om förstärkt konkurrens på livsmedelsområdet

Regeringens proposition 1990/91:147

om förstärkt konkurrens på livsmedelsområdet

Prop. 1990/91:147

Regeringen överlämnar denna proposition lill riksdagen.

Föredragande vid regeringssammanträdet har varil statsrådet Johansson.

Stockholm den 21 mars 1991 På regeringens vägnar Odd Engström

Bengt K. Å. Johansson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ålgärder för atl förslärka konkurrensen på livsmedelsområdet i samband med att riksdagens beslut om avveckling av de interna marknadsregleringarna på livsmedelsområdet Iräder i lillämpning den Ijuli 1991.

Förslagel innebär all etl stralTsanktionerat förbud införs mol vissa former av samverkan mellan näringsidkare som från jordbrukare eller andra primärproducenter köper jordbruksprodukter som omfattas av lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m. Förbudel skall också gälla näringsidkare som i efterföljande produklionsled bearbetar eller förädlar sådana produkter.

De samarbetsformer som förbjuds är dels marknadsdelning och andra produktions- eller utbudsbegränsningar inom landet, dels gemensam finansiering av underskoll vid försäljning av jordbmksprodukler på export.

Förbudet gäller enligt förslagel inle förfaranden som endasl i begränsad ulslräckning kan påverka konkurrensen på den marknad som del är fråga om i varje särskilt fall.

Marknadsdomstolen kan enligt förslaget meddela en näringsidkare tillstånd till ett förfarande som omfallas av förbud enligt lagen.

Reglerna tas in i en särskild lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter.

1 Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 147

Den nya lagen avses träda i kraft den 1 juli 1991.

Prop. 1990/91:147

Som ett led i en försöksverksamhet har denna proposilion utformats på ett nytt sätt. Den nya utformningen syftar lill alt vinna erfarenheter för en evenluell övergång till en ändamålsenligare utformning av regeringens förslag m. m. till riksdagen.

Det regeringen vill att riksdagen skall ta ställning till redovisas i propositionen under rubriken Årendet tdl riksdagen, som afltså motsvarar den tidigare rubriken Hemställan.

1 Inledning

Konkurrens och regleringar

Konkurrensförhållandena spelar en avgörande roll för möjligheterna atl öka tillväxten i svensk ekonomi och atl varaktigt få lill slånd en långsammare prisökningslakt. Konkurrens stimulerar bättre användning av samhällels resurser och stärker del svenska näringslivets förmåga all långsiktigt hävda sig på internationella marknader. Därigenom pressar en ökad konkurrens priser och breddar utbud. På så sätt kan konsumenterna få ut mer av sin köpkraft.

Inom viktiga delar av den svenska ekonomin är konkurrensen otillräcklig. Sålunda är belydande delar av dagens varu- och tjänsteproduktion genom regleringar avskärmade från marknadens signaler. Detta gäller inte minsl livsmedelsområdet. Under de senasle åren har ett omfallande arbele bedrivits för att avreglera den svenska ekonomin. En av de mest genomgripande förändringarna gäller livsmedelsområdet. Riksdagen har under år 1990 beslutat om en ny livsmedelspolitik (prop. 1989/90:146, JoU25, rskr. 327).

Riksdagsbeslutet innebär en successiv avveckling av de interna marknadsregleringarna på livsmedelsområdet inklusive den kollekliva exporlfi-nansieringen fr. o. m. den 1 juli 1991. Beslutet förutsätter vidare atl förelag inom livsmedelssektorn inle lar över delar av regleringen och administrerar den i egen regi. Gränsskyddel i form av rörliga införselavgifter på vissa jordbruksvaror och livsmedel behålls lills vidare. Möjlighelen all främja konkurrensen på livsmedelsområdet genom en fri utrikeshandel är därmed begränsad. Väl fungerande hemmamarknader på della område är därför av slor belydelse.

Betydelsen av ökad konkurrens och effektivare marknader tas särskilt upp i den proposilion (prop. 1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt som regeringen nyligen har förelagt riksdagen. Det förslag som nu läggs fram las där upp (s. 187 0) som en av flera ålgärder som skall vidias för atl främja konkurrensen inom näringslivet.

Konkurrenskommittén Prop. 1990/91:147

I mars 1989 tillkallade civilministern med stöd av regeringens bemyndigande en kommitté med uppdrag atl utreda hur konkurrenspolitiken ytterligare kan förslärkas. Kommittén, som sedermera antog namnet konkurrenskommitlén (C 1989:03), fick därvid i uppdrag (dir. 1989:12) bl.a. art med förtur presentera överväganden och förslag för reglerade seklorer.

I fråga om livsmedelssektorn skulle kommitién överväga möjlighelerna all öka konkurrenstrycket inom sektorn. Industri- och handelsleden skulle särskilt uppmärksammas.

Konkurrenskommitlén avlämnade i februari 1990 delbetänkandei (SOU 1990:25) Konkurrensen inom livsmedelssektorn. Kommitténs sammanfattning av sitt belänkande återfinns i bilaga I. Kommitténs lagförslag framgår av bilaga 2.

Belänkandel har remissbehandlals. En förteckning över remissinslanserna har lagts som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom civildepartementet och finns tillgänglig i della lagstiftningsärende (dnr MA 745/90).

Lagrådet

Regeringen beslulade den 7 mars 1991 alt inhämla lagrådels yllrande över förslag liU lag om konkurrensen inom livsmedelsområdet. Del lill lagrådet remitterade lagförslaget redovisas i bilaga 4.

Lagrådet har den 12 mars 1991 yttrat sig över förslaget. Lagrådet har därvid föreslagit atl lagen ges rubriken lag om förbud mot konkurrensbegränsning avseende Jordbruksprodukter. 1 övrigl har lagrådet godtagit förslagel.

Lagrådets yllrande är fogat lill propositionen som bilaga 5.

Rubriken i propositionens lagförslag har anpassats till lagrådets förslag.

I övrigt skiljer sig propositionens lagförslag från del till lagrådet remitterade förslagel bara genom alt vissa redaktionella ändringar har gjorts.

Förslaget

Regeringen lägger i denna proposition fram elt lagförslag som innehåller ell slrafTsanktionerat förbud mot vissa former av samverkan mellan näringsidkare inom livsmedelsområdet. Syflel är alt molverka vissa skadliga konkurrensbegränsningar som kan uppstå efter avvecklingen av de inlerna marknadsregleringarna på livsmedelsområdet och därigenom främja atl vinsterna av avregleringen kommer konsumenterna till godo.

Regeringens allmänna överväganden presenteras under huvudrubriken lagsliftning om konkurrensen inom livsmedelsområdet (avsnitl 3).

En specialmotivering till det upprättade lagförslaget ges i avsnitt 5.

2 Nuvarande ordning m.m. Prop. 1990/91:147

2.1 Konkurrenslagen

Konkurrenslagen (1982:729, ändrad senast 1985:219) härtill ändamål aU främja en från allmän synpunkl önskvärd konkurrens inom näringslivet genom ålgärder mol skadliga konkurrensbegränsningar (1 §).

Uttrycket konkurrensbegränsning i konkurrenslagen har i sig en myckel vid innebörd. Det anses i princip omfatta varje förhållande som innebär eller har lill följd all konkurrensen inle är fullkomligt fri och ohämmad.

Konkurrensbegränsningar förekommer på praktiskt taget alla marknader. Den klassiska nationalekonomins modeUer, som bygger på förutsättningen alt det finns en fullständig eller fri konkurrens, förekommer inte i praktiken annal än på myckel speciella marknader. Den modell som man numera brukar utgå från betecknas som fungerande eller effektiv konkurrens. En sådan anses föreligga, om antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produklerna inte är för differentierade, förelagen inle handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering.

Elt ingripande enligt konkurrenslagen förutsätter atl konkurrensbegränsningen är kvalificerad på vissl sätt. Della ullrycks i lagen genom begreppel skadlig verkan.

Konkurrenslagen är ell medel för alt undanröja vissa konkurrenshinder, när de är negativa från samhällssynpunkl. Därigenom bidrar lagen, ulan all i detalj styra företagens verksamhet, lill atl främja den konkurrens som framstår som positiv från allmän synpunkt. Lagens skyddsintresse är en sådan konkurrens som är till konsumenternas — d. v. s ytterst samhälls-medborgarnas - bästa (prop. 1981/82:165 s. 40 ff och s. 249).

Samhällsingripanden mot konkurrensbegränsningar sker efter två principer, förbudsprincipen och missbruksprincipen.

Förbudsprincipen innebär att förfaranden, som anses i allmänhet ha skadlig verkan, preciseras och förbjuds generellt.

Missbruksprincipen innebär all lagstiftaren ger samhällsorgan befogenhet att gripa in mot ell enskilt förelag när det konstaleras alt detta i ell enskilt fall framkallar skadlig verkan av en konkurrensbegränsning. Syftet med ingripandet, som riktas enbart mol del berörda företagel, är att för framliden undanröja en sådan skadlig verkan.

Konkurrenslagen bygger på missbruksprincipen (2 §) i kombination med två särskilda förbudsregler (13 och 14 §§).

Tillämpningsområdet för konkurrenslagen begränsas i realiteten genom särregleringar som uttrycker samhällets syn på hur verksamhelen bör bedrivas på vissa områden (prop. 1981/82:165, s. 185 fQ. Lagtekniskt anses della framgå av del i generalklausulen uppställda kravel för ingripanden all en konkurrensbegränsning skall medföra en från allmän synpunkt skadlig verkan. Det rör sig här om en elastisk och över tiden föränderlig begränsning av möjlighelerna lill ingripande.

2.2 Den hittillsvarande regleringen på livsmedelsområdet Prop. 1990/91:147

Marknaden på livsmedelsområdet karaktäriseras av omfattande regleringar och stöd. Det är fråga om omfallande offenlliga ingrepp i prisbildningen som innebär atl produktionen av livsmedelsråvaror avskärmas inte bara från utländsk priskonkurrens ulan också från variationer i efterfrågan hos de svenska konsumenterna.

Regleringarna innebär bl. a. alt priserna på jordbruksprodukter i stor utsträckning upprätthålls på administrativ väg. Regleringen omfattar alla vikliga jordbmksprodukler och avser fömtom primärledel även viss insamling och förädling. Genom regleringen upprätthålls de på administrativ väg fastställda priserna på jordbruksprodukter. För att detta skall vara möjligt krävs dels alt pristryckande import förhindras, dels atl pristryckande överskott på den svenska marknaden avlägsnas. Regleringen består därför av två huvudkomponenter: etl gränsskydd och en intern marknadsreglering.

Gränsskyddel upprätthålls i form av rörliga införselavgifler som syftar till atl ge en stabil prisnivå inom landet oberoende av svängningar i världsmarknadspriser. Regler om della ges i tullagstiftningen — främst tullagen (1987:1065, ändrad senast 1990:400) - för livsmedel på vilka tull tas ul och i lagen (1967:340) om prisreglering på jordbrukels område (upphävd 1990:616, ändrad senast 1990:619) för de prisreglerade produkterna.

De grundläggande författningarna för den interna prisregleringen är lagen om prisreglering på jordbrukets område och förordningen (1984:62) om prisreglering på jordbrukets område (ändrad senast 1989:414).

Den interna marknadsregleringen är något olika utformad för olika produkter, men principerna är desamma. I korthel innebär marknadsregleringen att lantbrukarna, genom avgifter på all produktion, kollektivt finansierar huvuddelen av kostnaderna för export av de jordbmksprodukler som inle efterfrågas inom landet.

Frågor om bidrag eller annat stöd i marknadsreglerande syfle prövas enligt lagen om prisreglering på jordbrukets område av sju regleringsföreningar. Medlemmar i regleringsföreningarna är förelag och organisalioner inom respeklive bransch.

2.3 Den nya livsmedelspolitiken

Riksdagens beslul våren 1990 om en ny livsmedelspolilik innebär en successiv avreglering av jordbruket och en övergång lill etl mer marknads-inriktat syslem.

En utgångspunkt för livsmedelspoliliken skall enligt beslutet vara all produktionen i,princip skall vara underkastad samma villkor som andra näringar. Producenterna skall endast ersättas för efterfrågade varor och tjänster.

Ett gränsskydd i form av röriiga införselavgifter behålls lills vidare.

Frågor om gränsskydd och andra slöd behandlas inom ramen för de pågående GATT-förhandlingarna. Inom GATT råder nu enighet om att 5

kraftiga successiva neddragningar skall göras av såväl stöd som skydd i Prop. 1990/91:147 form av specifika internslöd, gränsskydd och exportsubventioner. Fortfarande återstår dock en rad frågor all lösa. Del är för närvarande svårt alt bedöma när en GATT-uppgörelse kan nås. Regeringen avser att i ljuset av GATT-förhandlingarna återkomma beträffande en sänkning av del svenska gränsskyddel.

De interna marknadsregleringarna avvecklas successivt. Lagen om prisreglering på jordbmkels område upphör all gälla den 1 juli 1991 och ersätts med lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m. m. Övergångsbestämmelser till sistnämnda lag finns i lagen (1990:616) om införande av lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m. m.

Avskaffandet av de inlerna regleringarna innebär i huvudsak atl den kollekliva finansieringen av överskoll avvecklas. Regleringsföreningarnas myndighetsuppgifter avvecklas.

Enligt regeringens förslag i budgetpropositionen 1991 (prop. 1990/91: 100 bilaga 11 s. 21) inrättas en ny myndighet, statens jordbmksverk, den 1 juli 1991. Samtidigt uphör enligt förslaget lanlbruksstyrelsen och statens jordbmksnämnd.

För all underlätta omställningen av jordbruket lill en mer marknadsanpassad situation har riksdagen beslutat om vissa övergångsålgärder. I det följande redovisas några av de viktigaste produktvisa övergångsålgärder-na.

Riksdagens beslul innebär bl. a. att elt förenklal system för lönsamhetsutjämning utan exportfinansiering inom mjölkprisregleringen skall vara i krafl till den 1 juli 1995. Systemet avtrappas med 50 procent den 1 juli 1994. Vidare införs en temporär budgetfinansiering av en begränsad köllexport t.o.m. budgetåret 1993/94. För budgetåren 1991/92, 1992/93 och 1993/94 anvisas 200, 150 respeklive 100 milj. kr. för ändamålel. Den typ av kollekliv finansiering genom avgifter på produktionen för export som inle täcks av del beslulade slödel avvecklas genom riksdagsbeslutet. Detta gäfler även på mejeriområdet.

Ett förenklat system för inlösen av överskoll av spannmål behåUs t. o. m. budgetåret 1993/94, dvs. t.o.m. 1993 års skörd. Inlösenprisel sänks successivt. Inlösenpriset för vete skall för respektive år vara följande: 1990/91 1,30 kr/kg, 1991/92 1,15 kr/kg, 1992/931 kr/kg saml 1993/940,90 kr/kg. Export av eventuella överskott bekostas under denna period av budgetmedel.

