Konkurrensen inom bygg/bosektorn Bil.delbetänkande.

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Konkurrensen inom

byggbosektorn

SM] Delbetänkande av konkurrenskommittén

v

Statens offentliga utredningar

333%

1990:62

§9

Civildepartementet

Konkurrensen inom

byggbosektorn

Delbetänkande

av lgonkurrenskommittén

Stockholm 1990

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag regeringskansliets av förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar dessa publikationer. av

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Te 087 39 96 30 Te efax: 087 39 95 48

Publikationerna kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorsgatan Stockholm.

Graphic Systems AB, Malmö 1990 ISBN 91-38-10615-9 ISSN O375-25OX

Till statsrådet och chefen för civildepartementet

Genom beslut den 2 februari 1989 bemyndigade regeringen chefen för civildepartementet, statsrådet Bengt K. Johansson, tillkalla att en kommitté för att utreda hur konkurrenspolitiken ytterligare kan förstärkas.

Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 8 mars 1989 generaldirektören Claes-Eric Norrbom ordförande som samt professorn Ulf Bemitz, överdirektören Alf Carling och riksdagsledamöterna Marianne Carlström och Christer Eirefelt somledamöter. På egen begäran entledigades Alf Carling ledamot den l maj som 1990 och ersattes av professor Sören Wibe.

Som sakkunniga förordnades den 30 maj 1989 departementssekreteraren Eva Agevik, utredaren Lennart Alamaa, departementssekreteraren Yvonne Fredriksson, direktören Per-Olof Jönsson, direktören Göran Lagerholm, överdirektören Bo Lindöm, planeringschefen Per Mogård, utredningssekreteraren Jan-Erik Nyberg, departementsrådet Ann-Christin Nykvist, byråchefen Hans Näslund, ställföreträdande näringsfrihetsombudsmannen Staffan Sandström och fr. o.m. den 26 oktober 1989 kanslirådet Urban Karlström. Sedan Lennart Alamaa begärt entledigande förordnades i hans ställe fr.o.m. den 30 augusti 1989 utredaren Anita Harriman. På begäran entlediegen gades Per Mogård fr.o.m. den 17 oktober 1989.

Att som experter biträda kommittén förordnades fr.o.m. den 1 maj 1989 avdelningsdirektören Göran Norström, sakkunnige Sture Åström och fr.o.m. den 1 oktober 1989 departementssekreteraren Christina Göransson. Åström entledigades på egen begäran fr.o.m. den 1 maj 1990. Från och med dag förordnades tidigare samma ledamoten överdirektören Alf Carlin g som expert.

Till kommitténs sekreterare förordnades fr.o.m. den l maj 1989 rådmannen Conny Jörneklint, fr.o.m. den 7 augusti 1989 numera revisionsdirektören Lars Markstedt och fr.o.m. den 14 maj 1990 hovrättsassessom Gunnar Gladh. Kommittén har antagit namnet konkurrenskommittén. Kommittén har avgett delbetänkandena Konkurrensen inom livsmedelssektom SOU 1990:25 och Konkurrens i inrikesflyget SOU 1990:58. Kommittén överlämnar härmed ett delbetänkande med rubriken Konkurrensen inom byggbosektorn. I en särskild bilagedel redovisas utredning på kommitténs uppdrag har utförts av statens prisen som och konkurrensverk. I bilagedelen redovisas också en promemoria om markanvisningstävlingar som upprättats av Sköld Partner AB. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Marianne Carlström och Christer Eirefelt och av sakkunnige Per-Olof Jönsson.

Stockholm den 14 juni 1990

Claes-Eric Norrbom Ulf Bernitz Marianne Carlström Christer Eirefelt Sören Wibe Gunnar Gladh Conny Jörneklint Lars Markstedt

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

sid SAMMANFATTNING FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

UTREDNINGENS DIREKTIV OCH METOD 21 1.1 Direktiven 21 1.2 Genomförande 23 VARFÖR ÄR KONKURRENSPOLITIKEN VIKTIG 25 2.1 Produktivitets- och inflationsproblem 25 2.2 Konkurrensens roll 27 2.3 Etablerings- och konkurrenshinder 29 2.4 Regleringar motiv och metoder 32 - 2.5 Regleringar och konkurrenslagstiftning 37

3. BYGG- OCH BOSTADSSEKTORN 39 3.1 Byggandet 39 3.2 Kostnadsutvecklingen 41 3.3 Orsaken till ökningen av byggkostnadema 45 4. BESKRIVNING OCH ANALYS 53 4.1 Byggprocessen och regleringarna 53 4.2 Planering 55 4.2.1 Regelsystemet 4.2.2 Problem 57 4.2.3 Förhandlingsplanering 59 4.2.4 Konkurrensförhållanden 4.3 Finansiering 4.3.1 Typer av lån 4.3.2 Regler för statliga bostadslån 4.3.3 Överkostnader och kostnadskontroll 65 4.3.4 Konkurrensförhållandena på kreditmarknaden 66 4.4 Markanskaffning och markanvisning 70

4.4.1 Gällande regler och deras framväxt 70 4.4.2 Effekter av markvillkoret 73 4.4.3 Markanvisningstävlingar 76 4.5 Projektering 78 4.6 Upphandling 80 4.7 Tillståndsprövning 82 4.7.1 Bygglov 82 4.7.2 Beslut om statliga bostadslån 83 4.7.3 Byggnadstillstånd 86 4.8 Byggandet 89 4.8.1 Byggentreprenörer 90 4.8.2 Byggmaterialindustrin 92 4.9 Fastighetsförvaltning 94 4.10 Sammanfattande problembeskrivning 96 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 99 Vertikal och horisontell integration 99 5.1.1 Integrationen inom byggområdet allmänt 99 - 5.1.2 Konsortiebildnin gar 101 5.1.3 Regleringar och samarbete mellan företag 103 5.2 Prissamverkan och marknadsdelning 104 5.2.1 Några allmänna definitioner 104 5.2.2 Förekomst av prissamverkan 105 5.2.3 Kommitténs slutsatser 108 5.3 Finansieringssystemet 112 5.3.1 Bostadskostnadsutredningens förslag 112 5.3.2 Kommitténs allmänna bedömning 113 5.3.3 Länsbostadsnämndens kostnadskontroll 115 5.3.4 Underlag för beräkning av subventionens storlek 119 5.3.5 Kreditinstituten 123 5.3.6 Markanvisningstävlingar 124 5.3.7 Markvillkoret 126 5.4 Byggnorrner och handelshinder 130 5.4.1 SPK:s rapport 130 5.4.2 Harmonisering och samordning av regler

och kontrollordningar 132 5.4.3 Antidumpningsårgärder 136 m.m. 5.4.4 Utländska entreprenörer 1318 5.5 Bruksvärdesystemet 141 SÄRSKILDA YTTRANDEN 147

BILAGEDEL

Bilaga 1 Konkurrensförhållandena inom bygg- och bosektorn SPK Bilaga 2 Markanvisningstävlingar Sköld Partner AB

SAMMANFATTNING

Direktiven Konkurrenskommittén har enligt sina direktiv att kartlägga hur konkurrensförhållandena har förändrats inom olika sektorer av ekonomin under de senaste tio åren samt analysera vilken betydelse konkurrensförhållandena har för att de centrala ekonomisk-politiska målen skall kunna uppnås. Kommittén skall även föreslå åtgärder som verksamt kan bidra till en ökad konkurrens samt överväga ändringar av konkurrenslagstiftningen. Direktiven delar in arbetet i tre faser. Iden första skall kommittén gå igenom de reglerade sektorerna livsmedels-, transport- samt byggoch boendesektom i syfte att lägga fram förslag som på relativt kort sikt kan genomföras för att förbättra marknademas funktionssätt inom dessa sektorer. I den andra skall prisinformationen till konsumenterna behandlas. I den tredje fasen skall övriga slutsatser och förslag om konkurrensförhällandena i ekonomin och om konkurrenslagen redovisas. I detta delbetänkande behandlas bygg- och boendesektom.

Kommitténs utgångspunkter

Det är ett vitalt samhällsintresse att marknadshushållningen förstärks åtgärder främjar önskvärd konkurrens och förhindrar oligenom som ka former av marknadsdominans. Det kan därför finnas starka skäl att ingripa på marknad i avsikt att främja konkurrens och motverka en olämpliga konkurrenshinder. Det blir här fråga om att kompensera för marknadsekonomins ofullkomligheter och undanröja hinder för dess funktionsduglighet. I detta sammanhang är det viktigt att skilja mellan företag som verkar på en fri internationell marknad och företag som verkar inom ramen för en skyddad marknad. När det gäller de senare

är det särskilt betydelsefullt från effektivitetssynpunkt de konkuratt rensvårdande myndigheterna till att konkurrenslagstiftningen efser terlevs och att statliga regleringar omprövas så att de inte begränsar konkurrensmöjlighetema mer än vad behövs för tillgodose som att målen med regleringen.

B yggkostnaderna

Under åren 1968-89 har produktionskostnaden kvadratmeter per lägenhetsyta i medeltal vuxit drygt två procent snabbare än priset industrivaror tillverkats i Sverige. I förhållande till priset på som konsumtionsvaror har byggkostnadsökningen varit ännu snabbare. Fram till år 1975 steg dock de reala kostnaderna obetydligt, men därefter har kostnaderna ökat med i medeltal fyra procent år. per Kostnadsökningen har varit särskilt kraftig de senaste åren.

Av de s.k. faktorprisema har arbetslönerna stigit mest under hela perioden 1968-89, dock inte än inom tillverkningsindustrin. mer Byggmaterialprisema har ökat långsamt jämfört med övriga faktorpriser, men de har på de 21 åren stigit 30 % mer än priserna på industrivaror i allmänhet.

Det finns flera andra orsaker till att byggnadskostnadema ökat efter miljonprogrammets slutförande, bl.a. byggs det i saneringsommera råden än tidigare och dessutom har projektstorlekarna minskat.

Byggprocessen och regleringarna

Ett utmärkande drag för bygg- och bostadssektom är att den under årens lopp varit föremål för mängd reglerande åtgärder från en statsmakternas sida. Detta kan bl.a. förklaras byggandets av stora betydelse för hushållen, såväl ekonomiskt socialt. Framför allt som bostadsproduktionen och boendet har stora inslag regleringar och av statliga subventioner.

Den statliga styrningen berör stora delar marknaden från planering av

Byggprocessen i

i

Privataaktörer Aktivitetmyndig- Offentliga aktörer Reglelillg

hetsbeslut

| Medborgarggrupper- Planering IO-:ilümmuüef s Pa°°h J

företag m.fl. bY99a9°

i Detaljplan - | i Lagen Bostadsförsörj- °m b°

1 ningsprogram stadsfbr- l

N 5 sörjning-

f

i ens främ

i

a

Benke F

i Länsbostads- w 53°d°° l

i kredntmstntutron 1 nämnd J i figåâsiå: i

i 3. Markanskaffning i9§fÖ

E Byggherre eller °d9e

-b markfördeln. 4 i

Konsulter 4. Projektering

Upphandling

Prel. statlig 4 i bostadslån

]

Bylggmate- Bygg- 5 J

å ria in- arbets- I B vgglov 4 i B vggna dnämn A d D

distrin % markna- I l och handeln den

i Byggnadstillstånd Länsarbetsnämnd 4-- Lag om

I byggnads- Entreprenörer tillstånd

i

byggmästeri Byggande 4

l l l Underentreprenörer Slutligt statligt mark, el, WS, måleri . bostadslån l l

Bostadsföretag Fastighetsför- Hvreslas I

valtning

Hyresgäster Ägare av småhus

och bostadsrätt

markanvändningen till själva boendet. I vidstående figur visas de av viktigaste leden i byggprocessen samt vilka aktörer som deltar i de olika leden. Vidare visas de viktigaste statliga regelsystem som styr och vilka myndighetsbeslut som kan krävas vid genomförprocessen andet av ett byggprojekt.

Byggandet kräver samordning och samverkan mellan olika en intressenter. De privata aktörer som deltar i byggprocessen har i princip frihet att ingå avtal och kontrakt, varvid priser och andra villkor bestäms av tillgång och efterfrågan.

Inom bygg- och boendesektorn finns dock vissa begränsningar i den fria marknaden. För bostäder med hyresrätt bestäms enligt bruksvärdeprincipen hyrornas storlek efter förhandlingar mellan fastighetsäoch hyresgästemas organisationer. Inom det bostadsbyggande garna sker med statliga lån finns en form av prisreglering genom den som kontroll byggkostnadema som länsbostadsnämnden utövar. För av annat byggande än bostadsbyggande har under vissa perioder tillstånd krävts för igångsättning.

Genomgången av de olika leden i bygg- och förvaltningsprocessen visar att det finns rad problem och att konkurrensen fungerar dåligt en i flera led. Bl.a. följande problem finns:

En betydande koncentration bland byggherrar, entreprenörer och byggmaterialindustrin och alltför få aktörer i flera led.

Nära kopplingar mellan aktörerna i de olika leden. Ofta anlitar byggherren konsult och byggmästare, och huvudentrepresamma nören underentreprenörer, utan att med jämna mellanrum samma alternativ. pröva nya

Betydande horisontell integration inom materialindustrin och bristande utländsk konkurrens som leder till risk för onödigt höga priser och en snabb prisutveckling.

Horisontell prissamverkan och prisledarskap. - Allt mindre andel projekt som upphandlas i anbudskonkurrens och allt vanligare att marken för bostadsbebyggelse inte går ge-

nom kommunens hand. En tidsödande och långtgående kontroll från statliga myndigheter och kommunala organ. Brist på planlagd mark för bostadsbebyggelse och en ofta långt utdragen planeringsprocess. Den bristande konkurrensen och höga kostnadsutvecklingen inom bostadsbyggandet torde i hög grad hänga samman med det omfattande regel- och subventionssystem som finns inom sektorn. De stora ändringar har gjorts i systemet har medfört stora anpassningssom kostnader. Den statliga regleringen och kostnadskontrollen kan också långsiktigt leda till sämre effektivitet. För att öka konkurrensen och dynamiken inom branschen är det enligt kommitténs uppfattning nödvändigt att förenkla regelsystemet.

Kommitténs överväganden och förslag Samarbetet mellan företag Den ökade horisontella och vertikala integration som skett inom byggbranschen ger möjligheter till rationaliseringsvinster, men innebär samtidigt en risk för att konkurrensen försämras. Med hänsyn till byggandets och boendets stora samhällsekonomiska betydelse och de många problem som finns inom området anser kommittén att det är viktigt att de konkurrensvårdande myndigheterna följer utvecklingen vad gäller företagssammanslagningar. En betydande koncentration har skett i entreprenörledet samtidigt som ett omfattande öppet samarbete förekommer mellan företag vid anbudsgivningen. Kommittén anser att samarbete i konsortier normalt inte bör förekomma mellan de största entreprenadföretagen. I det fort satta arbetet kommer kommittén att överväga en skärpning av anbudskartellförbudet.

Under senare år har det blivit allt vanligare med s.k. kombinerade projekt. Från konkurrenssynpunkt är detta negativt eftersom sådana

projekt gynnar de stora, integrerade företagen. Länsarbetsnämndens tillståndsprövning enligt lagen byggnadstillstånd kan riskera om att bidra till denna utveckling. Kommittén att det skulle anser vara en fördel om den nuvarande administrativa regleringen i hela landet ersätts med en styrning genom överenskommelser sysselsättningsom planering, eventuellt kombinerad med ekonomiska styrmedel.

För närvarande finns det för byggmaterial samt för VVS-, el- och maskinarbeten centrala prislistor som utarbetats branschorganisaav tionema. Trots att en priskonkurrens via rabattgivning på listprisema förekommer anser kommittén att dessa kan ha kostnadsdrivande en effekt. Kommittén avser att i det fortsatta arbetet överväga frågan om ett förbud mot horisontellt prissamarbete också kan omfatta som gemensamma prislistor för en hel bransch.

För närvarande finns det även branschrekommendation en om ett system för indexreglering av entreprenadanbud. Detta skiljer sig dock från det system som används för indexuppräkning de statliga av bostadslånen. Kommittén anser att det skulle fördel med vara en ett för lånemyndigheter och företag inom branschen gemensamt indexsystem. Härigenom skulle det bli lättare att erbjuda en mera flexibel tidpunkt för byggstart och slutleverans, vilket bör kunna leda till att man vid en konkurrensupphandling får fler och bättre anbud.

Finansieringssystemet

Kommittén anser att boendekostnadsutredningens förslag till ny

bostadsfinansiering i flera avseenden bör vara ägnat att öka konkur-

rensen och kostnadsmedvetandet inom bostadsområdet. Utöver utredningens förslag om räntelån föreslår konkurrenskommittén m.m. följande:

att slopa länsbostadsnämndens kostnadskontroll. Denna kan försena och fördyra projekt samt långsiktigt medföra negativa verkningar.

att införa produktionskostnadbelåning för konkurrensupphandlade -

projekt och s.k. parallellprojekt samt att för övriga projekt fram ta mera schabloniserade låneregler. Detta bör leda till adminien strativ rationalisering och främja anbudsupphandling

att öka konkurrensen på bostadskreditmarknaden och göra det möjligt för samtliga kreditinstitut inklusive försäkringsbolagen att konkurrera på lika villkor

att öka användningen av markanvisningstävlingar. Detta bör kun- na leda till bättre och billigare bostadsprojekt genom en ökad konkurrens mellan olika byggherrar

att närmare undersöka markvillkorets tillämpning och möjlighe- terna att förenkla planeringsprocessen.

Byggnormer och handelshinder

Kommittén anser att det är angeläget att ytterligare begränsa detaljregler och att skapa goda förutsättningar för experimentbyggande i syfte att bygga bättre, billigare och varierat. Kommittén också mera anser att det är angeläget att byggnadstekniska regler utfärdas andra som av myndigheter än boverket om möjligt ges en generell utformning och samordnas i byggnormen.

Det europeiska standardiseringsarbetet har fått ökad betydelse. en Kommittén anser att boverket aktivt bör delta i det europeiska arbetet och där verka för att den säkerhetsnivå vi har i den svenska som byggnormen inarbetas i de europastandardema. nya

Statsmaktema har nyligen beslutat att de provningar och godkänom nanden av byggprodukter som vissa institutioner i de nordiska grannländerna gör skall betraktas som likvärdiga med ett typgodkännande som planverket utfärdar. Som en konsekvens detta beslut och för av att förenkla för de sökande föreslår kommittén att även statens provningsanstalt skall få utfärda vissa typgodkännanden. Vidare föreslår kommittén att boverket i uppdrag att närmare utreda hur ges ett certifieringssystem för byggprodukter enligt europeisk modell skall

kunna införas i Sverige.

Från svensk sida har antidumpningsåtgärder varit aktuella främst inom byggmaterialområdet. Kommittén anser att sådana åtgärder bör utnyttjas med stor restriktivitet och att kommerskollegiums utredningar om misstänkt dumping bör samordnas med det konkurrensvårdande arbetet.

Ett effektivt sätt att öka konkurrensen på den svenska byggmarknaden är att avskaffa formella eller informella hinder mot import. Kommittén att det är angeläget att underlätta byggande över gränserna. anser

Utländsk konkurrens kan främjas genom att byggreglema ses över och till EG:s samt de svenska reglerna för offentlig upphandling anpassas harmoniseras med EG:s. Även vissa avgifter byggföretagen som måste betala bör över så att inte utländska entreprenörer missses Vid prövning av byggnadstillstånd bör hänsyn tas till om gynnas. utländsk arbetskraft används. Möjligheterna för invandrare att starta byggföretag bör underlättas.

Bruksvärdesystemet

Kommittén att konkurrensen inom förvaltningsledet är bristfälanser lig bl.a. att bruksvärdesystemet har kommit att tillämpas som genom form hyresreglering. Kommittén anser att hyressättningssysteen av met bör reforrneras så att hushållens värderingar i ökad utsträckning kommer till uttryck i hyran. Kommittén avser att mera grundligt undersöka hyresmarknaden och att återkomma med ett förslag till åtgärder för att öka konkurrensen i förvaltningsledet i slutbetänkandet. I detta kommittén att diskutera olika vägar för att successivt avser införa ökad grad av marknadsanpassning och en ökad rörlighet en bostadsmarknaden. Härvid kommer även förutsättningarna att undersökas för att i form försöksverksamhet pröva en friare hyressättav en ning i kommuner med en balans på bostadsmarknaden.

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

Förslag till

Förordning om ändring i nybyggnadslåneförordningen för bo-

städer 1986:692; Härigenom föreskrivs att 22 § nybyggnadsförordningen för bostäder 1986:692 skall upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 22 § För bostadslån krävs att den beräknade kostnaden för byggnadsprojektet är skälig med hänsyn till nroduktionsförhällandena och Droiektets allmänna kvalitet. Därvid skall beaktas sådana kvaliteter som medför bättre bostadsfunktioner eller som minskar de framtida drifts- och underhållskostnadema. Vidare skall beaktas om det för oroiektet i annat avseende gäller särskilda förhållanden.

1Senaste lydelse 1989:568

Förslag till

Förordning om ändring i ombyggnadslåneförordningen för bo-

städ 1986 :693; Härigenom föreskrivs att 19 § ombyggnadsförordningen för bostäder 1986:693 skall upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 19 För bostadslån krävs att den beräknade kostnaden för bv22nadsnroiektet är skälig med hänsvn till produktionsförhållandena och Droiektets allmänna kvalitet. Därvid skall beaktas sådana kvaliteter som medför bättre bostadsfunktioner eller som minskar de framtida drifts- och underhållskostnaderna. Vidare skall beaktas om det för Droiektet i annat avseende gäller särskilda förhållanden.

2Senaste lydelse 1987:1264

Förslag till Förordning om ändring i plan- och byggförordningen 1987:383

Härigenom föreskrivs att 21 § plan- och byggförordningen 1987: 383 skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 21§ Statens planverk prövar efter ansökan frågor om frivilligt typgodkännande och tillverkningskontroll enligt 16 kap. 2 § första stycket och tredje stycket andra meningen plan- och bygglagen 1987:10. Till en ansökan som avses i första stycket skall fogas de intyg och andra handlingar som sökanden vill åberopa. Ett beslut om typgodkännande skall ange i vilka avseenden och under vilka förutsättningar materialet, konstruktionen eller anordningen uppfyller kraven i 3 kap. plan- och bygglagen och i de föreskrifter som meddelats för tillämpningen av nämnda kapitel. Beslutet får förenas med villkor och tidsbegränsas. Ett beslut om tillverkningskontroll skall ange hur det skall kontrolleras att ett material, en konstruktion eller en anordning har vissa egenskaper.

Planverket får meddela föreskrifter om avgifter för frivilligt typgodkännande och tillverkningskontroll.

Inom område där statens provningsanstalt utför prövning av byggnadsmaterial får även provningsanstalten besluta om frivilliga typgodkännanden.

l

UTREDNINGENS DIREKTIV OCH METOD

1.1 Direktiven

I direktiven till konkurrenskommittén Dir 1989:12 anges att kommittén skall kartlägga hur konkurrensförhållandena har förändrats inom olika sektorer av ekonomin under de senaste tio åren samt analysera vilken betydelse konkurrensförhållandena har för att de centrala ekonomisk-politiska målen skall kunna uppnås, med utgångspunkt i den genomförda analysen och uppmärksam- made brister föreslå åtgärder som verksamt kan bidra till en ökad konkurrens samt överväga ändringar av konkurrenslagstiftningen, särskilt analysera konkurrensförhållandena inom reglerade sekto- rer och föreslå åtgärder som ökar konkurrensen och pröva om konkurrenslagstiftningen i ökad utsträckning kan tillämpas inom dessa sektorer, kartlägga och analysera konsumenternas möjligheter att få en klar och entydig prisinformation och om det behövs överväga en lagreglering av prisinformation till konsumenter, i sina förslag ta tillvara möjligheter till harmonisering med EG:s konkurrenspolitk. I ett särskilt avsnitt i direktiven behandlas marknadsregleringar. Det anges att effekterna av regleringar kan få avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå ett effektivt och dynamiskt näringsliv samt

att inslagen av marknadsreglering är särskilt framträdande på livsmedels-, byggande-, boende- och transportornrådena.

Enligt direktiven skulle kommittén presentera sina slutsatser och förslag om åtgärder inom reglerade sektorer senast vid utgången av år 1989. Slutsatser och förslag om prisinformation till konsumenter bör

presenteras senast den 1 juli 1990. Övriga slutsatser och förslag om

konkurrensförhållandena i ekonomin och om konkurrenslagstiftningen bör presenteras senast vid utgången av år 1990.

Beträffande bygg- och boendesektom anges följande i direktiven:

Målet för samhällets bostadspolitik är att möjliggöra för alla människor att skaffa sig goda bostäder i goda bostadsmiljöer till rimliga kostnader. För att uppnå dessa mål finns även här ett omfattande regelsystem. Detta tar sikte bl.a. på markanvändning, bebyggelseplanering och regler om byggnaders utförande. Vidare finns ett statligt stödsystem för bostadslån och räntebidrag vid nyproduktion av hus samt ombyggnadslån för äldre fastigheter. En ytterligare stödform för att uppnå rättvisa i boendet är de statliga suventioner som lämnas i form av bostadsbidrag till särskilda grupper. En särskild förhandlingsordning bestämmer också prissättning på hyresmarknaden. Inom bygg- och bostadsområdena har hävdats att regleringen av byggandet genom svensk byggnorm kan ha en kostnadshöjande effekt samtidigt som det gällande bostadsfinansieringssystemet kan bidra till att kostnadsmotståndet i byggprocessen minskar. Dessa problem har bl.a. behandlats i SPK:s utredning Reglering inom bostadsområdet SPKUS 1987:3 Kartläggning och analys. I byggmaterialindustrin är konkurrenstrycket lågt grund av att företagskoncentrationen olika delmarknader är mycket hög och att importen av byggmaterial ibland är mycket liten.

Våren 1989 uppdrog bostadsministem en utredningsman att göra en allsidig analys av bl.a. de faktorer som påverkar byggkostnadsutvecklingen. Boendekostnadsutredningen BKU skulle omfatta bostadssubventionernas effekter för prisutvecklingen, byggbranschens struktur samt möjligheterna att öka konkurrensen och kapaciteten inom byggsektorn.

I direktiven till konkurrenskommittén anges följande:

Kommittén bör i samarbete med den av bostadsministem tillkallade utredningsmannen föreslå åtgärder som på olika sätt bidrar till att öka såväl kostnadsmedvetandet som konkurrenstrycket i bygg- och bostadssektom. Regeringen kommer under våren att presentera förslag som underlättar användningen av byggmaterial som har godkänts i andra nordiska länder. Kommittén bör undersöka hur importen av byggmaterial härutöver kan underlättas. En viktig uppgift i det sammanhanget är att fastställa i vilken utsträckning det förekommer handelshinder av något slag och hur de i sådant fall kan undanröjas.

1.2 Genomförande Kommitténs arbete har bedrivits skyndsamt. Grundmaterialet har hämtats från tidigare utredningar under 1980-talet samt från tillgängligt utrednings- och forskningsmaterial inom området. Konkurrenskommittén gav också i augusti 1989 statens pris- och konkurrensverk SPK i uppdrag att beskriva och analysera hur pris och konkurrensförhållandena har utvecklats samt hur konkurrensen skulle kunna förbättras på de områden som har varit av betydelse för byggnadskostnademas utveckling under 1980-talet. SPK har redovisat uppdraget i rapporten Konkurrensförhållanden inom bygg- och boendesektorn SPK:s bokserie 1990:1. Den redovisas även som bilaga l iden särskilda bilagedelen till detta betänkande.

Kommittén har även låtit genomföra en mindre studie om markanvisningstävlingar. Denna redovisas i den särskilda bilagaedelen som bilaga Till kommittén har knutits en referensgrupp med företrädare för olika intressen. Referensgruppen har medverkat vid utformningen av kap. 2-4 samt gett vägledande synpunkter som underlag för kommitténs förslag i kap.

En utgångspunkt för arbetet har varit att påvisa såväl existerande som möjlig konkurrensbegränsning. När man skall bedöma behovet av en skärpt konkurrenslagstiftning räcker det inte med att se till existerande problem. Det är också av stor betydelse att blicka framåt och ta ställning till om ett scenario med begränsad konkurrens och omfattan-

de skadlig verkan för konsumenterna kan mötas med existerande lagstiftning och administrativa resurser. Inte minst gäller att bedöma hur man skall möta en situation med en alltmer internationaliserad marknad. I detta delbetänkande ges en översiktlig beskrivning och analys av problem inom bygg- och boendesektorn samt ges vissa förslag till åtgärder för att främja konkurrensen inom sektorn. Kommittén avser att återkomma med ytterligare förslag i slutbetänkandet som även kommer att innehålla förslag till ändringar av mera generell karaktär i konkurrenslagen.

VARFÖR ÄR KONKURRENSPOLITIKEN VIKTIG

Konkurrenslagstiftningen och samhällets konkurrenspolitik är till för att skydda i första hand konsumenten mot olika former av missbruk av att företag har en stark ställning på marknaden. Detta är en del av samhällets medel för att tillvarata konsumentens intresse av varor med hög kvalitet och rimliga priser. Andra viktiga medel utgörs bl.a. av marknadsförings- och bygglagstiftning. I botten för alla diskussioner kring Ökad konkurrens och ingripande från samhällets sida ligger tanken att väl fungerande marknader är en förutsättning för att konsumenternas önskemål skall kunna vidarebefordras till producenten. I detta avseende finns ett starkt samspel mellan marknadsförings- och konkurrenslagstiftning. För att en marknad skall kunna fungera effektivt krävs i flertalet fall såväl en fungerande konkurrens som informerade konsumenter. Samhällets konkurrenspolitik syftar bl.a. till att stärka de svaga aktörernas ställning på marknaden. Konkurrenspolitiken syftar också till att skapa fungerande marknader. Den skall, genom att förbättra marknaders funktionssätt och motverka olika former av skadlig konkurrensbegränsning, medverka till en effektiv resursfördelning som i sin tur medför en förbättrad produktivitetstillväxt och en bättre balans i samhällsekonomin. Dessa centrala motiv bakom konkurrenspolitiken ligger till grund för behandlingen av bygg- och bosektorn.

2.1 Produktivitets- och intlationsproblem

Det i Sverige alltmer ökade intresset för konkurrens och konkurrensfrämjande åtgärder ett intresse som manifesteras bl.a. genom tillsättandet av konkurrenskommittén får ses mot bakgrund av -

främst två slags strukturella problem i den svenska ekonomin. Det första av dessa problem gäller produktivitetstillväxten i näringslivet. Oavsett om man utgår från enkla mått av typen produktion per arbetad timme, eller söker mäta s.k. total faktorproduktivitet där också kapitalanvändning beaktas, pekar alla beräkningar på att produktivitetstillväxten försvagats de senaste 15-20 åren. Tendensen är densamma i de flesta industriländer, men de allra senaste åren tycks den vara mer markerad i Sverige än andra håll. Det finns mätproblem och tolkningssvårigheter, som gör att man tills vidare måste vara försiktig med slutsatser om produktivitetskrisen och dess orsaker. Mycket synes dock tala för att produktivitetstillväxten varit särskilt svag på områden som är skyddade från utlandskonkurrens, och där etableringshindren är höga också för inhemska företag. Det finns starka skäl att granska hur marknaden och de institutionella förhållandena i övrigt fungerar den s.k. skyddade sektorn av svenskt näringsliv, när man söker efter faktorer som hämmar produktivitetstillväxten. Likartade problem aktualiseras i den del av produktionen som bedrivs inom den offentliga sektorn, även om produktivitetsutvecklingen där är ännu svårare att fånga i statistiska mått. Utredningsuppdraget avser emellertid i första hand förhållandena i det privata näringslivet. I direktiven framhålls också den höga inflationstakten i Sverige som ett hot mot tillväxt och sysselsättning. Fortsatt höga pris- och löneökningar kommer att medföra att betalningsbalans och växelkursstabilitet utsätts för påfrestningar, som tvingar fram åtstramning bl.a. via högre ränteläge. Investerings- och produktionstillväxten försvagas, kapacitetsutnyttjandet sjunker och arbetslösheten ökar.

De ekonomisk-politiska åtgärder, som krävs för att förhindra att detta scenario blir verklighet, hör hemma främst på det makroekonorniska området, dvs. inom finans- och penningpolitiken. Men ökad en anpassningsförmåga på olika marknader kan också förbättra ekonomins funktionssätt, sett från stabiliseringspolitisk synpunkt. Pris- och lönebildningen i den skyddade sektorn och inte minst områden med starka regleringsinslag uppvisar stelheter, till del - som stor

förklaras av att den inte utsätts för impulser och tryck utifrån. Prisstegringstakten i denna del av ekonomin förefaller också under senare år ha varit högre än på andra jämförbara områden.

Huvudfrågoma i en undersökning av konkurrensens funktion måste således gälla vilken inverkan som etableringshinder och regleringar har på resursanvändning, produktivitet och prisbildning. I de följande kapitlen skall dessa frågor belysas med en genomgång av de olika leden i byggprocessen.

2.2 Konkurrensens roll

Resurshushållningen i Sverige är till största delen byggd på decentraliserat beslutsfattande med marknadsprisbildning informationssom system och sammanhållande mekanism. Motiv för att välja marknadsmekanismen i stället för mer centraliserade styrsystem planhushållning har varit bedömningen att det förra alternativet i praktiken är överlägset från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt.

