Försäkringskassan Sverige

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Oversyn socicdförsökringens civ administration

9541."

fr r

min

m Statens offentliga utredningar

WW 1996:64 Socialdepartementet

Försäkringskassan

Sverige

- Översyn av Socialförsäkringens

administration

Betänkande av Utredningen om översyn av Socialförsäkringens administration Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrádsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall remiss. - svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 24 81

ISBN 91-38-20256-5 gotab 16372. Stockholm 1996 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet Maj -Inger Klingvall

Vid sammanträde den 13 juli 1995 beslutade regeringen att utse en särskild utredare med uppdrag att göra översyn av socialförsäken

ringsadministrationens organisationsstruktur dir. 1995: 1 10. Med stöd detta beslut förordnades avdelningschefen Agneta Modig Tham

av särskild utredare fr.0.m. den 1 oktober 1995. En kortfattad som redogörelse för utredningsuppdraget redovisas i kapitel Direktiven återfinns i bilaga Till huvudsekreterare i utredningen förordnades länsdirektören Margareta Foyer fr.0.m. den l oktober 1995 och till sekreterare de-

partementssekreteraren Jonas Kistner fr.0.m. den l september 1995.

Som sakkunniga har deltagit tf. förbundsdirektören Göran Geiryd fr.0.m. 960404, överdirektören Gustav Jönsson, försäkringskassedirektören Solveig Lindblom, avdelningschefen Inger Marklund, avdelningschefen Jan Nordlund, avdelningschefen Stig Orustfjord,

försäkringskassedirektören Kurt Inge Persson, departementsrådet

Inger Rydén, försäkringskassedirektören Bengt Stjärnsten, förbundsdirektören Hans Svensson t.o.m. 960403 och departementssekreteraren Per Åkesson.

Som experter har deltagit facklige förtroendemannen Ola Björkholm

fr.0.m. 9601 15, ordföranden i Revisorsnämnden Lennart Grufberg, förbundsordföranden Börje Johansson, controllem Erik Luthander, kammarrättsassessom Bo Nordelius fr.0.m. 960315, avdelnings-

direktören Stig-Åke Petersson fr.0.m. 960115, och försäkrings-

kassedirektören Monika Olin-Wikman. Härmed överlämnas betänkandet Försäkringskassan Sverige översyn Socialförsäkringens administration. av

Särskilt yttrande har lämnats gemensamt sakkunniga Göran

av Geiryd, Solveig Lindblom, Kurt Inge Persson och Bengt Stjämsten

samt experten Stig-Åke Petersson.

Utredningsuppdraget är hänned avslutat.

Stockholm den 30 april 1996

Agneta Modig Tham

/ Margareta Foyer

/ Jonas Kistner

Innehåll

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

F örfattningsförslag 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utredningens uppdrag och arbetets uppläggning 23

1.1 Utredningens uppdrag 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Uppläggningen arbetet 24 av . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Socialförsäkringen och dess administration 27 . . . . 2.1 Socialförsäkringama och anslutande förmåner 27 . . 2.2 Socialforsäkringsadministrationen 37 . . . . . . . . . . . 2.3 Administrationens kämområden 38 . . . . . . . . . . . . . 2.4 Organisation 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Sammanfattning och slutsatser 48 . . . . . . . . . . . . . .

3 Administrationens resurser och aktiviteter 49 . . . . . 3.1 Personal 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 ADB 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Lokaler 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Kompetens försörjning och utveckling 55 - . . . . . . 3.5 Kvalitetsutveckling 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6 Internrevision 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7 Sammanfattning och slutsatser 62 . . . . . . . . . . . . . .

4 Samverkan mellan Riksförsäkringsverket och försäkringskassan respektive

Försäkringskasseförbundet 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Överenskommelse samverkan från 1984 63 om . . . 4.2 Överenskommelse samverkan från 1993 64 om . . . 4.3 Samordnings- och styrformer sviktar 66 . . . . . . . . . 4.4 Aktuell ordning för formell samverkan 67 . . . . . . . . 4.5 Andra samverkansfonner 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Sammanfattning och slutsatser 69 . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll

Beskrivning av andra organisationer 71 . . . . . . . . . 5.1 Inledning 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Skatteforvaltningen 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Arbetsmarknadsverket 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Den norska socialforsäkringsadministrationen 84 . . 5.5 Den danska socialforsäkringsadministrationen 88 . .

Den nuvarande organisationens möjligheter

och begränsningar 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Den nuvarande organisationens möjligheter 93 . . . . 6.2 Den nuvarande organisationens begränsningar 95 . . 6.3 Sammanfattning och slutsatser 104 . . . . . . . . . . . . . .

Överväganden och principiella ställningstaganden 107

7.1 Grundläggande krav på den organisationen 107 nya . 7.2 Tydlighet och det medvetna "dubbelkommandot" 108 - 7.3 Ledningsansvaret 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Vägar for att skapa tydlighet 113 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 Ändrat huvudmannaskap 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6 Bevarat och förstärkt regionalt/ lokalt inflytande 117

7.7 Utveckling former for dialog och "indiviav dualiserade relationer" mellan central och

regional nivå 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förslag till ny organisation for social-

försäkringsadministrationen 123 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Framtid och omvärldsforändringar 124 . . . . . . . . . . . 8.2 Förslag till ny organisation enhetligt huvud- mannaskap 126 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Organisationen på den regionala/lokala nivån 127 . . 8.4 Organisationen på den centrala nivån 133 . . . . . . . . . 8.5 Konsekvenser for försäkringskassomas

tillgångar, m.m. 140 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Konsekvenser for F örsäkringskasseforbundets

verksamhet 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7 Prövande av offentliga åtaganden 142 . . . . . . . . . . . . 8.8 Jämställdhetspolitiska konsekvenser 143 . . . . . . . . . . 8.9 Regionalpolitiska konsekvenser 143 . . . . . . . . . . . . . 8.10 Genomförande 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 7

9 F örfattningskommentar 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Förslaget till lag ändring i lagen 1962:381 om allmän försäkring 145 om . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Förslaget till förordning med instruktion för

socialförsäkringsförvaltningen 147 . . . . . . . . . . . . . .

Särskilda yttranden 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Direktiv Dir. 1995:110 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fallbeskrivningar från verksamhetens processer 167 . . Styr- och driftsformer inom offentlig förvaltning;

Statskontoret 195 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tidigare utredningar och reformer av

socialförsäkringsadministrationen 215

. . . . . . . . . . . . . . Aktuell projekt- och utvecklingsverksamhet

vid Riksförsäkringsverket och försäkringskassoma 219

Litteraturförteckning 225 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

Socialförsäkringama och anslutande förmåner är det samlade trygghetssystem skall medborgarna i vårt land ekonomisk tryggsom ge het vid sjukdom, handikapp, ålderdom och föräldraskap och som skall understödja rehabilitering och åtgärder för att underlätta återgång till arbetslivet. Utbetalningama från de olika försäkrings- och förmånsslagen har stor ekonomisk betydelse såväl för samhället som för hushållen. År 1995 uppgick de totala utgifterna till 315 miljarder kronor, vilket motsvarar omkring 17 procent av bruttonationalprodukten och närmare 30 procent den totala privata konsumav tionen i landet. Med Socialförsäkringens ekonomiska tyngd och viktiga roll för människors sociala trygghet och välfärd är det nödvändigt att socialförsäkringsadministrationen fungerar väl.

Socialförsäkringsadministrationen statliga centrala

består av den myndigheten Riksförsäkringsverket och de 25 formellt fristående allmänna försäkringskassoma. Det finns en försäkringskassa för varje län kassa för Göteborgs kommun. I enlighet med regesamt en ringens direktiv Dir. 1995:110 har särskild utredare givits i en uppdrag att göra översyn av denna organisationsstruktur. I detta en

betänkande redovisas resultatet av uppdraget. Utredningen har enligt sina direktiv bl.a. haft till uppgift att analysera den nuvarande organisationens möjligheter och begräns-

ningar. Denna analys visar att de framträdande styrkorna en av mer

i den nuvarande organisationen är dess starka lokala förankring. De

förtroendevaldas medverkan och engagemang tillsammans med kassomas decentraliserade arbetsformer har bidragit till att stärka samverkan med olika aktörer lokal nivå samt till att öka verksam-

hetens flexibilitet och legitimitet. Samtidigt framgår analysen att de begränsningar och problem

av

finns inom den nuvarande organisationen främst hör samman

som med avsaknaden tydlig ansvarsfördelning mellan den centrala av en myndigheten och de formellt fristående försäkringskassoma. Ut-

vecklingen under senare år har förstärkt dessa problem så att det

dubblerade ledningsansvar följer försäkringskassomas forsom av

10 Sammanfattning

mellt fristående ställning har blivit svårare att hantera. Kompetenstvister och ifrågasättande av beslutsbefogenheter har blivit vanliga och fått märkbara effekter för organisationens förmåga att fatta strategiska ledningsbeslut. Med vägledning av denna analys kan urskiljas fyra grundläggande krav som bör tillgodoses i den framtida organisationen. En ny organisation bör utformas så att

dagens problem med otydlighet i ledningsansvaret försvinner den regionala/ lokala nivåns inflytande bevaras och förstärks en fungerande dialog mellan central och regional/lokal nivå utvecklas en likformig, rättssäker och effektiv tillämpning förmåns- - av reglerna säkerställs

Vid utformningen av en ny roll- och ansvarsfördelning och nya

former för samverkan inom socialförsäkringsadministrationen måste

hänsyn också tas till att verksamheten under överskådlig framtid kommer att fortsätta vara utsatt för ett hårt omvandlingstryck. Organisationen måste klara av ett omfattande förändringsarbete i högt tempo och kunna leva upp till fortsatta krav besparingar och rationaliseringar. För att komma till rätta med problemen med det dubblerade ledningsansvaret föreslås att det formella huvudmannaskapet för

försäkringskassoma ändras. Den verksamhet som skall administreras

socialförsäkringen och anslutande förmåner är i sin helhet - statligt reglerad och den finansieras av statligt beslutade avgifter och allmänna skattemedel. De olika förmånsslagen utgör nationellt enhetliga system som ska tillämpas likformigt och rättvist över hela

landet. Med hänsyn tagen till dessa förutsättningar har utredningen studerat två alternativa organisatoriska modeller. Jämförelsen visar att det naturliga är att kassoma inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen genom att försäkringskassomas huvudmannaskap ändras från formellt fristående organ till statliga förvaltningsmyndigheter på regional nivå. Förslaget innebär att försäkringskassomas i realiteten starkt begränsade självständighet byts mot det och

ansvar

de befogenheter som följer att de blir länsmyndigheter med

av egna egna regionala styrelser.

En viktig utgångspunkt för förslagen är att ansvaret i administra-

tiva frågor bör läggas så nära verksamheten som möjligt. Förslagen i detta betänkande ger därför de regionala myndigheterna flera

Sammanfattning 11

punkter ett större än vad som följer av den gängse ordningen ansvar i svensk statsförvaltning. För att ta till och förstärka de förtroendevaldas inflytande vara och för att ytterligare decentralisera föreslås att kassomas beansvar fogenheter utvidgas i fyra avseenden. Försäkringskassoma föreslås

få rätt att besluta lokalkontorsnät och servicepunkter om 2. få rätt att besluta inrättande av socialförsäkringsnämnder om samt utse ledamöter till dessa sin styrelse få aktivare roll som förtroendemän för de genom en försäkrade få budgetansvar för driften av gemensamma ADB-system samt ett förstärkt inflytande för utveckling befintliga och nya av system

Arbetsgivaransvaret bör knytas så nära verksamhetsansvaret som möjligt. Därför föreslås ett nytt sätt att lösa ansvarsfördelningen mellan den centrala och regionala nivån så att kassoma direkt tilldelas arbetsgivar- och personalansvaret för den regionalt anställda

personalen. Detta bör klargöras i en gemensam instruktion för

socialförsäkringsförvaltningen. Vid beträffar ansvarsfördelningen på den regionala nivån mellan

styrelse och direktör föreslås att det operativa ansvaret för den

löpande verksamheten läggs på direktören, vilket bl.a. innebär att

denne bör ansvara för arbetsgivarfrågoma. Styrelsens roll bör utgå

från behovet lekmannainsyn och medborgarinflytande. Styrelsen av

skall generellt biträda direktören i hennes/hans arbete samt fatta beslut i frågor har stor betydelse för medborgarna och där

som kunskaper de lokala förhållandena har särskild betydelse. Sådana om frågor är beslut lokalkontorsnätets utfonnning och socialförsäkom

ringsnämndema samt den utvecklade förtroendemannarollen för de försäkrade. I övrigt ingår det även i kassastyrelsens uppdrag att

pröva försäkringskassans verksamhet bedrivs effektivt och i om

överensstämmelse med verksamhetens syfte.

Vad gäller ekonomifrågor föreslås att kassoma i instruktionen ett uttalat för sin ekonomiska redovisning. En sådan ges ansvar ordning skulle dels överensstämma med kassastyrelsemas hittillsvarande dels ansluta till den ordning som gäller för centrala ansvar, myndigheters styrelser. Denna ordning innebär att kassastyrelsen skall fastställa årsredovisning, delårsrapport och underlag för

anslagsframställning. Kassastyrelsen skall vidare besluta om åt-

12 Sammanfattning

gärder med anledning av Riksrevisionsverkets revisionsrapporter, revisionsplan och vissa åtgärder rörande intern revision. En sådan lösning är motiverad med hänsyn till den omfattande verksamhet och de synnerligen stora betalningsströmmar som varje kassa ansvarar for. Vid varje kassa är i genomsnitt omkring 700 personer anställda, och den genomsnittliga utbetalningen per kassaområde är omkring 12 miljarder kronor, varför det olämpligt att centravore lisera detta ekonomiska redovisningsansvar till den centrala myndighetens styrelse. Ansvaret för kompetensförsörjning och utveckling föreslås också

vara decentraliserat. Övergripande policies och strategier tas fram i

samverkan mellan den centrala och regionala nivån, varefter de fastställs den centrala myndigheten. Kassoma for att av ansvarar kompetensutvecklingsåtgärdema kommer till stånd och för det praktiska genomförandet. En nödvändig förutsättning för att uppnå samsyn i värderingar, gemensamt ansvarstagande for hela verksamheten och en effektiv resursanvändning är att komma till rätta med bristen på "vi-anda". Detta kräver bl.a. att den centrala myndigheten utvecklar nya former för dialogen med kassoma. Individuella verksamhetsöverenskommelser mellan central och regional nivå bör arbetas fram årligen i anslutning till beslut om fördelningen av budgetmedlen. I detta arbete utvecklas en gemensam syn på innebörden av de olika verksamhetsmålen, vilka resultat som ska uppnås och vilka prioriteringar som ska göras. Kvalitets- och kompetenskrav stäms av. Uppföljningar och utvärderingar preciseras. Ett led i denna samverkan kan vara att den centrala myndigheten gör årliga väl förberedda länsbesök. Väsentligt är att de verksamhetsöverenskommelser som då görs utformas så att de kan följas upp i planeringssamtal och uppfoljningsmöten. Organisationen av funktionerna central nivå, inklusive den centrala myndigheten, kommer att behöva justeras. Det har inte varit

utredningens uppgift att på detta i detalj. Översiktligt redovisas

i betänkandet fem organisatoriska delar verksamheten på den som centrala nivån kan delas Dessa är

ett litet effektivt sekretariat för hela organisationens administra- tiva frågor en del för frågor hör med den s.k. föregripande - som samman tillsynen såsom föreskrifter, allmänna råd, praxisspridning och

Sammanfattning 13

andra aktiviteter krävs för att tillämpningen av försäkringssom och förmånsregler blir korrekt, likformig, rättvis och rättssäker

del för frågor om efterföljande tillsyn, uppföljning och

- en

utvärdering. Denna del bör vara väl avskild och avgränsad från

de övriga delarna, vars resultat och effektivitet är föremål för granskningen. Denna del behöver sannolikt förstärkas med tanke det starka omvandlingstryck som f.n. gäller inom socialförsäkringsområdet del för gemensamma ADB/IT-frågor. Denna del bör ligga fri- - en stående och uppdragsfinansierad. Det strategiska utveckvara lingsansvaret bör dock hållas samman på central nivå med ett förstärkt reellt inflytande för ledningarna den regionala nivån del för produktion och utformning av informations- och ut- - en bildningsinsatser. Även denna del bör ligga fristående och vara uppdragsfinansierad.

Som första inte oviktig förändring föreslås att namnet den en men centrala myndigheten ändras från Riksförsäkringsverket till Socialförsäkringsverket. Detta innebär en markering av att det är en ny myndighet som ska arbeta i nya former med delvis nytt ansvar. Sammanfattningsvis innebär förslagen i detta betänkande att det skapas sammanhållen organisation med ett entydigt statligt en huvudmannaskap som gör det möjligt att utveckla starkt decentraliserade lösningar för ansvarsfördelningen inom administrationen. Ansvar och befogenheter läggs hos den regionala myndigheten i en omfattning går längre traditionellt återfinns inom som än som statsförvaltningen. Förslagen innebär också en administrativ förenkling genom att behovet av särlagstiftning för försäkringskassornas administration försvinner. Vidare skapas bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet

och för framtida rationaliseringar, eftersom organisationens ledningskraft kommer att kunna koncentreras på de utmaningar som väntar socialförsäkringsadministrationen i tider av stora reformer,

förenklingar och rationaliseringar.

Syftet med den nya organisation som föreslås i betänkandet är att

skapa förutsättningar för en väl fungerande dialog, en återupprättad vi-anda och ett tydligt ledningsansvar i hela organisationen. Idén

om en gemensam "Försäkringskassa Sverige" kommer att kunna

förverkligas.

r .

M øgtggtxg

Väáafiiut:t;äá

färg/q ,

Författningsförslag

Författningsförslaget omfattar lag ändring i 18 kap. lagen en om 1962:381 allmän försäkring samt en förordning med instrukom

tion för socialförsäkringsförvaltningen. Ett genomförande av utred-

ningens förslag förutsätter därutöver dels en författningsreglering av överförandet huvudmannaskapet för de allmänna försäkringsav kassoma till staten, dels diverse författningsändringar, främst upphävande förordningar, följd det ändrade huvudav som en av mannaskapet.

Förslag till lag om ändring i lagen 1962:38 l

allmän försäkring;

om

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1962:381 om allmän

försäkring

dels att 18 kap. 1-19 och 25-28 §§ skall upphöra att gälla, dels att 18 kap. 20 och 21 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 kap. 20 En socialförsäkringsnämnd I en allmän försäkringskassa

skall bestå sju ledamöter. Av finns en eller flera socialförsäk-

av dessa utses ledamot, ringsnämnder. en som

Lagen omtryckt 1982:120. Senaste lydelse av 1 § 1992:275 3 § 1974:510 4§ 1981:326 5 § 1990:784 6§ 1986:140 7 § 1992:275 8 § 1994:1655 9§ 1986:140 10§ 1986:1151 11 § 1978:412 12§ 1995:508 13 § 1994:1655 l3a§ 1994:1655 13b§ 1994:1655 13c§1994:l655 14§ 1995:515 15 § 1982:317 16 § 1983:394 17 § 1983:394 25 § 1986:140 26§ 1986:140 28 § 1980:195. Senaste lydelse 1992:660.

16 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

skall vara nämndens ordförande, En socialförsäkringsnämnd av regeringen. Av de övriga består av ordförande och sex ledamöterna utses tre Riks- andra ledamöter. De utses av av

försäkringsverket och väljs tre försäkringskassan för högst jøra

av landstinget. Om kassans verk- år i taget. Sex suppleanter skall samhetsområde utgörs också utses. Nämnden utser av en kommun, skall tre ledamöter inom sig vice ordförande. en väljas av kommunfullmäktige i stället för av landstinget. Om en kassas verksamhetsområde bestämts av regeringen enligt 1 beslutar regeringen om fördelningen mellan landsting respektive mellan landsting och kommun när det gäller val av de tre sistnämnda ledamöterna. Nämnden utser inom sig en vice ordförande. För var och en av de Riksav

försäkringsverket utsedda leda-

möterna skall verket utse en suppleant. För de ledamöter som har valts av landstinget eller

kommunfullmäktige skall lika

många suppleanter väljas. Bestämmelserna i 7 § fjärde stycket om val ledamöter eller av suppleanter i styrelse för allmän försäkringskassa skall tillämpas

vid landstingets och kommun-

fullmäktiges val av ledamöter eller suppleanter i socialförsäkringsnämnd.

En socialförsäkringsnämnd avgör frågor om rätt till

förtidspension,

särskild efterlevandepension, handikappersättning,

Vårdbidrag,

dock inte såvitt avser förutsättningarna för rätt till pension enligt

5 kap.

3Senastelydelse 1991:1974.

F örfattningsförslag 17

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Socialförsäkringsnämnden avgör även frågor om rätt till förmåner enligt vad föreskrivs i andra författningar. som Socialförsäkringsnämnden är beslutsför då minst fyra ledamöter är närvarande.

I övrigt skall vad i 8-10 §§ föreskrivs med avseende på styrelse ha motsvarande tillämpning med avseende på social-

försäkringsnämnden. Har föredraganden från beslutet av-

vikande mening skall denna an-

tecknas till protokollet.

Denna lag träder i kraft den

18 F örfattningsförslag

Förslag till förordning med instruktion för socialförsäkringsförvaltningen;

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

l § Med socialförsäkringsförvaltningen avses i denna förordning Socialförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassoma.

2 § I varje län och i Göteborgs kommun skall det finnas en allmän försäkringskassa.

Socialförsäkringsverket

Uppgifter

3 § Socialförsäkringsverket är central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem.

4 § Socialförsäkringsverket skall särskilt svara för den centrala ledningen och för tillsynen de av allmänna försäkringskassomas verksamhet, verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas likformigt och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att minska behovet av långa sjukskrivningar och förtidspensioneringar, meddela de föreskrifter enligt givna bemyndiganden och de allmänna råd som fordras för tillämpning av lagstiftningen och för säkerställande av en effektiv resursanvändning och administration, se till att allmänheten får en tillfredsställande service och information om trygghetsanordningama, ansvara centralt för informations- och utbildningsverksamheten området, vidta de åtgärder som behövs för förvaltningen verkets av fonder, följa utvecklingen av de olika grenarna inom trygghetssystemet och utvärdera trygghetsanordningamas effekter för individ och samhälle, ansvara för officiell statistik enligt förordningen 1992: 1668 om den officiella statistiken.

F örfattningsförslag 19

Verksförordningens tillämpning

5 § Verksförordningen 1995: 1322 skall tillämpas på Socialförsäkringsverket med undantag 33 § andra stycket. av

Socialförsäkringsverkets ledning

6 § Socialförsäkringsverkets generaldirektör är chef för myndigheten.

7 § Generaldirektören är ordförande i Socialförsäkringsverkets styrelse.

Rådgivande delegationer

8 § Vid verket finns fyra rådgivande delegationer, nämligen socialförsäkringsdelegationen, sjukvårdsdelegationen, tandvårdsdelegationen och sjömanspensionsdelegationen.

F ondförvaltning

9 § Verkets fonder förvaltas av fondfullmäktige enligt reglementet 1961:265 angående förvaltningen av Riksförsäkringsverkets fonder.

Personalföreträdare

10 § Personalföreträdartörordningen 1987:1101 skall tillämpas på Socialförsäkringsverket.

Styrelsens ansvar och uppgifter

11 § Utöver vad som anges i 11-13 verksförordningen 1995:1322 skall Socialförsäkringsverkets styrelse besluta i följande frågor: framställningar till regeringen i författningsfrågor som är av större vikt eller principiell betydelse, överlämnande till regeringen utvärderingsrapporter och av liknande redovisningar, avser att belysa utvecklingen och som behovet åtgärder inom verkets ansvarsområde. av Styrelsen får överlåta till generaldirektören att besluta föreskrifter som är av mindre vikt eller saknar principiell betydelse.

20 F örfattningsförslag

De allmänna försäkringskassorna

Uppgi er

12 § Den allmänna försäkringskassan är regional förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem.

13 § Försäkringskassan skall utreda och besluta i ärenden som enligt lag eller annan författning ankommer pâ kassan, svara för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas likformigt och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att förebygga skada och sjukdom och för att minska behovet långa av sjukskrivningar och förtidspensioneringar, i övrigt leda och utveckla socialförsäkringsadministrationen inom kassans område, lämna biträde myndighet som handhar arbetslöshetsförsäkring och åt sådant lokalt organ som avses i l kap. 2 § lagen 1962:381 om allmän försäkring.

Verksförordningens tillämpning

14 § Följande föreskrifter i verksförordningen 1995:1322 skall

tillämpas på försäkringskassan:

3 § om myndighetens ledning, 6-8 och 10 om myndighetschefens ansvar och uppgifter, l 12 och 14 om styrelsens ansvar och uppgifter, 17 och 18 §§ om myndighetens organisation, 19 och 20 om personalansvarsnämnd,

21-26 om ärendenas handläggning,

31 § om myndighetens beslut, 32 och 33 om anställningar m.m.

Försäkringskassans ledning

15 § Försäkringskassedirektören är chef för försäkringskassan.

16 § Vid försäkringskassan finns en styrelse. Styrelsen består

av ordförande och vice ordförande samt ytterligare fyra ledamöter.

Styrelsen för Stockholms läns allmänna försäkringskassa och

styrelsen för Malmöhus läns allmänna försäkringskassa skall dock bestå av ordförande och vice ordförande samt ytterligare sex ledamöter.

F örfattningsförslag 21

Personalföreträdare

17 § Personalföreträdarförordningen 1987:1101 skall tillämpas på försäkringskassan.

Styrelsens och uppgifter ansvar

18 § Utöver vad som anges i 11 och 12 verksförordningen 1995:1322 skall försäkringskassans styrelse besluta i följande frågor: inrättande lokalkontor eller motsvarande servicepunkter, av inrättande socialförsäkringsnämnder och utseende av ledaav möter i dessa, försäkringskassans årsredovisning och delårsrapport samt

underlag för anslagsframställning,

åtgärder med anledning Riksrevisionsverkets revisionsav rapporter, revisionsplan och åtgärder med anledning redovisning av enligt 5 § förordningen 1995:686 om intern revision vid statliga myndigheter m.f1. Styrelsen skall att stå till förfogande för kontakter med de genom försäkrade och annat sätt särskilt verka för ett gott förhållande mellan de försäkrade och försäkringskassan. I sin rådgivande funktion gentemot försäkringskassedirektören skall styrelsen särskilt uppmärksamma den frågan.

Försäkringskassans organisation

19 § Försäkringskassan skall inrätta lokalkontor och andra servicepunkter i den omfattning behövs för att ge de försäkrade en god som service. I försäkringskassan skall finnas eller flera försäkringsläkare en och försäkringstandläkare för att biträda kassan med medicinsk och odontologisk sakkunskap och verka för ett gott samarbete mellan kassan och de läkare och tandläkare som är verksamma inom kassans område.

Ärendenas handläggning

20 § Innan försäkringskassedirektören beslutar om verksamhetsplan

budget för försäkringskassan skall styrelsen tillfälle att yttra

och ges

sig.

i

22 F Örfattningsförslag

Anställning

21 § Försäkringskassedirektören anställs beslut genom av regeringen efter anmälan generaldirektören i Socialförsäkringsverket. av Generaldirektören skall dessförinnan försäkringskassans styrelse ge tillfälle att yttra sig.

Gemensam bestämmelse

Utövande av arbetsgivaransvaret vid ingående kollektivavtal av

22 § Lokala kollektivavtal om anställnings- eller arbetsvillkor för

arbetstagare hos de allmänna försäkringskassoma ingås varje

av kassa.

Denna förordning träder i krañ den då förordningen 1988: 1204

,

med instruktion för Riksförsäkringsverket upphör att gälla.

1 Utredningens uppdrag och

arbetets uppläggning

1 Utredningens uppdrag

Vid sammanträde den 13 juli 1995 beslutade regeringen direktiv till

översyn socialförsäkringsadministrationens organisations-

en av struktur dir. 1995:110, bilaga 1. Den 8 september 1995 förordnades avdelningschefen Agneta Modig Tham att som särskild utredare fr.o.m. den 1 oktober 1995 leda översynen.

Enligt direktiven består uppdraget två delar, dels den formella

av

roll- och ansvarsfördelningen inom socialförsäkringsadministratio-

dels formerna för hur de olika delarna inom socialförsäkringsnen, administrationen skall samverka med varandra. Därvid skall

utredningen kartlägga Riksförsäkringsverkets RFVs och de all-

männa försäkringskassomas hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning. Kassastyrelsemas roll och skall belysas. Utredningen ansvar skall vidare innehålla analys på vilket sätt den nuvarande en av

organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen inklusive försäkringskassomas särskilda ställning innebär begränsningar och skapar möjligheter för verksamheten. Försäkrings-

av

kassomas samverkan inom ramen för Försäkringskasseförbundet FKF och de olika uppgifter FKF utför för försäkringskassor-

som

räkning intresse-, service- och arbetsgivarorganisation skall

nas som belysas.

Utredaren skall lämna förslag till förändringar som tydliggör försäkringskassans organisatoriska ställning samt den roll RFV skall inta i förhållande till försäkringskassan. Utredaren skall vidare föreslå hur former för samverkan mellan RFV och försäkrings-

kassoma kan utvecklas varvid behovet individualiserad av en

relation mellan verket och försäkringskassoma bör beaktas.

Av direktiven framgår att utredarens förslag skall utgå från att en

likfonnig, rättssäker och effektiv tillämpning av förmånsreglema inom socialförsäkringen säkerställs samtidigt fördelarna med

som

lokalt och regionalt ansvarstagande för verksamhet, kompetens

ett

och resultat tas till Frågorna uppföljning och utvärdering

vara. om

24 Utredningens uppdrag och...

är av särskild vikt. Utredaren skall också beakta kraven på besparingar inom administrationen och hur organisationen påverkas de av

möjligheter och begränsningar följer utnyttjandet ADB-

som av av teknik. Direktiven anger vidare att utredningens arbete skulle redovisas i två steg. Det första steget skulle omfatta den formella roll- och ansvarsfördelningen och presenteras i december 1995. I det andra steget skulle utvecklingen de individualiserade samverkansav formerna belysas och detta skulle presenteras i april 1996. Genom regeringsbeslut den 7 december 1995 ändrades dessa

förutsättningar för utredningsarbetet. Därmed blev det möjligt att behandla de två delarna i utredningsuppdraget gemensamt. Ett

samlat betänkande med förslag rörande hela uppdraget redovisas i det följande.

1.2 Uppläggningen av arbetet

Underlag och synpunkter har inhämtats dels att utredaren och genom

sekretariatet gjort ett flertal studiebesök hos försäkringskassoma,

dels genom besök RFVs olika avdelningar och enheter. Utöver

medverkan av sakkunniga och experter från de olika delarna inom socialförsäkringsadministrationen och departementen har en facklig referensgrupp bestående av företrädare för berörda fackliga

organisationer centralt och lokalt varit knuten till utredningen. Seminarier med utomstående forskare och experter har genomförts. Utredaren och sekretariatet har vidare medverkat vid ett antal

konferenser arrangerade av organisationer inom socialförsäkringsadministrationen. Vid studiebesök hos Rikstrygdeverket i Oslo och

på Socialministeriet i Köpenhamn har utredaren och sekretariatet

inhämtat uppgifter om aktuella förändringar vad gäller socialförsäkringens administration i Norge och Danmark. Statskontoret har haft utredningens uppdrag att analysera olika styr- och driftsformer i offentlig förvaltning och dessas eventuella tillämplighet på socialförsäkringsadministrationen. Samråd har skett med Sjuk- och arbetsskadekommittén

S 1993:07 och F övaltningspolitiska kommissionen Fi 1995: 13.

Betänkandet har disponerats så att det, efter ett författningsförslag, inleds med fyra kapitel som kartlägger Socialförsäkringens

administration, samverkansformer samt fyra andra organisationer i

Utredningens uppdrag och... 25

Sverige, Norge och Danmark. Därefter följer en analys som belyser den nuvarande organisationens möjligheter och begränsningar. I

kapitel sju följer överväganden och principiella ställningstaganden. I detta kapitel redovisas också två alternativa organisationsmodeller. Förslagen om en ny organisation för socialförsäkringsadminstra-

tionen presenteras i kapitel åtta och åtföljs i kapitel nio av en författningskommentar.

:smsini

$ga§t§râ:a.ár:

, . m: av aaahZ2

2 Socialförsäkringen och dess

administration

2.1 Socialförsäkringen och anslutande

förmåner

Socialförsäkringama och anslutande förmåner är det samlade trygghetssystem skall medborgarna i vårt land ekonomisk som ge trygghet vid sjukdom, handikapp, ålderdom och föräldrarskap och skall understödja rehabilitering och åtgärder för att underlätta som återgång till arbetslivet. Förmånema omfattar bl.a. det ekonomiska

stödet till barnfamiljer, bostadsbidrag, sjukpenning, sjukvårdsersätt-

ning, pensioner, kommunala bostadstillägg till pensionärer, handi-

kappersättningar, vissa yrkesskadeersättningar m.m.

Socialförsäkringen, dvs alla de transfereringar som utbetalas till hushållen utgör ett enhetligt nationellt system administreras av som

Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassoma. Årligen

utbetalas över 300 miljarder kronor till hushållen i landet, vilket

motsvarar omkring 17 procent av BNP.

Socialförsäkringens omfattning och kostnader

Socialförsäkringama och anslutande förmåner består av ett stort antal delar utvecklats successivt. En översikt över trygghetssom

systemens omfattning i följande bild där försäkrings- och

ges

förmånsslag är uppställda efter huvudgruppema ekonomisk trygghet för familjer och barn, ekonomisk trygghet vid sjukdom och handi-

kapp, ekonomisk trygghet vid ålderdom utbetalm.m. samt annan ning.

28 Socialförsäkringen och dess administration

Figur 2: l Försäkrings- och förmånsslag.

Ekonomisktryghajörfmüer ochbam

Barnbidrag Bidragsförskott

Föräldratbrsälcring Vårdbidragför handikappade barn havandeskapspemüng föräldrapenning Bampemioner tillfällig föräldrapenning Bidragi samband medadoptioner Bostackbitkag till barnfamiljerm

Ekonomiskøygghdvidsjukdomochhandikapp

sjukpenning Bostadstillägg till förtidspension/sjukbidrag Rehabiliteringscrsänrring relmbiliteringsperuüng Handikappersämiing rehabiliteringsbidrag arbetshiälpmedel Närstáendepenning

Arbetsskadeersätming Bilstödtill handikappade sjukpenning sjukvárdsersäurling Assistansersäuning livräntor Sjukvårdsflsmürxer m m Fönidspension/sjirlcbidrag ersättning till sjukvárdshuvudfolkpension männen pensionstillskou ersättningförtandvårdskostnader ATP ersättning läkemedelskosmacier för

Ekonomisk trygghetvid ålderdom mm Ålderspension Husuutillägg folkpension pensionstillskott Delpension ATP Efterlevandepension Särskiltpensiomtillägg änkepension onställningsperxsion Bostadstillägg till pensionärer särskildeñerlevandepension

Annanutbetalning

Snütöretagsförsälcingar Kontantarbetsmarknadsswd

Sjömanspensioner Startaeget-bidrag

Smittbärarersättning Ersättning till värnpliktiga

Utbildningsbidrag

Källa: RFV.

Socialförsäkringen och dess administration 29

Utbetalningama från de olika försäkrings- och förmånsslagen är som tidigare nämnts betydande. De totala utgifterna uppgick år 1995 till 315 miljarder kronor. Utgiftemas fördelning mellan försäkrings- och förmånsslagen framgår i nedanstående diagram milj. kr.

Diagram 2:2 Försäkrings- och förmånsslagens fördelning med avseende på utbetalningsvolym år 1995 milj.kr.

Administration6 218 Utgifterfias Föråldraförsäkring 1a004 Annan utbetalning15352 fordelning 1995 Efterlevandepension 12234 Bostadsbidragtill BTP8 348 barnfamiljer m 9 220 Delpension 2 443 4 " rn m vrigt barnfamiljer 913

Ålderspension B bam Fp+ ATP Ekonomisk trygghet förfamiljeroch inkl hustrutill- :l Ekonomisk trygghet vid sjukdom ochhandikapp lägg 132 391 Fönidspension D Fp

Ekonomisk trygghet vid ålderdom + är:

E Annan utbetalning . 598 Admnistraon I t Arbetsskador m m 6 924 Ers.vid handikapp, närstáendep.4 855

Källa: RFV.

Socialförsäkringens finansiering

Totalkostnadema för socialförsäkringens tre huvudgrupper täcks till nära 90% socialavgifter och räntor från AP-fonden och genom av

allmän sjukförsäkringsavgift som infördes 1993. Täckningsgraden

ökar samtidigt kommunernas andel minskar beroende att som

bostadstillägget till pensionärer fr.o.m. 1995 är helt statsñnansierat. Uppbörden dessa avgifter sker i anslutning till den allmänna

av skatteuppbörden och sköts skattemyndigheten. Nedanstående av tabell visar socialförsäkringssektoms finansiering för 1995 med för 1996 och 1997. prognoser

30 Socialförsäkringen och dess administration

Tabell 2:3 Socialförsäkringssektorns finansiering exklusive utbetalningar inom arbetsmarknads området och ersättning till värnpliktiga.

Exklusive utbetalningar inomarbetsmarknadsomiádet ochersättning till värnpliktiga.

Källa: RFV.

Socialförsäkringens utveckling

Socialförsäkringarna och anslutande förmåner har under de senaste decennierna genomgått betydande utveckling. en 1970-talet innebar utvidgningar socialförsäkringen. Administav rationen av bambidragen och bidragsförskotten överfördes från kommunerna till försäkringskassoma år 1974 respektive år 1977. 1974 kom också föräldraförsäkringen och den tillfälliga föräldrapenningen. Under årtiondet förstärktes barnbidraget kraftigt och

havandeskapspenningen tillkom. Pensionsförmånema byggdes ut.

Speciella förmåner handikappersättning och Vårdbidrag som infördes, vilka några år kompletterades med bilstöd till senare handikappade. Under 70-talet kom även tandvårdsförsäkringen och en ny arbetsskadeförsäkring.