2.4 Konkurrensfbrhållandena inom livsmedelssektorn

De olika leden i livsmedelskedjan kännetecknas av en hög grad av koncen tration. 1 uppsamlingsledet och på flera delmarknader inom förädlingsin dustrin dominerar lantbrukskooperationen. I de reglerade leden har ko operationen marknadsandelar på mellan 70 och 100 procent. Del före kommer hinder för etablering på rriärknaden dels genom atl det råder leveransplikl och mottagningsplikl i förhållandet meUan åtskilliga för eningar och deras medlemmar,' dels genom systemet för utjämning av 6

priser inom bl. a. mejerinäringen. Förelagskoncentralionen är hög även på områden som ligger utanför jordbruksregleringen. Importkonkurrensen är svag.

Grossist- och delaljhandelsleden domineras av tre partihandelsblock (DAGAB, ICA och KF). Banden mellan parti- och detaljhandel är slarka. Konkurrensen från utlandet är svag. Konkurrensbegränsande inslag förekommer i samband med den kommunala planprocessen. Motståndet mot bakifrån kommande prishöjningar är svagt.

Producentkooperalionen i Sverige spelar en unik roll på livsmedelsområdet. Den har kommit atl inta én central roll inom prisregleringssystemet, där den haft vissa myndighetsuppgifter som syftat till alt genomföra riksdagens och regeringens livsmedelspolitiska beslut.

Kooperationen är organiserad i ekonomiska föreningar, för vilka lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (ändrad senast 1990:1354) gäller. Producentkooperalionen kan delas in i primärföreningar (föreningar bestående av jordbrukare eUer andra råvamproducenter), riksorganisationer (branschorganisationer) och riksförbund. Samverkan är vanlig inom producentkooperalionen. Det gäller framför alll s.k. federativ samverkan, dvs. samverkan som förekommer mellan etl centralförbund och flera lokala föreningar inom en kooperativ organisationsstmktur. Koncern-samverkan enligt 1 kap. 4§ lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar förekommer också, men inte i lika hög ulslräckning.

Prop. 1990/91:147

3 Lagstiftning om konkurrensen inom livsmedelsområdet

3.1 Behovet av en lagstiftning

Regeringens bedömning: En särskild lagsliftning som förbjuder vissa för konkurrensen skadliga förfaranden behöver finnas när de inlerna marknadsregleringarna på livsmedelsområdet avvecklas.

Konkurrenskommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Bland remissinstanserna finns delade meningar om behovet av en lagstiftning. Majoriteten av de instanser som uttalar sig är kritiska eller tveksamma till konkurrenskommitiéns lagförslag.

Posiliva är jordbmksnämnden, näringsfrihetsombudsmannen (NO), statens pris- och konkurrensverk (SPK), liksom andra remissinstanser som kan anses företräda konsumentintresset, såsom konsumentverket, LO och TCO. Dessa instanser stöder kommitténs slutsats att det inför omläggningen av jordbmkspoliliken behövs klara spelregler för berörda företag. Några av dessa inslanser betonar atl lagförslaget är motiverat främst under en övergångsperiod eUer med hänsyn till atl hemmarriarknaden är skyddad.

Negativa är främst sådana reriiissinslanser som representerar näringslivet och kooperationen. En huvudlinje i kritiken är all man anser all

ingripanden mol konkurrensbegränsningar på livsmedelsområdet efter av- Prop. 1990/91:147 regleringen kan ske med stöd av konkurrenslagen och all del därmed inte behövs särskilda lagregler. Vissa remissinslanser menar också all konkurrensregler inte bör gälla för en enskild sektor i näringslivet, och atl man därför bör avvakta den allmänna översyn av konkurrenslagen som konkurrenskommitlén nu genomför. Marknadsdomstolen anser att övertygande skäl inte har visats för atl konkurrenskommitiéns lagförslag ulgör del lämpligaste sättet all främja konkurrensen vid en avreglering inom livsmedelssektorn. Domstolen, liksom flera andra remissinslanser, hänvisar lill möjligheterna all aktivt utnyttja gränsskyddets nivå vid hot mol konkurrensen.

Skälen för regeringens bedömning: Riksdagen framhöll i det livsmedelspolitiska beslutet (1989/90:JoU25 s. 96 och 97) bl. a. all del är av värde art kooperationen även i framliden kan samverka när del gäller forskning och utveckling, viss marknadsföring och andra aktiviteter som kan anses förenliga med konkurrenslagstiftningen och internationeUa handelsavtal. Å andra sidan, framhöll riksdagen, måsle ell riksdagsbeslut om avskaffande av de interna regleringarna innebära atl företag inte kan få ta över vissa delar av denna reglering och administrera den i egen regi.

Della borde enligt riksdagen inte hindra att lantbmkskooperalionen och andra enskilda aktörer får en mycket viktig roll i framtiden när det gäller att stabilisera marknaden, upprällhålla olika former av konlraktsproduk-lion och motverka att s. k. årsmånsvariationer slår igenom i alllför kraftiga inlerna prisvariationer. Men också de mindre företagen måste enligt riksdagen ges viss möjlighet atl samverka. Del måsle också enligi riksdagen finnas möjlighei all hanlera försäljning av tillfälliga överskotlskvantileler, och del borde vara möjligt atl finna former för detta som förenar behovet av samordning och utnyttjande av skalfördelar med de krav som samhället måste slälla på väl fungerande marknader. Säljbolag, också branschvisa, kan enligt riksdagen utgöra en lämplig form för all hanlera säsongvariationer och liUfälliga mindre exportkvantiteter.

Omläggningen av livsmedelspolitiken i enlighet med riksdagens beslul är myckel genomgripande och ändrar på ell avgörande sätt förutsättningarna för näringen. Sedan årtionden invanda beteenden måsle ändras, när de inlerna prisregleringarna avvecklas. Del statliga interna regleringssystemet har inneburit och i vissa fall förutsatt en långtgående samverkan i den lanlbrukskooperaliva föreningsrörelsen. Starka företagsstrukturer och former för samverkan har därmed etablerats. Marknadssituationen inom livsmedelsområdet kännetecknas inför den föreslående avregleringen allmänl av en långtgående koncentration i flertalet led tUl ett fåtal dominerande marknadsaktörer.

När del-statliga interna regelsystemet upphör atl gälla faller flera av de konkreta uppgifter som skötts av föreningsrörelsen bort. De närmare spelreglerna: för företagens fortsalla agerande och samverkan på marknaden framslår därmed inte så tydligt.

Gränsskyddel i form av rörliga införselavgifler på vissa jordbruksvaror bibehålls tills vidare. Därigenom ökar belydelsen av väl fungerande hem mamarknader inom livsmedelsområdet. 8

För att säkerställa alt företag inle i en eller annan form tar över vissa delar av den interna marknadsregleringen och administrerar den i egen regi bör i lag anges vilka spelregler som skall gälla för marknadens aktörer. Om man inte förhindrar sådana förfaranden som innebär att regleringen i väsentliga delar bibehålls i privat regi, finns det risk för alt den effektivitetsvinst och de andra posiliva effekter som avregleringen syftar till inte kommer konsumenterna till godo.

Den successiva avregleringen på livsmedelsområdet innebär visserligen att det efter den 1 juli 1991 kommer atl finnas större utrymme för ingripanden mot konkurrensbegränsningar på livsmedelsområdet med stöd av generalklausulen i 2 § konkurrenslagen. Della är i sig viktigt. Del är emellertid också viktigl att de oönskade förfarandena motverkas snabbi och effektivt.

Ingripanden mol konkurrensbegränsningar enligt den s.k. missbmks-principen förutsätter atl del i varje enskilt fall kan påvisas atl konkurrensbegränsningen har skadlig verkan. De former av konkurrensbegränsningar på livsmedelsområdet som regeringens lagförslag tar sikle på, och som vi strax återkommer till, är av den karaktären all de generellt får anses ha skadlig verkan. Dessa former av konkurrensbegränsningar bör därför förbjudas i lag.

Det finns sålunda enligt regeringens uppfatlning starka motiv för alt i lag särskilt ange de konkurrensmässiga förutsättningarna för näringsidkar-nas agerande i anslutning till avvecklingen av de interna marknadsregleringarna. För att få åsyftad verkan måsle dessa regler träda i kraft samlidigt som de statliga regleringarna upphör all gälla, d. v. s. den 1 juli 1991. Delta innebär all den pågående översynen av konkurrenslagen inle kan avvaktas.

Prop. 1990/91:147

3.1.1 Tillämpningsområdet för en ny lagstiftning

Regeringens förslag: Lagsliflningen skall gälla för näringsidkare vars verksamhel avser

1. köp av jordbruksprodukter från jordbrukare eller andra råvamproducenter, eller

2. bearbetning eller förädling i någol efterföljande produktionsled av sådana produkter.

Lagstiftningen skall inte gälla verksamheten inom en koncern eller inom en ekonomisk förening som bara har jordbrukare eller andra råvamproducenter som medlemmar (primärförening).

Kommitténs förslag: Överensstämmer i princip med regeringens.

Remissinstanserna: Företrädare för framför allt producentkooperativa intressen har mol den av kommittén föreslagna lagsliflningen invänt atl den innebär elt ingrepp i federativ samverkan mellan kooperativa föreningar och atl den ensidigt riktas mot lantbrukskooperationen. Flera remissinstanser har haft uppfattningen — även om de är positiva tiU en

lagstiftning — all åtgärder bör vidtas för atl molverka konkurrensbegräns- Prop. 1990/91:147 ningar även i övriga led av livsmedelskedjan. Flera remissinslanser har också ifrågasatt om tillämpningsområdet är lillräckligl tydligt avgränsat.

Skälen för regeringens förslag: En lagstiftning på området bör i försia hand syfta till atl förhindra sådana skadliga konkurrensbegränsningar som kan uppstå genom atl aktörer på marknaden i prival regi lar över den interna marknadsregleringen. Den bör därför för del försia omfalta sådana jordbmksvaror som enligt lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m. m. kommer all omfallas av gränsskydd. Vidare bör den omfatta näringsidkare i de led av livsmedelskedjan där förulsätlningarna för att ersätta den nuvarande interna marknadsregleringen med annan konkurrensbegränsande samverkan är störst.

Med det förut angivna syftet bör en lagsliflning på områdel göras till-lämplig på de näringsidkare som verkar i leden mellan de enskilda råva-ruproducenlerna och handelsledet. Lagsliflningen bör således inle bli tillämplig på enskilda jordbmkäre eller andra råvamproducenter, och inte heller på dagligvamgrossister och dagligvamdelaljister.

De näringsidkare som därmed kommer alt omfallas av lagstiftningen är för det försia sådana som för vidare försäljning från råvaruproducenlerna köper varor ulan atl bedriva någon form av bearbetning eller förädling. Vidare kommer lagstiftningen alt omfatta sådana näringsidkare som i de efterföljande produktionsleden för vidare försäljning bearbetar eller förädlar varor (exempelvis slakt och efterföljande kötlförädling).

Del är inle nödvändigl eller önskvärt att sådan samverkan som förekommer i verksamheten inom en ekonomisk förening beslående av enbart jordbmkäre eller andra råvaruproducenler träffas av lagstiftningen. En sådan samverkan bör därför undantas från tiUämpningsområdet för en ny lagstiftning. Undantaget motiveras uteslutande av vad som framstår som lämpligt från straffrättsliga ulgångspunkter. I övrigl gäller generalklausulen i 2 § konkurrenslagen, som enligt rättspraxis är tillämplig också på förhållanden inom en förening.

Det är från konkurrenssynpunkl myckel angeläget all dessa s. k. primärföreningar uppträder som konkurrenler till varandra på de marknader där de verkar. Detta blir möjligt när den samverkan som ligger i den kollektiva exportfinansieringen måsle upphöra.

I likhel med vad som gäller för de i konkurrenslagen uppställda förbuden bör lagstiftningen heller inle göras tillämplig på verksamheten inom en koncern. Det bör därvid observeras atl koncernsamverkan är något annat än den s. k. federativa samverkan som förekommer inom lantbmkskooperalionen.

Lagstiftningen bör utformas med beaktande av vad riksdagen har ullalat om att samverkan i säljbolag skall kunna förekomma för atl hantera säsongvariationer och liflfäUiga mindre exportkvantiteter (1989/90:JoU25 s. 97). Frågan om sådana säljbolag har' för övrigt behandlats även av konkurrenskommittén. Kommiltén har därvid formulerat ell anlal krav som den anser bör uppfyllas för att elt sådant säljbolag inte skall få sådana effekter på den svenska marknaden som innebär skadlig verkan i konkur renslagens mening (belänkandet s. 236-239). 10

Säljbolag av den typ som nu berörts kan enligt regeringens mening Prop. 1990/91:147 utgöra en lämplig form för atl hanlera säsongvarialioner och tillfälliga mindre exportkvantiteter i enlighet med de av kommiltén föreslagna principerna. En förutsättning är självfallet atl verksamhelen inle strider mot konkurrenslagstiftningen. Det är därvid av största vikl att de konkurrensvårdande myndighetema noga följer utvecklingen och ingriper om verksamheten inom elt nationellt säljbolag i något avseende innebär ett överlagande av de regleringar som upphör i enlighel med del livsmedelspoliliska beslulel. Om verksamheten exempelvis innebär alt producenterna på nationell nivå kollektivt bär förluster vid export strider förfarandet i princip mol de här föreslagna förbuden. Varje förening måsle själv bära sina förluster vid produktion av överskott.

Regeringen viU framhålla all inga marknadsaktörer — oavsett i vilken form de verkar — bör kunna ersätta den offentliga regleringen och därigenom förhindra att syftena med avregleringen uppnås. Genom knytningen lill lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m. m. träffar regeringens lagförslag inte endast kooperativa förelag.

Regeringen anser i likhet med flera remissinstanser alt del hade varil värdefullt att kunna bedöma livsmedelssektorn som helhet. En viktig förutsättning för atl vinsterna vid en avreglering inom livsmedelsområdet skall komma konsumenterna till del och den nu föreslagna lagstiftningen skall få full effekt är all konkurrensen fungerar effektivt även i efterföljande distributions- och handelsled. Del kan aUlså finnas skäl att senare återkomma med förslag till konkurrensfrämjande åtgärder även inom dessa led.

Frågor om konkurrensen i dessa led har emellertid inte någol direki samband med den nu föreslående avvecklingen av den interna marknadsregleringen. Frågorna övervägs av konkurrenskommittén i dess fortsatta arbete. Resultatet av kommitténs fortsatta arbele bör därför avvaktas.

Även i andra sammanhang har frågor som berör konkurrensen i dessa led i livsmedelskedjan uppmärksammals. Della gäller bl.a. den lämplig-helsprövning av etableringstillstånd som kommunerna gör enligt plan- och bygglagen (1987:10, ändrad senast 1990:1376), i samband med bl.a. planläggning av markanvändning för olika ändamål. Regeringen avser alt senare förelägga riksdagen förslag om vissa ändringar och förtydliganden i PBL. I della sammanhang kommer konkurrensfrågornas behandling i samband med planläggning att beröras.

