Skall matmomsen slopas?

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

SKALL

MATMOMSEN

SLOPAS ?

Betänkande av utre ningen om differentierad mervär eskatt SME

92.

Statens

offentliga utredningar

@?f§ 1983:54 §5]

Finansdepartementet

..-. a.. ...

Skall matmomsen

slopas?

Betänkande av om differentierad

ytredningen

mervärdeskatt Stockholm 1983

ISBN 91-38-07854-6 ISSN O375-25OX minab/gotab Stockholm 1983

Till Statsrådet och chefen för

finansdepartementet

Den 5 januari 1983 bemyndigade regeringen chefen för finansdepartementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter med uppdrag att utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att slopa eller sänka mervär- Med stöd av detta bemyndigande tillkallade deskatten på livsmedel. 1983 såsom ordförande i kommittén

departementschefen den 27 januari

Åke Hallman och såsom ledamöter riksdagsledamoten generaldirektören Rune Carlstein, riksdagsledamoten Sören Häggroth, riksdagsledamoten Hans Kjell Johansson, riksdagsledamoten Stig Josefson, riksdagsledamoten Petersson, riksdagsledamoten Lars Svensson, förste vice talmannen Ingesamt riksdagsledamoten Aina Westin. gerd Troedsson om differentierad mervärde- Kommittén har antagit namnet utredningen

skatt. Till sakkunniga i kommittén förordnades den 23 februari 1983 departe- Lindstam och numera Karl Olov

mentsrådet Leif expeditionschefen

Öster. förordnades den 23 februari 1983 direktören Thomas Till experter civilekonomen Erik Herland, direktören Ernst-Olaf Holm, Cederberg, direktören Kjell Ola Jonsson, departementssekreteraren Bengt Johnsson, Leif Krafft, direktören Stig Lundahl, taxeringsdirekavdelningsdirektören tören Bo Norrman, direktören Nils Eric Näslund, t.f. byråchefen Ulf Tillgren direktören Allan och byråchefen Robert Udd. Den 13 juni 1983 förordnades i

Nyrén till expert. Till sekreterare i kommittén förordnades den 27 januari 1983 numera t.f. t.f. avdelningschefen Lennart Göranson. Den 22 juni 1983 förordnades och avdelningsdirektören Roland avdelningsdirektören Ambjörn Berglund Ferngren till biträdande sekreterare. Kommittén får härmed överlämna slutbetänkandet Skall matmomsen

slopas?”.

Till betänkandet har fogats reservation av ledamoten Hans Petersson. Särskilt yttrande har avgivits av ledamoten Ingegerd Troedsson. Stockholm den 5 oktober 1983

Åke Hallman

Rune Carlstein Sören Häggroth Kjell Johansson Stig Josefson Hans Petersson Lars Svensson Ingegerd Troedsson Aina Westin /Lennart Göranson Ambjörn Berglund Roland Ferngren

Innehån

0rd- och begreppsförklaringar

13 Sammanfattning

17 Summary

21 1 Utredningsuppdraget

2 Ett system för difierentierad merviirdeskatt 25 2.1 av livsmedelsområdet 26 Avgränsning 2.2 i sista ledet eller i samtliga led 36 Differentiering 2.3 av skattereformen . . 39 Finansiering . . . . 43 2.4 Teknisk utformning av skattesystemet 2.5 Administrativa konsekvenser för statsförvaltningen 50 2.6 Administrativa konsekvenser för näringslivet 57 2.7 . . . . . . . . . . . . . . . Kontrollproblem

2.8 Åtgärder för att säkerställa att skattesänkningen kommer konsu-

menterna till godo 71

3 av ett system för mervärdeskatt 75

Effekter differentierad

3.1 Priseffekter . . . . 75 3.2 . . . . . 78 Fördelningseffekter 3.3 Konkurrens- och efterfrågeeffekter 83

4 Jämförelse mellan ett system för differentierad mervärdeskatt och

subventioner . . . . . . . 91 på vissa livsmedel 4.1 Administrativa konsekvenser för statsförvaltningen 91 4.2 Administrativa konsekvenser för näringslivet 94

4.3 Pris-, fördelnings- och konkurrenseffekter 95

5 Kommitténs överväganden och förslag 99 5.1 Vilka 99 varor och företag skulle beröras? 5.2 Hur skulle åtgärden finansieras? . . . . . . . . . 100 5.3 Skulle livsmedel befrias från mervärdeskatt helt eller delvis? 102 5.4 Bör mervärdeskatten på livsmedel slopas? 104

Reservation av ledamoten Hans Petersson . . . . . . . . . 107

Särskilt yttrande av ledamoten Ingegerd Troedsson . . . . . . 111

Bilagor Bilaga 1 Tidigare utredningar . . . . . . . . . . . . . 113

Bilaga 2 Utländska erfarenheter . . . . . . . . . . . . 123

Bilaga 3 av tillämpningsfrågor i samband med en

Undersökning differentierad mervärdeskatt . . . . . . . . . . 133

Bilaga 4 Undersökning av fördelningseffekter . . . . . . . 157

5 Analys av efterfrâge- och konkurrenseffekter . . . . 163

Bilaga

Ord- och

begreppsförklaringar

Basbeloppet

fastställs för ett år i taget av regeringen. Förändringar i Basbeloppet basbeloppet beräknas på grundval av förändringar i konsumentprisindex (jämför förklaringen av detta begrepp) justerade med hänsyn till effekten av ändrade indirekta skatter, subventioner och energipriser. Regeringen har föreslagit att justeringen för indirekta skatter, subventioner och energipriser skall slopas från och med beräkningen av basbeloppet för 1984. Dock skall, vid denna beräkning, effekterna på index av devalveringen av svenska kronan i oktober 1982 neutraliseras. Basbeloppet används bl.a. för indexreglering av pensioner, studiemedel och vissa underhållsbidrag. Basbeloppet för 1983 uppgår till 19 400 kr.

Beskattningsvärde

Mervärdeskatten beräknas såsom en viss andel - för närvarande 19 procentav beskattningsvärdet vid försäljning av vara eller utförande av tjänst. Med beskattningsvärdet menas därvid normalt varans eller tjänsteprestationens pris inklusive mervärdeskatt. I priset inräknas därvid - förutom mervärdeskatt- även t.ex. ersättning för frakt, expeditionsavgift, avbetalningstillägg och andra avgifter som köparen får betala. Det enda undantaget i detta avseende är att ränta på kundkredit inte ingår i beskattningsvärdet. Mervärdeskatt beräknas i vissa fall på ett reducerat beskattningsvärde. Vid försäljning av monteringsfärdiga hus och vid utförande av vissa tjänster t.ex. servering och uthyrning av hotellrum - beräknas mervärdeskatten på ett till 60 procent reducerat beskattningsvärde. I praktiken blir effekten densamma som om mervärdeskatten hade reducerats till 60 procent av normal mervärdeskatt, dvs. till 11,4 procent. För vissa slag av tjänster beräknas mervärdeskatten på ett beskattningsvärde som är reducerat till 20 av priset inklusive skatt, vilket i praktiken motsvarar en mervärdeprocent skatt på 3,8 procent av det faktiska priset. Detta gäller bl.a. för vissa tjänster i samband med byggnads- och anläggningsarbeten.

8 0rd- och

begreppsförklaringar

Differentiering

I

mervärdeskattesammanhang avses med differcntiering ett system med fle_r

än en skattesats. På varuområdet gäller, som ovan nämnts, skatt på reducerat beskattningsvärde beträffande monteringsfärdiga hus. Vidare har - som framgår av avsnitt 2.6 och bilaga 3 - vissa varuområden befriats från mervärdeskatt. För flertalet tjänsteområden att mervärdeskatten gäller beräknas på ett reducerat eller att området beskattningsvärde befriats från mervärdeskatt. Mervärdeskatten är således redan i dag i viss mening differentierad. Samtidigt bör understrykas att den enhetliga skatten på den dominerande delen av varuområdet innebär att mervärdeskatten i sina huvuddrag kan betraktas som odifferentierad, i synnerhet jämfört med mervärdeskattesystem i utlandet som redovisas i bilaga 2. Från en viss säljares synpunkt uppfattas mervärdeskatten som differentierad först då olika beskattning gäller för skilda delar av dennes sortiment. Exempel på distributionskanaler som för närvarande har att hantera en differentierad mervärdeskatt redovisas, som nämnts, i avsnitt 2.6 och bilaga 3. Differentieringen gäller här mycket begränsade områden.

Ingående mervärdeskatt

Mervärdeskatt på ett företags inköp av varor och tjänster, dvs. den skatt företaget betalar till leverantörerna, brukar kallas ingående skatt. Leverantörernas priser anges normalt exklusive mervärdeskatt och mervärdeskatten debiteras därvid separat. Företaget noterar all ingående mervärdeskatt i sin bokföring som underlag för redovisningen av mervärdeskatt.

Jordbruksavtalets

regelutlösning

För jordbruksprodukter regleras priserna i partihandelsledet. Den nu gällande prisregleringsperioden för jordbruksprodukter gäller för tiden den 1

juli 1982 - den 30 juni 1984. Jordbruksprisregleringen innebär bl.a. att

jordbruket kompenseras för kostnadsökningar m.m. två gånger per år - den

1 januari och den 1 juli (regelutlösning). Det totala kompensationsbeloppet

bestäms varje gång efter förslag av statens jordbruksnämnd som överlägger med jordbruksnämndens konsumentdelegation och Lantbrukarnas förhandlingsdelegation. Sedan totalbeloppet till jordbruket har fastställts fördelas detta på olika produkter i form av prishöjningar. Det är regeringen som slutligt skall ta ställning till resultaten av överläggningarna. (Jämför

begreppsförklaringen rörande livsmedelssubventioner).

Konsumentprisindex

Konsumentprisindex, eller KPI, beräknas exklusive direkta skatter och sociala förmåner och avser att belysa den genomsnittliga prisutvecklingen för den totala privata inhemska konsumtionen. Som underlag för KPI ligger ett

0rd- och begreppsförklaringar 9

där varje vara och tjänst åsatts en vikt som motsvarar dess viktsystem, värdemässiga andel av den privata konsumtionen eller, annorlunda uttryckt, av den genomsnittliga konsumentens utgifter för inköp av varor och tjänster. KPI påverkas av alla prisförändringar, således också av sådana som är en direkt följd av ändringar i t.ex. mervärdeskatten eller livsmedelssubventiomed en procentenhet - t.ex. från 19 nerna. En ändring av mervärdeskatten - sålunda KPI med 0,7 procentenheter. Ett totalt till 20 procent höjer slopande av de nuvarande livsmedelssubventionerna skulle höja KPI med 1,2 vid oförändrade marginaler - räknat i kronor och ören - i procentenheter handeln.

Livsmedelssubventioner

Genom livsmedelssubventionerna har mervärdeskattens fördyrande inverkan på vissa baslivsmedel kunnat begränsas. Regering och riksdag beslutar på grundval av jordbruksprisregleringen prisnivån på jordbrukets produkter. Fördelning av eventuella prishöjningar kan medföra högre livsmedelspriser eller ökade subventioner. För närvarande utgår subventioner på mjölk, ost, kött och fläsk samt i viss utsträckning på fisk. Om subventionerna ökas minskas i motsvarande utsträckning konsumenternas utgifter för de subventionerade livsmedlen. Om subventionerna däremot minskas blir effekten den motsatta.

Mervärdeskattens grunddrag

Mervärdeskatten tas ut på samtliga led i produktions- och distributionskedatt varje led svarar för inbetalningen av skatten på den jan och innebär värdetillväxt - mervärdet - som tillförts varan eller tjänsten i det egna ledet. Tekniskt sker detta att ett företag redovisar skillnaden mellan genom och ingående mervärdeskatt till skattemyndigheten. Mervärdeutgående skatten utgör således varken någon kostnad eller inkomst för företagen eftersom all - men inte heller mer än - den mervärdeskatt som företaget - eller kasserat in från sina kunder betalas ut igen antingen till leverantörerna till statskassan. Eftersom det i allmänhet förflyter en viss tid mellan den —- inklusive utgående mervärdeskatt - från tidpunkt då företaget får betalning kunderna och den tidpunkt då redovisning till skattemyndigheterna sker kan emellertid företaget utnyttja en viss del av mervärdeskatten som en räntefri kredit. Även motsatsen kan förekomma. Mervärdeskatten - dvs. i utgör sålunda en kostnad endast för sista ledet allmänhet konsumenterna - eftersom dessa inte får in någon mervärdeskatt från efterföljande led motsvarande den de betalat i samband med varuinkö-

bl.a. att det går att få full effekt av en mervärdeskatte-

pen. Detta innebär sänkning genom att låta denna gälla endast i sista ledet. Om man däremot skulle sänka mervärdeskatten i tidigare led men inte i sista ledet får detta i praktiken ingen som helst effekt på konsumentpriserna.

10 0rd- och begreppsförklaringar

Mervärdeskattepålägg

Mervärdeskatten beräknas på priset inklusive mervärdeskatt. För att räkna fram priset inklusive mervärdeskatt måste alltså priset exklusive skatt höjas procentuellt mer än som motsvarar skatteuttaget.

Exempel: Pris inklusive mervärdeskatt l00:00 kr. Mervärdeskatt 19 procent 19:00 kr. Pris exklusive mervärdeskatt 81:00 kr.

Priset exklusive mervärdeskatt måste ökas med 23,46 procent 23 46 x 81 för att priset inklusive skatt skall bli 100 kr.

Mervärdeskattesats Skattesatsen uppgår för närvarande normalt till 19 procent av beskattningsvärdet, dvs. av priset inklusive mervärdeskatt. I ett fall tillämpas dock lägre skattesats, nämligen vid import av monteringsfärdiga trähus, då skattesatsen uppgår till 11,4 procent av beskattningsvärdet. I övriga fall med lägre mervärdeskatt tillämpas normal skattesats - 19 procent- på ett till 60 eller 20 procent reducerat beskattningsvärde. Skatten blir i de senare fallen 11,4 respektive 3,8 procent av priset inklusive mervärdeskatt.

Exempel: Full skatt Reduktion till Reduktion till 60 procent 20 procent

Pris inklusive mervärdeskatt l00:00 kr. l00:00 kr. l00:00 kr.

Mervärdeskattesats 19 procent 19:00 kr. 11:40 kr. 3:80 kr. Pris exklusive mervärdeskatt 81:00 kr. 88:60 kr. i 96:20 kr.

Mervärdeskatten 19 procent motsvarar 23,46 procent av priset exklusive mervärdeskatt 81 kr. när full skatt tas ut och 12,87 respektive 3,95 procent när reduktion sker till 60 eller 20 procent (jämför mervärdeskattepålägg ovan).

0rd- och begreppsförklaringar 11

Nettoprisindex

rensats från effekterna av dels I nettoprisindex har konsumentpriserna indirekta skatter som belastar konsumtionsvaror, halvfabrikat, råvaror, dels subventioner till förbrukningsmaterial och arbetskraft, hänförliga konsumtionsvaror. Ändrad mervärdeskatt eller ändrade livsmedelssubventioner således inte Bortsett från de nämnda påverkar nettoprisindex. motsvarar konsumentprisindex ifråga om justeringarna nettoprisindex omfattning och sammansättning.

Priseffekt

av mervärdeskatten inklusive skatt i En förändring påverkar priserna konsumtionsledet. Priseffekten överensstämmer emellertid inte alltid med förändringen i skattesatsen eller skattepålägget.

Exempel 1: Mervärdeskattesatsen höjs från 19 till 24 procent, dvs med 5 procentenheter: Pris inklusive mervärdeskatt 100:00 kr. 19:00 kr. Mervärdeskatt 19 procent

Pris exklusive mervärdeskatt 81:00 kr. Mervärdeskattepålägg vid den nya skattesatsen (skattesatsen 24 före skatt) 25:58 kr. procent motsvarar 31,58 procents pålägg på priset Pris inklusive mervärdeskatt efter skattehöjningen l06:58 kr.

6:58 kr. Prishöjning Relativ prishöjning = 6,58 procent

Exempel 2: Mervärdeskatten halveras från 19 till 9,5 procent, dvs med 9,5 procentenheter: Pris inklusive mervärdeskatt 100:00 kr. 19:00 kr. Mervärdeskatt 19 procent

Pris exklusive mervärdeskatt 81:00 kr. Mervärdeskattepålägg vid den nya skattesatsen (skattesatsen 9,5 före skatt) 8:50 kr. procent motsvarar 10,5 procent pålägg på priset Pris inklusive mervärdeskatt efter skattesänkningen 89:50 kr.

10:50 kr. Prissänkning Relativ prissänkning = 10,5 procent

De hår redovisade beräkningarna av priseffekter gäller för enstaka varor. Vid beräkning av effekter av en ändrad mervärdeskatt på den genomsnittliga måste härutöver den konsumentprisnivån hänsyn tas till att vissa delar av är befriade från mervärdeskatt och att mervärdeskatprivata konsumtionen ten på vissa andra områden beräknas på ett reducerat beskattningsvärde.

12 0rd- och begreppsförklaringar SOU 1383:54

Redovisningsskyldighet

Redovisningsskyldighet föreligger i regel om den skattskyldiges skattepliktiga omsättning överstiger 10 000 kr. för helt beskattningsår. Når en skattskyldig är redovisningsskyldig skall han deklarera mervärdeskatt. Redovisningsskyldighet är en förutsättning för avdragsrätt. Efter länsstyrelsens prövning kan en skattskyldig bli redovisningsskyldig utan att den skattepliktiga omsättningen överstiger 10 000 kr., t.ex. under ett upp)yggnadsskede.

Skattepliktig

Varor är skattepliktiga, dvs. skall beläggas med mervärdeskatt, om de inte undantagits från skatteplikt enligt mervärdeskattelagen. Med vara avses i detta sammanhang materiellt ting som inte är fastighet samt gas, värm: och elektrisk kraft. Tjänster är skattepliktiga om detta anges i lagen.

Skattskyldig

Skattskyldig är den som inom landet yrkesmässigt omsätter skattepliktigvara eller tjänst eller vissa angivna slag av skattefria varor och tjänster sam: den som omsätter sådana varor eller tjänster på export. Detta innebär att nästan alla näringsidkare är skattskyldiga. I vissa fall är näringsidkare tekniskt skattskyldiga, vilket innebär att de inte redovisar någon utgående mervärdeskatt eftersom hela försäljningen avser ej skattepliktiga varor eller tjänster eller endast går på export. Däremot får tekniskt skattskyldiga göra avdrag för ingående mervärdeskatt, dvs. den ingående mervärdeskatten återbetalis av skattemyndigheterna. Den som inte är skattskyldig saknar rätt att göra avdrag för ingående mervärdeskatt och får alltså bära mervärdeskatten som en kostnad.

Utgående mervärdeskatt

Mervärdeskatt på ett företags försäljning av varor och tjänster, dvs. den mervärdeskatt som ett företag inkasserar från sina kunder, kallas utgående mervärdeskatt. Den utgående mervärdeskatten beräknas genom att mervärdeskattesatsen -för närvarande 19 procent- appliceras på beskattningsvärdet, dvs. normalt bruttoomsâttningen inklusive mervärdeskatt. Vid redovisning till länsstyrelsen av mervärdeskatt dras den ingående mervärdeskatten från den utgående mervärdeskatten och mellanskillnaden inbetalas till statsverket - eller återfås, vid negativ mellanskillnad.

Sammanfattning

Kommitténs huvuduppgift har varit att bedöma om livsmedel helt eller delvis bör befrias från mervärdeskatt. Denna bedömning har baserats på en genomgång och värdering av de argument som kan anföras för och emot en sådan åtgärd. Kommittén har därvid funnit som förts fram till förmån för en sänkt at! det enda väsentliga argumentet eller slopad mervärdeskatt på livsmedel är att åtgärden antas gynna barnfamiljer och hushåll med lägre inkomst, att ett utbyte av livsmedelssubventionerna mot en sänkt mervärdeskatt på livsmedel skulle innebära en omfördelning till barnfamiljernas och låginkomsttagarnas nackdel, att såväl subventionerna på vissa baslivsmedel som mer direkta åtgärder metoder att förbättra riktade till utsatta grupper är överlägset effektivare ekonomiska situation än en barnfamiljernas och låginkomsttagarnas differentiering av mervärdeskatten - oavsett hur en sådan differentiering skulle finansieras, att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel, sett som isolerad åtgärd och räknat i absoluta främst kommer höginkomsttagarna till belopp, del, att barnfamiljer med en disponibel inkomst under 75 000 kr. per år skulle missgynnas av åtgärden, både relativt och i absoluta belopp, jämfört med hushåll med samma inkomst men utan barn, att ett system med olika mervärdeskatt på livsmedel och övriga varor och skulle skapa betydande administrativa problem och kostnadsöktjänster som näringslivet, samt ningar inom såväl statsförvaltningen försvåra att ett sådant system skulle skapa omfattande tillämpningsproblem, skattekontrollen och öppna nya möjligheter till skattefusk. Kommitténs slutsats är därför att mervärdeskatten bör vara densamma på livsmedel varor. Resultaten från som på andra mervärdeskattepliktiga kommitténs motstånd mot tanken att hearings visar också på ett omfattande att sänka eller slopa mervärdeskatten på mat. I något fall har framhållits frånvaron av subventioner på vissa delar av livsmedelsområdet har lett till snedvridningar i konkurrensförhållandena. har kommittén haft till uppgift att Oavsett ståndpunkt i huvudfrågan utarbeta ett tekniskt av mervärdeskatten. Det system för en differentiering redovisar har utformats med målsättningen att så system som kommittén långt möjligt undvika eller minska negativa följdeffekter för företagen och

14 Sammanfattning

statsförvaltningen och samtidigt uppnå största möjliga konkurrensneutralitet. Det redovisade systemet för differentierad mervärdeskatt innebär att skattebefrielsen skulle omfatta samtliga livsmedel utom spritdrycker, vin, starköl och tobaksvaror, att mervärdeskatten helt skulle slopas på det berörda varuområdet, att differentieringen av mervärdeskatten skulle gälla i samtliga tillverkningsoch handelsled, samt att åtgärden skulle finansieras genom att den normala skattesatsen höjs från 19 till ca 26 procent, dvs. att mervärdeskattepålägget skulle höjas från 23,46 till ca 35 procent. En höjning av mervärdeskattepålägget från 23,46 till ca 35 procent innebär prishöjningar på berörda varor med i genomsnitt ca 9 procent. Storleken på de relativprisförändringar som skulle följa på en differentiering av mervärdeskatten i denna storleksordning kan få negativa struktureffekter för viss industri och handel. Genom att en skattebefrielse för livsmedel skulle finansieras med en av mervärdeskatten varor och tjänster höjning på övriga belastas höginkomsttagare i högre grad än övriga hushåll. Den samlade fördelningseffekten av en slopad mervärdeskatt på livsmedel och en höjning av den normala påläggssatsen till ca 35 procent har närmare undersökts av kommittén. Undersökningen visar något gynnsammare, om än små, effekter för hushåll med lägre inkomst än för hushåll med högre inkomst. I flertalet inkomstlägen blir utfallet i stort sett lika för hushåll utan barn som för hushåll med två barn. Hushåll med ett barn skulle missgynnas av skattereformen jämfört med dessa båda grupper medan hushåll med tre eller flera barn skulle få en viss förbättring av sin köpkraft. Fördelningseffekterna är genomgående små — som högst något över 1 000 kr. per år. Även om kommittén sökt utforma det redovisade systemet så att negativa konsekvenser så långt möjligt undviks, visar de genomförda undersökningarna att varje alternativ för differentiering av mervärdeskatten - som innefattar ett slopande av mervärdeskatten på ett så betydande område som livsmedelsområdet - är förenat med betydande olägenheter. Härtill kommer att den nödvändiga höjningen av mervärdeskatten på övriga varuområden till ca 26 procent - motsvarande ett pålägg på ca 35 procent - kan medföra betydande svårigheter för berörda branscher genom de kraftiga prishöjningar som åtgärden skulle framkalla. Exempelvis skulle restaurangbranschens möjligheter att konkurrera med matlagning i hemmet, försäljning av färdiglagade maträtter och med vissa personalmatsalar i hög grad försämras. Likaså kan en höjning av mervärdeskatten leda till strukturproblem för t.ex. textilbranschen - av beklädnadsvaror genom att en fördyring kan leda till ökad hemsömnad. Stora prisändringar påverkar även förutsättningarna för gränshandeln med olika varor. Restaurangtjänsterna omfattas inte av det av utredningen beskrivna systemet för en sänkt mervärdeskatt på livsmedel av den anledningen att en skattenedsättning av redovisningstekniska skäl också skulle behöva omfatta hotelltjänster samt vin, sprit och starköl. Skulle hotell- och restaurangnäringen hitta redovisningsmetoder som gör det möjligt att särredovisa olika verksamheter och olika försäljningar finns inget hinder för att en sänkt

sou 1983:_54 Sammanfattning 15

mervärdeskatt på livsmedel också skulle kunna omfatta restaurangnäringen. Det har i andra sammanhang framkommit att det är angeläget att förbättra den ekonomiska situationen för barnfamiljerna. Kommittén har, i enlighet med sina direktiv, utformat ett förslag för differentierad mervärdeskatt som skulle vara tekniskt genomförbart - om än förenat med avsevärda negativa följdeffekter. Härigenom skulle dock inte några betydande förbättringar av vare sig barnfamiljernas eller låginkomsttagarnas ekonomi uppnås. I vissa fall skulle barnfamiljer direkt missgynnas i förhållande till jämförbara grupper utan barn. Kommittén avstyrker mot denna bakgrund genomförandet av ett system med lägre mervärdeskatt på livsmedel.

Summary

The Committee’s main task has been to judge whether foodstuffs should be partly or entirely exempted from value added tax. The assessment has been based on a review and evaluation of the arguments for and against such a measure. The Committee has reached the following conclusions. The only substantial argument which has been put forward for reducing or abolishing value added tax on foodstuffs is that it would presumably benefit young families and low-income households. The substitution of reduced value added tax on foodstuffs for food subsidies would imply a redistribution to the detriment of young families and persons with small incomes. Both subsidization of certain basic essentials and more direct measures for the benefit of vulnerable groups are far more efficient methods of improving the economic situation of young families and persons in low income brackets than a differentiation of value added tax, however financed. A reduction or abolition of value added tax on foodstuffs, viewed in isolation and computed in absolute figures, would mainly affect persons with high incomes. Young families with an available income of less than SEK 75,000 per annum would, in both relative and absolute terms, lose by this arrangement in relation to childless households having the same income. A system of value added tax differentiation between foodstuffs and other goods and services would create considerable administrative problems and will involve added expense to both enterprise and the national administration, added to which. A system of this kind would involve extensive problems of implementation, would impede tax enforcement and would create new opportunities of tax fraud. The Committee therefore concludes that the rate of value added tax applied to foodstuffs should be the same as for other commodities liable for this form of taxation. The results of the Committee’s hearings also point to widespread opposition to the idea of reducing or abolishing value added tax on food. It has even been argued that the lack of subsidies in some parts of the food sector has distorted competition. The Committee has been instructed, irrespective of its standpoint on the main issue, to devise a technical system for the differentiation of value added tax. The system presented by the Committee has been designed with the aim of as far as possible avoiding or alleviating negative consequences to

18 Summary SOU 1983254

enterprise and the national administration while at the same time achieving the greatest possible competitive neutrality. The system of differentiated value added tax presented implies the following. All foodstuffs except spirits, wines, strong (export) beer and tobacco products would be exempt from value added tax. Value added tax would be entirely dispensed with in the commodity sector concerned. Value added tax differentiation would apply to all stages of production and trading. The scheme would be financed by raising the normal rate of taxation from 19 to about 26 per cent as a percentage of the price inclusive of tax, i.e. raising the value added tax from 23.46 to about 35 per cent as a percentage of the price exclusive of tax. An increase of value added tax from 23.46 to about 35 per cent would increase the prices of the goods concerned by an average of about 9 per cent. The magnitude of the relative price changes accompanying value added tax differentiation on this scale could have negative structural effects on certain sectors of industry and trade. The financing of tax exemption for foodstuffs by an increase in value added tax on other goods and services would impose a heavier burden on high income brackets than on other households. The overall distributive effect of abolishing value added tax on foodstuffs and raising the normal tax margin to about 35 per cent has been investigated more closely by the Committee. This investigation points to somewhat more favourable, although small effects on households with lower incomes than on households with higher incomes. In most income brackets, the outcome will be more or less the same for childless households as for households with two children. Households with one child would lose by the tax reform in relation to these two groups, while households with three or more children would obtain some improvement in their purchasing power. The distributive effects are consistently small; at most they amount to slightly more than SEK 1 000 per annum. Although the Committee has tried to construct the tax system in such a way as to minimize negative effects, the studies which have been undertaken show that every alternative method of differentiating value added tax — if it involves abolishing value addex tax in such an important sector as the food trade — is subject to considerable drawbacks. What is more, the necessary increase of value added tax in other commodity sectors to about 35 per cent can create considerable difficulties for the sectors concerned, owing to the steep price rises which would result. For example, the ability of the restaurant trade to compete with home cooking, sales of pre-cooked foods and certain personnel catering facilities would be greatly impaired. Similarly, a rise in value added tax can create structural problems in the textile industry. for example, because a rise in the cost of ready-made garments may result in more clothing being made in the home. Heavy price increases will also affect the conditions governing transboundary trade in various commodities. Restaurant services are not included in the system described by the Commission for reducing value added tax on foodstuffs, because a tax reduction here, for practical accounting reasons, would necessarily include

Summary

hotel services and the serving of wines, spirits and strong (export) beer. If the hotel and restaurant trade should devise accounting methods making it possible for different activities and sales categories to be accounted for separately, there would be nothing to prevent a reduction of value added tax on foodstuffs also being applied to the restaurant trade. It has become clear in other connections that measures are urgently needed to improve the economic situation of young families. In keeping with its terms of reference, the Committee has drafted a scheme of differentiated value added tax which would be technically feasible, although it would involve considerable negative consequences. This, however, would not lead to any substantial improvements in the finances of young families or persons with small incomes. In certain cases, young families would suffer a direct disadvantage in relation to comparable groups without children. Accordingly, the Committee advises against the introduction of a system of lower value added tax on foodstuffs.

1 Utredningsuppdraget

l november 1982 framlade regeringen förslag (prop. 1982/83:55) om höjning av mervärdeskatten från 17,7 till 19 procent från och med den 1 januari 1983. I motion 1982/83:128 av Lars Werner m.fl. (vpk) avvisades förslaget om höjning av mervärdeskatten. Vidare föreslogs i motionen bl.a. en differentiering av mervärdeskatten. Enligt motionärerna måste inriktningen på en differentiering av mervärdeskatten vara att mervärdeskatten på livsmedel

sänks och på sikt slopas, att mervärdeskatten inte höjs från rådande nivå på

vissa andra oumbärliga varor medan mervärdeskatten kan höjas på mer umbärliga varor och lyxvaror.

Skatteutskottet erinrade med anledning härav i sitt betänkande (SkU

1982/83: 14) om att samtliga övriga riksdagspartier under en lång följd av år av skattetekniska och statsfinansiella skäl motsatt sig en differentiering av mervärdeskatten. Den i prop 1982/83:55 föreslagna skattehöjningen, som innebar en återgång till en redan tidigare tillämpad skattesats, kunde enligt utskottet inte väntas leda till någon ändrad syn på livsmedelsbeskattningen. Utskottet avstyrkte således ånyo yrkandet om differentierad mervärdeskatt. I riksdagsdebatten anförde statsministern bl.a. att regeringen avsåg att tillsätta en utredning med uppdrag att klarlägga förutsättningarna för och konsekvenserna av en differentiering av mervärdeskatten i syfte att helt eller delvis skattebefria ur konsument- och näringssynpunkt väsentliga varor. Utredningen skulle också få i uppdrag att mot bakgrund av dessa överväganden utarbeta ett konkret förslag. Statsministern anförde vidare att utredningen skulle arbeta skyndsamt. Riksdagen beslöt (rskr 1982/83:98) bifalla skatteutskottets hemställan i vad avsåg dels höjning av mervärdeskatten från 17,7 till 19 procent från och med den 1 januari 1983, dels avslag på motionen 1982/83:128 beträffande differentiering av mervärdeskatten. Den 5 januari 1983 bemyndigade regeringen chefen för finansdepartementet att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med högst nio ledamöter med uppdrag att utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att slopa eller sänka mervärdeskatten på livsmedel.

Enligt kommittédirektiven (Dir 1983:2) skall kommittén bedöma om

livsmedel helt eller delvis bör befrias från mervärdeskatt och - oberoende av det resultat som utredningen kommer fram till på den punkten - utforma ett tekniskt system för en differentierad mervärdeskatt. Det bör enligt direktiven också ankomma på kommittén att föreslå sådana åtgärder att det

22 v

Utredningsuppdraget

inkomstbortfall som en differentiering beräknas leda till kompenseras i första hand inom mervärdeskattens ram. Enligt kommittédirektiven bör kommittén i sitt arbete i övrigt beakta bl.a. följande.

Diskussionen om att slopa eller sänka mervärdeskatten på livsmedel har pågått i många år. Det argument som oftast åberopas till stöd för en sådan åtgärd är av fördelningspolitisk natur. Låginkomsttagare och barnfamiljer får använda en större andel av sin disponibla inkomst till inköp av livsmedel än höginkomsttagare och personer med liten försörjningsbörda. Som skäl för att man bör avstå från en sådan åtgärd brukar åberopas att den fördelningspolitiska effekten av åtgärden skulle vara liten, att den skulle komplicera tillämpningen av skattelagstiftningen med ökade risker för missbruk och fusk samt att det nuvarande systemet för livsmedelssubventioner redan sänker konsumentpriserna på baslivsmedel. Dessa och andra argument för och emot en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel bör närmare analyseras av kommittén. Det är angeläget att de inkomstomfördelningseffekter som uppstår kartläggs i största möjliga utsträckning. Vidare bör kommittén göra en jämförelse mellan livsmedelssubventionerna och en differentiering av mervärdeskatten både vad det gäller priseffekter, fördelningseffekter och praktiska, administrativa och kontrolltekniska aspekter. En central fråga som mera sällan tas upp i debatten är vilken innebörd som bör ges uttrycket livsmedel. Kommittén måste naturligtvis ta upp denna fråga och belysa de skillnader i olika avseenden som föreligger mellan olika avgränsningar av begreppet livsmedel. Från fördelningspolitisk synpunkt kan tänkas att ett snävt begrepp, liknande det område som omfattas av livsmedelssubventionerna, är det lämpligaste. Från t.ex. praktiska synpunkter kan möjligen en motsatt uppfattning hävdas. Kommittén bör också särskilt undersöka om skatteförmånen bör omfatta endast sådana livsmedel som är obearbetade eller obetydligt bearbetade eller om den också bör omfatta i högre grad förädlade eller beredda livsmedel. Vidare bör efterfråge- och konkurrenseffekter av olika avgränsningar av begreppet livsmedel belysas. För att uppnå en sänkning av konsumenternas utgifter för livsmedel räcker det att mervärdeskatten sänks eller slopas vid försäljning till konsument. Kommittén bör undersöka om det är lämpligt med en sådan utformning eller om det är praktiskt mer lämpligt att låta skatteförmånen gälla i samtliga led. Eftersom syftet med skatteförmånen skulle vara att sänka konsumenternas utgifter för livsmedel måste säkerställas att skattesänkningen också kommer konsumenterna till godo. Kommittén bör därför undersöka om några särskilda åtgärder behöver vidtas för att uppnå detta syfte. Enligt nu gällande bestämmelser beräknas mervärdeskatten på ett reducerat beskattningsunderlag när det gäller förtäring på restauranter och andra näringsställen. Kommittén bör undersöka hur en sådan regel låter sig förena med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. I andra länder som har infört mervärdeskatt gäller oftast att livsmedel faller under enl lägre skattesats än andra varor eller inte beskattas alls. Kommittén bör undersöka hur reglerna i andra länder är utformade. Särskilt bör undersökas i vilken mån man har infört olika schablonregler för dem som omsätter både lågbeskattade livsmedel och andra varor. Jag vill erinra om den undersökning av en differentiering av mervärdeskatten som gjordes av 1972 års skatteutredning och som redovisades i betänkandet (SOU 1977:91) Översyn av skattesystemet. Utredningen fann att de fördelningspolitiska effekterna av sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle vara mycket begränsade medan åtgärden skulle leda till avsevärda praktiska, administrativa och kontrolltekniska svårigheter. Utredningens slutsats blev att subventioneringen av baslivsmedel var ett

Utredningsuppdraget 23

överlägset alternativ för att uppnå lägre konsumentpriser på livsmedel. Vidare vill jag erinra om att expertgruppen för studier i offentlig ekonomi har lämnat en rapport på ett angränsande område (Ds B 1982:7 Inkomstomfördelningseffekter av livsmedelssubventioner). Kommittén bör naturligtvis, i den mån det är möjligt, använda sig av det material som finns tillgängligt i dessa och andra sammanhang.”

Slutligen anfördes i direktiven att kommitténs arbete bör bedrivas skyndsamt. Med stöd av bemyndigandet förordnades ordförande och åtta övriga ledamöter samt sekreterare i kommittén från och med den 27 januari 1983. Från och med den 23 februari förordnades två sakkunniga och elva experter. Vidare förordnades ytterligare en expert från och med den 13 juni och två biträdande sekreterare från och med den 22 juni 1983. Kommittén har efter medgivande av chefen för finansdepartementet anlitat professor Lars Persson för en undersökning av efterfråge- och konkurrenseffekter vid en eventuell differentiering av mervärdeskatten. Enligt beslut av regeringen den 10 mars 1983 har rapporten Inkomstom-

fördelningseffekter av livsmedelssubventioner (Ds B 1982:7) överlämnats till

kommittén. Vidare har, enligt beslut av regeringen den 9 juni 1983, en skrivelse av den 24 februari 1983 från Trädgårdsnäringens Riksförbund överlämnats till kommittén för att tas under övervägande vid utredningsuppdragets fullgörande. I skrivelsen har förbundet hemställt att kommittén också får i uppgift att inberäkna trädgårdsprodukterna i de varor som skall befrias eller erhålla en nedsatt moms. Som underlag för de i betänkandet redovisade övervägandena och förslagen har kommittén dels genomfört hearings med vissa organisationer, dels genomfört en rad särskilda delundersökningar, dels inhämtat material rörande förhållandena i utlandet. Hearings har genomförts under mars, april och maj 1983 med Centralorganisationen SACO/SR, Kooperativa Förbundet, Landsorganisationen i Sverige, Lantbrukarnas Riksförbund, Sveriges Grossistförbund, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Livsmedelshandlareförbund, Sveriges Industriförbund, Tjänstemännens Centralorganisation och Trädgårdsnäringens Riksförbund. Delundersökningar har genomförts av kommitténs sekretariat samt experter som har företrätt näringslivet och berörda myndigheter. Näringslivsexperterna har omfattat företrädare för industrin, jordbruket och dess olika förädlingsled, partihandeln, detaljhandeln, livsmedelshandeln, konsumentkooperationen sarnt restaurangbranschen. Myndighetsexperterna har företrätt civildepartementet, riksskatteverket, tullverket, statens jordbruksnämnd och länsstyrelserna. Härutöver har - som ovan nämnts - en delundersökning rörande efterfråge- och konkurrenseffekter genomförts av professor Lars Persson. Information om förhållandena i länder som tillämpar ett system med differentierad mervärdeskatt har inhämtats genom dels en enkät till svenska ambassaderna i Belgien, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Storbritannien, Västtyskland och Österrike, dels studiebesök i Frankrike.

24 Utredningsuppdraget

Vissa av delundersökningarna redovisas i bilagor till kommitténs betänkande. I övrigt framgår de väsentligaste resultaten av delundersökningarna av betänkandetexten.

2 Ett system för differentierad

mervärdeskatt

Kommitténs utredningsarbete har i första hand varit inriktat på att skyndsamt ta fram ett underlag för bedömning av huvudfrågan, huruvida det från administrativa, kontrolltekniska och fördelningspolitiska synpunkter är lämpligt att sänka eller slopa mervärdeskatten på livsmedel. Såsom framgår av betänkandets kapitel 5 - Kommitténs överväganden och förslag - har utredningsarbetet visat att de administrativa och kontrolltekniska konsekvenserna av en differentiering framstår som avskräckande. Samtidigt är de åsyftadc fördelningspolitiska effekterna av en differentiering mycket begränsade i förhållande till kostnaderna för åtgärden och i förhållande till andra tänkbara åtgärder. Ett fortsatt och ytterligare fördjupat utredningsarbete skulle kanske kunna ge längre gående preciseringar i fråga om effekterna av ett system med differentierad mervärdeskatt. Några nya förhållanden av betydelse för kommitténs grundläggande slutsatser bedöms dock inte kunna komma fram genom ett förlängt utredningsarbete. Med hänsyn härtill, och mot bakgrund av kravet på skyndsamhet i utredningsarbetet, har kommittén valt att nu redovisa sitt slutbetänkande. Enligt direktiven skall kommittén utforma ett tekniskt system för en differentierad mervärdeskatt även om - som nu är fallet - huvudresultatet av utredningen är att någon differentiering inte bör ske. Huvuddragen i ett sådant system redovisas i det följande. Kommittén har därvid valt en utformning som så långt möjligt tillvaratar gynnsamma fördelningseffekter och som samtidigt i görligaste mån minimerar påtagliga problem av främst administrativ natur. Kommittén vill dock understryka att de administrativa och kontrolltekniska konsekvenserna av det föreslagna systemet inte har kunnat belysas i detalj under den, med hänsyn till områdets komplexitet, korta utredningstiden. I det fall den slutliga värderingen av denna fråga leder till beslut om införande av ett system med differentierad mervärdeskatt bör, enligt kommitténs mening, frågan om den tekniska utformningen av systemet göras till föremål för fortsatt och mer ingående utredning. De förslag rörande systemets allmänna utformning som kommittén redovisar bör i ett sådant fall kunna utgöra en utgångspunkt för fortsatta undersökningar. Mot bakgrund av behovet av fortsatt utredning av vissa detaljfrågor - och med hänsyn till att den redovisade tekniska utformningen inte utgör något förstahandsförslag från kommitténs sida - har kommittén inte framlagt något författningsförslag och heller inte redovisat några beräkningar av tillkommande kostnader vid en differentiering av mervärdeskatten.

26 mervärdeskatt

Ett system för differentierad

Kommittén vill slutligen erinra om att inte endast näringslivet utan även berörda myndigheter har behov av en relativt lång respit för att kunna utveckla nya administrativa system, rekrytera och utbilda personal m.m. innan en beslutad differentiering skulle träda i kraft.

2.1 av livsmedelsområdet

Avgränsning

Konsumtionen av livsmedel i Sverige svarar för ca 20 procent av den totala privata konsumtionen, vilket motsvarar ett totalt försäljningsvärde på ca 70 kr. Härutöver tillkommer sådan försäljning av livsmedel som inte miljarder innefattas i den privata konsumtionen. Kommittén har undersökt förutsättningarna för att sänka eller slopa mervärdeskatten livsmedel, å andra sidan en på å ena sidan samtliga avgränsad del av livsmedelsområdet. Vid alternativet att begränsa skatteförmånen till en del av livsmedelsområdet till att börja med frågan, efter vilka kriterier dessa uppkommer livsmedel skall väljas ut. I kommittédirektiven nämns två sådana kriterier, till det område som omfattas av livsmedelssubventionämligen anknytning nerna respektive graden av bearbetning eller förädling. Andra utgångspunkter för en snävare avgränsning av livsmedelsområdet kan givetvis också framstå som motiverade. Basen i kosthållet utgörs i stort av sådana produkter som framställs inom det svenska jordbruket- inklusive fiskerinäringen. Dessa produkter omfattas i allmänhet av de särskilda jordbruks- och fiskprisregleringarna exempelvis kött, fläsk och charkuterivaror, mejerivaror, fisk, spannmålsprodukter och potatis. Ett ofta återkommande argument är att konsumtionen av näringsriktiga livsmedel bör främjas. En möjlig avgränsning skulle sålunda kunna innebära att endast de näringsriktiga produkterna gynnas av skatteförmånen. Det fördelningspolitiska argument som främst har anförts för en differenav mervärdeskatten är att åtgärden skulle gynna barnfamiljer och tiering hushåll med lägre inkomster. En sänkt eller slopad mervärdeskatt skulle givetvis få störst fördelningseffekt om åtgärden inriktades på varor som i hög grad konsumeras av de grupper som avses gynnas. Som ett led i försöken att finna en lämplig avgränsning av det område som kunde bli föremål för sänkt eller slopad mervärdeskatt har kommittén utformat följande fem konkreta avgränsningsalternativ, nämligen EI subventionerade livsmedel, jordbruksprisreglerade livsmedel,

ElClElEI

lågförädlade livsmedel, näringsriktiga livsmedel och livsmedel som väger tungt i barnfamiljers budget.

För vart och ett av alternativen har kommittén närmare granskat förutsättolika avgränsningsproblem och omfattningen av ningarna för avgränsningen, det område som under de givna förutsättningarna skulle beröras av skattereduktionen. Kommittén har vidare sökt värdera ändamålsenligheten i de olika avgränsningsalternativen. De subventionerade livsmedlen omfattar för närvarande mjölk, 0st, nöt-,

Ett system för differentierad mervärdeskatt 27

kalv- och hästkött, får- och lammkött, fläsk samt i viss utsträckning fisk. Tidigare har också mjölkpulver, mjölk som vidareförädlas till fruktyoghurt och s.k. chokladmjölk, mögelost, grädde, slaktkyckling (broiler) samt vete och råg varit subventionerade. Subventioneringen är emellertid inte knuten till varor i konsumentledet utan till varor i jordbruks- eller partihandelsleden. Eftersom en sänkt mervärdeskatt, för att få någon priseffekt i konsumentledet, måste tillämpas på de varor som säljs till slutlig konsument, måste avgränsningen av det skattereducerade området avse de konsumentvaror som till någon del innehåller en subventionerad produkt. Avgränsningen med avseende på subventionerade varor kan tänkas förenas med en bestämmelse om att en subventionerad produkt till viss angiven minsta värde- eller volymmässig andel måste ingå i en vara för att denna skall omfattas av skatteförmånen. I praktiken torde sådana awägningar vara oerhört svåra att tillämpa. Kommittén har mot denna bakgrund funnit att avgränsningen - i ett alternativ då skattereduktionen skulle avse subventionerade livsmedel - bör omfatta alla varor som innehåller subventionerade produkter. Ett problem i sammanhanget kan dock vara att tillverkare vid det senare avgränsningsalternativet kan tillsätta en liten mängd subventionerad produkt i en vara som normalt inte innehåller sådan för att varan skall beläggas med lägre mervärdeskatt. Det torde mot denna bakgrund vara lämpligt att från början definiera det varuområde som i utgångsläget innehåller subventionerade produkter och därefter bibehålla denna avgränsning av det skattereducerade området utan hänsyn till eventuella förändringar i varornas sammansättning. Om man med subventionerade livsmedel i detta sammanhang avser varor som till någon - men inte försumbar - del innehåller nu eller tidigare subventionerade produkter, skulle avgränsningsalternativet omfatta livsmedel som svarar för 10 procent av den totala privata konsumtionen respektive ca 48 procent av livsmedelskonsumtionen. Förutom de ovan nämnda livsmedlen i mer eller mindre bearbetad form skulle avgränsningen innefatta bl.a. djupfrysta och konserverade kött- och fiskprodukter, mjöl och gryn samt vissa slags bröd. Såvitt kommittén kunnat finna är inga särskilda fördelar att vinna med att låta en differentiering av mervärdeskatten anknyta till systemet med livsmedelssubventioner. I den mån man på vissa håll kan ha en fördel av att redan vara förtrogen med avgränsningen av det berörda sortimentet, torde detta främst gälla led som också har förhållandevis goda förutsättningar att hantera ett system med differentierad mervärdeskatt. För övrigt kan konstateras att, om en sänkning av priset på just de här berörda varorna åsyftas, detta betydligt enklare kan åstadkommas inom ramen för subventionssystemet än genom åtgärder på skatteområdet. Bland de varor som innefattas i begreppet subventionerade livsmedel kan visserligen finnas sådana produkter som från andra utgångspunkter kan framstå som angelägna att ytterligare gynna genom t.ex. sänkt beskattning. Enligt kommmitténs mening bör emellertid i så fall varuurvalet ske direkt utifrån dessa andra utgångspunkter och inte via en anknytning till subventionssystemet. Beträffande jordbruksprisreglerade livsmedel kan noteras att jordbruksprisregleringen ~ liksom systemet med livsmedelssubventioner - inte är knuten till varor i konsumentledet utan till varor i jordbrukar- eller

28 Ett system för difierentierad mervärdeskatt

partileden. Jordbruksprisregleringens primära syfte är att reglera priserna på följande varor.

Vegetabilier Animalier vete, råg, korn, havre k-mjölk, industrimjölk matpotatis, fabrikspotatis grädde, smör, 0st, mjölkoljeväxtfröer pulver kokärter, bruna bönor ägg, fjäderfäkött socker nöt-, kalv- och hästkött fläsk får- och lammkött

Fisk och ñskprodukter omfattas av en särskild reglering som har likheter med jordbruksprisregleringen och kan därför föras till denna grupp. På motsvarande sätt som för det tidigare redovisade avgränsningsalternativet avseende subventionerade livsmedel kan avgränsningen till jordbruksprisreglerade livsmedel i vissa fall innebära att varor som omfattas av skattereduktionen endast till mycket liten del innehåller en jordbruksprisreglerad produkt. I syfte att begränsa varuområdet för sänkt eller slopad mervärdeskatt är det i och för sig tänkbart att införa vissa krav vad “gäller produkternas innehåll av jordbruks- eller fiskråvaror till värde eller volym. Då släpps emellertid anknytningen till jordbruksprisregleringens varuavgränsningar, varvid samma problem uppstår som vid konstruktion och avgränsning av vilket annat varuområde som helst. Om de jordbruks- och fiskprisreglerade varorna skulle ligga till grund för en avgränsning kommer produktomfattningen i konsumentledet att bli förhållandevis stor. Totalt skulle området svara mot ca 15 procent av den privata konsumtionen respektive ca 78 procent av livsmedelskonsumtionen. Sänkt eller slopad mervärdeskatt skulle därmed gälla för alla livsmedelsvaror med undantag för ris, renkött och vilt, grönsaker och frukt, kaffe, te och kakao samt kryddor. Bland de varor som skulle gynnas av skatteförmånen återfinns bl.a. matfett, socker, konditorivaror, choklad- och konfektyrvaror, läskedrycker och öl. Betydande skillnader föreligger sålunda mellan detta alternativ och det nedan redovisade alternativ som beaktar produkternas värde ur näringssynpunkt. Liksom fallet är med avgränsningen subventionerade livsmedel erbjuder, enligt kommitténs mening, en avgränsning som anknyter till jordbruksprisreglerade produkter inte några egentliga fördelar. Visserligen är man inom livsmedelsindustrin redan väl förtrogen med definitioner och tillämpningar inom varuområdet. Inom livsmedelshandeln, där avgränsningsproblemen i samband med en differentiering av mervärdeskatten torde bereda de största svårigheterna, besitter man dock normalt inte samma kunnande. I den mån en begränsning till enbart vissa lågförädlade basvaror av typ kött, mjölk, bröd och rotfrukter eftrsträvas kan uppenbarligen detta inte uppnås genom en teknisk anknytning till jordbruksprisregleringen. Kommittén har mot denna bakgrund sökt konstruera en avgränsning till

Ett system för differentierad mervârdeskatt 29

lågförädlade varor. I motsats till vad som är fallet med alternativen subventionerade respektive jordbruksprisreglerade livsmedel har det därvid visat sig svårt att finna en objektiv grundval för avgränsningen. I realiteten uppvisar livsmedelsområdet en glidande skala från helt obearbetade till alltmer förädlade livsmedel. Det kan många gånger även vara svårt att utifrån en given varudefinition avgöra i vilken mån förädling eller bearbetning av en vara skett i butiken elleri tidigare led. Exempelvis på köttområdet kan gränsen mellan en obearbetad vara och en - sånär som på exempelvis uppvärmning -färdig maträtt vara flytande beroende på graden av putsning av köttdetaljen, komplettering med vissa tillbehör m.m. Som ett beräkningsexempel har kommittén - till stor del på subjektiva — grunder gjort följande indelning av de viktigare varugrupperna inom livsmedelssortimentet i en lågförädlad och en högförädlad del. Redovisningen omfattar här endast en exemplifiering med vissa viktigare varuslag.