Grundprincipen för marknadshushållning kan sägas att det är de vara enskilda hushållen i egenskap av konsumenter, arbetstagare och kapitalägare som skall styra resursanvändning och produktion uttrycka sina

genom att individuella preferenser i fråga om varukon-

sumtion, boendeform, arbetstid, yrkesutbildning, yrkesval Om osv. produktionsinriktningen och användningen produktionsresurser av styrs via en väl fungerande marknadsmekanism, blir resursallokeringen effektiv och produktionsresultatet, värderat utifrån hushållens betalningsvilja vid rådande inkomstfördelning, maximeras. Den ekonomiska politikens uppgifter kan under sådana förhållanden begränsas till stabiliserings- och fördelningspolitik, och bör då sträva efter man att nå målen dessa områden med så liten inverkan möjligt på som marknadernas funktionssätt.

Denna idealbild av marknadshushållningen väcker rimligen del en frågor. Vad är den precisa innebörden begreppet en väl fungeranav de marknadsmekanism, och kan en sådan mekanism faktiskt åstadkommas och upprätthållas Det finns omfattande litteratur en om

marknadsmisslyckanden och brister i marknadssystemet samt om motiv för statliga ingrepp i marknadens funktion. Ett motiv för statlig reglering är odelbarheter i produktionen, som skapar s.k. naturliga monopol. Ett annat är hushållens bristande tillgång på och bristande förmåga att tillgodogöra sig information om varors och tjänsters egenskaper. Ett tredje motiv är förekomsten av s.k. externa effekter, t.ex. miljöföroreningar. En nödvändig förutsättning för att marknadshushållning ska kunna ge samhällsekonomisk effektivitet är att konkurrens existerar på marknaderna. När en marknad domineras av en enda säljare eller av en enda köpare uppkommer partiell planhushållning, oftast med monopolföretagets vinst, tillväxt eller trygga fortbestånd, som styrande motiv i planeringen. Marknadens inforrnerande och kostnadskontrollerande funktion sätts då i viktiga avseenden ur spel. Produktionsinriktningen blir ineffektiv och priserna sätts högre än vad kostnaderna motiverar. Stora aktörer på olika marknader har starka motiv att söka begränsa konkurrensen och uppnå monopolistisk kontroll. Konkurrensen är alltid hotad, särskilt på områden där teknologin inom produktion, produktutveckling eller marknadsföring gynnar stora enheter. Utgår man från de gängse måtten på säljarkoncentration råder knappast tvivel om att koncentrationsgraden på senare tid har ökat på de flesta varuornråden oavsett om man betraktar den svenska marknaden enbart eller Västeuropa som helhet. Inte minst under de allra senaste åren har fusionsaktiviteten i Västeuropa varit utomordentligt livlig. Fåtalskonkurrens oligopol i olika varianter är en mycket vanlig marknadsform, även då hänsyn tas till konkurrens mellan säljare från olika länder, och konkurrensbegränsande samarbete är vanligt inom många områden.

Det är inte enbart producenterna som kan påverka konkurrensförhållandena, utan även köparna. Marknadens funktion kan på grund av skatte- och subventionssystemets utformning delvis sättas ur spel. Den som reellt beslutar om inköp av en vara eller tjänst kan inom vissa områden sakna ekonomiskt motiv att söka det för den betalande

uppdragsgivaren förmånligaste alternativet.

En huvudfråga för kommittén är i vad mån statlig eller mellanstatlig konkurrenspolitik och lagstiftning kan bidra till att hålla konkurrensen vid liv. Här gäller frågorna snarare: dels vilka naturliga korrektiv eller motkrafter till monopolisering som existerar inom marknadssystemet självt, dels om sådana korrektiv i sin tur motverkas, genom existensen av statliga regleringar. En viktig fråga det finns potentiell konkurrens från är om en nya säljare, från nya tekniska lösningar och nya produkter. Möjligheterna att etablera sig på marknaden och att utmana existerande företag och produkter spelar en huvudroll i de teorier s.k. contestable om markets, som nu dominerar diskussionen om olika marknaders effektivitet. Det är enligt denna teori inte antalet för tillfället aktiva köpare och säljare, eller storleksfördelningen dem emellan, som anses mest betydelsefullt, utan i stället de hot om ny konkurrens som aktörerna är utsatta för. Att förväntningar eller hot om nyetablering och hårdnande konkurrens utlöser produktivitetshöjande aktiviteter inom företagen kan observeras inte minst under perioder med snabb handelsliberalisering. Det kan knappast heller råda tvivel om att etableringsmöjligheter och potentiell konkurrens i en del fall motverkas statlig politik genom som skapar en skyddad position för existerande företag och produkter. Det gäller inte bara i fråga om tullar och s.k. icke-tariffara handelshinder utan också om vissa interna regleringar. Regleringamas etableringshämmande verkan ett huvudtema i den följande diskussionen, som emellertid också gäller i vad mån regleringar kan försvaga drivkrafterna för konkurrens t.ex. med priset mellan existerande företag på marknaden.

2.3 Etablerings- och konkurrenshinder Det finns ett antal egenskaper hos marknaderna för och tjänster varor

i moderna industriländer, som hämmar marknadsinträde och potentiell konkurrens. Frågor om sådana etableringshinder och deras betydelse för marknademas funktionsduglighet har behandlats på många håll, inte minst i amerikansk konkurrenslitteratur. En klassisk studie på området är J S Bains Barriers to New Competition 1956. Etableringshindren kan klassificeras på olika sätt, men följande uppräkning täcker troligen de mest betydelsefulla faktorerna:

a Existensen av stordriftsfördelar i produktutvecklings-, till-

verknings- eller marknadsföringsleden innebär ofta att det finns plats för bara en eller några få säljare på marknaden. En lönsam nyetablering kan då åstadkommas endast om det nya företaget kan sätta in stora resurser i inledningsskedet för att erövra en stor marknadsandel. Sådana satsningar betraktas som riskfyllda, varför de företag som tidigt kommit in på marknaden får en skyddad position. b De etablerade företagens position kan stärkas genom kontroll över strategiska resurser. Dit hör specifik teknologi skyddad t.ex. genom patent, viktiga insatsvaror och distributionskanaler för de färdiga produkterna. Investeringar i s.k. fasta förbindelser med leverantörer och med återförsäljare eller andra kunder kan vara ett viktigt medel att skydda den egna marknadspositionen mot potentiell konkurrens.

c Ofullständig information och osäkerhet hos köpare kanske

särskilt bland hushållen kan göra dessa benägna att välja välkända varumärken framför nya, oprövade produkter. Det är ofta svårt för nykomlingar att övervinna sådana informationsbaniärer. Dessa gör det i vart fall nödvändigt att sätta in stora investeringar i introduktionsreklam o.d. för att göra produkterna kända och få plats för dem hos återförsäljare. Uppräkningen illustrerar att tillgång till stora tekniska och finansiella resurser ofta är en nödvändig förutsättning för framgångsrik etablering, inte minst på marknader för konsumentvaror. Utländska storföretag, som redan producerar likartade produkter, utgör i många fall det enda reella hotet för säljare med dominerande ställning på t.ex. svenska varumarknader. Genom att med hjälp av storskalig

marknadsföring lansera produkter, redan säljs utomlands, kan såsom

dana utländska konkurrenter tänkas snabbt få betydande

marknadsandelar i Sverige. Redan hotet från dessa potentiella konkurrenter kan ha välgörande inverkan på pris-, kostnads- och produktutvecklin gen.

En nödvändig förutsättning för att potentiell eller faktiskt utövad konkurrens från utlandet skall fylla denna effektivitetsfrämjande uppgift är naturligtvis att hinder inte ställs för importen. Bland upp konkurrensbegränsande ingrepp från statens sida är tullar och andra handelshinder de mest välkända och kanske de mest betydelsefulla. Tullar försvagar utländska säljares möjligheter priskonkurrera, att medan icke-tariffära handelshinder helt kan utestänga dem från den inhemska marknaden.

Under senare år har tullama förlorat i betydelse, medan däremot de icke-tariffára hindren blivit den viktigaste begränsande faktorn för en utvidgad frihandel. Dessa hinder är mångskiftande slag. En del har av formen av specifika produktkrav, gör det nödvändigt för utländsom ska säljare att anpassa sina produkter och därigenom gör det svårare för dem att ta sig in på marknaden. Det är ofta svårt avgöra att om sådana kvalitetsregleringar t.ex. i fråga byggmaterial är - om baserade på reella säkerhets- och miljööverväganden, eller de om främst har ett protektionistiskt syfte.

Som framhölls under b skyddas de etablerade företagen ofta ovan mot konkurrens utifrån att de har kontroll över genom resurser, som är betydelsefulla för produktutveckling, tillverkning eller marknadsföring. Om man vill begränsa den konkurrens- och effektivitetshämmande inverkan från sådana etableringshinder, är det nödvändigt att överväga flera ganska olikartade inslag i existerande lagstiftning. Ett exempel är lagar rörande patent och varumärken, är avsedda som att stimulera vissa typer av investeringar, sin utformmen som genom ning också kan ge skadliga effekter på konkurrensen. Ett är annat reglerna för tilldelning mark för byggande inom för den av ramen kommunala planeringen. En benägenhet väletablerade att gynna stora, aktörer kan här utgöra ett mycket verkningsfullt hinder nyetabmot lering och konservera ineffektiv branschstruktur. Ett tredje en

exempel är reglerna i konkurrenslagen om bl.a. priskarteller och företagsförvärv. Syftet med dessa regler är att hindra att företag otillbörliga åtgärder kan skydda sig mot konkurrens, såväl i genom tillverknings- i distributionsleden. Med hänsyn till etableringshisom hetens och den potentiella konkurrensens avgörande betydelse för marknadshushållningens effektivitet, måste kontroll av detta slags konkurrensbegrånsande åtgärder en av konkurrenslagstiftses som ningens viktigaste uppgifter. Vi har i detta avsnitt ägnat intresset huvudsakligen frågor om potentiell konkurrens och etableringshinder. Det bör emellertid understrykas att statliga regleringar och subventionssystem har betydelse också för konkurrensens styrka och inriktning inom den grupp av företag, som faktiskt är verksamma på marknaden. Det kan finnas kontrollsystem som är så utformade att de skapar trögheter och bromsar upp produktutvecklingen inom företagen, eller som innebär så stora fasta kostnader att mindre och medelstora företag missgyn- Subventions- och lånesystem, t.ex. på bostadsområdet, kan vara nas. konstruerade så att prisskillnader mellan alternativ elimineras på vägen fram till konsumenten och så att följaktligen motiven för att priskonkurrera försvinner. Det är av största vikt att reglerings- och stödsystem, som av olika skäl bedöms vara oundgängliga på olika områden, kan utformas så att marknadernas funktion som informationsförmedlare och styrmekanism för hushållen störs så litet som möjligt. Det är detta problem som huvuddelen av resonemangen i betänkandet skall handla om.

2.4 Regleringar motiv och metoder - I direktiven framhålls att alltför omfattande ingrepp i konkurrens och fri prisbildning lätt leder till en stel företagsstruktur, och till att drivkraften att hålla kostnaderna nere inte blir tillräckligt stark. Där sägs också att: det är angeläget att behovet reglering kontinuerligt ana- - av en lyseras, och att regleringen inte ges större omfattning än vad

skyddsintresset kräver, regleringen bör utformas på ett sätt som så långt möjligt främ- jar fri konkurrens och fri prisbildning. Det är nödvändigt att analysera vilka motiv eller skyddsintressen som är grundläggande på vart och ett av de reglerade områdena. Motiven för statlig reglering skiljer sig kraftigt mellan de tre reglerade sektorer som särskilt utpekas i direktiven, nämligen transportornrådet, byggoch bostadssektom samt livsmedelsområdet. Då det gäller motiven för regleringar och dessas samhällsekonomiska betydelse är bygg- och bostadssektom otvivelaktigt det mest komplicerade av de här aktuella områdena. Bostaden har en grundläggande betydelse för välfärden och detta har alltsedan 1930-talet motiverat ett särskilt engagemang från statens och kommunernas sida. För att förverkliga rätten till en god bostad för alla oberoende ekonomiska av förutsättningar, bostadsort och andra förhållanden krävs tillräcklig en bostadsproduktion och garantier för tillfredsställande kvalitet inom en produktion och förvaltning. Det grundläggande bostadspolitiska målet har formulerats litet olika under årens lopp. Ett vanligt sätt att formulera målet är att det skall finnas goda bostäder alla till rimlig kostnad. Detta förutsätter en en nyproduktion av tillräcklig kvalitet och omfattning. Men det förutsätter också att bostäderna kan tillhandahållas till sådana kostnader att även hushåll med stor försörjningsbörda eller låga inkomster kan bo bra i förhållande till sina behov.

Vid sidan av detta grundläggande mål om en tillräcklig bostadsproduktion har ambitionerna och målsättningen för bostadspolitiken successivt byggts ut och kompletterats. För att främja valfriheten på bostadsmarknaden har det ansetts angelä-

get att statens stöd till bostadsproduktionen är neutralt mellan olika

upplåtelseformer neutralitetsmålet. Det är hushållens upplevda bostadsbehov och inte skilda skatte- eller bidragsregler som skall avgöra valet av bostad.

Det är likaledes viktigt att bostäder av olika ålder och standard betingar jämförbara priser paritetsmålet. Inflationen leder för varje år till allt högre produktionskostnader för nya bostäder och gör successivt äldre bostäder billigare att bo Detta leder i sin tur till en utgiftssplittring mellan nyare och äldre hus som hindrar en önskvärd rörlighet i bostadsbeståndet samtidigt som möjligheter skapas för att kapitalisera subventioner på bostadsmarknaden. Det är därför en viktig målsättning för bostadspolitiken att motverka en for stark utgiftssplittring mellan nyare och äldre hus. Nyckelfrågan är varför subventionering och reglering av produktioeller konsumtionen av just bostäder är att föredra framför direkta nen

icke öronmärkta bidrag till låginkomsttagare, barnfamiljer eller

andra grupper som man vill stödja. Svaret måste vara att man vill påverka hushållens konsumtionsval och inte bara köpkrafts- eller välfärdsfördelningen i allmänhet. När det gäller barnfamiljer kan motivet vara att säkra och goda bostadsförhållanden för hamen, oberoende av föräldrarnas prioriteringar mellan bostads- och annan konsumtion. Ett uttalat, självständigt mål för bostadspolitiken är också att motverka segregation, inte bara då det gäller handikappades boende utan också mellan hushåll i olika inkomstlägen. Specifika fördelningsmål av det här slaget innebär en avvikelse från huvudregeln att hushållens egna betalningsvilja skall utgöra grunden för styrningen av resursanvändningen för olika konsumtionsändamål. Bostadspolitiken är ett viktigt exempel på att samhället prioriterar en viss typ av s.k. merit wants, vilka dock återfinns också på t.ex. bamomsorgs-, utbildnings- och kulturområdena. En stor uppsättning medel används för att söka uppfylla de bostadssociala målen. Där ingår: generella subventioner till produktionen räntebidrag, skatteav- drag mm. individuella subventioner till konsumtionen bostadsbidrag, kom- munala bostadstillägg m.m.

produktion och upplåtelse av bostäder i icke vinstdrivande for- mer allmännyttiga bostadsföretag, bostadskooperation m.m.

reglering av hyrorna bruksvärdesystemet. - Bostadsñnansiering och bidragsregler har varit föremål för ett flertal utredningar under senare år. Den senaste är boendekostnadsutrednin gen, vars betänkande Ny bostadsñnansiering SOU 1989:71 publicerades hösten 1989.

Vid sidan av de ovan nämnda styrmedlen kan också regleringen av själva byggandet i viss mån uppfattas ett medel att nå specifika som fördelningsmål, bl.a. genom att byggnonnema lägger fast minimien standard för bostädemas kvalitet. Ofullständig information hos köparna om varans egenskaper och skillnader i företagens och samhällets värdering av säkerhets- och hälsorisker torde dock den markvara nadsbrist som spelar huvudrollen i detta fall. Liksom i andra delar av konsumentpolitiken får reglerande och övervakande myndigheter

fylla en uppgift som ställföreträdande och välinformerad konsu-

ment. För andra regleringar på byggområdet utgör inverkan på den yttre miljön huvudmotivet. Såväl regleringarna subventionssystesom met kan verka kostnadshöjande.

Byggandet spelar en stor roll för sysselsättningen och samhällsekonomin. Det finns därför även reglering byggandet är arbetsen av som marknads- och stabiliseringspolitiskt motiverad.

De förhållanden som rådde när reglering eller subvention en ursprungligen infördes kan ha förändrats och det är inte säkert att den har lett till avsett resultat. Det är därför nödvändigt följa att upp regleringens eller subventionens effekter och vid behov ändra regelsystemet. Inte minst den nu pågående EG-harmoniseringen motiverar en översyn av många regelsystem.

Som underlag för värdering regleringar och subventioner krävs av framför allt att man:

å ena sidan kan bedöma i vad mån åtgärderna har bidragit till uppfyl-

landet de grundläggande målen för bostadspolitiken, och å andra av sidan undersöker vilka icke önskade bieffekter, med avseende på kostnader, konkurrensförhållanden och prisbildning, åtgärderna dragit med sig.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO har låtit utföra en bred studie om hittillsvarande subventionspolitik. Irapporten Subventioner i kritisk belysning Ds 1988:28 anges följande:

Subventioner har spelat en oklar och på flera punkter också oförutsedd roll på olika marknader. Syftet med 1973 års livsmedelssubventioner har varit att sänka konsumentprisema. Det är svårt att säkert belägga att detta inträffat. Subventionsförmånen har till en huvuddel i stället läckt ut till livsmedelssektorns producent- och distributionsled. Bostadssubventioner har bidragit till en överefterfrågan på bostäder. Konsumentavgiften har hållits med ett starkt stigande nere, men subventionsåtagande som följd. Byggmarknaden har påverkats kraftigt. Prisrörelsema har svårtolkade inslag. Hypotesen introduceras, att subventioner medverkat till en prisskugga på denna marknad. Med bara en svag anknytning till efterfrågan har priserna oavbrutet stigit på byggsektorns delmarknader. Via prishöjningar och kapitalisering av subventionsförmåner möter konsumenterna efterhand höga och stigande kostnader bostadsmarknaden.

Kunskaperna om hur subventioner påverkar marknaders funktion är ofullständiga, men enligt kommitténs uppfattning finns det alltid en risk för att subventioner till en viss verksamhet minskar kostnadsmedvetandet bland de aktörer som deltar marknaden, och detta oavsett hur subventionssystemet utformas. Störst är risken vid kostnadsrelaterade subventioner, särskilt om bidragsprocenten är hög, eftersom då både köpare och säljare blir mindre priskänsliga. Även med schabloniserade bidrag finns det en risk för att man försöker att utforma verksamheten så att den statliga subventionen maximeras, något som dock kan leda till samhällsekonomiskt dåliga lösningar. För att undvika negativa sidoeffekter av subventioner bör om schabloniserade bidrag används den parameter som ligger till grund för beräkning av bidragets storlek vara direkt relaterad till målet för den statliga subventionen, t.ex. bidrag till energibesparande åtgärder baserade på beräknad sparad energimängd. Ofta har man emellertid såsom inom

bostadspolitiken flera olika mål med det statliga stödet och det kan då vara svårt att konstruera ett enkelt schablonsystem utan negativa sidoeffekter.

Ett subventionssystem kan också verka kostnadsdrivande om det utformas så att det ger konkurrensfördelar vissa typer av företag. Som nämnts i avsnitt 1.1 skall boendekostnadsutredningen bl.a. studera bostadssubventionernas effekter på prisutvecklingen. Konkurrenskommittén har därför inte gjort någon egen undersökning av denna fråga.

2.5 Regleringar och konkurrenslagstiftning

Konkurrenslagen KL har till ändamål att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet genom åtgärder mot skadlig konkurrensbegränsning. Lagen innefattar med andra ord den allmänna marknadslagstiftningen på konkurrensområdet men den tvingas vika för de särregleringar som införts på vissa områden. Särregleringar behöver inte nödvändigtvis ha formen av en särskild lag eller annan författning. Enligt propositionen med förslag till KL prop. l98182:165, s. 185 ff. kan det räcka med att ett särskilt regleringsmönster har trängt igenom och erkänts statsmakterna. av KL:s tillämpningsområde begränsas alltså i realiteten av särregleringarna. Det rör sig om en elastisk och över tiden föränderlig begränsning av KL:s räckvidd. Införs en ny särreglering, innefattar som konkurrensbegränsande regler om t.ex. marknadsinträde eller prissättning, inskränks i motsvarande mån möjligheterna att tillämpa KL. Slopas däremot en tidigare gällande särreglering motsvarande slag av vidgas automatiskt KL:s räckvidd. I detta delbetänkande kommer vi att behandla möjligheterna att minska regleringama inom bygg- och boendesektorn och att i stället pröva möjligheterna att uppnå de bostadspolitiska målen genom en förstärkt konkurrens.

BYGG- OCH BOSTADSSEKTORN

3.1 Byggandet Drygt hälften samhällets totala bruttoinvesteringar utgörs av av investeringar i byggnader och anläggningar. I figur 3.1 visas hur desinvesteringar utvecklats i 1980 års priser under 1960-, 1970- och sa 1980-talen, med uppdelning på bostadsinvesteringar och övriga byggnadsinvesteringar.

Figur 3.1 Bruttoinvesteringar i byggnader och anläggningar åren 1963 1988, mil j.kr., 1980 års priser -

man; kr 30000-- 7°°°° Totalt 60000-- 50000-- Övr byggnadsinvest a

Q9

40000-- ------------- 30000

v-

20000-- Bosladsinvesleringav 10000--

Källa: SCB, nationalräkenskaper Byggnadsinvesteringama uppvisar ett konjunkturmönster. De ökade under hela 1960-talet, nådde topp i början av l970-talet, sjönk en under l970-talet och början 1980-talet för att sedan åter resten av av öka under 1980-talets andra hälft.

I löpande priser uppgick de totala byggnadsinvesteringama år 1988

till drygt 113 miljarder kronor. Av dessa utgjordes drygt 63 miljarder

kronor av byggnadsinvesteringar utanför bostadssektorn.

Den följande framställningen inriktas på bostadsinvesteringama. Dessa uppgick i löpande priser år 1988 till nära 50 miljarder kronor. Av figur 3.2 framgår hur de har utvecklats över tiden i 1980 års

priser samt hur de har fördelats på nybyggnad flerbostadshus

resp. småhus och ombyggnad.

Figur 3.2 Bruttoinvesteringar i permanenta bostäder åren 1963-

88, mil j.kr., 1980 års priser.

Mil]kr 30000-- Tora 25003--

23000-- Flerbostadshus småhus Ombyçgrzd 15000--

I 10003-j 5030 0

Källa: SCB, nationalräkenskaper. I figuren syns de förändringar skett i byggandets inriktning. som Under 1960- och början 1970-talet innebar miljonprogrammet av att byggandet i huvudsak inriktades på flerbostadshus. Under 1970-talet övergick sedan större delen byggandet till småhus och av när den totala nyproduktionen minskade under 1980-talets början försköts byggandet, med hjälp ROT-programmet Reparation, Ombyggnad, av

Tillbyggnad, till ombyggnation.

I figur 3.3 visas antalet lägenheter påbörjats under åren 1960-88. som I slutet 1960-talet påbörjades årligen fler än 100 000 lägenheter. av Femton år i mitten 1980-talet, var antalet påbörjade lägensenare, av heter färre än 30 000 år. Siffrorna skall dock ställas i relation till per det totala antalet lägenheter, vid folk- och bostadsräkningen år som 1985 drygt 3,8 miljoner. Det kan då konstateras att nybyggnatiovar andel den totala bostadsstocken under den senaste 30nen som av årsperioden varierat mellan 0,7 och 3 %. Det är således endast marginella årliga förändringar bostadsstocken åstadkoms även då av som mycket stora resurser satsas på nybyggnation. Det krävs därför en långsiktig satsning skall bygga bort en stor bostadsbrist. om man

Figur 3.3 Antal lägenheter i påbörjade hus, 1960-88, tusental

120- Totalt

100-

30 Flerbostadshus

60 -

. 40 -- Småhus i \,, 20 - - ------- __ _.

o ä: 171 i i 4 i l 1 1 1 l 60 65 70 75 80 85

Källa: SCB, bostadsbyggnadsstaristik

3.2 Kostnadsutvecklingen

Det finns olika sätt att utifrån befintlig statistik mäta prisutveckling och kostnadsutveckling inom byggproduktionen. De viktigaste index-

serierna är entreprenadindex, faktorprisindex, byggnadsprisindex och SCB:s låneobjektstatistik.

Entreprenadindex E84 består ett antal delindexar används for av som att reglera för ökade löner och priser på byggmaterial, maskiner, transporter m.m. under byggnadstiden. För tillämpningen E84 av som kostnadsregleringsinstmment finns regler utarbetade kommitté av en med representanter för beställare och entreprenörer.

Även faktorprisindex mäter prisutvecklingen för de produktionsfaktorer som sätts in i byggnadsverksamheten. För faktorprisindex beräknas, till skillnad från E84, totalindex vägd med produktionsfaktoen remas relativa andelar av de totala byggkostnadema. Vid beräkning

av faktorprisindex antas således produktutfonnning och produktions-

teknik definitionsmässigt oförändrade. De nuvarande Vägnings-

vara talen som används vid beräkning faktorprisindex infördes år 1985. av Vägningstalen för entreprenörens kostnader baseras på underlaget till entreprenadindex E84. För byggherrens kostnader baseras vikterna på uppgifter från SCB:s låneobjektstatistik.

Byggmaterial och arbetslöner exkl. löneglidning utgör för bostadsbyggande tillsammans omkring 60 % de totala kostnaderna de av som mäts i faktorprisindex. Faktorprisindex beräknas med och löneutan

glidning. Skälet att beräkna faktorprisindex löneglidning få

utan är att

en indexserie kan användas för kostnadsreglering på

som motsvarande sätt som E84. Avsikten är därvid i viss mån kompensera för att

produktivitetsökningar. Faktorprisindex inkl. löneglidning däre-

ger mot en riktigare spegling av de faktiska kostnadsökningarna för de produktionsfaktorer som används i byggandet.

Produktionskostnadema påverkas förutom den genomsnittliga av prisutvecklingen för produktionsfaktorema även förändringar i den av

relativa faktoranvändningen, produktivitetsutvecklingen, förändrad

utformning och kvalitet hos byggnaderna ändringar samt i vinstmarginaler i olika led, tomtkostnader och mervärde skatt.

Byggnadsprisindex att mäta prisutvecklingen på byggnader

avser nya

rensad från kvalitetsforändringar och olikheter i lokalisering. Efter år

1987 finns dock ingen beräkning av denna indexserie framtagen av SCB. I SCB:s låneobjektstatistik görs beräkningar av produktionskostnaderna kvadratmeter för flerbostadshus och gruppbyggda småper hus med utgångspunkt från de kostnadsuppgifter byggherrarna lämnar in vid ansökan statliga bostadslån. Statistiken, som omfattar de om byggnadsprojekt där preliminärt beslut om statligt bostadslån lämnats, förs löpande. När i den allmänna debatten talar om ökade byggman nadskostnader i allmänhet produktionskostnaden per kvadratavses meter, ett mått dock inte täcker in alla aspekter när man skall som beskriva kosmadsutvecklingen.

I tabell 3.1 redovisas årliga förändringar av produktionskostnaderna samt konsument- och producentprisindex.

Tabell 3.1 Årlig procentuell förändring av kostnader för att

bygga bostäder produktionskostnader per kvm samt konsument- och producentprisindex

Källor: Lâneobjektsstatistiken, Boverkets snabbstatistik över byggkostnaderna, Statistisk årsbok, SOS konsumentpriser, P 10 SM 8902, P 20 SM 8908 samt P 14 SM 8910. Kostnadsökningen 1988 och 1989 baseras på data för tredje kvartalet resp. år

Under 21 år har de reala kostnaderna i medeltal vuxit drygt två procent snabbare än priserna på i Sverige tillverkade industrivaror. I förhållande till konsumtionsvaromas priser är siffrorna ännu högre. Utvecklingen under 1980-talet, och särskilt de senaste två åren, antyder snarast att ökningstakten gått även prisstegringen åren upp, om

1975-80 var ännu starkare. Det samhälleliga problemet blir mot denna bakgrund helt uppenbart. Kostnaderna för bostadsbyggandet stiger flera procentenheter snabbare per år än både konsumentpriser och producentpriser. Ett givet bostadsbyggnadsbehov skulle, utvecklingen fortsatte under om som 1980-talet, medföra att allt större andel landets i snabb av resurser takt skulle behöva avsättas för bostadsbyggandet. Parallellt med att kostnaderna för bostadsbyggandet ökat har de statliga subventionema av bostadsbyggandet också vuxit. Det gäller särskilt efter år 1975 då nuvarande räntebidrag infördes. Som framgår av tabell 3.2 har hyrorna i nybyggda lägenheter bl.a. detta skäl av ökat något långsammare än produktionskostnaderna i flerfamiljshus.

Tabell 3.2 Produktionskostnads- och hyresutveckling

Källor: Bostads- och byggnadsstatistik årsbok 1981 och 1988,

Bostads- och hyresundersökningen 1988 SFK 1990:1.

samt

Hyrorna i beståndet påverkas givetvis mindre produktionskostnaav demas utveckling än hyrorna i nybyggda lägenheter. På grund av att många allmännyttiga företag har överfört finansieringen del av en av kapitalkostnaderna i nyproduktionen på hyrorna i det äldre beståndet, har dock produktionskostnaderna viss direkt effekt också på den en allmänna hyresnivån. Det finns emellertid tendens till det äldre en att beståndet på grund kraftigt höjda hyror inte längre kan subventioav nera nyproduktionen i samma grad tidigare. som

I figur 3.4 visas hur hyrorna har utvecklat sig i förhållande till

priserna på konsumtionsvaror. Figur 3.4 Relativ hyresutveckling, perioden 1960-1988.

Index 1960:100 135 130 125 120 115

8 65 70 75 E E5

Källa: SPK bearbetningar av SCB-data. :s Relativpriset är beräknat delposten hyror i konsumentprisindex som dividerat med totala Konsumentprisindex. Som framgår av figuren ökade hyran i relation till andra under 1960-ta1et. Under varor perioden 1970-85 ingen trend, därefter har hyrorna ökat i syns men förhållande till övrig prisutveckling.

3.3 Orsaken till ökningen av byggkostnaderna

Statens institut för byggnadsforskning SIB har på uppdrag av

Boendekostnadsutredningen analyserat de olika faktorer som kan förklara varför byggnadskostnadema har ökat. I rapporten Byggnadskostnaderna En analys bostadsbyggandets långsiktiga kostnads- - av utveckling Wigren och Engebeck, 1990 indelas efterkrigstiden i två huvudperioder med hänsyn till kostnaderna för byggande av fler-

familjshus se figur 3.5.

Figur 3.5 Reala produktionskostnader kvm 1950-89 per Deflator är konsumentprisindex, där index 1980 l

Kronor

MSOO

2500 l

1950 55 60 65 70 75 80 85 90 år

Under perioden 1950-75 steg de reala kostnaderna obetydligt. Därefter låg den årliga ökningstakten på i medeltal fyra procent. Vid mitten 1970-talet inträffade alltså trendbrott. av ett Detta gör att det blir särskilt intressant jämföra perioden att före och efter 1975. Av dataskäl har emellertid analysen inskränkts till perioderna 1968-75 samt 1975-87. I det sammanhanget bör komma ihåg år 1968, man att år 1988 och i något mindre grad även år 1987 högkonjunkturår, var mätt med lägenhetsproduktionens procentuella ökning, medan byggkonjunkturen lägst år 1975, dvs.

var som produktionsminskningen var

som störst.

Mellan åren 1968 och 1975 sjönk de reala produktionskostnadema. Det berodde framför allt på snabb utveckling effektiviteten en av som förbättrades bl.a. produktionsanpassat genom ett byggande med stora

ingrepp i naturen samt användning av nya material och tekniker. Faktorpriserna steg under denna period i ungefär samma takt som under hela perioden 1968-87, medan produktinnehållets värde ökade långsamt eller till och med minskade. Produktinnehållets värdeförändring mäter husens kvalitetsutveckling och kostnadskonsekvensema av ändringar i produktionens regionala fördelning. Byggkostnadema är högre i storstäderna och det byggs relativt mycket i dessa kommer om index för byggkostnaderna att öka.

Perioden efter år 1975 karaktäriseras en sjunkande effektivitet av under flera år. En viss återhämtning skedde visserligen under 1980talet, det framför allt skiljer perioden före år 1975 från den men som kom efter är just omkastningen i effektivitetens utveckling. Den som andra viktiga förklaringen till de mycket stora kostnadsökningarna efter år 1975 är att produktinnehållets värde tillväxte snabbt.

En liten del skillnaderna mellan perioderna 1968-75 och 1975-87 av kan återföras på skillnader i lägenhetsstorlek, på andelen lägenheter byggts inom saneringsområden samt på den regionala fördelningsom byggandet. Den stora differensen vad gäller utvecklingen av en av produktinnehållets värde för flerfamiljshus sammanhänger dock med värdet på andra egenskaper hos husen ökade under åren direkt efter att miljonprogrammets slut. Dessa standardhöjningar kan ha orsakats av såväl ändrade byggnormer frivilliga överenskommelser mellan som byggherrar och entreprenörer. Samma fenomen uppträdde också för småhusen, i det fallet spelar den minskade bostadsytan under men 1980-talet en betydligt större roll för kostnadsökningen.