Alt livsmedelskedjan nu inle kunnat bedömas i sin helhet bör emeUertid inle hindra elt genomförande av de åtgärder som är nödvändiga för atl de posiliva effekterna av del livsmedelspolitiska, beslutet skall uppnås och som regeringen här föreslår.

3.1.2 Förbud mot samverkan

Prop.1990/91:147

Regeringens fiirslag: Förbud införs mot sådan samverkan mellan näringsidkare i samma led som innebär

— all inköp av varor inom landet eller efterföljande produktion eller försäljning delas upp i kvoter, i geografiska områden eller i kundkretsar, eller

— att produktionen eller utbudet av varor inom landet begränsas på annat sätt, eller

— att underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export finansieras gemensamt.

Kommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Kommittén har därutöver föreslagit förbud mot samverkan som innebär en utjämning av priserna på råvaror inom landet utan samband med den kollekliva exportfinansieringen.

Remissinstanserna: Flera av de remissinslanser som är kritiska mot en särskild lagstiftning på området riktar principiella invändningar mot den ordning med straffbelagda förbud, undantag och dispensförfarande som kommitién föreslagit.

Flera remissinstanser har påpekat atl riksdagens beslul om avreglering på livsmedelsområdet innebär ändrade förutsättningar när det gäller förbud mot råvaruprisuljämning på mjölkområdel. NO anser dock att förslaget i den delen fortfarande har aktualitet.

Skälen för regeringens förslag:

Förbudstekniken

Tanken på atl ulvidga området i konkurrenslagstiftningen för den s.k. förbudsprincipen har varil aktuell i lidigare sammanhang. Den konkur-rensutredning som föregick tillkomsten av konkurrenslagen föreslog i sitt betänkande (SOU 1978:9) Ny konkurrensbegränsningslag generella förbud mot priskarteller och marknadsdelningskarteller. Dessa förslag genomfördes dock inte.

I motiven (prop. 1981/82:165 s. 135 ff) tifl konkurrenslagen berördes det problem på konkurrensområdet som består i atl elt och samma konkurrensbegränsande förfarande i vissa lägen kan ha övervägande fördelar eller vara klart önskvärt från allmän synpunkt, medan motsatsen kan gälla i andra situationer. Principiella invändningar anfördes därvid mol den modell som hade föreslagits av utredningen, nämligen ett brett och generellt avfattat kriminaliserat område från vilkel vissa för kriminalisering icke lämpade företeelser återfördes genom undantagsbestämmelser. Belydande tolkningsproblem bedömdes kunna uppstå beträffande såväl ytter-gränserna för förbudet som undantagsområdet. En osäkerhet om vad som

är förbjudet är, anfördes del, redan från rättssäkerhetssynpunkt betänkligt. Prop. 1990/91:147 Etl undanlag som hade föreslagits — undanlag för förfaranden som endasl i mindre mån kan begränsa konkurrensen — bedömdes i sak också kunna innebära att förbudel ändå träffade förfaranden som med hänsyn lill de mindre och medelstora förelagens konkurrenssilualion egentligen inte var önskvärt all straffbelägga. Elt dispensförfarande i etl sådant system ansågs visserligen nödvändigt, men bedömdes kunna leda lill elt stort anlal dispensansökningar med en belydande administrativ belastning för samhället och företagen som följd.

Flera remissinstanser har anfört motsvarande skäl mol en förbudslag-stiflning på livsmedelsområdet, däribland marknadsdomstolen.

Regeringen är medveten om de komplikationer som finns i sammanhangel. Vi vill dock i anslutning tifl della framhålla atl övervägandena i allmänhet när det gäller frågor om generella förbud i konkurrenslagstiftningen kan komma atl bygga på andra förutsättningar respeklive bedömningsgrunder än de som förelåg vid konkurrenslagens tillkomst. Redan av direktiven till konkurrenskommitlén framgår all en utvidgad förbudsteknik skall övervägas. Del kan alltså senare, beroende på vad kommitténs analyser leder lill, komma all finnas anledning alt la slällning lill frågor om förbud med mer generell verkan.

Avgörande för regeringens ställningstagande när det gäller livsmedelsområdet är den slora vikl vi lägger vid alt effektivitetsvinsterna av avregleringen verkligen kommer konsumenterna till godo. Konkurrensbegränsande förfaranden som allvarligt kan äventyra huvudsyftet med avregleringen på livsmedelsområdet är enligt regeringens uppfatlning principielll av sådan art att de i allmänhet har skadlig verkan. Skälen för en ordning med generella förbud på livsmedelsområdet väger därför över.

Som vi senare återkommer lill (avsnitt 3.1.3 och 3.1.4) är del nödvändigl all slälla upp regler om undanlag från förbuden och om möjlighet för näringsidkare all söka dispens. Vi återkommer även till frågor om sanktioner (avsnitl 3.1.5).

Näringsidkarna

Förbudet bör träffa samverkan mellan näringsidkare som är eller kan bli konkurrenter lill varandra. Della kan också uttryckas som all förbudel bör gälla näringsidkare i samma led.

Gemensam finansiering av underskoll vid försäljning av Jordbruksprodukter på expon

Som redovisades i proposilionen om livsmedelspoliliken (prop. 1989/90: 146 s. 51 f) beror de negativa konsekvenser som den interna marknadsreg leringen medfört lill stor del på den kollekliva exportfinansieringen. Ge nom att den lyfter bort alll som inte efterfrågas på den svenska markna den, minskar drivkrafterna för förelagen alt förändra sin produktion så alt den bällre Överensstämmer med vad som efterfrågas av konsumenterna. Svårigheten för marknadens signaler att nå fram förstärks genom atl 13

exporten finansieras med hjälp av en avgift som tas ul på afl produktion - Prop. 1990/91:147 oavsett om varan är av en sådan sort eller kvalitet atl avsättningen redan är säkrad inom landet. Med kollektiv exportfinansiering tillgodoser man inle det krav på anpassning till efterfrågan som är nödvändigt.

Avvecklingen av den kollekliva exportfinansieringen är en central del av livsmedelsreformen. Om de avsedda effekterna av avvecklingen av de interna marknadsregleringarna skall uppnås, är det enligt regeringens be- . dömning av grundläggande betydelse att den kollektiva exportfinansiering som har förekommit inom regleriiigens ram inte övertas eller på annal sätt drivs i prival regi. Sådana konkurrensbegränsningar som innebär att underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export finansieras gemensamt måste därför enligt regeringens uppfattning betraktas som i allmänhet skadliga.

Marknadsdelning och andra begränsningar av produktion eller utbud

Med hänsyn till att hemmamarknaden i slor utsträckning är skyddad mot pristryckande import är del särskill vikligt all utbudet på livsmedelsmarknaden inle hindras eller begränsas.

Genom överenskommelser om begränsningar av produktionen eller utbudet av varor, främst i form av s.k. marknadsdelning, kan de posiliva effekterna av en avreglerad marknad äventyras.

I praktiken upprätthålls på livsmedelsområdet en marknadsuppdelning mellan de producentkooperativa föreningarna.

För atl avregleringen skall få åsyftad effekt är det av mycket slor vikt atl en sådan marknadsuppdelning upphör eller förhindras. Detta är särskill viktigl mol bakgrund av atl de producentkooperativa föreningarna tillsammans har monopol eller en dominerande ställning i fräga om vissa produkter. Självfallel är del också vikligl att inga nya överenskommelser eller förfaranden som innefattar marknadsdelning eller andra produktions- eller utbudsbegränsningar inom livsmedelssektorn förekommer.

Ett förbud mot marknadsdelning bör gälla indelning i kvoter, i geografiska områden och i kundkretsar.

Kvotering kan innebära all var och en av de samverkande begränsar sin tillverkning eller försäljning till viss mellan dem överenskommen andel av deras sammanlagda omsättning.

S.k. områdesdelning kan innebära atl var och en av parterna får sitt geografiska distrikt alt sälja i, fredat från konkurrens från de övrigas sida.

Marknadsdelning efter kundkretsar kan vara antingen likvärdigt med en geografisk delning eller ha någon annan karaktär. Ett exempel på del sistnämnda är avtal mellan konkurrenter om all en av dem skall sälja endast till vissa köpare på en marknad och den andre lill övriga köpare.

Utjämningssystemet inom mejerinäringen

Riksdagens beslut om en ny livsmedelspolilik innebär bl. a. alt etl förenk lal utjämningssystem på mejeriområdet införs under en avvecklingspe riod. Frågan om det av konkurrenskommittén föreslagna förbudet mot 14

utjämning av priser på råvaror har, som flera remissinslanser påpekai, därmed kommii i ell annal läge. Den lönsamhelsutjämning som förekommer sker i huvudsak inom mejeriområdel. Genom riksdagens beslul kan sialen sägas ha sanktioneral en viss form av lönsamhelsutjämning under en avvecklingsperiod. Någon annan lönsamhelsutjämning än den sålunda sanktionerade skall inte förekomma.

Regeringen lägger därför inte fram någol förslag om förbud mot den lyp av utjämning av råvampriser som avser annat än prisutjämning i syfle atl finansiera export.

Utjämningsförfaranden som inte har slöd av slalsmakterna får angripas med stöd av generalklausulen i 2 § konkurrenslagen. Det förenklade utjämningssystemet har av riksdagen avgränsats på visst sätt och innebär en övergångsvis avvikelse från den konkurrenslinje som förblir huvudinriktningen. Påbyggnader i privat regi av det sanktionerade systemet kan få allvarliga effekter från prisbildnings- och effektivitetssynpunkt och slår i princip i slrid med statsmakternas intentioner. Della gäller också om uljämningsförfaranden tillämpas på andra områden än mejeriområdet.

Prop. 1990/91:147

3.1.3 Undantag från förbudet

Regeringens förslag: Det nya förbudet skall inle lillämpas på förfaranden som bara i begränsad utsträckning kan påverka konkurrensen på den marknad som del är fråga om i varje särskill fall.

Konkurrenskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Vissa remissinslanser anser all bestämmelsen om förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen är vag och förenad med tillämpningssvårigheler. Marknadsdomstolen och näringsfrihetsombudsmannen har framhållit all man vid bedömningar angående undantaget bör ulgå från hur slor del av den relevanta marknaden som förfarandet omfallar och inle — som konkurrenskommitlén redovisal i sina överväganden — ta sikte på den nationella marknaden.

Skälen för regeringens förslag: Del förbud som regeringen här föreslår bygger på presumtionen all de konkurrensbegränsande förfaranden som avses i allmänhet har skadlig verkan. I vissa fall torde emellertid etl sådanl förfarande kunna ha övervägande fördelar eller t. o. m. vara klart önskvärt från allmän synpunkt. Detta kan exempelvis gälla sådana faU när mindre näringsidkare samverkar i syfte atl konkurrera med slörre näringsidkare.

Del föreslagna förbudet bör därför inte gälla undantagslöst. Kriminaliseringen bör i slällel i princip avse enbart förfaranden som i mer än begränsad utsträckning påverkar konkurrensen på marknaden.

I olika utländska rättssystem är det inom konkurrenslagstiftningen inle ovanligt med s.k. bagalellundanlag från straffbelagda förbud. Därmed avses i princip undanlag för förfaranden som endasl i begränsad mån kan påverka konkurrensen på grund av alt de näringsidkare som samverkar

endasl har en lilen del av den marknad som del i varje särskill fall gäller. Prop. 1990/91:147 Sådana undanlag har bl. a. till syfte atl motverka en omfattande dispensprövning av bagalellartade förfaranden. Undanlag av denna lyp föreslogs för övrigl i del lidigare berörda belänkandel SOU 1978:9.

Regeringen anser alt elt undantag av della slag är nödvändigl. Genom elt sådant undantag kan man underlätta för mindre företag att samverka på elt sätt som stärker konkurrensen gentemot större förelag.

En regel som föreskriver undanlag för förfaranden som endasl i begränsad utsträckning kan påverka konkurrensen måste visserligen, som flera remissinslanser har framhållit, bli allmänt utformad. Med hänsyn tiU de skiftande förhållanden som kan förekomma kan undantaget inle anges på någol mera konkret sätt. Bedömningarna angående vad som i varje särskill fall ulgör förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen bör i slället med ledning av motivutlalandena anförtros åt rättstilllämpningen.

Vid bedömningen av undanlagets räckvidd, eller med andra ord förbudels omfattning, måsle flera faktorer beakias. En grundläggande fråga är givelvis vilken marknad som förfarandel i fråga läcker. Del är ju här som konkurrensen mellan de samverkande upphör eller minskar till följd av samarbetet. Därefter bör del prövas i vilken utsträckning det på denna marknad finns någon sidokonkurrens.

Med begreppet marknad avses del som ulgör en relevant marknad. Begreppet är vedertaget och centralt inom konkurrensrätten. Del medger att man lar hänsyn lill de ekonomiska realiteter som i varje enskilt fall avgränsar en marknad. Etl flertal avgöranden i marknadsdomstolen belyser bestämningen av den relevanta marknaden. Del är en rad aspekter som måste uppmärksammas. Till kärnfrågorna hör vilka produkter som är ägnade atl konkurrera med varandra, den geografiska avgränsningen av marknaden samt frågan huruvida en viss produkt ulgör en egen marknad eller ingår i en slörre sådan.

Om samarbetet innebär atl den totala konkurrensen på den relevanta marknaden begränsas endast i mindre utsträckning, blir undantaget till-lämpligt. Om de samverkande näringsidkarna tillsammans har endasl en mindre marknadsandel, bör man vid rättstillämpningen normall ulgå från all konkurrensen begränsas endasl i mindre utsträckning. Som tumregel bör gälla att konkurrensen begränsas endasl i mindre ulslräckning, om den samverkan som avses når en omfattning som påverkar mindre än 25 procent av den relevanta marknaden.

Metoden atl från de straffbelagda förbuden på della säll göra ell allmänl hållet undanlag kan, som flera kritiska remissinstanser också framhållit, skapa oklarhet om kriminaliseringens gränser. Det får emellertid förutsättas att näringsidkare som avser atl samverka i allmänhet kan överblicka i vilken ulslräckning den relevanta marknaden kan påverkas av samarbetet. Om de hyser iveksamhel huruvida ett förfarande som de deltar i omfatlas av kriminaliseringen eller inte, kommer de enligt vårt förslag atl ha möjlighet alt söka dispens hos marknadsdomstolen (se avsnitt 3.1.4).

I lagförslaget (13 §) föreslår regeringen all allmänt åtal för broll mol förbudel skall få väckas försl sedan näringsfrihelsombudsmannen har 16

lämnat åtalsmedgivande. Därigenom kommer frågan om i vilken omfattning förbudet påverkar konkurrensen pä den relevanta marknaden också all prövas av den myndighel som har särskild kompetens all bevaka konkurrensfrågorna.

Regeringen finner med hänvisning till det anförda alt några avgörande hinder från rättssäkerhetssynpunkt inte kan anses föreligga mot atl ett undantag av della slag tas in i lagen.

