redovisningen av de principer som bör ligga till grund för stöd till näringslivet har framhållits betydelsen av att minska de

i

Näringslivsutveckling 291

norrländska företagens kostnader för nödvändiga personkontakter med södra och mellersta Sverige och utlandet. Dessa kostnader är betungande för många företag. Samtidigt är det av stor betydelse att de norrländska företagens kontaktnät och marknadsföring byggs ut. För att underlätta etablering av kontakter bör kompensation i viss utsträckning lämnas för persontransportkostnader med flyg. Stödet till persontransportkostnader bör riktas till de företag som har störst behov av stöd. Enligt kommmitténs mening bör stödet riktas till små och medelstora företag. Gränsen bör sättas vid 200 anställda. En avgränsning bör vidare göras till företag inom industri och uppdragsverksamhet. Systemet bör i huvudsak vara utformat så att varje företag får köpa rabatthäften med 20 enkelresor avseende resa till eller från Stockholm från och till samtliga flygplatser norr om Sundsvall/Härnösand. Om priset sätts vid 10 000 kr kostar varje enkelresa 500 kr. Jämfört med ordinarie biljettpriser blir rabatten räknat i kronor större ju längre flygsträckan är. Totalt beräknas 3 200 företag ingå i den grupp som skulle vara berättigade att köpa rabattbiljetter. Högst 5 000 rabatthäften torde säljas per år. Den totala kostnaden för rabatten skulle därvid bli ca 25 milj kr per år. Sannolikt kommer den av staten betalade rabatten att öka underlaget för flygföretagen. Det är därför rimligt att även flygföretagen medverkar i strävan att sänka företagens kostnader för persontransporter. Enligt det rabattsystem som f n gäller i hela landet lämnar flygföretagen en rabatt på 10 % vid försäljning av 100 enkelbiljetter. En högre rabatt - 15 °/o - bör lämnas i samband med det här föreslagna stödet. Flygföretagens medverkan med en rabatt om 15 °/0 täcker ca 10 milj kr av den totala kostnaden om ca 25 milj kr. Enligt kommitténs mening bör regeringen snarast möjligt låta närmare utreda den tekniska utformningen av det ovan föreslagna systemet för stöd till de norrländska företagens persontransporter samt därvid låta uppta förhandlingar med berörda flygföretag. Företagens arbetskraftskostnader är i regel inte lägre inom stödområdet än utanför. Samtidigt har företagen framför allt i stödområde A en

rad merkostnader. Det är orimligt att kräva att lönenivån anpassas för

att kompensera dessa merkostnader. I stället bör staten medelst lägre socialavgifter medverka till att sänka företagens produktionskostnader. En sådan sänkning av socialavgifterna skall ses som en generell kompensation för en rad olika merkostnader. Den bör ges utöver de stöd som bör lämnas till person- och godstransporter och för merkostnader vid etableringar och utvidgningar genom lokaliseringsbidrag och sysselsättningsstöd. En sänkning av socialavgifter har emellertid också den fördelen att den sänker just arbetskraftskostnader och att den därmed bör stimulera till en ökad anställning av personal. Härigenom bör åtgärden medverka till att nå det regionalpolitiska sysselsättningsmålet. Det bör dock understrykas att det torde ta relativt lång tid innan effekterna av en nedsättning av socialavgifterna kan noteras. Sedan den l januari 1983 är socialavgifterna nedsatta med 10 procen-

292 Näringslivsutveckling SOU 1924:74

tenheter för företag med verksamhet i Norrbottens län. Nedsättningen omfattar f n gruvverksamhet, industri, partihandel med produktionsvaror, uppdragsverksamhet och hotell-, pensionats- och campingverksamhet. Utöver den allmänna nedsättningen med 10 procentenheter utgår ett särskilt bidrag till att täcka kostnaden för socialavgifter med 10 0G) kr per år för varje helårsarbetande som ett företag ökar sin personalstyrka med netto. Om nettoökningen av sysselsättningen består lämnas bidrag under högst tre år. l Svappavaara är företagen inom de berörda branscherna befrade från socialavgifter under tio år. Enligt kommitténs mening bör den nuvarande nedsättningen ax socialavgifter utvidgas till att omfatta även övriga delar av stödområde A. Det är i detta stödområde som företagen har de högsta merkostnaderna. Nedsättningen av socialavgifter bör vara lika stor som i Norrbottenslän, dvs 10 procentenheter, och omfatta samma branscher. Även i övrigtbör utformningen av nedsättningen vara densamma. Kostnaden i form av lägre avgiftsinkomster för den utvidgade nedsättningen kan beräknas till ca 40 milj kr per år. En ram motsvarande avgiftsbortfallet bör föras upp i ett särskilt anslag på statsbudgeten

15.5 Glesbygdsstöd

Enligt kommitténs mening bör glesbygdsstödet ges ett väsentligt utrymme i den framtida regionalpolitiken. På många orter är det stöd som kan ges till företag och detaljhandel avgörande för att kunna upprätthålla sysselsättningen och befolkningsnivån. Även IKS-arbetena är av stor betydelse för att upprätthålla sysselsättningen. Med hänsyn till att glesbygdsdelegationen framlagt detaljerade förslag avseende glesbygdspolitiken och glesbygdsstödet begränsas kommitténs förslag rörande detta politikområde. Kommittén anser det dock motiverat att glesbygdsstöd i form av avskrivningslån till företag höjs från nuvarande 200 000 till 300 000 kr. Vidare bör enligt kommitténs mening det maximala stöda till uthyrningsstugor höjas från 30 000 kr till 50 000 kr. Bidragen bör dock inte överstiga 50 % av investeringskostnaderna. Medel för glesbygdsstöd ingåri det samlade länsanslaget. Det innebär att det är resp länsstyrelse som bestämmer hur mycket som skall användas för glesbygdsinsatser och den totala resursinsatsen i landet som helhet är därför inte känd förrän i efterhand. Kommittén har emellertid i sina beräkningar utgått från att ca 150 milj kr per år bör avsättas för olika glesbygdsinsatser.

15.6 offertstöd, Lokaliseringsstöd,

och

sysselsättningsstöd investeringsbidrag

15.6.l Lokaliseringsbidrag

Beträffande det regionalpolitiska lokaliseringsbidraget vill kommitén framhålla följande. Lokaliseringsbidraget kan i stort sett sägas ha tre

SOU I984:74 _ Näringslivsutveckling 293

huvudfunktioner, nämligen en kostnadskompenserande, en finansiell och en inkomstöverförande funktion. Den kostnadskompenserande funktionen innebär att företagen får kompensation för de merkostnader för investeringar som kan anses föreligga inom stödområdena. Bidragets andra huvudfunktion är den finansiella. Bidraget utgör härvid ett kapital som tillförs företagen utan förräntningskrav och utan krav på återbetalning. Lokaliseringsbidragets inkomstöverförande roll är att tillföra företagen inkomster för att dessa skall överväga att lokalisera sig till

stödområdena. De svenska bidragen är i internationell jämförelse höga.

Som tidigare redovisats har marknaden för riskkapital genom olika samhällsåtgärder förstärkts under senare år. Behovet av lokaliseringsbidrag som substitut för ett otillräckligt eget kapital bör således ha minskat något. Lokaliseringsbidrag bör enligt kommitténs mening i huvudsak lämnas i samband med investeringar i maskiner och byggnader. Därvid bör bidrag i första hand lämnas till investeringar som medför att företagets sysselsättning ökar. l andra hand bör bidrag lämnas till sådana investeringar i maskiner och byggnader som bedöms vara en förutsättning för att sysselsättningen helt eller delvis skall kunna upprätthållas eller som i annat avseende är av stor betydelse för företagets fortsatta utveckling. Det senare innebär således att lokaliseringsbidrag i vissa fall bör lämnas även när sysselsättningen temporärt minskar om denna minskning är en förutsättning för att på lång sikt uppnå lönsamhet. Det är rimligt att ett större stöd utgår till projekt som kan leda till sysselsättningsökning. Enligt kommitténs mening bör lokaliseringsbidragen aldrig överstiga hälften av investeringskostnaden i ett projekt. Bidragsandelen i projekt i stödområde A bör således uppgå till högst 50 %. För att behålla de nuvarande relationerna mellan stödområde A, B och C bör andelen lokaliseringsbidrag i stödområde B uppgå till högst 35 % och i stödområde C till 20 %. Lokaliseringsstöd i form av bidrag och lån bör sammantaget inte överstiga 70 °/0 i stödområde A, 50 °/o i stödområde B och 30 °/o i stödområde C. Eftersom kommittén förordar att bidrag skall kunna lämnas även till sådana projekt som inte innebär någon ökning av sysselsättningen är det inte motiverat att ange några bidragsbelopp per nytt arbetstillfälle. Det bör avgöras från fall till fall vilket belopp som är rimligt. I stället bör den maximala bidragsandelen enligt ovan vara styrande. Lokaliseringsbidrag bör liksom fallet är f n lämnas till projekt avseende ny-, till- och ombyggnad av byggnader, anordnade av markanläggningar, anskaffning av maskiner och inventarier eller för markberedning för torvproduktion. Investeringar i marknads- och produktutveckling bör. som tidigare framhållits finansieras med utvecklingskapital om det är nödvändigt att projektet erhåller finansiering från ett samhällsorgan. Enligt gällande regler för lokaliseringsbidrag skrivs statens fordran ned under en sjuårsperiod. För att förstärka bidragets resultatpåverkande effekt under ett projekts inkörningsfas bör nedskrivningsperioden begränsas till fem år. Bidraget bör i normalfallet årsvis skrivas ned med 30, 25, 20, 15 och 10 %. I enlighet med de bedömningar som redovisas i kapitel 16 torde man

294 Näringslivsutveckling SOU [984174

med hänsyn till föreliggande medelsramar få utgå från att de årliga medelsanspråken för beslut om lokaliseringsbidrag på central nivå, dvs av SIND och regeringen, inte kan överstiga ca 310 milj kr. Utbetalningar till följd av beslut på regional nivå belastar det samlade anslaget det s k länsanslaget som länsstyrelserna har för lokaliseringsbidrag, glesbygdsstöd och regionalt utvecklingsarbete. Det är resp länsstyrelse som avgör hur stor del av anslaget som skall gå till resp ändamål. Med hänsyn till länsanslagets konstruktion kan inte kommittén fastlägga ett bestämt anslagsbelopp för beslut om lokaliseringsbidrag på regional nivå. I beräkningarna av en lämplig nivå på länsanslaget har bedömts att beslut om lokaliseringsbidrag kommer att innebära en medelsförbrukning på ca 90 milj kr per år.

l5.6.2 Lokaliseringslån

Lokaliseringslånens funktion är att vara riskavlyftande och kreditförstärkande. Lånen innehåller inga subventionsinslag vilket de gjort tidigare då räntebefrielse kunde lämnas. Lånens huvudfunktion är att svara för den del av lånefmansieringen som bankerna inte anser sig kunna täcka till följd av bristfälliga säkerheter. Det finns flera orsaker till att bankerna inte anser sig kunna få tillräckliga säkerheter i form av inteckningari fast egendom och i företagsinteckningar. Främsta orsaken torde vara att möjligheterna att få ut medel vid försäljning av fast egendom för att täcka förluster vid ett fallisemang är begränsade, i synnerhet i stödområde A. Tillgången på krediten torde allmänt sett vara god under de närmast kommande åren. Det gäller även stödområdena. På grund av de nyssnämnda problemen avseende bankernas möjligheter att få tillräckliga säkerheter får man dock även framöver räkna med att det kan vara svårt att finansiera investeringsprojekt inom stödområdena. Det torde således bli nödvändigt att staten med lokaliseringslån deltar i finansieringen av i första hand maskin- och byggnadsinvesteringar inom stödområdena. Ett alternativ till sådan långivning är att staten i stället garanterar lån som lämnas av bank eller annat kreditinstitut. Det finns för» och nackdelar med båda dessa former. Regeringen har uppdragit åt riksrevisionsverket (RRV) att bl a utreda om det är lämpligt att ersätta vissa statliga låneformer däribland lokaliseringslån med garantigivning. RRV”s utredningsarbete skall redovisas till regeringen senast den l augusti 1984. RRV”s utredning bör avvaktas innan ställning tas till frågan om garantier bör ersätta de statliga lokaliseringslånen. Enligt kommitténs mening skall lokaliseringslånen fungera som komplement till lokaliseringsbidragen. Lånen skall därför lämnas till samma typ av investeringar som lokaliseringsbidrag. Härutöver bör lån kunna lämnas till förvärv av mark, byggnad, markanläggning, patent och licenser. För investeringar i marknads- och produktutveckling bör som sagts utvecklingskapital från utvecklingsfonden vara det lämpligaste. Liksom fn bör lokaliseringslån kunna lämnas till rörelsekapital och

Näringslivsutveckling 295

Projekt som erfordrar samhällsfmansiering för omlageruppbyggnad. sättningstillgångar bör dock endast genomföras om det föreligger mycket starka skäl. I likhet med vad kommittén förordar i fråga om lokaliseringsbidrag bör lokaliseringslån lämnas i första hand i samband med investeringar som medför att företagets sysselsättning ökas. l andra hand bör lån lämnas till sådana som bedöms vara en förutsättning för investeringar helt eller delvis skall kunna eller som att sysselsättningen upprätthållas är av stor betydelse för företagets fortsatta utveckling. Som redovisats ovan förordar kommittén att det totala lokaliseringsstödet i ett projekt inte bör överstiga 70 °/0 i stödområde A, 50 °/o i B och 30 0/0 i C. Det innebär en lägre finansiering med lokaliseringslän i stödområde B och C än enligt nuvarande regler. Kommittén anser att denna förändring inte bör förhindra utvecklingen av olika projekt eftersom lån på den ordinarie kreditmarknaden bör vara tillgängliga. Som tidigare nämnts torde begränsningar i säkerheters värde som påverkar bankers och andras kreditgivning framför allt gälla stödområde A. Kommittén har i sina bedömningar utgått från att 300 milj kr per är kan vara ett lämpligt anslagsbelopp för beslut om lokaliseringslän på central och regional nivå. Härav avser 200 milj kr beslut på den centrala nivån och 100 milj kr den regionala nivån.

l5.6.3 Offertstöd kommitténs bör offertstödet handläggas på central nivå. Enligt mening En större del av tillgängliga medel bör emellertid ställas till SlNDs förfogande. F n disponerar SIND endast en fjärdedel av det anslagna beloppet som uppgår till 40 milj kr under budgetåret 1983/84. Tre fjärdedelar disponeras av regeringen.

Villkoren för offertstöd bör liksom fn bestämmas i varje enskilt fall.

Kommittén vill därvid understryka vikten av att man så långt det är lämnar offertstöd med villkor om återbetalningsskyldighet i möjligt någon form eller med villkor om andel av värdetillväxt. Det anförda innebär att stödet bör lämnas i form av lån på särskilda villkor. Subventionen i ett sådant lån bör tillsammans med ett eventuellt lokaliseringssom beviljas till samma projekt inte överstiga de maximala bibidrag dragsandelar som kommittén föreslagit tidigare för resp stödområde. kommitténs mening bör SIND satsa mer av resurserna för Enligt offertstöd och stödja projekt som innehåller produkt- och på att utveckla marknadsutveckling. Det är också viktigt att utbildningsprojekt avseende olika personalkategorier kan ges stöd. Användningen av medel torde dock under de närmaste åren inte komma att överstiga de 40 milj kr som är den nuvarande anslagsnivån. SIND bör disponera tre fjärdedelar av det årliga anslaget. Det bör dock föreligga en flexibilitet för SIND ifråga offertstöd som skall lämnas. om hur mycket resp lokaliseringsbidrag Därför bör offertstödet och lokaliseringsbidragen slås samman till en anslagspost.

296 Näringslivsutveckling

l5.6.4 Sysselsättningsstöd

Sysselsättningsstödet bör enligt kommitténs mening höjas i samtliga stödområden. Det är viktigt att lämna en särskild stimulans till företag som ökar sin sysselsättning och kompensera för inkörningskostnader. Sysselsättningsstödet har varit oförändrat sedan år 1979. Enligt kommitténs mening bör stödet höjas till sammanlagt 160 000 kr per årsarbetare i stödområde A, 120 000 kr i stödområde B och 60 000 kr i stödområde C. Stödet bör utgå under fem år och med lika stort belopp per år.

15.6.5 Investeringsbidrag

Investeringsbidrag som kan lämnas till projekt utanför stödområdena bör enligt kommittén behållas med sin nuvarande utformning. Med hänsyn till de justeringar avseende maximal bidragsandel som förordas för stödområdena bör den maximala bidragsandelen för investeringsbidrag sättas till 15 %. Kommittén har i sina beräkningar utgått från att ca 10 milj kr per år bör användas för investeringsbidrag.

15.6.6 Beslut på central och regional nivå

Kommittén har i sina överväganden utgått från att det regionalpolitiska stödsystemet även fortsättningsvis måste ha en uppdelning mellan central och regional nivå. Kommittén har i enlighet med direktiven särskilt prövat denna frågeställning. Vissa beslut bör således fattas på regional nivå och vissa på central statlig nivå av statens industriverk. Enligt kommitténs mening är det motiverat attjustera den nuvarande beloppsgränsen 7 milj kr för beslut om lokaliseringsstöd bl a med hänsyn till penningvärdesförsämringen. Fr o m den l juli 1985 bör beloppsgränsen vara 10 milj kr. Statens industriverks uppgift bör således vara att besluta om större projekt. l Övrigt bör statens industriverk tv handlägga ärenden där företag är föremål för rekonstruktionsátgärder.

l5.6.7 Stödberättigad verksamhet

Beträffande verksamheter som bör vara berättigade till regionalpolitiskt stöd anser kommittén att den nuvarande omfattningen i stort sett är väl avvägd. Kommittén vill dock förorda vissa utvidgningar av den krets av företag som är berättigade till stöd. För det första bör gruv- coh mineralföretag (SNI 2) vara berättigade till stöd. Tidigare har gruvnäringen endast under särskilda omständigheter kunnat få stöd. För det andra bör generellt gälla att partihandel med produktionsvaror och uppdragsverksamhet är stödberättigade. Uppfödning av pälsdjur, ñskodling och viss annan ñskeriverksamhet bör vara stödberättigad även vad avser sådana investeringar som inte avser beredning eller förädling. Regionalpolitiskt stöd skall kunna utgå till dessa näringar i den mån inte annat regionalpolitiskt motiverat stöd kan lämnas.

sou 1984:74 297

Näringslivsutveckling

De statliga affärsverken bedriver ofta verksamhet på liknande villkor som privata företag. På många orter i de regionalpolitiskt prioriterade regionerna är affärsverkens sysselsättning av största betydelse. Enligt kommitténs mening är det berättigat att regionalpolitiskt stöd lämnas till affärsverksamhet som bedrivs av de statliga affärsverken och som är av särskild regionalpolitisk betydelse på vissa orter. Turismen spelar en avgörande roll för sysselsättningen i stora delar av Norra inlandet. Det är väsentligt att få till stånd en gynnsam utveckling av branschen i dessa regioner. Liksom fn bör det regionalpolitiska stödet i första hand riktas till redan etablerade turistområden. Det är också viktigt att utbyggnaden av dessa sker under uppföljning av de marknadsmässiga förändringarna för de olika typer av turism som anläggningarna i Norra inlandet baseras på. De förändringar av lokaliseringsstödet som kommittén förordar bör möjliggöra en mer flexibel tillämpning av stödet i turistprojekt. För att ytterligare öka flexibiliteten föreslår kommittén att konferensverksamhet skall kunna räknas in som stödberättigad verksamhet. Detta är en anpassning till förhållandet att även turistföretagen i stödområde A och B i växande omfattning måste skaffa sig en basbeläggning i form av konferensgäster. Kommittén har i kapitel 13 förordat att regionalpolitiskt stöd bör kunna kombineras med andra statliga stöd, t ex arbetsmarknadspolitiska åtgärder i form av beredskapsarbeten. Denna princip bör även gälla turistföretag. Det är dock angeläget att investeringar i turistanläggningar som genomförs som beredskapsarbeten noggrant prövas med hänsyn till föreliggande marknadsförutsättningar och hur investeringarna påverkar konkurrensen mellan olika turistorter. Berörd länsarbetsnämnd bör därför i sådana ärenden samråda med berörda länsstyrelser och regionala turistorgan. I ärenden som beslutas på central nivå bör samråd ske mellan arbetsmarknadsstyrelsen, statens industriverk och Sveriges Turistrâd. Stöd bör även kunna utgå till sådana hotellägare som inte själva driver rörelsen utan utarrenderar den. I de fall stöd lämnats under förutsättning att en viss ökning av sysselsättningen skall ske bör det föreligga avtal mellan arrendatorn och den som äger anläggningen om att sysselsättningsplanen skall följas av arrendatorn.

l5.6.8 Fördelning mellan kön

Det är enligt kommitténs mening angeläget att det regionalpolitiska stödet även fortsättningsvis används som ett medel för att åstadkomma en ökad jämställdhet på arbetsmarknaden. l de fall bidrag utgår till byggnads- och maskininvesteringar som leder till sysselsättningsökning och i de fall sysselsättningsstöd utgår bör i största möjliga utsträckning minst 40% av de tillkommande arbetsplatserna fördelas på vardera könet. I det enskilda fallet bör dock hänsyn tas till förhållandena på den lokala arbetsmarknaden.

l

Näringslivsutveckling j _

medel

15.7 Övriga regionalpolitiska

15.7.1 Medel för regionalt utvecklingsarbete

De medel som länsstyrelserna förfogar över för regionalt utvecklingsarbete spelar ofta en strategisk roll för att få till stånd regionalpolitiskt angelägna projekt. I enlighet med vad som redovisas i kapitel l3 finns det enligt kommitténs mening inte anledning att förändra inriktningen av användningen av dessa medel. Framöver bör emellertid inte bidrag lämnas till utvecklingsprojekt inom enskilda företag tillhörande den målgrupp som utvecklingsfonderna arbetar med. Detta med hänsyn till och marknadsutveckling kommitténs föratt medel till produkt- enligt slag bör kanaliseras via utvecklingsfonderna. kommitténs mening finns det inte anledning att inom det sam- Enligt lade länsanslaget sätta en gräns för hur stor del som kan användas för regionalt utvecklingsarbete.

