Konkurrensen inom livsmedelssektorn : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Konkurrensen i1101n

livsmedelssektorn

9850661 Delbetänkande av konkurrenskommittén

ÃQQZÄ

Statens utredningar offentliga §§]@ 1990:25 @ Civildepartementet

Konkurrensen inom

livsmedelssektorn

Delbetänkande av

lgqnkulrenskommittén

Stockholm 1990

Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981 - 1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr 38-12078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8”’ - l2°° 08/763 10 05 l2°° - l6°° (endast beställare inom regeringskansliet)

GRAPHIC SYSTEMS ISBN 91-38-10536-5 Stockholm 1990 ISSN O375-250X

Till statsrådet och chefen för civildepartementet

Genom beslut den 2 februari 1989 bemyndigade regeringen chefen för civildepartementet, statsrådet Bengt K. Å. Johansson, att tillkalla en kommitté för att utreda hur konkurrenspolitiken ytterligare kan förstärkas.

Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 8 mars 1989 generaldirektören Claes-Eric Norrbom som ordförande samt professorn Ulf Bernitz, överdirektören Alf Carling och riksdagsledamöterna Marianne Carlström och Christer Eirefelt som ledamöter.

Som sakkunniga förordnades den 30 maj 1989 departementssekreteraren Eva Agevik, utredaren Lennart Alamaa, departementssekreteraren Yvonne Fredriksson, direktören Per-Olof Jönsson, direktören Göran Lagerholm, överdirektören Bo Lindörn, planeringschefen Per Mogård, utredningssekreteraren Jan-Erik Nyberg, departementsrådet Ann-Christin Nykvist, byráchefen Hans Näslund, ställföreträdande näringsfrihetsombudsmannen Staffan Sandström och fr.o.m. den 26 oktober 1989 sakkunnige Urban Karlström. Sedan Lennart Alamaa begärt entledigande förordnades i hans ställe fr.o.m. den 30 augusti 1989 utredaren Anita Harriman. På egen begäran entledigades Per Mogård fr.o.m den 17 oktober 1989.

Att som experter biträda kommittén förordnades

fr.o.m. den 1 maj 1989 avdelningsdirektören Göran Norström, sakkunnige Sture Åström och fr.o.m. den 1 oktober 1989 departementssekreteraren Christina Göransson.

Till kommitténs sekreterare förordnades fr.o.m. den 1 maj 1989 numera rådmannen Conny Jörneklint och fr.o.m. den 7 augusti 1989 revisionsdirektören Lars Markstedt.

Kommittén har antagit namnet konkurrenskommittén.

Kommittén överlämnar härmed ett delbetänkande med rubriken Konkurrensen inom livsmedelssektorn. Kapitel 2-6 har i första hand utarbetats av Sture Åström och Christina Göransson.

Särskilda yttranden har lämnats av Marianne Carlström, Christer Eirefelt, Anita Harriman, Per-Olof Jönsson, Göran Lagerholm, Bo Lindörn, Jan-Erik Nyberg, Hans Näslund och Staffan Sandström.

Stockholm den 22 februari 1990

Claes-Eric Norrbom

Ulf Bernitz Alf Carling

Marianne Carlström Christer Eirefelt

/Conny Jörneklint

Lars Markstedt

4.2 Prisregleringens principer och administration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 93

5. FÖRDELNING AV RESURSER, EFFEKTIVITET OCH KOSTNADER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 5.1 Kostnader och effektivitet . . . . . . . . . . . . .. 105 2 Begränsning av konkurrensen och välfärdsförluster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 110 5.3 Prisutveckling, brister i konkurrens och effektivitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 116 5.4 Prisregleringens kostnader för konsu-

5.5 Resursfördelning och överkapacitet . . . . .. 126

6. KONKURRENS OCH MARKNADER INOM LIVS— MEDELSSEKTORN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 1 Mejeriområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 132 .2 Matfettsmarknaden . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 136 6.3 Handel och industri inom spannmålsområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 137 6.4 Förädling av köttråvara . . . . . . . . . . . . . . . .. 142 6.5 Övrig livsmedels industri . . . . . . . . . . . . . .. 146 6.6 Industrins regionala fördelning . . . . . . . .. 148 6.7 Fiskefrágor . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . .. 150 6.8 Parti- och detaljhandel . . . . . ... . . . . . . . .. 151 6.8.1 marknadsandelar - Partihandeln 155 6.8.2 Marknadsandelar - ... 157 Detaljhandeln 6.8.3 Konkurrensmedel inom handeln . . . . .. 158 6.8.4 Konkurrenssituationen . . . . . . . . . . . .. 161

. INTERNATIONELLA FRÅGOR . . . . . . . . . . . . . . . 193 7.1 Internationellt handelspolitiskt samarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . .. 193 7.2 Uruguay-rundan i GATT-jordbruk . . . . . . . . .. 193

A monopoly granted either to an individual or at a trading company has the same effect as a secret in trade or manufactures. The monopolists, by keeping the market constantly under-stocked, by never fully the effectual demand, sell their commodisupplying ties much above the natural price, and raise their emoluments, whether they consist in wages or profit, greatly above their natural rate

Adam Smith, An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations, a. 164 Harmondsworth 1970

The interest of the dealers, however, in any particular branch of trade or manufactures, is always in some respects different from, and even opposite to, that of the public. To widen the market and narrow the competition is always the interest of the dealers

Ibidem s. 358

People of the same trade seldom meet together, even for merriment and diversion, but the conversation ends in a conspiracy against the public, or in some contrivance to raise prices. It is impossible indeed to prevent such meetings, by any law which either could be executed, or would be consistent with liberty and justice. But though law cannot hinder people of the same trade from sometimes assembling together, it ought to do nothing to facilitate such assemblies, much less to render the necessary

Ibidem s. 232-233

ll

SAMMANFATTNING

Konkurrenskommittén föreslår i detta betänkande åtgärder för att förstärka konkurrensen inom livsmedelssektorn efter ett beslut om avreglering på jordbruksområdet. Kommittén föreslår en provisorisk lag mot marknadsdelning och visst annat samarbete på jordbrukets område. När det gäller förväntade fusioner anser kommittén att de nuvarande reglerna i konkurrenslagen (1982:729), KL, bör användas i enlighet med dess syften. Kommittén föreslår att det skall vara möjligt att samarbeta inom ett försäljningsföretag för export av s.k. biologiska överskott och delar av djurkroppar som inte går att avsätta i sverige. Kommittén föreslår vissa kriterier som bör vara uppfyllda för ett sådant bolag. Kommittén pekar vidare pá att efter ett beslut om avreglering är stora insatser på det konkurrensvárdande området nödvändiga.

Med hänsyn till uppdraget att först behandla reglerade sektorer har det inte varit möjligt att endast arbeta med generella medel, något som hade varit önskvärt. I det fortsatta arbetet kommer dock kommittén att vara mån om att ha en helhetssyn över varje sektor av näringslivet och över näringslivet i stort. Detta kan leda till förslag till ändringar i konkurrenslagstiftningen och i annan berörd lagstiftning med generell räckvidd. De förslag till särskild behandling av den nu reglerade sektorn som framförs i detta betänkande kommer att omprövas i

ljuset av en fortsatt och generell analys. De skall ses mot bakgrund av den särskilda situation som uppstår då en sektor som varit föremål för en lång tids reglering skall avregleras och det måste observeras att åtgärderna i tiden är begränsade till avregleringsskedet.

Direktiven

Konkurrenskommittên har enligt sina direktiv att kartlägga hur konkurrensförhållandena har förändrats inom olika sektorer av ekonomin under de senaste tio åren samt analysera vilken betydelse konkurrensförhållandena har för att de centrala ekonomisk-politiska målen skall kunna uppnås. Med utgångspunkt i den genomförda analysen och de uppmärksammade bristerna skall kommittén föreslå åtgärder som verksamt kan bidra till en ökad konkurrens samt överväga ändring i konkurrenslagstiftning. Direktiven delar in arbetet i tre faser. Under den första skall kommittén gå igenom de reglerade sektorerna bostads-, transport- och livsmedelssektorn i syfte att lägga fram förslag som på relativt kort sikt kan genomföras för att förbättra marknadernas funktionssätt inom dessa sektorer.

Allmänna utgångspunkter

Konkurrenspolitiken syftar bl.a. till att förbättra marknadens funktionssätt och motverka olika former av skadliga konkurrensbegränsningar, medverka till en effektiv resursfördelning, förbättrad produktivitetstillväxt och bättre balans i samhällsekonomin.

Det är ett vitalt samhällsintresse att marknadshushållningen förstärks genom åtgärder som främjar önskvärd konkurrens och förhindrar olika former av marknadsdominans. Det kan därför finnas skäl att ingripa på en marknad i avsikt att främja konkurrens och motverka olämpliga konkurrenshinder. Det blir här fråga om att kompensera för marknadsekonomins ofullkomligheter och undanröja hinder för dess funktionsduglighet. I detta sammanhang är det viktigt att skilja mellan företag som verkar på en fri internationell marknad och företag som verkar inom ramen för en skyddad marknad. När det gäller de senare är det särskilt betydelsefullt från effektivitetssynpunkt att de konkurrensvårdande myndigheterna har möjlighet att verka för väl fungerande hemmamarknader.

Kommittén har i sitt arbete haft att utgå ifrån förslaget från den livsmedelspolitiska arbetsgruppen (LAG). En proposition i frågan beräknas föreläggas riksdagen under våren 1990. I detta delbetänkande har mot bakgrund härav avregleringens direkta effekter på framförallt konkurrensen i jordbruksledet analyserats med förtur. I betänkandet behandlas emellertid också konkurrensen i efterföljande led, dvs. industri, distribution och handel. Kommittén avser att senare mer ingående fortsätta denna analys.

Förslaget från LAG innebär att den interna marknadsregleringen på jordbrukets område avskaffas fr.o.m. den l juli 1991 samtidigt som gränsskyddet bibehålls. I praktiken betyder detta att sektorn kommer att vara avskuren från internationell konkurrens under avregleringsperioden. Detta är ett

förhållande som kommit att påverka kommitténs förslag genom att vi funnit nödvändigt att föreslå en provisorisk och i praktiken tidsbegränsad lagstiftning för att möta inte önskvärda förfaranden som skulle kunna vidtas efter en avreglering för att förhindra eller försvåra att de eftersträvade effekterna av avregleringen uppnås.

Kommittén har motiverat sina förslag utifrån såväl existerande former av konkurrensbegränsning som från en analys av hur marknaderna kan komma att fungera efter en avreglering. Den allmänna avsikten har här varit att föregripa framtida hinder mot väl fungerande marknader.

Den viktigaste frågan i sammanhanget har då blivit att bedöma om den befintliga konkurrenslagstiftningen behöver kompletteras i samband med avregleringen eller om den kan anses vara tillräckligt effektiv för att möta störningar i konkurrensförhållandena som kan bli en direkt följd av avregleringen.

Kommitténs förslag syftar till att stärka de svaga grupperna på marknaden och begränsa möjligheten till skadlig verkan genom ingrepp från de starka marknadsaktörernas sida i de led som direkt berörs av avregleringen. Det är vidare viktigt att tillse att de effektivitetsvinster som ligger i avregleringen verkligen kommer konsumenterna till del och således inte stannar i något led på vägen.

Kommittén har slagit fast att konkurrens inte är något självändamål utan är ett medel för resursfördelning. Givetvis måste en avvägning göras så att samverkan, t.ex. mellan mindre företag eller inom

kooperativa organisationer kan förekomma. Redan i detta betänkande diskuterar kommittén därför den samverkan som förekommer i kooperativ form. I det fortsatta arbetet avser vi dock att göra ytterligare analyser av hur konkurrenslagstiftningen bör utformas och tillämpas för att vederbörlig hänsyn skall kunna tas till kooperationens särart och olika behov av federativ samverkan.

Det internationella handelspolitiska samarbetet och främst det pågående integrationsarbetet mellan EG och EFTA har också betydelse när det gäller konkurrensförhållandena inom jordbruksområdet. Integrationsarbetet EG/EFTA omfattar dock inte de reglerade varorna inom jordbrukssektorn.

Deltagarna i de s.k. GATT-samtalen, däribland Sverige, har förbundit sig att tillse att nuvarande stödnivåer inte överskrids. Särskilt har nämnts att importskyddet inte får intensifieras och att prisstöd inte får öka fr.o.m. april 1989 fram till slutet av år 1990. Deltagarna har också förklarat sig ha för avsikt att reducera stödnivåerna under år 1990. Detta arbete påverkar givetvis också konkurrensen inom jordbruksområdet.

Den nuvarande situationen

Flertalet marknader inom livsmedelskedjan kännetecknas av olika former av ofullkomligheter. Detta är fallet såväl inom insatsvaru-, förädlings-, som grossistled. För det allmänna blir det därför av särskild vikt att någon bevakar dels att ingen enskild aktör åtminstone inte helt kan dominera marknaden, dels att det finns utrymme för potentiell

konkurrens. Frågan om marknadsmakt rör bl.a. prisbildningen. När det gäller frågan om potentiell konkurrens är det viktigt att uppmärksamma olika former av inträdes- och etableringshinder på en marknad.

Dagens livsmedelssektor kännetecknas i flertalet led av en långt gången koncentration till ett fåtal större aktörer. I de reglerade leden dominerar lantbrukskooperationen med marknadsandelar på 70- 100 %. Lantbrukskooperationen har en stark ställning även utanför de reglerade leden såväl inom stycknings- och charkvaruindustrin som inom kvarnindustrin. Koncentrationen har gått långt även utanför det område som helt domineras av kooperationen. Den del av livsmedelsindustrin som inte kontrolleras av lantbrukskooperationen kännetecknas av att ett fåtal aktörer har en stark ställning på marknaden. Även inom partihandelsledet finns ett litet antal aktörer med stor marknadsmakt. Branschen domineras av tre block och priskonkurrensen inom blocken är starkt begränsad. Detta har samband med förekomsten av olika typer av prissamverkan t.ex. cirkaprislistor och en i vissa fall alltför stark bindning mellan grossist och detaljist.

Särskilt två omständigheter utgör ett starkt stöd för antagandet att resursfördelningen inte varit effektiv inom livsmedelskedjan:

1. Kapacitetsutnyttjandet har varit mycket lågt och delvis kontracykliskt inom den icke-konkurrensutsatta livsmedelsindustrin.

2. Prisregleringen och dess avsättningsgarantier har medfört att så mycket resurser tillförts jord-

brukssektorn att vi tvingats subventionera export av överskottskvantiteter som saknat köpkraftig efterfrágan.

Kommittén har också pekat på att livsmedelsprisernas ökningstakt har varit högre än den allmänna inflationstakten i under 1980-talet. De genomsnitt svenska livsmedelspriserna har också stigit snabbare än motsvarande priser i andra europeiska OECDländer. Reducerat för effekten av minskade livsmedelssubventioner i Sverige är skillnaden i ökningstakt av storleksordningen två procent per år.

Av de olika länkarna i livsmedelskedjan uppvisar handelsleden den snabbaste kostnadsökningen. Detta är i och för sig inte överraskande, då verksamheten i dessa led är mycket arbetskraftsintensiv och möjligheterna till produktivitetshöjande mekanisering är begränsade. Kommittén har inte jämförelsevis haft att i arbetet med föreliggande bemöjlighet tänkande mer ingående analysera sambandet mellan konkurrensförhállanden och kostnader i livsmedelshandeln. En sådan analys kommer emellertid att uten nödvändig del av underlaget för fortsatta göra i huvudbetänkandet om konkurrensbeöverväganden och behov av åtgärder i denna del av gränsningar livsmedelssektorn.

I den diskussion som förts om konkurrensbegränsning inom livsmedelssektorn kan man urskilja en gemensam där olika led har sina karaktäproblembeskrivning ristiska kännetecken. Denna problembild kan sammanfattas enligt följande:

Insatsvaruledet

- få aktörer och dominerande ställning för producentkooperationen

- de producentkooperativa föreningarna samverkar sinsemellan

Förädlingsledet

- få aktörer och dominerande ställning för producentkooperationen

hög företagskoncentration även på områden som ligger utanför jordbruksregleringen och på flera områden som inte domineras av producentkooperationen

etableringshinder genom leveransplikt/mottagningsplikt

etableringshinder genom utjämningssystemet inom bl.a. mejeriregleringen

— svag importkonkurrens

- av och produktion reglerade icke-reglerade varor inom samma företag

ingen uppdelning redovisningsmässigt inom mejeriföreningarna mellan produktion av reglerade respektive icke-reglerade varor

Parti- och detaljhandelsleden

marknaden domineras helt av tre partihandelsblock

- starka band mellan och detaljhandel parti-

- minskade av direktleverans från fabrik inslag till detaljist

- eller ingen svag importkonkurrens

- i den kommunala etableringshinder planprocessen

- motstånd mot bakifrån kommande prishöjsvagt ningar

- tar inte i tillräcklig utsträckprissättningen ning hänsyn till den lokala marknadssituationen

Gränsskvddet

som redan har framgått är en av utgångspunkterna för den livsmedelspolitiska reformen att gränsskyddet skall behållas till dess att ett avtal med annat innehåll har slutits inom ramen för GATT-samarbetet.

Från konkurrenssynpunkt innebär detta att större krav måste ställas på väl fungerande marknader inom landet. I samband med avregleringen av livsmedelsområdet måste därför olika åtgärder för att värna konkurrensen vidtas. Detta medför att bl.a. den konkurrensvárdande verksamheten måste intensifieras. Detta berör givetvis arbetet inom NO och SPK. Kommittén har dessutom understrukit betydelsen av

att statens jordbruksnämnd tills vidare har en uppgift i konkurrenshänseende inom nuvarande reglerade led. Detta motiveras bl.a. av nämndens kompetens på jordbruksområdet. Nämnden har i möjligheten att selektivt sänka gränsskyddet eller medge restitution av införselavgift vid import ett verksamt medel till sitt förfogande för att snabbt kunna påverka konkurrenssituationen. Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen har lyft fram denna möjlighet. Kommittén menar för sin del att det är viktigt att möjligheten att sänka gränsskyddet för enskilt fall verkligen används då konkurrensen efter en avreglering hotas på en marknad. Därvid är det av betydelse att de som bevakar marknaden ägnar tillräcklig uppmärksamhet åt dessa frågor.

Näringsidkarbegreppet

Kooperationen spelar en viktig roll inom livsmedelssektorn. Den finns företrädd dels i form av konsumentkooperationen och dels i form av lantbrukskooperationen. Den kooperativa samverkan inom ekonomiska föreningar har alltid haft som ett viktigt motiv att stärka små och svaga aktörers ställning på en marknad. Genom att samverka i organiserad form kan man uppnå en sådan position att andra aktörers marknadsmakt balanseras. Traditionellt sett har det därför inte funnits någon inneboende konflikt mellan konkurrenspolitiken, vilken ytterst syftar till att värna om medborgarnas dvs. konsumentkollektivets intressen, och samverkan i kooperativa föreningar.

Diskussionen om näringsidkarbegreppet har i realiteten att göra med KL:s tillämpning i praktiken,

särskilt i förhållande till näringsverksamhet i koformer. Framför allt har tvá frågor fokuoperativa serats: 1) interna arbete bl.a med s.k. motföreningarnas tagnings- och leveransplikt samt 2) krav från föreningarnas sida att kunna samverka inbördes liknande sätt som kan ske inom en konpå cern.

Kommitténs av näringsidkarbegreppet och genomgång av KL har skett mot bakgrund av kotillämpningen operationens stora betydelse i svenskt näringsliv. Kommittén har utgått från att kooperationen fortkommer att ha stor betydelse. Men samsättningsvis har varit att privat, offenttidigt utgångspunkten lig och kooperativ verksamhet skall ges likvärdiga villkor. Kommittén har markerat att den för sin del inte kan finna anledning till någon, ur konsumentintresset motiverad, konflikt mellan konkurrenslagoch kooperativ samverkan ingm ekonomiska stiftning föreningar. När det gäller tillämpningen av begrepskadlig verkan i KL sker denna med utgångspunkt pet från förhållandena i varje enskilt fall. Vid fall av samverkan mellan föreningar anser kommittén att KL måste tillämpas i enlighet med nuvarande praxis eftersom dessa är affärsmässiga enhesjälvständiga ter. Att sådan samverkan skulle i praktiken godta det här området betyda monopol eller nästintill på monopol inom stora delar av såväl insats-, primär-, och förädlingsledet.

När det å andra sidan tillämpningen av ett gäller förbud bör ställning tas generellt till vad som skall undantas. Det får då avgöras i vad mån samverkan mellan - enskilda, eller företag kooperativa andra - skall undantas från tillämpningen av förbu-

det. Till denna diskussion i förhållande till det av kommittén föreslagna provisoriska förbudet mot bl.a. marknadsdelning på jordbrukets område återkommer vi närmare nedan.

Fusionskontrollen

Enligt kommitténs mening kommer NO:s arbete med prövning av företagsförvärv inom livsmedelssektorn att fr.o.m. ett riksdagsbeslut om en ny livsmedelspolitik få ökad betydelse. Generellt vägledande vid ställningstagande till en eventuell fusion bör enligt förarbetena till KL vara situationen på den aktuella marknaden. Fusioner som medverkar till att starka aktörer balanseras bör få genomföras. Sammanslagningar mellan stora föreningar som ger eller förstärker marknadsdominans på en som här skyddad hemmamarknad torde normalt innefatta skadlig verkan och föranleda ingripande av konkurrensmyndigheterna.

Kontrakt och säljbolag

Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen har utgått från att dagens avsättningsgarantier och den reglerade marknaden delvis kan ersättas med kontraktsteckning mellan producent och råvaruhandlare (förening, slakteri m.m.). Kommittén har bl.a. påpekat att det från konkurrenssynpunkt är viktigt att kontraktsteckningen inte tar sig sådana former att den låser marknaden.

Från producentkooperationens sida har framhållits att det måste finnas möjlighet att på nationell ni-

vå en organisation för förupprätthålla gemensam säljning till utlandet av s.k. biologiska överskott (smör, och delar av djurkroppar vilka mjölkpulver) ej går att sälja i Sverige. Enligt kommitténs uppfattning bör en sådan organisation uppfylla ett antal krav för att inte sådana effekter preciserade skall på svensk marknad som medför skadlig uppstå verkan i KL:s mening. Enligt kommittén bör följande för att kooperationen skall ges möjlighet att gälla bilda ett försäljningsföretag på nationell nivå:

1. det skall vara en självständig juridisk person, 2. företaget skall inte få verka för att utjämna eller lönsamhet i underliggande led och måste pris utesluta varje form av kvotering, 3. skall endast vara införsäljningsaktiviteterna riktade mot export, 4. det skall stå varje näringsidkare fritt att bilda konkurrerande bolag med samma inriktning och verksamhetsområde, 5. företaget skall inte ingå exklusivavtal med föreningarna.

Kommittén ser helst att ett sådant nationellt förbedrivs i aktiebolagets form. säljningsföretag

Förbud mot marknadsdelning och visst annat samarbete på jordbrukets område

En naturlig utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att inte särbehandla någon sektor eller föreinom På grund av uppdraget i tagsform näringslivet. direktiven att först behandla reglerade sektorer, däribland livsmedelssektorn, har vi haft att, utan en av konkurrensutvecklingen i den generell analys

svenska ekonomin, lägga fram förslag som enligt direktiven ändock skall syfta till en ökad konkurrens inom de reglerade sektorerna.

Mot den angivna bakgrunden har det inte varit möjligt att med generella ändringar i KL möta de konkurrenshinder som kommittén har bedömt som troliga efter en avreglering. Även om gränsskyddet som kommittén pekat på kan justeras från fall till fall kommer livsmedelssektorn i praktiken att vara är avskuren från internationell konkurrens under övergångsperioden. Genom att den interna prisnivån kan förväntas sjunka efter en avreglering samtidigt som gränsskyddet generellt sett behålls på nuvarande nivå betyder detta ett ännu effektivare skydd än i dag.

Mot bakgrund av en analys av de medel som av marknadsaktörerna skulle kunna användas för att uppnå samma effekt som av den offentliga regleringen har kommittén funnit det nödvändigt att föreslå en provisorisk och i praktiken tidsbegränsad lagstiftning mot marknadsdelning och vissa andra former av samarbete pa jordbrukets område. Övervägandena för jordbrukssektorn tar sin utgångspunkt i den mycket speciella situation som kan uppstå då en sektor som varit föremål för en långvarig reglering skall avregleras. Inom sektorn råder som redan beskrivits en stor dominans på flera delmarknader. Enskilda aktörer på marknaden kan i skydd av gränsskyddet och i kraft av sin dominerande ställning ersätta den offentliga regleringen på så sätt att man med olika instrument uppnår samma resultat som nu uppstår till följd av den offentliga regleringen. Om ett sådant förfaringssätt inte förhindras riskerar man att de avsedda effekterna av avregleringen inte

kan uppnås. Därmed föreligger bl.a. en väsentlig risk för att den effektivitetsvinst som bör ligga i avregleringen inte når de enskilda konsumenterna.

Syftet med den provisoriska lagen på jordbruksomrádet är att den skall möta de inte önskvärda förfaranden som skulle kunna vidtas efter en avreglering för att förhindra eller försvåra att de önskvärda effekterna av avregleringen uppnås. Målet bör vara att uppnå en generell behandling av förevarande problem. Resultatet av kommitténs fortsatta arbete bör - såvitt kommittén nu kan bedöma - bli att antingen inarbeta ett förbud mot marknadsdelning och de andra former av samarbete som den provisoriska lagen avser att träffa i KL eller att föreslå att reglerna upphävs. Hänsyn måste därvid tas till att särskilda förhållanden kan råda inom olika sektorer av näringslivet. Bedömningen av vilka medel som är nödvändiga för att effektivt möta konkurrenshinder bör även för sådana områden ske utifrån allmängiltiga utgångspunkter.

Som tidigare framhållits är livsmedelssektorn unik genom lantbrukskooperationens framgångsrika verksamhet och starka ställning. Ett ställningstagande mot samverkan i form av marknadsdelning och annan prisutjämnande verksamhet avser att träffa samverkan i gängse mening, ej endast kooperativ, utan samverkan som i konkurrensrättens mening innebär kartellbildning eller liknande förfaranden. Kommittên har, som redan framgått av diskussionen kring näringsidkarbegreppet, en positiv grundsyn när det gäller kooperativ samverkan. I fråga om förhållandena inom jordbrukssektorn efter en avreglering måste dock hänsyn tas till att dominerande aktörer - av vilket det vara må- inte bör slag ges möjlig-

het att ersätta den offentliga regleringen.

Kommittén har enligt sina direktiv att i slutbetänkandet ta ställning till om ytterligare förbud bör införas i KL. Uttryckligen nämns förbud mot marknadsdelning och prissamarbete. I ett sådant sammanhang blir det nödvändigt att också ta ställning till undantag från sådana eventuella förbud bl.a. för kooperativ samverkan. Det är inte möjligt att mot bakgrund av de mycket speciella förhållanden som kan komma att råda inom jordbrukssektorn nu dra några slutsatser om hur kooperativ samverkan i det sammanhanget skall behandlas.

Om man effektivt skall kunna förhindra de nu beskrivna förfarandena krävs enligt kommitténs bedömning ett marknadsdelningsförbud som förhindrar såväl en uppdelning av marknader geografiskt som en kvotering av produktion, förädling eller försäljning men som också förhindrar andra överenskommelser om en begränsning av produktion eller utbud.

Av kommitténs analys framgår vidare att ett sådant marknadsdelningsförbud inte är tillräckligt. Kommittén ser det som väsentligt att vinst- och förlustutjämningar mellan primärföreningar inte kan förekomma. Lika skadligt som marknadsdelning är om man genom överenskommelser om en gemensam prissättning eller annorledes åstadkommer medel att finansiera inkomstöverföringar mellan självständiga primärföreningar när syftet är att uppnå prisutjämning på råvaran eller att finansiera förluster av exportförsäljning. sådana förfaranden måste därför också kunna förhindras. En komplettering av marknadsdelningsförbudet med ett förbud mot överenskommelser som innebär antingen en utjämning av priser-

na på råvaror inom landet eller en gemensam finansiering av förluster vid exportförsäljning av råvaror är alltså nödvändig.

Undantag för primärföreningar

Kommittén anser att det varken är önskvärt eller

nödvändigt att samarbetet inom en primärförening

skall drabbas av de restriktioner som nu diskuteras för undvikande av ett privat Övertagande av den offentliga regleringen. snarare är det så att de beskrivna förfarandena förutsätter ett gemensamt agerande från flera aktörer på marknaden för att bli framgångsrika. Förfaranden inom en primärförening skall därför undantas från förbud av nu diskuterat slag. Samarbete av det slag som träffas av förbudet bör dock inte förekomma mellan föreningar. Kommittên anser att det är angeläget att primärföreningarna uppträder som konkurrenter till varandra på de olika marknader där de verkar. Ett sådant synsätt kan inte på något sätt anses strida mot föreningsrättsliga grundprinciper.

Det föreslagna förbudet gäller inte förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen. Kommittén anser att med stöd av denna regel kan samarbete som omfattar en mindre del än 25 % av den nationella marknaden generellt undantas.

Generalklausulen

Förfaranden som inte drabbas av det av kommittén föreslagna straffbelagda förbudet men som likväl innebär skadlig verkan från konkurrenssynpunkt får

liksom hittills angripas från fall till fall med stöd av generalklausulen i KL.

Stöd till jordbruket

En snabb anpassning till marknadskonforma regler inom jordbruksområdet kommer med nödvändighet att innebära påfrestningar för enskilda producenter då priserna sjunker. Det är i detta sammanhang viktigt att peka på de övergángsátgärder i form av riktat stöd som föreslagits av den livsmedelspolitiska arbetsgruppen. Man talar här b1.a. om temporärt inkomststöd, avvecklingsersättning och stöd till skuldsatta brukare. Enligt kommitténs uppfattning är sådant riktat stöd till de enskilda producenter en riktig väg för att undanröja negativa övergångseffekter efter ett beslut om avreglering. Konkurrenshänsyn och regionalpolitiska överväganden kan motivera särskilt stöd till småskalig förädling.

Kommitténs fortsatta arbete beträffande konkurrenslagen

Målet för avregleringen på jordbruksområdet är att vinsterna av en övergång till fri konkurrens i producentledet till fullo kommer konsumenterna till del. Kraven på anpassning, flexibilitet och en effektivare konkurrens vid en avreglering gäller därför i lika hög grad även de delar av livsmedelskedjan som i olika mån faller utanför jordbruksprisregleringen, dvs. industri, distribution och handel.

Industri, distribution och handel kännetecknas på

livsmedelsområdet av få aktörer. I vissa fall finns dessutom starka bindningar mellan olika handelsled. Möjligheterna att etablera konkurrenskraftiga alternativ som kan stå för en vitalisering och ett nytänkande är mot den bakgrunden begränsade. En alltför stark fokusering på konkurrensen mellan de stora kedjeföretagen kan hämma en ökad lokal konkurrens. Kommittén pekar mot bakgrund av dessa förhållanden på flera områden där konkurrensen måste skärpas. Den kommande revideringen av konkurrenslagstiftningen blir här en viktig del för att öka konkurrenstrycket i b1.a. livsmedelsindustri och livsmedelshandel. Det är av betydelse att i det fortsatta arbetet se till konkurrensen inom helg livsmedelskedjan i ett sammanhang, något som inte varit möjligt i detta betänkande.

För den enskilde konsumenten har livsmedelssektorn en mycket stor betydelse. Det är därför av vital betydelse från allmän synpunkt att konkurrensen inom denna sektor fungerar väl. Det blir efter ett beslut om avreglering av särskild vikt att de konkurrensvárdande organen kan tillse att vinsterna av avregleringen verkligen kommer konsumenterna till del. Mot denna bakgrund avser kommittén att i det fortsatta arbetet överväga frågan om ett förbud mot olika former av prissamarbete som också kan komma att omfatta de här förekommande cirkaprislistorna.

Etableringshinder

Inträdes- och etableringsfrágor spelar en central roll på en fungerande marknad. Om inträde och etablering på en marknad är fritt ökar den potentiella konkurrensen. Detta är i många fall tillräckligt

för att få till stånd en mer effektiv resursanvändning. Det är också av stor betydelse att motverka informella etableringshinder. Flera informella hinder kan komma att spela en central roll efter det att prisregleringen inom jordbrukets område slopats.

Av särskild betydelse i detta sammanhang är upprätthállandet av en effektiv konkurrensvárdande verksamhet, hinder mot marknadsdominans och ett fortsatt handelspolitiskt samarbete i syfte att begränsa s.k. icke tariffära handelshinder såsom införselavgifter, antidumpingregler och importkvotering, direkt knutna till handelspolitiken. Det kan också vara fråga om tekniska handelshinder dvs. bl.a. livsmedelslagstiftning och s.k. fyto-sanitära regler (djurskydd m.m.).

I detta sammanhang har kommittén låtit SPK utföra en undersökning av kommunernas tillämpning av planoch bygglagen (1987:10), PBL. SPK har där visat att den styrning och kontroll av handelns etableringar som kommunerna kan utöva inom ramen för det kommunala plan- och byggmonopolet även har konkurrensaspekter. Det är sålunda ofránkomligt att den kommunala planeringen och lovgivningen i sig är konkurrensbegränsande eftersom den inte medger full etableringsfrihet. PBL, som trädde i kraft den 1 juli har dock inte - som ofta förmodats - ännu in- 1987, neburit någon avgörande förändring härvidlag. Det är en rad institutionella faktorer utanför den direkta planeringssfär som styrs av PBL som utgör grunden för att de stora kedjorna systematiskt gynnas i dessa sammanhang. Enligt kommitténs uppfattning finns det skäl att mera lyfta fram konkurrensfrågorna i dessa sammanhang. Om det visar sig att

kommunerna inte beaktar konkurrensintresset vid sin planläggning kan det finnas skäl att tydligare markera detta intresse genom att i PBL uttryckligen ta in intresset av konkurrens så att detta intresse kommer att ingå i den avvägning mellan olika allmänna intressen som skall göras enligt PBL. Av SPK:s analys har framgått att det ännu är för tidigt att utvärdera hur PBL tillämpas. Kommittén anser emellertid att detta bör beaktas så snart en sådan utvärdering kan ske.

Blocken inom dagligvaruhandeln

En stor del av den offentliga diskussionen kring dagligvaruhandeln har kretsat kring de s.k. blocken. Vad som då avses är olika former av kopplingar mellan grossist och detaljist inom respektive block. som exempel kan nämnas att ICA-stadgan föreskriver att ICA-köpmannen i största möjliga utsträckning skall täcka sitt varubehov från den distributionscentral inom vars område affären ligger. Köptroheten visar sig i praktiken genom att en genomsnittlig ICA-handlare täcker omkring 80 % av sitt varubehov via den egna grossisten. Konsumentföreningarna/konsumentbutikerna är formellt fria att göra sin inköp från vilken grossist de vill men av dagligvarorna som levereras till konsumbutikerna kommer omkring 90 % från den egna rörelsen. Den hembudsskyldighet på aktierna i butiksrörelsen som föreligger inom ICA och Detaljinvest är en annan bindning som knyter butiksinnehavaren till respektive kedja. Motsvarande bindning gäller för det fall det föreligger hyresavtal mellan butiksinnehavaren och regionföretaget/Detaljinvest. Till bilden hör också de cirkaprislistor som utfärdas inom res-

pektive kedja. Enligt kommitténs uppfattning föreligger här band mellan aktörer på marknaden som bl.a. får till följd att grossisterna endast i begränsad utsträckning konkurrerar med varandra vad gäller försäljningen till enskilda detaljhandelsföretag. Detta kan ha konsekvenser för prisbildningen och medverka till en högre prisnivå än vad som annars skulle vara fallet.

NO har redan uppmärksammat vissa företeelser inom blocken som kan medföra oönskade konkurrensbegränsande effekter. Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt att åtgärder vidtas i avsikt att uppnå klarhet om vad som bör gälla för förhållandena inom blocken. Det bör övervägas om inte de av NO inledda förhandlingarna bör breddas. Syftet bör vara att definiera vad som kan karaktäriseras som skadliga bindningar och att uppnå en högre grad av konkurrens och flexibilitet inom grossist- och detaljistleden. Kommittén kommer att följa ärendet och vid behov återkomma till frågan i sitt huvudbetänkande.

Tillfälliga prisnedsättningar

Kommittén kommer att under det första halvåret 1990 behandla om prisinformation till konsument frågan och därvid ta ställning till de förändringar som kan behöva göras i marknadsföringslagen. I detta sammanhang kommer den form av tillfällig prisnedsättning som tagit sig uttryck i extrapriserna också att övervägas. Då kommer också konkurrensaspekterna av extrapriserna att vägas in.

Konkurrensvårdande insatser

Efter en avreglering är stora insatser på det konkurrensvårdande området nödvändiga. Uppgifterna omfattar förutom konkurrensövervakning och konkurrensutredningar också ingripanden genom förhandlingar och sanktioner. Insatser krävs framför allt under den s.k. övergángsperioden. Kommittén har dock pekat på att de konkurrensvårdande insatserna kan behöva intensifieras tämligen omgående i anslutning till ett beslut om avreglering. En handlingsberedskap för detta måste finnas i berörda organisationer. Efter en avreglering anser kommittên det vara mycket angeläget att SPK noga följer prisutvecklingen inom livsmedelssektorn.

Enligt vår uppfattning är det vidare angeläget att NO, SPK och JN samarbetar i syfte att koordinera insatserna och för att uppnå ett planerat och samfällt agerande. Allmänt utgår kommittén ifrån att avregleringen inom livsmedelsområdet kommer att frigöra administrativa resurser. De förstärkta insatser som behövs för det konkurrensvårdande arbetet bör enligt kommittén kunna finansieras inom ramen för de resurser som finns inom området. Kommittên går nu inte närmare in på enskilda myndigheters behov av resurser. Vi återkommer i stället till fördelningen av resurser i slutbetänkandet.

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

Förslag till

Lag om förbud mot marknadsdelning m.m. på jordbrukets område

Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande

1 S I fråga om varor som omfattas av lagen (1990: 000) om avgift vid införsel av jordbruksvaror gäller utöver konkurrenslagen (1982:729) bestämmelserna i denna lag.

2 S Näringsidkare som verkar inom insamling eller efterföljande produktion eller förädling får inte, i den utsträckning som följer av andra och tredje styckena, beträffande varor som anges i 1 § 1. ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare i samma säljled, 2. tillämpa ett gemensamt förfarande i samförstånd med en annan näringsidkare i samma säljled, eller 3. utöva pátryckning på en annan näringsidkare i samma säljled i syfte att få till stånd en överenskommelse eller ett gemensamt förfarande.

Förbudet i första stycket gäller om överenskommelsen eller det gemensamma förfarandet 1. innebär en delning av insamling eller efterföljande produktion, förädling eller försäljning av

varor inom landet a) i kvoter b) på geografiska grund eller c) i fråga om kunder, eller 2. innebär någon annan begränsning av produktionen eller utbudet av varorna inom landet.

Förbudet i första stycket gäller också om överenskommelsen eller det gemensamma förfarandet 1. innebär en utjämning av priserna på råvaror inom landet, eller 2. innebär en gemensam finansiering av förluster vid exportförsäljning av råvaror.

3 S Är jordbrukare eller andra liknande primärproducenter sammanslutna i en ekonomisk förening (primärförening) gäller förbuden i 2 § mot vissa förfaranden mellan näringsidkare inte i fråga om verksamheten inom denna.

4 5 Förbuden i 2 S gäller inte förfaranden som 1. endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen, eller 2. utgör ett led i åtagande att för annans räkning sälja vara.

5 S Den som bryter mot 2 § döms till böter eller fängelse i högst ett år. Är brottet att anse som grovt döms till fängelse i högst två år. Är gärningen att anse som ringa skall inte dömas till ansvar.

6 S I fråga om undantag i övrigt, dispens från förbuden och handläggning skall 15-18, 24-25, 28-33

och 37-40 §§ konkurrenslagen (1982:729) gälla i tillämpliga delar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

Om tillstånd enligt 16 5 konkurrenslagen (1982:729) sökts före den 1 september 1991 för ett förfarande som står i strid mot denna lag men som inletts före lagens ikraftträdande omfattas det inte av denna lag så länge tillståndsprövningen pågår. Ansökan om sådant tillstånd kan prövas före lagens ikraftträdande.

l. UTREDNINGENS DIREKTIV OCH METOD

1.1 Direktiven

I direktiven till kommittén (Dir 1989:12) anförde chefen för civildepartementet, statsrådet Bengt K.Å. Johansson bl.a. följande:

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda hur konkurrenspolitiken ytterligare kan förstärkas. Kommittén skall

- hur konkurrensförhållandena har förändkartlägga rats inom olika sektorer av ekonomin under de senaste tio åren samt analysera vilken betydelse konkurrensförhållandena har för att de centrala ekonomisk-politiska målen skall kunna uppnås,

- med i den och utgångspunkt genomförda analysen uppmärksammade brister föreslå åtgärder som verksamt kan bidra till en ökad konkurrens samt överväga ändringar av konkurrenslagstiftningen,

- särskilt konkurrensförhållandena inom analysera reglerade sektorer och föreslå åtgärder som ökar konkurrensen och pröva om konkurrenslagstiftningen i ökad utsträckning kan tillämpas inom dessa sektorer,

— och konsumenternas kartlägga analysera möjligheter att få en klar och entydig prisinformation och om det behövs överväga en lagreglering av prisinformation till konsumenter,

- i sina ta tillvara till harförslag möjligheter monisering med EG:s konkurrenspolitk.

Tidsram

Kommitten bör presentera sina slutsatser och förslag om åtgärder inom reglerade sektorer senast vid utgången av år 1989. Slutsatser och förslag om prisinformation till konsumenter bör presenteras senast den 1 juli 1990. Övriga slutsatser och förslag om konkurrensförhållandena i ekonomin och om konkurrenslagstiftningen bör presenteras senast vid utgången av år 1990.

I frågan om prisinformation till konsumenter har jag samrått med statsrådet Wallström. I övrigt har jag samrått med finansministern.

Konkurrensförhâllandena i ekonomin

Den stabila internationella konjunkturen har tillsammans med ett gynnsamt konkurrensläge för svenskt näringsliv och ett starkt inhemskt efterfrågetryck medfört en i många avseenden god utveckling av den svenska ekonomin. Produktionen och investeringarna har ökat, sysselsättningen är hög och arbetslösheten låg. samtidigt har de finansiella obalanserna i ekonomin minskat.

Sveriges ekonomi har således förstärkts på flera områden som är väsentliga för den framtida utvecklingen. Bilden är dock inte genomgående positiv. Inflationen har varit snabbare än genomsnittet för övriga industriländer, sparkvoten är fortfarande låg och Sveriges affärer med omvärlden visar negativt saldo.

Om det skall vara möjligt att upprätthålla tillväxten och sysselsättningen krävs en anpassning av pris- och löneökningarna till den nivå som gäller i vår omvärld. Vid fortsatt höga pris- och löneökningar kommer på sikt bytesbalansen att ytterligare försämras, förtroendet för vår växelkurspolitik att sjunka och trycket på räntorna att öka. Vi får en sämre investeringsutveckling, tillväxten minskar och arbetslösheten ökar.

En övergripande uppgift för den ekonomiska politiken är att bidra till ett högre välstånd för alla. En snabbare tillväxt av de samlade resurserna och ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser förbättrar möjligheterna att öka välståndet. Den ekonomiska politiken bör därför inriktas på åtgärder som stimulerar utbudet och ökar tillväxten och utnyttjandet av resurserna.

Produktiviteten i Sverige har ökat långsamt under de senaste 15 åren. Särskilt anmärkningsvärt är de senaste årens svaga produktivitetsutveckling mot bakgrund av den kraftigt höjda investeringsnivån i näringslivet. Den svenska utvecklingen är inte unik sedd ur ett internationellt perspektiv. Den ger ändå anledning till oro och orsakssambanden bör utredas närmare. Det finns för närvarande inga tecken

på en bättre produktivitetsutveckling i framtiden.

Prisökningstakten i vissa delar av den svenska ekonomin har under senare år varit betydligt högre än den genomsnittliga prisökningstakten. Detta har gällt de delar av ekonomin som är orienterade på hemmamarknaden och som saknar betydande inslag av utländsk konkurrens; särskilt de sektorer som omfattas av regleringar och centralt förhandlade priser, t.ex. livsmedels-, bygg-, bostads- och transportsektorerna. Under senare år har de avtalade löneökningarna tenderat att öka snabbare i de från utländsk konkurrens skyddade sektorerna än inom övriga. Kostnadsökningar inom dessa sektorer tenderar också att snabbt slå igenom på priserna.

Konkurrens mellan näringsidkare leder normalt till att resurserna utnyttjas effektivare och tvingar företagen att pressa sina kostnader och priser.

Den ekonomiska politiken bör därför bidra till väl fungerande marknader för varor och tjänster och till att öka konkurrenstrycket i de delar av ekonomin där konkurrensen är otillräcklig.

För att vidmakthålla och utveckla konkurrensen på en marknad är det vidare viktigt att nya företag lätt kan etableras. Härigenom kan mångfalden upprätthållas och en förnyelse ske av produktion och distribution. De hinder som kan finnas för etablering av företag bör på olika sätt minskas. En av de viktigaste åtgärderna är därvid att i möjligaste mån ta bort de regleringar av en marknad som kan förekomma. Men det kan även finnas andra hinder t.ex. vad gäller kapitalförsörjningen för nystartade företag och brister i informationen till des-

sa. Vidare kan kommunerna påverka konkurrensförutsättningarna på olika områden t.ex. vad gäller etablering av företag.

Den senaste konkurrensutredningen (SOU 1978:9) genomfördes för drygt tio år sedan. sedan dess har den svenska ekonomins struktur genomgått mycket omfattande förändringar. Bl.a. har koncentrationen på många marknader i Sverige ökat. Samtidigt har ekonomin internationaliserats. Den pågående västeuropeiska integrationen torde i än högre grad komma att påverka denna utveckling. Integrationen syftar till ett ökat handelsutbyte inom hela det västeuropeiska omrádet. Den svenska konkurrenspolitiken måste ske i beaktande av denna utveckling. Det innebär att en avvägning måste göras mellan behovet av koncentration och stordrift á ena sidan och önskemål om mångfald vad gäller antalet inhemska producenter å andra sidan.

För att stärka konkurrensen i svensk ekonomi har under senare år vidtagits en rad åtgärder. Inom flera sektorer har betydande avregleringar genomförts. Det gäller bl.a. kreditmarknaden och transportsektorn. Vissa offentliga monopol har lösts upp. På livsmedelsområdet har en parlamentarisk arbetsgrupp (jfr prop. 1988/89:47) nyligen tillsatts med uppgift att till hösten 1989 presentera ett underlag till en ny livsmedelspolitik. Regleringen inom jordbruks- och livsmedelssektorn blir här föremål för analys. Regeringen har också tillkallat en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av prisregleringen på fisk m.m. (dir. 1988:68). Inom bostadsdepartementet har nyligen tillsatts en utredningsman (Departementsprotokoll Bo 1989-01-04) för att analysera boendekostnaderna.

Vidare har såväl näringsfrihetsombudsmannen (NO) som statens pris- och konkurrensverk (SPK) tilldelats en mer offensiv, konkurrensfrämjande roll. SPK har fått en mer ändamålsenlig organisation i anslutning till sin nya instruktion (SFS 1988:980) och skall mer aktivt främja konkurrensen inom såväl näringslivet som den offentliga sektorn. SPK skall bl.a. analysera hur offentliga regleringar påverkar pris- och konkurrensförhállandena.

För att gå vidare på den inslagna vägen måste nu enligt min mening konkurrenspolitiken ytterligare förstärkas. Konkurrensfrágorna måste tillmätas en större betydelse. Vissa delsektorer inom den svenska ekonomin kan behöva avregleras, handelshinder kan behöva tas bort och konkurrens från utlandet uppmuntras samtidigt som möjligheterna att motverka inhemska konkurrensbegränsningar kan behöva förbättras.

Konkurrensfrämjande regler

Konkurrenslagen (1982:729) har enligt sin 1 § till ändamål att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet genom åtgärder mot skadliga konkurrensbegränsningar.

Enligt lagens s.k. generalklausul (2 §) ges marknadsdomstolen (MD) befogenhet att förhindra skadlig verkan inom landet av en konkurrensbegränsning. Med skadlig verkan avses att konkurrensbegränsningen på ett sätt som är otillbörligt från allmän synpunkt påverkar prisbildningen, hämmar effektiviteten inom näringslivet eller försvårar eller hindrar

annans näringsutövning.

Konkurrenslagen innehåller ett system med förhandling inför MD när skadlig verkan har konstaterats. Detta innebär att domstolen skall gå fram förhandlingsvägen, om inte omständigheterna talar mot detta (4 §). De åtgärder som kan göras omedelbart tvingande för det enskilda företaget är av fyra slag (3 S).

För det första kan MD meddela näringsidkare förbud att tillämpa ett visst avtal, avtalsvillkor eller annat konkurrensbegränsande förfarande eller att tillämpa väsentligen samma förfarande som det förbjudna.

MD kan för det andra meddela näringsidkare åläggande att tillhandahålla en annan näringsidkare en viss vara, tjänst eller annan nyttighet på villkor som motvarar vad han erbjuder andra näringsidkare.

Det ges för det tredje befogenhet åt MD att meddela ett s.k. rättelseáläggande och för det fjärde att meddela ett prisåläggamde, dvs. MD kan ålägga en näringsidkare att inte överskrida ett visst högsta pris. sådant áläggande skall gälla under viss tid, högst ett år.

var och en av de uppräknade åtgärderna kan tillgripas ensam eller i förening med en eller flera av de övriga åtgärderna. Åtgärden kan förenas med vite (10 5).

Konkurrenslagen innehåller härutöver två straffsanktionerade förbud; dels ett förbud mot s.k. bruttopriser, dels ett förbud mot anbudskarteller.

Bruttoprisförbudet innebär bl.a. att en näringsidkare inte får kräva av en annan näringsidkare i ett senare led att denne inte skall gå under ett visst pris. Förbudet mot anbudskarteller innebär att konkurrerande företag inte får träffa överenskommelse om former och villkor vid anbudsgivning.

Konkurrenslagen ger vidare möjlighet att ingripa mot företagsförvärv (5-9 §5). Lagen täcker förvärv av företag som driver verksamhet i sverige. Som företagsförvärv räknas också förvärv av aktier, andel i handelsbolag, rörelse eller del av rörelse. Till företagsförvärv räknas vidare fusion. Kontrollen är inriktad på sådana företagsförvärv som ger förvärvaren en dominerande ställning på marknaden eller förstärker en redan dominerande ställning och som därmed leder till från allmän synpunkt skadliga verkningar. Prövningen av företagsförvärv är lagd på MD, efter ansökan av i första hand NO. MD skall försöka förhindra den skadliga verkan genom förhandling. I sista hand kan MD förbjuda ett förvärv. Beslutet om förbud blir gällande endast om regeringen fastställer det.

Harknadsregleringar

En rad områden i ekonomin är av olika skäl föremål för särskilda regleringar. Regleringarnas effekter på den ekonomiska utvecklingen i samhället kan antas ha avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå ett effektivt och dynamiskt näringsliv. Inslagen av reglering är särskilt framträdande på livsmedels-, byggande-, boende- och transportomrádena.

Riksdagen fastställde år 1985 (prop. 1984/85:166, JoU 33, rskr. 393) riktlinjer för en samlad livsmedelspolitik. Det livsmedelspolitiska beslutet år 1985 kan sägas innehålla fem mål, nämligen ett produktions- och beredskapsmål, ett konsumentmål, ett inkomstmål, ett regionalpolitiskt mål samt ett miljö- och resursmál. Det främsta medlet för att uppnå dessa svårförenliga mål är prisstödet till jordbruket.

Priserna på reglerade jordbruksprodukter bestäms efter överläggningar mellan företrädare för staten, producenter och konsumenter. Regleringens huvudmedel för att upprätthålla avsett prisstöd till jordbruket är dels ett gränsskydd mot importkonkurrens, dels marknadsreglerande åtgärder inom landet, främst i form av lagring och export av överskott.

Prisstödet till jordbruket påverkar stora delar av livsmedelskedjan. En hög koncentrationsgrad inom såväl livsmedelsindustrin som handeln tillsammans med icke avsedda effekter av regleringen har medfört betydande samhällsekonomiska kostnader. Mot bakgrund bl.a. av detta har den tidigare nämnda parlamentariska arbetsgruppen tillsatts. Syftet är att utarbeta en effektivare livsmedelspolitik som bättre än hittills uppfyller uppsatta mål.

Målet för samhällets bostadspolitik är att möjliggöra för alla människor att skaffa sig goda bostäder i goda bostadsmiljöer till rimliga kostnader. För att uppnå dessa mål finns även här ett omfattande regelsystem. Detta tar sikte bl.a. på markanvändning, bebyggelseplanering och regler om byggnaders utförande. Vidare finns ett statligt stödsystem för bostadslån och räntebidrag vid nyproduktion

av hus samt ombyggnadslån för äldre fastigheter. En stödform för att uppnå rättvisa i boenytterligare det är de statliga suventioner som lämnas i form av bostadsbidrag till särskilda grupper. En särskild förhandlingsordning bestämmer också prissättning på hyresmarknaden.

beslutade våren 1988 om inriktningen av Riksdagen samhällets trafikpolitik inför 90-talet (prop. 1987/88:50, TU 13, rskr. 159). Den beslutade inriktningen innebär att konsumenterna bör ha så stor valfrihet som möjligt vid utnyttjande av olika trafikmedel. Effektiv konkurrens mellan trafikutövare och transportsystem skall förenas med en ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag. Beslut om hur transporterna skall utföras bör enligt riktlinjerna fattas i så decentraliserade former som möjligt.

Riksdagens beslut innebar att viktiga steg togs mot en avreglering inom transportsektorn. Med verkan från den 1 januari 1989 avvecklades den s.k. behovsprövningen vid busslinjetrafik och den statliga taxefastställelsen slopades. Godstrafiken hade då redan avreglerats. Taxitrafiken avregleras fr.o.m. den 1 1990, vilket innebär att föreskrifter om juli och uppställningsplatser förkommenderingsplaner svinner, att taxesättningen blir fri och att vissa trafikbeslut decentraliseras. Efter det trafikpolitiska beslutet kvarstår emellertid vissa regleringar på transportområdet bl.a. av flygtrafiken.

Prisinformation

(1975:1418) innehåller de Marknadsföringslagen

grundläggande bestämmelserna om bl.a. information till konsumenter vid marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttigheter. Lagens huvudkrav är att all marknadsföring skall vara vederhäftig och innehålla sådan information som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Enligt lagens 3 § kan en näringsidkare åläggas att lämna viss information bl.a. om priset genom t.ex. märkning på varan eller i annonser eller andra framställningar. Lagen innehåller inga närmare bestämmelser om vilken information som skall lämnas vid marknadsföring av varor och tjänster.

Den närmare tillämpningen av marknadsföringslagen följer av riktlinjer för b1.a. marknadsföringen på olika områden som utfärdas av konsumentverket. Riktlinjer tas normalt fram efter överläggningar mellan konsumentverket och berörda företag eller branschorganisationer. I de fall en tillfredsställande överenskommelse inte kan träffas i ett enskilt fall kan frågan hänskjutas till marknadsdomstolen för prövning. Gränserna för lagens tillämpning dras därmed ytterst upp av den praxis som kommer till uttryck i marknadsdomstolens avgöranden.

Sanktionen enligt marknadsföringslagen (2 S) är normalt att marknadsdomstolen eller i vissa fall konsumentombudsmannen (KO) förbjuder näringsidkaren att vid vite fortsätta med den påtalade marknadsföringen. I vissa fall kan ett åläggande att ge viss information meddelas. Lagen innehåller även vissa straffsanktionerade förbudsbestämmelser (6-9 §§).

Alltsedan marknadsföringslagen trädde i kraft i sin ursprungliga utformning år 1971 har frågor om klar och entydig prisinformation, presentation av för-

mánserbjudanden, rabatterbjudanden och andra typer av prisaktiviteter intagit en central roll vid tillämpningen av lagen. Konsumentverket har efter förhandlingar med representanter för handeln utfärdat riktlinjer (KOVFS 1982:1) för prisinformation till konsumenter vid marknadsföring av varor i detaljhandeln. Riktlinjerna innehåller krav på prisangivelser i bl.a. annonser och skyltfönster samt pá varor. Vidare har utfärdats riktlinjer (KOVFS 1977:1) för information till konsumenter vid tillfälliga prisaktiviteter för dagligvaror. Ett prejudicerande beslut med krav att ange jämförpriser har avgivits av marknadsdomstolen. Med anledning av handelns ökade datorisering har en frivillig överenskommelse träffats mellan konsumentverket och dagligvaruhandeln. överenskommelsen innebär att den individuella prismärkningen skall behållas till dess att en för konsumenterna tillfredsställande prisinformation säkerställs. Avsteg från denna överenskommelse har förekommit under senare tid.

Uppdraget

Konkurrensförhállandena i den svenska ekonomin

Åtgärder som bidrar till att skärpa konkurrensen i den svenska ekonomin bör kunna medföra en förbättrad effektivitet och en högre produktivitetstillväxt. Samtidigt ger denna typ av åtgärder ett verksamt bidrag till inflationsbekämpningen.

Kommittén bör mot bakgrund härav analysera konkurrensförhållandenas betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Kommittén bör som underlag för sin analys genomföra en studie av konkurrensförhållandena

i den svenska ekonomin i dag. Kommittén bör även kartlägga hur konkurrensförhållandena har förändrats inom olika sektorer i ekonomin under det senaste årtiondet. Kommittén bör särskilt kartlägga vilka förändringar som skett av koncentrationen på marknaden inom olika områden och analysera vilka effekter utvecklingen haft för konkurrensen och effektiviteten på respektive område. Stor vikt bör i denna studie tillmätas de förändringar i de internationella konkurrensförhållandena som skett under senare ár och som kan tänkas följa av den ökade ekonomiska integrationen i Västeuropa. Vidare bör kommittén i sitt arbete beakta de nya rön som framkommit inom den ekonomiska vetenskapen när det gäller konkurrensförhállandenas betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Med utgångspunkt i analysen bör kommittén diskutera och föreslå åtgärder för att stimulera både inhemsk konkurrens och konkurrens från utlandet.

Konkurrensfrämjande regler

Det kan enligt min mening ifrågasättas om konkurrenslagstiftningen i sin nuvarande utformning är tillräckligt effektiv. I den konkurrensutredning som gjordes i slutet av 1970-talet föreslogs en del åtgärder som dock inte genomfördes, t.ex. förbud mot s.k. horisontellt prissamarbete (samarbete mellan konkurrenter) och mot marknadsdelning. Erfarenheterna från tillämpningen av konkurrenslagen är visserligen övervägande positiva, men de senaste årens utveckling har bl.a. på nu angivna punkter visat att möjligheter till åtgärder mot vissa konkurrensbegränsande beteenden måste övervägas på nytt. Det finns därför enligt min mening anledning

att utvärdera om lagstiftarens intentioner uppfyllts och vid behov föreslå ändringar i nuvarande regler. Detta kan t.ex. ske genom flera direkta förbudsbestämmelser i konkurrenslagen. Även de nu gällande förhuden bör ses över.

Den svenska konkurrenslagen bygger huvudsakligen på den s.k. missbruksprincipen. I flera västeuropeiska länder bygger den nationella konkurrensrätten på en förbudsprincip. Romfördragets konkurrensregler omfattar såväl förbuds- som missbruksbestämmelser. Inom EG-länderna har den varierande nationella konkurrenslagstiftningen hittills kunnat tillämpas parallellt med den övernationella EG-rätten. Regeringen har tidigare uttalat att utvecklingen av EG:s inre marknad inte förutses leda till några speciella problem på konkurrensomrádet som inte kan lösas inom ramen för nuvarande regelsystem och samarbetsformer (prop. 1987/88:66 s. 52-53 om Sverige och den västeuropeiska integrationen). Kommittén bör i sitt arbete överväga om utvecklingen inom EG kan antas ställa särskilda krav på den svenska konkurrenslagstiftningen. Kommittén bör i denna del följa det arbete som bedrivs inom regeringskansliet avseende EG:s konkurrensregler.

Reglerna om företagsförvärv infördes som en nyhet i 1982 års konkurrenslag. I samband härmed diskuterades ingående bl.a. vilka tidsgränser som skulle tillämpas vid prövning av enskilda ärenden. En utvärdering av dessa regler förutsattes också (prop. 1981/82:165, NU 55 s. 18). Kommittén bör nu utvärdera tillämpningen av tidsfristerna och lämna de förslag till ändringar som bedöms motiverade.

Kommittén bör mot bakgrund av de erfarenheter som

numera vunnits också i övrigt utvärdera hur konkurrenslagens regler om förvärvsprövning fungerat i praktisk tillämpning och om lagens syfte uppnåtts. Utvärderingen bör bl.a. avse hur det s.k. dominansbegreppet, dvs. att ett förvärv leder till eller förstärker en dominerande ställning, tillämpats. Om kommittén finner att reglerna behöver ändras bör förslag lämnas till sådan ändring. I samband med den förra konkurrensutredningen avvisades ett förslag om möjlighet att bryta upp existerande företagskonstruktioner. Kommittén bör nu åter överväga möjligheten att påverka företagsstrukturen på områden med bristande konkurrens. Uppmärksamhet bör främst ägnas områden med monopol eller stark koncentration.

En viktig förutsättning för att med hjälp av konkurrenslagens bestämmelser kunna påverka marknaden i konkurrensfrämjande riktning är att handläggningsordningen och sanktionssystemet är ändamålsenligt och effektivt. Kommittén bör utvärdera nuvarande ordning och vid behov överväga om några ändringar av konkurrenslagen är motiverade i denna del. Jämförelser bör här göras med utländska rättssystem.

Marknadsregleringar

I flera studier har påvisats vissa negativa effekter av olika typer av marknadsregleringar. Slutsatserna är genomgående att alltför omfattande ingrepp

ii konkurrens och fri prisbildning lätt leder till

en stel företagsstruktur och att drivkraften att hålla kostnaderna och priserna nere inte blir tillräckligt stark. Regleringarnas betydelse för och

inverkan på den ekonomiska utvecklingen i stort har också uppmärksammats allt mer. Det är därför angeläghet att behovet av en reglering kontinuerligt analyseras och att denna inte ges en större omfattning än vad skyddsintresset kräver. Regleringen bör vidare utformas på ett sätt som så långt möjligt främjar fri konkurrens och fri prisbildning.

Kommittén bör kartlägga i vilken utsträckning den nuvarande konkurrenslagstiftningen har tillämpats på de områden som är föremål för särskilda regleringar. Kommittén bör vidare undersöka hur konkurrensfrågorna kan få en större betydelse på de sektorer där särskilda offentliga regleringar gäller. Kommittén bör även överväga om konkurrenslagstiftningen kan tillämpas i högre grad på dessa områden och hur en sådan tillämpning i så fall bör ske. Kommitténs överväganden bör avse livsmedels-, bygg-, bostads- och transportsektorerna.

Inom livsmedelsområdet har problemen belysts i flera utredningar. Senast kartlades och analyserades de kraftiga kostnads- och prisökningarna på livsmedelsområdet av 1986 års livsmedelsutredning. Resultaten presenterades i betänkandet Livsmedelspriser och livsmedelskvalitet (SOU 1987:44). Utredningen föreslog olika åtgärder för att öka konkurrenstrycket i livsmedelssektorn och därigenom motverka kostnadsökningarna.

Kommittén bör överväga vilka möjligheter det finns att i enlighet med livsmedelsutredningens förslag till åtgärder öka konkurrenstrycket inom livsmedelssektorn, b1.a. genom ökad importkonkurrens, genom stöd till nyetablering och småskalig produktion inom livsmedelssektorn och genom att öka antalet

fria aktörer på livsmedelsmarknaden. Industri- och handelsleden bör särskilt uppmärksammas. Arbetet bör ske i nära kontakt med den parlamentariska arbetsgrupp som jordbruksministern tillsatt med uppgift att lämna förslag till ny livsmedelspolitik från år 1990. Regleringen inom jordbruks- och livsmedelssektorn kommer här särskilt att analyseras. Av stor betydelse är vilka effekter en avreglering i primärledet kan väntas få för efterföljande led.

Därefter gick departementschefen in på frågor om bygg/bostadssektorn, transportområdet och prisinformation till vilka frågor kommittén återkommer i särskilda delbetänkanden.

Departementschefen avslutade:

Övrigt

Det bör stå kommittén fritt att ta upp också andra närliggande frågor på konkurrens- och marknadsföringsområdet om omständigheterna skulle motivera detta.

Kommittén skall beakta innehållet i regeringens allmänna kommittédirektiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Kommittén skall också beakta regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört, hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en kommitté med fem ledamöter högst omfattad av (1976:119) - med kommittêförordningen uppdrag att utreda hur konkurrenspolitiken ytterligare kan förstärkas,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

1.2 Metod

Kommitténs arbete har bedrivits skyndsamt. Detta har inverkat på vår arbetsmetodik. Grundmaterialet har, förutom nödvändiga uppdateringar och egna undersökningar, hämtats från tidigare utredningar under l980-talet samt från tillgängligt utredningsoch forskningsmaterial inom området.

Till kommittén har knutits en referensgrupp med företrädare för olika intressen. Referensgruppen har löpande följt kommitténs arbete och haft möjlighet att ge synpunkter på komplettering av texter och bakgrundsdata. Därutöver har kommittén tagit del av ett flertal brev från olika intressenter.