Obearbetade och Högförädlade varor lågförädlade varor

Spannmål Mjöl, gryn, ris Bröd, konditorivaror, kakmixer, makaroner etc. Potatis Färsk potatis, potatis- Förädlade potatisprodukter såsom mjöl, potatisflingor pommes frites, konserverad färskpotatis m. m. Socker Socker, sirap Konfektyrer, chokladvaror Oljeväxter Matolja Margarin Köksväxter Färska köksväxter Frysta, konserverade och beredda köksväxter Frukter och bär Färska och torkade frukter Frysta och konserverade frukter och bär och bär, sylt, marmelad, saft Kött och fläsk Styckade detaljer Charkuterivaror, konserver, färdiga rätter Iyejerivaror Agg, mjölk, grädde, Smör, ost filmjölk Fisk m. m. Färsk, saltad, torkad och Fryst och konserverad fisk rökt fisk. kokta kräftdjur

30 mervärdeskatt

Ett system för differentierad

Obearbetade och Högförädlade varor lågförädlade varor

Kolonialvarør Omalt kaffe Malt kaffe, te, kakao, kryddor

Såser - Samtliga produkter i varugruppen

Drycker - Samtliga produkter i varugruppen

De varor som ingår i kommitténs avgränsning till lågförädlade livsmedel, inklusive obearbetade varor, svarar för ca 7 procent av den totala privata konsumtionen, respektive ca 33 procent av livsmedelskonsumtionen. Genom att någon naturlig, absolut gräns mellan låg- respektive högförädlade varor inte torde kunna fastställas är det givetvis möjligt att konstruera alternativ som omfattar såväl större som mindre andelar av det totala livsmedelssortimentet jämfört med det här redovisade exemplet. och generaliseringar som Genom det inslag av subjektiva värderingar måste prägla varje avgränsning med hänsyn till förädlingsgrad kan avgränsförutses om detta kriterium skulle ningsproblem och meningsskiljaktigheter Det läggas till grund för en skattereduktion på en del av livsmedelsområdet. kan också ifrågasättas i vilken utsträckning förädlingsgraden är ett mått på olika varors nödvändighets- respektive lyxkaraktär. Ädlare köttdetal jer och torde inte kunna hänföras till annat än den lågförädlade delen av skaldjur livsmedelssortimentet som falukorv och bröd får betraktas som samtidigt högförädlade varor. Kommittén ställer sig sålunda tveksam till möjligheterav mervärdeskatten na att uppnå den åsyftade effekten av en differentiering genom att avgränsa livsmedelsområdet med hänsyn till varornas förädlings-

grad. av näringsriktiga livsmedel Värdet av att på olika sätt främja konsumtionen har betonats i olika sammanhang. Emellertid kan skilda aspekter läggas på Å ena sidan betonar m.fl. olika produkters nåringsriktighet. socialstyrelsen värdet av en allsidigt sammansatt kost som bör omfatta dels s.k. basmat, dels består av dels vegetabiliskt, dels animaliskt s.k. tilläggsmat. Tilläggsmaten Å andra sidan framförs vid olika tillfällen och från olika näringsextillägg. perters sida att konsumtionen av vissa utpekade livsmedel bör begränsas eller undvikas. Andra livsmedel eller grupper av livsmedel utpekas ibland som speciellt nyttiga. De senare slagen av synpunkter på vissa livsmedels skadlighet eller nyttighet varierar i hög grad över tiden. Enligt kommitténs sammanhanget att mening är den enda framkomliga vägen i det förevarande rekommendationer om allsidighet i kosten. En ta fasta på socialstyrelsens avgränsning med denna utgångspunkt innebär dock att gruppen näringsrikkommer att omfatta en stor del av livsmedelssortimentet tiga livsmedel samtidigt som avgränsningssvårigheterna i många fall är betydande. Med utgångspunkt i rekommendationerna rörande basmat och tilläggsmat

4 Ett system för differentierad mervärdeskatt 31

har kommittén konstruerat ett avgränsningsalternativ som omfattar ca 14 procent av den privata konsumtionen respektive ca 70 procent av livsmedelskonsumtionen. Bland de varor som inte omfattas av det konstruerade begreppet näringsriktiga livsmedel kan bl.a. nämnas kaffe, socker, bakverk, salt och drycker. De synpunkter som ibland framförs om att soppor, konsumtionen av vissa födoämnen, t.ex. kött, borde minskas och av andra, t.ex. grönsaker, borde ökas i förhållade till vad som idag normalt är fallet kommer inte till särskilt uttryck i avgränsningsalternativet eftersom såväl kött som grönsaker ingår i den rekommenderade tilläggsmaten. En avgränsning som omfattar drygt två tredjedelar av den totala livsmedelskonsumtionen erbjuder knappast några av de administrativa fördelar som kan vara förenade med en smal avgränsning av livsmedelsom- rådet. Det torde emellertid knappast vara möjligt att på objektiva grunder utifrân grundsynen att ett allsidigt kostintag erfordras för att tillföra kroppen - snävare av nödvändiga näringsämnen göra en väsentligt avgränsning begreppet näringsriktiga livsmedel än den som kommittén utarbetat. Det argument som oftast åberopas som stöd för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel är att en sådan åtgärd anses gynna barnfamiljer och hushåll med lägre inkomst. En åtgärd i detta syfte blir givetvis mest effektiv om den kan inriktas på de produkter som väger särskilt tungt i dessa hushållskategoriers budget. Kommittén har med utgångspunkt i material från 1978 års hushållsbudgetundersökning undersökt om det föreligger sådana skillnader i barnfamiljers respektive låginkomsttagares konsumtionsmönster övriga hushållskategorier att det skulle vara möjligt att gentemot avgränsa vissa varuområden som huvudsakligen konsumeras av de grupper som avses gynnas av en differentiering av mervärdeskatten. I fråga om barnfamiljernas konsumtionssammansättning har kommittén kunnat konstatera att tre varugrupper genomgående konsumeras mer i barnfamiljer än i hushåll utan barn, nämligen mjölk, ost och sötsaker. Barnfamiljernas höga konsumtion av mjölk och ost kan möjligen ha samband med subventioneringen av dessa varor. Kommittén har funnit att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på enbart mjölk och ost- slopad mervärdeskatt har bedömts som orealistisk från andra på sötsaker utgångspunkter visserligen skulle ha en fördelningspolitiskt gynnsam profil men samtidigt innebära att andra varugrupper, som också väger tungt i barnfamiljernas budget, inte skulle få del av åtgärden. För mjölk och ost finns dessutom, som nämnts, utarbetade administrativa rutiner för subventionering som tidigare är effektivare som fördelningsinstrument än en sänkt mervärdeskatt. att avgränsa livsmedelsområdet så att en När det gäller möjligheterna differentiering av mervärdeskatten särskilt gynnar hushåll med lägre inkomst ger det tillgängliga materialet föga vägledning. Fördelningen av matinköpen synes nämligen vara förhållandevis konstant i skilda på olika varugrupper inkomstskikt. Fördelningen av inköpen på olika varianter inom en varugrupp kan tänkas variera beroende på disponibel inkomst, så att givetvis i högre utsträckning skulle välja dyrare exempelvis höginkomsttagare varuvarianter. Tillgängligt statistiskt material ger emellertid inte underlag för att belysa denna hypotes. Kommitténs slutsats mot bakgrund av det tillgängliga materialet har sålunda blivit att det är tveksamt huruvida det går att göra någon avgränsning

32 mervärdeskatt

Ett system för differentierad

av livsmedelsområdet, som innebär att barnfamiljer alternativt hushåll med lägre inkomst gynnas väsentligt mer än andra grupper av ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt. Samtidigt har kommittén konstaterat att en reducerad mervärdeskatt avseende bröd, kött, mjölk, ost, frukt och bär i och för sig skulle vara gynnsam för barnfamiljerna, eftersom dessa varugrupper väger tungt i bamfamiljernas budget. Dessa varugrupper väger emellertid tungt också i budgeten för hushåll utan barn. En differentiering av mervärdeskatten med avseende på den ovan angivna avgränsningen, vilken ca 53 svarar mot ca 11 procent av den totala privata konsumtionen respektive procent av livsmedelskonsumtionen, skulle således gynna såväl barnfamiljer som hushåll utan barn. Som framgår av redovisningen ovan framstår inte något av de snävare avgränsningsalternativ som kommittén granskat närmare som en naturlig av mervärdeskatten. som utgångspunkt för en differentiering Några kriterier av det kan ligga till grund för en i någon mening objektiv avgränsning skattereducerade området, utöver de fem som här redovisats, har inte framkommit genom utredningsarbetet. Ett varuurval enligt de angivna kriterierna leder i flertalet fall till att en så stor andel av livsmedelssortimentet omfattas att det kan ifrågasättas om avgränsningen över huvud taget kan livsmedel omfatbetecknas som snäv. Avgränsningsalternativet lågförädlade l övrigt svarar alternativen i två tar en tredjedel av livsmedelskonsumtionen. fall för ca hälften och i resterande två fall för ca tre fjärdedelar av den totala konsumtionen av livsmedel. Kommittén den närmare som har givetvis också undersökt avgränsning kan anses svara mot begreppet hela livsmedelsområdet. Enligt livsmedelsagen (1971:511) förstås med livsmedel matvara, dryckeseller annan vara som är avsedd att förtäras av vara, njutningsmedel människor med undantag av vara på vilken läkemedelsförordningen (1962:701) äger tillämpning. Livsmedelslagens definition av livsmedel omfattar således alla de varor som allmänt som mat och dryck, inklusive spritdrycker, vin och uppfattas starköl. Härutöver omfattas vissa tobaksvaror, nämligen snus och tuggtobak. som inte är klassade som läkemedel omfattas av Hälsokostpreparat livsmedelslagens definition. Kommittén har funnit att livsmedelslagens definition i huvudsak bör kunna för avgränsningen av hela livsmedelsområdet i läggas till grund samband med överväganden rörande differentiering av mervärdeskatten. Fördelarna med anknytningen till denna lag är att den dels ger en entydig, förhållandevis enkel och officiellt sanktionerad avgränsning av begreppet med vad som allmänt torde livsmedel, dels synes väl överensstämma uppfattas som livsmedel. I några avseenden vill kommittén dock förorda avvikelser från livsmedelsdefinition. livsmedelslagen innefattas som nämnts vissa lagens Enligt vin, starköl, snus och tuggtobak, i njutningsmedel, nämligen spritdrycker, livsmedel. kommitténs mening är det tveksamt om dessa begreppet Enligt varor av konsumenterna normalt uppfattas som livsmedel. Beträffande spritdrycker, vin och starköl kan erinras om att rusdrycker inte får försäljas fritt i livsmedelshandeln. Snus och tuggtobak torde knappast heller, som nämnts, allmänt uppfattas som matvaror. Det kan också synas ologiskt att i

Ett system

för differentierad mervärdeskatt 33

fråga om skatteuttag behandla snus och tuggtobak annorlunda än röktobak. Kommittén vill i sammanhanget också erinra om att rusdrycker och tobaksvaror är föremål för olika åtgärder i syfte att hämma konsumtionen medan en sänkt eller slopad mervärdeskatt skulle kunna medverka till en ökad konsumtion. Vattenledningsvatten som är avsett att drickas omfattas av livsmedelslagens definition av begreppet livsmedel. Vatten från vattenverk är emellertid redan befriat från mervärdeskatt i mervärdeskattelagen. Med den här valda avgränsningen ingår, utöver konsumentvaror, även vissa råvaror och halvfabrikat som utgör livsmedel i livsmedelslagens mening. Härigenom kan i vissa fall avgränsningsproblem uppstå, t.ex. då varor som socker, stärkelse eller ättika ingår som råvaror i kemisk produktion. Enligt kommitténs mening skulle dock avgränsningsproblemen bli avsevärt större om livsmedelsbegreppet begränsades till att avse enbart konsumentvaror. Även om det i renodlade fall förhåller sig så, att vissa förpackningstyper etc. endast säljs till konsument och andra enbart till storhushåll eller industriella förbrukare, förekommer också många gränsfall där en produktvariant eller förpackningsutformning huvudsakligen avsedd för en kategori av förbrukare samtidigt, om än i mindre utsträckning, också säljs till andra kategorier. Genom den anknytning av begreppet livsmedel till livsmedelslagens

definition som här har förordats omfattar livsmedelsbegreppet endast varor —

således inte tillhandahållande av tjänster. Serveringsverksamhet vid restauranger och andra matsalar faller därmed utanför det avgränsade området. Såsom framgår av avsnitt 2.6 har kommittén funnit att vissa administrativa skäl talar mot en skattebefrielse även för servering av maträtter. Detta bedöms dock medföra vissa konkurrensmässiga problem för restaurangbranschen, vilka närmare utvecklas i avsnitt 3.3. Hela livsmedelsområdet, definierat som livsmedel enligt livsmedelslagen (1971:511) utom spritdrycker, vin, starköl, snus och tuggtobak, svarar mot ca 20 procent av den totala privata konsumtionen. Samtliga tidigare redovisade snävare avgränsningsalternativ ingår i sin helhet i begreppet livsmedel enligt den här angivna definitionen. En av grundfrågorna vid utformningen av ett system för differentierad mervärdeskatt är givetvis huruvida åtgärden bör avse hela livsmedelsområdet eller en snävare avgränsning av detta område. Båda alternativen är förenade med olika slag av nackdelar. Vid en sänkt eller slopad mervärdeskatt på hela livsmedelsområdet minskar möjligheterna att uppnå specifika fördelningseffekter som gynnar l barnfamiljer och hushåll med lägre inkomst. Som tidigare visats föreligger emellertid även svårigheter att utforma ett snävare avgränsningsalternativ så att mer betydande effekter av detta slag uppnås. Frågan om finansieringen av en skattereform blir också mer svårlöst ju bredare avgränsning som väljs och ju större skattereduktion som genomförs. Såsom framgår av följande — avsnitt 2.3 — Finansiering av skattereformen skulle en slopad mervärdeskatt på hela livsmedelsområdet, vid en finansiering inom mervärdeskattesystemets ram, erfordra en höjning av mervärdeskatten på övriga varor och tjänster från 19 till i storleksordningen 26 procent, dvs. med ca 40 procent, vilket motsvarar en höjning av mervärde-

34 mervärdeskatt

Ett system för differentierad

skattepålägget från 23,46 till ca 35 procent. för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel innebär Varje alternativ att den utgående mervärdeskatten minskar för företag som säljer livsmedel. Detta innebär inte någon kostnadsminskning för företagen eftersom all mervärdeskatt, efter avdrag för ingående mervärdeskatt, skall utgående redovisas och inbetalas till statsverket. Genom att viss tid vanligen förflyter mellan kundens och den tidpunkt då inbetalning till statskassan betalning emellertid en kredit som förbättrar likviditeten. Om sker, åtnjuter företagen den redovisade mervärdeskatten minskar i samband med en differentiering en relativ likviditetsförsämring för företagen. Under vissa uppstår därmed förhållanden kan den utgående mervärdeskatten dessutom understiga den kommer att återbetala differensen till ingående, vilket medför att statsverket efter det att redovisning av mervärdeskatten lämnats. I detta fall företaget eftersom företaget under en uppstår en ännu större likviditetsförsämring, period tvingas så att säga lämna kredit till staten och öka sin egen upplåningi bankväsendet. De här redovisade effekterna framträder med större tyngd ju mer omfattande det skattereducerade området är. Den samlade likviditetseffekten för näringslivet av ett system med differentierad mervärdeskatt är emellertid beroende av hur en skattesänkfinansieras. Vid en finansiering inom mervärdening på livsmedelsområdet ram ökar den utgående mervärdeskatten - och även skattesystemets av mervärdeskatt - än livsmedel nettoredovisningen på andra varuområden och på samtliga tjänsteområden. Härigenom uppstår en likviditetsförbätt- Totalt bör likviditetsförbättringar och likviditetsring för berörda företag. försämringar inom olika delar av näringslivet uppväga varandra. Det bör dock noteras att de företag som missgynnas i likviditetshänseende samtidigt är de som får bära den största administrativa bördan av ett system med skilda skattesatser. kan som ett argument mot en bred avgränsning av livsmedels- Slutligen området anföras att skatteförmånen också skulle komma varor till del som allmänt uppfattas som mindre värdefulla ur näringssynpunkt eller som lyxbetonade. Det kan sålunda uppfattas som stötande att sänka eller slopa mervärdeskatten på t.ex. öl, läskedrycker, chips, konfektyrer eller lyxbetonade livsmedel. Även alternativet att sänka eller slopa mervärdeskatten på ett mer begränsat urval av livsmedel är dock förenat med olika slag av nackdelar, oavsett efter vilka kriterier en sådan avgränsning sker. En situation med olika skattesatser på skilda delar av livsmedelssortimentet kan väntas medföra större risker för snedvridningseffekter i konkurrenssammanhang — med hänsyn till att olika slag av livsmedel ofta utgör nära substitut till varandra - än vad som är fallet om avgränsningen går mellan å ena sidan livsmedel och å andra sidan icke-livsmedel. I samband med hearings har företrädare för livsmedelsindustrin anfört att de nuvarande och läskedrycker har medfört förändringar i produktskatterna på choklad konsumtionsmönstret med därav betingade effekter på sysselsättningen i berörda branscher. Motsvarande slag av effekter har förekommit till följd av de selektiva subventionerna på vissa livsmedel. Enligt kommitténs mening är det uppenbart att en snäv avgränsning av begreppet livsmedel kan leda till i konsumtionen med återverkningar på produktion, distribusnedvridningar

Ett system differentierad mervärdeskatt 35

för

tion och sysselsättning. En snäv avgränsning av det område som berörs av en skattereducering torde också medföra betydligt större avgränsningssvårigheter än en avgränsning som omfattar hela livsmedelsområdet. Sådana problem har bl.a. framkommit i samband med utarbetandet av de ovan redovisade fem avgränsningsalternativen. Från skattemyndigheternas sida har anförts att den befintliga organisationen saknar erfarenhet av olika metoder för avgränsning av livsmedelsområdet. Tullmyndigheterna däremot har erfarenhet av att klassificera varor och att skilja olika varor från varandra. En möjlighet att lösa uppkommande avgränsningsproblem kunde därför vara att hänskjuta dessa till tullverkets bedömning. Tullverkets nuvarande resurser medger dock inte att verket biträder skattemyndigheterna och näringslivet i klassificeringsfrågori den utsträckning som skulle behövas om avgränsningen skulle baseras på tulltaxan och den statistiska varuförteckningen. Såsom närmare framgår av följande avsnitt 2.4 —Teknisk utformning av skattesystemet - förutsätter ett system för differentierad mervärdeskatt någon form av schablonförfarande i detaljhandelsledet vid beräkningen av hur den totala försäljningen fördelar sig på varuområden med olika mervärdeskatt. Sådana schablonmetoder torde i allmänhet förutsätta en viss grad av konstans i försäljningsfördelningen, marginalstrukturen etc. om avvikelsen mellan den till skattemyndigheterna redovisade och den av köparna faktiskt uttagna mervärdeskatten skall kunna hållas inom rimliga gränser. Vid en avgränsning som skär genom livsmedelssortimetet torde risken för sådana förskjutningar inom sortimentet vara större än i det fall samma — alternativt ingen - mervärdeskatt utgår på hela livsmedelsområdet. Som ovan redovisats har genomförda analyser av fem olika avgränsningsalternativ visat att det ställer sig svårt att konstruera en snäv avgränsning av livsmedelsområdet som med hänsyn till tänkbara syften med en skattereduktion framstår som meningsfull. Genomgången av olika nackdelar visar också, enligt kommitténs mening, att en differentiering av mervärdeskatten är förenad med betydande problem, vare sig skatteförmånen tillämpas på ett snävt avgränsat sortiment eller på hela livsmedelsområdet. De redovisade problemen är givetvis av varierande tyngd och kan måhända i vissa fall motverkas genom utformningen av skattesystemet. Vid en sammanvägning av argumenten har kommittén fäst störst avseende vid de redovisade snedvridnings- och avgränsningsproblemen samt vid den omständigheten att en snäv avgränsning, som framstår som meningsfull mot bakgrund av syftet med skatteförmånen, synes vara svår att konstruera. Kommittén vill således förorda att en eventuell reduktion av mervärdeskatten skall avse i princip hela livsmedelsområdet. De ovan redovisade undantagen från livsmedelslagens definition av begreppet livsmedel som kommittén förordar avser vissa njutningsmedel, som allmänt knappast torde uppfattas som livsmedel i egentlig bemärkelse.

36 mervärdeskatt

Ett system för differentierad

2.2 i sista ledet eller i samtliga led Differentiering

Mervärdeskatten tas, som åskådliggörs i figur 1, ut i alla led i produktionsoch/eller Den som är redovisningsskyldig för mervärdistributionskedjan. - skall deskatt - och därmed skyldig att redovisa skatt till länsstyrelsen redovisa skatt på sin egen skattepliktiga omsättning (utgående skatt) men får som belastar förvärven för verksamdå göra avdrag för den mervärdeskatt heten (ingående skatt). Mervärdeskatten på förvärven är därför en kostnad dvs. i endast för den som inte har rätt till avdrag för ingående mervärdeskatt, första hand för privata konsumenter men även för t.ex. sjukhus, skolor, militära förband, banker och försäkringsbolag.

Lantbruka ren A

Faktura Deklaration Mjölk 500 Utgående moms 117 117 10” 10 Moms Ingående moms

Till staten (117-»10=) +107

Mejeriet B

Faktura Deklaration

Mei € iDT0- Utgående moms 328 dukter 1 400 ingående moms från A 117 Moms 328 Ingående moms från andra lev. 81) +8

T|| n ( 328—117—8= l

I staten +203

Detaljhandlaren C

Till staten (469 328 _ _.12= ) +129

+469

Summan av den mervårdeskatt som har betalats till staten av A, 8 och C är 469 kronor, vilket exakt stämmer med den mervärdeskatt som C tar ut av konsumenten. av mervärdeskarreurrag i olika förädlings- och Figur 1 Schematisk beskrivning disrributionsled

Ett system mervärdeskatt 37

för differentierad

Den nu beskrivna mervärdeskatteprincipen innebär att sänkt eller slopad mervärdeskatt får en prispåverkande på livsmedel effekt endast när det gäller köpare som saknar rätt till avdrag för ingående mervärdeskatt på livsmedel. För att uppnå denna prispåverkande effekt skulle det alltså vara tillräckligt att sänka eller slopa mervärdeskatten på livsmedel vid försäljning direkt till den som anses böra få del av prissänkningen. Det finns vissa skäl som talar för att differentieringen begränsas till det sista ledet. Den önskvärda prispåverkande effekten inträder som nämnts endast i detta led. Antalet skattskyldiga som berörs av differentieringen skulle bli mindre om åtgärden tilläts omfatta endast sista ledet än om skatten skulle differentieras i samtliga led. Det skulle också - teoretiskt sett - bli möjligt att skilja mellan konsumenter av olika slag och därmed låta skatteförmånen komma endast vissa slag av konsumenter till del, t.ex. så att försäljning till privata konsumenter skulle ske utan skatt eller med lägre skatt medan försäljning till storkök (skolor, sjukhus, militära förband m.fl.) skulle ske med normal skatt. Vid införsel till landet av livsmedel skulle tullverkets befattning med lågbeskattade eller obeskattade livsmedel bli mycket liten, eftersom så gott som all införsel av livsmedel sker av importörer som inte är slutliga konsumenter av livsmedel. Det finns emellertid andra skäl som starkt talar mot att begränsa differentieringen till endast det sista ledet. Begreppet sista ledet kan exempelvis inte utan vidare översättas till detaljhandeln. Även i partihandeln förekommer försäljning till slutliga konsumenter, t.ex. storhushåll av olika slag. Oavsett om dessa storhushåll skulle få förvärva lågbeskattade/ obeskattade livsmedel eller inte uppkommer svårigheter med kundklassificeringen: Om partihandeln får sälja livsmedel till storhushåll utan skatt eller med låg skatt måste dessa storhushållskunder kunna skiljas från andra kunder, t.ex. detaljhandelsföretag, som skulle betala full skatt. Om storhushållen inte skulle få köpa livsmedel med förmånlig beskattning skulle vissa av dem kunna göra sina inköp i detaljhandeln, som då skulle åläggas den svåra, för att inte säga omöjliga, uppgiften att särskilja dessa kunder från andra, privata, kunder. På de områden där en kundklassificering i dag görs, t.ex. när det gäller försäljning av läkemedel, grundas klassificeringen på mycket speciella förhållanden. Erfarenheterna från dessa områden kan 4 därmed inte läggas till grund för att bedöma effekterna av en begränsning av differentieringen av mervärdeskatten när det gäller livsmedel till det sista ledet. En annan nackdel med en begränsning av differentieringen till det sista ledet är att antalet negativa deklarationer - deklarationer med högre ingående än utgående mervärdeskatt - skulle öka kraftigt. Detaljhandeln skulle i en sådan situation få förvärva livsmedel med full skatt och sälja dem med låg eller utan skatt. Den ingående skatten skulle för nästan samtliga detaljhandlare med ett bredare inslag av livsmedel i sitt sortiment bli större än den utgående skatten. Mervärdeskatteenheternas systematiska kontrollverksamhet av deklarationer som är ägnas i dag i första hand åt granskning negativa. Anledningen härtill år främst att möjligheten till utbetalning av skatt erfarenhetsmässigt lockar till försök att obehörigt få till stånd sådana utbetalningar. Ansvaret för en felaktig utbetalning läggs ofta på den utbetalande myndigheten, som anklagas för slapphet, medan ansvaret för en för låg skatteinbetalning läggs på den skattskyldige.

mervärdeskatt

38 Ett system för differentierad

En beräkning av ökningen av antalet negativa deklarationer vid en differentiering av mervärdeskatten i endast det sista ledet är avhängig de som görs beträffande handelsmarginalerna, de skattereducerade antaganden varornas andel av butikernas totala omsättning, skattesänkningens storlek, hur åtgärden finansieras m.m. som kommittén genomfört kan antalet negativa Enligt beräkningar deklarationer, vid en slopad mervärdeskatt på livsmedel i enbart sista ledet, komma att mer än fördubblas i förhållande till nuläget. Det bör därvid noteras att nuvarande antal negativa deklarationer - ca 180 000 per år fördelar medan den nämnda ökningen i allt sig på ett flertal branschområden väsentligt skulle falla på livsmedelsdetaljhandeln. Det bör i sammanhanget framhållas att även en differentiering av mervärdeskatten i samtliga led kommer att leda till en viss ökning av antalet negativa deklarationer. Detta hänger främst samman med att ett stort antal jordbrukare skulle komma att redovisa negativ skatt, dvs. skatt att återfå. Äveni senare led -inklusive detaljhandelsledet - kan negativa deklarationer uppkomma vid en differentiering av mervärdeskatten i samtliga led, nämligen i det fall ingående mervärdeskatt avseende exempelvis transporter, och utrustning som hänför sig till livsmedelsförsäljningen överstilokalhyra mellan och ingående mervärdeskatt avseende ger differensen utgående försäljning av andra varor än livsmedel. Det kan dock antas att återbetalstorlek i dessa fall skulle bli väsentligt mindre än dem som ningsbeloppens skulle uppkomma för detaljhandeln, om differentieringen skulle begränsas till det sista ledet, och därmed skapa mindre problem för skattemyndigheterna. Den tidigare nämnda svårigheten att avgöra om en kund är en slutlig konsument och därmed berättigad till obeskattade eller lågbeskattade livsmedelsinköp eller inte har utöver den praktiska aspekt som ovan berörts en mer principiell aspekt. Det är viktigt i ett generellt omsättningsskattesystem att de skattskyldiga på ett enkelt och tillförlitligt sätt kan avgöra om skatt skall utgå för en viss transaktion eller ej och, om skatt skall utgå, med vilket belopp. Detta avgörande bör kunna träffas på grundval av omständigheter som säljaren själv känner till, dvs. på karaktären av den vara han säljer. Vad kunden har för status eller avser att göra med en förvärvad vara bör därför inte inverka på bedömningen. I motsatt fall uppkommer praktiska problem och dessutom frågan om vem som bär ansvaret för en felaktig skatteredoom kundens status som kunden har visning som grundar sig på uppgifter lämnat till säljaren. Vid en differentiering av mervärdeskatten i samtliga led är de varor som omfattas av skatteförmånen identifierade redan vid detaljhandlarens förvärv. Ansvaret för varuklassificieringen skulle uppdelas på flera led och kvaliteten i bedömningen borde därför bli bättre. Härigenom torde även arbete underlättas liksom likviditetspåfrestningen i länsstyrelsernas betydligt detaljhandeln begränsas. I valet mellan en differentiering av mervärdeskatten i det sista ledet och en i samtliga led bör också följande beaktas. För tullverkets del differentiering skulle en differentiering endast i det sista ledet inte orsaka några direkta Om avgränsningen av det förmånsbehandlade varuområdet görs problem. med anknytning till tulltaxan skulle dock länsstyrelserna sannolikt försöka få

Ett system för differentierad mervärdeskatt 39

hjälp av tullmyndigheterna med varuklassificeringen.Sådan hjälp kan med befintliga resurser lämnas endast i mycket begränsad omfattning. Om differentieringen genomförs i samtliga led krävs att tulltaxan läggs till grund för varuavgränsningen eftersom även tullverket då skulle få skilja mellan förmånligt beskattade livsmedel och andra varor. Ett visst merarbete uppstår i detta läge för tullmyndigheterna, vilket givetvis ytterligare skulle begränsa utrymmet för hjälp åt länsstyrelserna. Vid en samlad bedömning av skälen för och emot att låta differentieringen av mervärdeskatten gälla endast i det sista ledet har kommittén funnit att skälen häremot starkt överväger. Avgörande för detta ställningstagande är bl.a. de svårigheter som är förknippade med att definiera vad som menas med en konsument- ett krav som uppstår om differentieringen skulle gälla endast i sista ledet. Kommittén har således kommit till slutsatsen att en differentierad mervärdeskatt bör gälla i samtliga produktions- och handelsled.

2.3 av skattereformen

Finansiering

Mervärdeskatten utgör en av de mest betydande statsfinansiella inkomstkällorna. År 1983 beräknas de totala intäkterna av mervärdeskatt uppgå till ca 47 miljarder kr. eller till ca 30 procent av de totala statliga skatteintäkterna inklusive influtna lagstadgade socialavgifter. Härav svarar intäkterna av mervärdeskatt på livsmedel för ca 15 miljarder kr. eller ca 9 procent av de totala skatteintäkterna. Vid ett totalfinansierat slopande av mervärdeskatten på hela livsmedelsområdet måste sålunda andra skatter eller avgifter än mervärdeskatten på livsmedel höjas så att en intäktsökning med ca 15 miljarder kr. uppkommer. Alternativt skulle åtgärden kunna finansieras genom utgiftsminskningar, t.ex. beträffande livsmedelssubventionerna eller transfereringar. En sänkning av mervärdeskatten på livsmedel, som innebär att detta område fortfarande belastas med viss reducerad mervärdeskatt, ställer givetvis lägre krav på finansieringen. Exempelvis erfordrar en halvering av mervärdeskatten på livsmedel skattehöjningar eller andra åtgärder som ökar statsinkomsterna eller minskar statsutgifterna med ca 7 miljarder kr. Möjligheterna att finansiera en slopad mervärdeskatt genom utgiftsminskningar synes vara begränsade. De nuvarande, produktanknutna livsmedelssubventionerna uppgår till ca 3,3 miljarder kr. Ett slopande av livsmedelssubventionerna skulle sålunda endast möjliggöra en sänkning av mervärdeskatten för livsmedel med ca 4 procentenheter - från nuvarande 19 till ca 15 procent. Denna möjlighet behandlas vidare i kapitel 4. Bland andra statsutgifter som är av sådan storleksordning att de av detta skäl kan komma i fråga som finansieringskälla för en slopad mervärdeskatt på livsmedel märks främst de sociala transfereringarna. En sänkning eller ett slopande av sådana transfereringar skulle emellertid stå i strid med det fördelningspolitiska syfte som är det främsta skälet för en sänkning av mervärdeskatten på livsmedel. Kommittén har mot denna bakgrund inte funnit anledning att vidare överväga möjligheten att finansiera en differentiering av mervärdeskatten genom sänkta eller slopade transfereringar.

40 Ett system för differentierad mervärdeskatt

Möjligheterna att finansiera den eventuella skatteförändringen torde sålunda få sökas inom området skatter och avgifter. Valet står härvidlag i första hand mellan de skatter och avgifter som belastar företagen och de som belastar enskilda hushåll. Under den första av dessa kategorier faller bl.a. juridiska personers skatt på inkomst av rörelse m.m. samt de lagstadgade socialavgifterna. Det bör dock beaktas att även höjningar av dessa skatter och avgifter på sikt torde komma att övervältras på konsumenterna. Intäkterna av juridiska personers inkomstskatt uppgick 1983 till drygt 7 miljarder kr. En finansiering av en slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle sålunda kräva en tredubbling av denna skatt - en helt orealistisk skattenivå sett i relation till det totala överskottet i näringslivet. Huvuddelen av de lagstiftade socialavgifterna är kopplade till speciella åtaganden såsom folkpensionerna, sjukförsäkringen och barnomsorgen. Härutöver förekommer dock även en allmän löneavgift, som under 1983 beräknas inbringa drygt 5 miljarder kr. Även i detta fall skulle en orealistisk höjning av avgiften erfordras för att finansiera mervärdeskattesänkningen. Mot alternativet att finansiera en sänkt mervärdeskatt på livsmedel inom ramen för beskattningen av företagen talar även det förhållandet att en sådan åtgärd skulle strida mot den nuvarande inriktningen av den allmänna ekonomiska politiken. För att komma till rätta med olika balansproblem i ekonomin krävs bl.a. att den under senare år rådande tendensen till sjunkande privata investeringar bryts och att förutsättningarna för nyinvesteringar inom framförallt produktionen förbättras. Detta kräver bl.a. att vinsterna inom företagssektorn kan återgå till eller närma sig tidigare nivåer. En skärpt beskattning av företagen skulle - åtminstone i nu rådande läge vara oförenlig med dessa strävanden. Det kan därmed inte undvikas att finansieringen av en mervärdeskattesänkning på livsmedel i någon form och i första hand drabbar de privata hushållen. Bland de skatter som belastar hushållen_ förekommer ett antal - t.ex. arvsskatt, gåvoskatt och vissa skatter på tjänster - som inbringar så obetydliga belopp att de, enligt kommitténs mening, saknar intresse i detta sammanhang. Tre skatteslag är emellertid av sådan betydelse att de närmare kan övervägas som tänkbara finansieringskällor, nämligen fysiska personers inkomstskatt, punktskatterna på varor och mervärdeskatten. Fysiska personers statliga skatt på inkomst, realisationsvinst och rörelse beräknas i år uppgå till knappt 25 miljarder kr. Huvuddelen av detta belopp avser skatt på inkomst. Vid en slopad mervärdeskatt på livsmedel, finansierad genom höjd inkomstskatt, skulle denna skatt behöva höjas med drygt 60 procent. Om, såsom ett exempel, den totala inkomstskatten för en löntagare antas uppgå till 50 procent - fördelat med 30 procentenheter på kommunal skatt och 20 procentenheter på statlig skatt -— skulle en 60-procentig höjning av statsskatten innebära en höjning av den totala inkomstskatten från 50 till 62 procent av den taxerade inkomsten. Bortsett från det orealistiskai en höjning av denna storleksordning - vilket även gäller för den höjning av den statliga inkomstskatten med ca 30 procent som skulle erfordras vid en halvering av mervärdeskatten på livsmedel —vill kommittén erinra om att riksdagen nyligen tagit ställning till en förändring av inkomstskatten som går i motsatt riktning. Inkomstskatten framstår därmed

Ett system för differentierad mervärdeskatt 41

inte som någon möjlig källa till finansiering av en mervärdeskattesänkning. Punktskatter utgår för närvarande på ett antal varuområden, exempelvis bensin, tobak och alkoholhaltiga drycker. En finansiering av den eventulla skatteförändringen genom punktskattehöjning på ett enstaka område skulle emellertid vara orealistisk, med hänsyn till den betydande skattehöjning som därvid skulle erfordras. Sålunda skulle exempelvis tobaksskatten behöva mer än femdubblas för att kompensera ett intäktsbortfall till följd av slopad mervärdeskatt på livsmedel. Priset på ett paket cigaretter som kostar 12 kr. skulle härigenom höjas till ca 45 kr. Inte heller en finansiering genom höjning av flera eller samtliga punktskatter ter sig som en framkomlig väg. För att öka statsinkomsterna med 15 miljarder kr. skulle således —som ett exempel- de särskilda varuskatterna, försäljningsskatten på motorfordon, tobaksskatten, skatten på spritdrycker, skatten på vin samt skatten på malt- och läskedrycker var och en behöva höjas med ca 130 procent. En sådan skattehöjning skulle kunna innebära prishöjningar på exempelvis en chokladkaka från 6 kr. till 7 kr., en personbil från 50 000 kr. till 54 000 kr., ett paket cigaretter från 12 kr. till 23 kr., en helbutelj brännvin från 105 kr. till 226 kr., en helbutelj lättvin från 25 kr. till 42 kr., en burk öl klass II från 5 kr. till nära 7 kr. och en liten flaska sockerdricka från 2 kr. till ca 2:25 kr. Kommittén har inte heller kunnat finna något tidigare obeskattat varuområde —som t.ex. fritidsbåtar - där en skattebelastning inom det rimligas gräns skulle kunna finansiera en differentierad mervärdeskatt. Om exempelvis det totala antalet fritidsbåtar som skulle kunna bli föremål för beskattning uppskattas till 200 000 skulle varje sådan båt behöva beskattas med 75 000 kr. per år för att finansiera en helt slopad mervärdeskatt på livsmedel. Samtliga de beräkningar av erforderliga skattehöjningar, som ovan redovisats, utgår från förutsättningen att skattebasen inte skulle förändras av den höjda skatten. Denna förutsättning torde emellertid inte vara realistisk vid skattehöjningar av den storleksordning som här har nämnts. Förändringar i skattebasen kan uppkomma på olika sätt. En höjning av den statliga inkomstskatten med 60 procent torde sålunda påverka såväl förvärvsintensiteten som olika former av skatteundandragande. En femdubblad tobaksskatt skulle troligen leda till att många personer slutar röka. Vid en finansiering av skattereformen enbart genom höjda skatter på vin och spritdrycker - som skulle innebära att dessa skatter mer än tredubblades, dvs. att priset på en flaska lättvin som kostar 25 kr. skulle öka till över 50 kr. och priset på en helbutelj brännvin skulle öka från nära 105 kr. till 300 kr. skulle påtagliga risker föreligga för att t.ex. hembränningen skulle öka. Skatten skulle sålunda i realiteten behöva höjas mer än som angivits ovan, för att uppnå den avsedda intäktsökningen, vilket i sin tur kan väntas leda till ytterligare konsumtionsminskning och skatteundandragande. De motreak-

tioner som utlöses genom mycket kraftiga skattehöjningar kan sålunda

innebära att den avsedda inkomstförstärkningen aldrig uppnås, hur stora skattehöjningarna än görs. Det framstår mot denna bakgrund som nödvändigt att finansiera en differentiering av mervärdeskatten genom skattehöjningar på områden där en mer begränsad höjning är tillräcklig för att uppnå den avsedda effekten. Även i sådana fall kan dock motreaktioner påräknas och konkurrensförhållanden komma att förskjutas i icke önskad riktning.

42 Ett system för differentierad mervärdeskatt

Den av betydelse som kvarstår som tänkbart finansierings-

inkomstkälla

alternativ är således mervärdeskatten. Enligt kommitténs direktiv utgör också mervärdeskatten det alternativ som bör prövas i första hand för att finansiera en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Såsom framgår av avsnitt 3.1 kan en helt slopad mervärdeskatt på livsmedel finansieras genom att mervärdeskatteuttaget på andra varor och tjänster än livsmedel höjs från nuvarande 19 till ca 26 procent. Vid ett system där mervärdeskatten på livsmedel skulle utgå med hälften av den normala skattesatsen skulle dessa skatteuttag uppgå till ca 11 respektive ca 22 procent. En höjning av den normala mervärdeskatten från 19 till ca 26 procent som innebär att mervårdeskattepålägget ökar från 23,46 till ca 35 procentmedför prishöjningar på samtliga varor utom livsmedel med ca 9 procent och på tjänster som faller under den s.k. 60-procentsregeln med ca 4,8 procent. Exempelvis skulle prishöjningarna kunna innebära att en kostym som kostar 800 kr. skulle höjas till 872 kr., att en förpackning blöjor som kostar 40 kr. skulle höjas till 43:60, att ett barnplagg som kostar 100 kr. skulle höjas till 109 kr. och att en restaurangmåltid —där reducerad mervärdeskatt gäller - som kostar 80 kr. skulle höjas till 83:85. Prissånkningarna på livsmedel till följd av skattesänkningen äts således upp av prishöjningar på andra varu- och tjänsteområden. På sikt blir därmed den allmänna genomsnittliga konsumentprisnivån oförändrad. Det är givetvis möjligt att konstruera ett system där en mer begränsad höjning av mervärdeskatten på icke-livsmedel kombineras med andra finansieringskällor. Såsom framgår av avsnitt 3.1 skulle exempelvis en slopad mervärdeskatt på livsmedel kunna finansieras genom att mervärdeskatten på övriga varor och tjänster höjs från 19 till ca 24 procent samtidigt som samtliga livsmedelssubventioner slopas. Detta skulle dock bl.a. innebära att priset på en liter mjölk höjdes från nuvarande ca 3:60 kr. till ca 4:60 kr. Om höjningen av mervärdeskatten på icke-livsmedel kombineras med ett slopande av livsmedelssubventionerna avseende samtliga nu subventionerade varor, utom mjölk, skulle den normala mervärdeskattesatsen behöva höjas från 19 till ca 25 procent. Höjningen av den normala skattesatsen skulle i detta alternativ sålunda bli i stort densamma som vid en finansiering helt inom mervärdeskattesystemets ram. På motsvarande sätt kan kombinationer tänkas där mervärdeskatten på andra varor och tjänster än livsmedel höjs och höjningar samtidigt genomförs avseende t.ex. olika punktskatter. Om höjningarna av dessa övriga skatter skall begränsas till vad som kan anses rimligt torde emellertid -i likhet med vad som är fallet vid en kombination med slopade livsmedelssubventioner ändå en höjning av den normala mervärdeskatten erfordras som inte avsevärt awiker från alternativet med total finansiering inom mervärdeskattesystemets ram. Kommittén har därför efter en samlad bedömning av olika finansieringsalternativ, som närmare redogörs föri kapitel 5, stannat för att en eventuell sänkning av mervärdeskatten på livsmedel finansieras genom en höjd mervärdeskatt på alla andra mervärdeskattepliktiga varor och tjänster.

Ett system differentierad mervärdeskatt 43

för

2.4 Teknisk utformning av skattesystemet

Enligt tidigare redovisade ställningstaganden har kommittén kommit fram till att en lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel bör omfatta samtliga led i tillverknings- och distributionskedjan. Samtidigt skall företag som i yrkesmässig verksamhet omsätter livsmedel ha full avdragsrätt för skatt som avser förvärv för verksamheten. En lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel medför att nuvarande system för redovisning och uppbörd av skatt måste ändras i flera hänseenden. Avsikten med detta avsnitt är atti huvudsak klarlägga vilka förändringar som blir nödvändiga. Den som är skattskyldig till mervärdeskatt är också skyldig att utfärda faktura för varje skattepliktig transaktion. Detaljhandeln har undantagits från faktureringsskyldigheten. Detta beror på detaljhandelns speciella förhållanden. Försäljningen där sker nästan uteslutande över disk och åtminstone i dagligvaruhandeln - mot kontant betalning. Dessutom är så gott som samtliga kunder konsumenter, dvs. inte redovisningsskyldiga till mervärdeskatt, och saknar därför behov av att få mervärdeskatten särdebiterad. _ Nära nog all yrkesmässig omsättning av skattepliktiga tjänster omfattas av faktureringsskyldigheten. Detta innebär att tjänstens innehåll kan utläsas av en faktura eller av underlag för densamma. Detta skapar möjligheter att i efterhand kontrollera korrektheten i skatteuttaget. Sådan kontroll ställer sig dock svårare i detaljhandeln. Så länge omsättningen med smärre marginella undantag i sin helhet varit skattepliktig har detta förhållande haft relativt liten betydelse ur kontrollsynpunkt. Härtill kommer att detaljhandeln när

det gäller skattefria dagstidningar arbetar med en enda leverantör. Övrig

skattefri omsättning inom livsmedelsdetaljhandeln avser i dagsläget främst intäkter av tips och penninglotter. En ytterligare differentiering av beskattningen av livsmedelsdetaljhandelns omsättning skulle medföra att betydligt större krav än tidigare måste ställas på löpande uppdelning av omsättningen på olika varugrupper. En särregistrering i kassan förutsätter dock att företagen har tillgång till kassaregister med två eller flera räkneverk. En sådan investering kommer

emellertid knappast att kunna bäras av mindre enheter. I vissa andra fall -

t.ex. torghandel - saknas över huvud taget möjligheter att utnyttja mer avancerad kassaregisterutrustning. Det är därför nödvändigt att mindre - vid en eventuell reduktion av mervärdeskatten företag på livsmedel ges möjlighet att tillämpa en indirekt metod för redovisning av skatt, vilken innebär att omsättning och skatt schablonmässigt räknas fram med utgångspunkt i varuinköpen. En lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel medför knappast några redovisningsmässiga problem i tidigare led än detaljhandelsledet. Dessa tidigare led omfattas av faktureringsskyldigheten. Nuvarande deklarationsoch uppbördsförfarande påverkas därför inte. För närvarande redovisas mervärdeskatt enligt faktureringsmetoden, bokslutsmetoden eller kontantmetoden. Som huvudprincip gäller att redovisningsskyldigheten inträder när affärshändelse, genom vilken skattskyldighet har inträtt, enligt god redovisningssed bokförs eller borde ha bokförts.

44 Ett system för differentierad mervärdeskatt

Motsvarande gäller tidpunkten för rätt till avdrag för skatt på förvärv för verksamheten. Enligt bokföringslagen kan bokföringen av obetalda fakturor ske antingen löpande eller vid räkenskapsårets slut. Till följd härav kan en räkenskapsenlig redovisning av mervärdeskatt fullgöras enligt antingen faktureringsmetoden eller bokslutsmetoden. De båda redovisningsmetoderna skiljer sig från varandra såtillvida att man enligt faktureringsmetoden skall redovisa mervärdeskatt på obetalda fakturor löpande under året, medan bokslutsmetoden innebär att man under beskattningsåret grundar mewärdeskatteredovisningen enbart på kontanta in- och utbetalningar. Företag som tillämpar bokslutsmetoden skall för den sista redovisningsperioden under året redovisa skatt även på utestående obetalda fakturor. Vid kontantaffärer gäller för båda metoderna att redovisningsskyldigheten inträder vid betalningen. Den renodlade kontantmetoden var före den 1 januari 1981 huvudmetod, men får numera efter dispens endast tillämpas av företag för vilka en övergång till fakturerings- eller bokslutsmetod skulle innebära betydande likviditetsproblem. har i Mervärdeskatteutredningen

sitt senaste delbetänkande (Ds Fi 1983:10) föreslagit att kontantmetoden

avskaffas. Vid en differentiering av mervärdeskatten kan två alternativa metoder för beräkning av underlag för beskattning bli aktuella för detaljhandelns del, nämligen den direkta metoden respektive den indirekta metoden. Den direkta metoden förutsätter att omsättningen i kassaregister delas upp på varor med lägre eller slopad mervärdeskatt respektive full skatt. En förutsättning härför är att varorna märks på ett sådant sätt att kassapersonalen kan göra en uppdelning i samband med registreringen av varje vara. För varje affärsdag erhålls på detta sätt en totalsumma för omsättning inklusive skatt av fullbeskattade varor och en totalsumma, också inklusive skatt, för varor med reducerad skatt eller slopad skatt. Skatten räknas sedan ut som procentuella andelar av dessa totalsummor. Enligt 5 § bokföringslagen skall för varje affärshändelse finnas en verifikation. För likartade affärshändelser får vid kontant av försäljning varor och tjänster gemensam verifikation användas för inbetalningar under en dag och enskild verifikation får utgöras av kontrollremsa från kassaapparat, kassarapport eller annan handling som anger summan av erhållna Vidare har departementschefen i förarbetena betalningar. till bokföringslagen yttrat (prop. 1975:104, sid 159) att -större företag, som använder kassaapparater, inte behöver ha tömningskvitton eller kontrollremsor som verifikationer.Om kassarapport upprättas utgör denna verifikation. Behov föreligger då inte av att arkivera kontrollremsor. har i Bokföringsnämnden ett fall som svar på en fråga uttalat att behovet av arkivering av kontrollremsor får fastställas med hänsyn till de interna kontrollkraven i företaget. En differentiering av mervärdeskatten för livsmedelsdetaljhandeln medför att en delvis ny situation uppkommer. Större krav måste ställas på underlaget för redovisningen. Det bör därför övervägas om i en sådan situation särskilda bestämmelser måste tas in i mervärdeskattelagen eller om

Ett system för diflerentierad mervârdeskatt 45

det är tillfyllest att bokföringsnämnden ser över tidigare lämnade anvisningar och svar. Den direkta metoden är ingen ny redovisningsmetod vid sidan av och bokslutsmetoderna. Den berör enbart redovisningen av faktureringsskatt och tillämpas vid kontantaffärer på samma sätt i båda utgående metoderna. Den som inte kan dela upp omsättningen med hjälp av kassaregister är hänvisad till att den indirekta redovisningsmetoden. Denna tillämpa innebär, som tidigare nämnts, att uppdelning av omsättningen i olika sker med utgångspunkt i gjorda varuinköp. Metoden återfinns varugrupper inte i nuvarande mervårdeskattelag. Även vid tillämpning av indirekt metod registreras i normalfallet all omsättning i någon form av kassaregister. Undantag från denna regel gäller och liknande Priserna inkluderar bl.a. för torghandel försäljningsformer. dock olika påslag för mervärdeskatt eftersom varusortimentet rymmer varor med såväl reducerade som oreducerade beskattningsvärden. Man kan gå till fördela omsättningen väga på olika sätt för att med ledning av varuinköpen Ett sätt är att via varuinköpen räkna fram den del av på aktuella Skattesatser. som är obeskattad eller har lägre skattebelastning. Sålunda omsättningen erhållen summa subtraheras från totalomsättningen enligt kassaregistret, varefter den fullbeskattade omsättningen erhålls som en saldopost. Metoden illustreras nedan med hjälp av ett exempel. Av praktiska skäl baseras exemplet på förutsättningen att mervärdeskatten slopas för livsmedel.

Exempel

Förutsättningar: Totalomsättning 5 000 000 kr. inkl. skatt - moms 0 % ” Varuinköp 2 500000 kr. exkl. Varuinköp - moms 23,46 % 1 000 000 kr. ” ” Ingående lager - moms 0 % 50 0()0 kr. ” Ingående lager - moms 23,46 % 100 000 kr. - moms 0 % ” ”

Beräkning av skattepliktig och skattefri omsättning samt skatt:

Varuinköp - moms 0 % 2 500 000 kr, exkl. skatt - moms 0 % ” Ingående lager + 50 000 kr. ” Utgående lager —moms 0 % - 60 000 kr.

Sålda anskaffningskostnad 2 490 000 kr_ exkl, skatt

varor

Omsättning - moms 0 % (2 490 000 x 1,25) 3 112 500 kr.

Totalomsättning 5 000000 kr. inkl. skatt Omsättning - moms 0 % -3 112 500 kr. exkl.

Omsättning - moms 23.46 % 1 887 500 kr. inkl. skatt A Utgående mervärdeskatt (19 % x 1 887 500) 358 625 kr.

46 Ett system för differentierad mervärdeskatt

Det är naturligtvis även möjligt att räkna fram den skattepliktiga delen av omsättningen med hjälp av inköpen av varor med oreducerade beskattningsvärdenÅ Denna uträkning ser ut på följande sätt:

Beräkning av skattepliktig omsättning samt skatt: Vafllinköp - mOmS 23.46 % 1 000 000 kr. exkl. skatt ” Ingående lager - moms 23,46 % + 100 000 kr. ” Utgående lager - moms 23,46 % - 90 0()0 kr,

Sålda varors anskaffningskostnad 1 010 000 kr. exkl. skatt ” ” Omsättning - moms 23,46 % (1 010 000 x 1,51) 1 528 875 kr. Tillkommer mervärdeskatt 23,46 % (23,46 % x 1 528 875) + 358 625 kr.

skattepliktig omsättning 1 887 500 kr. inkl. skatt

Ovanstående exempel ger dock en något förenklad bild av metoden. Detta

sammanhänger delvis med att siffrorna avser helt räkenskapsår. Det förutsätts också i exemplet att storleken av ingående och utgående varulager är känd för olika varugrupper. Dessutom har uppdelning skett av varuinköpen på skattesatser. Varulager inventeras normalt sett en gång per år, medan skatt redovisas sex gånger per år. Utan periodvis inventering är det inte möjligt att bestämma anskaffningsvärdet för sålda varor. I sådant fall utvisar den löpande bokföringen endast anskaffningsvärdet för köpta varor. För den händelse varulagrets storlek varierar under räkenskapsåret, leder detta till att skatteredovisningen för redovisningsperioder som avser del av räkenskapsåret blir mindre exakt. Den indirekta redovisningsmetoden förutsätter att de skattskyldiga i sin bokföring lägger upp flera varukonton, ett för varje skattesats. Någon sådan skyldighet föreligger inte idag. Denna uppdelning bör dessutom bli obligatorisk för samtliga skattskyldiga som omsätter livsmedel i detaljhandelsrörelse, dvs. även för företag som tillämpar direkt metod. Skälen härför utvecklas nedan. Det får förutsättas att de företag som vid en eventuell differentiering av mervärdeskatten skall redovisa enligt indirekt metod saknar möjlighet att i kassan dela upp omsättningen på olika skattesatser. En konsekvens av detta *Handelsmarginalen för är att de inte ens för helt räkenskapsår med ledning av bokföringen kan övriga vanor utgör exakt avgöra hur bruttovinsten fördelar sig på varugrupper med olika skattesats. 33,9385 procent. I beräkningarna har denna Däremot ger bokföringen upplysning om hur stor bruttovinsten är för siffra använts för att få varor. samtliga fram samma resultat Genomsnittliga handelsmarginaler för olika varugrupper måste därför med båda metoderna. bestämmas på annat sätt när omsättning hänförlig till olika skattesatser skall Siffran 1,51 är i själva verket l,5137375 och beräknas. En möjlighet är att låta det enskilda företaget uppskatta de egna har beräknats på följan- genomsnittliga handelsmarginalerna för olika varugrupper med ledning av de sätt: marknadskännedom, prislistor och egna inköpskostnader. Ett annat alter- 100 - 33.93835 = nativ är att beskattningsmyndigheten utifrån tillgänglig statistik — i beskatt- = 66,06165 ; - fastställer koefficienter som uttryck för marginalen för 100 : 6606165 = ningshänseende = 1,5137375 olika varugrupper. Gemensamt för båda alternativen är att de ger låg

sou 1983:54 Ett system för differentierad mervärdeskatt 47

precision i redovisningen och viss godtycklighet i beskattningen. Avsikten med nedanstående exempel är att illustrera detta förhållande.

Exempel Förutsättningar: Omsättning av livsmedel - moms 0 % 4 000 000 kr.

Den skattskyldige har tillstånd att använda indirekt metod. Gentemot skattemyndigheterna hävdar han att bruttovinsten på livsmedel är 22 procent. Totalomsättningen är 5 234 600 kr. Eftersom omsättningen beräknas med ledning av varuinköpen uppnås följande resultat.

Exempel Varuinköp av livsmedel 80 % x 4 000 000 3 200 000 kr. Till Skattemyndigheten uppgivet pålägg för handelsmarginal 28,2 % x 3 200 000 902 563 kr. Summa 4 102 563 kr. skattepliktig omsättning (5 234 600 - 4 102 563) l 132 037 kr. Mervärdeskatt 19 % x l 132 037 215 087 kr. Vinst (234 600 - 215 087) 19 513 kr.

Exemplet innebär att den skattskyldige genom att uppge 2 procentenheter för hög handelsmarginal på livsmedel kommer att betala 19 513 kr. mindre i mervärdeskatt än han borde göra. Under i övrigt lika förhållanden kommer motsvarande ökning av företagets redovisade vinst att belastas med inkomstskatt, varför det allmänna vid exempelvis 50 procents marginalskatt i realiteten förlorar endast hälften av det undandragna beloppet 19 513 kr., i vissa fall minskat med arbetsgivaravgift. I praktiken skapar emellertid den härigenom uppkomna vinstökningen ett utrymme för kostnadsökningar t.ex. försäljningsfrämjande åtgärder - som ur konkurrenssynpunkt gynnar företaget på ett otillbörligt sätt i förhållande till konkurrentföretag som lojalt följer gällande bestämmelser. Som en konsekvens av den felaktigt redovisade genomsnittliga handelsmarginalen för livsmedel sjunker samtidigt handelsmarginalen på det övriga sortimentet från 34 procent till 28 procent eller med 6 procentenheter. En ändring av handelsmarginalen med någon enstaka procentenhet torde ytterst sällan kunna leda till att beskattningsmyndighet kan ändra beskattningen med bestående effekt i överinstanserna. Däremot är nedgången i storleken på handelsmarginalen för övriga varor så stor att en eventuell process kan bli framgångsrik för beskattningsmyn-

48 mervärdeskatt

Ett system för differentierad

digheterna. Detta kan också sägas visa att utrymmet för manipulationer trots

allt är relativt begränsat. Möjligheterna att utnyttja metoden på ett sätt ökar dock vid högre andel av skattepliktiga varor i otillbörligt sortimentet. Om i exemplet den skattskyldige eller beskattningsmyndigheten gjort en uppskattning av handelsmarginalen för livsmedel som varit för låg, hade den skattskyldige i stället fått betala in för hög mervärdeskatt. Staten hade då gjort en orättmätig vinst och den skattskyldige en förlust. En slopad eller reducerad mervärdeskatt på livsmedel leder således till att precisionen i redovisningen minskar och att godtyckligheten i beskattningen ökar. Denna oundvikliga konsekvens av en differentiering av mervärdeskatten kan utfalla såväl till den skattskyldiges fördel som till hans nackdel, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Av de uppgifter kommittén inhämtat om erfarenheterna i nio europeiska länder av system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel framgår att flera länder endast tillåter att den indirekta metoden tillämpas av en begränsad krets skattskyldiga. Avgränsning sker med hänsyn till bransch, företagsform, omsättning, livsmedlens andel av totalomsättningen och det enskilda företagets möjlighet att löpande registrera försäljningen på olika skattesatser. Inget land tillämpar dock samtliga dessa kriterier. Till att börja med kan konstateras att medgivande att tillämpa indirekt metod, med hänsyn till metodens godtycklighet, bör begränsas till fall där starka skäl härför föreligger. Den indirekta metoden bör sålunda av naturliga skäl endast få tillämpas av skattskyldiga som omsätter livsmedel i detaljhandelsrörelse. Den bristande precisionen och godtyckligheten kan också åberopas för att sätta en gräns så att en skattskyldig vars totalomsättning överstiger denna gräns inte får använda sig av den indirekta metoden. En sådan gräns innebär dock att skattskyldiga med för hög totalomsättning tvingas redovisa enligt direkt metod med hjälp av speciella kassaregister. Härigenom försämras lönsamheten i rörelsen. Detta sammanhänger med att en investering i kassaregisterutrustning med tillräcklig kapacitet är kostsam. Ju lägre gränsen sätts desto fler företag berörs av dessa effekter. En bedömning av handelns totala kostnader för anskaffning av ny kassautrustning i samband med en differentiering av mervärdeskatten redovisas i avsnitt 2.6. För vissa skattskyldiga är omsättningen en dålig och kanske direkt missvisande måttstock på verksamhetens omfattning. Detta gäller bl.a. kooperativa företag och andra mångfilialföretag, för vilka redovisningen av skatt är gemensam för åtskilliga försäljningsställen. Detta innebär att den enskilda butiksenheten kan vara så liten att den omöjligen kan bära den kostnad som är förenlig med en investering i en modern kassaregisterttrustning. Om en omsättningsgräns införs bör denna inte sättas lägre än till 5 m:lj. kr. Drygt hälften av detaljhandelsföretagen kommer då att ha möjlighet at: välja indirekt metod. I så fall måste företag vars omsättning något överstiger gränsen få möjlighet att genom dispens under en övergångsperiod få tilämpa indirekt redovisningsmetod. Det är också nödvändigt att skapa möjlighet att dispensvägen ge skattskyldiga, vars verksamhet omfattar flera rrindre butiksenheter, rätt att tillämpa indirekt metod.

Ett system för differentierad mervärdeskatt 49

De handelsmarginaler, som enligt den indirekta metoden ligger till grund för beräkningen av den totala omsättningens fördelning på olika skattesatser, kan fastställas sätt. Såsom närmare utvecklas på två alternativa i följande avsnitt 2.5 skulle metoden att låta en myndighet fastställa generella, normerande marginaler för olika delar av livsmedelssortimentet stå i strid med samhällets allmänna strävanden område. på konkurrenspolitikens Den enda framkomliga vägen torde därmed vara att låta de skattskyldiga själva räkna fram genomsnittliga handelsmarginaler för dels skattpliktiga, dels skattefria eller reduceringsberättigade varor. Dessa beräkningar kan grunda sig på leverantörsfakturor och uppgifter i prislistor. Det bör ankomma på riksskatteverket att utarbeta hjälpmedel för detta ändamål. För att beskattningsmyndigheten skall ha möjlighet att bedöma skäligheten i dessa beräkningar är det emellertid erforderligt att samtliga företag som - även företag som tillämpar direkt omsätter livsmedel i detaljhandelsledet metod - åläggs att i bokföringen lägga upp flera varukonton, ett för varje skattesats. Bestämmelser härom bör tas in i mervärdeskattelagen. Det är i flertalet fall orealistiskt att begära att företagen skall inventera sina varannan varulager månad. Utan inventering kommer dock beräkningen av omsättningen, som tidigare nämnts, att ske utifrån anskaffningskostnaden för köpta och inte för sålda varor. Omsättningssiffran blir därför missvisande så snart lagerförändrin gar skett. Detta kan dock korrigeras i samband med en årsvis avstämning. Med hänsyn till den godtycklighet som metoden i sig medför bör en bristande exakthet i den löpande redovisningen kunna accepteras. Omsättningens fördelning på olika Skattesatser bör därför i den löpande redovisningen beräknas genom att inköpsvärdena enligt de olika varukontona multipliceras med en av företaget beräknad koefficient som motsvarar handelsmarginalen utan justering för lagerförändringar. Det sålunda beräknade försäljningsvärdet avseende den ena av skattesatserna subtraheras därvid från den faktiska ett värde för totalomsättningen, varigenom försäljningen till den andra av skattesatserna erhålls. I vissa fall kan denna metod emellertid leda till orimliga konsekvenser t.ex. då varuinköpen under perioden överstiger den totala försäljningen. En sådan situation kan exempelvis uppkomma för företag med stora säsongvariationer i försäljningen, t.ex. s.k. sommarbutiker. Vid en eventuell differentiering av mervärdeskatten måste denna typ av problem lösas genom tillämpningsföreskrifter och/eller dispensmöjligheter. För skattskyldiga som tillämpar bokslutsmetoden kommer beräkningen för

redovisningsperiod; som avser del av räkenskapsår, att ske med ledning

av under perioden betalade Även denna bör kunna inköp. missvisning accepteras. En löpande skatteredovisning under året, som inte beaktar lagerförändringar, förutsätter dock att skattskyldiga som tillämpar indirekt metod åläggs att avge en tilläggsdeklaration. Denna tilläggsdeklaration bör omfatta en avstämning av periodredovisningarna mot räkenskaperna för helt räkenskapsår. En tilläggsdeklaration kan utformas i enlighet med följande modell.

50 Ett mervärdeskatt

system för differentierad

1. Totalomsättning enligt räkenskaperna Avgår: 2 Dagstidningar 3 Provisionsintäkter m. m. 4. Justerad omsättning 5. Anskaffningskostnaden för sålda livsmedel 6 Anskaffningskostnaden för övriga varor 7 Koefficient - livsmedel 8. Koefficient övriga varor 9. Omsättning - livsmedel (rad 5 x rad 7) 10. - Omsättning övriga varor (rad 4 ./. rad 9) ll. Skatt på livsmedel (rad 9 x skattesats) 12. Skatt på övriga varor (rad 10 x skattesats) 13. Total utgående skatt på räkenskapsårets varuförsäljning (rad ll + rad 12) l4. Utgående skatt enl. perioddeklarationer 15. Skatt att betala eller återfå (rad l3 ./. rad 14)

Den svenska mervärdeskatten är i princip uppbyggd som ett system i vilket under redovisningsperiod förekommande affärshändelser beskattas varje definitivt. Någon preliminär uppbörd finns för närvarande inte utan varje deklaration är definitiv. Den indirekta metoden innebär att denna ordning bryts. Företagare som metoden kommer i normalfallet att lämna sex preliminära tillämpar perioddeklarationer. I samband med bokslutet upprättas en tilläggsdeklaration som blir slutlig. Det förhållandet att perioddeklarationerna för skattskyldiga som tillämpar indirekt metod blir preliminära påverkar utformningen av bestämmelserna om skattetillägg. Frågan om utformningen av dessa bestämmelser bör enligt kommitténs mening utredas i särskild ordning innan ett eventuellt system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel införs.