Socialförsäkringen och dess administration 31

1980-talet präglades administrativa förändringar. Så t.ex.

mer av

presenterades principer for styrning och hantering av försäk-

nya ringskassomas adminstrationskostnader. Försäkringskassomas cen-

tralkontor, som dittills i hög grad hanterat och ansvarat för

handläggning socialförsäkringsärendena, fick mer samordnanav en

de och styrande funktion länsnivå, medan handläggning av

enskilda ärenden alltmer decentraliserades till lokalkontoren. En väsentlig förändring och utvidgning av försäkringskassomas verksamhet följde regeringens propositioner 1990/912140 av Arbetsmiljö och rehabilitering, respektive 1990/91 141 Rehabilite- : ring och rehabiliteringsersättning. Försäkringskassoma gavs en ny roll med att samordna och driva på utvecklingen inom rehabiliteringsområdet samt att arbeta med förebyggande arbetsmiljöarbete. Tyngdpunkten i rehabiliteringsprocessen försköts mot arbetslivet. Nya bestämmelser rehabilitering skrevs i 22 kap. AFL vilka om trädde i kraft år 1992. Rehabiliteringsarbetet innebär en väsentlig utvidgning administrationens ansvar för forsäkringskostnademas av utveckling inom ohälsoområdet. Av tidsredovisningen for 1994/95 framgår att rehabiliteringsverksamheten står för 24 procent av lönekostnadema i administrationen. Utvidgningen socialförsäkringama kan även beskrivas med av statistik över utbetalningar från trygghetssystemen över tiden. I följande tabell redovisas socialforsäkringsektoms utbetalningar i miljoner kronor från 1965 till 1997 uppskattat värde i såväl löpande fasta priser. De totala utbetalningarna har uttryckt i som - 1995 års prisnivå ökat från 66 miljarder kronor år 1965 till 315 miljarder kronor år 1995.

32 Socialförsäkringen och dess administration

Tabell 2:4 Socialförsäkringssektorns utbetalningar milj.kr enligt respektive anslagsframställning, inklusive administration i löpande och fasta priser 1965-95 avrundade siffror uppskattat belopp

Källa: RFV.

Socialförsäkringamas utveckling kan vidare beskrivas att

genom

relatera utbetalningarna till bruttonationalprodukten respektive den

privata konsumtionen. Nedanstående två diagram återger utbetalningamas andel i procent BNP respektive privat konsumtion. av

Socialförsäkringen och dess administration 33

Diagram 2:5 Socialförsäkringssektorns utbetalningar i procent av bruttonationalprodukt BNP.

0llllllllIlllIIllllllllllllllllllg 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källa: RFV.

Diagrammet visar att utbetalningarna i procent av BNP steg från 7 år 1965 till drygt 20 i början 1990-talet. År 1995 procent procent av hade andelen sjunkit till 17 procent.

34 Socialförsäkringen och dess administration

Diagram 2:6 Socialförsäkringssektorns transfereringar till hushåll netto efter skatteavdrag i procent av privat konsumtion. Not. Nettobelopp finns att tillgå endast fr.0.m. början av

l980-talet. Övriga år har uppskattats.

olllIlllLlLllJlLJllllllllIlIIlIlll 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källa: RFV.

Utbetalningarna som andel av den privata konsumtionen ökade från

12 procent 1965 till 30 procent 1994 för att därefter sjunka något. Huvudgruppema av forsäkrings- och förmånsslag, ersättning vid ålderdom, ersättning vid sjukdom och handikapp, ekonomiskt stöd till barnfamiljer utbetalning har utvecklats något olika

samt annan

över tiden. I följande diagram visas att ersättning vid sjukdom och handikapp ökade mer än andra försäkrings- och formånsslag under

åren 1984-1989 för att därefter minska markant under åren 1989- 1993.

Socialförsäkringen och dess administration 35

Diagram 2:7 Socialförsäkringens utgifter för de olika huvudgrupperna

uttryckt i fast penningvärde 1995 års priser.

Miljarder kri 1995 års priser

ålderdom - ° Ekonomisk trygghetvid . a". J / . §5 12° ä

I 0angs0."OO.'.

u". o I e" / E §-:.§ än - -o u 1 3° - handikapp - Ekonomisktrygghet vid sjukdom och

40 Ekonomisk trygghetför familjer ochbarn -

-n-I-In.,.. Annan utbetalning io1n-un-|-n-|-n2|-|;|-d I l l I l l l I l l I l I l l I l I 198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997

Källa: RFV.

Den expansiva utveckling socialförsäkringama och anslutande

som förmåner har haft under dessa år motsvaras dock inte av samma

utveckling för de personella resurser som behövts för att administtrygghetssystemen. I nedanstående tabell beskrivs personal-

rera

utvecklingen för Riksförsäkringsverket och försäkringskassoma

36 Socialförsäkringen och dess administration

Tabell 2:8 Personalutveckling för Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna 1970 1995/96. I tabellen ingår personal som är ALU-anställd.

Försäkringskassoma RFV antal anställda

1970 9 376 1 okt 935 antal tjänster

Källa: Riksförsäkringsverket och F örsäkringskasseförbundet.

Prognosen för 1995/96 per den sista juni 1996 anger antalet anställda hos försäkringskassoma till 15 910 och Riksförsäkrings-

verket till 695 inklusive utvecklingsprojektet för nytt ålderspen-

sionssystem. Dessa uppgifter visar verksamhetens utveckling. I de tidigare diagramen framgår att de utbetalade förmånema har mer än fördubblats i fasta priser mellan 1975 och 1994, samtidigt som personalen endast ökat med ungefär 25 procent. Detta har varit möjligt genom administrativ utveckling, kraftig automatisering en och rationalisering av administrationen. En omfattande decentralisering av handläggningen har genomförts främst under 1980-talet. Under perioden har socialförsäkringen blivit mer omfattande genom flera försäkrings- och fömiånsslag och ett komplext genom mer regelsystem. 1992 infördes arbetsgivarperiod i försäkringen samtidigt som rehabiliteringsupdraget utvidgades. Generellt sett konstateras att administrationskostnadema ligger på en låg nivå i relation till den totala omslutningen i socialförsäkringen. Detta har också nyligen påvisats i utredning "Privata en om och Offentligt administrerade försäkringar" RFV redovisar 1995:4

Socialförsäkringen och dess administration 37

"Det offentligt administrerade socialförsäkringssystemet har betydligt lägre administrationskostnader i relation till totala utbetalningar än de försäkringar som administreras av privata försäkringsbolag. Socialförsäkringens driftskostnader uppgick 1992 till två procent av de totala utbetalningarna. Branschgenomsnittet för de privata livbolagens driftskostnader var under år 16 procent av de totala utbetalningarna." samma

2.2 Socialförsäkringsadministrationen

Socialförsäkringsadministrationens uppgift är att administrera den allmänna socialförsäkringen samt ett antal bidragssystem. Härvid skall likformighet och kvalitet i handläggningen av försäkrings- och bidragsärenden säkerställas. Enligt de övergripande mål som riksdag och regering har lagt fast skall socialförsäkringsadministrationen aktivt administrera och verka för en allmän socialförsäkring som ger ekonomisk trygghet vid sjukdom, handikapp, ålderdom och vård av barn. Den skall vidare verka för att förebygga skada och sjukdom

att ofensivt arbeta med och samordna rehabiliteringen

samt genom bidra till att ge sjuka och handikappade möjlighet att åter kunna arbeta. Administrationen fattar årligen över 40 miljoner beslut inom 48 olika ärendeslag. Verksamheten är organiserad med central, en en regional och en lokal nivå. Den centrala nivån Riksförsäkringsverket RFV. Den utgörs av regionala nivån består 25 allmänna försäkringskassor. Det finns av försäkringskassa för varje län samt en kassa för Göteborgs en kommun. Försäkringskassoma är organiserade i ett centralkontor och i ett varierande antal lokalkontor. Den 30 juni 1995 fanns 359 lokalkontor och 21 mindre Servicekontor. Socialförsäkringsadministrationen har totalt ca 16 600 anställda. Försäkringskassoma

har, i Försäkringskasseförbundet FKF, gemensam intresse-

en

service och arbetsgivarorganisation.

38 Social/försäkringen och dess administration

2.3 Administrationens kärnområden

När det gäller transfereringar till hushållen hanterar socialförsäkringsadministrationen i huvudsak två verksamhetsfält hand- läggning, beslut och utbetalning av fönnåns- och försäkringsersättningar respektive aktiva insatser för att uppbär personer som ersättning till följd av ohälsa så snart som möjligt ska kunna återgå i arbete. Dessa två verksamhetsområden ställer i viktiga avseenden olika krav organisationen. Samtidigt är det viktigt att understryka det nära sambandet mellan verksamhetsområdena. Kvalificerade bedömningar och utredningar präglar i viktiga avseenden arbetet inom båda områdena, liksom personliga kontakter och hög servicegrad. Båda verksamhetsområdena är dessutom beroende att finnas av nära de försäkrade och samverkansaktörema. Utbetalningsverksamheten kännetecknas att den är regelstyrd av och består av en mängd olika fönnåner. Administrationens viktigaste uppgift inom detta fält är att bevilja och betala ut de förmåner den enskilde har rätt till, till så låga kostnader som möjligt och med rätt kvalitet. Verksamhetsfáltet kännetecknas vidare av krav hög kompetens i handläggningen, i den meningen att bedömningar och beslut ofta är grannlaga och stora belopp, samtidigt avser som arbetet innehåller en stor volym repetetiva uppgifter som rör utbetalning och redovisning. Till följd härav har funktioner och rutiner försetts med centralt ADB-stöd i varierande utsträckning. I viktiga avseenden är denna Verksamhetsgren helt automatiserad. Det grundläggande egenskapen att försäkringen är nationell i kombination med hög grad av regelstyming i princip inte något ger utrymme för lokala/regionala variationer i tillämpningen. Typiskt

för verksamhetsområdet är kraven produktivitet, likformighet,

kvalitet och kontroll av att rätt ersättning utgår. Förutsättningarna är dock skilda för olika ersättningsslag.

Administrationen av vissa försäkrings- och bidragsomrâden är i

princip helt automatiserad. För bambidragen är normalt hela

handläggningskedjan maskinell. Aviseringar sker automatiskt från folkbokföringen och leder till utbetalningar på i lagen angivna

tidpunkter och till fastställt belopp. Motsvarande gäller idag i hög grad inom ålderspensionssystemet. Här kan dock behovet av information och personliga kontakter väntas öka. Bedömningsutrymmet är väsentligt större då det gäller ersättning vid sjukdom och handikapp. Här gäller det att ta ställning till arbetsförmåga m.m. på flera olika underlag, ofta efter omfattande

Socialförsäkringen och dess administration 39

utredning. Handläggarna gör således kvalificerade bedömningar. I

vissa fall då beslutet innehåller stort inslag av skälighetsbedömning

skall enligt lagen beslutet fattas förtroendevalda i socialförsäkav

ringsnämndema.

Insatser ohälsa det andra stora verksamhetsområdet har mot - andra verksamhetsförutsättningar skilda från det nämnda. nyss

Socialförsäkringsadministrationens samordningsansvar för rehabili-

tering har tillkommit under år. Genom att vidta åtgärder för senare rehabilitering skall sjukperioder kortas, förtidspensioner m.m. undvikas och människor komma i arbete varigenom samhällets kostnader för ohälsa kan nedbringas. Sådana insatser görs med inriktning den enskilde försäkrades situation. Socialförsäkringsadministrationen skall dessutom vidta åtgärder i syfte att åstadkombättre samverkan med arbetsgivare, arbetsmarknadsmyndigheter, ma landsting och kommuner för att stimulera till ökade satsningar hos dessa och för att förbättra formerna för samarbete.

Det regionala/lokala behovet handlingsutrymme är skiftande

av och i vissa avseenden stort. Mål- och resultatstymingens möjligheter till lokalt anpassade arbetsformer får här stort spelrum. Förutsättningarna för resultat beror rad faktorer t.ex. lokal ett gott av en som

arbetsmarknad och näringslivsstruktur, geografiska och demogra-

fiska förhållanden, hälso- och sjukvård samt hur samverkans-

organisationen ut. Kännetecknande är således att administra-

ser

tionens insatser inte kan följa förhand uppgjorda generella rutiner

får till lokala förhållanden och de omständigheter, utan anpassas råder i varje särskilt fall. Härtill kommer att verksamhetsgrenen som relativt för administrationen, att kunskaper saknas om vilka är ny i olika sammanhang, leder till det bästa resultatet kortåtgärder som, eller långsiktigt. Behovet att pröva olika lösningar är därför stort. av

Likaså är behovet uppföljning och utvärdering, i syfte att bygga

av

kunskap och få ökad erfarenhet, mycket stort.

upp ny Förutom de två verksamhetsgrenama, utbetalning ersättning av

och åtgärder mot ohälsa återfinns i det nu gällande regleringsbrevet

för 1995/1996 ytterligare Verksamhetsgren samlade insatser för en analys och kvalitetssäkring. Denna Verksamhetsgren är tillkommen

bl.a. mot bakgrund de särskilda krav på resultatuppföljning som

av

mål- och resultatstyming ställer. Mål- och resultatstyming är den

och driftsform sedan några år tillämpas i statsförvaltstyr- som

ningen. Årsredovisning och olika resultatmått har blivit viktiga

styrinstrument.

40 Socialförsäkringen och dess administration

Verksamhetsgrenen är av annan karaktär än de övriga två. Här är insatser för likformighet och kvalitet i ärendehandläggningen

prioriterade liksom utvecklingsinsatser för förbättra analys att av resultat, kostnader och kvalitet. De löpande insatserna som avser analys och kvalitetsarbete hanteras däremot där de hör hemma inom

någon av först beskrivna verksamhetsgrenama.

För att få en översiktlig uppfattning hur arbetet inom om

socialförsäkringsadministrationen kan ut har vi valt att belysa

se

socialförsäkringsadministrationens processer i ett antal exempel i form av fall/processbeskrivningar. Dessa återfinns i bilaga Där beskrivs hur en av statsmakterna beslutad regelförändring

genomförs, hur korrigerande förändring genomförs inom administraen

tionen och hur ett automatiserat ärendeslag avseende barnbidrag går

till. Vidare ges också ett exempel på ett långt sjukfall och hur det

hanteras utifrån ekonomiska trygghetsaspekter och rehabiliterings-

behov. Det långa sjukfallet "Lisa Larsson" är framtaget i som

försäkringskassan i Östergötland utgör ett sätt att beskriva

process-

en. Ingen av beskrivningarna skall några färdiga mallar utan

ses som är framtagna som exempel i syfte att illustrera arbetet och för att ge viss åskådlighet.

Inom socialförsäkringsadministrationen pågår ett omfattande

utvecklingsarbete med syftet att öka effektiviteten. Många insatsom-

råden identifierades bl.a. i "socialförsäkringen och dess administra-

tion", RFV anser 1994:8. Bland sådana insatsområden kan nämnas intemkontroll, beslutskvalitet, komplexiteten i försäkringen, fusk och ADB-stöd. Utvecklingsarbetet bedrivs såväl RFV av som av

försäkringskassoma och av RFV/F K i förening. En förteckning över några av dessa utvecklingsprojekt återfinns i bilaga

2.4 Organisation

De två närmast följande avsnitten är huvudsakligen baserade information hämtad författningar, årsredovisningar och anslags-

ur

framställningar från socialförsäkringsadministrationen.

Socialförsäkringen och dess administration 41

Riksförsäkringsverket

Riksförsäkringsverket RFV är central förvaltningsmyndighet för

socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Liksom för andra centrala förvaltningsmyndigheter ligger verksförordningen 1987:1100 till grund för hur RFVs verksamhet skall bedrivas Verkets uppgifter är preciserade i förordningen 1988:1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket. Enligt denna har RFV till uppgift att

för den centrala ledningen och för tillsynen försäk- - svara av ringskassomas verksamhet, verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemen tillämpas likformigt och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att minska behovet långa sjukskrivningar och förtidspensioneav ringar, meddela de föreskrifter enligt givna bemyndiganden och de allmänna råd fordras för tillämpning av lagstiftningen och som för säkerställande effektiv resursanvändning och adav en ministration, till att allmänheten får tillfredsställande service och se en -

information om trygghetsanordningama, centralt för informations- och utbildningsverksamheten

- ansvara på området,

vidta de åtgärder behövs för förvaltningen av RFVs fonder,

- som följa utvecklingen av de olika grenarna inom trygghetssystemet -

och utvärdera trygghetsanordningamas effekter för individ och

samhälle, för officiell statistik enligt förordningen 1992: 1668 om - ansvara den officiella statistiken.

Här kan nämnas att RFV i sin roll som central förvaltningsmyndig-

het bl.a. lämnar kvartalsvisa ansvarar för löpande hanteprognoser,

ring regelförändringar, för internationella frågor ofta

av ansvarar

med innebörd att RFV representerar regeringen i förvaltningsfrågor

Sedan 1 januari 1996 gäller emellertid en ny verksförordning 1995: 1322. Det innebär dock att den gamla verksförordningen 1987:1100 gäller till och med 1 juli 1996. Avsikten är att regeringen under våren 1996 skall utarbeta instruktioner för de statliga verken som anknyter till den nya nya verksförordningen.

42 Socialförsäkringen och dess administration

samt genomför särskilda regering och riksdag beställda utredav ningar och analyser. RFV disponerar samtliga anslag för verksamheten och fördelar medel för de allmänna försäkringskassomas förvaltning. RFV ansvarar också för administrationens ADB-system. gemensamma RFV leds av en generaldirektör med en överdirektör som ställföreträdare. Vidare finns en styrelse i vilken generaldirektören är ordförande. Generaldirektören, överdirektören och styrelsen förordnas av regeringen. Styrelsen har i enlighet med verksförordningen 1987:1 100 och förordningen 1988: 1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket till uppgift att besluta i frågor om

anslagsframställning och årsbokslut, - Riksrevisionsverkets revisionsberättelser och revisionsrapporter, föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner och landstingskommuner, framställningar till regeringen vad gäller författningsfrågor av större vikt, överlämnande till regeringen av utvärderingsrapporter och liknande redovisningar utveckling och behovet som avser av åtgärder inom administrationen, tillsättning tjänst hos allmänna försäkringskassor när det - av ankommer verket.

RFV har en funktionsorganisation. Denna består sju avdelningar av samt en fristående yrkesskadeenhet och ett fristående internationellt

sekretariat. Avdelningama är planeringsavdelningen, verksadministrativa avdelningen, försäkringsavdelning I läkemedelsfrågor och vårdersättningsfrågor, försäkringsavdelning bidrag, pension, rehabilitering och sjukförsäkring, utvärderingsavdelningen, juridiska avdelningen samt ADB-avdelningen. Avdelningamas huvudsakliga uppgifter och ansvar framgår av nedanstående organisa-

tionsschema. Övergripande frågor såsom ADB, uppföljning och

utvärdering samt vissa juridiska frågor hanteras i regel mer än en

avdelning.

Socialförsäkringen och dess administration 43

Figur 2:9 Riksförsäkringsverkets organisation.

Au 3 a

l I | I M

u

I

u

4 s

I 8

å I I I I

I I I 2 a I I I I I I | I . I S I I I I I I . I I . I I I .w

Källa: Arbetsordning för RFV.

44 Socialförsäkringen och dess administration

Direkt under generaldirektören finns framgår överläkare, som en en övertandläkare, ADB-säkerhetschef, ett internationellt sekretariat, en en controllerfunktion samt enhet för intern revision. en RFV har en direktion som består verksledningen och avdelav

ningschefema. Överläkaren, övertandläkaren, verkets controller och

chefen för sekretariatet för internationella frågor är adjungerade i

direktionen. Direktionen är ett rådgivande till verksledningen.

organ

Den allmänna försäkringskassan

Försäkringskassans uppgifter och organisation

Försäkringskassan är första instans vid beslut i enskilda ärenden i

socialförsäkrings- och bidragssystemen. Regler försäkrings-

om

kassan finns i 18 kap. lagen 1962:381 allmän försäkring

om AFL. 18 kap. l § AFL stadgar att:

"För varje landsting samt varje kommun, inte tillhör

som

något landsting, skall det finnas allmän försäkringskassa.

en

En försäkringskassas verksamhetsområde får dock,

om regeringen för särskilt fall bestämmer det, omfatta två

landsting eller ett landsting och en kommun sagts.

som nyss Allmän försäkringskassa skall inrätta lokalkontor i den mån så prövas erforderligt".

I en försäkringskassa finns det styrelse 18 kap. 6 § AFL.

en Försäkringskassan står under RFVs tillsyn och har att ställa sig

verkets anvisningar till efterrättelse 18 kap. 2 § AFL. Försäkrings-

kassans uppgifter är statligt reglerade och verksamheten finansieras

med statliga medel. Förvaltningslagen 1986:223 gäller för försäkringskassans ärendehandläggning. Försäkringskassans arbete leds av styrelsen med direktör

en som operativt ansvarig. Direktören tillsätts och entledigas RFVs av

styrelse efter beredning och förslag från försäkringskassans styrelse.

I RFVs föreskrift RFFS 1987:6 organisationen de allom av

männa försäkringskassoma anges hur allmän försäkringskassa

en skall vara organiserad. Huvudregeln är att det skall finnas åtminstone ett lokalkontor i varje kommun. Riksdagen har vid olika till-

fällen diskuterat principerna för lokalkontorsnätet 1987/88:SfU 19,

Socialförsäkringen och dess administration 45

1988/89:SfU 10, l99l/92zSflJ8. Ståndpunkten har hittills varit att det bör finnas åtminstone ett lokalkontor per kommun.

Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen 1980:100 är

tillämpliga försäkringskassan. Försäkringskassans handlingar är således allmänna handlingar.

Särskilt arbetsgivaransvaret och slutande kollektivavtal om av

Varje försäkringskassa har det fulla arbetsgivaransvaret för sin personal. Enligt 18 kap. 13a § AFL gäller att kollektivavtal om anställnings- och arbetsvillkor för kassaanställda ingås för arbetsgivarsidan Arbetsgivarverket och försäkringskassoma gemenav samt. Kassoma företräds härvid Försäkringskasseförbundet av FKF. Försäkringskasseområdet är ett eget avtalsområde, skiljt från det statliga, och omfattar över ett trettiotal centrala kollektivavtal. Parterna har bl.a. eget huvudavtal, löne- och anställningsavtal, med-

bestämmandeavtal, trygghetsavtal, pensionsavtal samt arbets-

miljöavtal. Parterna har vidare fömyelsefond, utvecklingsen egen råd, central arbetsmiljökommitté och en central förslagsnämnd. en Det finns även trygghetsstiftelse bl.a. ansvarar för en en som förvaltning 26 miljoner kronor och en egen försäkringsföav ca

rening FFO med uppgift att förmedla tjänstepensionsförsäkringar och privata pensionsförsäkringar för arbetstagare inom försäkringskasseområdet. I pensionsfonden finns ca 250 miljoner kronor.

Beslutande hos FKF i avtalssammanhang förtroendeorgan är en vald förhandlingsdelegation. Delegationen består av fem ledamöter och utses FKFs styrelse efter nominering och förslag från av kongressens valberedning. Försäkringskassedirektörens lön sätts av en partssammansatt chefslönegrupp består företrädare från vardera FKF, som av en

Arbetsgivarverket, Försäkringsanställdas förbund FF samt Saco. Lokala kollektivavtal ingås på arbetsgivarsidan av respektive

försäkringskassa.

Kassastyrelsens uppgifter och ansvar

I AFL 18 kap. 6-11 §§ regleras styrelsens uppgifter, hur den utses och hur den skall arbeta. Styrelsen skall enligt 6 § om inte annat ,

46 Socialförsäkringen och dess administration

föreskrivs, besluta i angelägenheter som kassan har att befatta sig

med. Stadgar för allmän försäkringskassa skall på kassans förslag

fastställas av och registreras hos RFV. Av 7 § i AF L framgår att styrelsen skall bestå ordförande och av vice ordförande och i normalfallet ytterligare fyra ledamöter. Undantag är styrelserna i Stockholm och Malmöhus län består som

av åtta ledamöter vardera. I styrelsearbetet deltar även två fackliga

företrädare. Regeringen utser ordförande och vice ordförande medan landstingen och i förekommande fall kommuner, valkorporasom tion, utser övriga ledamöter. Det åvilar styrelsen att planera, leda, utvärdera och utveckla verksamheten mot de mål som uppsatts för socialförsäkringen, inom ramen för regeringens beslut och RFVs anvisningar. Styrelsen fastställer bl.a. mål för kassans verksamhet, verksamhetsplaner,

förvaltningsbudget, underlag för anslagsframställning, försäkringskassans organisation och placering försäkringskassans kapital-

av tillgångar samt beslutar upptagande lån. om av Vidare fastställer styrelsen personalpolicy, beslutar personalom budget samt lämnar förord till RFV vid tillsättning direktör. av I 8-11 AFL regleras styrelseledamötemas mandatperioder och styrelsens arbetsformer. Hos merparten av försäkringskassoma finns arbetsordningar som anger hur styrelsen delegerat uppgifter.

SociaUörsäkringsnämndernas roll och ansvar

18 kap. AFL reglerar socialförsäkringsnämndema. Regeringen beslutar hur många nämnder skall finnas i riket och RFV som

beslutar för varje försäkringskassa antalet nämnder i kassan

om

RFFS 1986:15. Socialförsäkringsnämndema avgör frågor rätt

om

till bl.a. förtidspension, särskild efterlevandepension, handikapp-

ersättning, Vårdbidrag, arbetsskadelivränta, bilstöd och assistansersättning. Ärenden går till nämnderna kännetecknas som av att besluten får stor betydelse för de försäkrade och att det ligger ett

stort mått av skälighetsbedömning i avgörandena.

En nämnd består av sju ledamöter. Regeringen utser ordföranden,

RFV tre ledamöter och tre väljs landstinget valkorporation.

av som Nämndema, för närvarande 165 st, sammanträder nonnalt en gång per månad och ärendemängden är i nonnalfallet mellan 40-50 ärenden per sammanträde. På en del håll har ärendemängdema varit

Socialförsäkringen och dess administration 47

betydligt större, till ett 75-tal sammanträde. Vid utredupp per ningens besök försäkringskassor har det framkommit att ärendemängderna varierar; vissa håll är de minskande, andra håll ökande till sin volym. Något också varierar är rutinerna för hur som ärenden föredras i nämnderna. Ärendena föredras vanligen i nämnden särskilda föredragande. av Vid vissa försäkringskassor föredrar dock handläggare själva sina ärenden.

Försäkringskasseförbundet

Försäkringskasseförbundet FKF är försäkringskassomas gemenintresse- service och arbetsgivarorganisation.

samma resurs som FKF har 50 anställda. Den ekonomiska omslutningen var år 1994 ca 76 miljoner kronor exklusive Sjudarhöjden Kurs- och Konferens- AB och FKF Partner AB. Intäkter försäljning inklusive centrum av

förlagsverksamheten uppgick till 58 miljoner kronor.

Förbundets ändamål enligt stadgarna är:

"- tt ett samarbetsorgan för de allmänna försäkringsa vara kassoma, tt tillvarata kassomas intressen i gemensamma angeläg- - a enheter, t t hävda kassomas självständiga ställning, lokala för- - a ankring och de förtroendevaldas inflytande inom verksamheten, t arbeta för utveckling socialförsäkring och a t en av -

kassomas övriga uppgifter inom socialpolitiken som bidrar

till att skapa trygghet och goda livsvillkor för de försäkrade, t t arbeta för utveckling och samordning av arbets- - a en

givarfunktionen inom kassaområdet,

tt olika sätt bistå kassoma i deras verksamhet." - a

Förbundets högsta beslutande organ är kongressen, som äger rum året efter det att ordinarie allmänna val till riksdagen har ägt rum. Varje ansluten kassa har rätt att utse minst två ombud till kongressen och till det förbundsmöte under andra året efter som äger rum ordinarie kongress. Vid ordinarie kongress väljs bl.a. styrelse en bestående av 13 ledamöter.

FKF:s verksamhet är uppdelad i tre delar medlemsdelen,

förlaget och tidskriften Socialförsäkring. Medlemsdelen avser främst

48 Socialförsäkringen och dess administration

intressebevakning och arbetsgivarfrågor och finansieras med med-

lemsavgifter från försäkringskassoma. Avgiften tas ut i relation till

respektive försäkringskassas förvaltningsutgifter. Ramen för med-

lemsavgiften till förbundet fastställdes vid kongressen i oktober

1995 till 0,34 procent respektive försäkringskassas förvaltnings-

av kostnader, för vart och de kommande två åren. Förbundets ett av styrelse beslutade dock att inriktningen är att bibehålla medlemsavgiften oförändrad till 0,32 procent, vilket den varit sedan år 1987. År 1994 uppgick medlemsavgiftema till 15,5 miljoner kronor. Förlagsverksamheten är självfinansierande försäljning genom av varor och tjänster. Tidskriften finansieras prenumerationsgenom och annonsintäkter. Medlemsavgiftema till FKF är, såvitt utredningen känner till, det enda exemplet på att privaträttslig en organisation själv kan bestämma över storleken på avgift en som betalas med statliga medel. Förbundet har fram till och med 1994 dels ledamöter i genom kassastyrelsema, dels försäkringskassedirektörer, representerat kassoma i de samverkansorgan funnits mellan RFV och som

försäkringskassoma.

2.5 Sammanfattning och slutsatser

I verksamheten hanteras ett mycket stort antal förrnåns- och försäkringsslag, flertalet med stora och många gånger varav komplexa system.

Det har ställts och ställs stora krav på socialförsäkringsadministrationens förmåga att ofta och ibland med kort varsel genomföra stora förändringar i verksamheten dvs hög flexibilitet.

Det ställs stora krav administrationens kvalitet och effektivitet

i tillämpningen av socialförsäkringen. Tillsyn och uppföljning krävs kontinuerligt.

3 Administrationens resurser och

aktiviteter

Verksamheten i socialförsäkringsadministrationen spänner över ett mycket vitt fält. Beskrivningen i detta kapitel gör inte anspråk på att fullständig bild. De och aktiviteter som beskrivs har ge en resurser valts mot bakgrund att de har stor betydelse för och/eller är av prioriterade i verksamheten. samlad överblick redovisas inledningsvis kostnader- För att ge en for socialförsäkringsadministrationens totala resurser avseende na personal, lokaler, ADB m.m. Uppgifterna har hämtats från Riksför-

säkringsverket, försäkringskassoma och Försäkringskasseforbundet

FKF och visar kostnader i miljoner kronor.

Tabell 3:1 Kostnader i miljoner kronor för olika funktioner i verksamheten, 1994.

Källa: RFV och F KF . 1 Avser kostnader för den gemensamma datoranläggningen exkl. personal och lokaler 2 Uppskattat belopp. Kostnader for avskrivningar 1994/95 var enligt bokslut 109 mkr. Av dessa uppskattas 80 procent avse ADB-utrustning. Därtill beräknas ca 10 mkr för programvarulicenser och vissa övriga kostnader.

50 Administrationens resurser.. .

3.1 Personal

Personalen är den utan jämförelse viktigaste för socialförresursen säkringsadministrationen. Verksamheten kännetecknas hög av servicegrad, stor geografisk spridning och god tillgänglighet. De försäkrade ska ha lätt att få kontakt med försäkringskassans personal. Personalkostnaderna är också den samlade socialförsäkringsadministrationens största utgiftspost och står för 80 85 procent av verksamhetens administrationskostnader, vilka sammantaget utgör knappt 6 miljarder kronor eller 2 procent av den totala försäkringskostnaden.

Riksförsäkringsverket

RFV har ca 650 anställda varav omkring 250 finns på ADBavdelningen i Sundsvall och 400 i Stockholm. Den genomsnittliga anställningstiden är 16 år. Vid RFV är 56 procent de anställda av kvinnor och 44 procent män. På verkslednings- och avdelningschefsnivåerna är fördelningen 67 procent män och 33 procent kvinnor. ca På enhetschefsnivån är motsvarande fördelning 60 procent män och 40 procent kvinnor. 51 procent av de anställda har eftergymnasial utbildning. 31 procent har gymnasieutbildning medan 18 procent har grundläggande skolutbildning.

F örsäkringskassorna

Försäkringskassoma har för närvarande omkring 16 900 anställda inklusive ca 1 000 1 500 anställda med lönebidrag, utbildnings- -

vikariat eller andra arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder. Av de

anställda arbetar ca 2 700 centralkontoren och 14 200 på ca

lokalkontoren. Över 80 procent handläggarna är kvinnor.

av Medelåldern är omkring 46 år. Anställningstiden i försäkringskassan

för dessa är genomsnittligt 20 år. Personalomsättningen är låg. På

mellanchefsnivå är övervägande delen män. Drygt 30 procent av

chefsbefattningama central- och lokalkontoren innehas av

kvinnor. I direktörskretsen är endast 20 procent kvinnor.

Administrationens 51 resurser...

Försäkringskassan är sålunda kvinnodominerad arbetsplats. Men en den leds huvudsakligen av män.

17 procent de anställda har eftergymnasial utbildning. 37

av

procent har gymnasieutbildning medan 46 procent har grundläggan-

de skolutbildning.

3.2 ADB

RFVs uppgift förse socialförsäkringsadministrationen med

Det är att erforderligt ADB-stöd. RFV finansierar också alla kostnader för det ADB-systemet. ADB-centralen i Sundsvall är den gemensamma fungerar informationscentral för hela socialförresurs som som en säkringen. Här lagras så gott alla data. Försäkringskassoma som

lagrar vissa data lokala sjukförsäkringsregister Lokala S och

som data från system t.ex. Bohus-rehab. ADB-centralen egna som förvaltar den information försäkringskassoma använder sig av som för att betjäna de försäkrade. Socialförsäkringens gemensamma ADB-stöd är ännu huvudsakligen baserat centralt datorstöd i enlighet med hur det byggdes 1970-talet. Ett omfattande upp utvecklingsarbete sker för närvarande i syfte att förstärka ADBstödet lokalt. Detta utvecklingsarbete har fördröjts. En av anled-

ningarna är att man avvaktat ställningstaganden från statsmakterna

avseende integritetsfrågor mm.

Barnbidrag, föräldrapenning, sjukförsäkring, bostadsbidrag, vårdnadsbidrag och pensioner är exempel bidrag som administre-

ADB-centralen. Varje dag görs över en miljon transakras genom tioner från försäkringskassorna. För att klara detta använder sig ADB-centralen 7 500 olika ADB-program. av ca

Socialförsäkringsadministrationen ställer höga krav ett välfungerande ADB-system. Ett flertal ärendeslag som t.ex. barnbidrag och ålderspension sköts så uteslutande i och

gott som datoriserade rutiner. Handläggarna kräver ett utbyggt genom

handläggarstöd som hjälp i berednings- och utredningsarbetet. Uppgifter efterfrågas för uppföljning och utvärdering måste

som

fortlöpande finnas att tillgå med hjälp av stödjande programvara.

Vidare ställs det krav på att ADB-utformningen underlättar försäkringskassomas möjligheter till kontroll bl. a. i syfte att stävja fusk.

52 Administrationens

resurser. ..

Den nuvarande ADB-strukturen fick sin utformning

i början av 1970-talet, då den var branschledande. Därefter har flera stora

utvecklingsprojekt bedrivits inom organisationen. Många dessa

av har varit omfattande och pågått under så lång tid att teknikutveck-

lingen hunnit ikapp och förbi den ursprungligen moderna ADBmiljö som socialförsäkringsadministrationen hade. Ett exempel på detta är det s. FAS 90 projektet, till vilket socialförsäkrings-

-

administrationen knöt stora förhoppningar. Ett omfattande

utrednings- och förberedelsearbete under 1980-talet syftade till att decentralisera arbetet med samverkande centrala och lokala register och datorer, och att ge varje handläggare terminal. Projektet en egen

var under flera år utsatt för mycket närgången granskning och

integritetsdebatt. Det ADB-stöd statsmakterna därefter fattade som

beslut om 1993 och 1994 hade betydliga begränsningar i användbar-

het jämfört med den tidigare ambitionen. Datalagen 1973:289,

lagen 1993:747 om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassoma, sekretesslagen 1980:100 liksom lagarna 1994:1517 socialförsäkringsregister och 1995:606 vissa

om om personregister för officiell statistik sätter på olika sätt restriktioner

för socialförsäkringsadministrationens möjligheter att utveckla

ADB-stödet. FAS 90 projektet kunde inte förverkligas tänkt - som

var. Problemen härrör lagstiftningen och gäller möjlig-

som ur som heterna att få registrera personuppgifter är inte lösta.

Under utredningens arbete har det mycket klart framgått att begränsningarna i möjligheterna att använda modern ADB-teknik i

arbetet är ett framträdande problem i verksamheten. ADB-utveck-

lingen har lidit av tempoförlust. Organisationen arbetar idag med att förnya och ersätta ett föråldrat system. Samtidigt har flera försäkringskassor satsat egen programutveckling i syfte att kunna

svara

upp mot såväl RFVs som egna behov. Härigenom och på grund

av att det saknats en IT-strategi har det uppstått dels ett visst dubbel-

arbete och vissa brister i samordningen ADB-utvecklingen, dels

av tekniska problem i samverkan mellan olika programvaror m.m. I den IT strategi beslutats i december 1995 för socialför- - som

säkringsadministrationen återfinns fyra viktiga utgångspunkter.

Verksamhetens mål är utgångspunkt för IT-stödet

Likvärdig service i hela landet

Den försäkrade i centrum -

Effektivisering av verksamheten kräver ett utvecklat IT-stöd

Administrationens resurser... 53

Användbarhetsaspekter skall väga tungt vid utveckling av nya system, vilka skall byggas för att direkt stödja processerna. Handläggarnas arbete och deras behov är härvid ett prioriterat område.

Nu gällande systemförvaltningsmodell

I syfte att uppnå affärsmässig relation mellan beställare och en mer leverantör IT-tjänster infördes hösten 1994 en systemförvaltav ningsmodell för RFV och intäktsñnansiering av ADB-centralen. I IT strategin beskrivs roll- och ansvarsfördelningen i systemförvalt- ningsmodellen:

" För varje system utses systemägare avdelningschef på en RFV vilken har det totala ansvaret för såväl förvaltning som nyutveckling inom ett visst systemomrâde enligt systemförvaltningsmodellen. Systemägaren kontrollerar de resurser finns till förfogande och prioriterar hur dessa resurser som skall utnyttjas. Hos RFV i Stockholm finns systemförvaltarna som samordnar all förvaltning och utveckling av ett system. Systemförvaltaren arbetar på uppdrag systemägaren och av för kontakterna mellan systemägaren och de andra ansvarar rolltagama. Användarrepresentanterna är personer/handläggare som nyttjar systemet i sin verksamhet och rapporterar hur systemet fungerar till systemförvaltaren. På ADBom avdelningen i Sundsvall finns de leverantörsorienterade rollerna i systemforvaltningsmodellen. Det är den produktionsansvariga, bevakar att ADB-systemet beter sig som korrekt i datorerna, och det är den ADB tekniske system- förvaltaren, har för genomförandet av de uppdrag som ansvar beställs Systemförvaltaren. Den förre arbetar således som av främst med den dagliga driften, medan den senare främst arbetar med systemförändringar".