En utgångspunkt för arbetet har varit att påvisa såväl existerande som möjlig konkurrensbegränsning. När man skall bedöma behovet av en skärpt konkurrenslagstiftning räcker det inte med att se till existerande problem. Det är också av stor betydelse att blicka framåt, utgående från dagens situation, och ta ställning till om ett scenario med begränsad konkurrens och omfattande skadlig verkan för konsumenterna kan mötas med existerande lagstiftning och administrativa resurser. Inte minst gäller att bedöma hur man skall möta en situation med en alltmer internationaliserad marknad och en tendens mot storskalighet, koncentration och centralisering av produktionsresurser.

Utredningen har därför valt att skilja mellan 1) dagens situation och 2) möjlig konkurrensbegränsning i framtiden (främst efter en avreglering). Det senare gäller såväl inom nuvarande reglerat som oreglerat led inom livsmedelskedjan. En annan viktig utgångspunkt har varit bedömningen av eventuella hinder för en mer effektiv resursfördelning och marknadsmässig prisbildning utanför de i dag reglerade leden. Tanken är att en mer effektiv kon-

kurrens kan medverka till att vinsterna av en reg-

lering når fram till konsumenten.

I ett framtidsperspektiv har vi också ansett det

nödvändigt att betrakta de krav som kan ställas vid en ökad integration mellan EFTA och EG i EES efter år 1992. Integrationen kräver bl.a. att frågan om val mellan missbruks- och förbudsprincipen noga övervägs.

2. VARFÖR ÄR KONKURRENSPOLITIKEN VIKTIG?

Under större delen av 1980-talet har prisökningstakten i Sverige varit snabbare för livsmedel än för övriga varor och tjänster. Vid en internationell jämförelse kan vi konstatera att bilden i Västeuropa är att priserna på livsmedel stiger långsammare än den genomsnittliga inflationstakten. Sverige är unikt i detta avseende.

Konkurrenslagstiftningen och samhällets konkurrenspolitik är till för att skydda i första hand konsumenten mot olika former av missbruk av en stark ställning på marknaden. Detta är en del av samhällets medel för att tillvarata konsumentens intresse av varor med hög kvalitet och rimliga priser. Andra viktiga medel utgörs av marknadsförings- och livsmedelslagstiftning.

I botten för alla diskussioner kring ökad konkurrens och ingripande från samhällets sida ligger tanken att väl fungerande marknader är en förutsättning för att konsumenternas önskemål skall kunna vidarebefordras till producenten. I detta avseende finns ett starkt samspel mellan marknadsförings- och konkurrenslagstiftning. För att en marknad skall kunna fungera effektivt krävs i flertalet fall såväl en fungerande konkurrens som informerade konsumenter.

Samhällets konkurrenspolitik syftar bl.a. till att

ge stöd åt de svaga aktörernas ställning på marknaden. Konkurrenspolitiken syftar också till att skapa fungerande marknader. Den skall medverka, genom att förbättra marknaders funktionssätt och begränsa olika former av konkurrensbegränsning, till en effektiv resursfördelning som i sin tur medför en förbättrad produktivitetstillväxt och en bättre balans i samhällsekonomin.

Dessa centrala motiv bakom konkurrenspolitiken ligger till grund för behandlingen av livsmedelssektorn i det följande.

2.1 Produktivitets- och inflationsproblem

Det alltmer ökade intresset för konkurrens och kon- - ett intresse som manikurrensfrämjande åtgärder festeras bl.a. i vårt - får ses utredningsuppdrag mot bakgrund av främst två slags strukturella problem i den svenska ekonomin.

Det första av dessa problem gäller produktivitetstillväxten i näringslivet. Oavsett om man utgår från enkla mått av typen produktion per arbetad timme, eller söker mäta s.k. total faktorproduktivitet där också kapitalanvändning beaktas, pekar alla beräkningar på att produktivitetstillväxten försvagats de senaste 15-20 åren. Tendensen är densamma i de flesta industriländer, men de allra senaste åren tycks den vara mer markerad i Sverige än på andra håll.

Det finns mätproblem och tolkningssvårigheter, som gör att man tills vidare måste vara försiktig med slutsatser om produktivitetskrisen och dess orsa-

ker. Mycket synes dock tala för att produktivitetstillväxten varit särskilt svag på områden som är skyddade från utlandskonkurrens, och där etableringshindren är höga också för inhemska företag. Det finns starka skäl att granska hur marknaden och de institutionella förhållandena i övrigt i den s.k. skyddade sektorn av svenskt näringsliv, när man söker efter faktorer som hämmar produktivitetstillväxten. Likartade problem aktualiseras i den del av produktionen som bedrivs inom den offentliga sektorn, även om produktivitetsutvecklingen där är ännu svårare att fånga i statistiska mått. Utredningsuppdraget avser emellertid i första hand förhållandena i det privata näringslivet.

I direktiven framhålls också som ett andra problem den höga inflationstakten i Sverige som ett hot mot tillväxt och sysselsättning. Fortsatt höga prisoch löneökningar kommer att medföra att betalningsbalans och växelkursstabilitet utsätts för påfrestningar, som tvingar fram åtstramning bl.a. via högre ränteläge. Investerings- och produktionstillväxten försvagas, kapacitetsutnyttjandet och sjunker arbetslösheten ökar.

De ekonomisk-politiska åtgärder, som krävs för att förhindra att detta scenario blir verklighet, hör hemma främst på det makroekonomiska området, dvs. inom finans- och penningpolitiken. Men en ökad anpassningsförmåga på olika marknader kan också förbättra ekonomins funktionssätt, sett från stabiliseringspolitisk synpunkt. Pris- och lönebildningen i den sektorn - och inte minst områden skyddade på med starka regleringsinslag uppvisar stelheter, som till stor del förklaras av att den inte utsätts för impulser och tryck utifrån. Prisstegringstakten

i denna del av ekonomin förefaller också under senare år ha varit högre än på andra jämförbara områden.

Huvudfrågorna i en undersökning av konkurrensens funktion, och av etableringshinder och regleringar, måste således gälla inverkan på resursanvändning, och prisbildning. I de följande kaproduktivitet pitlen skall dessa frågor belysas med en genomgång av de olika leden och branscherna inom livsmedelskedjan.

2.2 Konkurrensens roll

Resurshushållningen i Sverige är till största delen byggd på decentraliserat beslutsfattande med marksom informatinssystem och sammannadsprisbildning hållande mekanism. Motiv för att välja marknadsmekanismen i stället för mer centraliserade styrsystem har varit bedömningen att det (planhushållning) förra alternativet i praktiken är överlägset från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt.

för marknadshushållning kan sägas Grundprincipen det är de enskilda hushållen - i vara att egenskap och - som av konsumenter, arbetstagare kapitalägare skall styra resursanvändning och produktion genom sina individuella beslut om varukonsumtion, boendeform, arbetstid, yrkesutbildning/yrkesval osv. Om och användningen av produkproduktionsinriktningen tionsresurser via en väl fungerande marknadsstyrs mekanism, blir resursallokeringen effektiv. Produktionsresultatet, värderat utifrån hushållens betalningsvilja vid rådande inkomstfördelning, maximeras. Den ekonomiska politikens uppgifter kan under

sådana förhållanden begränsas till stabiliseringsoch fördelningspolitik, och man bör sträva efter att nå målen på dessa områden med så liten inverkan som möjlighet på marknadernas funktionsrätt.

Denna idealbild av marknadshushållningen väcker rimligen en del frågor. Vad är den precisa innebörden av begreppet en väl fungerande marknadsmekanism, och kan en sådan mekanism faktiskt åstadkommas och upprätthållas? Det finns en stor litteratur om begränsningar i marknadsmekanismens verkningsförmåga (s.k. marknadsbrister eller marknadsmisslyckanden) och om motiv för statliga ingrepp i marknadens funktion (allokeringspolitik). Vi ska komma in på dessa frågor i den senare diskussionen av motiven för existerande regleringar och av olika slags avvägningsproblem. Ett näraliggande exempel på marknadsbrister är odelbarheter i produktionen, som skapar s.k. naturliga monopol på en del marknader. Ett annat är hushållens bristande tillgång på, och förmåga att tillgodogöra sig, information om varors och tjänsters Här finns huegenskaper. vudmotivet för kvalitetsreglering och/eller auktorisationsprövning på många områden, t.ex. livsmedel, bostäder och finansiella tjänster.

En nödvändig förutsättning för att marknadshushållning ska kunna ge samhällsekonomisk effektivitet är att konkurrens existerar på marknaderna. När marknader domineras av en enda (eller säljare av en enda köpare) uppkommer ett slags partiell planhushållning, oftast med monopolföretagets vinst, eller dess storlek eller trygga fortbestånd, som styrande motiv i planeringen. Marknadens informerande och kostnadskontrollerande funktioner sätts då ur spel i viktiga avseenden. Produktionsinrikt-

ningen blir ineffektiv och priserna på en del marknader sätts högre än vad kostnaderna motiverar.

Stora aktörer på olika marknader har starka motiv att söka begränsa konkurrensen och uppnå monopolistisk kontroll. Konkurrensen är alltid hotad, särskilt på områden där teknologin inom produktion, eller marknadsföring gynnar stora produktutveckling enheter. Utgår man från de gängse måtten på säljarkoncentration råder knappast tvivel om att koncentpå senare tid har ökat på de flesta rationsgraden varuområden - oavsett om man betraktar den svenska marknaden enbart eller Västeuropa som helhet. Inte minst under de allra senaste åren har fusionsaktiviteten i Västeuropa varit utomordentligt livlig. Fåtalskonkurrens (oligopol) i olika varianter är en marknadsform, även då hänsyn tas till mycket vanlig konkurrens mellan från olika länder, och säljare konkurrensbegränsande samarbete är vanligt på många områden.

En i andra delar av utredningens arbete huvudfråga är i vad mån statlig (eller mellanstatlig) konkuroch lagstiftning kan bidra till att renspolitik hålla konkurrensen vid liv. Här gäller frågorna snarare: vilka naturliga korrektiv eller motkrafter

dels

till som existerar inom marknadsmonopolisering systemet självt, om sådana korrektiv i sin tur motverkas, eller

dels

t.o.m. förstörs på en del områden, genom existensen av statliga regleringar.

En av de på det här området är viktigaste frågorna om det finns en av potentiell konkurrens från nya säljare, från nya tekniska lösningar och nya pro-

dukter. Möjligheterna att etablera sig på marknaden och att utmana existerande företag och produkter spelar en huvudroll i de teorier om s.k. contestable markets, som nu dominerar diskussionen av olika marknaders effektivitet. Det är således inte antalet för tillfället aktiva köpare och säljare, eller storleksfördelningen dem emellan, som då anses mest betydelsefullt, utan i stället de hot om ny konkurrens som aktörerna är utsatta för.

Att förväntningar eller hot om nyetablering och hårdnande konkurrens utlöser produktivitetshöjande aktiviteter inom företagen kan observeras inte minst under perioder med snabb handelsliberalisering. Det kan knappast heller råda tvivel om att etableringsmöjligheter och potentiell konkurrens i en del fall motverkas genom statlig politik som skapar en skyddad position för existerande företag och produkter. Det gäller inte bara om tullar och s.k. icke-tariffära handelshinder utan också om vissa interna regleringar. Regleringarnas etableringshämmande verkan är ett huvudtema i den följande diskussionen, som emellertid också gäller i vad mån regleringar kan försvaga drivkrafterna för konkurrens (t.ex. med priset) mellan existerande företag på marknaden.

2.3 Etablerings- och konkurrenshinder

Det finns ett antal egenskaper hos marknaderna för varor och tjänster i moderna industriländer, som hämmar marknadsinträde och potentiell konkurrens. Frågor om sådana etableringshinder och deras betydelse för marknadernas funktionsduglighet har utretts på många håll, inte minst i amerikansk kon-

kurrenslitteratur. En klassisk studie på området är J S Bains Barriers to New Competition (1956). Etableringshindren kan klassificeras på olika sätt, men följande uppräkning täcker troligen de mest betydelsefulla faktorerna:

Existensen av stordriftsfördelar i vid - (a) mening i produktutvecklings-, tillverknings- eller mark- - innebär ofta att det finns nadsföringsleden plats för bara en eller några få säljare på marknaden. En lönsam nyetablering kan då åstadkommas endast om det nya företaget kan sätta in stora resurser i inledningsskedet för att erövra en stor marknadsandel. Sådana satsningar betraktas som riskfyllda, och de företag som tidigt kommit in på marknaden får en delvis skyddad position.

(b) De etablerade företagens position kan stärkas genom kontroll över strategiska resurser. Dit hör specifik teknologi (skyddad t.ex. genom patent), viktiga insatsvaror och distributionskanaler för de färdiga produkterna. Investeringar i s.k. fasta förbindelser med leverantörer och med återförsäljare eller andra kunder kan vara ett viktigt medel att skydda den egna marknadspositionen mot potentiell konkurrens.

(C) ofullständig information och osäkerhet hos köpare (kanske särskilt bland hushållen) kan göra dessa benägna att välja välkända varumärken framför nya, oprövade produkter. Det är ofta svårt för nykomlingar att övervinna sådana informationsbarriärer. Dessa gör det i vart fall nödvändigt att sätta in stora investeringar i introduktionsreklam o.d. för att göra produkterna kända och få plats för dem hos återförsäljare.

Uppräkningen illustrerar inte minst det faktum att tillgång till stora tekniska och finansiella resurser ofta är en nödvändig förutsättning för framgångsrik etablering, inte minst på marknader för konsumentvaror. Det medför att utländska storföretag, som redan producerar likartade produkter, i många fall utgör det enda reella etableringshotet för säljare med dominerande ställning på t.ex. svenska varumarknader. Genom att lansera produkter, som redan säljs utomlands, med hjälp av storskalig marknadsföring kan sådana utländska konkurrenter tänkas snabbt få betydande marknadsandelar i Sverige. Redan hotet från dessa potentiella konkurrenter kan ha välgörande inverkan pá pris-, kostnads- och produktutvecklingen.

En nödvändig förutsättning för att potentiell (eller faktiskt utövad) konkurrens från utlandet skall fylla denna effektivitetsfrämjande uppgift är naturligtvis att hinder inte ställs upp för importen. Bland konkurrensbegränsande ingrepp från statens sida är tullar och andra handelshinder de mest välkända och kanske de mest betydelsefulla. Tullar försvagar utländska säljares möjligheter att priskonkurrera, medan icke-tariffära handelshinder helt kan utestänga dem från den inhemska marknaden.

Under senare år har tullarna förlorat i betydelse, medan däremot de icke-tariffära hindren blivit den viktigaste begränsande faktorn för en utvidgad frihandel. Dessa hinder är av mångskiftande slag. En del har formen av specifika produktkrav, som gör det nödvändigt för utländska säljare att anpassa sina produkter och därigenom gör det svårare för dem att ta sig in på marknaden. Det är ofta svårt

att om sådana - t.ex. avgöra kvalitetsregleringar“ i om livsmedel - är baserade reella säkerfråga på hets- och miljööverväganden, eller om de främst har ett protektionistiskt syfte.

som framhölls under (b) ovan skyddas de etablerade företagen ofta mot konkurrens utifrån genom att de har kontroll över resurser, som är betydelsefulla för produktutveckling, tillverkning eller marknadsföring. Om man vill begränsa den konkurrens- och effektivitetshämmande inverkan från sådana etableringshinder, är det nödvändigt att överväga flera ganska olikartade inslag i existerande lagstiftning. Ett exempel är lagar rörande patent och varumärken, som är avsedda att stimulera vissa typer av investeringar i företagen, men som också genom sin utformning kan ge skadliga effekter på konkurrensen. Ett annat är reglerna för tilldelning av mark, exempelvis till detaljhandelsföretag i nya bostadsområden, inom ramen för den kommunala planeringen. En benägenhet att gynna stora, väletablerade aktörer kan här utgöra ett mycket verkningsfullt hinder mot nyetablering och konservera en ineffektiv branschstruktur. Ett tredje exempel är utformningen av konkurrenslagstiftningen då det gäller leveransvägran och liknande förfaranden från existerande storföretags sida, vilka kan utgöra ett viktigt medel för dessa företag antingen att skydda sig eller sina kunder mot ny konkurrens, såväl i tillverknings- som i distributionsleden. Med hänsyn till etableringsfrihetens och den potentiella konkurrensens avgörande betydelse för marknadshushållningens effektivitet, måste kontroll av detta slags konkurrensbegränsande åtgärder ses som en av konkurrenslagstiftningens viktigaste uppgifter.

Vi har i detta avsnitt ägnat intresset huvudsakligen åt frågor om potentiell konkurrens och etableringshinder. Det bör emellertid understrykas att statliga regleringar och subventionssystem har betydelse också för konkurrensens styrka och inriktning inom den grupp av företag, som faktiskt är verksamma på marknaden. Det kan finnas kontrollsystem som är så utformade att de skapar trögheter och bromsar upp produktutvecklingen inom företagen, eller som innebär så stora fasta kostnader att mindre och medelstora företag missgynnas. Det är av största vikt att reglerings- och stödsystem, som av olika skäl bedöms vara oundgängliga på olika områden, kan utformas så att marknadernas funktion som informationsförmedlare och styrmekanism för hushållen störs så litet som möjligt. Det är detta problem som huvuddelen av resonemangen i betänkandet skall handla om.

2.4 Regleringar och konkurrenslagstiftning

Konkurrenslagen (KL) ger uttryck för ett allmänt önskemål att främja konkurrensen inom näringslivet. Lagen innefattar med andra ord den allmänna marknadslagstiftningen på konkurrensområdet men den tvingas vika för de särregleringar som införts på vissa områden. Särregleringar behöver inte nödvändigtvis ha formen av en särskild lag eller annan författning. Det kan räcka med att ett särskilt regleringsmönster har trängt igenom och erkänts av statsmakterna. KL:s tillämpningsområde begränsas alltså i realiteten av särregleringarna. Det rör sig om en elastisk och över tiden föränderlig begränsning av KL:s räckvidd. Införs en ny särreglering, som innefattar konkurrensbegränsande regler

om t.ex. marknadsinträde eller prissättning, inskränks i motsvarande mån möjligheterna att tilllämpa KL.

slopas däremot en tidigare gällande särreglering av motsvarande slag vidgas automatiskt KL:s räckvidd.

I propositionen med förslag till KL (prop. 1989/62: 165, s. 185 ff.) uttalade departementschefen föl-

jande.

Jag delar det synsättet att tillämpningsområdet för en konkurrenslagstiftning i realiteten bör vara begränsat av särregleringar som är ett uttryck för samhällets syn på hur verksamheten bör bedrivas på ett visst område. På denna punkt rör det som om en elastisk och över tiden föränderlig begränsning som bör gälla också i fråga om tillämpningen av missbruksbestämmelsen i den nya KL.

Klarast framträder detta förhållande då särregleringen är inrymd i en lag eller annan författning. Ett konkurrensbegränsande beteende som är konformt med statsmakternas tvingande normgivning kan inte bedömas vara otillbörligt från allmän synpunkt. Men också utan att beteendet kan förklaras av en sådan normgivning kan slutsatsen ibland vara densamma. Ett exempel som har nämnts är riktlinjer som riksdagen har antagit för politiken på ett visst område. Man kan sammanfatta detta så att staten genom att anbefalla beteendena har tagit över ansvaret för deras förenlighet med det allmännas intressen. Uppenbarligen saknas då fog att använda de former för samhällsingripanden på missbruksområdet som den nya KL inrymmer.

Vad jag nu har anfört tecknar en viktig princip för rättstillämpningen. Den beskrivna situationen framstår dock som starkt förenklad när man jämför med de praktiska problem som kan möta våra konkurrensvårdande myndigheter.

Vid sidan av tvingande normgivning förekommer till en början andra former av påverkan från offentliga organs sida gentemot näringslivet. Här rör man sig alltså på frivillighetens plan. Det är enligt min mening ingalunda givet

att varje sådan form måste ursäkta konkurrensbegränsande beteenden som sluter an därtill. Sá kan visserligen vara fallet när myndigheterna i denna sin verksamhet följer anvisningar som de högsta statsmakterna har meddelat. Sådana direktiv kan ha lämnats i förarbeten till en lagstiftning, i form av särskilda riksdags- eller regeringsbeslut eller på annat liknande sätt, exempelvis i instruktionen för en myndighet. Det synes i allmänhet inte välmotiverat att i fall av en sådan art inskrida mot företag som visserligen frivilligt, rättar sig efter samhällets önskemål.

Om, å den andra sidan, en myndighet utövar viss påverkan på ett företag utan att på denna punkt kunna åberopa statsmakternas önskemål är det inte självklart att företaget måste i alla lägen stå fritt från ingripanden med stöd av KL. Låt mig då samtidigt tillägga att situationer av denna - teoretiska - art i givetvis första hand bör lösas genom en samverkan mellan de berörda myndigheterna.

Särregleringar kan alltså utgöra en begränsning för tillämpningen av den nya KL. Enligt min mening bör man inte stanna vid detta förhållande. På denna punkt vill jag framhålla följande.

Den omständigheten att samhället ställer sig bakom vissa konkurrensbegränsande förfaranden är, som förut berörts, ett uttryck för uppfattningen att förfarandena i vart fall medför övervägande fördelar för konsumenterna. Emellertid är det alls inte givet att samhällsbedömningen i fråga alltid måste vara riktig eller ständigt förbli välavvägd.

Som ett viktig led i den konkurrensfrämjande politik vi behöver föra måste därför ingå en ständig prövning och omprövning i dessa avseenden. Redan det förhållandet att konkurrensbegränsningar som det allmänna ställer sig bakom kan få särskilt omfattande utbredning och ekonomiskt mycket betydande verkningar visar hur viktigt detta är. Det anförda gäller givetvis även sådana konkurrensbegränsande inskränkningar i företagens handlingsfrihet som samhället direkt tillskapar, exempelvis genom olika regleringar. Jag menar att man över hela fältet noga måste pröva att åtgärder som syftar till att sätta konsumenternas bästa i första rummet också i sak får denna effekt.

Det hittills anförda har tagit sikte på den situationen att särregleringar som det allmänna står bakom helt motiverar utformningen av de konkurrensbegränsande åtgärder som företagen vidtar. så är dock inte fallet. Jag delar konkurrensutredningens uppfattning att man måste ställa speciella krav för att ett konkurrensbegränsande förfarande skall kunna anses motiverat på grund av dess anknytning till en särreglering. Dit hör i princip att de konkurrensbegränsande effekterna av särregleringen kan sägas vara nödvändiga och med avsikt förbundna med denna eller en ofrånkomlig följd därav. Det är därvid bl.a. fråga om vad som inte sträcker sig utöver direkta eller avsedda följder. Går förfarandet längre än så kan missbruksbestämmelsen vinna tillämpning. Vad jag nu har uttalat gäller alla former av särregleringar. Sådana finns på en rad olika samhällsområden.

Den intagna ståndpunkten betyder alltså att ingripande enligt KL inte får ske mot konkurrensbegränsningar som direkt omfattas av särregleringar som det allmänna står bakom eller som är en ofrånkomlig konsekvens av dessa. Lagtekniskt anses detta framgå av det i generalklausulen i 2 § KL uppställda kravet att en konkurrensbegränsning skall medföra en från allmän synpunkt skadlig verkan. Konkurrensbegränsningar som är godtagna av statsmakterna anses inte kunna vara skadliga från allmän synpunkt.

2.5 Effekter av regleringarna

Som underlag för värdering av regleringarna och deras utformning krävs framför allt att man: å ena sida kan bedöma i vad mån åtgärderna har bidragit till uppfyllandet av de grundläggande målen för livsmedelspolitiken, och á andra sidan undersöker vilka icke önskade bieffekter, eller kostnader, åtgärderna dragit med sig.

För vår del är det i det senare fallet främst effekterna pá konkurrensförhållanden och prisbildning som måste undersökas.

verkningarna av de här aktuella regleringarna, inte minst deras icke avsedda bieffekter, har diskuterats i ett flertal utredningar, forskningsrapporter och debattinlägg under senare år. Inom livsmedelsområdet vill vi peka på 1983 års livsmedelskommittê (LMK) och 1987 års (LMU) vilka, livsmedelsutredning tillsammans med den livsmedelspolitiska arbetsgruppens (LAG) utgör viktigt underlag till föreliggande betänkande.

I livsmedelssektorn, mer än av de på något övriga områdena, kompliceras bilden av att målen för politiken varit många medan man i huvudsak förlitat sig till ett medel, jordbruksprisregleringen. Regleringssystemets kostnader har å andra sidan undersökts mer ingående än på andra områden. Samtidigt är livsmedelspolitiken ett område där stora förändringar i avreglerade riktning nu har föreslagits. Kommitténs uppgifter i detta blir att sammanhang diskutera behov av förstärkt i konkurrenspolitik syfte att dels kunna erhålla de avsedda effekterna av en slopad reglering och dels hela den påverka s.k. livsmedelskedjan i riktning mot ökad konkurrens och bättre fungerande marknader.

3. TIDIGARE UTREDNINGAR, RIKSDAGSBESLUT oca KON- KURREZNSÖVERVAKNING

3.1 Jordbruksregleringens konkurrensbegränsningar

Som exempel på av enskilda sammanslutningar anordnade konkurrenbegränsningar angavs i förarbetena till KL:s föregångare konkurrensbegränsningslagen (KBL) de av jordbrukskooperationen genomförda konkurrensbegränsningarna som har ansetts vara av väsentlig betydelse för den statliga jordbruksregleringens genomförande. Nyetableringssakkunniga (SOU 1951:27, s. 559) hänvisade till att jordbrukskooperationen spelade en betydande roll för jordbruksregleringen genom att den fått sig anförtrodd en väsentlig del av det administrativa arbetet med tillämpningen. I den mån som jordbrukskooperationen arbetade enligt de riktlinjer, som fått statsmakternas stöd, kunde den därför inte göras till föremål för någon åtgärd. Om emellertid jordbrukskooperativa företag skulle genomföra konkurrensbegränsningar, som gick längre än vad statsmakterna räknade med vid utformningen av jordbruksregleringen, skulle förfarandet enligt de sakkunniga kunna bli föremål för åtgärd. som exempel på förfaranden som otvivelaktigt kunde föranleda övervägande om inbegripande nämndes bl.a. att jordbrukskooperationen sökte utnyttja sin maktställning såsom leverantör av livsmedel till att gynna egna distributionsföretag på bekostnad av andra företag i distributionsledet.

I 1953 års proposition till KBL ställde sig departementschefen på samma ståndpunkt som nyetable-

ringssakkunniga. Något uttryckligt undantag ansåg han inte vara erforderligt. På samma sätt som gällde beträffande andra statliga regleringar fick avgörandet i det enskilda fallet ankomma på det då verksamma näringsfrihetsrådet. I anslutning till

detta uttalade departementschefen följande (prop. 1953:103, s. 227).

De av genomförda konkurrensjordbrukskooperationen åtgärderna sammanhänger i många fall begränsande intimt med den statliga jordbruksregleringen. I främsta rummet detta de åtgärder, som avser gäller insamling och, ehuru i något lägre grad, förädling av jordbruksprodukterna. I flertalet dylika fall bör min uppfattning sambandet med den statenligt beaktas på det sätt, som liga jordbruksregleringen här anförts. Vad angår distributionen av jordbruksär sambandet med jordbruksregleringen i produkter såväl grosshandelsledet som detaljhandelsledet i allmänhet väsentligt svårare. Endast i undantagsfall syntes det kunna föranleda, att konkurrenbegränsningar i dessa hänseende skall betraktas såsom i och för sig tillbörliga.

Av intresse i detta sammanhang kan även vara ett uttalande av i en proposition om jordbruksministern ny jordbrukspolitik (prop. 1967:95, s. 208 f.)

anser att det såväl ur producent- som konsu- Jag mentsynpunkt är angeläget att inom jordbrukssektorn så möjligt tillämpas samma principer i fråga långt om konkurrens som för näringslivet i övrigt. De marknadsreglerande åtgärder som ingår i jordbruksregleringen medför ofrånkomligen att konkurrensen inom jordbrukssektorn i viss mån begränsas. Detta understryker angelägenheten av att, såsom jag nyss berört, marknadsregleringarna ej görs mera omfattande än som är oundgängligen nödvändigt. Det är också enligt min mening av stor vikt att ifrågakommande marknadsregleringar helt åvilar statlig myneller de nyss nämnda (under statlig kontroll dighet och insyn stående) regleringsföreningarna. Detta innebär i princip att jordbrukets ekonomiska förebör befrias från åligganden av detta ningsrörelse och sålunda som jordbruksutredningen framhålslag

lit i konkurrenhänseende bör kunna bedömas enligt samma normer och från samma utgångspunkter som allmänt gäller.

I prop. 1977/78:19 om nya riktlinjer för jordbruks-

politiken, m.m. framhölls bl.a. följande om konkur-

rensförhållandena inom det förädlingsled som omfattas av jordbruksprisregleringen.

Garantier för en tillfredsställande konkurrens inom förädlingsledet bör kunna erhållas genom att statsmakternas insyn i konkurrensförhållandena utökas, samtidigt som möjligheterna till ingripanden vid eventuellt uppkommande missförhållanden förbättras. Det bör ankomma på jordbruksnämnden att utöva den avsedda insynen från statsmakterna, vilken faller utanför näringsfrihetsombudsmannens (NO:s) ämbetsområde. Nämnden, som bör kunna agera både på eget initiativ och efter klagomål från enskild part, bör bereda och besluta i här angivna frågor. Vid beredning av hithörande frågor bör nämnden lämpligen ha tillgång till expertbiträde från de pris- och konkurrensvårdande myndigheterna. Beslut i frågor av denna art bör fattas av nämnden i plenum. Det förutsätts att frågorna i allmänhet kommer att kunna lösas genom frivillig medverkan från berörda parter. Kan frivillig uppgörelse inte träffas bör nämnden kunna ges möjligheter att ingripa inom jordbruksprisregleringens ram. Det bör ankomma på nämnden att inkomma med förslag till vilka medel som i sistnämnda fall behöver tillgripas.

Riksdagen godkände vad som förordats i propositionen (JoU 1977/78:10, rskr 1977/78:l03).

Regeringen uppdrog med anledning av riksdagens beslut åt jordbruksnämnden (JN) att undersöka vilka medel som inom jordbruksprisregleringens ram stod till buds för att lägga till rätta eventuellt uppkommande missförhållanden beträffande konkurrensen

inom vissa förädlingsled samt i förekommande fall lägga fram förslag till kompletterande åtgärder. Detta ledde bl.a. till inrättandet av en beredning

för konkurrensfrågor på jordbrukets område. Beredningen har främst haft till uppgift att bereda frágor om åtgärder med syfte att förebygga och undanröja negativa effekter av sådana konkurrensbegränsningar inom jordbruksregleringens område som på grund av sitt samband med jordbruksregleringen har fallit utanför NO:s ämbetsområde. Beredningen har förutom representanter från JN, haft ledamöter från NO och SPK. Ingripanden från JN:s sida kan ske genom reglering av avgifter m.m. inom regleringsekonomin samt genom ändring av nivån på gränsskyddet. I bilaga 1 finns en redogörelse från JN om arbetet med konkurrensfrågor inom dess område.

I propositionen till KL togs inte frågan om förhållandet mellan jordbruksregleringen och konkurrenslagstiftningen upp särskilt av departementschefen.

3.2 Livsmedelskommittên och livsmedelsutredningen

Vissa konkurrensfrågor behandlades av 1983 års livsmedelskommitté vilken framförde en rad förslag i syfte att förbättra konkurrensen och förhindra att prisregleringen fick skadligt inflytande på utanför det reglerade området. De prissättningen viktigaste förslagen var de följande:

- en åtskild redovisning för företag med verksamhet såväl inom som utom prisregleringen bör genomföras snarast möjligt. - berörda förädlingsföretag bör frivilligt pröva möjligheten att dela upp verksamheten i fristående juridiska enheter. - JN borde till vitesföreläggande vid ges möjlighet konkurrensproblem inom livsmedelssektorn.

- JN bör i fortsättningen särskilt följa i vilken utsträckning företagsuppdelningar kommer till stånd liksom övriga konkurrensfrågor inom prisregleringens område. - bör vara så utformad prisregleringen att den inte försvårar eller hindrar utveckling av nya produkter och deras införande på marknaden.

I regeringens proposition 1984/85:166 behandlades frågan om situationen inom och handelsförädlingsledet utförligt. Föredraganden konstaterader att utvecklingen inom livsmedelsindustrin kännetecknas av en fortgående koncentration av ägandet samtidigt som utvecklingen under 1970-talet innebar att de privata företagens andel minskade mycket påtagligt medan jordbrukskooperationen ökade sin andel. Därför ansågs det viktigt att lantbrukskooperationen inte utnyttjader sin dominerande ställning i vissa branscher på ett otillbörligt sätt. Statsrådet ville också understryka att lantbrukskooperationen i likhet med vad som hader uttalats i tidigare jordbrukspolitiska beslut i konkurrenshänseende skulle bedömas enligt samma normer och från samma utgångspunkter som allmänt gäller enligt konkurrenslagstiftningen.

Föredraganden uppmärksammade också en växelverkan mellan koncentrationstendenserna inom industrin respektive handeln och betonade att en fungerande konkurrens måste eftersträvas också inom handelsledet.

I propositionen anknöts också till LMK:s om förslag en uppdelning av redovisning och verksamheter när samma företag producerade både inom och utom det reglerade området. Denna fråga togs också upp i

jordbruksutskottets betänkande (JoU 1984/85:33):

Som anförs i propositionen har bl.a. hävdats att företag som bedriver verksamheter såväl inom som utom nuvarande prisreglering får konkurrensfördelar gentemot företag som enbart verkar utanför regleringen.

För att komma tillrätta med de olägenheter som diskuterats i samband med nuvarande utformning av anser jordbruksministern att en regleringen uppdelning snarast möjligt bör ske av redovisningen på reglerad respektive icke reglerad verksamhet inom företag med integrerad produktion i likhet med de riktlinjer som gäller i den uppgörelse som har träffats mellan N0 och Sveriges slakteriförbund.

Utskottet delar jordbruksministerns uppfattning i denna fråga. Genom den förordade omläggningen av redovisningen bör man som framhålls i propositionen få en bild av hur kostnaderna fördelar sig mellan reglerad och icke reglerad verksamhet.

Det av regeringen förordade andra steget innebärande att berörd förädlingsindustri frivilligt prövar möjligheterna att dela upp verksamheten i förstnämnda enheter möter inte någon invändning från utskottets sida. En uppdelning av verksamheten i enlighet med förslabör som anförs i propositionen vara ägnad get att eliminera en misstro såväl inom som utom jordbruksprisregleringen.

Om en eller särredovisning inte uppdelning kommer till stånd i önskvärd omfattning och man finner att verkningarna av sådana uteblivna åtgärder från allmän synpunkt har skadlig verkan får vid senare tidpunkt övervägas om andra åtgärder med anledning härav behöver vidtas (s. 46).

I syfte att ytterligare utreda frågan om förhållanden inom industri- och handelsleden tillsattes år 1986 en särskild utredare (1986 års livsmedelsut-

redning, LMU)1. LMU skulle bl.a. granska:

1. Särskild utredare var generaldirektören Lars Hillbom

- de faktorer som har för betydelse prisutvecklingen på livsmedel - hur och den ägarkoncentrationen geografiska koncentrationen inom livsmedelsindustrin och livsmedelshandeln påverkar konkurrens, pris- och kostnadsutveckling samt livsmedelskvaliteten. - vilka effekter koncentrationen inom inanalysera satsvaruledet har för konkurrens och prisbildning - dominerande analysera lantbrukskooperationens ställning inom livsmedelsindustrin och inom tillverkning och distribution av insatsvaror till jordbruket - och analysera pris- konkurrenseffekter av att handeln i hög grad är koncentrerad till de tre stora blocken ICA, KF och DAGAB - de olika ledens andelar av konsumentanalysera priset - effektiviteten i industri och handelsanalysera leden

LMU fann att ett stort antal faktorer tillsammans påverkader prisutvecklingen på livsmedel. Utredningen fann inte några anmärkningsvärda kostnadsökningar eller vinstökningar i något enskilt led. Det var dock uppenbart att sett över en längre tidsperiod hade jordbruksledets andel av konsumentpriset minskat samtidigt som förädlingsindustrins och distributionsledens andelar ökat. Enligt LMU fanns det flera naturliga skäl till denna utveckling. Man pekade bl.a. på en förskjutning av arbetsuppgifterna mellan olika led, att kostnadsbesparande rationaliseringar varit lättare att genomföra inom primärproduktionen än i senare led samt att det varit lättare att ersätta arbetskraft med kapital inom jordbruket än inom exempelvis handeln. Frågan varför priserna på livsmedel stigit snabbare

i Sverige än i jämförbara OECD-länder lämnades därför delvis obesvarad. Utredaren valde dock att hänvisa till sambandet mellan graden av protektionism och ökningen av livsmedelspriserna. Han hävdade att det finns ett tydligt samband mellan protektektionismens nivå och livsmedelsprisernas utveckling.

LMU lade en rad mer eller mindre långtgående förslag. Eftersom utredningen kunde visa att prissättningen inom livsmedelskedjan i stora drag var kostnadsbestämd, med bas i prisregleringen, var det naturligt att hävda att ett slopande av prisregleringen var det viktigaste medlet för att åstadkomma en lägre prisutveckling i Sverige. När det gällde handelns och industrins marknadskoncentration hävdade LMU att det mest verksamma medlet var att öka importkonkurrensen. Konkurrensen inom förädlingsledet kunde också öka genom en ökad utbredning av småskalig produktion. I handelsledet såg LMU en fara i kommunernas tillämpning av plan- och bygglagen (l987:l0), PBL. Det fanns tecken på att endast de etablerade kedjorna och deras detaljister fick möjlighet att etablera sig i nya bostadsområden m.m. Denna tendens underbyggdes av att detaljhandeln var hårt bunden till partihandeln, dels genom kontrakt i samband med nyetablering, dels genom att partihandeln i viss utsträckning ägdeer affärslokalerna. LMU hävdade också att systemet med extrapriser borde avskaffas och ersättas med ett enprissystem.

3.3 Förslag från den livsmedelspolitiska arbetsgruppen

Den 25 oktober 1989 överlämnade den livsmedelspolitiska arbetsgruppen (LAG) sitt betänkande En ny

livsmedelspolitik DsJo 1989:63 till statsrådet Mats Hellström. Den parlamentariska arbetsgruppen redovisar i förslagen en en grundläggande enighet kring långsiktig modell för den framtida livsmedelspolitiken. Skiljaktiga meningar rör i första hand om-

ställningsperiodens längd och spannmálsregleringens utformning under denna period.

I 1985 árs livsmedelspolitiska beslut band sig riksdagen vid en inriktning hos jordbrukspolitiken som förutom ett övergripande effektivitetskrav innefattar ett beredskapsmål, ett konsumentmål, ett inkomstmål och ett regionalpolitiskt mål. Dessa mål har statsmakterna i allt väsentligt försökt att uppfylla med hjälp av ett enda medel prisstödet; vilket verkställts med hjälp av rörliga införselavgifter, reglerade priser till producenterna och exportfinansiering. LAG visar att dessa mål inte kunnat uppfyllas pá ett rimligt sätt. Den främsta anledningen till detta är att man med hjälp av ett enda medel sökt att främja fem olika mål.

När det gäller målen för den framtida livsmedelspolitiken lägger LAG fram ett till en målförslag ny formulering. Denna lyder enligt det följande:

Ett övergripande krav är att livsmedelspolitiken harmonierar med de allmänna ekonomiska målsättningarna om en god hushållning med samhällets totala resurser. Livsmedlen skall vara fullgoda från kost- och näringssynpunkt, samtidigt som den förda politiken bör bidra till en väl sammansatt kost. skall Prisutvecklingen vara rimlig. Konsumenterna ska ges goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag där skillnaderna kan avse exempelvis smak, ursprung, produktionssätt eller förädlingsgrad. Den fredstida livsmedelsförsörjningen, kompletterad med särskilda beredskapsåtgärder, bör vara så utformad att vår vilja att föra en självständig säkerhetspolitik

framstår som trovärdig. Vid val av markanvändoch brukningsmetoder måste hänsyn tas ning till kraven på en god miljö och långsiktig hushållning med naturresurserna. Ett varierat odlingslandskap är med hänsyn till betydelsen för flora och fauna och kulturminnesvården av vikt att bevara. Att producenterna skall få en skälig ersättning för varor och tjänster är en förutsättning för att övriga mål skall kunna Livsmedelspolitiken bör, i samförverkligas. ordning med den allmänna regionalpolitiken, bidra till den regionala utjämningen av sysselsättning och välfärd.

I princip innebär denna målformulering en precisering av bl.a. konsument- och miljömålen. Samtidigt har inkomstmålet för jordbrukarna tonats ned. När det gäller synen på målen rådde med vissa nyanser

bred enighet inom LAG.2 Det råder också bred enig-

het om att en central utgångspunkt för den fortsatta livsmedelspolitiken är att lantbruket endast skall ha ersättning för efterfrågade varor och tjänster.

Förslaget utgår vidare från att all intern marknadsreglering inom landet skall avskaffas. Förändringen föreslås träda i kraft den l juli 1991. Detta innebär ett avskaffande av lagen om prisreglering på jordbrukets område och därmed också en förändring av förutsättningarna för regleringsföreverksamhet. Detta innebär att KL kommer ningarnas att äga tillämplighet inom samtliga nu reglerade områden från den tidpunkt då avregleringen genomförs.

Vid sidan av de förslag som direkt rör marknadsregleringen (se bilaga 2) föreslår LAG att nuvarande för råvarukostnadsutjämning avskaffas i samsystem

2. Ledamoten S-E Lorentzon anmälde viss tvekan i sitt

särskilda yttrande, se ss. 280 och 284

band med regleringarna. Motiven är flera. För det första kan det inte motiveras att behålla en exportsubvention för färdigvaror när motsvarande subvention avskaffats för den ingående rávaran. För det andra saknas motsvarande kompensation för övriga faktorer vilka utgör ett högre svenskt kostnadsläge (löner, sociala avgifter, lagstiftning). För det tredje har man inte ansett att systemet har den betydelse ur industrins synpunkt som skulle motivera ett bibehållet system. I detta sammanhang bör man vidare notera att den s.k. förmalningsavgiften kommer att avlägsnas för spannmålsprodukter. Detta innebär en kraftigare råvarukostnadsreduktion för berörd industri än vad som erhålls genom RÅK- utjämningen. Motsvarande gäller för övriga produkter.

LAG:s förslag bör bedömas ur konkurrenssynpunkt. Detta genomförs i kapitel 6.

3.4 Konkurrenskommittêns utgångspunkt

Konkurrenskommittên har inte sett det som sin uppgift att ta ställning till hela eller delar av det förslag som lagts fram av LAG. Enligt våra direktiv bör vi försöka samordna de förslag till förstärkt konkurrenspolitk inom livsmedelsområdet som vi avser att framföra med de förslag som förts fram av den livsmedelspolitiska arbetsgruppen.

I direktiven skriver statsrådet Johanssona att

Kommittén bör överväga vilka möjligheter det finns att i enlighet med livsmedelsutredningens förslag till åtgärder öka konkurrenstrycket inom livsmedelssektorn, bl.a. genom ökad importkonkurrens, ge-

3. se även avsnitt 1.1 ovan

nom stöd till nyetablering och småskalig produktion inom livsmedelssektorn och genom att öka antalet fria aktörer på livsmedelsmarknaden. Industri- och handelsleden bör särskilt uppmärksammas. Arbetet bör ske i nära kontakt med den parlamentariska arbetsgrupp som jordbruksministern tillsatt med uppgift att lämna förslag till ny livsmedelspolitik från år 1990. Regleringen inom jordbruks- och livsmedelssektorn kommer här särskilt att analyseras. Av stor betydelse är vilka effekter en avreglering i primärledet kan väntas få för efterföljande led. Innebörden i direktiven är alltså att vi skall

dels

följa upp de förslag som framförts från LMU och

dels analysera vilka effekter LAG:s förslag angåen-

de primärproduktionen kan få för efterföljande led.

LAG har lagt fram en principmodell för en avreglering med följande beståndsdelar:

l. gränsskyddet bibehålls tills vidare och Sverige följer i detta sammanhang utvecklingen inom GATT, 2. de interna regleringarna avskaffas, 3. direkt ersättning till producenterna används i syfte att trygga miljö-, beredskaps- och regionalpolitiska mål.

En bärande princip bakom förslaget är att ersättning till producenterna endast skall utgå för efterfrågade varor och tjänster. Förslaget har beskrivits mer ingående i avsnitt 3.3 ovan. Om vi inskränker oss till ovanstående principer, och bortser från övergångsperioden och dess längd, rådde bred enighet kring förslagen.

En viktig förutsättning för avregleringsmodellen är att lagen om prisreglering inom jordbrukets område

upphävs och att de interna regleringarna inom såväl vegetabilie- som animalieområdet avskaffas. Detta perspektiv har stor betydelse för konkurrenskommittêns arbete. I den fortsatta analysen har vi tagit vår utgångspunkt i denna modell och försökt att inom ramen för vårt pressade tidsschema genomföra konsekvensanalyser som underlag för ställningstagande till kompletterande åtgärder inom livsmedelsområdet. Analyserna har behandlats vid sammanträde med kommitténs särskilda för livsmereferensgrupp delsfrágor.

4. LIVSMEDELSKEDJAN, LIVSMEDELSKONSUMTIONEN OCH REGLERINGEN

I samband med tidigare utredningar har man valt att beskriva de olika leden i livsmedlens väg från råvara till konsument som en kedja. Den består då av ett antal länkar vilka kan avgränsas med hänsyn till vissa delar av varans väg frán åkern till konsumenten. De viktigaste länkarna i denna kedja är 1) insatsvaror, 2) primärproduktion, 3) råvaruhandel, 4) livsmedelsindustri, 5) grossisthandel och 6) detaljhandel. Varje led kan delas in i mindre delar vilka speglar arbetsuppgifter som kan avgränsas mer eller mindre precist. Vi har valt att utgå från denna modell när vi analyserar livsmedelsmarknaden. Det råder bred samstämmighet om att den reflekterar en funktionell indelning av marknaden och kan utgöra en utgångspunkt för en diskussion kring marknader och konkurrens.

4.1 Reglering och konkurrens inom livsmedelsområdet

Frågan om olika leds andelar av konsumentpriset på livsmedel behandlades av LMU dess betänkande Livsmedelspriser och livsmedelskvalitet (SOU 1987:44). Beräkningarna föll tillbaka på liknande redovisningar som SPK genomfört i samband med 1983 års livsmedelskommittés arbete. I det material som redovisades år 1987 hade SPK granskat fördelningen mellan produktions-, förädlings- och handelsleden för ett 20-tal olika livsmedel.

Figur 4.1 Livsmedelskedjan

Figuren visar hur konsumtionsvärdet för jordbruksreglerade livsmedel överslagsmässigt fördelar sig pá olika led i distributionskedjan.

Värdet av livsmedel år 1988 jordbruksreqlerade 72,5 miljarder kr.

livsmedel samma år - 45,1 kr. Övriga miljarder

Moms 13,8

+

Parti- och detaljhandel 18,1

+ Primärför- - 3,7 Förädling ädling 6,7 Export efter pris- + - led reglerat 9,9 Kostnader Livsmedelsför subventioner + produktionsmedel 2,9 + + ers till Import 5,0 jordbrukare 25,6

vid jämförelser mellan värdena olika livsmedel på uppstår en rad problem med de metoder som använts av SPK. En råvara kan som bas i flera olika ingå varor och i varierande andel. Regleringsekonomins avgifter och subventioner medför också att det blir svårare att granska ledens bidrag till det slutliga varuvärdet i konsumentledet.

Trots dessa svårigheter fick LMU fram vissa slutsatser vilka var mer eller mindre och beentydiga styrktes av alternativa beräkningar som fram tagits inom t.ex. LRF. resultat var att: Utredningens

-jordbrukets andel av konsumentpriset är mindre för högförädlade än för livsmedel lågförädlade - andel jordbrukets minskar över tiden medan industrins och handelns andelar ökar något

I diagram 4.1 redovisas utvecklingen för mjölk. Inom detta varuområde sänktes andel från jordbrukets

57 s; år 1975 till 52,5 % år 1987.1

Diagram 4.1 Andelar av som tillfaller konsumentpris olika led i livsmedelskedjan mjölk

mo - ’ /: ,,

/4

»4

f

60 _

E Moms

o, Detaljhandel å 40 _ Mejeri E Jordbrukare

20 -

0 1975 1980 1984 1986 1987 År

l. Matkronor, Bilaga 6 till SOU s 37 1987:44,

1983 års livsmedelskommittê genomförde en kartläggav den värdemässiga betydelsen av livsmedelsning olika delar. Den pekade på att den sammankedjans livsmedelskedjan utgjorde en betydande del av tagna det svenska näringslivet. Konsumtionen av livsmedel svarade då mot runt 20 % av den totala privata konsumtionen av varor och tjänster.

Det värdet av livsmedelskonsumtionen år sammanlagda 1982 till ca 73 miljarder kronor, år 1988 uppgick det till 118 miljarder kr (i löpande prisuppgick er). De livsmedel som ingår i prisregleringen svarade för 58 % eller 68 miljarder kronor år 1988 av de totala livsmedelsutgifterna exkl. tobak och al- Värdet av övriga livsmedel koholhaltiga drycker. ca 50 miljarder kronor varav 15 miljarder utgjorde kronor representerade importerade varor.

4.2 Konsumtionen av livsmedel år 1988 Diagram

42.37% I Reglerade Icke-reglerade 57,63°/o

4.2 Prisregleringens principer och administration

Det finns olika metoder för att reglera den interna marknaden för jordbruksprodukter. I USA låter man över statsbudgeten subventionera jordbruket i form av pristillägg medan de interna marknadspriserna ligger i nivå med världsmarknadspriset. Detta innebär att i stort sett hela regleringsekonomin finansieras av skattebetalarna. Det innebär också att priserna i konsumentledet grundas på världsmarknadens priser. Konsumentpriserna påverkas inte direkt av stödet till jordbruket - man har en låg prisnivå. I Sverige har man inom flertalet områden i stället valt att använda en s.k. högprislinje. Den innebär att våra interna marknadspriser ligger på en högre nivå än världsmarknadspriset. Nivån garanteras dels genom ett gränsskydd mot import och dels

genom en intern marknadsreglering.2 Därutöver fi-

nansieras vissa åtgärder, som exempelvis det särskilda prisstödet till jordbruket i norra Sverige, över statsbudgeten.

Gränsskyddet är utformat som en rörlig införselavgift. Dess uppgift är att ge en stabil prisnivå inom landet oberoende av svängningar i världsmarknadspriset. Höjs världsmarknadsprisets nivå sänks

nivån på införselavgiften och vice versa.3

Jordbrukets prisreglering omfattar alla viktiga

2. Regleras enligt lagen 1967:340 om prisreglering på jordbrukets område, lagen 1984:151 om punktskatter och prisregleringsavgifter, förordningen 1984:62 om prisreglering på jordbrukets område, förordningen (1987:22) om import och exportlicenser inom statens jordbruksnämnds licensområde 3. Införselavgifter utgår till tullverket eller om regeringen så beslutar till statens jordbruksnämnd enligt 14 § lagen (l967:340) om prisreglering på jordbrukets område.

jordbruksprodukter och s.k. baslivsmedel. Nivån på de reglerade priserna fastställs av riksdagen efter årliga överläggningar mellan statens jordbruksnämnd, lantbrukarnas förhandlingsdelegation och nämndens konsumentdelegation. Regleringen avser, förutom primärledet, även viss uppsamling och förädling. Det finns, i denna bemärkelse, ett reglerat led i livsmedelskedjan som direkt omfattar en eller flera länkar. De priser som fastställs för det reglerade ledet påverkar dock prissättningen även i kommande led. De utgör en lägsta prisnivå som fastställts av riksdagen. Priset tas för givet och blir

ej föremål för konkurrens mellan leverantörer.4

För jordbruket i Sverige har vi ställt upp ett försörjningsmål. Det innebär att vi bestämt oss för att inom landet producera i stort sett alla de baslivsmedel som vi konsumerar. Målet är mer än uppfyllt. I diagram 4.3 redovisas självförsörjningsgraden för några viktiga produkter.

Den andel av produktionen som inte konsumeras inom landet får säljas på världsmarknaden till där rådande priser. Denna export finansieras genom s.k. interna avgifter. Exempel på sådana avgifter är förmalnings- och slaktdjursavgiften. Genom att exporten huvudsakligen finansieras med interna avgifter samt i viss utsträckning med införsavgiftsmedel och budgetmedel kommer dock producenternas priser att ligga under den totala reglerade nivån som består av både producentpriser och interna avgifter.

4. I detta avseende finns en viktig skillnad mellan låg- och högprislinjen. Eftersom lågprislinjen utgår från världsmarknadspriserna kommer dess påverkan - - inflationsgenom prisregleringen på takten att bli mindre än den effekt som uppstår genom högprislinjen.

Producentens pris blir ett mellanpris, mellan

världsmarknadspriset och det interna marknadspris

som ligger till grund för Nivån konsumentpriserna.

på det interna marknadspriset bestäms av i utgången

prisförhandlingarna (det reglerade prisets nivå)

och produktionsöverskottens omfattning.

Diagram 4.3 Självförsörjningsgrad för vissa jord-

bruksprodukter 1979-86

Vete

mwmmmmm

Rx

Procent

100 \\\\\\\ x Smör

mmamnummawwmwum-

\\\\\.\~ x

umsnuaxuuvuxxnuv unnuxsuuxuxnvumxu n.\\\\.\‘wwI\\‘\\\\\\.\nn\\\V

\:¢~r.c-:vzae<¢.\\¢:5r:<v.\~moo:wo:<\:c-5*

xx Fläskkött

:aoraco¢eoomoo:ow.»:«xxcac¢:oer/.ocoovxaooo:-:- :aoo«¢~-:«./::<-:s¢ov:o«ooo«mv¢w:¢coo2vo<-a:.,-

\\\ x

\\\\\\x\\\\\\\\\\\\\~.\\~ zs\m\\\\\zn\1\\\\\\\\\v\wv

\\\\\\‘\\\\\\

\IA\\\\l;\\\L\\\\\\\\l‘

\x Nömön \\\ x

s~eo4-»am.v.v.vx-

\ x x \\\\~.\\\~.\\\\\\\\~.\\ x

1\\\\\\.\\\\\

v. x

-:-2-we-s:«-;V -«Ar.-axae-:~«

\x .\\\\\\\\\\.‘-\\\\\\\\ \\\\\\\\\.\ \\\\\\\\\\‘\‘\‘\\\\\\\-.\\ \x

1979198019 O 110821983198419851986

År

I diagram 4.4 visas på skillnaden mellan olika

prisnivåer. Den lägsta nivån representeras av

världsmarknadspriset och den högsta nivån av det

samlade värdet hos och intern producentpris avgift.

Vi har valt att använda vete som I exempel. princip

ser det ut på samma sätt för övriga produkter.

Regleringen av marknaden kräver en offentlig admi-

nistration. I Sverige består denna av den statliga

jordbruksnämnden och sju regleringsföreningar. Reg-

leringsföreningarna är ekonomiska föreningar med

branschanknytning vilka leds av en styrelse med re-

presentation både för staten och näringen. Före-

4.4 vete - inom det reglerade ledet Diagram priser

O1) .M H (D m

ä

å

3= .Q 9 _ V’ _ _ _ E 1 9 “á m ... c E w

s

3 å 2 _ x 8 . _ w - Pr1s x n. E

står under tillsyn av JN när de utför uppningarna

inom I dessa avseenden kan gifter prisregleringen.

likställas med myndigheter. De agerar föreningarna

med ett ansvar när de delegerat offentligrättsligt

som mellanhand inom prisregleringen. uppträder

Dessutom har föreningarna påtagit sig andra och mer

branschanknutna av informations- och föruppgifter

Ansvarsfördelningen inom prissäljningskaraktär.

är i lagen (1967:340) om prisregleringen reglerad

område. Lagen fastställer reglering på jordbrukets

inom vilka områden som prisregleringen skall till-

lämpas och vilka uppgifter som regleringsförening-

arna har inom prisreglering. att fast- Uppgiften ställa avgifter och fördela medel inom regleringens ram har delegerats till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Med stöd av bemyndigandet har JN fått dessa uppgifter.

Det är alltså rimligt att hävda att föreningarna uppträder i två olika roller. Dels fullgör de myndighetsuppgifter när de agerar inom ramen för prisregleringen och dels utför de uppgifter som normalt tillkommer en branschorganisation när de ägnar sig åt information och reklam. Föreningarnas myndighetsuppgifter regleras närmare i särskilda direktiv från JN.

Från rättslig synpunkt är det att notera viktigt att JN fastställer samtliga och inavgifter bidrag om regleringssystemet. Eftersom samtliga resurser, som används inom marknadsregleringen, i regleras offentlig författning är de i sin helhet offentliga medel och skiljer sig i detta avseende inte principiellt från andra offentliga medel som t.ex. punktskatter. Detta understryks av att prisregleringsavregleras i samma lag som övriga punktskat-

giftärna

ter.

De resurser som förs in i förregleringsekonomin brukas i huvudsak för fyra olika ändamål: 1) exportkostnader, 2) livsmedelssubventioner, 3) utjämningsbidrag och 4) diverse ändamål utanför fördelningsplan.

Exportkostnaderna beräknas inför prisförhandlingarna varje år av JN. Nämndens beräkningar skiljer

5. Lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter

delvis från de siffror som redovisas av reglesig LRF har i dessa sammanhang också ringsföreningarna. redovisat en skattning av exportkostnaderna vilken avviker från JN:s bedömning. Vi har inte funnit nåatt avvika från den bedömning som gon anledning av JN och redovisar nedan de beräknade exgjorts portkostnaderna för budgetåren 1983/84-1988/89

(prognos för sistnämnda ár).6

Efter justering med hänsyn till fettvaruavgifter, och erhållna införselavgifter beräkutbyteshandel nas exportkostnader netto vilka definitionsmässigt är de interna avgifterna minus utjämningsavgifterna inom och lagrings- samt adminimejeriregleringen strationskostnader. Exportkostnaderna netto är den inkomst, täckt genom de höga interna avgifterna, som får avstå till följd av Överskottsjordbruket Om det svenska jordbruket, med oförproduktionen. ändrade inhemska priser och oförändrad genomsnitteffektivitet och kostnadsnivå, hade en produklig tion som vore till efterfrågan inom landet anpassad skulle dessa tillfalla de kvarvaexportkostnader rande lantbrukarna i form av ökade inkomster.

JN har beräknat exportkostnadernas påverkan på disinkomst för med mellan 20 och 100 ha ponibel gårdar åker. År 1987 skulle disponibla injordbrukarnas komster ha varit ca 12 000 kr högre om produktionen varit till den inhemska efterfrågan. Den anpassad intäkten - brutto 26 400 kr - motsvarar brukhögre arens andel av de interna avgifterna.

6. Statens jordbruksnämnd (1988-03-06), Exportkostnader - beräknad jordbrukarnas inkomster, PM påverkan på från utredningsbyrån

Diagram 4.5 Exportkostnaden

z á á å

å

Vid en jämförelse mellan exportkostnader netto och

jordbrukets intäkter7 visar det mp. l-Q att de förra

utgör ca 6 % av de senare. Annorlunda uttryckt kan man säga att jordbrukets intäkter - efter en marknadsanpassning till rådande efterfrågan inom riket — skulle öka med i genomsnitt 6 %. Denna beräkning för budgetåren 1983/84-1988/89 i diagram

redoäisas

4.6.

Kostnaderna för export av de som jordbruksprodukter inte konsumeras inom landet kan alternativt betraktas som ett konsumtionsutrymme som de svenska konsumenterna avstár till förmån för konsumenter i andra länder.

7. Jordbrukets intäkter är i JN:s beräknade analys efter jordbrukets normkalkyl sektorexterna (jordbrukets inkomster) 8. JN PM 88-04-25, Kassaflödet inom jordbruksprisregleringen m.m. för budgetåren 1983/84-87/88

Diagram 4.6 Exportkostnader netto i förhållande till jordbrukets intäkter enligt nor-

malkalkyl

... å

v m 9 vx u) O5 oo oo ao ao co oo S S Ä \ 5 i oo v nn co

eo co eo oo v; g

Budge tår as o: a: om ca ca V_ V V_ Y V_ V‘

av omfattade år 1986 ca 11 % av Exporten spannmål Det råder dock stora skillnader världsproduktionen. mellan olika Handeln med vete omfattade 15 grödor. eller 24 % av beroende på om man inproduktionen

kluderar handeln med vetemjöl eller ej.9 Världs-

handelns andel av produktionen är i stor utsträckberoende världsmarknadspriset. EG bl.a. ning på stora spannmål vilka säljs först när lagrar mängder marknaden är Den marknadsförda andelen av gynnsam. den totala produktionen kan därför variera kraftigt

9. FAO (1986) FAO trade yearbook, vol. 40. FAO (1986) FAO production yearbook, vol. 40

mellan åren.

Livsmedelssubventionerna utgör större delen av de budgetmedel som ingår i prisregleringen. De sänker nivån på det pris som ligger till för underlag påslag inom livsmedelskedjans högre länkar (handelsleden). Detta innebär att konsumentens pris ligger mellan det reglerade priset (producentpris + avgifter + förädling) och ett konsumentpris baserat på världsmarknadspriset. Livsmedelssubventioner utgår för närvarande enbart inom mejeriregleringen (mjölk).

Diagram 4.7 Livsmedelssubventioner

.Q F ... g E MJoIk o fl 5= I Kott 2

V’ lO CO f\ Q O? 9 9 9 1° E 3 Bmkdfi m v m w N m co co Q Q co co

Utjämningsbidrag utnyttjas inom mejeriregleringen för att utjämna lönsamheten mellan mejeriföretag och mellan leverantörer. I syfte att maximera mejeriföreningarnas inkomster har man, inom mejeri-

ram, utvecklat ett system för monoregleringens prissättning. Konsumtionsmjölk och grädde polistisk har fått ett högre pris än det som skulle råda i en konkurrenssistuation. Detta är möjligt därför att dessa varor har en låg priselasticitet med avseende Andra varor som smör har dock en på efterfrågan. högre känslighet för prisförändringar beroende på den effektiva konkurrensen från olika substitut som Bregott, Flora, Lätt och Lagom och Margarin.

De olika mejerierna har olika produktionsinrikt- Vissa i huvudsak K-mjölk och andra ning. producerar producerar en högre andel smör och mjölkpulver.

Om utjämningsbidragen saknades skulle den relativa lönsamheten vara lägre hos det mejeri som betydligt tillverkar en andel smör och mjölkpulver än högre hos Genom att avgiftsbelägga kk-mjölksmejeriet. och ostproduktionen har man fått en mjölks-, gräddmöjlighet att fördela om intäkterna inom regleringens ram och utjämna lönsamhetskillnader.

Därutöver sker en omfördelning mellan olika producenter genom att man kollektivt finansierar transportkostnader inom mejeriföreningen. Varje producent inom föreningen får samma pris för sin invägda oberoende var han är bosatt. För budgetåret mjölk 1989/90 har JN beräknat att drygt 4,8 miljarder kr. kommer att omsättas inom mejeriregleringen.

Övriga resurser inom regleringsekonomin

Inom den s.k. fördelningsplanenlo ligger dessutom

en rad olika ändamål av mindre omfattning som sociala satsningar (50 milj.kr. 1988/89), bidrag till ersättningsfonder i norra sverige, stiftelsen lantbruksforskning m.m. Utanför fördelningsplan ligger 1988/89 ca 410 milj.kr. Dessa fördelar sig enligt tabell 4.1.

Tabell 4.1

mi1j.kr. Utbyteshandel med öst 160 Pristillägg får och lamm 27 SMAK 6,4 Ackordshästar 0,2 Stöd maltprodukter 1 Sveriges Exportråd 4 Djurhälsovård 20,7 Skördeskadefonden 60 Adm konsumentdelegationen 0,4 Utredningar SPK 0,4 Lantbruksstatistik 37,7 Ers. utebliven prishöjn. 1 juli 1988 90 summa 407,8

10. Fördelningsplanen omfattar de medel som ställs till jordbrukets förfogande i syfte att uppnå det reglerade priset. Därutöver inflyter till statens jordbruksnämnd medel från bl.a. införselavgifter vilka inte omfattas av den planerade fördelningen av resurser till jordbruket.