l5.7.2 Stiftelsen industricentra

En del av de regionalpolitiska åtgärderna har bestått i att bygga statliga lokaler för uthyrning till företag som lokaliseras till stödområdena. Denna som påbörjades år 1972 har genomförts av Stiftelsen politik Industricentra. Stiftelsen har haft till uppgift att bygga och förvalta industrilokaler orter. Vidare har stiftelsen svarat för på vissa utvalda rekrytering av företag till lokalerna. Grundprincipen är att företagen som etableras i lokalerna bedriver verksamhet utanför ursprungligen stödområdena. I praktiken har stiftelsen tvingats till vissa avsteg från denna princip. lndustricentralokaler finns fn i Gällivare, Haparanda,

Ljusdal, Lycksele, Strömsund, Sveg, Vilhelmina och Ånge.

industri- En idé som ingick i de ursprungliga planerna på att etablera centra var att varje centrum skulle innehålla en viss gemensam företagshar denna idé förblivit outvecklad. I service. Tills helt nyligen tämligen som stiftelsen nu har spelar dock serviceföretag en den nya inriktning mer framträdande roll. Stiftelsen lndustricentra har under större delen av 1970-talet och av 1980-talet arbetat utifrån ofördelaktiga förutsättningar. Gebörjan nom den allmänt aktiviteten har som tidigare framhållåga ekonomiska lits antalet lokaliseringsbara projekt varit få, vilket också påverkat industricentrastiftelsens att få till stånd etableringar i sina lokamöjligheter ler. F n är endast 65 °/o av den sammanlagda lokalytan uthyrd. Vidare är som stiftelsen tar ut alltför till stiftelsens de hyror låga i förhållande kostnader. och de låga hyrorna leder till Den låga uthyrningsgraden förluster under kommande år. stigande Situationen inom Stiftelsen industricentra har studerats av en arbetsmed representanter för kommitténs sekretariat, SIND och indugrupp stridepartementet. Arbetsgruppen har lagt fram tre handlingsalternativ varav det första innebär att verksamheten avvecklas och fastigheterna till kommuner Ett andra alternativ är försäljs och befintliga hyresgäster. innebärande att verksamheten måste stabiett konsolideringsalternativ

Näringslivsutveckling 299

liseras under den närmaste treårsperioden och få kostnadstäckning. Samtidigt bör emellertid kompletterande investeringar genomföras under denna period om ca l00 milj kr. Målsättningen är att företag vid de nuvarande industricentraanläggningarna skall sysselsätta ca l 000 personer efter periodens utgång. Det tredje alternativet innebär att man avstår från en konsolideringsperiod och i stället fortsätter att bygga ut anläggningarna i ungefär nuvarande takt. Stora resurser måste därvid sättas in på att rekrytera hyresgäster. Enligt kommitténs mening är det angeläget att nu konsolidera Stiftelsen Industricentras verksamhet. Därvid bör eftersträvas att öka intäkterna. Endast sådana kompletterande nybyggnationer som kan hyras ut omedelbart bör genomföras. Högst tio procent av lokalytan bör vara outhyrd. Konsolideringsåtgärderna bör vara avslutade senast vid utgången av budgetåret l987/88. Härefter kan ställning tas till eventuella utbyggnader av stiftelsens verksamhet.

l5.7.3 Kommunala industrilokaler

Enligt kommitténs mening bör regionalpolitiskt stöd till kommunala industrilokaler kunna lämnas även framöver. Med hänsyn till att tillgången på lokaler på många orter är god bör tilldelningen av medel till helt nya anläggningar vara restriktiv. Vid val av orter för nya anläggningar bör hänsyn också tas till om efterfrågan på lokaler på orten långsiktigt kommer att vara på en tillräckligt hög nivå. Enligt nuvarande regler får en kommunal industrilokal som finansieras med lokaliseringsstöd uppgå till högst 2 000 m3. Det innebär enligt kommitténs mening en onödig restriktion. I stället bör varje projekt prövas med hänsyn till hur stor den tilltänkta investeringen är i förhållande till den lokala marknaden för industrilokalen. Endast i undantagsfall bör dock lokalytan överstiga 5 000 m3. l vissa fall kan det vara motiverat med stöd till ombyggnad av befintliga industrilokaler och till nybyggnad av relativt stora ytor. Ombyggnader blir i regel aktuella i samband med större nedläggningar, ofta utanför stödområdena. Enligt kommitténs mening bör staten med lokaliseringsstöd medverka i finansiering av större ombyggnader av industrilokaler eller nybyggnation på orter som drabbats av omfattande nedläggningar. Det är lämpligt att sådana ärenden prövas av SIND.

15.7.4 Lokaliseringssamråd

Det är angeläget att det nuvarande lokaliseringssamrådet utvecklas. Det torde vara en fördel om samrådet koncentrerades till ett mindre antal företag under vissa perioder. Härigenom blir det möjligt att föra mer djupgående diskussioner med berörda företag om möjligheterna att förlägga viss expansion till de regionalpolitiskt prioriterade landsdelarna. Lokaliseringssamrådet som tillkommit i regionalpolitiskt syfte synes alltmer ha utvecklats i riktning mot en mer allmän samrådsverksamhet. Enligt kommitténs mening är detta till fördel. Det är viktigt att eventuella

300 Näringslivsutveckling sou l984z74

regionalpolitiska åtaganden från företagen bedöms mot bakgrund av alla de förbindelser som föreligger mellan resp företag och staten. För att få till stånd finansiella lösningar kan det vara lämpligt att använda offertstöd.

l5.7.5 Differentiering av skatter som medel

regionalpolitiskt

Lägre inkomstskatter torde vara av intresse endast för mycket vinstgivande företag. Företag i utbyggnadsskeden visar ofta inte särskilt höga vinster. Den svenska skattelagstiftningen ger också utrymme för konsolideringar vid beräkning av beskattningsbar vinst. Kommittén anser det inte tillräckligt motiverat att förorda några förändringar i skattelagstiftningen i syfte att sänka inkomstskatterna för företag i regionalpolitiskt syfte. Inte heller finns det tillräckliga motiv att förändra nuvarande avskrivningsregler. Vad gäller frågor om förmögenhetsskatt samt gåvo- och arvskatt vid generationsskiften inom företag anser kommittén att dessa frågor inte bör behandlas särskilt för företag inom stödområdena. Eventuella förändringar i dessa Skatteregler bör gälla hela landet. Utredningen angående de små och medelstora företagens finansiella situation har i sitt slutbetänkande Kreativ finansiering (SOU 1983:59) redovisat vissa förslag ifråga om nämnda skatteregler. Betänkandet bereds f n inom regeringskansliet. Det finns enligt kommitténs mening inte skäl att generellt sänka energiskatterna eller att subventionera energipriserna. Sådana sänkningar kan leda till sämre hushållning med energi. Vidare finns det, som tidigare framhållits, för de flesta företag alltid möjlighet att göra en avvägning mellan energikostnaderna och investeringar i energibesparande åtgärder inom anläggningarna. Endast om lokaliseringen av energiintensiva verksamheter kan påverkas bör man påverka priser och skattesatser på energi. En eventuell sänkning av priser och skatter bör därvid prövas i varje enskilt fall. Om företagens driftskostnader skall sänkas i regionalpolitiskt syfte bör det ske genom sänkning av arbetskraftskostnaderna och därvid genom sänkning av socialavgifterna. Som tidigare framhållits bör, enligt kommitténs mening, nedsättningen av socialavgifter utökas till att omfatta även de kommuner i Västerbottens och Jämtlands län som tillhör stödområde A. Principiellt är det tänkbart att differentiera inkomstskatterna förfysiska personer i regionalpolitiskt syfte. Tanken är att genom att sänka inkomstskatterna för fysiska personer i vissa regioner skulle det vara möjligt att intressera fler människor att bosätta sig i dessa regioner resp

göra det attraktivare att bo kvar. Åtgärden förutsätter emellertid att

personerna har arbete. Saknar man arbete och därmed inkomst torde lägre inkomstskatter vara ett ineffektivt medel att påverka människors bosättning. En generell nedsättning av inkomstskatterna för fysiska personer inom stödområdena torde därför inte ge eftersträvad effekt.

. 301

Näringslivsutveckling

l5.7.4 Investeringsfonder

Systemet med investeringsfonder hade under slutet av 1960-talet och början av 1970-talet en stor regionalpolitisk betydelse. Den lägre investeringsnivån under senare delen av 1970-talet har dock drastiskt minskat möjligheterna att via fonderna påverka företagens lokaliseringsval. Som redovisas i regeringens proposition (1983/84: 135) om industriell tillväxt och förnyelse pågår fn inom SIND en översyn av systemet med inves-

teringsfonder. Översynen syftar bl a till att förenkla fondsystemet för

små och medelstora företag, att undersöka kopplingen till andra industri- och regionalpolitiska åtgärder samt att utveckla systemet till ett aktivt inslag i industri- och regionalpolitiken. Vid översynen tas även frågan om investeringsfondernas användning för marknadsföringsåtgärder upp.

sou 1984:74 303

16 konsekvenser

Anslagsmässiga

16.1 Tillgängliga medel

Enligt direktiven för kommitténs arbete skall alla förslag som läggs fram kunna genomföras inom ramen för jämfört med nuvarande budgetbelastning oförändrade statliga kostnader (dvs utgifter och inkomstbortfall). Enligt kommitténs mening bör direktiven innebära att det är summan av anslagen för budgetåret 1984/85 som skall vara den ram inom vilken finansieringen av kommitténs förslag skall ske. De anslag som berörs av kommitténs förslag är del av (C l) Regionalpolitiskt stöd: Bidragsverksamhet samt (C 2) Regionalpolitiskt stöd: Vissa lokaliseringsbidrag, (C 3) Regionalpolitiskt stöd: Lokaliseringslån, (C 4) Regionalpolitiskt stöd: Regionala utvecklingsinsatser och (C 6) Ersättning för nedsättning av socialavgifter under tolfte huvudtiteln (industridepartementet) och (I 2) Transportstöd för Norrland m m under sjätte huvudtiteln (kommunikationsdepartementet). Riksdagen har beslutat om följande anslagsbelopp för budgetåret 1984/85.

Tablå 16.1 Av riksdagen anvisade regionalpolitiska anslagsbelopp budgetåret 1984/85 som tas som utgångspunkt för kommitténs förslag Mkr.

insatser (C 4) Ersättning för nedsättning av socialavgifter (C 6) 330 Transportstöd till Norrland (l 2) 202 Summa l 830

Denna summa bör vara utgångspunkten för en beräkning av den totala ramen för utredningens förslag. Av denna summa är 500 milj kr anslagen som ram för lokaliseringslån, vilka ges på i stort sett marknadsmässiga ränte- och amorteringsvillkor. Till större delen återbetalas de och förs upp på statsbudgetens inkomstsida. Belastningen på detta anslag har under de senaste åren varit 200-300 milj kr. Dessa medel kan således ej utnyttjas som finansiering av andra regionalpolitiska insatser om inte villkoren för dessa andra insatser vad gäller ränta, amorteringsvillkor, inleverans m.m. är de samma som för nuvarande lokaliseringslån.

304 Anslagsmässiga konsekvenser

För andra insatser än lokaliseringslån (bidrag m.m.) disponeras 1 830 - 500 = l 330 milj.kr. Kostnaden för kommitténs förslag på motsvarande områden till l 530 milj.kr. (avsnitt 16.2). Kommittén har således uppgår ej kunnat finna finansiering för samtliga sina förslag, något som förutsatts i direktiven. Motivet härför är kommitténs bedömning av de regionalpolitiska problemens omfattning. kommitténs mening bör anslagen för regionalpolitiken i berör- Enligt 1985/86 - 1987/88. da delar läggas fast för tre år omfattande budgetåren Riksdagen bör före ingången av denna period besluta dels om det belopp som skall finnas tillgängligt för resp ändamål totalt under hela treårspeför budgetåret 1985/86. Ett år senare rioden, dels om anslagsbeloppet bör riksdagen besluta om anslagen för budgetåret 1986/87. På grund av stödens konstruktion bör anslagen för sysselsättningsstöd, transportstöd och nedsättning av socialavgifter vara förslagsanslag. till att inte hela det anvisade beloppet på anslaget C 1 Anledningen stöd: Bidragsverksamhet för budgetåret 1984/85 här Regionalpolitiskt räknats in i ramen är att 214 milj kr av detta belopp i huvudsak skall avse utbetalningar av lokaliseringsbidrag och avskrivningslån som beviljats av regeringen eller central myndighet före den l juli 1984 samt av länsstyrelse före den 1 juli 1982. Även för den kommande treårsperiod som kommittén här behandlar torde man få räkna med utbetalningar för sådana beslut. Medel för att täcka dessa utbetalningar bör föras upp på ett särskilt anslag och ligga utanför den ram som skall gälla för perioden 1985/86- 1987/88. Det bör noteras att riksdagen under våren 1984 beslutat om ytterligare anslag för regionalpolitiska ändamål med sammanlagt 50 milj kr för budgetåret 1984/85 i form av engångsanslag för åtgärder i Bergslagen och för att klara av en anhopning av ärenden avseende främst glesbygdsstöd. Detta belopp har inte inräknats i ramvärdet för perioden 1985/ 86- 1987/88. Med utgångspunkt i den årliga ram som beräknats ovan, 1 830 milj kr, bör den totala ramen för hela treårsperioden fastläggas till (3 x l 830 =) 5 490 milj kr. Den typ av treårsram som kommittén förordar skiljer sig från den nuvarande s k beslutsram som används för de regionalpolitiska anslagen. Beslutsramen har inte fördelats ut jämnt över ramperioden så att den är helt förbrukad vid periodens slut. Beslutsramen för regionalpolitiskt stöd lades fast av riksdagen år 1979. Den skulle omfatta budgetåren 1979/80- 1983/84. Riksdagen har senare beslutat dels att utöka ramen, dels att belasta den med andra utgifter än vad som ursprungligen avsågs. Inklusive utökningarna uppgår ramen till 8 221 milj kr. Våren 1984 har beslutat skall utsträckas till att innefatta även riksdagen att ramperioden budgetåret 1984/ 85. Det innebär att ramperioden innefattar sex budgetår.

16.2 Medelsfördelning

Till följd av att direktiven för kommitténs arbete bestämmer den totala

Anslagsmässiga konsekvenser 305

resursramen blir vår uppgift att prioritera inom denna ram. l avsnitt 16.3 redovisas i enlighet med utredningsdirektiven ett alternativ som innebär en nedskärning av den totala medelsramen med 20 %. Enligt vad som redovisas i kapitel 15 förordar kommittén att medel för glesbygdsstöd beräknas till ca 150 milj kr per år, dvs till 450 milj kr för treârsperioden 1985/86- 1987/88. Lokaliseringsbidrag avseende beslut på regional nivå beräknar kommittén bör uppgå till ca 90 milj kr per år eller 270 milj kr för treårsperioden. För investeringsbidrag beräknas behovet till ca 10 milj kr per år eller sammanlagt 30 milj kr. Som redovisas i kapitel 13 bedömer kommittén behovet av medel för regionalt utvecklingsarbete och centrala konsult- och utredningsinsatsertill i genomsnitt 1 15 milj kr per budgetår. För treårsperioden blir medelsbehovet således 345 milj kr. I kapitel 15 framlades förslag om att 225 milj kr bör tillföras de regionala utvecklingsfonderna under treårsperioden för att användas till utvecklingskapital. Dessa medel bör inordnas i det samlade länsanslaget. Det samlade länsanslaget skulle enligt kommitténs förslag komma att uppgå till i genomsnitt 440 milj kr per år (450 + 270 + 30 + 345 + 225 = 1 320. l 32023 = 440.) Medel för lokaliseringslân för beslut på regional nivå bör som redovisas i kapitel 15 beräknas till 100 milj kr per år, dvs till 300 milj kr för treårsperioden. Som redovisats i kapitel 15 förordar kommittén att Umeå universitet tillförs totalt 25 milj kr under en femårsperiod för att underlätta och påskynda en omfördelning av forsknings och utbildningsresurser till förmån för det biotekniska området. För treårsperioden bör 15 milj kr avsättas.

l kapitel 15 framläggs förslag om att berörda regionala utvecklings-

fonder tillförs 45 milj kr i bidrag för arbete med utveckling av produktidéer. I kapitlet framläggs också förslag om att etablera en IUC-filiali Östersundtill en kostnad av högst 3 milj kr. Vidare bör berörda regionala utvecklingsfonder tillföras bidrag med 50 milj kr för förstärkning av företagsservicen och 15 milj kr för utbildningsverksamhet. Regeringen bör fördela medlen till berörda regionala utvecklingsfonder med hänsyn till behovet av åtgärder för företagsutveckling i berörda län. I kapitel 15 framläggs förslag om att branschprogram Träindustri förstärks med 30 milj kr under treårsperioden. Dessa medel disponeras av SIND. Kommittén föreslår i kapitel 15 införande av ett persontransportstöd. En översiktlig bedömning ger vid handen att den statsfmansiella kostnaden för en sådan åtgärd blir ca 15 milj kr. För att finansiera den föreslagna åtgärden bör ett tak för transportstödet per företag införas. Detta tak bör sättas vid 3 milj kr per år. Denna begränsning torde medföra en besparing med ca 15 milj kr, vilket således innebär att budgetbelastningen vid införande av ett persontransportstöd inte ökar. Som redovisas i kapitel 15 beräknar kommittén behovet av medel för sysselsättningsstöd till ca 330 milj kr för treårsperioden. Medel för lokaliseringsbidrag och offerstöd för beslut av regeringen och

306 konsekvenser

Anslagsmässiga

SIND samt ersättning till banker bör inte överstiga 355 milj kr per år eller 1 065 milj kr för hela perioden om den totala ramen skall kunna hållas. Av dessa medel beslut om offertstöd bör inte överstiga 120 milj kr för hela perioden. Lokaliseringslânen för beslut av SIND och regeringen bör inte överstiga 600 milj kr för treårsperioden. I kapitel 15 framläggs förslag om att socialavgifter bär sättas ned i kommuner tillhörande stödområde A i Västerbottens och Jämtlands län. Kostnaden beräknas till 40 milj kr. Den nuvarande nedsättningen i Norrbottens län innebär en kostnad med 330 milj kr. Den totala årskostnaden blir således 370 milj kr. De föreslagna medelsbeloppen framgår av nedanstående tablå.

Tablå 16.2 Kommitténs beräknade medelsbehov budgetåren 1985/86- 1987/88 Budgetåren Genomsnitt 1985/86- per 1987/88 budgetår 1 Glesbygdsstöd,lokaliseringsbidrag och investeringsbidrag 750 250 2 Regionalt utvecklingsarbete och centrala

5 Utvecklingskapital till berörda utvecklingsfonder 225 75 6 Medel till berörda regionala utvecklingsfonder för utveckling av produktidéer samt IUC-ñlial v 48 16 7 Medel till berörda regionala utvecklingsfonder för företagsservice 50 17 8 Medel till berörda regionala utvecklingsfonder för utbildningsverksamhet 15 5 9 SIND: Utvidgat branschprogram för trä-

13 Lokaliseringsbidrag och offertstöd, regeringen och SIND samt ersättning till banker l 065 355 14 Lokaliseringslân, regeringen och SIND 600 200 15 Nedsättning av socialavgifter I 110 370 Summa 5 490 l 830

16.3 Prioriteringar vid nedskärningar

Enligt direktiven skall kommittén redovisa hur den verksamhet som berörs skall kunna bedrivas till en kostnad som är 20 % lägre än nuvarande kostnader. Kommittén har därvid utgått från den tidigare behandlade genomsnittliga nivån för perioden 1985/86-1987/88, l 830 milj kr per år. En 20 % lägre anslagsnivå innebär att 366 milj kr måste prioriteras bort per år (20 % av 1 830 Mkr). Den fördelning mellan olika typer av åtgärder som kommittén förordat bör i stort sett ligga fast även vid en nedskärning. Kommittén vill därför förorda att hälften av nedskärning-

konsekvenser 307

Anslagsmässiga

en görs på så sätt att medlen för resp ändamål minskas med tio procent varigenom 183 milj kr sparas. Härutöver bör ytterligare 20 milj kr sparas på sysselsättningsstöd. Därmed skulle det tillgängliga beloppet för sysselsättningsstöd uppgå till ca 80 milj kr per år. Det innebär att nu gällande regler för sysselsättningsstöd måste behållas. Ytterligare 163 milj kr måste emellertid prioriteras bort. Kommittén vill förorda att en nedskärning motsvarande detta belopp görs i fråga om de medel som föreslagits för lokaliseringsbidrag på central nivå. Eftersom den föreslagna nivån för detta ändamål uppgår till 310 milj kr innebär en nedskärning med 163 milj kr utöver den allmänna reduktionen med 10 % en mycket kraftig inskränkning av medlen. Sammanlagt skulle således endast 116 milj kr per år finnas tillgängliga för lokaliseringsbidrag på central nivå. Den totala effekten av en neddragning av 20 % är enligt kommitténs mening helt oacceptabel sedd i relation till de förstärkta tendenser till geografisk koncentration av sysselsättning och befolkning, som kommittén anser föreligga. En besparing av denna storleksordning innebär att kostnaderna för att upprätthålla regional balans vältras över på andra politikområden, främst arbetsmarknadspolitiken och socialpolitiken. En omfördelning av resurser i denna riktning går stick i stäv med den inriktning av en politik för full sysselsättning som kommittén förordar.

sou 1984:74 309

Reservationer

l Av ledamöterna Per-Ola Eriksson (c), Anders G. Högmark (m) och Lars Nordström (fp)

l skilda reservationer som vi avgivit framför vi var och en för sig avvikande meningar gentemot kommitténs majoritet. I de fall där vi har samstämmiga uppfattningar, redovisar vi våra ställningstaganden i denna gemensamma reservation. Inledningsvis vill vi beklaga att kommittén haft så kort tid till sitt förfogande. Väsentliga frågor har därigenom inte hunnit att närmare belysas. Arbetet i kommittén igångsattes sent. Trots att regeringen den 22 december 1982 fastställde kommittdirektiven hade kommittén sitt inledande sammanträde först den l8 mars 1983. Det reella utredningsarbetet startade dock inte förrän hösten 1983!