2.5 Administrativa konsekvenser för statsförvaltningen

De administrativa konsekvenserna för statsförvaltningen av ett system med differentierad mervärdeskatt är till en del avhängiga utformningen av Som redovisats har kommittén vid utformningen av systemet. tidigare sökt undvika konsekvenser för bl.a. statsförvaltningen så systemet negativa detta varit Mot denna bakgrund föreslås reduktionen av långt möjligt. mervärdeskatten gälla för i stort sett hela livsmedelsområdet och i samtliga förädlings- och distributionsled. Utformningen av ett system för differentierad mervärdeskatt innebär emellertid avvägningar, där varje alternativ är förenat med vissa negativa konsekvenser. Härtill kommer sådana negativa effekter som är en följd av varje system för differentierad mervärdeskatt. Kommittén har genom en särskild delundersökning studerat konsekvenser av mervärdeskatten i skilda avseenden av olika system för differentiering med avseende som näringslivet. Resultaten av på såväl statsförvaltningen redovisas i bilaga 3. I föreliggande avsnitt sammanfattas delundersökningen

Ett system

för differentierad mervärdeskatt 51

administrativa konsekvenser för statsförvaltningen av det alternativ för av en differentierad mervärdeskatt utformningen som utgör kommitténs förslag. De administrativa konsekvenserna för statsförvaltningen i sammanhänger stor utsträckning med de kontrollproblem som redovisas i följande avsnitt 2.7. Detta innebär bl.a. att de administrativa förändringar i form av ändrade rutiner, utökade resursanspråk m.m. som följer av en systemförändring inte alltid kan preciseras i detalj utan ofta är en fråga om ambitionsnivå ifråga om kontroll, rättssäkerhet och likabehandling av skattskyldiga. Inledningsvis kan konstateras att mervärdeskatten, i dess nuvarande utformning, är en i jämförelse med andra skatteformer väl fungerande skatt. I synnerhet i jämförelse med inkomstskatten framstår de administrativa fördelarna med mervärdeskattesystemet som påtagliga. Administrationen av mervärdeskatten, vid skatteförvaltningens mervärdeskatteenheter, beräknas ta i anspråk ungefär en tiondel av de resurser som administrationen av inkomstskatten kräver. Härtill kommer att verksamheten vid skattedomstolarna till helt övervägande del har avseende på inkomst- och förmögenhetstaxeringen. Häremot skall ställas att statens och kommunernas intäkter genom inkomstbeskattningen inte uppgår till mer än knappt tre gånger det belopp som inflyter genom mervärdeskatten. Mervärdeskatten torde därmed kunna karakteriseras som ett ur administrativ effektivt synpunkt skattesystem. Det framstår således som angeläget att bibehålla de fördelar som är förenade med denna skatt och att, i den mån förändringar i skattesystemet övervägs, utforma dessa på ett sådant sätt att systemet snarare förenklas än kompliceras. De kraven för att grundläggande mervârdeskattesystemet skall fungera väl är en generell beskattning, en generell avdragsrätt och en enhetlig beskattning. Vid en differentierad mervärdeskatt krävs att den skattskyldige redovisar sin försäljning uppdelad på de olika skattesatserna. Den som är skattskyldig till mervärdeskatt år normalt också skyldig att utfärda faktura för varje skattepliktig transaktion. Härigenom erhålls ett underlag för uppdelning av försäljningen på skattesatser. Detaljhandeln har emellertid undantagits från faktureringsskyldigheten och måste därmed basera sin redovisning av försäljningen i olika Skattesatser på annat underlag. I princip ger viss teknisk utrustning, som närmare beskrivs i följande avsnitt 2.6, möjlighet till sådan uppdelning. En differentiering av mervärdeskatten torde emellertid förutsätta art en ansenlig del av livsmedelshandeln - som inte förfogar över sådan teknisk utrustning — får möjlighet att redovisa mervärdeskatt enligt den indirekta metod, eller schablonmetod, som har beskrivits i avsnitt 2.4. Ett av de praktiska problem som är förenat med den indirekta metoden är som tidigare nämnts fastställandet av handelsmarginalen. I princip kan här två tillvägagångssätt tänkas. Antingen får den skattskyldige själv ange sin tillämpade handelsmarginal eller också utfärdas normer för beräkningen av handelsmarginal. I det första fallet uppstår problem för statsförvaltningen främst i samband med kontrollen av att angivna handelsmarginaler är korrekta. En avvikelse mellan redovisad och faktiskt uppnådd handelsmarginal kan antingen innebära att en skattskyldig detaljhandlare får redovisa mervärdeskatt för ett högre belopp än den faktiska försäljningen eller att han kan behålla en del av

*S2 Ett system för differentierad mervärdeskatt

den mervärdeskatt han tagit ut av konsumenterna. I det senare fallet kan den vinst som företagaren redovisar till inkomstbeskattning öka, men det är givetvis också möjligt att använda den uppkomna differensen till exempelvis marknadsföringsåtgärder, vilket kan ge vederbörande en otillbörlig konkurrensfördel i förhållande till andra företag. Vare sig differensen mellan redovisade och faktiska handelsmarginaler är positiv eller negativ måste emellertid detta slag av avvikelser i skatteredovisningen anses strida mot de krav på rättssäkerhet, likabehandling och exakthet i samband med beskattning som i övrigt präglar skatteväsendet i vårt land. Höga krav måste därmed ställas på kontrollen av handelsmarginalerna om de skattskyldiga själva skall beräkna och redovisa dessa. Skattemyndigheterna torde med nuvarande administration helt sakna möjligheter att genomföra mätningar av faktiskt uttagna handelsmarginaler. Erfarenhet inom statsförvaltningen av marginalmätningar finns endast hos statens pris- och kartellnämnd (SPK), som vid olika tillfällen genomfört marginalundersökningar på riksnivå och vissa utvalda orter. Enligt SPKs erfarenheter är marginalmâtningar — med de krav på noggrannhet som måste ställas i samband med skattekontroll - resurskrävande. Oavsett synnerligen var inom statsförvaltningen en organisation för kontroll av handelsmarginaler skulle byggas upp, skulle detta kräva resurstillskott som - enbart på denna grund - talar mot en differentiering av mervärdeskatten., Även det andra av de angivna tillvägagångssätten - en normering av handelsmarginalerna- skulle kräva utökade administrativa resurser, om än i mindre omfattning än ett systern för kontroll av faktiskt uttagna marginaler. Uppgiften skulle härvidlag vara att genom återkommande undersökningar som faller inom av gängse marginaler på de delar av livsmedelssortimentet skatteklass ta fram ett underlag för bestämningen av normala respektive Sådana undersökningar av genomsnittliga uppgifter avseende marginaler. hela eller stora delar av handeln kan baseras på slumpmässiga urval av butiker än en individuell kontroll av och därmed göras mindre omfattande faktiskt tillämpade marginaler i respektive butik. Andra och viktigare skäl kan emellertid anföras mot ett sådant förfarande. För det första skulle ett system med normerade marginaler skapa ett approximativt skatteuttag som - på samma sätt som vid ett system med redovisning av företagets egen, faktiska marginal utan påföljande kontrollskulle strida mot den ambitionsnivå som i övrigt präglar det svenska skatteväsendet. Skillnader mellan Sverige och vissa andra länder i det senare avseendet torde för övrigt förklara det faktum, att de olika schablonmetoder för redovisning av mervärdeskatt som tillämpas utomlands vanligen anses fungera väl (se vidare bilaga 2). För det andra föreligger påtagliga risker för att ett system med normerade skulle leda till ökad stelhet i marginalsättningen inom handeln. marginaler Genom till olika block och kedjor inom detaljhandeln, och bindningen därmed sammanhängande samordning av prissättningen, har en struktur som i sig skapar risker för begränsningar i konkurrensen. uppkommit kan konstateras att priskonkurrensen inom livsmedelshandeln i Samtidigt avseenden kan betecknas som aktiv. Samhället söker genom många konkurrenspolitiken främja en effektiv konkurrens och motverka uppkomsten av konkurrensbegränsningar. Införandet av ett system med normerade

Ett system för differentierad mervärdeskatt 53

marginaler för livsmedelshandeln måste därmed - även om systemet inte skulle innebära något tvång för företagen att anpassa sin faktiska prissättning till normalmarginalerna - anses strida mot samhällets allmänna strävanden på konkurrenspolitikens område. Mervärdeskattens nuvarande uppbördssystem innebär att varje periodredovisning - som normalt inträffar sex gånger per år - är definitiv. Vid redovisning av mervärdeskatt enligt den indirekta metoden, som åtminstone för delar av livsmedelshandeln torde vara en nödvändig förutsättning för ett system för differentierad mervärdeskatt, skulle ett bibehållande av ordningen med definitiv periodredovisning kräva att näringsidkaren inventerar sitt varulager - eller i varje fall den del av varulagret som utgörs av livsmedel -i samband med varje periodredovisning. Antalet lagerinventeringar skulle således utökas från en till sex - i vissa fall tolv - gånger per år. Kommittén bedömer det inte som realistiskt att ålägga livsmedelshandeln en sådan ordning. En praktisk lösning torde i stället vara att införa ett system med preliminär uppbörd av mervärdeskatt. Detta skulle innebära att de företagare som tillämpar indirekt metod varje år skulle komma att lämna fem eller sex preliminära deklarationer med a-contoinbetalning av skatt. I samband med bokslutet fick sedan, som tidigare redovisats, en årsdeklaration eller justeringsuppgift upprättas baserad på lagerinventering. I utländska skattesystem för differentierad mervärdeskatt har uppbörden byggts upp på kortperiodiska preliminära skatteredovisningar. Skälet härför torde vara att man av skattekreditskäl önskat få en så snabb uppbörd som möjligt. I exempelvis Västtyskland tillämpas sålunda enmånadsredovisning för de större företagen med tio respitdagar för betalning av skatten. Härutöver måste skattskyldiga lämna helårsdeklaration som granskas tillsammans med inkomstdeklarationen. Faställelseperioden för inkomstoch mervärdeskatt överensstämmer i detta system. För flertalet företag sker därför en samordnad granskning av dessa båda skatter. Någon utvärdering, avseende Sverige, av hur kortperiodiska preliminära mervärdeskatteredovisningar med en definitiv helårsredovisning skulle utfalla skattekredits- och räntemässigt jämfört med nu gällande ordning har aldrig gjorts. Kommittén har heller inte sett sig kunna genomföra en sådan specialstudie inom de givna tidsramarna. Uppenbart är dock att en övergång till en ny uppbördsteknik förutsätter en ändrad beslutsordning vad gäller inkomsttaxeringen om den positiva effekten i skattekredithänseende skall kunna tas ut i sin helhet. Slutsatsen måste därför bli att ett system för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel är oförenligt med det svenska beskattningssystemet som det för närvarande är utformat. En övergång till differentierad mervärdeskatt förutsätter därför att redovisningen av skatt i livsmedelshandeln detaljregleras i särskild ordning. Vidare måste bestämmelserna om restavgift och påföljder specialregleras. Mellan inkomstskatt och mervärdeskatt finns ett mycket väsentligt samband. En ändring av redovisad mervärdeskatt blir direkt resultatpåverkande. Sker ändringen efter beskattningsårets utgång måste följdändring ske av vederbörandes inkomsttaxering. Det föreligger därmed risk för att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle medföra ökad belastning på skattedomstolarna med avseende på inkomsttaxeringen. En annan administrativ konsekvens av ett system med lägre eller slopad

54 mervärdeskatt

Ett system för differentierad

mervärdeskatt på livsmedel är att kraven på uppgiftsskyldighet för näringslivet torde komma att utvidgas. Detta sammanhänger med de kontrollåtgärder som närmare redovisas iföljande avsnitt 2.7 och som bl.a. innebär att alla företag som omsätter livsmedel med låg eller slopad skatt i detaljhandelsleden indirekta metoden det- således även de företag som inte tillämpar måste åläggas att dela upp varuinköp och varulager på olika skattesatser till mervärdeskatt. En slopad eller sänkt mervärdeskatt på livsmedel skulle därmed insyn i företagens verksamhet. Detta förmodligen ge större med att kontrollsystemet skulle göra det möjligt för sammanhänger att räkna fram två bruttovinster, en för livsmedel och en för myndigheterna Huruvida denna ökade insyn i företagens förhållanden, till övriga varor. får betraktas som en positiv eller en priset av ökad uppgiftslämnarbörda, negativ sidoeffekt av en differentiering av mervärdeskatten är givetvis ytterst

en värderingsfräga. med att Såsom tidigare redovisats under avsnitt 2.2 är en av nackdelarna låta en differentiering av mervärdeskatten gälla i samtliga förädlings- och handelsled, i stället för enbart i sista ledet, att antalet skattskyldiga som berörs av systemet med skilda skattesatser blir avsevärt fler. Detta ökar

givetvis också belastningen på skatteadministrationen. I och för sig innebar

till mervärdeskatt en medveten ökning av övergången från allmän varuskatt antalet skattskyldiga, vilket var en konsekvens av att skatteuppbörden lades ut på samtliga led, men övergången ansågs i övrigt medföra så stora fördelar och förenklingar att detta klart övervägde nackdelarna. Någon ökning av det totala antalet skattskyldiga till följd av själva systemet av mervärdeskatten torde inte En med en differentiering uppkomma. av mervärdeskatten* medför emellertid bl.a. betydande differentiering administrativt merarbete och försämrade förutsättningar för kontrollverksamheten. Genom berörs en att åtgärden skulle avse livsmedelsområdet främst inom bransch med ett mycket stort antal skattskyldiga företagare, Enligt en beräkning som kommittén genomfört lämnade jordbruket. skattskyldiga med inkomst av jordbruk och fiske - exklusive skogsbönder ca 335 000 mervärdeskattedeklarationer för år 1978, vilket utgör mer än 25 av det totala antalet avlämnade deklarationer. Det administrativa procent merarbetet till följd av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle därmed bli betydande. En av konsekvenserna av en differentiering av mervärdeskatten är att antalet s.k. negativa deklarationer ökar. En negativ mervärdeskattedeklaration innnebär att företagets mervärdeskatt överstiger den ingående Denna negativa differens medför en återbetalning av skatt till den utgående. Vid en differentiering i enbart sista ledet kan negativa skattskyldige. deklarationer att en detaljhandlare erlägger skatt vid uppkomma genom och inte tar ut någon mervärdeskatt vid inköp av livsmedelfrån partihandeln försäljning av dessa varor till konsument. Vid en differentiering i samtliga led kan negativ deklaration uppkomma genom att en betydande del av inköpen av förnödenheter för rörelsen avser varor och tjänster som inte är livsmedeloch som därmed belastas med mervärdeskatt - som huvuddelen av samtidigt livsmedel. Vid en differentiering av försäljningen utgörs av skattebefriade mervärdeskatten i enbart sista ledet bedöms negativa deklarationer främst uppkomma i detaljhandeln-medan i fallet med differentiering i samtliga led

Ett system för differentierad mervärdeskatt 55

detta framför allt torde komma att gälla för jordbruksföretag. Det totala antalet detaljhandlare med försäljning av livsmedel torde skattskyldiga uppgå till i storleksordningen 16 000. Antalet skattskyldiga med inkomst av jordbruk och fiske - exklusive skogsbönder - beräknas uppgå till ca 138 000. kommitténs bedömning torde en betydande del - eventuellt en Enligt tredjedel - av det totala antalet skattskyldiga med inkomst av jordbruk komma att redovisa negativa deklarationer vid ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel som gäller i alla led. Som ovan redovisats beräknas det totala antalet deklarationer från jordbruksföretag uppgå till ca 335 000. Detta antal kan emellertid komma att öka vid en differentiering av mervärdeskatten eftersom en situation med regelmässig återbetalning av till kortare En skatt utgör en grund för medgivande redovisningsperioder. fördubbling av antalet negativa deklarationer, som för närvarande uppgår till ca 180 000, framstår inte som en osannolik följd av en differentiering av mervärdeskatten i samtliga led. Det bör emellertid noteras att negativa deklarationer från skattskyldiga med inkomst av jordbruk normalt bedöms komma att uppgå till lägre belopp än vad som skulle vara fallet om de negativa deklarationerna - vid en differentiering i enbart sista ledet - främst skulle beröra detaljhandelsledet. Den skattekontroll som för närvarande bedrivs inom ramen för administrationen av mervärdeskatten är i praktiken i hög grad inriktad på de deklarationerna. Frågan uppkommer därvid huruvida en stark negativa negativa deklarationer skulle medföra motsvarande krav ökning av antalet på utökning av skatteadministrationen. Från sakliga synpunkter kan givetvis hävdas att det ur samhällets synpunkt är lika angeläget att kontrollera att inbetald skatt inte är för låg som att återbetald skatt inte är för hög. Från praktiska synpunkter kan emellertid konstateras att allvarligare fall av skatteundandragande - som i och för sig utgör en mycket begränsad andel av det totala antalet negativa deklarationer - ofta återfinns inom just denna Härtill kommer psykologiska faktorer som innebär grupp av deklarationer. att skattemyndigheternas ansvar upplevs som tyngre vid fall av för stor återbetalning av skatt. mening kan det inte uteslutas att en omprövning av de Enligt kommitténs nuvarande principerna för skattekontroll är motiverad. Denna fråga kan emellertid inte isoleras till att endast avse en situation med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel- eller ens till att avse mervärdeskattesystemet i sin helhet. Som tidigare redovisats föreligger starka samband mellan administrationen av bl.a. mervärdeskatten och inkomstskatten. Kommittén kan konstatera att, i avvaktan på en mer genomgripande omprövning av den samlade skattekontrollen, en fortsatt tillämpning av nuvarande principer för administration av mervärdeskattesystemet torde innebära att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel utlöser krav på betydande utökning av de administrativa resurserna vid skattemyndigheterna. De administrativa konsekvenserna av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel torde, som framgår av ovanstående redovisning, främst beröra länsstyrelsernas mervärdeskatteenheter. Härutöver kan vissa effekter uppstå inom andra myndigheter. Som tidigare nämnts föreligger risk för att belastningen på skattedomstolarna ökar med avseende på inkomsttaxering.

56 Ett system för differentierad mervärdeskatt

Även tullverket berörs administrativt och resursmässigt av en differentiering av mervärdeskatten. I det fall mervärdeskatten på livsmedel -i enlighet med det av kommittén utformade systemet för differentiering - sänks eller slopas i alla led från och med producent till och med detaljist kommer tullen in i bilden som beskattningsmyndighet för den differentierade mervärdeskatten redan i importledet. Det är då nödvändigt att varuavgränsningen kan göras med direkt anknytning till tulltaxan eller på sådant sätt att de olika hög- respektive låg- eller obeskattade varuslagen entydigt kan bindas till den statistiska varuförteckning som ligger till grund för varuklassificeringen vid import. Under förutsättning att så sker torde en differentierad mervärdeskatt inte innebära någon ohanterlig situation för tullen i dess egenskap av beskattningsmyndighet. Tullverket har sedan långt tillbaka vana att arbeta med differentierade avgifter vid import, inte minst på livsmedelsområdet. Det merarbete som skulle uppkomma för tullen i samband med import, t.ex. ett ökat antal förhandsbeskedsärenden, bedöms i stort kunna klaras av inom ramen för tillgängliga resurser, dock med viss förstärkning hos generaltullstyrelsen. Däremot skulle tullmyndigheterna sakna möjlighet att biträda skattemyndigheterna i sådana klassificeringsfrågor som tidigare behandlats under avsnitt 2.1, och som i viss utsträckning torde uppkomma även vid en bred avgränsning av livsmedelsområdet. Härtill kommer givetvis - för såväl tullverket som skattemyndigheterna - kostnader och arbete i samband med omställningen från det nuvarande skattesystemet till ett system med differentierad mervärdeskatt. Som tidigare redovisats under avsnitt 2.1 innebär kommitténs förslag till avgränsning av livsmedelsområdet att t.ex. stärkelse, vegetabiliska oljor och socker omfattas av livsmedelsbegreppet. Dessa varor kan användas både som livsmedel och som insatsvaror i t.ex. kemisk industri. Enligt kommittén framstår det inte som realistiskt att ålägga tullmyndigheterna skyldighet att i efterhand kontrollera hur ett visst importparti faktiskt har använts. Ett intygsförfarande vid importen framstår, mot bakgrund av tullverkets begränsade kontrollmöjligheter, inte som tilltalande. Det torde därmed få accepteras att vissa varor som i realiteten inte ingår i livsmedelsproduktionen får del av skatteförmånen. Effekten ur samhällssynpunkt begränsar sig emellertid till en viss senareläggning av skattebetalningen eftersom full mervärdeskatt utgår på t.ex. kemiska industrins produkter. Sedan mervärdeskatten infördes år 1969 har ett flertal förändringar i skattesystemet genomförts. Erfarenheterna av dessa förändringar visir att problem till följd av ändringar i systemet i stor utsträckning visar sig först

sedan den nya ordningen har trätt i kraft. Kommittén bedömer det föga

troligt att alla de problem som är förenade med en så genomgripande reform som sänkt eller slopad mervärdeskatt på hela livsmedelsområdet låter sig identifieras i förväg -inte ens efter ett mer djupgående utredningsarbete än som varit möjligt med hänsyn till de givna tidsramarna. Den här redovisade genomgången av administrativa konsekvenser för statsförvaltningen visar emellertid att ett system för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel -i

enlighet med det av kommittén förordade — skulle medföra ett betycande

administrativt merarbete för skattemyndigheterna och att antalet negativa deklarationer skulle öka i betydande omfattning. Vidare skulle avsevärda

Ett system för differentierad mervärdeskatt 57

förändringar i uppbyggnaden av mervärdeskattesystemet uppkomma som får återverkningar på andra delar av skattelagstiftningen och som skulle strida mot de grundläggande principerna för mervärdeskatten. Såsom framgår av tidigare avsnitt, bl.a. 2.1 och 2.2, har kommittén emellertid inte kunnat finna något annat alternativ till utformning av skattesystemet som skulle få gynnsammare samlade effekter än det föreslagna. Kommittén har inte haft möjlighet att kvantifiera ökningen av det administrativa merarbetet till följd av en differentiering av mervärdeskatten, bl.a. mot bakgrund av att denna i hög utsträckning sammanhänger med den ambitionsnivå som anses nödvändig med hänsyn till krav på effektiv kontroll, likabehandling och rättssäkerhet. Enligt kommitténs bedömning framstår dock de administrativa konsekvenserna redan på det här redovisade underlaget som avskräckande.

2.6 Administrativa konsekvenser för näringslivet

Kommittén har i en särskild delundersökning rörande konsekvenserna för tillämpningen av skattelagstiftningen, som redovisas i bilaga 3, bl.a. sökt belysa vad en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle innebära ur administrativ synpunkt för näringslivet. Effekterna ur konkurrenssynpunkt av en differentiering av mervärdeskatten, som behandlas i den i bilaga 5 redovisade delundersökningen, berörs inte i detta sammanhang utan tas upp i följande avsnitt 3.3. I syfte att klarlägga olika tillämpningsproblem i samband med en differentiering av mervärdeskatten har kommittén närmare granskat förhållandena på vissa områden där en differentiering redan idag tillämpas. De situationer som här åsyftas är då en och samma distributionskanal säljer varor eller tillhandahåller tjänster som är belastade med olika mervärdeskatt. Detta är för närvarande fallet för bl.a. Apoteksbolaget, bensinhandeln, dagligvaru- och kioskhandeln, byggvaru-, järn- och färghandeln samt vissa restauranger och konditorier. Av Apoteksbolagets totala försäljning är ca 75 procent befriad från mervärdeskatt och ca 25 procent belagd med mervärdeskatt. Den skattebefriade försäljningen omfattar försäljning av läkemedel mot recept, leveranser till sjukhus m.fl., leveranser till läkare och tandläkare av varor som används i kliniken samt viss försäljning till rederier, nämligen export till destinerade till utlandet. Den mervärdeskattebelagda delen av fartyg omsättningen omfattar övrig försäljning, dvs. huvudsakligen icke receptbelagda läkemedel och olika tekniska och kemiska varor. Så gott som all försäljning inom Apoteksbolaget sker vid de lokala apoteken. Den ekonomiska redovisningen, inklusive mervärdeskatteredovisningen, är däremot starkt centraliserad till Apoteksbolaget. Såsom närmare framgår av mervärdeskatten för Apoteksbolagets del bilaga 3 synes den differentierade fungera utan särskilda problem. Detta torde främst sammanhänga med att man har funnit en fungerande lösning som är kopplad till de rutiner för redovisning av receptbelagd försäljning som Apoteksbolaget ändå är skyldigt att upprätthålla. Inom bensinhandeln är försäljning av bensin och andra drivmedel befriad

58 mervärdeskatt

Ett system för differentierad

från mervärdeskatt medan försäljningen av andra varor - bl.a. biltillbehör ochi många fall livsmedel - är belagd med full mervärdeskatt. Av den i bilaga 3 redovisade delundersökningen har framkommit att bensinhandeln i hög utsträckning torde förfoga över kassaapparater med skilda räkneverk, som medger separat registrering av de delar av försäljningen som är belagd med respektive befriad från mervärdeskatt. Alternativt kan skattebelagd och skattebefriad försäljning registreras i skilda kassaapparater. I de fall all registreras i samma kassa - och den tekniska utrustningen inte försäljning medger uppdelning av omsättningen på olika register - finns möjlighet att bl.a. genom direkt avläsning av mängden levererad bensin från stationens pumpar och av kvarvarande innehåll i drivmedelstankarna fastställa försäljav mervärdeskattebefriade varor. Några särskilda problem med ningen av de skilda skattesatserna inom bensinhandeln har inte framkomanledning mit genom delundersökningen. Huvuddelen av det sortiment som säljs inom dagligvaruhandeln är belagt med full mervärdeskatt. En viss differentiering från mervärdeskattesynpunkt förekommer emellertid redan i dag genom att dagstidningar, vissa andra periodiska publikationer, lotter, tips och frimärken är befriade från mervärdeskatt. En motsvarande situation råder inom kioskhandeln, även om det skattebefriade sortimentet där svarar för en större andel av den totala Beträffande dagstidningar innebär nuvarande rutiner i livsförsäljningen. medelshandeln att tidningsförsäljningen registreras tillsammans med övrig Härefter sker en avräkning mot leverantörsfakturan och en försäljning. motsvarande ombokning äger rum. Detta är möjligt eftersom man endast har att göra med en enda leverantör. På motsvarande sätt kan försäljningen av lotter, tips och frimärken fastställas med hjälp av avräkning mot den i respektive fall ende leverantören. Mervärdeskatteredovisningen underlättas även av att svinnet på dessa områden är helt obetydligt. Dessa förhållanden medför att uppdelningen av i de aktuella fallen på skattebefriad respektive skattebelagd del försäljningen inom dagligvaru- och kioskhandeln kan lösas utan större problem. Beträffande fastighetsarbeten gäller för närvarande differentierad mervärdeskatt i det avseendet att försäljning av vara i samband med utfört arbete belastas med reducerad mervärdeskatt. Mervärdeskattesatsen beräknas därvid på ett beskattningsvärde som motsvarar 60 procent av försäljningsvärdet. Vid exempelvis försäljning av en ytterdörr i samband med installation, av golvmaterial i samband med golvläggning eller av färg i samband med målning utgår vanligen reducerad mervärdeskatt på hela leveransen, inklusive material. Om å andra sidan byggherren endast köper varan för att själv installera den eller utföra arbetet utgår normal mervärdeskatt. Några påtagliga administrativa problem i samband med sådan försäljning till skilda skattesatser har inte framkommit genom kommitténs undersökning, vilket torde sammanhänga med att faktura normalt utfärdas vid försäljning till bygghantverkare och byggnadsföretag och vid utförande av tjänster - med eller utan tillhandahållande av material. Det är dock i vissa fall osäkert om den reducerade skatten får tillämpas. Med denna reservation kan man säga att byggvaruhandeln och andra här berörda branscher inom ramen för sin löpande bokföring torde förfoga över ett tillräckligt underlag för mervärdeskatteredovisningen. Däremot finns klara

Ett system för differentierad mervärdeskatt 59

indikationer på betydande problem med missbruk samt kontroll- och

avgränsningssvårigheter på detta område, vilka i sin tur förorsakar snedvridningar i konkurrensen. Redan möjligheten att redovisa reducerad mervärdeskatt på en transaktion men inte på en annan, likartad, ger för övrigt upphov till vissa konkurrensfördelar. Det nuvarande systemet missgynnar i vissa fall företag som endast säljer material i förhållande till dem som säljer såväl material som utför installationer eller annat arbete. Vidare missgynnas seriösa företag i de branscher som både säljer och installerar vissa byggnadsvaror i förhållande till liknande företag som missbrukar systemet. Kontrollproblem i samband med en differentierad mervärdeskatt behandlas närmare i följande avsnitt 2.7. Mervärdeskatt på serveringsverksamhet beräknas på ett beskattningsvärde som motsvarar 60 procent av försäljningsvärdet. Vissa företag inom restaurangbranschen, t.ex. hamburgerbarer och vissa konditorier, bedriver serveringsrörelse parallellt med försäljning av varor som inte förtärs i lokalen. I det senare fallet utgår normal mervärdeskatt. Då serveringsrörelsen bedrivs avskilt från varuförsäljningen, t.ex. med registrering av försäljningen i skilda kassaapparater, torde redovisningen av mervärdeskatt till olika skattesatser kunna ske utan problem. I många fall registreras emellertid all försäljningi samma kassa. Det kan ibland t.o.m. förhålla sig så, att det vid försäljningstillfället är svårt att avgöra om kunden har för avsikt att förtära den köpta varan i lokalen eller ta med den hem. Av den i bilaga 3 redovisade delundersökningen framgår att några påtagliga problem i samband med redovisning av mervärdeskatt inte skulle föreligga i restaurangbranschen. Detta förklaras av att skattemyndigheterna - i de fall ett företag har svårigheter att dela upp försäljningen på skilda mervärdeskattesatser - i allmänhet har lämnat individuellt utformade medgivanden för tillämpning av schablonmässig uppdelning av försäljningen på respektive skattesats. Av den här lämnade redogörelsen framgår att system med differentierad mervärdeskatt redan i dag tillämpas på flera områden. Dessa system synes inte orsaka några påtagliga administrativa problem - däremot betydande kontrollproblem, vilket behandlas i följande avsnitt 2.7. Enligt kommitténs mening råder emellertid på dessa områden speciella förhållanden som innebär att erfarenheterna knappast kan generaliseras till en situation med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Till att börja med kan konstateras att nu gällande differentiering i flera av de redovisade fallen innebär att lägre mervärdeskatt än den normala tillämpas på en förhållandevis liten del av den berörda distributionskanalens totala omsättning. I fråga om Apoteksbolaget, dagligvaruhandeln och bensinhandeln gäller befrielsen från mervärdeskatt varuområden som - bortsett från mervärdeskatteredovisningen- är föremål för särskilda redovisningsrutiner. Erfarenheterna från byggvaruhandeln kan knappast appliceras på en situation med sänkt eller slopad mervärdeskatt för huvuddelen av försäljningen inom livsmedelsdetaljhandeln eftersom byggvaruhandeln i dessa sammanhang snarare måste karakteriseras som - bl.a. utfärdas normalt faktura vid partihandel försäljning till bygghantverkare och byggnadsföretag samt när materialleveransen är förenad med en tjänteprestation. Den differentiering som för närvarande berör vissa företag inom restaurangbranschen skulle med stor

60 Ett system för differentierad mervärdeskatt

sannolikhet ha skapat administrativa problem om inte skattemyndigheterna

hade medgivit långtgående schablonförfaranden vid mervärdeskatteredovisningen. Som har framgått av tidigare avsnitt 2.4 torde förenklade förfaranden inte kunna medges i samma utsträckning vid en differentiering som berör huvuddelen av sortimentet i livsmedelsdetaljhandeln. Erfarenheterna av nuvarande differentiering av mervärdeskatten på vissa områden kan enligt kommitténs mening sålunda inte tas till intäkt för slutsatsen att ett system med lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle kunna hanteras utan administrativa problem för berörda företag.

De erfarenheter som finns från tillämpning av en differentierad mervär-

deskatt ger således föga vägledning för en uppskattning av eventuella tillämpningsproblem vid en sänkning eller ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel. Kommittén har dock sökt bedöma de administrativa konsekvenserna i olika avseenden för företagen vid ett systern för differentierad mervärdeskatt med den inriktning och avgränsning som redovisats i tidigare avsnitt. Liksom fallet är med konsekvenserna för statsförvaltningen torde alla uppkommande tillämpningsproblem inte kunna förutses innan erfarenheter vunnits av ett sådant system. I det följande behandlas vissa viktigare problem, som med större säkerhet kan tänkas vara förenade med tillämpningen av ett system med differentierad mervärdeskatt. Framställningen är framför allt koncentrerad till detaljhandelns problem, eftersom tidigare led torde ha bättre administrativa förutsättningar att kunna hantera en systemförändring av här diskuterat slag. Det bör i sammanhanget också understrykas att en reform som komplicerar tillämpningen av mervärdeskattesystemet i allmänhet skulle bli mer betungande för de mindre än för de större företagen. Ett av de främsta administrativa problemen i samband med en differentiering av mervärdeskatten sammanhänger med att företagen vid mervärdeskatteredovisningen måste dela upp den totala omsättningen på försäljning med olika mervärdeskatt. Inom livsmedelssektorn förekommer för närvarande - som tidigare redovisats - viss sådan uppdelning i detaljhandelsledet genom att bl.a. dagstidningar, tips, lotter och frimärken har befriats från mervärdeskatt. De speciella förutsättningar som gäller för dessa områden- och områdenas begränsade andel av den totala försäljningen - har inneburit att sådan uppdelning har kunnat ske utan påtagliga problem. I tidigare förädlings- och handelsled inom livsmedelsområdet torde behov av uppdelning av försäljningen vid redovisning av utgående mervärdeskatt för närvarande inte föreligga annat än i undantagsfall. Ett underlag för uppdelning av försäljningen på olika skattesatser föreligger genom den i leden före detaljhandelsledet obligatoriska faktureringen. I detaljhandelsledet skulle faktureringen från partihandeln utgöra underlag för den uppdelning som ligger till grund för redovisningen av ingående mervärdeskatt. Vid försäljning till konsument utfärdas normalt inte faktura i livsmedelshandeln och därmed saknas ett motsvarande underlag för redovisningen av utgående mervärdeskatt. Viss teknisk utrustning kan emellertid ge underlag för uppdelning av försäljningen på olika mervärdeskattesatser. Leverantörer och distributörer av dagligvaror förbereder för närvarande ett systern med artikelmärkning enligt den s.k. EAN-koden. Denna kod, som accepterats som standard av ett

Ett system för differentierad mervärdeskatt 61

flertal länder, innebär att varje artikel åsätts ett nummer som anger ursprungsland, tillverkare och tillverkarens beteckning för varuvarianten. Artikelnumret appliceras på varans förpackning i form av en s.k. streckkodsmarkering. Streckkodsmarkeringen kan avläsas på fotoelektrisk väg med hjälp av en avläsningspenna eller en ljusspalt som är inbyggd i transportbandet vid kassaapparaten. Härigenom registreras varan i butikens dator i samband med försäljningen. En butik som är utrustad med avläsningsapparatur och butiksdator kan således automatiskt registrera varje försåld vara. Butiksdatorn kan programmeras på ett sådant sätt att varje försåld vara kan hänföras till en på förhand fastställd varugrupp, exempelvis med hänsyn till ifrågavarande mervärdeskattesats. Butiker som förfogar över här beskriven utrustning torde således utan särskilda svårigheter kunna dela upp försäljningen under en viss period på förekommande skattesatser. Detta system har emellertid ännu inte fått sådan utbredning att det skulle ha någon praktisk betydelse i samband med en - och i tiden näraliggande eventuell - av mervärdeskatten reducering på livsmedel. Även om flertalet fabriksförpackade varor numera förses med streckkodsmarkering som anger artikelnummer gäller inte samma förhållande för s.k. lösviktsvaror, t.ex. kött och grönsaker. Vidare har s.k. datakassor med avläsningsmöjligheter ännu inte introducerats i mer än ett mycket begränsat antal butiker. Enligt bedömare i branschen torde datakassor inte heller bli vanligt förekommande inom dagligvaruhandeln förrän efter nästa sekelskifte. Ett läge, där samtliga försäljningsställen som tillhandahåller livsmedel är utrustade med datakassa, bedöms aldrig komma att inträffa. Ett område som aldrig kommer att utrustas med datakassor anses exempelvis torghandeln vara. En mer näraliggande möjlighet att med hjälp av teknisk utrustning fördela försäljningen på skilda varukategorier erbjuder de kassaapparater som är utrustade med flera s.k. register. Denna typ av kassaapparater är försedda med knappar för varuklassificering. Genom att göra en markering för varukategori kan sålunda kassapersonalen i samband med registreringen av en varupost hänföra denna till ett av de tillgängliga registren. Denna möjlighet kan utnyttjas på så sätt att varor med normal mervärdeskatt förs till ett register och varor med lägre eller slopad mervärdeskatt till ett annat. Med hjälp av skilda kassaremsor kan den totala försäljningen av varor med respektive mervärdeskattesats sedan fastställas. Kassaapparater med separata register förekommer i dag i viss utsträckning i detaljhandeln, bl.a. i vissa varuhus med gemensamma utgångskassor där tillämpade redovisningssystem ställer krav på att omsättningen inom olika avdelningar i varuhuset skall kunna fastställas. Såsom framgår av tidigare avsnitt 2.4 torde den praktiska tillämpningen av ett system med differentierad mervärdeskatt förutsätta att samtliga detaljhandelsföretag över en viss storleksgräns tillämpar s.k. direkt metod för mervärdeskatteredovisning. En rimlig gräns i detta sammanhang kan ligga vid en årsomsättning på 5 milj. kr. Företag över denna storleksgräns som inte redan förfogar över kassautrust- ning av här angivet slag skulle sålunda tvingas anskaffa sådan utrustning åtminstone efter en viss övergångsperiod. Enligt bedömningar som gjorts inom handeln saknar för närvarande en fjärdedel av det totala antalet livsmedelsbutiker med en årsomsättning på minst 5 milj. kr. - dvs. i

mervärdeskatt

62 Ett system för differentierad

1 000 butiker - med två eller flera räknestorleksordningen kassaregister verk. Priset för ett sådant kassaregister uppgår till ca 7 000-8 000 kr. Om behovet av nya kassaregister uppskattas till mellan ett och två kassaregister per butik för de här berörda företagen, skulle ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel sålunda förutsätta nyanskaffning av mellan 1 000 och 2 000 nya kassaregister inom livsmedelshandeln till en total kostnad av i storleksordningen 10 milj. kr. Tillgång till manuella kassaapparater med skilda register garanterar emellertid inte att varuförsäljningen på ett korrekt sätt fördelas på olika skattesatser, vilket däremot - åtminstone i högre grad - torde vara fallet beträffande de automatiskt registrerande datakassorna. Enligt vissa undersökningar, som genomförts i utlandet, synes felslagningar i kassan vara förhållandevis vanligt förekommande - en andel på ca 10 procent, har uppgetts. Härvidlag bortses från avsiktliga manipulationer, som torde vara möjliga att genomföra oavsett vilken teknisk utrustning som utnyttjas. En korrekt markering av varukategori i kassan torde underlättas av om det direkt av prismårkningen framgår om varan är belagd med full mervärdeskatt eller lägre - alternativt slopad - mervärdeskatt. Enligt bedömningar inom handeln saknar flertalet dagligvarubutiker prismärkningsutrustning som medger kategorimarkering av varorna, t.ex. genom prislappar med olika färg. Även i detta avseende skulle sålunda införandet av ett system med differentierad mervärdeskatt ställa krav på omfattande investeringar inom detaljhandeln. Såsom framgår av avsnitt 2.4 skulle mindre detaljhandelsföretag vid en differentiering av skattesatsen kunna medges rätt att redovisa mervärdeskatt enligt vissa schablonregler, s.k. indirekt metod. Några investeringar i mer avancerade kassaapparater och ny utrustning för prismärkning skulle därmed inte erfordras för denna del av detaljhandeln. Däremot innebär den indirekta metoden att mervärdeskatteredovisningen blir mer komplicerad, vilket medför ett administrativt merarbete. Omfattningen av detta merarbete är svår att bedöma på förhand, men torde för åtminstone de minsta företagen komma att upplevas som betungande. Även i tidigare led, som kan basera uppdelningen av försäljningen på olika Skattesatser på underlag från faktureringen, torde ett system med fler än en skattesats komma att skapa administrativt merarbete i samband med

skatteredovisningen. Större företag tillämpar i allmänhet sådana redovis-

ningsrutiner att en systemförändring i detta avseende skulle kunna hanteras utan nämnvärda svårigheter. För mindre företag torde däremot en ändrad ordning för redovisning av mervärdeskatt medföra ett icke obetydligt administrativt merarbete. Nuvarande ordning för redovisning av mervärdeskatt innebär att ett företag vid kontantbetalning omedelbart kan tillgodogöra sig värdet av hela den utgående mervärdeskatten. Efter redovisningsperioden upprättas en mervärdeskattedeklaration, varefter skillnaden mellan utgående och ingående mervärdeskatt inbetalas till statskassan. Företaget kan således under en period på upp till drygt en månad räknat från redovisningsperiodens utgång utnyttja en räntefri kredit, som innebär en likviditetsförstärkning. I samband med införandet av mervärdeskatt aktualiserades från företagarhåll frågan om ersättning för det merarbete som mervärdeskatteredovisningen skulle

Ett system för differentierad mervärdeskatt 63

innebära för företagen. Denna tanke avvisades från statsmakternas sida, bl.a. med hänsyn till den likviditetsförstärkning som företagen skulle åtnjuta som en följd av det nya skattesystemet. Såsom framgår av tidigare avsnitt 2.2 skulle ett system med differentierad mervärdeskatt bl.a. innebära att den mervärdeskatten skulle

redovisade

minska för de företag som säljer livsmedel, vilket skulle medföra en försämrad likviditet för företagen i jämförelse med nuläget. Om åtgärden finansieras genom en höjning av skatteuttaget på övriga varor och tjänster uppkommer givetvis på dessa områden en motsvarande likviditetsförbättring. Vid en avgränsning av åtgärden till enbart sista ledet skulle negativa deklarationer uppkomma i detaljhandelsledet, med betydande likviditetsförsämring till följd, medan situationen för företag i tidigare led skulle vara oförändrad i detta avseende. Enligt ett räkneexempel som redovisats av företrädare för handeln skulle ett detaljhandelsföretagi livsmedelsbranschen med en årsomsättning på 1,2 milj. kr. - således ett mycket litet företag kunna få en likviditetsförsämring som innebär att en genomsnittlig räntefri skuld till statsverket på inte fullt 10 000 kr. skulle ersättas av en, icke räntebärande, fordran på knappt 45 000 kr. Beräkningarna tyder på att de härigenom ökade räntekostnaderna, i samband med ökat upplåningsbehov, skulle kunna medföra prishöjningar på livsmedel inom detaljhandelsledet med upp till ca 0,5 procent. På övriga varu- och tjänsteområden bör - vid en av åtgärden inom mervärdeskattesystemets ram - ett motsvafinansiering rande utrymme för prissänkningar uppkomma. Vid ett systern med differentiering av mervärdeskatten i samtliga förädlings- och handelsled blir likviditetseffekten härigenom mindre i detaljhandelsledet samtidigt som motsvarande likviditetsförsämringar uppkommer i tidigare led. Likviditetsförsämringen drabbar härigenom inte endast ett förädlingsled utan blir mer utbredd i förädlingskedjan. Några samlade beräkningar av effekterna av den försämrade likviditeten i olika led och i olika typer av företag har emellertid inte kunnat utföras inom ramen för kommitténs undersökningar. Den tidigare, ovan angivna, beräkningen av prishöjningsbehov till följd av ökade räntekostnader - som i detta fall skulle fördelas på samtliga led - torde emellertid kunna stå som riktmärke för bedömningen. Restaurangverksamhet belastas, som tidigare nämnts, för närvarande med mervärdeskatt på 60 procent av försäljningsvärdet. Som tidigare framhållits är redovisningen av mervärdeskatt på detta område inte förenad med några påtagliga problem, även om medgivande att tillämpa speciella schablonregler har varit en nödvändig förutsättning för att vissa serveringsställen, som även bedriver varuförsäljning, skall ha möjlighet att redovisa mervärdeskatt med olika skatt på skilda delar av omsättningen. Om ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle utformas på ett sådant sätt att även restauranger skulle kunna tillgodogöra sig skatteförmånen skulle emellertid påtagliga problem uppkomma. Såsom framgår av bilaga 3 skulle flertalet restauranger ställas inför stora svårigheter om redovisningen av utgående mervärdeskatt skulle baseras på ett system med skilda Skattesatser för mat och alkoholdrycker. Av den tidigare framställningen under avsnitt 2.1 framgår att kommittén inte anser sig kunna förorda en sänkning eller ett slopande av mervärdeskatten på alkoholdrycker. Vidare torde hotellverk-

64 Ett system mervärdeskatt

för differentierad

samhet ofta vara integrerad med serveringsrörelse på ett sådant sätt att särredovisning av dessa verksamhetsgrenar, vid ett system med skilda skattesatser för servering och rumsuthyrning, skulle kräva ändringar i rådande redovisnings- och debiteringssystem. I syfte att bl.a. undvika här berörda administrativa problem för restaurangbranschen har kommittén valt att förorda en avgränsning som innebär att serveringsverksamhet inte skulle omfattas av skatteförmånen. Härigenom kan vissa konkurrensproblem uppkomma, vilka närmare behandlas i föjande avsnitt 3.3. Skulle hotell- och restaurangnäringen hitta redovisningsmetoder som gör det möjligt att särredovisa olika verksamheter och olika försäljningar finns dock, enligt kommitténs mening, inget hinder för att en sänkt mervärdeskatt på livsmedel också skulle kunna omfatta restaurangnäringen. Såsom framgår av redovisningen ovan bedöms - generellt sett —de mest påtagliga administrativa problemen för företagen, vid en differentiering av mervärdeskatten, uppkomma inom områdena likviditetsförsämring och investeringsbehov. En närmare kvantifiering av dessa problem har inte varit möjlig att genomföra inom ramen för kommitténs utredningsarbete. Vid ett eventuellt fortsatt utredningsarbete - i det fall den slutliga värderingen av frågan om diffferentierad mervärdeskatt skulle leda till beslut om att genomföra ett sådant system - bör enligt kommitténs mening fördjupad uppmärksamhet ägnas åt dessa frågor. Härutöver tillkommer andra slag av administrativa konsekvenser för företagen, som kan vara svåra att i detalj förutse innan erfarenheter vunnits av ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel men som erfarenhetsmässigt alltid uppträder då ett enklare administrativt förfarande ersätts med ett mer komplicerat. Det är sålunda uppenbart att ett system med differentierad mervärdeskatt är förenat med åtskilliga tolknings-, gränsdragnings- och klassificeringsproblem, även om det har varit kommitténs ambition att utforma ett system som så långt möjligt minimerar detta slag av oklarheter. Det synes vara oundgängligt att företagen i många fall får avsätta resurser för att söka lösa sådana frågor samtidigt som en betydande osäkerhet rörande den slutliga rättstillämpningen kvarstår. Förändrade redovisningsrutiner ställer krav på utbildning av personal och i vissa fall organisatoriska förändringar. Särskilt de mindre företagen torde betungas av förändrade krav på mervärdeskatteredovisningen. Sammanfattningsvis finner kommittén att ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt, med den utformning som kommittén i det föregående har förordat, kan väntas leda till administrativa problem för företagen som förvisso inte är oöverstigliga men som avsevärt försämrar effektiviteten i ett för närvarande i huvudsak väl fungerande system. I avsnitt 4.2 jämförs dessa administrativa problem med de administrativa konsekvenserna för företagen av ett system med livsmedelssubventioner.

2.7 Kontrollproblem

En bedömning av effekterna av ett system med differentierad mervärdeskatt ur kontrollsynpunkt måste enligt kommittén ses mot bakgrund av bl.a. de allmänna förutsättningarna för en effektiv skattekontroll. De kontrollteore-

Ett system för differentierad mervärdeskatt 65

tiska resonemang som redovisas i det följande överensstämmer med dem som återfinns

i en rapport utarbetad av det s.k. PLAN-projektet (Skatter och

skattekontroll, RSV Rapport 1983:1). En grundläggande förutsättning för en effektiv skattekontroll är att skattesystemet bygger på lojalitet från de skattskyldiga. En sådan lojalitet kan inte åstadkommas genom enbart en utökad kontrollverksamhet. Istället måste skattesystemet utformas på ett sätt som en majoritet av befolkningen finner sig kunna acceptera. Skattekontrollens uppgift är att bidra till en ökad total rättvisa vid beskattningen. Detta sker bl.a. genom att dels undandragande upptäcks, dels skattemyndigheterna får underlag för att fastställa skatt och besluta om eventuella Skattekontrollen kan dock inte åstadkomma påföljder. en högre grad av rättvisa än den som skattesystemet i sig rymmer. Det går inte heller att kontrollera bort ett utbrett skattefusk. Den nuvarande utvecklingen på beskattningsområdet mot alltmer komplicerade regler innebär bl.a. att resurser omfördelas från offensiv kontroll till formalkontroll. Annorlunda uttryckt sker korrigering av oavsiktliga fel på bekostnad av beivrande av avsiktliga fel, dvs. det egentliga skatteundandragandet. Varken de skattskyldiga eller skatteadministrationen behärskar längre skattesystemet helt. Lösningen på problemet är därför inte resursutbyggnad utan förenkling av lagstiftningen. Sker inte detta kommer möjligheterna att opåtalat undanhålla inkomster från beskattning att öka, vilket är oacceptabelt ur rättvisesynpunkt. I princip har skattemyndigheterna att rätta och anpassa sig efter rådande skattesystem och fattade beslut. Möjligheterna till ett effektivt resursutnyttjande är dock beroende av hur regelverket utformats. Det finns med andra ord mer eller mindre lättkontrollerade system. I materiellt hänseende gäller att skattereglerna bör vara enkla och lätta att förstå samt så utformade att de inte inbjuder till skattefusk och kringgående av skattelagstiftningen. De formella reglerna slår fast hur kommunikationen skall ske mellan myndigheter och skattskyldiga, när och hur beslut skall fattas samt formerna för överklagande av beslut. Reglerna anger inte enbart de yttre ramarna för skattemyndigheternas arbete. De har också en direkt styrande inverkan på den verksamhet som faktiskt bedrivs. Allmänt gäller att deklarationsvolymen minskar ju tidigare i tillverkningsoch distributionskedjan man lägger skattskyldigheten och därmed deklarationsplikten. De flesta av punktskatterna kan sägas åskådliggöra detta förhållande. Socialavgifterna är ett annat exempel liksom mervärdeskatten.

Vidare är rent principiellt en skatt, som tas ut på en produktionsfaktor vilken är lätt att identifiera och kvantifiera, enklare att administrera än en nettovinstskatt. Underlaget för en nettovinstskatt är nämligen svårt att fastställa. Ju fler syften en nettovinstskatt skall uppfylla desto svårare blir den att hantera ur administrativ och kontrollmässig synvinkel. Reciprocitetsprincipen innebär att avdrag hos en skattskyldig motsvaras av skatteplikt hos en annan. Rent teoretiskt bör en fullt ut genomförd sådan princip vara till fördel ur kontrollsynpunkt. Så länge principen upprätthålls kan därför skattesystemet eller enstaka delsystem sägas innehålla självkontrollerande moment. Dessa kan förstärkas att formkrav genom ställs på

66 Ett system för differentierad mervärdeskatt

faktura för att den skall berättiga till avdrag. Sådana regler återfinns i första hand i mervärdeskattelagen. Varje uppgift som infordras bör ha nyhetseffekt, beslutseffekt och utfallseffekt. Detta innebär att den inte tidigare får vara känd för myndigheten. Samtidigt skall den ha betydelse för beslutsfattandet. Dessutom måste den kunna förväntas leda till beslut av väsentlig betydelse. Till detta kommer att uppgifternas innehåll måste göras enhetligt och inte beroende av företagsform och företagsstorlek. Uppgifterna skall slutligen vara så utformade att de bidrar till att målet för verksamheten uppnås. Fastställelseförfarandet bör vara så enhetligt som möjligt, i synnerhet beträffande skatter som har starka samband i materiellt hänseende. Detta

medför ett bättre utnyttjande av uppgiftsskyldigheten, mindre administra-

tion och en effektivare kontrollverksamhet. Fastställelseperiodens längd bör vara så avpassad att den sammanhänger med komplexiteten hos underlaget för avlämnad deklaration. Dessutom är samband i materiellt hänseende mellan olika det angeläget att förefintliga skatter beaktas. Mervärdeskatten uppfyller i betydande utsträckning de olika krav i materiellt och formellt hänseende som redovisats ovan. Motsvarande gäller i varierande grad socialavgifterna och punktskatterna. För inkomstskattens del är bilden avsevärt mörkare. Genomgripande förändringar är därför, enligt riksskatteverkets ovan nämnda rapport, nödvändiga på inkomstbeskattningens område. Det är samtidigt angeläget att övriga skatter och inte tillförs komplicerande moment så länge inkomstskatten har avgifter nuvarande utformning. Risken är annars uppenbar att detta leder till nya felaktigheter - medvetna eller omedvetna - och att skatteadministrationen hamnar i en akut kris. Mervärdeskatten är följaktligen den skatt som bäst uppfyller de krav som kan ställas i kontrollhänseende. Den är också förhållandevis modern och återfinns i samtliga EG-länder. Det är inom mervärdeskatteområdet som EG hunnit längst i sina strävanden att harmonisera lagstiftningen medlemsländerna emellan. Mervärdeskatteutredningen (Fi 1971:05) har bl.a. strävat efter att successivt göra skatten mer lättkontrollerad. Uttryck för detta är övergången till en redovisningsmetod enligt bokföringsmässiga grunder, kravet att registreringsnummer skall anges på faktura och bestämmelserna om avdrag för s.k. fiktiv skatt. Dessutom har utredningen i sitt senaste delbetänkande

(Ds Fi 1983: 10) föreslagit att resterande inslag av kontantmässig redovisning,

och särbehandlingen av avbetalningshandeln, tas nämligen dispensmetoden bort ur mervärdeskattelagen. Samtliga dessa ändringar och förslag till ändringar är också ägnade att skapa större identitet i begreppshänseende mellan inkomstskatt och mervärdeskatt. Utredningen har dessutom föreslagit att sambandet mellan skatterna skall utnyttjas för automatisk och generell informationsöverföring från mervärdeskatt till inkomstskatt så att mervärdeskattedeklarationens uppgifter i kontrollsyfte kan stämmas av mot uppgifterna i inkomstdeklarationen. När det gäller utformningen av kontrollverksamheten är det möjligt att urskilja åtminstone tre typer av kontroll, nämligen registreringskontroll. deklarationsgranskning och revision.

Ett system mervärdeskatt 67

för differentierad

Registreringskontroll kan sägas innefatta alla åtgärder som vidtas för att registrering till mervärdeskatt skall kunna ske på ett korrekt sätt. Syftet med kontrollen är därför att registrera alla som skall registreras enligt mervärdeskattelagen samt att avregistrera verksamhet som upphört. Riksskatteverkets statistik för åren 1977-1979 visar att antalet nyregistreringar uppgått till i genomsnitt drygt 45 000 per år. Motsvarande siffror utgör för avregistreringar och övriga registreringsändringar 37 000 respektive 54 000 per år. Antalet ärenden, som väl medfört utredning men inte registrering, uppgick år 1979 till 6 000 för hela landet. Deklarationsgranskningen har dels formell, dels materiell karaktär. Den formella granskningen avser i första hand en undersökning av om deklarationen fyllts i på ett korrekt sätt. Den omfattar även maskinella jämförelser mellan deklarerade belopp och inbetalt samt mellan deklarerad belopp omsättning och utgående skatt. Syftet med den materiella granskningen är att kontrollera att gällande beskattningsregler har följts. I mervärdeskatteregistret finns för närvarande drygt 400 000 skattskyldiga vilka per år lämnar ca 1,4 miljoner deklarationer. Ca 20 procent av dessa deklarationer blir föremål för granskning i materiellt hänseende. Härav avser 13 procentenheter negativa deklarationer och inkomna självrättelser. Detta innebär att den som regelmässigt lämnar negativa deklarationer blir föremål för granskning varje period, medan den som aldrig lämnar negativa deklarationer löper liten risk att bli granskad av mervärdeskatteenhet. Då många skattskyldiga, vars verksamhet resulterat i ett mervärde, någon gång lämnar en negativ deklaration är andelen skattskyldiga som granskas högre än 20 procent. Antalet beslut på grund av deklarationsgranskning ligger genomsnittligt på ca 21 000 årligen. Den genomsnittliga ändringen per beslut har successivt stigit och uppgick år 1979 till 4 648 kr. Revisionsverksamheten är att se som ett komplement till och en fördjupning av deklarationsgranskningen. Denna verksamhet bedrivs på olika plan och från varierande Revisionsverksamheten utgångspunkter. avser primärt kontroll av negativa deklarationer, kontroll av nystartade företag men också branschgenomgångar. Antalet beslut på grund av revision ligger i genomsnitt på ca 6 000 per år. Det är utomordentligt svårt, för att inte säga omöjligt, att på förhand belysa alla de olika effekter i kontrollmässigt hänseende som följer med olika alternativ för utformningen av ett system för differentierad mervärdeskatt. Detta sammanhänger bl.a. med att en stor del av problemen erfarenhetsmässigt visar sig först sedan en ny lagstiftning trätt i kraft. Ställt utom varje tvivel är emellertid att skattemyndigheterna kommer att drabbas av ett kontrollmässigt merarbete om mervärdeskattesystemet differentieras ytterligare. Omfattningen härav är dock svår att bedöma. De kontrollmässiga kraven med eller på ett system lägre slopad mervärdeskatt på livsmedel innebär, av skäl som närmare utvecklas nedan, att systemen måste kombineras med en utökad uppgiftsskyldighet för näringslivet. Den systematiska mervärdeskattekontrollen är idag koncenterad kring granskningen av negativa deklarationer. Positiva deklarationer underkastas inte någon systematisk granskning. Det otillfredsställande i detta förhållande

68 Ett system mervärdeskatt

för differentierad

har påtalats av såväl mervärdeskatteutredningen som riksskatteverket (MOMS-ORG-projektet). Enighet föreligger om att kontrollen av de positiva deklarationerna i allt väsentligt bör bygga på ett avstämningsförfarande mellan mervärdeskatt och inkomstskatt. Detta möjliggörs genom att beskattningsramen är i stort sett gemensam för mervärdeskatt och inkomstskatt på rörelse och jordbruk, dvs. intäkterna är skattepliktiga och förvärven för verksamheten avdragsgilla i båda systemen. Riksskatteverket har genom det tidigare nämnda s.k. PLAN-projektet (RSV Rapport 1983: 1) föreslagit att denna kontroll skall ske maskinellt i ett klargörings- och urvalsförfarande. En förutsättning härför är ändrade och mer enhetliga uppgifter från näringslivet. Nuvarande rörelse- och jordbruksbilagor bör därför enligt riksskatteverket ersättas med standardiserade räkenskapsscheman så utformade att bl.a. mervärdeskatten kan stämmas av maskinellt mot räkenskaperna. Totalt sett menar riksskatteverket att det föreslagna systemet medför minskat uppgiftslämnande för näringslivet. Förslaget har sedermera tagits upp av kommissionen mot ekonomisk som för ändamålet brottslighet skapat ett särskilt delprojekt arbetsgruppen för företagens uppgiftslämnande, AFU. Kommissionen avser att efter samråd med företrädare för näringslivet lägga fram ett förslag till räkenskapsschema under november månad innevarande år. En maskinell avstämning, som har fördelen att inte kräva ytterligare resurser, förutsätter dock en uppdelning av omsättning, varuinköp och på olika skattesatser till mervärdeskatt. En ytterligare differentievarulager rad mervärdeskatt leder därför i detta hänseende till ökad uppgiftsskyldighet. Vidare är en uppdelning av varuinköp och varulager nödvändig för att skall ha möjlighet att bedöma skäligheten i mervärdeskattemyndigheterna skatteredovisningen för de företag som omsätter varor med lägre eller slopad mervärdeskatt och som tillämpar indirekt metod för beräkning av beskattningsvärden. För att Öka tillförlitligheten i dessa skälighetsbedömningar är det förmodligen nödvändigt att alla företag som omsätter livsmedel med låg eller slopad mervärdeskatt i detaljhandelsledet — dvs. även företag som - att dela och tillämpar kassaregistermetoden åläggs upp varuinköp på olika skattesatser till mervärdeskatt. Härigenom skulle varulager skattemyndigheternas insyn i företagens ekonomiska förhållanden komma att ökas. Det beskrivna kontrollsystemet skulle sålunda bl.a. göra det möjligt för myndigheterna att separat beräkna bruttovinsten för livsmedel respektive för övriga varor. Tidigare har konstaterats att mervärdeskatten är en modern och relativt lättkontrollerad skatt. Detta borde tala för att skatteundandragandet är mindre utbrett med avseende på just mervärdeskatten. En mätning av det svenska skatteundandragandet har för riksskatteverkets räkning utförts av docent Ingemar Hansson, Lund. Undersökningen bygger på nationalräkenskaperna. Skattefusket beräknas genom att total inkomstanvändning för konsumtion, sparande m.m. jämförts med totala deklarerade inkomster. Enligt beräkningarna i denna undersökning uppgår den svarta sektorn till 3,8 procent av bruttonationalprodukten (BNP) i ett lägre alternativ och till 5,5 procent av BNP i ett högre alternativ. För 1980 motsvarar detta 20-29

Ett system för differentierad mervärdeskatt 69

miljarder kr. i ej deklarerade inkomster och 14-20 miljarder i uteblivna skatteintäkter. Hansson har även gjort ett försök att fördela skattebortfallet på olika skatter och avgifter. Han utgår då från en total marginaleffekt från olika skatter och transfereringar på 70 procent för år 1980. Denna marginaleffekt fördelas med 41 procent på inkomstskatt, 18 procent på arbetsgivaravgifter, 5 procent på mervärdeskatt och övriga indirekta skatter samt 6 procent på inkomstberoende transfereringar. Detta motsvaras vid den låga beräkningen av 8,1 miljarder kr. i inkomstskatt, 3,4 miljarder i arbetsgivaravgifter, 1,0 miljarder i indirekta skatter och 1,2 miljarder för ökade transfereringar. Statistiska centralbyrån (SCB) upprättar input/output-räkenskaper för landet. Som biprodukt är det möjligt att beräkna den teoretiska mervärdeskatteuppbörden och jämföra den med faktisk uppbörd. En sådan beräkning skulle enligt uppgift visa ett svinn inom mervärdeskattesystemet på i storleksordningen 2-3 miljarder kr. per år. Det är i detta sammanhang viktigt att skilja mellan skatteundandragande i allmänhet och mervärdeskattespecifikt skatteundandragande. En person som bestämmer sig för att undanhålla en inkomst från beskattning underlåter i normalfallet att bokföra denna inkomst. Detta leder till att den offentliga sektorn går miste om inkomstskatt, socialavgifter och mervärdeskatt. Detta undanhållande kan därför inte sägas vara specifikt mervärdeskatteinriktat. Syftet är att över huvud taget slippa betala skatt.