5. FÖRDELNING AV RESURSER, EFFEKTIVITET OCH KOST— NADER

5.1 Kostnader och effektivitet

På den internationella arenan råder stor enighet när det gäller en bedömning av den jordbrukspolitik som förs i flertalet OECD-länder. Politiken innebär att konsumenterna i I-länderna får betala alltför höga livsmedelspriser. Avsättningsgarantier har medfört en ökad produktion som går långt över de nationella behoven. Samtidigt har lantbrukarnas inkomster ökat sakta till följd av överskottens ned-

pressning av avräkningspriserna.1 världsmarknaden

har krympt för U-landsexport beroende på dumpning av råvaruöverskott från I-länderna. Inom de berörda länderna har alltför mycket produktiva resurser lästs in i jordbruket. Jordbruket har negativa miljöeffekter vilka på sikt medför stora samhälleliga kostnader (läckage av kväve, packningsskador, minskad artrikedom m.m.). I regleringarnas spår har följt en utveckling mot en hög grad av koncentration och centralisering inom råvaruhandel och livsmedelsindustri. Det senare har inte minst blivit fallet i Sverige. En reglerad injordbrukspolitik nebär omfattande kostnader för skattebetalare och konsumenter. Även lantbrukets inkomster har påverkats negativt till följd av att för mycket resurser

1. Exporten av spannmål är vid nuvarande och förutsebara internationella priser en dålig affär för jordbrukssektorn LRF PM Ett marknadsanpassat prissystem för spannmål s. 6

lasts in i sektorn.2

I dessa allmänna termer är det relativt enkelt att enas om politikens följder för samhälle och för konsument. Det blir svårare att uppnå enighet när kostnaderna skall kvantifieras och det krävs en máttstock. Ett antal matt har utvecklats gemensam inom internationella organ för att mäta jordbrukskonsekvenser för producenter och konsupolitikens menter. Flertalet av dessa mått tar endast hänsyn till statiska effekter av den förda politiken. De effekterna på tillväxt, inlångsiktiga dynamiska flation och resursallokering är svårare att uppskatta.

Ett annat viktigt mål bakom en avreglering är att öppna för en ökad variation vad gäller både produk» ter och produktionsmetoder. En ökad marknadsorienkommer att medföra bättre kontakter mellan tering och konsument. Kvalitet och variation producent blir ett lika effektivt konkurrensmedel som priset. Dessa fördelar, för både konsument och producent, har vi svårighet att beräkna med tillfredsställande felmarginal.

Det saknas skäl att inom ramen för konkurrenskommittêns arbete ytterligare utveckla analysen på dessa områden. Vi får därför i huvudsak förlita oss till de som redan utvecklats och med hjälp redskap av dessa föra en diskussion kring regleringens

2. Se t.ex. OECD 1987, Agricultural policies, markets and trade, Paris. D.E. and the GATT: Rewriting the Hathaway, Agriculture rules, Washington 1987 R.L. farm trade: Policy options for Parlberg, Fixing the United States, Cambridge Mass 1988 I Lindström, och anpassningsproblem i Stödsystem Jordbruket, Anförande vid KSLA den 27 september 1989

kostnader och positiva effekter av en förstärkt konkurrenspolitik vars yttersta syfte är att förbättra konsumentens ställning pá marknaden.

Det finns användbara mått för att kvantifiera kostnaden för en viss jordbrukspolitik med siktet inställt mot primärproduktionen. Vårt uppdrag går emellertid utanför en sådan avgränsning. Vi har också att granska situationen inom efterföljande led. Den centrala frågan är om brister i marknadens funktionssätt inom samtliga led (få aktörer, monopol) inneburit välfärdsförluster i första hand för konsumenterna. Även i detta avseende hade det i och för sig varit en fördel att ha tillgång till ett omfattande empiriskt material kring prissättning och dess mekanismer inom den svenska industrin i allmänhet och livsmedelsindustrin i synnerhet.

Studier genomförda under senare år tecknar en bild av prissättning på industriella marknader som delvis avviker frán de enkla neo-klassiska modeller-

na.3 Bl.a. hävdas att priser inte är flexibla på

kort sikt vilket i sin tur implicerar att konkurrensen i första hand förs med andra medel än priser. Tankegången är inte ny. Det nya ligger i att teorierna verifieras empiriskt. Ifrån teoretiska utgångspunkter brukar man tala om dels kostnadsbestämda och dels efterfrågebestämda priser.

Råvarumarknader brukar kännetecknas av att priserna är efterfrågebestämda. Genom prisregleringen på jordbrukets område har även primärproduktionens priser kostnadsbestämts i Sverige. När det gäller kostnadsbestämd brukar man hävda att

prissättning

3. Bengt Assarsson, Prisbildning på industriella marknader, SNS 1989

denna ger upphov till en hög grad av prisstelhet samtidigt som svängningar i efterfrågan möts med justeringar av produktionsvolymen inom enskilda företag. I branscher med kostnadsbestämd prissättning antas därför finnas en tendens till uppkomsten av ständig överkapacitet. Inom dagligvaruhandeln råder, enligt LMU, en tredje form av prissättning där priset utgörs av inköpskostnader plus en schablonmässigt bestämd marginal. Prissättningen behöver inte, när det gäller enskilda varor eller varugrupper, vara relaterad till kostnader/resursförbrukning.

Vi har ovan behandlat de svårigheter som ligger i att med den begränsade tid som stått till vårt förgranska livsmedelskedjan och dess delmarkfogande nader. Det har inte varit möjligt att genomföra egna empiriska undersökningar. Detta krävs om syftet är att i detalj kunna beskriva prissättningsprinciper och marginaler. Enligt kommitténs mening krävs inte detta för att påvisa konkurrensbegränsningar inom livsmedelskedjan. Situationen är sådan på de flesta livsmedelsmarknader att det inte krävs omfattande empiriska undersökningar för att upptäcka olika grader av monopolisering och monopolbeteende. Inom områden som mejerier och sockerproduktion är monopolet ett etablerat faktum. Det krävs inga omfattande studier för att notera den starka ställning som exempelvis ICA har inom dagligvaruhandeln. När vi i det följande för en diskussion kring ineffektivitet och kostnader utgår vi från tanken att lite konkurrens är bättre än ingen konkurrens alls samt att det ur samhällelig synpunkt oftast saknas rationella argument för att medverka

till att upprätthålla monopol.

I teoretiskt avseende brukar man beskriva vilja marknadssituationer med hjälp av begreppen ren konkurrens, monopolistisk konkurrens, oligopol och monopol. Extremerna utgörs av den rena konkurrensen med dess krav på fullständigt homogena varor och ett stort antal aktörer vilka ej kan påverka prissättningen på marknaden (efterfrågekurvan är perfekt elastisk) och det rena monopolet vilket är ensam producent av en vara vilken saknar substitut. I det verkliga ekonomiska livet ser vi aldrig eller

ytterst sällan några exempel på dessa extremfal1.4

Desto vanligare är förekomsten av marknader som behärskas av ett fåtal företag och där konkurrensen i övrigt är ofullständig bl.a. genom att produkterna inte är fullständigt homogena. I vår fortsatta analys kommer vi främst att diskutera marknader med ett fåtal dominerande aktörer och utifrån denna situation diskutera samhällsekonomiska vinster av en ökad konkurrens. Vi kommer också att uppehålla oss vid vissa frågor som brukar förknippas med monopolitisk konkurrens som t.ex. reklam och varumärken. Ju längre vi avlägsnar oss från jordbruksrávaran och kommer närmare mer förädlade desto produkter mer angeläget blir det att, med Chamberlains ord, betrakta varje säljare som en monopolist i ordets

4. It has already become plain how artificial and how far from reality the comparison of monopoly with competitive output must be (..) When the market is imperfect (..) a monoplist could hope not only to raise the price of the commodity by but restricting output, also to lower costs by improving the organisation of the industry. Under imperfect competition there is a double motive for creating a monopoly, and under perfect competition only a single one (:::) There is less motive for forming a monopoly, and a greater difficulty in maintaining it, in a perfect than in an imperfect market. Thus it is peculiarly unlikely that any actual case should ever present the opportunity of making a comparison between under output monopoly and under perfect competition. Joan Robinson, Economics of imperfect competition, s. 170

rätta bemärkelse - som om han har full kontroll

över utbudet av en specificerad produkt.5

En sak är att visa att delmarknaderna inom livsmedomineras av enstaka eller ett fåtal delskedjan starka aktörer. En helt annan sak är att påvisa att denna dominans skulle medföra skadlig verkan för konsumenten. I det följande genomför vi först en allmän och mer teoretisk diskussion kring marknader, konkurrensbegränsning och etableringshinder samt deras effekter på resursfördelning och välfärdsutveckling. Därefter behandlar vi vissa tydtecken att allt inte fungerar som det borde liga på inom livsmedelssektorn. Det gäller bl.a. den allmänna förekomsten av överkapaprisstegringstakten, citet och konsumenternas välfärdsförluster till följd av var nuvarande livsmedelspolitik. Dessa avsnitt får bilda underlag för de ställningstaganden som kommittén i kapitel 8 angående behovet av gör en förstärkt konkurrenspolitik.

5.2 Begränsning av konkurrensen och välfärdsförluster

En marknad med konkurrens kännetecknas av perfekt att antalet köpare och säljare är så stort att ingen enskild aktör genom sitt agerande kan påverka I det verkliga livet är sådana marknader priset. mer att betrakta som undantag än som regel. De emexemplen pá marknader med (åtminstone) god piriska konkurrens brukar utgöras av olika råvarumarknader. Den internationella spannmålsmarknaden utgjorde ti-

5. E H Chamberlain, The theory of monopolistic competition, s. 302

digare ett gott exempel på en sådan marknad. Situationen har försämrats kraftigt till följd av OECDländernas subventionerade export. I dag är det ytterst få som är villiga att betrakta världsmarknadens priser som marknadsbestämda. Marknaden karaktäriseras av att ett fåtal stora aktörer med EG i täten försöker sälja stora kvantiteter med hjälp av omfattande subventioner. Situationen är likartad den när ett stort företag försöker konkurrera ut mindre aktörer genom att sänka priset till en nivå som tvingar dessa att lämna marknaden. De som fått lämna den internationella spannmålsmarknaden är de fattiga U-länder som har goda förutsättningar för att producera spannmål men saknar den finansiella styrka som krävs för att kunna vara med och tävla om lägsta priset på en dumpad marknad.

På flertalet marknader i Sverige, och här är livsmedelsmarknaderna definitivt inga undantag med deras i botten reglerade priser, råder olika grader av imperfekt konkurrens. Inom mejeriområdet existerar i praktiken ett monopol till följd av det interna utjämningssystemet och den territoriella uppdelning som skett mellan de 18 ingående mejeriföreningarna. Inom handeln med spannmål finns endast ett fåtal aktörer. En likartad situation råder inom flertalet marknader. Även inom andra delar av livsmedelskedjan råder en situation som karaktäriseras av fátalskonkurrens. Man kan anta att det i samtliga led finns aktörer som är så stora att de kan väsentligt påverka priset på marknaden.

Enligt gängse teori kommer ett vinstmaximerande monopol att producera och sälja den kvantitet som krävs för att få marginalkostnad och marginalintäkt att sammanfalla. Välfärdsförlusten i detta samman-

hang består i en ur samhällets synpunkt alldeles

för liten produktion till ett för högt pris.6 Man

kan också anta att ett monopol kommer att uppvisa en tröghet gentemot att genomföra nödvändiga rationaliseringar och undvika obehagliga beslut kring produktionens omfattning och inriktning. Den starka positionen på marknaden gör det ändå möjligt att överleva pá ett ekonomiskt tillfredställande sätt. Det är förmodligen inom detta område som man kan finna de största nackdelarna med en konkurrensbegränsning.

Monopolisten i diagram 5.1 väljer att dimensionera produktionen så att nettointäkten blir störst vilket är fallet i produktionsintervallet mellan 26 till 30 enheter. Ökar respektive minskar produktionen i förhållande till detta intervall så minskar också nettointäkterna. Det finns inget incitament, snarare det motsatta, för monopolisten att öka sin produktion till en nivå där marginalkostnaden motsvarar priset på varan ifråga.

Monopolisten kan tillägna sig en ekonomisk vinst vilken finansieras genom att företaget beskattar andra samhällssektorer eller samhällsekonomin i dess helhet. Övervinsterna inom den monopoliserade branschen attraherar andra aktörer som vill etable-

6. A monopoly granted either to an individual or to a trading company has the same effect as a secret in trade or manufactures. The monopolists, by keeping the market constantly under-stocked, by never fully supplying the effectual demand, sell their commodities much above the natural price, and raise their emoluments, whether they consist in or profit, greatly above their natural wages rate. Adam Smith, An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations, s. 164 Harmondsworth 1970

Diagram 5.1 Monopol och intäktsmaximering

3000 -

ä O E 2000 s U å å $4 g Största intäkt 1000 ä å ä

o r l I I 0 1 o 2 0 3 0 4 0

Produktion —El“‘ Totala intäkter 9 Totala. kostnader

ra sig och dra fördel av den högre vinstniván. Om etableringshinder saknas kommer inte ett monopol att kunna existera under någon längre tidsperiod. Inom många branscher finns dock sådana etableringshinder. En statlig reglering av branschen kan vara ett mycket tydligt etableringshinder. Andra hinder utgörs av patenträttigheter, kontroll av råvaror och distributionsled samt stordriftsfördelar. I det senare fallet kan inträdespriset på marknaden bli så högt att alternativa aktörer anser att risken inte motsvarar den vinst som kan uppstå ifall man kan slå under sig marknaden.

På livsmedelsområdet har det skett en omfattande vertikal och horisontell integration inom både

och övrig industri samt hanlantbrukskooperation del. Om det samtidigt föreligger stordriftsfördelar har vi här en förklaring till att det är svårt för konkurrenter att träda in på marknaden. Inom köttbranschen finns flera exempel på satsningar vilka till följd av en kombination av faktomisslyckats rer som problem med råvaruleveranser och svårighet att betala tillräckligt höga priser per djurenhet. Det finns betydande kostnadsfördelar i att behärska en bransch såväl vertikalt som horisontellt inte minst när det gäller distribution och lagring (logistik).

På flertalet marknader råder en konkurrenssitua-

tion7 som karaktäriseras av förekomsten av ett be-

gränsat antal dominerande företag och en grupp mindre företag utan marknadsinflytande. Under olikonkurrens kännetecknas marknaden av en gopolistisk av beroende mellan de olika större aktöhög grad rerna. enskilt företag kan fatta beslut om Inget och priser utan att snegla på vad konproduktion kurrenterna kan väntas företa sig. På en sådan marknad kommer aktörerna att förse sig med ett stort antal redskap i syfte att såväl skydda sig från minskad marknadsandel som aggressivt söka öka sin marknadsandel. Reklamkampanjer kommer att spela en central roll för företag som agerar på en sådan marknad.

Men hur sätts priset på en marknad med oligopol? Denna fråga kan inte sägas vara löst ur teoretisk

7. the intermediate between monopoly and competition, where the number of sellers in a market is greater than one, yet not great enough to render negligible the influence of any one upon the market price E H Chamberlain, The theory of monopolistic competition, s. 30

synpunkt. Kring vissa kännetecken råder dock stor enighet. Prisbildningen är beroende av den allmänna marknadssituationen. Om ett företag dominerar marknaden är det rimligt att anta att det också utövar ett prisledarskap. Om ett företag har en tillräckligt stark ställning (även finansiellt) kommer alla konkurrenters försök att rubba status quo att medföra att de slås ut genom att det större företaget väljer att prissätta dem ur marknaden och har den finansiella styrkan att genomföra en sådan operation. Antar vi att företagen söker maximera sina vinster kommer pris och utbud i en sådan situation att i stort likna en marknad med Priset monopol. blir högre och kvantiteten lägre än vid konkurrens. Dessutom kan man förmoda att det uppstår trögheter vid införande av tekniska och ett förändringar visst motstånd mot att i alla lägen den mest välja effektiva kombinationen av produktionsfaktorer.

Den typ av oligopol som vi nämnt ovan förekommer på marknader med homogena produkter som stål och cement. I viss utsträckning kan den också förekomma inom livsmedelsområdet. På marknader med mer differentierat varuutbud kan situationen variera beroende på antal aktörer, storleksrelationer men också beroende på produkternas säregenhet. Det finns substitut till Coca-Cola. Men priset på drycken kan, inom vissa gränser, eller sänkas utan att höjas detta påverkar vare sig elefterfrågan på drycken ler efterfrågan på konkurrenters Det är en drycker. rimlig förmodan att prissättningen på en marknad av denna typ, där av varorna differentiering kompletteras med ett fåtal stora aktörer, i

mångt och myc-

ket kommer att sammanfalla med vad som skulle bli fallet på en marknad med ett Även här kan monopol. vi förvänta oss en begränsning av och produktionen

ett högre pris än vad som blir fallet under konkurrens. Dessutom kan vi förvänta oss att det förekommer överskottskapacitet på en sådan marknad.

På alla marknader med oligopolistiska kännetecken finns en naturlig tendens till samarbete som ett alternativ till den osäkerhet som det ömsesidiga beroendet skapar. Karteller är den mest formaliserade formen för sådant samarbete. I detta sammankan det vara av värde att göra en distinktion hang mellan formella och informella kartellöverenskommelser. Inom en bransch kan råda en informell överenskommelse i form av s.k. gentlemens agreement att hålla en viss prisnivå eller utestänga viss konkurrens från marknaden. Inom den svenska spannmålshandeln har det funnits en sådan överenskommelse mellan lantbrukskooperationen och de privata handlarna att inte importera fodermedel som inte är belagt med tull eller införselavgifter. Detta gäller t.ex. rågvete. Om marknaden behärskas av ett antal aktörer kan sådana kartellöverensjämnstarka kommelser bli relativt långlivade. I annat fall finns det så stora vinster i att bryta kartellen att de endast kan fungera under kortare tidsperioder. överenskommelsen att ej importera oreglerade fodermedel har - i stora - av de drag respekterats större aktörerna på spannmáls- och fodermedelsmarknaderna.

5.3 Prisutveckling, brister i konkurrens och effektivitet

livsmedel har varit hög i Sve- Prisökningstakten på rige under hela 1980-talet. En naturlig jämförelsenorm är konsumentprisindex för andra varor eller

samma varor i andra länder. Enligt statistik från OECD har prisutvecklingen varit betydligt kraftigare för svenska livsmedel än för livsmedel i andra OECD-länder. Vi kan dessutom notera att priset på livsmedel stigit betydligt snabbare än priset på övriga varor och tjänster inom landet.

Tabell 5.2 Prisökning på livsmedel och andra varor i Sverige och inom OECD åren 1980-1989 Sverige OECD/Europa OECD/totalt

oreglerade 85,3 KPI exkl livsmedel 82,7 94,0 63,4 Källa: Konsumentprisindex och OECD main economic indicators

Det framgår av tabell 5.2 att prisökningstakten för andra varor än livsmedel varit lägre i Sverige än i övriga europeiska OECD-länder. När det gäller livsmedel har situationen varit den omvända. En del av prisökningen på livsmedel i Sverige (reglerade livsmedel) har förklarats med att livsmedelssubventionerna begränsats i omfattning under perioden. Detta skulle förklara mellan 5 och 17 % av prisstegringstakten. Även med denna reservation kvarstår en stor skillnad mellan prisökningstakten hos livsmedel i Sverige och det inom OECD/Europa på mellan 10 och 22 %.

Under de senaste åren har prisökningstakten på livsmedel inte avvikit från totala konsumentprisutvecklingen. Detta innebär inte att förhållandet

mellan livsmedelspriser och andra priser har återställts. För att så skall ske krävs att priserna på livsmedel ökar långsammare än totalindex under en rad av år. Detta åskådliggörs i diagram 5.2.

Diagram 5.2 K0n$nnenmñsmdex1980-1988 Åmnmdduü Livsmedel och totalindex

2 H 8 ax 160 -160 Q) c 5 140 - - 140

120 - -120

100 1 , . r 1 , . 100 1980 1982 1984 1986 1988 År ——a-- Livsmedel ——o-— Totalindex

Det är värt att notera en skillnad mellan prisutveckling i primärledet och prisutveckling på reglerade färdigvaror i detaljhandeln. Enligt JN:s beräkningar har den årliga prisökningstakten under 1980-talet legat kring 6,6 % för pris till producent medan konsumentpriserna ökat med 9,8 % exklusive och 10,1 % inklusive moms. skillnaden förklaras till stor del av de höga exportkostnaderna vilka till viss del har finansierats genom avdrag på reglerat pris (lantbrukets ansvar för överskotten).

Därutöver förklaras skillnaden av avvecklade subventioner, olika produktivitetsutveckling i skilda led samt prisökningar i efterföljande led som kan vara olika stora. Detta medför den något paradoxala situationen att ökningen av priset till producenterna för reglerade produkter kraftigt understiger ökningen av priset i konsumentled. LMU hade bl.a. till uppgift att granska om detta förhållande också speglade en orimlig eller orättfärdig fördelning av marginaler mellan olika led i livsmedelskedjan. Detta kunde inte påvisas utifrån det material som var tillgängligt för utredningen. Vad man däremot kunde notera var den automatik med vilken prisökningar transporteras från reglerat led till konsument. Automatiken innebär en indikation på att det förekommer inskränkningar av konkurrensen inom sektorn.

5.4 Prisregleringens kostnader för konsumenten

Prisregleringen har en central roll inom livsmedelsområdet. Detta visas inte minst av att ungefär 58 % av livsmedelskonsumtionen omfattar varor med råvara som är reglerad. Genom de årliga förhandlingarna och därpå följande riksdagsbeslut har det byggts in en prisökningsautomatik i hela livsmedelskedjan. Av tradition har priset från underliggande led tagits som givet. Alla har agerat med vetskap om att systemets botten utgörs av ett reglerat och enhetligt pris på en vara med varierande kvalitet.

I diskussionen om livsmedelspolitikens kostnader för samhället, konsumenten och skattebetalarna an-

vänds en mängd olika begrepp. OECD8 utnyttjar ex-

empelvis PSE (Producer Subsidy Equivalent) och CSE (Consumer Subsidy Equivalent) för att beräkna hur mycket som producenter respektive konsumenter skulle behöva kompenseras för att uppnå en oförändrad inkomst efter en avveckling av livsmedelspoliti-

ken.9 För år 1986 har OECD redovisat ett samlat

netto PSE för Sverige på 14,5 miljarder kr och en stödnivå netto på 54,5 %. I detta belopp ingår de finansiella flödena inom prisregleringen, andra former av stöd som det särskilda stödet till jordbruket i norra Sverige och offentliga tjänster med inriktning mot jordbruket (SLU) samt nettot av importavgifter och restitutioner. Det är denna nettosumma som definitionsmässigt utgör det stöd som utgår inom ramen för livsmedelspolitiken till jord-

bruksnäringen. För åren 1987, 1988 och 198910 har

OECD, för Sveriges del, beräknat den procentuella PSE nivån till 60 %, 60 % och 57 % vilket kan jämföras med EG som uppnår 49 %, 44 % och 39 % för motsvarande år.

PSE- och CSE- värdena är de siffror som utnyttjas internationellt i syfte att jämföra stödnivåer och deras utveckling. De ger, åtminstone för de flesta OECD-länder, en möjlighet att hitta likvärdiga jäm-

8. Beräkningsmodellen har ursprungligen utvecklats inom FN-organet FAO 9. PSE och CSE are defined as the payment or subsidy which would be necessary to compensate producers (PSE) or Consumers (CSE) in terms of income for the removal of policy programmes OECD 1987, National policies and agricultural trade: study om the EEC, s. 114 10. Prognos för 1989, uppgifter från 0ECD-sekretariatet 12 december 1989, AGR/APM (89) 27 11. Sveriges genomsnittliga procentuella PSE-tal har ökat kraftigt under 1980-talet. För perioden 1979-85 hade Sverige ett genomsnittligt procentuellt PSE-tal på 41 %.

förelsetal. vid en jämförelse mellan län: är det av mindre betydelse om - som världsmarknadspriserna utgör - är eller referenspris marknadspriser dumpade priser. Effekten blir densamma. Om de riktiga världsmarknadspriserna (dvs. priserna vid frihandel) skulle ligga på en högre nivå än dagens priser, vilket de flesta bedömare anser troligt, förändras samtliga länders PSE-tal lika mycket.

Ett annat sätt att mäta stödet är att beräkna den nominella skyddsfaktorn (NPC) vilken beräknas som kvoten mellan inhemskt pris och vid pris gränsen. Denna typ av beräkningar används t.ex. av världsbanken. Dessa beräkningar tenderar att både underskatta och överskatta stödnivån. De länder som har lågt tullskydd och samtidigt lagt stödet direkt (och produktionsneutralt) till bonden får en låg nominell skyddsfaktor. Andra länder, som Sverige, vilka förlitar sig i huvudsak på prisstöd får en högre skyddsfaktor vid samma effektiva stödnivå. Den nominella skyddsfaktorn, liksom PSE-beräkningarna, tar heller inte hänsyn till att kvaliteten

kan variera mellan olika länder.12

PSE-tal och NPC mäter inte de inkomstströmmar som när fram till bönderna. Detta är när det självklart rör PSE-komponenter som stöd till jordbruksforskning och högskoleutbildning. Det är mest relevant att se dem som beräkningar av samhällets samlade stöd till näringen. De rör alltså de transfereringar som uppstår när man genomför en viss livsmedelspolitik som i sig innehåller en mellan avvägning olika medel. De finansiella strömmarna inom regle- - i mer ringssystemet precis bemärkelse utgör endast en del av dessa transfereringar.

12. IMF (1986), World development s. 111 report,

Varken PSE- eller NPC-måtten mäter de samhällsekonomiska kostnaderna för en viss jordbrukspolitik. För att mäta dessa måste man beräkna politikens effekter resursfördelningen och vad som skulle ha pá inträffat om vi inte hade haft någon marknadsregle- Den samhällsekonomiska kostnaden kan skattas ring. både kort och lång sikt. På lång sikt ger en på på resursfördelning upphov till lägre ekonofelaktig misk tillväxt än vad som varit fallet vid en mer av produktionsfaktorer mellan optimal fördelning olika och samhällssektorer. Även förmögennäringar i samhället påverkas. Om vi t.ex. hetsfördelningen antar att en del av prisstödet kapitaliseras på sikt så kommer också politiken att på sikt gynna genom att ge upphov till ökad jordränta. jordägarna Detta är ett exempel på en omfördelningseffekt som inte något av de mått på livsmedelsbelyses genom ekonomiska konsekvenser som vi behandlat politikens ovan. En som medför att man på sikt omförpolitik delar inkomster till fördel innebär att jordägarnas det en tendens att investera mer resurser i uppstår än i annan verksamhet. Viljan att invesjordägande tera i mark har dessutom kunnat underblåsas genom vissa i skattesystemet som b1.a. gjort det inslag att kvitta överskott i en förvärvskälla mot möjligt underskott i en annan.

I debatten har dessa olika mått kommit att blandas samman. Detta kan ge upphov till en viss förvirvilken inte blir mindre av att endast en ring, mindre del av samhällets stöd till jordbruksnäringen tillfaller bönderna i form av inkomstförstärk-

ning.

Man att stöden läcker. Inom EG har man besäger

räknat att det krävs ungefär 1,50 ECU i stöd, beräknat enligt PSE-modell, för att få fram 1,00 ECU till bonden. Den viktigaste läckan, såväl i Sverige som inom EG, utgörs av kostnaderna för att sälja överskotten på världsmarknaden. I Sverige tillämpas ett system för prisreglering som innebär att delar av uppsamlings-, lagrings- och förädlingskostnaderna täcks in i regleringen. Även detta ger upphov till läckor. Det indirekta prisstödet har träffbild som ett avságat hagelgevär.

Figur 5.1 Förhållande mellan olika mått på livsmedelspolitikens kostnader

Livsmedelspolitikens samhällsekonomiska kostnad PSE, CSE och NPC mått på transfereringar Penningströmmar inom regleringssystemet Effektiv inkomstförstärkning till bonden

Vilket mått som bör användas beror vad man vill på åskådliggöra. Om vi vill visa hur stor del av våra samlade resurser som överförs till jordbruksnäringen är det mest lämpligt att PSE-beräkutnyttja ningar. Dessa är de bästa redskap vi har för närvarande när det gäller att uppskatta transfereringar till jordbruket. PSE kan också användas för att visa om det är producenter eller konsumenter som betalar för jordbrukspolitiken. I många länder i den tredje världen är det producenterna som får betala för jordbrukspolitiken genom att deras produkter

köps upp till interna priser som ligger avsevärt under världsmarknadspriset. I dessa länder är det i stället konsumenterna som tjänar på den förda jordbrukspolitiken. I sådana fall är CSE-talet positivt medan PSE-talet blir negativt. I Sverige är situationen den omvända. Det är konsumenterna som beskattas - en - till förmån för genom hög prisnivå jordbruket. Konsumentverket har beräknat att prisregleringen årligen kostar 6 500 kr. för en fabestående av två vuxna och två barn. Om vi milj vill mäta effekten av det generella prisstödet till jordbruket kan man använda den teknik som ligger bakom NPC-beräkningarna. Man avser då att beräkna det stöd som uppstår genom att den inhemska prisni-

Diagram 5.3 PSE och CSE beräknade av OECD för Sverige år 1988 (mdr kr) 20-

m 10- E S E X 3 \\ “ \\\\\\\\\\\\\\\\\\\\ .n 0 O. V) 9 -10å w

20 . 1 WE GE

Man Källa: OECD (1988) National policies and agricultural trade: Country study Sweden

vån via gränsskyddet upprätthålls på en nivå högre än de priser som råder på världsmarknaden. Denna beräkningsteknik har använts av JN i dess PM Vart 13 går prisstödet?.

I diagram 5.4 redovisas JN:s beräkning av kostnaderna för stöd till jordbruket i relation till produktionsvärdet. siffrorna är fördelade både pá produktionsområden och redovisade totalt. De selektiva stödátgärderna till jordbruket i norra Sverige ingår inte i underlaget. Beräkningarna sammanfaller i stort, grots att de inte tagits fram med helt jämförbara metoder, med resultatet från 0ECD:s 14 PSE-beräkningar för motsvarande år.

Diagram 5.4 Produktionsvärde och generellt prisstöd 1986/87 30000-

Förkortningar 20000 kr GSS = Götalands södraslänbygder GMB= Götalandsmellanbygder GNS = Götalands norraslättbygder SS = Svealands slätlbygder

MllJoner

GSK = Götalands skogsbygder SSK = MellerstaSverigesskogsbygder 10000 NN = NedreNorrland Nnö = OweNorrland

0 -

Område , _ I Produkllonsvárde Käl la: statens jordbruksnämnd Generellt prisstöd

13. JN (1988-05-05), Vart går prisstödet?, s. 9 14. OECD (1988) National policies and agricultural trade: Country study Sweden, s. 72

5.5 Resursfördelning och överkapacitet

I LAG:s rapport behandlas frågan om primärproduktionen. Arbetsgruppen hävdar att regleringen givit till att alltför mycket produktiva resurser upphov förts in i Genom att exporten av överjordbruket. skottskvantiteter subventionerats har resurser lästs kvar inom produktionsomráden utan hänsyn till vad som är ekonomiskt försvarbart. I kvantitativa termer dessa resurser till ca 7 000 heltidsuppgår 500 000 ha mark och investeringar i sysselsatta, och maskiner motsvarande ca 6 miljarder byggnader kr.

I dessa har vi inte tagit hänsyn till beräkningar effekter utanför primärproduktionen. Om vi själva oss till distributions-, lagrings- och begränsar kan därutöver noteras att produkförädlingsleden tiva resurser investerats i syfte att handha överskottskvantiteterna. Detta gäller distributionssystem, silos, slakterikapacitet, mejerikapacitet och resurser vilka utnyttjas för att ta hand om övriga överskottskvantiteterna. Merparten av de resurser som investerats för att torrmjölk kan diproducera rekt hänföras till denna kategori. Detsamma gäller en stor del av de resurser som används produktiva för att producera smör. Denna överkapacitet representerar en 5-6 000 årsverken. I sysselsättning på termer av rör det sig om proanläggningstillgångar duktiva resurser motsvarande ca 1,4 miljarder kr. Detta är resurser vilka krävts inom distributions-, och industrileden för att ta hand om de lagringsöverskott som producerats och fått avsättning genom

regleringsekonomin.

Även om vi bortser från denna överkapacitet, som är

en direkt funktion av regleringen inom jordbrukets område, finns ett grundläggande problem med alltför lågt kapacitetsutnyttjande inom den konkurrensskyddade livsmedelsindustrin. Om vi studerar perioden mellan åren 1980-1988 finner vi att kapacitetsutnyttjandet inom den konkurrensskyddade livsmedelsindustrin utvecklats i det närmaste kontracykliskt. Under perioden har vi haft en djup lågkonjunktur (1981-1982) och därefter en uppgång och högkonjunktur fr.o.m år 1984. Under hela perioden uppvisar kapacitetsutnyttjandet inom denna del av livsmedelsindustrin en sjunkande tendens med ett genomsnittligt kapacitetsutnyttjande kring 82-83 %.

En viss överskottskapacitet finns, beroende på bl.a. trögheter i anpassningen, även vid en effektiv resursallokering. Ett 100-procentigt kapacitetsutnyttjande är mer ett teoretiskt än ett reellt fenomen. En ständig överkapacitet på 15-20 % som dessutom växer i en högkonjunktur måste dock betraktas som exceptionellt. Detta också understryks av en jämförelse med den konkurrensutsatta livsmedelsindustrin. I denna utvecklas utnyttjandet av produktionskapaciteten i takt med den allmänna konjunkturutvecklingen. Kapacitetsutnyttjandet ligger lägre än i tillverkningsindustrin i övrigt vilket troligen orsakas av att livsmedelsindustrin måste kunna fånga upp säsongsmässiga variationer i inleverans av råvara. Under år 1987 och 1988 har kapacitetsutnyttjandet inom den konkurrensutsatta delen av livsmedelsindustrin legat ca 5 % högre än inom den konkurrensskyddade.

Vilka är orsakerna till denna utveckling? Mycket förenklat tyder allt på att man genomfört alltför stora kapitalinvesteringar inom den konkurrensskyd-

dade livsmedelsindustrin. Detta kan i sin tur förklaras att företagen inte utvecklar ett norgenom malt beteende beroende pá brister från konkurrens- När det mejerierna vet vi att insynpunkt. gäller förandet av tvåprissystemet innebar en minskning av och därmed också svårigheter att mjölkproduktionen beroende på råupprätthålla kapacitetsutnyttjandet varubrist. Även om vi i dag sägs vara i balans kan man dock hävda att förekomsten av mjölkpulver och till viss del smörproduktion visar att det fortfarande finns ett överskott. Hela branschen har alltså kommit att dimensioneras mer efter hur mycket som skulle utan kvotering än efter konproducerats sumenternas behov sådana dessa kommer till uttryck i en efterfrågan på en marknad. Från alköpkraftig la synpunkter representerar detta en ekonomiskt sett ineffektiv resursfördelning.

En irrationell resursfördelning, i form av överkautesluter inte att propacitet/överinvesteringar, duktionen kan bedrivas med tekniskt sett effektivaste Detta bör markeras i syfte produktionsmetod. att undvika missförstånd. I de fall där alltför resurser investerats inom en bransch saknas mycket en direkt koppling mellan teknisk effektivitet på och ekonomisk effektivitet ur samföretagsnivå En som inte kan hällssynpunkt. produktionskapacitet till att säljbara varor är inte utnyttjas producera värd även om den representerar det senaste mycket inom produktionsteknologin.

Det bristande inom den konkapacitetsutnyttjandet livsmedelsindustrin motsvarar ca 5kurrensskyddade 10 % av den totala produktionskapaciteten. Detta motsvarade år 1987 ca 1,2 miljarder kr. mätt i an-

läggningstillgångar.

Diagram 5.5 Kapacitetsutnyttjande inom livsmedelsindustrin 95-

90-

85-

hmmt

80-

75 IIIIIIIIIIII|IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIII ñümiñüwiñüQY7N“!7Nm*§m7““V““"“N@Y COOO-4-‘—¢-¢(\Il*l(\I(\l(s¢Vx(*‘n('flV'1'VV|l'llf\V‘n'l1\O\D\D‘0l\l\('\l\®0O(OO0 Kvartal D0%0OOO0ODO%®%OODODO°0%0OOOl0®%0O0O DO%%%DODO D0$%DO0O%DOD0OO O\O\OiO\O\O\O\O\0\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\O\

Tillverkningsindustri Livs konkurrensskyddad Livs konkurrensutsatt

6. KONKURRENS OCH MARKNADER INOM LIVSMEDELSSEKTORN

I det följande redovisas dagens situation inom livsmedelskedjans olika led och delmarknader. Dessutom redovisas en konsekvensanalys av ett slopande av prisregleringen i enlighet med LAG:s förslag. En central fråga i detta sammanhang har varit att

översiktligt kunna bedöma om situationen

dels på

marknaden förändras samt i vilken riktning, om

dels

en avskaffad offentlig reglering kan komma att upprätthållas av någon privat aktör. Den sista frågan är viktig om de ekonomiska vinsterna från en avreglering skall kunna uppnås. De samhällsekonomiska kostnaderna av en reglering är lika stora oberoende av om det är staten eller en privat aktör som upprätthåller verksamheten.

Det är givetvis förenat med stora svårigheter att genomföra en analys av konsekvenserna av ett förslag som ännu inte har förverkligats. Nedan redovisas en genomgång av de viktigaste reglerade områdena. Analysen är grundad på tidigare svenska erfarenheter (före 1967), internationella erfarenheter av livsmedelsmarknader med endast tullskydd (25 % av produkterna inom EG) och erfarenheterna från länder med en friare marknad (lågprislinje). Synpunkter på de här redovisade avsnitten har inhämtats från kommitténs referensgrupp för livsmedelsområdet. Kommittén har även tagit del av olika konsekvensutredningar som genomförts i anslutning till

LAG:s arbetel.

6.1 Mejeriomrádet

Nuvarande marknadsstruktur

Mejerinäringen domineras helt av lantbrukskooperationen. Av landets 25 mejeriföretag är 18 anslutna till SMR (Svenska Mejeriers Riksförening). Övriga sju mejeriföretag är små och bedriver i huvudsak ostproduktion i begränsad omfattning. De 18 företagen har så gott som 100 % av all invägd mjölk. De mejeriföretagen driver 78 av landets 85 mejeriet. Största föreningen är Arla med omkring 60 % av all verksamhet inom branschen.

Helmjölk är råvaran för samtliga mjölkfettsbaserade mejeriprodukter. Omräknat till vätska med resterande fetthalt, används ca 44 % av helmjölken till konsumtionsmjölksprodukter (inkl. grädde). 33 % till ost, 4 % till smör och Bregott, 15 % till mjölkpulver samt 3 % till övriga produkter. För flertalet mejeriprodukter är konkurrensen mycket begränsad. Mejeriernas sortiment har under åren blivit större och omfattar nu även sådana som inte är mjölkbaserade. I tabell 6.1 anges lantbrukskooperationens marknadsandel av olika produkter.

1. Lars Jonasson, Styrmedlens effekt på lantbruksföretagen, SLU 1989 Lantbruksstyrelsen, PM 1989-12-14: Vissa konsekvenser av den livsmedelspolitiska arbetsgruppens förslag.

Källor: SMR, Arla

Vad gäller ost handhas försäljning och marknadsföring av Riksost, som ägs av SMR och de osttillverkande mejeriföretagen. För att förhindra en överproduktion av ost fastställer SMR produktionsplaner över osttillverkningen. Ostkvoten fastställs för respektive mejeri. För ystning utöver kvoten utgår avgift.

som framgår av tabell 6.1 har mejerierna betydande tillverkning även av icke-mjölkbaserade produkter som juice och olika fruktsoppor. Uppenbarligen har mejeriindustrin stordriftsfördelar när det gäller kostnader för förpackning och transport av dessa produkter. Det finns emellertid risk för kostnadsövervältring till produkter som ligger innanför prisregleringen. Genom överkompensation inom ramen för prisregleringen skulle i så fall mejeriföretag erhålla konkurrensfördelar gentemot företag som endast producerar varor utanför regleringen.

Slutligen kan påpekas att mejeriföreningarna även är verksamma inom vissa andra delar av livsmedelsbranschen. Bland dotterföretagen är Semper AB, helägt av Arla, det mest betydande. Omkring tre fjärdedelar av Sempers råvaruinköp härrör från mejeriindustrin. Företagets viktigaste produkter är

mjölkpulver, barnmat och färdigmat.

Effekter av en avreglering

Marknadsregleringen för mejeriprodukter medför bl.a. att de olika mejerierna genom utjämningssystemet (se avsnitt 4.2) får ungefär samma betalningsförmåga för mjölken oavsett produktinriktningen. Vid en avreglerad marknad, har mejerierna möjlighet att b1.a. genom en mer marknadsanpassad produktinriktning förbättra avräkningspriserna till producenterna.

En avreglering kommer sannolikt att innebära en förbättrad konkurrens. Möjligheterna för privata mejerier att etablera sig ökar, framför allt för K-mjölksproduktion i storstadsomrádena. Om en geografisk marknadsdelning hindras kommer mejeriföreningarna att konkurrera sinsemellan om möjligheten att avsätta sina Detta kan medföra att produkter. sortimentet av och variationen mellan olika mejeriprodukter ökar i detaljhandeln. Det kan också komma att innebära en utvidgad specialisering mellan föreningar.

Om utjämningssystemet slopas med nuvarande nivå på de variabla införselavgifterna kommer mejeriernas betalningsförmåga att förändras avsevärt beroende på framför allt andelen K-mjölk av den totala produktionen vid mejerierna inom föreningen. De mejerier som har en hög andel K-mjölksproduktion kommer att gynnas medan de renodlade ost- och mjölkpulvermejerierna kommer att missgynnas i förhållande till dagens situation. I syfte att motverka detta föreslår den livsmedelspolitiska arbetsgruppen att

gränsskyddet skall ombalanseras mellan de olika produkterna för att kunna ge möjlighet till samma betalningsförmága. Avgifterna sänks för K-mjölk och höjs för ost. En bieffekt av denna ombalansering blir att importen av ost fördyras. Bidragande till att uppnå balans mellan olika mejeriföreningar kommer sannolikt också att bli en sammanslagning av mindre mejeriföreningar till större enheter. En sådan sammanslagning kan äga rum såväl genom renodlad fusion som genom att föreningarna bibehåller sin självständighet men går samman om försäljning av produkterna. En utveckling i riktning mot det senare skulle, under vissa förhållanden, kunna medverka till en utjämning av styrkan mellan olika aktörer pá mejerimarknaden.

Den monopolsituation som i dag föreligger på mejeriområdet innebär utan tvivel vissa möjligheter för näringen att efter ett riksdagsbeslut om avreglering själv administrera ett system för utjämning av betalningsförmågan för rávaran på nationell nivå. En jämförelse kan göras med den ostkvotering som i dag upprätthålls av SMR. Liksom vid ostkvotering kan man förvänta sig att en egen mejeriprisreglering inom näringen präglas av en förhand1ingssituation och därmed vissa motsättningar mellan olika typer av mejerier.

Frågan är hur stabil en egen reglering inom näringen är på sikt. Med nuvarande prisnivåer skulle uppenbarligen finnas utrymme för privata mejerier, specialiserade på t.ex. K-mjölk, att etablera sig i storstadsområdena. också för mejerier inom kooperationen skulle naturligtvis finnas samma möjligheter till vinster om man beslutar lämna SMR. Det är dessutom möjligt att fusionera/dela upp existerande

föreningar på sådant sätt att användningen av råvaran kan - i stort sett - balanseras. I en sådan situation skulle utjämningen komma tillstånd inom varje enskild förening och betalningsförmågan därmed jämnas ut.

En avveckling av utjämningssystemet kan leda till att vissa mejeriet slås samman för att få en jämnare produktsammansättning. En sådan tendens avviker dock på intet sätt frán dagens utveckling.

Det finns vissa möjligheter att föra förädlingsledet närmare jordbrukaren, framför allt i form av s.k. minimejerier. För produktion av K-mjölk kan detta vara aktuellt i vissa glesbygdsområden, t.ex. norra Sverige. Dessutom finns möjligheter att utveckla av olika nischprodukter av bl.a. ost och eventuellt smör.

6.2 Matfettsmarknaden

På hela matfettsmarknaden, smör och margarin, har mejerierna och Margarinbolaget ca 40 % vardera. Karlshamns AB svarar för ca 15 % av marknaden. På margarinmarknaden är Margarinbolaget störst med ca 50 % mot mejeriernas 30 % av marknaden.

Inom olje- och fettindustrin baseras framställningen i huvudsak på vegetabilisk råvara och det är i praktiken två företag som fullständigt dominerar branschen; Margarinbolaget och Karlshamns AB.

Inom den oljeväxtbaserade olje- och fettindustrin finns i dag och även efter en avreglering i princip bara en uppköpare av oljeväxtfrö; EXAB, som till

25 % ägs av Svenska Unilever till Förvaltnings AB, 25 % av Aritmos och till 50 % av Karlshamns AB (Margarinbolaget ägs till 50 % av Aritmos och till 50 % av Unilever AB). EXAB har alltså en monopolställning och skulle sannolikt ha att i möjlighet den rollen pressa priserna för odlarna. Konkurrensen pá matfettsmarknaden är alltså begränsad.

6.3 Handel och industri inom spannmålsområdet

Lantbrukskooperationen dominerar marknaden såväl i handels- som industriled. Inom handelsledet har lantmännenföreningarna ca 80 % av den totala spannmålshandeln, dvs. mottagning av spannmål från odlare för vidare eller Privata användning försäljning. företag har resten av marknaden, och bland dessa dominerar Svenskt foder AB med Marknadotterbolag. den domineras alltsá helt av lantbrukskooperationen. Konkurrenssituationen varierar dock över något landet. I Västergötland och finns flera Uppland privata handelsföretag, vilket gör att konkurrensen i dessa områden är intensivare än i landet. övriga Dessutom finns mycket små handlare privata spridda över landet. Dessa kan lokalt ha markbetydande nadsandelar. Omfattningen av deras handel är dock mycket liten. När det gäller konkurrenssituationen i handelsledet kan också konstateras att det under ett normalår för närvarande finns en överkapacitet för mottagning av spannmål, vilket konkurrensen gör beroende av skördeutfallet. Vid eller liten låg skörd ökar konkurrensen om spannmålen. Konkurrensen om spannmål är relativt stor medan konkurrensen vid försäljning av spannmål är begränsad på av grund avsättningsgarantin. Till sist kan tilläggas att såväl de kooperativa som privata handelsföretagen

ofta, för att inte säga alltid kombinerar handeln med med försäljning av foder, insatsvaror spannmål till jordbruket och maskiner.

handelsformer - kontrakt, terminshandel och op- Nya tioner

Inom den internationella spannmålshandeln, liksom även vid handel med nötkreatur och vissa andra tillämpas olika former av instrujordbruksråvaror, ment vilka till att försäkra olika aktörer syftar mot Vid råvarubörserna som exemprissvängningar. i (Chicago Board of Trade) handlas pelvis Chicago med terminskontrakt och optioner. Ett terminskontrakt kan vara utformat som ett åtagande att vid ett visst datum tillhandahålla en specificerad kvantitet (och ibland också kvalitet) av en råvara till ett Det kan också utformas som en förgivet pris. bindelse att vid ett visst tillfälle köpa en specificerad kvantitet till ett Det finns givet pris. alltså både sälj- och köpkontrakt. Dessa kontrakt kan köpas på börsen genom att man anlitar någon mäklare som är aktiv där.

Genom att man kan handla i såväl köp- som säljkontrakt och dessutom kombinera kontrakt vilka utfaller vid olika finns en rad möjligheter att tidpunkter gardera sig mot prissvängningar. Dessa möjligheter såväl av producenter och andra aktörer utnyttjas inom livsmedelskedjan som av spekulanter.

Vid arbetar man med standardisespannmålsbörserna rade kontrakt. Den normala kvantiteten per kontrakt är ca 130 ton, vilket också motsvarar den lägsta kvantitet som löses in till interventionspris inom

EG. Kontrakten avser bindande förpliktelser att leverera eller ta emot rávaran på en angiven plats. Leveranserna hänför sig till en speciell månad. Vid Chicago Board of Trade har man för vete leverans under juli, september, december, mars och Hanmaj. deln sker endast under de tider när börsen är öppen. Köpare och säljare möts genom ett auktionsförfarande som är offentligt. Priset för att elköpa ler sälja ett kontrakt är en s.k. vilken utmargin gör en fastställd procentsats av kontraktets underliggande värde. Procentsatsen brukar variera mellan S och 15 %.

Genom att köpa respektive sälja terminskontrakt kan en producent gardera mot Det sig prissvängningar. faktum att man tillhandahåller en fungerande marknad för kontrakt verkar också stabiliserande för prisbildningen på marknaden. På marknadsplatsen har man alltid en blick över såväl nuvarande som framtida råvarupriser. Andra aktörer kan utnyttja denna prisinformation vid handel med rávaran utan att för den skull behöva genomföra transaktioner över börsen. Prisinformationen på marknadsplatsen spelar samma roll, vid en fri inre marknad, som JN och prisregleringen fyller i Sverige. Det är viktigt, om man i framtiden genomför en intern i avreglering sverige, att knyta den inhemska handeln till en marknadsplats för att kunna få till stånd en stabil prisutveckling.

De problem som kan uppstå vid handel med terminskontrakt och därtill knutna optioner är i första hand två. För det första kräver en handel förmodligen att man anpassar kontrakten till den standard som etablerats vid internationell handel. Detta skulle då kräva att kontrakten omfattade för svens-

ka förhållanden stora kvantiteter (130 ton spannmål) vilket innebär att flertalet enskilda producenter inte kan handla på marknaden. Därigenom begränsas antalet aktörer och därmed också marknadens möjlighet att fungera effektivt. Det andra problemet hänför sig till marknadsplatsernas beroende av Spekulanterna är den grupp som håller spekulanter. igång maskineriet och i alla situationer ser till att det finns köpare resp. säljare. I normala fall fullgör de en viktig funktion. Om marknaden av nåskäl destabiliseras kan dock spekulationer ingot nebära ett ökat tryck i destabiliserande riktning. Botten kan detta sätt gå ur marknaden med ompå fattande som resultat. Problem av detta prisfall kan förmodligen bli större om man inom landet slag en särskild marknadsplats för handel med råskapar varukontrakt. Den begränsade svenska marknaden, med ett fåtal aktörer blir mer känslig än verksamheten

vid en större marknadsplatsz.

Kvarnindustrin

Brödspannmålen förädlas framför allt till mjöl inom kvarnindustrin. Lantbrukskooperationen har en stark ställning även inom kvarnindustrin. Kvarnföretagens andelar av förmalning år 1988 (i stort sett lika med marknadsandelar) framgår av följande tabell.

2. Bruce L Gardner, Rollover Hedging and Missing Longterm Futures markets, American Journal of Agrarian Economics, May 1989. I denna artikel visas vilka vinster som en producent kan göra genom att antingen agera enbart pá varumarknaden eller också kombinera agerande på varumarknaden med handel med terminer (hedging). Slutsatsen är att engångsvisa aktioner på terminsmarknaden kan ge vinster medan ständig hedging inte ger ett bättre utfall än det som uppstår vid handel enbart på varumarknaden.

Tabell 6.2

|—OO

Bageriindustrin

Även inom bageriindustrin har lantbrukskooperationen en stark ställning. I förhållande till totalmarknaden i Sverige för leveransföretagen fördelar sig marknadsandelarna enligt följande:

Tabell 6.3

Allbröd-gruppen Delicato 3 Åhlens, & 2

På konditorisidan finns inte samma struktur med dominerande koncerner. Däremot förekommer sedan flera år en gruppering av företag, Kaka Kaka, som på fungerar som ett samarbetsorgan mellan företagen.

Man arrangerar gemensam utbildning, har samarbete när det inköp och har en viss gemensam markgäller nadsföring.

Fodermedelsindustrin

Fodermedelstillverkningen domineras också den av lantbrukskooperationen vars marknadsandel är ungefär 80 %. Det är olika lantmännenföreningar som foderfabriker i olika delar av landet. Några äger av de största anläggningarna ägs av skånska Lantmännen, Lantmännen ODAL och Västsvenska Lantmän. Svenska Foder AB m.fl. har ca 15 % av marknaden. Svenska Foder AB är nybildat. Resten, ca 5 % av marknaden innehas av olika små fodertillverkare.

En avreglering kan komma att förbättra konkurrenssituationen. En viktig fråga i detta sammanhang blir formen för kontrakt (långsiktighet, kombinationer). Problem kan dock uppstå i handelsledet och inom fodermedelsindustrin där lantbrukskooperationen dominerar kraftigt. För övrigt bör en avreglestärka konkurrensen. Det är i första hand konring som bör motverka eventuella kurrenslagstiftningen inom fodermedelsindustrin och konkurrensproblem handelsledet. Möjligheterna att lägga förädlingen närmare primärproducenterna är små på spannmålsombortsett från fodersädsproduktion för eget rådet, bruk.

6.4 Förädling av köttråvara

inom köttbranschen har liksom Strukturutvecklingen inom livsmedelsindustri medfört en ökad konövrig

centration av produktions- och ägarstrukturen.

Verksamhetsgrenarna slakt, styckning respektive charktillverkning kan antingen bedrivas i separata företag eller i olika former av Formen integration. för omfattningen av integrationen varierar mellan de olika ägarkategorierna. Flertalet lantbruks- och konsumentkooperativa företag har integrerad köttverksamhet. De mer renodlade återköttföretagen finns alltså-inom den privata sektorn, där ca hälften är specialiserade dvs. de bedriver anföretag, tingen slakt, styckning eller charkproduktion.

Kortfattat kan man säga att ju mer differentierade produkterna blir och ju mer substituerbarheten ökar, desto mindre är lantbrukskooperationens dominans inom köttförädlingen. således är lantbrukskooperationen helt dominerande inom slaktledet med 80 % av marknaden. Produktionen bedrivs vid ca 40 anläggningar ägda av nio slakteriföreningar som har beslutanderätt över sin egen verksamhet. Detta minskar huvudorganisationen slakteriför- Sveriges bundets möjligheter att genomdriva för hela slakteriorganisationen gemensamma åtgärder. Betydande del av slakteriorganisationens av helförsäljning kroppar, ca 50 %, går vidare till inom förädling den egna organisationen och till export.

Resterande 20 % av helkroppsmarknaden delas mellan ca 20 någorlunda jämnstarka slakterier. privata

Även inom styckningsindustrin är lantbrukskooperationen dominerande, marknadsandelen är dock mindre än i slaktledet, S0 %. har Konsumentkooperationen ett 20-tal anläggningar och står för 10 % av försäljningen av styckade varor. Inom den sekprivata

torn är Prime Food gruppen dominerande med ca 12 % av marknaden. I charkledet har lantbrukskooperationens andel sjunkit till ca 30 %, konsumentkoopera— tionen är något mindre med ca 20 % av försäljningen.

Inom slakteriledet har lantbrukskooperationen en konkurrensfördel gentemot den privata slakteriindustrin i och med att medlemmarna i flertalet slakhar till den egna föteriföreningar leveransplikt För föreningarna gäller också en mottagreningen. medlemmarna, vilket i vissa läningsplikt gentemot kan innebära en konkurrensnackdel. På den prigen vata sidan förekommer kontrakt mellan djurproducenter och slakterier.

dominerar slaktledet och är Lantbrukskooperationen den störste leverantören och den störste samtidigt kunden vad slaktkroppar. Tryggheten i råvagäller rutillförseln till vidareförädlingsverksamheten ger lantbrukskooperationen konkurrensfördelar gentemot utan slakteriverksamhet. Privata slakföretag egen terier har däremot haft problem med råvarutillgången. I vissa fall har detta föranletts av den s.k. leveransplikten inom lantbrukskooperationen.

till mellan olika verk- Möjlighet resultatutjämning samhetsgrenar föreligger vid integrerade företag. De renodlade har inte denna möjlighet och företagen är därför mer beroende av att höja sina priser vid kostnadsökningar inom produktionen. Integrationen mellan i kombination med att slaktförädlingsleden ledet omfattas av medför jordbruksprisreglering också att risk föreligger för kostnadsövervältring slaktledet. Problemet med resultatutjämning har pá dock minskat den överenskommelse med NO som genom

innebär att varje verksamhetsgren inom integrerade företag ska ha separat redovisning.

I kraft av sin dominans i och helkroppsledet genom sin totala överblick över köttmarknaden har lantbrukskooperationen blivit prisledare på såväl helkroppsmarknaden som på marknaden för styckade varor och - till viss del- för charkuterivarusortimentet som helhet. Konkurrenterna har små möjligheter att höja sina priser över slakteriorganisationens. Tvärtom tvingas ofta de mindre företagen att ungá der slakteriorganisationens priser för att över hutaget få sälja till handeln. Genom koncentra-

vud_

tionen inom handeln har den erhållit en ställning som gör det möjligt för den att starkt åtpåverka minstone de mindre företagens liksom prissättning deras möjligheter att nå utanför sina rent lokala marknader. Handelns krav på avisering av prisför- - i ca 4 veckor ändringar regel gör att de privata företagen inte genast kan höja sina priser då de t.ex. drabbas av ökade råvarukostnader. Lantbrukskooperationen har en helt annan möjlighet att synkronisera sina prisändringar på olika produkter.

En avreglering skulle innebära att exportbidragen försvann, detta i sin tur skulle leda till att lantbrukskooperationen knappast skulle kunna behålla mottagningsplikten. Utan mottagningsplikt blir det svårt för föreningarna att motivera en leveransplikt för slaktdjursproducenterna. Avreglering skulle utan tvivel befrämja konkurrensen.

Å andra sidan skulle lantbrukskooperationen genom sin starka ställning i slakteriledet kunna konkurrera ut andra företag genom att leva reserver på och höja avräkningspriset till Den producenterna.

är i och för sig inte beroende av en möjligheten utan kan lika gärna ske i den nuvarande avreglering situationen.

En utveckling vid en avreglering är att anmöjlig talet s.k. gårdsslakterier ökar. Det största hindret mot detta är den nya livsmedelslagstiftningen som att alla djur ska besiktigas före slakt. säger I praktiken innebär det att all slakt måste ske vid kontrollslakterier. Livsmedelsverket kommer i april 1990 att redovisa ett till regeringen i uppdrag denna fråga.

Inom köttområdet finns alltså stora möjligheter att konkurrensen kan Öka och marknaden, i motsvarande mån, fungera bättre efter en avreglering. Vad som talar emot detta är de långtgående planerna inom de företagen att genomföra omfatlantbrukskooperativa tande fusioner. Detta skulle kunna innebära att man får dominerande och kan konkuren mycket ställning rera ut de aktörerna. Skalfördelarna skulle privata i detta scenario vara så pass stora att de gav bekonkurrensfördelar. Bilden understryks av tydande att lantbrukskooperationen själv hävdar att man kan göra stora effektivitetsvinster om man medges möjlighet att samverka när det gäller priser och inköp i nationell skala.

6.5 Övrig livsmedelsindustri

Den svenska livsmedelsindustrin domineras helt av lantbrukskooperativa företag. Vid sidan av dessa är det Provendor (Volvo), Procordia och KF (med ett snabbt minskande engagemang) som har starkast ställning på marknaden. Multinationella företag

finns representerade även på den svenska marknaden. Svenska Nestlé AB (tidigare Findus) av Nestlé ägs och Margarinbolaget av Unilever. Sandoz har etablerat sig på den svenska marknaden genom att Waköpa sabröd som tillverkar knäckebröd.

Marknaden karaktäriseras av fátalskonkurrens. Inom varje delbransch står endast ett fåtal företag för den helt övervägande delen av produktionen. Inom vissa delbranscher är dessutom varusammansättningen heterogen. Detta leder till att märkesvarureklamen är omfattande.

Tabell 6.4 Sveriges största livsmedelsindustrier 1988

Koncern Omsättning Antal an- (milj.kr.) ställda

Arla 10 673 6 226 Provendor (Volvo) 8 299 7 836 KF 7 890 6 953 Procordia 7 702 7 160 Lantmännen 3 434 3 232 Farmek 3 108 1 907 Slakteriförbundet 3 087 2 458 Scan Väst 3 019 1 778 Marabou 2 830 3 789 Skanek 2 766 793 Vin & Sprit 2 556 1 117 Findus (Nestlé) 2 092 2 115 Scan syd 1 954 1 954 Svenska Knäcke (Sandoz) 1 654 1 771 NNP 1 436 793

Inträde på marknaden äger i första hand rum genom uppköp av redan etablerade företag. I jämförelse med andra områden är den svenska livsmedelsindustrin dock i hög grad hemmamarknadsorienterad. Man kan därför förmoda att ett fortsatt integrationsarbete EG-EFTA, en intern av avreglering jordbruksom-

rådet inom Sverige och en internationell process mot ökad frihandel kommer att öka den internationella handeln.

6.6 Industrins regionala fördelning

Livsmedelsindustrins regionala fördelning har bl.a. behandlats av statens industriverk i dess utredning

Livsmedelsindustri3 samt av 1983 års livsmedels-

kommitté i dess betänkande Jordbruks- och livsmefann i

delspolitik4. Statens industriverk (SIND)

sin utredning att det rådde ett samband mellan restruktur och storleksstruktur. Branscher med gional många och små arbetsställen fanns representerade över hela riket, medan koncentrerade branscher endast återfanns i ett fåtal län. Man fann också att arbetsställen och sysselsatta var väl spridda inom landet bl.a. när det gäller mejerinäringen. Närheten till marknaden hade för dessa branscher en stor betydelse eftersom färskvaror utgjorde huvuddelen av varusortimentet. De fem nordligaste länen hade vid denna tidpunkt (1978) 10 % av det totala antalet inom slakt- och charkuteriindustsysselsatta rin, 12 % inom mejeriindustrin och 0 % inom kvarn— industrin samt 12 % av det totala antalet sysselsatta inom bagerinäringen.

1983 års livsmedelskommittê (LMK) fann att inom vissa delbranscher av livsmedelsindustrin är företagen lokaliserade i närhet till råvaruproduktionen. Detta medför att vissa delar av livsmedelsindustrin har en betydande spridning över landet (t.ex. slakterier och mejerier). Vid regionalt be-

3. SIND 1978:8 4. SOU 1984:86

gränsad rávaruproduktion blir även industrin regionalt koncentrerad. Exempel på detta är frukt- och grönsaksindustrin samt fisk- och fiskkonservindustrin som återfinns i Malmöhus och delvis i Göteborgs och Bohuslän. I andra fall var närhet till marknaden eller till import-exporthamn betydelsefull. I kombination med stordriftsfördelar ledde detta till att livsmedelsindustrin lokaliserats till storstadsregioner.

Bilden som ges av dessa två utredningar gäller i stora drag även i dag. De tendenser till stordrift och lokalisering till storstadsregioner som kunde utläsas både år 1978 och år 1983 har ytterligare accentuerats under senare år. Inom mejeribranschen gäller i och för sig fortfarande att den har en god spridning över landet. Inom regionerna (mejeriföreningarna) har det dock skett en fortsatt och omfattande koncentration av tillverkningen till ett mindre antal stora produktionsenheter i närhet till konsumenterna.

Frågan om handelns och förädlingsindustrins regio-

nala spridning granskades också av LMU5. Man fann

att strukturutvecklingen inom livsmedelsindustrin hade kännetecknats av en utveckling mot få och stora enheter. Antalet arbetsställen hade mellan åren 1975 och 1985 minskat i åtta av livsmedelsindustrins elva delbranscher. När det gällde antalet anställda per arbetsställe var den procentuella ökningen inom livsmedelsindustrin 21 %. Motsvarande ökning för tillverkningsindustrin var 10 %. Utvecklingen mot större enheter var följaktligen starkare inom livsmedelsindustrin.

5. SOU 1987:44, bilaga 3, Livsmedelsindustrins och handelns geografiska koncentration

6.7 Fiskefrágor

Under år 1989 lämnade 1989 års fiskeriutredning ett betänkande till regeringen. I betänkandet Fiskprisregleringen och fiskeriadministrationen, (SOU 1989:56), läggs förslag till en partiell avreglering och en ny organisation för fiskprisregleringen. Producenterna föreslås bl.a. själva ta ansvar för och finansiering av överskott genom en export särskild producentorganisation i enlighet med vad som gäller inom EG.

Fiskeriutredningen hävdar generellt att man kan anta att regleringen infördes som ett stöd till såväl konsumenter som producenter. Fiskprisregleringen är enligt utredningen ett exempel på en reglering som efter hand kommit att utvecklas i allt för hög grad till ett skydd för producentintresset. I dagens fiskprisreglering finns enligt utredningen inslag som knappast gagnar någon annan än producenten.

I detta sammanhang hävdar utredningen att målen för delvis är motstridaga samt att infiskeripolitiken komstmålet kommit att inta en alltför stark ställning.

föreslås avvecklad senast den 31 Regleringsavgiften december 1993. Samtidigt föreslås att lägstaprissystemet i framtiden skall handläggas av fiskeristyrelsen.

Fiskeriutredningen föreslår att svensk Fisk ombildas till ett fiskarägt regleringsorgan, en s.k. producentorganisation, och att ett nytt system sam-

tidigt införs när det gäller lägstaprissystemet. Dessutom föreslås att den koppling som i finns dag beträffande förstahandsmottagarens medlemsskap i Swefisk och fiskarens rättighet till prisstöd slopas. I övrigt läggs vissa förslag om den framtida svenska fiskeriadministrationens utformning.

6.8 Parti- och detaljhandel

Inledning

Parti- eller grosshandel avser försäljning av varor till andra än privatpersoner, huvudsakligen till detaljhandeln men även till storhushåll (restauranger, skolor etc.). Några av partihandelns viktigaste funktioner är - av sortiment sammanställning - (inkl. inköp import) lagerhállning - fysisk distribution marknadsföring finansiering - olika samarbetsfunktioner marknadsbearbetning cirkaprisservice

Tidigare låg tonvikten på distribution av kolonialvaror, konserver, specerier, rengöringsmedel, hygienartiklar, pappersvaror etc. Numera har grossisterna breddat sortimentet för att kunna erbjuda kunderna (butikerna) huvuddelen av deras varubehov från en och samma grossist. Härigenom begränsas enligt handeln antalet kontakter och rutinerna förbättras.