Lokaliseringslån

Kommittén konstaterar mycket riktigt att näringslivets möjligheter till finansiering väsentligt förbättrats under de senaste åren. Ändå föreslår kommitténs majoritet att statliga lokaliseringslån skall ingå som en del i den regionalpolitiska medelsarsenalen. Vi kan inte biträda detta förslag. Enligt vår mening finns starka skäl som talar för att denna verksamhet och dessa medel bör hanteras av den gängse kreditmarknaden. Det innebär att företagen kan utnyttja de kreditinrättningar man normalt har kontakt med.

Lön tagarfonderna

Kommitténs majoritet fäster stor vikt vid löntagarfonderna och den därtill knutna småföretagsfonden som ett sätt att stärka kapitalmarknaden. Vi delar inte majoritetens uppfattning på denna punkt. I stället är vi bestämda motståndare till systemet med löntagarfonder och den s.k. småföretagsfonden uppfattar vi som politisk kosmetika i näringspolitiken. Varken löntagarfonderna eller småföretagsfonden kommer att bli ett offensivt instrument i regionalpolitiken eller ett medel för regional utveckling. Tvärtom kommer löntagarfonderna att utgöra ett hot mot

3 l O Reservationer

regionalpolitiken genom att alla företag även småföretagen i glesbygdsregionerna får bidra till finansieringen av fonderna men har ingen möjlighet att få del av fondernas medel. Således kan vi inte biträda kommitténs majoritet när det gäller systemet med löntagarfonder.

Resursöveüöring från arbetsmarknadspolitiken

Under de senaste åren har allt större resurser satsats på olika former av

arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ökningstakten när det gällt närings-

och regionalpolitiken har inte varit i närheten av de resurser som ställts till bl.a. AMS förfogande. Enligt vår uppfattning är fördelningen mellan kortsiktiga arbetsmarknadsåtgärder och långsiktiga närings- och regionalpolitiska åtgärder inte tillfredsställande. Dessvärre tvingas vi konstatera att kommitténs majoritet inte varit beredd att förorda en överflyttning av medel. Ändå påstår man sig dela vår uppfattning att den nuvarande fördelningen mellan arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska insatser inte är tillfredsställande, (kapitel 12). Samtidigt betonas att långsiktigt måste åtgärder som förbättrar utvecklingskraften i det statliga resursflödet genomföras. Som skäl för att inte nu framlägga förslag i denna riktning hänvisas till brist på kunskap samt att det inte varit möjligt att genomföra de omfattande empiriska studier som är nödvändiga för att kunna bedöma vilka effekterna av en förändring skulle bli. I stället anser man att ERU och EFA bör ges i uppdrag att bedöma dessa effekter. I och för sig kan ERU och EFA ges ett sådant uppdrag men det hade varit mer naturligt, med hänsyn till kommitédirektiven om en effektivisering av regionalpolitiken, att kommittén nu prövat och lämnat förslag om resursöverföring till långsiktiga åtgärder. Vi anser att denna fråga är så fundamental att den borde haft hög proritet i kommitténs arbete. En annan uppläggning av utredningsarbetet med bättre tidsutnyttjande hade gett kommittén dessa möjligheter. Enligt vår bestämda uppfattning innebär en resursöverföring bättre resursutnyttjande och i sin tur en betydligt effektivare regionalpolitik.

Sänkta arbetskraftskostnader

Våren 1982 beslutade dåvarande regeringen och riksdagsmajoriteten om sänkta socialavgifter i de fyra nordligaste kommunerna. Avgiftsnedsättningen omfattade alla företag med undantag för kommuner, allmänna försäkringskassor och statliga myndigheter förutom statens affärsdrivande verk. Nedsättningen var 10 °/o och upplevdes mycket positivt av företagen i den aktuella regionen. Det var ett nytt och offensivt inslag i regionalpolitiken. Dessvärre upphävde socialdemokraterna detta beslut i samband med den s.k. utvecklingsplanen för Norrbottens län. Avgiftsnedsättningen med 10 % gäller nu endast näringsgrenarna gruvverksamhet, tillverkning, produktionsvaruinriktad partihandel, uppdragsverksamhet samt hotell-, camping- och pensionatsverksamhet.

SOU l984z74 Reservationer 31 l

Kommitténs majoritet föreslår nu att den nuvarande nedsättningen av socialavgifterna utvidgas till att omfatta även övriga delar av stödområde A, dvs. även kommunerna i Västerbottens och Jämtlands län som ingår i stödområde A. Den modell för sänkta socialavgifter som majoriteten föreslår innebär att många näringar t.ex. jord- och skogsbruket, transportsektorn, servicenäringarna samt kombinationsn_äringarna avskärmas från stödformen. Ändå är det just dessa näringsgrenar som är dominerande inom Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens inland. Det är beklagligt att socialdemokraterna är så industriorienterade i sina åtgärdsförslag trots att näringslivet i det aktuella området har en annan inriktning.

Industriverkets roll

Ett väsentligt inslag i den socialdemokratiska regionalpolitiken har varit och är att stärka industriverkets roll och göra detta verk till ett centralt regionalpolitiskt organ. Vi anser detta vara fel av flera olika skäl. Regionalpolitiken mäste med nödvändighet arbeta över ett stort område långt utanför industripolitiken. Industriverkets huvuduppgifter ligger inom en samhällssektor nämligen industrin. Detta leder automatiskt till en felaktig tyngdpunktsplacering av regionalpolitiken- som en form av regional industripolitik. Även det förhållandet att industriverket är ett ämbetsverk på samma nivå som andra statliga verk med viktiga uppgifter för den regionala utvecklingen AMS, UHÄ, STU m fl leder till problem om SIND skall vara det regionalpolitiska verket. De uppgifter som åvilar SIND inom regionalpolitiken bör därför logiskt fördelas på regeringsnivå och regionala organ som har ett sektorsövergripande ansvar.

2 Av ledamoten Per-Ola Eriksson (c)

En politik för regional balans är en nödvändig del i en ekonomisk politik med syfte att skapa god ekonomisk utveckling och full sysselsättning. De grundläggande balansproblemen i vår ekonomi kan inte lösas om inte produktionsförutsättningar i form av mänskligt kunnande, råvaror och andra naturtillgångar samt gjorda samhällsinvesteringar kan tas till vara över hela landet. En aktiv regionalpolitik måste bidra till att människor i alla delar av landet får likvärdiga möjligheter till arbete, service och god miljö. Regionalpolitiska hänsyntaganden måste därför tas inom samtliga samhällsområden. Av särskild regionalpolitisk betydelse är utformningen av trafik; jordbruks-, utbildnings-, industri- och energipolitiken. I stora delar av landet utgör jordbruket den dominerande basen för näringslivet. Jordbrukspolitiken måste därför ha en central roll i en aktiv och offensiv regionalpolitik. Den aktiva regionalpolitik som bedrevs fram till valet 1982 har tyvärr förbytts till sin motsats. Regeringsförslagen och riksdagsbesluten om t.ex. ökade flyttningsbidrag, minskat stöd till enskilda vägar och slopat

312 Reservationer

stöd till oljetransporter i glesbygd är bara några exempel på åtgärder med mycket negativ inverkan på glesbygdsregionerna. Därtill kan läggas de förslag som syftar till begränsningar i landets livsmedelsproduktion med borttagande av värdefulla åkermarksarealer. 1982 års beslut om regionalpolitiken innebar att stödinsatserna i ökad usträckning inriktades på de mest utsatta områdena. Tidigare hade det regionalpolitiska stödet succesivt utsträckts till betydande delar av landet. Detta försvagade den relativa fördel de utsatta områdena avsågs få genom de regionalpolitiska åtgärderna. Det är angeläget att regionalpolitiken användes för decentralisering och rättvisa förhållanden i landets olika delar. Utvecklingen efter regeringsskiftet [982 tyder på att den faktiska innebörden av den fastlagda regionalpolitiken åter håller på att tunnas ut. En sådan utveckling kan inte accepteras. I stället bör regionalpolitiken utvecklas så att stödet i ökad utsträckning kommer de norrländska inlands- och fjällkommunerna till del samtidigt som de inomregionala balansproblemen där och i övriga delar av landet måste ägnas ökad uppmärksamhet. Mot bakgrund av den regionala obalansen som alltjämt råder och behovet av en offensiv regionalpolitik är det anmärkningsvärt att regeringen i kommittédirektiven framför krav om ett alternativ som ligger 20 procent under nuvarande kostnadsram för regionalpolitiken. För närvarande råder högkonjunktur. Ändå måste konstateras att effekterna av rådande högkonjunktur inte når fullt ut till de utpräglade glesbygdsregionerna. I tider med allvarliga lågkonjunkturer förstärks oblansen mellan olika regioner i landet. Av bl.a. denna anledning är det illavarslande att regeringen i sina direktiv till kommittén efterlyste en billigare regionalpolitik. Närings- och regionalpolitiken måste i stället inriktas på utjämning och utveckling av de eftersatta regionerna, men detta är inte möjligt att åstadkomma om de regionalpolitiska ambitionerna sänks. Kommittén fäster mycket stor vikt vid att skapa stödjepunkter i främst kustregionerna och de större orterna. Minst en arbetsmarknad bör enligt majoriteten skapas i varje län. Det ligger en fara i att detta resonemang leder till förstärkt inomregional obalans i stället för utjämning. Det regionalpolitiska arbetet måste i stället sikta till ett differentierat näringsliv i alla kommuner. Regionalpolitikens uppgift, att tillgodose människornas krav om arbete, service, bostäder och god miljö i alla delar av landet, ställer höga krav på målbestämning för skilda åtgärder och inriktning av insatserna. Som grund för samhällsplaneringen måste ligga befolkningsramar för länen som bättre tillgodoser regionalpolitikens övergripande målsättning. Befolkningstrycket mot de mest koncentrerade områdena måste minska samtidigt som underlaget för service i många glesbefolkade regioner måste öka. En rätt utformad regionalpolitik kommer således att tillgodose grundläggande mänskliga behov i såväl storstad som glesbygd. Det är denna dubbla funktion av regionalpolitik som gör det nödvändigt att göra en omfattande satsning, vilken inbegriper alla samhällssektorer. De analyser av utvecklingen och den rådande situationen i skogslänen

Reservationer 3 l 3

som kommittén gjort visar på ett utmärkt sätt på behovet av en offensiv och effektiv regionalpolitik. Dessvärre måste konstateras att kommitténs majoritet inte alltid dragit de naturliga och logiska slutsatserna av analyserna. Exempel härpå är förslagen om sänkta arbetskraftskostnader för enbart vissa verksamheter i stödområde A samt finansieringen av persontransportstödet. Effekterna av data- och elektronikteknikens utveckling borde ha penetrerats ytterligare. Den nya tekniken kan rätt utnyttjad bli ett mycket verkningsfullt medel i arbetet med att skapa arbete i glesbygdsregionerna. Emellertid koncentreras idag utvecklingsresurserna inom data- och elektronikindustrin till ett fåtal större regioner i landet. Därigenom finns en risk att den nya tekniken blir ett nytt expansionsdrivande instrument i redan välutvecklade områden.

Regional och lokal mångfald

Tiden från mitten av 1960-talet, då lokaliseringspolitiken tog sin början, har visat på behov av nya strategier och handlingsmönster i regionalpolitiken. Tidigare handlade det om att göra punktinsatser på några få platser i de s.k. skogslänen. Som en följd därav uppstod inomregional obalans och den har kraftigt förstärkts av den snabbt växande offentliga sektorn inom främst kustregionernas större kommuner. Regionalpolitiken måste utvecklas utifrân varje regions naturliga förutsättningar. Dessutom måste resurstilldelningen till den regionala nivån stärkas. Vidare måste som en följd därav en beslutsdecentralisering komma till stånd. Besluten om den regionala utvecklingen måste fattas regionalt och lokalt. Sedan slutet av 1970-talet har det växt fram en ny anda för att utveckla lokala resurser. Tillkomsten av de regionala utvecklingsfonderna har t.ex. på ett avgörande sätt blivit en stimulans för nyföretagandet. Det är angeläget att denna nya och lokala utvecklingsoptimism får möjlighet att utvecklas, men det förutsätter att resursöverföringen från centrala till regionala organ ökar.

Utvecklingsfondernas roll

Förutom de areella näringarna och kombinationsnäringarna kommer industrins utveckling också fortsättningsvis att ha avgörande betydelse för utvecklingen i de delar av landet som omfattas av den regionalpolitiska prioriteringen. Utredningen för också inledningsvis ett i långa stycken insiktsfullt resonemang om vilka förhållanden en i det här avseendet stärkt regionalpolitik måste ta fasta på. Det är svårt att se att slutsatsen av detta skulle kunna vara en annan än att det nu framförallt gäller att förbättra företagandets villkor och då speciellt uppmärksamma de mindre och medelstora företagen. Skall det här kunna ske krävs väsentliga förändringar av de medel regionalpolitiken arbetar med. Förutom ett ökat inslag av generellt gällande medel som sänker företagens kostnader måste en effektivare regionalpolitik byggas på bättre kompetens om företagande och förutsättningar för lönsam produktion.

314 Reservationer

Utredningsmajoriteten har beklagligtvis inte förmått frigöra sig från det administrativa synsätt och de förvaltningstraditioner som utvecklats området. Några nämnvärda förenklingar av den på det regionalpolitiska medelsarsenalen föreslås inte. I detaljerade och ofta svåröverskådliga stället förs något som närmast är att betrakta som ett cirkelresonemang innebärande att det faktum att vi har ett komplicerat stödsystem i sig är ett argument för att inte förelså förändringar i det. Kommitténs förslag då det gäller det regionala utvecklingsfonderna är utmärkande. Å ena sidan och helt riktigt konstateras att det i hög grad är via den typ av insatser som utvecklingsfonderna står för som det regionalpolitiska stödet kan göras effektivare. Den naturliga slutsatsen borde vara att helt enkelt föreslå en direkt förstärkning av de statliga anslagen till fonderna. Denna möjlighet till förenkling och effektivisering avstår dock kommitténs majoritet ifrån. Särskilt gäller det förslaget att medel för förstärkutvecklingskapital skall fördelas av respekning av utecklingsfondernas tive länsstyrelse, som i övrigt skall handha de stödformer man har idag. Resultatet blir självfallet att stödsystemet som sådant inte förenklas utan kompliceras ytterligare. Med länsstyrelserna införs en ytterligare beslutsinstans i fråga om utvecklingsfondernas fmansieringsverksamhet som dessutom saknar kompetens då det gäller behov och förutsättningar att arbeta med den här formen av insatser. Länsstyrelsernas involvering kan inte annat än försvåra utvecklingsfondernas verksamhet, något som eller knappast anses ligga i linje med vare sig regionernas, företagens statens intresse. Jag avvisar detta förslag och anser att den föreslagna förstärkningen av resurserna för utvecklingskapital skall ske genom direkta anslag från till respektive regionala utvecklingsfond. Dessutindustridepartementet om anser jag att resurserna för utvecklingskapital bör ökas med 25 milj.kr. utöver majoritetens förslag. Således bör 100 milj.kr. årligen avsättas till utvecklingskapital eller 300 milj.kr. för treårsperioden.

Stödets omfattning

av stödområdets omfattning görs inte. Detta är till- Någon förändring fredsställande. Med hänsyn till de svårigheter i fråga om sysselsättning som betecknar skogslänen är det nödvändigt att prioritera de regional-

insatserna i Bergslagen, Norrlandslänen samt Gotlands län.

politiska Emellertid föreslår kommitténs majoritet att lokaliseringssamrådet med den privata tjänstesektorn bör ske med utgångspunkt från att tjänster som är vitala för ett eller flera län skall kunna stödjas med lokaliseringsstöd eller offertstöd även i de kommuner som inte ingår i stödområde, d.v.s. Umeå, Sundsvall och Gävle. Stödet bör utgå motsvarande villkoren för stödormåde C. Jag ställer mig tveksam till detta förslag som i praktiken kan innebära att dessa redan starka kustkommuner ”bakvägen” tillförs stödområdet.

Sänkta arbetskraftskostnader

I annan reservation tillsammans med ledamöterna Högmark och Nordström föreslås sänkta socialavgifter för alla företag och verksamheter

Reservationer 3 l 5

med undantag för kommuner, försäkringskassor och statliga myndigheter förutom statens affärsdrivande verk i stödområde A. Sänkningen föreslås bli 10%. Utöver detta anserjag att den 10%-iga sänkningen av socialavgifterna även skall omfatta de kommuner i Norrbottens län som ingår i stödom-

råde B - d.v.s. Arvidsjaur och Älvsbyn.

Den ökade budgetbelastning som mina förslag medför kompenseras i stor utsträckning genom att nuvarande sänkning med 10% i Luleå, Piteå och Bodens kommuner upphör. Det är att beklaga att kommitténs majoritet med sitt förslag riskerar att förstärka den inomregionala obalansen och hindra en utjämningi Norrbotten genom att sänkningen i Luleå, Piteå och Boden satts till samma procentsats som för övriga länet och stödområde A.

Finansieringen av persontransportstödet

Införandet av ett persontransportstödet för små- och medelstora företag blir ett positivt och offensivt inslag i den regionalpolitiska medelsarsenalen. Det möjliggör på ett avgörande sätt för småföretagen att sänka sina kostnader för persontransporter och ger dem bättre möjligheter att konkurrera med näringslivet i övriga delar av landet. Jag ansluter mig således självklart till förslaget om införandet av ett persontransportstöd. Däremot avvisar jag bestämt kommittémajoritetens förslag till finansiering av persontransportstödet. Enligt majoritetens förslag skall finansieringen av persontransportstödet ske genom att inget företag inom stödområdet skall kunna erhålla mer än 3 milj.kr. i transportstöd per år. Detta får till konsekvens att fem företag med verksamhet i stödområdet får vara med och betala införandet av persontransportstödet. Av dessa företag får t.ex. ett företag - Plannja i Luleå ensamt ansvara för c:a en fjärdedel av kostnaden för persontranpsortstödet. Även om regeringen i kommittédirektiven angett att införandet av persontransportstöd skall prövas inom ramen för nuvarande kostnad för godstransportstödet accepterar jag inte kommittédirektiven på denna punkt. Att begränsa godstransportstödet till maximalt 3 milj.kr. per företag vore ett dråpslag mot vissa företag inom stödområdet. Förslaget och kommittédirektiven präglas på denna punkt av kraftigt sänkt regionalpolitisk ambition. Att ge med ena handen och ta med den andra flyttar inte fram positionerna för regionalpolitiken. För att näringslivet skall våga göra långsiktiga investeringar är det nödvändigt att de regionalpolitiska stöden t.ex. godstransportstödet inte ständigt ändrar karaktär och omfattning. Enligt min uppfattning måste finanseringen av persontransportstödet ske inom ramen för den totala regionalpolitiska medelsramen.

Kreditgarantier i stället för lån

Kommittémajoritetens förslag att statliga lokaliseringslån skall ingå som en del i den regionalpolitiska medelsarsenalen kan jag inte biträda. Det

316 Reservationer

framgår av reservationen tillsammans med ledamöterna Högmark och Nordström. Enligt min uppfattning bör dessa medel hanteras av den gängse kreditmarknaden mot en statlig garanti. Det innebär att företagen kan utnyttja de kreditinrättningar man normalt har kontakt med. Mitt förslag är för övrigt jämförbart med de regler som gäller för jordbrukets kapitalförsörjning.

Högsta gräns för lokaliseringsbidrag

Enligt kommittens mening bör lokaliseringsbidragen aldrig överstiga hälften av investeringskosntanden i ett projekt. Bidragsandelen i projekt inom stödområde A föreslås således uppgå till högst 50°/o. Även om flera skäl talar för att inte acceptera mer än 50% i bidrag kan det i utpräglade glesbygdsområden vara försvarbart med en högre procentsats. Om synnerliga skäl föreligger bör, enligt min uppfattning, den övre bidragsgränsen kunna sättas till 65%.

Regionala och lokala investmentbolag

Till de offensiva regionalpolitiska inslagen kan räknas tillkomsten av lokala och regionala investmentbolag. Rätt utnyttjade kan dessa vara ett verkningsfullt instrument för att nyskapa och utveckla sysselsättningen. Detta har varit syftet med bl.a. tillkomsten av investmentbolagen i Jämtland och Västerbotten som skedde genom riksdagsbeslut år 1979. Ytterhar sedermer tillkommit genom enskilda initiativ ligare investmentbolag och företag. I likhet med kommitténs majoritet anser jag att det är angeläget att även framgent stödja lokala och regionala investmentbolag i stödområdeslänen. Men i motsats till majoriteten anser jag att stödet skall ske direkt från industridepartementet och inom ramen för det regionalpolitiska stödet och inte via Småföretagsfonden som är knuten till löntagarfondssystemet. Vidare bör huvudmannaskapet för Z- respektive AC-Invest återgå till staten via industridepartementet och inte som nu via Investeringsbanken. således majortetens förslag om kapitalförstärkning av Jag avvisar regionala och lokala investmentbolag. Enligt min mening bör i stället 30 anslås inom ramen för den regionalpolitiska medelsramilj.kr. årligen men vilket motsvarar 90 milj.kr. under treårsperioden.