Försäkringskassomas ledningar utövar sitt inflytande genom

samverkansgruppema beskrivs i kapitel 4, där även systemägama

är representerade. Det är stor vikt att kassoma möjlighet att av ges påverka hur prioriteringar av resurser görs inom systemet. ADB-frågoma har stor tyngd i organisationen. ADB påverkar alla verksamheter såväl sammantaget som i var och en av socialförsäkringsadministrationens 26 enheter. Samordning får således ske inom alla de samrådsgrupper samverkansorganisationen tillhandasom håller.

54 Administrationens resurser...

För närvarande pågår installation tekniken för lokala av

sjulçförsäkringsregister Lokala S på alla lokalkontor i landet.

- Handläggarstöd för rehabiliteringsarbetet är prioriterat och kommer senare att följas av installationer ett antal applikationer av som framför allt rör lednings- och uppföljningssystem. Exempel på sådana applikationer är:

FILUR försäkringskassomas informationssystem för ledning, - uppföljning och resultatredovisning. TRES databaser med summerade värden inom olika försäk- - -

ringsslag. En ohälsobas finns och föräldraförsäkringsbas

en beräknas bli klar under våren 1996. EKSTAS gemensamt ekonomi- och redovisningssystem för FK - och RFV. UTBRED utbetalnings- och redovisningssystem. - - LUS lokalt uppföljningssystem för långa sjukfall. - - FOCUS-BOB- uppföljningssystem inom bidragsområdet -

Som nämnts har, utöver de beslutade systemen, många kassor satsat egen programvara för att täcka sina behov av handläggarstöd och för att kunna följa den egna utvecklingen inom olika ärendeslag. Det finns på sina håll över att dessa lösningar inte skall få plats i en oro det framtida ADB stödet samtidigt som man bejakar behovet och nödvändigheten av enhetlighet på nationell nivå. Kostnaderna för ADB-stödet förefaller förhållandevis höga. Enligt RFVs årsredovisning år 1995 uppgick de totala kostnaderna

för verkets och försäkringskassomas ABD-drift och förvaltning till

knappt 500 miljoner kronor. För att få ett visst mått på ADB-

kostnademas storlek kan dessa relateras till de totala utbetalningar som hanteras i de aktuella bidrags- och socialförsäkringssystemen.

Inom socialförsäkringen blir då ADB-kostnadema ca 2 promille. En jämförelse med andra myndigheter också hanterar stora som

bidrags- eller skattesystem innefattande såväl beslut som utbetalning tyder på att kostnadsandelen för ADB-hanteringen inom socialförsäkringsadministrationen är förhållandevis hög. Inom Boverket och

Riksskatteverket ligger kostnadsandelen hälften så högt, under 1 promille. För Boverkets del innefattar kostnaden dessutom hela handläggarstödet, vilket endast delvis ingår i RF Vs ADB-kostnader. Även denna jämförelser blir mycket indikerar de om typ av grova

dock att det nuvarande ADB-stödet inom socialförsäkrings-

administrationen har jämförelsevis höga driñs- och förvaltningskost-

Administrationens resurser... 55

nader, vilket sannolikt kan hänga ihop med den bitvis ålderdomliga

ADB-miljön

3.3 Lokaler

Försäkringskassoma har ett centralkontor och ett varierande antal lokal/servicekontor i varje län. Merparten av kontorslokalema förhyrs. Försäkringskassoma i Stockholms, Sörmlands, Kalmar, Gotlands, Skaraborgs, Örebro, Kopparbergs och Jämtlands län äger dock vissa sina lokaler själva. Detta fastighetsbestânds bokförda

av

värde uppgick den 31 december 1995 till 178 miljoner kronor. Lokalkostnadema täcks generellt över förvaltningsanslaget på för statliga myndigheter. Lokalkostnadema uppgick

samma sätt som sammanlagt till 650 miljoner kronor 1994 för RFV och försäkringskassoma.

3.4 Kompetens försörjning och

-

utveckling

Efter den beskrivning givits några för verksamheten som ovan av mycket viktiga återges nedan ett antal aktiviteter som alla resurser

syftar till att göra verksamheten inom socialförsäkringsadministra-

tionen effektiv och ändamålsenlig.

Socialförsäkringsadministrationen vill kännetecknas av kompetens, kvalitet och initiativrikedom på alla nivåer i organisationen.

Hur den verksamhetsidén skall komma till uttryck i gemensamma

Kompetensutredningen SOU 1992:7 har beskrivit och definierat begreppet kompetens ta fasta och utgå ifrån vilka möjligheter a genom den enskilde har att kombinera sin fysiska och psykiska energi med färdigheter, att kunna göra, kunskaper, att veta fakta och att kunna metoder erfarenheter, att förmå lära misstag och framgång - av kontakter, att äga social förmåga och inflytande värderingar, att vilja göra, att anse riktigt, att ta ansvar. -

56 Administrationens resurser...

praktiken utvecklar RFV och försäkringskassoma i sina arbetsord-

ningar respektive sina verksamhets- och handlingsplaner.

Personalens kompetens är de viktigaste hömstenama för en av en

välfungerande socialförsäkringsadministration. Kraven på handläggarkompetensen har ökat i takt med att socialförsäkrings-

administrationen fått alltmer komplexa och varierade arbetsuppgifter. En betydande del ersättningsslagen kan hanteras i datorsysteav men. Detta förutsätter emellertid att inga avvikelser eller andra komplicerande inslag stör den normala ärendegången. Avvikelser, som kräver särskild utredning och särskilda ställningstaganden är dock vanligen förkommande inom så alla ärendeslag. Det gott som ställs stora krav att handläggarna besitter alla de kunskaper som är nödvändiga för att rätt kunna tillämpa ett komplicerat och

föränderligt regelverk.

Den kompetens som erfordras för att arbeta handläggare vid som försäkringskassan är av skiftande slag. Kunskaperna för att bygga upp denna kompetens får hämtas från såväl juridiska och ekono-

miska som beteendevetenskapliga, socialmedicinska och medicinska

områden. ADB-kompetensen ska medge att ADB-kapaciteten kan utnyttjas fullt ut. Samordningsansvaret för rehabiliteringsarbetet ställer stora krav förmågan att aktivt involvera flera aktörer och flera specialisters bedömningar. I den förstudie föregick denna som utredning beskrivs den aktiva och samordnande funktionen på följande sätt:

"Å sidan omfattar själva diagnosen bedömning ena en av individens status och flera perspektiv medicinsk, resurser ur psykiskt och socialt. Å andra sidan innefattar diagnosen en

bedömning av den arbetsstituation som individen blivit

bortstött ifrån respektive vilken situation hon med rätt

rehabilitering långvarigt kan infogas i". Citat socialdepar-

ur

tementets förstudie kring socialförsäkringens administration

och ledningsforrner "Individualisera Kassoma", 1995. mars

Handläggarna skall kunna hantera denna problematik. Härtill kommer handläggarens förmåga att moblisera individens

egna

motivation och ansvar. Handläggarna ska äga ett förhållningssätt

som gör dem skickade dels att ge service, dels att utöva kontroll och upprätthålla viss kravverksamhet.

Sammanfattningsvis spänner kunskaperna som totalt erfordras

sålunda över flera områden, där alltifrån förvaltningsrätt till konsultativ arbetsmetodik och olika behandlingsmetoder ingår.

Administrationens 57 resurser...

Utöver kunskapskraven måste handläggarna, inte minst de som arbetar med rehabiliteringsärenden, också väl förankrade i vara lokalsamhället och ha god kännedom arbetsliv/näringslivsom struktur och arbetsmarknad. De måste ha inblick i och förståelse för hur olika samverkanspartners arbetar, allt för att med kreativitet och

uppfinningsrikedom skapa bästa möjliga förutsättningar för den

enskilde försäkrade.

Förutsättningar för ett professionellt förhållningssätt erhålls

att befattningshavarens kompetens mot den kravprofil genom svarar

gäller för befattningen. Socialförsäkringsadministrationen har

som

sig arbetsuppgifter och utveckla dessa till övervägan-

fått ta till nya de del inom för befintliga personella resurser där inemot ramen

hälften de anställda saknar gymnasieutbildning. Verksamheten

av

har vilat på förtrogenhetskunskap, i förening med lång erfarenhet

än på formella behörighetskrav och teoretisk utbildning. snarare Detta betyder att det inom administrationen funnits och finns god kompetens denna inte är tillräcklig då kraven på socialförmen att

säkringsadministrationen växer. Mot den bakgrunden har behovet av kompetensutvecklingsinsat-

varit och är mycket stort. Rätt kompetens lägger grunden till ser - -

professionellt förhållningssätt vilket är den bästa garantin för att

ett den försäkrade blir bemött och omhändertagen på ett korrekt och

respektfullt sätt, samtidigt som den handläggande personalen inte

så att den "tar över" problem och eget från den agerar ansvar

försäkrade. Ett professionellt förhållningssätt medverkar även till att

skapa trygghet i yrkesrollen vilket är viktig förutsättning för en bredare ansvarstagande och vilja att kontinuerligt lära och omsätta

kunskap. ny

Arbetet med kompetensutveckling är strategisk ledningsfråga

en för såväl RFV försäkringskassoma. Ledningens förmåga att som

integrera kompetensutveckling med verksamhetsutveckling har

betonats i utvecklandet mål- och resultatstyming. Denna bygger av ledarskapet kan stimulera och understödja ett kontinuera att

ligt lärande och ett ständigt pågående förbättringsarbete, där

reflexion och självkontroll blir naturliga inslag. Kunskapsuppbyggnad och kompetensutveckling sker idag

flera håll i organisationen. Ibland är rågångama otydliga mellan

RFV, FK och FKF då det gäller ansvaret för och genomförandet av

olika insatser. RFV har enligt sin instruktion för att till att organisaansvar se tionen har den kunskap krävs för fullgörande av de ålagda som

58 Administrationens resurser.. .

uppgiftema.Varje försäkringskassa har, som arbetsgivare, för

ansvar att det egna kunskaps- och kompetensbehovet tillgodoses och

"beställer" utbildning/infonnation via både RFV och FKF. Eftersom

forsäkringskassoma uppdragit FKF att utöva det centrala arbetsgivaransvaret är det naturligt att också FKF aktivt engagerar sig i

kompetensutvecklingsfrågoma inom området. Ett sådant ansvar har

alla centrala arbetsgivarorganisationer. RFV ordnar utbildningar, konferenser, seminarier och temadagar inom för socialförsäkringsadministrationen viktiga frågor. Ett samlat konferensprogram från RFV presenteras två gånger årligen i verkets serie "RFV informerar". Exempel på utbildningar, utöver nyhetsutbildning i samband med eller ändrade försäkringsregler, är nya sådana som RFV ordnar när det gäller förvaltningslagen och sekretess samt utbildningar som riktar sig till ledamöter i socialförsäkringsnämndema. Andra exempel är de konferenser verket som anordnar inom olika ämnes- och sakområden såsom resultatredovisning, revisionskonferens och ADB-konferens m.m. Det nu gällande konferensprogrammet, 1996:1, har en delvis ny uppläggning av konferensverksamheten. I detta finns program en tydlig uppdelning mellan konferenser, utbildningar och utvecklingsaktiviteter. Till konferenser och utbildningar kallas alla försäkringskassor, till temadagar och seminarier är inbjudan öppen.

FKF ordnar, bl. a. uppdrag av försäkringskassoma, utbild-

ningar, konferenser, workshops och forskarseminarier. Förbundet

skräddarsyr också utbildningar efter försäkringskassomas önskemål.

Försäkringskassorna går olika vägar för att lösa behoven av

kompetensutveckling och kunskapsuppbyggnad. Då det gäller kompetensutveckling inom rehabiliteringsområdet, där behoven har

varit och alltjämt anges vara som störst, varierar utbildningsinsatser från allt mellan näst intill ingenting till högskolestudier om 50 poäng.

På uppdrag av RFV har SIPU-gruppen genomfört utvärdering

en

av kompetensutvecklingen vid Försäkringskassoma under åren 1991-1993. Kompetensutvecklingsprogrammet är unikt när det gäller omfattningen insatserna. Den totala kostnaden för treårs-

perioden redovisas till drygt 1 200 miljoner kronor inkl. kostnaden för produktionsbortfall vilket motsvarar 735 000 utbildningsca dagar.

Av utvärderingsrapporten framgår att kassoma satsat mycket

av resurserna olika utbildningsinslag, ofta inom områden där de upplever sig redan starka. Det finns inget entydigt samband vara

Administrationens 59 resurser...

mellan vad upplevt bristområden och vad man utbildat man som Femton kassor har inriktat utbildningen breddkompetens i termer att "lyfta kompetensen till gymnasienivå hela bredden". Elva av

kassor har prioriterat spetskompetens, bl a för personal inom

rehabilitering eller övrig Försäkring eller för chefer. SIPU-gruppens analys kassomas strategier visar stor av spridning mellan generella utbildningssatsningar, utbildning inriktade vissa Verksamhetsmål och individuellt framtagna utvecklingsprogram.

Enligt Försäkringsanställdas förbund FF kunde det treåriga kompetensutvecklingsprogrammet endast genomföras till

60 procent. En förklaring till detta har uppgetts vara att arbetssitua-

tionen på kassoma inte medgav kompetensutveckling i större om-

fattning. Saco anför att bristen på uttalade kvalifikationskrav ledde till att stora utbildningssatsningar inte gav rätt utbyte.

För kompetensutvecklingsåtgärder vidtagna inom RFV för RFVs personal har det inte gjorts någon utvärdering motsvarande den som

gjorts för försäkringskassoma.

3.5 Kvalitetsutveckling

I sin arbetsordning utvecklar RFV sin kvalitetsfrågoma: syn

"Vår verksamhet måste bedrivas rationellt och effektivt, med hög kvalitet. Effektiviteten och kvaliteten behöver ständigt utvecklas följd ökade krav från omvärlden. En som en av

grundförutsättning för att klara kvalitetskraven är ett engage-

rat ledarskap viktigaste uppgift är att sätta mål, följa upp vars resultaten och skapa förutsättningar för medarbetarna. I det

dagliga arbetet måste alla medarbetare se som sin uppgift att tillgodose behoven hos såväl externa som interna kunder".

Motsvarande beskrivningar återfinns i flera försäkringskassors verksamhetsplaner. i

RFV och försäkringskassoma har under många år låtit undersöka

allmänhetens på försäkringskassomas verksamhet. RFV har i syn

elva år deltagit i Servicebarometem, årlig mätning som initiera-

en des dåvarande SIPU och sedan SIPUs nedläggning genomav som

förs IMU Testologen. I den senaste mätningen genomförd dec/jan

av 1995/96 framkommer inte helt entydig bild av allmänhetens en

60 Administrationens resurser. ..

inställning. Jämfört med tidigare mätningar har allmänhetens attityd till kassomas sätt att fungera blivit mer negativ. I mitten av 80-talet var ungefär hälften av de tillfrågade positiva till kassans funktionssätt. Nu har andelen sjunkit till 36 procent. Det är dock stora variationer i bilden. Äldre är positiva än kvinnor än mer yngre, mer män, arbetslösa mer än förvärvsarbetande och de som bor mindre orter är nöjdare än storstadsbor. Cirka hälften av de tillfrågade uppskattar också kassomas personal för deras kunnighet, vänlighet och service. Försäkringskassoma och RFV arbetar aktivt med kvalitetsutveckling. RFV och många försäkringskassor använder en lång rad kriterier för att bedöma organisationens förmåga till förändring och utveckling inom sådana områden kundanpassning, som processorientering, ledning och kompetensutveckling. Till sin hjälp har RFV och många försäkringskassor använt sig av verktyget "Svensk kvalitet" som institutet för kvalitetsutveckling SIQ tillhandahåller. Insikten om att det finns ett behov av samarbete mellan RFV och försäkringskassoma i kvalitetsutvecklingen har vuxit fram under senare år. Det gäller inte minst behovet av en gemensam analys- och begreppsapparat för verksamhetens processer. I de examinationsrapporter som RFV och deltagande försäkringskassor erhållit från institutet har det blivit tydligt att verksamhetens processer ofta är gemensamma och sammanhängande över alla nivåer. Förståelsen av att det förhåller sig så har varit otillräcklig inom socialförsäkringsadministrationen. Av rapporterna framgår att processtänkandet inom socialförsäkringsadministrationen behöver utvecklas liksom förmågan att tänka och verka resultatorienterat. I det fortsatta arbetet med kvalitetsutveckling utgår man därför gemensamt från den försäkrade som den primära intressenten. I det perspektivet är

relationen mellan försäkringskassoma och RFV komplementärt. Var

och en vidtar sina åtgärder för att nå ett gott slutresultat för den försäkrade samtidigt som var och en måste känna delaktighet i och ta sitt ansvar för helheten. Hur detta synsätt kommer till uttryck

framgår i någon mån av de i bilaga 2 återgivna fallbeskrivningarna.

RFV och försäkringskassoma i Stockholms och Värmlands län genomför för närvarande ett projektarbete för att belysa och utveckla ett integrerat processtänkande. Den första rapporten från deras arbete presenterades den 22 mars 1996. I missivet till rapporten

konstateras följande:

Administrationens 61 resurser.. .

"Att arbeta med kvalitet har under senare år blivit ett allt viktigare inslag for att utveckla verksamheten. Omvärldens såsom regering, Riksrevisionsverket och andra krav på ett uttalat kvalitetsmedvetande är tydligt. Insikten har också vuxit fram att det finns ett behov av samarbete mellan verket och kassoma i ett sådant arbete med kvalitetsfrågoma. Det har blivit påtagligt att det finns behov av en gemensam analysoch begreppsapparat för till exempel kundbegreppet och våra genomgående processer."

I den nu framlagda rapporten "Kundbegreppet och kartläggning av processer" konstateras att

"socialförsäkringsadministrationens verksamhet består av ett stort antal processer varav vissa samverkar i mycket invecklade former. Processorientering inom socialförsäkringsadministrationen är ett relativt nytt begrepp som aktualiserats i samband med verksamhetsanalysema enligt Svensk Kvalitet. För att utveckla RFVs och FKs verksamhet är det nödvändigt att först översiktligt identifiera de genomgående processerna".

Den kartläggning som skett inom projektet har bl. a. inriktats mot detta. Projektets arbetsgrupper förslår fortsatt arbete inom en rad områden som att identifiera och definiera de viktigaste utfästelsema till kunderna, genomföra en riksomfattande periodiskt återkommande kundundersökning, börja lägga upp en gemensam kunskapsbank, välja ut och fördjupa beskrivningen av gränssnitt, dvs där en process byter ägare, samt att lägga upp ett utbildningsprogram för processtyming. För att följa och kvalitetssäkra socialförsäkringsadministrationens verksamhet och för att säkerställa en riktig redovisning och att organisationen har en riktig hantering av sina administrativa rutiner pågår arbete med att utveckla formerna för en systemtillsyn och

intemkontroll. Försöksverksamhet vad gäller systemtillsyn skall ske

under innevarande år för att resultera i en ordning som kan börja

tillämpas generellt med start f o m 1997. Riktlinjer för intemkontroll

kommer att utfärdas under april 1996.

62 Administrationens resurser. . .

3.6 Internrevision

Tillförlitligheten i kvalitetssäkringen granskas i internrevisionen, som görs såväl regional/lokal som central nivå. I enlighet med förordning om intern revision vid statliga myndigheter m. fl. 1995:686 samt RRVs föreskrifter och allmänna råd för tillämpning av denna samordnar RFV intemrevisionen för socialförsäkringsadministrationen. Den nyupprättade enheten för intemrevision i verket skall bl.a. upprätta riktlinjer för intemrevsion. Även inom detta område pågår utvecklingsarbete. Sammanfattningsvis kan konstateras att dessa exempel på övergripande utvecklingsinsatser inte är de enda som drivs i syfte att ytterst nå bättre resultat. Inom socialförsäkringsadministrationen pågår många olika projekt. Ett urval av dessa presenteras i bilaga Metoder för att sprida, omsätta och ta hand om resultaten som kommer fram ur alla dessa projekt behöver utvecklas.

3.7 och slutsatser

Sammanfattning

Inom socialförsäkringsadministrationen arbetar företrädesvis kvinnor, men verksamheten leds huvudsakligen av män. ADB-organisationen är splittrad. Drifts- och förvaltningskostnaden för ADB-verksamheten förefaller vara jämförelsevis höga. Olika lagstiftningar har hindrat utvecklingsmöjligheter inom ADB.

Det finns mycket stora utvecklingsbehov på ADB-området.

Insatser pågår inom aktuella områden.

Kompetensförsörjningsbehovet är fortfarande mycket stort.

Ansvaret för kompetensutveckling behöver tydliggöras. Förståelsen för och kunskapen om att verksamhetens processer ofta och sammanhängande behöver öka. är gemensamma

4 Samverkan mellan

Riksförsäkringsverket och

försäkringskassan respektive

Försäkringskasseförbundet

För att minska problemen med socialförsäkringsadministrationens inte helt entydiga roll- och ansvarsfördelning har det ansetts nödvändigt att vid sidan av informella samverkansaktiviteter - överenskomma om olika formella samverkansformer. I den interna klimatmätning senast genomförts, i januari som 1996, inom socialförsäkringsadministrationen framkommer att det hos försäkringskassoma, främst i ledningen på central- och lokalkontor, upplevs brister i dialogen mellan verket och kassoma. Man upplever brister i samstämmigheten i budskap från RFV. Likaså anser man inte att det finns en samsyn i värderingar mellan försäkringskassoma och verket. Det är värt att notera att ingen direktör och mycket få lokalkontorschefer anser att det finns en samsyn mellan RFV och försäkringskassoma. Mätningen visar också att man upplever brister i samarbetet inom verket. Samtidigt vitsordas i cirka hälften av enkätsvaren från försäkringskassoma att det är lätt att få kontakt med verkets personal. Alla visar hög tilltro till den information verket ger. Behoven av kontaktpunkter och samverkansaktiviteter inom administrationen är således väl belagda.

4.1 Överenskommelse samverkan

om från 1984

Alltsedan den nuvarande organisationen bildades 1961 har sam-

arbetet mellan Riksförsäkringsverket och försäkringskassoma

respektive F örsäkringskasseförbundet FKF varit omfattande. Under årens gång har de mer formaliserade samverkansfonnema skiftat. 1984 formaliserades samarbetet mellan RFV och FKF i åtta permanenta kommittéer. I kommittéema fanns, vid sidan av

representanter från RFV och FKF, de fackliga organisationerna FF

och SACO/SR företrädda. Kommittéema behandlade frågor om administration, ekonomi, utbildning, information, blanketter, arbets-

64 Samverkan mellan Riksförsäkringsverket...

miljö och förtroendemannafrågor. Ordförandeskapet i de olika kommittéema upprätthölls av RFV och F KF till lika delar. Likaså delade man på kanslifunktionen. Kommittémas status var rådgivande till RFV. Kommittémas sammanträden protokollfördes och gällde samtidigt som genomförd § 19 information och § ll förhandling enligt MBL om inte personalorganisationema begärt förhandling i särskild ordning. I överenskommelsen från 1984 bestämdes också hur proceduren vid tillsättning av kassadirektörer skulle vara utformad. FK anmäler behovet, RFV utannonserar tjänsten. Ansökningama ställs till RFV, men sänds till försäkringskassan, som tillsammans med en avdelningschef RFV bereder tillsättningsärendet. Därefter placerar kassastyrelsen tre sökande i förslagsrum. En beredning av tillsättningen sker därefter inom RFV, vars styrelse slutligen beslutar om att tillsätta tjänsten. Genom detta förfaringssätt har RFVs och FKs skilda roller ansetts vara tillgodosedda. Lönesättning av försäkringskassomas direktörer sker utifrån bestämmelserna i ett centralt chefslöneavtal. Det är en chefslönegrupp med en representant från vardera FKF, Arbetsgivarverket, FF och JU SEK som fattar beslut. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. I enlighet med avtalet

arbetsgivarrepresentantema hittills alltid FKF ordförande.

är en av Lönesättningen ske efter informellt samråd med RFV i avses samband med tillsättning. Lönerevisioner för försäkringsbeslut om kassedirektörema handhas av chefslönegruppen som får underlag från försäkringskassomas ordföranden och GD.

4.2 Överenskommelse om samverkan

från 1993

Den väl reglerade och formaliserade samverkan som beskrivits ovan har varit föremål för förhandlingar och överläggningar vid ett flertal tillfällen genom åren. I stort sett har dock den beskrivna ordningen gällt från 1984 fram till 1993, då en ny överenskommelse om en ny samverkansorganisation träffades. De tidigare komm ersattes av fyra nya permanenta samrådsgrupper för:

Samverkan mellan Riksförsäkringsverket. 65

..

försäkring

- ADB -

uppföljning/utvärdering ekonomi, administration och verksamhetsutveckling

Grupperna bestod av vardera tre ledamöter från RFV och fyra från

FK. De fackliga organisationerna inbjöds att ingå. En avdelnings-

chef vid RFV var ordförande, och FKF utsåg vice ordförande i varje grupp. RFV ansvarade för sekretariatsfunktionen. FKF kansli s

inbjöds att delta med en adjungerad representant. Grupperna

förutsattes beakta kostnadeffektivitet och beslutseffektivitet och bl.a. använda ny teknik för kommunikation mellan ledamöterna. Till överenskommelsen kopplades liksom tidigare ett avtal

mellan RFV och de fackliga organisationerna förhandlingsord-

om ning som reglerade medbestämmandet på central nivå.

Till samarbetskommittén som bibehölls och som fortfarande

var den högsta nivån för samarbete mellan RFVs och FKFs ledningar

fördes, förutom allmänt övergripande frågor, infonnationsfrågoma.

Likaså bibehöllsförtroendemannakommittén.

Utöver de fyra samrådsgruppema och den övergripande

sam-

arbetskommittén inrättades samrådsgrupp på presidienivå,

en som

fick till uppgift att följa verksamheten ett ledningsperspektiv. I

ur denna ingick generaldirektören och överdirektören från RFV, FKFs

förbundsdirektör, presidiema för de permanenta samrådsgruppema samt de fackliga organisationerna. Arbetsmiljökommittén vars frågor rör förhållandet mellan

parterna och som hanteras av FKF inordnades i det gemensamma samverkanssystemet. RFV utsåg representant adjungerad en som ledamot.

Därutöver har särskilda, tillfälliga ledningsgrupper

för ett par

centrala verksamhetsområden, ledningsgruppema för ADB-

som

projektet respektive för rehabilitering, med GD ordförande,

som arbetat under de senaste åren. Dessa hade representanter från RFV

och försäkringskassoma. De fackliga organisationerna ingick i grupperna och RFV fullgjorde sin förhandlingsskyldighet i dessa särskilda ledningsgrupper.

Överenskommelsen den

om nya samverkansorganisationen som

trädde i kraft våren 1993 innehöll en klausul om att en gemensam

uppföljning av det här överenskomna samverkanssystemet skall

göras senast vintern 94/95".

66 Samverkan mellan Riksförsäkringsverket...

4.3 Samordnings- och styrfonner sviktar

Under 1994 havererade samverkanssystemet och krisen i socialför-

säkringsadministrationen blev uppenbar. Oklarheter i roll- och ansvarsfördelning medverkade till den uppkomna situationen. Under 1993 och 1994 presenterade RRV ett flertal kritiska rapporter, uppmärksammade brister i socialförsäkringsad-

som ministrationen. Även Riksdagens revisorer redovisade omfattande en

systemrevision. Vissa synpunkter från Riksdagens revisorer avsåg

socialförsäkringssystemet helhet och dess funktionssätt, men som

vid sidan härav sammanföll kritiken relativt entydigt kring vissa

områden alla gällde brister i administrationen såsom, beslutssom underlagen, intemkontrollen, intemrevisionen, resultatredovisningen

och -stymingen, organisation och arbetssätt inom rehabiliterings-

verksamheten samt teknikstödet. Vidare diskuterades behovet bättre information till allmänav

heten, främst när det gällde tillgängligheten, samt behovet av att bättre tillvara personalens kunskaper och erfarenheter i arbetet

ta med att förenkla reglerna. Mot bakgrund läget och den framförda kritiken gjorde RFV av av analys redovisades i december 1994 i rapporten RFV anser en som 1994:8 "socialförsäkringen och dess administration". Analysen

pekade mot behovet att i den decentraliserade och geogerañskt

av

spridda organisation socialförsäkringen utgör med nationella

som krav kvalitet och säkerhet det är nödvändigt med gemensamma -

ett starkt centrum. I rapporten prioriterades mot den bakgrunden förbättringsåtgärder inom följande områden:

Gemensam policy i större utsträckning där miniminivâer m.m.

-

behöver tydliggöras.

Åtgärder för höjning av beslutskvalitén.

-

Särskilda insatser för utveckling av resultatuppföljning och -styr-

ning och kvalitetssäkring.

Uppbyggnad av en systemtillsyn.

-

Fortsatt utveckling av rehabiliteringsverksamheten.

-

Fram till 1994 hade FKFs styrelse utsett de varit för-

personer som

säkringskassomas representanter i de olika samarbetsgruppema. Denna ordning sades ensidigt upp av RFV till följd av meningsskiljaktigheter i organisationen och verkets behov av att få till stånd

Samverkan mellan Riksförsäkringsverket... 67

klarare styrforrner. Under 1994 avtog samarbetet i de formella samrådsgruppema successivt för att till sist helt upphöra.

4.4 Aktuell ordning för formell samverkan

Våren 1995 infördes en samverkansorganisation som också tagits i RFVs arbetsordning, avsnittet 2.1 Organisation, samverkansgrupper, direktion. Där anges följande:

Till planeringsavdelningen, försäkringsavdelning II, utvärderingsavdelningen och ADB-avdelningen finns knutet rådgivande grupper. Grupperna leds av respektive avdelningschef och är råd- givande i ärenden som hör till avdelningen. Avdelningschef skall så långt möjligt slutföra sin behandling av ett ärende inom ramen för samverkan i sådan rådgivande grupp. Till grupperna inbjuds ledamot i allmän försäkringskassas styrelse, direktör för allmän försäkringskassa och andra sakkunniga och experter, allt enligt generaldirektörens efter lämpligt utformat samråd fattade beslut. De fackliga organisationerna inbjuds att delta i de råd- givande grupperna och att teckna avtal om förhandlingsordning i anslutning till gruppemas arbete.

Alla ledamöter, i de samrådsgrupper verkets avdelningar har, utses

således av RFV. Förtroendevald ledamot utses dock efter nomine-

ring av FKF. Avtal om förhandlingsordning som reglerar med-

bestämmandet i den nya samverkansordningen har träffats mellan RFV och de fackliga organisationerna Samarbetskommittén mellan RFVs och FKFs ledningar finns

kvar.De fackliga organisationerna är adjungerade. Vid sidan av de

permanenta samrâdsgruppema finns, liksom tidigare, tillfälliga

projekt- och arbetsgrupper med deltagande från såväl RFV som

försäkringskassoma och FKF.

68 Samverkan mellan Riksförsäkringsverket...

4.5 Andra samverkansformer

Utöver de sålunda mer formaliserade formerna för samråd och samverkan mellan RFV och försäkringskassoma, som beskrivits ovan, förekommer många andra etablerade samarbetsfonner. Bl a anordnar RFV kontinuerligt återkommande direktörskonferenser där kassadirektörer, verksledning, FKFs förbundsdirektör och de fackliga organisationerna deltar. Sedan hösten 1995 anordnas dessa konferenser varannan månad. På chefsnivåer under direktören och bland handläggarna är löpande kontakter med verket, såväl i Stockholm som i Sundsvall vanliga. Från RFV görs också särskilda fördjupade besök där verksamheten på en kassa genomlyses. Sådana besök görs vid fem kassor per år, dvs varje kassa kan besökas vart

femte år. Dessa besök är mycket uppskattade och uppfattas som ett

gott stöd i arbetet.

Försäkringskassoma har indelat sig i jj/ra geografiska block/

nätverk norra, mellansvenska, västra och södra. Inom dessa block sammanträder direktörer och andra tjänstemän vanligen fyra gånger per år. Blocken har karaktären av diskussionsmöten där man informerar varandra och byter erfarenheter. Exempel på frågor som

tas upp är aktuella försäkringsfrâgor och frågor som varit eller

kommer upp i samrådförfarandet med RFV såväl vad avser avstäm-

ning som återkoppling. Vid dessa tillfällen sker också redovisning

av intressanta projekt och framtagande av för blocket gemensamma plattformar för olika typer av utvecklingsinsatser. Genomförande av viss kompetensutveckling och/eller gemensamma projekt är också exempel vad som kan avhandlas vid dessa sammankomster. Blocken utgör ofta grund för fördelningen av de platser kassoma har bl a i samrådsforfarandet samt inom F KF.

Vid sidan av blockindelningen fungerar också andra nätverk av kassor och av anställda i sociayörsäkringsadministrationen som

samordnar sina aktiviteter inom gemensamma intresseområden.

Försäkringskassedirektörema har sitt eget forum i direktörsföre-

ningen för informations- och erfarenhetsutbyte.

Från de flesta försäkringskassor vitsordas att kassaledningama

har ofta återkommande kontakter med FKF FKF s personalpolitiska .

avdelning har ett väl utbyggt kontaktnät framför allt med försäkringskassomas personalfunktioner/avdelningar.

Samverkan mellan Riksförsäkringsverket... 69

4.6 Sammanfattning och slutsatser

Som en följd av bl. a. försäkringskassomas formellt fristående ställning har det varit nödvändigt att bygga upp omfattande formella samverkansformer. Trots den omfattande formella samverkansapparaten vid sidan av den informella har inte dialogen fungerat tillfredsställande. - Samsyn i värderingar saknas.

5 Beskrivning av andra

organisationer

5.1 Inledning

I detta kapitel beskrivs Skatteförvaltningens och Arbetsmarknadsverkets organisation. Också den norska respektive danska organisationen för administration socialförsäkring kommer att kort av beskrivas. Avsikten är att, under beaktande av de olika verksamheternas likheter och skillnader, söka lärdom av olika organisationslösningar kan till stöd vid analysen av den svenska som vara

socialförsäkringsadministrationens organisation.

Skatteförvaltningen, Arbetsmarknadsverket och socialförsäk-

ringsadministrationen har gemensamt att deras uppgifter beslutas

och i viss mån styrs den nationella nivån i samhället. För av skatteförvaltningen, arbetsmarknadsverket och socialförsäkringsadministrationen gäller också likheten att man har att administrera

ett omfattande och i flera stycken komplicerat regelverk. För skatteförvaltning och socialförsäkringsadministration består verksamheten huvudsakligen myndighetsutövning. Inom Arbetsmarknadsverket

av

ingår myndighetsutövning ett viktigt inslag i verksamheten. En

som

ytterligare likhet mellan organisationerna är att deras operativa verk-

samhet till övervägande del är lokal. För samtliga gäller att den

lokala verksamheten är nödvändig för fullgörandet av de uppdrag

ålagts respektive organisation.

som

Med utgångspunkt i respektive verksamhet beskrivs i det följande

de fyra organisationerna samt hur styrningen sker inom dessa.

72 Beskrivning andra organisationer

av

5.2 Skatteförvaltningen

Skatteförvaltningens uppgift

Det övergripande målet för skatteforvaltningen är att "...skatt skall tas ut i den omfattning, med den fördelning och i den tid och ordning åsyftas med gällande skatteförfattningar." citat Årsredovis-

som ur ning för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet 1994/95

Skatteförvaltningens verksamhet

"Skatteförvaltningen har tre verksamhetsgrenar; folkbokföring, fastighetstaxering och beskattning. Av den

sammanlagda arbetstiden 2/3 hänforlig till operativa arbetsuppär ca gifter som är direkt kopplade till någon dessa verksamhetsav grenar och ca 1/3 till de stödfunktioner har ett som mera

indirekt samband med verksamhetsgrenama." citat

ur

Årsredovisning för skatteförvaltningen och exekutionsväsen-

det 1994/95

I nedanstående figur beskrivs hur arbetstiden i skatteförvaltningen fördelar sig.

Beskrivning av andra organisationer 73

Figur 5:1 Indelning av skatteiörvaltningens verksamhet i verksamhetsgrenar och funktioner. Siffrorna anger hur mycket i arbetstid i årsarbetskrafter som är hänförlig till respektive Verksamhetsgren och funktion.

Inledningefter funktion: Verksamhetsgrenar: Folkbokföring Fastlghetstax Beskattning Inkomstskatt Arbetsgivaravg. Mervärdesskatt Punktskalter Övrigaskatter Operativa service Funktioner Övngrundhantering Skrivbordskontroll 755 233 8 450 Revision Skattenämndlprocess Stöd- Malerielltstöd 224

gemensamma funk

Källa: Årsdovisning för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet

1994/95

Inom skatteförvaltningen arbetar ca 850 personer på RSV och ca l 1 600 personer på den regionala och lokala nivån. Verksamheten inom förvaltningen är omfattande. Register förs över alla landets ca 8,8 miljoner invånare. Förvaltningen värderar

nästan alla fastigheter ca 3,1 miljoner taxeringsenheter. Beskatt-

ningsverksamheten omfattar ett stort antal olika skatter, berör nästan

alla invånare och företag i landet och resulterade 1994 i en total

skatteuppbörd netto på 614 miljarder kr.

Verksamheten finansieras nästan uteslutande över anslag över

statsbudgeten. Av de sammanlagda anslagsutgiftema 5,9 miljarder

kr 1994 tre fjärdedelar ca 4,4 miljarder kr hänförliga till

var ca skatteförvaltningens verksamhet. I detta belopp ingår även skatteförvaltningens andel i gemensamma koncemfunktioner på RSV, verksledningen, personal- och ekonomiavdelningama samt vissa andra funktioner, liksom utgifterna för ADB-verksamheten dess andel av

74 Beskrivning av andra organisationer

Skatteforvaltningens organisation och ledning

RSVs och skattemyndigheternas organisation är reglerad i Förord-

ningen 1990: 1293 med instmktion för skatteförvaltningen.