Begreppet livsmedelskedja antyder att alla livsmedel passerar samtliga led innan de når konsumenterna. I själva verket finns många distributionsvägar. Många varor distribueras direkt från industriledet till butikerna utan att passera partihandeln. Detta gäller framför allt mejerivaror, färskt bröd, vissa kaffemärken, bryggerivaror i returglas, i viss omfattning kött- och charkvaror och så gott som all fisk. Grossisterna satsar dock alltmer på egen distribution av färskvaror. Även i de fall den fysiska distributionen går direkt från producent till butik sker faktureringen via grossisten.

Med detaljhandel avses försäljning av transportabla varor till privatperson utan att varorna nämnvärt förändras. Vanligaste formen av detaljhandel är naturligtvis försäljning i butik, men också torghandel och försäljning genom hembesök räknas hit.

Med dagligvaror menas livsmedel, kemisk-tekniska förbrukningsartiklar, vissa pappersvaror, tobak, tidningar och blommor.

När man diskuterar livsmedelshandeln talar man ofta om de tre blocken, och menar då ICA, KF och Dagab. Med blockbildning brukar man avse såväl horisontell som vertikal integration. Integrationsgraden kan variera från samverkan i frivilliga kedjor till centralstyrda och helägda filialföretag. När det gäller livsmedelshandeln bör begreppet de tre blocken förtydligas. Det man i dagligt tal kallar det tredje blocket, dvs. Dagab, är egentligen endast ett partihandelsföretag men har fått stå som beteckning för det tredje blocket eftersom Dagab levererar varor till de butiker som inte tillhör

ICA eller KF. organisatoriskt och ägarmässigt skiljer sig de tre blocken åt. Konsumentkooperationen är medlemsägt, ICA ägs av detaljister och det tredje blocket utgörs av D-gruppen och saba-gruppen som ägs bl.a. av Axel Johnson Saba AB. Bindningar mellan grossist och detaljist är tydligast inom ICA och KF. För enkelhetens skull kommer ändå bitvis begreppet de tre blocken att användas men för att undvika missförstånd ges nedan en kort beskrivning av de olika grupperingarna i svensk dagligvaruhandel.

ggg är en detaljistkooperativ rörelse. Benämningen har emellertid inget samband med ekonomiska föreningar utan är avsedd att uttrycka en annan form av samverkan. ICA-handlarna är delägare i de olika ICA-företagen (bl.a. partihandelsföretagen). ICAhandlarna driver självständigt sina resp. butiker men samverkar genom de olika ICA-företagen när det gäller distribution, kapitalanskaffning, butiksförnyelse, information, produktion, utbildning m.m. På riksplanet samverkar ICA-handlarna genom ICA-förbundet där de är medlemmar. De har också majoritet i styrelsen. När man i dagligt tal talar om ICAblocket avser man vanligtvis ICA:s grossistföretag (distributionscentralerna) och ICA-butikerna. Till ICA-blocket hör också Nära Dej och Grillköket.

§5 är en konsumentkooperativ rörelse. Detta innebär att dess medlemmar som konsumenter äger konsumentföreningarna med dess butiker. Eventuella överskott fördelas efter vars och ens köp. Konsumentföreningarna styrs efter principen en medlem en röst. Konsumentföreningarna äger i sin tur Kooperativa Förbundet. KF äger lagercentralerna (grossisterna). Med KF-blocket brukar avses såväl KF:s grossister

som Konsum- och OK-butikerna och OBS stormarknader.

Tredje blocket utgörs av följande två grupperingar

Med avses de handlare och bu- D-gruggen: D-gruppen som är delägare i, samverkar med eller tiksbolag av AB som är moderbolag i Detaljägs Detaljinvest investkonsernen. Detaljinvest AB ägs av ca 750 handlare och butiksbolag, Axel Johnson saba AB (38,4 %), samt av anställda i Detaljinvestkoncernen och Vivo-Favörorganisationen. Butikskedjor som ingår i D-gruppen är Vivo, Matnära, HP-storlivs, Billhälls, Minilivs, Östenssons och Sa- Sparlivs, bis. Till hör också ett antal frifräsa- D—gruppen re (bl.a. Villys Cash) som är oberoende men samverkar med AB. Den 1 januari 1990 gick Detaljinvest och Vivo-Favörorganisationen samman i Detaljinvest en företagsgrupp; D-gruppen AB. gemensam

Med saba-gruppen menas de företag som saba-gruggen: av eller är knutna till Axel Johnson Saba AB, ägs av Axel Johnson AB som i sin tur ägs av Ansom ägs tonia Axzson Johnson. Butikskedjorna i saba-gruppen är Åhléns, B & W och Hemköp. Partihandelsföretagen och saba trading (frukt och grönt) är helägda Dagab till Axel Johnson saba AB. Till Sabadotterbolag gruppen hör också Fyrkanten.

mellan och saba-gruppen finns. Bindningar D-gruppen Dels att Axel Johnson Saba AB är delägare i genom dels genom att Dagab är huvudleveran- Detaljinvest, tör till samtliga butikskedjor inom dessa två grupsom brukar betraktas som det tredje blocket. per

Härutöver finns Bergendahlsgruppen som är den sam-

lande beteckningen på de handlare och som kedjor samverkar med grossistföretaget Bergendahl och son AB i Hässleholm. Bergendahl verkar bara i Skåne, södra Halland och Småland. Butikskedjor knutna till Bergendahl är dels AB Favör och Matöppet, dels vissa fria butiker (Eko, Eko-hallen och Mixé).

Metro är en annan fristående i Storbutikskedja stockholm som till 100 % av Carl ägs familjen Henrik Nordmark. Huvudleverantör till Metrobutikerna är Dagab.

6.8.1 Marknadsandelar - Partihandeln

Partihandeln med dagligvaror har genomgått en kraftig koncentration mot tre partihandelsföretag ICA, KF och - som står för ca 70 % av Dagab partiförsäljningen av dagligvaror. Utöver dessa s.k. fullsortimentsgrossister finns ett antal mindre dagligvarugrossister med livsmedel i sortimentet. Det är dels grossister som säljer till en viss kategori detaljister (t.ex. kiosker, servicebutiker, bensinstationer, bagerier och konditorier), dels grossister som specialiserat sig på vissa varuområden (t.ex. fisk, kött, ost, frukt- och grönt, hälsokost och liknande).

I tabell 6.5 redovisas marknadsandelarna inom partihandeln med dagligvaror.

Källa: Effkå-information 1) Strukturförändringar har skett under perioden varför sifforna inte är helt jämförbara. I siffran för 1978 ingår Ce-Jis.

Som framgår av tabellen stod år 1988 de tre blocken tillsammans för 71,7 % av all partihandel med dagi Gruppen övriga hade en markligvaror Sverige. nadsandel pá 28,3 %. Denna andel kan tyckas stor men man skall ha i minnet att det inte rör sig om fullsortimentsgrossister utan om mer specialiserade Undantag är Bergendahl som är en fullgrossister. Bergendahl verkar dock endast i sortimentsgrossist. Skåne, södra Halland och småland och har bara en marknadsandel på 1,4 %. Exempel på andra grossister som i övriga är Svenska tobaks, Kiingår gruppen ab, Kákå, Arvid Nordqvist, Fruktcentralen B & G samt grossister Presam, Pregross och pressgruppens Plus Grossist. Tar man bara fullsortimentsgrossister i beaktande var de tre blockens marknadsandel tillsammans större än 71,7 %. Grossisterna i grupär dock inte helt utan betydelse från pen övriga Även om de inte kan erbjuda bukonkurrenssynpunkt. tikerna ett helt sortiment, utgör de alternativ för handlaren på enskilda varugrupper och utövar härmed ett visst konkurrenstryck på butikens egen grossist.

6.8.2 Marknadsandelar - Detaljhandeln

I slutet av år 1964 fanns ca 19 300 butiker i landet. Beståndet i slutet av år 1985 var ca 9 000. Under perioden 1965-1985 lades 15 000 butiker ned och 4 700 nyetablerades. Antalet butiker år 1988 uppgick till 8 600 (Fri köpenskap).

Utvecklingen inom detaljhandeln kännetecknas också av en koncentration mot ett fåtal grupperingar motsvarande de tre partihandelsföretagen. Dominerande på marknaden är ICA- och Konsumbutikerna samt de butiker som huvudsakligen försörjs via Dagab. I tabell 6.6 återges marknadsandelarna inom detaljhandeln med dagligvaror.

Källa: Effkå-information

Av tabellen framgår att ICA, KF och D- och Sabagrupperna tillsammans år 1988 hade en marknadsdel inom detaljhandeln med 71,4 %. dagligvaror på Gruppen övriga hade 28,6 % av marknaden. Förutom Bergendahl-gruppens butikskedjor och Metrobutikerna,

som hade marknadsandelar på 1,7 resp. 1,0 % och som i övriga, stod andra säljkanaler än ingår gruppen traditionella butiker för ca 20 % av gruppen övrigas marknadsandel på 28,6 %. Med andra säljkanaler menas bl.a. torghandel, varubussar och olika speciallivsbutiker (frukt- och konfektyr-, ost-, fisk-, bröd-, kött- och charkbutiker osv.) Tar man således endast butiker i beaktande blev de tre vanliga blockens dominans större än vad marknadsandelen på % övriga är dock inte heller 71,4 anger. Gruppen när det gäller detaljhandeln helt utan betydelse. här för vissa varugrupper in- Säljkanalerna utgör för konsumenterna och utövar därmed köpsalternativ ett visst konkurrenstryck på vanliga butiker. På butiksnivá förekommer också en viss konkurrens mellan olika butikstyper, såväl inom som mellan de tre blocken. i utbudet av livsmedelsbutiker Mångfalden är stort - service- och jourbutiker, torghandel, trafikbutiker, bensinstationer, citybutiker, bostadsbutiker och stormarknader. Det är emellertid i de tre sistnämnda som konsumenterna gör huvuddelen av sina inköp.

6.8.3 Konkurrensmedel inom handeln

har blivit ett av de viktigas- Extrapriserbjudanden te konkurrensmedlen i handeln. Det finns emellertid en rad andra konkurrensmedel såsom betydelsefulla butikens läge, varukvalitet, sortiment, servicegrad och öppethållande.

Med tillgänglighet menas ggls buti- Tillgänglighet: kens läge, t.ex. närhet till bostaden, anslutning till tillgänglighet med bil och pararbetsplatsen, ggls butikens öppethållande. keringsmöjligheter,

Öppethállandet inom handeln har ökat under senare år. Regeringen har tillsatt en med utredning uppgift att kartlägga och analysera effekterna av fria affärstider i detaljhandeln. Bland annat skall sambanden mellan öppethållande och kostnads- och prisutvecklingen analyseras. Utredningen beräknas bli klar första halvåret 1990. Öppethållandetiden är givetvis viktig från servicesynpunkt men måste vägas gentemot andra aspekter.

Sortiment: Med sortiment som konkurrensmedel avses

dels sortimentsbredden (dvs. antalet varuområden/

varuslag), dels sortimentsdjupet (dvs. antalet va-

rianter/märken inom resp. varuslag) samt sortimentsinriktningen (t.ex. särskild satsning på färskvaror).

Utvecklingen har sedan lång tid gått mot en ökning av fullsortimentsbutiker/allivsbutiker som tillhandahåller ett brett livsmedelssortiment. De tidigare specialbutikerna - mjölkbutiken, speceributiken, köttbutiken etc. - har i stort sett försvunnit. Konsumenterna vill av bland annat tidsskäl göra alla sina livsmedelsinköp i en butik. Framväxten av manuella betjäningsdiskar i dagens fullsortimentsbutiker utgör härmed en viss för ersättning specialbutikerna.

Lansering och försäljning av egna varumärken är också en variant av konkurrensmedlet sortiment. Genom annonsering och försäljning av varumärken egna vill livsmedelskedjan i fråga märkesmedbygga upp vetenhet och köptrohet hos hushållen. Utvecklingen mot en ökning av kedjebundna varumärken kan också vara ett sätt att stimulera konkurrensen i leverantörsledet för att därmed effektivisera detta led.

Service och kvalitet: Service och kvalitet innefattar och Manuell bemánga tjänster produktaspekter. är ett konkurrensmedel som under setjäningsdisk nare tid kommit att bli allt mer utnyttjat. Trots att det av personalkostnader är svårt på grund höga att få lönsamhet i de manuella diskarna anses denna av service vara av stor betydelse för butikens typ i stort. och hjälpsam personal är ett image Kunnig annat konkurrensmedel som ryms under begreppet service. En butik som använder kvaliteten som konkurrensmedel kan t.ex. satsa ett brett sortiment i på de manuella kött- och ostdiskarna eller på en fräsch och omfångsrik frukt- och grönsaksdisk.

Priset: Med pris kan dels avses att en butik lågt har en låg prisnivå, dvs. ett genomsnittligt lågt för hela sortimentet. Lågt pris kan också avse pris en för en eller flera varugrupper ellåg prisnivå ler att en vara tillfälligt har åsatts ett lågt Den som är mest påtaglig och pris. priskonkurrens inom är utan tvekan den vanlig dagligvaruhandeln som sker tillfälliga prisnedsättningar på engenom skilda varor (extrapriser).

Med butiksutformning som konkur- Butiksutformning: rensmedel avses främst storleken på försäljningsytor men även exponering av varor liksom framkomlighet i och för konsumenter med gångar tillgänglighet funktionsnedsättningar.

Under senare år har etableringar av stora dagligvarubutiker varit ett karakteristiskt konkurrensmedel. Den butiksstorleken för nya bugenomsnittliga

tiker har ökat från ca 400 m2 år 1983 till 750 m2

år 19896. För ICA har butiksytorna från år 1987

till år 1988 ökat med drygt 17 000 m2 trots att an-

talet ICA-butiker minskat med ca 90 enheter under

samma period7.

6.8.4 Konkurrenssituationen

Konkurrensen i handelsleden påverkas i större eller mindre grad såväl av efterfráge- och kostnadsförhållanden som av ett antal institutionella faktorer. De viktigaste analyseras nedan. Av stor betydelse för konkurrenssituationen är den omfattande koncentrationen till tre grossistföretag och det vertikala samarbetet mellan dessa och anknutna detaljister.

Blockbildningen

som framgått av tidigare avsnitt är framför allt tre - ICA, KF och D- och Sabagrupperingar/block gruppen framträdande i såväl partihandels- som detaljhandelsled.

Blockbildningen har i mycket hög grad påverkat grossistfunktionens utveckling som i sin tur påverkats av en mängd olika faktorer, där bl.a. utvecklingen av antalet butiker, leveranstiden, inköpens storlek per gång och sortimentutvecklingen varit av stor betydelse.

Genom industrialiseringen och urbaniseringen växte dagligvaruhandeln och ställde högre krav på gros-

6. Supermarket nris 11-12, 1989 7. Källa: ICA årsredovisningar

sisterna. Antalet dagligvarugrossister har uppskattats till ca 700 i början av 1920-talet. Dessa levererade till omkring 17 000 butiker. Antalet säljare och konsulenter var så många att inköpen upptog en oproportionerligt lång tid. Inköpsvolymerna var små och hanteringen blev orationell. Detta förhållande drev på utvecklingen mot koncentration och nya grossistfunktioner.

Självbetjäningen påverkade också utvecklingen inom dagligvaruhandeln. Bl.a. krävde systemet kundanpassade förpackningar. Standardisering av varorna som hade påbörjats långt tidigare var här en viktig förutsättning.

Utvecklingen i de två handelsleden har påverkat varandra inbördes. samhällsutvecklingen i stort och därmed konsumenternas ändrade konsumtionsmönster har givetvis varit en viktig förutsättning. För butikerna var det praktiskt att kunna få huvuddelen av sitt varubehov från en grossist. Detta krav innebar större grossister med bredare sortiment. Omvänt har stordriftsfördelarna i grossistledet påverkat utvecklingen i butiksledet. önskemålen från grossisterna att få leverera större volymer till färre butiker har också påverkat såväl utvecklingen mot allivsbutiker som minskningen av antalet butiker.

Teknikutvecklingen inom både transport- och distributionssektorn har i sammanhanget spelat en stor roll.

Blockbildningen har sannolikt inneburit en rationellare distribution av varorna. Butikens samarbete med grossisten har också gett fördelar i form av

säkra leveranser, styrka i marknadsföring, hjälp med skötsel av butiken, utprissättningsservice, bildning och hjälp vid etablering i attraktiva lägen. Av betydelse har ändmarknadsföringsarbetets rade karaktär varit. Reklamarbete i form av samaktiviteter och veckoannonsering (SA/VA-aktiviteter) och extrapriserbjudanden har fått ökad tyngd. Styrkan i marknadsföringsarbetet ökar om det sker centralt med starka enheter. innebar Blockbildningen också en förstärkt förhandlingsposition gentemot industrin. Förhandlingspositionen stärks och möjligheter att förhandla sig till rafördelaktiga batter ökar. Blockbildningen kan till en slutligen del också förklaras av den konkurrenssituation som rått. I syfte att stärka sin marknaden position på har integrationen mellan och indetaljist grossist om resp. block varit en viktig strategi.

vad som hittills för är redogjorts några viktiga förklaringar till dagens struktur inom dagligvaruhandeln med tre framträdande block marknaden. På på senare år har en del konsekvenser av negativa blockbildningen uppmärksammats i olika utredningar.

Bindningen mellan grossist och är stark. detaljist Med bindning menas här de olika av formella typer och informella bindningar som knyter butikerna/konsumentföreningarna till resp. blocks partihandelsföretag (samt också till Detaljinvest inom D- och Sabagruppen). Att detaljisten är knuten till sin grossist visar sig bl.a. i köptroheten hos en ICA-, Konsum- och Vivobutik m.fl. deras gentemot resp. grossister. som exempel kan nämnas 5 § i ICA—stad— gan som föreskriver att i största ICA-köpmannen möjliga utsträckning skall täcka sitt varubehov från den distributionscentral som är inom belägen

det område där ICA-handlaren har sin rörelse. Vad detta konkret innebär är visserligen en tolkningsmen stadgan uttalar dock ett krav på köptrofråga het. visar sig i praktiken genom att en Köptroheten ICA-handlare täcker omkring 80 % av genomsnittlig sitt varubehov via den egna grossisten. Konsumentär formellt fria att föreningarna/konsumbutikerna sina frán vilken grossist de vill men av göra inköp som levereras till konsumbutikerna dagligvarorna kommer ca 90 % från den egna rörelsen. ICA och KF endast till de egna medlemmarna. Butikerna/ säljer har vidare ekonomiska fördelar av stor föreningarna rabatter och bonus. Grossisterna köptrohet genom har åtminstone på kort sikt huvuddelen av sin volym säkrad. På delar av sitt sortiment kan dock grossisten möta konkurrens från sina egna leverantörer (industriledet) som kan ha intresse av att leverera direkt till butikerna. Men eftersom industrin är beroende av relationer till grossisten, dels goda för distribution av andra produkter eller till andra butiker, dels för att åter få nyttja grossisten för distribution av det sortiment som industrin kanske bara tillfälligt vill leverera direkt till butiksledet kan det eventuellt vara känsligt att gå förbi partiledet.

Förutom bonus och rabatter finns olika sätt att stärka bindningarna mellan grossist och detaljist. Under senare år har partihandelsföretagen utvecklat databaserade beställningssystem för de egna butikerna. Samtidigt som detta innebär en rationaliseblir effekten också att inköp via andra kanaring ler blir mindre intressanta.

Den service som centralt inom olika områden ges etablering, marknadsföring, investe- (prissättning,

ringar osv.) knyter också handlaren till grossisten genom att det framstår som riskfullt och osäkert att bryta med sitt block. För huvuddelen av sitt sortiment har detaljisten på kort sikt sällan något konkurrenskraftigt inköpsalternativ.

Lokala (och oftast mindre) producenters möjligheter att komma in på marknaden är ett annat problem som uppmärksammats i det här sammanhanget. Den storskaliga distributionsapparaten och bindningarna mellan detaljist och grossist kan medföra problem för lokala producenter att få leverera sina produkter till den etablerade handeln och få ut sitt sortiment till butikerna. Enligt handeln finns det emellertid ett stort intresse från dess sida att få in lokalt producerade produkter i butikerna. Handeln påpekar också att andelen lokalt producerade livsmedel i sortimentet ökat men att problemen är

dels

att det inte finns tillräckligt många lokala producenter som kan erbjuda tillräckligt stora och regelbundna leveranser, att de lokalt

dels produce-

rade produkterna blir förhållandevis dyra.

Den trygghet det egna blocket erbjuder i fråga om regelbundenhet i sortiment och leveranser samt de krav på stora volymer som ställs gör det många gånger svårt för lokala producenter att få leverera. Lokala producenter hävdar att problemet är handelns ovilja och ointresse att köpa deras produkter.

Den hembudsskyldighet på aktierna som förekommer inom ICA och Detaljinvest är en annan mer formell bindning som förhindrar butiksinnehavaren att med butik lämna t.ex. ICA och bedriva verksamheten utanför någon av kedjorna. Olika regler gör det omöj-

ligt att t.ex. övergå till att göra huvuddelen av inköpen från en annan grossist. Om ICA-handlaren vill upphöra med verksamheten kan han inte heller sälja butiken (butiksbolaget) till någon annan än den som regionföretaget anvisar.

Bestämmelserna om hembudsskyldigheten regleras inom ICA av det s.k. ICA-avtalet som sluts mellan regionföretaget och ICA-handlaren och som är ett finansieringsavtal. Tillsammans med regionföretaget bildar den blivande ICA-handlaren ett aktiebolag där han till att börja med äger 9 %. Efter en i förväg uppgjord plan köper handlaren så småningom upp alla aktier i bolaget förutom en som regionföretaget behåller. Detta möjliggör hembudsskyldigheten. Enligt ICA-avtalets S 1.1 anges som en förutsättning för avtalet att butiken förblir en ICA-butik. ICA-handlaren förbinder sig att inte överlåta aktierna till någon annan än regionföretaget. I avtalets § 2.2 anges vidare att ICA-köpmannen är skyldig att erbjuda sina aktier i butiken till regionföretaget om han vill sälja eller på annat sätt överlåta sina aktier.

När det gäller butikslokalen träffar vanligen regionföretaget ett hyresavtal med fastighetsägaren. Regionföretaget som hyresvärd upplåter sedan lokalen till butiksbolaget med skyldighet för butiksbolaget att driva en ICA-butik i lokalen. Enligt hyreskontraktet är förutsättningen för kontraktet att butiksbolaget och dess ledare (ICA-handlaren) under hyrestiden är medlemmar i ICA-förbundet och lojalt samverkar som medlemmar enligt de riktlinjer för förbundet som förbundet uppdragit (§ 4 i ICA-stadgan). Hyreskontraktet ger regionföretaget rätt att säga upp avtalet till omedelbart upphörande, bl.a.

om butiksbolaget inte ICA-förbundets följer stadgar samt om medlemskapet i ICA-förbundet upphör.

Reglerna om hembud gör det i praktiken för omöjligt butiksinnehavaren att med bibehállet butiksbolag lämna ICA för att t.ex. bedriva verksamhet utanför någon av dagligvarukedjorna. Det blir därmed också i praktiken omöjligt att t.ex. övergå till att göra huvuddelen av inköpen hos en annan grossist. De nu relaterade bindningarna är inte tidsbegränsade.

Inom tredjeblocket sluts ett liknande standardavtal fast här mellan köpmannen och Detaljinvest, dvs. inte mellan köpmannen och grossistföretaget (Dagab). Avtalet är ett finansieringsavtal och ett viktigt syfte med avtalet är att trygga att ifrågavarande butiksläge och lokaler behålls inom blockets intressesfär. Hembudsskyldigheten som finns inskriven i avtalet möjliggör detta. I avtalet ockingår så en viljeyttring angående köptrohet i den bemärkelsen att handlaren förutsätts att de varor köpa han behöver från Dagab under att förutsättning Dagabs priser, leveranskapacitet och kvaliteter är konkurrenskraftiga. En inköpsgrad på minst 30 % uttrycks som ett riktmärke.

Prissättningsmetoder

Priserna inom dagligvaruhandeln bestäms i stor utsträckning utifrån centralt av resp. kedja utarbetade cirkaprislistor. Med centralt menas här att lagercentralerna/distributionscentralerna centralt inom sitt distributionsområde ger ut prislistor till kedjans butiker. För kedjor som ej är helintegrerade utgör cirkaprislistorna prisrekommendatio-

ner men undersökningar av SPK har visat att prisrekommendationerna följs i mycket stor utsträckning. Inom KF fattar resp. konsumentförening inom ett labeslut om priser efter en förhandgercentralomráde ling med lagercentralen, varefter lagercentralen administrerar Det betyder i praktiken prislistorna. att varje konsumförening har en egen prislista, där dock på basvarusortimentet kan vara enhetpriserna roll inom det tredje blocliga. Cirkaprislistornas ket är något annorlunda eftersom D- och Sabagruppen består av ett flertal kedjor var och en med sin egen prislista.

Genom att prisrekommendationerna i hög grad följs av butikerna/föreningarna leder dessa lokalt inom block till en samstämmighet i såväl respektive som prisutveckling vad gäller de ordinarie prisnivå priserna. Kostnader och konkurrenssituation skiljer emellertid mellan olika butiker beroende av sig bl.a. läge, service, sortiment och storlek. Genom att cirkaprislistorna innebär att prissättningen i så liten utsträckning sker utifrån den enskilda butikens kostnads- och konkurrenssituation samt får till följd att samma priser tillämpas inom ett mycket stort geografiskt område begränsas priskonkurrensen. Livsmedelshandeln domineras härtill som visats tidigare av ett fåtal kedjegrupperingar, varför de negativa effekterna av en stor följsamhet till cirkaprislistorna blir större. I sammanhanget är det av betydelse att skilja mellan ordinarie priser och extrapriser. I stället för att konkurrera med de ordinarie priserna sker priskonkurrensen i dag genom extrapriserbjudanden.

Fördelen med har framför allt att cirkaprislistorna med de små butikernas möjligheter att sätta göra

egna priser. För en liten butik med små resurser kan cirkaprislistorna utgöra en värdefull service. Även för små butiker torde det emellertid vara en fördel att tillämpa priser som tar till buhänsyn tikens egna kostnads- och konkurrenssituation. För de större butikerna finns däremot inga hinder för en butiksindividuell prissättning. butiker Många tillämpar redan i dag en individuell prissättning.

Tidigare gav Sveriges Livsmedelshandlareförbund (SSLF) centralt ut cirkaprislistor till handeln, frånsett KF. Denna verksamhet övertogs sedan av kedjornas grossister. Följsamheten till Cirkaprislistorna är mycket stor även om butiksindividuell prissättning har blivit vanligare.

Som exempel på butiksindividuell kan prissättning IPS-systemet inom ICA EOL nämnas (IPS - individuell prissättning). IPS-systemet innebär att en butik kan bestämma avvikelser från den ordinarie cirkaprislistan och få en individuell prislista. Systemet erbjuder således de butiker som så önskar en företagsanpassad prissättning som tar hänsyn till t.ex. konkurrenssituation, kostnadsstruktur eller en önskad profil. Prisnivån bestäms av butiken men den löpande uppdateringen av prislistan (vid leverantörsprishöjningar) sker även i det här fallet centralt.

Enligt uppgift har även inom KF individuell prissättning blivit vanligare och enligt konsumentkooperationens strategiska program skall en decentralisering prioriteras, där ansvar och befogenheter skall följas åt. Detta skall enligt programmet kombineras med strategisk centralisering för att uppnå stordriftsfördelar.

Möjligheter till individuell prissättning finns således. När det gäller IPS-systemet inom ICA EOL utnyttjar enligt uppgift 20 % av medlemmarna IPs-systemet. Andelen av omsättningen inom ICA-E01 som prissätts genom IPS-systemet kan vara större. För att öka denna andel har utnyttjandet av IPS blivit avgiftsfritt under 1989. Detta är intressant och visar att handeln själv anser att butiksindividuell prissättning är av betydelse.

I det här sammanhanget kan det vara av intresse att redovisa tre NO-ärenden som belyser prismärkningsfunktionens betydelse från konkurrenssynpunkt.

- Dnr Priskontoret i Värmlands län lämnade 405/86. till NO uppgifter som visade att charkuteri- och köttprodukter som levererades av Scan Västs Värmlandsregion prismärktes endast efter ICA Hakons cirkaprislista trots att Scan Väst levererade även till andra än ICA-detaljister.

— Dnr 362/81. Priskontoret i Kalmar län lämnade till NO uppgifter som visade att charkuterivaror som levererats paketerade och prismärkta av Kalmar läns slakterier till Vivo-butiker var prismärkta enligt ICA:s cirkaprislistor.

- Dnr 397/87. I oktober 1987 fick N0 uppgifter från priskontoret vid länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län som antydde att prismärkningen i scan Väst inte fungerade tillfredsställande. Enligt länsstyrelsen kunde Vivo-Västs butiker inte få paketerade kött- och charkvaror från Scan-Väst som var prismärkta enligt Vivo-Västs egen cirkaprislista utan endast enligt ICA:s prislista.

NO har senare fått åtaganden från ett antal leverantörer av charkvaror om att vid förekommande prismärkning märka med de priser som olika kedjor och individuella butiker önskar Leverantillämpa. törerna får då givetvis inte märka en varor kedjas enligt en annan kedjas priser.

Priskalkyleringen inom handeln sker huvudsakligen med hjälp av procentuella som varierar marginaler betydligt mellan olika varugrupper men som ofta ligger fasta under en längre period. Priskalkyleringsmetoden innebär att procentuella påslag läggs på inköpspriset från det föregående ledet. När inköpspriserna till handeln höjs, medför denna priskalkyleringsmetod automatiskt en höjning av handelns marginal i kronor och ören. Detta förhållande kan innebära en begränsande faktor för handeln att motstå leverantörsprishöjningar. Om inköpspriserna stiger med 5 %, får handeln vid oförändrad försäljningsvolym ett 5 % större att täcka kostnautrymme der och göra vinstförbättringar. Om kostnadsökningarna är större än måste handeln prishöjningarna kompensera detta genom rationalisering, volymökning eller höjning av den procentuella Om marginalen. kostnadsökningarna är mindre än kan prisökningarna handeln göra investeringar, elvinstförbättringar ler sänka konsumentpriserna.

Marginalen skall förutom själva inköpskostnaden täcka handelns kostnader för varan och eventuell ge vinst. Alla varor avses emellertid inte täcka sina egna kostnader i lika stor utsträckning. Marginalerna varierar i stor mellan olika utsträckning produkter utan något större beaktande av resp. produkts kostnader. När handeln sina höjer marginaler

för att möta kostnadsökningar är det inte självklart att marginalerna höjs på de produktgrupper som i första hand orsakat kostnadsökningarna. Handeln beaktar i stället marginalutfallet i stort i förhållande till kostnadssituationen.

LMU handeln alltför lågt motstånd mot Enligt bjuder bakifrån kommande prishöjningar. Konsumentpriserna olika varor bestäms i första hand av handelns på Handeln betraktar dock enligt LMU inköpskostnad. som en given variabel, vilket innebär inköpspriset att inte betraktas som en leverantörsprishöjningar kostnad som att påverka. Höjningarna är inte går föremål för mellan handeln och leveranförhandling törerna utan anmäls endast av leverantörerna. En- LMU konkurrens rum vad ligt äger ingen egentlig ordinarie priser och löpande förändringar av gäller de ordinarie betraktas inte som stratepriserna för handeln. Detta förhållande i komgiskt viktiga bination med den priskalkyleringsmetod som handeln arbetar med innebär enligt LMU att leverantörsprissnabbt tillåts slå igenom i konsuhöjningar ganska mentpriset.

Handeln brukar i sammanhanget betona det faktum att det i bara finns ett fåtal leverantörer som Sverige svarar för de största leveranskvantiteterna och att handeln därför har en svag förhandlingsposition. Handeln tillbakavisade i remissomgången i LMU:s kritik såsom orättvis och felaktig och framförde bl.a. som ett problem och orsak till prisstoppen att inte fungerat tillfredsstälpriskonkurrensen lande i alla sammanhang.

Anledningen till att handeln arbetar efter procentär att den är enkel och praktisk påläggsprincipen

och underlättar Butikerna priskalkyleringsarbetet. saluför mellan 2 500 och 10 000 artiklar beroende på butiksstorlek. Partihandeln har mellan 30 000 och 40 000 artiklar i sina lager.

Prissättningsmetoden har emellertid också andra fördelar för handeln. som nämnts ovan innebär varje leverantörsprishöjning vid oförändrad procentmarginal en ökning i kronor och ören av varans marginal. En sänkning av inköpspriset omvänt en sänkt ger marginal i kronor och ören. Om inköpspriserna/leverantörspriserna således ökar under längre period medför detta, allt annat lika, ökade marginalintäkter för handeln. Detta behöver dock inte innebära att handeln gör Hur vinsten utvinstförbättringar. vecklas beror också på hur handelns egna kostnader utvecklas såsom personal- och lokalkostnader, försäljningsvolymens utveckling totalt, produktivitets- och lönsamhetsförändringar, i utvecklingen ekonomin i övrigt osv. Idén med procentmarginaler är att om leverantörspriserna och handelns kostnader ökar i samma takt kan handeln behålla samma resultatnivå utan att göra några korrigeringar i sina kalkyler. Så är inte alltid fallet, i alla fall inte på kort sikt.

Som nämnts tidigare är marginalerna inte anpassade till kostnaderna för den enskilda varan. Totalt sett för hela varusortimentet i såväl partihandeln som i butik strävar man efter kostnadsanpassning. Sett över ett helt år kanske resultatniván kunnat hållas oförändrad genom att inköpspriserna ökat i samma takt som övriga kostnader. Denna följsamhet behöver emellertid inte ha rått under hela året. Inköpspriserna kan t.ex. ha höjts efter ett jordbruksprisavtal, vilket medfört ökade marginalintäk-

ter i kronor. Vid ett annat tillfälle kan kostnaderna till följd av ett nytt löneavtal eller hyresavtal ha ökat utan att handeln ökat sina marginaler.

SA/VA och tillfälliga prisnedsättningar

I föregående avsnitt har handelns ordinarie prissättning behandlats. En stor del av försäljningen sker emellertid genom olika former av prisaktiviteter.

Handelns marknadsföringsmetoder med betoning pá exanalyserades av LMU, särskilt i bitraprissystemet 9 till huvudbetänkandet Extrapriser på livslaga medel - och priskonkurrens. Marknadsföringsmetoder

SA/VA står för samaktivitet/veckoannonsering och är det samlande begreppet på den kedjevisa marknadsföring med extrapriser i annonser och flygblad som kommit att bli det vanligaste konkurrensmedlet inom dagligvaruhandeln. Med samaktivitet avses det förhållandet att handelsledens marknadsföringsaktiviteter sker i samverkan med leverantörerna (industriledet). Med veckoannonsering avses den annons med extrapriserbjudanden under resp. kedjas logotype som företrädesvis distribueras eller publiceras i pressen en gång per vecka (torsdagsannonserna).

Hur extrapriserna administreras, finansieras och praktiskt hanteras varierar i viss utsträckning mellan de olika blocken. Sammanfattningsvis gäller att själva prisnedsättningen, dvs. skillnaden mellan ordinarie pris och extrapris är ett resultat av dels en rabatt på försäljningspriset från leveran-

tören till handeln (dvs. handelns på inköpspris), dels av en marginalsänkning från handelns sida på varan i fråga. Kostnaden för annonsen själva och eventuellt reklammaterial i butikerna bekostas av de leverantörer som finns med i annonsen som utöver de ovan nämnda rabatterna betalar ett s.k. SA/VAbidrag.

Det finns framför allt två av typer samaktiviteter. Centrala samaktiviteter (CSA) avser en samaktivitet mellan en leverantör och en hel eller en lekedja verantör och en region inom en Lokala samakkedja. tiviteter (LSA) avser en samaktivitet mellan en leverantör och en enstaka butik eller ett antal butiker.

De centrala samaktiviteterna i planeras långt förväg och planeringen gäller oftast ett helt år. Färskvarorna utgör undantag. och Planeringsarbetet samarbetet mellan kedjor och leverantörer har utvecklats efter hand och är i dag i rutinhög grad mässigt. Planeringsarbetet resulterar i centrala säljprogram som sedan kompletteras med regionala och lokala program. Det står också den engivetvis skilde handlaren i butiksledet fritt att göra egna prisnedsättningar på sina varor.

Resultat från LMU

För att få en uppfattning om omfattningen av extrapriser, storleken på lämnade rabatter, hur stor andel av försäljningen som sker till extrapriser (andelen osv. samlade LMU in kampanjförsäljning) uppgifter från företag i såväl leverantörsled som i handelsleden. Vidare utnyttjade LMU SPK:s olika bu-

tiksstudier samt från marknadsundersökuppgifter GfK Marknadsforskning AB. LMU hade ningsföretaget med att få in statistik och jämförbart maproblem terial rörande extraprisförsäljningens storlek, och osv. Anledningen till marginal- prispåverkan detta var att denna av uppgifter betraktas som typ mycket känslig från konkurrenssynpunkt.

I butikerna sker omkring 35 % av livsmedelsförsäljtill Andelen varor i butikerna ningen extrapris. som har uppgår till ca 10 %. Omfattningen extrapris av extrapriser varierar mellan olika varugrupper. numera till övervägande del Vissa varugrupper säljs till extrapris. Detta gäller t.ex. kaffe, kyckling och kött- och Omkring 90 % av all charkprodukter. t.ex. till extrapris. De flesta vagrillkorv säljs i en extraprisaktivitet. Det ror ingår någon gång dock relativt få som är föremål för är varusegment större delen av extrapriserbjudandena. Den genompå omkring 20 %. snittliga prisnedsättningen ligger

En som LMU försökte besvara var vilken prisfråga som extrapriserna har, dvs. hur mycket nivåpâverkan sänker faktiskt den genomsnittliga extrapriserna med den ordinarie prisnivån. LMU prisnivån jämfört redovisade två beräkningar. Enligt den ena sänkte prisnivån med bara ett par procent. extrapriserna Dessa motsvarar mellan ordiprocent prisskillnaden narie och faktisk prisnivå vid ett inköpstillfälle, dvs. vad ett inköp faktiskt kostar genomsnittligt med vad samma inköp skulle ha kostat om de jämfört merköp av de ordinarie priserna tillämpats. Inga varor som har extrapris ingår.

tas till hur som säljs till Om också hänsyn mycket ordinarie resp. extrapris (dvs. en genomsnittlig

prissänkning med 20 % och en kampanjandel av försäljningen på 35 %) blir prisnivåpåverkan 8 %. Denna beräkningsmetod tar hänsyn till att hushållen i allmänhet köper mera av en vara om den säljs till extrapris, den visar hur mycket hushållen genomsnittligt under en period (ett år) betalar för inköpta varor jämfört med om samma varor i stället köpts till ordinarie priser. Denna besparing på omkring 8 % är dock inget korrekt mått på vilken effekt extraprissystemet har på hushållens inköpskostnader. För att bedöma den verkliga besparingen skulle en jämförelse behöva göras med prisnivån i ett alternativt system utan dagens extraprissystem och SA/VA-aktiviteter.

Hur konsumenternas inköpskostnader påverkas av extrapriserna beror i hög grad också på i vilken utsträckning den enskilde konsumenten dels kan bedöma det fördelaktiga i, resp. vilka praktiska möjligheter han/hon har att utnyttja olika extrapriserbjudanden.

Enligt LMU kan extraprissystemet ses som ett nollsummespel. SA/VA och extrapriser kan å ena sidan vara ett effektivt medel att öka försäljningen av en vara. Å andra sidan blir följden av den stora omfattningen av extrapriser stora svängningar i marknadsandelar för enskilda varor, som emellertid på längre sikt tar ut varandra till största delen, eftersom de flesta parterna på marknaden utnyttjar detta konkurrensmedel på samma sätt och i samma omfattning. SA/VA-aktiviteterna och extrapriserna blir därmed ett sorts nollsummespel som ingen vinner på i längden mera än andra.

Konsumentverkets riktlinjer

Efter överläggningar med dagligvaruhandeln utfärdade konsumentverket riktlinjer för tillfälliga prisaktiviteter som trädde i kraft den l januari

1978. Riktlinjerna omfattar dels vilka uppgifter

som skall anges i reklam och i tillfälliga erbjudanden som finns intill den aktuella varan (bl.a. skall ordinarie pris, med undantag för varor där priset varierar mycket, anges tillsammans med ext-

rapriset), dels villkor för att få använda benäm-

ningen extrapris och/eller röd färg på prisetiketten. När det gäller det sistnämnda innebär riktlinjerna följande:

1. Varan skall ingå i butikens/kedjans ordinarie sortiment och överensstämma med den ordinarie varan när det gäller kvalitet, förpackning osv.

2. Varan skall ha ett ordinarie pris som tillämpats i butiken/kedjan i minst fyra veckor.

3. Prisnedsättningen i förhållande till ordinarie pris skall vara minst 10 %. För varor med marginaler under 10 % skall nedsättningen vara minst 5 %.

4. Nedsättningen skall vara högst fyra veckor.

Riktlinjerna gäller såväl information i annonser och i annan marknadsföring som informationen i landets alla butiker. Kontrollen av hur riktlinjerna efterföljs är därför oerhört resurskrävande. För att i detalj kunna kontrollera efterlevnaden krävs mer eller mindre regelbundna besök i butikerna. Konsumentverket har fått in en rad anmälningar om överträdelser och har också själv gjort mera omfat-

tande studier av efterlevnaden. Lokala kontroller har genomförts av runt om i lankonsumentvägledare det.

Överträdelserna har i första hand gällt märkningen med ordinarie pris, som alltså ofta samt saknas, maximilängden på fyra veckor för extrapris som överskrids.

Riktlinjerna vad gäller kravet att extraprisvaran skall ha ett ordinariepris och i det ordinarie ingå sortimentet har även kringgátts genom att en vara bara tas in i butiken när den har för att extrapris efter kampanjperioden endast finnas i butikens/kedjans prislista. Genom att växla mellan olika varumärken kan alltså en butik i extremfallet alltid hålla extrapris på ett varuslag utan att formellt bryta mot riktlinjerna. För att för möjliggöra mindre butiker att deltaga i gemensamma kedjeaktiviteter medger riktlinjerna att det räcker att vafinns i sortiment och att det

ran kedjans ordinarie

priset finns i en Erislista.

Den omfattning extrapriserna har fått i och det dag förhållandet att föreskrifterna, eller med syftet föreskrifterna, i så hög grad av bryts företagen har medfört att regelsystemet konsumentverenligt ket urholkats på ett sätt som är ur konnegativt sumentens synvinkel.

Konsumentverket har under årens lopp behandlat ett stort antal ärenden om överträdelser av riktlinjerna. I förhandlingar från år 1987 diskuterade konsumentverket och handeln en revidering av riktlinjerna och åtgärder för att öka efterlevnaden. Eftersom enighet inte kunde nås föreslog konsumentverket i

1988 att skulle dras in och januari riktlinjerna föras vidare till marknadsdomstolen för frågan När handeln reste invändningar mot inprövning. av föreslog verket att handragningen riktlinjerna skulle ett förslag till nya riktdeln presentera som kunde komma tillrätta med problemen. Eflinjer ter sommaren 1988 meddelade handeln att den inte hade kunnat om ett förslag till nya uppnå enighet Förhandlingarna bröts. När konkurrenskomregler. mittên aviserades hösten 1988 beslöt konsumentverket att låta de riktlinjerna kvarstå tills gamla kommittén hade arbetat färdigt. Verket förde frågan till marknadsdomstolen i juli 1988. Ett avgörande av ärendet kommer under våren 1990.

Lönsamhet och produktivitet

Som mått ett lönsamhet brukar avkastpå företags totalt användas (företagets resulning på kapital intäkter och kostnader i protat efter finansiella cent av Avkastning på eget kabalansomslutningen). är ett annat lönsamhetsmått som emellertid pital kan ha ett tveksamt värde när det gäller framför allt små eftersom det formella egna kapitaföretag let kan vara litet trots en omfattande verksamhet. Nedan kommer även överskottsgraden att användas som lönsamhetsmått vilket är företagets resultat efter intäkter och kostnader i relation till finansiella som används omförsäljningen. produktivitetsmått sättning per anställd.

I tabell 6.7 redovisas avkastning på totalt kapital och dels för enbart livsför parti- detaljhandeln, dels nivå där all parti- resp. demedel, på grov som redovisas också taljhandel ingår. jämförelse

motsvarande mått för tillverkningsindustrin. Uppgifterna har sammanställts utifrån sCB:s nyckeltalspublikationer (häftena A1, A 15 och A 16). Företag med minst 50 anställda ingår, vilket betyder att det är fråga om förhållandevis stora butiker.

Tabell 6.7 Avkastning på totalt kapital (%) 1980-1988, medianvärden År Detaljhandel Detaljhandel Partihandel Partihandel Tillverkn grov nivå livsmedel varuför- livsmedel industri medling grov nivå grov nivå index index index index index -80 7,0 100 10 100 8,0 100 9,0 100 8 100 -81 8,0 114 10,3 103 7,8 98 9,2 102 7,7 96 -82 8,6 123 11,1 111 7,9 99 9,8 109 8,2 102 -83 8,9 127 13,0 130 9,0 112 11,4 127 9,4 118 -84 9,3 132 11,5 115 9,0 112 10,9 121 9,8 112 -85 9,6 137 9,8 98 8,5 106 9,1 101 9,4 118 -86 10,5 150 10,3 103 7,4 92 10,2 113 8,7 107 -87 10,4 149 10,5 105 8,0 100 10,1 112 9,7 121 -88 9,6 137 9,8 98 8,7 109 9,3 103 9,5 119

Under större delen av den redovisade perioden har avkastningen på totalt kapital legat något högre i livsmedelsparti- och detaljhandeln jämfört med parti- och detaljhandeln på grov nivå samt tillverkningsindustrin. Om man däremot tittar på utvecklingen under 1980-talet (indexserierna) redovisar parti- och detaljhandeln på grov nivå samt tillverkningsindustrin en något positivare bild. Särskilt livsmedelsdetaljhandeln skiljer sig från detaljhandeln på grov nivå (-2 % resp. +37 %).

Utifrån samma källa har uppgifterna i tabell 6.8 sammanställts som visar omsättningen per anställd i fasta priser.

Tabell 6.8 Omsättning per anställd i fasta priser (tkr) 1980-1988, medianvärden

År Detaljhandel Detaljhandel Partihandel Partihandel Tillverkn grov nivå livsmedel varuför- livsmedel industri medling grov nivå grov nivå

ökat lika mycket jämfört med övriga grupperingar. på grov nivå uppvisar den största ök- Detaljhandeln ningen.

Handels utredningsinstitut (HUI) gav i november 1989 ut Handeln 90-talet - handelns på långtidsut-

redning8. Enligt denna utredning har produktivi-

tetstillväxten inom livsmedelshandeln under den senaste tioårsperioden, 1979-1988, endast varit 0,5 % per år medan produktivitetstillväxten under tioársperioden dess förinnan, 1970-1979, varit 2,7 % per år. Omsättningsstatistik och antalet arbetstimmar har legat till grund för beräkningarna. En förklaring till den försämrade produktivitetstillväxten under 1980-talet kan enligt utredningen vara en

8. I HUI:s material ingår endast enskilda handelsföretag, varför KF:s butiker inte ingår

ökad manuell betjäning i butikerna. Som utredningen konstaterar finns det inte någon tillförlitlig statistik på det området men enligt branschen själv har den manuella hanteringen inom livsmedelshandels ökat påtagligt under 1980-talet.

I en annan utredning av HUI, Kostnader i butik, konstateras att årsarbetskraftsbehovet är tre till fyra gånger så stort vid försäljning av kött, chark och färdigmat genom manuell med betjäning jämfört om varorna är förpaketerade. Vidare visar studien att varugrupperna vid manuell betjäning i de flesta fall inte täcker sina kostnader utan uppvisar negativa täckningsbidrag.

HUI:s långtidsutredning om handeln redovisar också detaljhandelns lönsamhet under åren 1987 och 1988. Jämfört med övrig detaljhandel uppvisar dagligvaruhandeln en sämre lönsamhet. Med dagligvaruhandel menas handel med livsmedel, kemisk-tekniska förbrukningsartiklar, vissa pappersvaror, tobak, tidningar och blommor, dvs. dagligvaruhandel motsvarar i stort våra livsmedelsbutiker. Diagrammen 6.1-6.3, som är hämtade ur HUI:s långtidsutredning, åskådliggör lönsamheten inom handeln åren 1987 och 1988 och avser företag med mellan 6 och 20 anställda.

Diagram 6.1 Avkastning på totalkapital

15 —-— ?s

10 -— /// /// -- /// /// -- /// /// -- /// /// /// -- /// /// /// /// 5 —-— /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// ///

0 .L 2 g 3 g 4 g

|__ 1987 // 1988 [j L___

Diagram 6.2 Avkastning på eget kapital

50 -- %

40 u /// /// /// 30 » /// /// /// /// /// /// /// 20 ~ /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// 10 » /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// /// 0 A 2 3 4

g g :

I/7

1987 1988

E lá.

Diagram 6.3 Överskottsgrad

I1987

| % L_J 5 H

5 H

/// /// 4 -- /// /// /// /// /// /// 3 -- /// /// /// /// /// /// 2 -- /// /// /// /// /// /// /// /// /// 1 -- /// /// /// /// /// /// /// /// /// ///

o 1 g 2 g 3 : 4 g

Teckenförklaring till diagrammen

ll Dagligvaruhandel II Beklädnadshandel

nbu-|[\)|-‘

II Hemutrustningshandel M fackhandel Övrig

Lönsamheten inom detaljhandeln

Lönsamhet, produktivitet och effektivitet belyser olika aspekter på ett företags eller en branschs verksamhet. Lönsamheten anger hur väl företaget förvaltar det totala kapitalet/hela balansomslutningen, alternativt endast det egna kapitalet. Produktiviteten visar hur väl olika produktionsfaktorer utnyttjas och i det här fallet har omsättningen per anställd använts. Effektiviteten slutligen antyder hur väl ett företags mål uppnås i förhållande till den totala resursinsatsen. Oftast används olika produktivitetsmått såsom omsättning per anställd eller per kvadratmeter vid en analys av effektivi-

teten. Med effektivitet avses emellertid också i

vilken utsträckning den bästa kombinationen av inoch outputs används för att nå uppställda mål. puts Handelns produktion utgörs av tjänster/prestationer och ur ett långsiktigt perspektiv kan det vara effektivt att sänka produktiviteten. Genom en större insats av produktionsfaktorerna personal eller kvadratmeter, dvs. genom bättre service och framkomlighet i gångarna sjunker produktiviteten per anställd eller per kvadratmeter vid oförändrad vo- Denna låga produktivitet uppfattas säkert inte lym. som utifrån konsumenternas synvinkel. Presnegativ tationerna omsättningskrona kan ha ökat och buper tiken kan således vara effektiv. På sikt kan kundtillströmningen och omsättning öka vilket förbättrar de gängse produktivitetsmåtten. Hur mycket betjäningsgraden/servicen underskattar produktiviteten är dock svårt att bevisa.

Låg effektivitet och produktivitet kan emellertid också ha ett samband med en bristande konkurrens eftersom att effektivisera verksamheten är trycket svagt. Vid en välfungerande konkurrens med många aktörer och/eller utan etableringshinder och där som informationsbärare kan inte ett priset fungerar tillåta en låg produktivitetsutveckling unföretag der en längre tid utan tvingas att effektivisera. Handeln kännetecknas som visats i tidigare avsnitt av tre dominerande block, där såväl informella som formella knyter grossistens butiker till bindningar grossisten. Vidare är inte priset i så stor utsträckning den förmedlande länk mellan konsument och säljare som vore önskvärt från konkurrenssynpunkt. Mot bakgrund av detta kan det inte uteslutas att den svaga produktivitetsutvecklingen inom dekan ha ett sammanband med brister i taljhandeln konkurrensen.

Jordbruksregleringen

Jordbruksprisregleringen har beskrivits i ett tidigare kapitel. Prisregleringen innebär att marknadens prismekanismer för viktiga till varugrupper stor del ersatts med en administrativ styrning. Priserna på de jordbruksprisreglerade produkterna är föremål för förhandling varefter och regering riksdag fattar beslut om prishöjningarna. Systemet innebär att prishöjningar orsakade av kostnadsökningar i prisregleringsledet legitimeras av statsmakten. Sådana prishöjningar förs sedan vidare genom livsmedelskedjan med tillägg av förädlingsmarginaler, procentpálägg i handeln samt mervärdeskatten innan ett konsumentpris slutligen tar form.

Handelsleden omfattas inte direkt av jordbruksprisregleringen men de ovan beskrivna förhållandena kan ha stört prismekanismerna ända fram i handelsledet. Handelns prissättningsmetoder med i procentpåslag kombination med den legitimitet i prisökningarna tidigare led får genom riksdagsbeslut och myndighetsmedverkan kan medföra att akprisökningar på tuella produktgrupper inte ifrågasätts utan automatiskt förs vidare. En av avveckling jordbruksprisregleringen skulle ge en annan dynamik i prismekanismerna och förbättra för en förutsättningarna fungerande priskonkurrens.

Kommunal planering och fördelning av butikslägen

SPK har av konkurrenskommittén fått i att uppdrag undersöka kommunernas tillämpning av och plan-

PBL och tillämpningens eventubygglagen (1987:10), ella effekter konkurrensen inom livsmedelshanpå deln vad fördelningen av attraktiva butiksgäller En intressant fråga för kommittén är om bulägen. tiker utanför de etablerade kedjorna diskrimineras i etableringsfrágor.

SPK:s utredning återfinns i bilaga 2.

PBL trädde i kraft den 1 juli 1987. I korthet Nya har PBL stärkt kommunernas ställning i planärenden. PBL innebär att en klarare skiljelinje dras mellan industri och handel och anger också vilken typ av handel som skall i planer. Vidare skall regleras ett ökat samråd ökad insyn och möjligheter för ge flera att Handel med livsmedel kan undanpåverka. tas i men för att ett undantag skall kunna planen måste kommunen kunna motivera ett sådant begöras Utifrån effekter handelsstrukturen ger PBL slut. på liksom att begränsa den yta tidigare möjligheter som får användas för livsmedelshandel. Andra precieller som inte har stöd i en seringar begränsningar detaljplan får däremot inte göras.

PBL har inte varit i kraft tillräckligt länge för att en av kommunernas tillämpning av utvärdering densamma skall kunna göras. Övergángsbestämmelserna innebär dessutom att PBL till viss del fortgamla farande är i tillämpning.

vad som kommit fram i undersökningsmaterial- Enligt et är PBL inte ensam avgörande vid etableringsfrá- Detta såväl som nya PBL. Av stor gor. gäller gamla också den av praxis utarbetade hanbetydelse tycks av dessa i resp. kommun vara. Etabteringen frågor leringsfrågor är vidare också en politisk fråga,

varför etableringspolicyn skiftar från kommun till kommun. Här är den skiftande kompetensen mellan 0lika kommuner av betydelse när det gäller att analysera vilka effekter en viss etablering (eller en icke genomförd etablering) får för konkurrenssituationen.

Vilken kedja som får etableringrätten till en lokal beslutas ofta redan i initialskedet när en handelsetablering planeras. Komunen är i många fall inte markägaren. Fastighetsägaren, t.ex. ett byggnadseller försäkringsbolag, har givetvis ett stort intresse av att få en pålitlig hyresgäst, varför en butik tillhörande något av de tre blocken med starka resurser bakom sig blir en mer intressant kontraktspartner.

I de fall där kommunerna har ett inflytande över vilken kedja/butik som får etableringsrätten är beslutet ofta ett resultat av förhandlingsplanering mellan kommunen och den etablerade handeln. Med sitt ansvar för en välfungerande varuförsörjning för alla grupper har givetvis också kommunerna ett intresse av att en pålitlig butiksägare får etableringsrätten till viktiga butikslägen. Detta förhållande gynnar de etablerade intressena. Exempel finns där kommunerna mer eller mindre har utarbetat en praxis som innebär att butikslägena erbjuds den etablerade handeln enligt en oskriven turordning, en turordning som i stor utsträckning utestänger fristående butiker. Samrådet enligt PBL ger å ena sidan möjligheter för flera att påverka men frågan är i vilken utsträckning detta samråd verkligen ger en faktisk möjlighet till påverkan. Samrådet kan härtill göra handläggningen mer utdragen vilket kan vara konkurrensbegränsande så till vida att fristå-

ende butiker/kedjor inte alltid har samma ekonomiska uthållighet som de tre blocken.

6.8.5 Sammanfattning

I det föregående har olika faktorer av betydelse för en välfungerande konkurrens analyserats. Vid en sammanfattande bedömning av konkurrenssituationen kan det vara av vikt att skilja mellan konkurrens inom resp. mellan blocken samt mellan konkurrens i partiledet och konkurrens på butiksnivå.

Partihandeln med livsmedel domineras av få aktörer, närmare bestämt tre grossister, ICA, KF och Dagab, som tillsammans har en marknadsandel på ca 72 %. Andelen är betydligt större om endast fullsortimentsgrossister tas i beaktande. På grossistnivån är konkurrensen svag såväl inom som mellan blocken. ICA och KF levererar bara till sina egna butiker. En genomsnittlig ICA-handlare täcker omkring 80 % av sitt varubehov via den egna grossisten. Av dagsom levereras till konsumbutikerna komligvarorna mer ca 90 % från den egna rörelsen. Förutom bonus och rabatter knyts butikerna till det egna blocket också genom olika former av service som ges centralt inom olika områden där cirkaprisservice, mark- (extrapriser), möjligheterna att nadsföringshjälp erhålla och behålla attraktiva butikslägen (genom blockens stora inflytande i etableringsfrågor), investeringshjälp och utbildning är de mest betydelsfulla. En ICA- resp. Konsumbutik skulle sannolikt möta stora problem om de beställde hälften av sitt varubehov från det andra blockets grossist och becirkaprisservice från såväl det egna som det gärde andra blockets grossist.

Hembudsskyldigheten inom ICA och Detaljinvest är i sammanhanget en mer formell som bindning knyter handlaren till kedjan.

På butiksnivån är antalet aktörer få om man med aktörer avser de som motsvarar de butiksgrupperingar tre grossisterna. kännetecknas dock Detaljhandeln av en större mångfald jämfört med och partihandeln antalet aktörer är många om man med aktörer i stället avser alla ICA-, Konsum-, Vivo- och Metrobutiker osv. Mångfalden tar i att utbudet sig uttryck av olika butiker är stort (stormarknader, bostadsbutiker, citybutiker, bensinstationer osv.). På butiksnivá upplever således den enskilde handlaren konkurrens såväl från det egna som de andra blockens butiker som från olika butikstyper.

Som framgått tidigare medför dock de formella och informella bindningarna mellan grossist- och detaljist som finns inom resp. block samt förekomsten av cirkaprislistor att konkurrensen också på butiksnivå hämmas, såväl inom som mellan blocken.

Priskonkurrens inom livsmedelshandeln sker till mycket stor del genom Relaextrapriserbjudanden. tivt få varusegment är föremål för den största andelen av Den extrapriserbjudandena. omfattning som extraprissystemet fått i dag har också medfört att begreppet extrapris ofta är missvisande. Extrapriset är i många fall det som normalt pris tillämpas och det s.k. ordinarie är i vissa fall helt priset fiktivt eftersom det i aldrig tillämpas praktiken.

7. INTERNATIONELLA FRÅGOR

7.1 Internationellt handelspolitiskt samarbete

Sverige deltar i det internationella handelspolitiska samarbetet såväl genom deltagande i t.ex. GATT-samarbetet som genom bilaterala kontakter med andra nationer. De handelspolitiska frågorna som rör tullar, icke-tarrifära handelhinder och tekniska handelshinder har stort intresse från konkurrenspolitisk synpunkt. På livsmedelsområdet bedrivs för närvarande ett intensivt internationellt arbete som syftar till att öka frihandeln och minska omfattningen hos olika former av handelssnedvridande effekter. I första hand sker detta arbete inom ramen för den pågående Uruguay-rundan inom GATT. Därutöver deltar Sverige som en del av EFTA-blocket i de nyligen inledda samtalen mellan EG och EFTA-länderna om en större gemensam europeisk marknad under början av 1990-talet.

7.2 Uruguay-rundan i GATT-jordbruk

För första gången i internationella handelsförhandlingar är jordbruket en av de viktigaste förhandlingsgrupperna. Efter en uppgörelse i Geneve i april 1989 har det fortsatta arbetet givits en klar inriktning mot ett avtal vilket syftar till att avsevärt begränsa omfattningen av stödet till jordbruket i I-länderna.

Det långsiktiga målet, enligt halvtidsuppgörelsen (mid-term review, MTR), är att provide substantial progressive reductions in agricultural support and protection sustained over an agreed period of time. Målet skall uppnås genom förhandlingar om 1) särskilda reformpaket och 2) åtaganden för de olika medlemsländerna i form av en speciell mätsticka (aggregate measurement of support, AMS) som gör det möjligt att enhetligt beräkna olika länders stödnivå, eller, 3) genom en kombination av särskilda reformpaket och åtaganden enligt AMS. All avräkning skall utgå från år 1986 då rundan startade genom Punta del Este deklarationen.

Målsättningen skall uppfyllas dels genom stärkta GATT-regler, dels genom förhandlade åtaganden och skall omfatta alla former av stöd som direkt eller indirekt påverkar marknadstillträde, internt stöd och exportstöd. U-länderna skall i dessa avseenden behandlas särskilt.

S.k. non-trade concerns erkänns och skall beaktas i förhandlingarna som en särskild faktor. Från svensk synpunkt har detta tolkats som en möjlighet att inte förhandla om de åtgärder som syftar till att uppnå miljö-, regional- och försvarspolitiska mål.

Under år 1990 kommer man att utarbeta detaljerade förslag om: AMS, förbättrade GATT-regler, tredjevärlden, Sanitära och fytosanitära åtgärder, omvandling av olika former av gränsskydd till vanliga tullar, icke handelssnedvridande stöd (decoupled income payments) och andra sätt att anpassa stöd och skydd. I det senare ingår även bl.a. EG:s ambition att försöka balansera om sitt gränsskydd

genom att införa tullar på varor som för närvarande har 0-tull (jämför rågvetet och Sverige).

På kort sikt skall deltagarna inom ramen för existerande nationell lagstiftning se till att nuvarande stödniváer inte överskrids. särskilt nämns att importskydd inte får intensifieras och att prisstöd inte skall öka från och med april 1989 och fram till slutet av 1990 (den s.k. frysningen). Deltagarna förklarar sig också ha för avsikt att reducera sina stödnivåer under år 1990.

Arbetet i jordbruksförhandlingsgruppen kulminerade under slutet av år 1989 när deltagarna lade fram ett antal övergripande förslag om reformens genomförande. Dessa skilde sig åt i avgörande frågor. Man kan dock notera att EG och USA har närmat sig varandra på viktiga punkter. EG tillstår t.ex. numera att det är omöjligt att fortsätta den nuvarande politiken med växande exportsubventioner som skapade kaos på den internationella marknaden. USA, å andra sidan, driver inte lika kraftfullt längre det långtgående kravet på att totalt slopa alla former av gränsskydd.

7.3 Jordbruket och EFTA-EG-samtalen

Slutsatsen hitintills är att jordbruksregleringen (men dock färdigvaror) inte kan ingå i det närmande EFTA-EG som enligt planerna skall förhandlas fram under 1990.

I stället för deltagande i CAP (EG:s gemensamma jordbrukspolitik) har man pekat på möjligheter att sluta fler eller mer generösa avtal för vissa sek-

torer. Sverige skulle t.ex. försöka få ett ostavtal som flertalet EFTA länder redan har. Vi har även klara intressen av avtal om frysta ärter. Vissa förädlade köttprodukter samt alternativodlad spannmål har också identifierats som svenska intressen.

har i tidigare sammanhang fört fram tanken Sverige om att öka antalet varor som omfattas av råvarukostnadsutjämningen (RÅK). En EFTA-EG arbetsgrupp arbetar bl.a. med detta. Ett möjligt resultat är att man enas om att ändra system från intern till s.k. extern utjämning.

Förutom ovanstående frågor som berör det jordbruksområdet arbetar man med harmonisering prisreglerade av som rör såväl livsmedelsbestämmelser som regler veterinärbestämmelser. Detta område rör bl.a. vikten av att kunna hävda att man kan förena principer om att underlätta handelsutbyte med viktiga hänsyn mot att inte äventyra djurbesättningarnas friskhetsstatus i ett enskilt land.

7.4 Konkurrenspolitik inom EG

EG:s konkurrenspolitik förutses spela en nyckelroll inför förverkligandet av den inre marknaden till år 1992. Det kan antas att de större företagen också kommer att dra de största fördelarna av den inre marknaden. As the pace towards the realization of the market accelerates, the significance of single competition policy increases, hävdar man ifrån kommissionens sida och vill därmed understryka att konkurrenspolitiken måste spela en central roll såväl när det gäller att få marknaderna att fungera effektivt som när det gäller att öka effektiviteten

inom företagssektornl.

Inom kan man tala gemenskapen om konkurrenspolitik på två olika nivåer. Dels finns en övernationell konkurrenspolitik, vilken genomförs av EG:s organ, främst kommissionen. Dessutom har varje medlemsnation möjlighet att inom landet tillämpa en egen konkurrenspolitik. EG:s konkurrensregler är tilllämpliga också i medlemsländerna och skapar skyldigheter och rättigheter för de enskilda företagen som kan göras gällande inför domstolar och myndigheter. De har härigenom s.k. direkt effekt.