En viktig förklaring till att produktionskostnadema har stigit är att faktorpriserna har ökat. Faktorprisindex är ett vägt medelvärde av priserna de olika används vid byggandet, mätt i resurser som procent de sammanvägda priserna under basåret. Viktema utgörs av kostnadsandelar vid en viss tidpunkt. av resursemas

De prisuppgifter ligger till grund för faktorprisindex räknas som vanligtvis exklusive rabatter, s.k. listpriser. Storleken på rabatterna varierar med konjunkturerna. I situationer med ett efterfrågeöverskott minskar eller försvinner rabatterna helt. Om man då fortsätter att

registrera listpriserna underskattas givetvis prisutvecklingens variationer. I tabell 3.3 redovisas årlig procentuell förändring av realt faktorprisindex för flerfamiljshus med uppdelning på delkomponentema arbetslöner, materialpriser, bygghenekostnader och övrigt.

Tabell 3.3 Årlig procentuell förändring av realt faktorprisindex

och dess komponenter åren 1968-89 Flerfamiljshus 1968-75 1975-80 1980-87 1987-89 1968-87

1 exklusive moms 2 inklusive moms

Arbetslönerna har stigit mest, sett över hela perioden 1968-89, dock inte mer än inom tillverkningsindustrin. Några större skillnader mellan perioderna före och efter år 1975 finns inte.

Materialpriserna Ökade långsamt åren 1968-89 jämfört med andra kategorier, byggherrekostnadema undantagna, men de har på 21 år stigit 30 % mer än priserna på svenska industrivarori allmänhet. Brister i datamaterialet kan givetvis förekomma, så skillnad men en stor som 30 % kan knappast förklaras av detta. Det förefaller också som om takten i byggmaterialets prisökningar något långsammare före var år 1975 än efter, vilket sannolikt sammanhänger med den svaga byggkonjunkturen med successivt allt mindre produktion i början av 1970-talet.

Byggherrekostnaderna består fyra komponenter, nämligen allmänav

byggherrekostnader, konsultkostnader, räntor under byggnadstiden

na mervärdeskatt. Tillsammans utgör de drygt 20 % av de totala samt

produktionskostnadema. Under 1980-talet har deras andel varit

relativt konstant efter ganska kraftig ökning under senare delen av en

1970-talet. Ökningen berodde på att diskontot och mervärdeskatten

höjdes, dvs. faktorer enskild byggherre inte kan påverka. som en

Av byggherrekostnadema har de s.k. allmänna byggherrekostnadema

ökat Dessa utgörs ersättning för ledning, projektering och mest. av upphandling byggprojekten samt vissa myndighetsavgifter. Deras av omfattning bestäms hur insatser byggherren själv gör och av stora prisutvecklingen för dessa tjänster.

Som konstaterats är det framför allt eüfektivitetsutvecklingen ovan skiljer perioden 1968-75 från tiden 1975-87. Nedgången efter som

miljonprogrammets slut kan förklaras med att projektstorlekarna

minskade och konjunkturema, före år 1975 gynnade effektiviatt som tetstillväxt, under åren 1975-87 hade motsatt inverkan. Av allt att en döma betydde de minskade projektstorlekama för effektiviteten i mer produktionen flerfamiljshus än för småhus. av

För både flerfamiljshus och småhus finns en underliggande positiv trend till ökad effektivitet, kan tolkas som resultatet av tekniska som och organisatoriska förbättringar. Trenden är tre gånger starkare för

småhusen.

I tabell 3.4 sammanfattas de kalkyler som SIB gjort över produktionskostnadernas ökning samt vad olika förändringar betytt för kostnadernas utveckling mellan åren 1968 och 1987. Man kan omläggningen från exploaterings- till saneringsområden, t.ex. se att materialprisernas ökning och den minskade projektstorleken svarade för ungefär lika del kostnadsökningen vad gäller flerfamiljsstor av hus. Det framgår också att förändringen i övriga egenskaper lämnat bidraget. I det perspektivet är det givetvis otillfredsställandet största de inte närmare kunna precisera dessa övriga egenskaper. Trendatt faktorn skulle också behöva närmare analys. Denna har haft en en avgörande betydelse för småhusbyggandet. Utan trendfaktorns tillbakahållande effekt skulle kostnadsutvecklingen för småhusen ha blivit i

ston sett lika hög som för tlerfamiljshusen.

Tabell 3.4 Ökningen i produktionskostnaderna kvm åren

per

1968-87 samt olika faktorers bidrag till denna

Flerfamiljs- Småhus hus

Kostnadsökning kronor

nominellt 6 918 5 770 realt 1990 års producentpriser

för tillverkade industrivaror 1 923

Andel av kostnadsökningen procent

som beror på förändringen

Produktinnehållets värde 54 + + 94 varav genomsnittslig lägenhetsstorlek 5 59 - + projektbelägenhet

varav

arbetslöner 21 + --materialpriser 16 + --byggherrekostnader 6 + --övriga resurspriser 13 + ---

Effektiviteten 9 - l 17 varav

projektstorlek 15 +

] 58 + andel privata ägare 3

vinstmarginaler i entreprenadledet 0 0

trendfaktorn 21 177 - -

Summa 101 100

För annat byggande än bostadsbyggande förs ingen löpande

statistik

över kostnadsutvecklingen. Eftersom det här ofta rör sig

om lokaler

med mycket skilda funktioner och egenskaper det svårt är att jämföra

byggkostnader. För några typer byggnader, bl.a. av statliga förvalt-

ningsbyggnader, vissa sjukvårdslokaler, friliggande daghem och

servicehus har för vissa perioder uppgifter om byggkostnadsutveck-

lingen sammanställts. I betänkandet Regional byggkostnadsutveck-

ling Ds Bo 1985:4 konstaterades att kostnadsutvecklingar för bostadsbyggandet inte skiljer sig från kostnadsutvecklingen i annat byggande.

4. BESKRIVNING OCH ANALYS

4.1 Byggprocessen och regleringarna

Byggproduktionen har stor betydelse för samhällsekonomin. Byggnadsinvesteringarna för drygt hälften av samhällets totala brutsvarar toinvesteringar och byggnadsinvesteringarna svarade år 1988 boav stadsinvesteringarna för omkring 44 %.

Ett utmärkande drag för bygg- och bostadsektom är att den under årens lopp varit föremål för mängd reglerande åtgärder från en statsmakternas sida. Detta kan bl.a. förklaras av byggandets stora betydelse för samhällekonomin och boendets stora betydelse för hushållen, såväl ekonomiskt socialt. Framför allt bostadsproduktiosom och boendet har stora inslag regleringar och statliga subventionen av IICI. Den statliga styrningen byggandet och boendet berör stora delar av av marknaden från planeringen byggandet till själva boendet. I figur av 4.1 visas de viktigaste leden i byggprocessen, samt vilka aktörer som deltar i de olika leden. Vidare visas vilka statliga regelsystem som och vilka myndighetsbeslut kan krävas vid gestyr processen som nomförandet av ett byggprojekt.

Det bör understrykas att beskrivningen innebär en stark förenkling av verkligheten. Byggprocessen kan således i det första ledet innehålla ytterligare aktiviteter, t.ex. fastighetsbildning. Det sista ledet kan även innehålla t.ex. förmedling eller försäljning bostäder samt reparatioav tillbyggnader. Vidare finns det ytterligare regleringar ner och om- och och myndighetstillstånd kan krävas, t.ex. tillstånd enligt miljösom skyddslagen och arbetsmiljölagen, skyddsrumsbesked enligt civilförsvarslagen och tillstånd enligt fomminneslagen. Det kan även utgå annat statligt stöd än enligt bostadsñnansieringsförordningen, som bara bostäder och lokaler utgör komplement till bostäder. avser som Exempel på andra stöd är statsbidragen för byggande av samlingslokaler, skyddsrum och vägar.

Figur 4.1 Byggprocessen

Privataaktörer Aktivitetlmyndig- Offentliga,aktörer Reglering hetsbeslut

Medborgarggruppe | Planering Kommuner 4a; Plan-Och företag m.fI. bygglagen l

Detaljplan 2.

Lagen Bostadsförsörj- bog om ningsprogram stadsförsörjningens främ- Bankeroch 2. Finansiering j

.ááügáünåsa

á L b t d lande 00h kreditinstitution s. bostadsfinansie- 3. Markanskeffning ringsför- Byggherre -b eller markfördeln. 4. ordningen

Konsulter 4. Projektering

5. Upphandling

Prel. statlig bostadslån

Byggmate-

Bygglov

rialindistrin och handeln |

L Byggnadstillstånd

Lag om byggnads- Entreprenörer byggmästeri tillstånd Byggande ll

Underentreprenörer Slutligt statligt mark, el, VVS,måleri bostadslån

Bostadsföretag Fastighetsför- Hyreslag valtning

Hyresgäster Ägare av småhus och bostadsrätt

Sambanden mellan de privata aktörer, som visas i figur 4.1, uttrycker ett köparesäljare-förhållande. I regel har aktörerna full frihet att ingå avtal och kontrakt inom ramen för gällande generella rättsliga regleringar konkurrenslagen, avtalslagen m.m.. Priser och leveransvillkor bestäms då av tillgång och efterfrågan.

Inom bygg- och boendesektorn finns dock vissa begränsningar i den

fria marknaden. För bostäder med hyresrätt bestäms enligt bruks-värdeprincipen hyromas storlek efter förhandlingar mellan fastighetsägarna och hyresgästemas organisationer. Inom det bostadsbyggande som sker med statliga lån finns en form av prisreglering genom den kontroll av byggkostnadema som länsbostadsnämnden utövar. För annat byggande än bostadsbyggande har under vissa perioder tillstånd krävts för igångsättning. Lönerna för byggnadsarbetama bestäms genom kollektivavtal. De löneformer som tillämpas inom branschen, vanligen ackordsersättning baserad på en förhandling, ger dock ett stort utrymme för löneglidning, särskilt om byggarbetsmarknaden är överhettad. Härigenom kan marknadskraftema slå igenom på lönebildningen. Vissa byggmaterial har under perioder varit föremål för prisreglering. De utvärderingar som gjorts av prisregleringslagens tillämpning har dock visat att regleringen av priserna inte långsiktigt har hindrat prishöjningar att slå igenom och att den samtidigt haft negativa effekter på marknadens funktionssätt. I det följande beskrivs översiktligt de olika leden i byggprocessen samt analyseras olika problem vad gäller regleringar, konkurrensförhållanden, prisutveckling m.m

4.2 Planering 4.2.1 Regelsystemet Kommunerna har i Sverige under lång tid haft ett direkt ansvar for byggandet och boendet. Enligt lagen om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens främjande 1947:523 skall kommunerna bl.a. göra upp en bostadsförsörjningsplan till ledning for den framtida

bostadsproduktionen. Bostadsförsörjningsprogrammet skall antas av kommunfullmäktige. Programmet det planerade bostadsbygganavser dets omfattning och inriktning t.ex. ägarkategori, lägenhetstyp av fördelning m.m. och omfattar tid 3-5 år. Det skall även en av numera innehålla planer för bostadsförbättringsåtgärder i befintlig bebyggelse samt åtgärder för att förbättra bostadsförhållandena för gamla, handikappade och långvarigt sjuka.

I plan- och bygglagen PBL som trädde i kraft den l juli 1987 regleras kommunernas ansvar och befogenheter att påverka markan-

vändningen. För större nybebyggelse och bebyggelseförändringar

skall kommunerna upprätta detaljplan skall antas kommunen som av fullmäktige. Detaljplanen, ersätter de tidigare stadsplanema och som byggnadsplanerna, är bindande för myndigheter och enskilda. När en detaljplan antas för ett visst område skall planen besked hur ge om bebyggelsen skall placeras och utformas. En ansökan bygglov om som är förenlig med planens bestämmelser kan normalt inte avslås så länge planen gäller. Detaljplanen reglerar alltså byggrättigheter.

PBL och lagen bostadsförsörjningens främjande innehåller regler om som syftar till att ge fastighetsägare, hyresgäster och andra intressenter möjlighet att påverka markanvändningen och inriktningen av det framtida byggandet. De kommunala har dock den avgöorganen rande beslutskompetensen. Normalt kan inte något byggande komma till stånd om inte kommunen antagit detaljplan. Det kommunala en planmonopolet utgör ett viktigt kommunalt styrinstrument.

Till en detaljplan hör genomförandebeskrivning. Beskrivningen

en skall omfatta de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande planen. Antagandet detaljplanen av av innebär att kommunen åtar sig för sin del genomföra planen enligt att

genomförandebeskrivningen.

I samband med ett antagande detaljplan upprättas ofta av en ett exploateringsavtal. I avtalet regleras de ekonomiska åtagandena för olika parter köpeskilling för mark, exploateringsbidrag, anslutningsavgifter m.m. Därutöver kan vid behov också åtaganden gäller som

för den miljön, lägenhetsfördelning etc. regleras i ansvaret yttre avtalet.

Enligt den lagen exploateringssamverkan kan fastighetsägare

nya om gå i samfällighetsförening och gemensamt sluta ett samman en exploateringsavtal med kommunen och för att området ansvara exploateras. Denna form samverkan, främst är aktuell vid av som förnyelse äldre villa- och fritidshusområden, i kvarter med äldre av flerbostadshus och i industriområden, har dock hittills tillämpats i

liten utsträckning.

4.2.2 Problem

När efterfrågan på bostäder ökade i mitten 1980-talet fanns det i av

många kommuner inte tillräcklig planberedskap för att snabbt

en

komma igång med bostadsbyggandet. I promemoria 1989-06-26

en bostadsförsörjningsplaneringen skriver riksrevisionsverket följanom de:

I många kommuner bristande eller dålig plananger man en beredskap skäl för förseningar. Anledningen kan vara att som har låg kapacitet på stadsarkitektkontoren, en kapacitet man en anpassad efter ett lågt nybyggande. På frågan om det är möjligt och önskvärt med högre planberedskap är svaren motsägelsefulla. Det kan önskvärt samtidigt är det svårt att vara men hålla planer på lager. Redan inom ett år kan förutsättningarna ha förändrats så mycket att planerna måste göras om.

I promemorian konstateras vidare att dubbelarbete förekommer gebåde byggfirman och Stadsarkitektkontoret gör upp ritningar nom att för projekt. En allvarlig orsak till förseningar ansågs vara samma ständigt skiftande förutsättningar politiska beslut. Ett exempel genom på detta är räntehöjningen för ombyggnadslån genomfördes som hösten 1988 och syftade till att föra över resurser till nybyggnasom tion bostäder. Byggföretagen upplevde räntehöjningen som mycket av negativ, eftersom bara någon månad tidigare infört tillsvidareman anställning för byggnadsarbetare och eftersom de företag som byggts för genomföra det s.k. ROT-programmet inte var anpassade upp att

för nybyggnation.

Beträffande PBL konstaterades följande i riksrevisionsverkets promemoria:

Den nya plan- och bygglagen medger ökat ett utrymme för överklaganden i planärenden bl.a. antalet intressenter genom att utökats. I kommunerna och på länsstyrelsemas planenheter har man också noterat ett ökat överklagande. Besvären bifalles sällan men proceduren verkar fördröjande på de projekt som överklagas.

Stor-Stockholms planeringsnämnd har låtit genomföra en studie av

genomförandeproblem i bostadsbyggandet inom Stor-Stockholm

1989. I rapporten Varför byggdes inte bostäderna, maj 1990,

konstateras att kommunerna i början av år 1989 planerade att 15 800

lägenheter i flerbostadshus och gruppbyggda småhus skulle få beslut

om statliga bostadslån under året, i själva men att verket bara en

tredjedel av dessa fick det. Ca 150 projekt förväntades som bli

gångssättningsklara försenades åtminstone över årsskiftet.

Utred-

ningsresultaten pekar på höga produktionskostnader som den främsta

orsaken till förseningar. I 29 % fallen

av anges planproblem som

huvudskäl 9 % hänförs till planproceduren varav och 20 % till lokala

opinioner och överklaganden. I rapporten sägs att förseningama endast i mindre grad verkar att ha orsakats planprocessen av i sig.

Faktorer besvärliga områdesförhållanden som och starkt lokalt mot-

stånd mot en planerad bebyggelse är viktigare förseningsorsaker.

Samtidigt påpekas emellertid planprocessen att behöver förbättras och

att det i bl.a. Stockholm och Järfälla pågår utredningar och försök att

effektivisera plan- och genomförandeprocessen.

Detaljplanema är i många fall mycket läsande och ger inte möjlighet

till ett ekonomiskt byggande. De åtgärder som kan vidtas i senare led

av byggprocessen har ofta mindre effekt på totalkostnaden jämfört

med vad som kan uppnås i planeringsskedet.

Byggprisutredningen

SOU 1982:34 i detta sammanhang följande: angav

Utredningen förordar att väsentligt större anspråk ställs på kostnadsutrednin i stadsplaneprocessen så att framför allt de gar kommunala besluten i stadsplanefrågor grundas på relevanta upplysningar gällande planens kostnader för kommunen och för de boende. Det bör vara möjligt att förse varje planförslag med prislapp, gör det möjligt för beslutsfattarna att pröva en som pris- och kvalitetsegenskaperna i ett sammanhang. Kostnadsutfallet för de blivande boende som en följd av enbart planen kan därvid översättas till motsvarande del av boendekostnaden.

I många kommuner är alltjämt de ekonomiska aspekterna dåligt integrerade i planeringsarbetet. Kostnadsutredningar görs ofta i ett sent skede och omfattar bara kapitalkostnader, men inte driftkostnader och verksarnhetskostnader för olika alternativ. Även exploateringsavtalet tillkommer ofta sent och är sällan samordnat med genomförandebeskrivningen numera enligt PBL skall finnas i anslutsom ning till en detaljplan.

4.2.3 F ärhandlingsplanering

Initiativet till planeringen av samhällsbyggandet har traditionellt kommit från de kommunala organen. Detta är också vad som förutsatts i förarbetena till nuvarande lagstiftning inom byggområdet. Bl.a. till följd av bristande kommunala planeringsresurser har stora byggföretag börjat att engagera sig i planeringsverksamheten och att förhandla med kommunerna för att få till stånd vissa projekt. I dag handlar det inte bara om att presentera ritningar på husen. I stället presenterar färdiga planer med bostäder, arbetsplatser och lokaler man för olika service. Infrastrukturen ingår också, t.ex. att bygga typer av spår för tunnelbana och tåg samt vägar och parkeringsplatser för nya bilar. Dessutom erbjuder fördelaktig finansiering i ersättning man en mot t.ex. byggrätter för lokaler. Kommunerna, som i dag arbetar med strama budgetar, är ofta intresserade av sådana lösningar.

Denna utveckling är särskilt påtaglig i Stockholms län och Göteborgs och Bohus län. I dessa län har man försökt att utnyttja lagen om byggnadstillstånd för att styra över resurserna till bostadsbyggandet

och man har också för att få igångsättningstillstånd för ett mera

lönsamt lokalbyggande tagit fram olika kombinationsprojekt.

En fördel med att byggföretagen på detta sätt sig i engagerar samhällsplaneringen är att planerna kan bli bättre anpassade till företagens produktionsteknik och till de ekonomiska realitetema. Företa-

gen kan få en långsiktighet i sin verksamhetsplanering och jämn

en sysselsättning av arbetskraften. Detta kan leda till lägre produktionskostnader.

Nackdelen med utvecklingen är dock att allmänheten på grund den av vanligen mycket snabba beslutsprocessen får mindre insyn och reellt inflytande över planeringen och byggandet inte sker i att överensstämmelse med de mål och den översiktsplan kommunen fastsom ställt. Kvaliteten på bebyggelsemiljön kan därför bli sämre. Konkurrensen på marknaden försämras också det bara är mycket genom att stora byggföretag klarar sådana projekt. som

4.2.4 Konkurrensförhållanden

Det kommunala planmonopolet innebär det egentligen inte att förekommer någon konkurrens i planeringsledet, något inte helsom

ler är avsikten. I arbetet med att ta fram planeringsunderlag och alter-

nativa planförslag har kommunen dock möjlighet utnyttja konsul-

att ter och vid val av konsulter förekommer viss konkurrens

en se

avsnitt 4.5. Utvecklingen mot förhandlingsplanering innebär också

att fler aktörer deltar i planeringsprocessen, innebär samtidigt men en risk för att de demokratiskt valda i kommunen inte får organen en tillräcklig insyn i planeringsarbetet.

I vissa fall kan även konkurrens mellan olika kommuner föreen komma vad gäller möjligheten erbjuda företagen byggrätter. Med att hänsyn till att kommunerna är och ofta utgör naturliga numera stora geografiska områden är denna konkurrens dock begränsad. Byggregleringen som syftar till jämnare sysselsättning och lägre arbetsen löshet inom byggverksamheten innebär också konkurrensen melatt

lan olika kommuner och byggherrar i en region begränsas.

4.3 Finansiering I byggprocessen, alltifrån anskaffningen av mark till den löpande fastighetsförvaltningen, krävs tillgång till kapital. Iden valda beskrivningsmodellen har finansieringen tagits in som led nummer två, men den kommer således även in i senare led.

4.3.1 Typer av lån Byggandet hus och anläggningar kräver stora investeringar. Vid av bostadsbyggande är lånen uppdelade i först kortfristiga byggnadslån byggkreditiv och sedan långfristiga fastighetslån. Byggnadslån används för att finansiera utläggen under byggnadstiden och lånas vanligen från bank. Tidigare var det främst affarsbankema finansierade byggarbetena, konkurrerar även sparbanker som men nu och andra kreditinstitut om att ge byggnadslån. När huset står färdigt byts byggnadslånet ut mot en kombination av långsiktiga lån från något kreditinstitut och om det gäller bostäder ett statligt bostadslån. Dessutom måste kostnader som överstiger dessa lån täckas insats eller av ett topplån som tas på den öppna av egen marknaden. Statliga bostadslån kompletterar de bottenlån som erhålls av olika kreditinstitut. De lämnas både för nybyggnad och ombyggnad samt till lokaler betjänar ett bostadsområde. Nästan samtliga bostadssom både småhus och flerbostadshus, har statliga hus som byggs i dag, bostadslån. Den viktigaste stödformen inom bostadsfinansieringssystemet är räntebidrag och skattesubvention till egnahemsägare. Båda dessa subventioner uppgick år 1989 till drygt 17 miljarder kronor. Räntebidraget beräknas skillnaden mellan de faktiska räntekostsom

nadema, upp till viss nivå, för bottenlån och bostadslån och en av staten garanterad räntekostnad för dessa lån. Den garanterade ränte-

satsen beror på låntagarkategori och lånen går till nybyggnad

om eller ombyggnad. Den garanterade räntan höjs årligen på visst sätt tills marknadsränta uppnås.

Räntestöd beviljas även för vissa underhålls-, reparationsoch energisparåtgärder.

4.3.2 Regler för statliga bostadslån

Vid beräkning bostadslån och räntebidrag fastställer av länsbostads-

nämnden ett låneunderlag. Vid nybyggnad

utom såvitt gäller -

låntagarbyggda egnahem fastställs läneunderlaget med utgångspunkt

i de faktiska kostnaderna för projektet med vissa

begränsningar, s.k. produktionskostnadsanpassad belåning PK-belåning. Ett

system

med huvudsakligen schablonmässiga belopp för mark-

och bygg-

nadskostnader s.k. schablonlåneunderlag används härvid

för begränsning av läneunderlaget. Begränsningen innebär att produktionskostnader är större än 125 %

som av schablonlåneunderlaget, s.k.

överkostnader, inte påverkar storleken det statliga bostadslånet av och räntebidraget.

Bostadslånet utgår med viss andel låneunderlaget.

en av Denna andel beror av vilken ägarkategori byggherren tillhör. För kommuner och allmännyttan uppgår det statliga bostadslånet till 30 %, för kooperativa företag till 29 % och för Övriga lånesökande till 25 % av läneunderlaget.

För att bedöma fastighetens värde säkerhet för de lämnade som lånen fastställs ett pantvärde. Pantvärdet bestäms låneunderlaget av utökat med lokaler och andra tillägg höjer värde som pantens men inte berättigar till utökade statliga län.

För att anpassa låneunderlag och pantvärde till regionala

skillnader i kostnader används s.k. ortskoefficient. Ortskoefficienten en skall återspegla kostnadsskillnader mellan olika regioner, främst i fråga om

frakter och löner.

Under tiden mellan preliminärt och slutligt lånebeslut korrigeras låneunderlaget för flerbostadshus och gruppbyggda småhus för inträffade kostnadsförändringar med tidskoefficienten Tik. Denna baseras på utvecklingen av SCB:s faktorprisindex för gruppbyggda småhus med antagandet att produktiviteten förbättras med 0,2 % per månad. Tidskoefficienten används dessutom för att med hänsyn till kostnadsutvecklingen fastställa högsta försäljningspris för gruppbyggda småhus. En rad villkor måste vara uppfyllda för att få rätt till statliga bostadslån.Regler för beräkning av schablonlâneunderlag finns i förordningen 1978:384 om beräkning av låneunderlag och pantvärde samti boverkets föreskrifter till denna förordning BFS 1989:23. I schablonlåneunderlaget ingår markkostnader, byggnadskostnader och byggherrekostnader. Reglerna för markbelåningen ändrades den l juli 1988. Markkostnadema delas nu upp i tre delar: tomtkostnader, exploateringskostnader och va-kostnader. Beloppen för dessa får inte överstiga vissa av regeringen fastställda maximibelopp. I områden med höga markpriser till följd av särskilt gott bostadsläge har länsbostadsnämnden hittills kunnat bevilja lägestillägg. Dessa tillägg kommer successivt att slopas. Schablonlåneunderlaget för byggnadskostnaderna ursprungligen var tänkt att motsvara de verkliga produktionskostnadema och baserade sig på kostnadsberäkningar för ett typhus. Det ursprungliga typhuset kan dock enligt gällande regler inte längre byggas och det förekommer praktiskt taget inga projekt som ryms inom schablonunderlaget. År 1980 infördes möjlighet få statliga bostadslån en att och räntebidrag på den faktiska produktionskostnaden, även denna om var högre än schablonlåneunderlaget. En förutsättning var dock att projektet upphandlats i anbudskonkurrens. År 1983 möjlighet till gavs en sådan produktionskostnadsbelåning även för egenregiprojekt och förhandlingsentreprenader, förutsatt att detta inte blev dyrare än de

projekt som upphandlats i konkurrens.

Hösten 1986 infördes en begränsning i den s.k. produktionskostnadsanpassade belåningen att räntebidragstrappa genom en infördes. Denna innebär att räntebidrag utgår för halva marknadsräntan för den del av kostnaden som överstiger 110 % schabav lonlåneunderlaget. För kostnader över 125 % schablonlåneav underlaget utgår inget räntebidrag. Sådana överkostnader måste således finansieras med lån till marknadsränta eller med insats. egen

I boverkets nya regler BFS 1989:23 är schablonbeloppen bättre anpassade till dagens byggkostnader. De nya reglerna får användas fr.o.m. oktober 1989 och skall obligatoriskt användas fr.o.m. den l juli 1990.

De nya reglerna består av en baskalkyl som byggs upp av ett antal delbelopp för grundkonstruktion, väggar, tak, installationer m.m. Beloppen avser material och utförande uppfyller kraven i som nybyggnadsreglema.

Tillägg till baskalkylen för åtgärder syftar till eller ges som avser:

lägre energiförbrukning mindre kostnader för drift och underhåll åtgärder som medför högre standard särskilt kostnadskrävande utformning av hus eller yttre miljö att underlätta framtida förändringar av byggnaden -

Dessa tillägg är dock begränsade till 25 000 kr. lägenhet, förutom per för sistnämnda åtgärder där maximibeloppet är 50 000 kr. typ av

Härutöver får ett antal övriga tillägg i vissa fall göras. Till schablonbelopp för baskalkyl skall tillägg även göras med skäligt belopp för byggherrekostnader.

Som nämnts skall de schablonbelopp används i den beräksom nya ningsmetoden motsvara de verkliga byggkostnadema. För att inte öka statens kostnader skall därför baskalkyl, tillägg till bassumman av kalkyl samt övriga tillägg, omräknas med justeringsfaktom 0,8.

Även de reglerna är omfattande 63 sidor. Hittills har de nya nya reglerna bara tillämpats i ett fåtal ärenden. Erfarenheterna är således begränsade. Det förefaller dock som om de, särskilt för småhus, i allmänhet någon eller några procent högre låneunderlag än enligt ger de gamla reglerna.

4.3.3 Överkostnader och kostnadskontroll

Länsbostadsnämnden prövar inte enbart storleken på bostadslån och räntebidrag, utan även de totala produktionskostnadema. Om dessa bedöms alltför höga kan ansökan om bostadslån och räntebidrag som avslås helt. Länsbostadsnämndemas kostnadskontroll var tidigare knuten till de s.k. överkostnadema. I propositionen 198788:48 anges att kostnadsprövningen bör avse frågan om kostnaderna för byggnadsprojektet är skäliga med hänsyn till produktionsförhållandena och projektets allmänna kvalitet. Beviljandet av statliga bostadslån och räntebidrag får genom det kostnadstak, som vissa länsbostadsnämnder tillämpat som riktvärden för högsta godtagbara produktionskostnad per kvadratmeter lägenhetsyta, effekt på ny- och ombyggnadstakten. De senaste årens kraftiga prisökningar har medfört att statliga lån i många fall inte beviljats byggnadsprojekt på grund av att de bedömts vara för dyra. I dagens nyproduktion överstiger i de flesta fall de faktiska produktionskostnaderna schablonlåneunderlaget. Orsaken är de kraftiga kostnadsökningarna under senare år och att beräkningsschablonerna förutsätter en fortlöpande produktivitetsutveckling med 0,2 % i månaden. Den genomsnittliga Överkostnaden var under år 1989 27,5 %. Drygt 50 % objekten hade Överkostnader överstigande 25 %. Under de av senaste åren har objekt med Överkostnader över 35 % ökat kraftigt. För flerbostadshus den genomsnittliga Överkostnaden 14 % under var år 1986, 23 % under år 1987 och 24 % under år 1988. Överkostnaden

har således stigit med omkring 5 % året samtidigt den om som genomsnittliga produktionskostnaden stigit med omkring 15 % året om de senaste åren.

Kostnadsproblemet är störst i storstäderna. I Stockholms län var överkostnaden andra halvåret 1989 i genomsnitt hela 47 % för flerfamiljshus och 25 % för småhus. I Stockholms län nybyggandet var mätt i form av beviljade bostadslån drygt 10 000 lägenheter år 1987 och år 1988, men år 1989 minskade antalet beviljade lån med 13. Trots detta har överkostnaderna under år 1989 fortsatt att öka kraftigt.

Räntetrappan innebär att för flerfamiljsprojekt med överkostnaden 47 % måste en stor del av produktionskostnaden finansieras till marknadsmässig ränta. Konsekvensen härav blir mycket höga boendekostnader i nyproduktionen och en ökad hyressplittring.

4.3.4 Konkurrensförhâllandena på kreditmarknaden

Bankerna är de i särklass största instituten på kreditmarknaden och de hade vid 1988 års utgång total balansomslutning på 1 191 en miljarder kronor. De kan indelas i tre kategorier; affärsbanker, sparbanker och föreningsbanker. Bankerna är de enda kreditinstitut som får motta inlåning på konto från allmänheten. De har långvarig tradition och erfarenhet av kreditbedömning och tack deras omfatvare tande nät av lokalkontor runt om i landet har de i jämförelse med andra kreditinstitut nära kontakt med allmänheten.

Mellanhandsinstitut är specialiserade främst på långfristig och upputlåning inom t.ex. bostads-, lantbruks-, sjöfarts- och exportsektorn och har inom resp. område särskild kompetens och kunskap. De är organiserade som kreditaktiebolag eller hypoteksinstitut. Mellanhandsinstitutens balansomslutning vid 1988 års utgång uppgick till 840 miljarder kronor.