Exempel. En livsmedelsdetaljhandlare har under år 1983 undanhållit dagskassor på sammanlagt 20 000 kr. från beskattning. På grund härav uteblivna skatteintäkter utgör enligt nedan 16 816 kr. vid 70 procent marginalskatt. Mervärdeskatt 19 % x 20 000 = 3 800 23 % Socialavgifter 34,5% x 16 200 = 5 589 33 % Inkomstskatt 70 % x 10 611 = 7 427 44 %

16 816 100 %

Det mervärdeskattespecifika undandragandet och de mervärdeskattespe-

cifika felen kännetecknas av att det primärt, och ofta uteslutande, är mervärdeskatt som staten förlorar. Transaktionen bokförs och utgör därför underlag för uttag av inkomstskatt och socialavgifter. Exempel på mervärdeskattespecifika undandraganden och felaktigheter i övrigt är D att tillhandahållande som skall fullbeskattas redovisas med reducerat beskattningsvärde, D att omsättning inom landet rubriceras som export, och D att ingående skatt dras av på ej avdragsberättigade förvärv. Om lägre eller slopad mervärdeskatt införs på livsmedel kan det förväntas att detta uppmuntrar mervärdeskattespecifikt undandragande. Det mest

70 Ett system för differentierad mervärdeskatt

näraliggande förfarandet är att registrera inte enbart livsmedel utan även fullbeskattade varor som livsmedel. Då mervärdeskatten ingår i det åsatta priset kommer dock ett motsvarande belopp i regel att öka rörelsens nettointäkt.

Exempel. En livsmedelsdetaljhandlare redovisar för låg skattepliktig omsättning genom att registrera 105000 kr. avseende fullbeskattade varor som livsmedel. Mervärdeskatten härpâ - 19 950 kr. (19%x 105 000) - redovisas därför inte. Det förutsätts att mervärdeskatten slopats för livsmedel. För lågt redovisad mervärdeskatt = 19 950 Ökad rörelseintäkt = 19 950 Egenavgifter 34,5 % x 19 950 = 6 882 Inkomstskatt 70 % x 13 068 (19 950-6 882) = 9 147 Summa egenavgifter och inkomstskatt = 16 029 Vinst 19 950-16 029 = 3 921

Som framgår av exemplet får den skattskyldige i detta fall endast behålla ca 20 procent av det undanhållna beloppet. Det anmärkningsvärda är emellertid att det är mycket svårt för att inte säga omöjligt att via skattekontroll beivra denna typ av undandragande såvida det inte ges mycket stor omfattning. Om omsättningen i det redovisade exemplet är 5 milj. kr. uppgår det undanhållna beloppet till 0,4 procent. Exemplet kan också ses som en illustration av ett fall där integritets- och rättssäkerhetsaspekter i realiteten kan komma att väga tyngre än kravet på effektivitet i skattekontrollen. Mycket talar för att en sänkt eller slopad mervärdeskatt uppmuntrar till denna typ av undandragande. Utifrån den övergripande analys som redovisats i det föregående framstår det som troligt att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel kommer att ge en rad negativa effekter i bl.a. kontrollmässigt hänseende. Ett system med differentierad medvärdeskatt kan sålunda väntas leda till att lagstiftningen vilket får till följd att skattemyndigheterna får kompliceras svårare att styra kontrollverksamheten mot fall av väsentligt skattcundandragande, att antalet negativa deklarationer ökar i betydande omfattning, samt att en sänkt eller slopad skatt på livsmedel med stor sannolikhet uppnuntrar till ett mervärdeskattespecifikt undandragande som i de flesta fall inte kan beivras genom skattekontroll.

De möjligheter att samordna fastställandet av mervärdeskatt med inkomstskattetaxeringen som eventuellt skulle kunna följa av de i samband med en differentiering av mervärdeskatten utvidgade kontrollåtgärderna torde inte kunna utnyttjas med mindre än att genomgripande ändringar gencmförs i inte endast mervärdeskattelagen utan även i taxeringslagen. måste konstateras att de negativa effekterna ur Sammanfattningsvis

Ett system för differentierad mervärdeskatt 71

kontrollsynpunkt av en slopad eller sänkt skatt på livsmedel klart överväger. En förändring i denna riktning är knappast genomförbar i dagens läge. Skattemyndigheterna kan inte sägas ha möjligheter att administrera ett sådant system.

att

Åtgärder

2.8 för att säkerställa skattesänkningen kommer konsumenterna till godo

med en sänkt eller mervärdeskatt — I samband slopad på livsmedel finansierad med en höjd mervärdeskatt för andra skattepliktiga varor inställer sig frågan om eventuella kontrollinsatser för att garantera att de sänks i full utsträckning samt att priser som skall sänkas också verkligen priserna på områden med höjd mervärdeskatt inte höjs mer än vad som är motiverat. Det är framför allt tre moment eller omständigheter som skulle kunna bli föremål för särskilda övervakningsinsatser - och som direkt sammanhänger med en differentiering av mervärdeskatten -, nämligen dels själva omläggdels den förändring av marginalstrukturen i ningen i sig av skattestrukturen, exempelvis dagligvaruhandeln som kan uppmuntras genom erforderliga schablonregler för skatteberäkning och som i sig kan verka prishöj ande, dels priseffekter - i skilda riktningar på olika områden - till följd av ändrade likviditetsflöden. Vad gäller den första frågan, prisrörelser i samband med själva skatteomläggningen, finns vissa erfarenheter att falla tillbaka på från tidigare höjningar och sänkningar av nivåerna för mervärdeskatteuttaget. Dessa ändringar av mervärdeskattesatsen har varit av begränsad storlek, jämfört med de förändringar som skulle vara aktuella vid exempelvis ett totalt slopande av mervärdeskatten på livsmedel. Det kan således inte uteslutas att förändringar i mervärdeskatteuttaget skulle kunna medföra betydande effekter på prissättningen som kan vara svåra att helt förutse. I huvudsak torde emellertid de hittillsvarande erfarenheterna av prissättarnas beteende i samband med ändrad skattesats kunna tjäna som vägledning vid en bedömning av behovet av kontrollåtgärder i samband med en differentiering av mervärdeskatten. Dessa erfarenheter är genomgående goda, i den meningen att de prisrörelser som inträffade vid respektive tillfälle inte avvek från de som teoretiskt kunde beräknas och förutses. Vid de tillfällen mervärdeskatten sänkts för längre eller kortare perioder har således priserna normalt sänkts från samma dag som mervärdeskattesänkningen genomförts. Vid höjningar av mervärdeskattesatserna har erfarenheterna genomgående varit de att priserna omgående inte höjts lika mycket som skulle ha varit motiverat utifrån den höjda skattesatsen. Fullt genomslag på den allmänna prisnivån av en höjd mervärdeskatt har normalt kunnat registreras först efter ca ett kvartal. I anslutning till förändringar av mervärdeskattesatsen har statens pris- och kartellnämnd (SPK) regelmässigt genomfört särskilda undersökningar för att och analysera bakgrunden till och storleken av förekommande kartlägga Ibland har dessa undersökningar genomförts på uppdrag av prisrörelser.

72 Ett system för differentierad mervärdeskatt

regeringen, i andra fall på nämndens eget initiativ. Det faller sig naturligt att SPK på sedvanligt sätt följer och analyserar de prisrörelser som skulle uppträda på marknaden i anslutning till en eventuell differentiering av mervärdeskatten. Några särskilda insatser därutöver skulle således inte krävas för att övervaka själva övergån gen från en skattestruktur till en annan, även om de prisändringar som skulle aktualiseras vid en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel —med kompenserande finansiering inom övriga delar av mervärdeskattesystemet - med största sannolikhet skulle bli kraftigare än de prisrörelser som hittillsvarande erfarenheter kunnat baseras på. När det gäller frågan om förändringari dagligvaruhandelns marginalstrukturer som en effekt av en differentierad mervärdeskatt har den frågan egentligen två aspekter, nämligen en skattekontrollteknisk och en prismässig. Om dagligvaruhandeln - och alla andra försäljningsställen som säljer — tillåts använda sina egna, faktiskt tillämpade marginaler vid livsmedel beräkning av den omsättning som skall vara mervärdeskattepliktig respektive icke mervärdeskattepliktig krävs, som framhållits i andra sammanhang, egentligen ett mycket omfattande kontrollarbete för att garantera att de i schablonberäkningarna för skatteuppbörden tillämpade marginalerna också är de i försäljningen faktiskt tillämpade. Skulle en sådan kontroll göras heltäckande, dvs. skattemyndigheterna skulle årligen ha tillgång till analyser som för varje försäljningsställe för livsmedel visar de faktiskt uttagna marginalerna för de varugrupper som är relevanta för det differentierade mervärdeskatteuttaget, skulle det krävas en utredningsapparat av helt orimlig storlek. Utan att närmare gå in på de utredningstekniska moment som krävs för en marginalbestämning räcker det här med att konstatera att antalet årliga utredningsobjekt skulle vara av storleksordningen 16 000. Därför måste de kontroller, som ändå finns, ges en mer övergripande och generell inriktning. Med ett par års mellanrum brukar SPK, som ett led i sin allmänna prisövervakning och övervakning av distributionsapparatens effektivitet, kartlägga och analysera marginalerna för olika varugrupper i olika typer av försäljningsställen, t.ex. i vanliga dagligvarubutiker, stormarknader, närhets- eller servicebutiker, bensinstationer och kiosker. Från dessa analyser, som ibland baseras på de cirkaprislistor som förekommer i dagligvaruhandeln - och till vilka följsamheten genomsnittligt sett är hög ibland på butikernas faktiska priser, erhålls en relativt om än god, övergripande och generell, bild av hur mycket det kostar att distribuera olika varor genom olika försäljningskanaler. Om inga mer detaljerade och individuella krav skulle ställas från samhällets sida på de uppgifter som lämnas som underlag för mervärdeskatteberäkningarna skulle de ovan nämnda undersökningarna kunna användas som måttstock på vad som skulle kunna betecknas som normala marginaler i olika distributionsforrner. Påtagliga avvikelser från dessa marginaler skulle sedan i enskilda fall kunna föranleda särskilda amlyser från skattemyndigheternas sida. Huruvida denna inriktning och omfattning skulle vara tillfyllest skulle sedan framtida erfarenheter få utvisa. En utvärdering skulle därför behöva göras efter det att systemet varit i knft en tid.

Ett system för differentierad mervärdeskatt 73

De pris- och marginalundersöknngar som SPK med olika frekvens genomför i pris- och konkurrensövervakande syfte kan också nyttjas för att I följa och analysera sådana förändringar i butikernas marginaler som skulle kunna uppkomma som en direkt effekt av ett system med en differentierad mervärdeskatt och som skulle ha prishöjande effekter. Genom att ändra handelsmarginalerna på skattebefriade respektive beskattade varor skulle butikerna - om marknaden så tillåter - totalt sett kunna öka sina intäkter. Möjligheterna till sådana omfördelningar av marginalerna - som kan gå i olika riktning beroende på om företaget tillämpar direkt eller indirekt metod för redovisning av mervärdeskatt - behandlas vidare i avsnitten 2.4 och 3.3. Som inledningsvis nämndes finns också en tredje prispåverkande effekt av en differentiering av mervärdeskatten, nämligen de kostnadseffekter på finansieringssidan som följer av ändrade likviditetsflöden i näringslivet. På områden där mervärdeskatten sänks eller slopas uppkommer en likviditetsför industri påfrestning och handel som måste kompenseras genom ökad upplåning. Vid en differentiering av mervärdeskatten som avser samtliga förädlings- och distributionsled fördelas behovet av sådan upplåning på de olika leden. Om den sänkta eller slopade mervärdeskatten däremot gäller i endast sista ledet, nämligen i detaljhandeln, skulle hela upplåningsbehovet falla på detta led. Skulle en avgränsning ske endast i detta sista distributionsled räknar handeln med att kostnadseffekterna av den ökade upplåning som skulle krävas för att

kompensera likviditetspåfrestningen skulle

motsvara en prishöjning på livsmedel med ca 0,5 procent. För varuområden där mervärdeskatten skulle höjas minskari motsvarande nuvarande utsträckning upplåningsbehov, vilket skulle ge positiva kostnadseffekter och möjligheter till prissänkningar på dessa områden. Samtidigt bör påpekas att höjningar och sänkningar av mervärdeskatten på olika områden även ger återverkningar på efterfrågan inom respektive område. Efterfrågeförändringar kan i sin tur utlösa prissänkningar respektive prishöjningar i motsatt riktning jämfört med de prisändringar som kan förorsakas av de ovan redovisade likviditetseffekterna. De prisrörelser, uppåt och nedåt, som skulle kunna aktualiseras till följd av ändrade i samband finansieringsförhållanden med en differentiering av mervärdeskatten faller inom den övervakning naturligen av prisrörelser i som SPK näringslivet har instruktionsenlig skyldighet att fortlöpande bedriva.

3 Effekter av ett för differentierad system

mervärdeskatt

I det följande redovisas de pris-, fördelnings- samt konkurrens- och efterfrågeeffekter som kan förutses till följd av en sänkning eller ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel. Härutöver kan ett system med differentierad mervärdeskatt väntas medföra andra slag av effekter - bl.a. avseende administrationen av skattesystemet inom näringsliv och förvaltning, kostnadsökningar och skatteundandragande. Sådana effekter har tidigare behandlats i kapitel 2.

3.1 Priseffekter

Även en genom subventions- eller produktskatteändringar totalfinansierad sänkning av mervärdeskatten kan på kort sikt få en höjande eller sänkande nettoeffekt på den allmänna konsumentprisnivån. En anledning härtill är att mervärdeskatt även belastar vissa produkter som ligger utanför den privata konsumtionen. Detta gäller framför allt olika varor och tjänster som levereras till storkök och inom byggsektorn. Vad gäller byggsektorn kan en höjning av mervärdeskatten efter hand väntas påverka konsumentprisnivån via ökade boendekostnader. I det följande redovisas vissa beräkningar av de direkta effekter som ett borttagande, alternativt en halvering, av mervärdeskatten på livsmedel skulle få på den allmänna prisnivån i konsumentledet och på konsumentprisnivån för livsmedel. Skattesänkningen på livsmedel förutsätts härvid bli totalfinansierad genom en samtidig höjning av mervärdeskatten på andra varor och tjänster, antingen som en isolerad åtgärd elleri kombination med att subventionerna på livsmedel helt eller delvis avvecklas. Beräkningarna förutsätter oförändrad konsumtionsinriktning, dvs. de relativprisändringar som uppkommer till följd av redovisade åtgärder antas inte påverka konsumtionens sammansättning. En utgångspunkt för beräkningarna har varit den mervärdeskattesats - 19 procent - och den livsmedelssubventionering som tillämpades i augusti 1983. Det totala värdet av försäljningen av mervärdeskattepliktiga varor och tjänster har för 1983 beräknats uppgå till ca 275 miljarder kr. inklusive mervärdeskatt. Av detta beskattningsbara underlag svarar konsumentvaror och -tjänster för ca 215 miljarder kr. medan andra produkter -främst inom byggsektorn och vid försäljning till storkök beräknas svara för ca 60 miljarder kr. För en mindre del av berörda produkter tillämpas en

76 Effekter av ett system för differentierad mervärdeskatt

mervärdeskatt som reducerats till 60 alternativt 20 procent av normal mervärdeskatt. Det totala under 1983 beräknas ca 47 mervärdeskatteuttaget uppgå till kr. Härav miljarder uppskattas ca 15 miljarder kr. belasta försäljningen av livsmedel. Som nämnts kräver tidigare en sänkning eller avveckling av mervärdeskatten på livsmedel att statskassan sätt tillförs motsvapå annat rande belopp. I tabellen nedan anges olika finansieringsalternativ i samband med en helt slopad alternativt reducerad mervärdeskatt för livsmedel. För de olika finansieringsalternativen anges de skatteuttag —beräknade i procent av försäljningspriset - som enligt respektive alternativs förutsättningar måste gälla för livsmedel respektive för varor och tjänster med normal mervärdeskatt. Vidare redovisas för varje finansieringsalternativ motsvarande direkta ändringar av prisnivåerna för livsmedel, för produkter med normal mervärdeskatt samt för den totala privata konsumtionen. alternativ Följande har studerats.

Alternativ A

Mervärdeskatten på livsmedel

slopas. Åtgärden finansieras genom en

höjning av den normala mervärdeskatten.

Alternativ B

Mervärdeskatten på livsmedel slopas. Åtgärden finansieras en total

genom avveckling av livsmedelssubventionerna i kombination med en höjning av den normala mervärdeskatten.

Alternativ C

Mervärdeskatten på livsmedel slopas. Åtgärden finansieras en

genom aweckling av alla subventioner på livsmedel exklusive i kombination mjölk med en höjning av den normala mervärdeskatten.

Alternativ D

Mervärdeskatten på livsmedel reduceras till 50 procent av den normala

mervärdeskatten. Åtgärden finansieras

genom en höjning av den normala mervärdeskatten.

Alternativ E

Mervärdeskatten på livsmedel reduceras till 50 procent av den normala

mervärdeskatten. Åtgärden finansieras genom en total av

aweckling livsmedelssubventionerna i kombination med en höjning av den normala mervärdeskatten.

Alternativ F

Mervärdeskatten på livsmedel reduceras till 50 procent av den normala

mervärdeskatten. Åtgärden finansieras av alla subven-

genom en avveckling

Effekter av ett system för difierentierad mervärdeskatt 77

tioner på livsmedel exklusive mjölk i kombination med en höjning av den normala mervärdeskatten. Alternativ G Mervärdeskatten på livsmedel sänks så mycket som en total avveckling av livsmedelssubventionerna medger. Tabell Alter- Tillämpad mervärdeskatt (%)“ för: Effekt (%) på prisnivåerna för: nativ

“ Siffrorna inom parentes avser mervärdeskattepålägg.

Som framgår av tabellen resulterar flertalet åtgärdsalternativ i obetydliga, kortsiktiga effekter på prisnivån för den totala privata konsumtionen. Att någon effekt på den totala, genomsnittliga prisnivån överhuvudtaget uppkommer vid en totalfinansiering av åtgärden förklaras främst av att en del av höjningen av den normala mervärdeskatten faller på områden utanför den privata konsumtionen - framförallt på material till bostadsbyggandet. På längre sikt torde emellertid också effekterna av skattehöjningen på dessa områden vidareföras till konsumenterna, i första hand genom höjda hyror. Effekten på den genomsnittliga konsumentprisnivån skulle därmed på sikt bortfalla. Vad gäller effekterna på prisnivåerna för livsmedel och för produkter med normal mervärdeskatt föreligger dock betydande skillnader mellan de olika alternativen. Prisnivån för livsmedel skulle sänkas i samtliga alternativ utom G - som mest med 19 procent i det fall mervärdeskatten på livsmedel helt slopas utan någon reducering av livsmedelssubventionerna. Priserna på övriga varor med normal mervärdskatt skulle höjas i samtliga alternativ utom G. Vid alternativet helt slopad mervärdeskatt på livsmedel och ingen reducering av livsmedelssubventionena skulle priset på samtliga varor med normal mervärdeskatt stiga med 9 procent. I detta fall skulle priset på tjänster med till 60 procent reducerad mervärdeskatt stiga med 4.8 procent. Alternativ G - slopade livsmedelssubventioner och sänkt mervärdeskatt på livsmedel till 14,9 procent — innebär prissänkningar och prishöjningar inom livsmedelssortimentet som jämnar ut varandra räknat såväl på den genomsnittliga prisnivån för livsmedel som på den totala konsumentprisni-

78 Effekter av ett system för differentierad mervärdeskatt

vån. Varor som inte varit föremål för subventioner skulle i samtliga fall sänkas i pris med 4,8 procent. Priset på exempelvis mjölk skulle emellertid stiga med ca 50 procent, på ost med i genomsnitt ca 3,4 procent och på nötkött med i genomsnitt ca 1,1 procent. De fördelningspolitiska konsekvenserna av åtgärdsalternativen A, D och G redovisas i avsnittet 3.2 nedan.

Fördelningseffekter

Det argument som vanligen åberopas som stöd för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel är de gynnsamma fördelningseffekter som därmed anses kunna uppnås. Denna syn grundas på det förhållandet att låginkomsttagare och barnfamiljer i genomsnitt antas använda en större andel av sina disponibla inkomster till inköp av livsmedel än höginkomsttagare och personer med mindre försörjningsbörda. Statistiska undersökningar rörande fördelningseffekter - av det slag som den i det följande redovisade studien - avser effekterna på hushållets samlade ekonomi räknat såsom genomsnitt för olika kategorier av hushåll. Ett sådant material inrymmer i sig givetvis betydande variationer. Bland de hushåll som klassificeras under en viss kategori med avseende på exempelvis disponibel inkomst och antal barn finns sålunda många som i hög grad avviker från de redovisade genomsnitten med avseende på konsumtionsfördelning m.m. Hushållen i lägre inkomstskikt, utan barn, torde bl.a. omfatta många pensionärer och studerande, vars levnadsförhållanden kan tänkas avvika från löntagarnas i samma hushållskategorier. Sådana skillnader kommer inte till uttryck i det statistiska materialet. Situationen för pensionärer och studerande diskuteras närmare i det följande. Vidare kan hushållen skilja sig åt beträffande möjligheterna att bära köpkraftsförsämringar. Vissa hushåll har litet utrymme för sparande och små möjligheter att genom förändringar i konsumtionsmönstret anpassa sig till en situation med försämrad köpkraft. Andra hushåll har bättre förutsättningar härvidlag. Det samlade uttrycket för en köpkraftsförändring inrymmer i sig också skiftande effekter avseende olika varuområden. Vid en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel sjunker priserna på matvaror - vid en total skattebefrielse med 19 procent - vilket ger hushållen möjlighet att öka sin livsmedelskonsumtion kvantitativt eller kvalitativt, alternativt att genom de frigjorda medlen öka konsumtionen av andra varor eller tjänster. Om åtgärden finansieras genom en höjd mervärdeskatt på övriga varor och tjänster fördyras inköpen av dessa produkter. Sålunda skulle, vid en totalt slopad mervärdeskatt på livsmedel som helt finansieras inom mervärdeskattesystemets ram, andra varor än livsmedel stiga i pris med ca 9 procent. Bland de prishöjda varorna ingår givetvis många produkter som i lika hög grad som livsmedel kan betraktas som nödvändighetsartiklar, exempelvis kläder och skor. Teoretiskt bör endast nettoeffekten på hushållets köpkraft av en differentiering av mervärdeskatten beaktas eftersom fördyringen av ickelivsmedel - i de fall hushållet får en oförändrad eller höjd köpkraft genom åtgärden — kan täckas genom att livsmedelsinköpen tar mindre resurser i anspråk. I realiteten torde dock höjda priser på olika nödvändighetsvaror utanför livsmedelsområdet upplevas som betungande och resultera i en

Effekter av ett system för differentierad mervärdeskatt 79

minskning av konsumtionen på dessa områden. Av den undersökning som redovisas i bilaga 4 framgår att låginkomsttagare med fler än två barn i genomsnitt använder ca 28 procent av sin disponibla inkomst till inköp av livsmedel medan höginkomsttagare utan barn har en motsvarande andel på ca 16 procent. Trots osäkerhet i det statistiska materialet står det klart att sänkta livsmedelspriser relativt sett skulle gynna den förstnämnda hushållstypen mer än den sistnämnda. I absolut bemärkelse, dvs. räknat i kronor och ören, kan emellertid i vissa fall effekten av sänkta livsmedelspriser bli den omvända. Bilden nyanseras dock om finansiering av den sänkta eller slopade mervärdeskatten på livsmedel sker inom mervärdeskattesystemets ram, eftersom effekten av en höjd normal skattesats för andra varor och tjänster än livsmedel i högre grad belastar hushåll där konsumtionen av icke-livsmedel svarar för en större andel av den disponibla inkomsten, dvs. i allmänhet hushåll med hög inkomst. Vad gäller hushåll i övriga inkomstklasser och med olika antal barn visar tillgänglig statistik (1978 års Hushållsbudgetundersökning - HBU -78 — framräknad till 1982 års priser) på vissa anmärkningsvärda förhållanden. Andelen utgifter för livsmedel sjunker visserligen genomgående med ökad disponibel inkomst för hushåll med samma antal barn. Däremot gäller inom varje inkomstklass att livsmedelsinköpens andel av berörda hushålls totala konsumtionsutgifter är större för hushåll utan barn än för hushåll med ett bam och - vad gäller de båda lägsta inkomstklasserna - även för hushåll med två barn. Förhållandet innebär att sänkta livsmedelspriser, allt annat oförändrat, skulle gynna de barnlösa hushållen mer än fåbarnshushållen inom samma inkomstklass. I bilaga 4 redovisas de omedelbara fördelningseffekternas storlek uttryckta som köpkraftsändringar för olika hushållstyper vid en differentiering av mervärdeskatten. Effekter har beräknats avseende tre olika åtgärdsalternativ. Alternativ 1 avser en situation med slopad mervärdeskatt på livsmedel dvs. en prissänkning på livsmedel med 19 procent- i kombination med höjd mervärdeskatt på andra varor och tjänster - som höjer priserna på sådana varor med 9 procent och på tjänster med 4,8 procent - medan alternativ 2 avser en situation med halverad mervärdeskatt på livsmedel — dvs. en prissänkning med 8,8 procent - i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter, vilken höjer dessa varors pris med 4,2 procent och tjänsternas med 2,3 procent. Alternativ 3 avser en situation i vilken ett borttagande av livsmedelssubventionerna har kombinerats med en motsva-_ rande sänkning av mervärdeskatten på livsmedel. I detta alternativ innebär prishöjningar och prissänkningar inom livsmedelsområdet att den genomsnittliga prisnivån för livsmedel förblir oförändrad. Priset på övriga varor och

på tjäñster påverkas inte av alternativ 3. Samtliga alternativ utgår från

statsfinansiellt neutrala åtgärdskombinationer, dvs. statsbudgetens saldo påverkas inte om man väljer att tillämpa någon av de redovisade åtgärdskombinationerna.Såsom tidigare framgått av avsnitt 3.1 innebär de undersökta alternativen samtidigt att den genomsnittliga priseffekten för samtliga hushåll - eller, annorlunda uttryckt. priseffekten för ett genomsnittshushåll på sikt blir lika med noll. Av beräkningarna enligt alternativ 1- slopad mervärdeskatt på livsmedel i

80 Effekter av ett system för differentierad mervärdeskatt

Köpkraftsändring I Disney

(kr. per hushåll) b° Wi

komst I _t_ “k” Sammanboende I I X Ensamstående utan barn I.

I

+3 oocu I I

I

I I I +2 000 I I 45-74 I I

l

I + 1 000- I I I 75-99 I I I

c I I l l I Antal

2 100- barn

3| I X I l I I -1 000-I i I I : _ l l -2 000- I I

-3

000-I

Diagram 1 Genomsnittligt: köpkraftsändringar för olika hushållstyper till följd av slopad mervärdeskatt på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter, 1982 års förhållanden (kr. per hushåll)

kombination med höjd mervärdeskatt på övriga produkter, diagram 1 framgår att sammanboende utan barn och med en disponibel inkomst på upp till 74 000 kr. per år skulle få en köpkraftsförstärkning med i storleksordningen 1 200 kr. till följd av de nya förutsättningarna medan sammanboende utan barn och med en disponibel inkomst inom intervallet 75 000-99 000 kr. per år skulle få en i stort sett oförändrad köpkraft. Barnfamiljer med en disponibel årsinkomst inom intervallet 45 000-74 000 kr. skulle få en köpkraftsförstärkning av storleksordningen 500-I 500 kr. medan barnfamiljer med en disponibel årsinkomst inom intervallet 75 000-99 000 kr. skulle få en marginell köpkraftssänkning (ca 500 kr.) vad gäller enbarnsfamiljer och i stort oförändrad köpkraft vad gäller tvåbarnsfamil jer. För hushållen med de största disponibla inkomsterna - mer än 100 000 kr. per år - gäller att de i samma situation skulle förlora ca 1000 kr. i köpkraft. Fördelningseffekterna till följd av ett val av alternativ 2 - halverad mervärdeskatt på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter, diagram 2 - går för alla hushållstyper i samma riktning som effekterna enligt alternativ 1. För varje hushållstyp gäller att köpkraftsändringen begränsas till hälften av motsvarande ändrings storlek enligt alternativ 1. Omfördelningarna blir således i flertalet fall mycket små. _ Alternativ 3 avser en övergång till en situation med slopade livsmedels-

Effekter av ett system för differentierad mervärdeskatt 81

Köpkraftsändring D- _

(kr. per hushåll) | nissan_

--- Sammanboende | komst: (tkr.)

X Ensamstående utan barn l

+2000-

| I -1 000- I

l

Diagram 2 Genomsnittliga köpkraftsändringar för olika hushållstyper till följd av halverat mervärdeskatteuttag på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter. 1982 års förhållanden (kr. per hushåll)

subventioner i kombination med en i samma utsträckning sänkt mervärde- - 3 . De beräknade skatt på livsmedel diagram köpkraftseffekterna ger vid handen att flertalet hushållstyper - med undantag för fåbarnshushåll med större disponibel inkomst än 75.000 kr. per år - skulle få försämrad eller

Köpkraftsändring D- _

(kr. per hushåll) I nisâoin_ | l komst: I

?- Sammanboende (tkr.) l +1 000 X Ensamstående utan bam l l I | l | I | | +500- I l i : I t

O l

Antal | barn 100- I | I

l

75-99 I _500_ I 45-74 I | , l I : I I -1-000- I : I

Diagram 3 Genomsnittliga köpkraftsändringar för olika hushållstyper till följd av slopade Iivsmedelssubventioner i kombination med sänkt mervärdeskatt på livsmedel. 1982 års förhållanden (kr. per hushåll)

82 av ett system differentierad mervärdeskatt Effekter för

oförändrad köpkraft vid en sådan omläggning. Undersökningsresultatet styrker sålunda 1972 års skatteutrednings slutsats, att subventioner är ett överlägset alternativ jämfört med differentiering av mervärdeskatten. Sammanfattningsvis kan konstateras att av de studerade alternativen en viss omfördelningseffekt mellan låginkomsttagare/barnfamiljer och höginmed liten försörjningsbörda kan uppnås genom komsttagare/personer åtgärdskombinationen helt slopad mervärdeskatt på livsmedel och höjd mervärdeskatt på andra varor och tjänster. En sådan åtgärd skulle något öka för flerbarnshushåll i mellaninkomstlägena. Samtidigt skulle köpkraften vissa inte eftersträvade fördelningseffekter uppkomma. Exempelvis skulle de barnlösa hushållen inom varje inkomstklass få en större köpkraftsökning än enbarnsfamiljerna inom samma inkomstklass. De fördelningseffekter av en differentierad mervärdeskatt som ovan redovisats för olika hushållskategorier med avseende på barnantal och disponibel inkomst utgör genomsnitt, som kan inrymma betydande variatio- ner i det enskilda fallet. Inom flera av de redovisade hushållstyperna — såsom speciellt i det lägsta inkomstskiktet ryms speciella grupper och studerande. Tillgängligt statistiskt material ger inte underlag pensionärer för att belysa fördelningseffekterna för pensionärs- och studerandehushåll i det lägsta inkomstskiktet. För båda dessa kategorier torde dock matkostnaderna svara för en relativt stor andel av de totala konsumtionsutgifterna. I den mån sådana hushåll mat i hemmet torde de, genom en lagar av mervärdeskatten, sänkta kostnaderna för livsmedel differentiering innebära en positiv nettoeffekt på hushållets samlade köpkraft. Om däremot måltiderna i hög utsträckning intas på restaurang eller annan skattskyldig matsal- vilket åtminstone för studerande ofta torde vara fallet- blir effekten den motsatta. Hushållet får i så fall ingen eller liten del av de sänkta livsmedelspriserna samtidigt som den höjda mervärdeskatten på övriga områden innebär ökade kostnader. och studerande - Den huvudsakliga inkomsten för pensionärer pension - Vid en respektive studiemedel regleras genom det s.k. basbeloppet. av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel inom finansiering mervärdeskattesystemets ram avvägs - som framgår av avsnitt 3.1 -

skattehöjning och skattesänkning så att på längre sikt ingen och på kort sikt endast en obetydlig inverkan på den genomsnittliga konsumentprisnivån kompensation för den i vissa fall ogynnsamma uppkommer. Någon

fördelningseffekten för pensionärer och studerande genom ändrat basbelopp

uppkommer således inte. Detta gäller givetvis såväl då basbeloppet anknyter till utvecklingen av konsumentprisindex som i en situation där basbeloppet skulle följa förändringarna i nettoprisindex. Om däremot finansieringen av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle ske på ett sätt som inte påverkar konsumentpriserna Resonemanget avser inkomstskatt - skulle de härigenom sänkta situationen från och med exempelvis genom höjd 1984, då den nuvarande effekt på konsumentprisindex och livsmedelspriserna ge en sänkande justeringen av konsu- därmed Pensioner och studiemedel skulle därvid sänkas på basbeloppet. mentprisindex för bl.a. motsvarande effekten av mervärdeskattesänkningen för ett genomsnittshusändrade indirekta skatter håll. I den mån finansieringen av skattesänkningen för livsmedel skulle vid beräkningen av basbeloppet avses slopas. försämra den ekonomiska situationen för pensionärer och studerande, skulle

av ett system differentierad mervärdeskatt 83 Effekter för

dessa grupper få dela finansieringsbördan utan att få åtnjuta någon positiv effekt av de lägre livsmedelspriserna. En sådan situation skulle emellertid inte kunna uppkomma om basbeloppet vore anknutet till nettoprisindex, eftersom detta index inte påverkas av förändringar i mervärdeskatten. Studier av fördelningseffekter i samband med vissa ekonomisk-politiska genomförts av bl.a. familjeekonomiska kommittén och åtgärder har tidigare expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Resultaten av dessa studier redovisas i bilaga 1.

3.3 Konkurrens- och efterfrågeeffekter

Professor Lars Persson har haft kommitténs uppdrag att analysera de konkurrens- och efterfrågeeffekter som kan följa av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Den genomförda analysen, som i sin helhet i bilaga 5, har inriktats på att utifrån en konstruerad modell för presenteras företagens och konsumenternas beteenden försöka upptäcka så många som av de eventuella negativa konkurrens- och efterfrågeeffekter som en möjligt differentiering av mervärdeskatten kan tänkas leda till. En sänkning av mervärdeskatten för vissa varor, som förs vidare till konsument i form av lägre priser för dessa varor, innebär dels att de varor för vilka mervärdeskatten satts ner blir billigare i förhållande till andra varor, dels att konsumenterna kan köpa mer varor för samma summa pengar. Den senare typen av effekt är en s.k. inkomsteffekt. Om priselasticiteten för de varorna är mindre än ett innebär detta att den konsumerade prisnedsatta kvantiteten procentuellt sett ökar mindre än prisnedsättningen och att konsumenterna därför använder en mindre andel av sina inkomster för att köpa dessa varor efter prisnedsättningen. Det blir med andra ord mer över för att köpa andra varor. För den aktuella analysen har en utgångspunkt varit att den sänkta eller slopade mervärdeskatten på livsmedel inte i sig skall möjliggöra någon ökning av den privata konsumtionen i Sverige eftersom sänkningen avses att finansieras genom en höjning av mervärdeskatten för andra varor. Uppmärksamheten i analysen har därför koncentrerats på eventuella substitutionseffekter, dvs. effekter av att prisrelationerna mellan olika varor förändras. En sänkning av mervärdeskatten kan - principiellt sett- göra det möjligt för företagen att sänka priserna för de mervärdeskattenedsatta varorna med mot skattereduktionen. Det är emellertid också ett belopp som svarar möjligt att företagen omedelbart, eller på lite längre sikt, reagerar på ett annat sätt. Prissänkningen kan därvid bli både större och mindre än vad som svarar mot mervärdeskattesänkningen. Företag, som tvingas att betala högre mervärdeskatt kan exempelvis låta höjningen av skattesatsen gå ut över sina i stället för att låta den resultera i en prishöjning. De relativa marginaler för mervärdeskattenedsatta varor och andra varor kan således priserna komma att ändras på ett annat sätt än vad den rena skatteförändringen i sig motiverar. Den primära effekten sett från företagens synpunkt av att mervärdeskatten ändras är att marknadsförutsättningarna ändras. De förbättras för

84 Effekter av ett system för differentierad mervärdeskatt

företag som säljer mervärdeskattenedsatta varor och försämras för andra. Det uppstår härigenom vad som skulle kunna kallas ett antal direkta konkurrenseffekter. Om företag med förbättrade marknadsförutsättningar använder dessa bättre förutsättningar till att öka sin försäljning genom prissänkning och/eller genom satsningar på olika försäljningsfrämjande åtgärder uppkommer dessutom efterfrågeeffekter. Utöver dessa primära konkurrenseffekter av ändrade skattesatser kan förändringar av mervärdeskatten indirekt få konkurrens- och efterfrågeeffekter av flera olika slag. En första typ av sådana, indirekta effekter kan uppkomma på grund av företagens anpassningsmöjligheter. Företag, som säljer varor med både hög och låg mervärdeskatt kan t.ex. omfördela sina marginaler mellan varor av de två olika slagen. Detalj- och partihandelsföretag kan t.ex. tänkas få möjlighet att öka sina marginaler för varor med låg mervärdeskatt och minska dem för varor med hög mervärdeskatt. En sådan omfördelning skulle kunna bli intressant för företagen i en situation då den exakta skattebelastningen kan beräknas och fastställas, dvs. i en situation då schablonregler för skattedebiteringen inte behöver utnyttjas. Effekten av en omläggning av här berört slag blir att den totala mervärdeskattebelastningen för företagen kan minskas något. Det kan i sin tur ge företag med varor med både låg och hög mervärdeskatt i sitt sortiment vissa konkurrensfördelar i förhållande till företag som säljer enbart varor med hög skattebelastning. En konsekvens av marginalförskjutningar av den här typen är att företag vars sortiment innehåller enbart sådana varor som är belastade med högre mervärdeskatt och som i betydande utsträckning också säljs i livsmedelsbutiker får svårare att konkurrera. Marginalerna på de varor de säljer tenderar att pressas ner och kostnadstäckningen blir otillfredsställande. Eventuellt skulle detta också kunna ge livsmedelshandeln, och andra företag med livsmedel som viktig del av sitt sortiment, möjlighet att utvidga sin försäljning utanför livsmedelsområdet. Samtidigt kan emellertid de höjda marginalerna på de livsmedel som gynnats av den sänkta eller slopade mervärdeskatten locka andra företag att börja sälja livsmedel eller att koncentrera sin försäljning till livsmedelsområdet. Detta bör i någon mån kunna förhindra att utvecklingen skulle gå mycket långt i den riktning som skisserats. En typ av anpassning från företagens sida som kan tänkas uppkomma omfattar s.k. kombinationserbjudanden - i den mån de är acceptabla enligt marknadsföringslagen. Rabatter vid stora livsmedelsinköp skulle exempelvis med fördel kunna ges i form av erbjudanden om rabatter vid inköp av varor med högre mervärdeskatt. Sett från konkurrenssynpunkt skulle effekten av en sådan åtgärd bli den att företag med en regelmässig försäljning av livsmedel skulle skaffa sig fördelar vid distribution och försäljning av andra typer av varor. Omfördelningar av marginalerna skulle vid en differentiering av mervärdeskatten möjligen också kunna tänkas inom producentledet. Eftersom produktion av livsmedel mera sällan blandas med omfattande produktion av andra varor skulle dock dessa möjligheter vara ganska begränsade, och troligen försumbara, om den sänkta eller slopade mervärdeskatten skulle omfatta samtliga livsmedel. I kommitténs förslag undantas, som tidigare redovisats. från det skatte-

Effekter av ett system för differentierad mervärdeskatt 85

reducerade området restaurang- och serveringsverksamhet. Detta förhållande skulle i sig kunna locka till bl.a. marginalomfördelningar mellan servering och försäljning över disk i företag som driver båda verksamhetsformerna. Det förefaller också troligt att försäljning över disk i en sådan situation kommer att introduceras i ett ökat antal företag med serveringsverksamhet. Till detta bidrar, förutom skillnaden i mervärdeskattebelastning, också den möjliga omfördelning av marginalerna i livsmedelshandeln som diskuterats ovan. En andra typ av indirekta konkurrens- och efterfrågeeffekter kan uppkomma om de stadgade mervärdeskattesatserna inte kommer att tillämpas fullt ut som lagstiftningen förutsätter. En sådan situation kan exempelvis uppkomma om schablonregler måste tillämpas vid fördelning av försäljningen mellan olika mervärdeskattesatser. Företag vars försäljningsfördelning inte exakt svarar mot vad en sådan schablon leder till kan då få icke åsyftade konkurrensfördelar eller drabbas av nackdelar. Också i en sådan situation kan medvetna marginaljusteringar genomföras i syfte att påverka konkurenssituationen. De marginaljusteringar som i detta sammanhang kan vara av intresse för kan dock - beroende företagen på schablonreglernas utformning gå i motsatt riktning mot vad som tidigare beskrivits. Skulle vid en differentiering av mervärdeskatten dessutom schablonregler komma att tillämpas för vissa företag medan för andra - efter en viss övergångstid - en exakt skatteredovisning krävs kan medvetna marginaljusteringar i handeln komma att få en inriktning och en omfattning som ur konkurrenssynpunkt blir oöverblickbar. Liknande effekter som vid schablonregler kan också uppkomma om möjligheterna till direkt skattefusk förändras, t.ex. genom att möjligheter öppnas för att betala den lägre mervärdeskatten för som försäljning egentligen borde ha belastats med den högre skatten, eller genom att vissa

företag skickligt utnyttjar eventuella kryphål i reglerna. Övergången från en z

mervärdeskattesats till en annan ger troligen också tillfälliga sådana verkningar. Effekter på konkurrensförhållandena uppkommer även genom de finansierings- och ränteeffekter som förändringar i mervärdeskattens höjd för med sig. Den tredje typen av indirekta konkurrens- och efterfrågeeffekter är de kostnadseffekter som uppkommer till följd av att ett extra administrativt arbete kan komma att krävas av företag i samband med redovisning och uppbörd av den differentierade mervärdeskatten. Blir dessa kostnader betydande och i olika hög grad betungande för olika företag kan de få viktiga konkurrens- och efterfrågeeffekter. Trots eventuella anpassningsåtgärderi företagen i form av marginaljusteringar m.m. kommer en sänkning eller ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel — som finansieras med höjd mervärdeskatt på andra varor - att sänka konsumentpriserna på livsmedel och höja dem för andra varor. Detta måste väntas få åtminstone vissa effekter på konsumtionens fördelning och därmed på efterfrågan på olika typer av produkter. Bra underlag för bedömningar av storleken på sådana konsumtions- och efterfrågeförskjutningar som kan uppkomma vid en differentiering av mervärdeskatten går knappast att få fram. Historiskt material över priser och konsumtionsutveckling kan här endast ge en begränsad vägledning. Dels har

86 Effekter av ett system för differentierad mervärdeskatt

- vid ett slopande av mervärdeskatten - relativa på livsmedel knappast prisförskjutningar av den storleksordning som det här är fråga om tidigare förekommit, dels sker kontinuerligt andra förändringar i samhället som kan påverka utvecklingen och göra framskrivningar från historiska data tvivelaktiga. Eftersom otillräckligt kaloriintag till följd av höga priser på livsmedel knappast annat än i undantagsfall förekommer i Sverige kan relativt sett sänkta priser på livsmedel i huvudsak väntas leda till förskjutningar i livsmedelsinköpen mot inköp och konsumtion av dyrare livsmedel. Det skulle i sig kunna innebära en från näringssynpunkt bättre kost, men förändringar i motsatt riktning är också tänkbara. Till en del kan förskjutningarna också medföra ökade inköp av långt bearbetade produkter, mer färdiglagad mat, mer bröd i stället för mjöl etc. Samtidigt skulle även mer lyxbetonade livsmedel bli mer överkomliga för konsumenterna. På motsvarande sätt skulle relativa - och vid en finansiering av åtgärden inom mervärdeskattesystemets ram även absoluta - prishöjningar på andra varor och på tjänster kunna medföra minskade inköp av långt bearbetade produkter och leda till ökad tillverkning och bearbetning i hemmet. Hemsömnad skulle således kunna tänkas öka i omfattning på bekostnad av köp av färdigkonfektion. Konfektionsindustrin skulle härigenom kunna komma att få än större strukturproblem att brottas med än vad som redan i dag är för handen. Tillgängliga uppskattningar av priselasticiteterna för individuella livsmedelsprodukter ger som exempel värdet -0, 15 för konsumtionsmjölk och -0,73 för nötkött. Något förenklat innebär detta att en prissänkning på konsumtionsmjölk i förhållande till alla andra varor på 10 procent skulle leda till en konsumtionsökning för mjölken på 1,5 procent. För nötkött däremot skulle motsvarande konsumtionsökning vara i storleksordningen 7 procent. Den högre elasticiteten för nötkött bör i allt väsentligt uppfattas som en följd av att nötkött har många typer av substitut, framförallt i form av fläsk, fjäderfä och fisk men i någon mån också andra typer av livsmedel. Med de starkt inarbetade matvanor som finns i Sverige kan däremot konsumtionsmjölken uppenbarligen inte lika lätt ersättas av annat även om det finns substitut i form av andra drycker. Det förtjänar att poängteras att de elasticitetstal som ligger till grund för de här gjorda analyserna baseras på ett historiskt material. Om de här använda elasticitetstalen skulle vara relevanta också i en situation med så stora relativprisförändringar som det här är fråga om är ytterligt osäkert. Vid en uppskattning av priselasticiteten för hela livsmedelsområdet rör det sig snarare om elasticiteteri samma storleksordning som den för mjölk än den högre elasticitet som kan antas vara för handen för ett antal andra individuella livsmedelsprodukter. Livsmedelsområdet som helhet har inte några näraliggande substitut. De förskjutningar inom livsmedelsområdet mot dyrare varor som skulle kunna väntas vid en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel uppkommer förmodligen endast i ganska långsam takt och påverkan sker också av en rad andra förhållanden, bl.a. den allmänna ekonomiska utvecklingen. Under senare år har t.ex. en betydande förskjutning mot ökad konsumtion av mjöl och gryn ägt rum, en förskjutning som troligen snarare kan förklaras av den allmänna ekonomiska utveckling-

Effekter av ett system för differentierad mervärdeskatt 87

en än av prisförskjutningar. Konsumtionen av mjöl och gryn har enligt jordbruksnämndens statistik ökat från 18,2 kg per person 1975 till beräknade 22,9 kg per person 1982, dvs. med omkring 20 procent. Konsumtionen av bröd och konditorivaror har under samma tid minskat med knappt 10 procent. De förskjutningar i övrigt som kan spåras i det tillgängliga materialet är betydligt mer begränsade. Om nu de relativa livsmedelspriserna skulle sänkas genom att mervärdeskatten för dessa varor slopades är det möjligt att effekter skulle uppstå som skulle föra vissa konsumtionsmönster tillbakai tiden, närmare det läge som rådde 1975. Den allmänna ekonomiska utvecklingen i samhället kan emellertid samtidigt väntas få ett stort inflytande på vad som kommer att hända med konsumtionen som helhet liksom med konsumtionen av olika typer av livsmedelsprodukter. Variationerna i konsumtionsmönster för olika hushållskategorier är också en faktor som skulle behöva beaktas vid en analys av eventuella förskjutningar i konsumtionen av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Något tillfredsställande underlag för bedömningar av hur olika typer av hushåll kan komma att förändra sin livsmedelskonsumtion vid olika prisförändringar finns emellertid inte. De förändringar som en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel kan leda till påverkar självfallet utrymmet i hushållens ekonomi för annan konsumtion och får därmed efterfrågeeffekter också på dessa områden. Med en priselasticitet för den totala livsmedelskonsumtionen i den storleksordning som ovan angivits kan emellertid den totala livsmedelskonsumtionen inte väntas öka med mer än några få procent även om mervärdeskatten helt

skulle slopas på livsmedel. Återverkningarna härav på Övrig konsumtion,

sett som en helhet, skulle knappast bli större än att den kan överskuggas av de effekter som en mer eller mindre positiv allmän ekonomisk utveckling för med sig. På specifika områden kan emellertid förskjutningar i konsumtionen till följd av en skattedifferentiering bli högst betydande. Exempelvis kan detta gälla restauranger och enklare matserveringar som - vid en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel - kommer att få kraftig konkurrens från exempelvis mat lagad inom hushållen, i företagens subventionerade personalmatsalar och från mat såld från gatukök. Konsekvenserna för restaurangerna av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel förtjänar att uppmärksammas närmare. Som tidigare har anförts i avsnitt 2.6 har den valda avgränsningen av livsmedelsområdet - som utesluter restaurangverksamhet från det skattebefriade området - skett med målsättningen att undvika vissa administrativa problem för restaurangerna. Med den utformning av ett system för differentierad mervärdeskatt som kommittén har presenterat i kapitel 2 torde nuvarande regler om reducerat beskattningsunderlag när det gäller förtäring på restauranger och andra näringsställen utan påtagliga problem kunna förenas med en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. I ett avseende skulle en sådan differentiering av mervärdeskatten t.o.m. innebära klara fördelar för restaurangföretagen, nämligen i fråga om likviditetseffekten. För närvarande utgår full mervärdeskatt på ett restaurangföretags inköp av livsmedel samtidigt som mervärdeskatten på serveringsverksamheten beräknas på ett beskattningsvärde som reducerats till 60 procent av försäljningsvärdet. Om

88 mervärdeskatt

Effekter av ett system för differentierad

den ingående mervärdeskatten sänks eller slopas, ökar differensen mellan utgående och ingående mervärdeskatt och därmed också den till statsverket inbetalade skatten. Genom de rådande villkoren för redovisning av mervärdeskatt motsvarar den nettoredovisade mervärdeskatten en räntefri kredit under viss tid, som i föreliggande fall skulle öka. En differentiering av mervärdeskatten enligt den här redovisade modellen skulle således, som en effekt, förbättra restaurangföretagens likviditet. Häremot skall, som nämnts, ställas effekterna ur konkurrenssynpunkt. Redan i dag gäller skilda skattemässiga förutsättningar för de olika alternativ att tillgodose sitt behov av mat som en konsument ställs inför. Väljer konsumenten att köpa livsmedel och själv tillaga maten utgår normal mervärdeskatt - 19 procent — på varornas pris. Däremot beskattas givetvis i samband med tillagningen av maten. Vid inte den egna arbetsprestationen inköp av en färdiglagad maträtt - i exempelvis en livsmedelsbutik, en eller ett sådant försäljningsställe för färdiglagade rätter som pizzabutik ibland inrättas i anslutning till restauranger utgår också full mervärdeskatt. Den konsument som intar sin måltid på en skattskyldig restaurang får betala reducerad mervärdeskatt -i praktiken 11,4 procent av maträttens pris. Icke - som skattskyldig serveringsverksamhet exempelvis vissa personalmatsalar inte tar emot utomstående gäster, skolbespisningar och servering av mat vid sjukhus och andra institutioner - redovisar inte någon mervärdeskatt, men har å andra sidan inte möjlighet att dra av ingående mervärdeskatt på inköp av livsmedel m.m. I dessa fall kan således mervärdeskatten sägas vara inkluderad i proportion till de skattepliktiga varornas i priset på maträtten och tjänsternas andel av försäljningspriset. Kommittén saknar anledning att bedöma om nuvarande skatteregler innebär konkurrensneutralitet mellan olika former för näringsintag. Uppenbart är dock att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle förändra konkurrensförhållandena till de skattskyldiga restaurangernas nackdel - i synnerhet om den normala mervärdeskattesatsen, vid en finansiering av åtgärden inom mervärdeskattesystemets ram, skulle höjas Vid en helt slopad mervärdeskatt på livsmedel som finansieras kraftigt. genom en höjning av den normala mervärdeskattesatsen till ca 26 procent skulle restaurangmåltider fördyras med 4,8 procent i förhållande till nuläget samtidigt som livsmedelspriserna skulle sänkas med 19 procent. Inköp av livsmedel, som måhända i vissa fall kan utgöra ett substitut till restaurangbesök, skulle sålunda gynnas av en differentiering av mervärdeskatten med här redovisad inriktning. Starkare konkurrenseffekter torde dock uppstå i relationen färdiglagad mat/restaurangmåltider. Exempelvis skulle renodlade pizzabutiker erhålla en konkurrensfördel gentemot pizzarestauranger. På området personalrestauranger är det enligt kommitténs mening troligt att ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle skapa bedrivs för närvarande i betydande strukturförändringar. Företagsmatsalar stor utsträckning i entreprenadform, dvs. av ett fristående skattskyldigt företag. Genom gällande reduceringsregler är detta alternativ ofta ekonomiskt fördelaktigare än att bedriva verksamheten utan skattskyldighet eftersom det senare alternativet innebär att ingående mervärdeskatt utgör en kostnad i verksamheten. Om mervärdeskatten sänks eller slopas på

Effekter av ett system mervärdeskatt för differentierad 89

livsmedel ökar incitamentet för företag att driva personalmatsalari egen regi. Många av de företag som idag specialiserat sig på att i entreprenadform driva personalrestauranger skulle därvid ställas inför betydande svårigheter. Av följande exempel framgår hur förutsättningarna för prissättningen i en öppen restaurang kan avvika från motsvarande förutsättningar för en icke skattskyldig personalrestaurang i en situation där mervärdeskatten för livsmedel har slopats och serveringsrörelse inte omfattas av skattebefrielsen.

Åtgärden har finansierats genom en höjning av den normala mervärdeskat-

ten till ca 26 procent.

Exempel

Den öppna restaurangen och personalrestaurangen har samma kostnader. Livsmedel är befriade från mervärdeskatt. Mervärdeskatten på serveringsrörelse uttas med ca 26 procent på ett till 60 procent reducerat beskattningsvärde. Personalrestaurangen är ej skattskyldig.

ingående moms 0400 _g9_0 Kundens pris 27:80 23:50

Skillnaden i pris uppgår således i exemplet till 4:30 kr. per portion till den öppna restaurangens nackdel. Effekterna på efterfrågan och på konkurrensen av bl.a. företagens anpassningsåtgärder till en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel kan värderas från samhällssynpunkt genom att konsekvenserna för effektiviteten i produktionen och distributionen, för konsumtionens inriktning och för

omställningsproblemen för företagen och derasanställda beaktas. Vissa

konsekvenser kan därvidlag komma att uppfattas som icke önskvärda, andra som neutrala eller direkt önskvärda. För att minimera ur efterfråge- och konkurrenssynpunkt icke önskvärda konsekvenser ur samhällets synpunkt bör en differentiering av mervärdeskatten främst beakta följande omständigheter. 1 Man bör undvika att belasta varor eller tjänster vars konsumtion man helst vill stödja med högre mervärdeskatt än andra varor som kan fylla ungefär samma funktion. 2 Man bör undvika att varor som är nära substitut för varandra belastas med olika mervärdeskatt. 3 Man bör undvika att varor och tjänster som ingår i samma sortiment hos tillverkare eller distributörer belastas med olika hög mervärdeskatt.

90 Effekter av ett system för differentierad mervärdeskatt

4 Man bör utforma reglerna så att schablonregler för bestämning av mervärdeskattens storlek för produkter och företag kan undvikas. 5 Man bör undvika att nya möjligheter till skatteundandragande uppkommer. 6 Man bör undvika att vissa typer av företag drabbas av särskilt höga administrationskostnader i samband med redovisningen och debiteringen av mervärdeskatten.

Att helt tillgodose dessa, i viss mån motstridande, krav och önskemål är inte möjligt. Det är därför inte heller möjligt att sänka eller slopa mervärdeskatten på livsmedel utan att det uppstår förluster ur effektivitetssynpunkt eller förskjutningar i konkurrensförhållandena mellan olika företag som inte är önskvärda ur samhällsekonomisk synpunkt. I bilaga 5 ges ett antal exempel på sådana effekter av en differentiering av mervärdeskatten som inte är önskvärda ur samhällssynpunkt. Var för sig kan dessa exempel tyckas ha en begränsad betydelse för samhällsekonomin som helhet. Tillsammans är deras inverkan dock betydande. Med de förslag till en differentiering av mervärdeskatten som förordas av kommittén minimeras jämfört med andra lösningar - de negativa effekterna från konkurrenssynpunkt av differentieringen. En sänkt eller slopad mervärdeskatt som omfattar hela livsmedelsområdet tillgodoser således önskemålet om att varor och tjänster som är nära substitut för varandra skall belastas med samma mervärdeskatt. Inte heller belastas vid en sådan ordning varor vars konsumtion man vill stödja med högre mervärdeskatt än andra varor. Med den branschblandning som för närvarande råder i svensk detaljhandel skulle emellertid varor som ingår i samma sortiment hos distributören belastas med olika hög mervärdeskatt om skattereduktionen, som fallet är, skall avse endast livsmedel. Det för i sin tur med sig att schablonregler vid skatteberäkning och skatteuppbörd inte kan undvikas, eftersom känd teknisk utrustning för kassaarbete - som skulle kunna möjliggöra en exakt skatteberäkning - inte inom överskådlig tid kommer att få tillräcklig utbredning. Negativa effekter på konkurrensförhållandena och skatteuppbörden med ursprung i nödvändiga schablonregler går således inte att undvika. Genom en viss särbehandling av mindre företag i uppbördshänseende kan dock de administrativa merkostnaderna för företagen vid en differentiering av mervärdeskatten ges en mer acceptabel fördelning ur konkurrenssynpunkt än eljest. Pâ ett område kan dock - med de avgränsningar kommittén valt för sitt förslag - de negativa effekterna ur konkurrenssynpunkt bli betydande. Det gäller restaurang- och annan serveringsverksamhet. Genom att denna typ av verksamhet enligt kommitténs förslag inte avses att omfattas av en sänkt eller slopad mervärdeskatt kommer restaurang- och serveringsverksamheterna att hamna i ett sämre konkurrensläge gentemot livsmedelshandeln och konsumenternas hemmaverksamhet. Denna effekt är inte uttryck för någon bestämd önskan från kommitténs sida att försämra restaurangnäringens nuvarande konkurrenssituation utan helt enkelt en effekt av en avgränsning av det skattegynnade området som i andra, mer prioriterade avseenden anses ge en bättre optimering. Dessa överväganden redovisas närmare i kapitel 5.

4 Jämförelse mellan ett för system mervärdeskatt och

differentierad

subventioner vissa livsmedel.

på

Hösten 1972 var de starkt stigande internationella och inhemska livsmedels- priserna föremål för en livlig debatt. I samband med vissa protestaktioner de s.k. Skärholmsfruarna - bl.a. mervärdeskattens uppmärksammades fördyrande inverkan på livsmedelspriserna. I samband med jordbruksavtalets regelutlösning den 1 januari 1973 beslöt regeringen bl.a. att begränsa denna effekt genom subventioner på vissa baslivsmedel och därmed hålla konsumentpriserna oförändrade. För närvarande utgår subventioner för konsumtionsmjölk och ost, nötkött, kalvkött, hästkött, fläsk samt får- och lammkött med totalt ca 3,3 miljarder kr. per år. Även inom fiskområdet utgår subventioner, men utformningen av subventionssystemet är här något annorlunda än för mejeriprodukter och kött. Livsmedelssubventionerna och det system för differentiering av mervärdeskatten, som kommittén i det föregående har lagt förslag till skiljer sig åt bl.a. genom det berörda varuområdets omfattning. En rättvisande jämförelse mellan å ena sidan subventioner och å andra sidan sänkt eller slopad mervärdeskatt måste dock ta utgångspunkt i en situation där de båda systemen avser samma produkter och kostar lika mycket. Redovisningen i det följande behandlar sålunda bl.a. dels jämförelser mellan nuvarande subventionssystem och ett system med motsvarande sänkning av mervärdeskatten på samma varor, dels jämförelser mellan utvidgade subventioner på livsmedel och motsvarande system med sänkt mervärdeskatt. Vidare görs vissa jämförelser med avseende på möjligheterna att förändra respektive systern i förhållande till nuläget.