Prop. 1990/91:147

Tillämpning av missbruksprincipen

Det bör framhållas att vad vi nu behandlat rör undantag från ett förbud som enligt vad vi också föreslår skall vara belagt med siraff". Förfaranden som sålunda undantagits från det straffbara området torde emellertid i ett enskilt fall ändå kunna vara att betrakta som en konkurrensbegränsning med skadlig verkan. I ett sådanl fall kan ingripande ske med stöd av generalklausulen i 2 § konkurrenslagen.

Vidare bör här, liksom vid tillämpningen av konkurrenslagen, gälla att ett förfarande som är straffbelagt kan prövas alternativt enligt 2 § konkurrenslagen. Näringsfrihetsombudsmannen kan därvid i ställel för att lämna medgivande tiU ålal, välja att föra talan hos marknadsdomstolen med åberopande av generalklausulen. Om domstolen i ett sådant fall konstaterar alt förfarandet strider mol de objektiva rekvisiten i ett förbud, krävs inte särskild bevisning om skadlig verkan. Det kan tilläggas alt etl förfarande som i väsenlliga avseenden ligger nära det kriminaliserade området kan vara att bedöma som ägnat atl föranleda skadlig verkan.

3.1.4 Dispens från förbudet

Regeringens förslag: Marknadsdomstolen skall, för en viss lid eller lills vidare, kunna meddela en näringsidkare tillstånd liU ett förfarande som är förbjudet enligt lagen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Förslaget lämnas i sig utan erinran.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 16 § konkurrenslagen (prop. 1981/82:165 s. 138 ff) kan marknadsdomstolen meddela näringsidkare tillstånd till etl förfarande som strider mot de i konkurrenslagen uppställda förbuden mot brutlopriser och anbudskarteller (dispens). Dispens får lämnas endast om förfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar, som till väsentlig del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra lill en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning eller om eljest särskilda skäl föreligger.

Förbuden i konkurrenslagen, liksom här föreslagna förbud, motiveras av att de förfaranden som avses har bedömts ulgöra konkurrensbegränsningar som generellt anses ha skadlig verkan. Förbuden gmndas alltså i sak på en presumtion. I enskilda fall kan förfaranden som är förbjudna emel-

2 Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 147

lertid ha posiliva effekter från konkurrenssynpunkt. Dispensförfarandels funktion är all i enskilda fall pröva om den uppställda presumtionen brisler.

Som redan har framgått är elt dispensförfarande av molsvarande slag nödvändigl även när del gäller de här föreslagna förbuden på livsmedelsområdet. En regel motsvarande 16 § konkurrenslagen bör därför gälla även i den nya lagen.

Prop. 1990/91:147

3.1.5 StrafTm.m.

Regeringens förslag: Den som uppsåtligen bryter mot förbudet enligt lagen skall dömas till böter eller fängelse i högsl ett år. Är brottet atl anse som grovt skall dömas lill fängelse i högsl två år.

Om brottet är ringa skall inte dömas lill straff.

Till ansvar enligt lagen skall inle dömas för gärningar som är belagda med straff enligt konkurrenslagen eller som omfallas av etl sådant förbud eller åläggande som har meddelats vid vite med stöd av den lagen.

Allmänt ålal för brolt mol lagen får väckas endasl efler medgivande av näringsfrihelsombudsmannen.

Konkurrenskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Lämnar i allmänhet förslagen i denna del utan erinran i sig. Göta hovrätt påpekar all kommitténs lagförslag inle innehåller någon beslämmelse om vad som skall beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt.

Skälen för regeringens förslag: Principen alt lagstiftaren genom förbud ingriper mot konkurrensbegränsningar innebär alt förfaranden som i allmänhet anses ha skadlig verkan preciseras och förbjuds generellt. I konkurrenslagen sker della vid slraffansvar.

Konkurrenskommitlén har enligt sina direktiv att se över bl. a. sanklionssystemet och vid behov överväga ändringar. Regeringen ulesluler inte all det kan finnas andra mera ändamålsenliga former än siraff för att sanktionera förbudsregler i konkurrenslagstiftningen. Del finns emellertid inle skäl — och inte heller underlag för — alt här överväga någon annan sanktionsordning än den som nu gäller för brolt mot konkurrenslagen.

När det gäller slraffskalor och andra med straff sammanhängande frågor bör i princip samma ordning gälla som i konkurrenslagen.

3.1.6 Den lagtekniska lösningen

Regeringens förslag: Reglerna las in i en särskild lag.

Konkurrenskommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Uttalar sig inte särskill i frågan. Prop. 1990/91:147

Skälen för regeringens förslag: Konkurrenslagen är den allmänna lagen på konkurrensområdet och gäller för hela näringslivet. Propositionens förslag om straffsanktionerade förbud mot konkurrensbegränsande samverkan tar sikle på bara vissa varor, och vissa led i livsmedelskedjan. Lagregleringen bör därför ske i en särskild lag och inte i konkurrenslagen.

Den nya lagen skall gälla vid sidan om konkurrenslagen. Del innebär bl. a. att ingripanden med stöd av generalklausulen i 2 § konkurrenslagen kan ske även mot förfaranden som träffas av propositionens förslag om förbud.

Förhållandet mellan den nya lagen och konkurrenslagen följer av allmänna grundsatser. Någon särskild lagregel om detta är därför inte nödvändig.

Regeringen har i anslutning till vad lagrådet avfört rubricerat sitt lagförslag ''lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om Jordbruksprodukter".

3.2 Förslagets förhållande till Europeiska Gemenskapens regler

De grundläggande konkurrensreglerna inom EG framgår av Romfördragets artiklar 85 och 86.

Enligt artikel 85 (1) är överenskommelser mellan förelag, beslul av förelagssammanslulningar och samordnade förfaranden, som är ägnade alt påverka handeln mellan medlemsstaterna och som har till syfle eller följd alt konkurrensen inom den gemensamma marknaden förhindras, inskränks eller förvanskas, oförenliga med den gemensamma marknaden och förbjudna. 1 artikeln ges exempel på sådana förfaranden, däribland begränsning eller kontroll av produktion m. m, prissamverkan och uppdelning av marknader. Överenskommelser och beslul som är förbjudna saknar enligt 85 (2) rättsverkan. Enligt 85 (3) ges möjlighet atl under vissa föruisäiiningar göra undanlag från förbudel i 85 (1) i ell enskilt fall eller för en viss grupp av överenskommelser. Så har också skett, särskilt i form av s. k. gruppundanlag.

Artikel 86 behandlar dominerande slällning för förelag. Enligt artikeln är missbruk från etl eller flera förelags sida av en dominerande slällning på den gemensamma marknaden eller en väsentlig del av denna, i den utsträckning det är ägnat all påverka handeln mellan medlemsstaterna, oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet.

Förbuden i artiklarna 85 och 86 tillämpas också på förfaranden av ell eller flera förelag i en medlemsstat om handeln mellan denna stat och andra medlemsstater kan komma all påverkas .

Tillämpningen av reglerna lar sikte på de effekter ell vissl förfarande får inom EG. Dessa effekter kan uppstå oavsett om de i ell vissl förfarande inblandade företagen har sill säte inom eller utanför EG. Samhandelskrile- riet har därmed getts en mycket vid tillämpning. EG-domslolen har slagit fast att kriteriet är uppfyllt när ett förfarande äventyrar det fria flödet av varor direkt eller indirekt, fakliskl eller polentieflt. 19

EGs konkurrensregler har omedelbar rättsverkan för de enskilda företa- Prop. 1990/91:147 gen. Tillämpningen ankommer i första hand på EG-kommissionen. I sista hand är det EG-domstolen som fattar beslut efter överklagande av Kommissionens avgöranden. EGs konkurrensregler kan ocksä åberopas av enskild part och tillämpas av allmänna domslolar i Gemenskapen.

När det gäller jordbruksområdet sägs i Romfördragets artikel 42 att fördragets konkurrensregler skall gälla bara i den utsträckning som Rådet bestämmer. Enligt rådsförfrågningen nr 26/62 gäller i princip att artiklarna 85 (1) och 86 är tillämpliga på produktion av och handel med jordbmksvaror. Artikel 85 (1) gäUer dock inte sådana överenskommelser, förfaranden och beslut som ulgör en del av en nalionell marknadsorganisation eller som behövs för att uppnå målen för den gemensamma jordbmkspoliliken enligt Romfördragets artikel 39. Belräffande vad som avses med en nationell marknadsorganisation har kommissionen uttalat att artikel 85 inte träffar förfaranden som beslutats av organ som står under statlig kontroll vid genomförandet av en jordbmksreglering inom en stat. Bedömningen angående vilka förfaranden som kan anses nödvändiga för att uppfylla de mål som anges i Romfördragets artikel 39 är i praxis mycket restriktiv.

Romfördragets artikel 85 (1) skall — sägs det vidare i förordningen 26/ 62 — i synnerhet inle lillämpas på överenskommelser m. m. meUan jordbmkäre eller sammanslutningar av sådana i samma medlemstal, när överenskommelsen avser produktion eller försäljning av jordbruksprodukter eUer utnyttjande av vissa gemensamma anläggningar och inte innebär någon skyldighel atl tUlämpa etl fastsläUl pris, såvida inte kommissionen konstaterar alt konkurrensen på så sätt elimineras eller att målsättningen för den gemensamma jordbmkspoliliken äventyras. Även här har praxis intagit en restriktiv slällning. Undanlag för jordbrukare och deras organisationer kan inte bli aktuellt om inle någol av de två förhållanden som nämns försl är för handen. Della framgår av ell rättsfall där tyska bönder bidrog genom avgifter tiU exportfinansiering av mjölkprodukter (The Community v. Milchfördemngsfonds, OJ 1985 L35/35). EG-domslolen ullalande där alt även etl prival utvecklat stödsystem för alt finansiera export var oförenligt med artikel 85. Domstolen konstaterade också all gemensam finansiering av generisk marknadsföring inte stod i slrid med artikel 85 under fömtsättning atl marknadsföringen inle tog sin utgångspunkt i att varorna kommer från ett visst land.

De i propositionen föreslagna förbuden mol förfaranden inom landet ligger i linje med de regler som gäller inom EG för handeln meUan medlemsstaterna.

3.3 Kostnader, administrativa konsekvenser m. m.

De nya straffreglerna innebär all åklagarväsendet och de allmänna dom stolarna får ell nytt målområde. Enligt vad regeringen har inhämtat läm nar näringsfrihelsombudsmannen medgivande lill ålal för brott mot kon kurrenslagen endast i några yllersl få fall om året. Det finns inle anledning 20

att anta alt måltillströmningen skulle bli mer omfattande än så på grund av Prop. 1990/91:147 de nu föreslagna strafTreglerna. De få fall som det här kan bli fråga om bör därför kunna klaras av inom ramen för befintliga resurser.

För de berörda företagen torde de nya reglerna i princip inle innebära någol nytt i förhåUande till vad som redan följer av den livsmedelspolitiska reformen.

För de konkurrensvårdande myndigheterna kommer den nya lagen att medföra utökade uppgifter i form av konkurrensövervakning, utredningar och ingripanden. Avregleringen inom livsmedelsområdet kommer allmänt att kräva slörre insatser på del konkurrensvårdande områdel. Insatser krävs framför allt under det successiva avregleringsskedet åren 1991-1995. Insatserna behöver intensifieras tämligen omgående, och en handlingsberedskap för detta måsle finnas hos framför allt näringsfrihetsombudsmannen (NO) och statens pris- och.konkurrensverk (SPK). Det är angeläget all NO och SPK samarbetar i syfte att samordna sina insatser och uppnå ett planeral och samfällt agerande.

I budgetpropositionen 1991 (prop. 1990/91:100 bilaga 15 s. 83-87) har föreslagits att NO och SPK från den I juli 1991 tillförs nya resurser bl.a. till följd av avregleringen inom livsmedelsområdet.

I proposilionen om livsmedelspolitiken (prop. 1989/90:146 s. 56 ff) har regeringen redovisat sina bedömningar när det gäller produktionens och prisernas utveckling i anledning av den livsmedelspoliliska reformen.

I sammanhanget kan också nämnas att regeringen den 20 december 1990 lämnat olika uppdrag med anledning av den livsmedelspolitiska reformen. SPK har fått i uppdrag att närmare följa avregleringens effekter från konkurrenssynpunkt. Lanlbmksstyrelsen och statens jordbmksnämnd har fått i uppdrag att följa och analysera utvecklingen i jordbrukssektorn och på marknaderna för jordbrukets produkter. Livsmedelsekonomiska samarbelsnämnden har fått i uppdrag att under omslällningsperioden följa och analysera effekterna av reformen. Vidare har regeringen tillsatt en särskild konsumentberedning med uppgift atl konlinuerligt följa och utvärdera den livsmedelspolitiska reformen ur elt brett konsumentperspektiv.

4 Upprättat lagförslag

I enlighet med vad som nu har anförts har inom civildepartementet upprättats förslag till

lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbmksprodukler.

5 Specialmotivering

Förslag till lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter

Lagens tillämpningsområde

Prop. 1990/91:147

Denna lag skall tiUämpas på näringsidkare vars verksamhet avser

1. köp av jordbruksprodukter från jordbmkäre eller andra råvamproducenter, eller

2. bearbetning eller förädling i någol efterföljande produklionsled av sådana produkter.

I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Undanlag från tillämpningsområdet regleras i 2 §. Belräffande de närmare skälen kan hänvisas lill den allmänna motiveringen (avsnitt 3.1.1).

Förhållandet mellan denna lag och konkurrenslagen har behandlats i avsnitl 3.1.6.

2§

Lagen gäller dock inle verksamhel

1. inom en koncern, eller

2. inorn en ekonomisk förening som bara har jordbrukare eller andra råvaruproducenler som medlemmar.

I paragrafen undantas från lagens tiUämpningsområde till all börja med verksamhelen inom en koncern. Detta motsvarar undantaget för koncernförhållanden i 15 § konkurrenslagen (jfr. prop. 1981/82:165 s. 128 ffoch s. 282).

Undantaget avser sådana koncerner som avses i 1 kap. 2 § aktiebolagslagen (1975:1385, ändrad senast 1990:1349) och i Ikap. 4§ lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (ändrad senast 1990:1354).

Från lagens tillämpningsområde undantas även verksamheten inom producentkooperationens s.k. primärföreningar, dvs ekonomiska föreningar med endast jordbrukare eller andra råvamproducenter som medlemmar. Undantaget gäller självfallet även om föreningen har vissa inte längre aktiva jordbrukare som medlemmar.

3§

1 denna lag avses mednäringsidkare också en sammanslutning av

näringsidkare, även om den inte bedriver någon näringsverksamhel.

Med Jordbruksprodukter avses sådana varor som anges i bilagan

lill lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m.