En tredje grupp av aktörer på kreditmarknaden är finansbolagen. Vid utgången av år 1988 hade dessa institut total balansomslutning på en 171 miljarder kronor. Bolagen är ofta specialiserade på viss typ en av

kortfristig verksamhet, som exempelvis leasing, factoring, kontokort m.m. Finansbolagen finansierar sin utlåning i huvudsak genom kortfristig upplåning. Bolagen konkurrerar med bankerna på många områden men har mindre ofta lokalkontor utan sköter utlåningen på central nivå. Ytterligare stor grupp av aktörer på kreditmarknaden är en försäkringsbolagen. En inte oväsentlig del av bolagens placeringar utgörs direktlångivning mot säkerhet av inteckning i fast egendom. av Det är företrädesvis fråga större lån. Försäkringsbolag har inte fått om förlägga lång kreditgivning till särskilda bolag eftersom detta har ansetts komma i konflikt mot det allmänna förbudet mot annan rörelse. Försäkringsbolagen har emellertid nu funnit en formel för att med hjälp närstående stiftelser majoritetsäga finansbolag som av vunnit myndigheternas godkännande. Någon upplåning på marknaden får emellertid inte förekomma i försäkringsbolagsägda frnansföretag. På den svenska marknaden är det ett fåtal kreditinstitut som är helt självständiga och oberoende. Flertalet av dem finns inom olika finansiella koncerner, exempelvis sådana där koncernens moderbolag är bank med kreditaktiebolag, finansbolag och fondkommisen sionsbolag som dotterbolag. Det finns också exempel på att dessa institut organiserats som dotterbolag med ett icke rörelsedrivande bolag som moderbolag, holdingbolagsmodellen. Den svenska kreditmarknaden har under efterkrigstiden relativt sett varit mycket hån reglerad. statsmakterna har med hjälp av olika instrument sökt styra kreditförsörjningen till olika prioriterade sektorer så att dessa fått erforderligt kapital. Fram till mitten av 1960talet var industrins investeringar den högst prioriterade sektorn och därefter kom bostadsbyggandets kreditbehov i förgrunden. Även statens kreditbehov gavs hög prioritet från mitten av 1970-talet och framåt. Under 1980-talet har den svenska kreditmarknaden genomgått omvälvande förändringar. Förutom kraftig expansion av marknaden har tekniska och finansiella innovationer introducerats samtidigt med att stor mängd regleringar upphävts. En faktor bakom marknadens en

utveckling under 1980-talet är storföretagens och kreditinstitutens uppbyggnad av finansiell kompetens, i sin tur kan sägas härröra som från en allmän ekonomisk tillväxt och från den tilltagande

intemationaliseringen. Härigenom har värdepappersmarknaden vida-

reutvecklats och användandet värdepapper för finansieav ringsändamål ökat. Även den tekniska utvecklingen framför av allt datorbaserade informations- och transaktionssystem drivkraft är en bakom förändringarna på marknaden. Den tekniska utvecklingen på de finansiella marknaderna kan förväntas fortsätta i snabba samma takt, vilket får betydande konsekvenser för marknadens framtida funktionssätt.

En faktor bakom kreditmarknadens förändring är det blev att snart nödvändigt att skapa ytterligare marknadsmässiga former för nya statsupplåningen. En annan faktor är den växande medvetenheten om att regleringar i allmänhet minskar effektiviteten längre de mera finns kvar och att en regleringspolitik ofta medför samhällsekonomiska allokeringsförluster.

I början av 1980-talet genomfördes lättnader i emissionskontrollen och i regleringen av räntesättnin på industriobligationer. Kravet på gen likviditetskvoter för banker avskaffades även, vilket fick till följd att bankernas möjligheter till marknadskonforrn utlåning ökade.

Fram till och med år 1985 reglerades kreditgivning också de s.k. av utlåningstaken, vilka fastställde högsta tillåten ökning bankeren av nas, bostadsinstitutens och finansbolagens utlåning. År 1985 togs flera viktiga steg i avregleringen. Regleringen utlåningsräntor och av utlåningstaken avskaffades. Härigenom kom avregleringen omfatatt ta även marknaden för direktlån. Tidigare åtgärder hade huvudsakligen varit inriktade på den värdepappersbaserade delen kreditav marknaden. Resultatet direktlånemarknadens avreglering blev av en kraftig utlåningsökning under år 1986. Bankerna, mellanhandsinstituten och finansbolagen beräknas ha lånat ut 160 miljarder kronor under år 1986 vilket skall jämföras med omkring 60 miljarder kronor år per under åren dessförinnan. En del denna expansion är dock skenbar av eftersom krediter från den grå kreditmarknaden flyttades till den över

reguljära och därigenom kom in i statistiken. Den 1 december 1986 avskaffades den s.k. placeringsplikten for bland annat bostadsobligationer. Avskaffandet av denna reglering av den svenska kreditmarknaden innebar att prioriteringssystemet upphörde. Placeringsplikten, som tillämpats sedan andra världskriget, innebar att försäkringsinstitut var tvungna att köpa en bestämd volym bostads- och statsobligationer till en av riksbanken resp. riksgäldskontoret bestämd ränta, den s.k. prioriterade räntan. Under år 1988 avskaffades vidare löptidsbegränsningama i bostadsinstitutens upplåning.

Reglerna för beräkning av räntebidrag har också nyligen ändrats. Om

ett kreditinstitut erbjuder lägre ränta än den av boverket fastställda takräntan skall räntebidraget nu beräknas på den högre räntan. Detta bör vara ägnat att främja konkurrensen mellan kreditinstituten.

Parallellt med avregleringen av kreditmarknaden har även valutaregleringen liberaliserats. Denna liberalisering har dock gått långsammare och först under sommaren 1989 avvecklades regleringen i allt väsentligt. Sedan den 1 juli 1985 finansieras de statliga bostadslånen genom upplåning på kreditmarknaden av Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, som ålagts att ensamt svara för denna långivning. Tidigare belastade utlåningen statsbudgeten och då administrerade bostadsstyrelsen de statliga bostadslånen. Kreditmarknaden kommer troligen att fortsätta att förändras i snabb takt de närmaste åren. Detta beror på flera faktorer. Den allmänna tekniken kommer att ha fortsatt inflytande och avregleringens effekter kommer i framtiden bli alltmer tydliga. Återstående regleringar att kommer troligen att avvecklas, i vart fall succesivt, och flera förslag till en reformering av kreditmarknadslagstiftningen har lagts och väntar på behandling i regeringskansliet. Bl.a. kan nämnas förslag från kreditmarknadskommittén SOU 1988:29 och hypoteksutredningen SOU 1989:103. Dessa faktorer tillsammans med den långtgående genomgripande reformeringen av skattesystemet gör att

framtida fortsatta förändringar av den svenska kreditmarknaden är att vänta. Till detta skall också läggas den tilltagande intemationaliseringen där förverkligandet av en inre marknad inom EG och Sveriges harmoniserings- och samordningsarbete med EG kommer att få avgörande betydelse för den svenska kreditmarknadens utveckling. Bidragande till utvecklingen av svenska kreditinstitut är att en internationell upplåning ställer krav på en hög rating, vilket innebär att stora och finansiellt starka företag har försteg. Detta torde ha bidragit till att koncentrationen inom branschen ökat de senaste åren. För närvarande kan man peka ut fyra stora finansiella koncerner kring S-E-Banken, Svenska Handelsbanken, Sparbankema och Nordbanken. På bostadsñnansieringsområdet har man också att räkna med Stadshypotek, som inom kort torde bli föremål för omfattande reformering och modernisering enligt förslagen från hypoteksutredningen.

Troligen kommer utvecklingen att leda till ett ökat utbud av finansiella tjänster och intensifierad konkurrens mellan olika typer av finansiella institut. Vidare går utvecklingen mot uppluclcring en av gränsdragningen mellan olika institut, såsom t.ex. bank och försäkring, s.k. branschglidning. Till detta kommer emellertid fortgående en koncentrationprocess som i sig kan leda till en lägre grad av konkurrens på marknaden.

4.4 Markanskaffning och markanvisning.

4.4.1 Gällande regler och deras framväxt

Kommunen kan om den är markägare vanligtvis få igenom mer långtgående villkor och föreskrifter för bebyggelsens utformning, genomförande och förvaltning än vid exploateringsavtal med exploatörer eller bostadsföretag, redan äger den planlagda marken. som Planmonopolet gör dock att kommunerna ibland kan nå frivilliga överenskommelser, som formellt sett går utöver miniminivåema i olika föreskrifter, även för projekt på icke tidigare kommunalägd mark. Planmonopolet innebär dock bara att kommunen kan förhindra, men

tvinga fram utbyggnad av mark som en enskild äger. en En förutsättning för att kunna genomföra ett bostadsbyggnadsprojekt enligt kommunens planer kan därför vara att kommunen på ett tidigt stadium har kontroll över den mark som skall exploateras. Detta sker bl.a. att kommunen bygger upp en god markreserv. genom Markreservens omfattning varierar i de olika kommunerna. Enligt 1967:100 bör kommunerna bygga upp en så god markberedprop. skap att mark är säkerställd för minst 10 års byggande.

Under 1960-talet gjorde många större byggföretag omfattande investeringar i mark, liksom del mindre företag gjorde relativt en omfattande markförvärv. För byggproducerande företag fanns det starka skäl köpa mark, speciellt då genom ägandet ñck att man möjlighet att bebygga på den egna marken och att förbehålla sig byggprojekt vid försäljning mark till kommunen eller annat av byggföretag.

Kommunerna byggde också förhållandevis stor markreserv upp en under 1960-talet. Därefter avtog emellertid kommunernas förmåga att investera i mark på grund deras ekonomi försämrades. av År 1968 tillskapades därför statlig lånefond för kommunala marken förvärv, markförvärvslånefonden. Långivning från denna upphörde emellertid år 1981.

För att underlätta kommunernas markförvärv infördes år 1967 kommunal förköpsrätt till mark behövs för tätortsbebyggelse som och därmed sammanhängande anordningar. Genom förköpslagen 1979:895 kan kommunen, med vissa undantag, inträda som köpare i stället för och på villkor köpare av mark har gjort samma som annan upp om. och inlösningsreglema i PBL Med stöd av 1972 års expropriationslag kan kommunen också tvångsvis förvärva mark, bl.a. för bostadsändamål.

Under de senaste åren miljonprogrammet tillsatte regeringen en av utredning byggkonkurrensutredningen uppgift var att finna - - vars

former för förbättring av konkurrensförhållandena inom bostadsbyggandet. Utredningen presenterade år 1972 resultatet sitt arbete i av betänkandet Konkurrens i bostadsbyggandet SOU 1972:40. I betänkandet angavs att effektiv konkurrens inom bostadsbyggandet är en viktig förutsättning för att bostäder given kvantitet skall av en kunna produceras till lägsta kostnad. Detta konkurrens genom att stimulerar säljare av varor och tjänster till ökad effektivitet och köparna strävar efter att välja de bästa produkterna. Köparnas önskan att köpa den bästa produkten stimulerar säljarna till att förbättra sina produkter samt att utnyttja bättre. resurserna

Byggkonkurrensutredningen konstaterade att antalet byggföretag

som ägde exploateringsmark hade ökat trefaldigt under åren 1965-1970.

Omkring en fjärdedel flerfamiljshuslägenhetema och drygt hälften

av av småhusen byggdes år 1971 i regi. egen

Utredningen hävdade att konkurrens i bostadsbyggandet endast kunde uppnås om marken neutraliserades konkurrensfaktor. Först därefsom ter kunde byggherrama tävla produktionsuppgiftema med sin om skicklighet.

Utredningen föreslog därför att de förmånliga statliga lånen endast skulle kunna erhållas under förutsättning av att marken förmedlats av kommunen. De avsedda effekterna det s.k. markvillkoret av var att intresset för att förvärva mark för bostadsändamål skulle minska hos andra än kommunen och att detta skulle verka både prisdämpande och

konkurrensfrämjande. Vidare föreslogs att kommunen skulle ha

ansvaret för att byggherreuppdragen skulle anförtros de byggherrar

som var kompetenta att på ett kvalificerat sätt ombesörja byggande och förvaltning samt att det villkor för statligt bostadslån till som

nybyggnad av gruppbebyggda småhus och flerfamiljshus skulle

krävas att upphandlingen skett anbudskonkurrens. Förutom genom det s.k. konkurrensvillkoret föreslog utredningen markföratt

delningstävlingar borde tillämpas i större utsträckning än vad

som tidigare skett.

Byggkonkurrensutredningens förslag ledde till att mark- och konkur-

rensvillkoren infördes i bostadsfinansieringsförordningen 1974: 946

och trädde i kraft den 1 januari den 1 juli 1975. För mark som resp. förvärvats före år 1975 trädde dock markvillkoret i kraft först den l juli 1985.

Villkoren har genomgått rad förändringar sedan dess, men deras en grundläggande innebörd är densamma som då de infördes. De har nu

överflyttats till och ombyggnadslåneförordningarna SFS 1986:

ny- 692-693.

De viktigaste förändringarna i markvillkoret har varit att under tiden 1 juli 1981 l juli 1985 ett generellt undantag från markvillkoret gavs vid eller ombyggnad i saneringsområden samt att det tills vidare nyinte skulle gälla för styckbyggda småhus i exploateringsområden. Riksdagen har dock beslutat att fr.o.m. den 1 juli 1990 upphäva den generella dispensen från markvillkoret för säljarbyggda småhus, dvs. hus där byggföretag eller småhustillverkare äger marken och ett ett säljer med förbehåll själv får bygga huset eller leverera att man material.

I det enskilda fallet finns alltid möjlighet att få dispens från markvillkoret. Ursprungligen det bara regeringen som kunde ge var dispens, dessa ärenden har successivt decentraliserats först till men bostadsstyrelsen, därefter till länsbostadsnämnden och slutligen till kommunerna. Enligt gällande regler är det således kommunerna nu suveränt markvillkoret skall tillämpas eller som avgör om

4.4.2 Effekter av markvillkoret

1974 års reform ledde till att intresset för att köpa mark för bostadsbebyggelse minskade. Enligt SCB:s statistik byggdes år 1974 År 1981 hade 60 % av småhusen på mark såld av kommunen. ca denna siffra ökat till 72 %. Därefter har dock siffran minskat och var bara 49 % år 1983, det sista året när SCB redovisade denna som var uppgift.

Institutionen för fastighetsteknik vid Kungliga Tekniska Högskolan har studerat mark- och konkurrensvillkorens tillämpning genom en

enkät som sändes ut år 1984 till 177 kommuner och besvarades som av 62 kommuner. I rapporten Mark- och konkurrensvillkoren - Tillämpning i den kommunala markpolitiken BFR R99:1989 anges att för styckbyggda småhus har andelen det statligt belånade av byggandet som skett på kommunfönnedlad mark sjunkit från 66 % i

början av 1970-talet till 50 % tio år För ca senare. gruppbyggda

småhus kan inga stora förändringar noteras, andelen låg relativt

utan stadigt runt 76-78 %. För flerbostadshus har däremot stora förändringar skett. Under åren före markvillkorets införande skedde ca 79 % av allt statsñnansierat byggande på kommunfönnedlad mark, men när villkoret infördes skedde nedgång till en 65 %. Därefter

ökade andelen för att därefter åter igen sjunka.

I ansökan om statliga bostadslån skall kommunen lämna uppgift om

föregående ägare till marken. SCB har på uppdrag av konkurrenskommittén sammanställt uppgifter föregående om ägare till marken,

upphandlingsfonn och tomt- och grundberedningskostnader resp.

total produktionskostnad för de flerbostadsprojekt ingår i låneun-

som derlagspopulationen åren 1984-1988. Resultatet redovisas i nedanstående tabell.

Tabell 4.1 Föregående ägare, upphandlingsform och kostnader

51 % 53 %

Av tabellen framgår att andelen kommunfönnedlad mark fortsatt att sjunka. I slutet perioden skedde nästan lika av mycket av flerhusbyggandet på tidigare privat ägd mark kommunalt som ägd mark. Av tabellen framgår också att kommunerna i ökad utsträckning inte

redovisar uppgifter om föregående ägare.

SCB har även undersökt sambandet mellan byggnadskostnad och föregående ägare.

Resultatet visas i tabell 4.2.

Tabell 4.2 Tomt- och grundberedningskostnad T OG resp. total

produktionskostnad PK för flerbostadshus, krkvm.

Föregående 1984 1985 1986 1987 1988 ägare

Kommun 810 860 896 1 054 1 099 T Annan 925 917 883 l 016 1 059 O G Differens + 115 + 57 + 13 38 40 - -

Kommun 5 444 5 792 6 207 7 180 7 951 P Annan 5 643 5 893 6 077 1 014 7 850 K Differens 201 + 101 90 166 101 + - - -

Av tabellen framgår att det under perioden 1984-88 skett en tydlig förändring. I början perioden var såväl tomt- och gnmdberedav

ningskostnaden den totala produktionskostnaden lägre om kom-

som tidigare ägt marken medan den i slutet av perioden var lägre munen någon än kommunen hade ägt marken. Att kommunen äger om annan marken således inte längre utgöra någon garanti för låga synes kostnader. Tänkbara förklaringar till den redovisade förändringen kan tillämpningen markvillkoret ändrats, att kommunerna inte vara att av fördelar marken till de effektivaste byggherrarna eller att SCB:s statistik inte speglar de verkliga förhållandena.

SCB:s statistik visar vidare det framför allt är förhandlingsatt upphandlade projekt på mark tidigare ägts av kommunen som som

har fått ökade produktionskostnader under perioden. Tendensen är

inte lika tydlig för anbudsupphandlade projekt. För egenregiupphandlade projekt det tvärtom så att dessa i början av perioden var

hade väsentligt lägre kostnader marken tidigare hade haft

om annan ägare än kommun, men i slutet perioden fanns det nästan ingen av skillnad om marken hade haft privat eller kommunal en ägare.

4.4.3 Markanvisningstävlingar

En fördel med att kommunen äger mark är kommunen att då kan anvisa mark till de byggherrar är kompetenta bygga som mest att bostäder till låg kostnad. Om byggföretag förvärvar mark som behövs för att genomföra de kommunala planerna är det inte säkert att det blir den mest lämpade byggherren får genomföra projekten. som

Om kommunen äger marken kan kommunen fritt fördela marken till vilken byggherre vill allmännyttigt, kooperativt eller man - privat fö-

retag. Kommunens markfördelningspolitik endast de allmän-

styrs av

na reglerna i kommunallagen och några närmare regler detta finns

om

inte i bostadsfinansieringsförordningen.

Vanligtvis anvisas marken till olika byggherrar enligt en kvotering mellan olika kategorier byggherrar, enligt viss turordning eller en enligt andra politiskt beslutade grunder. Syftet med markanvisningen är då vanligen inte att främja konkurrensen mellan olika byggherrar. En kommun kan emellertid även välja fördela att marken efter en

markanvisningstävling. Härvid anvisas marken till den byggherre

som efter en tävlan med andra byggherrar lämnar bästa budet med avseende på kvalitet, kostnad och eventuellt förvaltning av ett

exploatetingsområde. Markanvisningstävlingar dock

är relativt ovanliga.

Erfarenheterna de senaste tjugo årens

av markanvisningstävlingar är att de bidragit till många både utformnings- och boendekostnads-

mässigt lyckade områden. Viktigt är dock kommunen att tar ansvar för och övervakar att vad överenskomrnits markanvissom genom ningstävlingen verkligen genomförs och kommer de boende till full nytta. Erfarenheterna visar vidare att det är relativt fördelaktigare sett

att använda markanvisningstävlingar när det är högkonjunktur

i entreprenadbranschen och hög prisnivå på general- och totalentrepre-

nadanbud än vid god upphandlingskonjuktur för sådana entreprenader. Även vissa former förhandlingsupphandling, särskilt s.k. av tvåstegsupphandling har i dessa konjunkturlägen ofta visat sig ge bra resultat.

Ett problem, särskilt uppmärksammats när man genomfört marksom anvisningstävlingar, har varit att lånereglema fått en mycket styrande effekt i många tävlingar bara valt insatsen och boendeoch att man kostnaden kvm utgångspunkt för värderingen. Genom att per som bygga stora lägenheter har erhållit låg boendekostnad per kvm. man Även insatsen har blivit förhållandevis lägre för större lägenheter, eftersom man enligt de gamla reglerna erhållit ett gynnsamt schablonlåneunderlag kvm i förhållande till verklig produktionsper kostnad. Motsatsen gällde för utrymmen som kök och badrum där tilldelade schablonbelopp var för låga i förhållande till verklig kostnad. Detta är den främsta anledningen till att lägenhetsstorleken i flerfamiljshus har ökat under 1970- och 80-talen.

Med det lånevärderingssystemet är avsikten att man kontinuerligt nya schablonbeloppen till verkliga kostnader. Systemet blir skall anpassa på detta sätt neutralt. En svårighet är dock att systemet ständigt mer måste uppdateras eftersom man i annat fall åter igen erhåller en lånearkitektur.

I den nämnda enkätundersökningen år 1984 uppgav endast ett ovan mindre antal kommuner att de finansiella förutsättningarna utgjorde begränsning för den kommunala markanskaffningen och det var en ytterst få kommuner som önskade att markförvärvslånen skulle återinföras. Kommunernas framförhållning avseende markförsöüningen vid denna tidpunkt fortfarande god och det föreföll inte var markvillkoret medfört kortare tidsperspektiv inom kommusom om nema.

Under den senaste tiden har emellertid kommunernas ekonomi försämrats samtidigt behovet av mark för bostadsbyggande ökat. som De fastställda schablonema för markkostnaderna har inte följt med den prisutveckling har särskilt i storstadsområdena. som ägt rum Tidigare kunde kommunerna normalt få tillräckligt stor del av det en

tillgängliga låneutrymmet för att täcka sina självkostnader för markförvärvs- och markanvisningsverksamheten. Kommunerna behövde således inte använda skattemedel för genomföra sitt bostadsföratt sörjningsprogram, om de inte så valde andra skäl. av

Att låneschablonen för markkostnaden inte höjts i takt med prisutvecklingen har i kombination med länsbostadsnämndernas skärpta kostnadskontroll medfört svårigheter för många kommuner klara att sina inköp av mark för markanvisning och eventuella framtida senare markanvisningstävlingar.

4.5 Projektering

Projekteringen omfattar arkitektonisk och teknisk utformning samt viss ekonomisk kalkylering. Projekteringen sker antingen med egen personal eller genom upphandling av konsulttjänster. Kostnaderna för projekteringen av bostadshus uppgår normalt bara till 3-5 % den av totala produktionskostnaden. Det är dock i det tidiga skedet av byggprocessen som de totala produktionskostnadema liksom projektets kvalitet och framtida driftkostnader bäst kan påverkas. När projektet är färdigritat och upphandlingen själva byggandet vidtar, av är möjligheterna att påverka de totala kostnaderna relativt små. Det är därför viktigt att byggherren anlitar kompetenta arkitekter, byggnadskonstruktörer, VVS-konstruktörer, elkonstruktörer, inredningsarkitekter, byggledare och andra experter behövs. som

Projekteringen av ett byggnadsprojekt styrs regler i PBL och av boverkets nybyggnadsregler, trädde i kraft den l januari 1989 som och då ersatte Svensk Byggnorm. Härutöver finns det föreskrifter i en rad andra författningar.

Vid utformningen av nybyggnadsreglema har målsättningen varit i att högre utsträckning än tidigare ställa funktionskrav. Trots denna upp målsättning finns på flera områden detaljregleringar kvar. De regler som i Svensk Byggnorm fått mest debattutrymme är kraven på utformningen och storleken på Även i nybyggnadsrumsutrymmen. reglema finns vissa föreskrifter angående rumsutfonnning i bostäder.

Här föreskrivs bl.a. minimått för olika i en bostad, krav på rum möblerbarhet och placering i förhållande till varandra samt rummens tillgänglighet för rörelsehindrade. När det gäller utformningen av bostäder finns i nybyggnadsreglema specificerat kombinationer av och utrustning för olika lägenhetsstorlekar. Avvikelser medges rum endast i den mån utan ingrepp i den bärande konstruktionen kan man ändra utformningen till någon av de specificerade typerna.

Det kan noteras att för s.k. fribyggen, där vissa nonnavsteg har gjorts i syfte att bygga billigare, kostnadssänkning per lägenhet på upp en till nivån 25 % har förekommit i genomförda projekt. Den största besparingen har uppnåtts minskning av lägenhetsytan, något genom dock ett sämre låneunderlag och som dessutom många som ger hyresgäster kan uppleva som en klart försämrad standard. I rapporten Småhus konsekvensanalys produktionstekniska förändringar - av BFR R1:1987 konstateras att nuvarande system med statliga lån motverkar genomförande förenklingsförslag. I nuvarande system av saknas incitament för att sänka produktionskostnaderna genom att vidta förenklingar påverkar bostadens utformning. Lånesystemet som leder i stället till maximering av åtgärder vars schablonbelopp vid pantvärdesberäkningen är högre än produktionskostnaden för åtgärden.

Av SPK:s rapport framgår att det finns närmare 3 000 konsultföretag och att många dessa är små. Några etableringshinder för av konsultverksamhet finns inte, på grund av den specialutbildning men krävs är utbudet begränsat och kan inte snabbt anpassas till försom ändrade marknadsförutsättningar. Internationaliseringen och höga kostnader för utveckling av datasystem har dock lett till att en viss koncentration har skett i branschen under senare år.

En typ företag verkar i gränssnittet mellan konsult- och av som entreprenadföretag är de s.k. byggledarföretagen. De sköter upphandling kunder eller i regi utan att ha egen entreprenadrörelse. egen Exempel sådana bolag är Åke Larson Byggare AB och Arcona. Denna typ företag har en tvärfacklig samordning och av genom

användning delad entreprenad eller mycket delad entreprenad

av

utvecklat nya system för styrning byggnadsverksamheten. De av svarar dock endast för en liten del 2-3 % det totala byggandet av och de har hittills inte sysslat med bostadsbyggande.

4.6 Upphandling

I SPK:s rapport beskrivs de olika former för anbudsinfordran öppen anbudsräkning, inbjuden anbudsräkning och förhandlingsentreprenad

samt de olika entreprenadformer egen regi, delad entreprenad,

generalentreprenad och totalentreprenad vanligen brukar tillämsom pas i byggbranschen se bilaga - Även olika former kombinerade av entreprenadsystem har börjat att utvecklas, t.ex. system med tvåstegsupphandlad entreprenad, där en anbudskonkurrens förekommer i det första steget.

Upphandlingsmetoden innebär att ett samarbete etableras mellan byggherre, entreprenör och projektör i tidigt skede det aktuella ett av projektet för att få produktionssynpunkter och indikation genom anbud om vad projektet kommer att kosta. I princip innebär metoden

att byggherren infordrar anbud på ett begränsat förfrågningsunderlag

där dock kvalitet, funktion och standard är klart dokumenterade.

Anbud antas under vissa förutsättningar, varefter färdigprojektering

genomförs i samråd mellan entreprenör, projektör och byggherre. När projekteringen är klar, fastläggs kontraktssumman innan bindande beställning görs.

Upphandlingsmetoden följande fördelar: ger

På ett tidigt stadium nås klarhet projekts ekonomiska för- - om utsättningar för genomförande.

Ett optimalt utnyttjande av byggherrens, projektörens och entreprenörens kunnande i byggprocessen kan åstadkommas.

Entreprenören får bättre framförhållning för sin syssel-

- en sättningsplanering.

Liksom vid markanvisningstävlingar skapas med tvåstegsupphandlad

entreprenad förutsättningar för entreprenörer att få ett tidigt inflytande och att anpassa projekten till effektiva byggsystem. I SPK:s rapport redovisas också fördelningar av dessa former för anbudsinfordran och entreprenadformer samt former för prisbestämning för bostäder med preliminära lån under år 1988. Av redovisningen framgår att egen regi plus förhandlingsentreprenad nu uppgår till över hälften av antalet lägenheter. Kommittén har också gått igenom SCB:s statistik och funnit att egen regi plus förhandlingsentreprenad, som är former som är undandragna den öppna konkurrensen, under 1980-talet successivt ökat, se tabell 4.3. Nämnas bör dock att många projekt börjat som en konkurrensupphandling för att sedan övergå i en förhandlingsentreprenad när det visat sig att produktionskostnaderna blivit för höga och projektet därför har måst modifieras. Även regi plus total entreprenad, egen som är former där entreprenören har möjlighet att komma in i ett tidigt skede i byggprocessen har ökat och uppgår nu till tre fjärdedelar av alla projekt. Tabell 4.3 Upphandling bostadsprojekt i riket åren1980-1987. av Andelar lägenheter i procent

19801981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 Flerbostadshus

Gruppbyggda småhus

Totalt E 15 12 20 19 20 19 28 25 22 E+F 26 24 46 47 51 42 49 57 58 E+T 43 47 61 64 63 67 71 75 74 E Egen regi F förhandlingsentreprenad T Totalentreprenad

4.7 Tillståndsprövning

Innan själva byggandet kan påbörjas krävs rad tillstånd har klaatt en rats av. De viktigaste är bygglov, preliminärt beslut statligt boom

stadslån om det rör sig ett bostadsbygge och byggnadstillstånd.

om

4.7.1 Bygglov

Bygglov prövas av byggnadsnämnden varvid nämnden bl.a. skall kontrollera att byggnaden uppfyller kraven i 3 kap. PBL och boverkets föreskrifter. Handläggningen vid byggnadsnämnden varierar mellan olika kommuner och mellan olika ärenden. typer av Riksrevisionsverket har undersökt bl.a. handläggningstider för beslut om bygglov för enfamiljshus. Enligt Långa handläggrapporten ningstider i offentlig verksamhet RRV 1985-06-07 handläggvar ningstiden i medeltal ca 10 veckor. Som framgår figur 4.2 dock av var

spridningen stor avseende tidsåtgången.

Figur 4.2 Tidsåtgång för behandlingen bygglovsärenden 1985

av 80 F

månader

En attitydundersökning visade att 20-30 % var missnöjda med handläggningstiden för ansökan byggnadslov. En ännu högre andel, 38 om %, tyckte att det tog längre tid än förväntat. Av de som tyckte detta uppgav 70 % att ekonomiska och andra problem uppstått till följd av förseningen. Handläggningstiden för större projekt än normalt betydligt längre än för enfamilj shus. Reglerna i PBL har i vissa avseenden gjort handläggningen mera komplicerad. Bl.a. har det generella kravet på bygglov vidgats och omfattar även statens och landstingens byggnader samt jordbrukets nu byggnader. Vidare kan kommunerna genom kommunala beslut utöka eller begränsa den generella bygglovsplikten inom ett visst område. Dessutom skall även hyresgäster och boende beredas tillfälle att yttra sig över bygglovsansökan och kretsen av besvärsberättigade har en vidgats.

4.7.2 Beslut om statliga bostadslån Ansökningsförfarandet beträffande bostadslån till ny- och ombyggnad regleras i förordningen 1986:694 om handläggning, förvaltning bostadslån och räntebidrag. Ansökan skall göras i enlighet m.m. av med blanketter fastställda boverket. En ansökan skall enligt dessa av bestämmelser ges in till kommunens förmedlingsorgan. Kommunen skall efter granskning därefter med av- eller tillstyrkan lämna över låneansökan till länsbostadsnämnden för beslut. Enligt den ovan nämnda undersökningen som riksrevisionsverket gjort uppskattas förrnedlingsorganens handläggningstider för ett normalärende uppgå till 2-10 veckor för styckbyggda småhus och 3-6 veckor för gruppbyggda småhus och flerbostadshus. På länsbostadsnämnden sker en både formell och materiell granskning. Denna granskning leder i många fall till olika typer av kompletteringsåtgärder. Först sedan ansökan är komplett påbörjas den materiella granskningen. Orsaken till denna till synes omständliga

rutin är att ansökningarna i väldigt många fall upplevts så som ofullständiga att en materiell granskning varit omöjlig. För komma att till rätta med detta har här beskrivna checklistor och rutiner utarbetats. Den materiella granskningen leder slutligen till länsboatt stadsnämnden fattar ett beslut i låneärendet.

I normalfallet genomförs ovan beskrivna förfarande vid två tillfällen för varje objekt. Dels i form ett preliminärt beslut grundat på av en preliminär låneansökan före påbörjandet de egentliga byggnadsarav betena och dels en slutlig ansökan med åtföljande slutligt beslut efter objektets färdigställande.

Den preliminära ansökan är ofta förenad med reservationer för okända kostnader. Sådana reservationer i rådande regelaccepteras system för erfarenhetsmässigt bedömda avvikelser i konkurrensupphandlade projekt intill nivå högst 2 % husschablonen. en om av Härtill kommer att även anbudsreservationer kan godtas länsboav stadsnämnden. En förutsättning är dock att sådana då måste vara prissatta med ett takbelopp.

Den slutliga ansökan innehåller redovisning de faktiska kosten av naderna för projektets genomförande samt en redovisning för det fall eventuella reservationer önskas tas i anspråk. Därtill kommer ofta krav på höjning av låneunderlaget på grund projektförändringar, av trots att sådana under byggnadstiden skall anmälas och godkännas av länsbostadsnämnden. Sådana krav framställs dock ofta även i fall då varken anmälan eller godkännande skett.

I en ärendetyp, låntagarbyggda egnahem, är förfarandet reducerat till ett beslutstillfälle.

För samtliga ärendetyper krävs dessutom särskild ansökan en om utbetalning av det beviljade lånet. Utbetalningsansökan skall, på samma sätt som låneansökan, ställas till kommunen för yttrande och vidare befordran till länsbostadsnämnden. Till ansökan utbetalom ning skall fogas de säkerheter som föreskrivits i lånebeslutet. Säkerheten kan kommunal borgen för de allmännyttiga företagen vara eller panträtt.

Boverket har i sin anslagsframställning för budgetåret 199091 redovisat de handläggningstider som i april 1989 gällde för de olika länsbostadsnämnderna. Det kan noteras att skillnaderna är betydande. För flerbostadshus uppges handläggningstiden för preliminära låneansökningar avseende ny- och ombyggnadslån ligga mellan 3 och 20 veckor och för slutliga ansökningar mellan 3 och 36 veckor. Aktörema, bl.a. Stockholms Kooperativa Bostadsförening, har genom konkreta exempel visat på kostnadskonsekvenserna av de långa handläggningstiderna. Redovisningarna visar att en månads förlängning av handläggningstiden medför att produktionskostnaden ökar med inemot 1 % vid varje tidpunkt nedlagt kapital. Då hanteav ringstidema på länsbostadsnämnden varierar som redovisats ovan innebär det kostnadsökning på 1-12 % av vid denna tidpunkt nedlagt en kapital. Aktörerna har även redovisat problem beträffande samordningen av olika myndigheters beslut. Det gäller t.ex. bygglov och skyddsrumsbidrag samt uttagande säkerheter. Stor enighet bland aktöav föreligger även beträffande den mängd handlingar och uppgifter rerna skall sammanställas och lämnas in för att åstadkomma en som komplett låneansökan. Man har i detta sammanhang redovisat de svårigheter denna uppgiftshantering innebär för sökanden samt ställt frågan i vad mån alla dessa uppgifter och handlingar verkligen granskas och bedöms vid handläggningen av ett låneärende. En annan fråga gäller samordningen mellan kommunernas fönnedlingsorgan och länsbostadsnämnderna. Arbetsfördelningen synes skifta i betydande grad i olika delar av landet. Vidare har framförts att stora olikheter förekommer mellan olika länsbostadsnämnder i fråga om rutiner, krav på handlingar och praxis. I betänkandet Förenklad handläggning av ansökningar om bostadslån m.m., SOU 1989:90, redovisas en sammanställning av de blanketter och andra handlingar som enligt gällande regelsystem krävs för att en ansökan skall komplett. Sammanställningen som endast vara innehåller beteckningen på de blanketter och författningar som styr

lånehanteringen upptar sammantaget 25 sidor.