4.1 Administrativa konsekvenser för

statsfövaltningen

Administrationen av det nuvarande systemet med livsmedelssubventioner är samordnad med handhavandet av jordbruksprisregleringen och medför därmed inte något egentligt merarbete för vare sig jordbruksnämnden eller tullmyndigheterna. Skattemyndigheterna berörs över huvud taget inte av subventionssystemet. Såsom tidigare framgått av avsnitt 2.5 skulle ett system med differentierad mervärdeskatt medföra betydande administrativt merarbete och administrativa problem för statsförvaltningen -— främst ur de synpunkter som skattemyndigheterna har att bevaka. En jämförelse härvidlag utfaller således klart till subventionssystemets fördel.

mellan mervärdeskatt . . . SOU 1983254

92 Jämförelse ett system för differentierad

. I den mån en relativprissänkning avses komma fler produkter till del, än dem som för närvarande är föremål för subventioner, ställer sig saken emellertid delvis annorlunda. En sänkning av mervärdeskatten_ är inte mer betungande ur administrativ synpunkt om åtgärden berör ett brett sortiment än om endast t.ex. vissa baslivsmedel skulle få del av skatteförmånen. Skulle sänkningen av mervårdeskatten avse samtliga livsmedel torde detta, som tidigare visats, snarare vara en fördel från bl.a. administrativa utgångspunkter. De nu gällande subventionerna har i huvudsak avgränsats till områden där erbjuder såväl naturliga former för utbetalning av jordbruksprisregleringen som etablerade kontrollsystem. En viss utvidgning av subventionsbeloppen subventionerna - t.ex. till de varor som tidigare varit subventionerade skulle kunna genomföras inom ramen för den nuvarande administrationen av Ett subventionssystem som skulle omfatta hela jordbruksprisregleringen. eller huvuddelen av livsmedelssortimentet skulle dock kräva uppbyggnad av ett helt nytt regleringssystem med omfattande organisatoriska konsekvenser och betydande kostnader för statsförvaltningen. Riskerna för att en utvidgad kan få negativa återverkningar på konkurrensens effektivitet inom reglering berörda områden bör också beaktas i detta sammanhang. En effektiv av ett på vissa av de områden som skulle tillämpning regleringssystem innefattas i en ordning med utvidgade subventioner - t.ex. frukt, grönsaker och rotfrukter - försvåras vidare av att en icke obetydlig del av försäljningen av dessa varor sker direkt från producent till konsument utan att passera reguljär handel. Under förutsättning att konkurrensförhållandena mellan inhemska och importerade livsmedel inte skall påverkas av livsmedelssubventionerna skulle en utvidgning av det subventionerade varuområdet inte medföra några särskilda administrativa problem vid import, så länge som berörda livsmedel har ett gränsskydd i form av avgifter som kan sänkas motsvarande Om däremot gränsskydd saknas eller är lägre än subventioneringen. tilltänkta subventioner måste - under angivna förutsättningar - även subventioneras genom direkta bidrag. Sådana bidrag kan importvarorna tänkas vara ändamålsenliga även i vissa fall då gränsskyddet överstiger de tilltänkta subventionerna men beräknas på andra grunder än dessa. Som exempel härpå kan nämnas att gränsskyddet för många trädgårdsprodukter av tull beräknad på varans värde. Nuvarande subventioner utgår utgår i form efter varans kvantitet. l den mån subventionssystemet skulle utvidgas till att även omfatta trädgårdsprodukter, och den nuvarande ordningen att anknyta subventionerna till kvantiteten skulle tillämpas även för dessa varor, kan det vara lämpligt att bibehålla gränsskyddet intakt och kombinera detta med direkta bidrag av samma storlek som subventionerna till motsvarande inhemska Härigenom kan man säkerställa att subventionerna blir produkter. desamma för importerade varor som för inom landet producerade varor. Ett sådant förfarande kan även ha vissa handelspolitiska fördelar. Vid ett eventuellt system med direkta bidrag i samband med import aktualiseras frågan om hur dessa bidrag skall administreras. Vid det fåtal tillfällen i modern tid som importbidrag har utgått har detta gällt varor, nämligen socker och potatis, för vilka det har jordbruksprisreglerade funnits ett prisregleringsorgan - statens jordbruksnämnd respektive en

Jämförelse mellan ett system för differentierad mervärdeskatt . . . 93

regleringsförening - som svarat för utbetalning och kontroll. Tullmyndigheterna har således inte berörts av importbidragen vid dessa tillfällen. Det finns varken några speciella rutiner eller tillräckliga resurser för att administrera ett system med importbidrag inom ramen för tullmyndigheternas verksamhet, varför en särskild administrativ apparat- med eller utan anknytning till - skulle krävas. tullmyndigheterna - av Systemet med livsmedelssubventioner jämfört med en differentiering mervärdeskatten - kan sålunda inte utan avsevärda svårigheter utvidgas till att omfatta en stor del av, eller hela, livsmedelsområdet. Såsom framgår av avsnitt 3.3 är det med hänsyn till konkurrensneutraliteten angeläget att varor som är nära substitut för varandra belastas med samma mervärdeskatt. Ett system med differentierad mervärdeskatt, som kan utformas så att mervärdeskatten sänks eller slopas på hela livsmedelsområdet, framstår från denna synpunkt som fördelaktigare än systemet med livsmedelssubventioner. Ur kontroll- och missbrukssynpunkt utfaller en jämförelse mellan differentierad mervärdeskatt och livsmedelssubventioner klart till subventionssystemets fördel. Detta torde gälla oavsett om jämförelsen avser den nuvarande omfattningen av livsmedelssubventionerna eller en situation där en betydande del av eller hela livsmedelssortimentet skulle gynnas av subventioner. Kontroll- och missbruksproblemen i samband med en eventuell differentiering av mervärdeskatten har tidigare behandlats i avsnitt 2.7. Beträffande livsmedelssubventionerna kan dessutom konstateras att exempelvis subventionerna på köttområdet uppenbarligen har begränsat undanhållandet av viss produktion och omsättning från beskattning.Det i subventionssystemets natur att förmånen endast kommer den ligger sålunda redovisade försäljningen till del. I det fall livsmedelssubventionerna skulle till fler områden än de nu subventionerade — t.ex. frukt och utvidgas - torde dock för kontrollen inte vara lika grönsaker förutsättningarna gynnsamma, då en anknytning till ett etablerat regleringssystem inte skulle i detta fall. Det torde dock inte vara svårare att i samband med en föreligga subventionering kontrollera företagen på dessa områden än att kontrollera de negativa deklarationer som är en oundviklig följd av ett system med en differentierad mervärdeskatt. Om utökade subventioner skall ses som ett alternativ till en helt slopad mervärdeskatt på livsmedel måste sålunda subventionerna utökas till fler varuområden än dem som för närvarande omfattas av subventionssystemet. Detta skulle i sin tur medföra vissa administrativa problem. Vid en situation då en ändring av rådande subventionsbelopp respektive mervärdeskattesats är påkallad gäller delvis olika förutsättningar för de båda systemen. Till att börja med kan konstateras att effekten av en sänkt mervärdeskatt i praktiken kan ses som värdesäkrad i samband med en penningvärdeförsämring, eftersom skattesatsen uttrycks i procent av priset. Livsmedelssubventionerna har hittills fastställts som belopp. uttryckta i kronor per kg. I den mån livsmedelssubventionerna skall hållas konstanta i reala termer måste således, vid inflation, särskilda beslut fattas om höjning av de nominella beloppen. Vid volymförändringar fungerar systemen i princip lika. Ökad försäljför varor med sänkt mervärdeskatt innebär givetvis att den totala ningsvolym

94 Jämförelse mellan ett system för differentierad mervärdeskatt . . .

effekten räknat i kronor ökar. På samma sätt förhåller det sig med nuvarande livsmedelssubventioner, då dessa, som nämnts, är fastställda i kronor per kg. En ändring av subventionsbeloppen kan enligt riksdagens bemyndigande ske genom regeringsbeslut - ett enklare förfarande än en ändring av

mervärdeskattesatsen, som kräver riksdagsbeslut. Ändringar av livsmedels-

subventionerna har också i praktiken genomförts vid ett flertal tillfällen sedan subventionerna först infördes år 1973. Även ändringar i mervärdeskattesatsen har förekommit vid några tillfällen under denna period, bl.a. som en temporär efterfrågestimulans under 1974. I samtliga dessa fall har emellertid ändringen avsett den normala skattesatsen, dvs. relationen mellan reducerad mervärdeskatt på områden där differentiering redan tillämpas och normal mervärdeskatt har bibehållits konstant.

4.2 Administrativa konsekvenser för näringslivet

Som tidigare har framgått av avsnitt 2.6 skulle ett system med lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel medföra såväl administrativt merarbete som ökade kostnader för företagen. Kostnadsökningarna skulle främst uppstå som en följd av investeringsbehov i detaljhandeln och ökade räntekostnader i samband med likviditetsförsämring i samtliga berörda led. Livsmedelssubventionerna medför däremot inte några administrativa problem för företagen och är därmed - i detta avseende - att föredra från näringslivssynpunkt. Även i samband med ändringar av subventionsbelopp respektive skattesats är systemet med livsmedelssubventioner enklare att administrera för näringslivet än mervärdeskattesystemet. Skillnaden är speciellt påtaglig inom detaljhandeln, där det breda sortimentet medför att prissättning och prismärkning utgör arbetskrävande administrativa rutiner. En ändring av livsmedelssubventionerna är sålunda inkluderad i priset från bakomliggande led och påverkar inte detaljhandeln på annat sätt än vilken leverantörsprisändring som helst. Givetvis kan ändrade respektive nya subventioner på en betydande del av - alternativt hela - sortimentet medföra att omfattande leverantörsprisändringar inträffar under en kort tidsperiod. Normalt ändras dock subventionerna i samband med ändringar i jordbrukspriserna, dvs. vid jordbruksavtalets s.k. regelutlösning. Något tillkommande prisändringstillfälle - utöver vad som betingas av utlösningen av jordbruksavtalet - skulle därvid inte förorsakas av en ändring av subventionsbeloppen. Genom att effekten av subventionerna i allmänhet skall föras vidare genom flera led innan en ändring når detaljhandelsledet torde förloppet också bli mer utdraget i tiden än en mervärdeskatteändring, som ju inträffar omedelbart. En ändrad mervärdeskattesats påverkar inte endast priset inklusive mervärdeskatt från leverantören utan även handelsmarginalen. Detta innebär att detaljhandeln tvingas omkalkylera sina konsumentpriser. Dessutom tillämpas den nya mervärdeskatten från en given dag i samtliga led, vilket innebär att detaljhandeln -för att undvika en ofrivillig förändring av

mellan ett system mervärdeskatt . . . 95

Jämförelse för differentierad

nettomarginalen - måste märka om hela det berörda sortimentet över natten”. till Av tidigare avsnitt 3.3 framgår att det av kommittén lagda förslaget system för en differentierad mervärdeskatt inte avses ge någon skatteförmån Skälen härför är främst av administrativ natur. En för restaurangsektorn. av mervärdeskatten förutsätter nämligen att berörda företag differentiering har rimlig möjlighet att särredovisa de delar av den totala omsättningen som faller under skattesats. Kommitténs undersökningar visar att respektive sådana möjligheter för närvarande saknas inom restaurangsektorn. Motsvarande problem för restaurangsektorn uppkommer inte vid ett med livsmedelssubventioner. Subventionen utgår normalt i ett system förädlingsled, och den prissänkande effekten härav kan vidareföras tidigare till samtliga efterföljande led, i vilka den subventionerade produkten ingår som en kostnad i produktionen. Restaurangsektorn kan således tillgodogöra sig den prismässiga effekten av livsmedelssubventionerna i proportion till de subventionerade produkternas andel av priset på exempelvis färdiga maträtter.

4.3 Pris-, fördelnings- och konkurrenseffekter

Även om man vid en jämförelse mellan subventionssystemet och ett system med differentierad mervärdeskatt utgår från ett exempel där den totala effekten innebär skillnaderna mellan av respektive system är densamma systemens att prisbildningen i skilda led påverkas på olika uppbyggnad sätt. Teoretiskt bör den samlade priseffekten i konsumentledet bli identisk då en ett givet belopp avsätts för att finansiera en subventionsökning respektive mervärdeskattesänkning. Den teoretiska modellen innebär i princip att inga medel tillförs eller försvinner ur systemet utöver den ursprungliga finansieringen av åtgärden. kan emellertid vissa stelheter i prissättningen leda till - I praktiken åtminstone sikt - awikande resultat. I flertalet förädlings- och på kort handelsled sker prissättningen gentemot närmast efterföljande led i stor utsträckning på så sätt att ett procentuellt pålägg läggs till varans inköpspris exklusive mervärdeskatt. Om inköpspriset sänks, exempelvis genom ökade subventioner, och det procentuella pålägget förblir oförändrat sjunker företagets bruttomarginal räknat i kronor och ören. Vid en sänkning av mervärdeskatten påverkas däremot inte bruttomarginalen eftersom inköpspriset, exklusive mervärdeskatt, inte påverkas av skattesänkningen. Den slutliga effekten på konsumentpriserna skulle enligt detta innebära en större prissänkning vid alternativet ökade exempel livsmedelssubventioner än vid alternativet sänkt mervärdeskatt. Mellanskillnaden skulle därvid vara att hänföra till sänkta bruttomarginaler i förädlingsoch handelsleden. Förr eller senare bör dock företagen bli varse att bruttomarginalerna inte längre ger samma kostnadstäckning som tidigare. I många fall torde denna effekt förutses redan i samband med att subventionsökningen sänker inköpspriserna. Därvid kommer de procentuella påläggen att höjas så att

96 mellan ett system mervärdeskatt . . .

Jämförelse för differentierad

bruttomarginalen räknat i kronor och ören åter når sin tidigare nivå. På sikt torde sålunda en subventionsökning respektive en sänkning av mervärdeskatten också i praktiken ge samma effekt på konsumentprisnivån. Den totala effekten på livsmedelsprisnivån kan emellertid fördela sig olika på skilda produkter beroende på vilket system som tillämpas. De traditionella livsmedelssubventionerna utgår i råvaruledet och beräknas i kronor per kg råvara. I konsumentledet erhålls därmed större effekteri kronor och ören räknat på slutpriset för råvarutunga, lågförädlade livsmedel än för livsmedel med hög förädlingsgrad. Systemet med livsmedelssubventioner innebär således att priset på mjöl sänks mer - både procentuellt och i kronor per kg än priset på matbröd. Priset på matbröd sänks i sin tur mer än priset på kaffebröd och konditorivaror. En sänkning av mervärdeskatten medför däremot samma procentuella prissänkning på alla produkter och i alla förädlingsled. På köttområdet har exempelvis systemet med livsmedelssubventioner i princip inneburit lika stor prissänkning räknat i kronor per kg på billig högrev som på dyrare oxfilé, medan ett system med differentierad mervärdeskatt kan ge mer än dubbelt så stor prissänkning i kronor per kg på den dyrare varianten som på den i billigare. Förutsättningarna för att konsumentpriserna i praktiken skall sänkas i avsedd utsträckning torde i initialskedet vara bättre vid en sänkning av mervärdeskatten än vid en höjning av livsmedelssubventionerna. Sänks eller slopas mervärdeskatten på livsmedel är det naturligt för företagen att omgående genomföra motsvarande prissänkningar. Det är också förhållandevis enkelt för konsumenter att så sker. Om och myndigheter att kontrollera å andra sidan motsvarande höjning av subventionerna sker, med därav följande sänkning av råvarupriserna, är det svårare att följa upp effekterna

för olika slutprodukter. Under förutsättning av en effektivt fungerande

konkurrens torde emellertid eventuella skillnader ifråga om prissänkningarnas genomslag i konsumentledet försvinna på sikt. I avsnitt 3.1 har redovisats vissa beräkningar av priseffekter i samband med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. De alternativ som där har behandlats avser ett slopande respektive en halvering av mervärdeskatten på livsmedel som finansierats genom höjd mervärdeskatt på övriga varor och - eller i kombination med att tjänster antingen som ensam finansieringskälla samtliga livsmedelssubventioner, respektive samtliga subventioner utom för mjölk, slopas. Vidare har behandlats ett alternativ där samtliga livsmedelssubventioner slopas för att finansiera en sänkning av mervärdeskatten på livsmedel med ca 4 procentenheter, dvs. ned till ca 15 procent. Såsom framgår av det senare av beräkningsalternativen är en sänkning av mervärdeskatten och systemet med livsmedelssubventioner jämställda vad beträffar effekten på den genomsnittliga prisnivån. Däremot skiljer sig, som tidigare redovisats, de båda systemen åt beträffande priseffekten på enskilda varuvarianter så till vida att livsmedelssubventionerna ger de lägsta priserna på de varor som innehåller subventionerade produkter - i synnerhet lågförädlade produkter med hög råvaruandel - medan ett system med sänkt mervärdeskatt på livsmedel relativt sett gynnar varor med lågt innehåll av jordbruksråvaror samt produkter med högt pris. Sålunda skulle priset på mjölk vara ca 50 procent högre i en situation med 15 procents mervärdeskatt

mellan

Jämförelse ett system för differentierad mervärdeskatt . . . 97

på livsmedel men utan subventioner jämfört med priset vid nuvarande subventionsnivå. Priserna på grönsaker skulle däremot, om mervärdeskatten sänktes med 4 procentenheter, kunna vara nära 5 procent lägre än de i dag gällande priserna. I bilaga 4 redovisas en undersökning av fördelningseffekter av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. En översiktlig redogörelse för undersökningsresultaten har tidigare lämnats under avsnitt 3.2. Undersökningen omfattar tre alternativ för differentering av mervärdeskatten, nämligen dels en slopad mervärdeskatt på livsmedel som finansieras genom höjd mervärdeskatt på övriga varor och tjänster, dels en halverad mervärdeskatt på livsmedel som finansieras genom höjd mervärdeskatt på övriga varor och tjänster, dels en sänkt mervärdeskatt på livsmedel som finansieras genom att nuvarande livsmedelssubventioner helt slopas. Det tredje av dessa alternativ kan tjäna som underlag för en jämförelse mellan differentierad mervärdeskatt och livsmedelssubventioner i vad avser fördelningseffekter.

Utgångspunkten för beräkningen av fördelningseffekter enligt detta tredje alternativ är, som tidigare redovisats, att storleken på mervärdeskattesänkningen bestäms av det finansiella utrymme som skapas genom ett slopande av subventionema. Livsmedelssubventionernas nuvarande storlek - ca 3,3 miljarder kr. - medger sålunda att mervärdeskatten på samtliga livsmedel sänks med ca 4 procentenheter från nuvarande 19 till ca 15 procent. Genom att, som ovan nämnts, någon skillnad mellan de nuvarande livsmedelssubventionerna och det alternativ för sänkning av mervärdeskatten på livsmedel som här behandlas inte föreligger i vad avser den genomsnittliga prisnivån på livsmedel, är samtliga skillnader i fördelningshänseende mellan de båda systemen helt att hänföra till relativa prisskillnader på varuvariantnivå. Av undersökningen framgår att det nuvarande systemet med livsmedelssubventioner framstår som gynnsammare ju fler barn hushållet omfattar. Alternativet med sänkt mervärdeskatt på livsmedel år sålunda relativt sett fördelaktigare för hushåll utan barn. Möjligen kan materialet också tyda på att livsmedelssubventionerna har en gynnsammare fördelningseffekt för hushåll med lägre genomsnittlig inkomst. Skillnaderna i fördelningspolitiskt hänseende mellan de båda systemen är dock genomgående små och torde i allmänhet ligga inom felmarginalerna. I ett fall skulle en fördelningseffekt av nämnvärd betydelse emellertid uppkomma, nämligen beträffande hushåll med tre barn eller fler och med en inkomst som understiger 100 000 kr. Vid en sänkning av mervärdeskatten med 4 procentenheter skulle köpkraften för denna kategori av hushåll sänkas med i storleksordningen 500 kr. per år jämfört med den situation som är en följd av de nuvarande livsmedelssubventionerna. I övrigt ligger de fördelningsmässiga skillnaderna mellan systemet med livsmedelssubventioner och ett system med sänkt mervärdeskatt på livsmedel på i storleksordningen högst 200-300 kr. per år. Kommittén har sålunda funnit att ett system med differentierad mervärdeskatt uppvisar relativt små fördelningsmässiga skillnader i jämförelse med det nuvarande med livsmedelssubventioner. systemet För familjer med många barn, som inte ligger i de högre inkomstlägena, tyder undersökningen emellertid skulle på att livsmedelssubventionerna ha en gynnsammare

mervärdeskatt . . .

98 Jämförelse mellan ett system för differentierad

fördelningseffekt än ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Effekterna från av en differentiering av mervärdekonkurrenssynpunkt skatten, jämfört med systemet med livsmedelssubventioner, är i hög grad de mellan olika varor och varugrupper som avhängiga prisrelationer respektive system skapar. Det av kommittén lagda förslaget till system för differentiering av mervärdeskatten, som innebär att samtliga livsmedel i lika torde vara gynnsamt från konkurrenshög grad gynnas av skatteförmånen, eftersom varor som är nära substitut till varandra behandlas på ett synpunkt sätt. De nuvarande livsmedelssubventionerna gynnar endast vissa likformigt - främst inom och köttområdena. Företrädare för varugrupper mejerisom tillverkar och distribuerar icke subventionerade livsmedel har företag hävdat att det nuvarande medför snedvridningar av subventionssystemet konkurrensen. mellan det av kommittén till En jämförelse i detta avseende lagda förslaget för differentiering av mervärdeskatten och det nuvarande systemet system med livsmedelssubventioner är dock knappast rättvisande, mot bakgrund av att det förra alternativet kräver en finansiering som är nära fem gånger så stor som de för närvarande utgående livsmedelssubventionerna. Enligt kommitténs mening visar exemplet emellertid att ett i långa stycken konkurrensneutralt för av mervärdeskatten är möjligt att system differentiering konstruera, medan detta knappast torde vara fallet beträffande systemet med livsmedelssubventioner. Inte heller vid en differentiering av mervärdeskatten torde snedvridningar av konkurrensen dock helt kunna undvikas, vilket bl.a. belyses av vad som tidigare - i avsnitt 3.3 - anförts rörande

effekterna för restaurangbranschen av det lagda förslaget. Konkurrensen mellan olika företag kan också snedvridas genom att vissa får möjlighet att undandra sig sina skyldigheter gentemot samhället. grupper Möjligheterna till och riskerna för missbruk av ett system med differentierad mervärdeskatt torde sålunda vara större hos vissa företagsgrupper. En differentierad mervärdeskatt kan härigenom skapa risker för bristande konkurrensneutralitet mellan olika grupper. Ett system med livsmedelssubventioner kan däremot, genom att subventionerna endast kan utgå avseende och redovisad omsättning, bidra till att minska den reguljärt öppet som ligger i att vissa företag inom den s.k. informella sektorn snedvridning underlåter att betala mervärdeskatt, sociala avgifter m.m.

5 Kommitténs och

överväganden förslag

Kommittén har haft till huvuduppgift att bedöma huruvida det finns anledning att helt eller delvis befria livsmedel från mervärdeskatt. Enligt kommittédirektiven skulle kommittén vidare —oavsett ståndpunkt i huvudfrågan — utforma ett tekniskt system för en differentierad mervärdeskatt. Kommittén redovisar mot denna bakgrund i det följande huvuddragen i ett system för differentierad mervärdeskatt, som utformats med målsättningen att så långt möjligt tillvarata positiva effekter av en differentiering och samtidigt i görligaste mån undvika negativa sådana effekter. Det redovisade systemet för differentiering av mervärdeskatten ställs därefter mot alternativet att avstå från åtgärder på mervärdeskattens område. Kommittén vill betona att en differentiering av mervärdeskatten innebär en komplicerad systemförändring, som får återverkningar även på andra delar av skatteområdet. Det här redovisade systemet kan således inte genomföras utan fortsatt utredning av olika detaljfrågor. Bland sådana frågor kan nämnas skattekontrollens inriktning och omfattning, samordningen med inkomstbeskattningen, förändringar i redovisningsmetoderna, skattekredit- och räntemässiga konsekvenser m.m. Härtill kommer behovet av en inte obetydlig respittid för genomförandet av administrativa och organisatoriska förändringar inom berörda delar av statsförvaltning och näringsliv.

5.1 Vilka varor och skulle beröras?

företag

En sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedelsområdet bör enligt kommitténs uppfattning gälla lika för samtliga livsmedel. Skälen härför har tidigare redovisats under avsnitt 2.1. Skatteförmånen skulle därmed avse försäljning av varor men inte utförande av tjänster, t.ex. serveringsverksamhet. Det medför att exempelvis restaurangernas förmåga att konkurrera med tillagning av mat i hemmet och med försäljning av färdiglagad mat allvarligt skulle försämras. Någon möjlighet att vid ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel låta restauranger få del av Skatteförmånen i lika hög grad som livsmedelsdetaljhandeln finns emellertid inte, eftersom mervärdeskatten på serveringsverksamhet redan är reducerad. Ett slopande av den nuvarande mervärdeskatten på serveringsverksamhet skulle av administrativa skäl inte heller kunna begränsas till enbart servering av mat och dryck, utan skulle i så fall- med nuvarande utformning av redovisnings- och debiteringssystemen

100 Kommitténs överväganden och förslag

behöva omfatta även rumsuthyrning. Kommittén har funnit att alternativet att låta såväl restaurang- som hotellverksamhet omfattas av skatteförmånen skulle gå alltför långt utanför det fördelningspolitiska syftet med åtgärden för att en sådan lösning skall kunna förordas. Ett system för differentierad mervärdeskatt bör gälla lika i samtliga tillverknings- och distributionsled. Motiven för kommitténs ställningstagande på denna punkt har tidigare redovisats under avsnitt 2.2. Det förordade systemet innebär emellertid att företag i olika led i praktiken kommer att beröras av differentieringen i varierande utsträckning, bl.a. mot bakgrund av att livsmedel som produktionsfaktor normalt svarar för en lägre andel i de tidigare än i de senare förädlings- och handelsleden.

5.2 Hur skulle åtgärden finansieras?

Frågan om finansiering av skattereformen har behandlats i avsnitt 2.3. Enligt kommittédirektiven bör det inkomstbortfall som en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel leder till i första hand kompenseras inom mervärdeskattesystemets ram. Kommittén har härutöver prövat olika alternativa möjligheter att finansiera en sänkning eller ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel. Det belopp som skulle behöva täckas genom skatte- eller avgiftshöjningar, alternativt utgiftsminskningar, uppgår vid ett totalt slopande av mervärdeskatten på livsmedel till ca 15 miljarder kr. Vid en halvering av mer/ärde-

skatten på livsmedel skulle intäktsbortfallet på livsmedelsområdet uppgå till

ca 7 eller ca 7 1/2 miljarder kr., beroende på om den lägre skatten på livsmedel skulle utgöra hälften av nuvarande skattesats eller - vid en finansiering inom mervärdeskattens ram - hälften av den förhöjda, normala mervärdeskattesatsen. Om, vid ett totalt slopande av mervärdeskatten på livsmedel, merinzäkten till följd av t.ex. skatte- eller avgiftshöjningar uppgår till 15 miljarcer kr. skulle sålunda den samlade effekten av åtgärderna vara neutral ur statsfinansiell synpunkt. Härav följer dock inte automatiskt att åtgärderna inte skulle påverka primär- och Iandstingskommunernas ekonomi. En sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel sänker primärt kostnaderna för inköpen av råvaror till exempelvis skolbespisningar och mathållningm vid sjukhus. I vilken mån denna effekt neutraliseras genom finansieringen av åtgärden beror på vilken finansieringsform som väljs. Så innebär exenpelvis en finansiering genom höjt mervärde- och/eller punktskatteuttag på ivriga varor och tjänster att primärkommunernas och landstingens inkip av icke-livsmedel fördyras. Den samlade effekten för primär- och landstingskommuner är svår att precisera, men torde inte vara av sådan omfattniig och betydelse att de i det följande redovisade beräkningarna och övervägaidena nämnvärt skulle påverkas. En genomgång av möjligheterna att finansiera en differentiering av mervärdeskatten genom höjda punktskatter visar att ingen skatt av deta slag genererar sådana belopp att en höjning som ligger inom det rimligas gräns skulle kunna täcka skattebortfallet till följd av ett slopande eller en hal/ering av mervärdeskatten. Även om finansieringen fördelades på samtliga sidana

Kommitténs överväganden och förslag 101

punktskatter skulle en betydande höjning av dessa skatter erfordras. För att kompensera statskassan för en helt slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle sålunda krävas en likformig höjning av de särskilda varuskatterna, försäljningsskatten på motorfordon, tobaksskatten, skatten på spritdrycker, skatten på vin samt skatten på malt- och läskedrycker med 130 procent. Enligt kommitténs mening torde detta inte vara en framkomlig väg att finansiera skattereformen. Beräkningen förutsätter bl.a. oförändrad konsumtion av de berörda varorna för att inkomsteffekten skall bli den avsedda en förutsättning som knappast torde uppfyllas vid en skattehöjning av denna storleksordning. Inte heller vid sidan av punktskatteområdet har kommittén kunnat finna några skatter eller avgifter som vid en måttlig höjning skulle kunna finansiera en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Kommittén har därvid bortsett från alternativet att stanna vid en ytterligt begränsad sänkning av mervärdeskatten, eftersom en sådan åtgärd skulle få försumbara fördelningseffekter samtidigt som flertalet olägenheter av en förändring av skattesystemet kvarstår. Exempelvis skulle statens inkomster av förmögenhetsskatt, arvsskatt och gåvoskatt behöva mer än tiodubblas för att täcka effekten av en slopad mervärdeskatt på livsmedel. Beräkningen baseras även här på den säkerligen orealistiska -förutsättningen att skattebasen inte skulle påverkas av det förhöjda skatteuttaget. Ett finansieringsalternativ, som ibland förs fram, vore att slopa de nuvarande livsmedelssubventionerna och avsätta motsvarande medel till en sänkning av mervärdeskatten på livsmedel. Subventioner utgår för närvarande på framför allt mjölk, ost, nötkött och fläsk med totalt ca 3,3 miljarder kr. Genom ett slopande av dessa subventioner skulle mervärdeskatten på livsmedel kunna sänkas med 4,1 procentenheter till 14,9 procent. En sådan åtgärd - där såväl skattebefrielsen som finansieringen hålls inom livsmedelssortimentets ram - skulle inte medföra någon förändring av den genomsnittliga prisnivån för livsmedel. Däremot skulle en omfördelning ske mellan olika varuslag så att nu subventionerade produkter skulle stiga i pris eller, i något fall, gynnas av mindre prissänkningar medan övriga livsmedelspriser skulle kunna sänkas med 4,8 procent. Exempelvis skulle priset på mjölk stiga med ca 50 procent till ca 5:50 kr./l. Ur fördelningssynpunkt skulle bl.a. barnfamiljer missgynnas av åtgärden, även om effekten genom skattesänkningens begränsade storlek skulle bli förhållandevis liten. Ett fullständigt borttagande av mervärdeskatten på livsmedel - vilket som tidigare redovisats under avsnitt 3.1 under vissa förutsättningar skulle ge en viss fördelningseffekt till förmån för framför allt familjer med flera barn och med låg inkomst- skulle emellertid kunna finansieras genom en kombination av slopade livsmedelssubventioner och höjd mervärdeskatt på andra varor och tjänster än livsmedel. Fördelen med ett sådant finansieringsalternativ skulle bl.a. vara att den normala mervärdeskatten inte skulle behöva höjas så mycket som i det fall finansieringen i sin helhet skulle ske inom mervärdeskattens ram. I den mån subventionen på mjölk slopas uppstår emellertid en negativ fördelningseffekt för barnfamiljerna som motverkar den positiva effekten av slopad mervärdeskatt på samtliga livsmedel. Mot denna bakgrund skulle ett bibehållande av subventionen på mjölk kunna övervä-

gas, samtidigt som övriga livsmedelssubventioner slopas för att bidra till

102 Kommitténs och

överväganden förslag

finansieringen av skattereformen. Som framgår av redovisningen av priseffekter i avsnitt 3.1 skulle dock en sådan kombinerad finansiering inte innebära lägre höjning av den normala mervärdeskattesatnågon märkbart sen jämfört med alternativet total finansiering inom mervärdeskattens ram. Några egentliga fördelar ur fördelningssynpunkt med att helt eller delvis finansiera en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel genom att slopa de nuvarande livsmedelssubventionerna synes sålunda inte föreligga. Härtill kommer att systemet med livsmedelssubventioner dels, såsom framgår av 4, uppenbarligen kan administreras utan något egentligt merarbete kapitel vare sig för statsförvaltningen eller näringslivet, dels har påtagliga fördelar ur kontrollsynpunkt. De här redovisade förhållandena skulle möjligen kunna leda till slutsatsen att det ur såväl administrativ som fördelningspolitisk synpunkt vore mer befogat att överväga en höjning av de nuvarande subventionerna - eventuellt finansierad en höjnng av mervärdeskatten på samtliga varor och genom —— än motsatsen. En sådan slutsats skulle också ligga i linje med 1972 tjänster års skatteutrednings bedömning, att subventionering av baslivsmedel är ett överlägset alternativ för att uppnå lägre konsumentpriser på livsmedel. Denna fråga emellertid utanför kommitténs uppdrag. Utanför ligger kommitténs uppdrag ligger även frågan om huruvida större fördelningspolitiska effekter skulle kunna uppnås genom att nuvarande livsmedelssubventioner slopas och frigjorda medel, genom bidrag, direkt skulle distribueras till utsatta grupper. Den senare frågan har bl.a. behandlats av familjeekonomiska kommittén. Vissa av de beräkningar av fördelningseffekter, som familjeekonomiska kommittén gjort, redovisas i bilaga 1. Av denna bilaga även resultaten av de av fördelningseffekter - i framgår beräkningar samband med olika ekonomisk-politiska åtgärder - som utförts av expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Kommitténs slutsats rörande finansieringen av ett system för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel är sålunda att någon annan väg än en höjning av mervärdeskatten på övriga varor och tjänster inte framstår som Kommitténs direktiv förutsätter dessutom att en sänkt eller slopad rimlig. mervärdeskatt på livsmedel i första hand finansieras inom mervärdeskattesystemets ram. Vid ett totalt slopande av mervärdeskatten på livsmedel skulle - såsom framgår av den tabell som redovisas under avsnitt 3.1 - den normala skattesatsen behöva höjas från nuvarande 19 till ca 26 procent, vilket motsvarar en höjning av mervärdeskattepålägget från 23,46 till ca 35 Vid ett system där mervärdeskatten på livsmedel skulle uppgå till procent. hälften av den normala skattesatsen skulle dessa mervärdeskattesatser uppgå till ca 11 respektive ca 22 procent, motsvarande mervärdeskattepålägg med ca 13 respektive ca 29 procent.

5.3 Skulle livsmedel befrias från mervärdeskatt helt

eller delvis?

Kommitténs överväganden har baserats på två alternativ för differentiering

av mervärdeskatten, nämligen dels att mervärdeskatten på livsmedel slopas

Kommitténs överväganden och förslag 103

helt, dels att skattesatsen vad beträffar livsmedelsområdet sänks från sin nuvarande nivå. I vissa av de genomförda beräkningarna har, såsom ett räkneexempel, alternativet sänkning av mervärdeskatten preciserats till att avse ett läge där skatten för livsmedel utgör hälften av den - förhöjda normala mervärdeskattesatsen. Vad beträffar sänkningens storlek vid ett alternativ med sänkt mervärdeskatt på livsmedel kan å ena sidan konstateras att ju mindre storleken på skattesänkningen är, desto mer begränsade blir de fördelningspolitiska effekterna. Å andra sidan medför en stor skattesänkning att finansieringsproblemen närmar sig dem som är förenade med en helt slopad mervärdeskatt. En halvering av skattesatsen har därför uppfattats som ett mellanläge som utgör ett naturligt alternativ till att helt befria livsmedel från mervärdeskatt. Såsom framgår av tidigare avsnitt 3.2 och bilaga 4 visar de fördelningsstudier som kommittén genomfört att även en helt slopad mervärdeskatt på livsmedel ger förhållandevis begränsade fördelningseffekter för barnfamiljer och hushåll med lägre inkomster. I flertalet inkomstlägen blir utfallet i stort sett lika för hushåll med två barn som för hushåll utan barn. Hushåll med ett barn skulle missgynnas av skattereformen jämfört med dessa båda grupper medan hushåll med tre eller flera barn skulle få en viss förbättring av sin köpkraft. Fördelningseffekterna är som nämnts genomgående små - som högst något över 1000 kr. per år. Vid en halverad mervärdeskatt blir fördelningseffekterna obetydliga. Enligt kommitténs bedömning utgör fördelningsargumentet det enda skälet för en differentiering av mervärdeskatten. Den begränsade fördelningseffekten av en halverad mervärdeskatt på livsmedel talar därför mot detta alternativ. Häremot kan invändas att också en halverad mervärdeskatt på livsmedel medför icke obetydliga prissänkningar på för konsumenterna väsentliga varor. Såsom framgår av tidigare avsnitt 3.1 skulle samtliga livsmedelspriser kunna sänkas med nära 9 procent i det fall en sänkning av skattesatsen på livsmedel till ca 11 procent skulle finansieras genom en höjning av - den normala - skattesatsen på övriga varor och tjänster till ca 22 procent. Detta argument är emellertid inte av fördelningspolitisk utan snarare av allokeringspolitisk natur. Det eventuella värdet av prissänkningar på livsmedel - inom ramen för oförändrade totala konsumtionsutgifter för hushållen - skulle sålunda ligga i att resurser omfördelas från konsumtion och produktion av övriga varor och tjänster till konsumtion och produktion av livsmedel. Såvitt kommittén kunnat finna finns emellertid inga belägg för att den samlade konsumtionen av livsmedel i vårt land skulle vara i någon mening för låg. Enligt kommitténs mening saknas mot denna bakgrund anledning att närmare överväga något annat alternativ för en differentiering av mervärdeskatten än ett totalt slopande av skatten på livsmedel. Valet står således i detta sammanhang mellan denna åtgärd och alternativet att helt avstå från ytterligare differentiering av mervärdeskatten.

104 Kommitténs överväganden och förslag

5.4 Bör mervärdeskatten livsmedel

på slopas?

Skälen för en slopad mervärdeskatt på livsmedel ligger, som ovan nämnts, på det fördelningspolitiska planet. Fördelningseffekterna är visserligen små men likväl påvisbara. Den begränsade fördelningseffekten av en slopad mervärdeskatt på livsmedel förklaras givetvis främst av att sänkningen av livsmedelspriserna kommer alla hushåll som köper livsmedel till del- ensamstående likaväl som barnfamiljer, höginkomsttagare likaväl som hushåll med lägre inkomst. I själva verket gynnas hushållen i proportion till livsmedelsutgifternas storlek, dvs. hushåll med högre inkomst kan tillgodogöra sig en större effekt av den mervärdeskatten räknat i kronor och ören än hushåll slopade med lägre inkomst. Den fördelningseffekt i avsedd riktning som ändå uppkommer är sålunda en följd av att finansieringen av den slopade mervärdeskatten på livsmedel vilar tyngre på ensamstående och höginkomsttagare genom att icke-livsmedel svarar för en större andel av dessa hushålls totala konsumtionsutgifter. Den ineffektivitet i fördelningspolitiskt hänseende som kännetecknar indirekta metoder att stödja vissa grupper, såsom differentiering av mervärdeskatten - men även med livsmedelssubventioner systemet -, sammanhänger således med att de medel som avsätts för åtgärden kommer samtliga hushåll till del, alltså inte enbart de grupper som avses att gynnas. I konsekvens härmed blir en fördelningspolitiskt motiverad åtgärd mer effektiv ju mer direkta metoder som tillämpas -— även om också sådana åtgärderi vissa fall kan komma icke behövande till del. Frågan om eventuella alternativ till ett system med differentierad mervärdeskatt i syfte att effektivare stödja barnfamiljer och hushåll med lägre inkomst faller emellertid, som nämnts, utanför kommitténs uppdrag. Skälen mot en slopad mervärdeskatt på livsmedel framgår i stort av den tidigare redovisningen i kapitel 2 och i avsnitt 3.3. Bland dessa skäl kan nämnas de administrativa tillämpningsproblemen, de administrativa kostnaderna inom såväl statsförvaltningen som berörda företag, kontrollproblemen och de därmed sammanhängande riskerna för ökat skattefusk, de försämrade konkurrensförutsättningama för vissa branscher samt de allvarliga konsekvenserna för det samlade mervärdeskattesystemets med uppbyggnad följdeffekter även för andra skattesystem, främst inkomstskatten. I vissa av dessa avseenden framstår effekten av en differentiering av mervärdeskatten som så negativ att den ensam talar mot genomförandet av ett system med slopad mervärdeskatt på livsmedel. Ytterligare ett skäl, som kan anföras mot en differentiering av mervärdeskatten, sammanhänger med möjligheterna att utnyttja förändringar i skattesatsen som konjunkturpolitiskt instrument. Såsom tidigare nämnts under avsnitt 4.1 har vid olika tillfällen -ibland temporärt- mervärdeskattesatsen ändrats i syfte att stimulera eller dämpa den privata konsumtionen. De fördelningspolitiska effekter som följer av en slopad mervärdeskatt på livsmedel påverkas givetvis av förändringar i den normala skattesatsen. En sänkning av mervärdeskatten i efterfrågestimulerande syfte -i en situation med slopad mervärdeskatt på livsmedel - skulle sålunda i högre grad gynna hushåll med stor köpkraft och låg livsmedelsandel i konsumtionen. Samtidigt skulle därvid någon stimulans på produktionen och försäljningen av

Kommitténs och 105

överväganden förslag

livsmedel inte uppkomma. I den omvända situationen ~ vid en höjning av mervärdeskatten i syfte att dämpa efterfrågan -föreligger bättre möjligheter att uppnå en avvägd effekt om en viss, reducerad mervärdeskatt återinförs på livsmedelsområdet. En sådan åtgärd torde emellertid innebära en systemförändring, med vissa administrativa konsekvenser, om mervärdeskatt åter skulle redovisas på ett område som varit skattebefriat. Möjligheterna att utnyttja mervärdeskatten i konjunkturpolitiken torde sålunda påverkas i negativ riktning av ett system med slopad mervärdeskatt på livsmedel. Vid Sveriges gränser till Danmark, Norge och Finland förekommer redan i - i vissa fall omfattande dag en gränshandel som huvudsakligen har sin grund i prisskillnader på olika varor mellan länderna. En differentiering av mervärdeskatten i Sverige skulle förändra de rådande prisrelationerna i förhållande till våra grannländer. Teoretiskt kan sådana förändrade prisrelationer tänkas såväl motverka som förstärka de prisskillnader som för närvarande förekommer - alternativt skapa prisskillnader på områden där priserna i Sverige och näraliggande länder nu är lika. Kommittén har inte haft möjlighet att närmare undersöka effekterna på gränshandeln av en differentierad mervärdeskatt på livsmedel. Nära till hands ligger dock slutsatsen att en slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle leda till en ökning av inköpsresorna avseende livsmedel från våra grannländer till Sverige. Samtidigt kan det antas att den höjda mervärdeskatten på övriga varor skulle medföra att många svenskar som är bosatta i gränstrakterna skulle välja att göra sina inköp av exempelvis kapitalvaror eller kläder på andra sidan gränsen. Konsekvenserna för handeln - positiva för livsmedelshandeln och negativa för övrig handel- skulle på vissa håll kunna bli betydande. Ivissa fall konkurrerar företag som är skattskyldiga i Sverige även direkt med verksamhet utanför landets gränser, som inte belastas med mervärdeskatt. Detta är exempelvis fallet för svenska restauranger i förhållande till serveringsrörelse på färjor till utlandet. En höjning av mervärdeskatten skulle givetvis försämra de inhemska restaurangernas möjligheter att konkurrera med färjebaserade restauranger. Mot denna negativa bild kan ställas de utländska erfarenheterna av system med differentierad mervärdeskatt som redovisas i bilaga 2. Med vissa undantag uppges dessa mervärdeskattesystem fungera väl, utan nämnvärda problem för vare sig myndigheter eller företag. En förklaring härtill kan givetvis vara att man i dessa länder saknar erfarenhet av ett system med en enhetlig skattesats och att omdömet bör ses mot bakgrund av erfarenheterna av tidigare gällande s.k. kaskadskattesystem, dvs. system med kumulativ omsättningsskatt. Vissa indikationer tyder emellertid på att den främsta förklaringen liggeri de från förhållandena i Sverige avvikande förutsättningarna för tillämpningen av skattesystemet. En sådan avvikelse ligger i inkomstskattens konstruktion och samordning med mervärdeskattesystemet i vissa länder. En liknande ordning skulle inte kunna åstadkommas i Sverige med mindre än att det nuvarande systemet för inkomstbeskattning reviderades i grunden. En än viktigare avvikelse torde kunna hänföras till skillnader i ambitionsnivå. Redan en genomgång av de schablonregler för redovisning av mervärdeskatt som i allmänhet tillämpas i utlandet visar att skatteuttaget måste bli approximativt på ett sätt som strider mot svensk skattetradition.

106 Kommitténs överväganden och förslag SOU 1983254

Kommittén har inte haft möjlighet att i mer än begränsad utsträckning söka sig bakom den officiella bilden av hur skattesystemet i praktiken fungerar i de länder som tillämpar lägre eller ingen mervärdeskatt på livsmedel. Det tillgängliga materialet tyder dock på att den differentierade mervärdeskatten i flera av dessa länder inte fungerar på ett sätt som skulle uppfattas som tillfredsställande i vårt land. Möjligen kan det förhållandet, att man på flera håll utomlands ändå valt att belägga livsmedel med lägre eller ingen mervärdeskatt, förklaras av att man i dessa länder saknar administrativa förutsättningar -liknande den svenska jordbruksprisregleringen —för att inrätta den typ av livsmedelssubventioner som i vårt land utgör ett medel att sänka priset på matvaror. Kommittén har vid sin sammanfattande awägning mellan för- och nackdelar av ett system med slopad mervärdeskatt fäst störst avseende vid det förhållandet, att inte ens en helt slopad mervärdeskatt på hela livsmedelsområdet- finansierad genom en höjning av skattesatsen för övriga varor och tjänster - skulle medföra några betydande förbättringar av vare sig barnfamiljernas eller låginkomsttagarnas ekonomi. I vissa fall skulle barnfamiljer direkt missgynnas i förhållande till jämförbara grupper utan barn. Därmed skulle ett system med differentierad mervärdeskatt sakna fördelar av väsentlig betydelse. Härtill kommer de betydande problem ur administrativ synpunkt och kontrollsynpunkt som är oundgängligen förenade med en sådan förändring i det nuvarande mervärdeskattesystemet. Kommittén har kunnat konstatera att mervärdeskattesystemet i många avseenden - i synnerhet i jämförelse med andra skattesystem fungerar väl. En differentiering av mervärdeskatten, med slopad mervärdeskatt på hela livsmedelsområdet, skulle strida mot flera av de grundläggande principerna för mervärdeskattesystemet och skulle därmed ur skatteteknisk synpunkt utgöra en systemförändring i fel riktning. Bland annat resultaten av familjeekonomiska kommitténs undersökningar har visat att barnfamiljer i stor utsträckning befinner sig i en utsatt ekonomisk situation. Kommitténs undersökningar visar att en differentiering av mervärdeskatten inte är ett ändamålsenligt medel att .förbättra den ekonomiska situationen för barnfamiljer och låginkomsttagare. Kommittén avstyrker mot den här redovisade bakgrunden genomförandet av ett system med lägre mervärdeskatt på livsmedel.

Reservation

av ledamoten Hans Petersson (vpk)

Jag reserverar mig mot kommitténs beslut att inte föreslå ett slopande av mervärdeskatten Skälen för mitt ställningstagande redovisas på livsmedel. nedan:

Mervärdeskatten

Momsen har som de flesta indirekta skatter en regressiv verkan, dvs. dess relativa tyngd är störst för lägre inkomsttagare. Särskilt gäller detta momsen eftersom med eller utan barn använder en på livsmedel lägre inkomsttagare större del av sina disponibla inkomster för livsmedelsinköp. Vänsterpartiet kommunisterna har därför hårt drivit kravet om låga priser på livsmedel och framhållit den positiva effekten av att slopa momsen på livsmedel och i stället skärpa skatten på kapital och kapitalinkomster. Detta krav har fått en mycket stark anslutning bland breda befolkningslager. och har tvingats att genom livsmedelssubventioner Regering riksdag återbetala en del av momseffekten på livsmedel till konsumenterna. Trots detta fortsätter livsmedelspriserna att stiga kraftigt och under senare år har livsmedelspriserna ökat relativt sett mer än priset på andra varor. Mervärdeskatten ovanpå kostnadsökningarna fördyrar livsmedlen och ökar automatiskt skattetrycket. Målsättningen att motverka prisökningarna på livsmedel framstår som en allt mer aktuell — och - helst sänka livsmedelspriserna uppgift.

Subventioner ett alternativ

I detta sammanhang finns det skäl att erinra om VPKs ställningstagande i

1972 års skatteutredning, där vi påpekade att Ai den händelse man inte

formellt vill slopa mervärdeskatten på mat så kan man göra det genom att subventionera bort momseffekten på livsmedel. Den nu framlagda utredningen har inte givit mig några skäl för att ändra för att återbetala momseffekten till konsuuppfattning angående tekniken menterna. Min uppfattning är dock att om man avser att ta bort momseffekten på hela livsmedelssortimentet så är ett slopande av skatten det bästa sättet. Om man däremot anser sig ha begränsade medel till förfogande för en sådan reform, är en subventionering av ett begränsat urval av baslivsmedel att föredra.

108 Reservation av ledamoten Hans Petersson

F

ördelningseffekter

Varje sänkning av skatter får vanligen till följd att höginkomsttagare får den största lättnaden i kronor räknat. En rejäl sänkning av matpriserna genom slopad matmoms får dock till följd att de som har den största andelen av sina utgifter lagda på inköp av livsmedel får den största relativa lättnaden. I första hand är detta låginkomsttagare och barnfamiljer. Enligt expertgruppen för studier i offentlig ekonomi betalade (ESO) hushållen under 1981 i genomsnitt 2 750 kronor i matmoms, medan en trebarnsfamilj betalade mellan 4 500 och 5 000 kronor i matmoms. Fördelningseffekterna kan inte ses isolerat från hur en slopad matmoms finansieras. Kommitténs majoritet vill kompensera statskassan uteslutande genom en kraftig höjning av momsen på andra varor. Detta får till följd att för hushållen blir mindre nettobehållningen än om andra finansieringsvägar användes. Om slopad matmoms i stället till hälften finansieras genom höjd moms på andra varor och till hälften genom t.ex. kapitalbeskattning blir behållningen väsentligt större. Sammanboende med barn vinner mellan ca 2 300-3 700 kronor/år om den disponibla inkomsten är mellan 45 000-74 000 kronor. Är inkomsten upp till 99 000 kronor blir vinsten ca 2 000-3 300 kronor/år. För med familjer disponibel inkomst över 100 000 kronor blir vinsten mellan ca 1 800 kronor och 3 600 kronor, beroende på antal barn. Onödigt positiva effekter för de högsta inkomsttagarna kan justeras via inkomstskatten. Kommitténs slutsats att inga betydande förbättringar för låginkomsttagares och barnfamiljers ekonomi uppnås är beroende av att man föreslagit finansiering uteslutande genom höjd moms. På grund av detta ställningstagande sker inte heller den önskvärda omfördelningen av skattetrycket från skatt på nödvändighetsvaror till ökad beskattning av kapital och kapitalinkomster.

Finansiering

Utredningsdirektiven gav kommittén möjlighet att söka sig utanför momssystemets ram för finansiering. Jag anser att undersökningarna av alternativa finansieringar har skett på ett alltför summariskt sätt. Tyvärr har kommitténs majoritet avfärdat alternativa med finansieringar hänvisning till att t.ex. ökad beskattning av företagsvinster skulle ”strida mot den allmänna inriktningen av den ekonomiska Mot en finansiepolitiken”. ring med hjälp av inkomstskatterna anför man argument såsom att man vill erinra om att riksdagen nyligen till en av tagit ställning förändring inkomstskatten som går i motsatt riktning. Dvs. man hänvisar till att riksdagen genom den s.k. skatteöverenskommelsen beslutat att genomföra lättnader i inkomstbeskattningen främst för högavlönade. Självfallet kan jag inte acceptera ett sådant begränsat synsätt när det gäller att finna vägar för att finansiera en så angelägen reform som ett slopande av livsmedelsmomsen.

Reservation av ledamoten Hans Petersson 109

Just i dessa dagar lämnas dessutom rapporter om de oerhörda förmögenhetsökningarna som sker för aktieinnehavare och andra spekulanter i fasta värden, samtidigt som majoriteten av befolkningen får en allt sämre ekonomi, och över 400 000 människor är socialhjälpstagare. Som exempel på alternativa finansieringar vill jag peka på att — en i jämförelse med kommitténs förslag - hälften så hög momshöjning på varor utanför livsmedelsområdet i kombination med ett återställande av skatteskalorna från tiden före skatteöverenskommelsen eller i kombination med kapital-, förmögenhets- och vissa punktskattehöjningar skulle ge betydligt bättre effekter för flertalet hushåll samtidigt som den totala momsbeskattningen minskar.

Administrativa- och

kontrollproblem

Utredningens majoritet hänvisari sitt ställningstagande till de administrativa problem och kontrollproblem som kan uppstå vid ett slopande av matmomsen. Med anledning av detta vill jag anföra följande: Vid genomgången av de utländska systemen för differentierad moms har det visat sig att dessa med något undantag fungerar väl. Detsamma gäller den differentierade moms som redan finns i vårt land inom t.ex. apotek och bensinhandel. Kommittén har inte i sin helhet beretts tillfälle att utomlands studera de inkomna svaren från ambassaderna. Vid direkta förfrågningar om förhållandena i Västtyskland, har man från högsta nivå inom skatteadministrationen bekräftat att systemet fungerar väl. Jag kan därför inte ställa mig bakom den pessimistiska syn som kommitténs majoritet omfattas av. Varje systemförändring innebär nya rutiner och vissa omställningsproblem. Varje ny skatt eller förändring av skattesystemet innebär nyheter i fråga om tolkningar, tillämpningar och kontroller. Det nuvarande skattesystemet är inte idealiskt eller särskilt lättkontrollerat utan är i själva verket ett lapptäcke av reformer och förändringar med många kryphål och negativa fördelningseffekter. De extra ansträngningar och resurser som kan behövas för att slopa matmomsen måste ses i relation till de befintliga resurserna. Ingen torde kunna påstå att redan nuvarande skattesystem kan fungera på ett bra sätt utan att extra resurser tillförs för kontroll. Stora pengar flyter vid sidan av skattesystemet och om dessa drogs in till statskassan så skulle de i sig själva kunna utgöra en del av finansieringen av den nödvändiga matmomsreformen. Som exempel på brister i kontrollen kan nämnas att i dagsläget kontrolleras nära nog uteslutande negativa momsdeklarationer, dvs. deklarationer där den skattskyldige begär återbetalning av moms.

Konsekvenser för

näringslivet

De farhågor som redovisas angående pris- och konkurrenseffekter som beror på relativprisförändringar till följd av en stor momshöjning av varor utanför

110 Reservation av ledamoten Hans Petersson

livsmedelsområdet, minskar om man söker andra former för finansiering. Problemen för t.ex. textilindustri, restauranger, etc. minskar redan vid en mindre momshöjning på övriga varor och minskar ännu mer om reformen finansieras helt utanför momssystemet. Vissa förändringar kan naturligtvis emotses som en följd av att relativpriset sänks. Detta skall ses mot den bakgrund att maten i dag är på maten beskattad och att detta i sig innebär att företag och producenter inom näringslivet i stort har haft att anpassa sig till den rakt motsatta effekt som den allt dyrare maten innebär. Effekterna för näringslivet bör inte överdrivas, då en ständig anpassning till nya marknads- och prisförhållanden sker.

Konsekvenser för samhällsekonomin

Med hänvisning till möjligheterna att utnyttja justeringar av momsskattesatinstrument har kommitténs anfört serna som konjunkturpolitiskt majoritet av matmomsen skulle försämra att föra att ett slopande möjligheterna därför att en höjning av matpriserna skulle kräva ett åtstramningspolitik återinförande av moms på mat. För min del anser jag att momsen visserligen använts som konjunkturpoi litiskt instrument, men att dessa argument inte rimligen kan anföras för att förhindra en nödvändig sänkning av matpriserna. En mer planerad ekonomi med säkrare och jämnare konjunkturer är självfallet en bättre lösning än att vid olika tillfällen höja matskatten.

Slutsatser

EJ De indirekta skatterna - särskilt matmomsen - är som företeelse fördelningspolitiskt oacceptabla och bör hållas på en så låg nivå som möjligt, helst avskaffas. D Hushållens behållning av slopad matmoms är direkt beroende på hur reformen finansieras. En större finansiering utanför momssystemets ram ger möjligheter att nå större effekter. EI De svenska och utländska erfarenheterna talar för att det är fullt möjligt att differentiera momsen. D Effekter för näringslivet torde vara inom ramen för vad som är normalt för dem som uppträder på en kapitalistisk marknad. Ett slopande av matmomsen, alternativt E! Matpriserna måste sänkas. ökade subventioner kan verksamt bidra till detta.

Särskilt

yttrande

av ledamoten Troedsson (m) Ingegerd

helt i kommitténs slutsats att sänkt mervärdeskatt på mat är Jag instämmer instrument och att subventioneringen av ett dåligt fördelningspolitiskt baslivsmedel är ett betydligt bättre alternativ ur såväl fördelnings- som administrativ synpunkt. är att mer direkta metoder är betydligt effektivare än Lika självklart livsmedelssubventioner och - än mer - än differentierad mervärgenerella deskatt, om man önskar förbättra situationen för barnfamiljer och andra grupper med låg ekonomisk bärkraft. Som framgår av bl.a. de utredningar som refereras i bil. l skulle borttagna livsmedelssubventioner kunna räcka till en betydande reell förbättring för barnfamiljerna och för de högskolestuderande, den grupp som vid sidan av barnfamiljerna har särskilt stora ekonomiska problem. Liksom kommittén i Övrigt anser jag att sänkt mervärdeskatt på mat också skulle leda till konkurrenssnedvridning till nackdel för övriga varugrupper. Även om livsmedelssubventionerna är bättre ur fördelnings- och administän sänkt mervärdeskatt innebär även de en rativ synpunkt på livsmedel till nackdel bl.a. för icke subventionerade livsmedel konkurrenssnedvridning som frukt och grönsaker. skäl som strävan till konkurrensneutralitet talar Såväl fördelningspolitiska därför inte bara kraftigt mot sänkt mervärdeskatt på mat utan också för att huvuddelen av livsmedelssubventionerna successivt bör slopas och de del inriktas därigenom frigjorda medlen till betydande på barnfamiljerna främst flerbarnsfamiljerna - samt på förbättrade studiemedel. Skulle å andra sidan ett utrymme uppstå för förbättringar av situationen för eftersatta står det fullständigt klart att det inte bör användas för grupper sänkt mervärdeskatt livsmedelssubventioner utan för på mat eller höjda åtgärder direkt inriktade på de grupper man vill gynna.

sou 1983:54 . 113

1 Bilaga Tidigare utredningar

I denna bilaga sammanfattas översiktligt undersökningsresultat och Överväganden som under senare år redovisats av offentliga utredningar rörande frågor på samma eller närliggande område som det utredningen om differentierad mervärdeskatt har att behandla. De tre utredningar som här uppmärksammas är 1972 års skatteutredning, expertgruppen för studier i offentlig ekonomi samt familjeekonomiska kommittén. De betänkanden och rapporter av dessa utredningar som åberopas i det följande är respektive SOU 1977:91, Ds B 1982:7 och SOU 1983:14. I de båda första av dessa- och i synnerhet i SOU 1977:91 - diskuteras frågor om mervärdeskatten mera direkt, medan dessa frågor i SOU 1983: 14 endast tangeras indirekt i samband med en redovisning av livsmedelssubventionernas betydelse för barnfamiljerna. Redovisningen i denna bilaga avser endast de avsnitt av respektive utredningars material som har direkt eller indirekt anknytning till det problemområde som utredningen om differentierad mervärdeskatt skall behandla.