Det är kommissionen som inom EG spelar den avgörande rollen i konkurrensfrågor. Dessa i handläggs ett eget generaldirektorat (DG IV). Konkurrenspolitiken omfattar dels åtgärder mot konkurrensbegränsningar inom näringslivet som påverkar samhandeln inom EG, dels åtgärder mot otillåtna former av stödåtgärder samt ingripanden mot kvarvarande offentliga monopol.

Beslut av kommissionen kan överklagas till domstol av berörd part, medlemsländer m.fl. Konkurrensbegränsningsmål behandlas numera först i en nyinrättad underinstans till EG-domstolen, första instansen, och kan därifrån överklagas vidare till EGdomstolen.

De grundläggande konkurrensreglerna framgår av Romföredraget främst art. 85 och 86 om konkurrensbegränsningar, art. 92 om stödåtgärder och art. 37 om offentliga monopol. Tillämpningsförfattningar har utfärdats av EG:s ministerråd. Härpå bygger en om-

1. European Competition Policy in the Single Market, European Documentation 1/1989

fattande och av kommissionen beslutade rättspraxis gruppundantag m.m.

Konkurrensrätten har redan från början haft en mycket stark inom EG. Grundläggande är det i ställning art. 85 intagna förbudet mot konkur- Romfördragets avtal som påverkar handeln mellan rensbegränsande medlemsstaterna och dess artikel 86 om förbud mot missbruk av dominerande ställning. Förbudet i art. 85 riktar sig mot avtal mellan minst två företag, beslut inom föreningar m.m., eller saminbegripet ordnade förfarande, dvs. att två eller flera föreutan direkt avtal tillämpar visst förfarande i tag samförstånd. För att förbudet skall gälla fordras att samarbetet dels har konkurrensbegränsande verkinom EG, dels är ägnat att påverka handeln ningar mellan medlemsstaterna. Det innebär, att både direkt och indirekt, faktisk och potentiell påverkan tas i betraktande och att gemenskapsrätten därför omfattar avtal mellan företag i samma land, om samhandeln mellan detta land och andra medlemsländer påverkas av avtalet.

avtal av ringa betydelse el- Konkurrensbegränsande ler av lokal karaktär, t.ex. i branscher där konkurrensen över ländernas gränser endast har liten är, endast underkastade nationell rätt. betydelse Gränsen mellan de nationella och de övernationella är dock flytande. I och med att handelssystemen hinder rivs mellan medlemsländerna kommer den övernationella verkan sannolikt att öka lagstiftningens i omfattning.

Koncerner brukar betraktas som en enhet vid konkurbedömning. Förbudet i art. 85 träffar rensrättslig alltså inte avtal mellan moderbolag och dotterbo-

lag.

De närmare reglerna om förfarandet vid tillämpningen av art. 85 ges i en från tillämpningsförordning år 1962, nr 17. Denna utgår från principen, att alla konkurrensbegränsande avtal och samordnade förfaranden som avses i art. 85 är förbjudna, utan att föregående beslut fordras, och måste anmälas till kommissionen som ensamt behörigt organ och av denna beviljas undantag för att bli tillåtna. Mindre allvarliga former av konkurrensbegränsning är befriade från anmälningsskyldighet främst genom utfärdade gruppundantagsförordningar för vissa typer av avtal som generellt ansetts uppfylla de krav som ställs i artikeln för att undantag skall kunna erhållas. Kartellavtal som rör t.ex. prissamverkan eller marknadsdelning kan knappast páräkna undantag. Kommissionen har i ett särskilt tillkännagivande preciserat vad den normalt anser vara avtal av mindre betydelse s.k. bagatellkarteller, som faller utanför förbudet i art. 85.

Ett avtal anses ha mindre betydelse om de varor eller tjänster som avses inte svarar för mer än fem procent av den relevanta marknaden och de deltagande företagens sammanlagda årsomsättning inte överstiger 200 miljoner ECU (ca 1,5 miljarder kr).

Enligt art. 85 saknar alla förbjudna överenskommelser eller beslut rättsverkan. EG-domstolen har i ett avgörande år 1973 slagit fast att även anmälda avtal som faller under art. 85 skall anses ogiltiga alltifrån tillkomsten om de inte ges undantag. Ogiltigheten enligt de konkurrensrättsliga reglerna drabbar dock endast de delar av ett avtal som strider mot art. 85.

Kommissionen har enskilda undantag i en stor givit ofta dock först sedan parterna ändrat mängd fall, sina avtal så att kraven för undantag uppfyllts. Vad vi känner till har inte något undantag medgivits för avtal som rör marknadsdelning, priser eller kvoteringar. Redan i sin första årliga rapport om framhöll kommissionen att konkurrenspolitiken skydd för hemmamarknader genom abmarknadsdelning, soluta etc. sannolikt aldrig kan erexportförbud hålla Man påpekade även i rapporten att undantag. för i fall mycket små möjligheter undantag förelåg där parter enats om gemensamma försäljningsvillkor eller gemensamma priser.

Art. 86 riktar sig i första hand mot sådana företag som inte möter effektiv konkurrens. Marknadsnågon dominans är inte förbjuden i sig utan endast dess missbruk. Fördragstexten nämner viktiga exempel på sådant missbruk. Här rör det sig ofta om konkursom företag vidtar ensirensbegränsande åtgärder medan art. 85 riktar sig mot avtal mellan två digt, eller flera företag.

I likhet med art. 85 har art. 86 som nämnts direkt effekt i medlemsstaterna och kan åberopas av föreoch enskilda, t.ex. inför nationell domstol. tag Den närmare tillämpningen av art. 86 regleras också i tillämpningsförordningen nr 17. Något anmälningsförfarande förekommer inte i detta fall. Kommissionen eget initiativ eller efter anmälan ingriper på från utomstående.

Förbuden i art. 85 och 86 är sanktionerade i första hand att kommissionen kan utdöma administragenom tiva böter. Dessa kan vara mycket höga, t.ex. i

fall som rör stora hemlighållna priskarteller och liknande. Böterna kan uppgå till 10 % av deltagande företags årsomsättning. Även skadeståndsskyldighet kan komma i fråga.

Jordbruket behandlas i en särskild tillämpningsförordning nr 26/1962 som omfattar produktion och försäljning av jordbruksvaror samt utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksprodukter. Med jordbruksvaror avses här endast inom EG reglerade varor. Förordningen innebär undantag från art. 85 på det beskrivna området. Det är dock att märka att prissamarbete inte omfattas av undantaget.

8. KOMMITTENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

Kommittén ger i detta kapitel en samlad redovisning av sina överväganden och förslag. Direktiven delar upp vårt arbete i tre olika faser. Under den första har vi att gå igenom de reglerade sektorerna, däribland livsmedelssektorn. Uppgiften är att lägga förslag vilka på relativt kort sikt kan genomföras i syfte att förbättra marknadernas funktionssätt inom dessa sektorer. Därefter kommer kommittén att övergå till att kartlägga och analysera konsumenternas möjligheter att få en klar och entydig prisinformation och om det behövs överväga en lagreglering av prisinformation till konsumenter. Detta arbete skall resultera i ett delbetänkande under år 1990. I slutbetänkandet skall kommittén kartlägga hur konkurrensförhållandena har förändrats inom olika sektorer av ekonomin under de senaste tio åren samt analysera vilken betydelse konkurrensförhállandena har för att de centrala ekonomisk-politiska målen skall kunna uppnås. Med utgångspunkt i den genomförda analysen och de uppmärksammade bristerna skall kommittén föreslå åtgärder som verksamt kan bidra till en ökad konkurrens samt överväga ändringar av konkurrenslagstiftningen. Kommittén kommer också att göra en utvärdering av effektiviteten inom vissa offentliga monopol. En komplettering till förslagen i delbetänkandena om de reglerade sektorerna kan bli aktuell. Huvudbetänkandet skall enligt direktiven framläggas vid årsskiftet 1990/ 91.

Det har därför blivit viktigt att bedöma vilka frásom bör behandlas med förtur och redan i detta gor betänkande föranleda konkreta förslag från kommitténs sida och vilka frågor som bör hänskjutas till de kommande betänkandena. Vår utgångspunkt har varit att, oberoende av om det kan finnas motiv för en skärpt lagstiftning inom livsmedelssektorn, hänföra alla lagstiftningsfrágor till öprincipiella av marknadsförings- respektive konkurrensversynen Ett grundläggande skäl för detta är lagstiftningen. att vi anser att lagstiftningen bör gälla generellt över hela och inte begränsas, annat än näringslivet i mycket speciella fall, till livsmedelssektorn. En eventuell skärpning av konkurrenslagstiftningen måste därför bedömas utifrån dess effekter inom och kan ej ses isolerat för samtliga näringsgrenar livsmedelssektorn. Nedan redovisas på några punkter där vi - i och för - funnit vissa skäl frågor sig att överväga en mer skärpt lagstiftning men väntar till den samlade översynen innan vi diskuterar konkreta En viktig utgångspunkt har åtgärder. mycket varit att efter ett beslut om intern avreglering kommer gränsskyddet att vara kvar under en övergångsperiod. När vi i fortsättningen talar om avreglering avses därför den interna avregleringen.

Kommittén redovisar i avsnitt 1.2 sin metod. Våra har motiverats utifrån såväl existerande förslag former av konkurrensbegränsning som en analys av marknadernas troliga funktionssätt efter en avregoch en allmän avsikt att föregripa framtida lering hinder mot väl fungerande marknader. Det är sålunda inte att motivera alla förslag utifrån fakmöjligt tiska missförhållanden. Eftersom vi har att ta till en utveckling på marknader som i dag ställning

är reglerade måste med ske nödvändighet bedömningen mot bakgrund av tänkbara effekter av avregleringen. I något fall har vi funnit det att innödvändigt gripa med provisorisk lagstiftning för att förhindra att det som vi beskriver som en sannolik hotbild i praktiken skall inträda.

En annan viktig fråga rör hur man skall se behopå ven av att reglera av en avregleringen tidigare reglerad samhällssektor. Finns det det anledning att påverka utvecklingen åt ett visst hall och i så fall med vilka medel? I de fall där processen äger rum utan någon form av styrning eller annan påverkan kan detta medföra risk för högre omställningskostnader än vad som annars skulle bli fallet, bl.a. beroende på att aktörerna har svårt att ställa om från en reglerad marknad till en om oreglerad de saknar tydliga spelregler. Kommittén finner det därför troligt att en underlättas om avreglering vissa centrala och marknadskonforma föspelregler religger. Sådana regler skall vara att öka ägnade konkurrensen och förbättra marknadens funktionssätt genom att t.ex. förhindra att dominerande aktörer ytterligare förstärker sin ställning när en reglering försvinner. En uppgift för kommittén är därför att svara på frågan om den konkurrensbefintliga lagstiftningen uppfyller dessa krav eller om den behöver kompletteras i samband med avregleringen.

Lantbrukskooperationens starka ställning och nära anknytning till regleringsekonomin, som den i betydande del administrerat, är förhållanden som motiverar att statsmakterna inom detta område drar upp tydliga spelregler för verksamheten efter ett riksdagsbeslut om avreglering. Syftet bör vara att underlätta övergången till en väl markfungerande

nad och - inte minst - detta på ett sätt som göra både konsumenter och lantbrukare. Vi diskugynnar terar också åtgärder som kan stärka konkurrensen inom industri-, distributions- och handelsleden. syftar till att stärka de svaga grupper- Åtgärderna na marknaden och begränsa möjligheten till skadpå verkan ingrepp från de starka marknadsaklig genom törernas sida. Detta samtliga led i livsmegäller Det är viktigt att tillse att de effekdelskedjan. tivitetsvinster som ligger i avregleringen verklikommer konsumenterna till del. Härvid måste gen Kommittén avser - efhänsyn tas till hela kedjan. tersom vissa delar inte kunnat behandlas i detta betänkande - att återkomma för att åstadkomma en helhetssyn på livsmedelsomrádet.

8.1 Marknader och konkurrensbegränsningar

Livsmedel svarar för omkring 20 % av hushållens om man bortser från vin, sprit och restaubudget Med dessa poster inräknade blir anderangtjänster. len 25 %. Inom livsmedelspolitiken finns bl.a. anatt fram konsumentmålet vilket rör ledning lyfta dels på livsmedel och dels frågan prisutvecklingen om livsmedlens kvalitet. Konsumentperspektivet ligockså till för kommitténs överväganden i ger grund dessa Vi ser en väl fungerande marknad som frågor. en förutsättning för att på ett enkelt och effektivt sätt överföra information om behov och önskemål från konsument till producent. Ur detta persblir frågan om konkurrenspolitik och konkurpektiv rensvårdande verksamhet, tillsammans med livsmedels- och marknadsföringslagstiftning, viktiga inbland det allmännas åtgärder för att stärka slag konsumentens ställning genom att motverka negativa

effekter av en långt gången koncentration av ägande och produktion.

Kommittén vill dock redan här slå fast att konkurrensen inte är något utan ett medel självändamål för Givetvis måste en resursfördelning. avvägning göras så att samverkan, t.ex. mellan mindre företag eller inom kooperativ organisationer kan förekomma. Redan i detta betänkande diskuterar kommittén därför den samverkan som förekommer i kooperativ form. I det fortsatta arbetet avser vi dock att göra ytterligare analyser av hur konkurrenslagstiftningen bör utformas och för att häntillämpas vederbörlig syn skall kunna tas till kooperationens särart och

olika behov av federativ samverkanl.

Livsmedelsprisernas ökningstakt har varit högre än den allmänna inflationstakten i under genomsnitt 1980-talet. De svenska har också livsmedelspriserna stigit snabbare än motsvarande priser i andra europeiska OECD-länder. Reducerat för effekten av minskade livsmedelssubventioner i är skillnaden Sverige i ökningstakt av två storleksordningen procent per år.

Tillgängligt utredningsmaterial - bl.a. de studier som genomfördes av LMU - inte säker ger någon uppfattning om vilken eller vilka faktorer som varit avgörande för de relativt stora kostnads- och prishöjningarna i den svenska Som livsmedelskedjan. sannolika orsaker har emellertid bl.a. utpekats jordbruksprisregleringen med ett gränsskydd, inslag av förhandlingsekonomi och en hög företagskoncentration i såväl industri- som handelsleden.

1. Om en definition av federativ begreppet samverkan; se avsnitt 8.3

Av de olika länkarna i livsmedelskedjan uppvisar handelsleden den snabbaste kostnadsökningen. Detta är i och för inte överraskande, då verksamheten sig i dessa led är arbetskraftsintensiv och möjmycket ligheterna till produktivitetshöjande mekanisering är begränsade. Den uppmätta produktijämförelsevis har varit svag i stora delar av vitetsutvecklingen inte bara i livsmedelshandeln. tjänstesektorn, i livsmedelshandeln kan dess- Kostnadsutvecklingen utom ha av förändringar i serviceutbudets påverkats innehåll (ökad andel manuell betjäning, kvällsöppna närbutiker etc.). Konkurrensbegränsande faktorer inom livsmedelshandeln och i dess relationer till kan emellertid också ha spelat en leverantörerna roll för Kommittén har viktig kostnadsstegringarna. inte haft att i arbetet med föreliggande möjlighet betänkande mer analysera sambandet mellan ingående konkurrensförhållanden och kostnader i livsmedels- En sådan kommer emellertid att uthandeln. analys en del av underlaget för fortsatta göra nödvändig i huvudbetänkandet beträffande konkuröverväganden och behov av åtgärder inom denna rensbegränsningar del av livsmedelssektorn.

I 2 och 5 diskuteras frågan om konkurrenskapitel verkan och marknadens funkbegränsning, skadlig tionssätt. Kommittén redovisar där sin utgångspunkt att en konkurrens är en avgöeffektiv, fungerande rande för välfärdsutvecklingen, och att betingelse därför måste motskadliga konkurrensbegränsningar verkas. En sådan konkurrens är själva förutsättför att få till stånd den effektiva resursningen som medför att konsumenterna kan erhålla fördelning varu- och var och en efter sitt sitt tjänstebehov, men alltid till lägsta möjliga kostnad. anspråk

Det finns få situationer där det kan anses motiverat att staten medverkar till monopol eller monopolliknande förhållanden på en marknad. Sådana ingripanden motiveras dá oftast med att det råder tekniska odelbarheter och andra former av naturligt monopol. I dessa fall kan statsmakterna behöva reglera marknaden.

Det är ett vitalt samhällsintresse att marknadshushållningen förstärks genom åtgärder som främjar konkurrensen och motverkar marknadsdominans. Det blir här fråga om att så långt som möjligt undanröja hinder för marknadsekonomins funktionsduglighet. I detta sammanhang är det viktigt att mellan skilja företag som verkar på en fri internationell marknad och företag som verkar inom ramen för en skyddad hemmamarknad. När det gäller de senare är det särskilt viktigt från effektivitetssynpunkt att de konkurrensvårdande myndigheterna har möjlighet att verka för så väl fungerande hemmamarknader som möjligt.

Flertalet marknader kännetecknas av olika former av ofullkomligheter. I många fall domineras en marknad av ett litet antal starka aktörer. Detta är på livsmedelsområdet fallet inom insatsvaru-, förädlings- och grossistleden. För det allmänna blir det därför av särskild vikt att dels bevaka att ingen enskild aktör helt kan dominera marknaden och dels bevaka att det finns utrymme för en potentiell konkurrens. Frågan om marknadsmakt rör bl.a. prisbildningen. När det gäller frågan om potentiell konkurrens är det viktigt att uppmärksamma olika former av inträdes- och etableringshinder på en marknad. I det följande ger vi vår syn på dessa frågor.

Kommittên har i det föregående analyserat livsmedelssektorn sådan den ser ut i dag och vad som kan hända efter en intern avreglering på livsmedelsområdet. I denna analys har vi utnyttjat begreppet livsmedelskedja och i första hand skilt mellan primärproduktion, förädling och distribution samt dagligvaruhandel.

Dagens livsmedelssektor kännetecknas i flertalet led av en långt gången koncentration till ett fåtal större aktörer. I de reglerade leden dominerar med marknadsandelar på 70lantbrukskooperationen 100 %. Inom mejeriområdet råder i praktiken monopol. Detta gäller även inom sockerproduktionen.

Lantbrukskooperationen har en stark ställning även utanför de reglerade leden, såväl inom styckningsoch charkvaruindustrin som inom kvarnindustrin. Genom en långt gången vertikal och horisontell intekan kooperationen uppnå skalfördelar. Kongration trollen över större delen av råvarumarknaden blir också viktig när det gäller att trygga en långsikförsörjning med råvara till den egna industrin. tig

Koncentrationen har gått långt även utanför det område som helt domineras av kooperationen. Den del av livsmedelsindustrin som inte kontrolleras av lantbrukskooperationen kännetecknas också av att ett fåtal aktörer har en stark ställning på marknaden. Undantaget från det senare skulle kunna utav Antalet producenter är göras primärproduktionen. mycket stort och ingen enskild producent hade kunnat påverka prisbildningen om marknaden varit fri. Där har dock sedan 1930-talet den fria prisbildningen ersatts med en i statlig regi reglerad pro-

cess vilken syftar såväl till att en stagarantera bil prisnivå som till att en upprätthålla prisdifferentiering med höga inhemska priser och en subventionerad export. Vidare är det stora flertalet producenter sammanslutna inom lantbrukskooperationens ram.

Även inom partihandelsledet finns ett litet fåtal aktörer med stor marknadsmakt. På senare år har dessa företags ställning förstärkts en minsgenom kad andel direktleveranser. Detta kan i vissa fall ha medfört en ökning av distributionskostnaderna. På flera lokala marknader är också antalet konkurrerande detaljister litet. Branschen domineras av tre block och priskonkurrensen inom blocken är starkt begränsad.

De övergripande problemen inom är livsmedelskedjan tre. För det första saknas i allt imväsentligt portkonkurrens på råvaruområdet. För det andra råder en långt gången koncentration till ett fåtal dominerande aktörer inom både och hanförädlingsdelsledet. För det tredje tillämpas prissättningsprinciper i industri- och handelsleden som innebär att incitamenten att motstå bakifrån kommande prishöjningar är svaga. Detta har medfört att priserna avviker, i varierande grad, från vad som skulle ha förekommit på en bättre fungerande marknad. Ett tydligt exempel på påverkan utgörs av följsamheten till de s.k. som används inom cirkaprislistor dagligvaruhandeln. Ett annat, och ännu mer iögonenfallande exempel, utgörs av den nuvarande prisregleringen inom jordbrukets område.

Två omständigheter utgör ett starkt stöd för antagandet att inte har varit effekresursfördelningen

tiv inom livsmedelskedjan:

1. har varit mycket lågt och Kapacitetsutnyttjandet delvis kontracykliskt inom den icke-konkurrensutsatta livsmedelsindustrin.

2. Prisregleringen och dess avsättningsgarantier har medfört att så mycket resurser tillförts jordbrukssektorn att vi tvingats subventionera export av överskottskvantiteter som saknat köpkraftig ef-

terfrågan.

som kommittén redan pekat på har prisökningstakten livsmedel varit än den allmänna inflapå högre tionstakten under varje högkonjunktur sedan början 1970-talet frånsett den senaste. på

I 5 analyseras effekterna av regleringen kapitel och olika former av konkurrenbegränsning. Enligt kommitténs uppfattning är det viktigt att underatt ásamkat samhället stora stryka regleringen kostnader i form av en ineffektiv resursfördelning. LAG har också i sitt betänkande visat att regleinte är effektiv som medel för att ringen längre de mål som riksdagen uppställt inom livsuppfylla Olika former av konkurrensbegränsmedelspolitiken. motverkar ett effektivt utnyttjande av våra ning resurser vilket i sin tur har negativa gemensamma effekter och ekonomisk på produktivitetsutveckling tillväxt.

I den diskussion som förts om konkurrensbegränsning inom livsmedelssektorn kan man alltså urskilja en där olika led har sina gemensam problembeskrivning karaktäristiska kännetecken. Denna problembild kan sammanfattas enligt följande:

Insatsvaruledet

- få aktörer och dominerande för ställning producentkooperationen

- de samverkar producentkooperativa föreningarna sinsemellan

Förädlingsledet

- få aktörer och dominerande för ställning producentkooperationen

- även områden som hög företagskoncentration på ligger utanför jordbruksregleringen och på flera områden som inte domineras av producentkooperationen

etableringshinder genom 1everansp1ikt/mottagningsplikt

- inom etableringshinder genom utjämningssystemet bl.a. mejeriregleringen

svag importkonkurrens

- av och varor produktion reglerade icke-reglerade inom samma företag

- inom ingen uppdelning redovisningsmässigt mejeriföreningarna mellan produktion av reglerade respektive icke-reglerade varor

Parti- och detaljhandelsleden

- marknaden domineras helt av tre partihandelsblock

- starka band mellan och detaljhandel parti-

- minskade av direktleverans från fabrik inslag till detaljist

- eller svag importkonkurrens ingen

- i den kommunala planprocessen etableringshinder

- motstånd mot bakifrån kommande prishöjningsvagt ar

- tar inte i tillräcklig utsträckprissättningen ning hänsyn till den lokala marknadssituationen

Det finns alltså starka skäl att överväga åtgärder som kan medverka till en ökad konkurrens och motverka olika former av konkurrensbegränsning. Vår hittillsvarande granskning av nuvarande medel inom konkurrenspolitiken tyder också på att det i vissa avseenden kan finnas skäl att förstärka dessa. Även den konkurrensvárdande verksamheten kan behöva förstärkas inom detta område. En effektiv konkurrensvårdande verksamhet i alla led är en viktig förutsättning för att en avreglering i primärledet skall få fullt genomslag i efterföljande led. Kommittén redovisar i det följande dels förslag till förändringar på kort sikt, dels redovisning av det fortsatta arbetet med vissa frågor som har anknytning till vår kommande översyn av konkurrenslagstiftningen.

Det finns starka skäl för en förstärkt konkurrenspolitik för att förverkliga målen bakom en avreglering på livsmedelsområdet. Vår konsekvensanalys visar att det finns en fara för ökad konkurrensbegränsning efter en avreglering. Vi föreslår nedan olika åtgärder vilka syftar till att förbättra marknadens funktionssätt. En viktig ingrediens, inte minst under övergångsperioden, blir de berörda myndigheternas insatser (SPK, JN och NO). Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 8.8.

Det internationella handelspolitiska samarbetet och främst de pågående integrationssamtalen mellan EG och EFTA har också betydelse när det gäller konkurrenslagstiftningen. Här skall dock genast sägas att dessa samtal för närvarande inte omfattar de reglerade varorna inom jordbrukssektorn. Den påverkan som kommande avtal mellan EG och EFTA kan ha blir alltså generellt inriktad på konkurrenslagstiftningen. Den gemensamma styrgruppen för EG/EFTA-samtalen har framfört som en av förutsättningarna för en integration, vid ett av EES efter tillskapande år 1992, att konkurrenspolitiken skall harmonieras mellan EG och EFTA-länderna. Kommittén kommer att noga följa utvecklingen av det pågående arbetet och avser att behandla dessa frågor mer utförligt i huvudbetänkandet men vill redan här markera ett skäl till att en skärpt konkurrenslagstiftning med större inslag av direkta förbud kan komma att behöva övervägas.

8.2 Gränsskydd

I kapitel 7 har vi för de förredogjort pågående

handlingarna mellan EFTA och EG, förhandlingarna inom GATT:s Uruguay-runda och Sveriges position i de frågor som rör frihandel och livsmedel.

Det finns flera olika metoder för att hindra eller försvåra import av varor. I princip kan man skilja mellan tre olika former av importhinder på livsmedelsområdet:

1. tullar,

2. icke-tariffära handelshinder, såsom införselavanti-dumpingregler och importkvotering, digifter, rekt knutna till handelspolitiken,

3. tekniska handelshinder, dvs. bl.a. livsmedelslagstiftning och s.k. fyto-sanitära regler (djurm.m.). Till detta kan också föras etiska regskydd ler som bl.a. rör ramar för tillämpning av hybrid- DNA-teknik.

Variabla införselavgifter utnyttjas inom det reglerade området. Syftet är att utestänga variationer i från den inhemska marknaden. I världsmarknadspriset dag har statens jordbruksnämnd (JN) en möjlighet att i syfte att främja konkurrensen selektivt påverka nivån på de variabla avgifterna.

Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen har valt en lösning som innebär att gränsskyddet bibehålls tills dess att ett avtal med annat innehåll slutits inom ramen för GATT-samarbetet. I princip avfärdas därmed en ensidig sänkning av svenskt gränsskydd.

Från konkurrenssynpunkt innebär detta att större krav måste ställas på väl fungerande marknader inom

landet. I samband med avregleringen av livsmedelsområdet måste därför olika åtgärder för att värna konkurrensen vidtas. Detta medför att bl.a. konkurrensövervakningen måste intensifieras. Detta berör givetvis arbetet inom NO och SPK. Kommittén vill dessutom understryka betydelsen av att JN tills vidare har en uppgift i konkurrenshänseende inom nuvarande reglerade led. Detta motiveras bl.a. av nämndens kompetens på jordbruksområdet. Nämnden har i möjligheten att selektivt sänka gränsskyddet eller medge restitution av införselavgift vid import ett verksamt medel till sitt förfogande för att snabbt kunna påverka konkurrenssituationen. Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen har lyft fram denna möjlighet. Kommittén vill för sin del understryka att det är viktigt att möjligheten att sänka gränsskyddet för enskilt fall verkligen används då konkurrensen efter en avreglering hotas på en marknad. Därvid är det av betydelse att de som bevakar marknaden ägnar tillräcklig uppmärksamhet åt dessa frågor.

Om riksdagen fattar beslut om att avskaffa en viss reglering med statlig medverkan som t.ex. syftar till att medge kollektiv exportfinansiering skall detta inte tolkas som en möjlighet att överföra regleringen till någon form av enskild organisation. I de fall så sker är det av stor betydelse att ingripande kan ske för att trygga uppfyllandet av de mål som motiverat riksdagens beslut. Kommittên vill därför understryka vikten av att statsmakterna har möjlighet att genomföra mer långtgående och generella sänkningar av gränsskyddet om någon aktör eller grupp av aktörer på marknaden utnyttjar situationen efter en avreglering till att privatisera regleringen. En allmän sänkning av gränsskyd-

det, i syfte att öka konkurrensen, är en kraftfull åtgärd som endast kan vidtas i de fall där andra åtgärder inte fått avsedd effekt.

Enligt kommitténs uppfattning är det viktigt att noga följa utvecklingen av livsmedelsimporten efter en intern avreglering. Det finns en tydlig risk, om det interna priset stabiliseras på en nivå som kraftigt understiger den nivå som skyddas vid gränsen, att vi i praktiken får ett importstopp inom vissa områden.

Tekniska handelshinder diskuteras både inom GATT och i EG-EFTA-förhandlingarna. Den svenska huvudprincipen generellt är att söka uppnå en ökad harmonisering när det gäller t.ex. livsmedelslagstiftoch fyto-sanitära regler. Från svensk sida har ning man också sökt att komplettera folkhälsoaspekten med en etikaspekt som har direkt bäring på livsmedel vilka producerats med hjälp av genetiskt manipulerade växter och djur.

Enligt kommitténs uppfattning är de tekniska handelshindren, vilka inom livsmedelsomrádet är många, av mycket stor betydelse från konkurrenssynpunkt. Det är väsentligt, om lantbruket skall ges rimliga villkor en i framtiden mer öppen marknad, att de på nationella systemen där detta har ekonomisk betydelse är symmetriska med avseende på importkrav och produktionskrav. I annat fall kan den inhemska produktionen antingen skyddas mot eller diskrimineras till förmån för importkonkurrens. Med tanke på vad vi anfört ovan om situationen på livsmedelsmarknaden är det att föredra en situation med symmetri där detta har ekonomisk betydelse. Denna uppfattinnebär naturligtvis inte att kommittén vill ning

göra avkall på folkhälso-, etik- och miljöaspekter. Vi fäster dock viss tilltro till att det inom det internationella samarbetet finns möjlighet att vinna stöd för huvudlinjerna i de svenska normerna inom detta område. Det är viktigt att man kombinerar en ökad öppenhet när det gäller importkonkurrens med en skärpt livsmedelskontroll. har Riksdagen nyligen fattat ett beslut att skärpa livsmedelskontrollen.

8.3 Samverkan, kooperativa och konkurrensföretag politik

Kooperationen spelar en betydelsefull roll inom livsmedelssektorn. Den finns företrädd dels i form av konsumentkooperationen och dels i form av lantbrukskooperationen. En viktig skillnad ligger i att lantbrukskooperationen dominerar de reglerade leden inom livsmedelskedjan (både och rávaruförsörjning förädling) medan inte innekonsumentkooperationen har den dominerande ställningen inom dagligvaruhandeln. Den starka ställningen för kooperativa företag i Sverige är unik i ett europeiskt perspektiv.

Den kooperativa företagsformen har utvecklats i att små aktörer marknaden syfte ge på en möjlighet att möta större aktörer på jämlika villkor. En kooperativ samverkan mellan lantbrukare var en förutsättning för att hindra enskilda och finansiellt starka aktörer från att utnyttja och årssäsongsmánsvariationerna till att pressa priset på jordbruksprodukter. Under slutet av 1800-talet, när spannmálsmarknaden började ta form, kunde finansiellt starka aktörer en kombination av utnyttja kontrakt och krediter till att binda upp producen-

ter och råvarupriserna. Genom att samverka i pressa ekonomiska kunde lantbrukarna uppnå en föreningar stark ställning på marknaden och därigenom hålla tillbaka de aktörer som ville söka utnyttja de enskilda svårighet att få ut ett bra producenternas pris på sin produktion.

För konsumentkooperationen gällde det att öka konkurrensen inom detaljistledet genom att utveckla ett till den enskilde handelsmanlágprisalternativ nen/bruksaffären.

Den samverkan inom ekonomiska föreningkooperativa ar har alltid haft som ett viktigt motiv att stärka små och aktörers ställning på en marknad. Gesvaga nom att samverka i organiserad form kan man uppnå en sådan att andra aktörers marknadsmakt position balanseras. I denna bemärkelse har kooperationen haft en roll att fylla för att få livsmeviktig delsmarknaden att fungera bättre. Traditionellt sett har det därför inte funnits någon inneboende konflikt mellan konkurrenspolitiken, vilken ytterst till att värna om medborgarnas dvs. konsusyftar mentkollektivets intressen, och samverkan i kooperativa Kooperation har i Sverige spelat föreningar. en mycket positiv roll på livsmedelsmarknaden.

har kommit att inta en cen- Lantbrukskooperationen tral roll i det som växt fram prisregleringssystem i sedan år 1933. Under olika perioder har Sverige i större eller mindre grad påtagit kooperationen vissa myndighetsuppgifter vilka ytterst syftat sig till att och regeringens livsgenomföra riksdagens beslut. Under 1930-talet och tiden medelspolitiska efter gick framväxten av regleringar och kriget av lantbrukskooperationen hand i hand. uppbyggnaden

Det allmänna hade då ett intresse av att aktivt stödja framväxten av en kooperativ rörelse med bred förankring.

Under efterkrigstiden har såväl lantbruks- som konsumentkooperationen stärkt sin ställning på marknaden. Samtidigt har verksamheten centraliserats genom att riksorganisationerna givits allt större tyngd genom t.ex. investeringar i industriell produktion och fusioner mellan föreningar. En allt starkare ställning på marknaden har gått hand i hand med ett tydligt vägval mellan decentralistiska och centralistiska principer för verksamhetens bedrivande.

Lantbrukskooperationen har utvecklats till den helt dominerande aktören inom livsmedelskedjan fram till dagligvaruledet. Medan konsumentkooperationen utgör den mindre av de två största aktörerna inom dagligvaruhandeln har lantbrukskooperationen den dominerande ställningen inom de reglerade leden såväl vertikalt som horisontellt.

De ekonomiska föreningarnas verksamhet regleras av lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Lagen, som ersatte 1951 års lag i samma ämne, bygger på ett förslag av kooperationsutredningen Kooperativa föreningar (SOU 1984:9). Utredningen föreslog att de ekonomiska föreningarna i fortsättningen skulle benämnas kooperativa föreningar, ett förslag som dock avvisades i prop. 1986/87:7. Lagen bygger på föreningsrättsligt vedertagna principer, däribland öppenhetsprincipen och likhetsprincipen. Den förstnämnda innebär att en förening i princip inte får förvägra någon sökande medlemskap. Undantag gäller endast för särskilda fall, framför allt att arten

eller omfattningen av föreningens verksamhet eller föreningens syfte utgör godtagbara skäl mot medlemskap. Likhetsprincipen innebär att majoriteten vid sitt beslutsfattande inte utan stadgestöd får utsätta de enskilda medlemmarna för olika behandling.

Inom jordbrukskooperationen talar man om primärföreningar, riksorganisationer (branschorganisationer) och riksförbund (LRF). Med primärförening avses en förening bestående av jordbrukare eller andra liknande primärproducenter. I prop. 1979/80:l44 med förslag till redovisningsregler för ekonomiska föreningar talar man om underförening och huvudförening. I andra sammanhang benämns de olika typerna av förening primärförening och topporganisation eller sekundärförening. I prop. 1986/87:7 definieras federativ samverkan mellan kooperativa företag som den samverkan som förekommer mellan ett centralförbund och flera lokala föreningar inom en kooperativ organisationsstruktur. Federativ samverkan måste skiljas från begreppet koncern som avser en företagsenhet där ett företag, moderföretaget, har mer än hälften av aktierna eller rösterna i ett eller flera aktiebolag (dotterbolag eller dotter-dotterbolag). En koncern föreligger också då moderföretaget på annat sätt har det bestämmande inflytandet

över dotterbolagen.2

Koncernbegreppet används också i lagen om ekonomiska föreningar men tar också där endast sikte på normala koncernbildningar. Andra företagsgrupperingar inom föreningsväsendet än de som anges i 1 kap. 4 § lagen om ekonomiska föreningar omfattas alltså inte av koncernbegreppet.

2. Se även Mallmên, Lagen om ekonomiska föreningar, 1989, s. 59 ff.

Koncernfrågan diskuterades i prop. 1979/80:l44 med

förslag till nya redovisningsregler för ekonomiska

föreningar m.m. Departementschefen uttalade där:

De grupperingar som det är fråga om kan uppkomma genom att ett antal ekonomiska föreningar önskar samarbeta i något avseende, till exempel genom en inköps- eller försäljningsorganisation. För detta ändamål kan de bilda en ny ekonomisk förening, i vilken de ursprungliga föreningarna ingår som medlemmar. Den nya föreningen blir alltså ett samarbetsorgan. Samarbetsorganet utvecklas emellertid lätt till ett ledande organ med en ganska självständig ställning och en viss makt över medlemmarna. Man kan då beteckna samarbetsorganet som en huvudförening och medlemmarna som underföreningar. Man kan också tala om i primärförening förhållande till förbund eller riksorganisation. Det väsentliga är emellertid min enligt mening att i denna organisatoriska uppbyggnad åsyftas en helt annan situation än när det gäller en moderförening i förhållande till dotterföreningar.

En gruppbildning av kan föreningar uppkomma även på ett annat sätt än det nämnyssnämnda, ligen så att huvudföreningen tar initiativ till att bilda En underföreunderföreningar. ning bildas då av styrelseledamöterna i huvudföreningen såsom ursprungliga medlemmar. I samband med bildandet binds underföreningen vid huvudföreningen. Därefter värvar man de medlemmar som i fortsättningen skall bära upp underföreningen. Liksom en koncern kan en gruppbildning av nu behandlat slag sträcka sig genom flera led på så sätt att flera huvudföreningar ingår i en ny huvudförening av högre ordning, ett riksförbund e.d. Riksförbundet finns alltså i toppen och de särskilda underföreningarna i botten. Om man jämför denna bildning med en koncern finner man emellertid stora olikheter. Den grundläggande olikheten är att i en koncern ligger hela makten i pyramidens topp, hos moderföretaget, medan i en grupp av huvud- och underföreningar makten principiellt ligger hos underföreningarna.

Departementschefen uttalade vidare att de före-

ningsrättsliga konstruktioner som ovan beskrivits

inte bör ses som koncerner enligt koncernreglerna. om koncerndefinitionens förhållande till Frågan vissa samarbetsformer kunde föreningsrättsliga framhöll han, behöva tas upp på nytt i samdock, band med en fullständig översyn av föreningslagen, som kunde bli aktuell när kooperationsutredningen slutfört sitt arbete.

kom efter kontakter med de Kooperationsutredningen huvudorganisationerna fram till att kooperativa formerna för federativ samverkan åtminstone inte då borde fast genom regler i den nya föreningsläggas närmare motivering gavs inte. Departelagen. Någon mentschefen anslöt sig i prop. 1986/87:7 till ut-

redningens uppfattning.

8.3.1 Näringsidkarbegreppet och kooperationen

starka ställning på markna- Lantbrukskooperationens den har medfört ett ökande intresse från de konkurrensvárdande sida. Det är framför myndigheternas allt två frågor som har fokuserats: interna arbete och den s.k. mot- 1) föreningarnas tagnings- och leveransplikten samt 2) krav från föreningarnas sida att kunna samverka inbördes i federativ form på liknande sätt som koncerner .

används i KL med samma in- Begreppet näringsidkare nebörd som i flera andra lagar, bl.a. marknadsföanses därför - i ringslagen. Näringsidkare enlighet förarbeten - den vara, som med tidigare yrkesmäsdriver verksamhet av ekonomisk art, såväl fysigt siska som liksom också statliga juridiska personer, och kommunala som driver näring. Det saknar organ

betydelse om näringsidkaren driver näring med varor, tjänster, fast egendom eller andra nyttigheter. För att en verksamhet skall anses yrkesmässigt bedriven brukar i allmänhet fordras att den har en viss omfattning och en viss grad av varaktighet. Dessa krav ställs lågt i praxis. Något krav på vinstsyfte finns däremot inte. Enligt 29 § KL likställs en sammanslutning av näringsidkare med näringsidkare. Detta gäller oavsett om sammanslutningen som sådan driver näringsverksamhet eller inte.

I förarbetena till KL har överlämnats till rättstillämpningen att med beaktande av omständigheterna i de enskilda fallen pröva dessa närmare. frågor

Näringsidkarbegreppet ger en yttersta avgränsning av tillämpningsområdet för KL på så sätt att ingripande mot skadlig verkan av konkurrensbegränsning enligt 2 S KL endast kan riktas mot näringsidkare som föranleder den skadliga verkan. Detta gäller också vid ingripande mot företagsförvärv. Också förbuden mot bruttoprissättning och anbudskarteller riktar sig mot förfaranden företagna av näringsidkare.

I anledning av ett uttalande av riksdagen på grundval av näringsutskottets betänkande 1988/89:NU32 har kommittén fått i uppdrag att precisera näringsidkarbegreppets tillämpning. Näringsutskottets uttalande föranleddes av en motion 1988/89:N268. Näringsutskottet anger att utgångspunkten därvid bör vara att privat, offentlig och kooperativ verksamhet skall ges likvärdiga villkor. I de fall det är fråga om en kooperativ organisations föreningsinterna aktiviteter och angelägenheter som inte rik-

tas gentemot tredje man eller eljest inte utförs som operationer på en öppen marknad bör näringsidkarbegreppets tillämpning enligt utskottet anpassas och preciseras.

som framgått av vad som sagts ovan styr inte näringsidkarbegreppet den närmare tillämpningen av KL utan anger endast de rättsliga yttergränserna för möjligheten att ingripa. Ett närmare studium av den ovannämnda motionen visar att det inte är näringsidkarbegreppet i denna bemärkelse, som i första hand föranlett motionen och ställningstagandet till denna, utan snarare KL:s reella tillämpning, särskilt i förhållande till näringsverksamhet i kooperativa former. Detta är emellertid i huvudsak en fråga om tillämpningen av generalklausulen i 2 § KL och bedömningen av vad som därvid anses utgöra skadlig verkan, framförallt rekvisitet otil1börligt från allmän synpunkt. I fortsättningen av detta avsnitt kommer därför i första hand skadlighetsbedömningen på området att diskuteras.

Viktiga utgångspunkter för bedömningen framgår av det av marknadsdomstolen år 1983 avgjorda s.k. Samfod-fallet (NO mot Sveriges Slakteriförbund, MD 1982:23).

slakteriförbundet anförde i detta ärende, att saken inte borde bedömas ur en begränsad konkurrensrättslig synvinkel utan i ett mera totalt samhällsperspektiv. Enligt förbundet borde hänsyn tas till slakteriorganisationens kooperativa karaktär, de speciella arbetsförutsättningarna för de kooperativa företagen samt de grundläggande sambanden mellan lantbrukskooperationen och jordbrukspolitiken. MD anförde att kooperativa företag självfallet har en

betydelsefull roll i svenskt näringsliv. Domstolen hänvisade dock till att det i konkurrenslagstiftningen inte finns några undantagsregler för sådana företag, lika litet som t.ex. för statliga företag. De kooperativa föreningarnas verksamhet regleras visserligen av föreningslagstiftningen, och samarbetet mellan de olika enheterna inom en kooperativ rörelse kan ha annan karaktär än samarbete mellan privatägda företag. I sin utåtriktade affärsverksamhet, sitt uppträdande på marknaden, är dock de kooperativa företagen underkastade samma regler som andra näringsidkare, uttalade domstolen vidare. Den omständigheten att samhället, såsom Slakteriförbundet framhöll, har en positiv grundinställning till kooperationens samverkansidiologi och till kooperativa företag betydde alltså inte enligt MD att dessa företag i konkurrensrättsligt avseende har någon särskild förmånsställning.

MD hade ingen invändning mot vad Slakteriförbundet hade anfört om att lantbrukskooperationens arbete är av väsentlig betydelse för de av riksdagen fastställda jordbrukspolitiska målen. För att kunna fullgöra sina uppgifter i detta avseende måste lantbrukskooperationen enligt MD otvivelaktigt ha stor medlemsanslutning och konkurrenskraft. Därav följde dock inte att det är nödvändigt eller berättigat att kooperationen har hand om all distribution och vidareförädling av jordbrukets produkter. Slakteriförbundet hade för övrigt i ärendet anfört att kooperationen inte heller eftersträvade detta.

Slakteriförbundet hade i sammanhanget understrukit att lantbrukskooperationen har speciella arbetsförutsättningar på grund av föreningarnas öppenhetsprincip och ansvar mot medlemmarna och de kostnader

som följde därav. Inte heller detta fann MD skäl ifrågasätta. Domstolen tillade dock att dessa förhållanden inte bara är en belastning för kooperationen utan också till nytta för dess egna medlemmar. Förhållandena hade i vart fall inte hindrat lantbrukskooperationen från att bygga upp en mycket konkurrenskraftig och omfattande affärsverksamhet. MD kunde mot den angivna bakgrunden inte finna att de berörda arbetsförutsättningarna hade avgörande betydelse för prövningen av ärendet.

Kommittén finner det i detta sammanhang naturligt att granska näringsidkarbegreppet i flera olika led. Den enskilda medlemmen i producentföreningen är givetvis näringsidkare i sin egenskap av bonde, vartill kommer att själva föreningen ofta är näringsidkare på grund av egen näringsverksamhet och detsamma gäller riksorganisationen. sammanslutningarna blir emellertid med hänsyn till regeln i 29 § KL att betrakta som näringsidkare även om de inte själva bedriver näring.

Med dessa formella konstateranden om vem som är att betrakta som näringsidkare kan man emellertid inte låta sig nöja utan mot bakgrund av uppdraget till kommittén på grundval av näringsutskottets nämnda betänkande måste analysen ledas vidare. Mot bakgrund av frågans betydelse för de inblandade aktörerna gör kommittén redan i detta delbetänkande en viss analys av vad KL kan betyda för möjligheterna att samverka i en kooperativ förening. Kommittén avser emellertid att återkomma till frågan i sitt huvudbetänkande. Kommittén föreslår nedan ett förbud mot marknadsdelning och visst annat samarbete på jordbrukets område. Om konsekvenserna av detta förslag för kooperativa föreningar återkommer kom-

mittén i samband med förslaget och i specialmotiveringen.

I detta sammanhang har farhågor uttryckts för att en strikt tolkning av i KL näringsidkarbegreppet skulle kunna innebära att medlemmarna i en producentförening inte skulle kunna samverka med varandra. Farhágorna ger också uttryck för den uppfattningen att ingrepp med KL som grund skulle kunna ske i vad som betraktas som interna föreningsangelägenheter och betyda att de kooperativa föreningarnas möjligheter att bedriva verksamhet starkt skulle komma att beskäras.

Kommitténs genomgång av och näringsidkarbegreppet tillämpningen av KL sker mot bakgrund av kooperationens stora betydelse i svenskt Komnäringsliv. mittén utgår från att kooperationen alltfort måste ha stor konkurrenskraft. Men samtidigt är utgångs- punkten som anges redan i näringsutskottets betänkande - den att privat, offentlig och kooperativ verksamhet skall ges likvärdiga villkor. Kommittén vill markera att den för sin del inte kan finna anledning till någon, ur konsumentintresset motiverad, konflikt mellan konkurrenslagstiftning och kooperativ samverkan inom ekonomiska föreningar. Denna uppfattning understryks av de motiv som framfördes för kooperativ verksamhet i den rökooperativa relsens barndom. Kooperation betraktades som de små aktörernas (konsumenter eller lantbrukare) medel för att motverka olika former av privat marknadsdominans (företagsägda affärer på bruksorter, spannmålshandlare). Avsikten var alltså att förbättra marknadens funktionssätt genom att utnyttja tillba-

kahállande makt3. Detta är också ett av motiven

bakom konkurrenspolitiken. Eftersom kommitténs utär att all näringsverksamhet skall ges gångspunkt likvärdiga villkor saknas det motiv att särbehandla i de frågor som rör åtgärder mot olikooperationen ka former av konkurrensbegränsning. När det gäller agerande gentemot tredje man bör de kooperationens konkurrensövervakande myndigheterna iaktta samma som vid en granskning av andra föförhållningssätt retag.

Härefter övergår kommittén till en granskning av av de enskilda problem som väckts i samband några med KL:s tillämpning på kooperativ verksamhet.

att - Man har gjort gällande riksorganisationer trots att de inte är att betrakta som en koncern i - likväl borde omfattas av koncerngängse mening i KL. Först skall klargöras att koncernundantaget undantaget endast gäller för de i KL uppställda förhuden. Att rent generellt undanta samverkan i från KL:s tillämpning skulle få riksorganisationer långtgående konsekvenser när det gäller möjligheterna för staten att aktivt ingripa mot konkurrensinom de delar av näringslivet som domibegränsning neras av lantbrukskooperationen. I praktiken skulle detta innebära att statsmakterna accepterade monoeller näst intill monopol inom stora delar av pol såväl insats- som primär- och förädlingsledet. Det skulle betyda att lantbrukskooperationen gavs ett från KL som ej har ansetts berättigat för undantag andra i motsvarande situation. I detnäringsidkare ta sammanhang bör man dessutom betänka det särskilda som ges åt nuvarande reglerade led genom skydd

3. tillbakahållande makt är hämtat från Begreppet J K Galbraiths Amerikansk kapitalism

várt omfattande gränsskydd. Att därutöver medge ett särskilt undantag för lantbrukskooperationen från fusionskontroll eller annan prövning enligt KL skulle på sikt kunna förhindra en aktiv konkurrenspolitik inom andra sektorer. Här kan erinras om avgörandet i det ovan nämnda Samfodfallet och bakgrunden till detta som utgjorde ett viktigt skäl till att förvärvskontrollen infördes i KL.

När man ser på föreningen som näringsidkare och prövar frågan om skadlig verkan enligt KL från allmän synpunkt måste utrymme ges för likvärdiga villkor mellan t.ex. aktiebolag och ekonomiska föreningar och även för en likvärdig granskning av sammanslagningar av förening och aktiebolag. Mot den kooperativa föreningen som näringsidkare bör staten inte ingripa i dess interna verksamhet, med hänvisning till KL, annat än i de fall där de interna besluten/handlandet anses skadligt för tredje man. Med tredje man avses då i första hand allmänheten, dvs. främst konsumenterna, men också annan näringsidkare med verksamhet utanför den kooperativa samverkan.

En viktig fråga i detta perspektiv rör de s.k. mottagnings- och leveransplikterna vilka binder en förening att mottaga allt som medlemmen levererar samtidigt som medlemmen är bunden att endast leverera till föreningen. Dessa bestämmelser har den karaktären att de under vissa förhållanden kan komma att strida mot KL och medföra skadlig verkan för tredje man. NO överväger för närvarande att láta MD pröva ett fall av leveransplikt.

I samband med ett slopande av den interna prisregleringen torde möjligheten att på lång sikt upp-

rätthålla mottagningsplikten i praktiken vara be- Kommittén från att flertalet föregränsad. utgår kommer, förmodligen omgående efter en avregningar att ändra sina stadgar i detta avseende. Älering, ven kommer att påverkas av en sloleveransplikten prisreglering. Den ersätts troligen ganska pad snabbt med ett kontraktssystem vilket har fördelar både från producentens och förädlingsindustrins Vid kontrakt gäller en bindning till viss synpunkt. kvantitet inlevererad råvara som ej finns i nuvarande leveransplikt. Leveransplikten innebär att allt som bonden producerar också skall levereras till Det finns därför goda grunder för föreningen. att förmoda att problemet med leverans- respektive kommer att lösas mer eller mindre mottagningsplikt automatiskt efter en avreglering. Intill dess så har skett anser kommittén att en skadlighetsprövenligt KL bör göras i enlighet med hittillsning varande praxis.

I bör likställighetsprincipen mellan priprincip och verksamhet också omvat, offentlig kooperativ fatta frágan om föreningarnas rent interna verksamhet. I de fall som det kan anses motiverat att ini en förenings interna verksamhet bör detta gripa kunna motiveras med hänvisning till skadlig verkan för tredje man. Kommittén menar att mottagningsleveransplikt i flertalet fall borde respektive kunna betraktas utifrån den skadliga verkan som kan åsamkas tredje man. skadlig verkan från allmän synkan dock uppkomma även på grund av långtgåenpunkt de bindningar mellan föreningen och dess medlemmar, t.ex. i om de kontrakt som diskuteras i avfråga snitt 8.3.3.

När det sammanslagning av föreningar har det gäller

från lantbrukskooperationen hävdats att en ökad internationalisering i framtiden ställer krav på att redan i dag få bilda konkurrenskraftiga enheter. Det finns anledning att i detta först sammanhang och främst påminna om vad som sägs på annan plats i betänkandet om konkurrens och dess betydelse för en effektiv resursfördelning. Man bör också poängtera konkurrensens betydelse för att skapa slagkraftiga företag. Dessutom kommer gränsskyddet att bibehållas under en övergångsperiod även om de internationella strävandena mot ökad frihandel leder till snara och positiva resultat. Kommittén återkommer under avsnitt 8.3.2 till fusionsproblematiken.

Ytterligare frågor kring näringsidkarbegreppet och KL:s tillämpning på kooperativa företag kommer att diskuteras i kommitténs slutbetänkande. Kommittén har enligt sina direktiv att ta ställning till om ytterligare förbud bör införas i KL. Utryckligen nämns förbud mot marknadsdelning och prissamarbete. I ett sådant sammanhang blir det nödvändigt att också ta ställning till behov av undantag från sådana eventuella förbud bl.a. för kooperativ samverkan. som redan har anförts måste en sådan prövning ske mot bakgrund av en ytterligare analys av kooperativa organisationsformer för att vederbörlig hänsyn skall kunna tas till kooperationens särart och olika behov av samverkan.

I det korta perspektivet saknas anledning att, utöver vad som följer av vårt förslag nedan angående marknadsdelning och viss annan samverkan, beröra frågan. Rörande konsekvenserna av detta förslag återkommer kommittén i samband med förslaget och i specialmotiveringen.I .detta sammanhang finns också anledning att följa EG-kommissionens fortsatta age-

rande när det gäller de kooperativa företag med dominerande marknadsställning som finns inom gemenskapen.

8.3.2 Fusioner av föreningar

Vi har ovan redovisat var syn på näringsidkarbegreppet och KL:s tillämpning på kooperativa föreningar. Våra slutsatser där har betydelse för de överväganden som vi presenterar i avsnitten 8.3.2 till 8.3.4. I andra länder finns i vissa fall ett s.k. kooperativt undantag i konkurrenslagstiftningen kopplat till förbud mot vissa konkurrensbegränsande förfaranden vilket gör det möjligt för exemlantbrukare att samverka vid försäljning av pelvis

sina produkter. Dessa undantag4 syftar till att

kunna behandla kooperativ verksamhet på ett likvärdigt sätt som man behandlar övrig näringsverksamhet. För att åstadkomma neutralitet i detta hänseende är ett sådant undantag enligt kommitténs mening tills vidare inte nödvändigt.

Det problem som kan uppkomma rör den dominerande ställning som innehas av den svenska lantbrukskooperationen. I princip vore det t.ex. möjligt för

4. Sá är fallet i USA genom sektion 6 i Clayton Act sådan denna ändrats genom Capper-Volstead Act, som modifierar förbudet mot konkurrenbegränsande samarbete i sektion 1 i den grundläggande Sherman Act från år 1890. Innebörden i det amerikanska undantaget är att samverkan inom kooperativa föreningar medges men att samtidigt samma krav ställs på de kooperativa företagen som på övriga företag när det gäller prissamverkan (som är förbjuden) m.m. Amerikanska jordbruksdepartementet hävdar också att the limited exemptions for cooperatives have been overemphasized. There are many ways by which the anti-trust laws may be violated. USDA, Antitrust Laws, Legal phases of farmer cooperatives, s. 279 Washington 1978.

lantbrukskooperationen att slå samman samtliga föreningar till en enda och därigenom, på rent formella grunder, hävda att de interna angelägenheterna inte omfattas av konkurrenslagstiftningen. Det finns flera skäl till varför man från allmän synpunkt bör se negativt på en sådan utveckling. Därför är det väsentligt att granska 1) fusionskontrollen, 2) frågan om horisontellt prissamarbete samt marknadsdelning och 3) frågan om nationella säljbolag.

KL innehåller allmänna regler om företagsförvärv. Som företagsförvärv räknas inte endast förvärv av ett helt företag utan också förvärv av aktier, andel i handelsbolag, rörelse eller del av rörelse. Hit räknas också fusion. Reglerna tillkom år 1982. De avser det fall att en som konkurrenbegränsning, har skadlig verkan inom landet, består i att näringsidkaren genom att göra ett visst företagsförvärv får en dominerande ställning på marknaden för en vara, tjänst eller annan nyttighet eller förstärker en redan dominerande ställning. Bestämmelserna reglerar hur skadlig verkan av en sådan konkurrensbegränsning skall förhindras. Reglerna har därigenom sin plats inom ramen för ett enhetligt system mot missbruk genom konkurrensbegränsning.

Kommittén föreslår i det följande (se avsnitt 8.3.4) ett provisoriskt förbud mot bl.a. marknadsdelning för den i dag reglerade jordbrukssektorn. Ett alternativ till att åstadkomma en delning av marknader kan från aktörernas synpunkt vara fusionering.

Enligt 12 kap. 5 § andra stycket lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar kan fusion inte registre-

ras om den förbjudits enligt KL eller om NO inte beslutat lämna fusionen utan åtgärd enligt 20 § första stycket KL. Detta betyder att varje fusion av ekonomiska föreningar kommer under NO:s prövning.

kommitténs mening kommer NO:s arbete med Enligt av företagsförvärv inom livsmedelssektorn prövning att fr.o.m. ett riksdagsbeslut om en ny livsmedelspolitik få ökad betydelse. Generellt vägledande vid ställningstagande till en eventuell fusion bör enförarbetena till KL vara situationen på den ligt aktuella marknaden. Särskild hänsyn skall därvid tas till förekomsten av gränsskydd.

De gjorda uttalandena blir i hög grad relevanta för de leden i livsmedelskedjan eftidigare reglerade ter en avreglering då vi fortfarande har en skyddad hemmamarknad. De fusioner som medverkar till att

starka aktörer balanseras bör få genomförass. sam-

mellan stora föreningar som ger eller manslagningar förstärker marknadsdominans på en som här skyddad hemmamarknad torde däremot normalt innefatta skadverkan och föranleda ingripande av konkurrenslig myndigheterna.

8.3.3 Kontrakt och säljbolag

LAG har utgått från att dagens avsättningsgarantier och den marknaden delvis kan ersättas med reglerade kontraktsteckning mellan producent och råvaruhandlare (förening, slakteri m.m.). Från konkurrenssynpunkt är det viktigt att kontraktsteckningen inte

S. Jfr prop. 1981/82:165, s. 100 om defensiva sammanslagningar

tar sig sådana former att den låser marknaden. Därigenom motverkas missbruk i syfte att hålla priset uppe. Enligt vår är det bl.a. av uppfattning central betydelse att kontrakten tidsmäsbegränsas sigt och normalt sett endast omfattar en produktionscykel eller leverans inom en given tidsperiod. Kontrakten bör ej normalt innehålla andra åtaganden som rör t.ex. krediter eller leverans av insatsvaror. Producenten förbinder endast att leverera sig en viss vara av specificerad kvalitet vid en given tidpunkt. Åtagandet bör kunna överlåtas annan på producent. Det bör påpekas att den föreningsrättsliga likhetsprincipen förhindrar kontraktssystemen att vara diskriminerande mellan medlemmar.

Från producentkooperationens sida framhålls att det måste finnas möjlighet att på nationell nivå upprätthålla en gemensam organisation för försäljning till utlandet av s.k. biologiska överskott (smör, mjölkpulver) och delar av djurkroppar vilka ej går att sälja i Sverige. Organisationen skulle också ha till uppgift att samordnat de överskott av försälja spannmål som, bl.a. beroende på årsmånsvariationer, ej kan säljas på den inhemska marknaden. Detta är, enligt kooperationen, en nödvändighet för att undvika att den inhemska produktionen stabiliseras på en nivå som kraftigt understiger den självförsörjning som antyds i den livsmedelspolitiska arbetsgruppens förslag.

Frågan om en nationell försäljningsorganisation, riktad mot export, rymmer en rad Den svårigheter. största ligger i möjligheten att inrätta en sådan organisation utan att detta innebär att kooperationen övertar den interna och driver regleringen den vidare i form av kollektiv överskottsfinansie-

nationell nivå. Å andra sidan finns det ring på också en rad fördelar i en nationell försäljningsför export. En sådan organisation kan organisation en viktig funktion när det gäller att markfylla nadsföra svenska livsmedelsprodukter på den internationella marknaden. Den kan medverka till att försäljning av överskott sker vid rätt tillfälle och till bästa pris.

Alternativet till en nationell försäljningsorganisation vore att varje förening självständigt skulle den internationella marknaden och där föragera på de överskott som uppstår inom föreningen och sälja som kan mellanlagras eller försäljas inom lanej det. En sådan ordning har den fördelen att den inte omedelbart behöver komma i konflikt med tanken att ej skall överta regleringen av markkooperationen naden prisdifferentiering på basis av den genom inhemska marknaden. Nackdelen är att det skyddade kan bli svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens och marknadskännedom för att på bästa sätt överskotten på den internationella marknaplacera den. Kvantiteterna kan också komma att bli alltför små varför det, inom ramen för en avreglerad marknad, ändá skulle komma att uppstå ett behov av en nationell försäljningsorganisation.

Kommittén finner sålunda såväl nackdelar som fördelar med en nationell försäljningsorganisation inom råvaruområdet. Vi menar dock att det, med reservation för handelspolitiska överväganden och i med KL, finns svårigheter i att generellt utlinje tala mot en sådan organisation. Enligt vår uppsig bör man i stället söka formulera ett antal fattning krav vilka bör uppfyllas för att en såpreciserade dan organisation ej skall få sådana effekter på

svensk marknad som innebär verkan i KL:s skadlig mening.

Enligt kommittén bör följande gälla för att kooperationen skall ges möjlighet att bilda ett försäljningsföretag:

l. det skall vara en självständig juridisk person 2. företaget skall inte få verka för att utjämna pris eller lönsamhet i underliggande led och måste utesluta form av

varje kvoteringö

3. försäljningsaktiviteterna skall endast vara inriktade mot export 4. det skall stå varje näringsidkare fritt att bilda konkurrerande bolag med samma och inriktning verksamhetsområde 5. företaget skall inte exklusivavtal med föingå reningarna.

Om verksamheten bedrivs i form kommer aktiebolagets förutsättningarna för insyn och kontroll att vara större än i andra fall. Det i sakens natur ligger att försäljningsföretagets verksamhet lätt kan komma i konflikt med de förbud kommittén föreslår i avsnitt 8.3.4. Det är därför att de konkurviktigt rensvårdande myndigheterna noga följer företagets verksamhet. Detta gagnas om aktiebolagslagens regler om redovisning och revision för verksamgäller heten. Kommittén anser därför flera skäl tala för att ett som det här avsedda bör försäljningsföretag bedrivas som aktiebolag.

6. Kommittén diskuterar i avsnitt 8.3.4 ingående om prisutjämning och kvotering

8.3.4 Prissamverkan och marknadsdelning

8.3.4.1 Några allmänna definitioner

Prissamverkan kan vara såväl vertikal som horisontell. Det nuvarande bruttoprisförbudet i 13 § KL avser att träffa en vertikal påverkan, som innebär bl.a. att en leverantör betingar sig av en återföratt denne vid vidareförsäljning eller utsäljare inte skall under ett visst pris. Det kan hyrning gå därvid röra om ett minimipris eller ett fast sig Det är alltså här fråga om vertikala prisanpris. s.k. bruttoprissättning. vertikala prisgivelser, rekommendationer faller inte in under bruttoprisförbudet utan får generalklausulen i prövas enligt ZSKL.

brukar reserveras för hori- Begreppet priskartell sontell Hit hör alltså i allmänhet prissamverkan. ett samarbete om prissättning, rabatter o.d. mellan dem som konkurrerar i samma säljled, såsom mellan tillverkare, eller detaljister. Samarbegrossister tet kan också kostnadskalkylering eller likgälla nande. Det behöver inte förhålla sig så givetvis att alla inom samma säljled samverkar om priset. Av särskild är dock om ett sådant samarbete betydelse omfattar hela eller en dominerande del av utbudet marknaden. förbud mot priskarteller finns på Något inte i KL annat än i form av anbudskarteller. Horisontell får i stället angripas med prissamverkan hjälp av generalklausulen.

Prissamverkan kan vara av flera typer. En kan vara bindande överenskommelser som hindrar priskonkurrens mellan de samverkande. Man talar här om pris-

bindning. Ett annat fall är en gemensam säljorganisation som konkurrerande leverantörer bildar. En gemensam enhetlig prissättning kan här vara en direkt följd av den form man valt för samarbete men även en differentierad prissättning kan förekomma. För helt homogena varor är emellertid enhetliga priser en nödvändig följd. Ett ytterligare fall är prisrekommendationer som inte är bindande och utfärdas öppet. Främst är det här fråga om prisrekommendationer från branschföreningars sida. Men det kan också vara fråga om samarbete mellan endast ett mindre antal konkurrenter om priser som är rekommenderade. Utöver de nu berörda formerna brukar man ibland tala om prissamverkan som är dold. Eftersom bindande prissamverkan regelmässigt i NO:s praxis har omförhandlats till vägledande har man anledning anta att dold prissamverkan ofta är bindande. Sammanfattningsvis talar man alltså när det gäller priskarteller i huvudsak om öppen eller dold respektive bindande eller vägledande samt prissättning prissättning i gemensam säljorganisation. Även andra former såsom konsortier förekommer.