I betänkandet anges följande:

Inventeringen har visat på en sådan mängd olika handlingar av och uppgifter att det förefaller nästa oundvikligt att en låneansökan från början inte är komplett. Flera de av representanter för lånesökande som utredningen varit i kontakt med har också pekat på de stora svårigheter som är förenade med att upprätta en komplett ansökan. Särskilt har poängterats att det i många fall upplevs som utomordentligt svårt att förstå meningen med de begärda uppgifterna. Då det dessutom för ett flertal uppgifter krävs uppskattningar och eller mindre välmer grundade antaganden från lånesökanden för att överhuvud taget kunna prestera uppgifterna, ifrågasätts värdet dessa. I vissa av fall är det dessutom så att infordrade uppgifter inte beaktas ens vid lånegransknin gen.

4.7.3 Byggnadstillstând

Arbetslösheten bland byggnadsarbetare har sedan lång tid tillbaka

uppvisat betydligt mer säsongsmässiga och konjunktumiässiga varia-

tioner än många andra branscher. Sedan början 1940-talet har av statsmakterna försökt att styra byggsektorns säsong- och konjunktur-

beroende genom i huvudsak administrativa styrmedel periodvis som kompletteras med ekonomiska styrmedel investeringsavgifter, in- vesteringsfonder, investeringsbidrag, statliga lån till kommunalt

byggande och lokaliseringsstöd. Regleringsingripandena har varierat i

omfattning och styrka, beroende på de ekonomiska förhållandena,

men även beroende på rådande inställning till olika typer statlig av styrning.

Den administrativa reglering används och kontrolleras som nu som av arbetsmarknadsverket, består tre olika delar. För det första gäller av en byggreglering för konjunkturstyming vissa slag byggnadsarav av beten som samtidigt fungerar i säsongsutjämnande syfte. Den nuvarande lagen 1971:1204 byggnadstillstånd lagen om m.m. ersatte om igångsättningstillstånd för byggnadsarbeten från år 1963, som i sin tur

ersatte en tillståndslag från år 1943. Med stöd lagen byggav om nadstillstånd kan regeringen med hänsyn till konjunkturen uppställa

ramar för olika typer byggnadsarbeten. Inom säsongsstyrs av ramarna

arbetena av länsbostadsnämnden. För det andra finns det en frivillig överenskommelse mellan arbetsmarknadsverket och parterna på arbetsmarknaden om sysselsättningsplanering för säsongsutjämning. Enligt överenskommelsen, som första gången ingicks år 1964, utfärdar länsarbetsnämnden i samråd med de särskilt inrättade byggarbetsnämndema rekommendationer till byggherrar och entreprenörer om lämplig tidpunkt för igångsättning av byggnadsarbeten. Detta rekommendationssystem syftar till utjämning av förekommande byggnadsproduktion över året. För det tredje omfattas statliga myndigheter av en särskild instruktion för säsongutjämning. De nu gällande generella föreskrifterna utfärdades år 1967 med visst tillägg år 1968.

I betänkandet Jämnare sysselsättning och lägre arbetslöshet inom byggnadsverksamheten Ds A 1982:11 konstateras att avsikten med byggregleringen är att den skall motverka säsongvariationer inom den fria sektorn, men att den under 1970-talet på sin höjd förmått utjämna sysselsättningen inom den styrda sektorn. I län som under perioden haft ett överskott på arbetskraft förefaller regleringen inte ens ha orkat med att verka för säsongutjämnin g inom den styrda sektorn. Byggregleringen hade även haft en otillräcklig räckvidd och en betydande del av de tillståndspliktiga byggena anmäldes aldrig. Administrationen av regleringen var också i vissa avseenden bristfällig. I betänkandet anges att de lärdomar som kan dras av konjunkturmedlens användning bl.a. är följande:

Planeringen har varit bristfällig när det gäller tidigareläggning av statliga byggnadsobjekt och vid användningen av investeringsfondema för konjunkturutjämning. Styrkan i konjunkturmedlen har till stor del förlorats under senare delen av 1970talet och början av 1980-talet. Den mycket långvariga recessionen, vad gäller byggsysselsättningen, sedan i stort sett början av 1970-talet har medfört att medlen har använts i större utsträckning för att sysselsätta regionala överskott på arbetskraft och mindre till att utjämna konjunkturella eller säsongsmässiga variationer för riket i sin helhet.

Kritiken mot byggreglexingen ledde till förordning att en ny 1986:777 utfärdades i vilken AMS efter överenskommelse med statliga myndigheter, kommuner och landsting säsongutjämom ningen av byggnadsverksamheten inom vissa län skulle få medge undantag från kravet på byggnadstillstånd. Byggnadstillståndsgivningen har efter genomförd försöksverksamhet avskaffats en i

samtliga län utom Stockholms län och Göteborgs och Bohus län och i

stället ersatts frivillig styrning för samtliga byggprojekt. av en I det nya systemet ges inga direkta rekommendationer igångsättningsom tidpunkt, utan länsarbetsnämndemas roll är i stället inhämta kunatt skaper om byggherrarnas planer och göra bedömningen att om utvecklingen inom branschen i ett längre perspektiv. Detta för att ge branschen bättre möjligheter att planera sin verksamhet. egen

Förordningen om byggnadstillstånd ändrades hösten 1988 och AMS fick då möjlighet att också träffa överenskommelser med de enskilda

byggherrarna om undantag från kravet på tillstånd. Ändringen innebar

även att syftet med överenskommelsen vidgades till att avse en utjämning av byggnadsverksamheten med hänsyn till läget på byggar-

betsmarknaden, dvs. även konjunkturutjämning, och inte tidigare

som bara säsongsutjämning.

I maj 1989 ingicks en ny överenskommelse mellan AMS och parterna på byggarbetsmarknaden och instruktionen för byggarbetsnämndema ändrades.

Till följd av avtalet tillsvidareanställning har behovet

om av säsongsutjämning av byggnadsarbete från byggarbetsnämndemas sida minskat. De senaste vintrarna har arbetslösheten bland byggnadsarbetarna varit betydligt mindre än tidigare, vilket enligt AMS bedömning inte

enbart beror på den goda konjunkturen. Däremot har det åter uppstått

ett behov av att styra över till bostadsbyggande. Detta resurser gäller särskilt i Stockholms län och Göteborgs och Bohus län där byggregleringen successivt skärpts sedan hösten 1986.

Enligt regeringens beslut 1989-12-21 bör byggnadsvolymen i

Stockholms län under år 1991 för industri, handel, förvaltning och kontor begränsas till 65 % den volym, för dessa områden av som man

hade år 1986. För Göteborgs och Bohus län gäller att bostadsbyggandet skall prioriteras. Enligt regeringsbeslutet bör i övriga landet den totala byggnadsvolymen under år 1990 för annat byggande än bostäder begränsas till 95 % av 1988 års nivå. Som nämnts skall detta dock ske genom frivillig överenskommelse om sysselsättningsplanering och genom tillståndsgivning. Om detta inte skulle lyckas kan AMS besluta att byggregleringen skall återinföras. Erfarenheterna av överenskommelsen om sysselsättningsplanering är goda och sannolikt kommer målen för byggandets inriktning att uppnås i de flesta län. Erfarenheterna av byggregleringen är däremot mindre goda och det är inte sannolikt att det uppställda målet för byggandet i Stockholms län kommer att klaras. l rapporten Fler bostäder färre kontor Länsstyrelsen i Stockholms län, rapport 101989 har Gorpe och Borches redovisat en utvärnr dering av byggregleringen och analyserat hinder för att bygga fler bostäder. I rapporten anges att de uppställda målen för begränsning av lokalbyggandet inte uppnåtts. Lokalbyggandet har dock minskat, men resurserna har inte automatiskt överförts till bostadsbyggandet. Samtidigt emellertid att regleringen medfört vissa negativa anges effekter och att den bl.a. tycks bidra till en fortsatt koncentration av byggbranschen. Författarna konstaterar att de mindre byggföretagen har svårt att tackla denna typ av förändringar och att de större företagen, som alltid måste planera på lång sikt och dessutom har många olika produkter i sortimentet, klarar sig bättre.

4.8 Byggandet Byggandet utförs av entreprenörer byggmästare. För vissa arbeten, t.ex. markarbeten, VVS- och elinstallationer samt måleri brukar ofta underentreprenörer anlitas. Dessa upphandlas, om entreprenören inte bedriver verksamheten i egen regi, i anbudskonkurrens eller genom en förhandling.

Byggentreprenörerna är för sin verksamhet beroende välutbildade av byggnadsarbetare. Bristen på byggnadsarbetare, särskilt specialarbetare, är för närvarande stor i hela landet. Eftersom många arbeteav na kräver specialutbildning är det svårt snabbt öka antalet arbetare. att Under år 1987 och år 1988 ökade arbetsstyrkan med 1 000 ca personer om året, men under de tre första kvartalen år 1989 med 3 000 ca

personer. Ökningen beror på utbildningsinsatser, f.d. byggnadsar-

att betare på grund av höjd lönenivå återvänt till branschen och på att arbetare kommit från de nordiska grannländerna.

4.8.1 Byggentreprenörer

Den svenska entreprenadmarknaden karaktäriseras fåtal av ett stora

byggföretag och ett stort antal småföretag. Byggbranschen

är en mycket fragmenterad bransch där det finns drygt 4 000 företag med mer än två eller flera anställda. Av dessa hade 3 000 färre personer ca än

10 anställda. Det totala antalet anställda i byggentreprenadverksamhe-

ten uppgick år 1988 till 115 000. De största företagen Skanska, ca - NCC, BPA, SIAB och Diös hade tillsammans - ca 72 000 anställda.

Kommittén har tagit del studier företagens utveckling av av under 1970- och l980-talen. Av dessa framgår antalet företag totalt har att minskat och att det framförallt är de medelstora företagen som har reducerats. Det är de största företagen har vuxit som genom uppköp och fusioner. Dessa är även med internationella mått mätt stora. Av SPK:s rapport framgår att bland Europas största

byggföretag år 1988

kom Skanska, NCC och BPA på 6:e, 11:e 25:e plats. resp.

Beträffande konkurrensförhållandena konstaterar SPK i sin rapport att det på entreprenadmarknaden i och för sig finns ett stort antal företag, men att konkurrensen utspelas på lokala marknader och det på att dessa endast finns ett begränsat antal företag kan lägga anbud på som byggprojekt. I storstäderna finns det större antal företag, ett vilket borde skapa utrymme för konkurrens. Samverkan i konsortier mellan företagen kan dock medföra försvagad konkurrens. en

De svenska företagen bygger för ca 5 miljarder kr. per år utomlands däremot finns det få utländska entreprenörer som bygger i men Sverige. Det finns både formella och informella hinder som försvårar för utländska företag att bygga i Sverige. Ett formellt hinder är att om det utländska företaget vill ta med sig egen arbetskraft krävs det för icke nordiska medborgare uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Dessa tillstånd prövas enligt reglerna i utlänningslagen av invandrarverket efter samråd med berörd länsarbetsnämnd. Frågor om arbetstillstånd remitteras av länsarbetsnämnden till de fackliga organisationerna, som tidigare vanligtvis avstyrkte att företagen tog med sig aktuell yrkeskategori. Nuvarande konjunkturläge med arbetskraftsbrist har dock medfört att Svenska Byggnadsarbetareförbundet tillstyrker huvuddelen av tillståndsärendena.

En genomgång ärendena för de senaste två åren visar att det hittills av rört sig begränsade och mycket speciella entreprenader, t.ex. om murningar i stålindustrin och montering av speciella växthus av ugnar importerats från Holland. Totalt rör det sig om ett 50-tal projekt som år i antal arbetsdagar sammantaget motsvarar mindre än en per som promille den svenska byggentreprenadmarknaden. av Enligt AMS riktlinjer för bedömning tidsbegränsade arbetstillstånd av skall nivån avseende lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor lägst gälla motsvarande svenska kollektivavtal och får inte sämre än vad som gäller för motsvarande svensk arbetskraft. I vara praktiken har reglerna om arbetstillstånd för utländska byggnadsarbetare tillämpats så att det utländska företaget har måst teckna kollektivavtal eller s.k. hängavtal med Svenska Byggnadsarbetarförbundet. Sådant avtal krävs regelmässigt även för nordiska företag, vilka dock på grund den fria nordiska arbetsmarknaden inte behöver arbetsav tillstånd för sin personal.

De danska och norska arbetsgivarförbunden har i en skrivelse till Nordiska rådet pekat på att deras företag härigenom tvingas att för sin personal betala granskningsavgift, arbetsmarknadsförsälcxing, avgift till semesterkassa och om det rör sig om ett nytt företag i Sverige - depositionsavgift till Svenska Byggnadsarbetarforbundet, utan att

deras anställda få några motsvarande förmåner dessa anses av avgifter. Eftersom betalar högre löne- och traktamentsersättman ningar för sin danska och norska personal detta anser man att snedvrider konkurrensen gentemot de svenska entreprenörerna.

4.8.2 Byggmaterialindustrin

För effektivt byggande krävs att byggentreprenörema får fram byggmaterial rätt kvalitet, vid rätt tidpunkt och till av rätt pris. Marknaden för byggmaterial består mängd olika delmarknader av en med varierande struktur. SPK har undersökt marknaden för 23 byggmaterial och funnit att företagskoncentrationen genomgående är

hög se bilaga 1. En ökad koncentration kan skönjas

såväl mellan åren 1975 och 1982 som mellan åren 1982 och 1988. Inom flera delbranscher domineras marknaden fåtal företag. av ett stora Den svaga byggkonjunkturen, och därav följande bristande lönsamhet inom byggmaterialindustrin, under 1970-talets andra och 1980-talets första hälft, har enligt SPK:s bedömning påskyndat omstrukturering. en

SPK konstaterar vidare i sin rapport att horisontell prissamverkan i form av gemensamma prislistor hos leverantörerna är vanligt inom flera av marknaderna för byggmaterial det inom flertal samt att ett av de undersökta branscherna förekommer prisledarskap. Detta sig yttrar bl.a. som i tiden sammanfallande och lika prishöjningar. stora Dessutom torde förekomsten såväl horisontell vertikal integration av som inom ett flertal delmarknader påverka prissättningsbeteendet.

Beträffande formerna för konkurrens SPK följande i sin anger rapport:

Där priskonkurrens förekommer sker denna främst via rabattgivning på listpriserna. Höga rabatter på listprisema är vanligt förekommande, bl.a. på marknaderna för armeringsstål, mineralull, dörrar, fönster, inredningssnickerier, färger och lacker, tapeter samt VVS- och elmaterial. Stort rabattutrymme ger företagen möjlighet att variera prissättningen till olika kunder och kundkategorier kan också verka prisuppmen drivande. Dessutom föreligger risker för diskriminering om kunderna inte har möjlighet att till de får de rabatter se att som deras prestationer motiverar. Det innebär de nominella priatt

hamnar på en hög nivå jämfört med uttaget pris och att serna möjligheten för köparen att jämföra priser mellan olika företag begränsas. På flera delmarknader utmärks tillverkningen av höga fasta kostnader och sjunkande styckkostnad vid ökad volym. Exempel på sådana marknader är cement, planglas och mineralull. På monopolmarknad, som t.ex. cementmarknaden, kan nettoen intäkten maximeras genom att företaget gör en avvägning mellan sjunkande styckkostnad, pris och försäljningsvolym. Ett sådant beteende påverkas naturligtvis även av konkurrensen på utlandsmarknaden, exportmöjlighetema och exportpriserna.

I tabell 4.4 redovisas till SPK anmäld faktisk prisökning i procent för vissa byggmaterial åren 1986-1988 samt genomsnitt för perioden 1983-1988.

Tabell 4.4 Prisökning för byggmaterial åren 1986-88 samt

årsgenomsnitt perioden 1983-88

Produkt Års genomsnitt 1986 1987a 1988 1983 1988 -

a Under år 1987 rådde delvis prisstopp.

Byggmaterial har under perioden 1983-1988 uppvisat prisökstörre ningar än genomsnittet för övriga producentvaror. Orsaken till del en kraftiga prisökningar står att finna i ökade kostnader för insatsoch råvaror. Detta gäller t.ex. produkterna plastgolv, fönster och diskbänkar vars insatsvaror basplast, planglas nickel uppvisat krafresp. tiga prisökningar. Under perioden sjönk energiprisema vilket gynnade produkter med höga energikostnader, exempelvis cement.

Ett visst mönster kan skönjas i de olika prisökningsvarugruppemas takt. Under perioden har de förädlade produkterna haft mer större prisökningar än de mindre förädlade. Detta kan delvis förklaras av att den rådande högkonjunkturen tycks ha medfört brist på en större de mer förädlade än på de mindre förädlade varorna.

Av tabell 4.4 framgår också att prisökningen varit störst på produkter som huvudsakligen använts inom bostadsbyggandet. Detta sammanhänger med att bostadsbyggandet nästan fördubblats under femårsen period.

Med några få undantag kan konstateras att importandelen är lägre än exportandelen. Det är främst bland de förädlade byggmaterialen mer som importen är liten. Det finns dock tendens till importen ökar en att samtidigt som exporten minskar vilket kan förklaras den goda inav hemska byggkonjunkturen.

Vidare har varugrupper med liten importkonkurrens i allmänhet haft större prisökningar. Det är vanligt förekommande del att en stor av

importen går företag eller koncerner är marknadsdo-

genom som minerande i Sverige. Det går alltså inte generellt likhetsatt sätta tecken mellan stor importandel och fungerande importkonkurrens. Det är dock svårt att avgöra förädlings graden eller förekomsten om av

importkonkurrens är avgörande förklaringar till de skillnader i pris-

utveckling som föreligger.

4.9 Fastighetsförvaltning

På den svenska bostadsmarknaden finns enligt 1985 års folk- och

bostadsräkning drygt 3,8 miljoner lägenheter. Av dessa är knappt 1,8 miljoner belägna i småhus och knappt 2,1 miljoner i flerbostadshus. Småhusen är till övervägande del enskilt ägda medan lägenheterna i flerbostadshusen är uppdelade i huvudsak tre ägarkategorier; allmännyttan, enskilda personer och företag som bostadsrättsföreningar. Av lägenheterna i flerbostadshus är ca 75 % hyresrätter och av det totala antalet lägenheter utgör hyresrätter ca 40 %. Hyresmarknaden utgör således en betydande del av den svenska bostadsmarknaden. Till skillnad från de övriga delmarknaderna är dock inte prisbildningen på hyresmarknaden fri. Hyran regleras enligt bruksvärdesystemet. Det främsta syftet med bruksvärdesystemet är att utgöra en spärr mot oskäliga hyror och därmed garantera hyresgästemas besittningsskydd. Det skall motverka alltför stora hyreshöjningar vid knapphetssituationer samt ge en rättvis hyresstruktur mellan olika årgångar och lägen. Bruksvärdesystemet infördes som norm vid hyressättningen år 1968 och var tänkt att så långt möjligt efterlikna en ordning med marknadsbestämda hyror inom ramen för de allmännyttiga bostadsföretagens självkostnader. Hyroma i de allmännyttiga bostadsföretagen är riktningsgivande för hyrorna i det enskilt ägda beståndet. I de flesta kommuner finns det bara enstaka allmännyttiga bostadsföretag. På den privata sidan finns det ett stort antal företag av varierande storlek. Tidigare fanns det ett stort antal hyresfastigheter som ägaren själv bodde Under de senaste åren har emellertid en del av dessa köpts upp av stora fastighetsföretag. Enligt en kartläggning som SCB gjort på uppdrag av Sveriges Fastighetsägarförbund har mellan åren 1980 och 1989 antalet fysiska personer och dödsbon som äger hyresfastigheter minskat från 31 617 till 28 475 medan antalet aktiebolag har ökat från 2 263 till 7 273. Den bostadsbrist som nu råder på många orter gör att fastighetsägarna inte behöver anstränga sig för att få och behålla hyresgästerna. Detta gäller särskilt centralt belägna lägenheter i attraktiva områden, där hyresgästerna på grund av att bruksvärdeshyran ligger långt under marknadshyran inte flyttar även om de tycker att servicen och sköt-

seln av fastigheten är dålig. Det finns visserligen särskild lagnumera stiftning för att förhindra vanskötsel av fastigheter, ett problem men är att bruksvärdesystemet såsom det i dag tillämpas tar bort incitamenten till ett effektivt företagande. Fastighetsägarnas intäkter hyran blir genom regleringen endast svagt beroende kvaliteten på av den förvaltning som utförs. Incitamenten till god förvaltning, en ett gott underhåll, en hög servicenivå etc. försvinner. Det enklaste sättet att kortsiktigt tjäna pengar på fastighetsinnehav kan missköta vara att fastigheten och att hålla låg standard på förvaltningen. Kostnaen derna blir då låga men intäktssidan påverkas inte i motsvarande grad.

Byggnadsinvesteringar är långsiktiga. Möjligheten hålla att en byggnad fungerande och med god ekonomi längre tidsperiod beror en både av kvaliteten hos den uppförda byggnaden och effektiviteten i fastighetsförvaltningen. Så kan t.ex. inbesparingar forcerad genom byggnadstid och billiga material medföra negativa konsekvenser för byggnadens livslängd och höga kostnader för att hålla den i godtagbar funktion. Speciellt på år har problemen på grund bristande senare av kvalitet uppmärksammats, bl.a. fukt- och mögelskador. Orsakerna till dålig huskvalitet kan flera. Felaktigheter och kvalitetsbrister kan vara uppkomma redan vid projekteringen, t.ex. beroende missriktade av normer och undermålig testning av nya material och metoder. Dålig huskvalitet kan även orsakas byggslarv, bristande kompetens eller av alltför hög produktionstakt och svårigheter att samordna många olika producenter och leverantörer. Dessutom kan brister uppkomma i en färdig byggnad på grund eftersatt underhåll och drift. av

Av SPK:s undersökning framgår att hyreskostnadema ökat betydligt snabbare än konsumentprisindex Under perioden januari 1985 till januari 1989 ökade hyra inkl. bränsle med 27 % under det att konsumentprisindex under period ökade med 22 %. Skillsamma naderna i hyra mellan nya och gamla fastigheter är fortfarande stora.

4.10 Sammanfattande problembeskrivning

Genomgången av de olika leden i bygg- och förvaltningsprocessen

visar det finns rad problem och att konkurrensen fungerar dåligt att en i flera led. Bl.a. följande problem finns:

En betydande koncentration bland byggherrar, entreprenörer och byggmaterialindustrin och alltför få aktörer i flera led.

Nära kopplingar mellan aktörerna i de olika leden. Ofta anlitar byggherren konsulter och byggmästare och huvudentresamma prenören underentreprenörer, utan att med jämna mellan samma pröva nya alternativ. rum

Betydande horisontell integration inom materialindustrin och bristande utländsk konkurrens som leder till risk för onödigt höga priser och en snabb prisutveckling.

Horisontell prissamverkan och prisledarskap. - En tidsödande, långtgående byråkratisk kontroll. - Brist på planlagd mark för bostadsbebyggelse och en ofta långt utdragen planeringsprocess.

Konkurrensen fungerar inte bara dåligt i de olika delsystemen utan även över flera led av processen. Avståndet mellan de olika aktörerna och den slutlige konsumenten är långt och signalerna från marknaden har svårt att slå igenom. Byggherrarnas traditionella roll har förändrats och de har avhänt sig sin projekterings- och delvis byggledningskompetens utveckling totalentreprenaden och totalåtagenom av gandet. Andra aktörer har tagit över viktiga byggherreuppgifter.

Kommunen detaljstyr byggandet och länsbostadsnämnden förhandlar ofta direkt med entreprenören om ekonomin och kvaliteten i - projekten. Sammantaget har detta medverkat till kraftigt ökade produktionskostnader.

De ökade byggkostnaderna kan till stor del förklaras av ändrade en faktorpriser och förändrat produktinnehåll. Anmärkningsvärt i sammanhanget är dock att under åren 1968-1989 har byggmaterialpriserökat 30 % än priserna på svenska industrivaror i allmänhet na mer arbetslönema för byggnadsarbetare stigit lika mycket som insamt att

dustrin i övrigt trots att effektivitetsutvecklingen inom byggbranschen

varit dålig och att löneläget år 1968 var högt.

Den bristande konkurrensen och höga kostnadsutvecklingen inom bostadsbyggandet torde i hög grad hänga med det omfatsamman tande regel- och subventionssystem som finns inom sektorn. De stora ändringar som har gjorts i systemet har medfört stora anpass-

ningskostnader. Ändringarna har gjorts bostads-, arbetsmarknads-

av

och stabilisetingspolitiska skäl. Åtgärderna har emellertid inte alltid

gett avsedd effekt beroende på underskattat den tid det för att man tar branschen att anpassa sig till förändrade förutsättningar och på att man inte beaktat vilken effekt åtgärderna får på konkurrensförhållandena och de långsiktiga strukturförändringama inom byggandet.

Den omfattande regleringen och ständiga ändringar regelsystemet av

gör att många företagsledare uppfattar bostadsbyggnadsbranschen

som osäker och ointressant att sig in Man vågar inte göra ge stora

investeringar och utveckla nya teknologier och byggsystem. Den

statliga regleringen och kostnadskontrollen kan härigenom långsiktigt leda till sämre effektivitet och högre byggkostnader. För få ökad att konkurrens och dynamik inom branschen är det nödvändigt föratt enkla regelsystemet.

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

5.1 Vertikal och horisontell integration 5.1.1 Integrationen inom byggområdet- allmänt Inom byggområdet förekommer såväl vertikal som horisontell integration. Det finns flera orsaker till integrationssträvandena. Vertikal integration i tidigare led beror oftast på att företagen vill ha kontroll över sina insatsvaror medan integration i senare led har sin grund i att företagen önskar säkra avsättning för sina produkter. Horisontell integration beror på att det finns tillverkningstekniska eller marknadsmässiga stordriftsfördelar. Ett företag vill erbjuda sina kunder även substitutvaror och samtliga produktvarianter inom sitt område. Detta gäller särskilt vid försäljning av byggprodukter till objektmarknader samt inom entreprenadledet där det kan vara en fördel att kunna bygga alla typer objekt och att ha en verksamhet som täcker hela av landet. Utvecklingen av både vertikal och horisontell integration har accentuerats under de senaste åren. I SPK:s rapport ges exempel på företag som har en hög grad av integration. I fråga om byggmaterial, som svarar för omkring en tredjedel av de totala byggkostnaderna, konstaterar SPK i sin rapport att koncentrationen genomgående är hög i de branscher som undersökts. Flera delbranscher domineras av ett eller ett fåtal stora företag. Det gäller t.ex. för produkterna cement, lättbetong, armeringsjäm, mineralull och byggskivor. Särskilt inom byggmaterialbranschen betraktas i allt större utsträckning Norden som en hemmamarknad vilket inneburit att antalet företagsförvärv inom Norden ökat. En påtaglig koncentration har även skett i entreprenörledet där Skanska, NCC, BPA, SIAB och Diös år 1988 tillsammans hade 56 % av byggmarknaden i Sverige. Dessa företag återfinns numera i flera led i

byggprocessen.

Den vertikala och horisontella integrationen innebär från konkurrenssynpunkt betydande problem. Risken ökar för att kostnadsökningar som beror på en dålig konkurrens i ett led utan större motstånd kan föras vidare till nästkommande led liksom risken för prissamverkan och anbudskarteller.

Samtidigt finns det emellertid flera från samhällsekonomisk utgångspunkt positiva drag i denna utveckling. Det finns således möjligheter till rationaliseringsvinster och effektivitet i byggandet. Planeringen och projekteringen kan anpassas till byggföretagens produktionsteknik och bättre kvalitet och ekonomi i byggandet uppnås att genom producenterna får ett ökat totalansvar. Möjligheterna förbättras för ett mera industriellt byggande med utveckling av prefabricerade material och nya system för produktions- och materialstyming.

I byggprocessen deltar ett mycket stort antal intressenter delvis som har olika mål. Det krävs en omfattande samordning och samverkan mellan de olika aktörerna för att resultatet verksamheten skall bli av bra för konsumenterna.

Möjligheterna att konkurrera internationellt samt att möta interen nationell konkurrens ökar företagen är få och starka. Den om pågående EG-harmoniseringen utgör för många företag både en möjlighet och ett hot. Möjligheterna består i att företagen kan verka på en större marknad och hitta områden där kan ta marknadsanman delar från utländska företag på deras hemmamarknader. Hotet egna består i att företag på den svenska marknaden kommer möta egna att en allt större utländsk konkurrens.

Inom byggområdet finns det således både positiva och negativa sidor av integrationen. Kommittén att i det fortsatta arbetet behandla avser olika aspekter av integrationsproblemet. Enligt direktiven skall konkurrenslagens fusionsregler utvärderas. Möjligheterna att vid behov bryta upp befintliga monopol o.d. skall också prövas. Olika former av vertikal och horisontell prissamverkan kommer bedömas utifrån att ett generellt perspektiv.

Med hänsyn till byggandet och boendets stora samhällsekonomiska betydelse och de många problem som finns inom området anser kommittén att det är viktigt att de konkurrensvårdande myndigheterna noggrant följer utvecklingen inom området. lngripanden mot olika former vertikal och horisontell samverkan som har skadliga verkav ningar får dock tills vidare prövas enligt generalklausuåen och nuvarande fusionsregler m.m. i konkurrenslagen KL.

5.1.2 Konsortiebildningar

Det är vanligt förekommande att byggentreprenörer samarbetar i konsortier vid större byggprojekt bl.a. för att kunna lämna konkuranbud och få jämn sysselsättning. Även större renskraftiga att en byggbolag kan på lokal marknad temporärt sakna erforderliga en till ett visst projekt vilket man vill lösa via samarbete i resurser konsortier. Konsortiebildning förekommer dock också vid en del mindre projekt. Ibland låter anbudsinfordraren förstå att konsortiebildning med exempelvis visst lokalt företag är önskvärd.

Enligt anbudskartellförbudet i 14 § KL är det förbjudet för näringsidkare att bl.a. samarbeta på vissa angivna sätt vid anbudstävlingar. Det finns dock undantag från detta förbud, t.ex. när det är frågan om säljorganisation och vissa s.k. samfälld prestation. gemensam typer av Det finns också möjlighet att söka dispens hos marknadsdomstolen. För dispens skall medges krävs någon form särskilda skäl, såsom av anbudssamverkan kan antas främja kostnadsbesparingar som till att väsentlig del kommer konsumenterna till godo.

Enligt marknadsdomstolens tolkning beslut 1986:16 rörande undan-

tag från anbudskartellförbudet för s.k. samfälld prestation anses undantaget närmast gälla samarbete rörande enstaka anbud av särskilt stor omfattning och samarbetet, praktiskt sett, krävs för att något om anbud på den aktuella prestationen skall kunna avges från de berörda företagen. Av lagförarbetena framgår också att utmärkande för dessa undantagsfall är att viss prestation är för stor för var och en av de en aktuella anbudsgivarna och att de därför går för att utföra samman

den gemensamt. Marknadsdomstolen har i nyligen fattat beslut ett

1990:19 angående dispens för konsortiebildning på Gotland

en mellan Skanska, NCC och BPA funnit att sådan dispens inte erfordrades.

NO fann vid granskning av Nordstjemans förvärv ABV 1988 av att samarbete i konsortier och bolag förekom mellan gemensamma

Skanska och JCCABV numera NCC. Skanska har emellertid efter

överläggningar med NO förklarat sig införstått med företaget skall att avstå från att ingå i samarbeten med NCC. Vissa nya gemensamma bolag har upplösts under år 1989. Skanska det också principiellt anser

bäst att verka självständigt i Sverige utanför konsortiebildningar

med konkurrenter. Liknande förklaringar har NCC vad gäller avgetts av företagets relation till Skanska.

Kommittén anser att konsortier bör undvikas mellan de största företagen. För närvarande är Skanska, NCC, SIAB Diös och BPA de största företagen i Sverige. Dessa företag är alla så de stora att normalt bör klara alla de på den svenska byggmarknaden förekommande arbetena. Konsortier mellan Skanska, NCC, SIABDiös och BPA inbördes eller mellan något dessa och ledande av ett annat företag på en lokal marknad bör enligt kommitténs mening normalt inte förekomma.

Mot bakgrund av den koncentration skett i entreprenörsledet och som den omfattning som samarbetet mellan företagen har fått anser kommittén att NO bör försöka förmå alla de att största byggföretagen

att avstå från att ingå konsortiebildningar med konkurrenter. Kommit-

tén kommer även att överväga skärpning anbudskartellförbudet, en av såvitt gäller konsortiebildningar inom byggområdet. Kommittén avser att återkomma till denna fråga i samband med kommitténs övervägan-

den om generella ändringar i konkurrenslagstiftningen.