Begreppet näringsidkare har i denna lag samma betydelse som i konkurrenslagen (prop. 1981/82:165 s. 158 ffoch s. 251). Enligt första stycket

22

avses med näringsidkare också en sammanslutning av näringsidkare, även om sammanslutningen inte bedriver någon näringsverksamhel. Beslämmelsen, som skall ses i sammanhang med 6 §, har en motsvarighet i 29 § konkurrenslagen. Specialmoliveringen lill den beslämmelsen finns i prop. 1981/82:165 s. 299.

I paragrafens andra strecksats definieras även vad som i lagen avses med Jordbruksprodukter. Detta sker genom en hänvisning till bilagan till lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m.Där anges på vilka varor som regeringen bl.a. får föreskriva atl införselavgifi skall las ul. Del rör sig alltså om s. k. gränsskyddade varor.

Prop. 1990/91:147

Förbud

4§

I fråga om jordbruksprodukter är del — under de förutsättningar

som anges i 5 § — olillåtet för en näringsidkare

1. atl ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare i samma led,

2. alt lillämpa ett gemensamt förfarande i samförstånd med en annan näringsidkare i samma led, eller

3. att utöva påtryckning på en annan näringsidkare i samma led i syfte atl få lill slånd en överenskommelse eller elt gemensamt förfarande.

Förbudet avser s. k. horisontell samverkan i fråga om jordbmksprodukler under de närmare fömtsättningar som anges i 5 §. De förfaranden i samverkan som avses är atl man ingår eller tillämpar en överenskommelse eller i samförstånd tillämpar ett gemensamt förfarande i de avseenden som anges punkterna 1 och 2.

Enligt punkt 3 är det vidare olillålel för en näringsidkare all ulöva pålryckning på en annan näringsidkare i syfle att få till stånd en överenskommelse eller eu gemensaml förfarande.

Belräffande innebörden av dessa uttryck hänvisas till specialmotiveringen tifl 14 § konkurrenslagen (prop. 1981/82:165 s. 274 0.

Som förutsättning för förbudet gäller alt näringsidkarna är eller kan bli konkurrenter till varandra. Detta har i lagen uttryckts med "i samma led" (jfr. beteckningen "i elt senare led" i 13 § konkurrenslagen). Även näringsidkare som normalt inte konkurrerar med varandra kan i enskilda fall verka i samma led.

På samma sätt som när del gäller förbuden i konkurrenslagen mot bruttopriser och anbudskarteller anses ett förfarande som strider mot här uppställt förbud samtidigt strida mol generalklausulen i 2 § konkurrenslagen. Konkurrensbegränsningar som inle träffas av förbuden kan alltid prövas enligt generalklausulen.

23

5§

Förbudet i 4 § gäller, så snart överenskommelsen eller det gemensamma förfarandet innebär

1. att inköp av varor inom landet eUer efterföljande produktion eller försäljning delas upp

—i kvoter,

—i geografiska områden, eller

—i kundkretsar,

2. att produktionen eller utbudet av varor inom landel begränsas pä något annat sätt, eller

3. att underskott vid försäljning av jordbmksprodukler pä export finansieras gemensamt.

Prop. 1990/91:147

Enligt denna paragraf träffar förbudet i 4 § överenskommelser eUer gemensamma förfaranden som innebär dels en uppdelning av marknader eller andra produktions- eller utbudsbegränsningar, dels en gemensam finansiering av underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export. Dessa förfaranden har behandlats i avsnilt 3.1.2 i den allmänna motiveringen.

6§

Vad som sägs i 4 och 5 §§ om en överenskommelse eller etl gemensamt förfarande skaU tillämpas också på ett beslut av en sammanslutning av näringsidkare.

Enligt denna paragraf likställs ett beslut av en sammanslutning av näringsidkare med en överenskommelse eller ell gemensaml förfarande. Del är här fråga om sådana sammanslutningar som avses i 3 § försia strecksatsen. Paragrafen har afltså en motsvarighet i en del av 29 § konkurrenslagen. Med "beslut" avses här samma sak som i den bestämmelsen. Det kan alltså vara fråga om t. ex. överenskommelser som en sammanslutning av näringsidkare skriver in i stadgar.

7§

Förbudet i 4 § gäller inte förfaranden som bara i begränsad utsträckning kan påverka konkurrensen på den marknad som det är fråga om i varje särskilt faU.

Enligt denna paragraf gäller förbudet i 4 § inte förfaranden som bara i begränsad utsträckning kan påverka konkurrensen på den relevanta marknaden. Förslagel i denna del har närmare behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.1.3.

24

Dispens

Prop. 1990/91:147

8§

Marknadsdomstolen kan, för en viss tid efler tills vidare, meddela en näringsidkare tillstånd till ell förfarande som annars är förbjudet enligt 4 § (dispens).

9§

Dispens enligt 8 § får meddelas bara

om förfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar, som till väsentlig del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en från aflmän synpunkt ändamålsenlig ordning eller

om det annars finns särskilda skäl.

Paragraferna, som innehåller regler om dispens, motsvarar 16 § konkurrenslagen (jfr prop. 1981/82:165 s. 138 ff", 282). Motsvarande bedömningsgrunder som anges i motiv och praxis till konkurrenslagens dispensregler får i princip beaktas även vid tillämpningen av denna bestämmelse.

10 §

I ärenden enligt 8 § skall följande föreskrifter i konkurrenslagen

(1982:729) också tillämpas:

17 § om ansökan,

18 § om interimistiska beslut, och 24-25 §§ om omprövning m. m.

När del gäller ansökan om dispens, interimistiska beslut om dispens och omprövning av dispensbeslut skall genom hänvisningarna i paragrafen reglerna om detta i konkurrenslagen tillämpas.

StrafTm.m.

n§

Den som uppsåtligen bryter mol förbudet enligt 4 § skall dömas till böter eller fängelse högsl ett år.

Om brottet är ringa skall dock inte dömas till straff.

Om brottet är grovt, skafl dömas lill fängelse i högsl två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas i vad mån det har utgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan eller i en upprepad brottslighet eller har medfört betydande skada.

Straffskalan för brott mot lagen enligt första styckel är densamma som enligt 34 § konkurrenslagen. Specialmotiveringen till den bestämmelsen finns i prop. 1981/82:165 s. 300.

Andra stycket motsvarar 35 § konkurrenslagen. Specialmotiveringen till den bestämmelsen finns i prop. 1981/82:165 s. 300.

Även de uppsåtliga brotten enligt denna lag torde i vissa fall kunna vara

25

att betrakta som ringa. Vad som därvid är atl anse som ringa gärning får bedömas motsatsvis ulifrån vad som enligt tredje stycket är atl betrakta som grovt brott.

Tredje stycket motsvarar 36 § konkurrenslagen (jfr prop. 1981/82:165 s. 142 ff".

Prop. 1990/91:147

12§

Till ansvar enligt denna lag skaU inle dömas för gärningar som är belagda med straff" enligt konkurrenslagen (1982:729) eller som omfattas av ett sådant förbud eller åläggande som har meddelats vid vite med stöd av den lagen.

Del torde kunna förekomma atl ett förfarande som strider mot förbudet i lagen samtidigt strider mot något i konkurrenslagen uppställt förbud. Paragrafen innehåller inledningsvis en lagValsregel för sådana situationer. Paragrafen motsvarar i övrigt 37 § konkurrenslagen. Ett ingripande med stöd av generalklausulen i 2 § konkurrenslagen är aUlid möjligt inom det i denna lag uppställda förbudsområdet. Den siluationen kan då inträda alt en åtgärd, som innefattar en överträdelse av elt förbud eller åläggande vid vite som har meddelats med stöd av konkurrenslagen, även ulgör etl broll enligt denna lag. Vitesföreläggandel och slraffregeln bygger då på samma grund. I så fall bör inle mer än en av påföljderna dömas ul. Vitet bör därvid ges företräde (jfr. specialmoliveringen lill 37 § konkurrenslagen i prop. 1981/82:165 s. 301).

13§

Allmänl ålal för brott mot denna lag får väckas bara efler medgivande av näringsfrihetsombudsmannen. .

Paragrafen motsvarar 39 § konkurrenslagen. Specialmotiveringen till den paragrafen finns i prop. 1981/82:165 s. 301 f).

Genom bestämmelsen kan näringsfrihetsombudsmannen välja atl gå fram med stöd av generalklausulen i konkurrenslagen i ställel för att låla saken gå till ålalsprövning.

Uppgiftsskyldighet m. m.

14§

Vid lillämpningen av denna lag skall följande föreskrifter i konkurrenslagen (1982:729) också lUlämpas:

28 och 30-32 §§ om uppgiftsskyldighet m. m,

33 § om begäran om biträde av myndighel för ulredning,

38 § om talan om uldömande av vite, och

40 § om överklagande.

Genom hänvisningarna i paragrafen tillämpas vissa regler i konkurrenslagen om uppgiftsskyldighet m. m.

26 Ikraftträdande-och övergångsbestämmelser Prop. 1990/91:147

Lagen bör träda i krafl samtidigt som riksdagens beslut om avveckling av de interna marknadsregleringarna på livsmedelsområdet Iräder i lillämpning. Vissa förfaranden som intill dess har varit en del av den inlerna regleringen och därför inte varil möjliga atl pröva enligt generalklausulen i 2 § konkurrenslagen blir då förbjudna vid straffansvar.

Det är rimligt att berörda näringsidkare ges möjlighet all gradvis slälla om sig lill de nya förhållandena. Del kommer all finnas möjlighet för näringsidkare all enligt 8 § hos marknadsdomstolen ansöka om dispens för förfaranden som strider möt lagen. Under en övergångslid bör näringsidkarna kunna ha möjlighet atl överväga om de skall upphöra med förfarandena eller om de skall söka dispens. Om dispens inte har sökts före den 1 september 1991, bör åtal kunna väckas i fråga om ett förfarande som strider mot lagen. Söks dispens före nämnda dag kan åtal väckas beträffan-' de förfaranden som utövats från och med två månader efter det att beslut i dispensärendet meddelats.

6 Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår atl riksdagen antar förslaget lill lag om förbud mol konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter.

27

7 Propositionens lagförslag Prop-1990/91:147

Förslag till

Lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag skall lillämpas på näringsidkare vars verksamhel avser

1. köp av jordbmksprodukler från jordbrukare eller andra råvamprodu-. center, eller

2. bearbetning eller förädling i något efterföljande produktionsled av sådana produkter.

2 § Lagen gäller dock inte verksamhel

1. inom en koncern, eller

2. inom en ekonomisk förening som bara har jordbmkäre eller andra råvaruproducenler som medlemmar.

3 § I denna lag avses med näringsidkare också en sammanslutning av näringsidkare, även om den inte bedriver någon näringsverksamhet.

Med Jordbruksprodukter avses sådana varor som anges i bilagan lill lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbmksprodukler m.m.

Förbud

4 § I fråga om jordbmksprodukler är del - under de förutsättningar som anges i 5 § — otillåtet för en näringsidkare

1. att ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare i samma led,

2. atl lillämpa etl gemensaml förfarande i samförstånd med en annan näringsidkare i samma led, eller

3. att utöva påtryckning på en annan näringsidkare i samma led i syfle att få tiU stånd en överenskommelse eller ett gemensaml förfarande.

5 § Förbudet i 4 § gäller, så snart överenskommelsen eller det gemensam ma förfarandet innebär

1. all inköp av varor inom landet eller efterföljande produktion eller försäljning delas upp

—i kvoter,

—i geografiska områden, eller

—i kundkretsar,

2. att produktionen eller utbudet av varor inom landet begränsas på någol annat sätt, eller

3. att underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export finansieras gemensamt.

6 § Vad som sägs i 4 och 5 §§ om en överenskommelse eller ett gemen samt förfarande skall tillämpas också på ett beslul av en sammanslutning

av näringsidkare. 28

7 § Förbudet i 4 § gäller inte förfaranden som bara i begränsad ulsträck- Prop. 1990/91:147 ning kan påverka konkurrensen på den marknad som del är fråga om i

varje särskill fall.

Dispens

8 § Marknadsdomslolen kan, för en viss lid eller lills vidare, meddela en näringsidkare tiflslånd till etl förfarande som annars är förbjudet enligt 4 § (dispens).

9 § Dispens enligt 8 § får meddelas bara

om förfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar, som till väsentlig del kommer konsumenterna tUl godo, eller i övrigt bidra till en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning eller

om det annars finns särskilda skäl.

10 § I ärenden enligt 8 § skall följande föreskrifter i konkurrenslagen (1982:729) också Ifllämpas:

17 § om ansökan,

18 § om interimistiska beslut, och 24 —25 §§ om omprövning m. m.

Straff m.m.

11 § Den som uppsåtligen bryler möt förbudet enligt 4 § skall dömas till böter eller fängelse högst elt år.

Om brotlel är ringa skall dock inle dömas till straff".

Om brottet är grovt, skaU dömas till fängelse i högst två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas i vad mån del har utgjort etl led i en organiserad, omfattande samverkan eller i en upprepad brottslighet eller har medfört betydande skada.

12 § Till ansvar enligt denna lag skall inle dömas för gärningar som är belagda med siraff enligt konkurrenslagen (1982:729) eller som omfattas av ett sådanl förbud eller åläggande som har meddelats vid vite med stöd av den lagen.

13 § Allmänl åtal för brott mot denna lag får väckas bara efter medgivande av näringsfrihetsombudsmannen.

Uppgiftsskyldighet m. m.

14 § Vid lillämpningen av denna lag skall följande föreskrifter i konkur renslagen (1982:729) också tiflämpas:

28 och 30 — 32 §§ om uppgiftsskyldighet m. m,

33 § om begäran om biträde av myndighet för utredning,

38 § om talan om uldömande av vite, och

40 § om överklagande.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

2. Om någon före ulgången av augusti 1991 har sökt dispens enligt 8 § för ett förfarande som står i strid mot denna lag men som inletts innan lagen trädde i krafl, omfattas förfarandet inte av lagen förrän två månader efler det att beslut i dispensärendet meddelats. Ansökningar om sådan

dispens får prövas före lagens ikraftträdande. 29

Kommitténs sammanfattning av betänkandet (SOU Prop. 1990/91:147 1990:25) Konkurrensen inom livsmedelssektorn Bilaga i

Konkurrenskommitlén föreslår i detta belänkande åtgärder för atl förstärka konkurrensen inom livsmedelssektorn efler ett beslul om avreglering på jordbmksområdel. Kommiltén föreslår en provisorisk lag mot marknadsdelning och vissl annat samarbele på jordbrukets område. När det gäller förvänlade fusioner anser kommiltén alt de nuvarande reglerna i konkurrenslagen (1982:729), KL, bör användas i enlighet med dess syften. Kommittén föreslår alt det skall vara möjligl att samarbeta inom ett försäljningsföretag för export av s. k. biologiska överskott och delar av djurkroppar som inle går att avsälla i Sverige. Kommiltén föreslår vissa krilerier som bör vara uppfyllda för ell sådant bolag. Kommiltén pekar vidare på alt efler ett beslul om avreglering är slora insatser på del konkurrensvårdande området nödvändiga.