Konkurrenter eller presumtiva konkurrenter samarbetar ibland genom att dela en viss marknad mellan sig. Delningen kan ske i olika former varav kvoteringsavtal är en. Kvoteringen kan innebära att var och en av de samarbetande begränsar sin tillverkning eller försäljning till viss mellan dem överenskommen andel av deras sammanlagda omsättning. Genom bestämmelser om skadeståndsskyldighet e.d. för den som överskrider sin kvot kan ett sådant avtal göras mer effektivt.

En annan form av delning brukar man beteckna som områdesdelning. Därvid förekommer att var och en av

de samarbetande får sitt geografiska distrikt att sälja i, fredat från konkurrens från de övrigas sida. Med detta förknippas skyldighet att inte gå utanför det egna distriktet.

också marknadsdelning efter kundslag förekommer. Beroende på hur urvalet sker kan detta vara antingen likvärdigt med en geografisk delning eller ha annan karaktär. Ett exempel på det sistnämnda är avtal mellan konkurrenter om att en av dem skall sälja endast till vissa av köparna på en marknad och den andre till de övriga köparna.

En särskild typ av områdesdelning kallas hemmamarknadsskydd. Därvid kan en säljare träffa avtal om sådant skydd med en utländsk konkurrent. Vanligare är troligen att samma resultat uppnås genom samförstånd mellan konkurrenter. Detta innebär tyst i allmänhet att säljaren i sitt land inte skall mötas av konkurrens frán den utländske avtalsparten.

Ytterligare en art av delning tar sikte på att var och en av de samarbetande skall specialisera sig på tillverkning av en särskild produkt, som de övriga då avstår från. Det kan här vara fråga om exempelvis olika kvaliteter av stål eller papper.

Det finns inte något generellt förbud mot marknadsdelning. Frågan om sådan delning har skadlig verkan får prövas enligt generalklausulen.

8.3.4.2 Kommitténs överväganden

En naturlig utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att inte särbehandla någon sektor eller före-

tagsform inom näringslivet.7 På grund av

uppdraget i direktiven att först behandla reglerade sektorer, däribland livsmedelssektorn, har vi emellertid tvingats att, utan en generell analys av konkurrensutvecklingen i den svenska ekonomin de senaste åren, lägga fram förslag som skall syfta till en ökad konkurrens inom de reglerade sektorerna. Inom livsmedelssektorn är det - som också direktiven pekar - att på naturligt knyta förslagen till LAG:s förslag om intern avreglering på jordbrukets område. Det främsta syftet bakom avregleringen är att förväntade effektivitetsvinster skall komma konsumenterna till del.

Mot den angivna bakgrunden har det inte varit möjligt att med generella ändringar i KL möta de konkurrenshinder som kommittén har bedömt som troliga efter en avreglering. LAG:s innebär att förslag samtidigt som den interna avregleringen vidtas kommer gränsskyddet att bestå till dess att ett avtal med annat innehåll slutits inom ramen för GATT-samarbetet. Det betyder att en av ensidig sänkning svenskt gränsskydd har avfärdats av arbetsgruppen. Även om gränsskyddet kan justeras från fall till fall kommer det generellt att ligga kvar på en hög nivå. I praktiken kommer detta att betyda att livsmedelssektorn är avskuren från internationell konkurrens under övergángsperioden. Genom att den interna prisnivån kan förväntas sjunka efter en avreglering samtidigt som gränsskyddet generellt sett behålls på nuvarande nivå betyder detta ett ännu effektivare skydd än i dag.

Mot bakgrund av en analys av de medel som av marknadsaktörerna skulle kunna användas för att skapa 7. Här hänvisas till diskussionen i avsnitt 8.3.1

en form av oacceptabel reglering av marknaden, ny utan medverkan, har kommittén funnit det offentlig att föreslå en provisorisk och i praktinödvändigt ken tidsbegränsad lagstiftning mot marknadsdelning och vissa andra former av samarbete på jordbrukets område. för jordbrukssektorn tar sin Övervägandena i den mycket speciella situation som utgångspunkt kan då en sektor som varit föremål för en uppstå skall avregleras. Inom sektorn långvarig reglering råder som redan beskrivits en stor dominans på flera delmarknader. Enskilda aktörer på marknaden kan i av och i kraft av sin domineskydd gränsskyddet rande ställning ersätta den offentliga regleringen så sätt att man med olika instrument uppnår sampå ma resultat som nu till följd av den ofuppstår fentliga regleringen. Om ett sådant förfaringssätt inte förhindras riskerar man att de avsedda effekterna av inte kan uppnås. Därmed föavregleringen bl.a. en väsentlig risk för att den effekreligger tivitetsvinst som bör i avregleringen inte ligga når de enskilda konsumenterna.

Syftet med den provisoriska lagen på jordbruksområdet är att den skall möta de inte önskvärda förfaranden som skulle kunna vidtas efter en avreglering för att förhindra eller försvåra att de önskvärda effekterna av uppnås. Målet bör vara avregleringen att en generell behandling av förevarande uppnå Resultatet av kommitténs fortsatta arbete problem. - nu kan bedöma - bli att anbör såvitt kommittén inarbeta ett förbud mot marknadsdelning och tingen de andra former av samarbete som den provisoriska avser att träffa i KL eller att föreslå att lagen Hänsyn måste därvid tas till att reglerna upphävs. särskilda förhållanden kan råda inom olika sektorer av av vilka medel som är näringslivet. Bedömningen

nödvändiga för att effektivt möta konkurrenshinder bör även för sådana områden ske utifrån allmängiltiga utgångspunkter.

Under kommitténs arbete har företrädare för såväl konsumentkooperativa som producentkooperativa intressen framfört som en allvarlig erinran mot den provisoriska lagen att den innebär ett ingrepp i federativ samverkan mellan kooperativa föreningar. Det skall här än en gång påpekas att livsmedelssektorn torde vara unik genom lantbrukskooperationens framgångsrika verksamhet och starka ställning. Kommitténs analys har visat att de medel som enskilda aktörer skulle kunna använda för att samma uppnå effekt som av den offentliga regleringen bl.a. förutsätter samverkan mellan dem i form av marknadsdelning och kapitaltransfereringar. Ett ställningstagande mot den här typen av förfaranden avser att träffa samverkan i gängse mening, ej endast kooperativ, utan samverkan som i konkurrensrättens mening innebär kartellbildning eller liknande förfaranden. Som redan framgått av diskussionen kring näringsidkarbegreppet har kommittén en positiv grundsyn när det gäller kooperativ samverkan. I fråga om förhållandena inom jordbrukssektorn efter en avreglering måste dock hänsyn tas till att dominerande aktörer - av vilket det vara slag må - inte bör ges möjlighet att ersätta den offentliga regleringen och därigenom förhindra att syftena bakom avregleringen uppnås. Kommittén diskuterar därför ingående vilken form av samverkan som bör träffas av förslaget. De former som lagen träffar är preciserade och åtgärderna slår alltså inte på något sätt generellt mot samverkan mellan

föreningar,

Ett annat argument som framförts mot den proviso-

riska lagen har varit EG:s behandling av jordbrukssektorn. Kommittén har i avsnitt 7.4 redogjort för konkurrenspolitiken inom EG och då också för jordbrukssektorns behandling.

som av den tidigare redogörelsen finns en framgår nr 26/1962 som i stor uttillämpningsförordning sträckning undantar jordbrukssektorn från tillämpav art. 85 och som är nödvändig för att EG:s ning skall kunna upprätthållas. Denna jordbruksreglering har i diskussionen om komtillämpningsförordning mitténs förslag sagts innebära ett generellt undantag för tillämpningen av EG:s konkurrensregler på jordbrukskooperativ verksamhet. Tillämpningsförordinnebär undantag från vissa förfaranden som ningen omfattas av art. 85 men inte alla. Sålunda omfattar inte De undantag som omundantaget prissamarbete. fattas av förordningen är i övrigt generella och inte specifikt inriktade på kooperativa företag.

Konsekvensen av ett beslut om upphävande av jordär att KL automatiskt blir bruksprisregleringslagen också för jordbrukssektorn. En jämföreltillämplig se med EG blir därför inte längre relevant eftersom EG fortfarande upprätthåller en reglering av jordbrukssektorn. Utanför jordbrukssektorn omfattas ko- - så väl som andra - av de operativa företag generella konkurrensreglerna. Kooperativa företag har varit föremål för prövning i EG-domstolen.

Kommittén har enligt sina direktiv att i slutbetänkandet ta ställning till om ytterligare förbud bör införas i KL. nämns förbud mot mark- Uttryckligen nadsdelning och prissamarbete. I ett sådant sammanhang blir det nödvändigt att också ta ställning till från sådana eventuella förbud bl.a. undantag

för kooperativ samverkan. Det är inte att möjligt mot bakgrund av de mycket förhållanden speciella som kan komma att råda inom dra jordbrukssektorn några slutsatser om hur kooperativ samverkan i det sammanhanget skall behandlas.

Som redan framgått har det för uttryckts farhågor att enskilda aktörer i skydd av och i gränsskyddet kraft av sin dominerande skulle kunna ta ställning över delar av den offentliga när denna regleringen avskaffas. Kommittén övergår nu till en om analys så kan vara möjligt eller om det - som hävdas från - är lantbrukskooperationen omöjligt att upprätthålla någon form av reglering av den interna marknaden utan offentlig medverkan.

Inom ramen för finns för regleringen system utjämning av priserna på råvaror och för att täcka förluster vid försäljning på export. Det nuvarande utjämningssystemet för mejeriprodukter att bygger på olika mejeriprodukter är olika och i priskänsliga olika grad utsatta för konkurrens. med Syftet systemet är att bonden skall få samma för ersättning mjölken oavsett vilken produktionsinriktning det mejeri har till vilket han levererar. Systemet bygger på utjämningsavgifter på framförallt konsumtionsmjölk. Dessa avgifter går till regleringsföreningen för mejeriprodukter, FFM, som sedan delar ut utjämningsbidrag för de produkter som är priskänsliga, t.ex. ost.

Försäljningen på export sker till betydligt lägre priser än den svenska produktionskostnaden. På köttområdet sker finansieringen genom slaktdjursavgifter och införselavgifter och på spannmålssidan genom förmalningsavgifter på säd för humankonsum-

tion, införselmedel, budgetmedel och avgifter på

handelsgödsel och bekämpningsmedel.

En av de medel som skulle kunna användas för analys att marknaden och därigenom upprätthålla en påverka form av leder till att det bl.a. privat reglering är om olika fall av prisdifferentiering. Det fråga rör då om för att hålla tillbaka utbusig åtgärder det marknader inom landet, där efterfrågans på bedöms vara relativt låg. Genom att priskänslighet hålla dessa marknader kan man upppriserna uppe på nå totalt sett större intäkter, trots att den övridelen av produktion måste säljas anga tillgänglig norstädas till vidareförädlas med låg låga priser, lönsamhet eller t.o.m. förstöras.

- Det enklaste exemplet är försäljning på export - av s.k. till ett utifrån givet världsmarknadspris överskottsproduktion av jordbruksprodukter/livsmedel. Detta är en enkel form av prisdifferentie- Den är lönsam för särring. producentkollektivet skilt vid hos den inhemska eflåg priskänslighet Av marknadsaktörerna kan den uppfattas terfrågan. som nödvändig för att undvika kraftiga prissänki Sverige de första åren efter en avregleningar om en nedåt av produktionen tar ring, anpassning tid. innebär den dock att priset i Sve- Samtidigt blir än vad det eljest bort bli och att rige högre marknadens signaler därför inte når producentledet.

utomlands av de kvantiteter som inte ut- Avsättning den svenska marknaden torde förutsätta att bjuds på ett försäljningsorgan tillförs medel, så gemensamt att det kan täcka skillnaden mellan svenskt avräkoch Ett sådant förfarande ningspris exportpris. förutsätter överenskommelser om finansieringen mel-

lan de samverkande, i vart fall under förutsättning att marknadsdelning inom landet inte är tillåten. Så skulle kunna ske genom olika former av avgifter t.ex. med visst belopp per slaktat djur, som kanaliseras till försäljningsorganet. Ett annat sätt att åstadkomma samma sak vore att primärproducenternas organsationer kom överens om att höja priset pá den inhemska marknaden, dvs. bilda en ren priskartell, och på detta sätt få ett överskott som finansierar exporten. Genom föreningarnas prisledarskap finns det risk för att också privata företag skulle komma att höja sina priser.

En annan form av differentiering innebär en uppdelning av utbudet inom landet av en bestämd vara med hänsyn till skillnader i priskänslighet mellan användare eller mellan användningsområden. Genom att utbudet omfördelas från marknadssegment med låg priskänslighet till sådana med högre kan inkomsterna höjas. För konsumenterna innebär detta välfärdsförluster, eftersom utbudet dirigeras bort från områden där betalningsviljan är störst.

Ett exempel på detta är mjölkråvarans fördelning mellan t.ex. konsumtionsmjölk och ostproduktion. Priset på konsumtionsmjölk, där efterfrågans priskänslighet är relativt låg, hålls uppe genom att en mindre andel av mjölkproduktionen tillförs denna marknad än som skulle bli fallet med fri konkurrens mellan enskilda producenter. Den övriga delen av mjölkråvaran förs över till ostproduktion, där priskänsligheten är högre, bl.a. beroende på konkurrens från importerade varor.

För upprätthållandet av en privat marknadsreglering av detta slag torde krävas dels en överenskommelse

mellan de samverkande om hur mycket av högprisvaran (i exemplet mjölk) som var och en får sälja, dels kompensationsbetalningar till dem som tar hand om återstoden och levererar lågprisvaran (här ost). Ett annat sätt att klara samma sak kunde vara rena överenskommelser om en lägsta prisnivå på t.ex. konsumtionsmjölk och avsättning av en viss del av inkomsten till en gemensam kassa. Medel från en sådan kassa skulle sedan kunna användas till transfereringar föreningar emellan. En tänkbar metod är att centrala uppköp sker av de produkter som är mer priskänsliga och då till ett högre pris för att sedan vidareförsälja dem till ett lägre pris.

Ingetdera av de nu beskrivna förfarandena framstår som orealistiska att genomföra för aktörer som är så väl organiserade som de som uppträder på den svenska råvarumarknaden. Kommitténs bedömning är därför att någon form av regler blir nödvändiga för att förhindra den typ av marknadspåverkan som det här kan bli fråga om.

Om man effektivt skall kunna förhindra de nu beskrivna förfarandena krävs enligt kommitténs bedömning ett marknadsdelningsförbud som förhindrar en uppdelning av marknader geografiskt såväl som en kvotering av produktion, förädling eller försäljning men som också förhindrar andra överenskommelser om en begränsning av produktion eller utbud.

som har framgått av analysen är emellertid ett sådant marknadsdelningsförbud inte tillräckligt. Det är nödvändigt att på det aktuella området också förbjuda transfereringar av medel mellan aktörerna genom vinst- och förlustutjämningar. Lika skadligt som marknadsdelning är om näringsidkare genom över-

enskommelser om en gemensam prissättning åstadkommer medel att finansiera inkomstöverföringar mellan självständiga näringsidkare när syftet är att uppnå prisutjämning på råvaran eller att finansiera förluster av exportförsäljning. Sådana förfaranden måste därför också kunna förhindras. En komplettering av marknadsdelningsförbudet är alltså nödvändigt.

Kommittén har tidigare beskrivit primärföreningarna och de andra föreningararna på högre nivå i vilka primärföreningar samarbetar med varandra för inköp eller försäljning. När det gäller intern prissättning av medlemmarnas varor kan anmärkas att lagen om ekonomiska föreningar inte reglerar affärsförhållandet mellan en förening och dess medlemmar. Priset på produkterna från medlemmarna i en primärförening bestäms av föreningen. Lagen om ekonomiska föreningar svarar inte på frågan om föreningarna utifrån den föreningsrättsliga likhetsprincipen skall betala alla medlemmar lika eller av varje medlem ta ut de kostnader, för t.ex. transport, som medlemmen orsakar. Det anses att föreningen kan välja mellan en differentiering efter kostnader respektive lika pris. Principen om kostnadsbetingad prissättning torde dock vara allmänt godtagen inom de kooperativa organisationerna och anses inte strida mot likhetsprincipen. Kommitténs lösning när det gäller att hindra förfaranden som avser att skapa förutsättningar för en gemensam prissättning av råvaror mellan föreningar genom en branscheller riksorganisation kan alltså inte stå i sägas konflikt med föreningsrättsliga grundprinciper.

Kommittén anser som redan framgått att det varken är önskvärt eller nödvändigt att samarbetet inom en

primärförening skall drabbas av de restriktioner som nu diskuteras för undvikande av ett privat Övertagande av den offentliga regleringen. snarare är det så att de beskrivna förfarandena förutsätter ett gemensamt agerande från flera större aktörer på marknaden för att bli framgångsrika. Förfaranden inom en primärförening bör därför undantas från förbud av nu diskuterat slag. Vad som måste förhindras är i stället bl.a. att de föreningar som utnyttjas för samarbete föreningar emellan används för att uppnå utjämning av priser på råvaror eller finansiering av en förlustbringande exportförsäljning av sådana varor. Kommittén anser att det är angeläget att primärföreningarna uppträder som konkurrenter till varandra på de olika marknader där de verkar. Ett sådant synsätt kan inte på något sätt anses strida mot föreningsrättsliga grundprinciper.

En snabb anpassning till marknadskonforma regler inom jordbruksområdet kommer med nödvändighet att innebära påfrestningar för enskilda producenter då priserna sjunker. Det är i detta sammanhang viktigt att peka på de övergångsátgärder i form av riktat stöd som föreslagits av LAG. Man talar här bl.a. om temporärt inkomststöd, avvecklingsersättning och stöd till skuldsatta brukare (Ds 1989:63, s. 245- 250). Enligt kommittêns uppfattning är sådant riktat stöd till de enskilda producenter en riktig väg för att undanröja negativa övergångseffekter efter ett beslut om avreglering.

Närmare om marknadsdelning

Som redan framgått finns i Sverige inget generellt förbud mot marknadsdelning. Förslag till ett sådant

förbud lades fram av konkurrensutredningen i dess betänkande SOU 1978:9, men förslaget ledde inte till lagstiftning.

I konkurrenslitteraturen påpekas ofta vikten av att företagen i en bransch inte kan hindra utbudet på marknaden. Kan detta ske behövs ingen prisöverenskommelse för att hålla priset uppe. Ett förbud mot samarbete som kan hindra utbudet på marknaden ses därför ofta som ett komplement till ett priskartellförbud. Inom EG omfattar förbuden i Romfördragets art. 85 bl.a. marknadsdelningskarteller. Något enskilt undantag frán ifrågavarande förbud har savitt känt inte förekommit. Detta visar den vikt som läggs vid ett strikt upprätthållande av ett sådant förbud.

Kommitténs konsekvensanalys av LAG:s förslag har gett vid handen att det när jordbruksregleringen upphör föreligger väsentliga risker för att man behåller eller förstärker den marknadsuppdelning som i praktiken nu tillämpas mellan föreningar inom producentkooperationen på jordbrukssidan. Områdesindelningen vid försäljning mellan de producentkooperativa föreningarna inom slakteri- och mejeribranschen har efter ingripande av NO formellt upphävts. En faktisk områdesindelning kvarstår dock alltjämt genom att föreningarna i regel respekterar varandras verksamhetsområden och inte säljer på annan förenings område. överskott avsätts främst genom lantbrukskooperationens centrala organ samt genom export. För att en avreglering skall få åsyftade konkurrensökande effekter är det som redan framhållits viktigt att marknadsuppdelningen upphör. Det är särskilt viktigt att konkurrensen inte begränsas mellan de producentkooperativa föreningarna

eftersom dessa tillsammans har en monopolställning på vissa produkter och på andra har en mycket dominerande ställning.

En uppdelning av marknader skulle försvåra uppfyllandet av de syften som ligger bakom förslaget till avreglering. Det framstår som särskilt viktigt att kunna möta tendenser till territoriell eller annan uppdelning under det första skedet efter avregleringen. som har framgått av den tidigare redovisningen kan marknadsdelning enligt KL under vissa förutsättningar hindras med hjälp av generalklausulen men förfarandet - med utredning, förhandlingar, i MD och förbud mot fortsatt förfarande process är förenat med en tidsutdräkt och framstår som avsevärt mindre effektivt än en straffsanktionering.

Enligt konkurrenskommittêns uppfattning har en marknadsdelning på här avsett område övervägande skadliga effekter. Detta gäller oavsett om det är fråga om kvotering av marknaden, områdesdelning eller marknadsdelning efter kundslag. Förbudet måste också gälla produktions- eller andra utbudsbegränsningar. Enligt kommitténs mening är det därför nödvändigt att omedelbart införa ett förbud på det gränsskyddade området. Kommittén har redan berört det generella undantaget för samarbete inom en primärförening. Genom att i lagen också ta in ett generellt undantag för förfaranden som endast i begränsad mån påverkar konkurrensen på marknaden kan man göra det möjligt för mindre föreningar att samverka för att konkurrera med större. En tumregel bör på det här aktuella produktområdet vara att ett samarbete som når en omfattning av en mindre del än 25 % av den nationella marknaden kan undantas från förbudet. Undantagsvis kan dispens för samarbete

omfattande större andel än 25 % av marknaden vara påkallad. Sådan kan då ges med beaktande av omständigheterna i det konkreta fallet. I de fall då skadlig verkan uppkommer vid lokal dominans utan att förfarandet når en av 25 % av den omfattning nationella marknaden får detta angripas med stöd av generalklausulen.

Det bör anmärkas att kommitténs i ställningstagande fråga om undantaget i hög grad är av de präglat speciella marknadsförhållanden som råder inom det aktuella produktområdet. Det är inte avsett att vara vägledande för de som kommer att överväganden göras vid ett ställningstagande till från undantag ett eventuellt, generellt förbud.

Det bör framhållas att vad det här endast är gäller undantag från ett straffbelagt förbud. Det i ligger sakens natur att ett förfarande som undantagits från det straffbara området i det enskilda fallet kan ha skadlig verkan. Därvid kan ingripande ske med stöd av 2 § KL. Vidare gäller här liksom vid tillämpningen av KL i övrigt att ett förfarande som är straffbelagt kan prövas alternativt 2 § enligt KL. Särskild bevisning om verkan krävs då skadlig ej när MD konstaterar att förfarandet strider mot de objektiva rekvisiten i förbudet. Det är NO som förfogar över dessa medel genom att han enligt KL skall lämna medgivande till att åtal får ske. Om NO anser att i stället för åtal bör ske enprövning ligt 2 § KL kan han välja att få till stånd en sådan prövning.

Andra former av samarbete

En fortsättning av överskottsfinansieringen eller genom privat reglering skulle utjämningssystemet som redan behandlats försvåra uppfyllandet av humed avregleringen. Från kommitténs synvudsyftet framstår därför såväl bibehållandet av olika punkt former av utjämningssystem som av en överskottsfisom skadliga från allmän synnansiering mycket punkt. Som framgått av kommitténs tidigare analys är det inte endast en av marknader som uppdelning gör det möjligt att fortsätta att upprätthålla regväg. Bl.a. skulle också rena leringen på privat i förening med olika former av prisöverenskommelser kunna användas. Förfarandena inkomsttransfereringar skulle i och för sig kunna angripas med stöd av 2 § KL. med stöd av generalklausulen fram- Ingripande står av skäl som tidigare berörts, för emellertid, att möta dessa förfaranden som mindre effekjust tivt än ett förbud konkret inriktat på konkurrensbegränsningen i fråga.

Den nu behandlade lagen bör alltså omfatta förbud också mot andra former av samverkan som leder till en av på råvaror inom landet elutjämning priserna ler innebär en finansiering av förluster gemensam vid Genom att förbudet konkret exportförsäljning. riktas mot just dessa förfaranden får aktörerna klarare spelregler för övergångsperioden.

kommitténs mening finns det även andra for- Enligt mer av än de nu behandlade som kan ha prissamverkan klart verkningar. Kommittén har övervägt skadliga att låta på det nu aktuella varuområprissamverkan det omfattas av det provisoriska förbugenerellt det. Främst med till att en enskild sektor hänsyn

av näringslivet i så liten utsträckning som möjligt bör bli föremål för särlagstiftning har kommittén emellertid stannat vid det nu framlagda förslaget.

För de förfaranden som inte träffas av förbudet kan 2 § KL användas. När det gäller tillämpningen av generalklausulen kan sägas följande. Vad först gäller öppen eller dold framstår det för prisbindning kommittén som klart att det på det här området ofta föreligger skadlig verkan. Å andra sidan kan fördelar uppstå särskilt då mindre företag samarbetar för att effektivare konkurrera med större. En form av prisbindning som innebär att aktörer överenskommer att upprätthålla ett högre gemensamt pris för att på detta sätt få utrymme för de transfereringar som är en förutsättning för prisutjämning eller exportfinansiering har redan behandlats. som framgått anser kommittén att en sådan samverkan redan nu måste förhindras. Den omfattas därför av förbudet men i övrigt får generalklausulen tillämpas för 0lika slag av prisbindningar

Prissättning i en gemensam säljorganisation innebär att konkurrenter, som är självständiga företagare, går samman om att sälja sina produkter genom ett bolag eller en förening. Mot sina kunder, som förut kanske har kunnat i viss utsträckning spela ut dem mot varandra, uppträder de därefter som en enhet. Med detta kan jämställas att en av de samarbetande sköter försäljningen för allas räkning. Samarbetet i en sådan organisation förutsätter ofta att produkterna åsätts samma priser. För helt homogena varor, som t.ex. konsumtionsmjölk, blir detta en oundviklig följd av samarbetet. Därmed elimineras priskonkurrensen helt. Mestadels avstår de samarbetande från att konkurrera med varandra också i frå-

ga om produktegenskaper, sortiment, service, distribution och marknadsföring.

En säljorganisation kan ha positiva effekter på så sätt att samordningen ger vinster från rationaliseringssynpunkt, t.ex. genom lägre totala sälj- och transportkostnader. Det kan därvid vara fråga också om minskade utgifter för personal, fakturering, marknadsföring, lagerhållning och produktutveckling m.m. De positiva effekterna av en gemensam försäljningsorganisation från samhällets synpunkt sammanhänger oftast med att mindre företag samverkar för att med större kraft konkurrera med stora företag.

Enligt kommitténs uppfattning kan emellertid en gemensam säljorganisation som innefattar gemensam prissättning trots de nyss nämnda positiva effekterna innebära skadliga verkningar i den mening som avses i 2 § KL. Särskilt gäller detta givetvis homogena varor där en gemensam säljorganisation utesluter varje form av priskonkurrens. Konkret gäller det bl.a. på ostmarknaden.

Även ett sådant nationellt säljbolag som avses i avsnitt 8.3.3 kan tänkas få sådana effekter på svensk marknad som innebär skadlig verkan. Kommittên har redan angett vilka kriterier den anser bör ligga till grund för en sådan skadlighetsprövning.

Kommittén gör den bedömningen att när det gäller de nu behandlade leden inom livsmedelskedjan kan även förekomsten av prisrekommendationer innebära stora risker för skadlig verkan. Företagen är vana vid framförhandlade priser där för närvarande ingen eller mycket ringa konkurrens förekommer. Om dessa ersätts med en av ett centralt företag e.d. priser

rekommenderad prislista är risken stor för en stark följsamhet till listan. Risk finns för att listpriserna sätts på en överdrivet hög nivå och sedan används i marknadsföringen av enskilda företag för att få företagets egna priser att framstå som förmånligare än de i verkligheten är. Vidare finns risk för att sådana listpriser, även om de inte direkt används i marknadsföringen, stimulerar företagen att kollektivt söka närma sig listprisnivån.

Med hänsyn till de risker som föreligger för att enskilda aktörer i samverkan åstadkommer något som kan liknas vid en fortsatt reglering av marknaden utan offentlig medverkan föreslår kommittén ett provisoriskt förbud mot såväl marknadsdelning och samordnad produktions- och annan utbudsbegränsning som mot ett samarbete som innebär en prisutjämning på råvara eller en överskottsfinansiering. De former av samarbete som inte träffas av förbudet får prövas enligt generalklausulen. Förbudet föreslås träda i kraft samtidigt som den offentliga prisregleringen avskaffas dvs. enligt förslag fr.0.m. den 1 juli 1991.

I fråga om undantag från förbudet samt tillämpningen av 2 § KL på såväl straffbelagda som undantagna förfaranden hänvisas till vad som ovan sagts i anslutning till förslaget om ett marknadsdelningsförbud.

Kommittén har övervägt alternativa möjligheter att angripa det problem som består i att marknadsaktörerna själva övertar den offentliga regleringen. som redan har framgått är generalklausulen i KL i och för sig tillämplig på de förfaranden som skulle kunna användas för det angivna ändamålet. Av skäl

som redan utvecklats anser kommittén det emellertid inte vara en tillräcklig åtgärd att med stöd av denna kunna angripa skadliga förfaranden.

Kommitténs val av lösning bygger alltså i stället på en provisorisk lag. Det har mot en sådan lag också hävdats att den bryter mot det nuvarande systemet. Mot detta kan sägas att den bygger på nuvarande förfarande enligt de förbud som redan finns i KL och att därmed garantier för rättssäkerheten finns inbyggda i systemet.

Konsekvensanalys av kommitténs förslag

Tillämpad områdesuppdelning mellan de regionala föblir förbjuden. Av detta följer att reningarna t.ex. en mjölkproducent inte med hänvisning till en sådan uppdelning får vägras att leverera till annan förening än den inom vars verksamhetsområde han är belägen. Det innebär också att en förening inte får sådan grund vägra att sälja till kunder utanför på föreningens verksamhetsområde.

Inom SMR tillämpat utjämningssystem för olika mejeträffas direkt av kommitténs förslag om riprodukter förbud. Detsamma gäller Slakteriförbundets samarbete till förebyggande av inbördes konkurrens och erforderlig prisutjämning för stödjande av inhemska på marknaden för slaktdjur som det utprisnivåer trycks i förbundets stadgar. Slakteriförbundets stadgar innehåller också bestämmelser om viss produktionsbegränsning som faller under marknadsdelningsförbudet.

sådana produktionsbegränsningar som utan direkt

stöd av jordbruksprisregleringen överenskommits vid vissa tillfällen för att minska överskotten blir förbjudna. Det har t.ex. gällt ägg- och slaktkycklingproduktion.

Kommittén återkommer i specialmotiveringen till närmare kommentarer om tillämpningen av den tilltänkta lagen.

8.3.4.3 Kommitténs fortsatta arbete

En övergång från en reglerad till en friare marknad ställer stora krav på anpassning och flexibilitet hos berörda företag. En effektiv konkurrens måste stimuleras. Olika former av marknadsdominans måste motverkas. I det föregående har lämnats förslag till en tillfällig lagstiftning som anger de nya spelreglerna direkt efter en avreglering på jordbrukets område. Målet för avregleringen på jordbruksområdet är emellertid att vinsterna av en övergång till fri konkurrens i producentledet till fullo skall komma konsumenterna till del. Kraven på anpassning, flexibilitet och en effektivare konkurrens vid en avreglering gäller därför i lika hög grad även de delar av livsmedelskedjan som i olika mån faller utanför jordbruksprisregleringen dvs. industri, distribution och handel.

Som framgått av tidigare redogörelser kännetecknas industri, distribution och partihandel på livsmedelsomrádet av få aktörer. I vissa fall finns dessutom starka bindningar mellan olika handelsled. Möjligheterna att etablera konkurrenskraftiga alternativ som kan stå för en vitalisering och ett nytänkande är mot den bakgrunden begränsade. En

alltför stark fokusering på konkurrensen mellan de stora kedjeföretagen kan hämma en ökad lokal konkurrens. Kommittén pekar mot bakgrund av dessa förhållanden i det följande på flera områden där konkurrensen måste skärpas. Den kommande revideringen av konkurrenslagen blir här ett viktigt inslag för att öka konkurrenstrycket i b1.a. livsmedelshandeln. Det blir viktigt att i det fortsatta arbetet se till konkurrensen inom livsmedelskedjan i helg ett sammanhang, något som inte varit möjligt i detta delbetänkande.

Enligt kommitténs direktiv skall i slutbetänkandet ställning tas till eventuella förändringar i KL vad avser ingripande mot prissamarbete. Inom livsmeförekommer olika former av horisontellt delskedjan och vertikalt prissamarbete.

När det gäller grossist- och detaljistleden har redan noterats att det inom dagligvaruhandeln tillämett med cirkaprislistor som är att bepas system trakta som horisontella prisrekommendationer. Kommittén anser att verkan av detta samarbete bör övervägas tillsammans med den mer allmänna frågan om inom industri och handel. prissamverkan

Vid sin genomgång av livsmedelssektorn har kommittên gjort flera iakttagelser som gör det pákallat att särskilt granska förekomsten av horisontellt prissamarbete inom dagligvaruhandeln. Branschen domineras av de stora blocken. Ett litet antal grossistföretag har en mycket stark ställning. De formella och informella bindningarna inom dessa block gör att förekomsten av cirkaprislistor blir särskilt intressant. Prissamarbetet i förening med de formella och informella bindningarna mellan gros-

sist och detaljist kan innebära att priskonkurrensen inom blocken eftersätts.

För den enskilde konsumenten har livsmedelssektorn en mycket stor betydelse. Det är därför av vital betydelse från allmän synpunkt att konkurrensen inom denna sektor fungerar väl. Det blir efter ett beslut om avreglering av särskild vikt att de konkurrensvårdande organen kan tillse att vinsterna av avregleringen verkligen kommer konsumenterna till del. Mot denna bakgrund avser kommittén att i det fortsatta arbetet överväga frågan om ett förbud mot horisontellt prissamarbete som också kan komma att omfatta cirkaprislistorna.

som redan påpekats är konkurrens inte något självändamål utan endast en metod att öka effektiviteten och resursutnyttjandet i näringslivet och därigenom uppnå en bättre balans i samhällsekonomin. Givetvis måste en avvägning göras så att erforderlig samverkan t.ex. mellan mindre företag eller inom kooperativa organisationer kan ske. Kommittén kommer i sitt fortsatta arbete att göra ytterligare analyser hur konkurrenslagstiftningen bör utformas och tilllämpas för att vederbörlig hänsyn skall kunna tas till kooperationens särart och olika behov av samverkan.

6.4 Fiskefrågor

Fiskeriutredningens förslag (SOU 1989:56) bereds för närvarande inom regeringskansliet och en proposition kommer att föreläggas riskdagen under våren 1990. Därav följer att det inte är rimligt att från konkurrenskommittêns sida lägga konkreta synpunkter

fiskeriutredningens förslag. Det finns dock anpå att understryka behovet av symmetri mellan ledning utvecklingen inom olika områden. Från konkurrenskan man naturligtvis rikta likartade insynpunkt vändningar mot fiskeriregleringen som kan riktas mot prisreglering. Inrättande av en jordbrukets producentorganisation, enligt utredningens modell, skulle strida mot de allmänna utgångspunkter som vi anlägger på vara förslag i kapitel 8.

8.5 Småskalig produktion

Kommittén anser att skalfördelar kan komma att leda till en långtgående koncentration av produktionen inom bl.a. mejerinäringen. Under senare år har antalet anläggningar begränsats samtidigt som de vuxit i storlek. Inom mejeriområdet finns för närvarande en stor överkapacitet. Från konkurrenssyninnebär detta att det är mycket svårt för en punkt konkurrent att vinna fotfäste på marknaden. Produfördelar med en horisontell incentkooperationens av produktion och distribution av samtlitegration mjölkprodukter utgör ytterligare hinder mot nyga etablering. Konkurrenshänsyn och regionalpolitiska överväganden kan motivera särskilt stöd till småförädling. Kommittén har noterat LAG:s förskalig slag om ökade resurser till glesbygdsstöd. Det är troligt att detta för närvarande är det mest effektiva medlet för att kunna nå ut med ett investeringsstöd till jordbruket i glesbygd. Avsikten är att det bl.a. skall kunna användas för stöd till småskaliga mejerianläggningar. Vi menar att förslaär väl motiverat bl.a. för att förhindra att get (en typ av avgift för att få intransportavgifter leverera mjölk) införs, eftersom sådana avgifter

kan få negativ effekt för de mindre jordbruken i glesbygd. Därutöver kan finnas skäl att överväga möjligheten till mer generella stöd vilka även kan utnyttjas av lantbrukare utanför stödområdena.

8.6 Inträdes- och etableringsfrågor

Inträdes- och etableringsfrágor spelar en central roll på en fungerande marknad. Om inträde och etablering är fritt ökar den potentiella konkurrensen. Detta är i många fall tillräckligt för att få till stånd en mer effektiv resursanvändning. På många marknader är dock situationen sådan att det inte räcker med att uppnå frihet från etableringshindrande regleringar. Detta beror bl.a. på att kapitalinsatsen vid en etablering är så stor att detta avhåller konkurrenter från att söka sig till marknaden även om vinstnivån är högre än den normala. Andra faktorer som kan påverka möjligheten att söka inträde på en marknad är förekomsten av dominerande aktörer, skalfördelar och en långtgående vertikal integration. Om det finns sådana inslag på en marknad kommer detta naturligtvis också att påverka riskbedömningen vid en eventuell nyetablering. I många fall krävs att vinstnivån ligger mycket högt för att motivera en konkurrent att söka sig till marknaden. Detta är, enligt kommitténs uppfattning, något som bör beaktas när en diskussion förs om inträdes- och etableringsfrágor. Det räcker inte med att granska de formella hindren mot en etablering. Det är också av stor betydelse att motverka vissa typer av informella etableringshinder. En form av sådana hinder diskuteras i avsnittet om kommunerna och etableringsfrågorna. Flera andra informella hinder kan komma att spela en central roll efter

det att prisregleringen inom jordbrukets område slopats. Av särskild betydelse i detta sammanhang är upprätthållandet av en effektiv konkurrensvárdande verksamhet, åtgärder mot marknadsdominans och ett fortsatt handelspolitiskt samarbete i syfte att s.k. icke tariffära handelshinder såsom begränsa införselavgifter och importkvoteringar, direkt knutna till handelspolitiken. Det kan också vara om tekniska handelshinder, t.ex. i form av fråga livsmedelslagstiftning och s.k. fyto-sanitära regler.

8.6.1 Kommunerna och etableringsfrågor

SPK har i sin särskilda analys (bilaga 2) visat att den styrning och kontroll av handelns etableringar som kommunerna kan utöva inom ramen för det kommunala plan- och byggmonopolet även har konkurrensas- Det är sålunda ofrånkomligt att den kommupekter. nala och i sig är konplaneringen bygglovgivningen eftersom den inte medger full kurrensbegränsande etableringsfrihet. En kommunal etableringspolitik med den inriktning som exemplifieras i rapporten kan medföra att nödvändiga omstruktureringar i handeln förhindras eller försenas samtidigt som den butiksstrukturen konserveras. Plan- och befintliga bygglagen (1987:10), PBL, som trädde i kraft den 1 inte - som ofta förmodats - ännu injuli 1987, har neburit någon avgörande förändring härvidlag. Det är en rad institutionella faktorer utanför den direkta planeringssfär som styrs av PBL som utgör grunden för att de stora kedjorna systematiskt gynnas i dessa sammanhang. Det rör sig t.ex. om kommunernas ansvar för försörjningsplanering och hyresvärdens tidigare kontakter med de etablerade ked-

.~£=f..-‘W11535%:--:*v:~x«1»x:.r«_V.rw~.~..«

- .

jorna. PBL:s roll i dessa sammanhang är begränsad. Det negativa inflytandet ligger i att lagen förlängt planeringsprocessen vilket i sin tur kan anses ytterligare gynna finansiellt starka (stora) aktörer.

Å andra sidan har PBL stärkt kommunernas inflytande vilket borde kunna medföra att en konkurrensmedveten kommun kan påverka etableringen pá ett mer verksamt sätt. Kommunernas agerande har förmodligen oftast härletts ur behov att trygga långsiktig etablering och att garantera en god tillgänglighet. Enligt vår uppfattning finns det skäl att mera lyfta fram konkurrensfrågorna i dessa sammanhang. Från konsumentens synpunkt borde det vara lika viktigt med en fungerande konkurrens som med god tillgänglighet. Detta rör dock den kommunala självstyrelsen varför statsmakterna i dessa sammanhang måste förlita sig till målstyrning. Kommunerna bör i ökad utsträckning beakta konkurrensfrågor i samband med etablering av nya butiker och därvid särskilt behovet av nyetablering av lágprisföretag och specialbutiker utanför de etablerade kedjorna. Konkurrensintresset måste därvid givetvis vägas mot övriga allmänna intressen bl.a. i form av olika servicefaktorer.

Enligt PBL skall allmänna intressen beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Bland dessa intressen har emellertid konkurrensaspekten inte särskilt nämnts i lagen och även i förarbetena till lagen (prop. 1985/86:1, s. 576 f., NU 1985/ 86:3 y, bil. 10 och BoU 1986/87:1, s. 399 ff.) får konkurrenssynpunkterna en underordnad betydelse. Om det visar sig att kommunerna inte beaktar konkurrensen vid sin planläggning kan det finnas skäl att

markera intresset av konkurrens genom att tydligare i lagen också nämna detta. Enligt kommitténs mening är det att konkurrensen ingår i den avvägviktigt mellan olika allmänna intressen som skall göning ras PBL. som har framgått av SPK:s analys är enligt det emellertid ännu för tidigt att utvärdera hur PBL tillämpas. Vad kommittén nu anfört bör emellertid beaktas så snart en sådan utvärdering kan ske.

information tyder på att det finns kom- Tillgänglig muner som en praxis att butikslägen ertillämpar den etablerade handeln enligt en oskriven bjuds som i stor utsträckning utestänger friturordning, stående butiker. En sådan praxis har uppenbara neeffekter från konkurrenssynpunkt och är engativa kommitténs mening klart olämplig. Mot den här ligt bakgrunden framstår det också som väsentligt att ett som ökar genomlysningen av kommuskapa system nernas behandling av planfrågorna.

En central när det gäller kommunernas tillfråga av PBL och lokalisering av nya livsmedelslämpning butiker är formerna för det lokala konsumentinflytandet. kommitténs uppfattning är det av Enligt vikt för en fungerande marknad att konsumenten, så detta är möjligt, kan skapa sig en riktig långt om utbud, priser och kvalitet. Den komuppfattning munala konsumentverksamheten spelar en central roll i detta sammanhang.

8.6.2 Blocken inom grossist- och dagligvaruhandel

En stor del av den offentliga diskussionen kring har kretsat kring de s.k. blocdagligvaruhandeln ken. Vad som då avses är en intim koppling mellan

grossist- och detaljistled som tar sig uttryck i att grossisten levererar större delen av detaljistens varubehov. Vidare utger kedjorna prisrekommendationer till sina medlemmar. Inom blocken kan också förekomma direkta ekonomiska förbindelser mellan grossist eller kedjeledning och detaljisterna vilka ytterligare ökar bindningen. Enligt kommitténs uppfattning föreligger här band mellan aktörer på marknaden som bl.a. får till följd att grossisterna endast i begränsad utsträckning konkurrerar med varandra vad gäller försäljningen till enskilda detaljhandelsföretag. Detta kan ha konsekvenser för prisbildningen och medverka till en högre prisnivå än vad som annars skulle vara fallet.

NO har redan uppmärksammat vissa företeelser inom blocken som kan medföra oönskade konkurrensbegränsande effekter. Således har inletts överläggningar med ICA för att få till stånd en upplösning av vissa för det enskilda detaljhandelsföretaget hämmande bindningar. Dessa förhandlingar har ännu inte lett till något resultat. NO överväger för närvarande att ta ärendet inför marknadsdomstolen.

Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt att åtgärder vidtas i avsikt att uppnå klarhet om vad som bör gälla för förhållandena inom blocken. Det bör övervägas om inte de inledda förhandlingarna bör breddas. Prövningen bör omfatta möjligheten till direktleverans från tillverkningsföretag, slopande av formella eller informella krav på viss andel i leveranser för rätt att tillhöra en kedja och den s.k. hembudsrätten. Syftet bör vara att definiera vad som kan karaktäriseras som skadliga bindningar och att uppnå en högre grad av konkurrens och flexibilitet inom grossist- och detaljistleden.

Kommittén kommer att följa utvecklingen och kan vid behov återkomma till frågan i sitt huvudbetänkande.

8.7 Tillfälliga prisnedsättningar

Priset är en viktig signal och den förmedlande länken mellan säljare och köpare. För att konsumenten skall kunna på marknaden på ett effektivt agera sätt krävs att han/hon har information om priset, kan värdera och uppskatta det pris som varan uttill, såväl i förhållande till varans kvalibjuds tet som till andra varor inom samma varupriset på samt i förhållande till priset på olika subgrupp stitut. Vid tillfälliga prisnedsättningar måste också kunna bedömas i förhållande till det priset ordinarie priset.

Inom handeln förekommer tillfälliga prisnedsätti skilda former. En mycket viktig form ningar många realisationer och är i många branscher utförsälj- En annan form är tidsbegränsade rabatter. ningar. får ibland formen av särskilda ra- Rabattgivning battkuponger som tillhandahålls konsumenterna genom direktreklam, annonser m.m. och som är inlösbara i butiken direkt i pengar. Tidsbegränsade prisnedfinansieras delvis inte av handeln utan sättningar av bakre led. För producenter och leverantörer av märkesvaror är prisnedsättningar i tidsbegränsade den ena eller andra formen ofta ett alternativ till märkesvarureklam.

Inom livsmedelshandeln dominerar i dagens läge en särskild form av tillfälliga prisnedsättningar, Andra former förekommer emelnämligen extrapriser. lertid också, t.ex. rabattkuponger och realisation-

er av säsongvaror (t.ex. julskinka, överskaldjur, skott av köttvaror m.m.). Producenter och leverantörer av märkesvaror ger inom ramen för SA/VA-systemet ekonomiskt stöd för bl.a. extraprissättning som ett alternativ eller komplement till reegna klaminsatser.

Diskussionen om extrapriser i livsmedelshandeln bör inte föras isolerad från former av övriga SA/VA-insatser och tillfälliga prisnedsättningar. Längre gående ingripanden mot användningen av extrapriser kan lätt leda till en till ökad anöverströmning vändning av märkesvarureklam, eventuellt i och TV, av andra prisnedsättningsformer, t.ex. andra slag av rabatterbjudanden.

Kommittén har tagit del av de som förslag tidigare framförts i fråga om extrapriser. LMU har b1.a. hävdat att extrapriserna har en funktion negativ från prisinformationssynpunkt och att systemet missbrukas i så måtto att det finns varusegment vilka nästan undantagslöst till utbjuds extrapris. I dessa fall är det som är det ordinaextrapriset rie priset.

Förekomsten av extrapriser i form av en vit och en röd prislapp med ordinarie respektive extrapris pástämplat är stort. De flesta varor förekommer någon gång i en extraprisaktivitet. Olika varugrupper säljs i olika stor utsträckning till Det extrapris. förekommer varor som så gott som alltid till säljs extrapris och för vilka extrapriset nästan blir en förutsättning för att varorna skall bli sålda över huvud taget. I dessa fall har det ordinarie priset kommit att bli ett fiktivt pris som aldrig tillämpas och som följaktligen inte är det ordinarie pri-

set på varan i fråga.

Att få korrekt information om olika produkters oroch kunna bedöma det fördelaktiga i dinarie priser ett visst försvåras av den omfattning som exköp fått i och de åsidosättanden av trapriserna dag konsumentverkets som uppmärksammats i oriktlinjer lika studier av SPK (för LMU) och av konsugjorda mentverket.

kan konstateras att extrapris- Sammanfattningsvis i kan försvåra för konsusystemets tillämpning dag menten att ta till köpets eventuella förställning del med ett annat köp eller med att avstå jämfört över huvud Det finns risk för att från köp taget. konsumenten får missvisande eller direkt felaktig

information.

som av avsnitt 6.8.4 har konsumentverket framgår om tillämpning till fört frågan extraprisernas marknadsdomstolen. Ärendet förväntas bli avgjort under det första halvåret 1990. Några nya riktlinär för närvarande inte aktuella i avvaktan på jer konkurrenskommittêns arbete.

kommer att under det första halvåret 1990 Kommittén till konsument behandla frågan om prisinformation ta till de förändringar som och därvid ställning kan behöva i marknadsföringslagen. I detta göras sammanhang kommer den form av tillfällig prisnedsom uttryck i extrapriserna ocksättning tagit sig så att Då kommer också konkurrensaspektövervägas. erna av att vägas in. extrapriserna

8.8 Administrativa konsekvenser

Kommittên avser att närmare granska myndighetsstrukturen och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i sitt slutbetänkande. Uppgiften att ta fram ett beslutsunderlag inför den livsmedelspolitiska propositionen våren 1990 innebär dock att vi redan i detta betänkande vill framföra vissa synpunkter på arbetet hos de berörda myndigheterna (SPK, JN och NO).

För att konsumenterna skall kunna vinna på en avreglering av livsmedelsområdet är det viktigt att marknaden fungerar tillfredsställande från konkurrenssynpunkt.

Efter en avreglering är stora insatser på det konkurrensvårdande området nödvändiga. Uppgifterna omfattar förutom konkurrensövervakning och konkurrensutredningar också ingripanden genom förhandlingar och sanktioner. Insatser krävs framför allt under den s.k. övergångsperioden 1991/92-1994/95. Vi vill dock också peka på att de konkurrensvårdande insatserna kan behöva intensifieras tämligen omgående i anslutning till ett beslut om avreglering. En handlingsberedskap för detta måste finnas i berörda organisationer. Vad gäller tillämpningen av KL har N0 under utredningsarbetet framhållit att ämbetets resurser redan är ansträngda till följd av det pågående avregleringsarbetet på andra områden.

sPK:s nya verksamhetsinriktning och nya organisation har inneburit att myndighetens roll som detaljgranskare på prisområdet har tonats ner och att huvuduppgiften i stället blivit att genom utred-

ningsverksamhet och allmän konkurrensbevakning uppmärksamma och analysera samhällsekonomiska kostnader till följd av brister i konkurrensens effektivitet. SPK har att utifrån sin analys lämna förslag till åtgärder för att stärka konkurrensen i samhället såväl i privat som i offentlig verksamhet. Efter en avreglering anser kommittén det vara mycket att SPK noga följer prisutvecklingen inom angeläget livsmedelssektorn.

vår uppfattning är det också angeläget att Enligt NO, SPK och JN samarbetar i syfte att koordinera insatserna och för att uppnå ett planerat och samfällt agerande.

Allmänt utgår kommittén ifrån att avregleringen inom livsmedelsområdet kommer att frigöra administrativa resurser. De förstärkta insatser som behövs för det konkurrensvårdande arbetet bör enligt kommittén kunna finansieras inom ramen för de resurser som finns inom området. Kommittén går här inte närmare in på enskilda myndigheters behov av resurser. Vi återkommer till fördelningen av resurser i slutbetänkandet.

8.9 Specialmotivering till författningsförslaget

I fråga om varor som omfattas av lagen (1990: 000) om avgift vid införsel av jordbruksvaror utöver konkurrenslagen (1982:729) begäller stämmelserna i denna lag.

Lagens tillämpningsområde är sådana varor som omfattas av gränsskydd. LAG föreslår en ny lag om avgifter vid införsel av jordbruksprodukter. Den fö-

reslagna lagen har samma uppbyggnad som jordbruksprisregleringslagen med en särskild bilaga, vari de upptagna varorna utmärks på särskilt sätt som direkt ansluter till gällande system. Förevarande paragraf innebär formellt en utvidgning av tillämpningsområdet i förhållande till nuvarande intern reglering eftersom omfattningen av den externa regleringen är något vidare. En avgränsning till varor som omfattas av den interna regleringen ligger emellertid inte i linje med de motiv som bär upp den här föreslagna lagen. Det starkaste skälet att införa ifrågavarande lag är att livsmedelssektorn är föremål för ett gränsskydd. Det är då naturligt att knyta an till de varor som är föremål för sådant skydd. I praktiken kommer det emellertid inte att bli någon utvidgning. Lagen träffar förfaranden som syftar till att upprätthålla någon form av reglering av marknaderna. Därigenom riktas förbuden endast mot de aktörer som har möjlighet att iståndsätta en sådan reglering. Dessa aktörer finns inte utanför de nu reglerade leden.

Näringsidkare som verkar inom insamling eller efterföljande produktion eller förädling får inte, i den utsträckning som följer av andra och tredje styckena, beträffande varor som anges i 1 § 1. ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare i samma säljled, 2. tillämpa ett gemensamt förfarande i samförstånd med en annan näringsidkare i samma säljled, eller 3. utöva påtryckning på en annan näringsidkare i samma säljled i syfte att få till stånd en överenskommelse eller ett gemensamt förfarande. Förbudet i första stycket gäller om överenskommelsen eller det gemensamma förfarandet 1. innebär en delning av insamling eller ef-

terföljande produktion, förädling eller försäljning av varor inom landet a) i kvoter b) på geografiska grund eller c) i fråga om kunder, eller 2. innebär någon annan begränsning av produktionen eller utbudet av varorna inom landet. Förbudet i första stycket gäller också om överenskommelsen eller det gemensamma förfarandet 1. innebär en utjämning av priserna på råvaror inom landet, eller 2. innebär en gemensam finansiering av förluster vid exportförsäljning av råvaror.

Allmänt skall sägas att lagen utformats efter mönster frán konkurrensutredningens förslag till priskartellförbud och marknadsdelningsförbud i SOU 1978:9. Hänsyn har tagit till utformningen av anbudskartellförbudet i 14 § KL.

Den som träffas av förbuden är näringsidkare, som verkar inom insamling eller efterföljande produktion eller förädling. Begreppet näringsidkare har utförligt diskuterats i avsnitt 8.3.1. Genom att precisera verksamhetsomrádet till insamling eller efterföljande produktion eller förädling undantas direkt en enskild jordbrukare eller annan liknande primärproducent. Begreppet insamling avser att träffa de näringsidkare som utan någon form av förädling samlar in råvara för vidare försäljning.

Genom att näringsidkaren skall verka inom insamling eller efterföljande produktion eller förädling lämnas dagligvarugrossister och dagligvarudetaljister utanför.

Beträffande innebörden av de uttryck som används i första stycket hänvisas till förarbetena till 14 § KL där motsvarande begrepp används. I likhet med

vad som uttalas där (prop. 1981/82:165, s. 276) gäller därför bl.a. att förbuden i förevarande paragraf bygger på den grunden att det är fråga om företag som på något sätt är eller kan bli konkurrenter med varandra. Även företag som normalt är placerade vertikalt i förhållande till varandra kan således i det enskilda fallet befinna i en hosig risontell relation.

Marknadsdelningsförbudet kommer till uttryck i ggg: ra stycket. Det innebär att en delning av insamling eller efterföljande produktion, eller förädling försäljning inte får ske mellan de samverkande. Detta gäller oavsett om delningen görs i form av kvoter, på geografisk grund eller i fråga om kunder. Förbudet träffar också andra förfaranden som kan användas för att begränsa utbudet inom landet. Uttryckligen nämns produktionsbegränsning.

I tredje talas om förfaranden som innebär stycket en utjämning av priserna på råvaror inom landet eller en gemensam finansiering av förluster vid exportförsäljning av råvaror. I den allmänna motiveringen har analyserats de olika förfaranden som kan användas för att hålla den interna prisnivån på råvaror på en nivå som inte motsvarar vad som borde följa av marknadssituationen utan ingrepp från näringsidkare på marknaden. Man kan tänka sig olika överenskommelser om kvoteringar eller andra produktionsbegränsningar men också direkta prisöverenskommelser. Marknadsdelningsförbudet skall förhindra sådana. Andra instrument i en privat är reglering rena överenskommelser om upprätthållandet av priser på en gemensam nivå och därutöver inkomstöverföringar mellan aktörerna för en gemensam finansiering av utjämningssystem och förluster vid exportför-

Alla dessa slag av förfaranden träffas av säljning. en utjämning av priserna på råvaror inom uttrycken landet och en gemensam finansiering av förluster vid exportförsäljning av råvaror.

Är jordbrukare eller andra liknande primärproducenter sammanslutna i en ekonomisk förening gäller förbuden i 2 § mot (primärförening) vissa förfaranden mellan näringsidkare inte i om verksamheten inom denna. fråga

har behandlats i avsnitt 8.3.4. Det be- Undantaget att samverkan inom en primärförening hur stor tyder den än är inte träffas av de föreslagna förbuden. Instrumentet att förhindra sammanslagningar av föi fusionskontrollen i KL. reningar ligger

För andra ekonomiska föreningar, vars medlemmar inte är jordbrukare eller liknande primärproducenter, och som tillhör förbund eller riksorkategorierna kan till dispens tas i varje ganisation ställning enskilt fall med beaktande av föreningens ändamål. Avsikten med marknadsdelningsförbudet är dock som redan att föreningar inte generellt skall framgått kunna dela marknader sinsemellan. Det särskilda unför konkurrenbegränsningar med mindre pådantaget verkan möjliggör dock för mindre föreningar taglig att samverka för att effektivare konkurrera med större.

Samarbetet inom en riksomfattande förening i form av en får inte innebära att den riksorganisation svenska marknaden uppdelas i t.ex. geografiska delar mellan de olika föreningarna. Ett beslut med sådan strider således mot 2 §. Även ininriktning förandet av ett utjämningssystem eller någon form

av överskottsfinansiering torde teoretiskt förutsätta samverkan mellan föreningar på en högre nivå. Något undantag som möjliggör sådan samverkan görs inte.

Förbuden i 2 § gäller inte förfaranden som 1. endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen, eller 2. utgör ett led i åtagande att för annans räkning sälja vara.

I paragrafen undantas från lagens tillämpning förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen.

I olika utländska rättssystem finns s.k. bagatellundantag för att inte minsta konkurrensbegränsning skall drabbas av förbud. Som har anförts i den allmänna motiveringen är det t.o.m. så att samarbete mellan mindre näringsidkare för att effektivare konkurrera med större ofta kan ha positiva effekter från allmän synpunkt. I EG undantas t.ex. enligt ett tillkännagivande av EG-kommissionen konkurrensbegränsande förfaranden som endast avser 5 % av hela EG-marknaden eller 20 % av en nationell marknad. Härutöver har EG en beloppsgräns.

Ett problem i sammanhanget har varit att bestämma den relevanta marknaden. Kärnfrågorna här gäller vilka produkter som är ägnade att konkurrera med varandra och den geografiska avgränsningen av marknaden samt om en viss produkt utgör en egen marknad eller ingår i en större sådan. Konkurrensutredningen (SOU 1978:9, s. 399) konstaterade att fastställandet av vad som i enskilt fall utgör den relevanta marknaden kan vara komplicerat. Man hänvisade till

att problemet var allmänt uppmärksammat vid tilllämpningen av konkurrenslagstiftningen i olika länder samt i marknadsrättslig doktrin. Utredningen fann inte skäl att närmare ta upp de skilda överväganden som måste göras i detta avseende utan hänvisade till att prövningen fick ske i rättstillämpningen mot bakgrund av bestämmelsernas syfte. Ett flertal avgöranden i MD belyser bestämningen av den relevanta marknaden.

som en tumregel på just jordbruksområdet bör vid tillämpningen av 4 § gälla att ett samarbete som omfattar en mindre del än 25 % av den nationella marknaden kan undantas generellt.

Enligt 39 5 KL får åtal för brott mot KL inte väckas utan medgivande av NO. Några närmare anvisningar om hur NO bör förfara vid sin prövning har inte givits i förarbetena. Allmänt gäller att ingripanden bör komma till stånd när det är angeläget. Därmed är det inte säkert att detta skall ske just åtalsvägen. Förarbetena anger i stället att om ett ingripande med stöd av 2 § bedöms tillräckligt och påkallat detta synes ofta vara att föredra.

Kommittén anser för sin del att åtal med stöd av den föreslagna lagen normalt inte bör ske då ett förbjudet förfarande omfattar en mindre del av den nationella marknaden än 25 %. Undantagsvis kan dock så vara fallet vid en stark dominans på en lokal marknad. En näringsidkare som känner sig osäker på om ett tilltänkt förfarande omfattas av den aktuella lagen kan välja att nå klarhet på två sätt. Han kan söka dispens enligt 16 § KL. Om marknadsdomsto— len finner att undantagsregeln är tillämplig erfordras ingen dispens. Detta kommer att framgå av

marknadsdomstolens beslut. Jfr fallet MD 1984:3, där domstolen konstaterade att förfarandet föll utanför anbudskartellförbudets räckvidd, varför någon dispens inte erfordrades. Han kan vidare förhöra sig hos NO om hur undantaget enligt den nu behandlade paragrafen bör tolkas. Ett sådant uttalande från N0:s sida blir sedan vägledande vid en framtida prövning enligt 39 § KL.

Kommitténs val av lösning undanröjer flera av de svåra gränsdragningsproblem som finns vid bestämmandet av den relevanta marknaden. Som redan har påpekats i den allmänna motiveringen är detta ställningstagande grundat på de speciella förhållanden som nu råder inom här avsedda led. Avgörandet är inte avsett att vara vägledande för kommitténs framtida ställningstagande. I de fall skadlig verkan kan uppkomma utan att förfarandet omfattar 25 % av den nationella marknaden får detta normalt angripas med stöd av 2 § KL.

Undantag har också gjorts för kommissionsfall.

Kommittén har övervägt att göra ett särskilt undantag för förfaranden som har sin grund i upplåtelse av immateriell egendom. Den valda lösningen innebär emellertid att förfaranden som har sin grund i sådana upplátelser och kommer i konflikt med 2 s hänvisas till dispensområdet.

Det måste noteras att förbuden endast träffar förfaranden som innefattar någon form av marknadsdelning eller som innebär prisutjämning eller exportfinansiering. Rena upplåtelser av immateriella rättigheter utan sådana inslag träffas inte av förbudet och förbudet hindrar alltså inte t.ex. licens-

avtal om rätt att använda visst varumärke. Förbudet omfattar inte samverkan i fråga om marknadsföring och därvid användande av gemensamt varumärke. Inte heller samverkan i fråga om forskning och förbjuds Endast de fall då en upplåtelse av imutveckling. materiell knyts till förfaranden som inneegendom bär marknadsdelning, prisutjämning eller exportfikommer alltså innanför förbudets ram. De nansiering kan då komma i fråga för dispens.

Det bör poängteras att kommitténs val av lösning här har sin i de speciella förhållanden som grund råder inom livsmedelssektorn. Några slutsatser om hur kommittén kan komma att lösa motsvarande fråga vid fall av ett eventuellt generellt förbud kan därför inte dras.

Den som bryter mot 2 § döms till böter eller fängelse i högst ett år. Är brottet att anse som döms till fängelse i högst två år. grovt Är att anse som ringa skall inte dögärningen mas till ansvar.

Straffsanktionerna i paragrafen ansluter helt till vad som gäller enligt KL.

I om undantag i övrigt, dispens från fråga förbuden och handläggning skall 15-18, 24-25, 28-33 och 37-40 §§ konkurrenslagen (1982:729) gälla i tillämpliga delar.

Redan av 1 § följer att KL gäller vid sidan av den här lagen. I förevarande paragraf anges uttryckligen att reglerna om undantag, dispens och förfarandet i övrigt i KL skall gälla i tillämpliga delar

beträffande förbuden enligt den föreslagna lagen. Med stöd av förevarande paragraf kommer de undantag som innefattas i 15 § KL och avser koncernförhållanden att också gälla den här föreslagna lagen. Det kan anmärkas att inte endast koncernförhállanden mellan aktiebolag avses falla inom undantaget. Kommittén utgår ifrån att de koncerndefinitioner som finns t.ex. i 1 kap. 4 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar och lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa företag också gäller här. Det bör påpekas att grunden för koncernundantaget är att dotterbolagen i en koncern domineras av ett moderföretag som styr dotterbolagens verksamhet. Några jämförelser i detta hänseende med de föreningar som används för samarbete mellan primärföreningar kan inte göras. Den grad av styrning som förekommer inom en koncern kan inte förekomma inom en kooperativ förening utan att likhetsprincipen åsidosätts.

Övergångsbestämmelsen

Denna lag föreslås träda i kraft samtidigt som beslutet om avreglering av jordbruksregleringen den l juli 1991. Vissa förfaranden som dittills varit en del av regleringen och som sådana undantagna från KL:s tillämpning blir då förbjudna enligt denna lag. Det är emellertid rimligt att berörda näringsidkare får en möjlighet till gradvis omställning till de nya förhållandena. Enligt 6 § blir det möjligt att söka dispens för förfaranden som står i strid med lagen. Kommittén har ansett det vara naturligt att näringsidkarna skall ha viss tid att också efter lagens ikraftträdande överväga om man skall upphöra med förfarandet eller om man skall

söka dispens. Har dispens inte sökts senast den 1 september kan åtal därefter ske mot ett förfarande som strider emot: förbuden i lagen. Görs ansökan om dispens kan ingripande med stöd av lagen inte ske förrän dispensärendet avgjorts.

SÄRSKI LDA YTTRANDEN

Särskilt yttrande av ledamoten Marianne Carlström

Enligt direktiven skall konkurrenskommittén efter en genomförd analys av konkurrensförhållanden inom olika branscher och marknader av överväga ändringar konkurrenslagstiftningen.

Kommitténs första betänkande avser förhållandena inom livsmedels- och min jordbruksnäringen. Enligt mening ger den av kommittén framlagda analysen av livsmedels- och jordbruksnäringen i och för sig tillräcklig grund för att överväga åtgärder för att stärka konsumenternas ställning.

sådana överväganden måste ses bl.a. mot bakgrund av riksdagens kommande ställningstagande till en ny livsmedelspolitik. Det hade varit önskvärt att kommitténs bedömning skett efter det att riksdagen tagit ställning till den nya livsmedelspolitiken. Jag kan bara beklaga att detta med till hänsyn tidsplanen i direktiven inte varit möjligt.