Kommittén vill emellertid i detta sammanhang peka på nödvändigheten att de större byggherrama planerar sina projekt av så att konkurrensen vid upphandlingstillfället främjas. Detta kan t.ex. ske genom att de med beaktande av den lokala arbetskraftssituationen sprider sina -

beställningar över tiden

erbjuder projekt passar företag av olika storlek - som etappuppdelar vissa större projekt - Ökade möjligheter till en flexibel byggstart och sluttid 3-6 - ger månader bör eftersträvas mellan beställning och byggstart för bostadsprojekt och offentligt byggande aktivt försöker att finna anbudslämnare utanför den lokala marknaden. Denna typ av åtgärder bör kunna leda till att byggherrarna får bättre anbud och även minska behovet av samarbete i konsortier.

5.1.3 Regleringar och samarbete mellan företag Administrativa regleringar kan leda till att samarbetet ökar mellan företag och att det blir lättare att bilda dolda karteller. Ett exempel på en reglering som oavsiktligt kan få negativa effekter från konkur-

renssynpunkt är länsbostadsnämndens kostnadskontroll se avsnitt

5.3.3. Även länsarbetsnämndens tillståndsprövning enligt lagen byggom nadstillstånd kan verka kostnadsdrivande. Den s.k. byggregleringen har numera främst som syfte att begränsa lokalbyggandet och att styra över till bostadsbyggande. Byggnadstillstånd ges emellerresurserna tid i vissa fall med-kort varsel, vilket försvårar företagens planering och försämrar möjligheterna att genomföra en effektiv konkurrensupphandling samt att teckna kontrakt med utländska materialtillverkare leverans vid en bestämd tidpunkt. De stora företagen om har bäst resurser att ta fram motiv för de projekt man vill bygga och att få igenom dem i länsarbetsnämnden. Byggregleringen har också bidragit till en utveckling mot s.k. kombinerade projekt. Detta gynnar de stora, integrerade företagen och motverkar en specialisering inom byggandet. Kommittén bedömer att byggregleringen totalt sett medför ökade byggkostnader. Kommittén anser att det skulle vara en fördel om byggregleringen i hela landet ersätts med en styrning genom överenskommelse om sys-

selsättningsplanering, eventuellt kombinerad med ekonomiska styr-

medel för att uppnå en konjunkturutjämning. Kommitténs bedömning är nämligen att investeringsavgifter o.d. generellt sett är konkurmera rensneutrala än administrativa regleringar där myndigheter prövar

tillståndsansökningar från företag och där i det enskilda fallet bedöm-

ningar och avvägningar måste göras mellan olika motstående intressen.

Administrativa regleringar ofta etablerade företag även gynnar om detta inte är avsikten. Dessa har nämligen ofta goda kunskaper om regelverket och upparbetade kontakter med de reglerande myndigheterna.

5.2 Prissamverkan och marknadsdelning

5.2.1 Några allmänna definitioner

Prissamverkan kan vara såväl vertikal horisontell. Det nuvarande som bruttoprisförbudet i 13 § KL att träffa vertikal påverkan, avser en som innebär bl.a. att en leverantör betingar sig återförsäljare av en att

denne vid vidareförsäljning eller uthyrning inte skall gå under ett visst

pris. Det kan därvid röra sig om ett minimipris eller ett fast pris. Det är alltså här fråga om vertikala prisangivelser, s.k. bruttoprissättning. Vertikala prisrekommendationer riktpriser, cirkaprisangivelser - etc. faller inte in under bruttoprisförbudet, får prövas enligt utan generalklausulen i 2 § KL.

Begreppet priskartell brukar för horisontell prissamverkan. reserveras Hit hör alltså i allmänhet ett samarbete prissättning, rabatter o.d. om mellan dem konkurrerar i säljled, såsom mellan tillversom samma kare, grossister eller detaljister. Samarbetet kan också gälla kostnadskalkylering eller liknande. Det behöver givetvis inte förhålla sig så att alla inom säljled samverkar priset. Av särskild betydelse samma om är dock om ett sådant samarbete omfattar hela eller dominerande en del av utbudet på marknaden. Något förbud priskarteller finns mot inte i KL annat än i form anbudskarteller. Horisontell av pris-

samverkan fåri stället angripas med hjälp generalklausulen. av

gäller marknadsdelning, där det inte heller finns något Detsamma generellt förbud i KL kvotering, ornrådesindelning, kunduppmot delning och hemmamarknadsskydd. Marknadsdelning i samband med anbudstävlingar strider dock regelmässigt mot anbudskartellförbudet.

Prissamverkan kan flera typer. En kan vara ett samarbete som vara av låser prissättningen och därmed hindrar priskonkurrens mellan de samverkande. Man talar här prisbindning. Ett annat fall är en om säljorganisation konkurrerande leverantörer bildar. gemensam som

ytterligare fall är prisrekommendationer inte är bindande och

Ett som

utfärdas öppet. Främst är det här en fråga om prisrekommendationer

från branschföreningars sida. Men det kan också vara fråga om avtal mellan endast mindre antal konkurrenter om priser som är ett rekommenderade.

Utöver de berörda formerna brukar man ibland tala om nu prissamverkan är dold. Eftersom bindande prissamverkan regelsom mässigt i NO:s praxis har omförhandlats till vägledande har man anledning dold prissamverkan ofta är bindande. att anta att Sammanfattningsvis talar alltså när det gäller priskarteller om man öppen eller dold respektive bindande eller vägledande prissättning, säljorganisation. Även andra former såsom eventuellt i gemensam konsortier förekommer.

5.2.2 Förekomst av prissamarbete

I SPK:s sammanfattningsvis följande om företagens

rapport anges prissättning:

Gemensamma prislistor är vanliga inom flera områden, bl.a. på marknaderna för entreprenadmaskintjänster, golv, färger och lacker, måleri, VVS och el. I grossist- och detaltapeter, jistleden används bl.a. bygghandelns prisboksystem som vägledning för prissättningen. Denna används även för att kalkylera leverantörernas cirkapriser, t.ex. på marknaderna för dörrar, fönster och inredningssnickerier.

Gemensamma prislistor kan hjälp för vara en speciellt de mindre företagen att sätta priser och kan i bästa fall ge dessa

bättre förut-sättningar att konkurrera med de

större företagen inom en bransch. Denna form horisontell prissamverkan av medför samtidigt stor risk för prisstelhet, minskar priskonkurrensen och underlättar för företagen föra att kostnadsökningar vidare till led. Dessutom ökas kännedomen senare om

konkurrenternas beteende vid förändringar jämfört

med ett system utan prissamverkan.

Förutom prislistor förekommer gemensamma inget känt formellt prissamarbete mellan olika företag. Inom ett flertal av de undersökta branscherna förekommer dock

prisledarskap.

Detta yttrar sig bl.a. i tiden sammanfallande och som lika stora prishöjningar, t.ex. på marknaderna för mineralull, lättbetong, byggskivor, färger och lacker VVS-marknaden. samt Dessutom torde förekomsten såväl horisontell vertikal integration av som

inom ett flertal delmarknader påverka prissättningsbeteendet.

Prissamarbete i form prislistor av gemensamma har uppmärksammats

av NO för flera branscher inom byggområdet. Nyligen prövades en

horisontell prissamverkan mellan elgrossister enligt 2 och 14 §§ KL.

Marknadsdomstolen fann emellertid elgrossisternas att samarbete

varken stred mot anbudskartellförbudet eller generalklausulen och

lämnade NO:s talan utan bifall. I sin dom MD 1989:27 angav

marknadsdomstolen bl.a. följande:

Av den lämnade redogörelsen framgår att horisontell prissamverkan ofta är ägnad föranleda att skadlig verkan. De redovisade Synpunkterna är i väsentligt mån

tillämpliga även i

det nu föreliggande fallet. Särskilt bör anmärkas att elgrossisternas prissamarbete är branschtäckande.

Marknadsdomstolen delar NO:s uppfattning att redan risken för negativa effekter prissamverkan vanligen av en är att betrakta

som skadlig verkan i konkurrenslagens mening.

Denna regel kan emeller-tid inte gälla helt undantagslöst. Det fall anses som nu är uppe till bedömande gäller särpräglad bransch en med en mångfald olika produkter. NO har inte kunnat påvisa att några konkreta skadliga verkningar har uppstått genom listprissamarbetet eller prissystemets vägledande karaktär. SEG har däremot kunnat peka på rad fördelar, särskilt prissystemet en att underlättar kommunikation och jämförelse faktiska av priser, vilket är av särskilt stor betydelse med hänsyn till det synnerligen omfattande sortimentet i branschen. SEG har visat att systemet medför stora kostnads- och effektivitetsfördelar såväl för grossisterna för kunderna. Av

som Sundbergs utsaga

framgår att systemet för honom som en liten grossist innebär att

han kom mer i samma konkurrensläge

som stora grossister genom att hans prislista är direkt jämförbar med de stora

grossisternas prislistor. SEG har visat att rabatt-spridningen hos den enskilde grossisten är hög såväl mellan olika artiklar som mellan olika kundtyper. Vidare har SEG pekat på de rationaliseringar och den strukturutveckling som skett i branschen. Allt detta tyder på att det råder en väl fungerande konkurrens i branschen. På grund av vad sålunda anförts finner marknadsdomstolen att det trots de risker för negativa effekter som det gemensamma prissystemet i sig innebär inte har ådagalagts att elgros- sistemas listprissamarbete medför sådan skadlig verkan som avses i 2 § konkurrenslagen.

För husbyggnadsentreprenader byggmästeri finns inte någon central branschrekommendation om vad olika typer av byggobjekt bör kosta. Däremot kan konstateras att boverkets låneregler BFS 1989:23 har vissa likheter med de diskuterade prislistorna för ovan installationsarbeten. Vidare kan konstateras att entreprenörernas anbud för ett visst projekt enligt vad som framgår av länsbostadsnämndernas handlingar ofta ligger mycket nära varandra samtidigt spridningen i byggkostnad kvadratmeter lägenhetsyta för liksom per artade projekt mellan olika regioner är betydande. Lånereglema och den kostnadskontroll som länsbostadsnämnden utövar kan därför vara en bidragande orsak till att prismässigt lika bud ges. Lånereglema är omfattande och detaljerade. De innehåller schablonbelopp för ett stort antal komponenter i byggnaden och dessa belopp kan enkelt användas som á-priser i kalkylarbetet. Genom att mängderna av olika komponenter i många fall är givna i anbudsunderlaget eller genom att man utnyttjar samma företag för mängdberäkning hamnar man därför lätt på samma totalkostnad. Eftersom entreprenadarbeten ofta pågår under lång tid är det för större projekt ovanligt att anbuden ges i ett fast pris, utan i stället med en indexuppräkning där hänsyn tas till bl.a. de kostnadsökningar som huvudentreprenören har begränsade möjligheter att påverka avtalsenliga löner, byggmaterial, VVS-elinstallationer m.m.. Alternativet till indexklausuler är att teckna ett kontrakt till fastpris, varvid framtida förväntade prisändringar måste inkalkyleras.

Entreprenörföreningen har utformat standardiserade prisändringsklausuler som är avsedda att fogas till anbud vid anbudsgivning.

Dessa branschbestämmelser innebär i korthet medlemsföretag vid att

anbudsgivning i första hand skall bifoga indexreservation. Om

företaget avger ett anbud med fast pris utan kostnadsreglering skall

detta bara ske om beställaren särskilt begärt fast pris. Företaget skall

då bifoga indexreservation jämte erbjudande utbyte fastprisom mot

reservation. Vid bestämning av priset för utbyte index fastav mot

prisreservationen rekommenderas medlemmarna använda föreatt

ningens framräknade fastpristal. Det kan i sammanhanget noteras att

NO för närvarande prövar om branschens tillämpningsföreskrifter för

användningen av index vid anbudsgivning är förenligt med anbuds-

kartellförbudet.

SPK har i sin rapport diskuterat generella problem vid användningen

av index. Följande anges:

Problem kan uppkomma vid omfattande användning en av indexerad prissättning. Index speglar regel genomsnittliga som förhållanden och beaktar vanligtvis inte den fortlöpande produktivitetsutvecklingen hos den enskilde prissättaren. Det finns risk för att index inte speglar den verkliga kostnadsutvecklingen för den aktuella verksamheten. Detta kan bero på dels att index är generellt konstruerat t.ex. KPI, dels index som att inte mäter den faktiska prisutvecklingen på grund av rabattgivning och inköp till fasta priser Stora företag kan etc.

själva ha betydande inverkan på indexutvecklingen vilket

innebär viss rundgång och därmed automatisk kompensation för egna kostnadsökningar. Detta kan i sin minska företur tagens incitament att hålla nere de egna kostnaderna. Dessutom kan en omfattande användning indexbaserad prissättning av medföra långsiktigt strukturella effekter på bransch. Sådana en effekter är mycket svåra att bedöma och beror bl.a. den av tekniska utformningen av index, tillämpningen dessa och av konkurrensförhållandena inom branschen.

Entreprenadindex E84 är konstruerat mängd delindexar av en vilket förmodligen ger en ganska god träffsäkerhet när det gäller sammansättningen av olika produktionsfaktorer. Däremot tas vid indexmätning inte fullt ut hänsyn till rabattgivning på byggmaterial.

5.2.3 Kommitténs slutsatser

Prissamarbetet inom byggområdet medför särskilt risker för stora

skadliga verkningar till följd det system för indexreglering och

av

subventioner av bostadsbyggandet finns. Entreprenören får sålesom

des normalt kostnadskompensation för de prishöjningar som sker på material han köper in till ett pågående bygge samt för de VVS-, eloch maskinarbeten han upphandlar, förutsatt att hans prisökning som inte är större än den allmänna prisutvecklingen på byggmaterial enligt SCB:s faktorprisindex. Något starkare motstånd mot höjningar av priserna följer centrala prislistor finns därför inte från entrepresom nörens sida. Inte heller byggherren känner av hela prishöjningen. Låneunderlaget räknas nämligen upp med tidskoefficienten som delvis kompensation för materialprishöjningar under byggnadsger tiden. För närvarande betalar således staten genom räntebidraget större delen prishöjningen på byggmaterial. av

Bygg- och boendesektorn har betydelse för hushållens ekonomi stor och det är därför viktigt att konkurrensen inom denna sektor fungerar väl. Mot denna bakgrund finns det skäl att överväga ett förbud mot

eller begränsning av de centrala horisontella prisrekommendationer

enligt vad framgår SPK:s rapport finns för byggmaterial som som av för VVS-, el- och maskinarbeten. Trots att en priskonkurrens samt förekommer via rabattgivning på listpriserna anser kommittén att geprislistor för hel bransch kan ha en kostnadsdrivande mensamma en effekt. Samtidigt går det inte bortse från att prislistor kan förenkla de mindre företagens priskalkylering och förmedla prisinformation till köparna underlag för diskussion om rabatter. som

Tänkbara lösningar på detta problem skulle kunna vara

ett generellt förbud men begränsat till de varor och tjänster som utgör stor volym de köpande företagens omsättning en av

ett generellt förbud, med möjlighet till dispens - men

att tillåta prislistor förutsatt att de största företagen - gemensamma inte deltar i prissamarbete

att tillåta prislistor om dessa avser medelpriset för - gemensamma viss och tjänst leverantörerna eller underentreprenöen vara som faktiskt tillämpat under en viss period. rema

De anvisade lösningarna är förenade med olika tekniska och juridiska

problem och kräver grundlig analys. Kommittén en avser att i det fortsatta arbetet överväga frågan förbud horisontellt om ett mot prissamarbete också kan omfatta prislistor som gemensamma för en hel bransch.

Kommittén vill i detta sammanhang peka på länsbostadsatt närnndemas tillämpning lånereglema och användningen schabav av loner innebär risk för dessa kan fungera en att som ett officiellt sanktionerat riktpris för vad ett bostadsprojekt bör få kosta. De negativa effekter som diskuterats gäller i hög grad även dessa schabovan lonbelopp som vid anbudsgivningen dessutom ofta utnyttjas som minimipris i stället för ett maximipris. Förekomsten av ett sådant riktpris underlättar prissamarbetet mellan anbudsgivare. Man behöver inte knyta prissamarbetet till visst konkret projekt, ett utan bara allmänt komma överens på vilken nivå skall om man lägga sig i förhållande till schablonbeloppen. Eftersom marginalerna i bostadsbyggandet för närvarande jämfört med byggande annat och andra branscher är lägre har företagen intresse ett gemensamt av att få upp

schablonbeloppen i boverkets regler. Den kontroll produktions-

av kostnaden länsbostadsnämnden utövar och de som överläggningar

med de stora byggföretagen produktionskostnadernas storlek

om som vissa länsbostadsnämnder initierat tenderar förena företagen att och utgör en grogrund för prissamarbete. Det ligger i sakens natur att sådant samarbete är svårt att bevisa och ingripa med stöd KL. mot av

Kommittén återkommer till denna fråga i avsnittet om finansieringssystemet.

I avsnitt 5.1.3 har kommittén framhållit byggherrarna att måste planera större projekt så att konkurrensen stimuleras och att det därför bl.a. kan vara motiverat att ha längre tidsdifferens mellan anbudsen givningen och byggstart. I överhettat konjunkturläge ett kan det nämligen vara svårt att få entreprenadföretag lämna anbud för att omedelbar byggstart. Om byggherren har möjlighet erbjuda att en mera flexibel tidpunkt för igångsättning och slutleverans ökar chansen att få fler och bättre anbud. Vid mera långvariga byggen kan det vara befogat att indexreglerade anbud får så inte företagen ges att behöver

lll

ta för stor risk. Detta är särskilt viktigt för småföretag med svaga finansiella resurser. Underlaget för statliga bostadslån och räntebidrag räknas i dag upp

med ett annat indexsystem tidskoefficienten än det som normalt

används inom branschen för att reglera entreprenadanbud E 84. Kommittén anser att om indexreglering används, det skulle vara en fördel med ett för lånemyndigheter och företag inom branschen gemensamt system, så att man inte får en lägre subvention om byggstarten förskjuts på grund av de skäl som diskuterats ovan. Hur detta system för indexreglering skall vara konstruerat är en fråga för berörda parter. Ett liknande system som byggnadsstyrelsen i dag tillämpar, och som innebär att löneandelen av kontraktssumman inte indexreglerats, diskuteras för närvarande. Systemet innebär i korthet följande: Vid projekt där regleringstiden enligt förfrågningsunderlaget är 12 månader eller mindre tillämpas fast pris utan indexreglering. Vid projekt där regleringstiden enligt förfrågningsunderlaget är längre än 12 månader men mindre än 24 månader tillämpas fast pris med partiell indexreglering. Denna innebär att R % av kontraktssumman indexregleras med indexserier enligt E84. För arbeten där re gleringstiden enligt förfrågningsunderlaget överstiger två år tillämpas fast pris med hel indexreglering. Som framgår av förarbetena till KL torde överenskommelser mellan företag om att tillämpa en viss indexreglering i anbudstävlingar strida mot anbudskartellförbudet. Kommittén anser att om ett för byggbranschen gemensamt och med lånereglema samordnat system för indexreglering tas fram, en dispens från anbudskartellförbudet bör sökas. Självfallet bör dock en byggherre ha kvar friheten att själv bestämma vilken typ av indexreglering han vill ha.

5.3 Finansieringssystemet

5.3.1 Boendekostnadsutredningens förslag

Konkurrenskommittén skall enligt sina direktiv i samarbete med boendekostnadsutredningen BKU föreslå åtgärder på olika sätt som bidrar till att öka såväl kostnadsmedvetandet konkurrenstrycket i som bygg- och boendesektom. BKU har i rapport Studier bostadsen av sektorn 1989 Ds Bo 1988:39 kostaterat att det nuvarande systemet ger dålig måluppfyllelse m.a.p.

neutralitetsmålet likvärdiga subventioner för likvärdiga bostäder i skilda upplåtelseformer paritetsmålet prisskillnader mellan äldre och nyare bostäder sva- rande mot skillnaderi bruksvärdet sociala målet inkomstsvaga gruppers ställning på bostadsmark- naden.

BKU konstaterar vidare att nuvarande subventioner lett till

minskat kostnadsmotstånd stor inflations- och räntekänslighet kapitalisering av subventioner minskad rörlighet -

I betänkandet Ny bostadsñnansiering SOU 1987:71 föreslår utredningen ett reformerat finansieringssystem. I korthet innebär förslaget

gmndsubvention i form av en skattereduktion med 30 % rän- - av teutgiftema för egnahem resp. ett räntebidrag för hyres- och bostadsrätter motsvarande 30 % av ränteutgiftema för den ursprungliga investeringen i fastigheten räntelån lika för alla upplåtelsefomier. Denna finansieras på allmänna kapitalmarknaden och säkras kreditgarantier genom och en statlig skuldutvecklingsgaranti investeringbidrag för nya hus motsvarande kostnaderna den - av breddade mervärdeskatten enligt skatteförslaget

höjning av bostadsbidragen. -

BKU:s förslag beräknas vid 11 % ränta och 6 % inflation medföra en

besparing på 23 miljarder kronor jämfört med nuvarande system. ca

BKU:s förslag kommenteras relativt utförligt i SPK:s rapport. Sam-

manfattningsvis SPK att förslaget bör verka i rätt riktning och anser bidra till neutraliteten mellan olika upplåtelseforrner ökar, att pariatt förbättras ett reellt anpassat lånesystem och att teten genom mera belastningen på statsutgiftema minskar.

I regeringens förslag till reformerad inkomst- och företagsbeskattning

prop. 198990: 1 10 anges vad gäller räntelån följande:

Det föreslagna systemet med räntelån och dess samverkan med skattereglema har analyserats ytterligare inom bostadsde nya och finansdepartementen med utgångspunkt bl.a. i de synpunkter framförts vid remissbehandlingen av samtliga som utredningsförslag. Därvid framkom att ytterligare överväganden krävs, bl.a. avseende frågan statliga och kommunala om garantier för lånen, frågan om kreditinstitutens upplåning vid räntelån samt frågan hur befintliga lån kan läggas om till om räntelån. Det har därvid visat sig vara praktiskt omöjligt att genomföra sådan omläggning redan år 1991. De av mig en föreslagna förändringarna skattereglerna utgår därför från att av systemet med räntebidrag skall kvar under år 1991. Därvara med aktualiseras frågan hur reglerna för räntebidrag skall om justeras år 1991 med hänsyn till de nya skattereglema.

I propositionen föreslås att räntebidragen reduceras med 1,8 miljarder

kr. år 1991.

5.3.2 Kommittén allmänna bedömning

Kommittén att finansieringssystemet bör reformeras i den anser riktning BKU föreslagit. Kommittén vill i sammanhanget särskilt som understryka att förslaget att kraftigt minska räntebidraget bör vara

ägnat att öka kostnadsmedvetandet och kostnadspressen i olika led av

byggprocessen.

Kommittén vill även framhålla att införandet av full moms i förvalt-

ningsledet får positiva effekter från konkurrenssynpunkt förutsatt att

långtgående s.k. uttagsbeskattning genomförs. Syftet med denna är att lika stor skatt skall betalas sig förvaltningen drivs i regi vare egen eller på entreprenad. Förslaget innebär också att lika får stor moms betalas för byggnadsmaterial vare sig ett fastighetsföretag eller de boende själva svarar för reparationer, utbyte maskinell utrustning av m.m. Kommittén anser det vidare vara positivt att SBAB:s roll ändras och att SBAB förutsätts lämna de föreslagna räntelånen i konkurrens med övriga bostadslåneinstitut, samt att statliga räntesubventioner avses utgå även om en annan finansiell konstruktion än med räntelån väljs.

Enligt BKU:s förslag bör statens stöd lämnas med utgångspunkt från en av bostadsmyndigheterna godkänd kostnad. Det gäller såväl grundsubventioner i form av räntebidrag till räntekostnaderna för de ursprungliga lånen med anknytande räntelån bidrag med anledsom ning av skuldutvecklingsgarantin.

Tanken är att för framtida investeringar skall garantiunderlag bestämmas utifrån hela den av bostadsmyndigheten godkända produktionskostnaden med avdrag för förekommande investeringsbidrag. Det skall ske på sätt för alla upplåtelsefonner och samma ägarkategorier. Garantiunderlag förutsätts uppgå till 100 % denna av kostnad för allmännyttiga bostadsföretag, 99 % för bostadsrättsföreningar och 95 % för privata fastighetsägare privat hyresrätt och egnahem. BKU föreslår således i denna del ingen ändring mot vad som gäller dag, med undantag för dels att den s.k. räntebidragstrappa som nu gäller i fråga om hyres- och bostadsrättshus slopas, dels att låntagarbyggda egnahem behandlas på sätt säljarbyggda. samma som I den referensgrupp som har varit knuten till konkurrenskommittén har synpunkten framförts att privata fastighetsägare är missgynnade i låne- och skattehänseende jämfört med de allmännyttiga fastighetsägarna. Det har emellertid också sagts att allmännyttan har vissa sociala merkostnader som motiverar dessa skillnader.

Kommittén anser att det bör råda konkurrensneutralitet mellan olika kategorier av fastighetsägare. Kommittén har dock valt inte gå att nu

in på bostadsfinansieringssystemets principiella utformning och i vilken utsträckning olika kategorier fastighetsägare skall subvenav tioneras, eftersom detta ingått i BKU:s uppdrag. I BKU:s förslag diskuteras inte länsbostadsnämndernas kostnadskontroll och inte heller hur underlaget för de statliga subventionema skall beräknas. BKU hari sin analys använt en genomsnittlig produktionskostnad för lägenhet och satt detta belopp lika med schablonen låneunderlaget garantiunderlaget. Frågan uppkommer då i vad mån statligt stöd i form räntebidrag, räntelån, kreditgaranti och investeav ringsbidrag skall kunna utgå i de fall den faktiska produktionskostnaden är högre än schablonlåneunderlaget. BKU tar i sitt förslag inte ställning till detta.

5.3.3 Länsbostadsnämndens kostnadskontroll Det är få projekt i landet där klarar att hålla sig inom den ram man - 125 % schablonlåneunderlaget som berättigar till räntebidrag. av - Produktionskostnader över denna ram, s.k. överkostnader, måste finansieras till marknadsränta, vilket leder till höga boendekostnader och en ökad hyressplittring. Ett sätt att angripa problemet är att länsbostadsnämnden inte släpper igenom projekt med för höga produktionskostnader. Detta har prövats sedan kostnadskontrollen i enlighet med uttalandena i prop. 1987

88:48 skärptes hösten 1987, men utan att hittills ha gett avsett

resultat. Kostnadskontrollen är tidigare nämnts en form av prisreglering, som långsiktigt kan få mycket negativa samhällsekonomiska verksom ningar. En negativ effekt är att kommunerna inte kan realisera sina bostadsbyggnadsplaner. En annan effekt är att projekten ritas om, vilket kan medföra ökade projekteringskostnader samt att kvaliteten och ekonomin i projekten försämras. Vidare kan kostnadskontrollen, byggprisutredningen SOU 1982:34 konstaterat, utlösa en rad som manipulativa åtgärder från företagen för att få låneunderlaget upp eller dölja de verkliga kostnaderna. Ett sätt att dölja kostnaderna är att

sänka utrustningsstandarden och i stället erbjuda högre standard en som tillval. Eftersom kostnader över 125 % schablonlåneunav derlaget inte påverkar de statliga subventionema har byggherren inte någon ekonomisk fördel av att redovisa de verkliga byggkostnadema om dessa är så höga att det finns risk för att länsbostadsnämnden en helt avslår låneansökan.

Många byggföretag upplever länsbostadsnämndens kostnadsprövning som något godtycklig och inte helt konsekvent. Vissa nämnder brukar också avgöra ett stort antal ärenden strax före årsskiftet, vilket ur

konkurrenssynpunkt är negativt. Allvarligt i sammanhanget är också

att kostnadskontrollen i ett långsiktigt perspektiv kan få effekter på

valet av upphandlingsfomi.

Som tidigare nämnts i avsnitt 4.6 har andelen entreprenader med öppen och sluten anbudstävlan minskat och är nu mindre än andelen

egenregiprojekt och förhandlingsentreprenader sammantaget. Om

länsbostadsnämnden stoppar ett projekt därför att kostnaden är för hög leder det vanligen till att byggherren tar kontakt med någon av anbudslärrmarna och ber denne modifiera projektet. En konkurrens-

upphandling övergår då i förhandlingsentreprenad.

en

Att ta fram anbudshandlingar och att räkna på projekt kostar tid ett

och pengar. Det säger sig självt att intresset att delta i en tävlan blir

litet om en entreprenör inte är säker på han kommer få att att uppdraget ens om han det lägsta anbudet. För både entreprenören ger och byggherren framstår det som mera praktiskt att direkt satsa på en förhandlingsentreprenad och att göra affären i samråd med låneupp myndigheterna.

För att statliga lån skall medges för egenregiprojekt och förhandlin gsupphandlade projekt krävs att de minst skall lika bra resultat ge som om projektet skulle ha upphandlats i anbudstävlan. Byggkonen kurrensutredningen SOU 1972:42 konstaterade att det inom byggbranschen är vanligt med anbudssamverkan. Anbudskartellförbudet är avsett att förhindra vissa anbudssamverkan, typer av som presumeras vara skadliga. En otillåten samverkan dock kan i vissa fall alltjämt förekomma. Detta kan då inte enbart medföra ett för högt pris för det

projekt som man tävlar om, utan innebär även att länsbostadsnämnden kan komma att godta en högre kostnadsnivå för andra egenregi eller förhandlingsupphandlade projekt. Eftersom varje projekt i vissa avseenden är unikt är det svårt för lånemyndigheterna att jämföra olika projekt och att bedöma om egenregi eller förhandlingsupphandling är minst lika fördelaktig som konkurrensupphandling samt om den beräknade produktionskostnaden med hänsyn tagen till produktionsförhållanden och projektets allmänna kvalitet är likvärdig med projekt som upphandlats i anbudskonkurrens. jfr 15- 17 § och 22 § nybyggnadsförordningen 1986:692. Ju färre konkur- rensupphandlade projekt som det finns desto svårare är denna jämförelse att göra. Egenregi och förhandlingsupphandling kan i många fall vara lämpliga entreprenadformer och man kan inte generellt begränsa dessa former. Kommittén emellertid att andelen sådana projekt nu tenderar att anser bli för hög. I nuvarande läge med en mycket höga generella subventioner av bostadsbyggandet kan det i varje fall i tider med stark bostadsbrist motiverat att staten kontrollerar att subventionerna inte enbart vara driver kostnaderna, utan att de främst kommer de boende till del. upp Emellertid kan, som kommittén framhållit ovan, den prisreglering länsbostadsnämndens nuvarande kostnadskontroll utgör långsiksom tigt få mycket negativa verkningar. Som redovisats i avsnitt 4.7 kan kontrollen även försena och fördyra byggandet. Om kontrollen skall vara verkningsfull blir den också relativt resurskrävande för länsbostadsnämndema. Om som BKU föreslagit subventionssystemet ändras och de statliga bidragen kraftigt reduceras finns det inte längre lika starka motiv för den statliga kontrollen av produktionskostnaderna. Byggherren måste då ta ett större ansvar for att bostadsbyggandet kvalitativt och kostnadsmässigt anpassas efter vad marknaden efterfrågar. Det kan härvid tänkas att vissa konsumenter efterfrågar en hög standard och servicenivå, t.ex. äldre personer som vill lämna en för stor villa. Denna skulle då kunna tänkas köpas av en barnfamilj, som kanske i

sin tur gör en mindre hyreslägenhet tillgänglig för ungdomar. Länsbostadsnämnden bör inte genom en stel kostnadskontroll motverka en sådan utveckling mot ökad rörlighet på bostadsmarknaden.

Mot denna bakgrund anser kommittén att det finns skäl att helt nu avveckla länsbostadsnämndemas kostnadskontroll och att i stället satsa på konkurrensfrämjande åtgärder ett medel för att hålla som nere byggkostnadema. Kommittén föreslår därför att 22 § nybyggnadsförordningen och 19 § ombyggnadsförordningen upphävs.

För privata hyreshus skulle ett slopande av länsbostadsnämndens kostnadskontroll i princip inte få någon effekt på hyran, eftersom denna bestäms genom jämförelse med hyran på bostäder i allmännyttan. För hyresrätter i allmännyttan kan ett slopande däremot medföra att hyresnivån höjs om det allmännyttiga företaget genomför mycket dyra nya bostadsbyggnadsprojekt. Man bör dock här kunna utgå från att både det allmännyttiga företaget och kommunen om de statliga subventionerna skärs ned i enlighet med BKU:s förslag kommer att ha ett stort intresse av bostadsbyggandet inte blir dyrare än vad marknaden tål. Kommunen har inte bara ett allmänt politiskt intresse av att hålla hyrorna nere, utan höga hyror kan också få direkta kommunalekonomiska effekter.

För småhus och bostadsrätter kan en slopad kostnadskontroll i det korta perspektivet leda till högre priser. Köpama småhus och av nya bostadsrätter kommer i så fall i läge köparna befintliga samma som av småhus och bostadsrätter, sannolikt kommer de i det längre men perspektivet som en följd av en minskad administration och bättre konkurrens att tjäna på förändringen. Ett borttagande kostnadsav kontrollen bör dock inte ske i ett läge när marknaden är överhettad. Det torde därför inte aktuellt att slopa länsbostadsnämndens vara kostnadskontroll före den l januari 1991, dvs. inte innan skattereformen genomförts och bostadssubventionema reducerats. Dessa förändringar bedömer kommittén kommer leda till minskad att en efterfrågan på bostäder och därmed begränsat för utrymme att ta ut höga priser i nyproduktionen.