Förstärkt glesbygdsstöd

Det är tillfredsställande att kommitténs majoritet tillmötesgått förslaget att öka stödnivån till 300 000 kr. per företag, liksom för glesbygdsstöd ökning till 50 000 kr. för uthyrningsstugor. har kommit att bli ett av de mest effektiva inslagen i Glesbygdsstödet regionalpolitiken och förmår att skapa varaktiga arbetstillfällen till mycket billiga kostnader. Med hänsyn till glesbygdsstödets postiva effekt för utpräglade glesbygdsregioner är det nödvändigt att kraftigt förstärka medelsramen på denna punkt. Utöver majoritetens förslag anser jag att ytterligare 75 milj.kr. årligen skall anslås till glesbygdsstöd.

Reservationer 317

Ä tgärder för n yföretagandet

Åtgärder som syftar till att stimulera småföretagen och tillkomsten av

nya företag måste ingå som ett viktigt och prioriterat område i regionalpolitiken. Utmärkande för näringslivet i norra inlandet är ensidighet och brist på många småföretag. Beroendet av ett fåtal stora företag dominerar och detta ger ofta ett sårbart näringsliv och en osäker arbetsmarknad i tider med lågkonjunktur. En bättre näringslivsstruktur med flera småföretag skulle på ett avgörande sätt stärka dessa regioners arbetsmarknad och service. Tryggheten för befolkningen skulle öka och utflyttningen av arbetsföra, som regel unga människor, skulle upphöra. Kommittén föreslår ett flertal viktiga åtgärder för att stimulera småföretagen och nyföretagandet. Det gäller t.ex. ökade administrationsbidrag till Utvecklingsfonderna samt ökade resurser för företagsutbildningen. Jag ansluter mig till dessa förslag, men anser att ytterligare kraftfulla åtgärder behöver vidtas. Som centern konstaterat Norrbottens tidigare utgör län den region i landet som har lägsta andelen småföretag. Det framgår också av kommitténs analyser av näringslivets struktur. Därför behövs det åtgärder som förändrar och förbättrar denna situation. En frizon för småföretagsamhet i Norrbottens inland bör skapas genom att samtliga befintliga och nytillkommande företag befrias från socialavgifter för 5 anställda. Detta innebär att de befrias från att betala socialavgifter för en lönesumma (exkl avgifter) upp till 400 000 kr. Socialdemokraterna har gjort ett stort nummer av den s k frizonen för Svappavaara. I praktiken innebär nu gällande bestämmelser ett mycket ringa stöd till denna utsatta region. Genom att slopandet av socialavgifter begränsats till enbart vissa verksamheter och nytillkommande företag kan för närvarande endast ett av ca 30 företag i Svappavaara komma i åtnjutande av stödet. Den tillämpade frizonen bör därför utvidgas till att omfatta all befintlig verksamhet med undantag för försäkringskassor, kommunala och statliga myndigheter. Ett annat inslag för att stimulera småföretagandet vore inrättande av privata investeringskonton. Samhället måste förbättra privatpersoners

förutsättningar att starta företag och det kan ske bl.a. genom liknande

investeringskonton.

Övrigt

Som tidigare anförts betyder inriktningen av energipolitiken oerhört mycket för att uppnå regional balans. En kraftfull satsning på inhemska och förnybara energikällor såsom skogsavfall och torv ger betydande möjligheter till sysselsättning i skogslänen. Beroendet av olja och andra drivmedel kommer dock att finnas kvar för bl.a. transportsektorn. Av olika anledningar är drivmedelskostnaderna i glesbygdsregionerna större jämfört med kustregionerna och de södra landsdelarna. Det är delvis ett resultat av att riksdagsmajoriteten beslutat att stödet för utjämning av priset på olja och bensin inte skall utgå. Enligt min mening talar flera skäl för att återinföra det regionalpoli-

318 Reservation er

tiska stödet för utjämning av priserna pâ olja och bensin i glesbygdsregionerna efter samma principer som tidigare. Kostnaderna för detta beräknas uppgå till 25 milj kr per år och inrymmas inom den regionalpolitiska medelsramen.

Regionalpolitisk medelsram

direktiven skall kommitténs förslag kunna genomföras inom ra- Enligt men för jämfört med nuvarande budgetbelastning oförändrade statliga

Kommittémajoritetens förslag Mitt förslag

Budgetáren Genom- Budgetåren Genom- 1985/86- snitt 1985/86- snitt 1987/88 per år 1987/88 per år

l. Glesbygdsstöd, lokaliseringsoch investeringsbidrag 750 250 975 325

2. Regionalt utvecklingsarbete inkl centrala konsult- och ut- 345 1 15 345 1 15 redningsinsatser 3. Lokaliseringslån, länsstyrelser 300 l00 statlig kreditgaranti 4. Medel till Umeå Universitet 15 5 15 5

5. Utvecklingskapital till berörda 225 75 300 100 utvecklingsfonder 6. Medel till berörda utvecklingsfonder för utveckling av produktidéer 48 16 48 16

7. Medel till berörda utvecklings- 50 17 50 17 fonder för företagsservice 8. Medel till berörda utvecklingsfonder för utbildningsverksamhet 15 5 15 5

9. SIND: Utvidgat branschprogram för träindustrin i Norr-

13. Lokaliseringsbidrag och offertstöd, regeringen och SIND samt ersättning till banker 1 065 355 1 065 355

14. Lokaliseringslån, regeringen och SIND 600 200 statlig kreditgaranti 15. Nedsättning av socialavgifter l 110 370 1 470 490 16. Lokala och regionala invest- - - 90 30 mentbolag - - 75 25 17. Oljetransporter

Reservationer 319

kostnader. Detta är otillfredsställande och leder stegvis till en kraftig försvagning av regionalpolitiken. Behovet av en positiv näringslivsutveckling för att öka sysselsätt» ningsgradcn inom de regionalpolitiskt prioriterade områdena borde i stället vara motiv nog för en ökning av den regionalpolitiska medelsramen. Därigenom skapas också förutsättningar att åstadkomma regional balans som är ett primärt mål för regionalpolitiken. Kommittédirektiven lägger dock hinder i vägen för detta. Den medelsram som kommittén haft att utgå från uppgår till 1830 milj kr per år vilket motsvarar 5490 milj kr för den kommande treårsperioden. lnom denna resursram får det ske en prioritering av de olika regionalpolitiska medlen. Och den prioritering jag förordar avviker således från

kommitémajoritetensförslag.

Skillnaderna mellan kommitémajoritetens och mina förslag framgår av nedanstående tablå.

3 Av ledamoten Anders G Högmark (m)

Regionalpolitikens mål

Regionalpolitikens mål är att söka skapa så likvärdiga förutsättningar som möjligt vad avser tillgång på arbete, service och en god miljö. På så sätt kan människor i hela vårt land få större möjlighet att bli delaktiga av vår allmänna materiella, sociala och kulturella välfärd. Denna målsättning betingas inte bara utifrån allmänna rättvisesynpunkter utan också, och detta bör understrykas, av starka försvars- och säkerhetspolitiska motiv, vilka ställer kravet på att hela landets territorium bör vara befolkat av en befolkning i aktiv yrkesverksam ålder. Vidare är ett tillräckligt befolkningsunderlag i stora delar av Norrland en förutsättning för ett rationellt skogsbruk och alltså en förutsättning för att denna regions produktionsförmåga maximalt utnyttjas. En spridd befolkning ger också förutsättningar för att bibehålla olika landsdelars särart, vilket utifrån de värderingar moderata samlingspartiet företräder framstår som angeläget i en tid av snabb teknisk omvandling.

Problembild

Den problembild i regionalpolitisk mening som utredningen redovisar kan jag i stora stycken instämma i. Uppenbara är de påtagliga koncentrationstendenserna till ett fåtal regioner i landet - en utveckling som skärpts under 80-talet. Det rör sig inte här främst om en befolkningsmässigt kvantitativ företeelse utan är kanske mer en fråga om en kvalitativ - med de koncentrationsprocess större universitets- och industriorterna som magneter. Den snabba tekniska utvecklingen har påtagligt och stimulerat denna påskyndat process. På sikt innebär detta uppenbara faror för en tilltagande mellanregional obalans liksom motsvarande företeelse i mikroformat förstärker den

320 Reservationer

inomregionala obalansen, vilken i flera delar av landet kanske utgör det mest påtagliga regionala balansproblemet. Dessa problem kan inte ensidigt lösas med att lägga på restriktioner på de expansiva regionerna och med riksdags- och regeringsbeslut påtvinga den offentliga förvaltningen omfattande omflyttningar. Sådana skulle riskera att under flera år framåt skapa fler problem än de uppenbart löser. De mellanregionala och de inomregionala balansproblemen kräver för sin hantering och långsiktiga lösning en insikt, och ett accepterande av att det utifrån ett nationellt perspektiv är nödvändigt med expansiva tillväxtområden för att hävda oss i den internationella konkurrensen. Likväl får inte detta faktum tas till intäkt för en gradvis kvalitativ av andra regioner i landet. En sådan utveckling skulle vara uttunning ur rättvisesynpunkt men kanske främst utifrån nationens djupt olycklig intresse att maximalt utnyttja hela landets produktionsförmåga.

Regionalpolitik - vad är det?

har i utredningen behandlats i en delvis alltför snäv Regionalpolitik bemärkelse. Insikten har uppenbart funnits också hos majoriteten om vikten av att samspela mellan olika samhällssektorer för att skapa bättre förutsättningar för regional balans. Men likväl avsätter inte denna insikt några påtagliga spår då det gäller att diskutera mellan olika konton i statsviljan exempelvis överföringar av medel för beredskapsarbeten till budgeten, exempelvis överföring Denna finner mer långsiktiga satsningar för regional utveckling. ovilja jag anmärkningsvärd vilket också framgår av den gemensamma borgerliga reservationen. i snävare bemärkelse kan självfallet uppfattas som en Regionalpolitik begränsad post i statsbudgeten isolerad från denna budgets övriga delar - men då kommer regionalpolitiken att uppfattas som en relativt perifer företeelse i stället dimensionen av för att spegla den totala rumsliga beslutsfattande och handlande inom såväl offentlig som enskild sektor, vilken kan finnas anledning att studera och påverka över tiden.

Förutsättningar för regionalpolitiken

för att En väl avvägd ekonomisk politik ger de bästa förutsättningarna utveckla alla delar av landet - och därmed uppnå den ena av regional- - utveckling. politikens uppgifter regional Alla erfarenheter visar att just de svagaste regionerna drabbas hårdast i tider av ekonomisk stagnation och tillbakagång. På samma sätt ger tider av kraftig ekonomisk expansion påtagligt bättre förutsättningar för dessa regioner likaväl som den gynnar starka regioner, vars tillväxt är nödvändig utifrån det totala natioexpansiva nella konkurrensperspektivet. En framgångsrik hantering av de regionala problemen sker bäst inom marknadsekonomins ram. Denna skapar förutsättningar för:

El internationell konkurrenskraft med rimlig kostnadsanpassning till produktionsförutsättningarna

sou 1984:74 Reservationer 321

E] flexibel arbetsmarknadspolitik V E! näringsvänligt klimat i vid bemärkelse - särskilt med avseende på småföretagen

Krav på regionalpolitiken

En regionalpolitik måste för att fylla sin funktion EI ha väsentliga inslag av generella medel E! låta besluten fattas nära problemen E] vara överblickbar vad gäller exempelvis stödsystemets utformning med större enkelhet och icke skifta alltför mycket över tiden El kunna spela över ett vidare fält än regionalpolitik i snävare budgetmässig bemärkelse EI utnyttja och samspela med den befintliga marknadens skiftande kompetens.

Utredningens resultat - reservationer

En granskning av utredningens resultat utifrån dessa krav ger vid handen ar! utredningen i stora stycken redovisar en förtjänstfull analys av utvecklingen till dags dato samtidigt som den antyder intressanta utvecklingslinjer inför framtiden att utredningen alltför dåligt har analyserat stödsystemets effekter och

förmåga att uppnå avsett resultat, delvis p.g.a. tidsbrist

att utredningens majoritet ej tillräckligt insett vikten av generella åtgärder att utredningens majoritet inte fullt ut vågat föra ut beslutsfattandet inom regionalpolitiken på regional nivå - där länsstyrelsen tillsammmans med länets samlade kompetens självständigt fått fatta beslut inom av riksdag och regering fastställda ramar att utredningens majoritet i stora stycken misslyckats med att kraftfullt förenkla det regionalpolitiska stödsystemet - vilket varit en av utredningens faktiska huvuduppgifter enligt direktiven att utredningens majoritet varit förvånansvärt traditionell, i sämre bemärkelse, då det gällt att mer öppet diskutera överföring av medel, exempelvis från AMS delvis mer kortsiktigt inriktade konton till mer långsiktiga insatser i typiska glesbygdslän där de areella näringarna via ökat glesbygdsstöd kan erbjuda nya arbetsformer, ofta i kombinationssysselsättningens form att utredningsmajoritetens ovilja att få den centrala nivån föreslå utbyte av resurser mellan olika sektorer verkar som en dålig förebild för den regionala nivån, där sådan samverkan på alla sätt aktivt bör och behöver stimuleras. På så sätt permanentas, på ett mindre lyckligt sätt, det snävare synsättet på regionalpolitiken vilket icke är till gagn för de problem som skall lösas att utredningens majoritet hyser en viss överdriven tilltro till den centrala nivåns - inte minst då till Industriverkets - förmåga att överblicka och lösa många problem vilka kräver stor närhet till marknaden och problemen. 21

322 Reservationer SOU l984z74

Oviljan att sanera i stödfloran och ge SIND en lång rad uppgifter bekräftar detta.

Kompensera för handikapp - större risker

En av regionalpolitikens huvuduppgifter är att kompensera olika regioner för vissa handikapp vilka gör att olika verksamheter inom dessa regioner inte kan konkurrera på rimligt likvärdiga villkor gentemot andra regioners näringsliv. Exempel på denna typ av handikapp är stora avstånd, hårdare klimat, högre kostnadsläge och risknivå, sämre industritradition och ibland lägre kompetensnivå. Vidare är arbetsmarknaden ofta tunnare och saknar den bredd som kraftigt underlättar vid rekrytering av personal. På några av dessa områden lägger utredningen fram förslag för att lindra handikappen - dock ej tillräckligt.

Riskkapital

Utredningsmajoritetens uppfattning om löntagarfondernas och småföretagsfondens roll kan jag ej biträda vilket också framgår av den gemensamma reservationen. Den reguljära kreditmarknaden bör enligt min förväntas ta en mer aktiv del i riskkapitalförsörjningen. Lokalimening seringslånen bör slopas. Lokaliseringsbidrag, offertstöd och sysselsättningsstöd sammanförs till en ny form av riskkapitalförsörjning med Villkorlig återbetalningsskyldighet, s.k. regionalt utvecklingskapital. hand beroende av projektets

Återbetalningsvillkoren görs i första

risknivå och förmåga att generera intäkter för räntor och amorteringar. Maximal risknivå, d.v.s. maximalt statligt risktagande blir beroende av i vilken del av stödområdet projektet skall förverkligas. Utanför stödområdet accepteras en lägre risknivå. Den totala medelsramen som riksdagen anvisar delas upp i två delar, en för större projekt för vilka centrala beslut krävs, en annan delram avdelas för beslut på regional nivå vilken regeringen efter fördelning överlåter till länsstyrelserna att ansvara för. Dessa har sedan att, i samverkan med det befintliga kreditväsendet och den övriga sakkunskap som står till buds, bereda och fatta beslut i respektive ärende.

Differentierade socialförsäkrings-/egenavgmer

l en gemensam borgerlig reservation har vi redovisat vårt alternativa förslag om att socialförsäkrings-/egenavgifterna sänks med 10 procentenheter i samtliga kommuner som tillhör stödområde A. Förutom denna sänkning förordar jag att en motsvarande sänkning med 3 procentenheter kommer till stånd i de kommuner som tillhör stödområde B. Samma principer som gällde för nedsättningen i de fyra nordligaste kommunerna skall gälla för ovan föreslagna områden, d.v.s. alla företag med undantag för kommuner, allmänna försäkringskassor och statliga myndigheter förutom statens affärsdrivande verk.

SOU l984:74 Reservationer 323

insatser -

Regionala glesbygdsstödet

Utredningsmajoriteten uttalar visserligen sin positiva syn på att beslut förs ned till den regionala nivån, men är inte fullt ut beredd att lägga fram konkreta förslag som helt svarar upp mot denna inställning. Jag vill förorda att medel för glesbygdsinsatser ökas från utredningens 150 milj.kr till 175 milj.kr per år inom ramen för det samlade länsanslaget, vilket enligt moderata samlingspartiets grundsyn bör öka på de centrala anslagens bekostnad. Det samlade anslaget som rymmer medel för glesbygd, regionalt utvecklingsarbete och regionalt utvecklingskapital skulle då uppgå till 475 milj.kr per år. Med denna fördelning av stödet med en förflyttning från central nivå till regional ökar flexibiliteten och med stor sannolikhet effekten av stödet.

Diverse satsningar av selektiv art

Utredningen föreslår ett antal anslagsposter dels till utvecklingsfonderna, dels till Industriverket. Jag kan ej biträda dessa förslag vilket framgår av bifogad medelstablå. Inom ramen för befintliga resurser samt ett kraftigt vidgat sammanhållet länsanslag bla. med regionalt utvecklingskapital bör väl så goda resultat kunna uppnås samtidigt som en förenkling av stödsystemet erhålles.

Energibeskattning

Tveklöst har vissa delar av landet ett betydligt hårdare klimat som medför avsevärda merkostnader för uppvärmning, byggkonstruktioner etc. Det hade funnits goda skäl att utnyttja en differentierad energibeskattning för att i högre utsträckning än för närvarande kompensera dessa regioner för klimatmässiga handikapp. Moderata samlingspartiet har tidigare framfört förslaget om sänkt energibeskattning inom stödområde A. De förslag som då framfördes äger även idag sin giltighet. Även Vattenfalls taxor borde kunna ses över så att de bättre avspeglar de faktiska lägre överföringskostnaderna i dessa områden.

Skatter som regionalpolitiskt medel

Utredningens majoritet har inte varit beredd att ingående och allvarligt överväga att använda beskattningsinstrumentet gentemot fysiska och juridiska personer som regionalpolitiskt medel. Även om detta i och för sig är en komplicerad materia hade den varit betjänt av en mer ingående och positiv behandling från utredningens sida. Såväl beskattningen av arbetande kapital i familjeföretag som marginaleffekterna i inkomstbeskattningen är bara två exempel på beskattningsregler som klart drabbar mindre företag - ofta framgångsrika så-

324 Reservationer

- samt allvarligt dana försvårar eller direkt för företag i

omöjliggör

stödområdet att rekrytera nyckelarbetskraft.

Medelstablå

Majoritetens förslag

Budgetåren Genomsnitt (m) 1985/86- per alternativ 1987/88 budgetår per budgetår

l. Glesbygdsstöd, lokaliseringsbidrag* och investeringsbidrag* 750 250 475 2. Regionalt utvecklingsarbete inkl. centrala konsult- och utredningsinsatser 345 l 15 300 l00 - 3. Lokaliseringslån, länsstyrelser 4. Medel till Umeå universitet l5 5 5 5. Utvecklingskapital till berörda ut- 225 75 vecklingsfonder 6. Medel till berörda regionala utvecklingsfonder för utveckling av samt lUC-ñlial 48 l6 l produktidéer 7. Medel till berörda regionala utvecklingsfonder för företagsservi- 50 l7 ce 8. Medel till berörda regionala utvecklingsfonder för utbildningsverksamhet 15 5 5

9. SIND: Utvidgat branschprogram i Norrlands inland 30 l0 för träindustrin 555 l85 l85 10. Godstransportstöd l l. Persontransportstöd 5l I7 l7 330 ll0 l2. Sysselsättningsstöd, SIND* l3. Lokaliseringsbidrag* och offertstöd*, regeringen och SIND samt l 065 355 l55 ersättning till banker l4. Lokaliseringslán, regeringen och 600 200 - SIND 15. Nedsättning av socialavgifter l ll0 370 5l0 Summa 5 490 l 830 l 353

* Benämnes ”Regionalt utvecklingskapital i det moderata alternativet. Totalt 355 milj. kr. varav 200 milj. fördelas via beslut i länsstyrelserna och l55 milj. via centrala beslut.

Arbetsrättslig lagstiftning

Utan att eftersträva s.k. flyttlasspolitik är det både önskvärt och nödvändigt med en viss yrkesmässig och geografisk rörlighet.

Reservationer 325

Med nuvarande familjeförsörjningsmönster med ofta båda makarna med förvärvsarbete utanför hemmet lägger nuvarande arbetsrättsliga lagstiftning med dess turordningsregler oöverstigliga hinder i vägen för att flytta - även om denna vilja verkligen finns. Utredningen pekar helt riktigt pä detta problem och antyder möjligheten av att parterna överenskommer om vissa dispensregler. Även om sådana har sitt värde i enskilda fall borde utredningens analys och insikt av problemen lett till mer konkreta förslag om behovet av förändringar och reformering av nuvarande lagstiftning. lnte minst gäller detta turordningsreglerna inom kommunsektorn.

A vslutande synpunkter

Som framgått tidigare i min reservation anserjag att de regionalpolitiska målen har störst förutsättningar att uppnås i en friare, mindre reglerad ekonomi. Detta konstaterande fránkänner inte betydelsen av vissa strategiska politiska beslut som direkt och indirekt med olika tidshorisonter påverkar förutsättningarna för regional balans och utveckling. Flera s.k. politikområden spelar därvidlag centrala roller i denna påverkan. Skatte-, trafik-, utbildnings- och jordbrukspolitik är några exempel på sådana områden. Likaså påverkar den offentliga förvaltningens beslutsstruktur den regionala balansen. Möjligheterna och förutsättningarna att påverka den regionala balansen och utvecklingen via beslut inom dessa sektorer får emellertid inte överskattas och tas till intäkt för en överdriven vilja för politiskt styrande och reglerande. Den regionala utvecklingen i framtiden kommer främst att vara avhängig en dynamisk utveckling inom den enskilda sektorn där tillgång på idéer, utvecklingsbara projekt och entreprenörer villiga att omsätta dessa idéer i praktiken är helt avgörande. Det kan inte nog understrykas vikten av detta särskilt då man ofta diskuterar regional utveckling i termer av budgetmedel för olika former av bidrag och stöd. En god näringsvänlig generell ekonomisk politik med en gradvis ökad enskild sektor utgör som moderata samlingspartiet ser det den bästa förutsättningen för regional balans och utveckling.