Skatteförvaltningen är organiserad med Riksskatteverket RSV som central chefsmyndighet för förvaltningen, 24 skattemyndigheter

i överensstämmelse med länsindelningen på den regionala nivån

samt 131 lokalkontor sorterar under skattemyndighetema. som

Figur 5:2 Skatteförvaltningens organisation.

Iäløssktzttevwka

GINIHIGWGIOO l

| l i I

Vartanna- i Vanda, N 116V Dam-

service

omid: I ung-id, Vakna mm näring inkl.

l slut ; Edman regera g 1 l g ; i

i l i 4 i

. I

i

Skdtøtynøiglzdø 34stycken -

f Scharin I

,Aün" :mha :

i

l L mammor Mmmm

inom

i 1010

Källa: Årsredovisning för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet

1994/95.

Beskrivning andra organisationer 75

av

RSV leds styrelse med tolv ledamöter. Generaldirektören är av en

ordförande. Verksledning är generaldirektören och överdirektören. Vid sidan verksledningen finns en direktion. RSVs styrelse och

av

generaldirektör samt styrelseledamöter utses av regeringen. Annan chefspersonal regeringen efter generaldirektörens

på RSV utses av anmälan.

Den 1 januari 1991 sammanfördes länsskattemyndighetema och

de lokala skattemyndighetema i länet till gemensam myndighet en Skattemyndigheten är delad i enheter och i lokala kontor. - - som

Myndigheten leds styrelse. Denna utses av regeringen. Den

av en beslutar RRVs revisionsrapporter och är i övrigt ett insynsorgan. om Länsskattechefen är myndighetens chef och tillika ordförande i myndighetens styrelse. Denne har till Sin hjälp ett sekretariat. Länsskattechefen Samt enhets- och kontorschefema är myndighetens

ledningsgrupp. Länsskattechefen utses av regeringen efter general-

direktörens anmälan. Vid varje skattekontor finns också en skattenämnd består förtroendevalda som utses av landstingen. som av RSV fastställer efter förslag Skattemyndigheten det antal valda av ledamöter skall finnas vid varje skattekontor, det antal vice som ordförande Skall finnas samt beslutar en skattenämnd skall som om avdelningar. bestå av flera

Det centrala arbetsgivaransvaret åvilar RSV. Arbetsgivaransvaret för den regionala och lokala nivån utövas av Skattemyndigheten.

Med undantag länsskattechef och chef för distrikt i Stockholms av

län tillsätter Skattemyndigheten tjänster inom den den egna organisa-

tionen.

RSV lämnar anslagsframställan och årsredovisning för hela Skatteförvaltningen basis skattemyndighetemas underlag. RSV

av

för fördelning av medel liksom specificering av prestations-

ansvarar

krav för de enskilda skattemyndighetema. RSV ansvarar för uppföljning och utvärdering inom Skatteförvaltningen liksom åter-

rapportering till regering och riksdag. RSV meddelar verkställighetsföreskrifter och ger ut allmänna råd. Beslut i enskilda skatteärenden fattas av skattekontoren enligt

respektive skattemyndighets arbetsordning. Skattemyndighetens styrelse beslutar årsbudget och i revisionsfrågor. Styrelsen

om

bestämmer arbetsordning inom ramen för en normalarbetsordning

RSV fastställer. Länsskattechefen avgör ärenden skall som som

styrelsen, skattenämnden eller personalansvarsnämnden

avgöras av vid RSV. Ärende Skall avgöras i skattenämnd det avser omprövom

ning tvistig fråga eller om det avser en skälighets- och

av

76 Beskrivning andra organisationer

av

bedömningsfråga är stor betydelse för den enskilde. Ärenden

som av kan överklagas till RSV om inte annat föreskrivits. RSV företräder

staten i domstol inom skatteförvaltningens område. RSV kan bestämma att skattemyndighet skall företräda staten i ett visst

en ärende eller i en viss grupp ärenden. av

RSV ansvarar för ADB-funktionen inom skatteförvaltningen.

Detta sköts inom särskild uppdragsñnansierad del RSV RSVen av Dataservice. Medlen för ADB är fördelade till RSVs sakavdelningar och de 24 skattemyndighetema. RSV-Dataservice tillhandahåller merparten av de datatjänster administrationen utnyttjar. som Skattemyndighetema har dock möjligheten att för vissa ändamål upphandla ADB-tjänster på öppna marknaden. ADB-utgiftema som

kan hänföras till skatteförvaltningen uppgick 1994 till 623 miljoner

kr.

Uppföljning

RSVs uppföljning av skattemyndighetemas verksamhet sker på den avdelning/enhet inom RSV hanterar det aktuella området. som

Ekonomiavdelningen sköter uppföljningen vad beträffar ekonomi och administration, personalavdelningen sköter personalfrågor, de juridiska enheterna på skatteavdelningen har tillämpningsfrågor och övrigt sköts av skatteavdelningens sekretariat. RSV gör uppföljningsbesök på skattemyndighetema. Åtta

skattemyndigheter besöks per år. Detta är en resurskrävande aktivi-

tet. Modellen för uppföljningsbesöken har hämtats från Arbetsmark-

nadsverket se beskrivning under AMV.

Samverkansfonner

Samverkan mellan den centrala och regionala nivån sker bl.a. genom

sammankomster i s.k. liten respektive stor skattechefsgrupp. Den stora skattechefsgruppen omfattar samtliga chefer skattemyndighetema 24 st i länen samt verksledning och avdelningschefer från

RSV. I den lilla skattechefsgruppen ingår endast ett urval

av

myndighetschefer från länen. Skattemyndighetema

utser representanter i denna grupp. Representantskapet roterar dock mellan skattemyndighetema.

Beskrivning andra organisationer 77

av

Den stora skattechefsgruppen sammanträder ca tre gånger per år

och diskuterar endast principiella frågor. Den lilla skattechefssammanträder gång i månaden och behandlar allgruppen ca en männa frågor i verksamheten. Vidare finns det tre utskott bestående av sex personer, som är länsskattechefer, och en representant från RSV. Den sistnämnde är ordförande i respektive utskott. Det finns ett utskott for IT-frågor, ett för personalfrågor och ett for planeringsoch budgetfrågor. Utskotten sammanträder ca en gång i månaden.

5.3 Arbetsmarknadsverket

Arbetsmarknadsverkets uppgift

Arbetsmarknadsverket ska omsätta arbetsmarknadspolitiken i praktisk handling. De långsiktiga målen för Arbetsmarknadsverket AMV är att

"... verket genom platsfönnedling, vägledning, yrkesinriktad

rehabilitering och aktiva arbetsmarknads-åtgärder ska hävda arbetslinjen, verka för en effektiv arbetsmarknad och värna om de svaga gruppemas ställning på arbetsmarknaden. Verket ska härigenom bidra till att upprätthålla målen om full sysselsättning samt utveckling och framsteg i samhället."

citat ur Årsredovisning för Arbetsmarknadsverket

1994/1995

Arbetsmarknadsverkets verksamhet

I regleringsbrevet för budgetåret 1995/95 anges fem övergripande mål för arbetsmarknadsverket:

Den ökade efterfrågan den reguljära arbetsmarknaden skall utnyttjas till fullo. De långtidsarbetslösa och de utsatta grupperna skall prioriteras, rundgången skall brytas. Medelsanvändningen skall effektiviseras. Jämställdheten på arbetsmarknaden skall öka. Miljöhänsyn skall tas.

78 Beskrivning av andra organisationer

Av totala antalet anställda, cirka 11 100 inom arbetsmarknadsverket, arbetar cirka 400 på AMS, 1500 på länsarbetsnämnder, 6 600 på arbetsfönnedlingar, 2 300 AMI och övriga ca 300. De arbetsmarknadspolitiska insatserna är mycket omfattande vilket några exempel hämtade från årsredovisningen 1994/95 visar. Totala antalet arbeten som tillsattes under budgetåret 1994/95 uppgick till strax över en miljon. Närmare två tredjedelar av alla tillsättningar gjordes med personer som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har uppgått till 229 000 i genomsnitt per månad. Antalet personer som lämnat Af/AMI och fått ett arbete har varit 648 00 vilket är 70 000 fler än året innan. I genomsnitt fanns 972 00 arbetssökande anmälda vid Af/Ami. Antal lediga arbeten vid förmedlingen uppgick i genomsnitt per månad till 46 000. Verksamheten finansieras via anslag över statsbudgeten. Nedanstående tabell tagen ur årsredovisningen för 1994/95 visar

utfall och disponibla medel tkr

Tabell 5:3 Utfall och disponibla medel tkr.

93/94 94/95 94/95 Anslag Anviaal Anviut Utfall A1Arbetsmarknadsverkets lbrvaltningskortnader 2933991 3159465 315964a . åtgärder A2.Arbetsmarknadspolitiska 2 062E34 26973633 26 079 232 inkl,reservation. exkl,medel disponeraandra som av myndigheter E3.Yrkeeinriktad rehabilitering B05173 B41B04 809347 E4.Yrkesinriktad rehabilitering: uppdragsverksamhet 1 1 0000000 B5.Särskilda åtgärder fdrarbetshandikappade 7035347 6972980 7 170 832 EZ.Frivilligorganiaationer inom dencivila delen tatuliorevaret av 26763 28288 2B288 inkl.medel Statens från Rdddningsverk H7. .för rep. och -" av vissa 5 799939 56a 32a 452257 disponibla .uervationsmedel 93/9494/95 - Summa Inslag 39 665 0G 3B544702 37729614 Flnansløru arhotsmerknudslonden över Bidrag tillarbetslöshetsersättning mm 38500000 43750000 43716704 Totaltinklusive arbetsmarknaden-uden 70165 0G 82294702 41448J18 Exkl. extern ñnansierade projekt och åtgärden utbildningsvikoriregeringen som i denekonomiskpolitiska propositionen kostandsberlknat till2050milj.kr.

Källa: Arbetsmarknadsverkets årsredovisning 1994/95.

Arbetsmarknadsverkets organisation och ledning

Organisationen är reglerad i förordningen 1995:1332 med

instruktion för Arbetsmarknadsverket. Verket är organiserat i två nivåer, Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnden med arbetsförmedlingar, arbetslivstjänster och arbetsmarknadsinstitut.

Beskrivning andra organisationer 79

av

Figur 5:4 AMS organisation.

AMS ORGANISATION

I

Arbetsmarknadsdepartementet

ls hu

mstrgsü; Arbetsmarknudsstyrelsen AMS Rådgivande nämnden

0 Ver se ningssekrelariat a tsmarknodens porter AMS styrelse o Plotsiörmedling Åpbgfglöshefsföfsakñngs. Verksledningen 0 Vägledning u . delegationen . 0 Utbildning Delegationen för yrkuinrildud Försäkring rehabilitering 0 Utredning " Ja, 0 Försvar Personalansvarsnömnden 0 Ekonomi ° A05 LGnsarbefsnömnder . Information Arbetsförmedlin -Juridik 9 ar Persona Arbetsmarknodsmshmt , 0 Biloterult samarbete Arbetslivstjänster i Tegen Service 9 Aske kursgård

Källa: AMS verksamhetsberättelse 1994/95

Arbetsmarknadsstyrelsen AMS är central myndighet för allmänna

arbetsmarknads-frågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämndema LAN. AMS leder, samordnar och utvecklar verksamheten natio-

riktlinjer för länsarbetsnämndema, fördelar nellt, sätter upp mål och ekonomiska och andra samt följer resultaten. AMS resurser upp meddelar föreskrifter för LANs verksamhet.

AMS leds styrelse med ledamöter och en general-

av en sex direktör. Ledamöterna regeringen. Bland ledamöterna skall utses av det finnas personer med särskild insikt i förhållandena

arbetsmarknaden. Styrelsen beslutar om riktlinjer och verksamhetsmål samt den löpande uppföljningen av länsarbetsnämndemas om

verksamhet. Den beslutar också om frågor som rör anslagsframställ-

ningar och årsbokslut. överdirektören och

Verksledningen består av generaldirektören,

sex andra chefer. AMS har ett kansli bestående av tretton enheter.

AMS är tillsynsorgan för arbetslöshetskassorna. Uppgiften utförs

vid AMS försäkringsenhet. Enheten utfärdar föreskrifter enligt

regeringens bemyndigande. AMS handhar beräkningar av olika bidragsfonner samt samman-

ställer ekonomisk information om a-kassoma och kontantstödet vid

80 Beskrivning av andra organisationer

arbetslöshet. AMS tillser dessutom att erforderliga medel för ut-

betalningar tillförs utbetalningssystemet. AMS utövar även löpande

tillsyn och granskar ett stort antal beslut i a-kassoma varje år. AMS

försäkringsenhet fyller således såsom tillsynsorgan aktiv roll i

en den samlade administrationen. Arbetslöshetskassoma är egna ekonomiska föreningar även om de ofta lever i symbios med olika fackliga organisationer. Av de 42 a-kassoma är 38 knutna till olika fackliga organisationer, medan fyra kassor är inriktade olika företagargrupper där småföretagamas Akassa med över 90 000 medlemmar är den största. Medlemskapet är

frivilligt. Som fackföreningsansluten tillhör någon de

man av erkända arbetslöshetskassorna. Det är också möjligt att vara medlem i arbetslöshetskassan utan fackligt ansluten. Medlemsatt vara avgiftens storlek bestäms av respektive kassas högsta beslutande organ. Ersättning till arbetslösa finansieras över statsbudgeten. Medlen för finansieringen består av arbetsgivaravgifter, medlemsavgifter till a-kassoma samt statsbidrag. AMS rådgivande nämnd arbetar med att behandla frågor som berör den offentliga arbetsförmedlingen. Nämnden består GD och av högst tolv andra ledamöter som till lika antal ska representera arbetsgivare och arbetstagare. Dessa utses av AMS efter förslag från parterna på arbetsmarknaden. Regeringen tillsätter generaldirektör och överdirektör för be-

stämd tid. Övriga chefstjänster, inklusive länsarbetsdirektörstjänster

tillsätts av regeringen efter GDs anmälan. Länsarbetsnämnden LAN är regional myndighet länsnivå för

allmänna arbetsmarknadsfrågor. Det finns således 24 länsarbets-

nämnder. Nämnden leder, samordnar och utvecklar den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet och meddelar förskrifter och

andra anvisningar till arbetsförmedlingarna. Varje länsarbetsnämnd

leds av en styrelse som utses av regeringen. Styrelsen består av landshövdingen, som är ordförande, länsarbetsdirektören, är som chef för myndigheten, och sex andra ledamöter. Bland ledamöterna skall det finnas personer med särskild insikt i förhållandena på arbetsmarknaden. LANs styrelse anger mål och riktlinjer för verksamheten i länet och avgör bl.a. viktigare ärenden om samhällsstöd

till arbetsgivare. Hos länsarbetsnämnden finns rådgivande nämnd,

en

ett antal arbetsförmedlingsnämnder, en delegation för yrkesinriktad

rehabilitering vilka på olika sätt ska samverka med LAN i arbetsmarknadsfrågor och frågor rör den offentliga arbetsförmedsom

Beskrivning andra organisationer 81

av

lingen. Ledamöter i nämnderna utses av LAN, i den rådgivande

nämnden efter samråd med arbetsgivar- och arbetstagarorganisa-

tioner och i arbetsförmedlingsnämndema med förträdare för arbetsförmedlingen, kommun och lokala arbetsmarknadsparter. Länsarbetsnämndens chef är länsarbetsdirektören. Länsarbetsdirektören beslutar i ärenden som inte skall avgöras av styrelsen, arbetsfönnedlingsnämnd eller delegationen. Direktören kan av överlåta beslutanderätt till andra tjänstemän. Länsstyrelsen skall hållas underättad ärenden i LANs styrelse. LANs beslut får om överklagas till AMS inte annat föreskrivits. om Länsarbetsnämnden har ett kansli organisation kan skifta vars mellan länen. Arbetsformedlingama, ska ha god geografisk spridning i som åtgärderna. Många varje län beslutar om de arbetsmarknadspolitiska förmedlingar kan, vid sidan av det allmänna uppdraget, vara inriktade mot särskilda yrkesområden och branscher. För närvarande finns 380 arbetsförmedlingar i landet. Arbetsförmedlingarna bedriver sin verksamhet efter LAN s föreskrifter men med hög grad av självständighet. Andra operativa verksamheter på regional/lokal nivå är AMVs intäktsfinansierade verksamhet, Arbetslivstjänster, 24 till antalet, säljer tjänster inom yrkeslivsinriktad rehabilitering till försäksom ringskassor, företag m.fl. och de omkring hundra Arbetsmarknadsinstituten arbetar med fördjupad vägledning och yrkesinriktad som rehabilitering för arbetssökande med särskilda behov. Det centrala arbetgivaransvaret ligger hos AMS. På AMS finns personalansvarsnämnd för hela verket som, förutom GD och en

personalföreträdare, består ledamot ur AMS styrelse från

av en vardera arbetsmarknadens parter. Dessutom kan länsarbetsav direktör från aktuell länsarbetsnämnd ingå. Lönesättning sker hos AMS medan ansvaret for kompetensutveckling delas mellan den centrala och regionala nivån. Generellt gäller i övrigt att arbetsgivaransvaret utövas där anställningen är

placerad.

ADB-funktionen

AMS, har för ADB-försörjningen, intemdebiterar för som ansvar ADB på enheter inom AMS och länsarbetsnämndema. Kostnaderna uppgick 1994/95 till något än 247 miljoner kronor. AMS mer

82 Beskrivning andra organisationer

av

fackavdelningar är ägare av ADB-systemet. ADB-enheten på AMS har driftsansvaret. LAN köper ADB-tjänstema från ADB-enheten.

Uppföljning

Av Arbetsmarknadsverkets årsredovisning framgår att uppföljning sker bl.a. genom att AMS gör återkommande besök på LAN för

länsgenomgångar. Dessa utmynnar i en skriftlig överenskommelse

mellan verksledning och länsledning vad behöver göras för om som att förbättra resultaten i det enskilda länet. Alla länets chefer, verksledning och ett antal avdelningschefer deltar i diskussionerna som sträcker sig över två dagar. Vartannat år får varje län en sådan länsgenomgång. Överenskommelsen följs efter år. Som upp ett framgår av bilden nedan är länsgenomgångama väl inplanerade och integrerade i AMSs löpande verksamhet.

Figur 5:5 Schema över länsgenomgångar för 1994/95.

Formellakontaktermellan AMS ochlönsarbetsnömndema underbudgetåret

Omlördelning

åtgördsmedel

Omlördelning medel AMS höstprognos om av Preliminära riktlinjer ochpreliminär av läget mellan m medelsiördelning För fran på hanclikappanslaget P° W595 55 N 1995/96 AMS marknaden ett år iramat J I Fördelning av ytterligare AMS vârprognos om Riktlinjerna lör l995/96 AMS åjgördsmde; läget arbets- laststülldes arbetsmarknadsdagar ochRotmeder marknaden ett år framåt Definitiv medelslördelning I sept okt nov dec ian feb mars april maj juni | Ledningskonlerens lLedningskonFerens l l Ledningskonlerens I l Ledningskonlerens I l Ledningskonlerensl

Länens arbetsmarknadsdagar lönsgen

l

ivriga ng Länsgenomgang länsgenomgéng Lönsgenomgöng länsgenomgang 26/9 Malmöhus län Gotl Blekinge, Halland VästmanlandSödermanland, Kronoberg Östergötland, Kalmar 27/9Göteborg ochBohus lön 28/9 Gävleborgs lön Lönsgenovngang Lönsgenomgang Länsgenomgéng s kara borg, Västernorrland Kopparberg Värmland

Reparation, om- och tillbyggnad

Källa: AMS verksamhetsberättelse 1994/95.

1 Den beskrivna metodiken för uppföljning och samverkan används ovan i civildepartementets uppföljning av länsstyrelsemas arbete. Den används hos RSV och användes även i Arbetslivsfondens verksamhet.

l

l

Beskrivning andra organisationer 83

av

Under budgetåret 1994/95 gjordes, som resultat av länsgenomgångama, bl.a. rad överenskommelser om insatser för att höja en

registerkvaliteten i verkets informationssystem Af 90

gemensamma över arbetssökande och lediganmälda platser m.m. Detta bidrar till att verkets samlade redovisning blir säkrare. Under 1994/95 utökades verkets systematiska intemkontroll. Intemrevisorer anställdes vid AMS och funktionen intemrevisor inrättades vid många länsarbetsnämnder. Länsgenomgångama har utvecklats successivt under de senaste tio åren. Det gäller både formerna for förberedelser och genomförande. Uppläggningen genomgångama följer en väl dokumenterad av årligen. Metodiken har blivit förebild för länsprocess som anpassas ledningarnas uppföljningar arbetsförmedlingar, arbetsmarknadsav institut och Arbetslivstjänster. AMS samordnar uppföljningsarbetet på verksledningsnivå. Exempel på större uppgifter i verksledningssekretariatet är:

Samordning och sekretariat när det gäller policy, riktlinjer och Verksamhetsuppföljning Samordning och sekretariat for läns- och enhetsgenomgângar Ledningskonferenser för länsarbetsdirektörer och enhetschefer Kvalitetsutvecklingen inom AMV Internrevision IT-controller

Samverkansfonner

De beskrivna länsgenomgångama utgör det nav kring vilket ovan

samverkan sker. I anslutning till genomgångama får regionala och

centrala företrädare möjlighet att träffas, det ordnas seminarier, man

regionala styrfrågor och diskuterar kompetensutvecklings-

tar upp behov. Inte minst poängterar den informella samvarons man betydelse viktig del i diskussionerna. som en

84 Beskrivning andra organisationer

av

5.4 Den norska

socialförsäkringsadministrationen

Kort bakgrund

Den norska socialförsäkringen har i likhet med den svenska sitt

- -

ursprung i de frivilliga begravningsföreningar etablerades i

som

slutet av 1800-talet. En nationell yrkesskadeförsäkring för industri-

arbetare hörde också till de tidigaste inslagen. Administrationen kom ganska omgående att handhas kommunala kassor och central av en försäkringsanstalt. Alltsedan 1971 är verksamheten helt statlig vad avser såväl finansiering organisation. Försäkringen är nationell. som Likformig och rättssäker tillämpning har varit vägledande för utformningen av organisationsstrukturen.

De lokala styrelser som utsetts av kommunfullmäktige försvann

1981. Verksamheten sköttes Rikstrygdeverket och de lokala av trygdekontoren. 1990 etablerades fylkestrygdekontoren på den centrala myndighetens initiativ. Inom administrationen fanns 7 400 4 anställda vid 1994 års utgång.

Nuvarande organisation

Verksamheten är numera organiserad tre nivåer enligt följande:

Beskrivning andra organisationer 85

av

Figur 5:6 Den norska socialförsäkringsadministrationens organisation.

Organisasj onsplan

Barne- og familje- Sosial- og helse-

departementet departementet

Rikstrygdeverket

Styret

Trygdedirektøren

ylkestrygdekontor

Iåâaâäâlâings

LHjelpemiddel-

Senna samtal

Källa: Rikstrygdeverket.

Rollfordelningen mellan Rikstrygdeverket den centrala myndig-

heten , fylkestrygdekontor länskontor och trygdekontor lokalkontor utgår ifrån önskemålet om att uppgifterna skall lösas så långt

ut i organisationen det går med hänsyn taget till effektivitet och som service. De administrativa befogenhetema är fördelade med sikte på

86 Beskrivning andra organisationer

av

att såväl försäkringen som helhet som verksamheten lokalt ska kunna drivas utifrån principerna för mål- och resultatstyming. Rikstrygdeverket RTV har ansvar för den övergripande ledningen av försäkringsadministrationen. RTV planerar, samordnar och svarar för den nationella uppföljningen av socialförsäkringsadministrationens verksamhet. RTV tar fram statistik, gör utvärderingar och lämnar redovisning till departementen. Fylkestrygdekontoret ansvarar för samordning av socialförsäkringen fylkesnivå och för kvalitetsäkring och service. Kontoret skall organisera och tillhandahålla socialförsäkringsmedicinsk och annan kompetens inom socialförsäkringsområdet som lokalkontoret kan behöva. Fylkestrygdekontoret kan överpröva ärenden/beslut gjorda i trygdekontoret. Vid överklaganden är fylkestrygdekontoret part i försäkringsrätten. Fylkestrygdekontoret svarar för planering, ekonomi, personalfrågor och andra administrativa uppgifter som genom föreskrifter och andra anvisningar ankommer kontoret. Arbetet ska utformas så att det finns en god samordning mellan den administrativa och den försäkringsmässiga verksamheten. Direktören har ledningsansvar för den samlade verksamheten och är överordnad all övrig personal. Direktören rapporterar till RTV. T rygdekontoret svarar för kontakter med de försäkrade, behandlar ärenden, vägleder och informerar om socialförsäkringen och förmånema inom sitt geografiska område. Trygdekontoret är part i första besvärsinstans. Trygdechefen har arbetsgivaransvar för kontorets anställda och har det odelade ansvaret för kontorets totala verksamhet. Trygdechefen rapporterar till fylketrygdekontorets direktör, som är nännast överordnad.

Utnämningsfunktionen

Regeringen utser RTVs styrelse och direktör, medan direktören länsnivå utses av RTV. Trygdekontorschefen tillsätts av fylkessledningen.

Lekmannainflytande

Lekmän finns endast företrädda i RTVs styrelse. I övrigt finns inget lekmannainflytande inom socialförsäkringen.

Beskrivning andra organisationer 87

av

Ekonomi

RTV fördelar medel till fylkesnivån med hjälp av följande fördel-

ningsnyckel.

Figur 5:7 Fördelningsnyckel för administrationsanslag.

A RAM

B C D Rikt. Bas belopp A-B-C

projekt - befolkn. tilläggs- underlag E F uppdrag lokalhyror Befolkn. Belastning - geografi andel statistik, ärenden 50 % av D J

G LÃNSRAM

Källa: Rikstrygdeverket.

Vid återkommande fylkesledningsmöten, fem per år, arbetar man fram underlag, planerar verksamheten för kommande budgetår och

följer budgetprocessen, allt i syfte att få grepp om storleken på

medelstilldelning så tidigt som möjligt. Fylkesnivån har fullmakt att organisera sig den finner bäst.

som

Dock måste kompetens och utnyttjas optimalt. Det är

resurser

vanligt och önskvärt specialiserar sig på olika funktioner

att man

inom och mellan fylkena för att totalt sett bli så effektiv som möjligt. I Rogalands fylke t.ex. har ett trygdekontor hand om underhållsbidrag för hela fylket. På motsvarande sätt sker samordning t.ex. tjänstepension och folkpension, av bilstöd och av

av

avtalsuppgörelser med läkare.

88 Beskrivning andra organisationer

av

Uppföljning och utvärdering

RTV har en stor revisionsavdelning med 250 anställda. Dessa

svarar för ekonomisk granskning gör även kvalitetsrevisioner. Vid men

sidan av revisionsavdelningen har utredningsavdelningen

en

stöttande och utvecklande roll. Fylkena har sin uppföljnings-

egen

och utvärderingsverksamhet, dels för att lämna underlag till, den nationella nivån dels för att tillgodose behov. Kontroll,

egna

uppföljning och utvärdering sker på många olika sätt och utifrån

olika infallsvinklar, varför det viktigt att arbetet bedrivs anses flera håll inom verksamheten. Tre av RTVs direktörer har och ansvaret för sju fylken. De var en

genomför särskilda träffar med "sina" fylken vid fylkesledningsmötena och gör årliga besök på fylkestrygdekontoren.

ADB-funktionen

RTV ansvarar för all ADB-hantering. ADB-kostnadema uppgår till ca 130 miljoner norska kronor per år. Allt som har med utbetalning

att göra ska hanteras i ett gemensamt system. I övrigt får fylkena

ansluta vilka andra program man önskar.

5.5 Den danska

socialförsäkringsadministrationen

Det danska socialförsäkringssystemet är reglerat i lag och omfattar samtliga medborgare. Till skillnad från Sverige är dock vissa fönnåns- och försäkringsslag såsom t.ex. förtidspensionen behovsanpassad i sin ersättningsnivå, dvs pensionens ersättningsnivå kan variera beroende vad är genomsnittlig levnadskostnadsnivå

som iden kommun som man bor

Beskrivning andra organisationer 89

av

Organisation

Ansvaret för administrationen socialförsäkringama i Danmark av ligger till övervägande del kommuner och amtskommuner sv. landsting. I Danmark finns det 275 kommuner och 14 motsv. amtskommuner.

Amtskommunema för del specialiserade tjänster

ansvarar en mer såsom t.ex. stöd för handikappade, rehabiliteringscenter samt indrivning fordringar för bidragsförskott. Amtskommunema av fattar inte beslut i enskilda försäkringsärenden. Sedan 1992 har alla beslut decentraliserats till kommunerna. Socialministeriet utfärdar föreskrifter, allmärma råd och riktlinjer för administrationen socialförsäkringama. Ministeriet ansvarar av också för den finansiella planeringen socialförsäkringssektom. av Den centrala nivåns uppgift är begränsad till sköta nationell

uppföljning socialförsäkringen samt fastställa lagar och finan-

av verksamheten. siella ramar för

Finansiering

Kommunerna budgeterar försäkringsvolymer i samband med budgetering övrig kommunal verksamhet. Socialministeriet gör av därefter totalberälcningar och underrättar sedan Finans- och inrikesministeriet. Finansieringen socialförsäkringen kommer delvis av från kommunalskatter, delvis från statsbidrag.

Samordning

Kommunernas behov samordning i vissa frågor t.ex. vad gäller

av redovisningssystem, ADB-stöd o.dyl. sköts inom kommunernas landsforening. Det finns inte några ADB-system som är gemensamför kommun och kommunerna levererar omfattande ma stat men mängder data till ministeriet för bearbetningar för nationella ändamål.

90 Beskrivning andra organisationer

av

Tillsyn

Tillsyn, uppföljning och utvärdering kommunernas administra-

av

tion sker till stor del av statsamterna sv motsv. länsstyrelser,

statliga styrelser samt i olika ankeinstanser besvärsinstanser.

Garantin för rättssäkerheten i socialförsäkringssystemet bygger på

det politiska finns hos kommunstyrelsens medlemmar. ansvar som Hos statsamterna finns ett särskilt tillsynsrâd kan bötfalla som

kommunstyrelsemedlemmar personligen oegentligheter i den

om

kommunala förvaltningslagens mening i administrationen

av

socialförsäkringama kan påvisas. Tillsynsrådet arbetar såväl

egna initiativ som grundval anmälningar från allmänheten. av Tillsyn sker också genom den kamerala revisionen i kommunerna. Revisorerna är statsauktoriserade. Mer omfattande och djuplodande utvärderingar görs ofta av

socialforskningsinstitutet på uppdrag av bl.a. socialministeriet.

Då kommunerna är självständiga i förhållande till staten utövar staten inte någon ledningsfunktion. Det nationella intresset tillgodoses istället av statsamtemas tillsyn och att det finns ett väl genom utbyggt och specialiserat domstolsväsende, ankenämnder och ankestyrelser. Den sociala ankesstyrelsen har förutom att vara slutinstans vid överklaganden till uppgift att stödja spridningen av praxis till kommuner och andra ankeinstanser. Nedanstående bild visar den danska organisationsstrukturen.

Beskrivning andra organisationer

av

Figur 5:8 Den danska organisationen för socialförsäkringsadministration med besvärsinstanser.

fI Socialministariet

J

i

ÅMWNKIUG Den Sociala Ankutyrelse Dhkbnmetior 51A1- Wilson Social siluhg og Bishnd

Socialtorskrhgs Institutet sme Sociala Institutioner

"WW

REGIONALE i Sümmm l

INSTANSER De sociala Revalderings-og

ankenivnpenalonsnlvnene l

L Kommun" KOMMUNER

Källa: Socialministeriet.

6 Den nuvarande organisationen

- möjligheter och

begränsningar

I föregående kapitel har det konstaterats att verksamheten inom socialförsäkringsadministrationen är mycket omfattande och komplex. Verksamheten hanterar stora ekonomiska resurser och omvandlingstrycket är starkt. Med utgångspunkt i verksamhetens karaktäristika och de uppgifter som administrationen har att utföra har utredningen analyserat vilka möjligheter och begränsningar organisationen innebär för verksamheten.

6.1 nuvarande

Den organisationens

möjligheter

Den nuvarande organisationen, som kombinerar en central statlig myndighet med fonnellt fristående regionala organ, har givit fördelar i form stark lokal förankring och lokalt engagemang som av givit verksamheten ökad legitimitet och genomförandekraft. Organisationens höga flexibilitet och förmåga att klara av stora reforrnprogram, såväl i det tidigare uppbyggnadsskedet som i det nu pågående omprövningsskedet, har framhållits. I detta avsnitt skall den nuvarande organisationens möjligheter närmare utvecklas.

Lokal förankring bidrar till socialförsäkringens

legitimitet

Legitimitetsbasen för socialförsäkringen utgörs i första hand av de

lagar stiftats i riksdagen de nationella försäkrings- och som om fönnånssystemen. De förtroendevalda i försäkringskassoma bidrar till legitimiteten genom att de kan förklara och informera om försäkringarna och deras bakomliggande motiv. De fyller också en viktig funktion som kontaktlänk från medborgarna till de politiskt

94 Den nuvarande organisationen...

ansvariga riksnivå. De förtroendevalda bidrar också till att skapa engagemang för socialförsäkringama genom att bl.a. delta i bildningsverksamhet. Lekmannarepresentationen i försäkringskassans styrelse och socialförsäkringsnämnder ger dessutom verksamheten en lokal förankring. Detta sker dels genom styrelsens insyn och inflytande över försäkringskassans administration, dels genom socialförsäkringsnämndemas funktion av att garantera att beslut ersättning om från socialförsäkrings- och förrnånssystemen överensstämmer med gällande lagstiftning.

Flexibilitet

Den nuvarande organisationens höga grad av decentralisering bidrar till att skapa en god flexibilitet i verksamheten. Anpassning till förändringar i lokala förutsättningar kan göras snabbt genom att många beslut fattas kassanivå. Kassastrukturen överenstämmer i princip med länsindelningen vilket är en fördel då flera andra organisationer som man har att samarbeta med också är strukturerade efter länsindelningen såsom t.ex. sjukvård och länsarbetsnämnder. Även i detta sammanhang lekmannarepresentationen ha anses bidragit till att göra försäkringkassans verksamhet flexibel. Detta sker genom att representanter i försäkringskassans styrelse och socialförsäkringsnämnder ofta har andra förtroendeuppdrag i

organisationer som försäkringskassan har behov att samverka med.

Det bidrar därmed till uppbyggnaden av regionala och lokala kontaktnät.

Mobilisering

Styrkan i en decentraliserad organisation vad gäller de anställdas möjligheter att påverka sin arbetssituation bidrar till att öka

organisationens förmåga till mobilisering inför förändringar. Beslut

om förändringar i försäkringssystemen har kunnat verkställas snabbt

i verksamheten varvid FKF ofta har spelat en viktig roll för att klara

behoven av information och utbildning.

Den nuvarande organisationen... 95

Service till de försäkrade

Den nuvarande decentraliserade organisationen ger goda möjligher

att ge enskilda försäkrade personlig service. Det välförgrenade

lokalkontorsnätet gör tillgängligheten personlig service i socialförsäkringsfrågor hög för medborgarna.

6.2 Den nuvarande organisationens

begränsningar

roll-

Otydliga författningar ger oklar och

ansvarsfördelning

Socialförsäkringsadministrationens organisation har vid ett flertal tillfällen diskuterats och utretts såväl egna initiativ som på statsmaktemas. De offentliga utredningar berört roll- och som ansvarsfördelningen inom socialförsäkringsadministrationen är redovisade i "Socialförsäkringens organisation" SOU 1960:35,

"Former för styrning av försäkringskassomas organisation och förvaltningsutgifter" Ds S 1980:7 samt "Riksförsäkringsverkets roll, uppgifter och organisation", Ds 1981:13. Några resultat från dessa utredningar återges i bilaga

Författningarna som i första hand reglerar RFVs respektive

försäkringskassomas verksamhet är som tidigare beskrivits förord-

ningen 1988: 1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket samt 18 kap. lagen 1962:381 om allmän försäkring. Vid en jämförelse

av dessa två författningar framgår det att det finns en otydlighet i roll- och ansvarsfördelningen mellan RFV och försäkringskassoma. Om RFVs uppgifter stadgas i RFVs instruktion att

"Riksförsäkringsverket skall särskilt svara för den centrala ledningen och för tillsynen av de allmänna försäkringskassor-

nas verksamhet,"

I 18 kap. 2 § AFL där försäkringskassans ställning regleras stadgas

vidare att

96 Den nuvarande organisationen...

"Riksförsäkringsverket utövar tillsyn över de allmänna försäkringskassoma, vilka hava att ställa sig verkets anvisningar till efterrättelse."

Men läser man vidare i 18 kap. 6 § AFL framträder oklarheten alltmer

en allmän försäkringskassa skall det finnas en styrelse och en eller flera socialförsäkringsnämnder. Om inte annat - - föreskrivs tillkommer det styrelsen att besluta i angelägenheter, som kassan har att befatta sig med."

Den sistnämnda lagrummet står alltså mot de två föregående citerade bestämmelserna. I författningama har RFV befogenheter att styra försäkringskassoma, men samtidigt är försäkringskassoma självständiga juridiska personer med egna styrelser med full beslutsbefogenhet. Varken i författningstexter eller i förarbeten finns det någon precisering hur detta regelverk skall tolkas. av Roll- och ansvarsfördelningen behandlades i propositionen 1982/831127 om vissa administrativa frågor inom den allmänna försäkringen m.m..

"Det är enligt min mening inte möjligt att i författning eller i annan ordning i detalj ange ansvars- och befogenhetsfördel-

ningen mellan RFV och försäkringskassoma. I likhet

- - - - - -. med kommittén anser jag att det i verkets uppgifter ligger en generell befogenhet att inom ramen för gällande författningsregler närmare bestämma vilka uppgifter - som skall ankomma RFV respektive försäkringskass0ma."

Uttalandet från det föredragande statsrådet kan vid en snabb läsning

förefalla klargöra roll- och ansvarsfördelningen men den inskjutna

satsen som anger att detta skall gälla inom ramen för författningsreglerna leder tillbaks till den påvisade oklarheten. nyss

RFVs uppgift att utöva central ledning för socialförsäkrings-

administrationen tillkom i samband med att RFV fick ny instruktion 1988. AFL lämnades vid det tillfället oförändrad.