5.3.4 Underlag för beräkning av subventionens storlek

Kommittén har utgått från att statliga subventioner till bostadsbyggandet kommer att finnas kvar och att de i stort kommer att vara utformade enligt BKU:s förslag. I det följande diskuteras därför bara hur subventionema kan beräknas och effekter på konkurrensen m.m. olika beräkningsmodeller. av

Nu varande system

För närvarande kan statligt räntebidrag utgå för den faktiska produktionskostnaden till 125 % schablonlåneunderlaget. Med upp av hänsyn till de höga överkostnader i dag förekommer kan den s.k. som produktionskostnadsanpassade belåningen i praktiken sällan tillämpas fullt ut.

Hösten 1989 fastställde boverket regler för beräkning av lånenya underlag och pantvärde. Dessa är bättre anpassade till de verkliga byggkostnadema än de tidigare reglerna, men de innebär i princip inte någon ökning det statliga bostadslånet och räntebidraget. Reglerna av för uppräkning tidskoefficienten förutsätter alltjämt en rationaliav sering motsvarande 0,2 % månad byggkostnadema, vilket man per av i verkligheten inte uppnår. Problemet med höga s.k. övcrkostnader kvarstår således. En allt större del produktionskostnaden måste fiav nansieras till marknadsränta.

Reglerna för beräkning låneunderlag är mycket omfattande och av komplicerade. Små företag har svårt att sätta sig in i dem och att utforma projekten så att de höga låneunderlag. De nya reglerna ger har knappast inneburit någon förenkling. De innehåller fortfarande ett antal komponenter där länsbostadsnämnden skall göra en skäligi hetsbedömning. Det är stor risk för att de lånereglema liksom de nya gamla inte till utvecklingen och därför blir omoderna. anpassas

Schablonbeloppen blir ett uttryck för lånemyndighetemas förhoppningar vad det skall kosta att bygga och ett underlag för om förhandlingar med länsbostadsnämnden storleken på statliga om

bostadslån, men inte ett uttryck for marknadspriset. Eftersom som tidigare nämnts allt färre projekt upphandlas i fungerande konkuren rens blir det också svårt att fastställa regler, med hänsyn till som produktionsförhållanden och kvalitet motsvarar den faktiska produktionskostnaden. Som tidigare nämnts kan reglerna for beräkning

av schablonlåneunderlag också styra prisutvecklingen och underlätta

en samverkan mellan anbudslämnare.

I det följande diskuteras alternativ till nuvarande s.k. produksom tionskostnadsanpassade belåning dels produktionskostnadsen ren belåning, dels en ren schablonbelåning med förenklade regler.

Produktionskostnadsbelåning

Produktionskostnadsbelåning är ett administrativt enkelt system efter-

som den i princip innebär att det statliga lånet baseras på det lägsta anbudet. Under förutsättning att konkurrensen fungerar finns det då ingen anledning för länsbostadsnämnden att i frågasätta kostnadsnivån.

Produktionskostnadsbelåning förekom under åren 1981-1986. Kom-

mittén om kostnadsutvecklingen för bostadsbyggandet i Stockholmsområdet hade i uppgift bl.a. att studera den s.k. PKom belåningen, dvs. produktionskostnadsbelåning räntetrappa, haft utan någon generell kostnadsdrivande inverkan eller någon särskild inverkan på kostnadsutvecklingen i Stockholmsområdet. I kommit-

téns betänkande Ds Bo 1985:4 följande:

angavs Vårt material visar att kostnaderna i bostadsbyggandet steg snabbare än konsumentprisindex fram till år 1980. Därefter har

kostnadsutvecklingen mätt i byggnadsprisindex varit i stort sett

densamma som redovisats i konsumentprisindex. Som tidigare visats ökade överkostnadema kraftigt under 1970talet och nådde sin kulmen år 1980. Därefter har utvecklingen stabiliserats och t.o.m. förbättrats något. Iakttagelserna beträffande byggnadsstyrelsens byggande, sjukvârdsbyggandet samt byggandet barnstugor och servicehus av

visar på en kostnadsutveckling de åren är i

senare som stort sett densamma eller starkare än i bostadsbyggandet. Vårt material talar för att PK-belåningen i sig är neutral när det

gäller kostnadsutvecklingen i bostadsbyggandet. PK-belåningemellertid ha möjliggjort en utveckling mot en mera en synes varierad bostadsproduktion både i exploaterings- och saneringsområden. Om ñnansieringssystemet skall möjliggöra en sådan utveckling är övergripande bostadspolitisk fråga som ligger utanför en kommittén uppdrag.

Konkurrenskommittén konstaterar att efter att PK-belåningen avskaffades hösten 1986 har byggprisindex ökat betydligt snabbare än konsumentprisindex. Detta torde dock främst bero på byggkonjunkturens utveckling.

Kommittén från genomförda undersökningar inte kan anser att man dra några säkra slutsatser lånesystemets effekt kostnadsutom vecklingen. Som framhållits i kapitel 2 kan subventioner och särskilt kostnadsrelaterade sådana störa marknadens funktion. Om en

produktionskostnadsbelåning skulle införas enligt det system som dis-

kuterats bedöms detta dock sedan räntebidragen reducerats ovan, enligt förslaget i skattepropositionen inte att få någon större kost- nadsdrivande effekt. Detsamma gäller om BKU:s förslag skulle genomföras, eftersom bidragen då blir ännu lägre. Räntelån och kreditgarantier bedöms inte ha kostnadsdrivande effekt som samma direkta bidrag.

Förenklade Iåneregler

Om produktionskostnadsbelåning inte är aktuell, måste liksom i dag

räntebidraget beräknas enligt schablonregler. Storleken på räntebidraget behöver dock inte sker vid tillämpning av de nya som nu lånereglema relateras till med hjälp ett 40-tal faktorer teoretiskt en av

framräknad riktig produktionskostnad. Räntebidraget skulle i stället

kunna politiskt bestämd subvention och beräknas ses som en ren ett enkelt schablonbelopp.

Kommittén vill i sammanhanget erinra att när de bostadstekniska om reglerna i God Bostad för 10 år sedan överfördes till Svensk Byggca tanken lånereglema överhuvudtaget inte längre skulle norm var att

styra utformningen av byggnader och bostäder, alla kvautan att litetsegenskaper skulle införas i byggnormen och därmed gälla för såväl statligt som inte statligt belånade hus.

I de nya lånereglema har emellertid vissa tilläggsbelopp införts för åtgärder som ger högre kvalitet eller lägre driftkostnader än vad som följer av nybyggnadsföreskriftema. Dessa tilläggsbelopp nödvänvar diga att införa för att inte kvalitativt och ekonomiskt väl utformade projekt skulle få för höga överkostnader och länsbostadsstoppas av nämnden.

Om emellertid som diskuterats länsbostadsnämndens kostovan nadskontroll slopas och dessutom BKU föreslagit räntesubsom ventionema kraftigt dras ned behövs inte dessa kompenserande tilläggsbelopp längre. Reglerna för det statliga stödet borde då avsevärt kunna förenklas och underlaget endast i form anges av ett enkelt schablonbelopp. Det bör dock påpekas även sådana regler att kan få en styrande effekt projektutformnin och leda till gen att man försöker att maximera subventionema. Dessutom kommer de boende i de fall schablonema inte täcker de faktiska produktionskostnaderna

att drabbas av höga hyror, med ökad hyressplittring följd.

en som Vidare uppkommer bristande neutralitet mellan hyreshusboende en och egnahemsboende, eftersom enligt skattereforrnen egnahemsägare får göra 30 % avdrag för hela räntekostnaden. BKU:s förslag ha att kvar räntebidrag för hyres- och bostadsrättshus är avsett att kompensera för dessa avdrag. Denna bristande paritet och neutralitet kan av den enskilde hyresgästen upplevas orättvis, eftersom han eller som hon för närvarande har små möjligheter att påverka produktionskostnaderna och eftersom i många orter valfriheten på bostadsmarknaden är starkt begränsad. Även för byggherren finns det kostnadskomponenter som han inte kan påverka.

Kommitténs slutsatser

I syfte att uppnå en administrativ förenkling och paritet och neutralitet

bör övervägas att införa en ren produktionskostnadsbelåning, dvs.

att

får beräkna räntebidraget på hela den redovisade byggkostnaden, man förutsatt att projektet är upphandlat i konkurrens. Med konkurrens då både traditionell öppen eller sluten anbudsupphandling, men avses även markanvisningstävling. Produktionskostnadsbelåning kan även övervägas att införas för parallellprojekt. Härmed avses att om man bygger ett liknande hus eller område som ett som varit föremål för konkurrensupphandling, så skall man kunna får lika stort räntebidrag för detta, även det rör sig en förhandlingsentreprenad som om om eller ett egenregiprojekt. Härigenom kan tävlingskostnadema slås ut på flera projekt. För egenregiprojekt och förhandlingsentreprenader bör övervägas att införa en ren schablonbelåning men med starkt förenklade låneregler. Kommitténs förslag förutsätter att förordningen 1978:384 om beräkning låneunderlag och pantvärde ändras. Kommittén redoav visar dock i föreliggande delbetänkande inte något författningsförslag, eftersom denna förordning följd av BKU:s förslag ändå som kommer att behöva omarbetas.

5.3.5 Kreditinstituten Det pågår för närvarande en stark koncentrationsprocess på kreditmarknaden. Detta gäller även marknaden för lån till bostadssektorn. För att motverka en utveckling som skulle kunna innebära att konkurrensen i strid mot syftet bakom avregleringen av kreditmarknaden minskar på grund av ökad koncentration föreslår kommittén två åtgärder såvitt avser bostadsfinansieringsmarknaden.

I det nuvarande systemet delas finansieringen av ett nybyggt hus upp i bottenlån och topplån. Detta medför att konkurrensen om långivningen begränsas; de icke-statliga bostadsinstituten konkurrerar enmedan endast SBAB erbjuder topplån. Boendedast om bottenlånet, kostnadsutredningen föreslog ett system med en statlig kreditgaranti för att eliminera denna konkurrensbegränsande uppdelning. Konkurrenskommittén anser det angeläget att finna lösningar som medför en konkurrens hela finansieringen. Som en första åtgärd föreslår om

kommittén därför att SBAB ges möjlighet att fritt konkurrera om krediter för bostadsändamål. Det är också angeläget andra att ge institut möjlighet att på konkurrensneutrala villkor tävla alla boom stadslån.

Kommittén menar också att försäkringsbolagen bör möjlighet ges att äga bostadsfinansieringsinstitut. De skäl tidigare angetts för som att motivera ett förbud för sådana bolag att äga ñnansieringsinstitut har nu börjat luckras att de tillsammans med närstående upp genom intressen tillåts att majoritetsäga fmansbolag. I den pågående processen mot branschglidning mellan banker och försäkringsbolag är det naturligt att försäkringsbolagen tillåts äga också bolag lånar som upp på marknaden. De skäl mot en sådan utveckling tidigare anförts som bl.a. av försäkringsverksamhetskommittén i SOU 1987:58 kan inte längre anses giltiga. Enligt kommitténs uppfattning skulle detta på ett effektivt sätt bidra till ett ökat konkurrenstryck på marknaden för bostadskrediter och motverka leder till ökad en process som koncentration. Det är vidare viktigt att NO följer utvecklingen noga på det här området och med stöd av KL ingriper för det fall utvecklingen fortskrider på ett sätt medför skadlig verkan för marksom naden.

5.3.6 Markanvisningstävlingar

I överenskommelsen i april 1989 mellan bostadsdepartementet och byggentreprenörema tillkom med anledning bl.a. avtalet som av om

tillsvidareanställning angavs att upphandlingsformer i ökad utsträck-

ning bör prövas ett tidigt inflytande för entreprenören. Detta som ger antogs skapa förutsättningar för att i byggprocessens samtliga led dra nytta av byggföretagens kunnande och att anpassa projekten till effektiva byggsystem under beaktande funktion, kostnad och kvaav litet.

Ett tidigt inflytande kan uppnås egenregibyggande även genom men vid vissa former av totalentreprenad, där entreprenör är med i en planerings- och projekteringsskedet.

Kommittén att det finns fördelar med integration över flera anser en led i byggprocessen. Ett samarbete mellan en byggherre och en entreprenör innebär dock att konkurrensen begränsas och att den entreprenör får bygga varit med i det tidiga skedet. En lösning kan här som s.k. tvåstegsupphandlad entreprenad. För att den ska ge bra revara sultat krävs dock att kommunen fördelar mark till de mest kostnadsmedvetna och effektiva byggherrama.

Frågan kommunernas markfördelning lämnades oreglerad år om 1974. Olika principer tillämpas i olika kommuner. Allmänt kan sägas konkurrensen i byggherreledet är bristfällig och skulle behöva att förbättras. Skilda kategorier byggherrar ges inte alltid samma förav utsättningar vid tilldelning mark för bostadsbyggande. Någon av kostnadskontroll görs vanligen inte vid val byggherre, utan detta av överlåts ofta till lånemyndighetema, dvs. det förutsätts att projektet skall klara kraven för statliga bostadslån. Kontrollen har dock hittills inte kunnat hejda prisstegringarna.

Utvecklingen har under senare år inneburit att allmännyttan resp. privata byggherrar stärkt sina ställningar i de kommuner där de redan tidigare har haft stark ställning. Nuvarande system för marken fördelning ingen garanti för att den byggherre som har bäst komger vad gäller planering, projektering, upphandling och förvaltning petens får genomföra projektet.

Ett sätt att främja konkurrensen vid fördelningen av mark är att kommunen anordnar s.k. markanvisningstävling. En nackdel som en framförts markanvisningstävlingar är att de är relativt dyra att mot genomföra och det krävs hög kompetens för att utforma ett bra att en och för att bedöma förslagen. En annan nackdel är att det är program få företag eller företagsgrupper som har resurser att delta i tävlingarna, vilket innebär risk för marknadsuppdelning. en en

Som framgår den studie markanvisningstävlingar, som av av kommittén låtit genomföra, är hittillsvarande erfarenheter i huvudsak

positiva se bilaga 2. Markanvisningstävlingar kan också vara ekono-

miskt försvarbara även för mindre projekt om resultatet av en tävling kan tillämpas för serie liknande projekt. Förslaget att medge proen

duktionskostnadsbelåning även för s.k. parallellprojekt är ägnade att främja en sådan utveckling.

Kommittén anser därför att markanvisningstävlin bör prövas i fler gar fall än i dag. Vid sådana tävlingar bör samarbete mellan byggherrar och entreprenörer tillåtas och kravet på anbudskonkurrens i det sena skedet således frångås.

Det bör observeras att det är kommunen självständigt avgör som om man vill fördela marken efter en tävling eller vill tilldela den om man direkt till sitt kommunala bostadsföretag eller byggherre. Enannan ligt kommitténs uppfattning bör frågan markfördelningen inte om heller i framtiden vara reglerad, men det är önskvärt att kommunen fördelar marken efter principer som främjar konkurrens.

Kommittén anser att det är önskvärt att liknande typ tävlingar en av även prövas vid byggande på mark som privata företag äger. I sådana tävlingar bör då även allmännyttiga och kooperativa bostadsföretag i samarbete med privata entreprenörer kunna delta.

Kommittén anser att boverket bör följa och utvärdera upp genomförda markanvisningstävlingar samt kommunerna rekommenge dationer om hur tävlingarna kan läggas för bra resultat. upp att ge Boverket bör även följa och utvärdera andra upphandlingsformer upp t.ex. tvåstegsupphandlade entreprenader.

5.3.7 Markvillkoret

Syftet med markvillkoret då det infördes år 1975 dels främja var att konkurrensen genom en minskad andel egenregibyggande, dels att motverka markspekulation. Senare har även markvillkoret kommit att utnyttjas för andra ändamål att kommunema utnyttjat möjliggenom heten att ställa olika villkor i samband med beviljat att man en dispens.

Markvillkoret har fram till början 1980-talet spelat roll då av en stor det gällt att hålla markpriserna och att möjliggöra för kommunere nerna att bygga upp en markreserv för framtida exploatering. Det har

emellertid under senare år blivit allt ovanligare att mark för bostadsbebyggelse går genom kommunens hand. I en riksdagsmotion 198990:Bo 225 sägs att markvillkoret mer eller mindre har satts spel. Motionären efterlyste en studie om markur villkoret och dess tillämpning. Bostadsutskottet delade motionärens uppfattning om behovet av en

sådan studie. I utskottets betänkande l98990zBoU 13 angavs att det

studien bör framgå i vilken utsträckning villkoret tillämpats och i av vad mån kommunerna medgett undantag. Sambandet mellan användandet av olika entreprenadformer och tillämpningen av markvillkoret bör också belysas. Av den undersökning som kommittén låtit genomföra framgår att det blivit allt mindre vanligt att mark för bostadsbebyggelse går genom kommunens hand. År 1988 det ungefär lika vanligt kommunen var att privata intressenter tidigare ägt marken. Av undersökningen som framgår också att störst förändring skett i fråga om förhandlingsupphandlade objekt. Kommittén anser att det principiellt är fel att ha en regel i bostadsñnansieringsförordningen som efterlevs i så liten grad. För den enskilde markinnehavaren kan det också vara svårt att veta om kommunen kommer att ge dispens från markvillkoret eller Några regler och riktlinjer för markvillkorets tillämpning behöver kommuinte formulera. Det finns därför en risk för godtycklighet i nerna tillämpningen och att alla som söker dispens inte behandlas på samma sätt. Kommittén har diskuterat både möjligheten att skärpa markvillkoret att återföra dispensgivningen till staten och alternativt att helt genom slopa markvillkoret. För ett skärpande markvillkoret talar som närmare beskrivits i av avsnitt 4.4 att markvillkoret då det infördes år 1975 i huvudsak fick positiva effekter. Man skulle därför förhoppningsvis kunna få motsvarande effekter på markprisutvecklingen och kommunala markförvärv om tillämpningen av markvillkoret nu åter skulle skärpas

och dispensprövningen återföras till länsbostadsnämnden. En statlig dispensprövning bör också leda till en mera enhetlig praxis vid tillämpningen av reglerna i nybyggnads- och ombyggnadsförordningen. Förhållandena är emellertid i dag annorlunda än för 15 år sedan och det finns även skäl som talar emot att skärpa markvillkoret. För det första är strävandena i dag att minska den statliga regleringen av kommunerna. För det andra har tillsvidareanställning byggnadsarav betare införts vilket gör att byggföretagen behöver ha ett antal egenregiprojekt att ta till för att utjämna sysselsättningen. För det tredje har det förhållandet att marken gått genom kommunens hand inte längre samma tydliga positiva effekt på byggkostnadema. För det fjärde blir markvillkoret mindre verkningsfullt styrmedel i som kommunens bostadspolitik om som BKU föreslagit räntebidragen kraftigt reduceras för hyreshus och bostadsrätter och för småhus helt tas bort. Värdet av subventionen minskar och byggherre kan därför en om han inte får dispens från markvillkoret välja att helt privatñnansiera ett projekt. Markvillkoret kan härigenom riskera att bidra till i stället för att motverka en ökad segregation. Ett företag som inte får dispens från markvillkoret kan alternativt välja att ligga på marken och spekulera i att ändrade politiska majoritetsförhållanden skall leda till omprövning markvillkorets en av tillämpning. Eftersom under större delen 1980-talet lönsamheten i av bostadsbyggandet varit låg samtidigt som efterfrågan på bostäder ökat i många kommuner kan företagen vinna på att ligga på marken. Värdet på denna kan då komma att öka och det kan till slut bli politiskt nödvändigt att frångå markvillkoret för att få igång bostadsbyggandet. För planer som fastställts enligt PBL finns dock ett krav på plangenomförande.

Om markvillkoret skulle slopas krävs att andra konkurrensfrämjande åtgärder vidtas. Genom kommitténs förslag att införa möjlighet till en produktionskostnadsbelåning, diskuterats i föregående avsnitt, som blir konkurrensupphandlade projekt fördelaktiga. Detta bör mer vara ägnat att motverka egenregibyggande och markspekulation.

Ett effektivt sätt att motverka markspekulation är att kommunerna dels har stor markreserv, dels en god planberedskap och ett en egen ston utbud byggbar mark. För att finansiera framtida markköp av kommittén att kommunerna bör se över sitt innehav av mark anser och byggnader, och sälja av de fastigheter som inte är strategiskt viktiga för att genomföra de kommunala planerna. Vidare bör kommunerna se över sin prispolitik. Förslaget att slopa länsbostadsnämndernas kostnadskontroll innebär härvid att kommunerna inom de kommunallagen uppställer självständigt får besluta om ramar som markpriserna. Enligt vad kommittén erfarit är de markpolitiska förutsättningarna för byggande olika i olika kommuner. I vissa kommuner bör det genom utbudsstimulerande åtgärder vara möjligt att hålla nere markpriserna och att neutralisera markinnehavet som en konkurrensfaktor. I många kommuner är emellertid förhållandena sådana att en skärpt tillämpning markvillkoret kan det enda effektiva sättet att få till stånd av vara en fungerande konkurrens. Det finns dock för närvarande enligt kommitténs uppfattning inte tillräckligt underlag för att ta ställning till eventuell ändring i nybyggnadsförordningen i detta hänseende. en I det fortsatta arbetet avser kommittén att i ett antal kommuner studera hur markvillkoret tillämpas samt hur markförsäljningen bedrivs och finansieras. En sådan studie har som redan angetts också efterlysts av riksdagen. I samband med en sådan studie bör även planeringsprocessen studeras. Denna har successivt kommit att ta en allt längre tid. För att genomföra ett projekt krävs en rad godkännanden och tillstånd från olika myndigheter. För att öka utbudet av byggbar mark och minska kommunernas kostnader för markanskaffning måste planeringen rationaliseras. Möjligheterna att begränsa antalet inblandade organ och att förkorta handläggningstidema bör undersökas. Om kostnadskontrollen avskaffas och produktionskostnadsbelåning eller förenklade regler för bedömning av statliga subventioner införs, borde det t.ex. vara möjligt att decentralisera hela handläggningen av låneärenden till de kommunala förmedlingsorganen.

också studeras. Sammanfattningsvis föreslår kommittén:

att slopa länsbostadsnämndens kostnadskontroll att införa produktionskostnadsbelåning för konkurrensupphandla- de projekt och s.k. parallellprojekt och att förenkla reglerna för beräkning av schablonlåneunderlag att öka konkurrensen på bostadskreditmarknaden och göra det möjligt för kreditinstituten inklusive försäkringsbolagen att konkurrera på lika villkor att öka användningen av markanvisningstävlingar att närmare undersöka markvillkorets tillämpning och möjlig- heterna att förenkla planeringsprocessen Förslagen rörande bostadskreditmarknaden och produktionskostnadsbelåning hänger nära samman med BKU:s förslag till förändrat ñnansieringssystem och minskade subventioner till boendesektom. Senast under hösten 1990 beräknas statsmakterna ta ställning till BKU:s förslag. Kommittén kan därför ha anledning att återkomma i sitt slutbetänkande till dessa frågor liksom till frågan markvillom koret.

5.4 Byggnormer och handelshinder 5.4.1 SPK:s rapport SPK konstaterar i sin rapport att tillämpningen byggnorrner bidrar av till att bevara etablerade företagsstrukturer, dämpa importbenägenheten och begränsa incitamenten till forskning och utveckling. Verket påpekar dock att byggprocessens komplexitet och industrialisering en av produktionen medför att det, även utan statliga och regler normer för byggandet, är rationellt för de etablerade företagen med olika branschöverenskommelser och standarder. Då branschsamarbetet är starkt och marknaden domineras av ett fåtal företag kan sådana frivilliga normer i princip få motsvarande negativa effekter den som statliga normbildningen.

SPK anger i sin rapport att följande krav bör ställas på utformningen och tillämpningen av byggnormer: Målsättningen att ställa funktionskrav i stället för detaljreglering är viktig att fullfölja och utveckla. Det är samtidigt nödvändigt att utveckla lcriterier, kontrollmetoder och tillämpningar som verkligen stimulerar till att nya och förbättrade material och metoder utvecklas. Om inte detta sker uppnås förmodligen en mycket begränsad positiv effekt av att byggnormer föreskrivs som funktionskrav. Tillämpningen bindande föreskrifter hos byggnadsnämnder och av länsbostadsnämnder bör utformas enhetligt. Det viktigaste skälet härför är att på bästa sätt utnyttja de stordriftsfördelar och rationaliseringsvinster som finns i ett normerat forfarande. För att till del motverka normernas konserverande effekt på en marknaden och för att fortlöpande utveckla och förbättra norrnsystemet bör i olika sammanhang normavsteg tillåtas. Bl.a. vore det värdefullt att skapa goda möjligheter till experimentbyggen där avsteg från normerna medges i syfte att bygga billigare eller bättre i olika avseenden. För att förbättra allokeringen och därigenom samhällets resursutnyttjande bör omfattningen av normer, som på ett påtagligt sätt styr boendestandarden, kunna minskas. Förutsättningen är dock att konsumenternas inforrnationsmöjligheter och kunskap om utbjudna bostäder förbättras och att bostadsmarknaden ges bättre förutsättningar att fördela bostäder efter hushållens värderingar. Normer och tillämpningen av dessa böri större utsträckning ges en ömsesidig internationell anpassning för att minimera de negativa effekterna på utrikeshandeln. Målet i det internationella samarbetet på området bör bl.a. vara att produkter godkända utomlands får användas inom landet utan ytterligare prövning. Beträffande handelshinder konstaterar SPK att det inom byggsektorn främst är vid handeln med byggmaterial som sådana hinder är direkt märkbara. Det råder stora svårigheter att anpassa import och export till nationella traditioner och formella krav på material och konstruk-

tioner. Ett viktigt tekniskt handelshinder är kraven på typgodkännande och användningen av nationella standarder. Inom Norden existerar sådana svårigheter trots ett mångårigt samarbete på området. I relationerna med länder utanför Norden är problemen desamma och

i

med ännu större svårigheter att övervinna förekommande handels-

hinder. 4

Det finns i dag inga utländska byggherrar i Sverige och få ytterst utländska entreprenörer. Orsaken är byggandets traditionellt starka nationella inriktning med varierande regleringar, affärstraditioner och arbetsmarknadsbestämmelser. Det även på detta område önskvore värt med en svensk anpassning av gällande regler så att dessa inte utgör något hinder för ökad importkonkurrens, på såväl tjänsteen som materialsidan. Därmed skapas förutsättningar för ett ökat in-

hemskt konkurrenstryck samt, vilket inte är mindre viktigt, en förbätt- 4

ring av branschens möjligheter att möta efterfrågevariationer.

Ökad import är viktigt för åstadkomma att en ökad inhemskt priskonkurrens på både byggtjänster och byggmaterial. Om t.ex. ut-

ländska byggentreprenörer kommer 1

in på den svenska marknaden ökar konkurrensen på entreprenadmarknaden samtidigt även som en ökad konkurrens på byggmaterialmarknaden kan uppstå utländska om entreprenörer använder eget importerat material.

Det bör i detta sammanhang poängteras att regleringar och krav på byggandet och användningen av byggmaterial inte är något specifikt för Sverige. Förbättrade möjligheter till handel med byggvaror och

l

byggtjänster kräver därför ett internationellt samarbete och ömsesien J dig harmonisering föreskrifter och tillämpningen dessa. av av ä

5.4.2 Harmonisering och samordning av regler och kontrollordningar

Under l970-talet och början av 1980-talet har kritik framförts mot byggnorrnerna och deras kostnadshöjande effekt. Den byggnya normen PBL-nybyggnadsföreskrifter har utformats mindre detaljerad. Exempel och råd har inte tagits med. Kritiken mot byggnormen å

i i

är därför nu mindre omfattande. Kommittén delar i stort SPK:s allmänna synpunkter på hur den framtida byggnormen bör vara utformad. Kommittén anser således att det är angeläget att ytterligare begränsa antalet detaljregler och att skapa goda förutsättningar för exprimentbyggande i syfte att bygga bättre, billigare och mera varierat. Kommittén anser dock inte att det finns skäl att experimentera med bostäder som inte uppfyller väsentliga funktionskrav, utan dessa bör tillämpas enhetligt av byggnadsnämnden och länsbostadsnämnden. Avsteg från byggnorrnema bör därför i första hand avse att man går ifrån kvarvarande detaljregler. Vid prövning av avsteg från normerna bör ett långtsiktigt och samhällsekonomiskt perspektiv anläggas. Lägre byggkostnader får inte resultera i väsentligt högre driftkostnader eller behov av ökade insatser från samhällets sida under förvaltningsskedet.

Kommittén anser också att det är viktigt att byggtekniska regler som utfärdas av andra myndigheter än boverket i ökad utsträckning samordnas i byggnormen. Som exempel på byggtekniska områden med en splittrad regelgivning kan nämnas hotell- och restauranger och larminstallationer i fastigheter. Riksrevisionsverket har i rapporten Samordnat myndighetsagerande Dnr 1986:100 för dessa områden föreslagit en rad regelförenklingar, som syftar till att minska kostnaderna och göra det lättare för nya företagare att etablera sig inom dessa verksamheter. Kommittén anser att en bättre samordning bestämmelserna och av enhetliga principer för att ange kraven bör kunna underlätta den tekniska utvecklingen och ge kostnadsdämpande effekter. En positiv konsekvens av regelsamordning är också att ett nära genom samarbete de olika myndigheternas kompetens och personalresurser kan tillgodogöras på ett rationellt sätt. Enhetliga regler och standarder kan underlätta ett industriellt byggande och längre serier. De stordriftsfördelar som härigenom uppstår innebär dock en risk för monopolbildning och minskad konkurrens. Det är därför nödvändigt att byggnormer och standarder utformas så att de inte gynnar ett visst material eller fabrikat. De bör också ges en

internationell anslutning så att import av byggprodukter blir möjlig.

Det kan konstateras att statliga byggregler i Sverige är mera omfattande än i andra länder i Västeuropa. Många av de regler som i dag återfinns i byggnormen ges i dessa länder i stället ut som standarder. Betydelsen av standarder kommer att öka till följd av att EG har beslutat att utnyttja standarder som ett instrument för att undanröja tekniska handelshinder. EG-rådet antog i slutet av år 1988 ett byggvarudirektiv som syftar till ett inbördes närmande av medlemsstaternas lagar och administrativa bestämmelser om byggmaterial. Direktivet är avsett att träda i kraft den l juli 1991. Det är utformat som ett ramdirektiv, vilket innebär att det endast innehåller vissa överordnade krav för de enskilda ländernas bygglagstiftning. Utarbetandet av de mer detaljerade reglerna överlåts bl.a. till den europeiska standardiseringsorganisationen CEN. De europeiska standarder som utarbetats av CEN skall om möjligt utformas som krav på produkternas funktion. I beskrivningen av produkternas funktion fastställs samtidigt en uppdelning i olika kravklasser, vilket gör det möjligt för de olika länderna att välja den klass som är bäst anpassad till respektive lands olika byggtraditioner, klimatförhållanden m.m. Detta tillåter t.ex. ett land som Sverige att ha speciella klimatbetingade krav på isoleringsförmåga hos fönster och dörrar m.m. I övrigt skall reglerna vara samma. En byggprodukt som uppfyller en europastandard presumeras även uppfylla kraven i EG:s byggdirektiv och skall då få säljas inom hela gemenskapen. Sverige och övriga EFTA-medlemmar är fullvärdiga medlemmar av CEN. Genom ett deltagande i det europeiska standardiseringsarbetet kan vi således påverka utformningen av framtida europastandarder. Kommittén anser att det är angeläget att Sverige aktivt deltar i det europeiska standardiseringsarbetet. I och med att harmoniseringsarbetet bedrivs på europeisk nivå bedömer kommittén att det är liten risk för att arbetet kommer att domineras av ett fåtal företag.