4 Av ledamoten Lars Nordström (fp)

Regionalpolitikens mål är att trygga den enskilde individens möjligheter att bo och verka i den miljö han önskar. I detta ligger att lokaliseringen av arbetsplatser är det viktigaste medlet. Utan meningsfullt arbete finns inga realistiska möjligheter att kunna leva på den ort eller i den region han eller hon önskar. Den svenska regionalpolitiken har vuxit fram under lång tid och blivit allt mer utbyggd med en stor mängd olika medel. Den successiva framväxten har lett till att det är svårt att få en överblick över alla de medel som finns och också till att svårigheterna är stora att utvärdera hur verkningsfulla de olika medlen är. Det finns därför ett stort behov av att

326 Reservationer

förenkla den regionalpolitiska medelsarsenalen och även att kritiskt granska de olika medel som nu utnyttjas. I föreliggande betänkande har en sådan kritisk granskning inte gjorts. Skälen härför är främst tidsbrist men samtidigt kan dessvärre konstateras att värdefull tid gick till spillo - nära ett år - innan utredningen kom igång med sitt arbete. Tidsbristen och en eventuell ovilja till omprövning av den nuvarande politikens inriktning har lett till att utredningsmajoriteten inte föreslår några mer väsentliga förändringar i nuvarande system. Jag beklagar detta förhållande eftersom det finns all anledning att misstänka att de nuvarande medlen inte alltid fungerar så väl som de är avsedda att göra. Direktivens uttalade uppmaning till förenklingar har inte heller kunnat genomföras. Fortfarande kommer regionalpolitiken att kännetecknas av selektiva insatser när den istället borde omfatta i huvudsak generella och överskådliga medel. Den framtida regionalpolitiken måste baseras på en vision om hur arbetsliv och samhälle kommer att se ut och vad som går att påverka. l utredningens analytiska delar göres också delvis en sådan analys. Vi kommer att få ett samhälle där allt fler arbetar inom servicesektorn eller i den offentliga sektorn. Även industrin blir allt mer mjukvaruinriktad medan traditionella industriella verksamheter kommer att sysselsätta allt färre. Industriinvesteringar kommer vidare att avse annat än betong och maskiner. Kunskap hos människor kommer att vara den värdefullaste resursen. Denna bild av framtiden ställer de regionala problemen i en delvis ny dager. Det kan inte uteslutas att vi går en ny urbaniseringsvåg till mötes. Mot denna bild av framtiden skall utredningens olika förslag ses. Jag har härvid den uppfattningen att förslagen i alltför hög utsträckning är knutna till industriell produktion där investeringsstimulanser anses vara de mest verkningsfulla metoderna. Jag finner det således följdriktigt, men likafullt felaktigt och inte alls framåtblickande, att ytterligare stadfästa Industriverkets roll som regionalpolitiskt centralt verk. Regionalpolitik idag och än mer i framtiden kräver ett helt annat sektorövergripande synsätt. Regionalpolitiken måste dessutom baseras på en decentralistisk ambition att ta vara på enskilda individers önskan att göra insatser. I majoritetsförslaget finns en övertro på centrala myndigheters möjligheter att planera och styra fram en utveckling i olika delar av landet. Vad sedan gäller de olika förslag som presenteras eller saknas i utredningen har jag ett antal synpunkter. Regionalpolitiken måste som nämnts med nödvändighet omfatta hela arbetslivet. Det är därför anmärkningsvärt att utredningens majoritet inte ansett det vara motiverat att ägna den offentliga sektorns lokalisering något intresse. Med den stora andelen som den offentliga sektorn har ifråga om sysselsättning borde utredningen behandlat frågor om bl.a. decentralisering av statliga arbetsuppgifter från centrala ämbetsverk i Stockholm till olika centra i övriga Sverige. Hela detta viktiga frågekomplex överlåtes till en delegation som hittills inte visat sig särdeles kraftfull och till en nytillsatt decentraliseringsgrupp.

SOU l984z74 Reservationer 327

Under de ickesocialistiska partiernas regeringstid introducerades metoden att med sänkta arbetsgivareavgifter på ett mer generellt sätt påverka olika regioners attraktionskraft för företag. Utredningens majoritet har accepterat denna metod och kan nu medverka i att låta området för de sänkta arbetsgivareavgifterna omfatta hela stödområde A. Enligt min mening borde dock den l0%-iga nedskrivningen omfatta alla de verksamheter som ursprungligen ingick i nedskrivningen för Norrbottens län. Samtidigt föreslår jag att de tre kommunerna - Luleå, Piteå och Boden - i stödområde C inte bör omfattas av den l0%-iga nedskrivningen. Dessa förslag till förändringar ger en kostnadsökning om 95 mkr per år. l utredningen konstateras mycket riktigt att näringslivets möjligheter till ñnansering väsentligt förbättrats under ett antal år. Det finns idag ett stort antal enskilda och offentliga organ som såväl kan låna ut pengar som tillskjuta riskkapital. Utifrån mina utgångspunkter finns det inte några särskilda motiv för att staten skall agera där marknaden fungerar väl. Jag anser därför att det nu är dags att slopa de särskilda lokaliseringslånen och i stället låta det gängse bankväsendet sköta denna uppgift. Det kan dock erfordras någon form av statliga garantier för lån till företag inom stödområdet. Utredningen borde framlagt förslag till hur ett sådant garantisystem enligt en försäkringsmodell skulle utformas. Vidare anser jag den koppling som görs mellan regionalpolitik och löntagarfonder omotiverad och sakligt sett felaktig. Löntagarfonderna bör av flera skäl avskaffas och definitivt inte utmålas som ett regionalpolitiskt medel. Ett väsentligt inslag i den socialdemokratiska regionalpolitiken har varit att stärka industriverkets roll och göra detta verk till ett centraltregionalpolitiskt organ. Jag anser detta vara fel av flera olika skäl. Regionalpolitiken måste med nödvändighet arbeta över ett stort område långt utanför industripolitiken. Industriverkets huvuduppgifter ligger inom en samhällssektor - industrin. Detta leder automatiskt till en felaktig tyngdpunktsplacering av regionalpolitik som en form av regional industripolitik. Även det förhållandet att industriverket är ett ämbetsverk på samma nivå som andra verk med viktiga uppgifter för den regionala utvecklingen - AMS, UHÄ, STU m.fl. - leder till problem om SIND skall vara det regionalpolitiska verket. De uppgifter som åvilar SIND inom regionalpolitiken bör därför logiskt placeras antingen på regeringsnivå eller på länsstyrelser som har ett sektorsövergripande ansvar. Under de senaste åren har ett nytt stödmedel tillkommit nämligen ”offertstöd”. Detta stöd medger fria förhandlingar mellan staten och enskilda företag. Enligt min uppfattning finns betydande risker för olika former av missbruk i ett sådant system. Offertstödet är därför en olämplig stödform. De medel som avsatts för offertstöd bör istället ingå i länsstyrelsernas samlade anslag. Utredningen har inte genomfört någon studie om effekterna av sysselsättningsstödet. Jag ställer mig tveksam till denna stödform och anser att dess påverkan på den regionala utvecklingen särskllt bör studeras. l avvaktan härpå accepterar jag att stödet finns kvar.

328 Reservationer SOU l984z74

Med tillfredsställelse kan noteras att flera förslag presenteras angående forskning och utbildning. Det finns utan tvekan ett stort behov av att kunna följa den regionala utvecklingen för att bl.a. den vägen få fram bättre underlag för den regionalpolitik som skall gripa sig an 1990-talets problem. Föreliggande utredning har enligt min mening bara snuddat vid dessa frågor. Vad slutligen gäller de medel som föreslås anslås till regionalpolitiken anser jag att det statsfinansiella läget inte medger någon ambitionshöjning. Genom att avlasta statsbudgeten lokaliseringslânen skapas vidare utrymme till den vidgning av verksamheterna som jag föreslagit ovan vad gäller stödområde A. En sammanfattning av mina förslag till ändringar framgår av följande tablå.

Enligt utredningens Enligt folkmajoritet partiet 1. Glesbygdsstöd, lokaliseringsbidrag och investeringsbidrag 250 i 405 2. Regionalt utvecklingsarbete inkl. centrala konsult- och utrednings-

5. Utvecklingskapital till berörda utvecklingsfonder 75 75 6. Medel till berörda regionala utvecklingsfonder för utveckling av produktidéer samt [UC-filial 16 16 7. Medel till berörda regionala utvecklingsfonder för företagsservice l 7 17 8. Medel till berörda regionala utvecklingsfonder för utbildningsverksamhet 5 5 9. SIND: Utvidgat branschprogram

13. Lokaliseringsbidrag och offertstöd, regeringen och SIND samt ersättning till banker 355 315 14. Lokaliseringslån, regeringen och SlND 200 - 15. Nedsättning av socialavgifter 370 465 Summa l 830 l 625

Reservationer 329

5 Av ledamoten Jörn Svensson (vpk)

avseende sänkta socialavgifter som regionalpolitiskt medel

l motsats till kommittémajoriteten anser jag inte, att man i regional-

politiken bör använda sänkning av eller befrielse från socialavgifter som stimulansmedel. Försäkringsavgifterna finansierar sociala rättigheter, vilka skall utgå med lika förutsättningar i alla delar av landet. Liksom beskattningen är de att uppfatta som en del av det allmänna systemet av medborgerliga rättigheter och skyldigheter. Redan av principiella skäl bör de därför uttagas efter samma regler i hela landet. Även rent praktiskt kan kritik riktas mot metoden. Den är ett klumpigt medel vars effekter inte i någon rimlig mån är förutsägbara. Den ger en förmån, som inte är knuten till någon motprestation, och som heller inte medger någon insyn från samhällelig eller medborgerlig sida gentemot dem som åtnjuter den. Man riskerar sålunda att minska den samlade offentliga sektorns intäkter med mycket betydande belopp utan att ha någon förmåga alls att påverka eller beräkna resultaten av dessa ekonomiska uppoffringar. Slutligen föranleder sänkta socialavgifter starka fördelningspolitiska och socialpolitiska invändningar. Har man en gång accepterat metoden, riskerar dess användningsområde att stegvis utvidgas. Följden blir en allmän dränering av socialförsäkringssystemet. Det är nämligen föga sannolikt, att staten vid en utvidgning av systemet med lättnader i avgifterna under rådande budgetsituation skulle kunna ständigt öka de direkta bidrag, vilka skulle täcka de bortfallna avgifterna. Det torde också leda fördelningspolitiskt fel att ersätta arbetsgivarnas avgifter med budgetmedel, som väsentligen kommer från löntagarnas direkta och indirekta skatter.

Särskilda yttranden

l Av ledamoten Anders G. Högmark (m)

Angående konstruktionen av sjötransportstödet Utredningen föreslår införande av ett system för sjötransportstöd i syfte att likställa land- och sjötransporter i stödhänseende. Denna princip ansluterjag mig till. Det av utredningen föreslagna systemet innebär att de stora sjöarnas sjöfart icke jämställs vad avser transporter av gods från företag inom transportsstödzonerna. Vid den fortsatta beredningen av ärendet bör dessa avvikelser från utredningens grundprincip om likställighet mellan de olika transportförmerna justeras.

2 Av ledamoten Jörn Svensson (vpk)

rörande regionalpolitikens allmänna förutsättningar

I l detta yttrande framför jag vissa kompletterande synpunkter på de regionala problemen och på tänkbara framtida perspektiv. Kommittédirektiven förutsätter, att regionalpolitiken skall verka inom ramen för den typ av marknadsekonomi, som är rådande i Sverige. Jag utgår här från denna förutsättning - låt vara attjag inte är anhängare av denna speciella typ av marknadsekonomi,

II Regionalpolitikens ändamål är att motverka sådana tendenser och skillnader mellan delar av ett nationellt territorium, vilka ekonomiskt och socialt eftersätter vissa områden i förhållande till andra. Regionalpolitikens utformning måste givetvis ta sin utgångspunkt i de regionala skillnadernas verkliga orsaker. Både vetenskap och praktisk erfarenhet tyder klart på att regionala klyftor och obalanser har vissa allmängiltiga förklaringar, vilka ligger djupare än vad som brukar framskymta i den partipolitiska debatten. Fenomenet med regionala obalanser går igen i så många sammanhang och dimensioner att en sådan djupare gemensam orsak redan härigenom ter sig sannolik. Det finns inte endast gemensamma nämnare mellan

332 Särskilda yttranden

Norrland, Syditalien, Wales eller Aragonien. Eftersläpande eller problematiska regioner förekommer i olika varianter: utpräglade glesbygdsområden, råvaruproducerande områden med ensidig ekonomi, gamla industridistrikt och sönderfallande storstäder. På ett globalt plan finns den stora parallellen med motsättningen nord-syd, d.v.s. de industriellt ledande kapitalistiska länderna versus tredje världen. Allt detta visar ganska klart, att man har att göra med förhållanden, som går tillbaka på gemensamma, institutionella orsaker. Avvikelserna ingår i ett system, och systemets utveckling i sig själv producerar motsättningarna och obalanserna. Sedan länge är klarlagt, att de allmänna ekonomiska kriserna inte beror på tillfâlligheter eller extern påverkan. De är följder av det ekonomiska systemets mekanismer och rörelsemönster. Denna aspekt på det kapitalistiska systemets inre natur har studerats av en lång rad internationellt erkända samhällsforskare med ofta skilda politiska värderingar. Gemensamt för dem alla är, att de inte skriver under på den klassiska tesen om att systemet har en inneboende strävan efter jämvikt. Gunnar Myrdal är den som kanske mest konsekvent hävdat, att systemet aldrig strävar mot jämvikt, utan tvärtom ger uppgov till kontinuerliga rörelser bort från jämvikten. Myrdal hävdar dessutom, att dessa rörelser tenderar att bli självförstärkande. Regionala obalanser är det geografiska uttrycket för dessa motsättningar och tendenser inom det ekonomiska systemet. Det leder därför fel, att ge regionala obalanser ytliga förklaringar som t.ex. dåligt företagsklimat, bristande företagaranda, högre produktions- Enskilda reaktionsmönster är kostnader eller långa avstånd. företagares snarare följder än orsaker till regional svaghet. Produktionskostnader är inte givna vare sig geografiskt eller i tiden och avstånd har i moderna industriella ekonomier numera knappast någon självständig betydelse* Depressiva och eftersatta regioner har för Övrigt ofta en belägenhet, som helt utesluter förklaringar av de båda senare typerna. De komparativa kostnadernas teori får också betraktas som en vetenskapligt övergiven teori, då det gäller att förklara den allmänna ekonomiska utvecklingen för olika geografiska regioner.

Ill De mekanismer, som vållar eftersatthet hos vissa regioner består av flera delar, vilka stärker varandra, då de uppträder gemensamt. Tendensen till koncentration av kapital och verksamhetsenheter medför redan i sig själv en ojämn regional fördelning. Det uppstår automatiskt tomrum utanför koncentrationscentra. Marknadsförhällanden, riskminimering, strävan efter skalfördelar och intensivt utnyttjande av resurser driver på den regionala koncentrationen i en självförstärkande process. Redan högt utvecklade och mångsidiga regioner får merparten av den allmänna tillväxten och av de nya företeelserna inom teknologi och produktion. Skillnaderna visar sig sedan också i infrastrukturen och

* Detta gäller mellan regioner och länder. l människors lokala dagliga rörelser har avstånd en stor och ökande betydelse

Särskilda yttranden 333

i demografiska förhållanden. Utvecklingens drivkrafter kan lätt leda till en koncentration och ansamling som går utöver vad som samhällsekonomiskt är försvarligt. De sålunda eftersläpande regionerna hamnar i en utpräglad satellitställning. De blir leverantörer av råvaror, halvfabrikat och arbetskraft. De replierar på andra regioner i fråga om industri- och produktionsvaror. Deras industrisektor är styrd eller beroende av metropoler i andra regioner, och de får senare än andra del av nya impulser. Deras sämre läge visar sig därutöver i allmänt sämre villkor i många kvalitativa, sociala hänseenden. Processen är inte jämn och enhetlig. Det förekommer olika motverkande faktorer. En råvaruboom kan utlösa ekonomisk och befolkningsmässig expansion under en period även i en eftersläpande region. Lägre löner och arbetslöshet kan temporärt locka vissa investeringar. Nettoeffekten är emellertid oftast en fördjupning av den regionala ekonomins ensidiga och beroende karaktär. Den genomsnittliga tendensen rubbas på sikt inte. Som redan antytts, kan depressiva regionala tillstånd av mer kronisk natur uppträda i regioner av olika karaktär. Det kan röra sig om områden, som lider av en gammal eftersläpning i den allmänna industrialiseringen. Det kan vara fråga om regioner med en ”halvkolonial ekonomi, byggd på ett ensidigt och oproportionerligt beroende av vissa basvaror. En speciell nyare variant härav är den typ av krisfenomen, som utvecklats i t.ex. Bergslagens järn- och ståldistrikt. Men även i storstadsområden har eftersatthet börjat uppträda. Företeelsen har varit känd utanför Sverige men har först efter l970 uppträtt här. Svårigheterna i framför allt Malmöområdet kan sålunda inte förklaras med strukturella orsaker. Till varvs- och tekobranschernas tillbakagång kom en allmän stagnation, som drabbar hela det ekonomiska fältet. Nästan varje industribransch har minskat antalet arbetande och expansion i s.k. framtidsbranscher uteblir. Detta inträffar trots en väl utbyggd infrastruktur och trots en mångsidig och förut mycket starkt expansiv ekonomi. Det är en ny påminnelse om att vare sig kostnadsstruktur eller branschstruktur räcker som orsaksförklaring till kroniskt depressiva regionala tillstånd.

IV Frågan uppstår givetvis i vad mån svensk regionalpolitik, sådan den utvecklats efter 1964 års beslut, varit i stånd att upphäva eller åtminstone motverka de inneboende tendenser, som leder till regional eftersatthet och regionala obalanser. Av begripliga skäl har utvecklingen tolkats olika utifrån olika partiers regionalpolitiska syn. Regionalpolitiken inleddes ursprungligen i ett läge, då skogslänen hade stor befolkningsutflyttning, och utvecklingen tolkades därför utifrån befolkningspolitiska fakta. När ut- och omflyttningen i landet allmänt starkt dämpades under 1970-talet, tolkade t.ex. socialdemokraterna och centern detta olika. Socialdemokrater tog det till intäkt för att den förda regionalpolitiken haft framgång, medan Centerpartister såg det som bevis för det riktiga i den decentralistiska förskjutning av politiken, som de ansåg sig ha pressat fram under årens lopp.

334 Särskilda yttranden

Enligt min mening är ingen av dessa tolkningar riktig. Bakom den dämpade omflyttningen ligger ingen regionalpolitik, ty arbetslöshet och undersysselsättning har sedan slutet av 1960-talet och fram till nu kraftigt skärpts i landets alla regioner. Situationen är snarare uttryck för att den stigande arbetslösheten och svårigheterna i norr tvingat de drabbade att stanna kvar. Det fanns allt mindre utrymme för deras eventuella flyttning stöderut. I detta ligger även en kritik mot att tolka regionalpolitiska sammanhang i befolkningspolitiska termer. Det bör snarare ske i termer av sysselsättningsgrad samt i den regionala ekonomins och samhällsbildningens kvalitativa styrka och egenskaper. Emellertid kvarstår frågan om regionalpolitikens verkan. Det lämpligaste sättet att få en uppfattning härom är rimligen att sätta dess proportioner - sådana de nu överhuvud låter sig mätas - i relation till styrkan i de allmänna processer, som vållar regionala oblanser. Med utgångspunkt från kända och någorlunda mätbara fakta tycks man kunna fastslä följande: De regionalpolitiska stöden har endast till en mindre del kunnat neutralisera den allmänna utvecklingstendensens verkningar. De tycks ha haft den verkan, som de i 1964 års beslut förutsattes ha - att mildra utvecklingen och låta den ske något mer stegvis. De har ingalunda varit verkningslösa, men de har heller inte stått i proposition till de regionala problemens omfattning. Utflyttningen av centrala administrativa enheter har haft en begränsad direkt verkan sysselsättningsmässigt. Den har emellertid haft en obestridlig effekt i mer kvalitativt hänseende. Annorlunda förhåller som formellt sett det sig med en annan faktor, - den allmänna de senaste 20 inte ingår i regionalpolitiken utbyggnaden åren inom den offentliga sektorn i stort. Denna utbyggnad har med avseende på arbetsmarknadseffekter vida Överträffat den egentliga regionalpolitiken. Den har kraftigt förbättrat infrastrukturen i skogslänen och uppebarligen skapat ett större mått av nationell integration inom viktiga områden. Vissa sidor av den samhälleliga utbyggnaden har haft en direkt regionalpolitisk syftning - så t.ex. högskolesektorn. Totalt sett har dessa tre huvudfaktorer fått den effekten, att de regionala klyftorna åtminstone inte ökat, vad gäller den allmänna situationen på sysselsättningens område. De har dock inte kunnat förhindra, att även skogslänens allmänna situation på detta område starkt försämrats. Om ä andra sidan den starka allmänna utbyggnaden av samhällssektorn inte skett, skulle med all säkerhet svårartade försämringar i skogslänens relativa situation ha inträtt och den regionala obalansen kraftigt ökat. Man kan slutligen tillägga: kostnaderna för den egentliga regionalpolitiken har varit mycket måttliga och näppeligen orimliga i förhållande till resultaten. Vad som här kan konstateras leder i sin tur till ett antal intressanta slutsatser: För att kunna upphäva regionala obalanser fordras i de eftersatta regionerna, att man sätter in stora block av investeringar och andra insatser, vilka är samordnade och består av såväl produktions- som infrastrukturella delar. Dessa block-insatser måste vara av en storlek och en inriktning, som kan förändra den eftersatta regionens situation i stort

Särskilda 335

yttranden

och föra bort från strukturer, vilka håller kvar eftersattheten. Regionalpolitiska stödåtgärder, som bygger på erbjudanden om fördelar, vilkas antagande ytterst beror på företagens eget initiativ, kan aldrig ge någon grundläggande förändring i en eftersatt regions läge. Sådana åtgärder har en tendens att försvagas under perioder, då behovet av insatser stiger. Detta innebär dock inte att man bör underskatta den partiella betydelse de kan ha. Generella stimulanser i form av lättnader i skatter eller socialavgifter saknar alla förutsättningar att förändra en regional problemsituation. Om de ges som allmän stimulans över hela landet riskerar de närmast att förstora de regionala klyftorna. Kostnaderna för det allmänna vid sådana generella lättnader har endast ett ytterst slumpartat och oförutsebart samband med resultaten. De torde därför vara olämpliga som regionalpolitiska medel.