Dessa överväganden bör också ses mot bakgrund av kommitténs samlade genomgång av konkurrensförhållanden inom näringslivet. Eventuella förändringar i konkurrenslagstiftningen måste, i enlighet med svensk rättstradition, ges en generell tillämpning oavsett bransch och företagsform.

I betänkande 1988/89:NU32 har näringsutskottets i skrivelse till regeringen hemställt om riksdagen att kommittén i syfte att näges tilläggsdirektiv i kooperativa samringsidkarbegreppets tillämpning beaktas. Kommitténs förslag till interimismanhang tisk mot marknadsdelning och prissamlagstiftning verkan påverkar kooperativa organisationers uppoch verksamhet. Mot bakgrund av detta bör byggnad kommittén i sitt fortsatta arbete ytterligare överhur samverkan skall behandlas. Det väga kooperativ bör om federationer kan behandlas på motsvaprövas sätt som koncerner. effekter för rande Negativa marknaden och konsumenterna av federationens verksamhet måste utan ingrepp i federationens åtgärdas inre Det kan inte vara rimligt att ett uppbyggnad. förfarande som är tillåtet i en koncern är otillå-

tet i en federation.

Genom samarbete skapas möjligheter att kooperativt rationalisera och samma effekt som för föreuppnå koncern. samtag som samverkar i en Om kooperativt arbete inom ramen för en federation förbjuds samtisom samma samarbetseffekter kan uppnås inom digt ramen för en koncern kommer de kooperativa företa-

konkurrenskraft att försvagas. Kooperationen gens måste också ha att möta en ökad internamöjlighet tionalisering på lika villkor.

tillsätts nu en samarbetsgrupp mel- Enligt uppgift, lan olika för att se över vissa frågedepartement som är viktiga för kooperationens verkställningar samhet och framtid. utgår från att samarbets- Jag gruppen också ser över kooperationens möjligheter att verka på lika villkor.

I det kommande arbetet anser jag att en principiell

diskussion bör föras om konkurrens och samarbete samt deras eventuella för- och nackdelar för konsumenterna. Jag tror nämligen inte att det är så att konkurrens alltid är bra och samarbete E1dåligt. ler att konkurrens alltid innebär kostnader lägre för konsumenten. Vi bör också se olika former av på konkurrens; pris, kvalitet, öppettider och närhet, samt deras effekter för konsumenterna.

När det gäller kommunerna och etableringsfrágorna vill jag framhålla att PBL är en del i den viktig demokratiska processen. Den ger kommuninnevånarna möjligheter att ha åsikter i planeringsarbetet och kommunen möjlighet att planera för en helhet som bl.a. tillgodoser kommuninnevånarnas behov av närservice. Att enbart se konkurrensfrågan vid butiksetableringar från prissynpunkt kan aldrig ge en för alla i kommunen bra service.

särskilt yttrande av ledamoten Christer Eirefelt

Utgángspunkter för mina ställningstaganden

Marknadsekonomi innebär att det är konsumenternas köpbeslut som styr hur samhällets resurser skall utnyttjas för produktion av varor och I tjänster. stället för regleringar och detaljstyrning skall enskilda människor och företag ges stor frihet att själva fatta besluten.

När konsumenten genom sitt köpval visar att en produkt eller en tjänst är för skall den dyr signalen inte korrigeras av subventioner eller prisutjämning. Företag som av olika skäl inte klarar konkur-

rensen skall avvecklas, men det måste ske under socialt acceptabla former.

skall vara fri så att priserna kan Prisbildningen spela rollen som informationsbärare mellan producent och konsument.

Det marknadsekonomiska systemets överlägsenhet bygemellertid förutsättningen att det finns en ger på väl konkurrens. Därför måste etablefungerande och monopolsträvanden motarbetas och en ringshinder fri handel över nationsgränserna eftersträvas.

vid en analys av konkurrenssituationen i en sektor är det särskilt viktigt att bedöma graden av konkurrens med omvärlden. Konsumentens intressen tas bäst till vara i en öppen och fri handel.

Dessa förutsättningar för en effektiv grundläggande konkurrens diskuteras också i kommitténs betänkande. min borde de emellertid fått Enligt uppfattning en mer plats, medan däremot beskrivframskjuten och diskussionerna om t.ex. handelns prisningarna sättningssystem kunde ha ägnats mindre intresse.

Marknadsdelning och prissamarbete

Det hade varit en fördel om det gått att behandla hela livsmedelssektorn i ett sammanhang, och det är att kommittén utan påtagliga nackdelar kunmöjligt de ha avvaktat med nu aktuella ställningstaganden till huvudbetänkandets samlade översyn. Därmed skulle man fått bestämmelser som redan från början varit generella.

Trots detta menar jag att tillräckligt starka skäl talar för en provisorisk lag mot marknadsdelning och visst annat samarbete pá Månjordbruksområdet. ga år av offentliga regleringar, marknadsdominerande aktörer och fortsatt är av de gränsskydd några faktorer som motiverar att förhuden tidsmässigt kopplas till den föreslagna avregleringen.

Det fortsatta gränsskyddet är centralt i sammanhanget. Med hänsyn till den struktur som råder på världsmarknaden för livsmedelsprodukter är ett totalt slopande av det svenska gränsskyddet för närvarande inte ett realistiskt alternativ. Det är väsentligt att Sverige, bl.a. i GATT-förhandlingarna, aktivt arbetar för en ökad avreglering så att gränsskyddet snarast kan trappas ned och avskaffas.

Procentpåslag och extrapriser

Dagligvaruhandelns prissättningsmetoder ägnas enligt min uppfattning alltför stor uppmärksamhet i betänkandet.

Konsumentens intresse beaktas bäst i fri konkurrens, fri etablering och fri prisbildning. Utgångspunkten máste därför vara att det är företagen själva som avgör vilka priser som skall tillämpas. Prisbildningen skall ske på marknadsmässiga villkor, det är konsumenternas efterfrågan som skall vara vägledande.

Att reglera vilken prissättningsmetod som skall användas skulle innebära ett avsteg från om principen marknadsanpassad prissättning. Det kan omöjligt gagna en effektiv konkurrens vilket borde ha poäng-

terats av kommittén.

Av samma skäl borde kommittén redan nu ha sagt nej till förslaget om förbud mot extrapriser. Systemet bör betraktas som ett konkurrensmedel och tanken på förbud borde klart ha avvisats av kommittén. Det finns ingen anledning att avvakta huvudbetänkandet.

Jag utgår givetvis ifrån att de av konsumentverket utfärdade riktlinjerna följs. Handeln och dess organisationer måste själva ta ett betydligt större ansvar än hittills för att butikerna inte skall bryta mot bestämmelserna.

Det fortsatta arbetet

Kommitténs fortsatta arbete kommer bl.a. att omfatta en närmare granskning av konkurrenssituationen inom hela livsmedelsomrádet. Det är givetvis angeläget att också kartlägga eventuella konkurrensbegränsningar inom grossist- och detaljistleden.

Jag delar därför uppfattningen att de överläggningar som NO inlett om vissa samarbetsformer inom blocken bör utvidgas till en bredare prövning av de konkurrensbegränsningar som kan finnas. Det är också berättigat att i det sammanhanget närmare analysera horisontellt prissamarbete för att därefter överväga eventuella åtgärder.

Jag anser däremot att det framförallt i detaljistledet finns en effektivare konkurrens än beskrivningen i betänkandet ger intryck av. De enskilda butikerna konkurrerar på de flesta orter såväl med företag av samma kategori som med butiker med annan

inriktning eller storlek. Om den enskilde köpmannen misslyckas med att tillgodose kundernas krav på pris, kvalitet och service kommer butiken att slås ut därför att kunden handlar någon annanstans.

Av samma skäl som kommittén vill undvika att samarbetet mellan enskilda lantbrukare försvåras är det viktigt att samverkan mellan fria företag i detaljistledet inte omöjliggörs. När därför t.ex. cirkaprislistornas betydelse för konkurrensen skall bedömas måste kravet på konkurrensneutralitet beaktas. De enskilda köpmännen skall samma förutges sättningar som de integrerade företagen.

Kommunerna och etableringsfrågor

Kommittén betonar att konkurrensfrågorna måste lyftas fram i samband med kommunernas planläggningsarbete och vid den styrning av handelns etableringar som utövas inom ramen för det kommunala plan- och byggmonopolet.

Det är ett viktigt påpekande som dock borde ha fullföljts med ett förslag från kommittén om ändringar i plan- och bygglagen. Det skall min enligt uppfattning inte vara möjligt att med hjälp av PBL inskränka näringsfriheten och kommittén borde ha föreslagit en ändring av lagen med den innebörden.

Affärstidsregleringen

En innebär en inaffärstidsreglering allvarlig skränkning i detaljistföretagens handlingsfrihet och minskar konsumenternas valmöjligheter.

Inte minst från konkurrenssynpunkt skulle reglerade affärstider innebära en försämring. För många butiker är öppettiderna ett viktigt konkurrensmedel.

Fria affärstider är också en välfärds- och rättvisefråga. För barnfamiljer och människor med oregelbundna arbetstider är det viktigt att möjligheten finns att göra inköp på kvällar och helger.

För bl.a. studerande ungdomar är helg- och kvällsjobb i detaljhandeln ett eftertraktat sätt att skaffa sig en extrainkomst och butikerna har i regel inga svårigheter att få personal.

I stället för att hänvisa till den pågående utredningen borde kommittén enligt min uppfattning klart ha tagit avstånd från en ny affärstidsreglering.

Stöd till småskalig produktion och till enskilda producenter

Kommitténs majoritet ställer sig bakom de övergångsåtgärder som föreslagits av LAG.

Jag vill i det sammanhanget hänvisa till de synpunkter som förts fram av folkpartiets representant i arbetsgruppen, Bengt Rosén.

Riktade stödátgärder löser inte de problem som uppkommer när man i en överskottssituation går över från statligt styrd prissättning med avsättningsgarantier till fri prisbildning utan avsättningsgarantier.

Jordbruket tillför samhället en rad nyttigheter utöver att producera livsmedel. för det- Ersättningen ta är i dag inräknad i priserna för jordbruksprodukterna. Vid en övergång från administrativ till fri prisbildning, i första skedet på den inhemska marknaden och därefter på den internationella, finns det starka motiv att identifiera och kostnadsberäkna dessa nyttigheter och betala för dem i särskild ordning. Folkpartiet har därför föreslagit en generell arealersättning för belandskapsvård, redskap m.m.

Kommittén tar också upp LAG:s förslag om ökade resurser till glesbygdsstöd och nämner b1.a. stöd till småskaliga mejerianläggningar. Jag har för min del inga invändningar mot att man ett utöverväger ökat generellt stöd, men är tveksam till de riktade stödåtgärder som nämns.

Särskilt yttrande av sakkunniga Anita Barrinan, Jan-Erik Nyberg och Hans Näslund

Kooperationen, såväl lantbruks- som konsumentkooperation, har spelat och spelar en viktig och positiv roll för att slå vakt om de svaga producent- och konsumentgruppernas intressen på marknaden. samhällets konkurrenspolitik skall självfallet inte förhindra kooperativ samverkan som syftar till att skydda de svaga grupperna. Framför allt inte inom områden där det råder internationell konkurrens. Kooperationen bör däremot inte, från konkurrenslagens synpunkt, särbehandlas jämfört med verksamhet i privat eller offentlig regi. Vi anser det därför väsentligt att i utredningsarbetet medverka till

klargörande på denna punkt.

I stort menar vi att utredningen hamnat riktigt i sin syn på kooperativ samverkan och konkurrenslagstiftning. På de områden där producentkooperationen dominerar en marknad med omfattande gränsskydd måste man naturligtvis ställa krav på att monopolisering och monopolistisk prissättning förhindras och motverkas genom konkurrenslagstiftningen. I annat fall skulle producentkooperationen ges en positiv särbehandling. Detta kan inte motiveras om vi vill sträva efter likställighet mellan privat, offentlig och kooperativ verksamhet. Om riksdagen beslutar att avskaffa de interna jordbruksprisregleringarna är det naturligt att det också ställs krav på att dessa marknader, som nu är reglerade, fungerar tillfredsställande i framtiden. Detta utesluter bl.a. nationell prissamverkan och överenskommelser mellan föreningar om marknadsuppdelning. I dessa menar vi att - i avseenden utredningens förslag stora - rätt även om vi helst hade sett drag ligger att man kunnat använda en mer generell lagstiftning och därmed undvika de förslag till särlagstiftning som nu förs fram i betänkandet.

Det är dock något stötande att majoriteten, samtidigt som man ställer omfattande krav på konkurrens på de områden som domineras av producentkooperationen, inte funnit anledning att rikta några som helst krav eller föreslå några åtgärder vilka syftar till bättre fungerande marknader inom framför allt grossist- och detaljistleden. Tvärtom hävdar man att prissamverkan, i den mån den förekommer inom de s.k. blocken, inte är skadlig utan snarare ökar effektiviteten och bidrar till ökad konkurrens mellan blocken.

Vi kan inte dela denna Ur konsumentens uppfattning. synvinkel är det viktigt att komma tillrätta med de brister som finns när det gäller marknadens funktionssätt inom grossist- och detaljistleden. Framför allt vill vi peka på följande:

1) Den minskande andelen direktleveranser till detaljisterna och de därigenom alltför höga distributionskostnaderna orsakade av de tre grossistföretagens starka dominans på marknaden.

2) Bindningarna mellan grossistföretag och detaljister, som utesluter konkurrens mellan grossister om leverans till samma detaljist. I praktiken menar vi att denna bindning innebär en konkurrensbegränsning av samma slag som den som förekommer i form av marknadsdelning och kvotering inom producentkooperationen.

3) Förekomsten av prisrekommendationer och s.k. cirkaprislistor har en kraftigt styrande effekt på prissättningen inom detaljhandeln. I förening med centrala SA/VA-aktiviteter och på det sätt extrapriser tillämpas kommer prissättningen i alltför hög grad att styras av grossistföretagen. Priskonkurrensen blir i motsvarande grad begränsad.

4) I samband med kedjornas större möjlighet att få nya butikslägen, hembudsrätt inom t.ex. ICA och andra former av begränsningar av tillgängligheten till marknaden blir grossisternas dominans hämmande för konkurrensen. Detta måste naturligtvis påverka den allmänna prisnivån i detaljhandeln.

Vi menar att utredningen borde ha ägnat mer utrymme at att analysera dessa problem samt (i linje med

vad som sägs om lantbrukskooperationen) klart och tydligt markerat att dessa begränsningar borde utgöra ett motiv till framtida ställningstaganden kring en förstärkt konkurrenspolitik i form av generella förbud mot priskarteller och marknadsdelning. Vi menar att generellt förbud med denna inriktning allvarligt bör övervägas i det fortsatta utredningsarbetet.

särskilt yttrande av sakkunnige Per-Olof Jönsson

I anledning av det av konkurrenskommittên framlagda betänkandet får jag inge följande särskilda yttrande och samtidigt anföra.

Utgångspunkter

Konkurrenskommittên har bl.a. till uppgift att föreslå åtgärder inom reglerade sektorer i syfte att stärka konkurrensen inom näringsliv och samhällsekonomi. Jag har inget att invända mot den bl.a. gentemot konsumenterna viktiga uppgiften att öka effektiviteten i samhälle och näringsliv.

Kommittén slår fast att konkurrensen inte är något självändamál utan ett medel för resursfördelning och att en avvägning måste göras så att samverkan mellan mindre företag eller inom kooperativa organisationer kan förekomma. Jag delar denna utgångs- En ökad konkurrens framstår för mig endast punkt. som en av flera vägar att uppnå bättre resursfördelning och effektivitet i samhällsekonomin. Enligt min kan aldrig konkurrensen upphöjas till mening

ett självständigt mál eller överordnas andra samhälleliga värden. Förändringar i t.ex. konkurrenslagstiftningen måste ses sammantaget mot bakgrund av regler och målsättningar inom föreningsrätt och fördelningspolitik.

Andra medel att främja en samhällsekonomisk effektivitet är att stärka förutsättningarna för människors solidariska deltagande i gemensamma angelägenheter genom kooperativa och andra folkrörelseorganisationer.

Kooperationen, i vid mening, är en av flera aktörer på en i princip konkurrensutsatt marknad. Den kooperativa företagsformen ger viktiga bidrag till mångfalden inom blandekonomins ram.

Den kooperativa organisationens uppbyggnad, organisation och verksamhet skiljer sig emellertid markant från privata konkurrenter på marknaden. Kooperationens medlemmar utgöres i primärledet av enskilda individer sammanslutna i ekonomiska föreningar med syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen.

Föreningarna i sin tur samverkar sinsemellan, interlokalt, regionalt och nationellt inom ramen för en federation. I jämförelse med aktiebolagets kapitalsamverkan innebär kooperation en personsamverkan. Till skillnad från aktiebolagets koncernbegrepp ägs i kooperativa organisationer överordnade niváer av underordnade. Kooperationen kombinerar ekonomiska syften med sociala. Kooperationen bidrar redan härigenom och genom det nära sambandet mellan medlemmarnas engagemang och ansvarstagande till att effektiviteten i näringsliv och samhälls-

ekonomi upprätthålls.

Kooperationen som effektivitetsbefrämjande instrument i samhället förutsätter dock enligt min mening att lagstiftningen erkänner den kooperativa organisationens rätt att själv genom demokratiska beslut organisera sin verksamhet. Endast om kooperationen internt får byggas i enlighet med demokratiska och föreningsrättsliga principer, kan den utåt verka på lika villkor och därmed bidra till effektiviteten i samhällsekonomin.

Kommittén avser att i sitt fortsatta arbete göra ytterligare analyser av hur konkurrenslagstiftningen bör utformas och tillämpas för att vederbörlig hänsyn skall kunna tas till kooperationens särart och olika behov av federativ samverkan. Enligt min mening borde kommittén redan i sitt första betänkande bättre beaktat kooperationens särart och speciella organisationsformer som grund för åtgärder inom konkurrenspolitikens område. En särlagstiftning riktad mot jordbrukskooperativ samverkan kan inte accepteras. Kommittén borde sökt alternativa vägar att främja effektivitet och konsumentinflytande på jordbrukets område. Nedan anger jag förslag i dessa syften.

Inledning

sina direktiv skall konkurrenskommittên med Enligt i en genomförd analys av konkurrensutgångspunkt förhállanden inom olika branscher och marknader överväga ändringar av konkurrenslagstiftningen.

Kommitténs har varit att, oberoende av utgångspunkt

om det kan finnas motiv för en skärpt lagstiftning inom livsmedelssektorn, hänföra alla principiella lagtekniska frågor till kommande översyn av marknadsförings- respektive konkurrenslagstiftningen. Jag delar denna utgångspunkt eftersom all lagstiftning måste ha generell räckvidd och från konkurrenssynpunkt inte bara omfatta en näring eller en företagsform.

Kommitténs första betänkande avser endast förhållandena inom livsmedels- och jordbruksnäringen. Enligt min mening ger den av kommittén nu framlagda analysen av livsmedels- och jordbruksnäringen i och för sig tillräcklig grund för att överväga åtgärder i syfte att ytterligare stärka konsumenternas ställning. Sådana överväganden måste dock enligt min mening ses bl.a. mot bakgrund av riksdagens kommande ställningstagande till en ny livsmedelspolitik. Kommittén borde ha avvaktat riksdagens beslut om den nya livsmedelspolitiken. Kommitténs analys ger nämligen, enligt min mening, inte övertygande argument för att utifrån en antagen, framtida utveckling redan nu överväga eventuella förändringar i konkurrenslagstiftningen.

Sådana överväganden bör vidare ses mot bakgrund av kommitténs samlade genomgång av konkurrensförhållandena inom näringslivet. Eventuella förändringar i konkurrenslagstiftningen måste som ovan påpekats och i enlighet med svensk rättstradition ges generell tillämpning oavsett bransch och företagsform.

Jag kan sammantaget inte finna tillräckliga skäl eller särskilda omständigheter inom jordbruks- och livsmedelssektorn som redan nu, och innan riksdagen tagit ställning till den framtida livsmedelspoliti-

ken, kan motivera en särbehandling av dessa branscher utifrán konkurrenssynpunkt.

Metod

1. Enligt sina direktiv skulle kommittén framlägga en av konkurrensutvecklingen de senaste 10 analys åren som grund för eventuella förslag. Kommittén har emellertid inte motiverat sina förslag utifrån en sådan anlays eller empiriskt styrkta, faktiska missförhållanden utan mot bakgrund av ett sannolikt skeende och sannolika hotbilder.

Det torde vara unikt i svensk utredningstradition att kommittén motiverar sina förslag utifrån en av marknadernas funktionssätt efter analys troliga en avreglering och en allmän avsikt att föregripa framtida hinder mot väl fungerande marknader.

2. Eftersom riksdagen ännu inte tagit ställning till den framtida livsmedelspolitiken kan det enligt min mening inte accepteras att långtgående utifrån sannolikhets- och hotförslag framläggs bildsteorier. Det kan inte uteslutas att riksdagsbehandlingen av livsmedelspolitiken på väsentliga kan komma att avvika från vad LAG föreslapunkter git.

3. En för kommittén viktig fråga har varit frågan om behöver regleras. Enligt kommitavregleringen téns är lantbrukskooperationens starka uppfattning ställning och nära anknytning till regleringsekonomin skäl som skulle motivera tydliga spelregler för verksamheten efter ett riksdagsbeslut om av- Behovet av sådana spelregler skulle moreglering.

tivera en särbehandling av jordbrukssektorn. Syftet är enligt kommittén att förhindra att dominerande aktörer ytterligare förstärker sin ställning när en reglering försvinner.

Utifrån konsumentsynpunkt kan det antas att en ökad konkurrens inom jordbruksnäringen skulle kunna leda till ökad effektivitet och därmed lägre priser. Det framstår som viktigt att effektivitetsvinster till följd av en avreglering kommer konsumentledet till del i första hand. Jag delar i princip denna utgångspunkt. Frågan om val om medel kan dock inte ses utan samband med kooperativa principer och föreningsrätt.

Det svenska jordbruket och livsmedelssektorn kommer framöver att möta en ökad importkonkurrens. I LAG anges dessutom att gränsskyddets storlek b1.a. bör göras avhängigt av utvecklingen i konkurrenshänseende på den interna marknaden. Genom att använda gränsskyddet som en intern marknadsregulator kan det bli ett effektivt medel att styra import och därmed konkurrens och prisutveckling.

Enligt min mening kan gränsskyddet utgöra ett tillräckligt effektivt medel som onödiggör en provisorisk och föreningskränkande lagstiftning.

Marknader och konkurrensbegränsning

kommittén kräver konsumentmålet - Enligt prisutoch kvalitet - att information kan överföveckling ras från konsumenterna till marknaden, producenterna. Enligt min mening innebär kommitténs förslag nu inga åtgärder i denna riktning. Frågan om förbätt-

rad konsumentinformation kan visserligen ses utifrån en teoretisk bild av konkurrensen som resursfördelare. Undanröjande av inträdes- och etablemarknaden kan emellertid inte autoringshinder på matiskt antas medföra förbättringar för konsumenten. I sammanhanget måste nämligen vägas in faktorer som stordriftsfördelar med avseende på produktion, lagerhållning och distribution. Kommittén ingen analys till stöd för att ett störframlägger re antal aktörer skulle medföra effektivitetsvinster i detta avseende. Tvärtom framstår erfarenheterna av s.k. frifräsare inom livsmedelssektorn, enmin som övervägande negativa från såligt mening, väl konsument- som samhällsekonomisk synpunkt. Det torde därför framstå som viktigt att svensk jordbruks- och kan möta både nya inlivsmedelsnäring hemska och utländska konkurrenter på lika villkor. Detta kräver att samverkan inom såväl jordbrukssom inte försvåras. samtikonsumentkooperationen framstår det från konsumentsynpunkt som vädigt sentligt att eventuella monopol- eller avreglekan komma konsumenterna till del. ringsvinster verkan för man bör emellertid kunna skadlig tredje motverkas och utan omfattande ingrepp i åtgärdas inre struktur. ökad effektivitet och kooperationens jordbruks- och livsmedelsmarknarationalisering på den kan genom att gränsskyddet används befrämjas aktivt i med vad som ovan anförts. enlighet

Kommittén ifrån att inom de utgår priskonkurrensen s.k. blocken är starkt och anför detta begränsad som skäl för sina Kommittén anför vidare förslag. att har ett motstånd mot bakidetaljhandeln svagt från kommande och att det finns starprishöjningar ka skäl att även lagstiftningsåtgärder som överväga kan medverka till en ökad konkurrens.

Från konkurrenssynpunkt måste det väsentliga vara vilken konkurrens som finns mellan butiker och butiksformer lokalt, inte eventuell konkurrens inom de s.k. blocken. Om en tillfredsställande konkurrens är för handen lokalt, finns enligt min mening ingen anledning överväga ytterligare åtgärder. Kommittén har inte lyckats styrka att det inte skulle föreligga tillräcklig konkurrens inom detaljhandeln.

Påstáendet att t.ex. konsumentkooperationen har ett svagt motstånd mot leverantörens prishöjningar är befängt och obevisat. Det måste påpekas att inom konsumentkooperationen är det konsumentföreningarna som beslutar om inköpskällor och prissättning.

samverkan, kooperativa företag och konkurrenspolitik

Kommittén redogör för kooperationens historiska syfte att ge små aktörer eller svaga konsumenter jämlika villkor på marknaden. Kommittén erkänner visserligen att kooperationen måste ges med privata och offentliga företagsformer lika villkor. I dag råder emellertid inte lika villkor. samma förfarande som är tillåtet i en koncern kan vara otillátet i en federation. Kommittén avser att i sitt fortsatta arbete göra en ingående analys av kooperativa organisationsformer för att vederbörlig hänsyn skall kunna tas till kooperationens särart och olika behov av samverkan.

Kommitténs förslag nu förstärker emellertid ytterligare skillnaderna mellan koncern och federation

på jordbruksomrádet.

i den företagsformen är inte styrkan kooperativa endast medlemmarnas samverkan i primärföreningar utan också samverkan inom ramen primärföreningarnas för en federation. Genom federationen förenar den smáskalighet och styrka. kooperativa företagsformen

federativ samverkan och kartellsamarbete Begreppen åt såväl vad gäller syfte som uttryck. skiljer sig Samverkan i en kooperativ federation har till syfte att tillvarata medlemsintresset och uttrycks genom en öppen och demokratisk uppbyggd föreningsverksamhet. Kartellsamarbete har till syfte att maximera vinster och uttrycks genom dold marknadföretagens sdelning och andra konkurrensinskränkande atgärder som står utanför konsumenternas kontroll. Själva att federativ samverkan skulle vara utgångspunkten lika med kartellsamarbe är därför per definition

felaktig.

Det måste dessutom understrykas att samhället positivt styrka och av effektifrämjat kooperationens vitetsskäl i stor utsträckning bejakat fusionering stordrift inom ramen för den kooperativa fedeoch rationen.

Kommitténs överväganden

I av betänkande 1988/ anledning näringsutskottets 89:NU32 har riksdagen i skrivelse till regeringen att kommittén tilläggsdirektiv i hemställt om ges tillämpning i kosyfte att näringsidkarebegreppets sammanhang beaktas. Kommitténs förslag operativa till interimistisk lagstiftning mot marknadsdelning

och prissamverkan medför från föreningsrättslig synpunkt djupgående ingrepp i kooperativa organisationers uppbyggnad och verksamhet. Lagförslaget innebär att kooperativa föreningar under förutsättning av vissa närmare beskrivna effekter för marknaden inte tillåts samarbeta inom sin federation. En sådan lag är ur principiell synvinkel förkastlig. Kommittén har inte heller presterat någon analys av föreningslagens förhållande till nu föreslagen särlagstiftning på konkurrensrättens område.

NO har redan i dag en långtgående möjlighet att anhängiggöra ärenden inför marknadsdomstolen med tillämpning av den s.k. generalklausulen i konkurrenslagen. De förfaranden kommittén vill bemöta kan enligt min mening åtgärdas med tillämpning av generalklausulen.

Mot bakgrund härav och av riksdagens beslut om översyn av näringsidkarbegreppet borde kommittén, enligt min mening, redan nu ha övervägt åtgärder i syfte att federationen erkänns analogt med koncernbegreppet i lagstiftningen. Det bör här påpekas att federativ samverkan erkänns och positivt bejakas i EG-rätten. Ett erkännande av kooperativ samverkan mellan föreningar innebär inte att de konkurrensvårdande myndigheterna skulle utestängas från insyn. Eventuellt negativa effekter för marknaden och konsumenterna av federationens verksamhet bör åtgärdas genom en bedömning av federationens samlade verkan för tredje man utifrån allmänna konkurrensrättsliga principer (generalklausulen) utan ingrepp i federationens inre uppbyggnad. Det kan nämligen, enligt mitt förmenande, inte accepteras att ett och samma förfarande som är tillåtet i en koncern är otillåtet i en federation.

I avvaktan kommitténs kommande genomgång av näpå i kooperativa samringsidkarbegreppets tillämpning måste en interimistisk lagstiftning som manhang, riktar mot kooperativ samverkan i fedeytterst sig rativ form avvisas. Av samma skäl bör ett eventuellt försvårande av av kooperativa föfusionering anstå till dess att en samlad bedömning reningar föreligger.

Närmare om marknadsdelning m.m.

kommittén förekommer inom EG inget enskilt Enligt undantag från förbudet mot marknadsdelningskarteller Romfördragets artikel 85. jämlikt

kunnat utröna nämnda artikel 85 Såvitt jag gäller inte för Enligt Romfördralantbrukskooperationen. skall regleras särskilt för get konkurrensfrågorna För lantbrukskooperationen gäller särjordbruket. 1962/26. Beslutet skilt undantag jämligt reglemente samverkan mellan bönder. såväl gynnar kooperativ

böndernas primära föreningar som riksföreningar

täcks. Enbart sammanslutningar begränsade till en stat omfattas. överenskommelser mellan bönder och deras erkänns men får inte omfatta tvång föreningar för medlemmen att hålla fast pris.

Slutsatsen beträffande lantbrukskooperationens ställning i EG kan sammanfattas i följande:

- är underordnade målen för konkurrensreglerna jordbrukspolitiken - har ett positivt stöd i EG lantbrukskooperationen och anses ha andra vid sidan av jorduppgifter

brukspolitiken - för mål är bl.a. grunden lantbrukskooperationens att sänka kostnaderna för produktionen - stöd saknas för inom prissamverkan jordbrukskooperationen.

Enligt min mening kan inte EG-reglerna åberopas till stöd för ett förbud mot marknadsdelning inom jordbrukets område eller i övrigt mot jordbrukskooperativ samverkan med undantag för vissa former av prissamverkan.

En ökad anpassning till EG innebär att svenskt lantbruks konkurrenskraft är beroende av att den kooperativa rörelsen kan möta marknadens krav.

som redan ovan anförts bör jordbrukspolitikens grunder i första hand fastställas innan en reglering inom jordbrukspolitiken ersätts med en reglering inom konkurrensrätten.

Kommitténs fortsatta arbete

Enligt min mening bör kommitténs nu framlagda förslag avvisas på ovan anförda grunder.

Jag kan vidare inte dela kommitténs uppfattning att samverkan per definition mellan jordbrukskooperativa företag måste motverkas. Tvärtom innebär samverkan effektivitetsvinster från konsumenternas synpunkt på samma sätt som t.ex. konsumentkooperationens samverkan beträffande inköp och lagerhállning.

Kommittén bör i sitt fortsatta arbete komplettera sin analys av förhållandena inom livsmedels- och

Obevisade hypoteser kan inte jordbruksnäringen. läggas till grund för lagstiftning.

Sammantaget måste kommittén i sitt fortsatta arbete framlägga förslag som möjliggör för den kooperativa federationen att även framgent verka i en konkurrensutsatt, internationaliserad ekonomi. En föruthärför är att federationer behandlas lika sättning med koncerner.

Särskilt yttrande av sakkunnige Göran Lagerholn

1. Lag om förbud mot marknadsdelning m.m. på jordbrukets område.

Kommitténs utgångspunkt har varit att förslaget från livsmedelspolitiska arbetsgruppen (LAG) skall genomföras, dvs. att den interna marknadsregleringen område avskaffas fr.o.m. den 1 på jordbrukets 1991 samtidigt som gränsskyddet bibehålls. juli

delar uppfattningen att det är värdefullt att Jag den interna avskaffas. Det vikmarknadsregleringen för att skapa förutsättningar för samhällstigaste ekonomisk effektivitet inom livsmedelssektorn är dock att gränshindren avskaffas och att vi får en ökad utländsk konkurrens på den svenska livsmedelsmarknaden. Kommittén borde tydligare ha poängterat detta och understrukit vikten av att gränsskyddet försvinner så snart som möjligt.

Sá på viktiga varuomráden inom länge gränsskyddet livsmedelssektorn finns kvar anser jag i likhet med kommittén att det är angeläget att det finns förut-

sättningar för att effektivt hindra vissa former av konkurrensbegränsande samarbete mellan aktörerna på de skyddade områdena. Detta gäller för de former av samverkan som den föreslagna lagen är avsedd att förhindra.

Kommittén har, enligt min mening, inte övertygande visat att den nuvarande konkurrenslagstiftningen skulle vara otillräcklig eller ineffektiv när det gäller att komma till rätta med de former av marknadsdelning och prissamverkan som lagen är avsedd att träffa. Å andra sidan är det svårt att tänka sig att de aktuella formerna av konkurrensbegränsning på dessa varuområden i någon situation kan antas ha några från allmän synpunkt önskvärda effekter - åtminstone då samverkan rör större delar av marknaderna i fråga än vad som faller inom den föreslagna bagatellundantagsgränsen. Jag har därför inte ansett mig ha anledning att motsätta mig lagförslaget.

Det är dock angeläget att särskilt understryka de helt unika förutsättningar som är för handen i detta fall.

Ett genomförande av LAG:s förslag förutsätter, om förslagets syften skall kunna nås, att viktiga aktörer pá marknaden skall tvingas att konkurrera. Det är här i huvudsak fråga om samma aktörer, som sedan mycket lång tid och ända fram till denna omställning, kan sägas ha haft statsmakternas uppdrag att genom samverkan sinsemellan och med statliga organ sköta administrationen av den interna prisoch marknadsregleringen. I stort sett samma form av samverkan som fram till omläggningen varit påbjuden av staten skall därefter motverkas. Detta ökar

enligt min mening behovet av att de nya regler som skall gälla för samverkan och konkurrens i god tid etableras på ett tydligt sätt. Så kan ske genom den föreslagna lagen.

Den avgörande omständigheten som motiverar en särskild lagstiftning på jordbrukets område är emellertid, som nämnts, att gränsskyddet blir kvar. Det innebär att området tills vidare i stor utsträckning kommer att förbli skyddat från utländsk konkurrens. På praktiskt taget alla andra varuomráden i den svenska ekonomin utgör öppna gränser och faktisk eller potentiell utländsk konkurrens en viktig faktor för att upprätthålla en totalt sett tillräckligt effektiv konkurrens pa marknaderna.

Enligt min uppfattning är det osannolikt att den förestående översynen av konkurrenslagen (KL) kommer att påvisa att det på något annat område än jordbruksomrádet rader förhållanden som skulle kunna göra det lämpligt att i lagen införa förbud mot vissa former av marknadsdelning eller prissamverkan. Det är då viktigt att de mycket speciella omständigheter som, främst pá grund av gränsskyddet, råder på jordbruksomrádet inte läggs till grund för ändringar i den generella konkurrenslagstiftningen. Om gränsskyddet består på jordbruksområdet bör den nu föreslagna särskilda lagstiftningen behållas. Det bör inte bli fråga om att inarbeta reglerna i konkurrenslagen.

vid av - både tillämpning konkurrenslagstiftningen den och den - de nu generella föreslagna lagen på gränsskyddade områdena är det viktigt att den framtida utvecklingen av gränsskyddet noga beaktas. Konkurrensbegränsande samarbete och företagssamman-

slagningar vilka framstår som oacceptabla, så länge gränsskyddet består, kan utgöra led i en strukturrationalisering som från samhällsekonomisk och konkurrenssynpunkt kommer att vara önskvärd den dag den svenska livsmedelsmarknaden öppnas för utländsk konkurrens. Jag anser att kommittén tydligare borde ha detta och framhållit att en fort-

understrukit

satt strukturrationalisering inom exempelvis mejeri- eller köttområdet inte får omöjliggöras i väntan på att våra gränser skall öppnas i ett framtida läge där det framstår som klart att så kommer att ske.

2. Småskalig produktion

Kommittén hävdar att ett ekonomiskt stöd till småskalig förädling inom mejeriområdet skulle vara väl motiverat från konkurrenssynpunkt. Enligt min uppfattning har kommittén inte redovisat några sakliga skäl för ett sådant stöd. De förhållanden som åberopas i betänkandet - att känneteckmejerinäringen nas av skalfördelar i produktionen och att det föinom - talar religger överkapacitet näringen enligt min uppfattning emot och inte för ett stöd för att stimulera etablering av småskaliga produktionsanläggningar.

3. Livsmedelshandeln

Det är beklagligt att kommittén, i denna etapp av sitt arbete, inte haft tids- eller resursmässigt utrymme att närmare analysera konkurrensförhållandena inom livsmedelshandeln. Jag finner det än mer beklagligt att kommittén trots denna avsaknad av

egen analys vidarebefordrar dåligt underbyggda och enligt min uppfattning ofta direkt felaktiga slutsatser och påståenden från bl.a. den s.k. livsmedelspolitiska utredningen (LMU) rörande förhållandena inom livsmedelshandeln och att kommittén i flera fall antyder att dessa förhållanden skulle medföra problem av den arten att det väl kan tänkas att kommittén i ett senare betänkande kan återkomma med förslag till lagstiftningsåtgärder för att komma till rätta med dessa förmenta problem.

Listan över påståenden och skrivningar i betänkandet, vilka enligt min uppfattning är ägnade att ge en felaktig bild av konkurrens och andra förhållanden inom livsmedelshandeln, kan göras lång. Eftersom kommittén nu inte framlägger några förslag har jag inte ansett att det i detta yrrtande finns anledning att i detalj behandla alla dessa brister. Jag skall endast beröra några av de viktigaste.

Den beskrivning som ges i betänkandet av utformning, funktion och effekter av den prissamverkan som förekommer inom de olika s.k. blocken i livsmedelshandeln är så ofullständig att den riskerar att leda till felaktiga slutsatser.

I betänkandet betonas det förhållandet att denna prissamverkan kan minska priskonkurrensen inom blocken genom att följsamheten till det förekommande cirkaprislistorna är stor. Självfallet är det så att priskonkurrensen mellan Konsumbutiker tillhörande samma konsumtionsförening eller mellan en viss typ av ICA-butiker inom ett visst området försvagas av denna prissamverkan. vad gäller det s.k. tredje blocket består det i detaljhandelsledet av en rad kedjor och fristående företag som sinsemel-

lean inte har någon prissamverkan i form av gemensamma cirkaprislistor. I detta fall är det därför

även missledande att hävda att konkurrensen inom

blocket begränsas nämnvärt av förekomsten av cirkaprislistor.

Konkurrensen inom livsmedelshandeln sker emellertid i huvudsak mellan blocken - och vad tredgäller je blocket även mellan en rad kedjor och företag inom blocket. För denna blockkonkurrens utgör vissa former av prissamverkan inom blocken en nödvändig förutsättning. Även för den lokalt i vissa fall livaktiga priskonkurrensen inom respektive block har cirkaprislistorna ett värde för lågprisbutikerna som hjälpmedel för att kommunicera prisinformation.

I betänkandet, bl.a. i avsnitt 8.3, antyds att kommittén i sitt fortsatta arbete avser att överväga frågan om ett förbud mot horisontellt prissamarbete som också kan komma att omfatta cirkaprislistorna i livsmedelshandeln. Enligt min uppfattning skulle ett sådant förbud vara den från konkurrenssynpunkt mest kontraproduktiva åtgärd som tänkas kan. Det skulle innebära att man försvårar eller omöjliggör för de frivilliga kedjorna att delta i konkurrensen.

Enligt min uppfattning tyder allt material som under senare år presenterats rörande livsmedelshandeln, bl.a. de utredningar som SPK genomförde för LMU:s räkning, på att konkurrensen på detta område - främst en hård mellan genom mycket priskonkurrens blocken - effektivt. fungerar

I betänkandet påstås vidare bl.a. att det inom han-

deln - av där på grund tillämpade kalkyleringsprin- - skulle ett motstånd mot ciper föreligga svagt bakifrån kommande prishöjningar. Detta är enligt min uppfattning ett grundlöst påstående som helt strider mot erfarenheterna hos livsmedelshandelns leverantörer.

I avsnitt 8.7 antyds att extraprissystemets tilllämpning i dag inom livsmedelshandeln skulle kunna utgöra ett konsumentproblem. Där återfinns också skrivningar som skulle kunna tydas som att kommittên överväger att föreslå någon form av ingripande mot användningen av extrapriser inom livsmedelshandeln.

Enligt min uppfattning har varken av LMU eller i annat sammanhang redovisats något som tyder på att extraprissystemet ger upphov till några relevanta informationsproblem för konsumenterna som skulle kunna ha några konkurrenspolitiska implikationer.

Särskilt yttrande av sakkunnige Bo Lindörn

De förslag konkurrenskommittên lämnar i detta delbetänkande begränsas till åtgärder för att motverka vissa från konkurrenssynpunkt negativa effekter som kan uppkomma om producentkooperationen genom eget agerande ersätter den statliga regleringen i samband med att den s.k. interna marknadsregleringen inom det jordbruksreglerade området avskaffas fr.o.m. den 1 juli 1991 i enlighet med LAG:s förslag. Både LAG:s förslag och konkurrenskommittêns förslag avser åtgärder som verkar för en ökad effektivitet och en dämpning av kostnadsökningen i

livsmedelssektorn. Utgångspunkten för konkurrenskommitténs analys och förslag i detta delbetänkande är emellertid alltför begränsad såväl med avseende på omfattning och inriktning på livsmedelskedjans olika delar som tidsperspektivet.

Innebörden av direktiven till konkurrenskommittên är att kommittén dels skall överväga vilka möjligheter det finns att öka konkurrenstrycket i livsmedelssektorn i enlighet med 1986 års livsmedelsutrednings (LMU) förslag, dels att arbetet skulle verka i nära kontakt med LAG.

Förslagen från LAG har begränsats till förändringar inom de delar av livsmedelskedjan som omfattas av jordbruksprisregleringen och avser endast perioden fram till år 1995 med förutsättning att gränsskyddet under denna period med hänvisning till GATT-avtalet är oförändrat.

Konkurrenskommittên skall enligt direktiven särskilt uppmärksamma industri- och handelsleden, dvs. ta vid efter det led som LAG behandlat. Detta torde innebära att hela livsmedelskedjan bör omfattas av LAG:s och konkurrenskommittêns förslag.

Vikten av detta understryks också av de slutsatser och förslag som LMU redovisat och som skall vara en utgångspunkt för konkurrenskommittêns arbete. LMU pekade på att inte någon enskild faktor eller led ensam kan förklara varför kostnads- och prisökningarna för livsmedel i Sverige varit snabbare än för andra varor och tjänster. LMU framhöll samtidigt att det finns ett antal olika förhållanden som sammantaget medfört att kostnadsmotståndet i livsmedelskedjan är mycket svagt. Bland de viktigaste or-

sakerna kan nämnas den omfattande jordbruksprisregleringen med ett effektivt gränsskydd, inslag av förhandlingsekonomi och en hög företagskoncentration såväl i industri- som partihandelsleden. Sammantaget innebär detta lågt konkurrenstryck i den svenska livsmedelssektorn. De förslag LMU presenterade för att öka konkurrenstrycket avser samtliga led. Det viktigaste medlet för att öka konkurrenstrycket i livsmedelssektorn är som LMU pekade pá, att sänka gränsskyddet för att därigenom öka importkonkurrensen. Som framhölls av LMU är detta möjligt i och med att 1987 års försvarspolitiska beslut minskat kraven på svensk produktionsberedskap inom livsmedelsområdet. Detta framhölls även i direktiven till LAG.

Det är därför enligt min mening en alltför begränsad utgångspunkt för konkurrenskommittên, som skall komma till rätta med kostnads- och konkurrensproblemen i livsmedelskedjan och det system som finns i denna kedja, att endast diskutera en så kort period som till mitten av 1990-talet och därvid dessutom ta för givet att gränsskyddet under denna tid skall vara oförändrat. GATT-avtalet innebär att gränsskyddet ej får höjas, men förhindrar självfallet inte sänkningar.

Jag vill med detta understryka vikten av att livsmedelskedjan ses som en helhet när det gäller att angripa systemfel och motverka bristande kostnadsmotstånd.

När det gäller prisinformation och vissa problem i samband med tillämpningen av extrapriser kommer det att behandlas i ett särskilt delbetänkande. Frågan om horisontell prissamverkan kommer enligt direkti-

ven att behandlas vid kommitténs översyn av konkurrenslagen.

Mot bakgrund av kommitténs direktiv utgår jag dock ifrån att även de övriga problem och aspekter som jag berört i detta yttrande, men som ej omfattas av detta delbetänkande, kommer att behandlas i konkurrenskommittêns slutbetänkande.

Vidare anser jag inte att det skulle vara något problem, som det står på sidan 218 i detta betänkande, om det inhemska priset stabiliseras på en för låg nivå och därigenom medföra ett importförbud. Dels torde en sådan situation innebära att det kan vara tveksamt om importen i detta läge skulle kunna öka konkurrenstrycket i någon mer betydande utsträckning, dels kan ju gränsskyddet lätt sänkas för att öka importkonkurrensen.

Till sist vill jag framhålla att det är mycket oklart och tveksamt vilken roll statens jordbruksnämnd (JN) skall ha och vilka utgångspunkterna skall vara för administrationen av ett oförändrat gränsskydd. Skall gränsskyddet motsvara de nuvarande relativpriserna, som är ett resultat av förhandlinguppgörelser under en lång regleringstid? Om inte, på vilka grunder skall gränsskyddet och därigenom relativpriserna ändras? skall JN i fortsättningen ägna sig åt att reglera marknadstillförseln. Innebörden av en sådan administration av ett bibehållet gränsskydd är att de förslag LAG redovisat endast i begränsad utsträckning innebär en avreglering av den svenska marknaden för jordbruksprodukter.

sammanfattningsvis anser jag att konkurrenskommit-

tên i sitt slutbetänkande måste

- behandla och komma med till hur konkurförslag rensen skall kunna förbättras i livsmedelskedjas samtliga led

- förhållandena med sikte penetrera på långsiktiga lösningar

- av och därmed precisera hanteringen gränsskyddet JN:s roll under avregleringsperioden.

särskilt yttrande av sakkunnige Staffan Sandström

Konkurrenskommittên gör från förbuden i 4 S lagförslaget undantag för förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen (s.k. bagatellkarteller). Av motiveringen till undantaget framgår att kommittén därvid i första hand utgår från hur stor del av den nationella marknaden som förfarandet omfattar. Av skäl som redovisas i det följande delar jag inte uppfattningen att man som en utgångspunkt skall ha en på detta sätt avgränsad marknad.

Det av konkurrenskommittên nu föreslagna undantaget är - med en mindre - hämtat från konkurförändring rensutredningens betänkande (SOU 1978:9) Ny konkurrensbegränsningslag. Med bagatellkarteller avsåg (s. 229) konkurrensutredningen förfaranden som endast i mindre mån kan påverka konkurrensen eftersom de samverkande endast har en liten andel av den marknad som det i varje särskilt fall gäller. Utredningen anförde att undantaget bl.a. hade till

syfte att motverka en omfattande dispensprövning av bagatellartade förfaranden. Till närmare förklaring av undantagets innebörd uttalade (s. 419) utredningen ytterligare bl.a. följande:

----- Med marknad avses begreppet naturligen det som en relevant marknad. ----utgör vid bedömningen av undantagets räckvidd, eller med andra ord förbudens omfattning, får mot denna bakgrund beaktas följande. En utgångspunkt är att pröva vilket område som samarbetet täcker. Det är ju här som konkurrensen mellan de samverkande upphör eller minskar till följd av detta samarbete. Därefter får prövas i vilken utsträckning det på denna marknad finns sidokonkurrens. Om den totala konkurrensen där genom samarbetet begränsas endast i mindre mån är undantaget tillämpligt. Har de samverkande tillsammans endast en helt ringa marknadsandel, såsom blott fem procent eller mindre, bör man vid rättstillämpningen normalt utgå från att konkurrensen begränsas endast i mindre mån. -----

Konkurrensutredningen byggde alltså sitt bagatellundantag på den i varje enskilt fall relevanta marknaden. Detta begrepp redovisar även konkurrenskommittén i specialmotiveringen till 4 S lagförslaget. såsom där berörs hör till kärnfrågorna vilka produkter som är ägnade att konkurrera med varandra, den geografiska avgränsningen av marknaden samt frågan huruvida en viss produkt utgör en egen marknad eller ingår i en större sådan.

På sätt som framgår av konkurrensutredningens betänkande är det en rad aspekter som måste uppmärksammas vid den ofta komplicerade avgränsningen av vad som är den relevanta marknaden, också geografiskt sett. På vad som bedöms vara en sådan marknad är köparna hänvisade till befintliga aktörer och eventuell potentiell konkurrens genom nyetablering-

ar, substitut m.m. Det är säljarnas position och styrka pa den i sådan mening relevanta marknaden som blir avgörande för om negativa effekter uppstår för prisbildning, effektivitet m.m.

Innebörden av det undantag som konkurrenskommittên nu föreslår är en annan än vad konkurrensutredningen avsåg enligt 1978 års betänkande. som tidigare berörts bygger det nu aktuella förslaget inte pa begreppet relevant marknad (geografiskt sett lokal, eller rikstäckande). I stället anger konregional kurrenskommittên i motiven till sitt förslag att en tumregel bör vara att samarbete som omfattar mindre del än 25 % av den nationella marknaden omfattas av undantaget. Syftet med undantaget är enligt konkurrenskommittên primärt att därmed göra det möjligt för mindre föreningar att samverka för att konkurrera med större. Vidare nämner kommittén att man härigenom undanröjer gränsdragningsproblem som finns vid bestämmandet av den relevanta marknaden.

Konkurrenskommittêns förslag innebär en radikal förändring jämfört med det av konkurrensutredningen föreslagna undantaget. Det sistnämnda byggde pa att ett undantag från kriminaliseringen var befogat därför att effekter av betydelse inte kunnegativa de för bl.a. köparna på den relevanta uppkomma marknaden. Konkurrenskommitténs förslag ater innebär i att man primärt bortser från de negaprincip tiva effekterna pa den lokala eller regionala markvara relevant - och som dessutom kan nad som kan i ett visst fall - för vara geografiskt mycket stor att i stället mäta de samverkandes andel av totalmarknaden i Sverige.

Ett som är konstruerat på detta sätt inneundantag

bär att man frånträder det inom konkurrensrätten centrala begreppet relevant marknad eller ger begreppet en ny innebörd. Begreppet är centralt därför att det medger att man tar hänsyn till de ekonomiska realiteter som i ett enskilt fall avgränsar en marknad. Hit hör t.ex. en varas färskhet och transportkänslighet. Det är oklart vad begreppet nationell marknad står för i relation till dessa och andra faktorer. Skall man t.ex. mäta andelen av den nationella marknaden i kvantitet, värde, geoomfattning eller annat? Dessa frågor är ej grafisk belysta av kommittén. Det ligger enligt min mening en fara i att lämna den för rättsområdet centrala - den relevanta marknaden - för att måttstocken övergå till ett i detta sammanhang otillräckligt - den nationella marknaden. Detta belyst begrepp kan skapa svårigheter i det rättssystem som har byggts upp på området genom praxis och i övrigt; svårigheter som ej utretts och kartlagts.

Fastän det således saknas underlag för att överblicka och närmare analysera svårigheter av det nämnda slaget synes följande överväganden kunna göras i nuläget. Det är fullt möjligt att en samverkan som sker inom en viss grupp av företag och som omfattar mer än 25 % av den nationella marknaden - en samverkan som alltså är straffbar enligt konstruktion av konkurrenskommittêns undantaget vid en bedömning enligt 2 S KL framstår som icke skadlig medan en samverkan som sker inom en annan grupp av företag och som omfattar en mindre del än 25 % av den nationella marknaden får bedömas vara skadlig men då blir straffri. Detta kan nämligen inträffa i det läget att samverkan i det förra fallet inte omfattar en dominerande del av den relevanta marknaden medan samverkan i det senare fallet

just omfattar en dominerande del av den relevanta marknaden. Det nu anförda exemplet ger vid handen att det med konkurrenskommittêns konstruktion av undantaget uppkommer en bristande kongruens mellan det nya straffbudet och den för konkurrenslagen centrala missbruksbestämmelsen i 2 5 KL. En sådan brist innebär att man bryter mot de värderingsnormer som ligger till grund för konkurrenslagen.

Denna bristande kongruens mellan det nya straffbudet och 2 S KL kan medföra svåröverblickbara och i vissa fall otillfredsställande konsekvenser. Från rättspolitisk synpunkt kan denna brist uppfattas som stötande i det fall att ett förfarande - som vid en prövning enligt 2 5 KL inte skulle bedömas som - ändock blir straffbart enligt den skadligt nya straffregeln. Eftersom NO kan välja mellan att anmäla ett sådant fall till åtal och att föra det till MD ställs NO i detta läge inför ett svårt val.

Än vidare: Det brukar hävdas att ett förfarande som ligger nära ett straffbelagt förbud av detta skäl kan antas vara skadligt. I förarbetena till KL finns stöd för ett sådant synsätt. Den bristande kongruensen mellan det nya straffbudet och 2 5 KL kullkastar förutsättningarna för resonemang av detta slag. samtidigt uppstår frågan om straffbudets utformning bör få inverka på skadlighetsbedömningen i det aktuella fallet.

När lagstiftaren genom förbud kriminaliserar ett beteende på konkurrensområdet grundas detta på att beteendet bedöms i allmänhet ha skadlig verkan. Kärnpunkten i min kritik mot konkurrenskommittêns tekniska konstruktion av undantaget blir därmed att den mall som används för att avgöra var straffbar-

heten börjar eller slutar i många fall inte är relevant för skadlighetsbedömningen enligt KL.

Genom det anförda har jag velat ge en teknisk bakgrund för bedömningen av vad som givetvis är den primära frågan, nämligen den huruvida ett undantag av det slag som konkurrenskommittén föreslår är rättspolitiskt önskvärt när det gäller att styra företagens beteenden.

vid en värdering av denna huvudfråga får det konstateras att köparna på en relevant marknad - där säljarna samarbetar om marknadsdelning, prisutjämning eller utbudsbegränsning m.m. men har mindre än 25 % av totalmarknaden (den nationella marknaden) kan drabbas av starkt negativa effekter på prisbildning och effektivitet, en situation som skulle ha kunnat förhindras genom kriminalisering men som skulle kunna falla utanför på grund av det av konkurrenskommittên föreslagna undantagets konstruktion. Detta kan illustreras konkret genom ett exempel. Samtliga mejeriföreningar i Norrland och de i Dalarna, Värmland och Dalsland, sammantaget åtta stycken, kan samverka i fråga om t.ex. uppdelning av marknaden på geografisk grund utan att nå mer än sammanlagt 22 % av den nationella marknaden. Det synes inte rimligt om detta undantas från förbudet, med hänsyn till att det får antas att några konkurrenter av betydelse ej kommer att finnas inom överskådlig tid. Vidare är mjölken en färskvara som saknar direkta substitut.

Det motiv för att tillåta samarbete inom undantaram som konkurrenskommittén gets åberopar primärt att kunna konkurrera med större - har föreningar enligt min mening inte bärkraft i lägen liknande

Till detta kommer att - också det nyss redovisade. där ett samarbete skulle kunna ha till syfte att mot de större - detta stärka konkurrensförmågan samarbete ändock i det enskilda fallet kan ha till eller effekt att förhindra konkurrens mellan syfte de samverkande utan att dessa börjar att konkurrera med andra. Genom en överenskommelse om strikt marke.d. kan detta uppnås av de samverkannadsdelning de, och effekten kan som förut nämnts bli mycket för stora som lokalt möter monegativ köpargrupper inom sitt område. Undantaget från förbudet nopol endast att samverka för konkuröppnar ju möjlighet rens med andra men innebär ej att de samverkande måste konkurrera med dessa andra eller ändock kommer att göra så.

Kommittén har framhållit att alternativet till kriminaliserade förbud - med stöd av KL:s ingripande - är förenat med tidsutdräkt missbruksbestämmelse och framstår som avsevärt mindre effektivt. Jag delar den Mot av vad jag anuppfattningen. bakgrund fört i detta menar jag dock att, i ett läyttrande där av dessa skäl konkurrenskommittên föreslår ge ett straffbelagt förbud, det saknas rättspolitiska skäl för att undanta andra förfaranden generellt från förbudet än sådana som bedöms ej skada den 53: levanta marknaden. Frågan om det finns övervägande skäl att tillåta samarbete utanför ett undantag för sådana bör i stället bedömas i det enbagatellfall skilda fallet genom dispensprövning i marknadsdomstolen de som redan gäller. Jag anser enligt regler således att det i lagtexten föreslagna undantaget skall samma innebörd som enligt förslaget år ges 1978 av konkurrensutredningen, så att endast sådant som reellt sett är bagatellkarteller faller utanför det straffbelagda förbudet.

1 J i i I 3 l å å i i ,i LI

BILAGA NR l

STATENS JORDBRUKSNÄMND PROMEMORIA 409-1714/89 1989-10-13

KONKURRENSFRÅGOR INOM JORDBRUKSOMRÅDET

l. MARKNADSSITUATIONEN

Marknadssituationen för produktionen av våra viktigaste baslivsmedel avviker i två viktiga hänseenden

från övrig produktion, dels genom att råvaruproduk-

tionen inkl. en stor del av förädlingen omfattas av en statlig reglering (jordbruksprisregleringen),

dels genom att en ägargrupp, lantbrukskooperation-

en, har ett dominerande inflytande över såväl råvarutillförseln som förädlingen.

Inom mejeriindustrin har lantbrukskooperationen praktiskt taget monopol. Inom slakteri- och charkuteriindustrin totalt är lantbrukskooperationens ägarandel ca 60 %. Inom slaktledet är den dock högre, ca 80 %. Även inom andra delar av livsmedelsindustrin har lantbrukskooperationen ett stort inflytande, t.ex. ca 50 % i fråga om kvarnindustrin.

2. TYPER AV KONKURRENSFRÅGOR OCH JN:S SANKTIONS- MÖJLIGHETER

Marknadssituationen medför att konkurrensaspekterna är viktiga inom jordbruksregleringen. De är därmed

också en viktig del i statens jordbruksnämnds (JN:s) verksamhet.

Den konkurrensärenden som förekommer kan indelas i två typer:

- i av tillämpningen sig prisregleringen - som konkurrensen i av företag begränsar skydd prisregleringen eller till följd av marknadssituationen i övrigt.

Konkurrensbegränsningar som är en följd av en offentlig reglering, t.ex. jordbruksprisregleringen, omfattas inte av konkurrenslagen. Sådana begränsningar, vilka således avser tillämpningen av prisregleringen prövas i stället av JN:s styrelse och kan överklagas hos regeringen.

Övriga konkurrensärenden som behandlas av JN är ytterst inte en följd av prisregleringen utan av marknadssituationen, dvs. främst av lantbrukskooperationens dominerande ställning.

Genom prisregleringen förfogar JN i dag över bra medel att korrigera vissa av de allvarligaste konkurrensbegränsningarna. Dessa medel är gränsskyddet, indragning av olika bidrag samt förhandlingar med berörda parter.

Genom prisförhandlingarna där kostnaderna inom en stor del av förädlingsindustrin ingår i förhandlingsunderlaget, har JN tillsammans med SPK (som på JN:s uppdrag sköter granskningen) också en god insyn i förädlingsledet.

Konkurrensfrågornas betydelse i JN:s verksamhet har

kv

också markerats genom att i en särskild beredning, konkurrensberedningen, som inrättades år 1979, ingår representanter för NO, SPK och JN.

3. EXEMPEL PÅ KONKURRENSFRÅGOR

Som nämnts ser JN bevakningen av konkurrensaspekterna som en viktig del i handläggningen av prisregleringen. Nedan följer exempel på olika typer av konkurrensfrágor inom JN:s verksamhetsområde och de medel nämnden använder för att värna konkurrensen.

3.1 Konkurrensaspekter i relation till producenterna

Genom att mejeriorganisationen har en monopolställning försöker den (och har möjlighet att) förhindra att leverantörer byter mejeri. JN har här utnyttjat det s.k. utjämningsbidraget som ingår i mejeriregleringen, för att främja konkurrensen. Som villkor för att ett mejeri skall få utjämningsbidrag krävs att det på skäliga villkor tar emot mjölk från leverantör som begär det. JN har sedan år 1983 avgjort ett tiotal ärenden där leverantörer har önskat byta mejeriförening. skäl såsom solidaritet med den mejeriförening till vilken leverantörerna dittills levererat sin mjölk, beaktande av det mottagande mejeriets ekonomiska situation och att leverantören bor utanför föreningens ordinarie uppsamlingsområde har vid flera tillfällen prövats av JN. I samtliga ärenden har leverantörernas yrkanden bifallits och mottagningsplikt ålagts mejeriföreningarna .

Inom slakteriverksamheten har inte problemen varit lika påtagliga eftersom det inom rimligt transportavstånd vanligen har funnits konkurrerande slakterier. Antalet slakterier utanför kooperationen minskar dock fortlöpande, vilket på sikt i praktiken kan ge upphov till en monopolsituation inom vissa regioner.

3.2 Producentregleringar

För att kunna hålla uppe priserna finns det ett gemensamt intresse bland producenterna av en viss produkt att begränsa utbudet. Detta gäller särskilt i branscher med monopolkaraktär, t.ex. mejerisektorn eller där det finns så få producenter att en effektiv kartellbildning kan upprätthållas. Sådana arrangemang utgör en viktig konkurrensbegränsning.

Det s.k. tvåprissystemet för mjölk utgör ett exempel på att producenterna genom en branschorganisation på ett effektivt sätt lyckats begränsa utbudet. Tväprissystemet sanktionerades av statsmakterna men administrerades av Svenska Mejeriernas Riksförening (SMR). JN verkade för att systemet skulle tas bort vilket också skedde efter att det hade varit i kraft några år.

Äggnäringen domineras av ett relativt begränsat antal stora producenter. Detsamma gäller för produktionen av slaktkyckling. Båda näringarna har med förhållandevis stor framgång lyckats bli eniga om produktionsbegränsningar, t.ex. tomhållning under vissa perioder och utslaktning. Näringarna har även sökt statens stöd för denna typ av regleringar. I likhet med vad som gäller för mjölkproducenterna

har JN motverkat denna typ av kvantitativa regleringar av utbudet.

Fram till år 1967 var det också vanligt att den s.k. marknadsregleringen, dvs. främst export av överskott, sköttes av branschorganisationerna. Denna typ av marknadsreglering administrerad av näringen finns fortfarande för mjölkpulver. JN har efter diskussion i bl.a. konkurrensberedningen verkat för att även andra företag än de föreningsägda

skall kunna delta i exporten. Ett förslag har nu

lagts fram att överskottshantering av mjölkpulver skall föras över i regleringsföreningens regi.

3.3 Tillförseln och prissättning av råvara till förädlingsindustrin

Som nämnts dominerar lantbrukskooperationen mejerioch slaktverksamheten och kontrollerar därmed råvaran för senare förädlingsled. Konkurrensfrågor som på detta område kommer upp inom JN är vägran att leverera råvara till företag utanför lantbrukskooperationen och framför allt prissättningen på råvaran.

Tillförseln av råvara

Ett företag, Hammerdals mejeri, prövade att bedriva

osttillverkning dels på grundval av mjölk från egna

leverantörer, dels på inköpt mjölk. Verksamheten

bedrevs under några år men företaget hade bl.a. problem med att lantbrukskooperationen sökte värva tillbaka leverantörerna och med försörjning med mjölkråvara från de föreningsägda mejerierna. Vida-

re hade företaget problem med att få mjölkbedömningen utförd. JN kan i sådana fall utnyttja det s.k. utjämningsbidraget för att meddela bestämmelser som värnar konkurrensen. Enligt JN:s bestämmelser skall således ett mejeri på begäran leverera mjölk och mejeriprodukter till annat mejeri, återförsäljare eller annan förbrukare än enskilt hushåll samt därvid tillämpa skäligt pris och skäliga leveransvillkor i övrigt. I Hammerdalsfallet kunde JN stöd av dessa bestämmelser föra diskussioner

med

med parterna som tillförsäkrade Hammerdal råvara.

När det gäller tillgång till råvara har problemen varit mindre framträdande på slaktområdet. Det har dock även här inträffat att företag utanför kooperationen har haft svårt att få tillgång till råvara. som skäl har man bl.a. angivit ,att det rått brist på råvara inom landet. Problemen har även gällt att lantbrukskooperationen enligt uppgift har förbehállit sina egna förädlingsföretag de bästa kvaliteterna. JN har i sådana fall en sanktionsmöjlighet, nämligen gränsskyddet. JN kan vid behov sänka gränsskyddet för den aktuella råvaran för att möjliggöra nödvändig import. Denna möjlighet har dock tillämpats endast i undantagsfall.