Med hänsyn lill uppdraget atl försl behandla reglerade seklorer har det inte varit möjligt att endast arbeta med generella medel, något som hade varit önskvärt. I det forlsatla arbetet kommer dock kommitién all vara mån om all ha en helhetssyn över varje seklor av näringslivet och över näringslivet i stort. Della kan leda till förslag lill ändringar i konkurrenslagstiftningen och i annan berörd lagstiftning med generell räckvidd. De förslag lill särskild behandling av den nu reglerade sektorn som framförs i detta betänkande kommer att omprövas i ljuset av en fortsatt och generell analys. De skall ses mol bakgrund av den särskilda siluation som uppstår då en sektor som varil föremål för en lång tids reglering skall avregleras och det tuåsle observeras all åtgärderna i tiden är begränsade till avregle-ringsskedet.

Direktiven

Konkurrenskommitlén har enligt sina direktiv att kartlägga hur konkurrensförhållandena har förändrats inom olika sektorer av ekonomin under de senaste lio åren samt analysera vilken belydelse konkurrensförhållandena har för all de centrala ekonomisk-politiska målen skall kunna uppnås. Med utgångspunkt i den genomförda analysen och de uppmärksammade bristerna skall kommitién föreslå ålgärder som verksamt kan bidra lill en ökad konkurrens saml överväga ändring i konkurrenslagstiftning. Direktiven delar in arbetet i tre faser. Under den försia skall kommittén gå igenom de reglerade sektorerna bostads-, transport- och livsmedelssektorn i syfte att lägga fram förslag som på relalivt kort sikt kan genomföras för all förbättra marknadernas funktionssätt inom dessa seklorer.

Allmänna utgångspunkter

Konkurrenspolitiken syftar bl.a. till all förbättra marknadens funktions sätt och motverka olika former av skadliga konkurrensbegränsningar, medverka lill en effekliv resursfördelning, förbättrad produktivitelslill- växl och bällre balans i samhällsekonomin. 30

Del är ett vitalt samhällsintresse atl marknadshushållningen förstärks Prop. 1990/91:147 genom åtgärder som främjar önskvärd konkurrens och förhindrar olika Bilaga 1 former av marknadsdominans. Del kan därför finnas skäl atl ingripa på en marknad i avsikt atl främja konkurrens och motverka olämpliga konkurrenshinder. Det blir här fråga om all kompensera för marknadsekonomins ofullkomligheter och undanröja hinder för dess funktionsduglighet. I detta sammanhang är det viktigt all skilja meflan förelag som verkar på en fri inlernalionell marknad och företag som verkar inom ramen för en skyddad marknad. När det gäller de senare är det särskill betydelsefullt från efrektivitelssynpunkt all de konkurrensvårdande myndigheterna har möjlighet att verka för väl fungerande hemmamarknader.

Kommitién har i sitt arbele haft atl utgå ifrån förslagel från den livsmedelspoliliska arbetsgruppen (LAG). En proposilion i frågan beräknas föreläggas riksdagen under våren 1990. I detta delbetänkande har mot bakgrund härav avregleringens direkla effekter på framförallt konkurrensen i jordbruksledel analyserats med förtur. I betänkandet behandlas emellertid också konkurrensen i efterföljande led, dvs. industri, distribution och handel. Kommitién avser all senare mer ingående fortsätta denna analys.

Förslaget från LAG innebär all den inlerna marknadsregleringen på jordbmketsområdeavskafTasfr. o. m. den Ijuli 1991 samtidigt som gränsskyddel bibehålls. I praktiken betyder della all sektorn kommer all vara avskuren från internationell konkurrens under avregleringsperioden. Della är elt förhållande som kommit all påverka kommilléns förslag genom alt vi funnit nödvändigl all föreslå en provisorisk och i praktiken tidsbegränsad lagsliflning för alt möla inle önskvärda förfaranden som skulle kunna vidias efter en avreglering för atl förhindra eller försvåra all de eftersträvade effekterna av avregleringen uppnås.

Kommittén har motiverat sina förslag ulifrån såväl existerande former av konkurrensbegränsning som från en analys av hur marknaderna kan komma alt fungera efter en avreglering. Den allmänna avsikten har här varil all föregripa framlida hinder mol väl fungerande marknader.

Den viktigaste frågan i sammanhangel har då blivit atl bedöma om den befintliga konkurrenslagstiftningen behöver komplelleras i samband med avregleringen eller om den kan anses vara tillräckligt effektiv för att möta störningar i konkurrensförhållandena som kan bli en direkt följd av avregleringen.

Kommitténs förslag syftar till att stärka de svaga grupperna på marknaden och begränsa möjlighelen lill skadlig verkan genom ingrepp från de starka marknadsaktörernas sida i de led som direki berörs av avregleringen. Det är vidare vikligl all tillse att de effektivitetsvinster som ligger i avregleringen verkligen kommer konsumenterna tifl del och således inle stannar i något led på vägen.

Kommitién har slagit fasl all konkurrens inle är något självändamål ulan är ett medel för resursfördelning. Givelvis måsle en avvägning göras så att samverkan, l.ex. mellan mindre förelag eller inom kooperativa organisalioner kan förekomma. Redan i delta belänkande diskuterar kom mittén därför den samverkan som förekommer i kooperativ form. I del fortsatta arbetet avser vi dock all göra ytterligare analyser av hur konkur- 31

renslagstiftningen bör utformas och tiUämpas för att vederbörlig hänsyn Prop. 1990/91:147 skall kunna tas tiU kooperationens särart och olika behov av federativ Bilaga 1 samverkan.

Det internationella handelspolitiska samarbetet och främst det pågående integralionsarbetet mellan EG och EFTA har också betydelse när det gäller konkurrensförhållandena inom jordbmksområdel. Integralionsarbetet EG/EFTA omfattar dock inte de reglerade varorna inom jordbrukssektorn.

Deltagarna i de s. k. GATT-samtalen, däribland Sverige, har förbundit sig alt tillse all nuvarande stödnivåer inte överskrids. Särskill har nämnts att importskyddel inle fär intensifieras och atl prisstöd inle får öka fr. o. m. april 1989 fram lill slutet av år 1990. Deltagarna har också förklarat sig ha för avsikt att reducera stödnivåerna under år 1990. Detta arbete påverkar givelvis också konkurrensen inom jordbruksområdet.

Den nuvarande situationen

Flertalet marknader inom livsmedelskedjan kännetecknas av olika former av ofullkomligheter. Delta är fallet såväl inom insatsvaru-, förädlings-, som grossistled. För det allmänna blir det därför av särskild vikt att någon bevakar dels att ingen enskild aktör åtminstone inte hell kan dominera marknaden, dels alt det finns utrymme för potentiell konkurrens. Frågan om marknadsmakl rör bl. a. prisbildningen. När det gäller frågan om potentiell konkurrens är det viktigt att uppmärksamma olika former av inträdes- och etableringshinder på en marknad.

Dagens livsmedelssektor kännetecknas i flertalet led av en långl gången koncentration lill elt fåtal större aktörer. I de reglerade leden dominerar lantbrukskooperationen med marknadsandelar på 70— 100%. Lantbruks-kooperationen har en stark ställning även utanför de reglerade leden såväl inom stycknings- och charkvaruinduslrin som inom kvarnindustrin. Koncentrationen har gått långt även utanför det område som helt domineras av kooperationen. Den del av livsmedelsindustrin som inte kontrolleras av lantbrukskooperationen kännetecknas av atl ett fåtal aktörer har en stark slällning på marknaden. Även inom parlihandelsledel finns elt litet antal aktörer med stor marknadsmakt. Branschen domineras av tre block och priskonkurrensen inom blocken är starkt begränsad. Detta har samband med förekomsten av olika typer av prissamverkan t. ex. cirkaprislistor och en i vissa fall alltför stark bindning mellan grossist och detaljist.

Särskilt två omständigheter utgör ell starkt stöd för antagandel att resursfördelningen inte varit effektiv inom livsmedelskedjan:

1. Kapacilelsutnytljandel har varit mycket lågl och delvis konlracykliskt inom den icke-konkurrensulsatta livsmedelsindustrin.

2. Prisregleringen och dess avsätlningsgarantier har medfört alt så mycket resurser tillförts jordbrukssektorn att vi tvingats subventionera export av överskottskvantiteter som saknat köpkraftig efterfrågan.

Kommittén har också pekal på all livsmedelsprisernas ökningstakt har varit högre än den allmänna inflationstakten i genomsnitt under 1980- talet. De svenska livsmedelspriserna har också stigit snabbare än motsva- 32

rande priser i andra europeiska OECD-länder. Reducerat för effeklen av Prop. 1990/91: 147 minskade livsmedelssubvenlioner i Sverige är skillnaden i ökningslakt av Bilaga 1 storleksordningen två procent per år.

Av de olika länkarna i livsmedelskedjan uppvisar handelsleden den snabbaste kostnadsökningen. Della är i och för sig inte överraskande, då verksamheten i dessa led är mycket arbelskraftsintensiv och möjligheterna lill produklivitetshöjande mekanisering är jämförelsevis begränsade. Kommittén har inte haft möjlighet all i arbetet med föreliggande betänkande mer ingående analysera sambandet mellan konkurrensförhållanden och kostnader i livsmedelshandeln. En sådan analys kommer emellertid all ulgöra en nödvändig del av underlaget för fortsatta överväganden i huvudbelänkandel om konkurrensbegränsningar och behov av åtgärder i denna del av livsmedelssektorn.

I den diskussion som förts om konkurrensbegränsning inom livsmedelssektorn kan man urskilja en gemensam problembeskrivning där olika'led har sina karaktäristiska kännetecken. Denna problembild kan sammanfallas enligt följande:

Insatsvaruledet

få aktörer och dominerande ställning för producentkooperalionen de producentkooperativa föreningarna samverkar sinsemellan

Förädlingsledet

—få aktörer och dominerande slällning för producentkooperalionen

—hög förelagskoncentration även på områden som ligger utanför jordbruksregleringen och på flera områden som inte domineras av producentkooperalionen

—etableringshinder genom leveransplikt/moltagningsplikt

— etableringshinder genom utjämningssystemet inom bl.a. mejeriregle ringen

—svag imporlkonkurrens

—produktion av reglerade och icke-reglerade varor inom samma företag

—ingen uppdelning redovisningsmässigt inom mejeriföreningarna mellan produktion av reglerade respektive icke-reglerade varor

Parfi- och detaljhandelsleden

—marknaden domineras helt av tre partihandelsblock

—slarka band mellan parti- och detaljhandel

—minskade inslag av direktleverans från fabrik lill detaljist

—ingen eller svag importkonkurrens

—etableringshinder i den kommunala planprocessen

—svagt motstånd mol bakifrån kommande prishöjningar

—prissättningen lar inle i tillräcklig ulslräckning hänsyn till den lokala marknadssituationen 33

3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 147

Gränsskyddel Prop. 1990/91:147

Som redan har framgått är en av utgångspunkterna för den livsmedelspoli- ' tiska reformen alt gränsskyddel skall behållas lill dess att etl avtal med annat innehåll har slutits inom ramen för GATT-samarbetel.

Från konkurrenssynpunkt innebär delta atl större krav måsle slällas på väl fungerande marknader inom landel. I samband med avregleringen av livsmedelsområdet måsle därför olika ålgärder för att värna konkurrensen vidias. Detta medför att bl. a. den konkurrensvårdande verksamheten måsle intensifieras. Detta berör givelvis arbetet inom NO och SPK. Kommittén har dessutom understrukit belydelsen av all slalens jordbruksnämnd lill vidare har en uppgift i konkurrenshänseende inom nuvarande reglerade led. Della moliveras bl.a. av nämndens kompetens på jordbruksområdet. Nämnden har i möjligheten att selektivt sänka gränsskyddel eller medge restitution av införselavgifi vid import ett verksamt medel till sill förfogande för att snabbt kunna påverka konkurrenssituationen. Den livsmedelspoliliska arbetsgruppen har lyft fram denna möjlighet. Kommittén menar för sin del all del är vikligl att möjlighelen all sänka gränsskyddet för enskilt fall verkligen används då konkurrensen efter en avreglering hotas på en marknad. Därvid är det av belydelse att de som bevakar marknaden ägnar tillräcklig uppmärksamhet åt dessa frågor.

Näringsidkarbegreppel

Kooperationen spelar en viktig roll inom livsmedelssektorn. Den finns företrädd dels i form av konsumentkooperationen och dels i form av lantbrukskooperationen. Den kooperativa samverkan inom ekonomiska föreningar har alltid haft som ell viktigt motiv all stärka små och svaga aktörers slällning på en marknad. Genom all samverka i organiserad form kan man uppnå en sådan position atl andra aktörers marknadsmakt balanseras. Traditionellt sell har det därför inte funnits någon inneboende konflikt mellan konkurrenspolitiken, vilken ytterst syftar lill all värna om medborgarnas dvs. konsumentkollektivets intressen, och samverkan i kooperativa föreningar.

Diskussionen om näringsidkarbegreppel har i realileten all göra med KL:s tillämpning i prakliken, särskill i förhållande lill näringsverksamhet i kooperativa former. Framför allt har två frågor fokuserats:

1) föreningarnas inlerna arbele bl. a. med s.k. mottagnings- och leveransplikl saml

2) krav från föreningarnas sida att kunna samverka inbördes på liknande säll som kan ske inom en koncern.

Kommitténs genomgång av näringsidkarbegreppel och tillämpningen av KL har skell mol bakgrund av kooperationens stora belydelse i svenskl näringsliv. Kommiltén har utgått från all kooperationen fortsättningsvis kommer atl ha stor belydelse. Men samtidigl har utgångspunkten varit alt privat, offentlig och kooperativ verksamhet skall ges likvärdiga villkor. Kommittén har markerat atl den för sin del inle kan finna anledning lill någon, ur konsumentintresset motiverad, konflikt mellan konkurrenslag- 34

stifining och kooperativ samverkan inom ekonomiska föreningar. När det Prop. 1990/91:147 gäller tillämpningen av begreppel skadlig verkan i KL sker denna med Bilaga 1 utgångspunkt från förhållandena i varje enskilt fall. Vid fall av samverkan mellan föreningar anser kommittén att KL måsle lillämpas i enlighel med nuvarande praxis eftersom dessa är självständiga affärsmässiga enheter. Atl godta sådan samverkan skulle i prakliken på del här området betyda monopol eller näslinlill monopol inom slora delar av såväl insats-, primär-, och förädlingsledet.

När del å andra sidan gäller tillämpningen av elt förbud bör ställning las generellt till vad som skall undantas. Det får då avgöras i vad mån samverkan mellan företag — enskilda, kooperativa eller andra — skall undantas från lillämpningen av förbudet. Till denna diskussion i förhållande lill del av kommiltén föreslagna provisoriska förbudel mol bl.a. marknadsdelning på jordbrukets område återkommer vi närmare nedan.