V Vi kan nu beskriva läget för regionalpolitiken i framtiden på följande sätt: l. För att bekämpa regionala obalanser kommer att krävas ökade och inte minskade resurser. 2. De regionala kriserna har sammanvävts med den allmänna krisen och därmed blivit ett större problem. 3. Regionala problem av för Sverige ny typ kan väntas uppträda utanför stödområdet. 4. Den nya, starkt arbetsbesparande tekniken kommer - så som den nu utvecklas - snarast att skärpa motsättningarna mellan ekonomiska metropol- respektive satellitområden och därmed totalt verka till de utsatta regionernas nackdel. 5. Den utbyggnad av den offentliga sektorn, som varit så bety delsefull för problemregionerna, har stagnerat. 6. Regionalpolitiken i egentlig mening är under stark press av budgetpolitiska skäl. 7. Läget hotar framkalla skärpta motsättningar mellan norr och söder en konflikt, som norra Sverige i längden riskerar förlora på grund av sin gradvis försvagade politiska och parlamentariska position. Vi ser alltså, hur hela den framväxande samhälleliga situationen hotar försätta regionalpolitiken i ett allvarligt dilemma. Ett lösande av detta dilemma är knappast möjligt, med mindre än att man i betydande omfattning söker infoga sådana resurser i regionalpolitiken, vilka inte går över den statliga budgeten. Det kan ske på två olika, kombinerbara vagan

l. Medel från den alltmer omfattande samhälleliga kapitalbildningen senast i form av löntagarfonderna - måste användas för sådana utvecklingsinsatser, vilka kan ges även regionalpolitisk effekt. Detta torde också vara enda sättet att ge insatserna den karaktär av större ekonomiska block, som är stark nog att lyfta problemregionerna till en ny kvalitativ nivå.

336 Särskilda SOU l984:74

yttranden

inom - den kommu- 2. Behoven den offentliga sektorn enkannerligen nala - måste prioriteras upp i förhållande till nu. Denna sektor har kvantitativt och kvalitativt så stor betydelse för de regionala problemens lösning, att dess medverkan i den regionala utvecklingens förändring måste säkras. Detta innebär en viss förskjutning mellan exportens och den inhemska konsumtionens roll, mellan yttre och inre marknadstillväxt.

VI Jag vill slutligen i förbigående beröra ett par sidor av regionalpolitiken, som på senare år kommit något i skymundan till förmån för renodlat ekonomiska Det gäller den fysisk-geografiska och den sociala synsätt. samt deras inbördes sammanhang. avses främja allmänt goda mänskliga levnadsbe- Regionalpolitiken Dit hör i ett modernt samhälle att på ett rimligt sätt kunna bli tingelser. delaktig i ett spektrum av möjligheter inom arbetsliv, service, bildning och olika sociala kontaktytor. Detta kräver, att bebyggelse- och boendestrukturer inte är ordnade på ett sätt som belastar människors sätt att fungera och förflytta sig i den dagliga tillvaron. Med rätta har framhållits, att storstadkoncentrationer över en viss nivå både ger oönskade sociala och miljömässiga effekter och leder till accelererande samhälleliga och privata kostnader för att de skall fungera. I Sverige har de studier som gjorts av stadsbyggandets och storstadsformationernas alltför litet nyttiggjorts av politikerna. Det finns problem därför skäl att peka på att nya typer av stadsformationer och stadsexpanvikt. sion kan få betydande regionalpolitisk Har storstadstillväxten sina optimala nivåer, gäller emellertid detsamma för den motsatta ytterligheten: en över stora avstånd spridd bebyggelse. Extrema sådana strukturer gör de mänskliga levnadsbetingelserna snävare och ger upphov till kostnadskrävande lösningar. och diskutera hur man Det finns idag ett starkt behov av att analysera skall försvara glesbygder och småortssystem i vidsträckta geografiska områden. Det är ett riktigt och främjansvärt nationellt mål att glesbygderna skall leva. Men det är troligen varken möjligt eller lämpligt att det sker med samma starkt spridda strukturer som nu. En försvarslinje måste och det gäller att politiskt besluta, var någonstans den skall upprättas, mellan de kommunala centralorterna och de yttersta läggas i utrymmet utposterna av en gången tids agrara glesbygdskultur.

3 Av sakkunnig Bengt Jobin

Utredningen har enligt sina direktiv att utgå ifrån att de regionalpolitiska målen fast. De åtgärder som föreslås måste vidare kunna ligger inom ramen för oförändrade kostnader. Därmed avförs den genomföras viktiga frågan om det finns någon rimlig relation mellan de mycket högt ställda målen och de begränsade resurser som avsätts för att nå dem. därmed till att gälla om tillgängliga medel kan Uppdraget begränsas användas effektivare. De materiella förändringar som majoriteten föreslår innebär inga

Särskilda yttranden 337

drastiska förskjutningar av den hittillsvarande politiken. Den regionalpolitiska stödfloran bär spår av många viljor, ideströmningar och kompromisser, och torde för utomstående vara svårgenomtränglig. Dessutom är flera olika myndigheter inblandade i handläggningen av stöden, vilket bidrar till otydligheten. Det är beklagligt att den korta tid utredningen haft till sitt förfogande inte har medgivit någon grundläggande rensning i stödfloran.

Regionalpolitikens mål

Erfarenheterna från 20 års regionalpolitisk verksamhet visar att det knappast är möjligt att från en politiksektor korrigera för de effekter som åstadkommits av långt resursstarkare sektorer i samhället. Regionalpolitiken med sitt begränsade näringslivsstöd kan inte kompensera för effekterna av en olycklig ekonomisk politik eller för de geografiska följderna av utbildningssystemets organisation, eller ens för de regionala konsekvenserna av en ändring i jordbrukspolitiken. Regionalpolitiken i sin hittillsvarande form kan inte ändra det mönster som skapats genom att enskilda, statliga och kommunala investeringar överlagrat varandra och därmed skapat en infrastruktur som i sig påverkar den fortsatta regionala utvecklingen i större omfattning än vad begränsade nyinvesteringar kan göra. Risken är tvärtom stor att regionalpolitiken genom sina speciella budgetmedel motverkar sitt eget syfte genom att skapa överdrivna förväntningar om vad den kan åstadkomma. Det behövs därför en diskussion om målen i relation till andra sektorer i samhället. Det räcker inte med en vision om den saknar förankring hos dem som skall genomföra den. Vad som framför allt saknas är diskussioner om näst-bäst-lösningar. Det förefaller uppenbart att ingen praktisk politik helt kan utjämna lokaliseringsförutsättningarna för näringslivet mellan alla olika delar av landet eller ens skapa likvärdiga förutsättningar i alla orter. Genom att hålla fast vid en ouppnåelig vision förhindras en fruktbar diskussion om vad som kan göras i stället. Sannolikt leder obeslutsamhet i prioriteteringsfrågan till att resurserna sprids i stället för att stärka varandra. Det främsta försvaret mot fortsatt utglesning ligger sannolikt i att några orter ges möjligheter att blomstra på andras bekostnad.

Stödet till industrin Det regionalpolitiska stödet till näringslivet utgör endast en marginell del av det totala stödet till näringslivet och likaså en marginell del av de medel som har regionalpolitiska effekter i någon mening. Trots detta är valet av stödformer sannolikt av mycket stor betydelse för hur de olika regionerna skall utvecklas i framtiden. Industrin och de serviceverksamheter som följer i dess spår fungerar som motor för samhällsutvecklingen och påverkar därmed framtida existensmöjligheter i regionerna.

338 Särskilda yttranden sou [984274

Jag skall i det fortsatta huvudsakligen beröra de aspekter som har direkt avseende på industrin. . Flertalet stödformer tar sikte på att påverka lokaliseringen av industrins investeringar. Detta bör naturligvis ske med insikten att industrins främsta regionalpolitiska uppgift inte är att skapa sysselsättning, utan att skapa det överskott som gör det möjligt att bedriva regionalpolitik. Det finns en motsättning mellan regionalpolitik och ekonomisk tillväxtpolitik, som blir tydligare när det ekonomiska klimatet är kärvt. De faktorer som styrs av samhället och som visat sig ha stor betydelse för industrins investeringar och deras lokalisering kan grovt hänföras till fem huvudområden i följande rangordning: den ekonomiska politiken förtroendet för politikerna och politiken

ElElElElEl

tillgången till arbetskraft tillgång till infrastruktur relativa kostnadsskillnader. Tyngdpunkten i den hittillsvarande regionalpolitiken har legat i att förändra kostnadsrelationerna mellan olika delar av landet. Mycket

talar för att åtgärder som återfinns i den senare delen av listan har svårt

att kompensera för brister inom något av de föregående områdena. En grundläggande förändring av det regionalpolitiska stödet till industrin bör därför vara baserad på följande punkter.

1 Den ekonomiska politiken

En expansiv politik med ökande investeringar och industriell tillväxt är en förutsättning för en lyckosam regionalpolitik.

2 Politiskt förtroende

Det är viktigt för näringslivets förtroende för politiken att de långsiktiga målen kan redovisas öppeti form av direkta angivelser av vilka orter som kommer att prioriteras. En sådan prioritering vinner i trovärdighet om den åtföljs av direkta etableringar av statlig verksamhet. Förtroendefrâgan är vidare viktig i det avseendet att industrietableringar i regionalpolitiskt prioriterade områden i praktiken visat sig belastade med betydande politiska risker när verksamheten inte längre kan drivas. Det politiska tryck som företagen utsätts för i dessa svåra situationer underlättar inte de regionalpolitiska strävandena att skapa sysselsättning i ensligt belägna orter.

3 Utbildning och infrastruktur

Stöd näringslivet indirekt genom att satsa på utbildning och infrastrukturuppbyggnad i de prioriterade orterna. Utredningen pekar i sin analysdel på den allt viktigare roll infrastruk-

turen i form av redan investerat kapital får för de fortsatta investering-

arna. På lång sikt torde dessa kompletteringar av infrastrukturen vara

i

Särskilda yttranden 339

det mest verksamma regionalpolitiska medlet, under förutsättning att de ges möjlighet att samverka med varandra. Även kunskapsmassan kan hänföras till samhällets infrastruktur och dess lokalisering kan väntas få motsvarande effekter för näringslivets framtida lokalisering. Under senare tid finns det praktiska exempel på att företag söker sig till högskoleregioner för att säkra rekryteringen av högutbildad personal. Under överskådlig tid kommer sannolikt tillgången till tekniker att vara en kraft tillräcklig för att påverka industriföretags lokalisering. Möjligheterna till teknik- och kunskapsspridning är i praktiken begränsade. De erfarenheter som hittills vunnits i industridepartementet och hos utvecklingsfonderna när det gäller produktsökning och teknikspridning förefaller nedslående. Ett direkt bidrag till förstärkning av fakultetsanslagen vid universitetet i Umeå och högskolan i Luleå skulle vara en väsentligt kraftfullare insats för regionerna, än de medel som föreslås till utvecklingsfonderna. Möjligheterna till företagsutveckling genom ökade kontakter med universiteten är för flertalet företag starkt övervärderade. Många problem skulle däremot kunna lösas om kontakterna med de tekniska gymnasierna förbättrades.

4 Stimulera geografisk och yrkesmässig rörlighet

svårigheterna att rekrytera kompetent personal är en allvarlig lokaliseringsnackdel i många stödorter. Den bristande flexibiliteten måste kunna kompenseras genom rörlighetsstimulerande åtgärder. Den allt stelare arbetsmarknaden är en större fara för stödomrâdena än för de orter som inom sig rymmer en varierad tillgång till yrkeskunnig personal. Alla omställningar försvåras och attraktionskraften i perifera orter går förlorad. En viktig del av kunskapsförmedlingen mellan olika företag sker genom samarbete företag emellan eller genom en harmonisk geografisk , rörlighet hos personalen.

5 Lägg tyngdpunkten i företagsstödet på en differentierad sänk-

ning av sociala vgiftema i hela stödområdet och låt denna stödform även ersätta transportstödet

Den stödform som ligger närmast den ekonomiska politikens sätt att verka är differentieringen av arbetsgivaravgiften. Medlet är generellt verkande och stimulerar enskilda beslutsfattare i näringslivet att agera. Verkan kan närmast jämföras med en regional devalvering av valutan men fordrar samma försiktighet i lönesättningen för att effekterna skall bli bestående. Med en bassubvention i form av sänkta arbetsgivaravgifter som differentieras efter prioritetsgrad bör det vara möjligt att kompensera för produktivitetsskillnader beroende på avståndskostnader etc. Transportstödet fyller i dag funktionen av ett generellt stöd. Majoritetens förslag till förändringar av transportstödet är olyckligt i den meningen att det för vissa företag betyder näst intill en halvering av

340 Särskilda yttranden

ersättningen. Så snabba förändringar är inte rimliga att göra i en stödform. Jag motsätter mig därför maximieringen av transportstödet till 3 milj.kr.

6 Förslag till egenkapitalstöd

svårigheterna att bedriva industriell verksamhet i stödområdena hänger i allmänhet samman med den bristande flexibiliteten i dessa orter. När företagen utsätts för påfrestningar som kräver anpassning av olika slag visar sig bristerna i infrastrukturen. svårigheterna att klara nödvändiga omställningar och rekrytera de människor som krävs är ofta betydande. Detta ställer stora krav på företagens finansiella beredskap och kräver en högre soliditet än stödföretagen i allmänhet har. Eftersom risktagandet genom detta är större krävs också de facto att lönsamheten hos stödföretagen är bättre än i företag som lever i en bättre utrustad företagsmiljö. Det huvusakliga stödet till företagen inom stödområdena bör som ovan sagts ske med hjälp av den sänkta arbetsgivaravgiften men under en övergångstid kan detta stöd behöva kompletteras med ett egenkapitalstöd som föreslås ersätta en rad nuvarande stödformer. Lokaliseringsbidraget, offertstödet, sysselsättningsstödet, investeringsbidraget och det föreslagna anslaget till utvecklingskapital bör ersättas av ett egenkapitalstöd. De har alla det gemensamt att de är initialstöd av bidragskaraktär som huvudsakligen riktar sig till industrin. Egenkapitalstödet skulle vara ett stöd som kunde förstärka det egna kapitalet för att nå den grad av soliditet som projektet kräver med hänsyn till riskbelastningen. Bidrag är ingen rättighet. Egenkapitalstödet bör vara så utformat att det återbetalas till statsverket i mån av förmåga. Detta kan exempelvis ske genom att stödet lämnas i form av konvertibla skuldebrev med återköpsrätt för företagaren. Med nuvarande stödordning spelar banker och andra ordinarie kreditgivare en mindre aktiv roll än de borde. Det vore angeläget att stödföretagen kunde ges tillgång till deras kunnande i samband med kreditgivningen. Ett villkor för stöd skulle vara att en bank eller annat kreditinstitut medverkar i finansieringen i sådan omfattning att den har ett egenintresse i projektets utveckling. Subventionsnivån bör generellt sänkas. Stödet bör maximalt kunna uppgå till hälften av företagets totala egenkapital. Denna begränsning bör avse allt publikt kapital i företaget. För bedömningen om företagen är utvecklingsbara och därmed stödvärda betyder företagsledning, organisation och marknadsföring väsentligt mer än investeringar i byggnader och maskiner. Under årens lopp har en rad kamerala villkor smugit sig in bland stödvillkoren som idag motverkar stödens egentliga syfte; att skapa starka konkurrenskraftiga företag på utvecklingsbara orter. De starka bindningarna till fysiska investeringar och krav på sysselsättningsökning i samband med investeringar är exempel på stelbenta villkor som

Särskilda yttranden 34l

borde kunna förändras om stödsystemet ändrades. Individuella subventioner till enskilda företag i stödområdet har till syfte att förändra konkurrensförutsättningarna till stödföretagets förmån. I en marknadsekonomi leder detta till att andra företag tvingas minska sin verksamhet, om inte ekonomin som helhet expanderar. För att lindra de samhällsekonomiska effekterna och förhindra att det enbart leder till omfördelningar inom landet bör stödet endast ges till företag som är verksamma inom sektorer med internationell konkurrens.

7 Ersätt Iokaliseringslânen med statliga lânegarantier

Det finns inte någon anledning för staten att uppträda som bank på en kreditmarknad som är väletablerad och fullt kapabel att ta över denna kreditgivning. Eftersom risknivån i vissa projekt kan väntas vara högre än bankerna kan tillåtas ta, behövs möjligheterna till statliga lånegarantter.

8 Koncentrera stödhanteringen till regeringen respektive läns-

styrelserna

Regionalpolitik som innebär geografiska omfördelningar av reala resurser är en fråga för riksdag och regering i första hand. Så länge målen är så vagt formulerade är svårigheterna att delegera frågorna till verk eller regionala myndigheter uppenbara. De kräver en fortlöpande politisk handläggning. Regionalpolitikens sektorsövergripande ambitioner gör det också olämpligt att flytta ansvaret utanför kanslihuset. Länsstyrelserna föreslås av majoriteten få beslutsrätt när det gäller investeringar upp till 10 milj.kr., vilket är en höjning från nuvarande beslutsram som är 7 milj.kr. Med hänsyn till att konsekvenserna av stödens snedvridande effekter inte är utredda efter den närmast föregående höjningen från 5 till 7 miljoner kr., motsätter jag mig detta.

Sammanfattning

l Regionalpolitiken förutsätter en ekonomisk politik som skapar industriell tillväxt. 2 Öka förtroendet för samhällets långsiktiga regionalpolitik genom tydligare mål. Precisera vilka orter som skall främjas. Öka trovärdigheten genom att etablera statlig verksamhet där. 3 Stöd näringslivet indirekt genom att satsa på utbildning och infrastrukturuppbyggnad i dessa orter. 4 Stimulera geografisk och yrkesmässig rörlighet. 5 Lägg tyngdpunkten i företagsstödet på en differentierad sänkning av socialavgifterna och låt denna även ersätta transportstödet. ^ 6 Om det anses nödvändigt att använda selektiva företagsstöd, ersätt lokaliseringsbidrag, offertstöd, sysselsättningsstöd, investeringsbimed ett egenkapitalstöd till industri i drag och utvecklingskapital konkurrensutsatt sektor. Sänk subventionsnivån. 7 Ersätt lokaliseringslånet med statliga lånegarantier

342 Särskilda yttranden sou 1984:74

8 Koncentrera stödhanteringen till regeringen respektive läns styrelserna.

4 Av sakkunnig Tage Levin

Utredningen föreslår i avsnitt 12.5 och l5.3.4 bl.a. att fördelning av administrationsbidrag och kapitaltillskott till utvecklingsfonderna förs över från statens industriverk (SIND) till regeringskansliet. Ibl.a. propositionerna 1977/78:40 bil 1 sid 139, 1982/83:1 13 sid 53-58 och 1983/842135 sid 149 (den s.k. förnyelsepropositionen) samt riksdagens beslut har understrukits det nära sambandet mellan SlNDs huvudmannaansvar och fördelningen av bidrag och lånemedel till utvecklingsfonderna. Detta ställningsstagande från regering och riksdag har verifierats av de erfarenheter som erhållits inom SIND i frågan. Medelsfördelningen är ett naturligt och nödvändigt instrument ingående i verkets uppgift att effektivt utöva huvudmannaskapet över fördelningen av de ekonomiska resurserna. Sedan nuvarande arbetsfördelning mellan verk och regeringskansli infördes vid utvecklingsfondernas tillkomst ijuli 1978 har dessutom verket förvärvat värdefull kunskap och erfarenhet beträffande fondernas funktioner och möjligheter att utveckla det regionala näringslivet. Dessa kunskaper skulle, om utredningens förslag genomfördes, ta lång tid att bygga upp i en ny organisation såvida inte hela den i verket befintliga organisationen överfördes till departementet. Det är för övrigt tveksamt om den departementala miljön är den mest lämpliga för tillräckligt kontinuerligt och detaljerat samarbete med fonderna. Jag finner således inga rationella skäl till utredningens förslag.