Prissättning

Enligt de tidigare citerade bestämmelserna kan JN ålägga mejerierna att leverera mjölkråvara till skäligt pris. En annan möjlighet som JN förfogar över är att differentiera avgifter och bidrag inom mejeriregleringen.

De företag som är beroende av inköpt mjölkråvara

för sin tillverkning har ofta framfört klagomål över ett oskäligt pris och en orättvis kostnadsbild jämfört med de föreningsägda företag som använder egen mjölk vid tillverkningen. För att värna konkurrensen har JN därför infört en lägre s.k. försäljningsavgift för företag som grundar sin tillverkning pá inköpt mjölkråvara. Exempel på företag och produkter som berörs av detta är Margarinbolaget (fruktyoghurt och dessertost), Stenströmsgruppen (margarinost) och Boxholm (hårdost).

3.4 Insyn och granskning av förädlingsindustrin

Prisregleringen omfattar även en viss del av förädlingen. Detta innebär i sig ett problem men ger samtidigt myndigheter och konsumenter en unik möjlighet till insyn i förädlingsindustrin. En sådan insyn är särskilt viktig eftersom lantbrukskooperationens integration mellan olika led och av olika produkter ger möjlighet till melresultatutjämning lan olika verksamhetsgrenar. Dessutom har som nämnts kooperationen ofta en dominerande ställning när det gäller råvaror.

Insynen möjliggörs bl.a. genom prisöverläggningarna då kostnaderna inom bl.a. slakterier och mejerier på uppdrag av JN regelmässigt granskas av SPK. Risken för resultatutjämning mellan olika led har ofta påtalats t.ex. inom slakterierna. I livsmedelsutredningen (SOU 1987:44) framhölls dock att någon övervältring av kostnader på slakteriverksamheten inte har kunnat påvisas vid SPK:s av granskning materialet i samband med jordbruksprisöverläggningarna.

Andra insynsmöjligheter har JN via marknadsråd och regleringsföreningar. Denna insyn ger också JN underlag för att kunna bestämma gränsskyddet.

I enlighet med 1985 års livsmedelspolitiska beslut har de producentkooperativa företagen med integrerad produktion börjat särredovisa sina olika verksamhetsgrenar. En viss uppdelning har också skett i fristående juridiska enheter.

3.5 Importkonkurrens

Vid beslut om gränsskyddet är givetvis konkurrensaspekterna av grundläggande betydelse. Detta gäller generellt mellan svensk produktion och import totalt. Gränsskyddet är också grundläggande när det gäller konkurrensförutsättningarna för enskilda produkter.

JN har vissa möjligheter att för enskilda produkter eller grupper av produkter sänka gränsskyddet genom att betala tillbaka (restituera) en del av införselavgiften. Sådana restitutioner har lämnats för flera produkter. Ett exempel är den restitution som under flera år lämnades för import av bacon. Bakgrunden till JN:s beslut var att Tulips bacon hade kommit att uppnå en så liten marknadsandel att företaget allvarligt övervägde att lämna den svenska marknaden. Den låga marknadsandelen ansågs ha samband med den höga prisnivån, jämfört med annat bacon på marknaden. Tulips bacon ansågs ha hög kvalitet varför JN menade att åtgärder borde vidtas för att säkra konkurrensen på den svenska marknaden och ge konsumenterna valmöjligheter. Genom beslutet om restitution kunde prisskillnaden minskas. Tulips

bacon ökade sin marknadsandel och kunde stanna kvar på den svenska marknaden.

Det kan i detta sammanhang även finnas anledning att beröra att fall som kan vara av visst intresse för att bedöma den fortsatta utvecklingen. Av handelspolitiska skäl befriar JN årligen en kontingent får- och lammkött från Island från införselavgift. Slakteriförbundet har regelmässigt importerat hela kontingenten. De isländska företag som handlar med fårkött har avböjt att sälja till någon annan än Slakteriförbundet. Frågan togs upp i JN:s konkurrensberedning men har inte lett till att andra importörer i någon utsträckning har fått del av kontingenten. Detta är ett exempel på hur en organisation kan få monopol på importen samtidigt som myndigheterna har små möjligheter att ingripa.

4. ÅTGÄRDER VID EN AVVECKLING AV PRISREGLERINGEN

En avveckling av den interna marknadsregleringen enligt LAG:s förslag torde på sikt kunna ge utrymme för lägre priser. Ett skäl härför är att de interna avgifterna avvecklas. En minskning av produktionen torde dessutom i ett jämviktsläge innebära lägre priser än i nuläget. Under en övergángstid kan även ett överutbud medföra ytterligare lägre priser. För att dessa lägre priser med säkerhet skall komma att föras vidare till konsument krävs en fungerande konkurrens.

Det är ett samhällsintresse att det finns instrument som säkerställer konkurrensen och att därmed inga omotiverade vinster riskerar att uppstå i något led. Inom stora delar av förädlingsindustrin

råder i dag en situation med stark koncentration. Det kan finnas risk för att leden efter jordbruket försöker använda de vinster som uppkommer till att förbättra sin soliditet i stället för att sänka försäljningspriserna. Om konkurrensen inte fungerar tillfredsställande är det enligt JN:s uppfattning nödvändigt att åtgärder vidtas i konkurrensvárdande syfte så att det utrymme för lägre priser som reformen möjliggör förs vidare till konsumenterna.

Att konkurrensen inom förädlingsindustrin på kort sikt skulle förbättras genom att den interna marknadsregleringen avvecklas är mindre troligt. Tvärtom finns det betydande risker vid övergångstillfället för att koncentrationen förstärks.

Att avsätta nuvarande överskott på den svenska marknaden medför kraftiga prisfall eftersom priskänsligheten är låg för livsmedel. Det finns därför ett starkt intresse från förädlingsindustrin att antingen försöka begränsa produktionen eller att ta över marknadsregleringen i egen regi.

Förutsättningarna för att i egen regi införa produktionsbegränsande åtgärder i olika former varierar mellan olika produktionsgrenar. På flera områden kan de bedömas vara relativt goda eftersom de dominerande företagen på marknaden ägs av producenterna. Kontrakts- eller kvotsystem kan t.ex. komma att tillämpas. Dessa företag kan i denna situation också försöka öka sina marknadsandelar ytterligare genom köp av företag. Det kan inte heller uteslutas att det kommer till stånd ett samarbete mellan dessa företag och de fátaliga konkurrenterna på marknaden. Ett sådant samarbete har visat sig fungera i fråga om ägg och slaktkyckling. Det är dessutom in-

te heller lätt för nya, mindre företag att etablera sig. En möjlighet är således att överskotten försvinner eller begränsas till mindre säsongsbetonade kvantiteter. För sådana överskott torde producenterna och de etablerade företagen ha goda möjligheter att i egen regi klara marknadsregleringen.

Den nuvarande tillämpningen av jordbruksprisregleringen innehåller flera medel för att korrigera konkurrenbegränsningar, såsom gränsskyddet, indragning av bidrag (främst inom meutjämningsbidraget jeriregleringen), differentiering av avgifter samt på grundval härav förhandlingar med berörda parter. Det statliga ansvaret för pris- och marknadsregleringen och prisöverläggningarna ger också goda möjligheter till marknadskännedom och insyn i förädlingsledet.

Pris- och marknadsregleringen innebär emellertid i sig en konkurrensbegränsning och kan givetvis inte motiveras med att avgifter och bidrag inom ramen för denna kan användas för att konkurrkorrigera ensbegränsningar till följd av marknadssituationen.

Man bör dock vara medveten om att en av avveckling den interna marknadsregleringen medför att viktiga instrument som i dag används för att främja konkurrensen bortfaller. Det medel som kvarstår, nämligen gränsskyddet, blir desto viktigare. Det har hittills använts sparsamt men kan efter en avveckling av den interna marknadsregleringen bli ett viktigt medel för att främja konkurrensen.

På t.ex. mejeriområdet har hittills utjämningsbidraget och försäljningsavgifterna använts som en påtryckning för att tillförsäkra de fåtaliga kon-

kurrenterna till kooperationen tillgång till

dels

råvara, att de får den till skäliga priser. I

dels

dessa fall skulle i stället punktvisa sänkningar av för mjölkråvara kunna utgöra ett verkgränsskyddet samt medel. Försörjningen med färsk mjölkråvara för bl.a. osttillverkning kan i stora delar av landet klaras Detta gäller givetvis i än genom import. högre grad för övriga jordbruksrâvaror. sänkningar av kan även ske i form av återbetalgränsskyddet av införselavgiften och då i praktiken få en ning selektiv inriktning.

Om gränsskyddet skall utnyttjas på ovan angivet sätt måste det givetvis slås fast att det får utsom ett medel för att förbättra konkurrensnyttjas en.

En för att hantera gränsskyddet rikförutsättning i konkurrenshänseende är en god marknadskännetigt dom och kunskap om förädlingsindustrin. Om prisförhandlingarna försvinner bortfaller i viss mån SPK:s och JN:s insyn i förädlingsindustrin. För att bestämma måste emellertid JN även i gränsskyddet ha en bra marknadskunskap inom de fortsättningen olika varuområdena. Denna kunskap inhämtar JN i dag till viss del via marknadsråd som sammanträder innan bestäms. Ett slopande av marknadsgränsskyddet och regleringsföreningarna talar därför regleringen för att med marknadsråd bör byggas ut. systemet

Om prisregleringen tas bort blir konkurrenslagstillämplig för jordbruksprodukter, vilka tiftningen därmed faller inom N0:s ansvarsområde. Konkurrensinnehåller viktiga verktyg för att lagstiftningen värna konkurrensen, vilka då kan komma till använd- Möjligheterna till skärpning på jordbruksområdet.

ning av konkurrenslagstiftningen utreds dessutom. Samtidigt kommer JN att förfoga över viktiga verktyg, nämligen gränsskyddet i kombination med marknadskännedomen. Detta verktyg kommer särskilt under en övergångsperiod att vara av central betydelse.

De angivna medlen bör också kunna utgöra ett bra komplement till varandra och kunna användas i olika situationer.

Det blir därför viktigt att samarbetet mellan NO och JN fungerar väl och att gränsdragningen blir klar så att det säkerställs att inga konkurrensfrågor hamnar mellan stolarna. Det nödvändiga samarbetet kan åstadkommas på olika sätt. Ett sätt är att aktivera konkurrensberedningen. Konkurrensberedningen som samarbetsorgan skulle kunna fatta beslut om vilket medel som är lämpligt att använda i det aktuella fallet och därmed också om vilken myndighet som bör handlägga ärendet. Det ankommer därefter på N0 att eventuellt driva ärendet till marknadsdomstolen eller på JN att fatta beslut om en justering av gränsskyddet. Självklart bör även ett beslut av JN föregås av diskussioner och förhandlingar med berörda parter.

Inom JN är ett stort antal handläggare i sin dagliga verksamhet berörda av konkurrensfrågorna. Konkurrensbevakningen ingår som ett viktigt led i administrationen av regleringen. Regleringsadministrationen är till stor del avgiftsfinansierad. T0talt kan beräknas att JN avsätter motsvarande ca 5 årsarbetskrafter (ca 1,5 milj.kr.) för konkurrensbevakning.

Redan före avregleringen kommer det att finnas ett

behov av en skärpt konkurrensbevakning. Det kan förväntas att de stora företagen på livsmedelsmarknaden under denna period kommer att agera för att ytterligare stärka sin dominans på marknaden. För att stå väl rustad inför en sådan situation har JN i samband med sin omorganisation tillsatt en projektgrupp för konkurrensfrågor. Projektgruppen för konkurrensfrágor är en av de fasta grupper JN tillsatt för att svara för utredningsbehovet i anslutning till LAG:s förslag. Projektgruppen inrymmer främst personal med marknadskännedom men även juridisk och ekonomisk kompetens. Avsikten är att projektgruppen skall bilda kärnan i en sammanhållen konkurrensfunktion inom JN. Under tiden fram till den 1 juli 1991 kan JN klara denna utökade satsning på konkurrensfrágor genom omfördelning inom tillgängliga resurser.

Avregleringen får till effekt att de avgiftsfinansierade resurserna bortfaller. Därmed bortfaller också en stor del av de resurser som används för konkurrensbevakning. Större insatser i fråga om att bestämma gränsskyddet kommer dessutom att krävas. Inom vissa sektorer kan det också bli aktuellt med tätare justeringar av gränsskyddet. För att klara konkurrensbevakningen efter avregleringen den 1 juli 1991 måste därför en del av den personal som arbetar med regleringsadministration och som nu avgiftsfinansieras överföras till finansiering med andra medel. Resursbehovet för att fullgöra uppgifterna inom konkurrensbevakningen kan beräknas till 6-7 årsarbetskrafter motsvarande 2 milj.kr.

STATENS PRIS- OCH Bilaga 2

KONKURRENSVERK Utredare Monika Widegren

Plan- och och

bygglagen etablering

inom

dagligvaruhandeln

Uppdrag och genomförande

Konkurrcnskommittén uppdrog i augusti 1989 åt statens pris- och konkurrensverk att mot bakgrund av nyetableringars betydelse för konkurrensförhâllandena i dagligvaruhandeln från konkurrenssynpunkt beskriva och belysa den nya plan- och bygglagen (PBL) och dess tillämpning vid etableringar och då särskilt uppmärksamma eventuella skillnader som PBL innebär jämfört med tidigare lagstiftning. Uppdraget avrapporterades preliminärt till konkurrensutredningen den 28 september och föredrogs vid möten i konkurrenskommittén i oktober 1989. Föreliggande rapport utgör den skriftliga avrapporteringen av uppdraget. Insamling av underlag för uppdragets genomförande skedde i huvudsak under september 1989. Innehållet i rapporten bygger främst på intervjuer och kontakter med företrädare för myndigheter, organisationer och företag. Bland dessa kan nämnas boverket, näringsfrihetsombudsmannen (NO), Svenska kommunförbundet, Köpmannaförbundet, länsstyrelser och kommuner, konsultföretag i etableringsfrågor samt företag i dagligvaruhandeln såsom ICA, KF, D-gruppen och Willys Cash. Bland skriftliga källor kan nänmas propositionen om PBL (1985/86:l), betänkanden från bostads- och näringsutskotten, NO:s beslut, protokoll och beslut från kommuner och länsstyrelser samt artiklar i dags- och fackpress.

En ny plan- och bygglag

Den 1 juli 1987 trädde den nya plan- och bygglagen, PBL, i kraft. Riksdagsbeslutet om lagen hade föregåtts av många års utredningsarbete och politisk debatt som bl.a. rört frågan om den nya lagens effekter på makten över markens användning. De övergripande politiska syftena bakom PBL var bl.a. - att decentralisera ansvar för planläggning och lokal miljö till kommunerna genom att begränsa statens kontroll - att förenkla och modernisera plansystemet - att ge en starkare ställning för sociala och ekonomiska hänsyn i planering och byggande.

PBL (l987:lO) ersätter byggnadslagen från år 1947, byggnadsstadgan från år 1959 och lagen om påföljder och ingripanden från år 1976. Samhällets utveckling hade gjort den tidigare lagstiftningen föråldrad. Samtidigt hade den blivit alltmer svåröverskådlig till följd av en mängd delreforrner och förändrad praxis i planeringsfrågor. Den nya plan- och bygglagen bygger på principerna i den gamla lagstiftningen och den praxis som utvecklats men den inför samtidigt ett delvis nytt synsätt. I en proposition till riksdagen väntas regeringen föreslå vissa ändringar av PBL i syfte att förenkla plan- och byggprocessen i några avseenden. Ändringama bygger på en rapport av erfarenheterna av lagreformen. Rapporten överlämnades till regeringen i februari 1989.

i PBL

Plansystemet

I likhet med tidigare lagstiftning utgör PBL ett styrmedel for kommunerna i etableringsfrågor inom ramen för det kommunala plan- och byggmonopolet. En skillnad är dock att kommunernas ställning i planärenden förstärkts. Den statliga kontrollen har minskats, och länsstyrelserna har fått en rådgivande, granskande och samordnande roll. PBL innebär att ett delvis nytt system för lovgivning införts. Ansökan om bygglov skall prövas mot planer. Uppfyller byggprojektet de krav som anges i planen skall bygglov i princip beviljas. Kommunen måste annars särskilt motivera ett avslag. Kommunen kan å andra sidan inte bevilja lov som strider mot fastställda planer. De dispensmöjligheter som tidigare lagstiftning medgav är borttagna i den nya plan- och bygglagen. PBL ger dock möjlighet för kommunerna att ge s.k. tillfälligt lov, vilket kan ses som en

form av dispens. Tillfälligt lov kan ges för t.ex. etablering av en dagligvarubutik för en begränsad tidsperiod, maximalt tjugo år. Ett sådant lov kan ges på ett markområde, där kommunen ännu inte tagit ställning till den slutliga markanvändningen i en översiktsplan eller där man kan förvänta att förutsättningarna kan komma att ändras, exempelvis genom nya dragningar av större trafikleder.

Översiktsplaner och detaljplaner är de nya planbegreppen i PBL. Kom-

munerna skall ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen och som anger mål och riktlinjer för bebyggelseutvecklingen inom kommunen.

Översiktsplanen skall utgöra ett beslutsunderlag för mer detaljerade planer

och för prövningar av bygg- och marklov, men de är inte bindande. Av översiktsplanen skall gå att utläsa vilka områden som kommunen har planerat att avsätta för t.ex. stormarknader och köpcentra. Tidigare stadsplaner och byggnadsplaner har i den nya lagen ersatts av detaljplaner. En detaljplan skall fastställas innan bygglov kan ges för ett byggnadsprojekt som berör flera intressenter, såsom etablering av en dagligvarubutik. Detaljplanen är sedan bindande for efterföljande prövning.

Planförfarande

Till skillnad från den tidigare lagstiftningen är en viss genomförandetid knuten till detaljplanen. Den byggrätt som planen medger är begränsad till mellan 5 och 15 år. Samrådet har fått en framträdande roll i den nya plan- och bygglagen. I propositionen betonas vikten av samrådet som en del i beslutsprocessen och att det sker i ett tidigt skede av planeringen, så att syftet med samrådet kan tillgodoses. Genom PBL berörs fler än tidigare av samråd och fler har fått möjligheter att överklaga. Att sakägare och andra berörda parter skall beredas tillfälle till samråd innebär emellertid också att det ankommer på dessa att utnyttja sin möjlighet till påverkan. Kommunen har ingen skyldighet att nå ut till alla intressenter. Det ankommer på var och en att bevaka sina intressen. Kommunen är däremot skyldig att underrätta den som lämnat skriftliga synpunkter under samrådet eller utställningen och som inte beaktats. Beslutet om att antaga en plan kan överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsen har också möjlighet att pröva ett kommunalt planärende i andra fall, t.ex. när regleringen av markanvändningen som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt. Exempel kan vara ett planbeslut som medför en större etablering, såsom ett köpcentrum, och där kommunen kan ha brustit i skyldigheten att samråda med andra kommuner som kan beröras av etableringen.

Ett s.k. enkelt planförfarande kan tillämpas om den föreslagna detaljplanen kan antas vara av begränsad betydelse och sakna allmänt intresse. Samråd skall då också ske och berörda parter får sedan ta ställning till planförslaget. Någon utställning sker däremot inte. l PBL har förfarandet inför ett planbeslut reglerats mer noggrant än tidigare. Beslutsprocessen för ett planärende kan i korthet beskrivas på följande sätt: Planprocessen initieras t.ex. av att ett företag presen-

:l

Projekt terat ett projekt för kommunen om etablering av en dagligvarubutik.

Kommunen kan ange riktlinjer och moüvera inrikt- (Program)

:I

ningen av planarbetet i ett program. Det ñnns dock ej krav på detta.

Kommunen upprättar ett planförslag. Underlag kan

:l

Planförslag bl.a. vara egna och/eller etablerarens handelsutredningar och konsekvensanalyser.

Kommunen skall samråda med länsstyrelsen, berörda Samråd gramikommuner och vissa myndigheter. Sakägare :j t.ex. fastighetsägare och andra med väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd.

Samrådet sammanfattas i en Samrådsredogörelse. Samråds- Planförslaget, Samrådsredogörelse, ev. handelsutredredogörelse ningar och övrigt beslutsunderlag presenteras på utställning.

Utställningstiden skall vara minst 3 veckor. PBL

:l

Utställning ställer krav på kungörelse och underrättelse till berörda, och att synpunkter skall vara skriftliga. Synpunkterna sammanfattas i ett utlåtande. Kommunen skall redovisa hur de beaktas och motivera varför de i förekommande fall inte beaktas.

Kommunfullmäktige fattar beslut i planärenden. I Beslut om fast- vissa fall, t.ex. i enklare ärenden av mindre vikt, kan ställande av plan fullmäktige delegera beslutet till kommunstyrelse eller byggnadsnämnd.

Beslutet vinner Iaga kraft tre veckor efter det att det

:i

Laga kraft inkommit lill länsstyrelsen. såvida det inte överklagas eller länsstyrelsen på eget initiativ beslutar om prövning. Den antagna planen gäller sedan tills kommunen beslutar att den skall upphävas.

Reglering av handeln

Den styrning och kontroll av handelns etableringar som kommunerna kan utöva inom ramen för det kommunala plan- och byggmonopolet har även konkurrensaspekter. Det är ofrånkomligt att den kommunala planeringen och lovgivningen i sig är konkurrensbegränsande, eftersom den inte medger full etableringsfrihet. Genom ändamålsbestämmelser för olika ornråden kan kommunen tillåta eller förhindra tillkomsten av etableringar i handeln. I den nya plan- och bygglagen har begreppet handelsändamål preciserats mer än i den tidigare bygglagstiftningen. Behov för en sådan precisering ansågs enligt propositionen (1985/86:1) om PBL föreligga för att ge kommunerna möjlighet att reglera markanvändningen på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt och därmed tillskapa en ändamålsenlig handelsstruktur. Till grund for denna ligger enligt propositionen målsättningen att konsumentema skall ha valfrihet och konkurrensen fritt spelrum. Detta formuleras där på följande sätt: (sid 576):

Konsumentema bör ha tillgång till ett allsidigt sammansatt utbud av varor och tjänster och kunna prioritera mellan t.ex. låga priser, närhet till butiken och hög servicegrad. Kommunen har ett ansvar för att markens användning planeras så att denna valfrihet så långt möjligt skall kunna upprätthållas.

Och vidare:

Inom ramen för planeringen bör konkurrensen ges ett så fritt spelrum som möjligt för att hålla priserna nere och öka företagens effektivitet till konsumenternas fördel. De långsiktiga aspekterna är i detta sammanhang väsentliga och bör komma till uttryck i översiktsplanen. Detaljplanen måste utformas så att den möjliggör förändring och förnyelse, Lex. etablering av nya butiksformer. Detta är en förutsättning för en rationell utveckling av handeln. Från dessa utgångspunkter bör handelsändamålet inte preciseras ytterligare i detaljplan, om det inte finns särskilda skäl. Sådana skäl kan enligt min mening bl.a. vara att möjliggöra en för konsumenterna lämplig butiksstruktur, hänsyn till omgivningen samt kvartersmarkens och bebyggelsens lämpliga utformning i det aktuella fallet.

Den tidigare nämnda preciseringen i PBL innebär först och främst att en klarare skiljelinje dras mellan industri- och handelsändamål. I detaljplanen skall klart framgå om ett område är handels- eller industriområde. Om användningen av en befintlig byggnad skall ändras från industri- till handelsändamål eller omvänt krävs bygglov. Detaljplanens bestämmelser blir styrande vid lovprövningen, så att bygglov skall vägras om åtgärden strider mot planen. Till skillnad från tidigare lagstiftning krävs alltså enligt PBL först en planändring for att användningen av en byggnad skall kunna ändras från t.ex. industri till handelsverksamhet.

Tre former av handelsverksamhet preciseras och kan regleras enligt PBL: partihandel detaljhandel med skrymmande varor - med livsmedel. detaljhandel

Partihandel hänförs i lagen till kategorin industriändamål. Det innebär att även grossistverksamhet med livsmedel skall lokaliseras till områden avsatta for industriändamål. Motivet för preciseringen anges i propositionen (sid 577):

Från lokaliserings- och planutformningssynpunkt kan det ibland vara befogat att göra en precisering av handelsåndamålet. Vid en avvägning mellan kraven på konkurrens och styrning enligt PBL mot en lämplig samhällsutveckling har jag stannat för att planläggningen av nyss nämnda skål skall kunna ange en huvudsaklig användning av kvartersmark för partihandel eller detaljhandel.

Detaljhandel med skrymmande varor avser varuslag som möbler, bilar, båtar, byggmaterial och trädgårdsartiklar. Detaljplanen kan skilja ut områden där handeln får respektive inte får avse sådana skrymmande varuslag. Motivet till regleringen i PBL är att åstadkomma en lämplig lokalisering och miljö för denna typ av handel. Begränsningarna i detaljplan av partihandel och detaljhandel med skrymmande varor motiveras främst från miljö- och lokaliseringssynmed livsmedel tillkommer ett annat punkt. När det gäller detaljhandel kriterium, nämligen kravet på en lämplig samhällsutveckling. Enligt PBL skall detta tillgodoses genom att kommunen kan införa en bestämmelse i om den maximala yta som får användas för försäljning av detaljplanen livsmedel. Därigenom kan livsmedelshandel begränsas eller t.o.m. förbjudassEn sådan begränsning förutsätter emellertid att kommunen baserar sitt I propositionen formuleras beslut på en handelsutredning. (sid 577-578) denna reglering på följande sätt:

Inom kategorin detaljhandel kan livsmedelshandeln i vissa lägen behöva begränsas eller helt förbjudas med hänsyn till kravet på en lämplig samhällsutveckling. Som exempel kan nämnas storrnarknader eller bensinstationer. I enlighet med praxis bör det kunna ske genom en bestämmelse i detaljplan som anger maximal yra som sammantaget får användas för handel med livsmedel. En sådan begränsning bör givetvis inte göras så snäv att rimliga anspråk på rationalisering inte kan tillgodoses i ett senare skede. Jag förutsätter vidare att sådana begränsningar meddelas endast om kommunen har gjort en utredning om serviceförhållandena i berörda områden och utredningen visar att begränsningarna är nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur. Sådana utredningar ingår nonnalt i kommunala varuförsörjningsplaner.

De tre preciseringar av handelsändamålet som ovan nämnts är de medel som kommunen har för att reglera i en detaljplan. Någon ytterligare precisering eller avgränsning får inte göras vid prövningen av ett bygglov. Det innebär också att kommunen inte kan vägra bygglov t.ex. för en etablering som är förenlig med en antagen detaljplan.

Tillämpningen av PBL

När detta skrivs har den nya plan- och bygglagen varit i kraft i något mer än två år. Under denna tid har endast ett fåtal etableringsärenden rörande dagligvaruhandel hunnit handläggas enligt PBL. Detta beror på att antalet nyetableringar totalt under perioden varit relativt få, att etableringsärenden ofta sträcker sig över flera år och att Övergångsbestämmelser infördes samtidigt med PBL. Enligt dessa fortsätter de planer som antagits efter den 1 januari 1979 att gälla fram till den 1 juli 1992. Vidare behöver kommunernas översiktsplaner, som skall ange riktlinjer för bebyggelseutvecklingen och utvisa den tänkta lokaliseringen av bl.a. storrnarknader och större köpcentra, inte vara framtagna förrän senast tre år efter PBL:s ikraftträdande, dvs. den 1 juli 1990. Någon praxis i kommunerna angående tillämpningen av bestämmelserna i PBL har inte hunnit utvecklas. Några få planärenden har lett till prövning i länsstyrelse och av regeringen efter det att lagen trädde i kraft. Det har i ett fall gällt det mellankommunala samrådet vid en större extemetablering och i ett annat fall frågan om vem som skall betraktas som sakägare. En synpunkt som framförts är att kommunerna snarast förefaller hålla en låg profil” i etableringsfrågor i avvaktan på vägledande prejudikat. Följaktligen har alltför kort tid förflutit sedan PBL:s ikraftträdande för att tillämpningen av lagen skall kunna belysas. Än mindre kan en utvärdering av dess eventuella effekter på etableringar i dagligvaruhandeln göras. I de följande avsnitten kommenteras emellertid några av de områden på vilka PBL har visat sig ha, eller kan förväntas få, viss inverkan på etableringar och konkurrensförhållanden i dagligvaruhandeln.

Samråd

Betydelsen av samråd i ett tidigt skede inför beslut i planärenden markeras

starkt i den nya plan- och bygglagen. Det är bl.a. samrådsförfarandets roll så som den formulerades i 1975 års distributionsutredning som tagits upp i

PBL. I utredningen betonades vikten av ett nära informationsutbyte mellan alla dem som berörs av varuförsörjningsfrågoma - kommunen, handeln och dess organisationer samt konsumenterna. Samrådsforfarandet borde enligt utredningen kunna bidra till en rimlig anpassning av handeln till hushållens behov. PBL ställer krav på kommunerna att tillse att samråd äger rum inför ett beslut i planärenden. PBL anger vidare med vilka kommunen är skyldig att samråda och att sakägare och andra med väsentligt intresse av planförslaget skall beredas tillfälle till samråd. Generellt medför PBL härigenom ökad insyn och ger fler intressenter möjlighet att framföra sina synpunkter och att överklaga. Tidigare praxis i kommunerna beträffande samråd har varit varierande. För en del kommuner torde ett sarnrådsförfarande enligt PBL inte innebära någon egentlig skillnad medan det för andra har medfört ett förändrat handläggningsförfarande. Den etablerade handeln är i de flesta kommuner en stark påtryckargrupp och samrådspart. Dess inflytande riktas naturligtvis i många fall mot att

begränsa konkunensenfrån nya butiksforrner eller andra företag. Genom

samrådets roll i PBL kan detta inflytande öka. Å andra sidan kan den ökade insynen och de ökade påverkansmöjlighetema genom PBL ge större utrymme för konkurrens från såväl nya som etablerade företag. I flera kommuner förekommer liksom före PBL ett mer eller mindre institutionaliserat samråd mellan kommunen och företrädare för handeln i plan- och butiksstrukturfrågor. I exempelvis Göteborg har ett sådant samråd ägt rum sedan 1960-talet i den s.k. butiksdelegationen. Huvudman för denna är Göteborgsregionens kommunalförbund. Medlemmar är representanter för bl.a. de kommunala plan- och byggnadsmyndighetema, bostadsbolagen, köpmannaföreningen, hyresgästföreningen samt Konsum Väst. Delegationens sammansättning eller arbetssätt har inte ändrats genom tillkomsten av PBL. Det utökade samrådet och möjligheten för fler att överklaga gör att beslutsprocessen i planfrågor i vissa fall blir ännu mer utdragen än tidigare. Detta kan inverka negativt på möjligheterna för företag att konkurrera på lika villkor vid nyetableringar t.ex. i dagligvaruhandeln. En etablerare som inte tillhör något av de större kedjeforetagen och inte har finansiella resurser i paritet med deras eller samma möjligheter att förse kommunen med beslutsunderlag befinner sig i allmänhet i underläge och kan ha svårt att vänta ut ett beslut om etablering. Det kan också ifrågasättas om samrådet enligt PBL medför ett ökat inflytande i praktiken. I ärenden som rör handelsetableringar är projektet i många fall förankrat i kommunen redan i inledningsskedet, innan samråd har ägt rum. När projektet ställs ut är beslutet om etablering i princip redan fattat genom t.ex. förhandlingsplanering och det tidigare samrådet med sakägarna.

Beslut i planärenden är emellertid kommunalpolitiska beslut. En etablering, som innebär ett planförfarande, kan förhindras genom att det politiska läget i kommunen förändras så att planförslaget kullkastas. Ett aktuellt exempel på ett planärende där det slutliga politiska ställningstagandet i kommunen inte är givet är en etablering av en bensinstation med livsmedelsförsäljning i Uppsala. Ett bensinbolag har sedan flera år haft option på en etablering väster om staden. Kommunen har länge sökt ett lämpligt läge och till slut fastnat för den föreslagna lokaliseringen vid infarten till ett bostadsområde från en stöne trafrkled. Samråd har ägt rum, och flera av de närmast berörda sakägarna, bl.a. den ICA-butik som i så fall blir granne med bensinstationen, har inte haft något att invända mot etableringen. Livsmedelsförsäljningen begränsas starkt av att den maximala ytan för livsmedel angetts till 20 kvadratmeter. Under utställningstiden har emellertid olika intressenter lcraftigt vänt sig emot detaljplaneförslaget med hänvisning till att miljön kraftigt skulle försämras i området, särskilt för ett närliggande dag- och fritidshem. På grund av opinionen mot etableringen anses det ovisst vilket beslut som nu kommer att fattas av kommunfullmäktige. Enligt PBL är kommuner skyldiga att samråda med varandra när det gäller planfrågor som har betydelse över kommungränsen. Härmed avses bl.a. sådana frågor som kan komma att påverka konkurrensen och därmed handelsstrukturen i kringliggande kommuner. Om det mellankommunala samrådet och PBL kan styra handelsutvecklingen över kommungränserna är däremot tveksamt. Det enda planärende i det avseendet som hittills prö-

vats av en länsstyrelse och av regeringen är det s.k. Överby II-projektet i

Trollhättans kommun, som behandlades under år 1988 och våren 1989. I Trollhättans kommun fanns en stormarknad,

Överby I, och utbyggnad

av ytterligare en, Överby lI, planerades. Grannkommunen Vänersborg

motsatte sig en ytterligare stonnarknadsetablering med hänvisning till att Vänersborg planerade en stonnarknadsetablering inom sin kommun, i Båberg, och att en utbyggnad av tre stormarknader skulle medföra en klar överetablering i tvåstadsområdet. Vänersborgs kommun överklagade

Trollhättans detaljplanebeslut om Överby II till länsstyrelsen i Älvsborgs

län och hävdade att en utbyggnad av externa storrnarknader i en region är av så stor mellankommunal betydelse att en gemensam marknads- och konsekvensanalys borde genomföras. Trollhättans kommun yttrade å sin sida bl.a. att det aldrig kan ha varit lagstiftarens mening att mellankommunal samordning skulle vara detsamma som att reglera tids- och ordningsföljden i utbyggnad av externa stormarknader i skilda kommuner. Då länsstyrelsen lämnade Vänersborgs överklagande utan bifall, överklagade Vänersborgs kommun länsstyrelsens beslut till regeringen. Kommunen anförde att länsstyrelsen inte tagit erforderlig hänsyn till att det redan fanns en plan för Båberg som medgav handel inklusive livsmedel och att regionen endast skulle tåla två stormarknader. Länsstyrelsen yttrade bl.a. till regeringen följande, vilket anges i regeringens beslut (Pl 2534/88) från den 20 april 1989:

I plansamradsärenden med de båda kommunerna i de aktuella planärendena har länsstyrelsen understrukit att kommunerna var för sig och tillsammans borde iakttaga stor försiktighet i utbyggnadstakten i fråga om externt lokaliserad handel. Alltför snabb utbyggnad kunde vålla skada på övrig handel i de närmast berörda centralortema och få negativa sociala konsekvenser för stora grupper medborgare. Kommunerna borde gemensamt planera för en samordnad och harmonisk handelsutveckling över kommungränsema.

Det är länsstyrelsens uppfattning att konkurrensen mellan de båda kommunerna och önskemål från starka handelsföretag i stället påskyndat etableringsplanema. Förutsättningar-naför en samplanering för en lugn och avvägd utbyggnad har sålunda inte varit de bästa.

Enligt länsstyrelsens mening är de planeringsåtgärder kommunerna var för sig vidtagit förståeliga. De får anses ligga inom den ram av näringsfrihet inom vilken det år olämpligt att styra mellankommunal utveckling med tvangsvisa samarbetskrav och havande av antagandebeslut. Det förhållandet att den stadsplan som länsstyrelsen tidigare fastställt för Båbergsområdet i Vänersborgs kommun ger utrymme för etablering av omfattande handelsverksamhet utgör således enligt länsstyrelsens mening inte tillräckliga skäl för att motverka en vidareutveckling av handelsområdet vid Överby.

Regeringen avslog överklagandet. Beslutet kan tolkas som stöd för uppfatt-

som b1.a. länsstyrelsen i Älvsborgs län företrätt, att PBL inte är ett

ningen, styrinstrument för handelsutvecklingen över kommungränsema eller for den turordning i vilken planerade etableringar skall genomföras. Flera bedömare har anfört att det mellankommunala samrådet sannolikt inte får någon begränsande effekt på handelns etableringar. Konkurrensen mellan olika kommuner om kundunderlag och attraktiva butiksetableringar torde snarare motverka en utveckling mot att kommuner i större utsträckning gemensamt planerar handelns struktur i en region. Sammanfattningsvis är samrådets inverkan på konkurrensen sannolikt av marginell betydelse i samband med etableringar i dagligvaruhandeln. Den etablerade handelns inflytande är i allmänhet redan stort i flertalet kommuner och tillkomsten av PBL anses inte ha medfört eller kunna medföra någon väsentlig förändring av detta förhållande. En opinion från olika av kommuninvånare kan liksom tidigare förhindra att en etablering grupper kommer till stånd. Däremot ger samrådet i PBL inte ökat inflytande för olika konsumentgruppers intressen, t.ex. när det gäller att kunna påverka kommunen i riktning mot etableringar av lågprisbutiker eller storrnarknader, och därmed mot en ökad konkurrens inom handeln.

i industriområden

Etableringar

Enligt PBL skall detaljplanen ange om ett område är avsatt för handels- och industriändamål. Eftersom dispensmöjlighetema är borttagna i den nya lagstiftningen och lov som strider mot bestämmelserna i en detaljplan inte kan beviljas, medför det att kommunen inte längre kan ge tillstånd till handelsverksarnhet i industriområden eller omvänt. I så fall måste en planändring först genomföras. Som tidigare nänmts skall partihandel lokaliseras till områden som i motsvarande detaljplan har avsatts för industriändamål. Det gäller även grossistverksamhet med livsmedel. Preciseringen i lagen har ansetts nödvändig främst från miljö- och lokaliseringssynpunkt, eftersom partihandel bl.a. medför tung trafik i och omkring det område där verksamheten bedrivs. Det finns emellertid en rad mellanformer av handel som gör att gränsdragningen mellan parti- och detaljhandel inte blir helt självklar. Som exempel nämndes i propositionen postorderhandel, som förutom att den medför tung trafik, också i många fall innebär betydande direktförsäljning till konsumenter i anslutning till postorderhanteringen. I livsmedelsbranschen förekommer också sådana mellanformer. Exempel är företag med s.k. snabbgrossistverksarnhet som ibland säljer direkt till konsumenter utan särskilda förbehåll som kundkort eller krav på viss inköpsvolym. För många konsumentkategorier är ett sådant inköpsalternativ attraktivt, trots låg servicegrad och begränsat varusortiment i storförpackningar, eftersom det i allmänhet också erbjuder lägre priser än i traditionell dagligvaruhandel. Willys Cash med verksamhet i Trollhättan och Skövde är ett exempel på ett företag som bedriver såväl partihandel som detaljhandel. Företaget betecknar sin verksamhet som grosshandelslager öppet för direktförsäljning till konsumenter. Willys Cashs etablering i Trollhättan 1987-1988 blev mycket uppmärksammad i massmedia i samband med att kommunen försökte förhindra den. Kommunen hävdade att området var avsett för industriändamål och att annan användning av området skulle fordra planändring. Dessutom ansåg kommunen att livsmedelsförsäljningen äventyrade den planerade varuförsörjningen. Trollhättans kommun grundade tydligen sitt ställningstagande på den bedömningen att verksamheten i Willys Cash var detaljhandel med livsmedel. Willys Cash är ett exempel på att gränsdragningen mellan parti- och detaljhandel är en bedömningsfråga och att inga prejudicerande beslut finns eller att ingen praxis hunnit utvecklas som kan vägleda kommunerna i deras förhållningssätt. Enligt företagets ägare har andra kommuner, där Willys Cash ansökt om lov, gjort den bedömningen att verksamheten i huvudsak är att betrakta som partihandel och därför skall lokaliseras till områden för in-

dustriändamål. Kommunerna har alltså handlagt företagets ansökan utifrån skilda utgångspunkter. Även den tidigare bygglagsstiftningen gav kommunerna möjlighet att förbjuda livsmedelsförsäljning i lokaler avsedda för industriändamål. Den precisering som gjorts i PBL samtidigt som dispensmöjligheten borttagits, kan emellertid tolkas så att kommunerna genom den nya lagen fått mer stöd för att kunna förhindra etableringar av livsmedelsförsäljning i industriornråden. Flera etableringar av s.k. lågprishandel, även med livsmedel, har under senare år skett just i sådana lokaler eftersom företag som inte ingår i de stora dagligvarublocken ofta har svårt att komma över attraktiva handelslägen. Preciseringen i PBL kan därför medverka till att försvåra för s.k. frifräsare att etablera sig i lämpliga lägen. Från handelns sida har framförts att etableringari indusuiområden har varit och är ett sätt för vissa företagare att kunna smyga sig in”i en kom— mun, medan den etablerade handeln är skyldig att följa de regler som finns. Vidare har det sagts, att under den tid, ibland flera år, som beslutsprocessen med Överklaganden tar, har frifräsarna hunnit skapa en konsumentopinion som kommunens politiker sedan får svårt att stå emot. Flera av dessa ärenden har anmälts till NO, och handeln har framfört kritik över att NO i flera fall gett sitt stöd till dessa piratetableringar och rekommenderat kommunen att anvisa företaget annat läge avsett för handelsändamål. Lågprisforetagen kan ta russinen ur kakan genom att koncentrera sig på lönsamma varusortiment. Enligt några företrädare för dagligvarublocken skulle därmed inte konkurrensen ske på lika villkor. NO kan inte tillämpa konkurrenslagen i sådana etableringsärenden, eftersom motparten, kommunen, inte är näringsidkare. Däremot kan NO försöka påverka kommunens beslut genom att uttala en rekommendation. När etableringen gällt s.k. lågprisföretag i kommuner där konkurrensen bedömts vara svag och där lågpriskonkurrens saknas, har NO stött etableringen med hänsyn till den konkurrensfrämjande effekt som etablering av fristående detaljistföretag i allmänhet innebär. Även den ovannämnda etableringen av Willys Cash i Trollhättan prövades av NO, som uttalade sitt stöd för etableringen. Motiveringen framgår av sista stycket ur NO:s beslut (1988:334) från oktober 1988:

Willys Cash kan alltså medföra en viss påfrestning för en del dagligvambutiker i Trollhättans kommun. Häremot skall dock ställas att företaget uppenbarligen håller mycket låga priser, vilket bör tillmätas stort värde från konsumentsynpunkt. En fortsatt verksamhet från Willys Cashs sida innebär en ökad konkurrens. Denna kan väntas leda till vitalisering och effektivisering av kommunens handel. Övriga butiker tvingas troligen möta den nya konkurrensen med t.ex. prissånkningar och/ eller bättre service. Detta innebär för konsumentkollektivet påtagliga fördelar också på längre sikt, fördelar som torde uppväga eventuella negativa effekter på existeran-

de butiksstruktur. Enligt NO:s mening bör därför kommunen ställa sig positiv till den av Willys Cash bedrivna verksamheten. För det fall Willys Cash inte tillåts att sålja livsmedel i de nuvarande lokalerna bör kommunen erbjuda företaget andra lämpliga etableringsmöjligheter.

Externetableringar

Med externetableringar avses i allmänhet handelsetableringar som inte lokaliseras till en tätorts centrala delar eller till större bostadsområden, där butiker av olika slag redan finns. Etableringar av detaljhandel i industriområden, som behandlats i föregående avsnitt, är nästan undantagslöst exempel på sådana extemetableringar. Begreppet extemetablering görs ofta liktydigt med lågprishandel. En externetablering behöver naturligtvis i sig inte innebära att företaget i fråga har en lågprisproñl. Däremot karaktäriseras en extemetablering vanligen av två faktorer som utgör viktiga förutsättningar för att kunna bedriva lågprishandel, nämligen låga lokalhyror och ett trañkorienterat läge med god tillgänglighet för bilburna kunder. Etableringar av detaljhandel, och i synnerhet av dagligvaruhandel, i externa lägen blir ibland föremål för långdragna beslutsprocesser i kommunerna, uppmärksamhet från massmedia och olika opinionsytuingar från kommuninvånama. Detta gäller naturligtvis särskilt om etableringen avser ett större köpcentrum eller en butiksform som inte tidigare finns representerad i kommunen och därför väntas få stora effekter för den redan etablerade handeln. I många kommuner finns en uttalad policy i etableringsfrågor som är politiskt förankrad i kommunen och som innebär en restriktiv eller t.o.m. klart negativ inställning till externa etableringar. Detta förhållningssätt motiveras vanligen med att kommunens intention är att värna om den befintliga handeln i stadens eller tätortens centrum. Särskilt etableringar av livsmedelsförsäljning i extemlägen anses kunna få stora konsekvenser för butiksstrukturen, inte bara i ortens centrum utan också i bostadsområden med minskad närservice som följd. Kommuner där sådana riktlinjer försvårat eller förhindrat handelsetableringar i extemlägen och där planerade etableringar nyligen uppmärksammats på olika sätt är exempelvis Skara, Östersund och Karlskrona. I Skara är det uppbyggnaden av den s.k. köpstaden vid Sommarland som väckt uppmärksamhet. Kommunen har gett tillstånd till ett större köpcentrum, som skall inrymma olika slag av detaljhandel. Däremot har kommunen beslutat att förbjuda livsmedelsförsäljning i köpcentret med hänvisning till att centrumhandeln i Skara annars skulle kunna utarmas.

I Östersundsområdet har några privata företagare presenterat planer på ett ston köp- och turistcentrum, som är tänkt att inrymma detaljhandel av olika slag, även livsmedelsförsäljning. Köpcentret planeras ligga strax utanför Östersunds stad, i Krokoms kommun. Kommunpolitikema i Krokom har ställt sig positiva till projektet, medan Östersunds kommun starkt motsätter sig etableringen med hänvisning till de förväntade negativa konsekvenserna för centrumhandeln inne i Östersund, särskilt på grund av den planerade livsmedelsförsäljningen. En konsekvensanalys av etableringen som utförts av ett konsultföretag visar att omsättningen för handelsföretagen i Östersunds centrum skulle sjunka kraftigt om etableringsprojektet genomförs. Utredningen visar emellertid också att det är fackhandeln som i första hand skulle drabbas, inte dagligvarubutikema. ställningstagandet från Östersunds kommun ligger i linje med de riktlinjer för etableringsärenden som finns fastlagda sedan flera år och som syftar till att värna om handeln inne i centrum. I kommunen finns inte någon större extern handelsanläggning. Kommunen har även intagit en mycket restriktiv hållning när det gäller tillstånd till livsmedelsförsäljning i bensinstationer, med hänvisning till de negativa effekterna för centrumhandeln och för närliggande bostadsområden. I Karlskrona gäller sedan år 1973 en policy i etableringsfrågor vars målsättning är att värna om handeln i stadskäman, det s.k. Trossöornrådet. Detta har inneburit att kommunen motsatt sig extemetableringar. Någon stormarknad eller annan större extern anläggning för försäljning av dagligvaror med lågprisproñl finns därför inte i kommunen. Förhållandena i Karlskrona är speciella såtillvida att Trossö centrum ligger ute på en ö, långt från de flesta större bostadsområdena och ganska otillgängligt for många av kommunens invånare. I en detaljhandelsutredning år 1986 konstaterades att Karlskrona centrum är mycket sårbart som köpcentrum och att en radikal omstrukturering av detaljhandeln skulle krävas for att få fram ett centrum som skulle klara konkurrensen från en stark externetablering. I en kommentar till de planer på storrnarknadsetableringar i Karlskrona som diskuterats under senare tid framhåller utredarna att extemetableringama med hänsyn till centrumhandeln borde genomföras tidigast i slutet av år 1991. Karlskronas åtgärder att förhindra etableringar av storrnarknader och andra lågprisaltemativ har prövats av NO. I en anmälan anfördes att Karlskrona har en hög prisnivå och att kommunen inte efterfrågat eller utrett konsumenternas intressen eller effekterna av frånvaron av lågprisaltemativ. NO konstaterari sitt beslut (1989:268) att det finns en intressekonflikt som Karlskrona kommun föremellan en sådan politik i etableringsfrågor träder och kommunmedlemmars intresse av låga priser på dagligvaror. Avsaknaden av lågprisaltemativ och därmed sammanhängande incitament

för övriga butiker att pressa sina priser ger grund för antagandet att konsumenterna i Karlskrona betalar höga priser för dagligvaror och att effektiviteten i detaljhandeln i kommunen påverkas negativt av bristen på konkurrens från lågprisbutiker. De externa etableringar som diskuteras bör därför även inbegripa lågprisbutiker för att ge konsumenterna tillgång till olika slag av utbud. NO anser vidare att kommunen inte bör vänta med att släppa fram extemetableringar för att ge centrumhandeln tid till anpassning. Etableringar av lågprisbutiker i extemlägen kan i stället genom den nya konkurrenssituation de skapar bidra till att påskynda en effektivisering av centrumhandeln och till att denna profilerar sig efter sina egna relativa fördelar. I de tre exempel på kommuners förhållningssätt i etableringsfrågor som nämnts ovan, är det framför allt etableringar av dagligvarubutiker i externa lägen som anses medföra negativa konsekvenser för centrumhandeln i städerna. En uppfattning som framförts till SPK i samband med denna utredning är att kommunerna ofta överskattar de strukturella negativa effekterna för centrurnhandeln och samtidigt underskattar värdet av en ökad konkurrens i kommunen med dess effekter bLa. på prisnivån. Kommunens bedömning grundar sig naturligtvis mer eller mindre på synpunkter från den etablerade handeln som ju berörs av etableringen i fråga. Härtill kan också bidra de handelsutredningar och konsekvensanalyser som eventuellt görs, antingen de utförs av kommunens tjänstemän, konsultföretag eller av handelns egna utredningsorgan. Utredningama utgår i allmänhet från nuläget. Implicit görs därmed antagandet att den befintliga butiksstrukturen är den optimala eller önskvärda och att eventuella strukturella effekter av en nyetablering, Lex. nedläggning av en butik, är negativa. En kommunal etableringspolitik med den inriktning som exemplifierats ovan kan därför medföra att nödvändiga omstruktureringar i handeln förhindras eller försenas samtidigt som den befintliga butiksstrukturen konserveras. Tillkomsten av PBL förefaller inte ha medfört någon förändring i detta avseende. I de tre ovannämnda kommunerna har PBL inte haft någon inverkan på den sedan flera år fastlagda etableringspolitiken. Att Karlskrona kommun nu överväger att ge tillstånd till en eller flera externa etableringar är snarast ett uttryck för att kommunen går handelns intressen till mötes. Trycket på kommunen att tillåta extemetableringar har ökat starkt från handelns sida under de senaste åren. PBL ger dock lika lite som tidigare byggnadslagstiftning stöd för kommunerna att genom markanvändningsplaneringen styra konkurrensen mellan olika former av detaljhandelsutbud. I propositionen till lagen sägs klart, att till grund för den möjlighet som PBL ger kommunerna att reglera markanvändningen för att skapa en ändamålsenlig handelsstruktur ligger målsättningen att konsumenterna skall ha valfrihet och kunna prioritera

mellan låga priser, närhet till butiken och hög servicegrad. Konkurrensen bör vidare ges ett så fritt spelrum som möjligt för att hålla priserna nere och öka företagens effektivitet till konsumenternas fördel. Detaljplanen skall medge förändring och förnyelse, t.ex. etablering av nya butiksforrner, vilket är en förutsättning för en rationell utveckling av handeln. I många kommuner finns i dag, liksom före PBL:s tillkomst, en generellt positiv inställning till nyetableringar. I andra kommuner förefaller emellertid målsättningen i PBL inte ha uppmärksammats eller i vart fall ännu inte lett till förändringar av etableringspolitiken.

Ytbeg ränsningar

PBL geri likhet med tidigare lagstiftning möjlighet för kommunerna att begränsa detaljhandel med livsmedel utifrån kravet på en lämplig samhällsutveckling. Enligt den nya plan- och bygglagen kan kommunerna styra etableringar i dagligvaruhandeln genom att i detaljplanen införa en bestämmelse om den maximala yta som får användas för försäljning av livsmedel. I propositionen till PBL anges bensinstationer och stormarknader som exempel på butiksformer för vilka begränsningar kan vara nödvändiga för att åstadkomma en ändamålsenlig handelsstruktur. I ett stort antal kommuner förekommer generella bestämmelser om begränsningar av den maximala ytan för livsmedel. Flertalet av dessa är knutna till en viss försäljningsform, t.ex. bensinstationer. Under 1980-talet har bensinstationer i allt större utsträckning kommit att inkludera livsmedel i sitt sortiment, vilket setts som ett hot mot framför allt mindre dagligvarubutiker inne i närliggande bostadsområden.20-25 kvadratmeters yta för livsmedel i en bensinstation är en vanlig begränsning. Många kommuner saknar sådana generella bestämmelser för livsmedelsförsäljning eller tillämpar dem enligt uppgift mycket flexibelt, närmast som en utgångspunkt för ytterligare bedömningar. Några kommuner där-

emot, som Östersund, Örebro och Göteborg, har intagit en mycket restrik-

tiv hållning till livsmedelsforsäljning i bensinstationer. Tillkomsten av PBL förefaller inte ha påverkat dessa kommuners förhållningssätt härvidlag. Västerås är exempel på en kommun som har antagit riktlinjer for generella begränsningar av försäljningsytan vid nyetableringar även av dagligvambutiker. För t.ex. butiker i bostadsområden har säljytan begränsats till mellan 750 och 850 kvadratmeter. Motiveringen till att på detta sätt dimensionera etableringama uppges vara att upprätthålla en god service och inte låta denna äventyras av konkurrens som huvudsakligen baseras på storleks-

rationaliseringar. Enligt kommunen minimeras på detta sätt de negativa effekterna av en etablering for servicen i närliggande bostadsområden och för trafiksituationen. I propositionen till PBL förutsätts att begränsningar av ytan för livsmedel skall prövas mot handelsutredningar som ingår i varuförsörjningsplaner. Sådana utredningar eller varuförsörjningplaner saknas dock i flera kommuner. Det har också framförts att varuförsörjningsplanema till stor del är beskrivningar av handelsstrukturen i nuläget och inte kan tjäna som planeringsinstrument. Genom att begränsa ytan för livsmedel kan kommunerna alltså styra etableringar och utvecklingen av handelsstrukturen. Det är dock tveksamt om den nya plan- och bygglagen ger stöd för generella begränsningar av den art som exempliñerats ovan, t.ex. för bensinstationer. I en kommun finns vanligen flera olika områden eller delmarknader med skilda konkurrensförhållanden och med olika förutsättningar, t.ex. befolkningsstruktur. Det som sannolikt avses i PBL är i stället att sådana begränsningar som avses ingå i en detaljplan skall prövas mot de förhållanden som gäller i det område planen avser. De konkurrensbegränsande effekterna av de generella riktlinjer som finns, eller av de begränsningar som PBL medger, är emellertid helt avhängiga av hur kommunerna väljer att hantera dessa möjligheter.

Vem får etablera?

Konkurrensförhållandena inom dagligvaruhandeln i en kommun påverkas av en rad faktorer som är förknippade med en nyetablering, t.ex. dess storlek, lokalisering samt pris- och sortimentsinriktning. Av stor vikt är också vilket företag som etablerar, dvs. om det är Konsum eller en handlare från ICA, D-gruppen, något annat kedjeföretag eller en helt fristående köpman. Frågan om vem som skall få starta en butik i ett nyetableringsprojekt avgörs i allmänhet i ett tidigt skede i beslutsprocessen. Genom eget markinnehav, optioner och byggnadsrätter har den etablerade handeln företräde till de nyetableringar som planeras i kommunen. Konkurrensen mellan butikskedjoma uppges visserligen vara hård i många fall. Emellertid förekommer att kommunen påtar sig en konkurrensreglerande roll och fördelar butikslägen efter en viss turordning i avsikt att upprätthålla någon slags ”rättvis maktbalans mellan de stora kedjeföretagen, främst ICA och Konsum. I vissa fall har handeln själv övertagit den delen av planeringen och förhandlar sinsemellan om turordningen i fråga om butikslägen. Kedjeföretagens inflytande över etableringar är inte begränsat till att skydda den

befintliga handelsstrukturen utan är även stort när det gäller att påverka vem som skall kunna etablera sig i en kommun. Etableringar tillkommer i dag i allt större utsträckning genom s.k. förhandlingsplanering. I förhandlingar mellan kommunen och de olika kedjeföretagen planeras omstruktureringar genom förändringar av befintliga butiker och nyetableringar. I ett sådant förhandlingsläge har företag som ICA och Konsum en stark position genom sin kompetens, genom sin möjlighet att ta fram underlag för planbeslut och genom den marknadsandel och de butiker som företaget redan har i kommunen. Samtidigt som förhandlingsplanering blivit vanligare, har byggprojekten avseende handelsetableringar, särskilt av större omfattning, alltmer kommit att initieras och genomföras av stora markägare som försäkringsbolag, bostadsbolag och bygg- och fastighetsbolag. Genom utvecklingen på fastighetsmarknaden under 1980-talet har det blivit alltmer lönsamt för bygg- och fastighetsbolagen att förvärva råmark och byggrätter och bygga i egen regi. När ett byggföretag inleder planeringsarbetet för t.ex. ett köpcentrum med livsmedelsförsäljning kontaktar företaget vanligen redan i detta initial-skede tänkbara intressenter i dagligvaruhandeln. Avsikten är bl.a. att kunna visa pâ kompletta lösningar och underlag för dessa redan när projektet presenteras för kommunen. Att byggföretaget främst vänder sig till de stora etablerade företagen i dagligvaruhandeln är kanske naturligt. En fristående handlare betraktas sannolikt som en mindre säker hyresgäst än något av de större kedjeföretagen. En följd av utvecklingen mot såväl mer förhandlingsplanering som att kommunerna i minskad utsträckning är ägare till den mark som exploateras är att kommunernas inflytande över vem som skall få etablera en dagligvarubutik minskats i motsvarande grad. Tillspetsat kan det formuleras så att kommunen har monopolet men inte initiativet. Den politiska sammansättningen i en kommun är en annan faktor som kan inverka på inte bara tillkomsten av utan också vem som får etableringar. Planbeslut är kommunalpolitiska beslut, och handeln är som tidigare nämnts en stark påtryckargrupp och samrådspart i planfrågor. Den politiska fördelningen i kommunfullmäktige liksom den politiska representationen i byggnadsnämnder och andra kommunala myndigheter med inflytande över planeringsarbetet har naturligtvis stor inverkan på de planförslag och beslut om etableringar som fattas i en kommun. Olika former av kopplingar med handeln förekommer. En företrädare för den lokala konsumentföreningen kan exempelvis även vara kommunalpolitiker och ledamot av byggnadsnämnden. Konkurrensförhållandena i dagligvaruhandeln inom en kommun påverkas av en rad faktorer som styr etableringama och som i vissa fall även

?__~_J

ligger utanför kommunens egentliga inflytande. Att särskilt fristående foretagares möjligheter att etablera sig i dagligvaruhandeln begränsas av dessa faktorer torde framgå av beskrivningen i detta avsnitt. Handlare som inte ingår i de större kedjeföretagen har svårt att komma över attraktiva butikslägen. Den möjlighet som liksom tidigare främst står till buds för dessa är att överta redan befintliga butiker som andra lämnar. Att PBL i sig har eller kommer att ha en mycket ringa påverkan på dessa faktorer torde också stå klart.

Sammanfattande slutsatser

Den styrning och kontroll av handelns etableringar som kommunerna kan utöva inom ramen för det kommunala plan- och byggmonopolet har även konkurrensaspekter. Det är ofrånkomligt att den kommunala planeringen och lovgivningen i sig är konkurrensbegränsande, eftersom den inte medger full etableringsfrihet. Genom ändamålsbestämmelser för olika områden kan kommunen tillåta eller förhindra tillkomsten av etableringar i handeln. En kommunal etableringspolitik med den inriktning som exemplifrerats i rapporten kan medföra att nödvändiga omstruktureringar i handeln förhindras eller försenas samtidigt som den befintliga butiksstrukturen konserveras. Tillkomsten av PBL förefaller inte ha medfört någon förändring i detta avseende.

- PBL utgör i likhet med tidigare lagstiftning ett styrmedel för kommunerna i etableringsfrågor inom ramen för det kommunala plan- och byggmonopolet. - Genom PBL har kommunerna fått en starkare ställning i planärenden. Samtidigt har förfarandet inför ett planbeslut reglerats mer noggrant än tidigare. - PBL drar en klarare skiljelinje mellan industri och handel och anger vilken typ av handel som kan regleras i planer. Detaljhandel med livsmedel kan begränsas eller undantas, men PBL ställer krav på att kommunen kan motivera ett sådant beslut, t.ex. utifrån varuförsörjningsplaner. - En utvärdering av PBL från konkurrenssynpunkt är ännu för tidigt att

göra. Övergångsbestämmelser gör att tidigare planer fortfarande gäller.

Endast ett fåtal planärenden avseende nyetableringar i dagligvaruhandeln har hittills handlagts enligt PBL. - Samrådsförfarandet ger ökad insyn och möjlighet till påverkan for flera. Den etablerade handeln är dock redan tidigare en stark påtryckargrupp

och samrådspart i etableringsfrågor. Det är därför tveksamt om samrådet enligt PBL i praktiken ger ökade möjligheter till påverkan för andra grupper. Samrådsförfarandet kan förlänga beslutsprocessen i planfrågor, vilket i vissa fall kan vara konkurrensbegränsande. Preciseringen av industri- och handelsändamål i planer kan minska möjligheterna till flexibilitet i markanvändningen och begränsa möjligheterna för etableringar av s.k. lågprishandel och därmed konkurrensen från dessa företagsformer. Många kommuners etableringspolitik syftar till att i första hand väma om befintlig handel. Därmed kan externa etableringar begränsas eller förhindras. Intentionema bakom PBL förefaller inte ha ändrat på ett sådant restriktivt och konkurrensbegränsande förhållningssätt. Liksom tidigare kan ytan för detaljhandel med livsmedel begränsas. PBL ger dock sannolikt inte stöd för generella begränsningar av ytan för livsmedel i bensinstationer eller i dagligvambutiker, som flera kommuner tillämpar. PBL inverkar inte på det förhållandet att etableringar i ökad utsträckning kommer till stånd genom förhandlingsplanering eller genom att större etableringsprojekt initieras och genomförs av bygg- och fastighetsbolag. Kommunen har monopolet men inte initiativet. Denna utveckling kan ytterligare begränsa konkurrensen från fristående företag och försvåra deras möjligheter till etableringar. - Kommuner har skiftande kompetens och praxis i etableringsfrågor. I PBL regleras planärendenas handläggning mer än tidigare, men lagen ger fortfarande utrymme för stora variationer i praxis och förhållningssätt i etableringsfrågor. - PBL medför sannolikt endast marginella förändringar av kommunernas förhållningssätt till etableringar i dagligvaruhandeln. Vad som är en lämplig handelsstruktur och för vem är även fortsättningsvis en kommunalpolitisk bedömningsfråga.

Statens

offentliga

utredningar

Kronologisk förteckning

1. Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I. 2. Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. S. 3. En idrottshögskolai Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig högskola pâ idrottens område. U. . Transportrådet. K. . Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. Fö.

OO\lC\U\J

. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. . Lagstiftning för reklam i svensk TV. U. . Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade bam. Idéskisser och bakgrundsmaterial. S. 9. Kostnader för fastighetsbildning m. m. Bo. 10. Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. SB. ll. Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. 12. Meddelarrätt. Ju. 13. Översyn av sjölagen 2. Ju. 14.L5ngtidsuLredningen 1990. Fi. 15. Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. FÖ. 16. Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. K. 17. Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. UD. 18. Lag om folkbokföringsregister m.m. Fi. 19. Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. S. 20. Välfärd och segregation i storstadsregionema. SB. 21. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen. ME. 22. Dcn elintensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen. Bilagedel. ME. 23. Tomträttsavgäld. Bo. 24. Ny kommunallag. C. 25. Konkurrensen inom livsmedelssektorn. C.

Statens 1990

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Industridepartementet

Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10] Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [1] Välfärd och segregation i storstadsregionema. [20]

Civildepartementet Justitiedepartementet

Ny kommunallag. [24] Meddelarrätt. [12] Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25] Översyn av sjölagen 2. [13]

Miljö- och energidepartementet Utrikesdepartementet Den elintensiva industrin under kämkraftsavvecklingen.

Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6] [21] Organisation och arbetsfonner inom bilateralt Den elintensiva industrin under kämkraftsavvecklingen. utvecklingsbistånd. [17] Bilagedel. [22]

Försvarsdepartementet

Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5] Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15]

Socialdepartementet

Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. [2] Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade bam. Idéskisser och bakgrundsmaterial. [8] Handikapp och välfärd? - En lägesrapport . [19]

Kommunikationsdepartementet

Transportrådet [4] Storstadslxafik 5 - ett samlat underlag. [16]

Finansdepartementet

Lângtidsutredningen 1990. [14] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18]

Utbildningsdepartementet

En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens omrâde. [3] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7] Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [11]

Bostadsdepartementet

Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9] Tomträttsavgäld. [23]

-~~—"‘~—-v-——

”ruNc3Lf i3}§E‘T

- -

1990 04 1 7

STOC

51-_(Q__LM

--------------...r..~:..,,______