1 SOU 1977:91

1972 års skatteutredning hade enligt sina ursprungliga direktiv som

huvuduppgift att bedöma de fördelningspolitiska aspekterna av skatte- och avgiftsssytemet. I slutbetänkandet (SOU 1977:91) Översyn av skattesyste-

met lämnade utredningen bl.a. en redogörelse för mervärdeskatten och för de undersökningar utredningen låtit göra av effekterna från fördelningspolitisk och administrativ synpunkt av ett borttagande eller en sänkning av mervärdeskatten på livsmedel. Utredningen jämförde dessa effekter med åtgärder inom ramen för det redan tillämpade systemet med livsmedelssubventioner. Utredningens slutsats var, kort sammanfattat, att vissa fördelningspolitis-

ka argument visserligen kunde anföras för sänkt eller slopad mervärdeskatt

på livsmedel men att effekterna var mycket begränsade. Utredningen framhöll att sådana åtgärder skulle leda till avsevärda praktiska, administrativa och kontrolltekniska svårigheter och ansåg att åtgärder inom ramen för subventionssystemet var ett överlägset alternativ. Undersökningen av mervärdeskatteeffekterna grundades i fråga om

hushållens konsumtionsstruktur på uppgifter i statistiska centralbyråns

114 Bilaga 1

hushållsbudgetundersökning avseende år 1969. Jämförelser kunde göras av effekterna i hushåll av olika storlek respektive olika inkomstlägen. Det framgick att en sänkning av mervärdeskatten på livsmedel skulle leda till en kostnadsminskning som i kronor räknat blev större ju större hushåll det rörde sig om. Vidare skulle kostnadsminskningen bli större för hushåll i högre inkomstlägen än för hushåll med lägre disponibel inkomst. Mätt i absoluta tal skulle alltså en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel ge större skattelättnad åt höginkomsttagare än åt låginkomsttagare och större lättnad åt barnfamiljer än åt mindre hushåll i samma inkomstläge. Bilden blev något annorlunda om den tänkta mervärdeskattesänkningen mättes i relation till den disponibla inkomsten hos respektive hushåll. Undersökningen visade att hushåll i låga inkomstlägen använde en större del av sin disponibla inkomst för inköp av livsmedel än hushåll i högre inkomstlägen. Hushåll med flera medlemmar använde en större del av sin disponibla inkomst till livsmedel än de mindre hushållen. Sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle alltså med detta beräkningssätt leda till större skattelättnad för låginkomsttagare än för höginkomsttagare samt liksom när effekten räknades i abosluta tal - till större lättnad för barnfamiljer än för mindre hushåll. Utredningen åberopade vidare undersökningar i fem andra västeuropeiska länder, som i stort sett visade motsvarande bild som det svenska materialet. - När det gällde att avväga effekterna av en ändrad mervärdeskatt på livsmedel mot åtgärder inom ramen för systemet med livsmedelssubventioner erinrade utredningen om vissa beräkningar som hade gjorts av 1972 års jordbruksutredning. Vid den subventionsnivå som gällde 1977 medförde systemet en sänkning av konsumenternas totala livsmedelsutgifter med 8-9 procent och av utgifterna för de berörda livsmedlen med ca 17 procent. Om man i stället hade befriat samma produkter från mervärdeskatt skulle bruttoinkomsteffekten, enligt jordbruksutredningen, ha blivit mindre ån den som uppnåddes genom subventioneringen. Nettoinkomsteffekterna för skilda konsumentgrupper hade inte kunnat beräknas i detalj men jordbruksutredningen bedömde på grundval av tillgängligt material att vissa omfördelningseffekter till fördel för låginkomsttagare med stor konsumtion av subventionerade livsmedel, t.ex. vissa barnfamiljer, hade uppnåtts till följd av subventionssystemet. 1972 års skatteutredning redovisade också en genomgång av de praktiska. administrativa och kontrolltekniska aspekterna på en sänkning av mervärdeskatten på livsmedel samt en översikt av de utländska erfarenheterna av en differentierad mervärdeskatt. Efter att ha vägt fördelar och nackdelar med en sänkning eller ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel kom utredningen fram till att avgörande skäl talade mot en sådan åtgärd. Den ansåg det klart att åtgärden skulle leda till avsevärda praktiska, administrativa och kontrolltekniska svårigheter. Sådana svårigheter skulle enligt utredningen kunna godtas om de fördelningspolitiska effekterna var stora. Slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle emellertid endast leda till mycket begränsade effekter av detta slag. Som ett överlägset alternativ pekade utredningen på möjligheten att öka subventioneringen av baslivsmedel. Den framhöll att ökad subventionering i princip

Bilaga 1 115

har samma effekter som sänkt mervärdeskatt på motsvarande varor men innebär åtskilligt mindre av administrativa svårigheter. Som en fördel framhölls att subventionerna kan differentieras på ett annat sätt mellan olika varuslag. Utredningen anförde att det i och för sig är tänkbart att ha både subventionerin g och lägre eller slopad mervärdeskatt inom livsmedelsområdet men den såg inga fördelar i en sådan kombination.

2 Ds B 1982:7

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) publicerade 1982

resultatet av en studie, som gruppen låtit utföra, i rapporten (Ds B 1982:7)

Inkomstomfördelningseffekter av livsmedelssubventioner. I riktlinjerna för denna undersökning erinrade expertgruppen om att olika tidigare studier tydde på att subventionering av livsmedel har en viss gynnsam inkomstomfördelningseffekt medan det i andra sammanhang hävdats att sådan subventionering inte är särskilt effektiv som medel i en inkomstutjämnande politik. I syfte att skapa ökad klarhet borde enligt expertgruppen de ifrågavarande effekterna av dels livsmedelssubventioner, dels slopad mervärdeskatt på maten studeras. Som underlag för beräkningarna i rapporten användes, såvitt gäller fördelningen av hushållens konsumtion, 1978 års hushållsbudgetundersökning. Detta grundmaterial är i olika avseenden behäftat med osäkerhet, vilket medför att man även i effektstudien måste reservera sig för osäkerhet i beräkningsresultaten. Storleken av livsmedelssubventionerna beräknas med ledning av material från statens jordbruksnämnd ha uppgått till totalt ca 4,4 miljarder kr. år 1980 samt till ett något lägre belopp 1981. Den prissänkning som åstadkommits genom subventioneringen beräknas ha uppgått till minst 35 procent för K-mjölk, 5 procent för ost, 11 procent för nötkött och 2 procent för fläsk. I studien redovisas först en teoretisk beräkning av omfördelningseffekterna vid olika alternativa åtgärder och kombinationer av åtgärder. Om exempelvis livsmedelssubventionerna skulle slopas samtidigt som mervärdeskatten minskas borde detta enligt rapporten teoretiskt leda på matvaror till att konsumtionen minskar i fråga om sådana livsmedel som förut var

subventionerade medan konsumtionen av övriga livsmedel ökar. Om

mervärdeskatten på matvaror slopas medan den höjs på övriga varor och livsmedelssubventionerna behålls, kan antas att konsumtionen av matvaror ökar och övrig konsumtion minskar. Eftersom låginkomsttagare och barnfamiljer har en högre andel utgifter för matvaror än övriga hushåll kan enligt rapporten i så fall förutses att de nämnda grupperna ökar sin köpkraft. Värdet per hushåll räknat av de utgående livsmedelssubventionerna anges i studien till ca 1 200 kr. för 1981 och till knappt 1 000 kr. för 1982. Variationen var emellertid stor mellan de olika hushållsgrupperna eftersom dessa köper olika mycket av de subventionerade livsmedlen. För exempelvis hushåll omfattande två samboende vuxna med tre eller flera barn beräknas det tillförda beloppet 1981 ha varit dubbelt så stort som för medelhushållet. Värdet av de subventioner hushållen kunde tillgodogöra sig ökade generellt

116 Bilaga 1

sett med 300 â 400 kr. för varje barn. I genomsnitt per hushåll betalades 1981 i mervärdeskatt för matvaror ca 2750 kr. Även detta belopp varierade givetvis med hänsyn till respektive hushålls storlek, så att det för exempelvis gruppen med två samboende vuxna samt minst tre barn uppgick till mellan 4 500 och 5 000 kr. I studien redovisas vilken inkomstomfördelning netto som beräknas uppstå för olika hushållskategorier om förändringar skulle genomföras i fråga om livsmedelssubventioner och mervärdeskatt enligt vissa alternativ. Om exempelvis subventionerna tas bort och mervärdeskatten på matvaror sänks så mycket att statsbudgetens saldo inte påverkas, uppstår, allt annat oförändrat, köpkraftsvinster för de hushåll som i utgångsläget hade en jämförelsevis liten konsumtion av subventionerade livsmedel medan köpkraftsförluster uppkommer för dem som hade en hög sådan konsumtion. I studien dras slutsatsen att ju färre barn och ju högre disponibel inkomst ett hushåll har, desto mer förmånligt blir, generellt sett, utfallet av en så utformad omläggning. För ett hushåll med två vuxna utan barn och med hög inkomst beräknas den nyssnämnda köpkraftsvinsten till ca 200 kr. per år om man utgår från förhållandena 1982. Har hushållet tre barn blir effekten en ungefär lika stor förlust. I låga eller medelhöga inkomstlägen kan förlusten uppgå till 400 ä 600 kr. per år för hushåll med minst tre barn. Hur stora köpkraftsvinster respektive köpkraftsförluster som skulle uppstå för hushåll med olika storlek och inkomstförhållanden visas grafiskt i följande diagram. Effekt, kr. per hushåll

.—j Samboende +2oo- 1-I-— Övriga hushållstyper

x Ensamstående

t antal barn 3_ under 18 år

95- t r k. -200-

Diagram

Nettoeffekt år 1982 för olika hushållstyper av .400borttagna livsmedelssubventioner och en så stor -40 tkr. minskning av mervärde- 68-94 tkr. skatten på matvaror att \ 41-67 tkr. statsbudgeten.: saldo blir oförändrat, kr. per hushäll. -600-J \\

Bilaga 1 117

I ett annat beräkningsalternativ redovisas effekterna för det fall mervärdeskatten skulle tas bort på matvaror, livsmedelssubventionerna behållas men skattebortfallet finansieras genom höjd mervärdeskatt på andra varor. Enligt studien blir resultatet av en sådan omläggning att samboende vuxna med lägre inkomster gör köpkraftsvinster och att hushåll i högre inkomstlägen gör köpkraftsförluster. Konsumtionen av matvaror antas i detta alternativ komma att öka och konsumtionen av övriga varor minska. Av nedanstående diagram framgår översiktligt hur stora köpkraftsvinster respektive köpkraftsförluster som i detta beräkningsalternativ skulle uppstå för hushåll med olika sammansättning och inkomstförhållanden. Beräkningarna utgår i detta fall från förhållandena år 1981. Storleken av de köpkraftsvinster som uppstår hos låginkomsthushållen har framräknats till ca 600 kr. per år för hushåll utan barn och till ca 2 000 kr. per år för dem som har tre eller flera barn. I studien görs dock en uttrycklig reservation för att svagheter i det statistiska underlaget kan ha medfört att det sistnämnda beloppet blivit för högt beräknat. De förluster som skulle uppstå för hushåll i högre inkomstlägen anges till ca 500 kr. per år om barn saknas och till ca 100 kr. för hushåll med tre eller flera barn. Ett tredje beräkningsalternativ utgår från förutsättningen att livsmedelssubventionerna skulle slopas och att de medel som därigenom frigjordes användes till höjning av barnbidragen.

Effekt, kr. per hushåll -a- Samboende _40 tkr - -- Övriga hushållstyper +2 000_ X Ensamstående

41-67 tkr. +1 000-

68-94 tkr. Diagram

Nettoejffekt dr 1982 av C antal barn under 18 år borttagen mervärdeskatt pd matvaror och höjd 95- tkr. mervärdeskatt pd andra varor samt utan förändring av livsmedelssub- -1000- ventiønerna, kr. per hushåll.

De nettoeffekter som skulle uppkomma för olika hushållskategorier kan grafiskt illustreras på följande sätt. Beräkningarna avser år 1982.

118 Bilaga 1

Effekt, kr. per hushåll ———— Samboende

23: t4kft-kr

--—— -

Övriga hushållstyper f_ t7krtkf-

I x Ensamstående / +2 000- /

Diagram c l g =nta| barn Nettoeffekt dr 1982 för 3_ under 18 år ö olika hushdllstyper av X borttagna livsmedeLssubventioner och en så stor höjning av barnbidragen - z att statsbudgeten.: saldo / blir oförändrat, kr. per hushåll.

Genom en sådan omläggning skulle sannolikt den totala konsumtionen avi utgångsläget subventionerade livsmedel minska beroende på de förändrade priskvoterna. Det är troligt att konsumtionen av andra matvaror än subventionerade livsmedel och andra varor skulle öka. Den slutsats som dras i rapporten är att livsmedelssubventioner torde ge en starkare inkomstutjämnande effekt än om motsvarande totalbelopp skulle användas till sänkning av mervärdeskatten, antingen enbart för livsmedel eller för alla varor. Om alternativet till livsmedelssubventioner i stället vore höjning av barnbidragen, skulle effekten bli större för barnhushållens köpkraft men däremot inte medföra någon förmån för t.ex. låginkomsthushåll utan barn. Vid bibehållna livsmedelssubventioner skulle en differentiering av mervärdeskatten, så att livsmedel blev lägre och andra varor högre beskattade, enligt studien medföra vissa köpkraftsvinster för låginkomsthushållen och dessa vinster skulle Öka med antalet barn. En omläggning till differentierad mervärdeskatt - med livsmedelssubventionerna kvar - skulle därför enligt rapporten kunna vara ett medel i en inkomstutjämnande politik.

Bilaga 1 119

3 SOU 1983:14

Familjeekonomiska kommittén diskuterade i sitt slutbetänkande (SOU 1983:14) Barn kostar... bl.a. livsmedelssubventionernas betydelse »för Kommittén erinrade därvid om att subventionerna i den barnfamiljerna. allmänna debatten diskuteras som ett alternativ till lägre mervärdeskatt på mat. Kommittén redovisade storleken på de belopp som hushåll med olika sammansättning till föjd av subventioneringen tillgodogör sigi form av lägre utgifter för mat. År 1982 uppgick dessa belopp enligt kommittén till exempelvis ca 400 kr. utan barn och till ca 2 500 kr. i genomsnitt för per år bland ensamboende hushåll med två vuxna och minst fyra barn. För flertalet hushåll har enligt kommittén livsmedelssubventionerna en liten betydelse för familjeekonomin - detta gäller i synnerhet om man tänker sig att subventionerna är finansierade genom t.ex. mervärdeskatt. Störst betydelse har subventionerna för stora barnfamiljer som köper mycket mjölk. Mjölksubventionerna till ett hushåll ökar enligt kommitténs beräkningar med 300-400 kr. per år vid varje tillkommande barn, medan däremot värdet av övriga subventioner, främst för kött och fläsk, endast är obetydligt högre i hushåll med flera barn än i hushåll med ett eller inga barn. För att ge en helhetsbild återger kommittén även beräkningar av subventionernas nettoeffekter, dvs. sedan hänsyn tagits till finansieringen. Den redovisar därvid ett material från statens jordbruksnämnd där de inkomstomfördelande effekterna beräknas enligt två finansieringsalternativ, finansiering genom dels mervärdeskatt, dels inkomstskatt. Vid nämligen uppdelningen efter olika hushållskategorier - med hänsyn till antal bam inkomstförhållanden respektive grundas beräkningarna på 1978 års hushållsbudgetundersökning, vilket enligt utredningen medför att resultaten måste tolkas med stor försiktighet. De beräknade nettoeffekterna blir - med den angivna reservationen för - för samboende osäkerhet i underlaget positiva med låga disponibla inkomster vid finansiering genom såväl mervärdeskatt som inkomstskatt. De blir i detta inkomstläge betydligt större vid det sistnämnda finansieringsalternativet utom beträffande hushåll utan barn. I de högre inkomstlägena blir nettoeffekterna negativa vid båda finansieringsalternativen utom för hushåll med tre eller flera barn. Omfördelningseffekterna blir generellt sett större om man förutsätter att subventionerna finansieras med inkomstskatt än om de antas betalade genom mervärdeskatt. Kommittén bedömer sammanfattningsvis att livsmedelssubventionerna har positiva omfördelningseffekter för låginkomsttagare och flerbarnsfamiljer men att dessa effekter är förhållandevis små. I sina överväganden beträffande tänkbara reformer uttalar kommittén att stödet till barnfamilsom möjligt. Den finner inte jerna bör vara så litet konsumtionsstyrande tillräckligt starka skäl för att genom allmänna prissänkningar stötta barnfamiljernas konsumtion av vissa matvaror. Att förbilliga barnfamiljernas matkonsumtion kan enligt kommittén inte ensamt motivera åtgärder som är så kostnadskrävande. . Kommittén redovisar slutligen ett antal räkneexempel som belyser

120 Bilaga 1

tänkbara omfördelningar inom det familjepolitiska stödet. Några av exemplen utgår från alternativet att livsmedelssubventionerna slopas, antingen för alla berörda varor eller för alla varor utom mjölk. De åtgärder kommittén tänker sig finansierade genom de medel som då skulle frigöras är höjning av barnbidragen med flerbarnstillägg, höjning av åldersgränsen för barnbidrag samt höjning av bostadsbidragen. När barnbidraget höjs brukar i allmänhet studiebidraget höjas i motsvarande mån. Räkneexemplen omfattar dock inga höjningar av studiebidraget. I räkneexemplen utgår kommittén från de belopp som åtgick för livsmedelssubventioner år 1982, dvs. totalt 2 800 milj. kr. eller, om mjölksubventionerna inte medräknas, 750 milj. kr. Per hushåll räknat uppgick Subventionerna till i genomsnitt ca 950 kr., varav ca 700 kr. belöpte sig på mjölk. Subventionerna varierade mellan ca 400 kr. och ca 2 500 kr. beroende på hushållets storlek. Ett av exemplen baseras på förutsättningen att alla livsmedelssubventioner skulle slopas. De 2800 milj. kr. som då skulle frigöras kan disponeras antingen till höjda barnbidrag med flerbarnstillägg utan ändring av åldersgränsen, varvid barnbidraget kan höjas med 1585 kr., eller så att åldersgränsen samtidigt ändras från 16 till 18 år, varvid barnbidraget kan höjas med 1 200 kr. Väljs det förstnämnda alternativet får alla hushåll som inte har barn under 16 år försämringar. Samboende utan barn får en försämring på närmare 1 000 kr. per år. Alla hushåll med barn under 16 år får förbättringar. Det blir kraftiga förbättringar av stödet till stora familjer. Vilka belopp det rör sig om för olika hushållskategorier framgår av följande tabell.

Effekter om livsmedelssubventionerna slopas och 2 800 milj. kr. fördelas till höjda barnbidrag med llerbarnstillägg (år 1982).

Hushållstyp Subvention Barnbidrag Nettoeffekt Antal barn under 16 år Kr. Kr. Kr.

Samboende

Ensamboende

Fyra barn eller fler.

Om man väljer alternativet att samtidigt höja åldersgränsen för barnbidrag från 16 till 18 år blir effekterna desamma som i den föreågende beräkningen vad gäller de hushåll som inte har barn under 16 år. Hur omfördelningens effekter blir för barnhushållen framgår av följande tabell. Av denna kan dock inte utläsas vilka förbättringar som uppkommer för hushåll med ungdomar i

Bilaga 1 121

åldern 16-17 år. Hushåll med en medlem i denna åldersgrupp får dels 825 kr. mer per år genom åldersgränshöjningen, dels 1 200 kr. mer per år och barn i barnbidragshöjning. Nettobehållningen beror av vilken familjetyp det gäller. Bl.a. kommer ca 30 000 hushåll att genom åldersgränshöjningen bli trebarnsfamiljer, vilket för dem skulle ge ett nettotillskott på 4 625 kr. per ar.

Effekter om Iivsmedelssubventionema slopas och 2 800 milj. kr. fördelas till höjda barnbidrag med flerbarnstillägg varvid samtidigt åldersgränsen höjs från 16 till 18 år (år 1982)

Hushållstyp Subvention Barnbidrag Nettoeffekt Antal barn under 16 år Kr. Kr. Kr.

Samboende

Ensamboende

1 Fyra barn eller fler.

I ett annat exempel förutsätts att subventionerna på mjölk behålls, varvid det belopp som kan disponeras sjunker till 750 milj. kr. Om detta belopp används till höjning av barnbidragen med flerbarnstillägg kan bidraget höjas med 400 kr. Utnyttjas det i stället till att förbättra det statliga bostadsbidraget, kan detta höjas med 1 130 kr. Vilka effekter som uppstår för olika hushållskategorier vid det förstnämnda alternativet framgår av följande tabell.

Effekter om livsmedelssubventionerna på mjölk behålls men övriga slopas, varvid 750 mili. kr. fördelas till höjda barnbidrag med nerbarnstillägg (år 1982)

Hushållstyp Subvention Barnbidrag Nettoeffekt Antal barn under 16 år Kr. Kr. Kr.

Samboende

Ensamboende

1 Fyra bam eller fler.

122 Bilaga 1

Om man i stället väljer att förbättra det statliga bostadsbidraget med användande av de medel som frigörs om livsmedelssubventionerna - utom på - År 1982 mjölk slopas, får alla hushåll som har bostadsbidrag förbättringar. utgjorde dessa hushåll ca 30 procent av samtliga. Vidare kommer en grupp hushåll som tidigare inte haft bostadsbidrag att bli berättigade till detta. Alla hushåll utan barn samt barnhushåll som efter omläggningen inte har rätt till bostadsbidrag får försämringar. Vilka effekterna blir för olika hushållskategorier närmare av framgår följande tabell.

Effekter om livsmedelssbuventionerna på mjölk behålls men övriga slopas, varvid 750 milj. kr. fördelas till höjda statliga bostadsbidrag. Nettoeffekter år 1982.

Hushållstyp Hushåll utan Hushåll med Antal barn bostadsbidrag bostadsbidrag under 17 år Kr. Kr.

Samboende

Ensamboende

Fyra barn eller fler.

sou 1983:54 123

2 Utländska erfarenheter

Bilaga

I andra länder som har infört mervärdeskatt gäller oftast att livsmedel faller under en lägre skattesats än andra varor eller inte beskattas alls. Differentierad mervärdeskatt förekommer sålunda i Belgien, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Storbritannien, Västtyskland och Österrike. Utredningen har genom en enkät till svenska ambassader i dessa länder uppgifter om utformning, tillämpning och erfarenheter av begärt mervärdeskatten i dessa länder. I det följande sammanfattas de svar som lämnatsi enkäten. Framställningen har i viss utsträckning kompletterats med som inhämtats från respektive länder vid sidan av enkäten. uppgifter Redovisningen har gjorts kortfattad utom vad gäller avsnittet om schablonmetoder för skatteberäkningen, där en något mera utförlig beskrivning av de utomlands tillämpade principerna ges.

Normal mervärdeskattesats

Den första i enkäten mervärdeskattesats - räknat i frågan gällde vilken procent av priset exklusive skatt - som normalt tillämpades i respektive länder. För sex av länderna redovisades en viss skattesats som normal mervärdeskattesats, medan från tvâ länder meddelades att tre olika skattesatser var att anse som normala. Följande skattesatser angavs: Frankrike 18,6 procent Italien 18 procent Luxemburg 12 procent Nederländerna 18 procent Västtyskland 14 procent Österrike 18 procent För Belgien uppgavs 6, 19 och 25 procent vara normala mervärdeskattesatser och för Irland 0, 5, 23 och 35 procent.

Mervärdeskattesatsen för livsmedel

Fråga 2 gällde vilken eller vilka mervärdeskattesatser som tillämpades för livsmedel.

124 Bilaga 2

För tre av länderna rapporterades samma skattesats på hela livsmedelsområdet, nämligen Belgien (6 procent), Västtyskland (7 procent) och Österrike (8 procent). I övriga länder tillämpas olika skattesatser för skilda delar av livsmedelssortimentet. Exempelvis är i Nederländerna flertalet livsmedel belagda med 4 procents skatt medan för vissa - i princip mera - en mervärdeskatt I lyxbetonade varugrupper tillämpas på 18 procent. Frankrike är mervärdeskatten på flertalet livsmedel 5,5 procent. För vissa livsmedel, bl.a. drycker och margarin, utgår normal mervärdeskatt, dvs. 18,6 procent. I Italien förekommer sju olika skattesatser- O, 2, 8, 10, 15, 20 och 38 procent. I Irland är rena livsmedel (essential food stuff) befriade från mervärdeskatt, medan t.ex. sötsaker och läskedrycker m.m. beskattas.

Differentiering i sista ledet eller i samtliga led

I fråga 3 efterhördes om förekommande differentiering av mervärdeskatten mellan livsmedel och övriga varor tillämpades endast i detaljhandelsledet eller i samtliga distributionsled. Från alla länder varifrån svar inkom på denna fråga angavs att differentieringen tillämpades i samtliga led. Detta svar innebär att enkätens nästa fråga - om definition av konsumentbegreppet - kom att sakna intresse.

Tillämpningen av schablonmetoder för fördelning av sortimentet på olika skattesatser

Fråga 5 gällde hur man i respektive länder beräknar fördelningen av försäljningen på sortiment med olika mervärdeskattesatser i handel med blandat sortiment. Frågan avsåg närmare bestämt huruvida denna fördelning sker genom en schablonmetod eller genom redovisning av den faktiska försäljningen uppdelad på olika mervärdeskattesatser. Svaren visade att fördelningen i tre länder sker genom redovisning av den faktiska försäljningen. I ett fall angavs båda metoderna och i två fall angavs inget av de två alternativen utan i stället hänvisades till en särskild beskrivning i bilaga. Av kompletterande material som respektive ambassad redovisade tillsammans med frågeformuläret framgick att i samtliga dessa länder huvudregeln är att mervärdeskatt redovisas med utgångspunkt i den faktiska försäljningen fördelad på varor med olika mervärdeskattesats. I samtliga berörda länder utom Italien kompletteras denna huvudregel med regler om schablonmässig fördelning. En mervärdeskatteredovisning som baseras på den faktiska försäljningen förutsätter att varje försäljningstransaktion registreras hos säljaren på ett sådant sätt att det är möjligt att identifiera den mervärdeskattesats som gäller för den aktuella varan. Detta kan ske antingen genom att faktura upprättas för varje försäljning eller genom att butiken förfogar över kassaterminaler som medger uppdelning av varuposterna på olika kategorier. Sådana kassaterminaler kan utgöras av antingen s.k. datakassor, med automatisk registrering av artikelnummer, eller traditionella kassaapparater där försålda varor kan hänföras till olika register. I detaljhandeln förekommer normalt

Bilaga 2 125

inte fakturering vid försäljning till privatpersoner. Många butiker, särskilt mindre, förfogar inte över kassautrustning som medger uppdelning av försålda varor på olika mervärdeskattesatser. Kompletterande regler om schablonmässig fördelning av försäljningen på olika mervärdeskattesatser torde därför vara en nödvändig förutsättning för tillämpning av ett system med differentierad mervärdeskatt. I det följande redovisas huvuddragen i tillämpade schablonmetoder land för land. Uppgifterna baseras dels på enkätsvaren, dels på material som sekretariatet kunnat ta del av vid sidan av enkäten.

1 Belgien

I Belgien har vissa branscher inom detaljhandeln och servicenäringarna medgivits rätt att tillämpa ett förenklat förfarande för mervärdeskatteredovisningen. För att ett företag skall ha rätt att tillämpa det förenklade förfarandet krävs dock att företaget EI tillhör en av de angivna branscherna, E! drivs i viss bolagsform (bl.a. aktiebolag får ej tillämpa det förenklade förfarandet), E1 har en årlig omsättning som inte överstiger 5 milj. belgiska francs, E1 till en del av minst 75 procent av omsättningen driver verksamhet som inte omfattas av faktureringsskyldighet.

Företag som har möjlighet att tillämpa det förenklade förfarandet har rätt att basera mervärdeskatteredovisningen på den faktiska försäljningen då möjlighet härtill finns. Inom ramen för det förenklade förfarandet har företagen möjlighet att välja mellan tre alternativa schablonmetoder: EI Omsättningen beräknas genom att bruttomarginalen adderas till inköpsvärdet (t.ex. livsmedelshandel). D Omsättningen beräknas genom att antalet försålda produkter multipliceras med styckpriset (t.ex. bagerier, konditorier). D Omsättningen beräknas genom att antalet arbetade timmar multipliceras med en timtaxa. Den förstnämnda metoden, som tillämpas inom livsmedelshandeln, innebär sålunda att ett företag redovisar det totala inköpsvärdet exkl. mervärdeskatt för varor som faller under en viss skattesats. Detta belopp multipliceras med en koefficient som har fastställts av myndigheterna. Koefficienten anses motsvara normal bruttomarginal för berörda varor. Sålunda har exempelvis för varugruppen charkuterier, vilt, fågel, kanin, glass, grönsaker, frukt och potatis koefficienten djupfrysta produkter, fastställts till 1,31. Mervärdeskattesatsen för denna varugrupp uppgår till 6 procent. Den omsättningssiffra exkl. mervärdeskatt som härigenom erhålls bas för skatteberäkningen avseende den berörda varugruppen. utgör Lagerförändringar beaktas endast i de fall företaget genomför årliga inventeringar av varulager.

126 2

Bilaga

2 Frankrike

Den vanligaste av de schablonmetoder som medges i Frankrike innebär att det samlade värdet av varuinköpen under en basmånad fördelas på de olika tillämpade mervärdeskattesatserna. Härigenom erhålls en procentuell fördelning av inköpen på mervärdeskattesatser under basmånaden. Intäkterna av varuförsäljning under månaden efter basmånaden fördelas därefter på mervärdeskattesatser De olika i enlighet med de erhållna procenttalen. mervärdeskattesatserna appliceras därefter på de skattade omsättningstal som framräknats på detta sätt. Det förekommer i Frankrike olika varianter på denna schablonmetod, men samtliga metoder baseras på inköpen under föregående månad, under samma månad eller i vissa fall under föregående år, varvid viss justering genomförs vid årets slut. Handelsföretagen har möjlighet att i samråd med skattemyndigheterna själva utforma den schablonmetod som bäst passar företagets redovisningssystem.

3 Irland

I Irland schablonmetoder som utformats för att tillämpas fyra alternativa passa skilda kategorier av företag. Schablonmetoderna får endast tillämpas av detaljhandelsföretag som i en och_ samma rörelse D säljer varor som hänförs till minst två olika mervärdeskattesatser, C1 saknar rimlig möjlighet att registrera försäljningen fördelad på olika mervärdeskattesatser, EI säljer varorna i det utförande som de har inköpts i, utan vidare bearbetning. Schablonmetod får inte tillämpas av företag vars försäljning av varor hänförliga till någon av skattesatserna understiger 5 procent av den totala omsättningen. Medgivande av skattemyndigheterna krävs för att få tillämpa viss schablonmetod. Den första av schablonmetoderna får tillämpas av detaljhandelsföretag 100 000 irländska innebär att vars årsomsättning understiger pund. Metoden under redovisningsperioden fördelas det totala försäljningsvärdet på mervärdeskattesatser i samma proportion som varuinköpen fördelar sig på dessa skattesatser under redovisningsperioden. Den andra schablonmetoden får tillämpas av detaljhandelsföretag, vars årsomsättning understiger 300 000 irländska pund. För de delar av försäljsom skall belastas med 30 respektive 18 procent mervärdeskatt ningen som summan av inköpsvärdet för varor hänförberäknas försäljningsvärdet liga till dessa kategorier och den genomsnittliga handelsmarginalen på respektive varusortiment. Försäljningsvärdet för den del av varuförsäljningen som är befriad från mervärdeskatt beräknas som skillnaden mellan de totala försäljningsintäkterna och de försäljningsintäkter som i enlighet med schablonmetoden beräknats för varor som belastas med mervärdeskatt. får tillämpas av detaljhandelsföretag vars Den tredje schablonmetoden årsomsättning överstiger 300000 irländska pund och som inte tillämpar Metoden innebär att det totala inköpsvärdet exkl. lagerkontrollsystem.

Bilaga 2 127

mervärdeskatt beräknas för varor hänförliga till var och en av de tre mervärdeskattesatserna under redovisningsperioden plus de fem närmast föregående perioderna. Till dessa inköpsvärden läggs den genomsnittliga handelsmarginalen för respektive sortiment. På dessa beräknade försäljningsvärden exkl. mervärdeskatt läggs mervärdeskatt med O, 18 respektive 30 procent. De härigenom erhållna försäljningsvärdena inkl. mervärdeskatt för de två första varuområdena (0 respektive l8 procent mervärdeskatt) används som fördelningsnyckel för uppdelning av den faktiska omsättningen under redovisningsperioden. Försäljningsvärdet för varor med 30 procent mervärdeskatt erhålls som en restpost, dvs. totalomsättningen under perioden minus den beräknade försäljningen av varor med 0 respektive 18 procent mervärdeskatt. Den fjärde schablonmetoden får tillämpas av handelsföretag med en årsomsättning överstigande 300 000 irländska pund vilka tillämpar lagerkontrollsystem. På motsvarande sätt som enligt den tredje schablonmetoden beräknas försäljningsvärdet inkl. mervärdeskatt för varor hänförliga till var och en av de tre mervärdeskattesatserna på basis av inköpsvärden och genomsnittliga handelsmarginaler. Denna beräkning avser dock endast redovisningsperioden, således inte de fem föregående perioderna. De erhållna försäljningsvärdena justeras med hänsyn till ingående och utgående lager värderat till försäljningspris inkl. mervärdeskatt. Erhållna summor för varor med 0 respektive 18 procent mervärdeskatt används som fördelningsnyckel och appliceras på faktisk totalomsättning under redovisningsperioden på samma sätt som enligt schablonmetod tre. Försäljningsvärdet för varor med 30 procent mervärdeskatt erhålls som en restpost.

4 Italien

Enligt enkätsvaret rörande Italien är bl.a. detaljhandel befriad från skyldighet att upprätta faktura i samband med försäljning. Däremot är detaljhandelsföretag skyldiga att bokföra inkasserat belopp inkl. mervärdeskatt uppdelat på olika skattesatser senast dagen efter det att inkasseringen gjorts. I registret över inkasserade belopp inkluderas även förekommande försäljning mot faktura. Registret skall vara numrerat och stämplat av vederbörande myndighet. Någon schablonmetod för fördelning av omsättningen på mervärdeskattesatser tillämpas - att döma av enkätsvaret och därtill fogat material -inte i Italien. Av materialet framgår inte hur detaljhandlaren i praktiken går till väga vid uppdelningen av föregående dags försäljning på mervärdeskatte: satser. Som framgick av svaret på fråga 2 förekommer i Italien sju olika mervärdeskattesatser, nämligen 0, 2, 8, 10, 15, 20 och 38 procent.

5 Nederländerna

Detaljhandelsföretag i Nederländerna, som inte tillämpar fakturering, kan efter skriftlig anmälan till skattemyndigheterna tillämpa någon av tre schablonmetoder för uppdelning av omsättningen på skattesatserna 0. 4 respektive 18 procent. För samtliga metoder gäller att varuvärden räknas i försäljningspris inkl. mervärdeskatt. dvs. till inköpspriset läggs dels handels-

128 Bilaga 2

marginal, dels mervärdeskatt. Vid beräkning av handelsmarginal kan företaget utgå från genomsnittlig handelsmarginal för den berörda varu gruppen. På begäran av företaget kan även en genomsnittsmarginal fastställas i samråd med skattemyndigheterna. Den första schablonmetoden innebär att redovisningen för första kvartalet baseras på summan av ingående lager och inköp under kvartalet. För varje skattesats beräknas på detta sätt ett totalt försäljningsvärde. Den faktiska omsättningen under kvartalet fördelas på skattesatser proportionellt mot de beräknade försäljningsvärdena. För andra kvartalet beräknas för varje skattesats summan av första och andra kvartalets - varvid första kvartalets sålunda även inköp inköp inkluderar ingående lager - omräknat till försäljningsvärde. Dessa värden utgör nyckel för fördelningen av andra kvartalets faktiska försäljning på skattesatser. På motsvarande sätt beräknas för tredje och fjärde kvartalet fördelningsnycklar baserade på summan av dels inköpen under det aktuella kvartalet och samtliga föregående kvartal, dels ingående lager vid årets början - i samtliga fall omräknat till försäljningspris. Vid årets slut görs en definitiv beräkning på följande sätt. För varje skattesats beräknas summan av ingående lager och inköp under året. Härifrån dras utgående lager. Skillnaden mellan på detta sätt beräknat försäljningsvärde och den faktiska omsättningen anses utgöra privat förbrukning. Mervärdeskatt beräknas på den faktiska omsättningen med fördelning på skattesatser i proportion till beräknade försäljningsvärden. Härutöver beräknas mervärdeskatt på den privata förbrukningen. Den på detta sätt beräknade totala mervärdeskatten stäms av mot faktiskt redovisad mervärdeskatt under året och differensen inbetalas till eller återbetalas av skattemyndigheterna. Enligt den andra schablonmetoden utgår företaget vid varje kvartalsredovisning från den faktiska totalomsättningen. Inköpen av varor med 0 respektive 4 procent mervärdeskatt under kvartalet räknas om till försäljningspris. Det beräknade försäljningsvärdet för 4-procent-varor utgör bas för beräkning av mervärdeskatt på detta sortiment. Den restpost som erhålls, när beräknade försäljningsvärden för 0- och 4-procent-varor dras från den faktiska totalomsättningen, utgör bas för beräkning av mervärdeskatt på 18-procent-varor. Någon justering för in- och utgående lager sker ej. Däremot sker vid årets slut en justering för privat förbrukning. Differens gentemot erlagd mervärdeskatt under året avräknas mot den första kvartalsredovisningen påföljande år. Den tredje metoden innebär att försäljningsvärdet av inköpen av 4-procent-varor och 18-procent-varor beräknas för varje kvartal. Ingående lager inkluderas i första kvartalets inköp, däremot sker ingen ackumulering av inköpsvärden under följande kvartal. Någon beräkning av inköpen av O-procent-varor sker inte. Därmed saknar denna metod koppling till den faktiska omsättningen. Mervärdeskatten beräknas sålunda direkt på basis av de teoretiskt framräknade försäljningsvärdena, dvs. inköpsvärdena till försäljningspris. Vid årets slut sker justering för privat förbrukning, däremot inte någon justering för utgående lager.

2 129

Bilaga

6 Storbritannien

[Storbritannien har detaljhandelsföretag möjlighet att välja mellan nio olika schablonmodeller för fördelning av försäljningen på olika mervärdeskattesatser. Valet av schablonmodell sker med hänsyn till i vilken utsträckning företaget vill tillämpa olika kontrollrutiner för att nå önskad precision i redovisningen. Den grundläggande principen för samtliga schablonmodeller innebär att ingående lager fördelas på olika mervärdeskattesatser. Härtill läggs inköpen under året av varor med respektive skattesats. Summan minskas med utgående lager av varor hänförliga till respektive grupp. Samtliga varuvärden vid beräkningen uttrycks i försäljningspris. De härigenom erhållna värdena används som fördelningsnyckel och appliceras på de totala intäkterna av varuförsäljning under perioden.

7 Västtyskland

I Västtyskland kan företag, som saknar möjlighet att dela upp försäljningen på olika Skattesatser, efter medgivande av skattemyndigheterna tillämpa schablonmetod. För handels! och hantverksföretag tillämpas därvid någon av följande tre metoder. Enligt den första schablonmetoden beräknas för försäljningsvärdet antingen varor med normal mervärdeskatt eller varor med reducerad mervärdeskatt som summan av inköpspriset och den verkliga eller normala handelsmarginalen. Om beräkningen avser försäljningen av varor med normal mervärdeskatt erhålls försäljningen av varor med reducerad mervärdeskatt som en restpost i relation till den faktiska under omsättningen perioden och vice versa. Som ett alternativ kan totala försäljningssummor beräknas enligt schablonmetoden för såväl varor med normal mervärdeskatt som sådana med reducerad mervärdeskatt. Relationen mellan dessa två tal utgör fördelningsnyckel för uppdelning av den faktiska försäljningen under redovisningsperioden. I samtliga fall beräknas försäljningsvärden enligt bruttopriser, dvs. till beräknade försäljningsvärden läggs full respektive reducerad mervärdeskatt. Enligt den andra schablonmetoden beräknas försäljningsvärdet för varor med full eller reducerad mervärdeskatt som summan av varuinköp och en vägd, genomsnittlig handelsmarginal. Den vägda, genomsnittliga handelsmarginalen fastställs av företaget med utgångspunkt från faktiska marginaler under ett kvartal. Den sålunda fastställda får genomsnittsmarginalen tillämpas under en tidrymd av tre år under förutsättning att företagets struktur inte förändras. Enligt den tredje schablonmetoden beräknas försäljningsvärdet för varor med normal reducerad mervärdeskatt respektive med utgångspunkt från faktiska leveranser till filialföretag. I detta fall kan -liksom enligt den första schablonmetoden - som ett alternativ beräknas försäljningsvärdet för såväl varor med normal som varor med reducerad mervärdeskatt. Relationen mellan dessa tal används som nyckel för fördelning av den faktiska försäljningen på mervärdeskattesatser.

130 Bilaga 2

8 Österrike

I Österrike kan företag som saknar möjlighet att dela upp den faktiska försäljningen på mervärdeskattesatser få tillstånd av skattemyndigheterna att tillämpa en av tre möjliga schablonmetoder. Dessa schablonmetoder överensstämmer i princip med de tre metoder som tillämpas i Västtyskland.

Återbetalning av mervärdeskatt

Fråga 6 gällde omfattningen av den återbetalning som kan bli aktuell i de fall delar av handeln har stor andel av varor med reducerad eller slopad mervärdeskatt. Endast för Italien angavs att återbetalningen av mervärdeskatt är omfattande. Det uppgavs att 20-25 procent av uppburen mervärdeskatt

återbetalas i Italien. Återbetalningen gäller dels differentierad skattesats,

dels export. För den differentierade skattesatsen ligger återbetalningen på cirka 10 procent av den totala återbetalningen. Av svaren från Belgien, Irland och Västtyskland framkom att återbetalning äger rum men att den inte kan betecknas som omfattande. Samma förhållande torde gälla i övriga länder, även om detta inte uttryckligen sades i svaren.

Motiv för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel

Fråga 7 handlade om vilka motiv som redovisats i vederbörande länder för lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Generellt motiveras den lägre eller slopade mervärdeskatten på livsmedel med sociala skäl. Härutöver förekommer hänvisningar till att man vill motverka mervärdeskattesystemets regressiva verkningar, att man vill skydda jordbrukssektorn och viss kulturell verksamhet samt att man vill skydda arbetstillfällen.

Övriga frågor

Av svaren på övriga frågor i enkäten kan bl.a. följande utläsas. I fyra länder - Irland, Nederländerna, Västtyskland och Österrike —- har man funnit det nödvändigt att införa särskilda kontrollåtgärder som särskilt motiverats av att mervärdeskatten är differentierad. Från inget land uppgavs att den differentierade mervärdeskatten påverkat neutraliteten mellan olika företagsformer som har olika grad av integration mellan skilda produktionseller distributionsled. Inte heller angavs från något håll att den differentie-

rade mervärdeskatten kan anses utgöra ett importhinder. Däremot antyddes

i svaren från Belgien och Österrike att systemet med ett flertal Skattesatser upplevs som svårhanterligt från myndighetssidan. Beträffande näringslivets erfarenheter är informationen knapphändig

2 131

Bilaga

utom vad gäller Nederländerna. Därifrån överlämnades i anslutning till enkäten två tidningsartiklar, varav framgår att systemet med differentierad mervärdeskatt innebär omfattande merarbete för företagen. l samma artiklar hävdas att systemet medför administrativt merarbete, avgränsningsproblem och snedvridningseffekter. Författaren anser också att differentieringens dämpande effekt på mervärdeskattesystemets regressivitet är obetydlig och att fördelningsfrågor effektivare löses genom inkomstskattesystemet eller socialsystemet. Från Västtyskland översändes en undersökning rörande bl.a. fördelningseffekterna av mervärdeskatten. Den visar att den västtyska differentierade mervärdeskatten har en svagt progressiv effekt på hushållens konsumtionsutgifter, en i stort sett neutral effekt på hushållens nettoinkomster och en klart regressiv effekt på hushållens bruttoinkomster. Vidare ingår en jämförelse mellan mervärdeskattens effekter i olika länder. Den bedöms ha en svagt progressiv effekt på den privata konsumtionen totalt sett i Belgien, Frankrike, Storbritannien och Nederländerna medan en viss regressiv effekt anses ha uppkommit vad gäller högre inkomstskikt i Norge -som har enhetlig skattesats — och i Nederländerna. En förändring av mervärdeskattesystemet är nära förestående i Italien. Förändringen uppges innebära en minskning av antalet skattesatser. I Irland har en utredning om indirekta skatter just tillsatts. Önskemålet att hålla livsmedelspriserna nere tillgodoses i några av de länder som omfattades av utredningens enkät genom statliga subventioner av vissa produkter. Vissa inslag av livsmedelssubventionering ingår exempelvis i EGs jordbruksreglering. Irland subventionerar mjölk, smör och bröd. Österrike subventionerar spannmål, mjölk och fläsk.

sou 1983:54 133

3 Bilaga Undersökning

av

i samband

tillämpningsfrågor

med en differentierad

mervärdeskatt

I denna bilaga ges en sammanfattande redovisning av de undersökningar utredningen genomfört i syfte att kartlägga dels erfarenheterna av att det redan på vissa delmarknader förekommer olika hög mervärdeskatt eller ingen skatt alls för delar av sortimentet, dels konsekvenser som kan uppkomma för handel och berörda myndigheter om avvikande mervärdeskatt skulle införas på livsmedelsområdet. Undersökningen bygger på material och informationer som inhämtats från företag, branschorganisatio- ‘ ner, myndigheter etc. varvid de av utredningens experter som har anknytning till berörda organ aktivt medverkat till sammanställningen av uppgifterna. I det avsnitt där konsekvenserna av en eventuell differentiering av mervéirdeskatten på livsmedel diskuteras från skatteadministrativ synpunkt (avsnitt 2.2.1) har framställningen delvis formen av en mera allmän översikt över principer samt tillämpnings- och kontrollproblem gällande skattesystemet generellt.

1 Erfarenheter av differentierad mervärdeskatt

1.1 Företag

1.1.1 Läkemedel

Av Apoteksbolagets totala försäljning är ca 75 procent befriad från och ca 25 procent belagd med mervärdeskatt. Den skattebefriade delen omfattar försäljning av läkemedel mot recept, leveranser till sjukhus m.fl. institutioner, leveranser till läkare och tandläkare av varor som används i kliniken samt försäljning till rederier, dvs. export till fartyg destinerade till utlandet. Grundbokföringen för försäljningen sker ute på varje apotek, medan Apoteksbolaget centralt svarar för huvudbokföringen månadsvis. Uppgifter om försäljningen lämnas från apoteken till bolaget för varje dag. Redovisningen med avseende på skatteberäkningen utgår från det totala försäljningsvärdet under dagen vid respektive apotek. Från detta dras patientavgifter och arvoden, eftersom dessa ingår i försäljningsbeloppet men inte utgör ersättning för läkemedel. Från den på detta sätt framräknade totala nettoförsäljningen dras den försäljning som inte är belagd med mervärde-

134 Bilaga 3

skatt och som utgör summan av kontantförsäljning enligt receptlistor och skattefri fakturering. Differensen motsvarar värdet av den skattepliktiga försäljningen. Vid de större apoteken, ca 150 av totalt 700, har installerats dataterminaler. Sådana gör det möjligt att på ett enkelt sätt klassificera försäljningen

efter olika indelningsgrunder, t.ex. i en skattebelagd och en skattebefriad

del. Något för alla berörda apotek enhetligt system för användandet av dataterminaler i detta syfte har dock ännu inte införts. På läkemedelsområdet tillämpas differentieringen i mervärdeskatteberäkningen endast i det sista distributionsledet. Apoteksbolagets alla inköp av läkemedel är således belagda med full mervärdeskatt. Detta innebär att bolagets redovisning av mervärdeskatt i allmänhet slutar på ett negativt belopp. Normalt får Apoteksbolaget tillbaka 40 ä 45 milj. kr. per månad från

länsstyrelsen. Återbetalningen skeri regel omkring den 15 i månaden efter

redovisningsmånaden. Systemet orsakar inte något nämnvärt likviditetsá problem eftersom återbetalningen görs efter så relativt kort tid. Att olika mervärdeskatt skall beräknas vid inköp respektive försäljning medför enligt Apoteksbolagets uppfattning inga problem. Inköpsredovisning och försäljningsredovisning sker enligt skilda rutiner, och systemet är upplagt så att svårigheter kan undvikas.: Apoteksbolagets sammanfattande bedömning är att systemet med differentiering i skatteberäkningen fungerar bra. Detta sammanhänger främst med att man för skatteredovisningen har funnit en lösning som ansluter till de redan tillämpade rutinerna för redovisning av den receptbelagda försäljningen. Personalen vid apoteken har också till följd av verksamhetens karaktär god vana vid arbetsrutiner som är relativt strikt reglerade och som kräver stor noggrannhet.

1.1.2 Bensinhandeln

Försäljningen av bensin och andra drivmedel är inte belagd med mervärdeskatt. Eftersom flertalet bensinstationer utöver dessa varor också säljer biltillbehör, smörjmedel etc. och ofta även fritidsartiklar, tobaksvaror, konfektyrer och drycker samt i ökad utsträckning dessutom ettbredare urval av livsmedelsvaror m.m. är bensinhandeln en bransch där systematisk uppdelning krävs mellan försäljning som är befriad från respektive belagd med mervärdeskatt. Enligt de uppgifter som lämnats utredningen -synes det vanligaste förfaringssättet vara att bensinstationerna i sina kassor arbetar med olika räkneverk, så att bensin- och drivmedelsförsäljningen registreras separat och den övriga delen av försäljningen i ett annat register som bildar underlaget för skatteredovisningen. På de försäljningsställen där sådan uppdelning efter skattekategori inte förekommer vid kassaregistreringen utgår man vid skatteredovisningen i stället från stationens inköpsfakturor och gör en avstämning mot den i drivmedelspumparnas register noterade försäljningen av respektive kvaliteter samt kvarvarande lager. Från bensinhandelns sida har inte redovisats några särskilda problem förknippade med den differentiering av mervärdeskatteberäkningen som krävs till följd av sortimentets sammansättning.

Bilaga 3 135

1.1.3 Dagligvaru- och kioskhandeln

Även om den helt övervägande delen av sortimentet i dagligvaru- och kioskhandeln är belagd med full mervärdeskatt förekommer även där viss försäljning som är befriad från denna skatt. Det gäller främst dagstidningar, vissa andra publikationer, lottsedlar och frimärken samt, på tjänsteområdet, inkasseringen av tips- och lottoavgifter. Försäljningen inom vart och ett av de skattebefriade områdena är föremål för separat registrering eller avräkning och särskild rapportering i förhållande till leverantören/huvudmannen. Detta synes medföra att det inte vållar några större problem att i bokföringen avgränsa den -i flertalet fall relativt obetydliga - andel av omsättningen som skall undantas från beräkningen av mervärdeskatt. Vad gäller försäljningen av dagstidningar i dagligvarubutikerna underlättas rutinerna av att handeln i detta fall har att göra med en enda leverantör, Presam. Efter det att tidningsförsäljningen först, liksom den övriga försäljningen, tillgodoräknats dagskassan görs en avräkning mot Presams faktura och en motsvarande ombokning sker därefter. Att systemet upplevs som smidigt och utan nackdelar sammanhänger enligt handelns bedömning också med att svinnet när det gäller dagstidningar är obetydligt.

1.1.4 Bygg- och VVS-material

Försäljningen i sista distributionsledet av byggmaterial, färg, utrustning för VVS-installationer etc. sker enligt två i princip skilda system, nämligen dels från butiker inom främst järn-, färg- och VVS-handeln samt varuhus, dels via byggmästare, installatörer och andra hantverkare i samband med utförande av arbete. Vid butiksförsäljning är dessa varor belagda med full mervärdeskatt medan skatten för den senare typen av försäljning beräknas enligt särskilda regler som innebär lägre skatt. De erfarenheter utredningen tagit del av när det gäller den speciella typ av differentiering som förekommer inom detta varuområde - olika mervärdeskatt för samma varuslag beroende av distributionsmetod - hänför sig framför allt till butiksfackhandeln, dvs. företag som uteslutande har att tillämpa den högre mervärdeskatten. Dessa företag anser sig konkurrensmässigt missgynnade av systemet med olika mervärdeskatt. En diskriminering ligger enligt företrädarna för butikshandeln redan i principen, som medför negativa konsekvenser för denna handel även när tillämpningen hos hantverkare, installatörer etc. sker strikt enligt reglerna. Till de snedvridande effekterna bidrar enligt samma företrädare också den omständigheten att många bygg- och hantverksföretag, som genom att de utför arbete med materialet är berättigade att av köparen debitera den lägre mervärdeskatten, även i viss utsträckning bedriver ren varuförsäljning utan att denna är förbunden med arbete. Därvid skall givetvis den högre mervärdeskatten utgå. Det har emellertid framhållits för utredningen att i den praktiska tillämpningen gränsfall alltid kan uppträda och att vid faktureringen en strikt åtskillnad mellan de olika skatteuttagen måhända inte alltid upprätthålls fullt ut. Från företag verksamma inom byggnads- och installationsbranscherna har å andra sidan inte redovisats några problem eller nackdelar förknippade med

136 Bilaga 3

tillämpningen av olika skatt vid olika typer av försäljning. Utförda tjänster och försålt material debiteras genom fakturor där i varje särskilt fall uttagen mervärdeskatt särredovisas. Att i den fortsatta bokföringen och skatteredovisningen iaktta differentieringen vad gäller mervärdeskatten innebär mot denna bakgrund inga tekniska svårigheter. Skattemyndigheternas erfarenheter av kontrollmöjligheterna när det gäller den typ av differentierad skatt som förekommer i den här aktuella branschen redovisas i ett senare avsnitt (1.2.1).

1.1.5 Mat- och konditoriservering, rumsuthyrning

För servering av mat, drycker, konditorivaror m.m. beräknas mervärdeskatten enligt samma princip som för tjänster inom byggsektorn, dvs. skatten är i praktiken lägre än den som tillämpas generellt. Motsvarande gäller för rumsuthyrning i hotellrörelse. Många företag med serverings- eller hotellverksamhet bedriver samtidigt i viss utsträckning sådan försäljning som är belagd med full mervärdeskatt. När det gäller konditorier, kiosker, gatukök m.fl. är den med full skatt belagda andelen av omsättningen i vissa fall betydande. För hotellföretagen och särskilt de större hotellen gäller vidare att flera typer av tjänster som utförs där - garageuthyrning, valutaservice, skönhetsvård, entréavgifter vid danskvällar, anordnande av roulettespel m.m. - är befriade från mervärdeskatt. Mot denna bakgrund är det i princip nödvändigt för både mindre och större företag som tillhandahåller serveringstjänster eller rumsuthyrning att i sin kassaverksamhet och bokföring kontinuerligt särredovisa mervärdeskatten vid varje enskild transaktion. De företag som är anslutna till Sveriges Hotelloch Restaurangförbund kan för sitt arbete med intäkts- och skatteredovisningen hämta ledning från en av detta förbund utarbetad kontoplan. Däri ges detaljerade anvisningar för vilka rutiner som bör tillämpas vad gäller skattebeläggningen av de olika tjänster och förnödenheter som omfattas av försäljningen. Beträffande vissa kategorier av företag, där servering och försäljning över disk sker i samma lokal och där de praktiska svårigheterna med en fortlöpande differentiering skulle bli avsevärda, tillämpas efter överenskommelse med skattemyndigheterna i stället en schablonmetod. Skatteredovisningen för en viss period grundas därvid på beräkningar som gjorts i förväg av hur stor andel av de försålda varorna totalt sett som förtärs inom respektive utanför serveringslokalen. Denna schabloniserade redovisningsmetod utnyttjas i första hand av konditorier och s.k. hamburgerrestauranger. Ett speciellt problem sammanhänger med de särskilda regler som gäller för beskattningen av alkoholhaltiga drycker. Restauranger som har rättighet att servera vin och spritdrycker tillämpar i fråga om sina inköp av dessa drycker ett system som gör det enkelt att separat bokföra omsättningen av sådana drycker. När det gäller serveringen av vin och spritdrycker är det dock för de allra flesta restauranger i praktiken omöjligt att för varje kund individuellt beräkna mervärdeskatten enligt en från övriga poster på notan avvikande skattesats. Redovisningen blir alltså i detta avseende inte helt perfekt, men uppläggningen har godtagits efter överläggningar med skattemyndigheterna.

Bilaga 3 137

För att åstadkomma ett praktiskt förfarande för beräkningen och redovisningen av mervärdeskatten inom dessa branscher har det sålunda varit nödvändigt med särskilda beslut och anvisningar från skattemyndigheterna och även i viss utsträckning överenskommelser mellan myndigheterna och enskilda företag. Helhetsintrycket är att denna anpassning fungerat väl för det stora flertalet berörda företag. Några kvarstående problem av större omfattning, som beror på att olika mervärdeskatt skall beräknas för skilda grenar av verksamheten inom restauranger, konditorier, hotell osv., synes i stort sett inte förekomma.

1.2 Myndigheter

1.2.1 Skattemyndigheter

Hittillsvarande erfarenheter hos skattemyndigheterna när det gäller att tillämpa reducerad mervärdeskatt på vissa områden går i stort sett ut på att reglerna om sådan differentiering ger upphov till mängder av tolkningsproblem. Ett grundläggande krav för att beräkning och uppbörd av mervärdeskatt skall fungera väl är enligt dessa erfarenheter att beskattningen är generell, att en generell avdragsrätt gäller och att skattesatsen är enhetlig. De problem som skattemyndigheterna ställs inför hänför sig i betydande utsträckning till byggnads- och anläggningsbranschen. Som redan framgått under avsnitt 1.1.4 är försäljning av en vara belagd med full mervärdeskatt medan lägre skatt gäller - även för materialdelen - om t.ex. montage- eller installationsarbete avseende varan äger rum. Regeln har närmare bestämt den innebörden att beskattningsvärdet skall utgöra 60 procent av vederlaget ”vid omsättning av byggnads- eller anläggningsentreprenad eller annan tjänst som avser fastighet, i vissa fall dock endast 20 procent. - Ett av de problem skattemyndigheterna och givetvis även den skattskyldige - kan ställas inför gäller innebörden av ordet fastighet. Vidare är det ofta oklart om innebörden av begreppet byggnadsentreprenad är sådan att det reducerade beskattningsvärdet får tillämpas i ett visst fall. Kontrollproblemen är betydande, och mot denna bakgrund är det enligt skattemyndigheternas bedömning troligt att åtskilliga feldebiteringar äger rum inom denna sektor av mervärdeskattesystemet. Feldebiteringar kan enligt samma bedömning antas förekomma såväl till konsumenternas fördel —varvid statskassan gör en motsvarande förlust- som till köparnas nackdel, varvid statskassan får en icke avsedd merintäkt. När det gäller dagligvaruhandeln synes däremot, även enligt skattemyndigheternas uppfattning, den begränsade_differentiering i mervärdeskattehänseende som f.n. förekommer ha fungerat utan större problem. Myndigheternas kontroll är i detta fall tämligen enkel. En mera övergripande redovisning av principerna för och tillämpningen av mervärdeskattesystemet från skattemyndigheternas synpunkt- med särskild hänsyn till frågan om en eventuell ytterligare differentiering av skatten på livsmedelsområdet - lämnas i ett senare avsnitt av denna bilaga (2.2.1).

138 Bilaga 3

1.2.2 Tullmyndigheter

Den nuvarande ordningen med befrielse från mervärdeskatt för vissa varor och lägre skattesats för monteringsfârdiga hus har inte såvitt gäller importerade produkter medfört några allvarliga problem för tullverket.

2 Tänkbara konsekvenser av en differentiering av

mervärdeskatten avseende livsmedel

2.1 Företag

2. I .I Industrin

En effekt som uppstår vid en eventuell differentiering av mervärdeskatten gäller företagens likviditet, som påverkas negativt. Belastningen blir betungande i synnerhet för detaljhandelsföretagen, om differentieringen tillämpas enbart i det sista ledet, men effekterna fördelas över en större del av distributionskedj an om differentieringen avser samtliga led. Idet sistnämnda fallet väntas exempelvis även bland de enskilda mjölkproducenterna uppkomma ett växande behov av extern upplåning med ökade räntekostna- \ der. På slakteriområdet blir effekterna kännbara för förädlingsföretagen genom att råvaran, levande djur, inte klassificeras som livsmedel. Vilka konsekvenserna för livsmededelsindustrin av en differentierad mervärdeskatt skulle bli i övrigt och vilka tillämpningsproblem som skulle uppstå, synes i hög grad bero av huruvida den lägre skatten skulle gälla för alla eller endast en del av livsmedlen. Bedömningen av dessa frågor skiljer sig i viss mån mellan å ena sidan företrädare för mejeri-, slakteri- och kvarnbranscherna m.fl. industrigrenar anknutna till jordbrukarnas föreningsrörelse, och å andra sidan den övriga livsmedelsindustrin. Med hänsyn härtill redovisas i det följande de uppgifter som hänför sig till dessa båda områden var för sig.