Det uppkommer numera oftare tolkningsproblem om RFVs

mandat att leda försäkringskassoma. Skälet till det torde bl.a. stå att

finna i den allmänna reformeringeniav styrningen inom offentlig verksamhet som pågått under senare år. Inriktningen på detta

reformarbete är att minska på regelstyrning och istället gå över till mål- och resultatstyming. Detta får bl.a. till följd att försäkrings-

Den nuvarande organisationen... 97

kassans identitet stärks. Styrning med administrativa anvisningar har minskats och ersatts med mer mål- och resultatbaserad styrning. Hittills har varken RFVs instruktion eller 18 kap. AFL som reglerar försäkringskassoma anpassats härtill. Det kan därför konstateras att de lagrum reglerar ledningsansvaret inom socialförsäkringssom administrationen dels är svårtolkade, dels ställer RFVs ledningsmandat i fråga när det gäller mål- och resultatstyming. Andra tänkbara skäl till att det uppstår tolkningsproblem om RFVs ledande roll är det hårdnande yttre trycket på socialförsäkringsadministrationen i form besparingskrav, stora reformer i förmåns- och av försäkringsslagen samt den stora spännvidden i forsäkringskassomas uppdrag blivit än påtaglig rehabiliteringsuppgiften. som mer genom

Den allmänna försäkringskassans rättsliga ställning

är oklar

Det är inte enbart så att den formella roll- och ansvarsfördelningen mellan verk och försäkringskassa medför oklarhet för organisatio- Enligt förarbetena till den reglering om de allmänna nen. försäkringskassoma återfinns i 18 kap. AFL är den som numera allmänna försäkringskassan en självständig ofentligrättslig juridisk prop. 1961:45. Statsmaktema har emellertid inte ansett att person det går att närmare bestämma den allmänna försäkringskassans

formella status prop 1982/83: 127.

Försäkringskassans speciella rättsliga ställning har vid upprepade tillfällen skapat särskilda problem vid tillämpningen av olika

lagbestämmelser. Skälet till detta är att försäkringskassans rättsliga

ställning bedömts olika i olika sammanhang. Vi skall i det följande

kort referera några rättsfall där sådana bedömningar gjorts. I RÅ 1965 ref. l fann Regeringsrätten att den allmänna försäk-

ringskassan hade den befogenhet att få del av en självdeklaration, som enligt dåvarande taxeringsförordningen tillkom en myndighet.

I RÅ 1968 ref. 42 fann Regeringsrätten att allmän försäkringskassa att betrakta som statsmyndighet i den bemärkelse som ansågs i var

då gällande bestämmelser i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Ett regeringsråd emellertid skiljaktig och menade att försäkrings-

var kassan inte skulle betraktas statsmyndighet. som Enligt den 54 § 2 mom. andra stycket i den tidigare byggnadsstadgan 1959:612 gällde skyldigheten att söka bygglov inte statens och landstingens byggnader. I RÅ 1984 2:80 konstaterades att

98 Den nuvarande organisationen...

försäkringskassan är en ofentligrättslig juridisk person med statliga förvaltningsuppgifter men att kassan är fristående från staten.

Resultatet blev att försäkringskassan blev tvungen att söka bygglov,

dvs den jämställdes inte med en statlig myndighet i detta samman-

hang. l RÅ 1974 ref. 98 gällde det försäkringskassas rätt en att

överklaga ett beslut av Socialstyrelsen angående förordnande av

förtroendetandläkare hos kassan. Regeringsrättens majoritet fann att

kassan intog ställningen av förvaltningsmyndighet och att dess

besvärsrätt skulle bedömas enligt de grunder gäller för statlig som myndighets besvärsrätt i fråga om annan myndighets beslut. 1993 överklagade Stockholms läns allmänna försäkringskassa RFVs beslut att kassan måste ha ett lokalkontor i Vaxholms kommun. Regeringen beslutade att inte ta upp överklagandet till

prövning med hänvisning till resonemanget i RÅ 1974 ref. 98, dvs

försäkringskassan skulle betraktas som statlig myndighet.

Sammanfattningsvis pekar denna rättsfallsgenomgång på det som konstaterades i propositionen 127 prop. 1982/83: 127, nämligen att det inte går att närmare bestämma försäkringskassans formella status.

Särbehandling vid utfärdande administrativa författningar

av

Försäkringskassans rättsliga status har givit upphov till oklarheter

om hur olika frågor skall hanteras i administrationen. Författningar

som riktar sig till hela den statliga förvaltningen måste ofta utredas och klargöras med avseende på om de skall gälla för försäkringskassoma eller och om författningama eventuellt måste anpassas till de särskilda förhållanden som följer av försäkringskassans särskilda ställning. Ett konkret exempel då en sådan diskussion uppkom gällde förordningen om intemrevision vid statliga myndigheter m.fl. 1995:686. Sedan författningen utfärdats uppstod

diskussioner och osäkerhet i administrationen skulle bli om man tvungen att driva två parallella intemrevisionsfunktioner för

försäkringskassoma. En öppen konflikt uppstod mellan ledningarna

för FKF och RFV om innebörden av RFVs samlade ansvar för

intemrevisionen vid RFV och försäkringskassoma. Detta kom till uttryck bl.a. i en ledarartikel i tidskriften Social Försäkring 12/95

nr

och i en skrivelse av generaldirektören 1995-12-19, Dnr 10563/95.

Den nuvarande organisationen... 99

Sammantaget skapar de formella oklarhetema tolkningstvister upphov till merarbete i flera olika sammanhang. som kan ge

Oklarheten konsekvenser för verksamheten

ger

Det har ibland hävdats att oklarheten i den formella organisationen inte har påverkat verksamheten negativt. Under de intervjuer, samtal och diskussioner förts inom ramen för utredningsarbetet har som hur de formella oklarhetema har dock en lång rad exempel givits på komplicerat och försvårat beslutsprocesser inom organisationen. Detta har framförallt gällt frågor har med ledningen av organisom sationen att göra. För att belysa begränsningarna i den nuvarande organisationen beskrivs i det följande några av dessa exempel. Det bör dock noteras att samtliga exempel inte enbart kan förklaras med

oklarheter i organisationsstrukturen. Andra faktorer såsom t.ex.

ledningarnas förmåga att kommunicera uppdrag och återkoppla resultat, arbetsförhållanden samt attityder hos personal och försäkrade har också betydelse i dessa sammanhang.

Den verkställande ledningen vid försäkringskassan

Direktören är ansvarig för den verkställande ledningen försäkav ringskassans verksamhet. Direktören är ansvarig inför sin kassas styrelse. Denna styrelse kan dock inte besluta om anställning, entledigande och lön för direktören. Det är istället RFVs styrelse beslutar anställning och entledigande av direktör i kassan, som om och den särskilda chefslönegruppen beslutar direktörens som om lön. Direktören har alltså i realiteten ett tredelat ansvarsförhållande, fördelat mellan kassastyrelsen, RFV och den särskilda chefslöne- Denna splittrade bild har lett till orimligt utdragna gruppen.

beslutsprocesser såväl vid tillsättningar som vid uppsägningar av direktörer, och till att känsliga personalfrågor tenderar att "trilla

mellan stolarna". Beträffande lönesättningen kan det konstateras att det råder ett mycket otydligt, för direktörema tämligen okänt, ansvarsförhållande. Formellt går det till så att direktörens lön beslutas av en partssammansatt chefslönegrupp med representanter för Arbetsgivarverket, FKF, Försäkringsanställdas förbund och SACO-FK. Däremot ingår inte i denna någon direkt representerar kassadirekgrupp som

100 Den nuvarande organisationen...

törens uppdragsgivare, dvs försäkringskassans styrelse eller RFV.

Chefslönegruppen sätter sålunda direktörens lön utan att kunna

koppla lön till prestation på något effektivt sätt och utan att ha ett eget lednings- eller personalansvar. Genom sin sammansättning har chefslönegruppen små möjligheter att veta hur direktören fullgör sitt uppdrag. Den formellt sett viktiga funktionen löneförhandling kan direktören inte göra med vare sig Försäkringskassans styrelse eller

RF Vs verksledning.

Arbetsgivarfimktionen

Försäkringskassan har arbetsgivaransvaret för den personal som arbetar i kassan. På den centrala nivån fungerar FKF i förening med Arbetsgivarverket som arbetsgivarpart. Denna ordning är emellertid problematisk mot bakgrund att RFV utövar ledningsfunktion av en inom administrationen och har ansvaret för det samlade förvaltningsanslaget för försäkringskassoma. En stor mängd beslut på den centrala myndigheten får otvivelaktigt konsekvenser för de anställda i försäkringskassoma. Den nuvarande strukturen innebär en risk att fackliga frågor inte kan behandlas på ett tydligt sätt. I samband med möten i utredningens fackliga referensgrupp har Saco pekat på svårigheterna med att det centrala arbetsgivaransvaret i den nuvarande organisationen är splittrat och inte direkt kopplat till verksamhetsansvaret.

Samrådsförfarandet vid planering aktiviteter

av gemensamma

Trots de stora ansträngningar som görs med det omfattande samrådsförfarande beskrivits i kapitel 4 har det visat sig att som

samråden i praktiken inte fungerar tillfredsställande. Detta kan illustreras med ett fall som rörde ett uppföljningsprojekt RIKS-LS, en riksomfattande undersökning av långa sjukfall RFV beslutat

som genomföra. RFV förankrade projektet i samarbetsgruppema för

utvärdering och försäkring senvåren och tidig höst 1994, vilket var

mer än ett halvt år innan det var tänkt att undersökningen skulle

genomföras. En arbetsgrupp utsågs under hösten 1994 med före-

trädare för RFV och FK direktör och lokalkontorschef. Under våren 1995 genomfördes RIKS-LS i full skala i samtliga kassor utom en. Inför genomförandet beslöt den största försäkringskassans

Den nuvarande organisationen... 101

styrelse att inte leverera den mängd uppgifter som planerats från början. En företrädare för kassan hade ingått i den berörda samarbetsgruppen. Samrådsförfarandet i de olika kommittéma är resurskrävande och medför att beslut föregås långdragna diskussioner gemensamma av och återkommande ifrågasättanden. Ett ytterligare exempel detta är diskussionerna kring principerna for resursfördelning av försäkringskassomas administrationsanslag. En orsak till problemen med samrådsförfarandet torde stå att finna i försäkringskassans oklara ställning som innebär att varje försäkringskassa kan välja lösningar. Följaktligen representerar egna kassadeltagama i ett samråd formellt inte något annat än den egna försäkringskassan. Innebörden samråden är därmed ofta oklar. av

Kompetensutveckling

Som konstaterats i kapitel 3 RFV, försäkringskassoma och ansvarar

FKF för kompetensutveckling. Ansvarsförhållandena sinsemellan

uppfattas emellertid oklara. Det kan inte uteslutas att detta leder som till vissa effektivitetsförluster. Detta visar sig t.ex. i diskussionen

mellan försäkringskassor och RFV när det gäller kompetensutveck-

lingen för rehabilitering. RFV upplever i det fallet att försäkringskassoma helst inte att RFV kommer med synpunkter på den ser

kompetensutveckling som försäkringskassoma bedriver och som är

central betydelse för framgången med rehabiliteringssatsningarav na. Andra orsaker till effektivitetsförluster är att det saknas en

medveten strategi för kompetensutveckling, att utbildningsplaner

ofta inte har varit individuellt utarbetade. Det har också funnits brister i förmågan att föra den kompetensen i verksamheten. nya

Tillvaratagandet kompetens är alltså inte enbart en fråga om

av ny

genomförandet utbildningsinsatser den enskilda kassan, utan

av

strategisk ledningsfråga. Nya uppgifter och tider fordrar

även en attitydförändringar hos samtliga anställda och sådana frågor får lättare genomslag de hanteras i gemensam process där alla om en medverkar.

102 Den nuvarande organisationen...

ADB

ADB-funktionen är, som tidigare beskrivits, mycket stor av betydelse for att administrationen skall kunna fullgöra sina uppgifter

på ett effektivt sätt. På handläggamivån på försäkringskassoma är

emellertid ADB-stödet dåligt utvecklat vilket innebär att stor en mängd uppgifter måste göras manuellt. Detta belastning for utgör en den lokala organisationen, i synnerhet vid uppföljningar och utvärderingar. De nuvarande ADB-systemen erbjuder små möjlig-

heter för försäkringskassan att lokalt bearbeta data, själv

som man registrerat i systemen, för att använda det som stöd för verksamheten. Utredningen har kunnat konstatera att det finns brister också inom utvecklingsarbetet som drivs i administrationen. Dubbelarbete

och brister i samordningen förekommer. ADB-frågomas hantering

är ett betydande irritatationsmoment inom administrationen. Från försäkringskassoma påpekas att de med anledning att - av ADB-budgeten ligger det centrala verket inte kan redovisa sina - ADB-kostnader på ett fullgott sätt då de saknar kunskap den om totala kostnadsbilden. Från försäkringskassoma uttrycks vidare

farhågor for att den samlade prioriteringen utvecklingsverksam-

av heten inte görs utifrån verksamhetens behov, dvs det behov som

finns för en rationell handläggning och styrning regionalt.

Problemen med ADB-stödet kan delvis finna sina orsaker i hinder i gällande datalagstiftning, delvis i nuvarande organisationsstruktur. Datalagstiftningen betydande sätter upp restriktioner för utformningen och utnyttjandet ADB-stöd på ett för verksamheten av effektivt sätt. Hittillsvarande organisationsstruktur inte ha synes

underlättat för RFV och försäkringskassoma att arbeta fram

gemensamma riktlinjer och plattformar för ADB-utveckling. ADBfunktionens uppdelning inom RFV, på ADB-avdelningen i

Sundsvall, en strategienhet på RFVs planeringsavdelning samt övriga avdelningar på RFV i den mån de är systemägare till något ADB-system, gör att försäkringskassoma upplever svårigheter att nå

fram med sina erfarenheter och krav ADB-systemen. Samråd sker

visserligen, vad gäller ägar- och beställarperspektivet, mellan RFV och forsäkringskassoma genom en krets försäkringskassedirektö-

av rer. Som tidigare har beskrivits i kapitel 4 har samrådsformema och ansvarsfördelningen RFV nyligen förändrats. Enligt den nya systemförvaltningsmodellen finns också användarrepresentanter

med från försäkringskassoma. Det är visserligen för tidigt att

Den nuvarande organisationen... 103

utvärdera de formerna för och samråd men de har dock nya ansvar vissa försäkringskassor upplevts som otillräckliga. av

ADB-frågor tillhör de uppenbart gemensamma och strategiska

frågorna för administrationen. Det är därför viktigt att beställarkompetensen kan utvecklas under gemensamma former.

Tillsyn

Under utredningsarbetet har vi funnit att det råder bred enighet en

kring tillsynsfunktionen inom administrationen bör vara RFVs

att och att denna aktivitet med fördel skulle kunna öka. RFVs ansvar s.k. kassabesök är ett exempel på försäkringskassoma efteren av frågad fonn tillsyn. av Tillsynsfunktionen inom administrationen behöver dock utvecklas. En iakttagelse bl.a. Riksrevisionsverket har gjort som

RRV 1995:35, Rätt beslut är att tillsynsärenden tenderar att hand-

läggas på flertal avdelningar på RFV vilket riskerar leda till att ett övergripande tillsynsfrågor inte hanteras samordnat. RRV har också

pekat det finns risker med den pågående decentraliseringen

att inom administrationen den inte kan kombineras med en stark om

ledning, uppföljning och utvärdering från den centrala nivån.

På RFV pågår sedan tid ett uvecklingsarbete för att förstärka en tillsynen.

Internrevision

Försäkringskassans speciella rättsliga ställning medförde, som tidigare beskrivits, att de bestämmelser som utfärdats för statsförvaltningen inte stämde för försäkringskassan. Intemrevisionen utgör

exempel när olika uppfattningar roller och befogen-

även ett om heter samt brister i dialogen och samrådet mellan den centrala och regionala nivån leder till utdragna och tillkrånglade beslutsprocesser

samt även öppna konflikter i organisationen.

Uppföljning och utvärdering

Regering och riksdag har i olika sammanhang understrukit behovet stark uppföljning och utvärdering. Riksrevisionsverket,

av en Riksdagens revisorer och Riksförsäkringsverket självt har emellertid

104 Den nuvarande organisationen...

påpekat olika brister i den nuvarande uppföljningen och utvärderingen. Detta gäller främst uppföljning och utvärdering

av administrationen.

Under utredningens besök försäkringskassor har det framkom-

mit att personal försäkringskassoma uppfattar det att som

RFV inte använder de uppföljningar och utvärderingar

- som

försäkringskassoma tar fram; RFV efterfrågar enligt kassoma

onödigt mycket information planeringen av uppföljningen Verksamhetsmål samt val - av av resultatmått inte fungerar tillfredsställande; brandkårsutryckningar förekommer i alltför stor utsträckning ADB-stödet är alltför bristfälligt givet de krav ställs på - som

uppföljning och utvärdering; man tvingas till omfattande och

resurskrävande manuellt arbete

möjligheterna för försäkringskassan att själv kunna använda

-

uppföljningama för sin verksamhetsplanering är alltför

egen begränsade.

De svårigheter som råder inom uppföljnings- och utvärderingsverksamheten kan till övervägande del hänföras till oklarheter kring ledningsansvaret och svårigheter att finna fungerande samråds-

former vid planeringen verksamheten. Det råder klara brister i

av dialogen mellan den centrala och regional/lokala delen organisaav

tionen, dvs mellan RFV å sidan och försäkringskassans central-

ena och lokalkontor å den andra. RFV har dock på tid tagit senare

initiativ till olika utvecklingsprojekt på detta område.

6.3 Sammanfattning och slutsatser

Den nuvarande organisationen bidrar till legitimitet att

genom

medborgarna har insyn i verksamheten via lekmannarepresentationen i försäkringskassans styrelse och socialförsäkrings-

nämnder.

Den lokala representationen i försäkringskassans styrelse bidrar till att skapa goda kontaktnät för försäkringskassan i dess

samverkan med andra sektorer.

Den nuvarande organisationen... 105

Den nuvarande organisationens decentraliserade prägel bidrar till

flexibilitet i verksamheten. Organisationen har visat sig vara

snabb att implementera de regering och riksdag beslutade av ändringarna i förrnåns- och forsäkringsslagen. Försäkringskassans oklara rättsliga ställning leder till tolkningstvister och därmed ett merarbete för socialforsäkringsadministrationen. Därtill kommer att det merarbete i övrigt ger författningsarbete och i forvaltningsdomstolar. Det finns stora brister i dialogen mellan RFV och försäkringskassor. Dessa brister har bl.a. sin orsak i oklarheten i roll- och ansvarsfördelningen inom administrationen. Den stora mängden samverkansgrupper och -kommittéer fyller inte behovet av kommunikation mellan central och regional nivå. De formella oklarhetema har komplicerat och försvårat besluts-

i organisationen, vilket har begränsat beslutskraften

processerna

i strategiska frågor ex. kompetensutvecklingsfrågor, ADB-

frågor, uppföljnings- och utvärderingsfrågor. Den kraft läggs ned i den omfattande samrådsorganisationen som för att alla inom administrationen skall bli delaktiga i helheten speglas inte det uppnås. Inom socialförsäkringsav som administrationen saknas förmåga att lösa konflikter. Arbetsgivaransvaret för försäkringskassoma är splittrat och otydligt. Detta markeras särskilt vad gäller arbetsgivaransvaret för försäkringskassomas direktörer och vad gäller kompetensförsörjningen.

Å ff-Vt Råå E . . ,

7 Överväganden och principiella

ställningstaganden

I detta kapitel redovisas inledningsvis de överväganden, som ligger

till grund för mitt förslag organisation. Först anges några

om en ny

grundläggande krav som en ny organisation bör tillgodose. Därefter

kort beskrivning den historiska utvecklingen av socialförges en av säkringen och dess administration i syfte att öka förståelsen för de i dag rådande förhållandena. Avslutningsvis i detta kapitel redovisas vissa principiella ställningstaganden inför den nya organisationen.

7.1 Grundläggande krav på den nya

organisationen

Med ledning vad i tidigare kapitel framgått om den nuvaranav som de organisationen, dess möjligheter och begränsningar kan man

urskilja tre krav bör tillgodoses i den framtida organisationen.

som En ny organisation bör utformas så att:

O dagens problem med otydlighet i ledningsansvaret försvinner

O den regionala/lokala nivåns inflytande bevaras och förstärks

0 fungerande dialog mellan central och regional/lokal nivå

en utvecklas

Grundläggande för den organisationen är också att liksom idag:

nya

O säkerställa likformig, rättssäker och effektiv tillämpning av

en förmånsreglema

108 Överväganden och principiella...

7.2 Tydlighet - och det medvetna

"dubbelkommandot"

Önskemålet ökad tydlighet har göra med det i dagens om att att organisation finns inskrivet ett vad man skulle kunna kalla "dubbelkommando" i den meningen att det finns ett dubblerat stymings-

ansvar i de lagregler och författningar som reglerar ansvarsförhållan-

dena inom organisationen. Detta "dubbelkommando" har inte tillkommit vare sig av en slump eller misstag. Förklaringen är av historisk och går tillbaka till de omständigheter rådde i som Socialförsäkringens begynnelse. Mycket kort skall här några väsentliga drag i denna historiska bakgrund återges.

Framväxten

av socialförsäkringssystemet

Utvecklingen av vad sedermera blev socialförsäkringama som började under senare hälften av 1800-talet. När Sverige industrialiserades och urbaniserades, sönderföll de skyddsnät funnits inom som

familje- och bygemenskapen i det agrara samhället. Den gamla

fattigvården var otillräcklig skydd för städernas växande som befolkning i ett snabbt expanderande industrisamhälle. Vid sjukdom, ålderdom, arbetsskada och arbetslöshet behövdes ett bättre socialt skyddsnät än vad den tidens kommunala fattigvård kunde ge. Olika försäkringsslag började ta form inom för skilda ramen

organisatoriska lösningar. Pensionsförsäkringen och yrkesskadeför-

säkringen tillkom på statligt initiativ, medan sjukförsäkringen och

arbetslöshetsförsäkringen växte fram frivillig basis. Yrkesskadeförsäkringen var den första obligatoriska socialförsäkringen och trädde i kraft år 1903. Den allmänna pensionsförsäkringen infördes riksdagsbeslut år 1913 efter flera decenniers

genom utredningsarbete.

.Sjukförsäkringen är den socialförsäkring som har de äldsta

anoma och som nämnts växte den fram utifrån spontana initiativ ur

de breda folklagren. På frivillig basis bildades under delen

senare av l800-talet olika understödskassor. Det sjuk- och begravningsvar

kassor, s.k. hundramannaföreningar, fackförbunds- och yrkesskade-

kassor, bruks- och fabrikskassor etc. Kassoma organiserades dels av de tre stora folkrörelsema: arbetarrörelse, nykterhetsrörelse och frikyrkorörelse, dels av de liberala arbetarföreningarna, dels också

Överväganden och principiella... 109

arbetsgivare och arbetstagare vid olika industrier och bruk, som av själva tog initiativ till bildandet av understödskassor för dem som verksamma vid en gemensam arbetsplats. var Kännetecknande för alla dessa understödskassor var att de byggde medlemskap i en förening. Medlemmarna valde inom sig föreningens styrelse. Man beslöt själv de avgifter och förmåner om skulle gälla, och man utförde själv kontrollen av att försäksom ringen utnyttjades på ett riktigt sätt. På så vis det folkliga var inflytandet och lekmannakontrollen i högsta grad reella. Gradvis utvecklades organisationsforrnema för sjukförsäkringen i riktning mot att täcka allt större grupper samtidigt som försäkringsvillkoren gick mot ökad likformighet och enhetlighet för alla försäkrade. Ett viktigt instrument för att befrämja dessa utvecklingstendenser var att det statliga ansvarstagandet ökades successivt. När den första rikstäckande organisationen, Sveriges allmänna sjukkasseförbund, hade bildats år 1907, blev målsättningen snart att åstadkomma ett statligt finansierat och statligt reglerat sjukförsäkringssystem. Opinionsbildning viktig del verksamheten. var en av Man eftersträvade rättvisa och likformiga villkor för alla medborgare, spridning riskerna över så stora kollektiv som möjligt en av och högsta möjliga garanti för att förmånema skulle utbetalas när de behövdes. Efter ett halvsekel, år 1955, hade nått målet om en man allmän sjukförsäkring garanterad av staten. Ett fullständigt förstat-

ligande skedde år 1974, då försäkringen blev helt statligt finansie-

rad. Arbetslöshetsförsäkringen är det enda inslaget i socialförsäkringen, inte har förstatligats. Fackförbunden bildade de första som arbetslöshetskassorna, som var knutna till respektive förbund och endast öppna för förbundets medlemmar. Denna försäkring administreras arbetslöshetskassorna, vilka fortfarande av är egna ekonomiska föreningar. Alltsedan år 1937 utgår dock statsbidrag till arbetslöshetsförsäkringen och staten utövar genom Arbetsmarknadsverket tillsyn över försäkringen och dess tillämpning. Vidare har även arbetslöshetsförsäkringen gjorts allmän genom att personer, är medlemmar i en erkänd arbetlöshetskasssa, kan få s.k. som kontant arbetsmarknadsstöd KAS. Detta stöd utbetalas av försäkringskassoma.

110 Överväganden och principiella...

Sammanfattningsvis kan man alltså konstatera

Två av försäkringsslagen, yrkesskade- och pensionsförsäkringarna, har alltid varit statligt reglerade och finansierade. Administrationen var från början helt statlig. Från och med år 1953 respektive år 1962 har ansvaret för administrationen varit delat mellan staten och de fristående sjuk- respektive försäkringskassoma. Det var i samband med ATP-reformen som sjukkassoma bytte namn till försäkringskassor Ett forsäkringsslag, sjukförsäkringen, från början helt var oberoende av staten och administrerades enskilda föreningar. av Alltsedan år 1955 är den statligt reglerad och också senare statligt finansierad genom statligt beslutade skatter och avgifter, medan dess administration är delad mellan staten och de formellt fristående sjuk/försäkringskassoma Ett försäkringsslag, arbetslöshetsförsäkringen, har ett fackligt huvudmannaskap med statlig delfinansiering. Medlemskapet i en arbetslöshetskassa bygger på att arbetar i ett yrke man som omfattas av arbetslöshetskassans verksamhetsområde. Administrationen sköts av arbetslöshetskassorna med statlig tillsyn från Arbetsmarknadsstyrelsen. Den mindre del som utgörs av KAS beräknas och utbetalas av försäkringskassoma.

Grundläggande idéer om socialforsäkringsadministrationen

Uppbyggnaden av socialförsäkringssystemen, i synnerhet vad beträffar sjukförsäkringen, drevs och präglades uttalade ideer av om initiativ- och genomförandekrañen i den ideella folkrörelsen. Gustav

Möller socialminister i perioder under åren 1926 till 1951 uttryckte

skillnaden mellan sjukkasserörelsen och andra folkrörelser på följande sätt:

"Kring arbetarrörelsen, nykterhetsrörelsen, kooperationen står ständigt stridens larm och Arbetarrörelsen är gny. en proteströrelse. Nykterhetsrörelsen är kamprörelse mot den en s. rusdjävulen. Och kooperationen är rörelse mot en monopol och privatkapitalism. Annat är det med sjukkasserörelsen. Den för icke strid mot några samhällsgrupper, den

anfaller inga av särskilda klasser omhuldade ekonomiska

Överväganden och principiella... 111

intressen. Den har vuxit fattiga människors behov av upp ur inbördes hjälp."

Gustav Möller, Svensk Sjukkasse-Tidning, 1932

Sjukkasserörelsens stora betydelse i framväxten av det moderna välfárds-Sverige både som organisatör och opinionsbildare har

- motiverat bibehållande den särskilda konstruktionen med ett av

formellt fristående försäkringskassor. Även när sjukförsäkringen

förstatligades år 1955 valde att bevara denna unika och, som man

det då blev, juridiskt oklara Organisationsform för administrationen

försäkringen. De uttalade motiven ville försäkra sig av var att man den ideella folkrörelsetradition, hade varit en ledstjäma om att som

under sjukförsäkringens och organisationens framväxt, skulle

bevaras och även i fortsättningen fungera som garant för det särskilda följde just denna form lokalt engagemang som av av

förtroendemannainflytande. Man konstaterade att sjukkassoma fungerade väl och att de hade visat på stor flexibilitet och

prov

genomförandekraft. Detta också nödvändigt att ta vara på inför

var

reforrnprogram genomfördes under 1950- och 1960-

de stora som talen. Till historien hör också den uttalade skepsis Gustav Möller som och andra ledande politiker hyste mot att införa ett renodlat statligt tjänstemannastyre. Möller menade och det bör understrykas att under de årtionden, då socialförsäkringarna successivt tog detta var

form och statens långsamt ökade att den tidens

engagemang jurister och experter inte skulle tillämpa förmånsreglema i den

generösa anda var lagstiftarens och politikernas mening.

som

Man ville ha Organisationsform garanterade ett starkt

en som

lekmannainflytande och folkligt deltagande och valde därför att behålla försäkringskassoma fristående, icke-statliga organ.

som Därmed skapades medvetet det dubblerade ledningsansvar, det

"dubbelkommando" än i dag gäller inom organisationen.

som Från 1950-talet och framåt samordnades allt fler av försäkringar-

Försäkringskassoma fick samtidigt till uppgift att, utöver

na.

sjukförsäkringen, administrera ett antal statliga försäkringar och förmåner bl. den allmänna pensioneringen. Den centrala tillsyns-

a.

myndigheten och de fristående försäkringskassoma fick således dela ansvaret för stadigt växande och alltmer omfattande verksamhet.

en

Alltsedan år 1962, då den nuvarande oganisationen fick sin utformning, har åtagandet för socialförsäkringen på ett entydigt sätt varit statligt. Vid denna tidpunkt blev socialförsäkringen, inkluderande sjukförsäkringen försäkringskassan fram till dess varit

som

112 Överväganden och principiella...

försäkringsgivare för, reglerad i lagen 1962:381 allmän för-

om

säkring. Även försäkringskassans verksamhet, behörigheter och be-

fogenheter reglerades i denna lag 18 kap. Ramama för försäkringskassans uppgifter blev därmed tydliga och utrymmet för en självständighet för kassan i praktiken mycket begränsat. Idag kan konstateras att som ett resultat närmare 150 år - av en lång historia socialförsäkringsadministrationen i svensk - utgör en

offentlig förvaltning unik Organisationsform med dels statlig

en

myndighet central nivå, dels formellt fristående försäkringskassor

regional/lokal nivå. Hela organisationen är dock statligt reglerad och i sin helhet finansierad med statliga medel. Denna organisation administrerar de numera helt statligt reglerade och helt statligt

finansierade socialförsäkringama, vilka tillsammans står för närmare

30 procent av hushållens årliga totala konsumtion. Genom denna ovanliga organisationsfonn har särskilda förutsättningar för ett starkt lokalt förtroendemannainflytande och engagemang kunnat bevaras. Detta har, som framgått kapitel haft av en starkt positiv betydelse för verksamheten. Organisationsformen har även, vilket också har redovisats i kapitel lett till alltmer besvärande oklarheter i fråga hur ledningsansvaret ska fördelat om vara i organisationen helhet. som

7.3 Ledningsansvaret

Frågan om hur ledningsansvaret inom organisationen skulle fördelas

har varit uppe till diskussion i flera omgångar sedan år 1955, och vid ett tillfällen också behandlats i statliga utredningar

par en närmare

redogörelse lämnas i bilaga 4 Från gång till annan har någon mindre justering i de man genom

formella reglerna eller med hjälp extern medverkan lyckats över-

av brygga problemen och finna ett nytt modus vivendi hållit yttersom

ligare några år trots att de oklarheter, följer försäkrings-

som av

kassomas speciella formellt fristående och självständiga

status som

juridiska organ, har bestått. Möjligheterna till ytterligare justering

förefaller nu vara uttömda, något under utredningens arbete som bl.a. uttryckts som en önskan om att utredningen inte ska föreslå några "nya trollformler". Som framgått av kapitel 6 har det dubblerade ledningsansvaret påverkat organisationens förmåga att fatta strategiska lednings-

Överväganden och principiella... 113

beslut. Konsekvenserna det splittrade ledningsansvaret har varit

av kännbara för de anställda, t.ex. i form ett dåligt ADB-stöd, brister av

i kompetensutvecklingen, långsamma chefstillsättningar etc. och de

riskerar att i förlängningen påverka servicen till de försäkrade. Under utredningsarbetet har det blivit alltmer tydligt att det är nödvändigt skapa tydlighet i ledningsansvaret, dvs att den att hittillsvarande dubbleringen detta ansvar bör upphöra. av Detta aktualiserar frågan försäkringskassomas huvudmannaom skap, dvs deras ställning fristående med juridisk som organ en inte entydigt kan fastställas. status, som Innan jag närmare går på mina överväganden och principiella ställningstaganden kassomas huvudmannanskap vill jag kort om redogöra för de alternativa vägar har prövats ett led i som som utredningsarbetet.

7.4 för skapa tydlighet

Vägar att

Under utredningens arbete har olika vägar för att komma ifrån den nuvarande dubbleringen ledningsansvaret prövats. I diskussionen av har gjorts bl.a. med styrning skola och

jämförelser statens av sjukvård och med den beställar utförarmodell används vid

- som försvarsmaktens upphandling från Försvarets Materialverk FMV.

Det finns emellertid några grundläggande skillnader mellan dessa

verksamheters karaktär och den verksamhet som bedrivs inom

socialförsäkringsadministrationen. En väsentlig skillnad är att skolan och sjukvården har kommun

och landsting huvudman for verksamheten. Inom socialförsäksom ringen är staten huvudman för verksamheten. Vidare är skolan och

sjukvården till största del finansierade med kommunala respektive

landstingskommunala skattemedel. Staten bidrar genom allmänna, i huvudsak icke specialdestinerade statsbidrag. Socialförsäkringama är helt finansierade statligt beslutade skatter och avgifter. Statens

av

styrning skola och sjukvård utövas dels genom en ramlagstiftning

av

ställer krav att kommun respektive landsting skall tillhanda-

som

hålla undervisning respektive hälso- och sjukvård av viss kvalitet, tillsyn, uppföljning och kontroll i efterhand. Socialför-

dels genom

säkringama staten ett detaljerat regelverk i form av

styrs av genom

lagar, förordningar och tillämpningsföreskrifter för de olika

förmånsslagen. Administrationen styrs genom inom statsförvaltning-

114 Överväganden och principiella...

en gängse mâl- och resultatstyming, regleringsbrev etc. Verksamheten inom skola och sjukvård produktion tjänster. avser av

Inom socialförsäkringen är det i huvudsak fråga myndighetsutöv-

om ning, att pröva och besluta om vilka förmåner skall utbetalas till som enskilda individer. När det gäller FMV:s verksamhet gäller den

varken myndighetsutövning eller produktion tjänster utan

av varuproduktion, vilket skapar helt andra förutsättningar för statens styrning av verksamheten liksom för förekomsten konkurrens i av produktionsledet.

överväganden av vilka vägar kan prövas för att komma till

som rätta med problemen med det dubblerade ledningsansvaret inom

socialförsäkringsadministrationen måste för att bli meningsfull utgå

från det faktum att staten är huvudman och finansiär för verksamheten och att staten genom lagar och förordningar i detalj reglerar de förmåner skall utges. Med sådan utgångspunkt har under som en utredningsarbetet prövats två vägar i fonn olika modeller av med ett renodlat ledningsansvar. Den modellen är att fullt ut satsa ena kassomas nuvarande Organisationsform och överföra hela ledningsansvaret på dem. Den centrala myndighetens uppgifter får då begränsas till att svara för tillsyn och kontroll i efterhand samt

uppföljning och utvärdering av försäkringstillämpningen. I en sådan modell skulle de 25 kassoma bli självständiga

organisationer emottar statsbidrag, till täckande hela deras som av

verksamhetsbudget, direkt från regeringen. För att inte skapa

en ny

dubblering i ledningsansvaret skulle varje försäkringskassa helt och

hållet leda sig själv utifrån regeringens direktiv. Mål -och

resultatstymingen liksom uppföljningen kassomas verksamhet

av

måste då utgå direkt från Socialdepartementet. Det blir således inom regeringskansliet som de preciseringar får göras krävs för att

som

ledningen ska kunna fungera för de 25 kassoma. Det blir självfallet också regeringskansliet får göra uppföljningar och föra resultat-

som

dialogen med var och en av de 25 kassoma. Anslagsframställningar och årsredovisningar lämnas direkt från de 25 kassoma till

regeringen. I en sådan modell finns det inget annat än regeringen organ

som skulle kunna för den föregripande tillsynen i form

svara av föreskrifter, allmänna råd, samt att leda den inforrnationsverksamhet

och de utbildningar m.m. erfordras för att stödja kassoma i

som

uttolkningen av de lagar och förordningar gäller för de olika

som

förmånsslagen. Med en sådan modell försvinner det administrativa ledningsansvaret från den centrala myndigheten, roll reduceras

vars

till att renodlat gälla uppföljning och tillsyn i efterhand

av att

Överväganden och principiella... 115

kassoma har skött sitt ansvar för försäkringstillämpningen ett

korrekt och effektivt sätt. Den andra renodlade modellen är att inordna kassoma i den statliga förvaltningsstrukturen, dvs organisationen till den anpassa

gängse ordning som gäller för regionala myndigheter i staten. I

denna modell blir den regionala försäkringskassan en statlig länsmyndighet. Anslagsmedlen fördelas via den centrala myndigheten, är anslagsmyndighet och i dialog med länssom som en myndighetema "översätter" de mål- och resultatkrav regering och

riksdag har lagt fast till uppföljningsbara Verksamhetsmål och

resultatmått. Den centrala myndigheten svarar sedan för såväl den

föregripande efterföljande tillsynen samt övrig uppföljning och

som utvärdering. Detta är ordning vanligtvis gäller för de statliga en som

verksamheter bedrivs med central, regionala och lokala nivåer

som tidigare har beskrivits i kapitel 5 för Riksskatteverkets och och som Arbetsmarknadsverkets del. Den första modellen skulle för att kunna fungera såväl med hänsyn till hittillsvarande svenska modell för offentlig förvaltning till den form resultatorienterad styrning som har som nya av introducerats inom ställa krav på långtgående förändringar staten i Socialdepartementets arbetssätt och på kompetens hos ny försäkringskassoma. Det är knappast troligt inom överskådatt man

lig tid är beredd att lägga denna typ av arbetsuppgifter ett

departement. Det skulle innebära på just socialförsäkringsatt man området i Sverige inrättade motsvarighet till de ministerier som en finns i andra EU-länder, en förändring som i andra sammanex.

hang har awisats. Alternativt skulle den departementala styrningen

begränsas och bli summarisk varför resultatdialogen mellan den mer

centrala nivån och den regional/lokala nivån inte skulle kunna bli

särskilt uttömmande. Sannolikt skulle styrningen från centrala, dvs

den departementala, nivån behöva få formen mer formell

av

regelstyming detaljerad nivå. Detta skulle i sin tur strida mot

mer

ambitionen fördjupad mål- och resultatstyming. Hos

om en försäkringskassoma skulle denna modell kräva ökade och resurser

kompetens både vad gäller för anslagsberäkningar och

ansvar

försäkringsutgiftemas utveckling samt i form av

prognoser om

juridiska överväganden. Därtill kommer att prognoser m.m. riskerar

bli osäkra till följd ökade metodproblem. Det förefaller att mer av mindre rationellt bygga sådan kompetens 25 olika ställen att upp i landet särskilt det beträffande denna typ kompetens ofta som av behövs "kritisk massa" för att kompetensen över huvud ska kunna en

116 Överväganden och principiella...

uppstå, och för att den skall kunna bevaras och utvecklas i takt med

utifrån kommande krav på förändring.