FusionskonlroUen

Enligt kommitténs mening kommer NO:s arbete med prövning av företagsförvärv inom livsmedelssektorn att fr.o.m. ett riksdagsbeslut om en ny livsmedelspolitik få ökad betydelse. Generellt vägledande vid ställningstagande lill en evenluell fusion bör enligt förarbetena lill KL vara siluationen på den aktuella marknaden. Fusioner som medverkar till alt starka aktörer balanseras bör få genomföras. Sammanslagningar mellan slora föreningar som ger eller förstärker marknadsdominans på en som här skyddad hemmamarknad lorde normall innefalla skadlig verkan och föranleda ingripande av konkurrensmyndighelerna.

Kontrakt och säljbolag

Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen har utgått från att dagens avsättningsgarantier och den reglerade marknaden delvis kan ersättas med kontraktsteckning mellan producent och råvaruhandlare (förening, slakteri m. m.). Kommittén har bl. a. påpekat att det från konkurrenssynpunkt är viktigl att konlraklsieckningen inte tar sig sådana former all den "låser" marknaden.

Från producenlkooperationens sida har framhållits all del måsle finnas möjlighet all på nalionell nivå upprätthålla en gemensam organisation för försäljning lill ullandel av s.k. biologiska överskott (smör, mjölkpulver) och delar av djurkroppar vilka ej går all sälja i Sverige. Enligt kommilléns uppfattning bör en sådan organisation uppfylla ell anlal preciserade krav för att inte sådana effekter skall uppslå på svensk marknad som medför skadlig verkan i KL:s mening. Enligt kommittén bör följande gälla för atl kooperationen skall ges möjlighet att bilda ett försäljningsförelag på nalionell nivå:

1. del skall vara en självständig juridisk person,

2. förelagel skall inte få verka för all utjämna pris eller lönsamhet i underliggande led och måsle utesluta varje form av kvotering,

3. försäljningsaktiviteterna skall endast vara inriktade mol export, 35

4. det skall stå varje näringsidkare fritt all bilda konkurrerande bolag Prop. 1990/91: 147 med samma inriktning och verksamhetsområde. Bilaga 1

5. förelaget skall inte ingå exklusivavtal med föreningarna. Kommittén ser helst att etl sådanl nationellt försäljningsföretag bedrivs

i aktiebolagels form.

Förbud mot marknadsdelning och visst annal samarbete på Jordbrukets område

En naturlig utgångspunkt för kommilléns arbele har varil all inle särbehandla någon sektor eller förelagsform inom näringslivet. På grund av uppdraget i direktiven all försl behandla reglerade seklorer, däribland livsmedelssektorn, har vi haft all, utan en generell analys av konkurrensutvecklingen i den svenska ekonomin, lägga fram förslag som enligt direktiven ändock skall syfta lill en ökad konkurrens inom de reglerade sektorerna.

Mot den angivna bakgrunden har del inle varil möjligt alt med generella ändringar i KL möla de konkurrenshinder som kommitién har bedömt som troliga efter en avreglering. Även om gränsskyddet som kommiltén pekal pä kan justeras från fall lill fall kommer livsmedelssektorn i praktiken all vara avskuren från inlernalionell konkurrens under övergångsperioden. Genom att den inlerna prisnivån kan förväntas sjunka efler en avreglering samtidigl som gränsskyddel generellt sett behålls på nuvarande nivå betyder detta ett ännu effektivare skydd än i dag.

Mol bakgrund av en analys av de medel som av marknadsaktörerna skulle kunna användas för att uppnå samma effekt som av den offentliga regleringen har kommittén funnit det nödvändigl all föreslå en provisorisk och i praktiken tidsbegränsad lagstiftning mol marknadsdelning och vissa andra former av samarbete på jordbrukels område. Övervägandena för jordbrukssektorn lar sin utgångspunkt i den myckel speciella siluation som kan uppslå då en sektor som varit föremål för en långvarig reglering skall avregleras. Inom sektorn råder som redan beskrivits en slor dominans på flera delmarknader. Enskilda aktörer på marknaden kan i skydd av gränsskyddet och i krafl av sin dominerande ställning ersätta den offenlliga regleringen på så säll alt man med olika inslrument uppnår samma resultat som nu uppslår lill följd av den offentliga regleringen. Om ell sådant förfaringssätt inle förhindras riskerar man all de avsedda effekterna av avregleringen inle kan uppnås. Därmed föreligger bl. a. en väsentlig risk för att den effektivitetsvinst som bör ligga i avregleringen inte når de enskilda konsumenterna.

Syflel med den provisoriska lagen på jordbruksområdet är all den skall möta de inte önskvärda förfaranden som skulle kunna vidias efter en avreglering för att förhindra eller försvåra att de önskvärda effekterna av avregleringen uppnås. Målet bör vara att uppnå en generell behandling av förevarande problem. Resultatet av kommilléns fortsatta arbete bör — såvitt kommiltén nu kan bedöma — bli alt anlingen inarbeta etl förbud mol marknadsdelning och de andra former av samarbele som den proviso riska lagen avser all träffa i KL eller all föreslå att reglerna upphävs. 36

Hänsyn måste därvid tas till att särskilda förhållanden kan råda inom olika Prop. 1990/91:147 sektorer av näringslivet. Bedömningen av vilka medel som är nödvändiga Bilaga 1 för atl effektivt möta konkurrenshinder bör även för sådana områden ske utifrån aflmängiltiga utgångspunkter.

Som tidigare framhållits är livsmedelssektorn unik genom lanlbmksko-operationens framgångsrika verksamhet och starka ställning. Ett ställningslagande mol samverkan i form av marknadsdelning och annan pris-utjämnande verksamhet avser att träffa samverkan i gängse mening, ej endast kooperativ, utan samverkan som i konkurrensrättens mening innebär karteflbildning eller liknande förfaranden. Kommittén har, som redan framgått av diskussionen kring näringsidkarbegreppel, en positiv gmndsyn när det gäller kooperativ samverkan. 1 fråga om förhållandena inom jordbmkssektorn efler en avreglering måste dock hänsyn las till att dominerande aktörer — av vilket slag det vara må — inte bör ges möjlighet att ersätta den offentliga regleringen.

Kommittén har enligt sina direktiv atl i slutbetänkandet ta slällning tiU om ytterligare förbud bör införas i KL. Uttryckligen nämns förbud mot marknadsdelning och prissamarbete. I ell sådant sammanhang blir del nödvändigt att också la ställning tiU undanlag från sådana eventuella förbud bl. a. för kooperativ samverkan. Det är inle möjligt alt mol bakgrund av de mycket speciella förhållanden som kan komma att råda inom jordbmkssektorn nu dra några slutsatser om hur kooperativ samverkan i det sammanhanget skall behandlas.

Om man effektivt skall kunna förhindra de nu beskrivna förfarandena krävs enligt kommitténs bedömning etl marknadsdelningsförbud som förhindrar såväl en uppdelning av marknader geografiskt som en kvotering av produktion, förädling eller försäljning men som också förhindrar andra överenskommelser om en begränsning av produktion eller utbud.

Av kommitténs analys framgår vidare att ett sådant marknadsdelningsförbud inte är tillräckligt. Kommitién ser det som väsentligt all vinst- och förlustutjämningar mellan primärföreningar inle kan förekomma. Lika skadligt som marknadsdelning är om man genom överenskommelser om en gemensam prissättning eller annorledes åstadkommer medel att finansiera inkomstöverföringar mellan självständiga primärföreningar när syftet är att uppnå prisuljämning på råvaran eller alt finansiera förluster av exportförsäljning. Sådana förfaranden måsle därför också kunna förhindras. En komplettering av marknadsdelningsförbudet med etl förbud mot överenskommelser som innebär antingen en utjämning av priserna på råvaror inom landet eller en gemensam finansiering av förluster vid exportförsäljning av råvaror är alltså nödvändig.

Undantag för primärföreningar

Kommittén anser alt del varken är önskvärt eller nödvändigl all samarbe tet inom en primärförening skall drabbas av de restriktioner som nu diskuteras för undvikande av ett privat övertagande av den offentliga regleringen. Snarare är det så att de beskrivna förfarandena fömtsätter etl gemensamt agerande från flera aktörer på marknaden för att bli fram- 37

4 Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 147

gångsrika. Förfaranden inom en primärförening skall därför undantas från Prop. 1990/91:147 förbud av nu diskuterat slag. Samarbele av det slag som träffas av förbudet Bilaga 1 bör dock inte förekomma mellan föreningar. Kommiltén anser att det är angeläget all primärföreningarna uppträder som konkurrenter lill varandra på de olika marknader där de verkar. Etl sådant synsätt kan inte på något sätt anses slrida mot föreningsrättsliga gmndprinciper.

Det föreslagna förbudet gäller inte förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen. Kommittén anser att med stöd av denna regel kan samarbete som omfattar en mindre del än 25% av den nationella marknaden generellt undantas.

Generalklausulen

Förfaranden som inte drabbas av del av kommiltén föreslagna straffbelagda förbudet men som likväl innebär skadlig verkan från konkurrenssynpunkt får liksom hitlills angripas från fall lill fall med stöd av generalklausulen i KL.

Stöd UU Jordbruket

En snabb anpassning till marknadskonforma regler inom jordbruksområdet kommer med nödvändighet att innebära påfrestningar för enskilda producenter då priserna sjunker. Det är i della sammanhang vikligt att peka på de övergångsåtgärder i form av riktal slöd som föreslagils av den livsmedelspolitiska arbetsgruppen. Man talar här bl. a. om temporärt in-komstslöd, avvecklingsersätlning och stöd till skuldsatta brukare. Enligt kommitténs uppfattning är sådant riktat stöd till enskilda producenter en riktig väg för att undanröja negativa övergångseffekter efter ett beslut om avreglering. Konkurrenshänsyn och regionalpolitiska överväganden kan motivera särskilt slöd lill småskalig förädling.

Kommitténs fortsatta arbete beträffande konkurrenslagen

Målet för avregleringen på jordbruksområdet är atl vinsterna av en övergång till fri konkurrens i producentledet lill fullo kommer konsumenterna till del. Kraven på anpassning, flexibilitet och en effektivare konkurrens vid en avreglering gäller därför i lika hög grad även de delar av livsmedelskedjan som i olika mån faller utanför jordbruksprisregleringen, dvs. industri, distribution och handel.

Industri, distribution och handel kännetecknas på livsmedelsområdet av få aktörer. I vissa fall finns dessutom starka bindningar mellan olika handelsled. Möjligheterna att etablera konkurrenskraftiga alternativ som kan stå för en vilalisering och etl nytänkande är mol den bakgrunden begränsade. En alllför stark fokusering på konkurrensen mellan de stora kedjeföretagen kan hämma en ökad lokal konkurrens. Kommittén pekar mol bakgmnd av dessa förhållanden på flera områden där konkurrensen måsle skärpas. Den kommande revideringen av konkurrenslagstiftningen blir här en viktig del för att öka konkurrenstrycket i bl. a. livsmedelsindu- 38

Siri och livsmedelshandel. Det är av betydelse att i det fortsatta arbetet se Prop. 1990/91:147 till konkurrensen inom hela livsmedelskedjan Bilaga 1

i etl sammanhang, något som inte varit möjligt i delta betänkande.

För den enskilde konsumenten har livsmedelssektorn en mycket slor betydelse. Det är därför av vital belydelse från allmän synpunkt att konkurrensen inom denna sektor fungerar väl. Det blir efler ell beslut om avreglering av särskild vikt atl de konkurrensvårdande organen kan tillse att vinsterna av avregleringen verkligen kommer konsumenterna till del. Mot denna bakgmnd avser kommittén att i det fortsatta arbetet överväga frågan om elt förbud mot olika former av prissamarbete som också kan komma att omfatta de här förekommande cirkaprislistorna.

Etableringshinder

Inträdes- och etableringsfrågor spelar en central roll på en fungerande marknad. Om inträde och etablering på en marknad är frill ökar den potentiella konkurrensen. Detta är i många fall tillräckligt för att få till stånd en mer effektiv resursanvändning. Del är också av slor betydelse att motverka informella etableringshinder. Flera informella hinder kan komma atl spela en central roll efter det att prisregleringen inom jordbrukels område slopats.

Av särskild betydelse i detta sammanhang är upprätthållandet av en effektiv konkurrensvårdande verksamhet, hinder mot marknadsdominans, och ett fortsatt handelspolitiskt samarbete i syfte atl begränsa s.k. icke tariffara handelshinder såsom införselavgifter, antidumpingregler och im-portkvotering, direki knutna till handelspolitiken. Del kan också vara fråga om tekniska handelshinder dvs. bl. a. livsmedelslagstiflning och s. k. fyto-sanilära regler (djurskydd m. m.).

I delta sammanhang har kommitién låtit SPK utföra en undersökning av kommunernas lillämpning av plan- och bygglagen (1987:10), PBL. SPK har där visal all den styrning och konlroll av handelns elableringar som kommunerna kan ulöva inom ramen för del kommunala plan- och bygg- monopolel även har konkurrensaspekter. Del är sålunda ofrånkomligt atl den kommunala planeringen och lovgivningen i sig är konkurrensbegrän sande eftersom den inle medger full etableringsfrihet. PBL, som trädde i krafl den 1 juli 1987, har dock inle — som ofta förmodals — ännu inneburit någon avgörande förändring härvidlag. Del är en rad institutio nella faktorer utanför den direkta planeringssfär som styrs av PBL som utgör grunden för atl de stora kedjorna systematiskt gynnas i dessa sam manhang. Enligt kommitténs uppfattning finns det skäl atl mera lyfta fram konkurrensfrågorna i dessa sammanhang. Om del visar sig all kommuner na inle beaktar konkurrensinlressel vid sin planläggniiig kan del finnas skäl att tydligare markera della intresse genom alt i PBL uttryckligen ta in intresset av konkurrens så att della inlresse kommer all ingå i den avväg ning mellan olika allmänna intressen som skall göras enligt PBL. Av SPK:s analys har framgått atl det ännu är för tidigt alt ulvärdera hur PBL lillämpas. Kommittén anser emellertid atl della bör beakias så snart en sådan utvärdering kan ske. 39

Blocken inom dagligvaruhandeln . Prop. 1990/91:147

En slor del av den offenlliga diskussionen kring dagligvamhandeln har ' ° kretsat kring de s.k. "blocken". Vad som då avses är olika former av kopplingar mellan grossist och detaljist inom respektive block. Som exempel kan nämnas att ICA-stadgan föreskriver att ICA-köpmannen i största möjliga utsträckning skall läcka sitt vambehov från den distributionscentral inom vars område affären ligger. Köptroheten visar sig i praktiken genom att en genomsnittlig ICA-handlare täcker omkring 80% av sitt vambehov via den egna grossisten. Konsumentföreningarna/konsumentbutikerna är formellt fria att göra sina inköp från vilken grossist de vill men av dagligvarorna som levereras lill konsumbutikerna kommer omkring 90% från den egna rörelsen. Den hembudsskyldighel på aktierna i buliksrörelsen som föreligger inom ICA och Detalj in vest är en annan bindning som knyter butiksinnehavaren tiU respektive kedja. Molsvarande bindning gäller för det fall del föreligger hyresavtal mellan butiksinnehavaren och regionföretaget/Detaljinvesl. Till bilden hör också de cirkaprislistor som utfärdas inom respektive kedja. Enligt kommitténs uppfattning föreligger här band mellan aktörer på marknaden som bl. a. får till följd att grossisterna endast i begränsad utsträckning konkurrerar med varandra vad gäller försäljningen lill enskilda detaljhandelsföretag. Detta kan ha konsekvenser för prisbUdningen och medverka till en högre prisnivå än vad som annars skulle vara fallet.