Mejeri-, slakteri- och kvarnbranscherna

De större industriföretagen inom berörda branscher har numera redovisnings- och faktureringssystem som är så flexibla att företagen utan större problem kan hantera olika uttag av mervärdeskatt. För de mindre företagen kan en differentierad skatt däremot medföra vissa administrativa svårigheter. Om samtliga led berörs av den differentierade skatten, drabbas även de enskilda jordbrukarna av ett visst merarbete vid sin redovisning. Klassificering i skattehänseende av produkter som säljs till slutliga förbrukare (konsument och storhushåll) torde inte vålla några större problem. Klassificeringsfrågan synes dock vara ett starkt skäl för att begränsa en eventuell differentiering av mervärdeskatten till sista ledet. Om differentieringen omfattar samtliga led blir för det första jordbruksföretag berörda. För det andra måste även råvaror, halvfabrikat m.m. inom livsmedelsområdet klassificeras om dessa inte skulle omfattas av skatteförmånen. Det är nämligen mycket svårt att inom förädlingsindustrin entydigt

Bilaga 3 139

skilja på råvaror, halvfabrikat och färdigvaror. Avgörande för en sådan uppdelning är ofta inte varans karaktär utan vem som är köparen och dennes användning av varan. Omfattar differentieringen samtliga led blir dessa - vid en skattereduktion endast för färdigvaror - större för det fall problem enbart vissa produktgrupper beläggs med lägre skatt än om hela livsmedelssortimentet medtas. differentieringen av mervärdeskatten till att omfatta endast Begränsas ledet slutlig förbrukare måste å andra sidan leverantörerna skattemässigt kundkategorierna butiker respektive storhushåll. Bland de till avgränsa anknutna industrierna är partidistributionen oftast inteföreningsrörelsen varför ett merarbete här uppstår för grerad med förädlingsverksamheten, flertalet Flera kunder hos mejerierna och slakterierna har en företag. blandad butiks- och storhushållsverksamhet. I dessa fall kan det visa sig problematiskt att genomföra en invändningsfri klassificering. Med avseende på de till jordbruket anknutna industribranscherna bedöms de sammanlagda effekterna bli klart positiva, bl.a. i form av försäljningsökningar, om mervärdeskatten på livsmedel skulle tas bort och åtgärden inte finansieras genom sänkta eller slopade livsmedelssubventioner.

Övrig livsmedelsindustri

Från företrädare för den livsmedelsindustri som inte är knuten till jordbrukskooperationen framhålls med eftertryck det angelägna i att .en eventuell differentiering av mervärdeskatten läggs upp så, att enhetlig skattesats kommer att gälla för samtliga livsmedelsprodukter. Enligt denna är det viktigt att livsmedelsområdet avgränsas enligt samma uppfattning definition som används i livsmedelslagen. Om hela livsmedelssortimentet sålunda beskattas efter en enhetlig lägre mervärdeskatt, behöver man enligt dessa bedömare inte förutse några nämnvärda administrativa problem. Inte heller skulle enligt samma bedömsnedvridas mellan branscher, företag eller enskilda ning konkurrensen Produktutveckling kan väntas äga rum på ett naturligt sätt utan produkter. sidoblick på eventuella skattemässiga konsekvenser. Enligt företrädarna för industrin skulle man inte heller behöva stöta på några större administrativa problem om mervärdeskatten blev differentierad i samtliga led. Förutsatt att hela livsmedelsområdet omfattas, skulle en differentierad mervärdeskatt bli till nytta för livsmedelsindustrin därför att den kan väntas öka konsumtionen av livsmedel. Negativa konsekvenser kan däremot enligt samma bedömare förutses, om man skulle införa ett system med olika mervärdeskatt för olika typer av livsmedel. Detta skulle snedvrida konkurrensen på livsmedelsområdet. Även hos företagen skulle en kostnadshöjande administration behöva införas med syftet att placera produkterna i rätt skatteklass. Från industrins sida befarar man effekter bl.a. på sysselsättningen, motsvarande dem som inom choklad- och konfektyrindustrin samt bryggeriindustrin i uppträtt samband med att produktskatterna på dessa branschområden ändrats. Att över huvud taget avgränsa olika kategorier av livsmedel på ett och entydigt sätt som underlag för olika beskattning skulle meningsfullt industrins innebära stora svårigheter. Exempelvis har enligt uppfattning

140 Bilaga 3

hittills ingen lyckats på ett godtagbart sätt indela livsmedlen i näringsriktiga och icke näringsriktiga. En eventuell uppdelning efter förädlingsgrad, så att enbart de lågförädlade livsmedlen blev omfattade av lägre mervärdeskatt, skulle orsaka omfattande merarbete i näringslivet. Den skulle medföra tolkningsproblem och risk för missbruk. Genom att de högförädlade livsmedlen blev högre beskattade skulle konsumtionen av dessa gå ned, varvid betydande delar av livsmedelsindustrin skulle få försämrade resultat med bl.a. minskad sysselsättning som följd.

2.1.2 Handeln

Sänkning eller slopande av mervärdeskatten på hela eller delar av livsmedelsområdet skulle negativt påverka dagligvaruhandelns likviditetssituation. Om skatten tas bort helt för alla livsmedel minskar likviditeten på ett avgörande sätt. Dagligvaruhandeln är särskilt känslig för denna typ av påverkan eftersom så gott som all försäljning sker kontant och betalningstiderna mellan butik och leverantör i regel är mycket korta. De negativa effekterna i likviditetshänseende kan enligt uppfattningen i detaljhandeln bli drastiska för detta distributionsled om differentieringen av mervärdeskatten skulle begränsas till sista ledet. Från den sakkunskap som har anknytning till partihandeln har å andra sidan framförts den uppfattningen, att de administrativa problemem skulle bli utomordentligt stora och kontrollmöjligheterna obefintliga, om differentieringen skulle tillämpas även i de tidigare leden av distributionskedjan. Om mervärdeskatten differentieras påverkas det praktiska butiksarbetet dels beroende på var gränsdragningen i sortimentet sker, dels beroende på vilka krav som ställs på precisionen i butikernas datahantering och redovisning. svårigheterna ökar ju mer detaljerade uppgifter som behöver redovisas för skattemyndigheterna. Skulle exempelvis krav ställas på att varorna skall särregistreras i varje butikskassa uppstår mycket stora problem. De flesta små och medelstora butiker saknar register med två eller flera räkneverk, vilket i så fall skulle komma att krävas. Om endast en del av livsmedlen beskattas med den lägre skatten eller befrias från mervärdeskatt behöver vidare särskild markering på förpackningarna införas till ledning för kassapersonalens registrering. Även om man avstår från det krav på exakthet som en särregistrering i kassorna skulle tillgodose och för redovisningen till skattemyndigheterna godtar en schablonberäkning baserad på inköpsfakturor och genomsnittliga pålägg etc., uppkommer ett icke obetydligt merarbete för det enskilda butiksföretaget. Detta merarbete bedöms dock inte bli större än att det kan bemästras, om myndigheternas krav på precision inte ställs orimligt högt. Avgränsningsproblem kan vid en differentiering av mervärdeskatten väntas uppstå även om lägre eller slopad skatt skulle tillämpas generellt för alla ätbara produkter. Blir det berörda sortimentet definierat så brett, kan särskiljandet av de olika varugrupperna dock inte väntas bli alltför svårt att genomföra praktiskt. Skulle däremot bara en viss del av livsmedelsvarorna omfattas av den avvikande skatteberäkningen, räknar företrädare för dagligvaruhandeln med mycket betungande gränsdragningsproblem och därmed förknippade kontrollproblem.

Bilaga 3 141

2.1.3 Mat- och konditoriservering, rumsuthyrning

För restaurangernas del gäller att dessa redan med nuvarande system har att arbeta med olika mervärdeskatt på skilda delar av verksamheten. Avgränsningen mellan dessa anknyter emellertid till traditionella, inarbetade begrepp som t.ex. servering, serveringsavgift, försäljning över disk, tobaks-

försäljning och entréavgifter. Kontering och bokföring sker manuellt även i

stora företag. Det bedöms inte möjligt att med nuvarande maskinpark och administrativa system gå över till exempelvis en mera detaljerad redovisning gällande enskilda varuslag för att tillgodose kundens krav på specifikation av mervärdeskatten. Skulle en differentiering av mervärdeskatten på livsmedel medföra krav på en mera specificerad bokföring även hos restaurangerna, behöver den nu tillgängliga apparaturen i stor utsträckning bytas ut. Insatsvarornas fördelning på varuslag varierar mycket mellan olika restauranger. En differentiering av mervärdeskatten mellan olika typer av livsmedel skulle därför påverka konkurrenssituationen så, att vissa kategorier av restauranger gynnades och andra missgynnades. Utbudet och prissättningen skulle sannolikt därmed kommma att förändras. Det som här redovisats beträffande restaurangernas förhållanden gäller i tillämpliga delar även för konditorier m.fl. serveringsställen. I den mån restaurangverksamhet bedrivs integrerad med hotellrörelse kan effekter som inträffar med avseende på den förstnämnda verksamheten också få vissa följdverkningar för den andra rörelsegrenen.

2.2 Myndigheter

2.2.1 Skattemyndigheter

När i det föregående tänkbara konsekvenser av en eventuell differentiering av mervärdeskatten skisserats på grundval av uppgifter från näringslivet, har de redovisade effekterna i vissa delar avsett kontrollproblem eller skatteadministrativa förfaranden över huvud. I det följande görs ett försök att mera systematiskt beskriva de principiellt sett viktigaste av de följdverkningar som en ytterligare differentiering av mervärdeskatten skulle få ur skatteadministrativ synpunkt. I syfte att sätta in de problem som aktualiserasi sitt större sammanhang ges först en översikt över principer, tillämpnings- och kontrollförfaranden m.m. inom skattesystemet mera allmänt. Framställningen bygger i dessa avseenden delvis på en rapport från det s.k. PLAN-projektet (RSV Rapport 1983:1).

Skatter. skattekontroll och rättvisa

En grundläggande strävan när det gäller utformningen av regler och tillämpningsförfaranden på skatteområdet måste vara att åstadkomma ett system som en majoritet av befolkningen kan acceptera. Skulle flertalet skattskyldiga aktivt motarbeta systemet kan inte ens en utbyggd kontrollverksamhet garantera reglernas efterlevnad.

142 Bilaga 3

All skattekontroll innebär en balansgång mellan två delvis motstridiga intressen. Å ena sidan kan de skattskyldiga kräva att vissa minimikrav uppfylls när det gäller integritet och rättssäkerhet. Å andra sidan är det angeläget att kontrollverksamheten är effektiv, dvs. att man lyckas spåra och beivra olika former av skatteundandragande. Ibland är integritets- och rättssäkerhetsaspekterna så tungt vägande att effektivitetskraven måste vika. Huvudsyftet med skattekontrollen kan anses vara att bidra till ökad total rättvisa genom att upptäcka undandraganden och att ta fram underlag för fastställelse av skatt och beslut om eventuella påföljder. Skattekontrollen kan emellertid inte åstadkomma en högre grad av rättvisa än den som skattesystemet i sig rymmer. I den mån systemet innehåller bestämmelser som leder till en orättvis beskattning måste dessa omprövas. Orättvisor föder kompensationstänkande och detta kan ta sig uttryck i sviktande lojalitet. Vidare går det inte att kontrollera bort ett utbrett skattefusk. En sådan situation måste i stället angripas lagstiftningsvägen. Ett ytterligare problem ligger däri att utvecklingen mot alltmer komplicerade regler medför att resurser ständigt omfördelas från offensiv kontroll till formalkontroll, dvs. korrigeringen av oavsiktliga fel ökar i omfattning på bekostnad av insatserna mot avsiktliga fel. Det är därför inte i första hand resursutbyggnad som krävs utan förenklingar av lagstiftningen. Sker inte detta kommer möjligheterna att opåtalat undanhålla inkomster från beskattning att öka, vilket måste vara oacceptabelt ur rättvisesynpunkt.

Skattekontroll och lagstiftningsteknik

I princip har skattemyndigheterna att anpassa sin verksamhet efter rådande skattesystem och fattade beslut. Möjligheterna att utnyttja resurserna effektivt är dock beroende av hur regelverket utformats. Det finns med andra ord mer och mindre kontrollvänliga system. Av denna anledning studeras i den åberopade rapporten från riksskatteverket olika skatter ur såväl materiell som formell synvinkel. I materiellt hänseende gäller att skattereglerna bör vara enkla och lätta att förstå samt så utformade att de inte inbjuder till skattefusk och kringgående av skattelag. De formella reglerna slår fast hur kommunikation skall ske mellan myndigheter och skattskyldiga, när och hur beslut skall fattas samt formerna för överklagande av beslut. Reglerna anger inte enbart de yttre ramarna för skattemyndigheternas arbete. De har också en direkt styrande inverkan på den verksamhet som faktiskt bedrivs. Allmänt gäller att deklarationsvolymen minskar ju tidigare i tillverknings- /konsumtionskedjan man lägger skattskyldigheten och därmed deklarationsplikten. De flesta av punktskatterna kan sägas åskådliggöra detta förhållande. Socialavgifterna är ett annat exempel liksom mervärdeskatten. Vidare är en skatt, som tas ut på en produktionsfaktor, vilken år lätt att identifiera och kvantifiera, i princip enklare att administrera än en nettovinstskatt. Underlaget för en nettovinstskatt är nämligen mycket svårt att fastställa. Ju fler syften en nettovinstskatt skall uppfylla desto svårare blir den att hantera administrativt och kontrolltekniskt.

3 143

Bilaga

Reciprocitetsprincipen innebär att avdrag hos en skattskyldig motsvaras av skatteplikt hos en annan. Rent teoretiskt bör en fullt genomförd sådan princip vara till fördel ur kontrollsynpunkt. Så länge principen upprätthålls kan därför skattesystemet eller enstaka delsystem sägas innehålla självkontrollerande moment. Dessa kan förstärkas genom att vissa formkrav ställs på faktura för att den skall berättiga till avdrag. Sådana regler återfinns i första hand i mervärdeskattelagen. Fastställelseförfarandet bör vara så enhetligt som möjligt, i synnerhet beträffande skatter som har starka samband i materiellt hänseende. Fastställelseperiodens längd bör vara avpassad med hänsyn till underlaget för de avlämnade deklarationerna. Dessutom är det angeläget att samband i materiellt hänseende mellan olika skatter beaktas. Skatteadministrationens problem är mest framträdande på inkomstbeskattningens område. Trots att denna skatt svarar för endast 42 procent av den totala skatteuppbörden tar den i anspråk 85 procent av personalresurserna, skattedomstolar och kronofogdemyndigheter oräknade. Analyser visar att den beskrivna situationen till stor del kan förklaras med valet av lagstiftningsteknik. Sammanfattningsvis görs i riksskatteverkets rapport följande bedömningar. För det första har inkomstskatten konstruerats på ett sådant sätt att hela befolkningen gjorts deklarationsskyldig. En konsekvens härav har blivit att skatteadministrationen ägnat sig åt en intensivare kontroll av löntagare än av r rörelseidkare trots att de senare har betydligt större möjligheter att undgå beskattning. För det andra har rörelsebeskattningen och realisationsvinstbeskattningen gjorts så komplicerade att motsvarigheter knappast kan återfinnas i andra länder. Detta har bidragit till att varken skattskyldiga eller Skatteadministration helt behärskar skattesystemet. Förenklingar är därför nödvändiga, inte minst av rättviseskäl. För det tredje upprätthålls inte reciprocitetsprincipen på en rad områden. Detta gäller i första hand inkomstskatten och socialavgifterna. En stor del av befolkningen frestas därför relativt regelbundet att medverka till skatteundandragande. För det fjärde har uppgiftsskyldigheten i inkomstskattesystemet utformats i enlighet med 1890-talets principer vilka anpassats till 1920-talets kontrolltänkande. Avvägning har inte skett mot något konkret mål för verksamheten. För det femte är inkomstskattens fastställelseförfarande utformat för ett agrarsamhälle vid seklets början och inte för ett modernt och industrialiserat samhälle. Förfarandets otidsenlighet medför en förstärkning av olikformigheten i beskattningen. Dessutom skapar det onödig administration. Slutligen är fastställelseperioden inte anpassad till konstruktionen av de olika skatterna och avgifterna. Den korta fastställelseperioden i inkomstskattesystemet försvårar en effektiv administration och kontroll av skatterna. Mervärdeskatten uppfyller- till skillnad från inkomstskatten -i betydande utsträckning de olika krav i materiellt och formellt hänseende som redovisats ovan. Genomgripande förändringar är nödvändiga på inkomstbeskattningens område. Det är samtidigt angeläget att övriga skatter och avgifter inte

144 Bilaga 3

tillförs moment. Risken komplicerande är annars att nya felaktigheter medvetna eller omedvetna - hamnar i uppstår och att skatteadministrationen en akut kris.

M ervärdeskattesystemet

Mervärdeskatten är den skatt som bäst uppfyller de krav som kan ställas i kontrollhänseende. Den är också förhållandevis modern och återfinns i samtliga EG-länder. Det är inom mervärdeskatteområdet som EG hunnit längst i sina strävanden att harmonisera lagstiftningen medlemsländerna emellan. För Sveriges del har mervärdeskatteutredningen (Fi 1971:05) under 1970-talet successivt lagt fram förslag som syftar till att göra skatten kontrollvänlig. Uttryck för detta är övergången till en redovisningsmetod enligt bokföringsmässiga grunder, kravet att registreringsnummer skall anges på faktura och bestämmelserna om avdrag för s.k. fiktiv skatt. Vidare

har utredningen i sitt senaste delbetänkande (Ds Fi 1983:10) föreslagit att

resterande inslag av kontantmässig redovisning (dispensmetoden samt särbehandlingen av avbetalningshandeln) tas bort ur mervärdeskattelagen. Samtliga dessa ändringar är ägnade att skapa större identitet i begreppshänseende mellan inkomstskatt och mervärdeskatt. Utredningen har dessutom föreslagit att sambandet mellan skatterna skall utnyttjas för automatisk och generell informationsöverföring från mervärdeskatt till inkomstskatt, så att mervärdeskattedeklarationens uppgifteri kontrollsyfte kan stämmas av mot uppgifterna i inkomstdeklarationen. Nedan lämnas en kortfattad redogörelse för mervärdeskattesystemet. Samtidigt görs jämförelser med i första hand inkomstbeskattningen av rörelse. En beskrivning lämnas även av nuvarande kontrollverksamhet.

Beräkning av underlag

Mervärdeskatt tas ut på enskilda affärshändelsen Trots att skatten skall drabba konsumtionen inom landet är uppbörden uppdelad på samtliga led i produktions- och distributionskedjan. Av denna anledning är skatt på förvärv i skattepliktig verksamhet avdragsgill från skatt på omsättning. Kännetecknande för mervärdeskatten är vidare att den utgår i omedelbar anslutning till de enskilda affärshändelserna. Om verksamheten under ett räkenskapsår gått med vinst eller förlust saknar betydelse. I och med att affärshändelsen sker övervältras skatten på köparen. inkomstbeskattningen av rörelse är en nettovinstskatt. Frågan om skatt skall utgå kan besvaras först sedan samtliga resultatpåverkande affärshändelser under ett räkenskapsår summerats. Sålunda framräknat nettobelopp skall efter det att korrigering gjorts för resultatreglerande poster samt utvisa ett överskott — nettointäkt. Inkomstbebokslutsposter skattepliktig skattningen av rörelse är varken konstruerad eller avsedd som en övervältringsskatt. Jämför man mervärdeskatten och rörelsebeskattningen på detta sätt är det på sin plats att påpeka att de enskilda affärshändelserna så gott so..1 alltid är skattepliktiga eller i någon form avdragsgilla i båda systemen. Det mest betydelsefulla undantaget är lönekostnaderna som är avdragsgilla endast i

Bilaga 3 145

rörelsebeskattningen (lön är inte belagd med mervärdeskatt). För rörelsebeskattningen tillkommer dessutom att förvärv av byggnader och inventarier görs till föremål för periodisering samt att tillväxt- och stabiliseringspolitiska hänsyn tas vid beräkning av nettointäkt. Mervärdeskatten kan sålunda i redovisningstekniskt och kontrollmässigt hänseende också sägas ha karaktär av företagsbeskattning. Detta förhållande - den s.k. gemensamma beskattningsramen - kan beskrivas på följande sätt.

Momsmervärde (exkl. skatt) + Utgående varulager — Ingående varulager + Nettoinvesteringar - Avskrivningar i Resultatregleringsposter - Fondavsättningar = Nettointäkt av rörelse Med momsmervärde förstås skillnaden mellan rörelsens omsättning (exkl. skatt) och samtliga förvärv för verksamheten (exkl. skatt). En stor del av komplexiteten i rörelsebeskattningen är hänförlig till de regler som styr rätten till av- och nedskrivning, fondavsättning samt övriga resultatreglerande poster. Mervärdeskatten kan därför sägas vara enklare till sin konstruktion. En konsekvens av detta är att den bör vara lättare att administrera och kontrollera. Det är emellertid fel att karakterisera mervärdeskatten som enkel. I vissa hänseenden har man för att uppnå neutralitet i beskattningen dels komplicerat enskilda regler, dels infört undantag från skatteplikten. Reduceringsreglerna är ett uttryck för en politisk strävan att vid skattens införande inte fördyra i första hand bostadsproduktionen. Motsvarighet till dessa regler saknas i andra länder. Flera av dessa har däremot differentierade Skattesatser för olika varugrupper. Det är därför knappast korrekt att påstå att svensk mervärdeskatt är mer komplicerad än motsvarande skatt i andra länder.

Uppbörd Ur uppbördssynpunkt är det en fördel att ha skatter som med någon tillförlitlighet kan tas ut successivt under ett år. Om det är nödvändigt att låta de löpande skatteinbetalningarna vara preliminära, är det angeläget att skillnaden mellan preliminär och slutlig skatt blir liten. I annat fall finns risk att medel för betalning av skatten saknas när det slutliga kravet kommer. Mervärdeskattesystemets principiella konstruktion gör att det förstnämnda villkoret uppfylls. Skatten tas ut löpande i takt med att affärshändelser sker. Uppbörden sammanfaller med deklarationsskyldigheten. Någon preliminär uppbörd finns inte. Deklaration lämnas i regel sex gånger per år. För många skattskyldiga är uppbörden emellanåt negativ, varför skatt inte skall betalas in utan i stället återfås. Detta förhållande skapar speciella kontrollproblem. En stor del av mervärdeskatteenheternas kontrollverksamhet ägnas därför åt s.k. negativa deklarationer.

146 3

Bilaga

Utlandstransaktioner

För inkomstbeskattningens del föreligger särskilda kontrollproblem i de fall då företag köper och säljer varor eller tjänster i utlandet. Företag med sådana transaktioner kan frestas att lägga en del av vinsterna utomlands. Dessa saknas i fråga om mervärdeskatten, eftersom skatt endast utgår vid problem omsättning inom landet. Exportomsättning beskattas inte. Vid import tar staten ut skatt via tullverket men återbetalar samma belopp genom länsstyrelse. Mervärdeskatten kan i detta avseende anses vara kontrollvänligare än inkomstskatten. I och med att export inte är belagd med mervärdeskatt kan beskattning undgås om inrikes omsättning rubriceras som export. Detta kontrollproblem är specifikt för mervärdeskatten.

Reciprocitetsprincipen

Ett studium av hur reciprocitetsprincipen upprätthålls i olika delsystem visar att problemen förefaller vara mest akuta med avseende på inkomstskatten och socialavgifterna. Reduceringsreglernas konstruktion gör att mervärdeskatten åtminstone inom området är mindre drabbad av byggnadshantverk den bristande reciprociteten i lagstiftningen. Detta sammanhänger med att är så konstruerad att materialdelen och inte lönedelen i en reduceringsregeln byggtjänst beskattas till mervärdeskatt. fungerar inte - vare sig beträffande inkomstskatt Reciprocitetsprincipen eller mervärdeskatt - vid försäljning av varor för slutlig privat konsumtion, dvs. i detaljhandeln. Detta kan leda till situationen att båda parter i en transaktion tjänar på att denna undanhålls från beskattning. När det gäller torde det dock tillhöra att handlare och dagligvaruhandeln ovanligheterna kund kommer överens om att undanhålla transaktioner. Däremot förekommer det att handlare underlåter att t.ex. redovisa en eller annan dagskassa. Detta gynnar emellertid inte kunden, vilket kan vara fallet när tjänsteprestationer undanhålls från beskattning.

Kontrollverksamheten

Det är möjligt att urskilja åtminstone tre typer av kontroll, nämligen registreringskontroll, deklarationsgranskning och revision.

Registreringskontroll

Denna kontroll kan alla som vidtas för att sägas innefatta åtgärder registrering till mervärdeskatt skall kunna ske på ett korrekt sätt. Syftet med kontrollen är därför att registrera alla som skall registreras enligt.mervärdeskattelagen samt att avregistrera verksamhet som upphört. Riksskatteverkets statistik för åren 1977-1979 visar att antalet nyregistreringar uppgått till i genomsnitt drygt 45 000 per år. Motsvarande siffror utgör för avregistreringar och övriga registreringsändringar 37 000 respektive som väl medfört men inte 54 000 per år. Antalet ärenden, utredning registrering, uppgick år 1979 till 6 000 för hela landet.

3 147

Bilaga

Deklarationsgranskning

Deklarationsgranskningen har dels formell, dels materiell karaktär. Den formella granskningen avser i första hand en undersökning om deklarationen fyllts i på ett korrekt sätt. Den omfattar även maskinella jämförelser mellan deklarerade belopp och inbetalt belopp samt mellan deklarerad omsättning och utgående skatt. Syftet med den materiella är att granskningen kontrollera att gällande beskattningsregler har följts. I mervärdeskatteregistret finns för närvarande drygt 400 000 skattskyldiga vilka per år lämnar ca 1,4 milj. deklarationer. riksskatteverkets Enligt MOMS-ORG-projekt blir ca 20 procent av dessa föremål för granskning i materiellt hänseende. Mer än hälften av dem som granskas på detta sätt är negativa deklarationer och inkomna självrättelser. Detta innebär att den som regelmässigt lämnar negativa deklarationer blir föremål för granskning varje period, medan den som aldrig lämnar negativa deklarationer löper liten risk att bli granskad av mervärdeskatteenhet. Den tidigare omtalade automatiska informationsöverföringen av mervärdeskattedeklarationernas uppgifter till de organ som handlägger inkomstskattesystemet har numera börjat tillämpas i mer än hälften av länen. Härigenom sker en viss avstämning av mervärdeskattedeklarationens uppgifter mot inkomstdeklarationen.

Revision

Revisionsverksamheten är att se som ett komplement till och en fördjupning av deklarationsgranskningen. Den bedrivs på olika plan och från varierande utgångspunkter. Mervärdeskattekontroll i form av revision utförs i första hand av mervärdeskatteenhet och revisionsenhet men i viss utsträckning även av taxeringsenhet. Mervärdeskatteenheternas revisionsverksamhet avser primärt kontroll av negativa deklarationer, kontroll av nystartade företag men också branschgenomgångar. Revisionsenheternas mervärdeskattekontroll utförs regelmässigt som ett led i taxeringsrevision som oftast initierats i annat syfte.

A ven

vgränsningsaltemati

För sina överväganden om en eventuell differentiering av mervärdeskatten på livsmedel har utredningen arbetat med sex olika alternativ när det gäller avgränsningen av det varuområde som skulle beröras. säker Någon bedömning av hur de administrativa och kontrollmässiga effekterna skulle komma att variera mellan de olika avgränsningsalternativen går det inte att göra. Av erfarenhet vet man att en stor del av de praktiska problem som uppkommer vid ändringar i skattelagstiftningen visar sig först sedan denna trätt i kraft. Det står fullt klart att skattemyndigheterna kommer att drabbas av ett administrativt och kontrollmässigt merarbete om mervärdeskattesystemet differentieras ytterligare. Omfattningen härav är svår att bedöma. En viss uppfattning kan man få genom att studera hur underlaget för skatteredovisningen skulle påverkas av att mervärdeskatten sänks eller för slopas livsmedel. Vidare bör man studera vilka olikheter i kontrollhänseende som

148 3

Bilaga

inträffar om differentieringen begränsas till endast det sista ledet i distributionskedjan jämfört med ett läge då samtliga led berörs. Ett försök att beräkna vilken typ av skatteundandragande som kan förväntas uppträda med lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel kan också göras.

Metoder att beräkna beskattningsvärdet vid differentiering av

mervärdeskatten

Mervärdeskatten utgör för närvarande 19 procent av beskattningsvärdet, dvs. priset inklusive skatten. Räknad på priset före skatt blir mervärdeskatten 23,46 procent. I vissa fall utgår skatt på ett till 60 respektive 20 procent reducerat beskattningsvärde. Dagens mervärdeskatt är därför redan differentierad i den meningen att skatt i praktiken tas ut efter fyra skattesatser, 0 procent, 3,95 procent, 12,87 procent samt 23,46 procent (påläggsskattesatser). Med avseende på varor förekommer dock med något enstaka undantag bara procentsatserna 0 och 23,46 procent. Differentieringen har följaktligen störst räckvidd på tjänsteområdet. Den som är skattskyldig till mervärdeskatt är också skyldig att utfärda faktura för varje skattepliktig transaktion. Av fakturan skall framgå vederlagets belopp mervärdeskattens belopp utställarens namn och adress

EICJEJEJUDD

mottagarens namn och adress transaktionens art plats för varans mottagande utställarens registreringsnummer till mervärdeskatt. Detaljhandeln och restaurangbranschen har undantagits från faktureringsskyldigheten. Samtidigt omfattas i stort sett alla tjänster av faktureringsskyldigheten. Detta innebär att tjänstens innehåll kan utläsas av en faktura eller av underlag för densamma, vilket skapar möjligheter att i efterhand kontrollera korrektheten i skatteuttaget. Motsvarande situation föreligger inte i detaljhandeln, då denna inte omfattas av faktureringsskyldigheten. Det kan för övrigt ifrågasättas om ens de mest avancerade kassaregister förmår ge ett underlag för kontroll som är likvärdigt med en faktura. Från näringslivshåll har framförts att det inte är realistiskt att tro att hela detaljhandeln inom överskådlig tid kommer att kunna utrustas med avancerade kassaregister. Detta medför att en stor del av detaljhandelsföretagen i ett system med lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel inte kommer att kunna dela upp omsättningen på olika varor och skattesatser med hjälp av kassaregister. Dessa företag måste därför tillåtas tillämpa s.k. indirekt metod för beräkning av beskattningsvärde, vilket innebär att omsättning och skatt räknas fram med utgångspunkt i varuinköpen. Dessa båda metoder - kassaregistermetoden och den indirekta metoden studeras mer ingående nedan. Dessutom diskuteras vilka krav som måste ställas för att skattemyndigheterna skall kunna i vart fall överslagsvis kontrollera skäligheten i skatteredovisningen.

Bilaga 3 149

Kassaregistermetoden

Detta system förutsätter att i kassaregistret omsättningen delas upp på varor med oreducerat respektive reducerat beskattningsvärde. En förutsättning härför är att varorna märkts på ett sådant sätt att kassapersonalen kan göra en uppdelning i samband med registreringen av kundinköpen. För varje affärsdag erhålls på så sätt en totalsumma för omsättning inklusive skatt av fullbeskattade varor och en totalsumma för omsättning för varor med reducerad skatt eller med slopad skatt. Skatten räknas sedan ut som procentuella andelar av dessa totalsummor.

Indirekt metod

Den som inte kan dela upp omsättningen med hjälp av kassaregister är hänvisad till att tillämpa den indirekta metoden. En teknisk beskrivning av denna metod lämnas nedan. Dessutom diskuteras hur handelsvinsten skall bestämmas. Ett försök görs att belysa vilka krav metoden ställer på uppbördssystemet.

Teknisk beskrivning

Även vid indirekt metod registreras all omsättning i kassaregister. Priserna inkluderar dock olika påslag för mervärdeskatt, eftersom varusortimentet rymmer varor med såväl reducerade som oreducerade beskattningsvärden. Den del av omsättningen som har låg skattebelastning räknas fram via varuinköpen. Sålunda erhållen summa subtraheras från totalomsättningen enligt kassaregistret, varefter den fullbeskattade omsättningen erhålls som en saldopost. Metoden illustreras nedan med hjälp av ett exempel. Av praktiska skäl förutsätts att mervärdeskatten har slopats för samtliga livsmedel.

Exempel.

Förutsättningar: Totalomsättning 5 000000 kr. inkl. skatt Varuinköp - mervärdeskatt 0 procent 2500000 kr. exkl. ” Varuinköp - mervärdeskatt 23,46 procent l 000 000 kr. Ingående lager - mervärdeskatt 0 procent 50000 kr. ” Ingående lager - mervärdeskatt 23,46 procent 100000 kr. ” Utgående lager - mervärdeskatt 0,46 procent 60 000 kr. ” Utgående lager - mervärdeskatt 23,46 procent 90 000 kr. Handelsmarginal livsmedel 20 procent Handelsmarginal övriga varor 33,9 procent

150 3

Bilaga

Beräkning av dels skattepliktig, dels skattefri omsättning samt mervärdeskatt:

Varuinköp - mervärdeskatt Oprocent I 2 500 000 kr. exkl. skatt ” Ingående lager - mervärdeskatt 0 procent + 50 000 kr. - ” ” Utgående lager - mervärdeskatt 0 procent 60 000 kr.

” ” Sålda varors anskaffningskostnad 2 490 000 kr. Omsättning - mervärdeskatt Oprocent “ (2 490 000 x 1,25) 3112 500 kr.

” Totalomsättning 5 000000 kr. inkl. “ Omsättning - mervärdeskatt 0 procent -3112 500 kr. exkl.

” Omsättning - mervärdeskatt 23,46 procent 1 887 500 kr. inkl.

Utgående mervärdeskatt (19 procent av 1 887 500) 358 625 kr.

delen av Naturligtvis är det även möjligt att räkna fram den skattepliktiga

omsättningen med hjälp av inköpen av varor med oreducerade beskattnings-

véirden.‘

Exempel

Beräkning av skattepliktig omsättning samt skatt (förutsättningar som i tidigare

exempel):

Varuinköp - mervärdeskatt 23,46 procent 1 000 000 kr. exkl. skatt Ingående lager - mervärdeskatt 23,46 procent + 100 000 kr. - Utgående lager - mervärdeskatt 23,46 procent 90 000 kr.

“ Sålda varor anskaffningskostnad 1 010 000 kr. Omsättning - mervärdeskatt 23,46 procent “ (1010 000 x 1,51) 1528 875 kr. Tillkommer mervärdeskatt 23,46 procent + 358 625 kr. (23,46 procent av 1 528 875)

skattepliktig omsättning l 887 500 kr. inkl. skatt

Bestämmande av handelsvinst

indirekt metod saknar att via Näringsidkare som tillämpar möjlighet

registrering dela upp sin försäljning på fullbeskattade respektive lågbeskatom 1 Handelsmarginalen för tade eller ej beskattade varor. Bokföringen ger därför enbart upplysning . handelsvinsten för hela varusortimentet. Den indirekta metoden förutsätter övriga varor utgör exakt 33,93835 procent. I be- dock att handelsmarginalen är känd med avseende på antingen fullbeskaträkningarna har denna varor. tade eller lågbeskattade (obeskattade) siffra använts för att få Därför är det angeläget att diskutera hur handelsmarginalen skall fram samma resultat med båda metoderna. bestämmas. Det går knappast att undvika användandet av ganska grova

Siffran 1,51 är i själva schabloner. Här skall icke diskuteras vilket statistiskt underlag för denna verket l,5137375 och schablonberäkning som kan vara lämpligt. har beräknats på följande sätt. Preliminära deklarationer 100 - 33,93835 = 66,06165; För att mervärdeskattens nuvarande uppbördssystem skall kunna bibehållas 100 : 66,061065 = 1,5137375 oförändrat krävs att den indirekta metoden ges sådan utformning att varje

Bilaga 3 151

periodredovisning blir definitiv. Detta torde dock knappast vara realistiskt, eftersom en förutsättning härför är att näringsidkaren inventerar sitt varulager - eller i vart fall den del av lagret som utgörs av livsmedel - sex

gånger per år (vid en redovisningsperiod om två månader) mot för

närvarande en gång per år. Ett mera realistiskt alternativ är i stället att uppbörden blir preliminär. Berörda företagare får då årligen lämna fem eller sex preliminära deklarationer och betala in mervärdeskatt a conto. I samband med bokslutet upprättas en årsdeklaration eller en justeringsuppgift. Ett sådant system medför mindre exakthet i uppbörden. Problemen med detta diskuteras i ett större sammanhang senare i denna bilaga.

Kontrollmässiga krav

Ett system med lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel måste kombineras med en utökad uppgiftsskyldighet för näringslivet. Skälen härför framgår av det följande. Den systematiska mervärdeskattekontrollen är för närvarande som framgått koncentrerad kring mervärdeskatteenheternas granskning av negativa deklarationer. Positiva deklarationer underkastas inte någon systematisk granskning. Det otillfredsställande i detta förhållande har påtalats av såväl mervärdeskatteutredningen som riksskatteverket. Enighet föreligger om att kontrollen av de positiva deklarationerna i allt väsentligt bör bygga på ett avstämningsförfarande innefattande mervärdeskatt och inkomstskatt. Detta möjliggörs genom att beskattningsramen är i stort sett gemensam för mervärdeskatt och inkomstskatt på rörelse och jordbruk, dvs. intäkterna är skattepliktiga och förvärven för verksamheten avdragsgilla i båda systemen. Riksskatteverket har genom det s.k. PLAN-projektet föreslagit att denna kontroll skall ske maskinellt i ett klargörings- och urvalsförfarande. En förutsättning härför är ändrade och mer enhetliga uppgifter från näringslivet. Nuvarande deklarationsbilagor avseende rörelse och jordbruk bör därför enligt riksskatteverket ersättas med standardiserade räkenskapsscheman så utformade att bl.a. mervärdeskatten kan stämmas av maskinellt mot räkenskaperna. Totalt sett bedöms det föreslagna systemet medföra minskat uppgiftslämnande för näringslivet. Förslaget har sedermera tagits upp av kommissionen mot ekonomisk brottslighet som för ändamålet skapat ett särskilt delprojekt. Kommissionen avser enligt uppgift att efter samråd med företrädare för näringslivet lägga fram ett förslag till räkenskapsschema under november månad 1983. En maskinell avstämning, som har fördelen att inte kräva ytterligare resurser, förutsätter dock en uppdelning av omsättning, varuinköp och varulager på varugrupper med olika mervärdeskatt. En ytterligare differentiering av mervärdeskatten leder därför till ökad uppgiftsskyldighet. Vidare är en uppdelning efter olika mervärdeskatt av varuinköp och varulager nödvändig för att skattemyndigheterna skall ha möjlighet att bedöma skäligheten i mervärdeskatteredovisningen för de företag som omsätter varor med lägre eller slopad mervärdeskatt och som tillämpar indirekt metod för beräkning av beskattningsvärden. För att öka tillförlitligheten i dessa skälighetsbedömningar är det förmodligen nödvändigt att

152 Bilaga 3

alla företag som omsätter livsmedel med låg eller slopad mervärdeskatt i - dvs. även företag som tillämpar kassaregistermetoden detaljhandelsledet åläggs att dela upp varuinköp och varulager efter skattebelastning.

Specifika effekter vid skattedifferentiering enbart i sista ledet

Om en differentiering av mervärdeskatten enbart skulle tillämpas i det sista distributionsledet, dvs. vid försäljning till slutlig konsument, skulle antalet skattskyldiga som blev berörda av differentieringen bli mindre än om differentieringen skulle gälla i alla led. Detta skulle från administrativ synpunkt innebära en fördel. Att den lägre eller slopade skatten på livsmedel begränsas till sista ledet innebär dels att detaljhandeln måste betala full skatt på sina inköp, dels att partihandeln har att ta ut lägre eller ingen skatt vid försäljning till storhushåll. En konsekvens av att detaljhandeln betalar full skatt för sina inköp blir att antalet negativa deklarationer ökar. Partihandeln kommer vidare att drabbas av klassificeringsproblem med avseende på all försäljning till storhushåll. Vad gäller antalet negativa deklarationer har utredningen sökt göra en beräkning av hur stor den ökning skulle bli som väntas inträffa om skattedifferentieringen skulle begränsas till sista ledet. Med ledning av grunduppgifter som ställts till förfogande av riksskatteverket kan - med vissa förutsättningar- det totala antalet negativa deklarationer vid detta alternativ uppskattas komma att öka från ca 180 000 till inemot 400 000 eller t.o.m. något mer än detta, dvs. en ökning med upp till 130 procent. En ökning av denna storleksordning när det gäller antalet negativa deklarationer skulle givetvis leda till en mycket omfattande av ökning skattemyndigheternas administration och kontrollverksamhet. Det är sannolikt att krav från dessa myndigheters sida i så fall kommer att resas på resursmässig kompensation i någon form. En annan effekt som specifikt gäller vid alternativet med differentiering av mervärdeskatten enbart i sista ledet sammanhänger med att partihandelsföretag och livsmedelsproducenter då måste behandla försäljningen till storhushåll på ett skattemässigt annorlunda sätt. Av naturliga skäl kommer detta att medföra konsekvenser även för skattemyndigheternas verksamhet. Ett första problem blir att så entydigt som möjligt bestämma vilka som skall hänföras till kategorin storhushåll. Det torde dock inte vara lätt att finna en enkel och entydig definition. Väljer man som definition alla institutioner och företag som tillhandahåller lagad mat i icke yrkesmässig serveringsverksamhet, uppkommer förmodligen betydande tillämpningsproblem. Sådana problem var mycket accentuerade i fråga om den tidigare allmänna varuskatten. Denna skatt togs ut endast vid försäljning till konsument. Det visade sig dock vara mycket svårt att avgöra vem som i realiteten var konsument. Systemet ledde till omfattande processer, rättsförluster och många gånger stora retroaktiva skattekrav.

3 153

Bilaga

Specifika effekter vid skattedzfferentiering i led

samtliga

Om den differentierade mervärdeskatten skulle tillämpas i samtliga led, skulle antalet skattskyldiga som berörs bli avsevärt större än om den lägre eller slopade skatten begränsas till sista ledet. För skatteadministrationens del skulle detta innebära en ökad belastning. Å andra sidan skulle från myndigheternas synpunkt även flera fördelar vinnas vid detta alternativ. En väsentlig fördel skulle för det första vara att säljaren för att beräkna rätt skatt inte skulle behöva undersöka vilken status kunden har eller hur denne avser att disponera den köpta varan. Att säljaren enbart behöver utgå från den sålda förnödenheten för att ta ut rätt skatt framstod som en stor fördel hos mervärdeskatten när denna avlöste den tidigare varuskatten. För det andra skulle antalet deklarationer troligen negativa i detaljhandelsledet inte öka lika starkt som om differentieringen av skatten enbart i detta led. Detta skulle tillämpades visserligen motvägas av att de negativa deklarationerna i jordbrukarledet skulle öka i antal. Det kan dock antas att beloppen på de negativa deklarationerna skulle bli väsentligt mindre totalt sett, om skattedifferentieringen kom att tillämpas i samtliga led.

Effekter på uppbördssystem, fastställelseförfarande m.m.

Den svenska mervärdeskatten är i princip uppbyggd som ett system i vilket under perioden förekommande affärshändelser beskattas definitivt. Detta förutsätter att den skattskyldige utan onödig omgång skall kunna redovisa skatt med ledning av dagbokföringen. För småföretagare som medgetts rätt att tillämpa den s.k. bokslutsmetoden innebär detta att skatteredovisningen för samtliga perioder utom den sista får ske enligt kontantmässiga principer. Skatt som hänför sig till vid räkenskapsårets utgång föreliggande fordringar och skulder redovisas först i samband med bokslut. Bokslutsmetoden är vanlig för småföretagare inom livsmedelsdetaljhandeln. I de utländska skattesystem i vilka man tillämpar differentierad mervärdeskatt har uppbörden byggts upp på kortperiodiska skatterepreliminära dovisningar. Skälet härför torde ha varit att man av skattekreditskäl önskat få så snabb uppbörd som möjligt. Det tyska systemet innebär enmånadsredovisning för de större företagen med tio respitdagar för betalning av skatten. Samtidigt måste skattskyldiga lämna helårsdeklaration som granskas tillsammans med inkomstdeklarationen. Fastställelseperioden för inkomst- och mervärdeskatt överensstämmer i detta system. För av företag någon betydelse sker därför en samordnad granskning av båda skatterna. Det har inte gjorts någon utvärdering av hur ett med flera system preliminära redovisningar under löpande år samt en definitiv helårsredovisning skulle utfalla i fråga om skattekrediter och räntebelastning jämfört med nuvarande system. - om den positiva En övergång till en ny uppbördsteknik torde dock effekten i skattekredithänseende skall kunna tas ut i sin helhet - förutsätta en annan vad Från beslutsordning gäller inkomsttaxeringen. dessa utgångspunkter blir slutsatsen att en differentierad mervärdeskatt på livsmedel inte går att förena med det hittills tillämpade svenska beskattningssystemet. En övergång till lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel förutsätter därför

154 Bilaga

att redovisningen av skatt i livsmedelshandeln detaljregleras i särskild ordning. Vidare måste bestämmelserna om restavgift och påföljder specialregleras. En ytterligare är emellertid att tillgängliga register över komplikation som driver handel med livsmedel inte är heltäckande. Registren företag omfattar inte de många företag som rent marginellt omsätter vissa dagligvaror - bensinstationer m.fl. försäljningsställen som i varierande utsträckning säljer t.ex. mjölk, bröd, kaffe, bär, frukt etc. Man måste vidare beakta det nära samband som råder mellan inkomstskatt och mervärdeskatt. En ändring av redovisad mervärdeskatt blir direkt resultatpåverkande. Sker ändringen efter beskattningsårets utgång måste följdändring ske av vederbörandes inkomsttaxering. Mervärdeskatteutreddenna problematik i sina delbetänkanden III och IV. ningen har behandlat differentieras - Det finns risk att - om mervärdeskatten ytterligare belastningen på skattedomstolarna ökar med avseende på inkomsttaxeringen.

S katteundandragandet

har konstaterats att mervärdeskatten är en modern och relativt Tidigare skatt. Detta borde tala för att skatteundandragandet är kontrollvänlig mindre utbrett när det gäller mervärdeskatten. De försök som gjorts att beräkna storleken av undandragna skatter tyder också på detta. En mätning av det svenska skatteundandragandet har för riksskatteverkets räkning utförts av docent Ingemar Hansson, Lund. Undersökningen bygger på nationalräkenskaperna. Skattefusket beräknas genom att total inkomstanvändning för konsumtion, sparande m.m. jämförs med totala deklarerade inkomster. Enligt beräkningarna i denna undersökning uppgår den svarta sektorn till av bruttonationalprodukten (BNP) i ett lägre alternativ och till 3,8 procent 5,5 procent av BNP i ett högre alternativ. För 1980 motsvarar detta 20-29 kr. i ej deklarerade inkomster och 14-20 miljarder kr. i uteblivna miljarder skatteintäkter. Därav uppskattas ungefär 1 miljard kr. i utebliven skatteintäkt vara hänförlig till de indirekta skatterna. Enligt en annan beräkning, skulle

som bygger på statistiska centralbyråns input/output-räkenskaper,

dock svinnet såvitt gäller mervärdeskatten vara betydligt större eller 2 å 3 miljarder kr. per år. Vid en diskussion om tänkbara effekter av en ytterligare differentiering av mervärdeskatten med avseende på skatteundandragandet bör man skilja mellan sådant undandragande i allmänhet och mervärdeskattespecifikt skatteundandragande. En person som bestämmer sig för att undanhålla en inkomst från underlåter i normalfallet att bokföra denna inkomst. Detta leder beskattning sektorn och till att den offentliga går miste om inkomstskatt, socialavgifter mervärdeskatt. kännetecknas däremot av Det mervärdeskattespecifika undandragandet att det primärt och ofta uteslutande är mervärdeskatt som staten förlorar. Transaktionen bokförs och blir därmed underlag för uttag av inkomstskatt och socialavgifter.

Bilaga 3 155

Om lägre eller slopad mervärdeskatt införs på livsmedel, kan det förväntas att detta uppmuntrar mervärdeskattespecifikt undandragande. Det mest näraliggande förfarandet kan antas bli att registrera inte enbart livsmedel utan även fullbeskattade varor som livsmedel. Då mervärdeskatten ingår i det åsatta priset, kommer dock ett motsvarande belopp att öka rörelsens nettointäkt. Det är enligt skattemyndigheternas bedömning mycket svårt att via skattekontroll beivra denna typ av undandragande, såvida det inte ges mycket stor omfattning. Mycket talar för att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedelsområdet skulle komma att uppmuntra till denna typ av undandragande.

2.2.2 Tullmyndigheter

Om en differentiering av mervärdeskatten på livsmedel begränsas till sista ledet kommer tullmyndigheterna liksom nu att ta ut mervärdeskatt för alla livsmedel vid import, eftersom importvarorna i normalfallet förutsätts säljas vidare i ett eller flera led inom landet. En komplikation utgör emellertid sådana importvaror som inte skall säljas vidare inom landet utan tas in av t.ex. försvaret eller ett landsting för användning i egen verksamhet. För tullverkets del medför dock en differentiering enbart i sista ledet betydligt mindre svårigheter än en differentiering i alla led. Om mervärdeskatten för livsmedel slopas eller reduceras i alla led från och med producent till och med detaljist kommer tullmyndigheterna att få funktionen som beskattningsmyndighet för den differentierade skatten redan i importledet. Det är då enligt tullmyndigheternas bedömning nödvändigt att varuavgränsningen görs med direkt anknytning till tulltaxan eller på sådant sätt att de olika hög- respektive låg- eller obeskattade varuslagen entydigt kan bindas till den statistiska varuförteckningen, som ligger till grund för varuklassificeringen vid import. En differentiering av mervärdeskatten med tillämpning i alla led skulle innebära konsekvenser för tullverket vilka påtagligt skulle bli beroende av sättet att avgränsa varugrupperna. Ett mycket vidsträckt livsmedelsbegrepp skulle då innebära vissa problem, eftersom en del varor, t.ex. stärkelse, vegetabiliska oljor och socker, kan användas både som livsmedel och som insatsvaror i t.ex. den kemisktekniska industrin. Det skulle knappast vara realistiskt att av tullmyndigheterna kräva en efterhandskontroll av hur ett visst importparti verkligen använts. Ett intygsförfarande lämnar också stora luckor i säkerhetshänseende. Avgränsningar med hänsyn till olika livsmedels förädlingsgrad, näringsriktighet eller vikt i barnfamiljers budget skulle troligen medföra att olika varor inom ett och samma nummer i den statistiska varuförteckningen belades med olika mervärdeskatt. Detta skulle vara administrativt ohanterligt vid import. För att ett system med differentierad mervärdeskatt vid import skall kunna fungera fordras att alla varor under ett och samma nummer i den statistiska varuförteckningen beskattas enhetligt.

4 av

Bilaga Undersökning fördelningseffekter

Inledning

I det följande redovisas beräkningar” av vissa fördelningseffekter till följd av sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Beräkningarna baseras på tre alternativ för en differentiering av mervärdeskatten. Alternativ 1 avser en

situation med slopad mervärdeskatt på livsmedel som helt finansieras genom en höjd mervärdeskatt på andra produkter medan alternativ 2 avser en situation med halverad mervärdeskatt på livsmedel - dvs. mervärdeskatteut-

sänks från 100 till 50 procent av mervärdeskattesatsen för taget på livsmedel - finansierad produkter med normal mervärdeskatt genom en höjd mervärdeskatt Alternativ 3 avser en situation där på andra produkter. livsmedelssubventionerna helt har slopats samtidigt som mervärdeskatten på livsmedel har sänkts så mycket att åtgärden som helhet blir statsfinansiellt neutral. Samtliga alternativ utgår således från att sänkningen eller slopandet av mervärdeskatten på livsmedel helt finansieras genom andra åtgärder. Dock att beräkningsmodellen inte beaktar eventuella effekter på gäller skatteintäkternas storlek till följd av relativprisbetingade förskjutningar av den privata konsumtionens fördelning på livsmedel och övriga produkter. Med all sannolikhet kommer ett reducerat mervärdeskatteuttag på livsmedel “Beräkningarna har att öka efterfrågan på denna varugrupp samtidigt som höjd mervärdeskatt på genomförts under medkommer verkan av byrådirektör övriga produkter att dämpa efterfrågan på dessa. Effekterna på Harald Svensson, statens statens mervärdeskatteintäkter av en sådan efterfrågeförskjutning kan dock jordbruksnämnd. förutses bli av relativt blygsam storlek”. V i bilaga l “Även om ett slopande Som underlag för beräkningarna har utnyttjats den tidigare av mervärdeskatten på refererade rapporten av expertgruppen för studier i offentlig ekonomi livsmedel skulle resultera I denna rapport belyses genom räkneexempel bl.a. effekterna för (ESO)-. i en ökning av den reala olika hushållstyper av en avveckling av livsmedelssubventionerna kombine- efterfrågan på livsmedel av mervärdeskatten På samma med så mycket som 5 rad med en samtidig reducering på livsmedel. procent på övriga prosätt redovisas motsvarande effekter av en slopad mervärdeskatt på livsmedel dukters bekostnad så i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter. I rapporten skulle detta inte kosta Statsfinansiella och statsverket mer än ca belyses de direkta och kortsiktiga fördelningseffekterna. samhällsekonomiska konsekvenser av eventuella effekter på livsmedelskon- 550 milj. kr. i form av disku- minskade mervärdeskatsumtionens och jordbruksproduktionens storlek och sammansättning teintäkter. teras däremot inte. Inte heller analyseras effekterna på näringslivets struktur ”Inkomstomfördelningsoch resursanvändning till följd av ändrade prisrelationer mellan livsmedel effekter av livsmedelsoch andra varor och tjänster. subventioner, Ds B Beräkningarna i ESOs rapport utgick från ett livsmedelsbegrepp som 1982:7.

158 Bilaga 4

överensstämde med det som i 1978 års hushållsbudgetundersökning (HBU -78) benämndes matvaror. Häri innefattades inte alkoholfria drycker samt lättöl och öl. Det av kommittén redovisade förslaget till teknisk lösning av en eventuell övergång till lägre mervärdeskatt på livsmedel inkluderar emellertid även dessa varor. De beräkningar som redovisas i det följande utgår därför från ett livsmedelsbegrepp som inkluderar nämnda drycker. Vidare gäller att de beräkningar som här redovisas har skrivits fram till att avse situationen för helåret 1982. Framräknade uppgifter har avstämts mot nationalräkenskapsstatistiken avseende den totala privata konsumtionen.

Tabell l Andel utgifter för livsmedel (inkl. drycker) av olika hushållstypers totala konsumtionsutgifter, procent

Ensamstående utan barn: 16,1 Ensamstående med bam: 19,1 Totalt 18,9

Källa: 1978 års hushållsbudgetundersökning (HBU -78) framräknad till 1982 års priser.

Som framgår av tabell 1 varierar andelen utgifter för livsmedel mellan ca 16 och ca 28 procent av de olika hushållstypernas totala konsumtionsutgifter. Andelen utgifter för livsmedel sjunker genomgående med ökad disponibel inkomst för hushåll med samma antal barn. Däremot är inom varje inkomstklass livsmedelsutgifternas andel av berörda hushålls totala konsumtionsutgifter större för hushåll utan barn än för hushåll med ett barn och ~ vad gäller de båda lägsta inkomstklasserna - även för hushåll med två barn. Det bör särskilt uppmärksammas att antalet sammanboende med en disponibel inkomst på högst 44 000 kr. per år samt antalet ensamstående med barn” endast utgör ca 2 respektive 3 procent av det totala antalet hushåll i landet. Vidare bör uppmärksammas att antalet ”Sammanboende med tre barn eller fler” också är en mycket liten grupp - ca 4 procent av landets totala antal hushåll. Vad gäller dessa hushållskategorier bör således de i tabell 1 redovisade utgiftsandelarna tolkas med särsilt hänsynstagande till att tillfälligheter och ofullständigheter i det statistiska materialet här kunnat ge upphov till betydande felaktigheter. I synnerhet gäller detta uppgiften avseende ”Sammanboende med en disponibel inkomst på högst 44 000 kr. per år och med tre barn eller fler. Andelen hushåll som tillhör denna kategori kan uppskattas uppgå till blott någon bråkdel av en procent av landets totala antal hushåll. Den extremt höga andel livsmedelsutgifter - ca 28 procent- som redovisas för denna hushållstyp är mot denna bakgrund dels tämligen ointressant, dels mycket osäker. I de följande beräkningarna av fördelningseffekter har mot bakgrund av

4 159

Bilaga

det otillräckliga statistiska underlaget några uppgifter rörande hushållskategorierna ”ensamstående med barn och ”sammanboende med en disponibel inkomst på högst 44 000 kr. per år inte kunnat redovisas. De redovisade uppgifterna rörande ”sammanboende med tre barn eller fler” är behäftade med osäkerhet för samtliga redovisade inkomstgrupper och bör inte läggas till grund för långtgående slutsatser.

2 Alternativ 1. mervärdeskatt livsmedel

Slopad på

i kombination med mervärdeskatt

höjd på övriga produkter. Subventionerna på livsmedel ändras inte

Konsumtionen av livsmedel har beräknats uppgå till i genomsnitt 20 850 kr. per hushåll och den totala konsumtionen till i genomsnitt 94 510 kr. per hushåll uttryckt i 1982 års priser. Av följande kalkyl framgår hur mycket mervärdeskatt som det genomsnittliga hushållet erlagt.

Utgift (1) Mervârdeskatt (2) (1) - (2)

Av kalkylen framgår att om mervärdeskatten på livsmedel slopas så måste mervärdeskatteuttaget på andra produkter öka med 3 960 kr. för genomsnittshushållet om förutsättningen angående statsfinansiell neutralitet skall uppfyllas. Därmed skulle utgiften för andra varor komma att uppgå till i genomsnitt 77 620 kr. per hushåll. Den nya utgiften för livsmedel uppgår till 81 procent av den gamla. Motsvarande procenttal för andra varor och tjänster blir 105,4. Detta innebär att mervärdeskattesatsen måste höjas från 19 till ca 26 procent för den del av konsumtionsutgifterna som är belagd med full mervärdeskatt. Enligt beräkningarna blir resultatet av denna tänkta omläggning att sammanboende med lägre disponibla inkomster gör köpkraftsvinster medan hushåll med de högsta disponibla inkomsterna gör köpkraftsförluster. Förhållandet belyses i diagram 1. Av de utförda beräkningarna framgår att hushåll med lägre disponibla inkomster (45 000 - 74 000 kr. per år) gör köpkraftsvinster på ca 1 200 kr. per år för hushåll utan barn och ca l 300 kr. per år för hushåll med tre eller fler barn. Hushåll med medelstora och höga disponibla inkomster (mer än 75 000 kr. per år) gör däremot förluster. Ett hushåll utan barn och med en disponibel årsinkomst mellan 75 000 och 99 000 kr. förlorar ca 100 kr. per år medan hushåll utan barn i den högsta inkomstklassen förlorar ca l 000 kr. per år. För hushåll med ett barn uppgår köpkraftsförlusten i samma inkomstklasser till ca 300 respektive ca 1 200 kr. per år. Ensamstående utan barn beräknas förlora ca 500 kr. per år.

160 4 sou 1983:54

Bilaga

Köpkraftsändring | Dispo- Nibe in- I (kr. per hushåll) I komst I ItII _—_ Sammanboende

l l

X Ensamstående utan barn | | + 3 ooo- I I I I I I I +2 000- I I 45-74 l | | |

g

+ 1 000- I

|75-99 I

I I

c 4 1- : l 4, Antal

0 1 2 barn 3 | 100- | x I I I | -1 000- I l

= : I I

-2 ooo- I |

cool

-a

för olika hushållstyper till följd av Diagram 1 Genomsnittliga köpkraftsändringar slopad merviirdeskatt på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter, 1982 års förhållanden (kr. per hushåll)

3 Alternativ 2. Halverat mervärdeskatteuttag på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra Subventionerna på produkter.

livsmedel ändras inte

I detta räkneexempel förutsätts att mervärdeskatteuttaget på livsmedel

reduceras från 100 till 50 procent av gällande mervärdeskattesats. För att

uppnå statsfinansiell neutralitet måste mervärdeskattesatsen för produkter

med full mervärdeskatt höjas från 19 till ca 22 procent. Denna höjning har

beräknats neutralisera de minskade skatteintäkterna till följd av en sänkning

av mervärdeskatteuttaget på livsmedel från 19 till ca 11 procent.

Effekterna ekonomi som kan härledas under dessa på hushållens förutsättningar blir hälften så stora som de som redovisades i diagram l.

Detta illustreras i diagram 2.

sou 1983:54 4 161

Bilaga

Köpkraftsändring D-spo_ l

(kr. per hushåll) l nibe¢ in.