5 Av sakkunnig Dick Sundelin

Dagens regionala problem kan inte angripas med gårdagens metoder. Nuvarande regionalpolitiska företagsstöd har t.ex. till stor del formats utifrån 60-talets förutsättningar med en snabb ekonomisk tillväxt och en expanderande och stark industrisektor. Mycket lite av detta gäller idag. Enigheten är därför stor om behovet av en ändrad inriktning av de regionalpolitiska medlen. För att uppnå samhällsekonomisk balans och skapa förutsättningar för utveckling av det svenska välståndet gäller idag och inför överskådlig framtid att den svenska industrisektorn måste stärkas. 1 det ligger såväl en fortgående strukturanpassning av befintlig industri som tillvaratagande av produktiva resurser genom nyföretagande. För regionalpolitiken medför detta i sin tur att insatserna inte som tidigare kan focuseras på omlokalisering av företag. En tyngdpunktsförskjutning måste istället ske mot stimulans för att nyskapa och utveckla befintlig industri och service. Det regionalpolitiska företagsstödet måste därför förändras till att bli en ordentlig förstärkning av samhällets övriga åtgärder för att med ökad intensitet och risktagande kunna stimulera utveckling av företag och näringsliv i de regionalpolitiskt prioriterade områdena. Den regionalpolitiska utredningen har enligt sina direktiv bl.a. haft att

Särskilda yttranden 343

utvärdera det regionalpolitiska företagsstödet och att lämna förslag om hur stödet skall kunna effektiviseras. Underlagsmaterial som redovisats för utredningen pekar entydigt på vikten av insatser för att motivera och uppmuntra utvecklingsbara företag i stödlänen att investera i marknadsföring, produktutveckling och andra affärsutvecklande insatser. Jämfört med vad som nu är fallet bör det regionalpolitiska företagsstödet i betydligt större utsträckning inriktas på

L] identifiering av utvecklingsbara företag och nyetableringar D stimulans av företagen till produktutveckling, marknadsinvesteringar och ökad marknadsorientering E] aktiv uppföljning via löpande rådgivning och konsultinsatser under utvecklingsarbetets genomförande E] uppmärksamma företagsledning på behov av utvecklingsinsatser.

En viktig förutsättning för att insatser av det här slaget skall få avsedda effekter är att de bygger på hög kompetens hos handläggande organ och därmed också kan leda till ett förtroendefullt samarbete med företagen. Detta kräver i sin tur ett decentraliserat arbetssätt och stödmedel som kan utnyttjas flexibelt och anpassas till företagsspecifika behov. Utredningen har delvis tagit fasta på dessa omständigheter i de förslag som lämnas om förstärkning av de regionala utvecklingsfondernas resurser. De torde stå utom allt tvivel att utvecklingfonden utgör en unik resurs genom kombinationen av kommersiell komptens, ingående kunskaper om länets näringsliv inbegripet goda kontakter med företagen, och ett utvecklat kontaktnät mot banker och företagskonsulter. Det borde också vara en angelägen utgångspunkt, inte minst från företagets synpunkt, att de operativa insatserna mot företagen så långt möjligt kanaliseras till ett organ. Som utredningen själv konstaterar är utvecklingsfondernas utvecklingskapital ett finansieringsinstrument som är väl avpassat till den typ av företagsutvecklande insatser som regionalpolitiken nu är betjänt av. Samtidigt råder en bred uppslutning kring åsikten att det regionalpolitiska företagsstödets möjligheter att bidra till en långsiktig förstärkning av industri. och service knappast förbättras genom att stödgivningen Det inneskall anpassas till krav på kortsiktiga sysselsättningsökningar. bär emellertid också att det är svårt att se konsekvensen i utredningens ståndpunkt att utesluta såväl lokaliseringsbidrag som lokaliseringslån från annat än marginella förändringar. Om sådana sysselsättningsaspekter forfarande skall tillämpas inom det regionalpolitiska företagsstödet borde de begränsas till nuvarande lokaliseringsbidrag och utformas så att de utgår schablonmässigt till hårda (byggnader och maskiner) om vissa bestämda men investeringar enkla regler är uppfyllda. Det regionalpolitiska företagsstödet bör i övrigt anpassas till den typ av fmansieringsinsatser som nu utförs av utvecklingsfonderna. En direkt koppling till fonderna bör ge betydande effektivitetsvinster. Det följer av att kompetenta företagsmässiga bedömningar får styra

344 Särskilda yttranden sou 1984:74

beslut om insats i det enskilda fallet, och att uppföljning i form av rådgivning och service blir en naturlig integrerad del i detta. En effektivare handläggning både sett till innehåll och tidsutdräkt måste i sin tur vara postiv inte minst ur företagens synpunkt. Enligt min mening talar detta för att den nuvarande formen för lokaliseringslån slopas. Resurser som nu avsatts för det ändamålet bör istället överföras till utvecklingsfonderna för finansieringsinsatser i form av utvecklingskapital, rörelselån eller kreditgarantier. En allmän strävan i samhällets insatser på det regional- och näringspolitiska området måste vara att det ordinarie bankväsendet i ökad utsträckning tillgodoser företagens kreditbehov. De insatser som görs från det allmännas sida måste å sin sida inriktas på ett högre risktagande än vad bankerna normalt arbetar med. För utvecklingsfondernas del är denna inriktning klart uttalad. Den av mig förordade förändringen skulle få till direkt effekt att större del av de statliga medlen kan avsättas för att på en hög risknivå stimulera framtidsorienterade satsningar i stödlänen. Ur regionalpolitisk synpunkt måste det vara synnerligen angeläget. Utredningsmajoriteten förordar å sin sida inga förändringar vad gäller Iokaliseringslånen men anser att ca 75 milj.kr./åri särskilda medel för utvecklingskpaital bör kanaliseras till utvecklingsfonderna via länsstyrelsernas anslag för regionala utvecklingsinsatser. Beloppet är en uppskattning, d.v.s. ingen garanterad nivå. Utredningsförslaget baseras nämligen på att länsstyrelserna skall väga behovet av regionalpolitiska fmansieringsinsatser ifondernas regi mot lokaliseringsbidrag, glesbygdsstöd och egna projektmedel. Dessutom förutsätts länsstyrelserna i överläggningar med fonderna påverka inriktningen av utvecklingskapitalets användning. Utvecklingsfonden, inte länsstyrelsen, får självfallet anses vara bäst skickad att avgöra hur man totalt sett skall utnyttja befintliga resurser för insatser man själv utför i utvecklingsfrämjande syfte och vilken avvägning som ger bäst utbyte i förhållande till insatta medel. Till det kan läggas att utvecklingsfondernas politiskt tillsatta styrelser har att i sin verksamhetsplanering utgå från de regionala industriprogram länsstyrelsen antar. Det är svårt att se att länsstyrelserna därutöver ”genom överläggningar” kan tillföra fonderna något ytterligare av betydelse för främjandet av länets industriella utveckling. Däremot ges förutsättningar för utvecklandet av en byråkrati på området som varken företagen eller staten kan vara betjänta av. Jag kan av ovanstående skäl inte ansluta mig till utredningens förslag då det gäller utformningen av det regionalpolitiska företagsstödet och utvecklingsfondernas engagemang i det regionalpolitiska arbetet. l stället bör följande förändringar göras: EJ Nuvarande form av lokaliseringslån avskaffas. El Till de medel (75 milj.kr./år) som utredningen uppskattningsvis föreslagit bör tilldelas utvecklingsfonderna bör ytterligare 100 milj.kr. /år tilldelas fonderna motsvarande de medel som nu fördelas i form av lokaliseringslån till länsstyrelserna.

Särskilda yttranden 345

EJ Dessa medel bör sedan fördelas av regeringen i form av ett rambelopp direkt till berörda utvecklingsfonder att användas som utvecklingskapital, rörelselån eller bankgarantier. Till redan angivna skäl för denna förändring av det regionalpolitiska företagsstödet skall läggas att härigenom också skapas ordentligt utrymme för en intensifierad satsning från utvecklingsfonderna på ökat nyföretagande. Enligt utredningen bör utvecklingsfonderna kunna lämna utvecklingskapital mot säkerhet i form av konvertibla skuldebrev. Ett par ytterligare förändringar bör enligt min mening göras av reglerna för fondernas fmansieringsverksamhet. För att ytterligare förbättra bl.a. möjligheterna att stötta nyföretagare bör fonden kunna lämna utvecklingskapital där krav på återbetalning knyts till framtida vinst. Den förändringen har regeringen redan aktualiserat i förnyelsepropositionen ifråga om räntesättningen vid röreslelån. Vidare bör fonden inom stödområde A ha möjlighet att med utvecklingskapital finansiera mer än 50 procent av den totala kostnaden för olika projekt.

6 Av sakkunnig Margaretha Svegander

TCO har sedan länge hävdat att det behövs ett starkt Industriverk för en effektiv närings- och regionalpolitik. Mot den bakgrunden ansluter jag mig till det av Tage Levin, SlND, avgivna särskilda yttrandet (kap 12.5 och l5.3.4).

7 Av sakkunnig Svegander

Margaretha

Kommittén har av sina direktiv varit tvungen att finansiera det föreslagna persontransportstödet inom ramen för nuvarande godstransportstöd. Jag finner denna begränsning olycklig. Transportstödet är ett allmänt omvittnat bra fungerande stöd. Det är därför enligt min mening fel att bygga upp ett persontransportstöd genom att kapa godstransportstödet. Vidare anser jag att det är fel, att som utredningen föreslår, begränsa godstransportstödet till 3 milj kronor per företag. Godstransportstödet ska enligt min uppfattning kompensera norrlandsföretag för de höga fraktkostnader som följer av deras geografiska lokalisering. Det finns då ingen anledning att begränsa stödet vid en viss frakt eller stödvolym. Mot denna bakgrund anser jag att godstransportstödet bör bibehållas i nuvarande form samt att det föreslagna persontransportstödet finansieras genom minskade anslag till andra stödformer, t ex lokaliseringsbidrag.

Bilagor 347

@

Kommittédirektiv

ää

Ei?

Dir 1982:105

Det regionalpolitiska stödet till näringslivet

Dir. 1982:105

Beslut vid regeiingssammanträde 1982-12-22

Chefen för industridepartementet. statsrådet Peterson, anför.

Bakgrund Riksdagen har i beslut (prop. 1981/822113, AU rskr 1981/

l98l/é82z23.

822388) den 9 juni 1982 som sin mening gett regeringen till känna vad arbetsmarknadsutskottet anfört om de framtida regionalpolitiska stödinsatsemas inriktning och omfattning. Det innebär att riksdagen har ansett det önskvärt att regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt utredning för att arbeta fram underlag som kan läggas till grund för beslut om stödinsatsernas inriktning och omfattning fr. o. m. budgetåret 1984/85. I enlighet med riksdagens beslut bör nu en sådan kommitté tillkallas med uppgift att utreda det regionalpolitiska stödet till näringslivet.

Mål och förutsättningar för regionalpolitiken De mål som riksdagen lagt fast för regionalpolitiken kan sammanfattningsvis .sägas vara att skapa förutsättningar för en balanserad befolkningsutveckling i landets olika delar och att ge människor tillgång till arbete. service och en god miljö oavsett var de bor i landet. Vidare skall regionalpolitiken verka för ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Regionalpolitiken har inte enbart fördelningspolitiska syften. Dess mål är också att främja tillväxten i ekonomin. En regionalpolitik som »wftar till att ta till vara underutnyttjade resurser och att främja lönsam indr-riell produktion förbättrar möjligheterna att nå balans i ekonomin. De allmänna förutsättningarna för regionalpolitiken har ur ier 1970-talet förändrats i väsentliga avseenden. Den främsta förändringen i r att tillväxten i ekonomin har avtagit. Utvecklingen har inneburit att det hiv-it svårare att omfördela verksamheter mellan olika delar av landet. Det blli därför av allt större regionalpolitiskt intresse att initiera och stödja ny- kapande och

348 Bilagor SOU l984z74

nyföretagande samt att utveckla de företag som finns i de sysselsättningssvaga regionerna. g Industriföretagens investeringar har sedan mitten av 1960-talet i vissa avseenden ändrat karaktär. En förskjutning från investeringar i byggnader och maskiner till förmån för investeringar i forskning och utveckling. marknadsföring 0. dyl. har skett. Denna förändring innebär delvis nya förutsättningar för regionalpolitiken. De senaste årens omfattande strukturförändringar inom industrin har lett till betydande sysselsättningsproblem även pá orter utanför de regionalpolitiska stödområdena. Dessa problem skiljer sig från de traditionella regionalpolitiska problemen. Förändringarna kommer relativt snabbt och drabbar ofta regioner med en utvecklad industritraditiona Dessa speciella

förhållanden måste beaktas vid utformningen av samhällets insatser i denna

typ av regioner. Det bör vara av intresse att studera verkningarna av skilda insatser i sådana regioner, t. ex. verksamheten vid investmentbolagen i varvsregionerna (Malmöhus Invest AB, Start Invest AB och Landskrona Finans AB).

Det nuvarande stödet till näringslivet Regionalpolitiskt stöd till näringslivet lämnas f. n. i huvudsak enligt förordningen (1982:677) om regionalpolitiskt stöd. Sådant stöd lämnas som lokaliseringsbidrag. lokaliseringslân. investeringsbidrag, offertstöd och sys-

selsättningstöd. De tre förstnämnda formerna för stöd ges i samband med

utbyggnader eller nyetableringar för investeringar i bl. a. byggnader, maskiner, inventarier, men stöd kan också i viss utsträckning ges för anskaffning av omsättningstillgangar. marknadsföring m. m. Offertstödet kan anpassas från fall till fall. Sysselsättningsstöd lämnas till företagen i relation till ökningen av sysselsättningen. Minst 40 procent av antalet arbetsplatser som tillkommer till följd av regionalpolitiskt stöd skall. om inte särskilda skäl föreligger. förbehållas vartdera könet. För stödverksamheten finns tre stödomrâden. [fråga om beslutsordningen gäller i huvudsak följande. Om kapitalbehovet i samband med investeringen inte överstiger 7 milj. kr. beslutar normalt länsstyrelsen. Om kapitalbehovet är mellan 7 och 20 milj. kr. beslutar normalt arbetsmarknadsstyrelsen. I fråga om stöd till större investeringar och i fråga om vissa specialfall, bl. a. stöd utanför stödområdet. beslutar regeringen. Som regionalpolitiskt medel används också i viss utsträckning differentierade arbetsgivaravgifter. I Gällivare, Jokkmokks, Kiruna och Pajala kommuner är enligt lagen (1982:695) om nedsättning av socialavgifter arbetsgivaravgifterna fr. o. m. år 1983 tio procentenheter lägre för alla

Bilagor 349

arbetsgivare utom kommun. allmän försäkringskassa och statlig myndighet med undantag av statens affärsdrivande verk.

De medel företagen kan avsätta till investeringsfonder har också i vissa fall

släppts fria för regionalpolitiskt motiverade företagsinvesteringar. I de områden där man med bl. a. regionalpolitiskt stöd försöker stimulera industriutvecklingen kan transportstöd till godstransporter lämnas. Bestämmelser finns i förordningen (1980:803) om regionalpolitiskt transportstöd. Transportstödet omfattar landtransporter och är differentierat på fem transportstödzoner. Det finns flera andra former av regionalpolitiskt betingat stöd till näringslivet.

Utredningsuppdraget Kommittén bör analysera de regionalpolitiska problemens omfattning och de hittills utnyttjade regionalpolitiska medlens effekter och därvid ta till vara den samlade erfarenhet länsstyrelserna har från det regionalpolitiska arbetet. De regionala skillnaderna i sysselsättningsutvecklingen för kvinnor resp. män bör bl. a. beaktas. Sambandet mellan den allmänna ekonomiska utvecklingen och möjligheter och medel att påverka den regionala utvecklingen bör belysas. Bl. a. är det väsentligt att få belyst vilka medel som har den största regionalpolitiska effekten under skilda antaganden om den allmänekonomiska utvecklingen. De regionalpolitiska medlen är en del av samhällets totala insatser för att uppnå regionalpolitiska mål. Kommittén bör bedöma effekterna av de

nuvarande regionalpolitiska medlens effekter i förhållande till de resurser

samhället i annan form använder för att uppnå regional balans.

De regionalpolitiska medlen som tidigare i huvudsak lämnades efter bedömning i varje enskilt fall. dvs. var vad som brukar kallas ett selektivt stöd har efter hand kompletterats med vissa mer generellt verkande stödformer, som t. ex. differentierade arbetsgivaravgifter. De generella stöden kännetecknas av att de utgår automatiskt efter vissa fastlagda regler. Avsikten är att det generella stödet skall ge en kostnadspåverkan som kan uppfattas av alla företag och därmed påverka deras underlag för beslut om verksamheters omfattning. inriktning och lokalisering. Tanken bakom det selektiva stödet är att det skall riktas till verksamheter varswomfattning och lokalisering kan påverkas genom . l för samhället begränsad insats. Flertalet av de stödformer som utnyttjas har såväl generella som selektiva inslag. Det bör vara kommitténs uppgift att bl. a. i det perspektivet analysera stödet och belysa hur det har påverkat de berörda företagen och näringslivet i Övrigt i regionerna. Kommittén bör efter att ha utvärderat olika tänkbara selektiva och

350 Bilagor

medel riktade till näringslivet lämna förslag om generella regionalpolitiska dels den lämpliga avvägningen mellan dessa oiika medel. dels deras utformning. Därvid bör beaktas att generella medel också kan ha en mer eller mindre selektiv karaktär liksom de selektiva medlen också kan ges en generell utformning. Kommittén bör även belysa det regionalpolitiska transportstödets roll i den regionala utvecklingen och lämna förslag om dess framtida utformning. I sammanhanget erinras om att transportstödet nyligen har utvärderats av transportrádet (TPR 1981:9, Transportstödet - ett sätt att göra Sverige rundare). Kommittén bör utnyttja det material som framkommit i detta arbete i tillämpliga delar. Kommittén bör också överväga om det nuvarande godstransportstödet bör kompletteras dels med ett stöd till godstransporter till dels med åtgärder som kan sänka företagens kostnader för sjöss, persontransporter. Kommittén bör inom oförändrad ram för transportstödet bedöma vilka för- och nackdelar dessa och andra förändringar av transportstödet skulle ha. Företagen belastas utöver kostnaderna för gods- och persontransporter. även av andra kostnader som är en direkt följd av företagens geografiska belägenhet. Kommittén bör därför undersöka förutsättningarna för och försöka förutse effekterna av att från regionalpolitiska utgångspunkter differentiera kostnader för t. ex. informationsöverföring. Vad gäller telekostnader har nyligen en reform genomförts och frågan om en ytterligare regional utjämning av taxoma behandlas inom televerket. Kommittén bör följa detta arbete. Utbildning och forskning utgör en viktig resurs för att allmänt förbättra infrastrukturen Ett i regionerna och därmed bidra till regional utveckling. regionalt mönster för samverkan kring lokalisering, resursutnyttjande och rollfördelning håller på att växa fram i bl. a. länsskolnämnders och regionstyrelsers kontakter med länsorgan och med näringslivets och löntagarnas organisationer. Detta gäller såväl gymnasieskolan som högskolan och vuxenutbildningen. När det gäller direkt samverkan mellan högskoleenheter och näringsliv pågår en betydande utveckling. Jag vill också erinra om att universitets- och högskoleämbetet har regeringens uppdrag att lämna förslag om anordningar för att ta till vara de mindre högskoleenheternas kapacitet för forsknings- och utvecklingsarbete med syfte att främja omkringliggande regioners näringsliv och offentliga verksamheter. Kommittén bör inhämta upplysningar om den verksamhet som förekommer här och undersöka vilka ytterligare åtgärder som kan fordras för att stärka utbildningens och forskningens medverkan i en utveckling av näringslivet. skattesatserna - bortsett från skillnader i kommunal utdebitering - liksom reglerna om av- och nedskrivning är f. n. desamma i hela landet. Under vissa perioder har företagens benägenhet att investera i stödomrâdena kunnat

Bilagor 351

påverkas via investeringsfondssystemet. Kommittén bör belysa de effekter som uppnåtts genom användningen av investeringsfonderna i regionalpolitiskt syfte. Kommittén bör vidare undersöka möjligheterna och överväga lämpligheten och troliga effekter av att införa olika skattepolitiska instrument som medel i regionalpolitiken. Finner kommittén detta vara lämpligt bör kommittén också lämna förslag om medlens utformning. Det regionalpolitiska stödet har till stor del varit inriktat på att stödja investeringar i byggnader och maskiner. Lokaliseringslån kan f. n. lämnas till kostnader för investeringar i bl. a. anskaffning av omsättningstillgångar, patent, licenser eller liknande eller för marknadsföring, produktutveckling eller liknande. Utvecklingen visar att investeringar av den här typen betyder alltmer för företagens utveckling. Kommittén bör överväga om och i så fall på vilket sätt regionalpolitiskt stöd i större än f. n. bör inriktas på

utsträckning

att påverka sådana investeringar.