NO har redan uppmärksammat vissa företeelser inom blocken som kan medföra oönskade konkurrensbegränsande effekter. Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt att åtgärder vidtas i avsikt att uppnå klarhet om vad som bör gäUa för förhållandena inomi blocken. Det bör övervägas om inte de av NO inledda förhandlingarna bör breddas. Syftet bör vara att definiera vad som kan karaktäriseras som skadliga bindningar och att uppnå en högre grad av konkurrens och flexibilitet inom grossist- och delaljislleden. Kommitién kommer all följa ärendel och vid behov återkomma till frågan i sitt huvudbetänkande.

Tillfälliga prisnedsättningar

Kommittén kommer att under det första halvåret 1990 behandla frågan om prisinformation till konsument och därvid ta slällning till de förändringar som kan behöva göras i marknadsföringslagen. I detta sammanhang kommer den form av riUfällig prisnedsättning som tagit sig uttryck i extrapriserna också atl övervägas. Då kommer också konkurrensaspekterna av extrapriserna att vägas in.

Konkurrensvårdande insatser

Efter en avreglering är stora insatser på det konkurrensvårdande området nödvändiga. Uppgifterna omfattar förutom konkurrensövervakning och konkurrensutredningar också ingripanden genom förhandlingar och sank lioner. Insatser krävs framför allt under den s. k. övergångsperioden. Kom- 40

mitten har dock pekat på att de konkurrensvårdande insatserna kan behö- Prop. 1990/91:147 va intensifieras tämligen omgående i anslutning liU ett beslut om avregle- Bilaga 1 ring. En handlingsberedskap för detta måste finnas i berörda organisalioner. Efter en avreglering anser kommittén det vara mycket angeläget att SPK noga följer prisutvecklingen inom livsmedelssektorn.

Enligt vår uppfattning är del vidare angeläget att NO, SPK och JN samarbetar i syfte att koordinera insatserna och för alt uppnå etl planerat och samfällt agerande. Allmänt utgår kommitién ifrån alt avregleringen inom livsmedelsområdet kommer att frigöra administrativa resurser. De förstärkta insatser som behövs för det konkurrensvårdande arbetet bör enligt kommitién kunna finansieras inom ramen för de resurser som finns inom området. Kommittén går nu inte närmare in på enskilda myndighelers behov av resurser. Vi återkommer i stället till fördelningen av resurser i huvudbetänkandet.

41 Lagförslag i betänkandet (SOU 1990:25) Prop. 1990/91:147

Konkurrensen inom livsmedelssektorn ''

Förslag till

Lag om förbud mot marknadsdelning m.m. på jordbrukets område

Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande

1 § I fråga om varor som omfallas av lagen (1990:000) om avgift vid införsel av jordbmksvaror gäller utöver konkurrenslagen (1982:729) bestämmelserna i denna lag.

2 § Näringsidkare som verkar inom insamling eller efterföljande produktion eller förädling får inte, i den utsträckning som följer av andra och tredje slyckena, beträffande varor som anges i 1 §

1. ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare i samma säljled,

2. lillämpa ell gemensaml förfarande i samförstånd med en annan näringsidkare i samma säljled, eller

3. utöva påtryckning på en annan näringsidkare i samma säljled i syfte att få tiU stånd en överenskommelse eUer ett gemensamt förfarande.

Förbudet i första stycket gäller om överenskommelsen eller det gemensamma förfarandet

1. innebär en delning av insamling eller efterföljande produktion, föräd ling eller försäljning av varor inom landet

a) i kvoter

b) på geografiska grund eller

c) i fråga om kunder, eller

2. innebär någon annan begränsning av produktionen eller utbudet av varorna inom landet.

Förbudet i första stycket gäller också om överenskommelsen eller det gemensamma förfarandet

1. innebär en utjämning av priserna på råvaror inom landet, eller

2. innebär en gemensam finansiering av förluster vid exportförsäljning av råvaror.

3 § Är jordbrukare eller andra liknande primärproducenter sammanslutna i en ekonomisk förening (primärförening) gäller förbuden i 2 § mot vissa förfaranden mellan näringsidkare inte i fråga om verksamheten inom denna.

4 § Förbuden i 2 § gäUer inte förfaranden som

1. endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen, eUer

2. utgör ell led i ålagande alt för annans räkning sälja vara.

5 § Den som bryter mol 2 § döms till böter eller fängelse i högst ett år. Är brottet att anse som grovt döms till fängelse i högst två år. Är gärningen att anse som ringa skall inte dömas till ansvar.

6 § I fråga om undantag i övrigt, dispens från förbuden och handläggning SkaU 15-18, 24-25, 28-33-och 37-40§§ konkurrenslagen (1982:729) gälla i tillämpliga delar.

----------------------------------------------------------------------------------- 42

Denna lag träder i kraft den 1 julj 1991. . Prop. 1990/91:147

Om tillstånd enligt 16 § konkurrenslagen (1982:729) sökts före den 1 Bilaga 2 september 1991 för ett förfarande som står i strid mot denna lag men som inletts före lagens ikraftträdande omfatlas det inte av denna lag så länge tillståndsprövningen pågår. Ansökan om sådanl lillslånd kan prövas före lagens ikraftträdande.

43

Förteckning över de remissinstansser som har yttrat pp- i 990/91:147 sig över betänkandet (SOU 1990:25) Konkurrensen '' inom livsmedelssektorn

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av Göta hovrätt. Kammarrätten i Stockholm, lanlbruksstyrelsen, statens livsmedelsverk, statens jordbruksnämnd, statens jordbruksnämnds konsumentdelegation, slalskonloret, riksrevisionsverket, marknadsdomstolen, näringsfrihetsombudsmannen, statens pris- och konkurrensverk, konsumentverket, boverket, länsstyrelsen i Jämtlands län, Centralorganisationen SACO/SR, Dag-ligvaruleveranlörers förbund. Delegationen för glesbygdsfrågor. Föreningen Foder och Spannmål, Grossistförbundel Svensk Handel, Handelsanställdas förbund, Handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor. Hushållningssällskapens förbund, Axel Johnsson AB, ICA Förbundet, Kooperativa institutet, Konsument-Forum, Kooperativa förbundet, Sveriges Köpmannaförbund, Landsorganisationen i Sverige, Lantbmkarnas Riksförbund, Samarbelsgmppen för alternativ odling. Småföretagens Riksorganisation, Svenska Arbetsgivareföreningen, Svenska Kommunförbundet, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet, Sveriges Industriförbund, Sveriges Jordägareförbund, Sveriges Livsmedelshandlareförbund, Sveriges Livsmedelsindustriförbund, Tjänstemännens Centralorganisation samt Torg-och Marknadshandlarnas Ekonomiska Förening.

Handelns samarbetsorgan i jordbmksfrågor hänvisar i de delar som inte berörs i eget yllrande tiU de remissyttranden som till samarbetsorganel anslutna parter samt Grossistförbundet Svensk Handel lämnat. Svenska Arbetsgivareföreningen hänvisar på liknande säll till de remissyttranden som lämnats av Sveriges Livsmedelsindustriförbund och Sveriges Jordägareförbund. Sveriges Industriförbund ansluter sig till del yttrande som Sveriges Livsmedelsindustriförbund lämnat. SACO/SR ansluter sig till det yttrande som konsumentdelegationen lämnat.

44

Lagrådsremissens lagförslag Prop. 1990/91:147

Bilaga 4 Förslag till

Lag

om konkurrensen inom livsmedelsområdet

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag skall tillämpas på näringsidkare som i yrkesmässig verksamhet

1. köper jordbruksprodukter från jordbrukare eller andra råvaruproducenler, eller

2. i något efterföljande produktionsled bearbetar eller förädlar sådana produkter.

2§ Lagen gäller dock inte verksamhet

1. inom en koncern, eUer

2. inom en ekonomisk förening med jordbrukare eller andra råvarupro ducenler som medlemmar. ' •

3 § I denna lag avses med näringsidkare också en sammanslutning av näringsidkare, även om den inte bedriver någon näringsverksamhet.

Med Jordbruksprodukter avses sådana varor som anges i bilagan till lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbmksprodukler m. m.

Förbud

4 § I fråga om jordbmksprodukler är det — under de förutsättningar som anges i 5 § — otillåtet för en näringsidkare

1. att ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare i samma led,

2. att tillämpa ell gemensamt förfarande i samförstånd med en annan näringsidkare i samma led, efler

3. alt utöva påtryckning på en annan näringsidkare i samma led i syfte att få till stånd en överenskommelse eller ett gemensamt förfarande.

5 § Förbudet i 4 § gäller, så snart överenskommelsen eller det gemensam ma förfarandet innebär

1. att inköp av varor inom landet eller efterföljande produktion eller försäljning delas upp

-- i kvoter,

—i geografiska områden, eller

—i kundkretsar,

2. att produktionen eller utbudet av varor inom landet begränsas på något annat sätt, eller

3. att underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export finansieras gemensamt.

6 § Vad som sägs i 4 och 5 §§ om en överenskommelse eller ett gemen- 45

saml förfarande skall tiflämpas också på ett beslut av en sammanslutning Prop. 1990/91:147 av näringsidkare. Bilaga 4

7 § Förbudet i 4 § skall inte tillämpas på förfaranden som bara i begränsad utsträckning kan påverka konkurrensen på den relevanta marknaden.

Dispens

8 § Marknadsdomstolen kan, för en viss lid eller tills vidare, meddela en näringsidkare tiUstånd tiU ell förfarande som annars är förbjudet enligt 4 § (dispens).

9 § Dispens enligt 8 § får meddelas bara

om förfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar, som tiU väsentlig del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning, eller

om det annars finns särskilda skäl.

10 § I ärenden enligt 8 § skall följande föreskrifter i konkurrenslagen (1982:729) också tiflämpas:

17§om ansökan,

18 § om interimistiska beslut, och

24 — 25 §§ om omprövning m. m.

Straff

11 § Den som uppsåtligen bryter mot förbudet enligt 4 § skall dömas till böter eller fängelse högsl ett år.

Om brottet är ringa skall dock inte dömas till straff.

Om brottet är grovt, skall dömas till fängelse i högst två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskill beakias i vad mån del har ulgjort elt led i en organiserad, omfattande samverkan eller i en upprepad brottslighet eller har medfört betydande skada.

12 § Till ansvar enligt denna lag skall inte dömas för gärningar som är belagda med straff enligt konkurrenslagen (1982:729) eller som omfattas av ell sådant förbud eUer åläggande som har meddelats vid vite med stöd av den lagen.

13 § AUmänt åtal för brott mot denna lag får väckas bara efter medgivande av näringsfrihetsombudsmannen.

Uppgiftsskyldighet m. m.

14 § Vid tillämpningen av denna lag skall följande föreskrifter i konkurrenslagen (1982:729) också tillämpas:

28 och 30-32 §§ om uppgiftsskyldighet m. m,

33 § om begäran om biträde av myndighet för utredning,

38 § om talan om utdömande av vite, och

40 § om överklagande.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

2. Om någon före ulgången av augusti 1991 har sökt dispens enligt 8 § 46

för etl förfarande som slår i slrid mol denna lag men som inletts innan Prop. 1990/91:147 lagen trädde i kraft, omfatlas förfarandel inle av lagen förrän två månader Bilaga 4 efler det att beslut i dispensärendet meddelats. Ansökningar om sådan dispens får prövas före lagens ikraftträdande.

47

Lagrådets yttrande ■ Prop. 1990/91:147

Bilagas Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1991-03-12

Närvarande: f. d. regeringsrådel Bengt O. Hamdahl, regeringsrådet Bertil Werner, justitierådet Ulf Gad.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1991 har regeringen beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om konkurrensen inom livsmedelsområdet.

Förslagel har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Lars Schuer.

Lagrådet, som anser att lagen bör benämnas lag om förbud mot konkurrensbegränsning avseende jordbruksprodukter, lämnar i övrigt förslagel utan erinran.

48 Civildepartementet Prop-1990/91:147

Bilaga 5 Utdrag ur prolokoll vid regeringssammanträde den 21 mars 1991

Närvarande: statsrådet Engström, ordförande, Hjelm-Wallén, S. Andersson, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Hellström, Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Freivalds, Wallström, Persson, Sahlin, Larsson, Åsbrink.

Statsrådet Johansson anmäler fråga om lagstiftning omförbud mot konkurrensbegränsning ifråga om Jordbruksprodukter.

Regeringen beslutar att genom proposition lämna förslag till riksdagen om lag om förbud mol konkurrensbegränsning i fråga om jordbmksprodukler i enlighet med bilagan tifl detta protokoll.

Ur protokollet: Maud Melin

49 Innehåll Prop. 1990/91:147

Proposition om förstärkt konkurrens på livsmedelsområdet 1

Propositionens huvudsakliga innehåll ....................... ... 1

1 Inledning.......................................................... ... 2

2 Nuvarande ordning m. m...................................... ... 3

2.1 Konkurrenslagen .......................................... ... 3

2.2 Den hittiflsvarande regleringen på livsmedelsområdet 3

2.3 Den nya livsmedelspolitiken ............................ 4

2.4 Konkurrensförhållandena inom livsmedelssektorn.. 5

3 Lagsliflning om konkurrensen inom livsmedelsområdet... 5

3.1 Behovel av en lagstiftning .............................. 5

3.1.1 Tillämpningsområdet för en ny lagstiftning... 7

3.1.2 Förbud mot samverkan............................ ... 9

3.1.3 Undantag från förbudet........................... .. 11

3.1.4 Dispens från förbudet.............................. .. 13

3.1.5 Straff"m.m............................................ .. 14

3.1.6 Den laglekniska lösningen......................... .. 14

3.2 Förslagets förhållande till Europeiska Gemenskapens regler 14

3.3 Koslnader, adminislrativa konsekvenser, m.m...... .. 14

4 Upprättat lagförslag .......................................... .. 16

5 Specialmotivering............................................... .. 16

6 Ärendet till riksdagen.......................................... .. 19

7 Propositionens lagförslag..................................... .. 20

Bilaga 1 Kommitténs sammanfattning av belänkandet 45

Bilaga 2 Kommitténs lagförslag ............................ ..... 57

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna........... 59

Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag..................... .. 60

Bilaga 5 Lagrådets yllrande.................................. 64

Uldrag ur regeringsprolokollet den 21 mars 1991 ...... .. 65

Norstedts Tryckeri, Stocktiolm 1991

50