Den andra modellen skulle ansluta till den gängse ordningen för

ledning av statliga myndigheter och inte kräva några särskilda regler eller styrinstrument. För egen del anser jag dock, vilket framgår

nedan och i kapitel att det finns skäl att göra vissa undantag från

den traditionella ordningen för ansvarsfördelning mellan central och

regional myndighetsnivå i syfte att förstärka den regionala nivåns inflytande.

7.5 Ändrat

huvudmannaskap

Kassomas huvudmannaskap har sin historiska förklaring. I dag kan man konstatera att frågan kassomas huvudmannaskap är föga

om känd utanför de direkt berördas skara inom ledningsgruppema. För de försäkrade medborgarna saknar frågan huvudmannaskapet om praktisk betydelse bl.a. då försäkringen är helt statligt reglerad och

skall tillämpas likformigt i hela landet. Vidare är det fråga,

en som huvudsakligen engagerar ledningsnivån inom organisationen. Under de besök och intervjuer som utredningen gjort har det framkommit att för de flesta anställda inom kassoma spelar frågan huvudom

mannaskapet ingen större roll. Man ser ingen egentlig förändring vid en övergång till ett statligt huvudmannaskap, eftersom såväl

finansieringen som regelsystemen redan är helt statligt beslutade. Däremot önskar man få slut motsättningarna på ledningsnivån

som skapas av att gemensamt förhållningssätt saknas. Vidare lider

man stort av bristerna i ADB-stödet.

För att åstadkomma tydlighet i ledningsansvaret behöver alltså det dubbelkommando, som idag råder inom organisationen, tas bort. Det finns många skäl till det, vilket närmare framgått kapitel 4

av

och Låt mig här bara peka på tre av dessa motiv:

Den nya mål- och resultatstymingen förutsätter en fungerande

-

dialog mellan central och regional/lokal nivå, vilket i sin tur förutsätter en roll- och ansvarsfördelning är tydlig och

som accepterad av alla nivåer inom organisationen.

Så länge kassoma är fristående har de alltid formell rätt att "gå

sin egen väg", att träda lösningar och strategier ur gemensamma som skulle ha gagnat helheten.

Överväganden och principiella... 117

Otydlig roll- och ansvarsfördelning medverkar till att sam- manhållningen i organisationen försvåras vilket medverkar till bristande helhetsperspektiv och frånvaro av gemensamt förhållningssätt.

Utgångspunkten för utredningens förslag skall enligt direktiven vara att socialförsäkringen är ett nationellt enhetligt system, vars finansiering och reglering statsmakterna beslutar om. Samtidigt är det nödvändigt att skapa tydlighet i roll- och ansvarsfördelningen inom organisationen. Behovet härav har bekräftats under utredningens arbete. Det är i första hand ledningsansvaret, som genom sin dubblering, är otydligt. Under utredningsarbetet har olika vägar prövats för att skapa tydlighet. Det har därvid framgått att så länge socialförsäkringarna är nationella och statliga skulle en renodling försäkringsav kassomas självständighet ställa långtgående krav på förändringar i Socialdepartementets arbetssätt och på ny kompetens hos kassoma. Vidare skulle möjligheterna till en fördjupad mål- och resultatstyrning starkt begränsas. Bortfallet av en central myndighet för ledning av verksamheten skulle vidare få konsekvenser för normgivningen som inte är förenliga med de arbetsformer som tillämpas i svensk förvaltning. För att åstadkomma tydlig roll- och ansvarsfördelen ning och komma ifrån dagens ordning med ett dubblerat ledningsansvar bör därför försäkringskassomas huvudmannaskap ändras så att de inordnas i den statliga myndighetsstrukturen, dvs formellt och

entydigt övergår till att vara statliga regionala förvaltningsmyndig-

heter.

7.6 Bevarat och förstärkt

regionalt/lokalt inflytande

Det är väsentligt att det regionala/lokala inflytandet förblir starkt i

organisationen. Detta inflytande förekommer i två fonner. Det ena

följer av förtroendevaldas funktion i försäkringskassans styrelse; det

andra följer av en decentraliserad organisering av verksamhetens processer. Vad gäller inflytandet som följer av de förtroendevaldas medverkan gäller det att ta på traditioner engagerade vara av kassastyrelseledamöter. Det har under utredningens arbete tydligt

118 Överväganden och principiella...

belagts, att de förtroendevalda spelar viktig roll för verksamen heten. Om behovet förändringar av huvudmannaskapet motiveras av av de olika begränsningarna i dagens organisation, så kan behovet ett bevarat och förstärkt regionalt/ lokalt inflytande motiveras av av de möjligheter som finns i dagens organisation. Ett lokalt inflytande är viktigt för verksamheten den lekmannainsyn krävs, för att ge som inforrnationskanal mellan medborgarna och beslutsfattarna att vara riksnivå samt för att understödja samverkan på den regionala och lokala nivån. Det gäller bl.a. samverkan med aktörer inom sjukvården, kommunen, arbetsförmedlingen och med arbetsgivare och fackliga organisationer. Genom lokal förtroendemannamedverkan kan också sammanfallande ekonomiska intressen, t.ex. mellan sjukvård, arbetsgivare och försäkringskassa, bättre tillvaratas. Slutligen kan de lokala förtroendemännen tillföra professionell kunskap i ledningsfunktionen. Decentraliseringens innebörd är att ansvar och beslut läggs närmare den utför produktionen. Samtidigt förändras styrsom formerna. Tidigare regelstyming på det administrativa området ersätts med mål- och resultatstyming. Till detta kommer krav på kvalitetsutveckling med bestämmande av kriterier för kvalitet. De försäkrade också uppdragsgivamas kontinuerskall stå i fokus men ligt växande krav på effektivitet och kvalitet. Kunskapen och erfarenheterna från dem arbetar nära de försäkrade om problem som och behov av förändringar bör tas tillvara. Den allmänna utvecklingen med mycket kraftiga förändringar, bl.a. på ADB/IT-området kräver en flexibel organisation med stor delaktighet från all personal. De nya kraven innebär att kompetensutvecklingen måste ske med stark anknytning till verksamhetens utveckling i det dagliga arbetet. Uppföljning/utvärdering, kvalitets-

arbete, samarbete med andra kräver en daglig reflexion kring arbetet

och eget kunskapssökande. Individuell kompetensplanering får allt

större betydelse och kompetensförsörjningen inom verksamheten måste bedömas utifrån lokala/regionala behov.

En fortsatt decentralisering innebär i sin tur att arbetsfördel-

ningen mellan lokal och central nivå försäkringskassan respektive RFV bör förändras. Den centrala nivån bör ha som uppgift att sätta

mål, fördela medel och följa och utvärdera resultaten. En upp

konstruktiv dialog och kunskapsuppbyggnad är nödvändig och bör för alla nivåer syfta till ett kontinuerligt lärande. I varje organisation

måste det finnas en gemensam idé och ett gemensamt förhållningssätt kring verksamhetens inriktning ansvaret för att skapa en sådan -

Överväganden och principiella... 119

ligger i ledningsfunktionen. Betydelsen av ett levande klimat där fokuserar på vem och vad man är till för och på resultaten av man verksamheten kan inte överskattas. Att uppnå detta fordrar att personalen engageras, att mål och resultatkrav upplevs som meningsfulla samt att personalen i verklig mening är delaktig. Det är på den regionala nivån man har bäst kännedom om förhållandena i regionen, och bäst kan bedöma var lokalkontor och andra servicepunkter bör finnas och hur organisationen bör beman- Frågan om lokalkontorsnätet bör avgöras av länsmyndighetens nas. styrelse. Detta förslag ansluter till ett förslag som redovisats från en utredning lokalkontorsnätet som gjorts inom socialförsäkringsom administrationen. Utredningen lämnade sin rapport 1995-12-06. Även frågor socialförsäkringsnämndemas antal och sammansättom ning bör beslutas av länsmyndighetens styrelse. Vidare är det på den lokala och regionala nivån, som man bäst kan överblicka personalförhållanden, arbetssituation, kompetensutvecklingsbehov m.m. Arbetsgivar- och personalansvaret för den regionalt anställda personalen bör därför också utövas av den regionala myndigheten. Det bör eftersträvas är därför statlig organisation med som en stark regional/lokal förankring.

7.7 för

Utveckling av former dialog

och "individualiserade relationer"

mellan central och nivå

regional

Som har framgått av kapitel 4 om samverkansformema och kapitel 6 om den nuvarande organisationens möjligheter och begränsningar

fungerar inte dialogen mellan central och regional/lokal nivå tillfredsställande inom den nuvarande organisationen trots en

-

omfattande formell samverkansapparat. Kompetenstvister och

ifrågasättanden av vilka beslut som har fattats, hur verksamhet skall

implementeras och hur den skall genomföras dränerar organisa-

tionen på beslutskraft och effektivitet. Den nuvarande dialogen leder

inte framåt. Beslutsprocessen går långsamt och är trög. För att höja

effektiviteten i organisationen är det nödvändigt att skapa förutsättningar för dialog, där den centrala ledningen i verket och de en ny regionala ledningarna hittar samförstånd och samsyn.

120 Överväganden och principiella...

Behovet av en stärkt dialog mellan den centrala och regionala nivån påpekades i en förstudie till denna utredning samt i regeringens direktiv för utredningen. Enligt dessa skall utredningen ge förslag former för hur en individualiserad relation mellan verket och försäkringskassoma skall kunna utvecklas. I förstudien presenterades en skiss på hur en sådan relation skulle kunna se ut. Denna skiss innebar att det centrala verket kunde betraktas som en beställare och den regionala nivån som en utförare. Mellan beställaren och utföraren skulle det slutas ett "kontrakt" som skulle klargöra den centrala respektive regionala nivåns uppgifter och ansvar. För att kunna konkretisera former för en individualiserad relation mellan verk och försäkringskassor som skulle kunna komma till rätta med den bristande dialogen har utredningen undersökt samverkansformer i andra organisationer vilka redovisats i kapitel Utredningen har i denna fråga också biträtts av Statskontoret som arbetat fram underlag om olika styr- och driftsfonner som kan stödja individualiserade relationer. I Statskontorets uppdrag ingick vidare att ange vilka förutsättningar som bör gälla för att dessa styr- och driftsformer skall kunna fungera och leda till individualiserade relationer. Statskontoret konstaterar efter sin genomgång av olika styr- och driftsformer i offentlig förvaltning att

"...man för att förtydliga ett samarbete och samverkan mellan olika organisatoriska enheter och för att precisera vad som skall utföras naturligtvis kan skapa en beställar-utförarrelation och tala i termer av beställare och utförare. Härigenom kan man utveckla och stärka dialogen mellan olika nivåer i en organisation. Någon tillämpning av beställar-utförarmodellen det sätt som sker inom kommuner och landsting framstår dock inte som möjlig inom socialförsäkringsadministrationen. Modellen, som den vanligen definieras, förutsätter nämligen att man utöver en uppdelning i tydliga beställar- och utförarfunktio- ner skapar mer affärsmässiga relationer och att upphandling görs i konkurrens mellan olika anbudsgivare. Detta senare är

rimligen inte aktuellt för socialförsäkringsadministrationen."

Överväganden och principiella... 121

Statskontoret konstaterar vidare att det

"...inte är meningsfullt att särskilja och beskriva köp-sälj som och fristående modell. Det är så att köp-sälj en egen snarare är ett inslag i andra modeller och driftsformer, t.ex. i beställar-utförar modellen, och snarast bör uttryckas som

köp-säljrelationer."

Statskontorets underlag återfinns som bilaga I utredningsarbetet har det framkommit att behovet av individualiserade relationer huvudsakligen motiveras av dels bristerna i nuvarande samverkansformer och dialog mellan central och regional nivå, dels att det finns regionalt skilda förutsättningar fordrar olika stöd och styrning från den centrala nivån för att som verksamheten skall kunna fungera effektivt. Det har i utredningsarbetet samtidigt konstaterats att det inte kan meningsfullt att låta all samverkan och styrning av verksamvara heten ske individualiserade relationer. Det finns flera genom funktioner bör hanteras på ett samlat sätt inom administrasom tionen. Statskontorets utredning styr- och driftsformer samt material om och synpunkter inhämtade från sakkunniga och experter visar att det inte finns skäl föreslå någon specifik modell för hur individuaatt nu liserade relationer bör skapas inom socialförsäkringsadministrationen. Detta är inte heller utredningens uppdrag; snarare är det att

föreslå former för hur dessa relationer kan utvecklas. Med hänsyn

till de omfattande verksamhetsförändringar administrationen som

står inför bl. a. genomförandet av ett nytt pensionssystem är det

- angeläget att organisationen inte försvårar detta arbete, utan tvärtom bidrar till att stödja det.

Inom socialförsäkringsadministrationen kan det vara lämpligt att utgå från och utveckla vissa aktiviteter som redan finns i syfte att

åstadkomma individualiserade relationer. De nuvarande kassabe-

söken är mycket uppskattade inom administrationen och skulle

kunna omvandlas så att de får ett innehåll mer inriktat att

behandla verksamhetens mål och uppföljningar desamma. Sådana

av individuella länsgenomgångar praktiseras årligen bl.a. av AMV,

RSV och den norska socialförsäkringsadministrationen vilket

beskrivits i kapitel Liknande former för dialog, verksamhetsöverenskommelser och uppföljningar används också på regional

nivå inom socialförsäkringsadministrationen i ett antal försäkrings-

122 Överväganden och principiella...

kassor. Här tillämpar kassadirektören denna typ av styrning och

samverkan med sin lokalkontorschefer/områdeschefer. Inom Arbetsmarknadsverket har formerna för länsgenomgångarna utvecklats under ett flertal år. Genomgångama som rör budget-

resurser, prioriteringar och resultat, utmynnar i en överenskommelse

mellan verksledning och länsarbetsdirektör utvecklingsområden. om Dessa följs sedan i planeringssamtal och uppföljningsmöten. En upp

strävan bör vara att länsgenomgångar görs, i likhet med den norska socialförsäkringsadministrationen, varje år eller åtminstone

vartannat år som inom Arbetsmarknadsverket. Avslutningsvis vill jag poängtera att mitt ställningstagande utgår från att moderna styrformer tillämpas. Dessa behöver utvecklas och anpassas för att tillgodose socialförsäkringsadministrationens verksamhet och dess krav på likformig hantering samtidigt som man bejakar att verksamheten har sin bas på den regionala och lokala nivån och att arbetet i huvudsak utförs regionalt/ lokalt. Innebörden av detta är att fler uppgifter, än följer nuvarande bestämmelsom av

ser för vad försäkringskassoma ansvarar för, skulle kunna överläm-

nas till den regionala/lokala nivån. Det är således inte fråga om en "uppifrån -och nerstyming" utan en utveckling mål- och resultatav styming som eftersträvas. Utgångspunkten för utveckling av styrformema ligger i det faktum att de regionala och lokala organen utför arbetet och har kontakterna med de försäkrade. Ledningen för en mål -och resultatstyrd verksamhet måste för att denna skall bli

effektiv tillvarata och omsätta den kunskap kontinuerligt växer

som fram ur det dagliga arbetet. Samtidigt bör helhetsperspektiv och vianda olika sätt understödjas så att hela organisationen och alla i

den blir delaktiga i och tar ansvar för att de målen

gemensamma uppnås. Den centrala styrningen bör inriktas mot att hålla dialogen kring de gemensamma målen levande och att återkoppla resultaten

från uppföljningar och utvärderingar. Den centrala styrningen måste också inriktas mot att myndighetsutövningen sker korrekt och tillförlitligt. För att förvaltningsorganisationen skall få goda förutsättningar för sitt mål- och resultatstymingsarbete krävs det i sin tur, såsom man också konstaterar bl.a. i ELMA rapporten Ds 1994:81 och

i riksdagsrevisoremas rapport 1994/95 .1 Kontroll socialförsäkav

ringen, att statsmakterna lägger sig vinn om att det finns god

en

verksamhetsanpassning i den övergripande styrningen och att

styrinstrumenten utformas och används i enlighet hänned".

till för

8 Förslag ny organisation

socialförsäkringsadministrationen

Förslagen i sammanfattning: Försäkringskassoma inordnas i den statliga myndighetsstrukturen Försäkringskassomas styrelse får rätt att besluta om lokalkontorsnätet Försäkringskassomas styrelse får rätt att besluta att inom rätta och utse ledamöter i socialförsäkringsnämndema Försäkringskassomas styrelse får aktivare roll som fören troendemän för de försäkrade Arbetsgivar- och personalansvaret för den regionalt anställda . personalen utövas av försäkringskassan Budgetansvaret för driften av gemensamma ADB system - . decentraliseras till försäkringskassoma. Vissa delar av budgetansvaret ligger kvar på central nivå. Kassomas inflytande för utveckling befintliga och nya system skall utvecklas av och förstärkas. Formema för detta bör skyndsamt utredas i särskild ordning inom organisationen Nya arbetsformer för ett förnyat centralt verk Socialförsäk- -

ringsverket

Dialog och samverkan mellan central och regional nivå ges . förutsättningar nya

Detta kapitel inleds med kort framtids- och omvärldsbeskrivning en syftar till att belysa några av de förändringar som kan komma som att aktualiseras under överblickbar framtid och olika sätt en som

kan påverka arbetet inom socialförsäkringsadministrationen. Därefter redovisas förslaget till organisation med precisering av

ny de och befogenheter åvilar den regionala respektive ansvar som centrala nivån utifrån de förutsättningar som angavs i föregående kapitel.

124 Förslag till ny organisation för...

8.1 Framtid och

omvärldsförändringar

Inom socialförsäkringen pågår ett omfattande förändringsarbete många områden. En genomgripande reformering ålderspensionsav

systemet har beslutats. Långtgående förändringar i sjukförsäkringen

förbereds. Det försämrade statsfinansiella läget ställer krav besparingar såväl i förmånema i administrationen. Fönnåner som prövas mer restriktivt. De försäkrade utsätts för en noggrannare kontroll. Gemensamt för dessa förändringar är att de innebär omprövningar och många gånger minskningar tidigare beviljade av förmåner, och att de genomförs i allt snabbare takt. Tiden från en riksdags- och regeringsbeslut till genomförande har krympt ett dramatiskt sätt, vilket ställer extremt stora krav på administrationens förmåga att snabbt anpassa ADB-system, handläggningsrutiner, informationsmaterial etc. Förändringarna innebär också något principiellt nytt för socialförsäkringsadministrationen. Från att ha varit förmedlare av stadigt förbättrade förmåner i generös anda, har uppgiften för en nu de anställda blivit att förmedla minskande förmåner i en allt restriktivare anda. Samtidigt skall de klara av att hålla hög servicenivå en och ge ett personligt bemötande som inrymmer såväl empati som effektivitet. IT-utvecklingen innebär att rutinuppgifter försvinner, samtidigt som kraven på ny kompetens hos de anställda växer. Tekniken kan också medföra att formerna för kontakter med och service till de försäkrade radikalt förändras. S.k. smart cards kan förväntas bli

införda, 020-nummer börja användas och tekniska hjälpmedel

nya

introduceras, gör det möjligt för de försäkrade att själva hämta

som information om förmånsregler och sina individuella rättigheter. Härigenom kan de anställda vid kassorna komma att avlastas en

väsentlig del av det nuvarande arbetet med telefonupplysningar och

rådgivning till allmänheten.

Intemationaliseringen och Sveriges medlemskap i EU har redan

fått och kommer att få fortsatt betydelse för de svenska socialförsäkringamas utveckling och utnyttjande. Dänned ställs också krav de anställda att behärska ett nytt kunskapsområde. Inom flera politikområden vidtas för närvarande åtgärder som

syftar till att öka arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet. Satsningar på allmän och yrkesinriktad kompetenshöjning

liksom inriktningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna syftar

Förslag till ny organisation för... 125

till att stimulera rörligheten. Arbetslöshetsförsäkringens utformning

skall påverka incitamenten till aktivt arbetssökande. Arbetskraftens rörlighet förväntas genom dessa och andra åtgärder att öka. Det kan bli ett växande antal individer som går i och ur olika typer av anställningar och som växlar anställningsperioder med utbildningsperioder. Detta kommer att ställa nya krav flexibilitet i socialförsäkringsadministrationen. Samhällsinsatsema skall kunna stödja individen genom olika skeden och olika förhållanden. Samverkan med aktörer inom näringslivet och hos arbetsförrnedling, hälso- och sjukvård, socialtjänst och arbetsmarknadens parter som inletts för några år sedan behöver utvecklas och fördjupas. Denna samverkan föranleds inte endast av rehabiliteringsarbetet utan kan också komma att öka för de grupper som har behov av extra och särskilt stöd för att återställa arbetsförrnågan. Det gäller

bl.a. arbetslösa sjukskrivna, funktionshindrade/arbetshandikappade,

handikappade, invandrare och försäkrade med diagnoser som unga har sin grund i socialmedicinsk/socialpsykologisk problematik. Riksdagens revisorer har i rapporten 1994/95:1 Kontroll av socialförsäkringen pekat att svåröverskådliga regler för socialförsäkringen leder till att enskilda medborgare får begränsade möjligheter att ta del av debatten och att deras möjligheter att kontrollera

kassomas beslut blir mindre samtidigt som behovet av speciell

information i varje enskilt fall ökar. För försäkringskassoma ökar administrationen, behoven av information och kontroll. Det blir också svårare för statsmakterna att förutse effekterna av enskilda beslut. Riksdagens revisorer anger ett antal möjligheter till förenkling i regelsystemen som skulle resultera i bättre information till medborgarna, effektivare intern kontroll, utvecklad intern och extern revision samt tydligare information till riksdagen.

Justitiekanslern JK har i sitt yttrande 1995-12-21 över RRV:s rapporter RRV 1995:32 FUSK -systembrister och fusk i välfärdssystemen, RRV 1995:33 Förtidspension fusk och systembrister

och RRV 1995:34 bidragsförskott effektivitetsrevision av ett statligt stöd till barnfamiljer föreslagit att ett utredningsarbete

kommer till stånd för att belysa de rättsliga frågorna inom välfärds-

systemen. Enligt JKs mening är det viktigt att få till stånd ett mera samordnat system bl.a. i syfte att få en effektivare kontrollverksam-

het samtidigt som den enskildes rättssäkerhet tryggas. En effektivare bidragskontroll fordrar enligt JKs mening en genomgång och

reformering av de rättsliga reglerna. Det räcker inte med administrativa åtgärder.

126 Förslag till ny organisation för...

I ESO-gruppens rapport Ds 1994:81 En Social Försäkring utgår

man från en huvudtanke om att socialförsäkringama bör kunna betraktas som en helhet, då många principiella frågor är gemensamma för de olika delarna av socialförsäkringen. Man undersöker därför möjligheten att slå ihop de olika systemen till ett enda. l rapporten diskuteras de olika förutsättningar som råder för de olika delarna av socialförsäkringen och presenteras en modell där försäkringsförvaltning särskiljs från arbetet med omhändertagandet av individen. Den påbörjade förändringen vad avser länsindelning och samverkan mellan län kan förväntas fortsätta. Den föreslagna sammanslagningen av försäkringskassoma i Skåne till en för Skåne län gemensam försäkringskassa är ett led i en sådan utveckling. I olika sammanhang har således under senare tid många idéer framförts om att såväl förenkla försäkringslagstiftningen som att omforma ansvaret för och organisationen av socialförsäkringens totala verksamhet. Sådana eventuella förändringar kommer självfallet också att påverka den organisation som kan komma att behövas i framtiden. De förslag jag presenterar utgår från de förhållanden som i dag gäller och från sådana förändringar som har beslutats av riksdag och regering. I övrigt har förslagen utformats så att de inte ska försvåra utan snarare underlätta andra förändringar som kan komma. Förslagen syftar till att stärka administrationens förmåga att kunna anpassa sig såväl till förändringar i socialförsäkringen som till andra nya omvärldsförhållanden. Det är alltid svårt att sia om framtiden men med den takt och det tempo, som samhällsförändringar numera kännetecknas av är det uppenbart att anspråken kommer att växa socialförsäkringsadministrationens flexibilitet och förmåga att med kraft ta sig an kraven förändring.

8.2 Förslag till ny organisation -

enhetligt huvudmannaskap

Den nya organisation som här föreslås syftar till att tillgodose de grundläggande kraven om tydlighet i ledningsansvar, bevarat och stärkt regionalt/ lokalt inflytande samt en fungerande dialog mellan central och regional/lokal nivå. Den skall också kunna hantera tidens

Förslag till ny organisation för... 127

krav med snabba reformer i omprövande riktning och de omvärldsförändringar i form av ny teknik, arbetslivets förändringar och annat kan förutses. Den nya organisationen skall även tillgodose de som övriga krav som identifierats i den tidigare redovisade analysen av den nuvarande organisationen. Enligt utredningens direktiv skall socialförsäkringen fortsatt vara nationellt enhetlig och statligt finansierad. Kraven på en likformig, rättssäker och effektiv tillämpning av fönnånsreglema måste således också tillgodoses. Utifrån dessa utgångspunkter föreslår jag i enlighet med de överväganden som redovisas i föregående kapitel- att försäkringskassoma inordnas i den statliga myndighetsstrukturen. Deras status ändras från att vara formellt fristående med en icke entydigt definierad juridisk status, till att vara statliga förvaltningsmyndigheter på regional nivå. Försäkringskassomas formella huvudmarmaskap med i realiteten starkt begränsad självständighet byts mot det ansvar och de befogenheter som följer av att de blir egna länsmyndigheter. Mina förslag innebär också att dessa länsmyndigheter ges vissa nya befogenheter. Härmed stärks försäkringskassomas position. Förslaget innebär för kassornas del att ledningsansvaret tydliggörs och att ansvaret för organisationen på den regionala/lokala nivån utvidgas. När det gäller namnet den nya länsmyndigheten föreslår jag att den nuvarande benämningen, allmän försäkringskassa, bibehålls. Det blir enklast för de försäkrade och de anställda, och det innebär att man undviker den merkostnad som ett namnbyte innebär i en verksamhet av denna stora omfattning.

8.3 den

Organisationen på regionala/ lokala nivån

Mina förslag till ny ansvarsfördelning inom socialförsäkrings-

administrationen innebär i sammandrag att den regionala nivån

behåller alla de befogenheter den idag har.

I ett par avseenden utökas den regionala nivåns beslutsmandat och i ett par avseenden sker en omfördelning av ansvar mellan styrelse och direktör. På detta vis kommer förtroendemannarollen på den regionala nivån att renodlas till att tydligare svara för medborgarinflytandet, medan

128 Förslag till organisation för...

ny

direktörens roll renodlas till att ansvara för den operativa verksamheten. Försäkringskassans styrelse får nya mandat i tre avseenden. Den skall

1 besluta om den regionala organisationens lokalkontorsnät och servicepunkter 2 besluta att inrätta socialförsäkringsnämnder och att utse om ledamöter i dessa 3 ges en aktivare roll som förtroendemän för de försäkrade

I övrigt skall kassastyrelsen ha de befogenheter som normalt åvilar en statlig myndighets styrelse, vilket i detta fall bl.a. innebär att besluta om kassans årsredovisning, delårsrapport, underlag för anslagsframställning och revisionsplan. Mitt förslag i denna del motiveras av att försäkringskassoma, var och en för sig, är mycket stora organisationer som hanterar mycket stora penningströmmar. I övrigt ingår i kassastyrelsens uppdrag att pröva om försäkringskassans verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte. Styrelsen skall biträda kassadirektören och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade.

I ett avseende, arbetsgivarfrågoma, förs det formella ansvaret

från styrelsen till direktören. Decentraliseringstanken markeras att jag föreslår att regeringen i instruktionen för försäkringsgenom kassan direkt tilldelar kassan arbetsgivaransvaret inom sitt verksamhetsområde. Detta ansvar kommer att utövas av försäkringskassedirektören. Direktören för försäkringskassan får en i förhållande till dagsläget förstärkt roll genom att hon eller han övertar beslutsansvaret

från styrelsen för arbetsgivarfrågor, budget och verksamhetsplanering. I de två sistnämnda frågorna bör det dock anges i instruktionen

för kassan att beslut fattas först efter anmälan i styrelsen. I övrigt

åvilar det direktören att svara för ledningen av verksamheten inom sin region i samma utsträckning som idag. Min bedömning är att dessa förändringar, ägnade att skapa ett

tydligare ledningsansvar samt ett bevarat och förstärkt inflytande för

den regionala nivån, kan genomföras utan att den dagliga verk-

samheten kassorna eller kassomas interna organisation behöver påverkas nämnvärt.

Förslag till ny organisation för... 129

Mina förslag innebär vidare att:

Försäkringskassans styrelse utses av regeringen. På detta sätt tydliggörs det nationella ansvaret för verksamheten. Styrelseledamötema bör nomineras motsvarande sätt som idag, dvs av partidistrikt. Styrelsen får i och med detta samtidigt en regional förankring. Förslaget innebär att nackdelarna med dagens ordning med två valkorporationer försvinner samtidigt som den regionala förankringen bibehålls. Under utredningens arbete har det redovisats skäl för att utvidga antalet styrelseledamöter så att professionella företrädare för några av försäkringskassomas mest betydelsefulla samverkansparter på den regional/lokala nivån kan ingå. Som tidigare framgått kan samverkansbehovet dessa nivåer förväntas öka i framtiden. Detta fråga behöver är en som övervägas ytterligare, varför jag avstår från att lägga ett förslag nu. Direktören anställs och entledigas genom beslut av regeringen. Mitt förslag grundas att försäkringskassan är en regional statlig myndighet. Förslaget ansluter till den för statliga länsmyndigheter gängse ordningen. Regeringens beslut sker efter anmälan av den centrala myndighetens chef Denne skall dess- . förinnan ha inhämtat yttrande från den regionala styrelsen, vars bedömning bör redovisas till regeringen. Direktörens lön vid nyanställning beslutas av samma instans som beslutar om anställningen. Lön efter lönerevision beslutas av den centrala myndighetens chef, som naturligen inhämtar synpunkter från företrädare för kassastyrelsen och den regionala organisationen i övrigt. Socialförsäkringsnämnderna SFN inrättas genom beslut av den regionala kassastyrelsen och SFN-ledamöterna utses av denna. Regeringen får närmare precisera principer för inrättande av nämnderna, nomineringsförfarandet och vilka ärenden skall som beslutas av nämnderna. l samband med den fortsatta beredningen

av förslaget till ny organisation kan det finnas skäl att överväga

dels om nämndernas beslutsansvar för olika ärenden, dels de närmare formerna. för kassomas beslut om inrättande och tillsättande av ledamöter. Denna ordning innebär att de regionala styrelsemas inflytande ökar, något som är särskilt motiverat i detta sammanhang med

130 Förslag till ny organisation för...

tanke deras lokalkännedom. Förslaget innebär även en avlastning av regeringskansliet och det centrala verket. Lokalkontorsnätets utformning och servicepunkter bör beslutas av kassastyrelsen. Med hänsyn till verksamhetens beroende av ADB-stöd bör dock besluten föregås av ett samråd med den centrala myndigheten. Förslaget innebär, tillsammans med förslagen om SFN, att försäkringskassan fastställer hela organisationen av den verksamhet som uppdragits kassan. Detta blir en förändring i förhållande till dagens ordning RFV rätt att som ger meddela föreskrifter om organisationen av kassomas lokalkontorsnät. Enligt direktiven skall utredningen vid sina överväganden om de krav som bör ställas på lokalkontorsnätet och ansvarsfördelningen mellan den centrala och regionala nivån lägga vikt vid krav på såväl tillgänglighet, kvalitet som geografiska hänsyn. I kapitel 7 har jag framhållit att det är den regionala nivån man har bäst kännedom om förhållandena i sin region och därmed bäst kan bedöma var lokalkontor och andra servicepunkter bör finnas. En utredning om lokalkontorsnätet har nyligen gjorts av en arbetsgrupp med företrädare för RFV och försäkringskassoma. Även denna föreslår att försäkringsgrupp kassoma får ansvaret för att besluta om lokalkontorsnätet. Ansvaret för beslut i enskilda ärenden föreslås bli i praktiken oförändrat. Dock har det under utredningens arbete framkommit skäl för att se över urvalet av ärenden som enligt dagens regler skall behandlas av SFN. En fortsatt beredning härav bör övervägas av regeringen. Förtroendemän för de försäkrade. Kassastyrelsen tilldelas en aktivare roll som medborgarnas förtroendemän inom socialförsäkringen. Genom att ge kassastyrelsema denna aktivare roll ser jag möjligheter att uppnå kontaktfonn liknande den sjuken som vårdens förtroendenämnder har.

Under utredningsarbetet har styrelseledamötemas nuvarande

roll som länkar mellan de försäkrade, socialförsäkringen och

socialförsäkringsadministrationen framhållits. De försäkrade

önskar många gånger få förklaringar till olika beslut och en möj-

lighet att framföra frågor och klagomål. Mitt förslag innebär att styrelsens redan existerande roll som mottagare av klagomål och

andra synpunkter verksamheten tydliggörs. Styrelsen skall inte i prövningen av enskilda ärenden, utan utnyttja sin befogenhet att ge råd till direktören om verksamheten. Härigenom förstärks lekmannainsynen och medborgarinflytandet i verk-

Förslag till ny organisation för... 131

samheten. Denna förstärkning kontakten med medborgarna får av sitt särskilda värde i tid då förmåner minskas och prövningen en görs mer restriktiv. Ekonomi- och budgetfrågor bör bli ett av de områden där den nya organisationens arbetsformer kommer att märkas mest. nya Utöver den traditionella verksamhetsplaneringen föreslås hanteringen bli ändrad att form av dialog och indivigenom en ny duella "kontrakt" verksamhetsöverenskommelser utvecklas mellan den centrala och regionala nivån. I denna dialog och dessa verksamhetsöverenskommelser utvecklar den genom centrala och regionala nivån på innebörden av en gemensam syn de olika verksamhetsmålen, vilka resultat som skall uppnås och vilka delar verksamheten ska prioriteras. I dialogen av som preciseras också kassans budgetram och vilka gemensamma upppföljningar och utvärderingar som ska göras, m.m. Den formella ansvarsfördelningen i ekonomi- och budgetfrågor föreslås bli att kassastyrelsen beslutar om årsredovisning,

delårsrapport och underlag för anslagsframställning, revisions-

plan och åtgärder med anledning intemrevisionsrappon. av Direktören beslutar om verksamhetsplan och budget efter anmälan i styrelsen. Ansvaret för arbetsgivar- och kollektivavtalsjrågor läggs på kassoma. Som tidigare har beskrivits i kapitel 2 behandlas i dag de kassaanställdas anställnings- och löneförhållanden inom ett eget avtalsområde, med ett eget huvudavtal. Arbetsgivarverket är tillsammans med Försäkringskasseförbundet avtalsslutande part för arbetsgivaren. Försäkringsanställdas förbund och Saco är avtalsslutande parter arbetstagarsidan. Enligt huvudavtalet gäller, om inte regeringen föreskriver annat, att Arbetsgivar-

verket eller den Arbetsgivarverket bestämmer utövar

som arbetsgivarens befogenheter enligt avtalet. Dessa arbetsgivarbefogenheter har Arbetsgivarverket genom föreskrifter delegerat till i första hand berörd försäkringskassa. I de diskussioner har förts inom utredningen och det som

samråd har skett med Arbetsgivarverket har det framkommit

som att det inte föreligger några formella hinder för att även efter en ändring av huvudmannaskapet behålla ett eget avtalsområde och ett eget huvudavtal för de kassaanställda. En invändning som kan göras är att detta innebär utökning antalet huvudorganisaen av tioner arbetstagarsidan, vilket skulle kunna anses vara en

132 Förslag till ny organisation för...

oönskad utveckling sett utifrån den hittillsvarande ambitionen för den statliga arbetsgivarpolitiken. Alternativet är att inordna försäkringskasseavtalet i det statliga avtalsområdet och det statliga huvudavtalet. När det gäller den materiella regleringen av löner och andra allmänna fönnåner, pensioner, trygghetsfrågor m.m. är skillnaderna mellan det statliga området och försäkringskasseområdet begränsade. Avtalen på försäkringskasseområdet har emellertid formats utifrån verksamhets- och personalförhållandena vid kassoma och avtalen är grunden för de institutiotrygghetsstiftelsen, försäkringsföreningen och utvecklingsner rådet- som avtalspartema byggt upp för att ta till vara, stödja och utveckla arbetsgivar- och arbetstagarintressen i försäkringskassoma. Ytterst avgörs denna fråga av arbetsmarknadspartema, samtidigt som statens inställning blir av stor betydelse. Min uppfattning är att det är angeläget att så mycket som möjligt behålla nuvarande ordning. Detta skulle innebära att ändringen av huvudmannaskapet för försäkringskassoma inte medför någon annan ändring än att Arbetsgivarverket i fortsättningen tecknar huvudavtalet och de centrala försäkringskasseavtalen. När det gäller frågan om vem som för arbetsgivarsidan tecknar kollektivavtal under huvudavtalet finns det inte heller i detta avseende några rättsliga eller formella hinder för vilken lösning som kan väljas. Det blir således en fråga om vad som kan bedömas vara mest lämpligt. Inom statlig förvaltning är den vanligast förekommande lösningen att den centrala myndigheten tecknar de lokala avtalen och att de regionala myndigheterna i kraft av delegation har hela arbetsgivaransvaret såväl formellt som reellt. För socialförsäkringsadministrationens del anser jag, som

framgått tidigare, att en så långt gående decentralisering som möjligt

bör eftersträvas vad gäller ansvaret både i organisatoriska frågor och i personal/arbetsgivarfrâgor. Arbetsgivaransvaret bör läggas så nära verksamhetsansvaret som möjligt. Personalansvaret är redan i dag starkt decentraliserat. Många kassor har decentraliserat personaloch arbetsgivaransvar till lokalkontoren. Denna inriktning bör bibehållas. Inom statsförvaltningen har också generellt sedan ett par år tillbaka en decentralisering av arbetsgivarfrågoma genomförts, bl.a. genom omorganisationen av Arbetsgivarverket. Mot denna bakgrund anser jag det motiverat att regeringen direkt tilldelar försäkringskassan hela ansvaret för arbetsgivarfrågoma inom det egna verksamhetsområdet, inklusive uppgiften att ingå

Förslag till ny organisation för... 133

lokala kollektivavtal. Jag föreslår därför att det i instruktionen för

den socialförsäkringsförvaltningen tas en föreskrift av denna

nya innebörd.