Enligt nuvarande bestämmelser riktas det regionalpolitiska stödet till

näringslivet i huvudsak till industriell eller industriliknande verksamhet, industriserviceverksamhet. turistverksamhet. partihandel och uppdragsverksamhet av väsentlig betydelse för näringslivets utveckling i en region. Dessutom kan regeringen i enskilda fall besluta om stöd till annan verksamhet. som är av betydelse för näringslivets utveckling i en region eller har särskild regionalpolitisk betydelse. Kommittén bör överväga vilken avgränsning av stödberättigad verksamhet som kan vara lämplig med hänsyn till pågående förändringar i näringslivets sammansättning. Kommittén bör i detta sammanhang också undersöka vilken betydelse tillgången till olika typer av samhällsservice. konsulttjänster etc. har för företagens lokaliseringsval och vilken betydelse sådan service har för företagens möjligheter att bedriva och utveckla sin verksamhet i de regionalpolitiskt prioriterade områdena. Om kommittén finner att avsaknaden av sådan service f. n. är ett betydelsefullt hinder för lokalisering av företag till dessa områden, bör kommittén föreslå medel som där kan förbättra företagens tillgång till olika typer av sådan service. Delvis likartade medel används för regional- och industripolitiska insatser riktade mot företagen. Det rör sig i båda fallen bl. a. om lån med ett högt risktagande på speciella villkor till byggnads- och maskininvesteringar samt stöd till marknadsföring och produktutveckling. Kraven på beslutsunderlaget äri viss utsträckning likartade. Möjligheterna att undanröja skillnader i de regionalpolitiska respektive de industripolitiska stötrnedlen i de fall olikheterna inte beror på olikheter i mål och förutsättningar bör belysas i utredningsarbetet. Kommittén bör också belysa lämpligheten av att kombinera industri- och regionalpolitiskt stöd. Det nuvarande stödsystemet kännetecknas av en detaâjreglering och ett stort antal stödformer som gör det svårt att överblicka. Kommittén bör

352 Bilagor

överväga och föreslå förenklingar i detta avseende. För det regionalpolitiska stödet finns tre stödområden. Regeringen har dessutom några kommuner med strukturomvandlingsproblem där utpekat stöd tillfälligt kan utgå. Regeringen kan också bevilja regionalpolitiskt stöd utanför stödområdena. Dessutom har länsstyrelserna i de områden som ligger utanför stödområdena möjlighet att bevilja ett begränsat investeringsbör bedöma nuvarande principer för stödområdesindelbidrag. Kommittén ningen och mot bakgrund av de förutsättningar för den regionala utvecklingen kommittén bedömer kommer att gälla, lämna förslag om principer för den framtida stödområdesindelningen. så att stödet ges till de regionalpolitiskt högst prioriterade områdena. När det gäller beslutsordningen för det regionalpolitiska stödet har under senare år vissa förändringar genomförts. Den regionalpolitiska verksamheten har efter hand bl. a. kommit att bedrivas i alltmer därigenom decentraliserade former. Kommittén bör utvärdera för- och nackdelar med nuvarande decentraliserade beslutssystem och föreslå en lämplig avvägning mellan beslut som skall fattas på regional respektive central nivå. Frågan om vilket organ som på regional nivå bör besluta om det

stödet behandlades i rapporten (DsI 1981:28) Översyn av

regionalpolitiska det regionalpolitiska stödet till näringslivet. I rapporten föreslogs bl. a. att det regionalpolitiska stödet i viss utsträckning skulle integreras i de regionala utvecklingsfondernas verksamhet. Förslaget mötte vid remissbehandlingen kritik på flera punkter. I kommitténs uppdrag bör ingå att belysa denna fråga närmare och ge förslag till beslutsordning på regional nivá. Kommittén bör därvid väga in hur de förslag till stödformer som kommittén kan komma att föreslå kan påverka handläggningsordningen. För det regionalpolitiska stödet till näringslivet har lagts fast en beslutsram för en femårsperiod som löper ut budgetåret 1983/84. Riksdagen har i sitt senaste regionalpolitiska beslut framhållit att det är angeläget att ramar för den framtida regionalpolitiska verksamheten anges i god tid före den nuvarande ramperiodens slut. Med utgångspunkt i sina överväganden i de frågor jag tidigare har behandlat bör kommittén överväga för- och nackdelar med en ekonomisk tlerårsram för regionalpolitiska insatser. Kommittén bör också bedöma lämpligheten av att till de ekonomiska medel, som f. n. ingår i flersårsramen även föra medel för andra i huvudsak regionalpolitiskt motiverade stöd som t. ex. det regionalpolitiska transportstödet. I avvaktan på kommitténs förslag avser jag att i annat sammanhang föreslå regeringen att förelägga riksdagen förslag om att förlänga nuvarande ramperiod med ett år samt om att anmäla regionalpolitiska medel för budgetåret 1984/85. I enlighet med regeringens tilläggsdirektiv 1980:20 till samtliga kommit-

W _ n_ ,\____ ,_T

Bilagor

téer och särskilda utredare skall alla förslag som läggs fram kunna

inom ramen genomföras för - jämfört med nuvarande budgetbelastning oförändrade totala statliga kostnader (dvs. utgifter och inkomstbortfall) inom det område som förslagen avser. Detta bör även gälla denna kommitté. Kommittén bör vidare. i syfte att ge regeringen allsidigt underlag för sin prövning av kommitténs förslag, redovisa hur den verksamhet som berörs av utredningsarbetet skall kunna bedrivas till en kostnad som är 20 % lägre än nuvarande kostnader. Kommittén skall också redovisa de kostnader för kommuner och företag som förslagen kan leda till. Kommittén bör vid arbetets påbörjande samt vidare under arbetetssgáng, i vad det gäller frågor som rör förhållandet mellan staten som arbetsgivare och de statsanställda. informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall annan berörd central arbetstagarorganisation med vilken staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. Kommittén bör beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående kontroll och förenklingsfrågor vid reformer på skatteområdet (dir. 1982:27). Kommittén bör samråda med expertgruppen (l l979zE) för forskning om regional utveckling. med den kommitté (I 1981:06) som tillkallats för att lägga fram ett program för utvecklingen på längre sikt av malmfältskommunerna i Norrbottens län och med glesbygdsdelegationen (I 1977:02). Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Kommitténs överväganden och förslag bör redovisas före utgången av augusti 1984.

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för industridepartementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter med uppdrag att utreda det regionalpolitiska stödet till näringslivet att utse en av ledamöterna att vara ordförande att besluta om sakkunniga. experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Kommittéer m. m.

lf

354 Bilagor sou l984z74

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Industridepartementet)

sou 1984:74 Bilagor 355

Kommittédirektiv

w

Dir 1984:5

Kommittédirektiv till kommittéer och särskilda

samtliga

utredare angående utredningsförslagens inriktning

Dir 1984:5

Beslut vid regeringssammanträde 1984-02-16.

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför:

F. n. gäller för de flesta kommittéer och särskilda utredare direktiv (Dir

av reformer. Det finns skäl att ersätta dessa 1980:20) angående finansiering direktiv i enlighet med vad jag nu kommer att anföra. I årets budgetproposition (prop. 1983/841100 bil. 1) redogör jag bl. a. för de åtgärder som regeringen vidtagit för att komma till rätta med de stora underskotten i den offentliga sektorns ñnanser. En av dessa åtgärder ä_ratt begränsa den automatiska ökningen av utgifterna. Detta arbete bör drivas vidare och i första hand inriktas på områden som styrs av index och där utgiftsvolymen är stor. och ändringar i regelsystem kan bidra till att begränsa Förenklingar och stärka Också möjligheterna att föra ut statsutgiftema statsbudgeten. vissa finansiella verksamheter från statsbudgeten bör prövas där detta bedöms kunna ske utan men för verksamheten i fråga. Dessa åtgärder får dock inte ske på ett sätt som innebär att kostnader övervältras på företag och enskilda. t Genom ett på detta sätt bedrivet systematiskt arbete bör det vara möjligt att minska de utgifter som den senaste långtidsbudgeten (prop. 1982/83: 150 bil. 1.3) pekar mot. Samtidigt är det nödvändigt att staten så långt möjligt tar till vara de möjligheter som ñnns till inkomstökningar genom bättre kassahållning och systematisk prövning av taxor, avgifter och skatter. En annan central punkt i budgetpolitiken gäller frågan om utrymme för särskilt angelägna reformer. För att på bästa sätt utnyttja de knappa resurser som står till buds måste omprioriteringar från mindre väsentliga till mer angelägna områden ske. Utrymmet för de reformer som bedöms vara särskilt angelägna måste således skapas genom omprioriteringar. I årets budgetproposition (prop. 1983/84: 100 bil. 15) redovisar chefen för civildepartementet den huvudsakliga inriktning som regeringen avser att ge arbetet med att utveckla den offentliga sektorns organisation och arbetsfor-

356 Bilagor

mer. Avsikten är att ett samlat program för den offentliga sektorns utveckling inom vissa områden skall kunna färdigställas under loppet av år

1985. Åtgärder måste emellertid vidtas successivt i den takt som arbetet med

olika frågor slutförs. Mot bakgrund av vad jag nu har redovisat finner jag att de kommittéer som f. n. arbetar bör få nya riktlinjer enligt följande. Dessa riktlinjer ersätter tidigare direktiv (Dir. 1980:20). I denna fråga har jag samrått med statsrådet l. och cheferna för justitie- och civildepartementen.

Carlsson

Förslagen från kommitréerna får inte öka de offentliga utgzfrema eller minska statsinkonzslema 0 Kommittéema skall visa hur förslag som innebär eller

utgiftsökningar

inkomstminskningar skall ñnansieras. Detta skall ske genom att kommittéerna anger konkreta förslag till rationaliseringar eller omprövningar som innebär inom område besparingar utredningens eller närliggande områden. Förslagen skall således kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser. Dessa krav gäller oavsett om förslagen avser staten, kommunerna eller socialförsäkringssektorn. 0 Kostnadsberäkningarna skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olika intressenter (staten, kommunerna, socialförsäkringssektom, företagen och enskilda), såväl direkta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. 0 Kommittéema skall särskilt se till att inga nya förslag läggs fram som innebär att utgifter kopplas till något slag av index. Kommittéema bör även belysa de framtida effekterna av redan existerande indexreglerade anslag inom utredningsområdet.

Varje möjlighet att effektivisera den offentliga sektorn bör tillvarata.:

0 Aila kommittéer skall analysera möjligheterna till och bedöma effekterna av besparingar och rationaliseringar inom sitt utredningsområde. 0 Kommittéema bör särskilt uppmärksamma åtgärder som kan öka samverkan mellan myndigheter och leda till minskad i sektorisering samhället. 0 Kommittéema bör också främja pågående arbete som syftar till att skapa gynnsamma förutsättningar för en utveckling av myndigheternas service till medborgarna inom olika delområden. Detta gäller bl. a. regelförenklingar och åtgärder för att undanröja onödig byråkrati i samhället.

Kommittéema bör även beakta det arbete som påbörjats inom regerings-

kansliet med att göra myndigheternas regler färre, klarare och enklare. I detta arbete ingår bl. a. åtgärder för att få till stånd en bättre åtskillnad

SOU l984z74 357

Bilagor

mellan bindande och icke bindande regler. V 0 Kommittéema bör i sina förslag generellt ta till vara möjligheterna till delegering av beslutanderätt och annan decentralisering av den statliga förvaltningen. Decentraliseringsarbetet bör ses bl. a. som ett led i strävandena att göra statsförvaltningen mer effektiv och serviceinnktad.

Riktlinjer för genomförande De förutsättningar för utredningsarbetet som jag nu angett bör gälla för samtliga kommittéer och särskilda utredare oavsett vad som har sagts i enskilda kommittédirektiv. Om en kommitté på grund av särskilda skäl inte anser sig kunna uppfylla kraven i dessa allmänna direktiv skall den så snart som möjligt anmäla detta till det statsråd till vars ansvarsområde den hör.

Hemställan Jag hemställer att regeringen beslutar att kommittéerna och de särskilda utredarna genom departementens försorg ges till känna vad jag anfört i detta ärende.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Finansdepartementet)

Statens offentliga utredningar 1984

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Finansdepartementet Kommissionen mot ekonomisk brottslighet. 1. Domstolar och värdepappersmarknaden. [2] eko-brott. [3] 2. Näringstillstând. [8] 3. Ekonomisk brottslighet Lângtidsutredningen. 1. Lângtidsutredningen. LU 84. Huvui Sverige. Bakgrund, övervägande, åtgärder. [15] drapport. [4] 2. Sektorstudier. LU 84.Bilagedel 1.[5] 3.Särskilda 1983års rösträttskommitté. 1. Rösträtt och medborgarskap. studier. LU 84. Bilagedel 2. [6] 4. Lângtidsutredningen. LU 84. [11] 2. Rösträtt och medborgarskap. Bilaga. [12] Bilagedel 3. [7] RF 10:5. [14] Förenklad självdeklaration. [21] Förvärv i god tro. [16] Banklagsutredningen. l. Ny Banklagstiftning. Del l. Bankrörel- Panträtt, [22] selag. [26]24Ny banklagstiftning. Del 2. Bankaktiebolagslagen. Ny konsumentköplag. [25] [27] 3. Ny banklagstiftning. Del 3. Sparbankslag. [28] 4. Ny Nya alternativ till frihetsstraff. [32] banklagstiftning. Del 4. Föreningsbankslag. [29] Tvângsmedel - Anonymitet - Integritet. [54] Fastighetstaxeringskommitten. 1. Rullande fastighetstaxering Näringsförbud. [59] m m Del 1.[37]2. Rullande fastighetstaxering m m Del 2. [38] Den allmänna rättshjälpen. [66] Generell permutation av donationsbestämmelser. [60] Fastghetsbildning 3, Plangenomförande genom inlösenförrätt- Staketmetoden. [70] ning. [72]

Utbildningsdepartementet Utrikesdepartementet Folkbibliotek i Sverige. [23] Handla med tjänster. [33] LÄS MERA! [30] Svensk sydafrikapolitik. [52] Föreningarnas radio. [53] Med sikte på nedrustning. [62] Via satelit och kabel. [65]

Försvarsdepartementet Jordbruksdepartementet Kompletterande motståndsformer. [10] En bättre information om kemiska produkter. [24] Folkrätten i krig. [se] Kommunerna i totalförsvaret. [57] Värnplikten iframtiden. [71] Arbetsmarknadsdepartementet Konfliktutredningen, 1.Arbetsmarknadsstriden l. [18]2. Arbetsmarknadsstriden ll. [19] Socialdepartementet Datorer och arbetslivets förändring. [20] Samordnad narkotikapolitik. [13] Arbetsmarknadspolitik under omprövning. [31] Hälso- och sjukvård inför 90-talet. (HS 90) I rätt riktning. [55] 1.Hälso- och sjukvård inför 90-talet, (HS 90) Huvudrapport. [39] invandrar- och minoritetspolitiken. [58] 2. Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. Underlagsstudie. [40]3. Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. Huvudbilaga 1-3 Huvudbilaga 1: Fakta om ohälsans sociala Bostadsdepartementet och yrkesmässiga fördelning i Sverige, Huvudbilaga 2: Arbets- Bostadskommittén. 1. Bostadskommitténs delbetänkande. miljö, yrke, utnyttjande av sluten vård, Huvudbilaga 3: Den jäm- Sammanfattning. [34] 2. Bostadskommitténs delbetänkande. lika sjukvården? [41] 4. Att förebygga skador - ett hälsopoli- Del 1. [35]3. Bostadskommitténs delbetänkande. Del 2. [36] tiskt handlingsprogram. Underlagsstudie, [42]5.Att förebygga hjärt- och kärlsjukdom - ett hälsopolitiskt handlingsprogram. Underlagsstudie. [43] 6. Hälsopolitik i samhällsplaneringen lndustridepartementet Boendemiljö - Arbetsmiljö - Arbetslöshet - Kost. Under- Sociala aspekter pä regional planering. [1] lagsstudia. [44] 7. invandrarna i hälso- och sjukvården, Under- Förslag till lag om Kooperativa föreningar. [9] lagsstudie. [45] B. Primärvårdens uppgifter i det förebyggande Datateknik och industriell förnyelse. [51] arbetet. Underlagsstudie. [46]9. Primärvårdens uppgifter i det l stället för kärnkraft. [61] förebyggande arbetet. Huvudbilaga: Hälsoupplysning. [47] 10, Säker elförsörjning. [69] Länssjukvården - möjlighetertill förändring. Underlagsstudie, Regional utveckling och mellanregional utjämning. [74] [48] ll. Hälsa - vård - Samhällsekonomi - Sysselsättning - Expertrapport. [49] 12. Personal för framtidens hâlso- och sjukvård. Underlagsstudie. [50] Civildepartementet Homosexuella och samhället. [63] Samordnad samhällsinformation. [68] Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten. [64] Canoer-orsaker-förebyggande m.m. [67] Patientjournalen. [73]

Kommunikationsdepartementet Sveriges internationella transporter. [17]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen.

Statens offentliga utredningar 1984

Kronologisk förteckning

Sociala aspekter på regional planering. I. 50, Personal för framtidens hälso- och sjukvård. Underlagsstu- , Värdepappersmarknaden, Fi. die. S. . Domstolar och eko-brott. Ju. 51, Datateknik och industriell förnyelse. l. Långtidsutredningen. LU 844 Huvudrapport. Fi. 52. Svensk sydafrikapolitik. Ud.

f-°,°°ff7.'-“P“N.

Sektorstudier, LU 84. Bilagedel l, Fi. 53. Föreningarnas radio. U. Särskilda studier. LU 84. Bilagedel 2. Fi. , Tvángsmedel - Anonymitet - integritet. Ju. LU 84. Bilagedel 3. Fi, 55, l rätt riktning. A. Längtidsutredningen. Näringstillstånd. Ju. 56. Folkrätten i krig. Fö. Förslag till lag om Kooperativa föreningar. l. 57. Kommunerna i totalförsvaret, Fö. Kompletterande motståndsformer. Fö. 58, invandrar- och minoritetspolitiken. A. . Rösträtt och medborgarskap. Ju. 59. Näringsförbud. Ju. Rösträtt och medborgarskap. Bilaga. Ju. . Generell permutation av donationsbestämmelser, Fi. . Samordnad narkotikapolitik. S. 61. l stället för kärnkraft. I. RF 10:5. Ju. 62. Med sikte på nedrustning. Ud, Ekonomisk brottslighet i Sverige. Bakgrund, övervägande, 63. Homosexuella och samhället, S. åtgärder. Ju. . Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten. S: Förvärv i god tro. Ju. 65. Via satelit och kabel, U. Sveriges internationella transporter. K. 66. Den allmänna rättshjälpen. Ju. . Arbetsmarknadsstriden l. A. 67. Cancer-orsaker-förebyggande m.m. S. . Arbetsmarknadsstriden ll. A. 68. Samordnad samhällsinformation. C. Datorer och arbetslivets förändring. A. 69. Säker elförsörjning. l. Förenklad självdeklaration. Fi. 70. Staketmetoden. Fi. Panträtt. Ju. 71. Värnplikten i framtiden. Fö. Folkbibliotek i Sverige. U. 72. Fastighetsbildning 3. Plangenomförande genom inlösen- En bättre information om kemiska produkter. Jo. förrättning. Ju. Ju, 73. Patientjournalen. S. Ny konsumentköplag. Fi. 74. Regional utveckling och mellanregional utjämning. I. Ny Banklagstiftning. Del 1. Bankrörelselag. Ny Banklagstiftning. Del 2. Bankaktiebolagslag. Fi, Ny Banklagstiftning. Del 3. Sparbankslag. Fi. Ny Banklagstiftning. Del 4. Föreningsbankslag. Fi, LÄS MERA! U. . Arbetsmarknadspolitik under omprövning, A. Nya alternativ till frihetsstraff, Ju. Handla med tjänster. Ud. Bostadskommittens delbetänkande. Sammanfattning. Bo. Bostadskommitténs delbetänkande. Del i. Bo. Bostadskommittens delbetänkande. Del 2. Bo. Rullande fastighetstaxering rn rn Del l. Fi. Rullande fastighetstaxering m m Del 2. Fi. Hälso- och sjukvård inför 90-talet. (HS 90) Huvudrapport. S. Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. Underlagsstudie. S. Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. Huvudbilaga 1-3 Huvudbilaga 1: Fakta om ohälsans sociala och yrkesmässiga fördelning i Sverige, Huvudbilaga 2: Arbetsmiljö, yrke, utnyttjande av sluten vård, Huvudbilaga 3: Den jämlika sjukvården? S. 42. Att förebygga skador - ett hälsopolitiskt handlingsprogram, Underlagsstudie. S. 43, Att förebygga hjärt- och kärlsjukdom - ett hälsopolitiskt handlingsprogram. Underlagsstudie. S. Hälsopolitik i samhällsplaneringen - Boendemiljö - Arbetsmiljö - Arbetslöshet - Kost. Underlagsstudie. S. 45. lnvandrarna i hälso- och sjukvården, Underlagsstudie. S. 45. Primärvârdens uppgifter i det förebyggande arbetet. Underlagsstudie. S. 47. Primärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet. Huvudbilaga: Hälsoupplysning. S. 48. Länssjukvården - möjligheter till förändring. Underlagsstudie. S. 49. Hälsa - vård - Samhällsekonomi - Sysselsättning. Expertrapport. S.

man.. il..

1984416-2

Underlagsmaterial till regionalpolitiska utredningens betänkande Regional utveckling och mellanregional utjämning” publiceras i fem departementsstencilier, Ds I 1984:21-25:

Bilagedel I, Ds I 1984:21 innehåller: Regionalt utvecklingsarbete. Projektverksamheten vid länsstyrelserna, av Lars Björneld Regionala initiativ för forskning och utveckling. från konferens Rapport

il3orlänge 11 november 1983, av Dalarnas Forskningsrâd

Översiktlig av lokala redovisning utvecklingsprojekt. En kartläggning och analys av merparten av de lokala utvecklingsprojekten i landet med tyngdpunkt i Mellansverige, av Bergslagsgruppen

Bilagedel II, Ds I 1984:22 Lokalisering, inriktning och tillväxtpotential bland unga svenska elektronikföretag. En analys byggd på svenska data och svenska förutsättningar ställda i perspektiv mot utländska erfarenheter och förebilder, av Göran Reitberger

Rötter och drivkrafter i unga, snabbväxande teknikintensiva

företag. Delrapport till regionalpolitiska utredningen, baserad på material från STUs s k CPA-studie, av Göran Reitberger Staten och de unga tillväxtfäretagen - om rambetingelser, skatter, stöd mm. Ett samtal mellan 13 företagsledare/företagsgrundare, av Göran Reitberger Några data om nyföretagande. Sammanställning av underlag framtaget i samband med STUs sk CPA-studie, av Göran Reitberger Utvecklings- och investmentbolag som medel i regionalpolitiken, av Christer Olofsson

Yrkeserfarenhet och kompetens - som restriktion och möjlighet för

regional utveckling, av Einar Holm

Bilagedel lII, Ds I 1984:23 Inlandets utvecklingsbetingelser i ett nationellt av Lars Olof perspektiv, Persson och Ulf Wiberg

Bilagedel IV, Ds I 1984:24 Regionalpolitiken i stödpolitiken. En studie av småföretagsproblem och stödpolitikens genomförande, av Leif Lindmark och Kjell Lundmark Synpunkter på regionalpolitikens mål och av Åke E. Andersson,

medel,

Gunnar Törnqvist, Folke Snickars och Sture Oberg Hur selektiv är regionalpolitiken? av Alf Carling Regionalt transportstöal, av Per-Olof Hesselbom

Bilagedel V, Ds 1 1984:25 Vissa regionalpolitiska basuppgifter, utarbetad inom regionalpolitiska utredningens sekretariat.

Liber

ISBN 91-38-08521-(6

Allmänna

Förlaget

ISSN 0375-25OX