Kommittén anser att boverket aktivt bör medverka i det europeiska standardiseringsarbetet och där verka för att den säkerhetsnivå som vi har i den svenska byggnorrnen inarbetas i de nya europastandardema. I konkurrenskommitténs uppdrag ingår att analysera effekterna av de nya reglerna om nordiskt typgodkännande. Nordiska typgodkännanden har dock hittills utnyttjats i liten omfattning och effekterna av reglerna är därför än så länge begränsade. Kommittén avser att undersöka hur många nordiska typgodkännanden som beviljats, importvolymer samt om den ökade importen lett till lägre priser. Kommittén återkommer därför till denna fråga i sitt slutbetänkande. Redan nu vill kommittén emellertid aktualisera ytterligare åtgärder för att underlätta import av byggmaterial. Handläggningen av ett typgodkännande vid boverket tar i dag i genomsnitt åtta månader. Boverkets typgodkännanden baseras på prövningar som gjorts av statens provningsanstalt eller annat godkännande organ som boverket godtagit. Den sökande måste således vända sig till två myndigheter och betala dubbla avgifter for att få ett typgodkännande. Detta kan medföra onödig tidsutdräkt och onödiga kostnader. Med hänsyn härtill föreslås att inom vissa områden beslut om typgodkännanden delegeras till provningsanstalten. En sådan delegering torde vara nödvändig för att svenska godkännande organ framgångsrikt skall kunna konkurrera med godkännandeorganen i de andra nordiska länderna, som ofta utför både provning och typgodkännande. En del prövningar i Sverige, t.ex. vissa typer av brandklassificering, görs i dag bara av statens provningsanstalt. Kommitténs förslag innebär dock inte att provningsanstalten skall få ett provningsmonopol för vissa typer av material, utan liksom hittills skall den sökande alltid kunna anlita annat provningsorgan som boverket godtagit. I dessa fall måste dock boverket besluta om typgodkännandet, eftersom sådana beslut enligt gällande regler inte kan delegeras till annat organ än en myndighet. Kommittén förutsätter att provningsanstalten samråder med boverket om vilka byggmaterial som provningsanstalten skall kunna typgodkänna samt att anstalten

begränsar sin typgodkännandeverksamhet till material där det finns tydliga regler för prövningen och där anstalten har särskild kompetens. EG arbetar inte enbart med att harmonisera tekniska regler utan även med att harmonisera provnings- och godkännandeprocedurer. Inom EG är avsikten att så långt möjligt ersätta myndighetsgodkännanden med en privaträttslig certifiering. Kommittén anser att en byggprodukt som uppfyller kraven i en som svensk standard utfärdad europeisk standard skall godtas av byggnadsnämndema på samma sätt som i dag gäller i fråga om typgodkännanden av boverket eller av nordiska provningsorgan. Någon förnyad provning och kontroll skall således för dessa standardiserade produkter inte behövas, utan ett certifikat från ett europeiskt kontrollorgan bör normalt räcka. En sådan ordning innebär både tids- och kostnadsbesparingar.

Kommittén anser att det bör uppdras boverket att i samarbete med statens mät- och provråd och standardiseringskommissionen närmare utreda hur ett sådant certiñeringssystem skall kunna införas i Sverige och vilka författningsändringar som härvid eventuellt kan behövas.

5.4.3 Antidumpningsåtgärder m.m. Dumpning eller subventionering innebär att exporteras till ett en vara annat land till ett lägre pris än varans normala värde. Det handelspolitiska regelsystemet bygger bl.a. på att konkurrensen inte snedvrids genom skadlig dumpning eller subventionering. I samband med att Sverige anslöt sig till koderna dumpning respektive subventioom nering inom ramen för det allmänna tull-och handelsavtalet GATT bemyndigade riksdagen regeringen att enligt bestämmelserna i dessa koder vidta skyddsåtgärder mot såväl skadlig dumpning skadlig som subventionering. Enligt förordningen 1985:738 dumpnings- och subventionsom

undersökningar åligger det kommerskollegium att efter beslut

av regeringen genomföra sådana undersökningar. Kommerskollegium har därefter nio månader på sig att genomföra sin undersökning.

Under tiden finns möjlighet att införa en provisorisk antidumpningseller utjämningstull det finns tillräcklig bevisning om skada. om En dumpnings- eller subventionsundersökning kan avslutas innan den är fullständigt genomförd exportören åtar sig att ändra sina priser om s.k. prisåtagande eller upphöra med sin export till dumpade eller subventionerade priser. Regeringen fattar sedan efter kommerskollegiums yttrande beslut prisåtagandet skall godtas. om Resultatet kommerskollegiums utredning skall innehålla slutsatser av beträffande förekomsten dumpning samt skada och kausalitet. av Regeringens beslut införandet antidumpnings- eller utjämom av en

ningstull får formen av en förordning. Åtgärderna förutsätts ha en

begränsad giltighetstid uppgående till högst tre år. Från svensk sida har antidumpningsåtgärder varit aktuella främst inom byggmaterielområdet. Det senaste exemplet rör importen från Polen och Sovjetunionen av hårda träfiberskivor samt konstruktionsplywood från USA och Tjeckoslovakien. SPK har i yttrande 1989-11-09 över kommerskollegiums undersökning i detta fall avstyrkt införandet antidumpningstull. Enligt SPK:s mening av en bör, i enlighet med den svenska inställningen till ett fritt handelsutbyte, åtgärder mot lågprisimport normalt tillgripas med stor restriktivitet. Liknande synpunkter har även framförts av NO, som pekat på att prisjämförelser måste ske med länder som har en effektiv konkurrens och att låga kostnader i exportlandet inte får hindras att slå igenom. Regeringen har nyligen beslutat att inte införa tull på träfiberskivor. Kommittén delar konkurrensmyndighetemas uppfattning att antidumpningsåtgärder bör utnyttjas med stor restriktivitet. Kommittén också kommerskollegiums utredning om misstänkt dumpning anser bör samordnas med SPK:s utredningar konkurrensförhållanden om inom olika branscher och att konkurrensmyndighetemas synpunkter bör inhämtas.

5.4.4 Utländska entreprenörer

Av SPK:s rapport framgår att det finns få utländska entreprenörer verksamma i Sverige och att skillnader i byggföreskrifter är en bidragande orsak till detta. Kommittén formella och inforanser att mella hinder mot import av såväl byggmaterial tjänster bör som avskaffas eller motverkas. Detta är enligt kommitténs uppfattning ett effektivt sätt att Öka konkurrensen på den svenska byggmarknaden.

För att främja utländsk konkurrens bör byggreglema förenklas och till EG:s. Även de svenska reglerna för offentlig anpassas upphandling bör ses över så att de inte är mindre konkurrensfrämjande än de regler som EG nyligen antagit.

Det betyder bl.a. att även kommunal upphandling och sannolikt även

upphandling av kommunala bolag bodies governed by public laws

kommer att omfattas statliga upphandlingsbestämmelser och av att ett överklagningsinstitut måste tillskapas. EG:s regler för entreprenadupphandling gäller för projekt kostar än 35 som mer ca milj.kr. Det arbete med att harmonisera byggbestämmelsema som diskuterats i föregående avsnitt bör enligt kommitténs uppfattning inte enbart vara ägnat att underlätta import byggmaterial även av utan underlätta för utländska entreprenörer att konkurrera på den svenska marknaden.

Det pågående integrationsarbetet i Västeuropa kan leda till ökad en specialisering inom byggentreprenadverksamhet och byggmaterialin-

dustrin. Detta kan leda till lägre byggkostnader. Åtgärder bör därför

vidtas för att underlätta ett byggande över gränserna. En förutsättning för detta är dock att företagen får med sig arbetsledning och ta egen yrkesarbetare. Detta är särskilt viktigt när byggarbetsmarknaden i ett enskilt land är överhettad.

För icke nordiska medborgare krävs uppehållstillstånd och arbetstillstånd om en utländsk entreprenör vill med sig arbetskraft. ta egen AMS har utarbetat riktlinjer för bedömning tidsbegränsade av arbetstillstånd och entreprenadarbeten. Kommittén har inget erinra att mot dessa riktlinjer, att det vid prövningen arbetsmen anser av

tillstånd även bör hänsyn till konkurrenssituationen i den region tas där det aktuella projektet skall utföras.

Kommittén utländska entreprenadföretag i Sverige skall följa anser att svenska arbetsmiljöregler och svensk lagstiftning i övrigt samt att de bör tillämpa löne- och anställningsförmåner är likvärdiga med de som som tillämpas i Sverige.

För nordiska medborgare behövs inget arbetstillstånd. De danska och norska arbetsgivarorganisationerna har i skrivelse till Nordiska en rådet angivit de tvingas betala vissa avgifter till Svenska Byggatt nadsarbetarförbundet snedvrider konkurrensen som man anser de svenska entreprenörerna. Kommittén anser att det är gentemot önskvärt dessa avgifter harmoniseras och att man ser till att att företagen inte behöver betala liknande avgifter i båda länderna. Vad härvid skall gälla för tillfälliga entreprenadarbeten med nordisk som personal är dock inte någon lagstiftningsfråga, utan bör enligt kommitténs mening lösas på ett praktiskt sätt genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens i de nordiska länderna. Reglerna bör härvid parter

till den rättspraxis se EG-domen Rush Portuguesa

också anpassas - Franska immigrationsbyrån utvecklats inom EG och till det som direktiv är under utarbetande för entreprenadarbeten över som gränserna inom EG.

Utländska företag enbart använder egen arbetskraft kan bidra till som dämpa Överhettningen byggarbetsmarknaden. Enligt komatt mitténs uppfattning bör detta vägas in vid prövning av byggnadstillstånd. Ur konkurrenssynpunkt är det önskvärt att det startas nya byggföretag i Sverige. Här skulle invandrarna kunna bidra till utvecklingen. För utländska medborgare finns det emellertid en rad restriktioner förhindrar eller försvårar start av företag. Av figur som 5.1 framgår vilka särskilda tillstånd som kan krävas för utländska medborgare.

Riksrevisionsverket har i rapporten Samordnat myndighetsagerande -

En studie regler vid start av företag Dnr 1986:100 före-

av m.m. slagit grundlig översyn bör göras de regelsystem som beatt en av gränsar utlänningars möjligheter att starta och driva företag i Sverige

och att bl.a. kravet på näringstillstånd bör slopas.

I en promemoria från industridepartementet Ändrade regler om utländska företagsförvärv Ds 1989:57 föreslås reglerna för att utländska förvärv av svenska företag ändras. De föreslagna ändringar-

na innebär i huvudsak prövningskriterium införs att ett nytt som utgår från den nationella säkerheten. Systemet med utlänningsförbehåll

behålls oförändrat, det prövningskriteriet införs men nya även beträffande ärenden borttagande sådana förbehåll. Alla förvärv om av med vissa undantag skall anmälas inom viss tid för inte bli - - att ogiltiga men närmare prövning sker endast beträffande en sådana förvärv där lagens prövningsgrund det nationella säkerhetsintresset - bedöms vara berörd. Denna prövningsprocedur görs också tillämplig i fråga om ärenden utlänningsförbehåll. om

De skäl som anförs för förändringarna äri huvudsak lagstiftningen att inte ligger i linje med internationella överenskommelser och den allmänna utvecklingen i OECD-länderna. Det medför Sverige att får

en dålig plattform för att diskriminering svenska

reagera mot av företag utomlands och även risk för dessa diskrimineras en att med

hänvisning till vår lagstiftning. Dessutom anförs lagstiftningen

att inte ligger i linje med Sveriges uttalade intresse främja av att utländska

investeringar i landet och att den tillämpas på sådant sätt hittills

ett inga avslag att befogade svenska skyddsintressen särskilt - utan stora praktiska effekter kunnat tillgodoses inom för de ramen prövningskriterier redan är internationellt godtagna. som

Kommittén att det är angeläget förändringar i

anser att enlighet med promemorian Ds 1989:57 snarast kommer till stånd och och att reglerna om näringstillstånd samtidigt förändras. Det är viktigt att de olika lagstiftningar utlänningars möjligheter som styr att starta och driva företag i form aktiebolag, handelsbolag, enskild finna av eller ekonomisk förening bättre samordnas. Det kan övervägas att i avvaktan på genomförandet sådana regler omedelbart införa av ett temporärt undantag för byggbranschen från kravet näringstillstånd.

Figur 5.1 Krav som ställs på utländska medborgare för att starta eller driva företag i Sverige

Aktiebolag AB Handelsbolag HB Enskild firma EF

Start av övertag. av Start av övertag. av Start av övertag. av nytt AB befintl AB nytt HB befintl HB ny EF befintl EF 1. Uppehålls- 1. Uopehålls- 1. UDDehålls- 1. Uppehålls- 1. Uccehålls- Unperållstillstånd tillstånd tillstånd tillstånd tillstånd tillstånd 2. Arbets- 2. Arbets- 2. Närings- 2. Närings- 2. Narings- 2. Naringstillstånd tillstånd tillstånd tillstånd tillstånd tillstånd 3. Tillstånd 3. Tillstånd 3. Tillstånd 3. Tillstånd 3. Forvarvsatt sitta i att sitta i att sluta av- att sluta av- tillstånd ledningenför ledningenför tal om svenskt tal om svenskt svenskt AB svenskt AB HB HB 4 Förvärvs- 4. Förvärvstillstånd tillstånd

5.5 Bruksvärdesystemet Effektiviteten i förvaltningsledet har stor betydelse för den totala boendekostnaden. SPK har i sin undersökning inte närmare studerat företagsstmkturen och konkurrensförhållandena inom förvaltningsledet. Kommitténs allmänna bedömning är dock att konkurrensen i detta led är bristfällig. Hyreslagstiftningen utgår från huvudregeln, vad gäller bostadslägenheter, att hyran skall vara skälig 12 kap. 55 § jordabalken. I praktiken är det emellertid bruksvärdesystemet, vartill regeln också hänvisar, verkar styrande och det reella innehållet i som anger

principen om skälig hyra. En grundtanke i bruksvärdesystemet är att de allmännyttiga bostadsföretagen skall prisledande. Såsom vara systemet tillämpas utgör allmännyttans byggkostnader och driftkostnader utgångspunkten vid hyressättningen. De kollektiva hyresförhandlingar som förs torde knappast tillräcklig stark på ge en press företagen att förbättra effektiviteten.

Också på den privata hyresmarknaden bestäms hyrorna i huvudsak efter kollektiva förhandlingar. Härvid gäller det att med ledning av hyrorna i det allmännyttiga beståndet komma överens vilka hyror om som skall gälla. En ökad effektivitet och kostnadspress i det privata beståndet påverkar däremot inte hyresnivån.

I realiteten är det således fråga om kostnadsprissättning där en allmännyttans självkostnader i första hand bestämmer hyrornas höjd. Den tillämpade ordningen utgör helt klart form prisreglering, en av om än i mjukare former än hyresstopp eller myndighet föreskrivna av maximihyror. Prisregleringen på hyresområdet medför berörts i som avsnitt 4.9 bristande incitament till kostnadspress och olika slag av snedvridningseffekter.

Genom bruksvärdesystemet har konkurrensens kostnadsdämpande funktion delvis satts ur spel. Detta gäller särskilt i tider med bostadsbrist då bostadsföretagens konkurrens hyresgästerna är liten och om möjligheterna begränsade att välja bostad det indivien som passar duella önskemålen med avseende på kostnad och kvalitet.

En annan orsak till att konkurrensen försämrats är den Ökade koncentrationen som ägt på fastighetsmarknaden rum samt att bostadsföretagen inom ramen för bruksvärdesystemet utjämnar hyrorna mellan gamla och fastigheter. Detta försvårar möjlignya heterna att starta bostadsföretag bygga hyreshus, genom att nya eftersom de företagen inte har något fastighetsbestånd utjämna nya att hyrorna mellan.

SPK konstaterar i sin rapport att den praxis för hyressättningen i som dag tillämpas inom för bruksvärdesystemet endast i begränsad ramen omfattning klarar att låta hushållens värderingar komma till av

uttryck. Visserligen är begreppet rättvis hyresstruktur svårt att deñniera men klart står att ytterst få av de faktorer som kan tänkas skapa rättvisa hyresrelationer mellan olika lägenheter beaktas i hyressättningen. Systemet, som var tänkt som ett mellanting mellan marknadsprissättning och hyresreglering, synes i dag mer ha karaktären av hyresreglering. En omfattande och dyr nyproduktion av bostäder utgör enligt SPK:s bedömning ett potentiellt hot mot systemet eftersom allt större summor måste omfördelas mellan olika årgångar. Ett reformerat finansieringssystem med högre kostnader i nyproduktionen skulle i ett övergångsskede medföra ytterligare påfrestningar på bruksvärdesystemet. Enligt kommitténs uppfattning kan åtgärder för att öka konkurrensen i de tidigare leden i byggprocessen endast ge begränsade resultat, om inte samtidigt konkurrensen skärps i förvaltningsledet. Det skulle nämligen ta mycket lång tid innan de boende i stocken av bostäder skulle få nytta av ett ökat konkurrenstryck och lägre nybyggnadskostnader, och dessutom är det risk för att dessa kommer att ätas upp i förvaltningsledet. Kommittén anser att hyressättningssystemet bör reformeras så att hushållens värderingar i högre grad än för närvarande kommer till uttryck i hyressättningen och att särskilt bostadens läge bör få större genomslagskraft i hyressättningen. Detta bör dock ske genom en ändrad tillämpning av bruksvärdesystemet och någon fullständig marknadsanpassning av hyrorna är enligt kommitténs uppfattning av sociala skäl inte möjlig att generellt genomföra. Bruksvärdesystemet infördes som en ersättning för den direkta hyresreglering som tillkom under krigsåren och innebar en uppmjukning i förhållande till denna. Enligt kommitténs mening bör emellertid även bruksvärdesystemet betraktas som en reglering föranledd av den kvardröjande bristsituationen på hyresmarknaden, särskilt i de större städerna, och bör alltså inte ses som ett permanent inslag. På sikt bör eftersträvas en friare ordning för hyressättningen som bygger på prisbildning genom konkurrens, dock med möjlighet för en

hyresnämnd att sätta ned oskäliga hyror. Klart är dock sådan att en omläggning kräver ingående utredning och inte kan ske i mer ett sammanhang. Situationen är uppenbarligen annorlunda i sådana orter, främst storstäder, som har en markant bostadsbrist än i där det orter råder jämvikt mellan tillgång och efterfrågan på lägenheter.

För närvarande pågår översyn de rekommendationer för en av hyressättningen SABO och Hyresgästernas Riksförbund har som utarbetat. Ett nytt förslag är framtaget och under vintern 198990 har försök genomförts i några allmännyttiga bostadsföretag samtidigt som dataprogram har utarbetats. En rekommendation kan behandlas i ny Hyresmarknadskommittén ett samarbetsorgan mellan nämnda ovan organisationer under våren 1990. Enligt det liggande förslaget kommer hyran att bero lägenhetemas och fastighetemas standard, av geografiskt läge, närservice och närmiljö.

Eftersom hyrorna i de allmännyttiga bostadsföretagen är riktningsgivande för hyrorna i det privata beståndet kommer ett nytt hyressättningssystem att få genomslag på hela hyresmarknaden. Därför pågår också vissa diskussioner med Fastighetsägareförbundet. I Göteborg genomför hyresgästföreningen och fastighetsägareföreningen för närvarande ett gemensamt projekt Hyra efter kvalitet.

En trend under senare år har varit att inom allmännyttan i ökad man grad decentraliserar fastighetsförvaltningen och inför s.k. hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll. En trend på den privata sidan är att ansvaret

för driften läggs ut på professionella fastighetsförvaltningsbolag.

Kommittén anser att det är önskvärt att hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll vidgas till att även gälla den privata sidan samt att ett liknande hyresgäststyrt underhåll och medbestämmande även utvecklas på fastighetsnivå och bostadsornrådesnivå. Detta skulle enligt kommitténs bedömning leda till ökad konkurrens och prispress på en

fastighetsservicetjänster. En konsekvens ett sådant ökat hyresgäst-

av inflytande kan också bli blir mindre benägen omfördela att man att kostnader mellan och gamla fastigheter inom allmännyttan. nya

Kommittén anser att det finns behov att grundligt undersöka av mera

hyresmarknaden. Som underlag för eventuella förändringar planerar kommittén att i ett urval kommuner närmare undersöka: möjligheterna och kostnaderna för att införa en bättre och mera heltäckande lokal hyresstatistik samt prisstatistik för överlåtelser av bostadsrätter och egnahem hur bruksvärdesystemet i dag tillämpas och hur stora skillnader som föreligger mellan faktisk hyra och en beräknad marknadsmässig hyra vilka grupper som i dag bor i lägenheter med en hyra som är väsentligt lägre än marknadshyran i vilken utsträckning bostadsföretagen lägger ut reparationer och fastighetsservicetjänster på entreprenad samt pris- och konkurrensförhållandena för sådana tjänster

möjligheterna till en ökad grad av hyresgäststyrt lägenhetsunder- håll och differentiering av hyran eller avgifter efter grad av service storleken på allmännyttans sociala merkostnader och möjligheter- na att skapa konkurrensneutralitet. Kommittén planerar att återkomma med förslag till åtgärder för att öka konkurrensen i förvaltningsledet i sitt slutbetänkande. I detta avser kommittén att diskutera olika vägar för att successivt införa en ökad grad av marknadsanpassning och en ökad rörlighet på bostadsmarknaden. Härvid kommer även förutsättningarna att undersökas för att i form av en försöksverksamhet pröva att tillämpa en friare hyressättning i kommuner med en balans på bostadsmarknaden.

SÄRSKILDA YTTRANDEN

SÄRSKILT YTTRANDE AV LEDAMOTEN MARIANNE CARLSTRÖM

I betänkandet anser kommittén att slopandet av länsbostadsnämndens kostnadskontroll kan medföra att hyresnivån höjs i allmännyttibostadsföretag. Men att den planerade förändringen av de statliga ga bostadssubventionema kommer att medföra att kommunen och de allmännyttiga företagen har ett stort intresse av att genomföra billiga projekt. Jag gör bedömning av effekterna av en slopad kostnadsen annan kontroll. Jag tror inte att kostnadskontrollen leder till en minskad konkurrens och högre kostnader i sig. Och inte heller att det är på grund kostnadskontrollen rörligheten på bostadsmarknaden av som är så liten idag. Kostnadskontrollen behövs för att avgöra om kostnaden motsvaras av kvaliteten i det aktuella objektet. Kostnaderna för allmännyttans produktion skulle inte minskas bara genom att kontrollen slopades. Kostnadsprövningen och kvalitetskontrollen är också ett viktigt bostadspolitiskt styrmedel. Däremot jag att reglerna för länsbostadsnämndernas kostnadsanser kontroll bör över och förenklas i samband med den förändrade ses bostadsfinansieringen. Försök med förenklad och effektivare lånehantering bör genomföras för att få ett underlag för en förändring.

När det gäller hyressättningssystemet anser kommittén att det bör reformeras så att hushållens värderingar i högre grad än för närvarande kommer till uttryck i hyressättningen och att särskilt bostadens läge bör få större genomslagskraft i hyressättningen.

Bruksvärdesystemet innebär att likvärdiga lägenheter ska ha liken värdig hyra. De faktiska kostnaderna ska tas ut vid hyressättningen i allmännyttan, och de privata ska följa likvärdiga projekt i allmännyttan. Detta är en viktig princip bl.a. ska motverka segregation i som boendet. Om bostadens läge ska få större genomslag i hyressättningen kommer med all säkerhet segregationen öka. att När det gäller försök med typ hyressättning än bruksvären annan av desystemet kan det vara bra att få erfarenheter dels av ett annat system och dels ett bättre underlag över hur det fungerar innan total en översyn och inriktning på den kan diskuteras.

SÄRSKILT YTTRANDE AV LEDAMOTEN CHRISTER EIREFELT

Mina utgångspunkter

Bostadsmarknaden är en av de mest reglerade sektorerna i samhället. Det finns ett stort antal statliga och kommunala styrinstrument och regelsystemet är dessutom svåröverskådligt. Enligt min uppfattning måste rad regleringar slopas för öka nu en att de boendes valfrihet och åstadkomma bättre fungerande bostadsen marknad. Som kommittén konstaterar finns det ett klart samband mellan det omfattande regel- och subventionssystemet och bristande konkurrens och hög kostnadsutveckling.

Det finns också andra skäl till att kraftigt förenkla regelsystemet.

Bl.a. skulle rörligheten på bostadsmarknaden öka och människors

önskemål bättre kunna tillgodoses.

Markvillkoret

Kommitténs betänkande innebär ett steg i rätt riktning och jag står i allt väsentligt bakom den analys och de förslag som redovisas, dock med ett undantag. Det finns enligt min uppfattning tillräckligt starka skäl för att redan nu fatta beslut om att helt slopa markvillkoret. I betänkandet redovisas också en rad sådana skäl, men kommittén avstår ändå från att lägga ett konkret förslag. I stället ska en studie göras för att undersöka markvillkorets tillämpning. Markvillkorets ursprungliga syfte att stimulera till ökad konvar en kurrens i byggandet. Det har dock i praktiken främst kommit att innebära att kommunen ges möjlighet att ställa en mängd krav på byggnationen utöver plan- och bygglagens bestämmelser. Markvillkoret har lett till en ökad byråkrati, brist på tomter och har dessutom fått en kostnadsdrivande effekt. Jag anser därför att markvillkoret skall avskaffas. Kommunernas möjligheter att styra byggandet är fullt tillräckliga, inte minst genom den fysiska planeringen.

SÄRSKILT YTTRANDE AV SAKKUNNIGE PER-OLOF JÖNSSON

Jag delar i huvudsak utredningens intentioner och förslag för att åstadkomma en högre grad konkurrens och därmed effektivitet inav om sektom. Jag hade emellertid gärna sett, att kommittén redan nu

hade lagt förslag till åtgärder i syfte att bryta den fortgående koncentrationstendensen inom framför allt byggmaterialindustrin. Nuvarande konkurrenslag och konkurrensövervakning har enligt mitt förmenande inte utgjort tillräcklig grund för att förhindra en mycket snabb koncentration och monopolisering. Kommittén borde därför också, inför kommande överväganden om eventuella förändringar i konkurrenslagstiftningen härutinnan, ha genomfört delstudier i syfte att sedermera kunna bryta upp existerande privata koncentrationer till för bostadskonsumenterna. Jag förutsätter att kommittén lägger gagn förslag i dessa avseenden i sitt slutbetänkande. Ifråga eventuellt förbud mot integrerade konsortier vill jag framom hålla, att sådana konstellationer mellan rikstäckande och lokala aktömåste ytterligare uppmärksammas i kommitténs fortsatta arbete. rer Kommitténs analyser och slutsatser beträffande det antagna sambandet mellan det s.k. subventionssystemet och boendekostnadsutvecklingen förefaller mig inte helt överygande. Till yttermera visso har, enligt uppgifter i referensgruppen till kommittén, kostnadsutvecklingen varit högre i den helt oreglerade byggsektorn, dvs. inom kontors- och annat kommersiellt byggande. Så länge skillnaderna härvidlag mellan reglerad och oreglerad sektor inte analyserats finner jag kommitténs slutsatser inte styrkta. Vad sedan avser anbudsförfarande i samband med upphandlingar, bör det på grundval av uppgifter i den ovan nämnda referensgruppen påpekas, att s.k. förhandlingsupphandling erfarenhetsmässigt framstår som en ur kostnadssynpunkt väl så lämplig metod som upphandling i konkurrens, framför allt i situationer av en överhettad ekonomi. Beträffande utländsk medborgares möjlighet att tillsammans med andra bedriva rörelse i Sverige genom ekonomisk förening är denna starkt begränsad genom att icke-nordisk medborgare i princip inte kan vara styrelseledamot i föreningen. Inom EG pågår för närvarande aktiva diskussioner i syfte att möjliggöra etablerandet av s.k. europakooperativ, dvs. ekonomisk förening med medlemmar i två eller flera länder. Ur konkurrensneutralitetssynpunkt finner jag det synnerligen väsentligt att den förväntade lagstiftningen inom EG i detta

avseende blir tillämplig även i de situationer svenska medlemmar

fysiska ocheller juridiska personer deltar i ett europakooperativ

med säte i EG-land eller, omvänt, utländsk medborgarejuridisk person deltar sådant företag med säte i Sverige. Jag vill slutligen framhålla, att kommittén bort diskutera stimulansåtgärder i syfte att öka andelen byggnation i s.k. egenregi i landet, t.ex. genom i sammanhanget gynnsamma momsregler.

Statens 1990

ottentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Företagsförvärv i svenskt näringsliv. 41. Tio år med jämställdhetslagen utvärdering och - Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning förslag. C. inom socialtjänsten. 42. Internationellt ungdomsutbyte. C. En idrottshögskola i Stockholm struktur, - 43. Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om organisation och resurser för en självständig den statliga statistikframställningen. C. högskola på idrottens område. U. 44. Demokrati och makt i Sverige. SB. Transportrâdet. K. 45. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Fi. Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. FÖ. 46. Särskild skatt i den finansiella sektorn. Fi. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. 47. Beskattning stipendier. Fi. av Lagstiftning för reklam i svensk TV. U. 48. Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn, Samhällsstöd till underhâllsbidragsberättigade bam. del III. Idéskisser och bakgrundsmaterial. S. 49. Arbete och hälsa. A. Kostnader för fastighetsbildning m. m. Bo. 50. Ny folkbokföringslag. Fi. l0.Strömgatan 18 Sveriges statsministerbostad. SB. 51. SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personal- ll. Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. kontroll och meddelarfrihet. C. 12.Meddelarrätt. Ju. 52. Utbyte av utländska körkort. K. 13.Översyn sjölagen Ju. 53.1 skuggan de av av stora De mindre partiernas villkor i - 14.Långtidsutredningen 1990. Fi. kommunalpolitiken. C. 15.Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. Fö. 54. Arbetslivsforskning Inriktning, organisation, - 16.Storstadstraftk 5 ett samlat underlag. K. finansiering. A. - 17. Organisation och arbetsformer inom bilateralt 55.Flygplats 2000 De svenska flygplatserna i utvecklingsbistånd. UD. framtiden. K. 18.Lag om folkbokföringsregister m.m. Fi. 56. Skatt på lotterier och spel. Fi. l9.Handikapp och välfärd En lägesrapport. 57. Personalutbildning inom totalförsvaret. Fö. - 20. Välfärd och segregation i storstadsregionema. SB. 58. Konkurrens i inrikesllyget. C. 21.Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck- 59. Sätt värde på miljön Miljöavgifter och andra lingen. ME. ekonomiska styrmedel. M. 22. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck- 60. Skada av vilt. Jo. lingen. Bilagedel. ME. 61. Skärpt tillsyn huvuddrag i en reformerad - 23. Tomträttsavgäld. Bo. datalag. Ju. 24. Ny kommunallag. C. 62. Konkurrensen inom byggbosektom. C. 25. Konkurrensen inom livsmedelssektom. C. 26. Förmånssystemet för värnpliktiga m. fl. Fö. 27. Post Tele Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. K. 28.Att följa upp kommunal verksamhet- En internationell utblick. C. 29. Tobakslag. 30. Översyn upphovsrättslagstiftningen. Ju. av 3 l Perspektiv på arbetsförmedlingen. A. . 32.Staden. SB. 33. Urban Challenges. SB. 34. Stadsregioner i Europa. SB. 35. Storstädemas ekonomi 1982-1996. SB. 36. Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. SB. 37.Förfatmingsreglering av nya importrutiner m.m. Fi. 38.Översyn naturvårdslagen ME. av m.m. 39. Konstnärens villkor. U. 40. Kämkraftsavveckling kompetens och sysselsätt- ning. ME.

Statens 1990

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Finansdepartementet

Strömgatan 18 Sveriges statsministerbostad. [10] Längtidsutredningen 1990. [14] - Välfärd och segregation i storstadsregionema. [20] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18]

Staden. [32] Författningsreglering av nya importrutiner m.m. [37]

Urban Challenges. [33] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. [45]

Stadsregioner i Europa. [34] Särskild skatt i den finansiella sektorn. [46]

Storstädemas ekonomi 1982-1996. [35] Beskattning av stipendier. [47]

Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. [36] Ny folkbokföringslag. [50]

Demokrati och makt i Sverige. [44] Skatt på lotterier och spel. [56]

Justitiedepartementet Utbildningsdepartementet

Meddelarrätt. [12] En idrottshögskola i Stockholm struktur, organisation Översyn av sjölagen [13] och resurser för en självständig högskola idrottens Översyn upphovsrättslagstiftningen. [30] av område. [3] Skärpt tillsyn huvuddrag i en reformerad datalag. [61] - Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7]

Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [ll]

Utrikesdepartementet Konstnärens villkor. [39]

Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6]

Organisation och arbetsformer inom bilateralt

Jordbruksdepartementet

utvecklingsbistånd. [17] Skada av vilt. [60]

Försvarsdepartementet

Svensk säkerhetspolitik i föränderlig värld. [5] Arbetsmarknadsdepartementet

en Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15] Perspektiv på arbetsförmedlingen. [31]

Förmänssystemet för värnpliktiga m. fl. [26] Arbete och hälsa.[49]

Personalutbildning inom totalförsvaret. [57] Arbetslivsforskning Inriktning, organisation, finansiering. [54]

Socialdepartementet Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning Bostadsdepartementet

inom socialtjänsten. [2] Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9] Samhällsstöd till underhällsbidragsberättigade barn. Tomträttsavgäld. [23] Idéskisser och bakgrundsmaterial. [8]

Handikapp och välfärd En lägesrapport [19] - .

Tobakslag. [29] Industridepartementet

Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade bam, Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [1] del III. [48]

Kommunikationsdepartementet Civildepartementet

Transportrâdet. [4] Ny kommunallag. [24]

Storstadslrafik 5 ett samlat underlag. [16] Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25] - Post Tele Affärsverk med regionalt och socialt Att följa upp kommunal verksamhet- En - [27] internationell utblick. [28] ansvar. Utbyte utländska körkort. [52] Tio år med jämställdhetslagen utvärdering och av - Flygplats 2000 De svenska flygplatserna i framtiden. förslag. [41] - [55] Internationellt ungdomsutbyte. [42]

bTatCIlS

ottentliga utredningar

Systematisk förteckning

Förenklad slatistikreglering; med förslag till lag om den statliga statistikframställningen. [43] SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet. [51] I skuggan av de stora De mindre partiernas villkor i kommunalpolitiken. [53] Konkurrens i inrikesflyget. [58] Konkurrensen inom byggbosektom. [62]

Miljö- och energidepartementet

Den elintensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen.[21] Den elintensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen. Bilagedel. [22] Översyn naturvårdslagen [38] av m.m. Kärnkraftsavveckling kompetens och sysselsättning. - [40]

Miljödepartementet

Sätt värde pâ miljön Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel. [59]