Ansvaret för kompetens försörjning och utveckling bör vara

- -

decentraliserat. Den regionala/lokala organisationen har de största möjligheterna att precisera personalens behov av kompetensutveckling. Samtidigt har den centrala organisationen,

sin funktion stabsorgan åt regeringen, de största genom som

möjligheterna att uttolka och precisera statsmaktemas intentioner

med socialförsäkringen och dess administration. Den centrala nivån kan i och med detta bidra till att formulera kompetens-

behov och riktlinjer för arbetet med kompetensutvecklingen. För att insatserna för kompetensutveckling skall ge stort

utbyte för personalen och verksamheten fordras ett välfungerande samarbete mellan de lokala/regionala nivåerna och den centrala

nivån i organisationen. Den lokala/regionala nivån ansvarar för att kompetensutvecklingsâtgärder kommer till stånd utifrån en gemensamt framtagen policy. Den lokala/regionala nivån anockså för det praktiska genomförandet.

svarar

den centrala nivån

8.4 Organisationen på

För den centrala nivåns uppgifter leder förslaget till mer påtagliga

förändringar. Den centrala nivån innefattar f.n. rad funktioner en med sinsemellan olika karaktär såsom

föregripande tillsyn utvecklande och stödjande aktiviteter i

- -

förväg för att "sörja för" att regler tillämpas korrekt, likformigt, rättvist och med iakttagande rättssäkerhetskraven

av

efterföljande tillsyn kontroll i efterhand för att "vaka över" att

- -

regler tillämpas korrekt, likformigt, rättvist och rättssäkert

uppföljning effektiviteten i administrationen

- av

uppföljning och utvärdering socialförsäkringens utfall i

- av förhållande till uppsatta mål - roll som stabsorgan regeringen

bevakning, analys och försäkringsutgiftemas utveck-

- prognos av

ling

statistikansvar -

134 Förslag till organisation för...

ny

fördelning av resurser till kassoma och uttolkning av övergripan-

de verksamhetsmål och resultatkrav arbetsgivaransvar för centrala avtal arbetsgivaransvar för kassomas centrala ledning ansvar för gemensam ADB -

ansvar för administrativ service i stort inom socialförsäkrings-

administrationen ansvar för central information till de försäkrade förvaltning ett antal fonder - av

Dessa funktioner är i hittillsvarande organisation fördelade mellan RFV, FKF och Arbetsgivarverket. För framtiden kan flera olika organisatoriska lösningar väljas för de funktioner, fortsättningssom vis skall fullgöras på central nivå. Det är dels fråga en om ansvarsfördelningen mellan regeringen och underlydande myndigheter, dels en fråga om huruvida alla frågor skall hållas samlade på myndigen het eller fördelas på flera sinsemellan fristående och oberoende myndigheter. För ADB, förlagsverksamhet och olika servicefunktioner kan också fristående uppdragsfmansierade och konkurrensutsatta enheter övervägas.

Innan jag går på frågan om ansvarsfördelningen på den

centrala nivån vill jag erinra några motiven för förändring om av en av organisationen. Som tidigare har framgått är organisationen i dag tudelad med tydliga brister i "vi-andan" mellan den centrala RFV

och regionala nivån försäkringskassoma. På regional nivå upplever

man att den centrala myndigheten har ambitioner att detaljstyra

verksamheten i stället för att fullfölja den mål- och resultatstyrning som numera tillämpas inom statsförvaltningen. Med den nya organisationen, ett gemensamt huvudmannaskap och tydligare roller och bör det rimligtvis bli lättare att skapa

ansvar den vi-anda och gemensamt ansvarstagande för hela verksamheten

som är nödvändig att återupprätta inom socialförsäkringsadministrationen. Viktiga syften med den ansvarsfördelningen är också att

nya

stödja en fortsatt decentralisering och befogenheter inom

av ansvar administrationen och att underlätta övergång från detalj styrning en

till mål- och resultatstyrning. Vad jag här har anfört har varit vägledande för de följande förslagen.

Organisationen av funktionerna central nivå, inklusive den

centrala myndigheten, kommer till följd av mitt förslag att behöva

justeras. Det är inte min uppgift att gå detta i detalj. Jag

Förslag till organisation för... 135

ny

kommer dock avslutningsvis att ange vissa organisatoriska huvud-

områden verksamheten på den centrala nivån kan delas som

på den centrala myndigheten Nytt namn

Som första inte oviktig förändring föreslår jag att namnet en men

den centrala myndigheten ändras från Riksförsäkringsverket till Socialförsäkringsverket. Detta innebär markering av att det är en

en myndighet ska arbeta i nya former med delvis nytt ansvar. ny som

Den centrala myndighetens styrelse och generaldirektör utses av

regeringen enligt de bestämmelser följer verksförordningen som av 1995: 1322.

Mitt förslag till ansvarsfördelning innebär i övrigt följande ny

Föregripande tillsyn, inklusive föreskrifter och bevakning av

praxis skall den centrala myndighetens ansvar. Begreppet vara tillsyn har under år kommit att innefatta inte bara en eftersenare handskontroll att verksamheten uppfyller vissa kvalitetskrav av

också framåtsyftande och stödjande funktion. Här

utan en mer all tillsyn utvecklande och stödjande aktiviteter avses som genom föregripa eventuella problem i verksamheten, bl.a. syftar till att

föreskrifter, allmänna råd, praxisspridning, utbildning och

information till handläggare Till denna tillsyn hör det som m.m.

i den nuvarande organisationen går under beteckningen nonngiv-

nmg.

Uppföljning, utvärdering och efterföljande tillsyn av social-

försäkringen och administrationen skall också ingå i den centrala

myndighetens Tillsyn har här den traditionella ansvar. mer betydelsen efterhandskontroll verksamheten i förhållanav en av

de till de uppsatta målen. Syftet är granskande varför det är en

fördel det finns viss distans till det tillsynen inriktar att en som sig på. Det skulle därför kunna motiverat att lägga denna vara

funktion i fristående myndighet på liknande vis som har

en

inom högskolesektom. Nackdelen med sådan lösning

prövats en

skulle dock att det är svårt att åstadkomma en systematisk

vara

återkoppling till planering och ledning av verksamheten. För att resultaten från uppföljning och utvärdering säkert skall kunna tas tillvara och direkt kunna påverka verksamheten föreslår jag att

uppföljning och utvärdering liksom den efterföljande tillsynen

läggs väl avskild och avgränsad funktion inom SFV.

på en

136 Förslag till organisation för...

ny

Försäkringskassan bör liksom hittills kunna göra egna uppföljningar och utvärderingar på regional och lokal nivå.

Den centrala myndigheten fortsätter statistikansvarig

att vara

myndighet för socialförsäkringssektorn. Detta påverkas

ansvar

självfallet inte mina förslag. Enligt särskilda bestämmelser

av

statistikförordningen, SFS 1992:1668 skall statistikfrågoma

organisatoriskt ligga i en egen enhet.

Anslagsframställning blir i likhet med gällande ordning den

centrala myndighetens Underlag inhämtas från försäkansvar.

ringskassoma. Särskilt när det gäller myndighetsanslagen är det

angeläget att samråd sker med kassoma i form ansluter en som till den samverkansmodell föreslås för budget- och som ekonomifrågor. Fördelning och anvisning medel samt precisering resultatav av krav sker utgående från samma ansvar som den centrala myndigheten har idag. Förändringen ligger i formerna för hur detta går till. I enlighet med vad föreslås då det gäller budget- och som ekonomifrågor på den regionala nivån bör dialogen mellan central och regional nivå utformas så att den leder till en gemensam syn på innebörden de olika verksamhetsmålen, vilka av resultat som ska uppnås och vilka prioriteringar ska göras. som Kvalitets- och kompetenskrav stäms Uppföljningar och av. utvärderingar preciseras. Som har angivits i kapitel 7 kan ett led i denna samverkan vara de årliga länsbesöken. Väsentligt är att genomgångama re-

sulterar i verksamhetsöverenskommelser individuella "kon-

trakt", som kan följas i planeringssamtal och uppföljupp ningsmöten.

Årsredovisning för socialförsäkringsadministrationen i sin helhet

-

och återrapportering till regering och riksdag den

ansvarar centrala myndigheten för utifrån underlag från och samråd med

försäkringskassoma. Arbetsgivaransvar för försäkringskassans verkställande ledning läggs den centrala myndigheten. Problemen med direktörens oklara ansvarsförhållande, vilka beskrivits i kapitel blir lösta

genom att regeringen utser och lönesätter direktören och att generaldirektören därefter för lönerevision efter samråd ansvarar med kassastyrelsen.

Vad gäller kompetens- försörjning och utveckling bidrar den

centrala myndigheten till att formulera kompetensbehov och

riktlinjer för arbetet med kompetensutveckling. Övergripande

Förslag till ny organisation för... 137

strategier och policies tas fram i samverkan mellan den centrala

och regionala nivån, varefter de fastställs av den centrala myndigheten. Den centrala myndigheten ansvarar genom sin tillsyn och uppföljning av verksamhetsöverenskommelser för att dessa efterlevs. Kontorsnätet m. m. - Väsentligt för den allmänna försäkringen är att allmänheten får likvärdig och god service. För att tillgodose detta behov på en nationell nivå kan övergripande strategier och policies behöva tas fram. Detta skall ske i samverkan mellan den centrala och regionala nivån varefter de fastställs av den centrala myndigheten

Särskilt ansvaret för de ADB-frågorna om gemensamma

ADB-verksamheten kräver särskilda övervägan- Den gemensamma den med utgångspunkt från ett gemensamt ansvarstagande. ADBverksamheten har präglats av brist gemensamt agerande och samförstånd. Den nödvändiga systemfömyelsen har gått för långsamt. Det är utomordentligt viktigt att snabbt åstadkomma en ny ordning. Ett modernt och fungerande ADB-stöd är avgörande för verksamhetens utveckling och effektivisering. En snabb och säker systemfömyelse i kombination med en effektiv systemförvaltning ställer höga krav på ADB-kompetens hos användare, systemägare

och systemförvaltare. Samma höga krav på kompetens och

kompetensutveckling måste naturligtvis ställas på ADB-organisationen om denna skall kunna klara att utveckla moderna och

verksamhetsanpassade systemlösningar. Det är viktigt att organisationens ledning såväl på den centrala

myndigheten hos kassorna arbetar med dessa frågor och finner som beslutsordning säkerställer ett inflytande från försäkringsen som

kassoma både vad gäller systemfömyelsen och systemförvaltningen. ADB-organisationen bör i möjligaste mån utsättas för konkurrens. En sådan ordning medför både en prispress på ADB-stödet och ökar takten i systemfömyelsen. Vad gäller systemfömyelse, organisation och styrning av ADB-utvecklingen bör socialförsäkringsadministrationen ta de erfarenheter som vunnits i angränsande statliga

vara

förvaltningar arbetat med samma frågeställningar.

som

138 Förslag till organisation för...

ny

Den gemensamma ADB-funktionen kan delas upp i två delar

teknisk förvaltning och drift utveckling -

Den första delen som avser teknisk förvaltning och drift av befintliga

system bör vara organiserad i en separat uppdragsfmansierad enhet. Med teknisk förvaltning avses här de löpande justeringar som kan behövas av systemen vid mindre utveckling av kassomas arbetsmetoder och egna applikationer. Systemägaransvaret läggs centralt. Medel för teknisk förvaltning och drift av de certifierade systemen fördelas ut försäkringskassoma samt på socialförsäkringsverkets avdelningar och enheter som använder de gemensamma systemen. Med certifierade system avses system som är godkända för att användas i det centrala nätet för socialförsäkringsadministrationen. Upphandlingen kan ske utifrån en beslutad prislista som baserar sig på kostnaden för ett ärende/per år. Genom att basera prissättningen för kostnaden för ett försäkringsslag, t.ex. barnbidrag, får dels ett lika pris för stora och små kassor, dels en modell där man både resultatenheten och beställaren kan stämma av beställning mot utfört arbete. Motivet för att lägga ut anslaget för teknisk förvaltning och drift på kassoma är att dessa ADB-kostnader i praktiken har starka samband med ökade eller minskade lönekostnader på den regionala nivån Den andra del av ADB-funktionen som avser utveckling bör organiseras så att såväl den centrala som den regionala nivån får ett fullgott inflytande över utvecklingen av ADB-stödet. Eftersom det gäller utveckling av gemensamma ADB-system kan det åtminstone under de närmaste åren vara motiverat att behålla budgetmedlen centralt. När det gäller ansvar och beslut för utveckling av nya gemensam-

ma system sker detta som regel vid större förändringar i regelverket

och syftar till att skapa bättre ADB-stöd vid införandet av en ny

försäkringshantering. För att försäkringen skall bli likformig över

hela landet sker denna nationellt varför också anslaget och ansvaret bör finnas vid den centrala myndigheten. Genomförandet sker oftast

i projektform som leds av en styrgrupp med representation från

försäkringskassoma. Även det centrala verket har ett övergripande när det om ansvar gäller finansiering och planering av utvecklingsresursema för de gemensamma ADB-systemen skall besluten föregås av ett reellt

Förslag till ny organisation för... 139

samråd med ledarna för den regionala nivån. Även detta inflytande måste utvecklas och förstärkas. Hur formerna för inflytandet i denna del ska organiseras bör skyndsamt bli föremål för särskild utredning inom organisationen.

Summering och organisatorisk indelning av förslagen för den centrala nivån

Som summering de föregående förslagen kan enligt min en av bedömning arbetsuppgifterna på den centrala nivån organisatoriskt sammanföras i fem delar. En första del administrativa frågor för hela organisationen. avser

Hit hör budget- och planeringsfrågor, prognoser för administrativa

och insatser inriktas på att utveckla en gemensam god resurser som "verksamhetskultur". Denna del skulle kunna handhas av ett relativt litet, effektivt sekretariat. En andra del utgörs frågor som hör samman med den s.k. av föregripande tillsynen såsom föreskrifter, allmänna råd, praxisspridning, information och utbildning till handläggare och alla övriga aktiviteter krävs för att tillämpningen av försäkrings- och som fönnånsregler blir korrekt, likformig, rättvis och rättssäker. Detta är den största delen av verksamheten på den centrala nivån. En tredje del är frågorna efterföljande tillsyn, uppföljning och om utvärdering. Dessa frågor kan ha en naturlig koppling till revision och metodutveckling. Som jag nämnt tidigare bör denna del av verksamheten väl avskild och avgränsad från de övriga delarna, vara resultat och effektivitet är föremål för granskningen. Detta är vars den näst största delen verksamheten på central nivå. Det är också av förstärkas med tanke på det starka en del som sannolikt behöver omvandlingstryck for närvarande gäller inom socialforsäkringssom området. I denna del kan statistikfrågoma inräknas de ev. även om enligt särskilda bestämmelser måste ligga i en egen enhet.

En fjärde del gäller gemensamma ADB/IT-frågor. Denna del bör ligga fristående och vara uppdragsñnansierad. Det strategiska ut-

vecklingsansvaret bör dock hållas central nivå med ett samman

förstärkt reellt inflytande för ledningarna den regionala nivån.

En femte del gäller produktion och utformning av informationsoch utbildningsinsatser. Även denna del bör ligga fristående och

vara uppdragsfmansierad.

140 Förslag till ny organisation för...

8.5 Konsekvenser för

försäkringskassornas tillgångar, m.m.

Varje försäkringskassa är f.n. en självständig juridisk Den är person.

samtidigt ett offentligrättsligt Vid tillämpning regerings-

organ. av formens bestämmelser såsom 2 kap. 18 § skydd mot och ersättom ning vid expropriation, torde kassa inte utgöra "medborgare" en en utan fastmer höra till "det allmänna". Försäkringskassoma har inte några medlemmar eller andra formella intressenter. De kan i dag i formell mening sägas "äga sig själva" likt stiftelser. Men kassorna är samtidigt offentliga organ vilkas handlande i varje avseende bestäms statliga regler och av vilkas verksamhet helt finansieras enligt riksdagens beslut. Därför är det fråga om en "äganderätt" i förhållande till staten helt som saknar det innehåll befogenheter utmärker denna av som annars rättighet. Även i likvidationssituation är det en staten, genom

regeringen, disponerar över kassans tillgångar

som Ett förstatligande av försäkringskassoma är enligt min mening en

organisatorisk förändring i vilken det ett formellt moment ingår

som ett överförande av äganderätten till kassomas tillgångar till staten.

Fonder

Enligt bestämmelser i lagen om allmän försäkring skall varje försäkringskassa ha fond för den obligatoriska sjukförsäkringen

en

och en fond för den frivilliga sjukförsäkringen. Vissa försäkrings-

kassor har också mindre s.k. fristående fonder, främst för olika

lokala eller regionala ändamål med anknytning till försäkringskassomas verksamhet, enligt särskilda regler. Bestämmelsen i lagen om allmän försäkring fond för den obligatoriska sjukförsäk-

om en ringen har behållits även efter det att staten helt övertagit ansvaret

för finansieringen av den försäkringen. Riksförsäkringsverket har i en skrivelse till regeringen föreslagit att förvaltningen de

av lagreglerade fonderna övertas verket RFV 1995:7. Frågan av anser

om fonder hos försäkringskassoma är i princip oberoende frågan

av

18 kap. 4 § andra stycket AFL.

Förslag till organisation för... 141

ny

huvudmannaskapet för kassoma och den framtida regleringen av om fonderna får beredas särskilt.

Tjänstepensionsförsäkringar enligt pensionsplanen för försäkringskasseområdet meddelas Försäkringsföreningen för försäk-

av

ringskasseområdet FFO. FFO understödsförening enligt

är en lagen 1962:262 understödsföreningar och omfattas av regleom ringen i den lagen. Några förändringar i fråga om FFO:s verksamhet eller fonder torde inte automatiskt följa ett förstatligande av av

försäkringskassoma. Organisationsförändringen kan naturligtvis

indirekt effekter i form ändrade förutsättningar för föreningens ge av verksamhet. Föreningens framtid avgörs av dess beslutande organ inom ramen för lagens bestämmelser. För sådana arbetstagare hos de allmänna försäkringskassoma som

omfattas trygghetsavtalet för försäkringskasseområdet finns en

av särskild trygghetsstiftelse, bildad staten och Försäkringskasseav förbundet samt Försäkringsanställdas förbund och Saco. Stiftelsens

existens grundas trygghetsavtalet. Om detta upphör att gälla utan

att ersättas ett nytt avtal skall enligt stiftelseförordnandet av stiftelsen upphöra med sin verksamhet, skulderna avvecklas och kvarvarande medel inbetalas till staten. Det naturliga i detta sammanhang i enlighet med vad jag anfört i avsnitt 8.3 att vore - låta avtalet fortsätta gälla.

8.6 Konsekvenser för

Försäkringskasseförbundets

verksamhet

FKF har i den hittillsvarande organisationen stått för viktiga

verksamheter för socialförsäkringsadministrationen. Under utred-

ningsarbetet har uttalat positiva bedömningar framförts från många

olika håll. Även mitt förslag innebär att det arbetsgivaransvar

om

FKF genom försäkringskassoma upprätthållit bortfaller, så

som kvarstår väsentliga och för organisationen gemensamma och

efterfrågade verksamheter flera områden. Det kan gälla förlags-

verksamhet, konferens- och utbildningsverksamhet, ideellt sam-

arbete, opinionsbildning och utgivningen av tidningen "Social försäkring". Inom FKF finns också Sjudarhöjdens Kurs- och

Konferenscentrum kommit att bli naturlig hemvist för som en

142 Förslag till organisation för...

ny

konferens- och utbildningsverksamheten inom socialförsäkrings-

administrationen. Försäkringskassoma råder själva över sina budgetmedel och kan således avgöra hur dessa skall disponeras for t.ex. kompetensutveckling och annat utvecklingsarbete, trycksaker och informationsmaterial. Behovet av dessa tjänster kommer att kvarstå. Flera organisatoriska lösningar kan diskuteras för dessa uppgifter. Man kan tänka sig att FKF blir en uppdragsmyndighet. Möjligheten finns också att omvandla FKF till stiftelse eller till en ett statligt bolag. Hur dess verksamhet ska utformas i organien ny sation blir en fråga för den fortsatta beredningen. Inför denna är det i första hand försäkringskassoma och FKF som bör göra sina bedömningar och vid behov lämna förslag till regeringen om eventuella statliga åtaganden.

8.7 Prövande

av offentliga åtaganden

Med anledning av direktivet till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23 kan följande anföras. Enligt utredningens direktiv skall en utgångspunkt vara att

socialförsäkringen skall vara nationell. Utredningen har inte funnit

något som skulle föranleda förslag att ändra på detta förhållande. Motivet för mitt förslag förändrad organisation och roll- och om ansvarsfördelning inom socialförsäkringsadministrationen är att det skall ge en mer effektiv ledning verksamheten och av en gemensam "vi-anda" inom administrationen, vilket i sin tur förbättrar förutsätt-

ningarna till rationaliseringar i organisationen och besparingar inom socialforsäkringama. Förslaget om ändrat huvudmannaskap för försäkringskassoma kan också förväntas underlätta effektiviseringar

av verksamheten.

Min bedömning är vidare att förslaget inte förorsaker några

nämnvärda genomförandekostnader eftersom det inte är frågan om att etablera några nya enheter i administrationen.

Förslag till organisation för... 143

ny

J

8.8 ämställdhetspolitiska konsekvenser

Utredningen skall också enligt direktivet till samtliga kommittéer och särskilda utredare dir. 1994: 124 redovisa en analys av de jämställdhetspolitiska konsekvenserna av sitt förslag. Som har framgått redovisningen i kapitel 3 är socialförav säkringsadministrationen en organisation där en övervägande majoritet de anställda är kvinnor samtidigt som män innehar det stora av flertalet chefstjänster. Detta är ett förhållande som i första hand måste rättas till ledningen för organisationen och som normalt av kan understödjas genom de centrala och regionala organens jämställdhetsplaner och genom att detta arbete prioriteras på alla nivåer inom organisationen. De förslag jag har presenterat har ingen direkt inverkan som kvinnors eller mäns villkor. Möjligen kan förslagen indirekt förbättra förutsättningarna för att uppnå bättre jämställdhet mellan en könen inom denna organisation genom att roller och ansvar blir tydligare. Om jämställdhetsarbetet prioriteras av de nya ledningarna inom organisationen bör det bli lättare att uppnå de önskade resultaten det tydligare ledningsansvar som föreslås. genom

8.9 Regionalpolitiska konsekvenser

Med anledning direktiv till samtliga kommittér och särskilda av utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. om 1992:50 kan beträffande utredningens förslag följande anföras. Förslaget innebär inte några förändringar vad gäller verksamhetens lokalisering. I förslaget betonas generellt vikten av en decentraliserad organisation.

8.10 Genomförande

De förslag till roll- och ansvarsfördelning och samverkansforrner jag har presenterat innebär inte några större organisatoriska som konsekvenser i formellt avseende. På den regionala nivån påverkas beslutsforrnema ledningsnivå, medan organisationen i övrigt

144 Förslag till organisation för...

ny

förblir densamma. På den centrala nivån kan däremot förändringarna bli mer påtagliga, framför allt för RFV och FKF.

Som alltid vid organisationsförändringar är det angeläget att

genomförandet sker utan onödig tidsutdräkt, något är speciellt som viktigt i detta sammanhang. Personalen arbetar under tidspress och är hårt ansträngd. ADB-systemen behöver snarast utvecklas. Verksamheten är utsatt för ett fortsatt starkt omvandlingstryck. Ledningsansvaret behöver därför snarast förtydligas. Av hänsyn till både personalen och Verksamheten är det således angeläget att organisationsförändringen inte drar ut på tiden utan genomförs i snabbast möjliga takt. Enligt min bedömning skulle riksdagens beslut kunna föreligga i en sådan tid att den organisanya tionen kan träda i kraft senast den 1 juli 1997.

9 Författningskommentar

9.1 Förslaget till lag om ändring i lagen allmän försäkring 1962:381 om

Alla paragrafer i 18 kap. upphävs utom 20 och 21 §§, som ändras, och 22 som lämnas oförändrad.

I 1 § första stycket regleras rikets indelning i verksamhetsområden för de allmänna försäkringskassoma. Regleringen härom kan, när den skall gälla försäkringskassor som är statliga myndigheter, lämpligen ges förordningsform. Den överförs enligt förslaget i förenklad form till 2 § förordningen med instruktion för socialförsäkringsförvaltningen. I paragrafen anges vidare i andra stycket att allmän försäkringskassa skall inrätta lokalkontor i den mån så prövas erforderligt. Denna bestämmelse överförs till 19 § instruktionsförordningen. I 2 § att Riksförsäkringsverket utövar tillsyn över de anges

allmänna försäkringskassoma och att dessa har att ställa sig verkets

anvisningar till efterrättelse. Förhållandet mellan verket och de statliga myndigheterna försäkringskassoma regleras enligt förslaget i instruktionsförordningen, huvudsakligen i 12 och 13 §§. I

paragrafen regleras också det register över försäkringskassoma som

verket skall föra. Något sådant register är inte längre aktuellt när kassoma är statliga myndigheter. 3 § behandlar den allmänna försäkringskassans firma. De statliga myndigheterna försäkringskassoma är delar av staten och har inte någon firma. När det gäller skyddet i andra stycket av beteckningen "allmän försäkringskassa" var avsikten när bestämmelsen infördes att förebygga förväxling av allmän försäkringskassa med annan

förening eller kassa. Något sådant behov torde inte längre föreligga

när de allmänna försäkringskassoma utgör statliga myndigheter. 4-19 §§ innehåller bestämmelser om försäkringskassans tillgångar och skulder, verksamhet, ledning, organisation, stadgar,

146 F örfattningskommentar

räkenskaper etc. Flera av bestämmelserna är i sin helhet motiverade av försäkringskassomas egenskap av självständiga rättssubjekt och behöver ingen motsvarighet för kassor som är statliga myndigheter. De övriga motsvaras av bestämmelser i verksförordningen 1995: 1322, den föreslagna instruktionsförordningen och vissa andra förordningar som gäller för statliga myndigheter. Enligt verksförordningen bestämmer myndigheter själva sin organisation. Bestämmelser som behövs om organisationen skall varje myndighet meddela i en arbetsordning eller i särskilda beslut. Bestämmelsen i 5 § tredje stycket om skyldighet för försäkringskassan att lämna biträde till myndighet handhar arbetssom löshetsförsäkring och till sådant lokalt organ som avses i l kap. 2 § överförs till 13 § instruktionsförordningen. I 6 § föreskrivs bl.a. att det i varje försäkringskassa skall finnas en eller flera socialförsäkringsnämnder. Denna bestämmelse överförs till 20 Delar av 7 § om försäkringskassans styrelse överförs till 16 § instruktionsförordningen. I 12 och 13 §§ regleras försäkringskassedirektörens roll. Vad som föreslås gälla om direktören framgår av instruktionsförordningen och verksförordningen. Bestämmelsen i 12 § om försäkringsläkare och försäkringstandläkare överförs till 19 § instruktionsförordningen. 13 a 13 c är den nu gällande särregleringen för försäkrings- kassoma om ingående av kollektivavtal etc. I stället kommer de generella reglerna för den statliga sektorn, utgående från förordningen 1976:1021 om statliga kollektivavtal, att gälla med m.m., det undantag som anges i 22 § instruktionsförordningen. Om revision, som behandlas i 16 och 17 §§, kommer att gälla de generella reglerna om Riksrevisionsverkets granskning av statliga myndigheter, se förordningen l988:80 med instruktion för Riksrevisionsverket. Om intemrevision gäller förordningen 1995:686 om intern revision vid statliga myndigheter m.fl.

20 § I paragrafen regleras tillsättandet av ledamöter i socialförsäkringsnämnd. Beslutsrätten föreslås Överförd till försäkringskassan. Av 18 § i förslaget till förordning med instruktion för socialförsäkringsförvaltningen framgår att det hos kassan är styrelsen som beslutar i denna fråga.

F Örfattningskommentar 147

21 §

I paragrafen regleras oförändrat sätt vilka frågor som skall

avgöras socialförsäkringsnämnd och när nämnden är beslutsför. av Fjärde stycket föreslås upphävt. Stycket innehåller en hänvisning till bestämmelserna om styrelse i 8-10 §§, vilka likaledes föreslås upphävda. Dessa bestämmelser ordningsföreskriftskaraktär och är av bör på lägre normnivå än lag. I fjärde stycket finns också en ges föreskrift protokollföring skiljaktig mening. Samma regel om av finns i förvaltningslagen 1986:223.

9.2 Förslaget till förordning med

instruktion för

socialförsäkringsförvaltningen

1 § Instruktionen är gemensam för den centrala myndigheten, som benämns Socialförsäkringsverket, och regionmyndighetema de allmänna försäkringskassoma.

2 § Paragrafen förenklad motsvarighet till 18 kap. 1 § första är en stycket lagen 1962:381 om allmän försäkring.

3 § Socialförsäkringsverket är den centrala förvaltningsmyndigheten i

organisationen. Verkets uppgifter och befogenheter framgår av de

följande bestämmelserna i instruktionen.

4 §

Paragrafen är oförändrad jämfört med 2 § i den gällande förord-

ningen 1988: 1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket.

5 § I stort sett alla verksförordningens bestämmelser blir tillämpliga på Socialförsäkringsverket. Av 7 och 11 framgår att ledningsformen är en chef biträdd av en styrelse med begränsade befogenheter. I motsats till huvudregeln i 33 § andra stycket verksförordningen skall ordförandeskapet i styrelsen inte innehas av den

148 F örfattningskommentar

regeringen bestämmer utan ordförandeskapet skall liksom hittills tillkomma generaldirektören.

6 och 7 §§ Se kommentaren till föregående paragraf.

8 och 9 §§ Paragrafema motsvarar 7 § iden gällande instruktionen för Riksförsäkringsverket. Beträffande verkets organisation i övrigt gäller enligt 17 § verksförordningen att denna bestäms av verket självt.

10 § Paragrafen motsvarar 8 § i den gällande instruktionen för Riksförsäkringsverket.

ll § Paragrafen motsvarar 10 § i den gällande instruktionen för Riksför-

säkringsverket. Ãndringama är att hänvisningen till verksförord-

ningen avser den nya verksförordningen och att den punkt som avser verkets befattning med tillsättning av tjänster hos försäkringskassorna har tagits bort.

12 § Den allmänna försäkringskassan är regional förvaltningsmyndighet i organisationen. Indelningen av riket i verksamhetsområden för de allmänna försäkringskassoma återfinns i 2

13 § Försäkringskassans grundläggande uppgift är att utreda och besluta

i de ärenden vilkas handläggning har anförtrotts kassan. Härvid skall

kassan inom sitt verksamhetsområde verka för samma allmänna mål

som har ålagts den centrala myndigheten. På sätt skall

samma kassan inom sitt område leda och utveckla administrationen. Punkt 4 avser en särskild biståndsskyldighet som har överförts från 18 kap. 5 § lagen om allmän försäkring.

14 §

Verksförordningens huvudregel har gjorts tillämplig på försäkrings-

kassoma i de uppräknade frågorna. Detta hindrar inte att instruktionen innehåller vissa kompletterande bestämmelser till dessa huvudregler. Av paragrafens hänvisningar och 16 och 18 av

F örfattningskommentar 149

framgår att ledningsformen för försäkringskassoma är en chef biträdd styrelse med begränsade dock i förhållande till av en men verksförordningen utökade befogenheter.

15 § Bestämmelsen att försäkringskassedirektören är chef för försäkringskassan ansluter till 3 § verksförordningen, enligt vilken det är chefen som leder myndigheten.

16 § Paragrafens bestämmelser om styrelsens sammansättning överensstämmer i sak med motsvarande bestämmelser i 18 kap. 7 § lagen om allmän försäkring.

17 § Paragrafen ersätter förordningen 1988:1082 om personalföreträdare i de allmänna försäkringskassomas styrelser.

18 § Enligt ll och 12 verksförordningen skall styrelsen pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten samt biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Paragrafens bestämmelser i övrigt har kommenterats i avsnitt 8.3.

19 §

I paragrafen anges, överfört från 18 kap. l och 12 §§, dels en allmän, något förtydligad, för organiserandet lokalkontorsnätet, dels

norm av bestämmelsen att kassan skall ha försäkringsläkare och om försäkringstandläkare. I övrigt gäller enligt 17 § verksförordningen att myndigheten själv bestämmer sin organisation.

20 §

Bestämmelsen utgör ett förtydligande såvitt gäller verksamhetsplan och budget av verksförordningens 22 enligt vilken styrelsen skall

tillfälle att yttra sig innan chefen avgör viktigare ärenden. ges

21 och 22 Paragrafemas innehåll har kommenterats i avsnitt 8.3.

Särskilt

yttrande av

Göran Lindblom,

Geiryd, Solveig

Kurt Persson och

Inge Stj

ämsten

Bengt

Vi instämmer helt i att den organisationsstrukturen för socialförnya säkringsadministrationen måste tillgodose tre grundläggande krav: tydlighet i ledningsansvar, bevarat och stärkt regionalt/lokalt inflytande samt fungerande dialog mellan central och regioen nal/lokal nivå. Den nuvarande organisationen uppfyller inte dessa krav. Enligt utredningens direktiv skall socialförsäkringen fortsatt vara nationell enhetlig och statligt finansierad. Det innebär att en ny organisationsstruktur också måste tillgodose kraven på en likformig och rättsäker tillämpning socialförsäkringarna och övriga av förmåner som administreras inom socialförsäkringsadministrationen. Den skall också kunna hantera tidens krav med snabba reformer i omprövande riktning och de omvärldsförändringar i form av ny teknik, arbetslivets förändringar och annat som kan förutses. Den skall slutligen också tillgodose de övriga krav som identifieras i den gjorda analysen av den nuvarande organisationen. Den beskrivning av de problem som finns i socialförsäkringsadministrationen är i huvudsak tillräckligt belysta och den analys görs utgör god grund för förslag till lösningar av de problem som en beskrivits. Vi emellertid att utredarens förslag till ny som anser organisation inte uppfyller de krav som varit utredarens utgångspunkt. Förslaget präglas av en ambition att komprimissvägen lösa de identifierade problemen. Det är enligt vår uppfattning inte möjligt utredaren föreslår, inordna kassoma i den statliga myndigatt som hetsstrukturen och samtidigt stärka det regionala ansvaret och befogenhetema. Förslaget innebär att styrelsen inte har något övergripande verksamhetsansvar. Styrkan i den nuvarande försäkringskasseorganisationen riskerar att förlorad om utredarens förslag förverkligas. Förslaget leder, i sin förlängning, till att försäkringskassoma inordnas i en statlig linjeorganisation. I en sådan är det inte möjligt att bibehålla och förstärka det regionala/ lokala inflytandet på det sätt utredaren redovisar. Dessutom finns det

risk för att det skapas nya oklarheter och otydligheter på den

152 Särskilt yttrande

regionala nivån. Detta gäller bl.a. ansvarsfördelningen mellan direktören och styrelsen och den dialog ska ske med den centrala som nivån. Den uttalade roll som styrelsen särskilt ges i förslaget till instruktion "att stå till förfogande för kontakter med de försäkrade och på annat sätt särskilt verka för ett gott förhållande mellan de

försäkrade och försäkringskassan" ter sig svårförenlig med den

beslutsroll som styrelsen ska ha. Vi vill därför redovisa ett alternativ bör finnas med i den som fortsatta beredningen och som innebär att försäkringskassornas självständiga ställning förstärks och att Riksförsäkringsverkets roll klargörs. Grundtanken i vårt alternativ är att inom områden kan som anses som "kämverksamhet", dvs. tillämpningen av socialförsäkringama och övriga förmåner där kraven på likfonnighet är höga, finns ett berättigat krav på ett starkt centralt inflytande, t.ex. i form av råd, anvisningar och en effektiv uppföljning. Inom övriga delar av verksamheten, dvs. det ligger utanför "kämverksamheten" som finns det goda skäl att låta verkasmheten utvecklas med stor regional/lokal frihet där söker den mest rationella och effektiva man lösningen. Ett sådant synsätt stämmer också väl överens med den

mål- och resultatstyrning skall tillämpas. En stor del

som av "kämverksamheten" sjuk- och arbetsskadeförsäkringama utreds - -

f.n. i Sjuk- och arbetsskadekommittén. Utformningen dessa för-

av

säkringar kan få betydelse för socialförsäkringsadministrationens

framtida organisationsstruktur. I det alternativ som nu redovisar görs ett antal förändringar av uppgifter och funktioner inom nuvarande organisationsstruktur som

tydliggör ansvar och som skapar goda förutsättningar för ett

konstruktivt samarbete mellan de olika nivåerna inom socialförsäkringsadministrationen.

Den regionala/lokala nivån

För kassomas del innebär alternativet att

de regionala styrelserna utses i sin helhet av regeringen efter ett -

nomineringsförfarande av liknande karaktär som det nuvarande.