-2- Sammanboende l k°m$V I (tkr.) I X Ensamstående utan barn I I I + 2 000- | I I |

: +1 oooq | 45-74 I I I 75-99 I 0 :

1 L_ Antal I 100- I barn | | | I -1 000- I | I I

Diagram 2 Genomsnittliga köpkraftsändringar för olika hushållstyper till följd av halvera! mervärdeskatreuttag på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter. 1982 års förhållanden (kr. per hushåll)

4 Alternativ 3. livsmedelssubventioner i

Slopade

kombination med sänkt mervärdeskatt livsmedel

på

Beräkningarna i det följande förutsätter att subventionerna på livsmedel slopas samtidigt som mervärdeskatten på livsmedel sänks precis så mycket att statsbudgetens saldo inte ändras. Hushållens genomsnittliga utgifter för livsmedel uppgick framskrivna till 1982 års priser till ca 20 850 kr. per hushåll. l genomsnitt uppgick livsmedelssubventionerna samma år till ca 800 kr. per hushåll. I en situation utan subventioner skulle konsumenternas utgifter för livsmedel öka från 20 850 kr. per hushåll till 21 840 kr. Därigenom kan beräknas att det nya mervärdeskatteuttaget på livsmedel måste uppgå till i genomsnitt 3 160 kr. per hushåll. Detta svarar mot en mervärdeskatt för livsmedel uppgående till ca 15 procent. Beräkningen framgår av följande sammanställning:

Ulgift för livsmedel före förändring 20 850 Subvention inkl. moms + 990

162 4

Bilaga

Under angivna förutsättningar kan mervärdeskatten på livsmedel således sänkas från 19 till ca 15 procent om sänkningen kombineras med en samtidig avveckling av livsmedelssubventionerna. Fördelningseffekterna till följd av den aktuella åtgärdskombinationen åskådliggörs i diagram 3. En generell slutsats är att ju färre barn och ju högre disponibel inkomst, desto mer förmånligt blir det ekonomiska utfallet för ett hushåll med genomsnittlig utgiftsandel för livsmedel. Redovisade effekter bör ses mot bakgrund av att hushåll med lägre disponibla inkomster och fler barn regelmässigt har en större andel utgifter för subventionerade livsmedel än hushåll med höga disponibla inkomster och som saknar barn.

Köpkraftsändring pgspo. (kr. per hushåll) I nibe| m. | komst: -j sammanboende (tkr.) l +1 000 Ensamstående utan barn | X l l I +500-4 : l I l O..

-500-I

-1 000-

Diagram 3 Genomsnittliga köpkraftsändringar för olika hushållstyper till följd av slopade livsmedelssubventioner i kombination med sänkt mervärdeskatt på livsmedel. 1982 års förhållanden (kr. per hushåll)

Sammanboende med hög inkomst och utan barn beräknas kunna uppnå en köpkraftsvinst om ca 200 kr. per år. Om hushållet har minst tre barn blir effekten en lika stor förlust. För sammanboende med låg eller medelhög disponibel inkomst och utan barn blir nettoeffekten ungefär noll medan det för ett hushåll med minst tre barn uppkommer en förlust om ca 500 kr. per ar.

5 av och

Bilaga Analys efterfråge-

konkurrenseffekter

Av Lars Persson

professor

Enligt mitt uppdrag skall jag analysera de konkurrens- och efterfrågeeffekter som kan följa av en differentiering av mervärdeskatten genom att en lägre skattesats för alla eller vissa livsmedelsprodukter. Tonvikten i tillämpas analysarbetet har legat på en systematisk genomgång inriktad på att försöka upptäcka så många som möjligt av de eventuella negativa konkurrens- och efterfrågeeffekter som en differentiering av mervärdeskatten kan tänkas leda till. I en första del av rapporten preciseras den grundmodell enligt vilken efterfråge- och konkurrenseffekterna kommer att analyseras. Den sammanfattas i ett schema som återfinns sist i rapporten. Jag går därefter igenom diskuterade differentieringars troliga effekter med utgångspunkt i modellens olika delar. En sammanfattning av och mina slutsatser från analysarbetet återfinns i avsnitt 7.

1 Analysmodellen

1.1 Substitutionseffekter och inkomsteffekter på efterfrågan

En sänkning av mervärdeskatten för vissa varor, som förs vidare till konsumenten i form av lägre priser för dessa varor, innebär dels att varor med reducerad mervärdeskatt blir billigare i förhållande till andra varor, dels att konsumenterna kan köpa mer varor för samma summa pengar. Den andra typen av effekt är en så kallad inkomsteffekt. Om priselasticiteten för de prisnedsatta varorna är mindre än ett, innebär detta att den konsumerade kvantiteten procentuellt sett ökar mindre än prisnedsättningen och att konsumenterna därför använder en mindre andel av sina inkomster för att köpa dessa varor efter prisnedsättningen. Det blir mer över för att köpa andra varor. Vid en analys av den nu aktuella nedsättningen av mervärdeskatten på livsmedel bör man emellertid utgå från att nedsättningen inte i sig totalt sett möjliggör någon ökning av den privata konsumtionen i Sverige. Sänkningen skall enligt direktiven finansieras t.ex. genom en höjning av mervärdeskatten för andra varor. Det är därför rimligt att koncentrera uppmärksamheten på A _

lPr°f°SS9r. företags

de eventuella substitutionseffekter, som kan uppkomma, dvs. effekter av att _ _ , _ , ekonomi vid Stockholms prisrelationerna mellan olika varor förändras. De inkomsteffekter som kan universitet

164 5

Bilaga

uppkomma för vissa konsumentgrupper blir av underordnad betydelse när det gäller att bedöma efterfråge- och konkurrenseffekterna.

1.2 Huvudtyper av efterfråge- och konkurrenseffekter

En sänkning av mervärdeskatten kan, som i resonemangen ovan, göra det möjligt för företagen att sänka priserna för de varor för vilka mervärdeskatten reduceras med ett belopp som svarar mot nedsättningen. Det är emellertid också möjligt att företagen omedelbart eller på lite längre sikt reagerar på ett annat sätt. Prissänkningen kan bli både mindre och större än vad som svarar mot sänkningen av mervärdeskatten. Företag, som tvingas att betala högre mervärdeskatt, för att sänkningen av skatten på livsmedel skall kunna finansieras, kan i sin tur eventuellt låta skattehöjningen gå ut över sina marginaler i stället för att låta den resultera i en prishöjning. De relativa priserna kan således ändras på ett annat sätt än vad förändringen i skattesatserna i sig motiverar. De primära effekterna sett från ett företags synpunkt av att mervärdeskatten ändras är att marknadsförutsättningarna för företaget förändras. De förbättras för företag som säljer varor med reducerad eller slopad skatt och försämras för andra. Vi får således vad som kan kallas ett antal direkta konkurrenseffekter. Om företaget använder förbättrade marknadsförutsättningar till att öka sin försäljning genom en prissänkning och/eller genom satsningar på olika försäljningsfrämjande åtgärder uppkommer också vad jag här vill kalla efterfrågeeffekter. Utöver dessa primära effekter av förändrade Skattesatser kan förändringar av mervärdeskatten få konkurrens- och efterfrågeeffekter av flera olika slag. En första typ av sådana effekter kan uppkomma på grund av företagens anpassningsmöjligheter. Företag, som säljer varor med olika mervärdeskatt, kan t.ex. omfördela sina marginaler mellan varor av de två olika slagen. Detalj- och partihandelsföretag kan t.ex. tänkas få möjlighet att öka sina marginaler för varor med låg eller ingen mervärdeskatt och minska dem för varor med hög skatt. Den totala skattebelastningen för företagen kan därigenom komma att minskas något. Det kan ge företag som har varor med olika skatt i sitt sortiment vissa konkurrensfördelar i förhållande till företag som säljer enbart varor med hög mervärdeskatt. I den mån sådana företag utsätts för en betydelsefull konkurrens från företag som säljer enbart varor med låg mervärdeskatt begränsas emellertid möjligheterna till sådana marginalomfördelningar. En andra typ av indirekta konkurrens- och efterfrågeeffekter kan uppkomma om de stadgade skattesatserna inte kommer att tillämpas fullt ut som lagstiftningen förutsätter. Sådana effekter kan uppkomma om möjligheterna till skattefusk förändras t.ex. genom att man betalar den lägre mervärdeskatten för försäljning, som egentligen borde ha belastats med den högre skatten, eller genom att vissa företag skickligt utnyttjar eventuella nya

kryphål i reglerna. Övergången från en skattesats till en annan ger troligen

också tillfälliga sådana verkningar. Liknande effekter kan uppkomma om taxeringen till mervärdeskatt för någon typ av företag kommer att ske enligt någon form av schablonberäknad fördelning av försäljningen på de två

Bilaga 5 165

skattesatserna. Företag vars inte exakt svarar mot vad

försäljningsfördelning

en sådan schablon leder till kan då få icke åsyftade konkurrensfördelar eller nackdelar. Andra effekter av samma slag kan tänkas uppkomma om producenter genom att ändra mängden av olika ingredienser i en livsmedelsprodukt kan få den lågbeskattad medan konkurrerande produkter belastas med högre skatt. Inte åsyftade effekter uppkommer också genom de finansierings- och ränteeffekter mervärdeskatten har för företagen. Den tredje typen av indirekta konkurrens- och efterfrågeeffekter, som jag skall beröra i denna rapport, är de kostnadseffekter som uppkommer till följd av att extra administrativt arbete kan komma att krävas av företag för redovisningen och uppbörden av den differentierade mervärdeskatten. Blir dessa kostnader betydande och i olika hög grad betungande för olika företag kan de få konkurrens- och efterfrågeeffekter av viss betydelse.

1.3 Önskvärda respektive icke önskvärda effekter

Den aktuella differentieringen av mervärdeskatten bl.a. till att syftar förbilliga hushållens livsmedelsinköp på ett sätt som gynnar barnfamiljer och låginkomsttagare. Man vill alltså öka sådana hushålls totala konsumtionsförmåga. Deras efterfrågan både på livsmedel och andra varor skulle därmed öka. Sådana efterfrågeeffekter kan i princip uppfattas som åsyftade och önskvärda sett från samhällssynpunkt. En förutsättning för att dessa effekter skall kunna uppnås är i sin tur att konkurrensförhållandena mellan företagi en del fall påverkas och förändras. Det är alltså uppenbart att en påverkan på och konkurrensförhållanden efterfråge- till en del är helt i linje med den aktuella skattereformens syften. I en analys av efterfråge- och konkurrenseffekter av en differentierad mervärdeskatt är det därför angeläget att skilja mellan önskvärda och icke önskvärda effekter. Det jag har anledning att koncentrera uppmärksamheten på är effekter som av någon anledning kan komma att betraktas som icke önskvärda. När jag i fortsättningen av denna promemoria går över till att något mer konkretisera troliga konkurrensoch efterfrågeeffekter av en differentiering av mervärdeskatten, är det därför framför allt sådana icke önskvärda effekter, som jag kommer att söka efter och ta upp till behandling. I huvudsak är det tre typer av förhållanden, som kan leda till att efterfrågeoch konkurrenseffekter kan bli mindre önskvärda sett från samhällssynpunkt. För det första bör inte beskattningen leda till att produktion och distribution sker på ett ineffektivt sätt. Det skulle kunna inträffa t.ex. om lägre mervärdeskatt gör det möjligt för företag att hävda sig i förhållande till effektivare konkurrenter som måste betala en högre mervärdeskatt. För det andra betraktas ofta viss konsumtion som mer önskvärd från samhällssynpunkt än annan konsumtion. Om en differentiering av mervärdeskatten t.ex. motverkar en näringsriktig kost kan detta betraktas som en icke önskvärd efterfrågeeffekt. För det tredje slutligen kan konkurrens- och efterfrågeeffekter leda till omställningsproblem inom företag som bl.a. kan gå ut över sysselsättningen.

166 5

Bilaga

1.4 Sammanfattning

Diskussionen ovan sammanfattas i det schema som återges sist i denna promemoria. Det utgör den analysmodell som kommer att tillämpas i det fortsatta arbetet. Utgångspunkten är en differentiering av mervärdeskatten som betalas på ett sådant sätt att den inte kan väntas leda till en ökning av den totala konsumtionen. Genomförandet av en differentiering av mervärdeskatten kan få något olika effekter, när skattesystemet som helhet fungerar så att företagen belastas med avsedd skatt och när företag på ett eller annat sätt kan undvika att betala avsedd mervärdeskatt och därigenom skaffa sig konkurrensfördelar. En differentiering kan också få effekter genom att företag i olika hög grad kan drabbas av kostnader i samband med redovisningen för mervärdeskatt och kontroll av denna. Dessa olika effekter på företagen påverkar primärt deras marknadsförut- Detta föranleder anpassningsåtgärder inom företagen, t.ex. i sättningar. form av ändrade priser och marginaler (inklusive och exklusive moms). Dessa åtgärder kan leda till förändringari efterfrågan för olika företag och till förändringar i konsumtionen. Effekterna härav kan i sin tur leda till nya anpassningsåtgärder i företagen, t.ex. neddragningar i produktionen som, om de är av stor omfattning, kan få effekter på sysselsättningen. Effekterna och företagens anpassningsåtgärder kan värdepå efterfrågan ras från samhällssynpunkt genom att man beaktar deras konsekvenser för effektiviteten i produktionen och distributionen, för konsumtionens inriktning och för omställningsproblemen för företag och deras anställda. Vissa konsekvenser kan då komma att uppfattas som icke önskvärda, andra som neutrala eller direkt önskvärda.

2 Alternativa differentieringar av mervärdeskatten

Utredningen som helhet har övervägt ett betydande antal olika alternativ för en differentiering av mervärdeskatten. De skiljer sig åt 1 med avseende på vilka varor och tjänster som skall få sänkt skatt, 2 med avseende på om lägre mervärdeskatt skall tas ut i alla eller i enbart det sista ledet, 3 med avseende på sänkningens storlek och 4 med avseende på hur den skall finansieras. De inledande principiella analyser som genomförts inom denna delundersöknings ram har haft att beakta alla de övervägda alternativen. Även i denna kommer vissa synpunkter att ges på hur preciseringen av slutrapport kan väntas påverka uppkomsten av olika typer av differentieringen och konkurrenseffekter. De fortsatta analyserna koncentreras efterfrågeemellertid till följande förutsättningar: 1 I fråga om det berörda varuområdet. Livsmedelssortimentet som helhet, dvs. livsmedel enligt livsmedelslagen (1971:511) utom spritdrycker, vin,

starköl, snus och tuggtobak. Serverings- och hotellverksamhetavses inte

ingå i det skattereducerade området. 2 I fråga om berörda bearbetnings- och distributionsled. Reduktion i alla led.

Bilaga 167

3 I fråga om skattereduktionens storlek. Tre alternativ: a En halvering av mervärdeskatten. b Helt slopande av mervärdeskatten. c Sänkning motsvarande vad som kan finansieras genom ett slopande av livsmedelssubventionerna. 4 I fråga om finansieringsformen. Höjning i erforderlig utsträckning av mervärdeskatten på övrig försäljning och/eller borttagande av livsmedelssubventionerna. Det är således tre alternativ som i första hand skall uppmärksammas. Alternativ a innebär att mervärdeskatten för andra varor och tjänster än livsmedel höjs till 22,3 procent (pålägg 28,7 procent). Livsmedlen skulle alltså vid fullt genomslag på konsumentpriserna förbilligas i förhållande till andra varor och tjänster med ca 13 procent. Alternativ b kräver en höjning av mervärdeskatten till 25,7 procent (pålägg 34,6 procent) och den relativa för livsmedlen prissänkningen blir således i storleksordningen 25 procent. Alternativ c innebär inte någon relativ prissänkning för livsmedelsområdet som helhet men betydande inom livsmedel. prisförskjutningar gruppen Sänkningen av mervärdeskatten torde kunna bli i storleksordningen Å procentenheter. Tidigare ej subventionerade varor kan alltså få sina priser sänkta i förhållande till varor utanför livsmedelsområdet med ca 4 procent. Tidigare starkt subventionerade varor, framförallt ost konsumtionsmjölk, och nötkött, får å andra sidan sina priser höjda i förhållande till alla varor och tjänster och speciellt i förhållande till icke subventionerade livsmedel. För konsumtionsmjölkens del blir det fråga om en prisökning i förhållande till huvuddelen av livsmedelssortimentet med mer än 60 procent och för ost och nötkött med 10-15 procent. Av betydelse för vilka konkurrens- och efterfrågeeffekter som uppkommer blir emellertid också en rad detaljer när det gäller genomförande och tillämpning av de nya reglerna. Hur kommer t.ex. uppgiftslämnandet från företagen, uppbörden och kontrollen av företagens deklarationer att utformas? Hur kommer vidare olika klassificeringsproblem att lösas och i vilken utsträckning kommer man att arbeta med olika typer av schabloner? Bedömningarna i denna utredning utgår där inget annat anges från ganska vagt preciserade föreställningar om vad som kan bli rimligt i sådana avseenden.

3 i

Förändringar företagens marknadsförutsättningar

Enligt modellen i avsnitt 1 förändras företagens marknadsförutsättningar genom de ändrade kraven för mervärdeskatt, på utbetalningar genom ändringar i fråga om det skattefusk som kan antas förekomma eller andra avvikelser från åsyftade skattebelastningar och genom ändrade kostnader inom företagen för redovisning och uppgiftslämnande till myndigheterna. reaktioner Företagens på dessa förändringar i marknadsförutsättningarna kan leda till ytterligare förändringar i andra företags marknadsförutsättningar. Flera sådana effekter kommer att beröras i senare avsnitt.

168 5

Bilaga

3.1 Åsyftade effekter

i mervärdeskatten innebär att företag som säljer De åsyftade ändringarna livsmedel belastas med lägre skatt än tidigare och andra företag med högre skatt. Hur stora förändringarna blir beror på vilket av de ovan angivna alternativen för en ändrad mervärdeskatt det gäller. Vad den ändrade mervärdeskatten i sin tur innebär i ändrade marknadsförutsättningar beror är för prisförändringar och av hur av hur känslig företagens försäljning konkurrerande produkter och företag påverkas. Enskilda företag konkurrerar i första hand med andra företag som säljer samma varor och tjänster. Några åsyftade effekter i form av skillnader mellan sådana företag i samma bransch finns inte. Alla företagen i branschen skall drabbas eller gynnas lika mycket. Säljare av livsmedel med nedsatt mervärdeskatt kommer emellertid också att i någon mån konkurrera med företag vars produkter kommer att belastas med höjd skatt. I allmänhet är utbytbarheten sett från konsumentsynpunkt mellan livsmedel och annan konsumtion så liten att effekterna på företagens marknadsförutsättningar blir ganska måttliga. De skulle ha blivit betydligt större och mer om en sänkning av mervärdeskatten hade allvarliga begränsats till endast en del av livsmedelsområdet. Även med den föreslagna av livsmedelsområdet emellertid situationer i avgränsningen uppkommer i marknadsförutsättningar måste förväntas bli mycket vilka förändringarna påtagliga. och Ett sådant fall av stor betydelse uppkommer genom att serveringshotellverksamhet antas falla utanför det skattereducerade området. Matsermed försäljning av livsmedel i veringar av alla slag har en nära konkurrens andra former. mat kan säljas över disk för omedelbar Färdiglagad konsumtion. Lunchserveringar konkurrerar med gatukök utan servering, med medhavd matsäck och med alternativet att åka hem till lunch. Dyrare konkurrerar med uthyrda festvåningar och med hushållen om restauranger festmåltider. Indirekt också hotell och pensionat att arrangera påverkas genom att de konkurrerar med inkvarteringsalternativ som möjliggör av mat inköpt i butiker. Exemplen kan göras många på tillagning konkurrensförhållanden som kommer att påverkas på ett mycket påtagligt sätt om mat såld utan samband med kommersiell serveringsrörelse får kraftigt reducerad mervärdeskatt medan mat i samband med servering belastas med ökad mervärdeskatt. Ett annat fall kan vara den konkurrens som finns mellan företag som mat för husdjur av olika slag och säljare av livsmedel. Hundar, producerar kattor och fåglar kan i ökad utsträckning väntas få äta livsmedel med låg mervärdeskatt i stället för de speciellt anpassade produkter som nu säljs i betydande utsträckning. effekter av potentiellt stor betydelse uppkommer i det Ytterligare alternativ som finansieras helt eller delvis ett borttagande av genom livsmedelssubventionerna. De subventionerade livsmedlen har åtminstone i en del fall relativt substitut. Effekterna kan uppskattas med närliggande utgångspunkt från de beräkningar som redovisats i jordbruksnämndens Livsmedelssubventionernas effekter för jordbruket och konsurapport menterna från februari 1983. Jag återkommer till några av de däri

5 169

Bilaga

redovisade resultaten. Mervärdeskatt som erläggs av företag i tidigare led i en produktions- och distributionsked ja dras av när varan säljs till senare led. Därför är det främst storleken på mervärdeskatten vid försäljning till konsument som har stor betydelse för marknadsförutsättningarna för företag. Vissa fördelar kan dock också en sådan säljare i tidigare led ha av att de egna produkterna i motsats till konkurrenternas belastas med låg mervärdeskatt. En reell effekt för köparen är den likviditets- och ränteeffekt som uppkommer genom skillnaden i erlagd skatt på inköp av insatsvaror. i Lång omloppstid produktionen Ökar denna fördel. Psykologiska effekter kan också innebära att en låg mervärdeskatt kan ge säljaren fördelar. Inköp till låg mervärdeskatt kan också öka köparens möjligheter till oupptäckt fusk i den egna skatteredovisningen och detta kan tänkas locka ytterligare någon köpare att föredra köp av ingredienser med låg mervärdeskatt när alternativ finns. Problemen vid leveranser mellan företag i tidigare led i nu nämnda avseenden skulle troligen ha blivit väsentligt större vid en differentiering av mervärdeskatten avgränsad till endast en del av livsmedelsområdet. Avgrânsningen till hela Iivsmedelsområdet gör att utbytbarheten mellan varor med låg respektive hög mervärdeskatt blir mycket begränsad och effekterna på marknadsförutsättningarna därför också små. Möjligen finns enstaka produkter som inte klassificeras som livsmedel som konkurrerar med produkter med hög mervärdeskatt. Det kan gälla insatsvaror i produktion både inom och utom livsmedelsområdet. Produktionen av fodermedel förefaller vara det område där de största riskerna för betydelsefulla effekter skulle kunna finnas.

3.2 Avvikelser från

åsyftad skattebelastning

En differentiating av mervärdeskatten som gör att försäljningen i ett ökat antal företag måste delas upp på olika skattesatser kan förväntas öka riskerna för avsiktliga och oavsiktliga felaktigheter i momsdeklarationerna och därmed i skattedebiteringarna. Om detta å andra sidan kan leda till så stora effekter att det förändrar marknadsförutsättningarna för konkurrerande företag som betalar avsedd mervärdeskatt är mera tveksamt. Förmodligen är det inom restaurangområdet som man har anledning förvänta sig de mest betydelsefulla effekterna. som Serveringsverksamheter också har försäljning av livsmedel över disk får i alternativet med en helt slopad mervärdeskatt på livsmedlen starka incitament att redovisa serveringsintäkter som intäkter från försäljning över disk. För närvarande är förhållandet det motsatta, dvs. man vill redovisa så stor del av försäljningen som möjligt som intäkt av serveringsverksamhet. Vissa risker finns förmodligen för att marknadsförutsättningarna för företag inom restaurangområdet, som fullt ut betalar mervärdeskatt och andra avgifter till samhället, försämras ytterligare åtminstone om mervärdeskatten helt för slopas livsmedel och serveringsverksamhet läggs utanför det skattebefriade området. På schabloner byggda fördelningar av försäljningen på olika skattesatser kan förmodligen inte helt undvikas. Konditorier och många restauranger kan behöva beskattas enligt individuellt konstruerade schabloner. Särskilt när

/ 170 5

Bilaga

sådana företags verksamhet successivt ändrar karaktär kan dessa schabloner bli missvisande och ge företagen i fråga betydelsefulla konkurrensfördelar eller nackdelar i förhållande till närbelägna konkurrenter. För individuella företag kan detta bli mycket betydelsefullt. Försäljning av livsmedel över disk kan också väntas bli allt vanligare i samband med serveringsverksamhet, något som kan förvärra problemen och göra täta och relativt godtyckliga justeringar av schablonerna nödvändiga. När det gäller detaljhandel som säljer både livsmedel och andra varor kan förmodligen inte heller skattemyndigheterna helt undvika schabloner för fördelning av försäljningen och för kontroller av fördelningar som gjorts på annat sätt. Det troligaste torde då vara att man kommer att utgå från inköpsfakturorna och räkna fram försäljningen av den ena eller andra typen av varor med hjälp av uppskattade genomsnittliga pålägg. (Utgår man helt från särredovisning i kassaregister med separata räkneverk är förmodligen riskerna för svårkontrollerade avsiktliga eller oavsiktliga fel betydande.) Bestämningen av påläggssatserna vid schablonberäkningarna blir en mycket kritisk punkt. Utgår man från individuellt uppskattade pålägg blir skattemyndigheternas möjligheter att bedöma rimligheten i de av företagen påläggen mycket begränsade eftersom skillnaderna kan vara stora föreslagna i fråga om försäljningens fördelning på varor med mycket olika pålägg och eftersom kan skifta t.ex. i samband med extraerbjudanden och påläggen realisationer. Till detta kommer speciella svårigheter i samband med övergången till en differentierad mervärdeskatt eftersom man då på något sätt måste ta hänsyn till ingående lager. Bestäms påläggssatserna gemensamt för alla företag i en bransch kan det få från icke önskade styreffekter på prissättningen i konkurrenssynpunkt branschen. Sätts påläggsschablonen för högt kan priserna komma att höjas. Sätts å andra sidan schablonpålägget för lågt för de i livsmedelsbutikernas sortiment ingående högbeskattade varorna kommer marknadsförutsättningarna för företag som enbart säljer sådana varor att ytterligare försämras i förhållande till livsmedelsbutikernas. Att förändringar i mervärdebeskattningen kan få betydande effekter på företags kapitalbehov och räntekostnader framgår i andra delar av utredningsmaterialet. Dessa effekter bör emellertid inte väntas påverka individuella företags marknadsförutsättningar i förhållande till andra företag med samma försäljningsinriktning. Deras effekter på konkurrensförhållandena mellan företag i olika branscher bör också förväntas bli ganska begränsade i förhållande till skattedifferentieringens övriga effekter på dessa förhållanden.

3.3 Effekter via ökade administrationskostnader i företag

I vilken utsträckning administrativa kostnader för en riktig skatteredovisning kan komma att bli så betungande för någon grupp av företag att detta påtagligt påverkar deras marknadsförutsättningar är svårt att bedöma utan ingående kunskaper om vilka krav som kommer att ställas. Rimligt att vänta sig är att strikta krav på särredovisning i alla företag av försäljning av varor med olika mervärdeskatt försvårar för mindre företag att hävda sig. Särskild hänsyn till deras problem kan därför behöva tas. Även när det gäller att klara

. Bilaga 5 171

anpassningen till ett nytt skattesystem kan många mindre företag möta relativt sett större problem än företag i allmänhet.

4 från sida

Anpassningsåtgärder företagens

Den närmast till hands liggande anpassningsåtgärden från företags sida till de förändrade marknadsförutsättningar som en ändrad beskattning innebär är att justera priserna i samma utsträckning som mervärdeskatten förändrats. Betydande avvikelser i båda riktningarna är dock tänkbara. På kort sikt kan priskontroll eller skärpt prisövervakning tänkas förhindra ändringar till högre priser än vad förändringarna motiverar men på längre sikt är dessa möjligheter mycket begränsade. På längre sikt är det således möjligt att omfördelningar av marginalerna kommer att ske inom företag som säljer varor med olika mervärdeskatt. Speciellt i det fall då en del av försäljningen helt befrias från mervärdeskatt och den andra delen beläggs med en mervärdeskatt på ca 26 procent blir incitamenten starka till att ta ut så mycket som möjligt av ersättningen för de för hela verksamheten gemensamma kostnaderna genom pålägg på de skattebefriade varorna. Kostnaderna i detalj- och partihandelsföretag kan till en ganska begränsad del direkt hänföras till enskilda produkter eller produktgrupper i sortimenten. För allivsbutikerna, som regelmässigt säljer andra varor än livsmedel i betydande utsträckning, kan knappast en fullständig fördelning av kostnaderna på livsmedel och annat åstadkommas. Konkurrensen från företag som inte säljer annat än livsmedel är samtidigt mycket begränsad. Det är därför mycket troligt att handeln så småningom kommer att höja sina marginaler på livsmedel och sänka dem för exempelvis papper och kemisk-tekniska produkter. Om försäljningen av icke-livsmedel i en butik är 30 procent och marginalerna för denna försäljning sänks med 10 procentenheter och höjs med 4 procentenheter för livsmedlen får butiken en i stort oförändrad kostnadstäckning. Samtidigt kommer skattebelastningen på företaget som helhet att minska med ett belopp motsvarande nära 1 procent på totalförsäljningen i det alternativ då mervärdeskatten på livsmedel slopas helt. Det skulle kunna innebära nära 1 procent lägre pris till konsumenterna för sortimentet som helhet. Sådana anpassningar i handelns prissättning förefaller fullt tänkbara och ganska troliga sett på några års sikt. En konsekvens av marginalförskjutningar av den här typen är att företag vars sortiment innehåller enbart sådana högbeskattade varor som i betydande utsträckning säljs i livsmedelsbutiker får svårt att konkurrera. Marginalerna på de varor de säljer tenderar ju att pressas ner. Eventuellt kan detta också ge livsmedelshandeln och andra företag med livsmedel som viktig del av sitt sortiment möjlighet att utvidga sin försäljning utanför livsmedelsområdet. Samtidigt kan emellertid de höjda marginalerna på de skattebefriade eller skattereducerade livsmedlen locka andra företag att börja sälja eller att koncentrera sig på livsmedelsförsäljning. Detta bör i någon mån kunna förhindra att utvecklingen går mycket långt i den riktning som skisserats. Motsvarande omfördelningar av marginalerna kan möjligen tänkas även inom producentledet. Eftersom produktion av livsmedel sällan blandas med

172 Bilaga 5

omfattande produktion av andra varor är dock dessa möjligheter ganska begränsade. De skulle ha blivit större om nedsättningen av mervärdeskatten hade avsett bara vissa delar av livsmedelssortimentet. Att serveringsverksamhet undantas från området med sänkt mervärdeskatt kan bl.a. locka till marginalomfördelningar även mellan servering och försäljning över disk i företag som driver båda verksamhetsformerna. Det förefaller också troligt att försäljning över disk kommer att introduceras i ett ökat antal företag med serveringsverksamhet. Till detta bidrar förutom skillnaden i skattebelastning också den eventuella omfördelning av marginalerna inom livsmedelshandeln som diskuterats ovan. Schablonberäkningar av försäljningens fördelning på olika skattesatser lockar uppenbarligen också till anpassningsåtgärder som gör det möjligt att utnyttja schablonerna till egen fördel. Jag går emellertid inte i detalj in på eventuella sådana effekter här. Vid en skattesänkning som inte omfattar hela livsmedelsområdet skulle det också vara naturligt att vänta sig att företag försökte få sina varor belagda med lägre mervärdeskatt genom att anpassa deras sammansättning eller utformning. Om nu mervärdeskatten sänks för alla livsmedel blir möjligheten till sådana anpassningsåtgärder ganska begränsade. Exempel kan dock komma att finnas. Genom att fylla e t dricksglas med senap och sälja det som livsmedel reduceras mervärdeskatten på glaset med ett inte obetydligt belopp. Incitamenten att inte sälja enkla förvaringskärl separat utan med ett innehåll av lämpliga livsmedel kommer också att öka. Man får också anledning fråga sig om en termoskanna fylld med varmt kaffe såld från ett gatukök (exempel på sådan försäljning finns) skall betraktas som livsmedeli sin helhet eller bara till en del. Var går gränsen? Dras den inte kan en frysbox förbilligas för konsumenten med åtskilliga hundralappar om den förses med lämpligt innehåll. Allmänt kan väntas att kombinationserbjudanden i olika former i den mån de är acceptabla enligt marknadsföringslagen kommer att dyka upp och vålla problem. Rabatter vid stora livsmedelsinköp kan t.ex. med fördel ges i form av erbjudanden om rabatter vid inköp av varor med hög mervärdeskatt. Sett från konkurrenssynpunkt blir effekten den att företag med en regelmässig försäljning av livsmedel kan skaffa sig fördelar vid distribution och försäljning av andra typer av varor.

5 Efterfrågeeffekter

Trots eventuella anpassningsåtgärder i företagen i form av marginaljusteringar m.m. kommer en differentiering av mervärdeskatten som finansieras med höjd mervärdeskatt på andra varor att sänka konsumenternas priser på livsmedel och höja dem för andra varor. Detta måste förväntas få åtminstone vissa effekter på konsumtionens fördelning och därmed på efterfrågan på olika typer av produkter. Bra underlag för bedömningar av storleken på de konsumtions- och efterfrågeförskjutningar som kan uppkomma går knappast att få fram. Historiskt material över priser och konsumtionsutveckling kan endast ge mycket begränsad vägledning. Dels har knappast relativa prisförskjutningar

Bilaga 5 173

av den storleksordning som det här är fråga om förekommit, dels sker kontinuerligt andra förändringar i samhället som kan påverka utvecklingen och göra framskrivningar från historiska data tvivelaktiga. Jag har bl.a. av dessa skäl inte funnit det motiverat med omfattande form av ansträngningari ekonometriska analyser. Otillräckligt kaloriintag till följd av höga priser på livsmedel förekommer knappast annat än i undantagsfall i Sverige. En konsumtionsökning till följd av relativt sett sänkta priser på livsmedel måste därför till sin huvuddel ha karaktären av förskjutningar mot inköp och konsumtion av dyrare livsmedel. Det kan innebära en från näringssynpunkt bättre kost men förändringar i motsatt är också tänkbara. riktning Till en del kan förskjutningarna också innebära ökade inköp av långt bearbetade produkter, mer färdiglagad mat, mer bröd i stället för mjöl etc. Tillgängliga uppskattningar av priselasticiteterna för individuella livsmedelsprodukter ger som exempel värdet -0,15 för konsumtionsmjölk och -0,73 för nötkött innebär Något förenklat detta att en prissänkning på konsumi förhållande tionsmjölk till alla andra varor på 10 procent skulle leda till en konsumtionsökning för mjölken på endast 1,5 procent. För nötkött däremot skulle motsvarande konsumtionsökning vara i storleksordningen 7 procent. Den högre elasticiteten för nötkött bör i allt väsentligt uppfattas som en följd av att nötkött har många typer av substitut i form framförallt av fläsk, fjäderfä och fisk men i någon mån också andra typer av livsmedel. Med de starkt inarbetade matvanor som finns i Sverige kan däremot konsumtionsmjölken uppenbarligen inte lika lätt ersättas av annat. Att det finns substitut i form av exempelvis andra drycker är dock uppenbart. Skall man uppskatta priselasticiteten för livsmedelsområdet som helhet är det snarare elasticiteter i samma storleksordning som den för mjölken som kan komma i fråga än den högre elasticiteten som kan antas finnas för ett stort antal andra individuella livsmedelsprodukter. Livsmedelsområdet som helhet har inte några substitut. Trots detta är det inte helt uteslutet att priselasticiteten för livsmedelskonsumtionen som helhet kan visa sig vara åtminstone något större än den för Den relativa konsumtionsmjölk. prissänkning på omkring 25 procent som en slopad mervärdeskatt skulle föra med sig skulle således kunna tänkas öka livsmedelskonsumtionen med någonting mellan ett par procent och drygt 5 procent. De förskjutningar inom livsmedelsområdet mot dyrare varor som leder till en sådan kommer

konsumtionsökning dock förmodligen endast i ganska långsam takt och de påverkas också av en rad andra förhållanden, bl.a. den

allmänna ekonomiska utvecklingen. Under senare år har t.ex. en betydande

förskjutning mot ökad konsumtion av mjöl och gryn ägt rum som snarare bör

förklaras av den allmänna ekonomiska utvecklingen än av prisförskjutningar. Konsumtionen av mjöl och gryn har enligt jordbruksnämndens statistik ökat från 18,2 kg per person 1975 till beräknade 22,9 kg per person 1982, dvs. ‘ Livsmedelssubventiomed omkring 20 procent? Konsumtionen av bröd och konditorivaror har nernas effekter för jordbruket och konsumentunder samma tid minskat med knappt 10 procent. De förskjutningar i övrigt erna, statens jordbrukssom kan spåras i det tillgängliga materialet är betydligt mer begränsade. Om nämnd februari 1983 nu de relativa livsmedelspriserna sänks är det möjligt att vi får effekter som 2 Livsmedelskonsumtioför tillbaka vissa konsumtionsmönster närmare det läge vi hade 1975. Den nen 1980-82, statens allmänna ekonomiska i samhället kan emellertid utvecklingen också väntas jordbruksnämnd 1983

174 Bilaga 5

att hända med konsumtionen som få ett stort inflytande på vad som kommer helhet och med konsumtionen av olika typer av livsmedelsprodukter. Variationerna i konsumtionsmönster för olika hushållskategorier är en faktor som också kan behöva beaktas. underlag för Något tillfredsställande av hur olika av hushåll kan komma att förändra sin bedömningar typer livsmedelskonsumtion finns dock knappast och jag avstår från att gå in på några spekulationer på det området. som en differentiering av mervärdeskatten leder till i De förändringar hushållens totala livsmedelskonsumtion påverkar utrymmet för annan konsumtion och får därmed Med en efterfrågeeffekter på dessa områden. för den totala livsmedelskonsumtionen av den storleksordning priselasticitet att öka med som här antytts kommer inte denna totala livsmedelskonsumtion mer än några få procent även om mervärdeskatten slopas helt för alla livsmedel. härav på övrig konsumtion sedd som helhet kan

Återverkningarna

bli större än att de överskuggas av de effekter som en mer eller knappast mindre positiv allmän ekonomisk utveckling för med sig. i konsumtionen till På specifika områden kan emellertid förskjutningar av en differentiering av mervärdeskatten bli högst betydande. följd torde som kommer att få Framförallt detta gälla enklare matserveringar konkurrens subventionekraftig från mat lagad inom hushållen, företagens rade personalmatsalar och mat såld från gatukök 0.dyl. Ett annat område hund- och kattmaten som kan få som nämnts är den specialtillverkade konkurrens från livsmedelsprodukter med avsevärt lägre mycket allvarlig mervärdeskatt. Den totala konsumtionen av sådana produkter torde f.n. motsvara en ett försäljningsvärde på ca 600 milj. kr. per år eller omkring hundradel av livsmedelskonsumtionen. Kvantitativa uppskattningar av hur stor efterfrågeförskjutning som kan väntas kräver ingående analyser som jag inte funnit anledning att gå in på nu. med en sänkning av mervärdeskatten finansie- När det gäller alternativet rad genom slopade livsmedelssubventioner finns möjlighet att utgå från en inom och som redovisats i analys som genomförts jordbruksnämnden Livsmedelssubventionernas effekter för jordbruket och konsurapporten menterna” beräknades där för 1983 ha ökat (februari 1983). Subventionerna konsumtionen av konsumtionsmjölk med 9 procent, för ost med 5 procent, för nöt- och kalvkött med 7,5 procent, för fläsk med 1 procent och samtidigt minskat konsumtionen av fjäderfä med 7,5 procent. Många konkurrerande livsmedel minskad. Frukt och grönsaker kan förgäntas ha fått sin konsumtion kan höra till Tas subventionerna bort borde vi kunna vänta oss

den/gruppen.

effekter fast i motsatt riktning. Den av den här angivna storleksordningen reduktion av mervärdeskatten som skulle genomföras samtidigt skulle förmodligen minska dessa effekter i ganska begränsad utsträckning.

6 Icke önskvärda effekter

I avsnitt 1.3 ovan har jag pekat på tre typer av möjliga icke önskvärda effekter i samband med en differentiering av mervärsom kan uppkomma deskatten. Det är för det första risken för minskad effektivitet i produktion och distribution, för det andra icke önskvärda förändringar i konsumtionens

Bilaga 5 175

inriktning och för det tredje problem för individuella företag som bl.a. kan gå ut över sysselsättningen i dessa företag.

6.1 Effektivitetsförluster

Effektivitetsförluster till följd av de här diskuterade konkurrens- och efterfrågeeffekterna uppkommer om företag blir konkurrenskraftiga inom ett område till följd av en lägre skattebelastning trots att de i övrigt är mindre effektiva än andra. På grund av att utbytbarheten mellan livsmedelsprodukter och andra är ganska begränsad blir effekterna på effektiviteten i tillverkprodukter ningsledet av en sänkning av mervärdeskatten för hela livsmedelsområdet Det enda område där jag kan finna att påtagliga effekter kan begränsad. uppkomma är den tidigare nämnda specialiserade tillverkningen av djurmat som till en del förmodligen kommer att ersättas av en dyrare produktion av livsmedelsprodukter. Inom handeln kan effekter uppkomma inom ett bredare område eftersom en rad faktorer kan leda till att företag med regelmässig försäljning av livsmedel kan få ökad konkurrenskraft när det gäller att sälja andra varor än livsmedel. Detta kan på sikt innebära strukturförändringar inom distributionsleden som inte är kostnadsmässigt motiverade. Kvantitativa bedömningar av effekternas storlek är mycket svåra att göra men för att konsekvenserna för konsumenterna inte skall överdrivas vill jag nämna att det snarare rör sig om små bråkdelar av en procent på den totala konsumtionen än om effekter i hela procent. Förändringar i konkurrensförhållandena (företrädesvis mellan stora och små företag) som kan inträffa på grund av olika svårigheter när det gäller att krav på redovisningssystemen kan anpassa sig till en skatteomläggnings knappast från samhällssynpunkt ha effektivitetseffekter av någon större jämfört exempelvis med de kostnader som de ökade kraven på betydelse detal jredovisning i sig medför. Möjligheten av att de krav det här är fråga om skulle kunna bli ett inslag i en allmän utveckling som på sikt skulle kunna få stor betydelse för företagens arbetsvillkor och därmed för hela samhällsutvecklingen har jag här inte anledning gå in på. När det gäller serveringsverksamhet aktualiseras en för hela samhället av de samlade skatter och mycket betydelsefull negativ effektivitetseffekt avgifter till samhället som företag och enskilda har att betala. Arbete som utförs inom hushåll för egen räkning är från skattesynpunkt i hög grad Några skatter och avgifter utgår över huvud taget inte. Fritid gynnat. beskattas inte även om den används för produktion av varor eller tjänster som i stället skulle ha kunnat köpas från företag. Men företagens produktion och försäljning belastas med höga skatter och avgifter. Företagen måste därför för att konkurrera vara flera gånger så effektiva i sin produktion som hushållen. Detta måste antas leda till en mycket betydande ineffektivitet i arbetsfördelningen i samhället mellan företagen och hushållen. Den differentiering av mervärdeskatten som nu skall analyseras är inte orsak till denna ineffektivitet men kan påverka dess omfattning. Att serveringsverksamhet ställs utanför det skattebefriade området innebär att hushållen får en ytterligare ökad konkurrenskraft i förhållande till kommer-

176 Bilaga 5

siella serveringar som lojalt betalar sina skatter och avgifter. Det innebär en klar effektivitetsförlust för samhället som helhet. Skattedifferentieringen berör emellertid även i andra avseenden konkurrensen mellan hushållen och företagen. En sänkning av mervärdeskatten för livsmedel minskar något hushållens konkurrensfördel när det gäller brödbakning och andra former för bearbetning av livsmedel. Den minskar också något närhetsbutikernas konkurrensnackdel i förhållande till stormarknaderna. Effekterna i dessa avseenden år således positiva. Eftersom andra varor och tjänster än livsmedel drabbas av en ökning av mervärdeskatten kompenseras emellertid dessa positiva effekter av försämringar i företagens konkurrenskraft i förhållande till hushållen inom några andra områden där hushållen kan välja mellan att utföra arbete själv eller att köpa tjänster eller mer bearbetade varor från företag. Ett för barnfamiljer betydelsefullt sådant område kan vara beklädnadsområdet. Att kunna sy och laga barnkläder ökar i betydelse. Inköp av nya kläder blir relativt sett dyrare.

6.2 Icke önskvärda konsumtionsförändringar

Om konsumenterna förutsätts göra bra konsumtionsval sett från deras egen synpunkt och varornas priser återspeglar deras produktionskostnader kan konsumtionen i viss mening sägas få en optimal inriktning. Ineffektiviteten i arbetsfördelningen mellan företagen och hushållen kan ses som ett utslag av att priserna inte återspeglar de relativa kostnaderna sett från samhällssynpunkt av företagsproducerade och hushållsproducerade tjänster. En differentiering av mervärdeskatten försämrar på samma sätt konsumentprisernas förmåga att återspegla produktionskostnaderna. Det borde förväntas innebära en försämring av effektiviteten. Konsumenterna tenderar att välja varor som kostar mer att producera även om de inte ger större nytta. Eftersom utbytbarheten mellan livsmedelskonsumtion och annan konsumtion är ganska begränsad blir emellertid dessa effekter också ganska begränsade vid den nu närmast aktuella typen av skattedifferentiering. Släpper man på förutsättningen att konsumenterna har förmåga och vilja att alltid välja det konsumtionsalternativ som är det bästa för dem själva får man också anledning att värdera konsumtionsvanorna från övergripande samhällssynpunkt. Det kan som tidigare nämnts exempelvis finnas anledning att värdera en skattedifferentierings effekter på kostvanorna. Effekterna av en differentiering av mervärdeskatten som påverkar alla livsmedel i lika hög grad begränsas som framgått tidigare i huvudsak till en förskjutning mot dyrare livsmedel. Till en del är förmodligen effekterna härav sett från kostnadssynpunkt positiva, till en del negativa. Vilka effekter som kommer att överväga avstår jag från att ha någon uppfattning om. En eventuell förskjutning från enklare matserveringar till gatukök och medförd matsäck torde väl till övervägande grad ha negativa effekter. De begränsade förskjutningar mellan livsmedelskonsumtion och konsumtion av andra varor som kan tänkas följa av en differentiering av mervärdeskatten finns knappast anledning tillmäta någon egentlig betydelse i detta sammanhang. De externa effekter inom samhället som helhet som ändringar i konsumtionens fördelning kan få är förmodligen av mycket begränsad

Bilaga 177

betydelse. På kort sikt skulle sådana kunna få effekter förskjutningar exempelvis på balansen i utrikeshandeln och på sysselsättningen i landet. Jag bedömer emellertid inte dessa effekter som så stora att de får någon betydelse. De kan dessutom snarast väntas vara positiva till sin natur. Några betydelsefulla miljöeffekter kan knappast heller väntas uppkomma.

6.3 Omställningsproblem i individuella företag

Många företag kommer uppenbarligen att påverkas av en differentiering av mervärdeskatten. Huvudfrågan här blir om detta bör beaktas vid beslut om genomförande av en differentiering eller ej. Det finns därför anledning försöka precisera ett ställningstagande. Samhällets olika organ bestämmer de spelregler, bl.a. Skatteregler, till vilka företag och andra aktöreri det ekonomiska systemet har att anpassa sig.

Ändringar i spelreglerna får ofta negativa effekter för vissa aktörer och

positiva för andra. En momsdifferentiering förbättrar marknadsförutsättningarna för vissa företag och försämrar dem för andra. Den fråga som här uppkommer är i vad mån sådana förändringar, som har betydelse för individuella företag eller branscher, skall tillmätas betydelse när det gäller att värdera konsekvenserna av en förändring i mervärdebeskattningen. Enligt min uppfattning bör man då föra ungefär följande resonemang. Företag måste ständigt anpassa sig till nya förutsättningar. De måste också vara beredda på att ändrade spelregler kan leda till att deras position i marknadssystemet förändras, ibland till det bättre ibland till det sämre. Att enskilda företag påverkas negativt av en föreslagen i ett förändring skattesystem kan därför inte i sig vara ett avgörande mot en argument skatteomläggning. Å andra sidan kan det vara rimligt att företagen gör anspråk på att få tid på sig att anpassa sig till nya förhållanden. Täta och snabbt genomförda förändringar som varit svåra att förutse kan få allvarliga effekter negativa genom att försämra företagens möjligheter till långsiktig planering. Snabbt uppkommande svårigheter för individuella företag kan också leda till sysselsättningsproblem för anställda i en utsträckning som måste beaktas. Även om en situation med en differentierad mervärdeskatt i sig inte innebär negativa effekter sett från samhällssynpunkt kan därför själva övergången till ett sådant system tänkas få sådana negativa effekter via effekter på individuella företag och deras efterfråge- och konkurrenssituation. Små och successiva förändringar finns då i och för sig inte någon anledning att ta någon större hänsyn till. Möjligen kan flera ofta återkommande och svagt motiverade förändringar i skattesystemet, som var för sig inte medför några betydelsefulla effekter för individuella företag, tillsammans leda till en försämrad funktionsförmåga hos det ekonomiska att systemet genom företagens möjligheter att planera sin verksamhet försämras. Å andra sidan kan det vara viktigt att upptäcka och beakta eventuella radikala förändringar för individuella företag som t.ex. kan leda till sysselsåttningsproblem under en övergångstid för de anställda. Min slutsats blir alltså att det är mycket kraftiga, snabba försämringar av för individuella marknadsförutsättningarna företag, som man har anledning att söka efter och beakta vid ett beslut om en eventuell differentiering av

7178 Bilaga 5

mervärdeskatten. Att även många andra företag kan utsättas för störningar t.ex. i skattereglerna är ett mer generellt i en vid förändringar problem blandekonomi som det knappast finns anledning gå ytterligare in på i detta

sammanhang. som kommer att påverkas i mycket stor utsträckning av den Företag diskuterade av mervärdeskatten finns framförallt att söka differentieringen inom området serveringsverksamhet. Inom det området finns påtagliga risker för effekter av en storleksordning som kan leda till nedläggningar. Effekterna kan också bli betydande när det gäller produktion av hund- och kattmat. Att jag återkommer till just detta ganska speciella område är risker för samtidigt uttryck för att det är svårt att hitta andra mycket påtagliga stora negativa effekter på individuella företag. Inom andra områden blir förmodligen effekterna mer begränsade och de kommer dessutom inte heller att slå igenom lika snabbt. förmodligen inom livsmedelsområdet har dessutom till Konsumtionsförskjutningarna del karaktär av köp av längre bearbetade produkter. Det borde betydande innebära ökad i många typer av livsmedelsföretag t.ex. sysselsättning inom andra livsmedelsföretag behöver bagerier utan att därför sysselsättning bli påverkad i negativ riktning. Effekterna av ett borttagande av livsmedelssubventionerna på livsmedelsområdet får då troligen något större effekter för framförallt mejerihante- Utvecklingen inom dessa verksamhetsområden är ringen och köttbranschen. emellertid i sista hand styrd av utformningen av den framtida livsmedelspolitiken som helhet och denna kan i sin tur väntas ta hänsyn till de eventuella effekter en ändrad konsumtion till följd av slopade livsmedelssubventioner får.

7 och slutsatser

Sammanfattning

Analysen i denna utredning har skett med utgångspunkt från en analysmodell som återges sist i rapporten. Huvudintresset har i enlighet med denna modell inriktats effekter på effektiviteten i på att söka efter icke önskvärda produktion och distribution, på konsumtionens inriktning och på individuella företag. av hur en differentiering av Riskerna för negativa effekter påverkas mervärdeskatten utformas. De analyserade huvudalternativen innebär att mervärdeskatten sänks eller slopas för alla livsmedel. I en tidigare promemoria angav jag betydelsefulla önskemål och krav som kan ställas upp vid utformningen av en differentiering enligt följande: 1 Att undvika att belasta varor eller tjänster vars konsumtion man helst skulle vilja stödja med högre mervärdeskatt än andra varor som kan fylla ungefär samma funktion. 2 Att undvika att varor som är nära substitut för varandra belastas med olika mervärdeskatt. att varor som ingår i samma sortiment hos 3 Att undvika och tjänster tillverkare eller distributörer belastas med olika hög mervärdeskatt. 4 Att utforma så att schablonregler för bestämning av skattens reglerna storlek för produkter och företag kan undvikas.

Bilaga 5 179

5 Att undvika att nya möjligheter till skattefusk uppkommer. 6 Att undvika att vissa typer av företag drabbas av särskilt stora administrationskostnader för redovisningen och debiteringen av mervärdeskatten. Att helt tillgodose alla dessa krav och önskemål är knappast möjligt och kraven är också i viss mån motstridande. En sänkning av mervärdeskatten som omfattar hela livsmedelsområdet tillgodoser till stor del önskemålet om att varor och tjänster som är nära substitut för varandra skall belastas med samma mervärdeskatt. De effekter på konsumtionen av livsmedel som kan väntas är framförallt en förskjutning mot konsumtion av dyrare och mer bearbetade livsmedel. Av de undantag

som här behandlats, tenderar framförallt den högre mervärdeskatten på

livsmedel sålda i samband med servering att leda till allvarliga negativa effekter. Tillgodoseendet i stort av detta krav leder också till att allvarliga konsekvenser för individuella företag med några nämnda undantag kan undvikas. Inte heller belastas varor vars konsumtion man vill stödja med högre mervârdeskatt än andra varor. De negativa effekter på konsumtionens fördelning som kan väntas följer av att serveringsverksamhet undantas från det skattereducerade området. Det finns knappast anledning att på detta sätt ge stöd åt inköp från gatukök och ytterligare stöd åt konsumtion av mat producerad och/eller serverad i hemmet i förhållande till mat konsumerad vid kommersiella matserveringar. De krav som ställts upp under punkterna 3-6 tillgodoses bara till en del. Effektivitetsförluster till följd av förskjutningar i konkurrensförhållandena mellan olika företag kan därför också väntas. Ett antal exempel på detta har tagits upp i olika delar av rapporten. Var för sig har de ganska begränsad betydelse sett för samhällsekonomin som helhet. Tillsammans kanske dock deras betydelse inte skall ses som helt oväsentlig. Påpekas bör emellertid till sist att alla de andra i tidigare utredningsfaser övervägda alternativen för avgränsning av området för nedsättningen av mervärdeskatten med stor sannolikhet hade lett till betydligt större problem än de som den här behandlade nedsättningen av mervärdeskatten för hela livsmedelsområdet för med sig. De negativa effekterna borde vidare kunna reduceras ytterligare om även försäljning av livsmedel i samband med serverings- och hotellverksamhet kunde inkluderas i området med reducerad eller slopad mervärdeskatt.

180 5

Bilaga

Typ av förändring Momssänkning för livs- Momssänkning som medel som innebär en minskar den totala omfördelning av skatte- skattebördan och bördan mellan produkter möjliggör en och hushåll konsumtionsökning

Endast skatteomläggning av typ A analyseras.

Effekter som Vid momsbelastning Till följd av Till följd av inträffar enligt fastställda ofullkomlig- betungande admiskattesatser heter i nistrqtionskostskattedebite- nader i företag ringen

Leder till Ändrade marknadsförutsättningar för företag genom de ändrade kraven på uttag av mervärdeskatt

/ Å som i sin tur följs av Efterfrågeeffekter Anpassningsåtgärder och ändrad konsumtion i företag

l l

som kan värderas i om- Effektivitet Relationer Uppkommande med avseende på och till vad som ställningsproblem produktion distribution uppfattas som för företag och lämplig kon- deras anställda surntion

/ \ värderingen möjliggör Icke önskvärda Neutrala eller klassificering av effekter önskvärda effekter effekter på

Analysen inriktas i första hand på ett sökande efter från samhällssynpunkt icke önskvärda efterfråge- och konkurrenseffekter.

Figur 1 Analysmodell för efterfråge- och konkurrenseffekter av en differentiering av mervärdeskatten.

Statens 1983

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

. Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever. U. Nytt militärt ansvarssystem. Ju. . Skatteregler om traktamenten m. m. Fi. Om hälften vore kvinnor. A.

c.oan~ia_w_hwyu-

koncession för försâkringsrörelsa. Fi. . Radoni bostäder. Jo. . Ersättning för miliöskador. Ju. . Stämpelskatt. Fi. . Lagstiftningen på kärnenergiområdet. l. . Användning av vâxtnäring. Jo. . Bekämpning av växtskadegöram och ogräs. Jo. . Former för upphandling av försvarsmateriel. Fö. . Att möta ubåtshotet. Fö. . Barn kostar. S. . Kommunalforskning i Sverige. C. . Svsselsättningsstrukturen i internationella företag. l. . Näringspolitiska effekter av internationella investeringar.

. Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. A. . Den stora omställningen. l. . Bättre miljöskydd ll. Jo. . Vilt och jakt. Jo. . Utbildning för arbetslivet. A. . Lag om skatteansvar. Fi. . Ny konkurslag. Ju. . internationella faderskapsfrågor. Ju. . Besträlning av livsmedel. Jo. . Bilar och renare luft. Jo. . Bilar och renare luft. Bilaga. Jo. . Invandringspolitiken. A. . Utbyggd havandeskapspenning m. m. S. . Familjepianering och abort. S. . Företagshälsovård för alla. A. . Kompetens inom hâlso- och sjukvården m.m. S. . Information som styrmedel. I. . Patentprocessen och sanktionssystemet inom patentrâtten. Ju. 36. Effektivare företagsrevision. Ju. 37. Fastighetsbildning 1. Aweckling av samfällda vägar och diken. Ju. 38. Fastighetsbildning 2. Ersättningsfrågor. Ju. 39. Politisk styrning-administrativ självständighet. C. 40. Konsumentpolitiska styrmedel-utvärdering och förslag. Fi. 41. Kontroll av rådgivare. Ju. 42. Barn genom insemination. Ju. 43. Områden för turism och rekreation. Jo. . Kapitalplaceringar på aktiemarknaden. Fi. 45. Turism och friluftsliv 2. Om förutsättningar och hinder. Jo. 46. Bulvanlag. Ju. 47. Skatteregler. Om reservering för framtida utgifter. Fi. . Egenföretagares sjukpenning m. m. S. 49. Vattenkraft. l. 50. Översyn av lagstiftningen om förmögenhetsbrott utom gäldenärsbrott. Ju. 51. Ensamföräldrarna och deras barn. S. . Företagshemligheter. Ju. 53. Kulturarbetare och uppfinnare. Fi. 54. Skall matmomsen slopas? Fi.

Statens offentliga utredningar 1983

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Nytt militärt ansvarssystem. [2] Om hälften vore kvinnor. [4] Ersättning för miljöskador. [7] Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. [18] Ny konkurslag. [24] Utbildning för arbetslivet. [22] Internationella faderskapsfrågor. [25] lnvanderingspolitiken. [29] Patentprocessen och sanktionssvstemet inom patenträtten. Företagshälsovård för alla. [32] [35] Kommissionen mot ekonomisk brottslighet. 1.Effektivare företagsrevision. [36] 2. Kontroll av rådgivare. [41] 3. Bulvanlag. Industridepartementet [46] Lagstiftningen på kärnenergiområdet. [9] Fastighetsbildningsutredningen. 1. Fastighetsbildning 1. Av- Direktinvesteringskommittén. 1. Sysselsättningsstrukturen i veckling av samfällda vägar och diken. [37] internationella företag. [16] 2. Näringspolitiska effekter av inter- 2. Fastighetsbildning 2. Ersättningsfrågor. [38] nationella investeringar. [17] Barn genom insemination. [42] Den stora omställningen. [19] Översyn av lagstiftningen om förmögenhetsbrott utom gälde- Information som styrmedel. [34] närsbrott. [50] Vattenkraft. [49] Företagshemligheter. [52]

Civildepartementet Försvarsdepartementet Kommunalforskning i Sverige. [15] Former för upphandling av försvarsmateriel. [12] Politisk styrning-administrativ självständighet. [39] Att möta ubåtshotet. [13]

Socialdepartementet Barn kostar. [14] Utbyggd havandeskapspenning m. m. [30] Familjeplanerlng och abort. [31] Kompetens inom hälso- och sjukvården m.m. [33] Egenföretagares sjukpenning m.m. [48] Ensamföräldrarna och deras barn. [51]

Finansdepartementet Skatteregler om traktamenten m. m. [3] Koncession för försäkringsrörelse. [5] Stämpelskatt. [8] Lag om skatteansvar. [23] Konsumentpolitiska styrmedel-utvärdering och förslag. [40] Kapitalplaceringar på aktiemarknaden. [44] Skatteregler. Om reservering för framtida utgifter. [47] Kulturarbetare och uppfinnare. [53] Skall matmomsen slopas? [54]

Utbildningsdepartementet Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever. [1]

Jordbruksdepartementet Radon l bostäder. [6] Utredningen om användningen av kemiska medel i jord och skogsbruketm. m. 1.Användning av våxtnäring. [10]2. Bekämpning av växtskadegörare och ogräs. [11] Bättre miljöskydd II. [20] Vilt och jakt, [21] Bestrålning av livsmedel. [26] Bilavgaskommittén. 1. Bilar och renare luft. [27] 2. Bilar och renare luft. Bilaga. [28] Områden för turism och rekreation. [43] Turism och friluftsliv 2.0m förutsättningar och hinder. [45]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

ISBN 91-38-078546

ISSN 0375 -250x

Allmänna

Förlaget