Skillnader jämfört med nu gällande ordning blir att regeringen i

stället för landsting/kommunfullmäktige utser även ledamöter

utöver ordförande och vice ordförande.

Särskilt yttrande 153

SFV skall inom ramen för sin uppföljning ges en särskild

möjlighet att till regeringen rapportera brister i styrelsens om arbete. SFV lämnar här också förslag till åtgärder för att komma till rätta med de iakttagna bristerna. Regeringen har sedan att fatta de beslut som krävs. försäkringskassans direktör anställs och entledigas av försäkringskassans styrelse. Arbetsfördelningen mellan styrelsen och direktören bör tydliggöras samma sätt som sker för aktiebolag i aktiebolagslagen och för statliga myndigheter i förordning och instruktion. direktörens lön beslutas av försäkringskassans styrelse.

SociaUörsäkringsnämndsledamöterna utses av kassastyrelsen

efter partidistrikts och parternas nominering enligt nuvarande ordning. arbetsgivaransvaret läggs fullt ut på den regionala nivån. Det är rimligt och ändamålsenligt att den som ansvarar för den operativa verksamheten utövar arbetsgivaransvaret. Kassastyrelsen får

ett odelat för personalens anställningsvillkor, löpande

ansvar kompetensutveckling, chefs- och löneutveckling, övrig personal-

utveckling samt personal- och kompetensförsörjning. Utövandet

den operativa arbetsgivarfunktionen överlåts givetvis, såsom av fallet är i nuvarande organisation, till försäkringskassans direk-

tör. Försäkringskassomas personalutvecklingsinsatser, såväl individuella kollektiva, skall kunna planeras och genomföras

som

ett systematiskt sätt, till gagn för effektivitet och gott utbyte,

samtidigt partsförhållandena blir tydliga. Huvudprincipen är som

att utövandet av kompetensutvecklingsansvaret bör samman-

hänga med utövandet av arbetsgivaransvaret.

för organisationsutveckling läggs fullt ut den regionala

ansvar

nivån. Utformningen av organisationen måste göras så att den-

stöder övrig administrativ utveckling som sker samma

regional/lokal nivå. lokalkontorsnätets utformning och antalet socialförsäkrings-

nämnder beslutas kassastyrelsen. Utformningen den lokala av av

organisationen sker bäst regional/ lokal nivå. Det är där man kan bedöma hur den ska utformas för att bäst tjäna uppställda

krav och mål. Modellen innebär, till skillnad mot nuvarande ordning, att försäkringskassoma ges frihet att -inom ramen för det givna uppdraget besluta lokalkontorsnätet och i övrigt om organisera den lokala verksamheten utifrån olika lokala förutsättningar.

154 Särskilt yttrande

beslut i enskilda ärenden -

Inga förändringar föreslås i förhållande till nuvarande ansvarsför-

delning. Det har emellertid under utredningens arbete framkommit skäl för att se över urvalet av ärenden enligt dagens som

regler ska behandlas socialförsäkringsnämnd. Detta är

av en fråga, som i så fall regeringen bör överväga. ekonomi- och budgetfrågor skall kassan ansvara för i enlighet med det uppdrag kassan har. Kassan avger årsredovisning samt andra underlag för verkets uppföljning och utvärdering. Kassan deltar i dialogen samråd vad gäller anslagsframställning och

andra resursfördelningsfrågor.

Den centrala nivån

den centrala myndighetens styrelse och generaldirektör - utses av regeringen enligt de bestämmelser följer verksförordsom av ningen. arbetsgivaransvaret på central nivå: Oförändrat i förhållande till dagens läge.

kompetensutveckling. SFV för kompetensutveckling

- ansvar av

sin egen personal. SFV medverkar vid nyhetsutbildning hos

kassoma som hänger samman med statsmaktemas beslut såsom

t.ex. förändringar i regelverket för de olika försäkrings- och förmånsslagen och aktiv uppföljning kassomas verk-

genom en av samhet.

anslagsframställning blir i likhet med gällande ordning SFV:s

-

ansvar. Anslagsframställningen bygger på underlag från försäk-

ringskassorna och beslutas i samråd med kassoma.

anvisning medel till SFV och försäkringskassorna sker

- av av

regeringen. Alternativet utgår från att beslut fördelning

om av medel till försäkringskassorna sker på sätt idag

samma som av

SFV i samråd med Försäkringskasseförbundet under förutsättning att kassoma ges ett reellt inflytande och att detta förfaringssätt är förenligt med att arbetsgivaransvaret för försäkrings-

kassomas personal odelat kan utövas på regional/lokal resp. central nivå. precisering av resultatkrav beslutas av SFV. -

årsredovisning för sociaUörsäkringsadministrationen i sin helhet

-

och återrapportering till regeringen och riksdag SFV

ansvarar

för utifrån underlag från och samråd med försäkringskassorna.

Särskilt yttrande 155

Vad avser det som kan benämnas försäkringsfunktioneni såsom utfärdande föreskrifter, medverkan i utveckling praxis m. m. så

av av

har RFV den uppgiften idag och igen har ifrågasatt den. Uppgiften

bör ligga kvar det nya SFV.

Uppföljning, utvärdering och efterföljande tillsyn av socialför- säkringen och administrationen i förhållande till uppsatta mål. Denna verksamhet måste förstärkas och i betydande som omfattning utfonnas systemtillsyn, bör ligga kvar på det nya som SFV.

Gemensam ADB

När det gäller ADB-verksamheten delar vi utredarens uppfattning. Budgetansvaret för driften av gemensamma ADB-system decentraliseras till kassoma. Inflytandet i Övrigt för utveckling av befintliga och system skall utvecklas och förstärkas. Formema nya för detta bör skyndsamt utredas i särskild ordning inom organisatio- Till vissa delar kommer budgetarbetet att ligga kvar SFV. nen.

156 Särskilt yttrande

Särskilt

yttrande av

Stig-Åke Petersson

Utredaren föreslår att huvudavtalet för de kassaanställda skall bibehållas. Ett sådant förslag innebär att olika huvudavtal kommer att gälla för anställda inom socialförsäkringsverksamheten. Som utredaren konstaterar i betänkandet avgörs frågor tecknande om av huvudavtal arbetsmarknadens parter. Jag att det saknas av anser anledning för statsmakterna att på denna punkt försöka styra vad

parterna an tänkas komma överens om vid sina förhandlingar och

anser mot denna bakgrund att utredaren skall avstå från att lämna något förslag när det gäller frågan om huvudavtal för de kassanställda.

Bilaga 1 157

Kommittédirektiv

Översyn av socialförsäkringsadministrationens

organisationsstruktur

Dir 1995:110

Beslut vid regeringssammanträde den 1995-07-13

Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall göra en översyn av socialförsäkringsadministrationens organisationsstruktur. Utredaren skall kartlägga Riksförsäkringsverkets RFV och försäkringskassor- hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning. nas analysera på vilket sätt den nuvarande organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen inklusive försäkringskassomas särskilda ställning innebär begränsningar och skapar möjligheter för verksamheten. beskriva och analysera försäkringskassomas samverkan inom för Försäkringskasseförbundet FKF och de olika ramen uppgifter som F KF utför för försäkringskassomas räkning såsom intresse-, service- och arbetsgivarorganisation. lämna förslag till förändringar som tydliggör försäkringskassans organisatoriska ställning samt den roll RFV som central myndighet skall inta i förhållande till försäkringskassan. arbeta fram former för samverkan som innebär utveckling av en individualiserad relation mellan de allmänna försäkringskassoma och RFV.

Bakgrund

Behovet av en översyn

Verksamheten inom socialförsäkringsadministrationen, dvs Riks-

försäkringsverket RFV och de allmänna försäkringskassoma, har fått sammansatt karaktär. Detta är en följd bl.a. av en mer

158 Bilaga 1

administrationens ansvar för samordning av rehabiliteringsåtgärder och insatser för att begränsa behovet av ersättning vid ohälsa. Den allmänna utvecklingen inom den offentliga sektorn mot resultatorienterad styrning har också inneburit förändringar. Ett omfattande förändringsarbete pågår på flera verksamhetsområden inom

socialförsäkringen. Ålderspensionsrefonnen ställer socialförsäk-

ringsadministrationen inför uppgifter. Även förslag från Sjuknya

och arbetsskadekommittén S 1993:07 kan medföra förändringar.

Tillämpningen av EU-rätten ställer nya krav. Vidare har under senare tid frågor aktualiserats vad gäller roll- och ansvarsfördelningen mellan RFV och de allmänna försäkringskassoma. Riksdagen har funnit det angeläget översyn kommer att en till stånd vad gäller de krav som bör ställas på försäkringskassomas lokalkontorsnät och vilket inflytande försäkringskassoma själva skall ha på utformningen av detta respektive vilken styrande roll RFV skall ha bet. l994/95:SfU7, rskr. 1994/95:1 l 8. Vid en sådan översyn bör enligt riksdagen också formerna för RFV:s tillsyn av försäkringskassomas organisation över. ses

Det ansträngda statsfmansiella läget innebär för socialförsäkrings-

administrationen, liksom för andra statliga verksamheter, krav på att verksamheten skall kunna bedrivas med minskade resurser. Försäkringskassoma har sedan 1980-talet gjort besparingar. De ekonomiska kraven på socialförsäkringsadministrationen kommer

dock även i fortsättningen att strama.

vara Statsmaktema har under senare år ställt ökade krav den ekonomiska redovisningen inom statsförvaltningen. Forrnema för att uppnå dessa krav är på vissa håll inom förvaltningen inte helt

utvecklade jmf departementspromemorian ELMA Åtgärder för att

stärka resultatstymingen Ds 1995:6. Riksrevisionsverket bedömde RFV:s årsredovisning för år 1993/94 som i allt väsentligt rättvisande men anmärkte på att resultatredovisningen inte gav tillfredställande information vad avser kommentarer och analys resultat i förhållande till målen, - av väsentliga slutprestationer för socialförsäkringsadministrationen, kvalitet i slutprestationema. - I 1995 års budgetproposition prop. 1994/95: 100 bil. 6 har regeringen aviserat en översyn av socialförsäkringsadministrationen.

Bilaga 1 159

Nuvarande organisationsstruktur

Socialförsäkringsadministrationens funktion är att handlägga den allmänna socialförsäkringen samt ett antal bidragssystem. Administrationen har hand om bl.a. barnbidrag, föräldraförsäkring, sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring, förtidspension/sjukbidrag, olika ersättningar till funktionshindrade, ålderspension, vämpliktsersättning, kontant arbetsmarknadsstöd och utbildningsbidrag. Verksamheten är organiserad på en central, en regional och en lokal nivå. Den centrala nivån utgörs av RFV. Den regionala nivån består av de 25 allmänna försäkringskassoma. Det finns en försäkringskassa för varje län samt en särskild för Göteborgs kommun. Försäkringskassoma är organiserade i ett centralkontor och i ett varierande antal lokalkontor. Enligt 18 kap. 1 § lagen 1962:381 om allmän försäkring skall försäkringskassan inrätta lokalkontor i den mån så prövas erforderligt. RFV har utfärdat föreskrifter RFFS 1987:6 att det skall finnas minst ett lokalkontor per kommun. Den l januari 1995 fanns 364 lokalkontor. Försäkringskassoma handlägger enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen. RFV är central tillsyns- och förvaltningsmyndighet med uppgift att fördela resurser och utöva tillsyn över försäkringskassoma så att den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist i landet. RFV ansvarar även för administrationens gemensamma ADB-system. Socialförsäkringsadministrationen är reglerad i lagen 1962:381 om allmän försäkring. De allmänna försäkringskassoma är från staten fristående offentligrättsliga organ men är i sin myndighets-

utövning att betrakta som förvaltningsmyndigheter. Förklaringen till

försäkringskassomas särskilda ställning är historisk. Sjukkasserörelsens framväxt som folkrörelse med början under 1800-talet bildar grunden för dagens struktur. Försäkringskassan leds av en styrelse och en direktör. Direktören RFV anställs försäkringskassan och är således utses av men av ansvarig inför dess styrelse. Styrelsen består vanligen av en

ordförande och vice ordförande som utses av regeringen samt fyra

övriga ledamöter som utses av landstingsfullmäktige i Göteborg

och Gotland av kommunfullmäktige; i Malmöhus läns försäkringskassa utses två ledamöter av Malmö kommunfullmäktige och två ledamöter av Malmöhus landstingsfullmäktige. I styrelserna för Stockholms och Malmöhus läns allmänna försäkringskassor utser kommun- respektive landstingsfullmäktige sex övriga ledamöter.

160 Bilaga 1

Styrelsen för försäkringskassan har inom givna ramar det samlade ansvaret för att försäkringen och bidragssystemen hanteras korrekt. Styrelsen ansvarar också för arbetsgivarfrågor löne- och personalpolitik, kompetensutveckling m.m. samt frågor rörande budget, organisation samt lokaler. Handläggningen av enskilda försäkringsärenden är delegerad till tjänstemän. De förtroendevalda utgör en kontaktlänk dels mot medborgarna dels mot andra aktörer och samarbetspartner. Inom en försäkringskassa finns en eller flera socialförsäkringsnämnder, vars uppgift är att pröva ärenden som är av stor ekonomisk betydelse för den enskilde och som har betydande inslag av skälighetsbedömning. Exempel på sådana ärenden är prövning av rätt till förtidspension, handikappersättning, Vårdbidrag och ersättning vid arbetsskada samt vissa omprövningsbeslut. Socialförsäkringsnämndema ersatte år 1987 de tidigare pensionsdelegationema och försäkringsnämndema. Avsikten med denna förändring var att stärka förtroendemannainflytandet vid försäkringskassoma. En socialförsäkringsnämnd består av sju ledamöter. Regeringen utser ordföranden, RFV utser tre ledamöter efter förslag av arbetsmarknadens parter och tre ledamöter väljs av landstingsfull-

mäktige i Göteborg och på Gotland av kommunfullmäktige; i

Malmöhus läns försäkringskassa utses två ledamöter av Malmö kommunfullmäktige och en ledamot av Malmöhus landstingsfullmäktige. RFV har enligt förordningen 1988:1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket till uppgift att

svara för den centrala ledningen och för tillsynen av försäkrings-

kassomas verksamhet, verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas lik- formigt och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att minska behovet av långa sjukskrivningar och förtidspensioneringar, meddela de föreskrifter enligt givna bemyndiganden och de allmänna råd som fordras för tillämpning av lagstiftningen och för säkerställande av en effektiv resursanvändning och administration, se till att allmänheten får en tillfredsställande service och information om trygghetsanordningama, ansvara centralt för informations- och utbildningsverksamheten området, vidta de åtgärder som behövs för förvaltningen av RFV:s fonder, -

Bilaga 1 161

följa utvecklingen de olika grenarna inom trygghetssystemet - av

och utvärdera trygghetsanordningamas effekter för individ och

samhälle, för officiell statistik enligt förordningen 1992: 1668 om - ansvara den officiella statistiken.

RFV leds generaldirektör tillsammans med en styrelse om

av en

nio ledamöter, generaldirektören inräknad. Utöver vad som anges i

13 § verksförordningen 1987:1100 skall styrelsen, enligt instruktionen, besluta i frågor om

framställningar till regeringen vad gäller författningsfrågor av

större vikt, överlämnande till regeringen utvärderingsrapporter och - av liknande redovisningar som avser utveckling och behovet av åtgärder inom administrationen, tillsättning tjänst hos allmänna försäkringskassor när det - av ankommer på verket. RFV är organiserat i sju avdelningar:

planeringsavdelningen med ekonomifunktion,

försäkringsavdelning I läkemedelsfrågor och vårdersättning, -

försäkringsavdelning bidrag, pensioner, rehabilitering,

-

sjukförsäkring, utvärderingsavdelningen,

-

juridiska avdelningen,

- ADB-avdelningen, verksadministrativa avdelningen infonnation, kontorsservice, personal.

Försäkringskasseförbundet FKF är försäkringskassomas intresse-,

service-, och arbetsgivarorganisation. FKF arbetar bl.a. med

socialpolitisk bevakning, administrativ utveckling för försäkrings-

kassomas verksamhet, information om socialförsäkringen, remiss-

och utredningsverksamhet inom socialförsäkringsomrâdet. FKF ger ut tidningen Social Försäkring och bedriver förlagsverksamhet. På uppdrag av försäkringskassoma är FKF central arbetsgivarorganisa-

tion och arbetar därvid med förhandlingsverksamhet, löne- och

personalpolitik, arbetsmiljö och arbetsrätt. FKF håller kongress året

efter att ordinarie allmänna val till riksdagen ägt rum samt förbunds-

möten övriga år. Vid kongressen utses FKFzs styrelse. På kongressen och förbundsmötet behandlas budgetfrågor, försäkringskassomas avgifter till FKF och andra frågor gemensamt intresse för

av försäkringskassoma.

162 Bilaga 1

Hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning

Socialförsäkringsadministrationen utgör en modell som avviker från övrig statlig verksamhet med myndighetskaraktär. Detta har sitt ursprung i sjukkassomas framväxt som folkrörelse med en tydlig lokal förankring. Det var först senare som staten successivt tog ansvar för en allmän socialförsäkring samtidigt som verksamheten fick alltmer statlig karaktär. Ett samordnat ersättningssystem och en samlad statligt reglerad administration, som i allt väsentligt gäller fortfarande, etablerades år 1962 i och med att riksdagen antog lagen 1962:381 om allmän försäkring. Dessförinnan hade socialförsäkringen varit uppdelad på två separata grenar med å ena sidan sjukförsäkring framvuxen som en folkrörelse, å andra sidan pensionsförsäkring utvecklad efter statligt initiativ.

En generell förutsättning för att en rikstäckande organisation skall

fungera är att roll- och ansvarsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå är tydlig. I alla stora organisationer som består ett av centrum och med tyngdpunkt på den lokala nivån, behövs former och processer för att säkerställa att verksamhetens ändamål uppnås. Vad gäller socialförsäkringsadministrationen kräver olika uppgifter olika grad av central, regional eller lokal tyngdpunkt i administrationen. Rehabiliteringsarbetet är exempel på ett område som kan behöva en högre grad av lokalt handlingsutrymme än andra områden i socialförsäkringen. I början av år 1995 genomfördes inom Socialdepartementet en

förstudie kring socialförsäkringens administration och lednings-

former. Bakgrunden var bl.a. att det under tid förekommit senare

skilda uppfattningar om rollfördelningen inom socialförsäkrings-

administrationen. Ur förstudien och ett efterföljande seminarium

med representanter för socialförsäkringsadministrationen utkristalliserades huvudsakligen två frågeställningar. Den första gäller den formella roll- och ansvarsfördelningen mellan socialförsäkringsadministrationens olika delar. Den andra frågan, delvis

sammanhängande med den första, rör former och processer för hur de olika nivåerna i administrationen samverkar med varandra i den löpande verksamheten. Ett exempel på oklarhet i roll- och ansvarsfördelning som noterades i förstudien är försäkringskassedirektörens dubbla ansvar

gentemot RFV som utser direktören respektive försäkringskassans

styrelse. Om en motsättning skulle uppstå mellan dessa hamnar direktören i en lojalitetskonflikt, vilket i sin tur kan hämma en effektiv ledning av verksamheten.

Bilaga 1 163

Det finns således skäl att i en översyn undersöka hur roll- och

ansvarsfördelningen mellan de olika organisatoriska enheterna inom socialförsäkringsadministrationen kan göras tydligare. Den lokala förankring finns i den nuvarande organisationen ger fördelar i

som form möjligheter till ett flexibelt utnyttjande av resurser och av kompetens i form bl.a. regional och lokal samverkan med av

myndigheter från andra sektorer. Det finns samtidigt stort behov av

central samordning för att socialförsäkringen skall kunna administ-

på ett likformigt och rättvist sätt i landet. Översynen bör därför

reras inriktas undersökning hur en säkerställd likformighet i en av

handläggningen den allmänna försäkringen samt en väl fungeran-

av de uppföljning och utvärdering verksamheten kan förenas i en av

organisationslösning med den regionala och lokala förankring som präglar dagens organisation.

Beträffande former för nivåemas samverkan inom socialförsäk-

ringsadministrationen har detta i långa stycken bedrivits som om verksamheten enhetlig. Detta har avspeglats inte minst på den

vore centrala nivåns funktionsinriktade organisering av socialförsäkringsadministrationen. Förstudien har visat på en utveckling mot en mer decentraliserad organisation och på ett behov en fortsatt sådan av utveckling. Formema för en väl fungerande styrning i en decentra-

liserad organisation behöver utvecklas ytterligare oavsett hur den

formella roll- och ansvarsfördelningen kommer att förändras. Kraven sådan utveckling har förstärkts i och med försäken

ringskassomas ansvar för rehabilitering.

Enligt Socialdepartementets förstudie finns det skäl att eftersträva

individualisering RFV:s ledningsinsatser gentemot försäk-

en av

ringskassoma. Försäkringskassoma verkar inom olika regioner under skilda förutsättningar samtidigt verkets insatser bör

som

prioriteras så att resultatet av socialförsäkringsadministrationens verksamhet vad avser regeltillämpning blir likformig i landet. Detta

skulle underlättas individualiserad relation mellan RFV och av en

varje försäkringskassa. En sådan relation skulle samtidigt förbättra möjligheterna att tillvarata och sprida lokalt utvecklade förbättringar i organiseringen av verksamheten till andra delar av socialförsäkringsadministrationen.

164 Bilaga 1

Uppdraget

Utredningsuppdraget består två delar av den formella roll- och ansvarsfördelningen inom socialförsäk- ringsadministrationen, formerna för hur de olika delarna inom socialförsäkrings- administrationen skall samverka med varandra.

Den formella roll- och ansvarsfördelningen

Utredaren skall kartlägga RFV:s och försäkringskassornas hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning. Utredaren skall även belysa kassastyrelsernas roll och ansvar. Vidare skall utredaren analysera på vilket sätt den nuvarande organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen inklusive försäkringskassornas särskilda ställning innebär begränsningar av och skapar möjligheter för verksamheten. Utredaren skall vidare beskriva och analysera försäkringskassomas samverkan inom ramen för FKF och de olika uppgifter som FKF utför för försäkringskassomas räkning såsom intresse-, service- och arbetsgivarorganisation. På grundval av denna analys skall utredaren lämna förslag till förändringar som tydliggör försäkringskassans organisatoriska ställning samt den roll RFV som central myndighet skall inta i förhållande till försäkringskassan. I denna del skall särskilt anges funktioner av sådan betydelse för styrning och uppföljning av socialförsäkringen att de bör fullgöras av den centrala förvaltningsmyndigheten. För- och nackdelar med att uppgifter av genomförande- och servicekaraktär lämnas till kassoma separat eller i samverkan skall belysas. Utredarens förslag till förändrad roll- och ansvarsfördelning för socialförsäkringsadministrationen kan komma att förändra förutsättningarna för FKF:s verksamhet. Utredaren skall i detta sammanhang belysa behovet av reglering och så bedöms om nödvändigt lämna förslag. Utgångspunkten för förslagen skall vara att en likfonnig, rättssäker och effektiv tillämpning förrnånsreglema inom socialförsäkringen av säkerställs samtidigt som fördelarna med ett lokalt och regionalt ansvarstagande för verksamhet, kompetens och resultat tas till vara. Frågor om uppföljning och utvärdering är av särskild vikt. Utredarens förslag skall vidare syfta till att precisera ansvaret hos olika enheter och nivåer inom organisationen och klargöra hur detta

Bilaga 1 165

ansvar skall kunna utkrävas. Vid utformningen av sitt förslag bör utredaren beakta de förslag till reformering organisation och av styrning den statliga förvaltningen som redovisas i departementsav

promemorian ELMA Åtgärder för att stärka resultatstymingen

-

Ds 1995:6. Utredaren bör i sitt arbete hålla kontakt med Sjuk- och

arbetsskadekommittén S 1993:07 och Kommissionen om den

statliga förvaltningens uppgifter och organisation Fis 1995: 13.

Utredaren skall vidare beakta kraven på besparingar inom administrationen. Den föreslagna organisationens förmåga till anpassning och rationalisering bör därvid tillmätas stor betydelse. I denna del av utredningsuppdraget ingår att beakta hur organisatiopåverkas de möjligheter och begränsningar som följer av nen av utnyttjandet av ADB-teknik som hjälpmedel i verksamheten. Centralt i detta sammanhang är hur den pågående utvecklingen av ADB-teknik skall kunna tas till vara på bästa sätt. Utredaren skall vidare i enlighet med riksdagens tillkännagivande bet. 1994/95:SfIJ7, rskr. 1994/95:118 överväga och föreslå de krav som bör ställas på lokalkontorsnätet, vilket inflytande den regionala nivån skall ha på nätets utformning samt den styrande roll den centrala nivån skall ha. I övervägandena under denna punkt bör tillgängligheten och kvaliteten på service ges stor vikt vid sidan av mer geografiska hänsyn.

individualiserad relation mellan försäkringskassorna och En mer RFV

Uppgiften för utredaren i denna del är att mot bakgrund av den kartläggning gjorts i utredningsuppdragets första del och analys som utveckla former för samverkan mellan RFV och försäkringskassor-

na. Detta har en koppling till den generella fömyelsen av styrningen

offentliga verksamheter enligt vad som redovisats bl.a. i av

departementspromemorioma En Social Försäkring Ds 1994:81 och ELMA Åtgärder för att stärka resultatstymingen Ds 1995:6.

- Utredningsarbetet i denna del bör beakta behovet av en individualiserad relation mellan verket och försäkringskassoma. I förstudien har detta beskrivits i termer av beställare och utförare med den centrala nivån som beställare och de regionala och lokala nivåerna som utförare, något som kan vara en av flera tänkbara utgångspunkter. Utredaren skall arbeta fram former för hur en

166 Bilaga 1

individualiserad relation mellan försäkringskassoma och RFV skall

kunna utvecklas. En mer individualiserad relation mellan RFV och försäkringskassoma kan förväntas ställa krav på förändringar verksamheten av såväl central som på regional och lokal nivå i socialforsäkringsadministrationen. Utredaren bör redovisa dessa krav.

Arbetets uppläggning och tidplan Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50 och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994: 124. Utredningsuppdraget vad den första delen skall avslutat avser vara senast den l december 1995 samt i sin helhet den 1 april 1996.

Socialdepartementet

Bilaga 2 167

från Verksamhetens

Fallbeskrivningar

processer

I denna bilaga Riksförsäkringsverket och försäkringskassan i ger

Östergötland fyra exempel verksamhetsprocesser i socialförsäk-

ringsadministrationen. Riksförsäkringsverket skall genomföra de förändringar som statsmakterna beslutar och även själv vidta de åtgärder som fordras om ökad effektivitet. Åtminstone två kan för att åstadkomma processer tydligt urskiljas används för att åstadkomma förändringar i som verksamheten. Dels gäller det genomförande av regeländringar som det förändringar administrabeslutats av statsmakterna. Dels gäller tiva eller andra inom ramen för egen behörighet. Dessa processer återges i det följande. Därefter redovisas exempel handläggningsenskilda ärenden inom försäkrings- och bidragssysteprocesser av Exemplen belyser hur såväl ett högt automatiserat ärendeslag men. barnbidrag ett ärende fordrar omfattande manuella som som

insatser rehabiliteringssamordning administreras.

Det faller inom försäkringskassans ansvarsområde, senare, som

beskrivs utifrån de som försäkringskassan i Östergötland

processer indentifierat och återges i fallbeskrivningen " Lisa Larsson ett långt sjukfall". Exemplen är beskrivna i syfte att översiktlig bild av hur ge en hantering olika ärendeslag kan ut. Det bör framhållas att av se

exemplet från Östergötland inte är avsett att ge någon för alla

försäkringskassor giltig beskrivning utan är just denna försäk-

ringskassas sätt att beskriva processen.

168 Bilaga 2

Fall Processen att genomföra en regelförandring

som beslutats av statsmakterna

|-._:u E 0.:... C m

E

.

l . I I I I I I I I

u

M

: :

i E E

.

A u

:

H

m

Bilaga 2 169

Regeländringar kan initieras flera olika sätt. Det kan ske genom rent politiska initiativ, men också genom att administrationen via uppföljningar el.dyl. uppmärksammar behov av ändrade regler. Förutsättningen är emellertid att ett ställningstagande sker i regerings-

kansliet att en förändring skall ske eller övervägas.

Riksdags- E

beslut

E

Prop föreligger i I det rena fallet föreligger en proposition till riksdagen och ett riksdagsbeslut som underlag för administrationens förberedelsearbete inför en regeländring.

I realiteten föreligger numera inga sådana rena fall. Det vanliga

är i stället att det administrativa förberedelsearbetet sätts igång pa-

rallellt med regeringskansliets propositionsarbete och att förutsättningarrna växer fram i ett växelvis samspel. Politiska prioriteringar har krävt en snabb genomförandetid. Tempot i den politiska och därmed också i lagstiftningsarbetet, är i dag processen, så högt att detta ofta är helt nödvändigt av rent praktiska skäl. Alternativet skulle vara att genomförandetidpunkter fick skjutas framåt, något som oftast inte accepteras.

Ett annat skäl till att arbetsprocessen kommit att utvecklas detta

sätt är det starka sambandet mellan de administrativa frågorna och

lagstiftningsfrågorna. Väsentliga inslag i det administrativa förberedelsearbetet rör t.ex. utvecklingen av ADB-system som är oundgängliga komponenter i den kommande tillämpningen. Utformningen av dessa är helt beroende av reglernas utformning, eftersom de skall stödja beslutsfattandet och i praktiken i flera fall älva svara för besluten. Bedömningen av behovet av ev. verkställighetsföreskrifter som RFV vanligen utfärdar efter delega- tion i lag liksom av allmänna råd till stöd för tillämpningen är givetvis också helt beroende lagreglemas utformning, och det av

arbetet skulle inte heller kunna påbörjas utan mycket nära och täta

kontakter mellan myndigheten och departementet.

170 Bilaga 2

I många fall där större eller mera komplexa förändringar aktuali-

Arbets

grupp bildas seras inrättas särskilda arbetsgrupper eller projekt med företrä-

dare från olika professioner för att driva genomförandearbetet.

I

Hänvändelseom u

ev. användarrepr. CK/LK

Praktiskt taget undantagslöst deltar personal från kassorna

i ge-

nomförandearbete av regelförändringar de inte endast

om avser

mycket begränsade lagtekniska förändringar eller andra mindre frågor. Verket vänder sig med sin förfrågan underhand till den

aktuella kassan.

Aktuella förändringar förbereds

Planering Beredning FlFFS, Allmännarad och bereds. Arbetet inleds givetvis

tidplan ADB,utbildning,

information, rn rn med en ordentlig analys av vilka

frågor som behöver åtgärdas och

A

en noggrann planering. I huvudsak

avser beredningsarbetet följande

punkter:

- Verksarnhetsanalys.

° Konstruktion av ADB-stöd.

ggåedrrriägdsinformatiOn/Å

- Utfornmingav verkställig-

hetsföreskrifter RFFS.

° Utformning av allmänna råd för tillämpning och administration.

- Utarbetande av personalinforrnation och utbildningsmaterial..

- Utarbetande av informations- och pressmaterial. Genomföran-

de av ev. kampanjer.

Som framgått under l kan förutsättningarna

ovan som ges av

statsmakterna eller mindre givna. Detta påverkar givet-

vara mer

vis vad som sker i beredningsfasen. Det är sålunda inte ovanligt

att verket är departementet behj älpligt när det gäller utarbetande

av propositionstext, ekonomiska kalkyler m.m.

I beredningsfasen sker arbetet inom för arbetsgruppens

ramen

uppdrag när sådan är utsedd, i linjen. Användarre-

grupp annars presentanter från central och/eller lokalkontor eller från annan

kassan inlånad personal el. dyl. deltar i arbetet för att tillföra den

Bilaga 2 171

kompetens och de erfarenheter finns utifrån kassaverksam-

som

heten. Erfarenhetsutbyte med kassanivån sker genom olika kana-

ler i genomförandefasen, dels kanaliserat genom användarrepre-

sentantens den inlånade personalens kompetens och erfarenhe-

ter, dels verkets konferensverksamhet och dels också ofta genom

genom olika underhandskontakter och -avstämningan

Parallellt med beredningsarbetet inom verket förbereder kassorna

mottagandet av regelförändringen genom att göra erforderlig planering, bl.a. avseende personalförändringar.

Samråd de till varje avdelning knutna samrådsgrupperna

Samråds-u genom

gruppüñ " sker vid uppstarten ett genomförandearbete information,

av som

för avstämning planering och konsekvensbedörrmingar m.m.

av

Genom samrådsgrupperna fullgör verket också så långt möjligt sina MBL-förpliktelser gentemot de fackliga organisationerna för

kassorna och verket. Samrådsgruppernas sammanträden protokoll-

förs.

Information och diskussion i samrådsgrupperna eller flera

- en

gånger sker också under beredningsfasens gång i frågor av vikt

-

inte är av rent lagteknisk art.

som

Sedan beredningen är klar sker en omfattande förankringsprocess. Väsentligt här är först det samråd kring slutliga förslag som sker i

samrådsgrupper med kassadirektörer och fackliga företrädare.

Större förändringar tas ofta upp i flera samrådsgrupper, vilket inne-

bär att relativt många direktörer får direkt möjlighet att redo-

en Samråds- de under-

gñpñer visa sina ståndpunkter och påverka besluten. Genom

handskontakter direktörerna ofta har ges i praktiken möjlig-

som l

het för flera att lämna sina synpunkter.

I frågor strategisk betydelse tillkommer utöver denna behand-

av

ling också att verket regelmässigt tar sådana frågor för infor-

upp

mation och diskussion i ledningskonferensen ett forum där verks-

-

ledningen och hela verkets direktion möter samtliga kassa-

direktörer, förbundsdirektören och företrädare för de fackliga or-

ganisationerna.

172 Bilaga 2

Sam- När det gäller frågor där beslut fattas generaldirektören eller

av arbets-

kommitté styrelsen anmäls

vanligen frågan i samarbetskommittén mellan Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet. I kommit-

tén sitter företrädare för verkets och förbundets ledning, bl.a.

förbudets ordförande, vice ordförande, förbundsdirektören och ett antal kassadirektörer efter beslut förbundet. Verket företräds av av

generaldirektören, överdirektören och ett antal avdelningschefer.

Här föredrar verket sina förslag, synpunkter influtit vid

ev. som

behandlingen i samrådsgruppema. I frågor som tas i

upp samar-

betskommittén formulerar verket sitt slutliga beslutsförslag i kom-

mittén, vars sammanträden protokollförs.

Beslut fattas av Riksförsäkringsverket. Beslut behövs är gi-

som Beslut

vetvis av en mängd olika slag. Beslut föreskrifter fattas i

om ver-

kets styrelse. Beslut om allmänna råd fattas ansvarig avdel-

av

ningschef efter diskussion i styrelsen. Ändringar i ADB-system

och gemensamma handläggningsrutiner och andra åtgärder ad-

av

ministrativ art, t ex utbildningar, infonnationsinsatser etc, fattas

på avdelnings- och enhetsnivå. Frågor av viktig principiell bety-

delse eller får större konsekvenser annat sätt beslutas som av

generaldirektören. I frågor där enhets- eller avdelningschef beslutar sker det i praktiken i sarnrådsgruppen. I frågor där generaldi-

rektören beslutar sker det i praktiken i samarbetskommittén. När

verksstyrelsen beslutar sker det efter föredragning varvid den lös-

ning som angivits i samarbetskommittén är verkets förslag. Ev.

synpunkter från samarbetskommittén och samrådsgrupper redo-

visas för styrelsen inför dess beslut.

Sedan beslut fattats kan det aktuellt med information till vara press Information

till och och allmänhet. Detta är givetvis avhängigt när i tiden, i förhål-

press allmänhet

lande till regeländringens genomförandetid, besluten fattas och vad

de avser. Som angivits under är det i dag vanligt att

ovan p

statsmaktemas beredning av lagstiftningsärenden och det admi-

nistrativa förberedelsearbetet sker parallellt. I sådana fall kan det

aktuellt med pressreleaser, presskonferenser, el.dyl. Även in-

vara

formation till allmänheten nyheter etc går ut. Det kan gälla

om

annonser i pressen, information i TV:s Anslagstavlan el.dyl. Bro-

schyrmaterial m.m. till allmänheten direkt eller via försäkrings-

Bilaga 2 173

kassornas lokalkontor tillhör det material som tagits fram i beredningsprocessen och nu distribueras.

Broschyrrnaterial, ev. blanketter m.m. fastställs av Riksförsäkrings- FKF förlag verket och trycks vanligen upp hos Försäkringskasseförbundets förlag. Via förlaget sker distribution till försäkringskassorna av sådant tryckt material. Det förekommer att verket anlitar också andra förlags- och tryckeritj änster.

Verkställighet av andra direkta genomförandeåtgärder

sker också. Det gäller driftstart ADB-system, nu av m.m

99mm- el° och andra direkta genomförandeåtgärder.

"min Det gäller ockå personalinfonnation, genomförande av

Tb"°" personalutbildning, m.m. Utbildning sker i steg, så sätt att verket utbildar utbildare resp kassa som i Personalsin tur utbildar aktuell personal. information V

Steg2 a

utbildn.

Regelförändringen träder i kraft.

Uppföljning av att genomförandet, rutiner, m.m. fungerar av- UPP - följning sett sätt sker, såväl den enskilda kassan vid Verket. Rikssom försäkringsverkets inriktning är att genomförda regeländringar skall ha följts upp i dessa avseenden inom sex månader från ikraftträ- _ dandet. Uppföljningarna planeras i verket inom ramen för ett särskilt uppföljningsprogram, men genomförs av ansvariga avdelningar.

174 Bilaga 2

Fall 2: Processen att genomföra

en förändring som

kan ske inom ramen för administrationens

eget ansvar

I I I E M. m a c c m I I .I | I | I á I I | I I I I I

M M

M M

M M

. M M

m

a .

m I u

M

u

I

I n

I I m I o I I A I

u I

I M I

,. 4- |-...m E

I 0.: c cn | I

T

r

O§m4om§m34mmm

#

Bilaga 2 175

Utgångspunkten är att vi har en tillämpning i drift, dvs kontinu-

erlig verksamhet inom det aktuella försäkringsområdet med allt

vad därtill hör av pågående administrativa handlägg-

processer,

ning vid kassan, utbetalningar, etc.

Impulser som indikerar behov av förändringar kommer på mängd olika sätt. Exempel är via

en

uppföljningar som görs regionalt eller nationellt,

via kontroller eller revision el.dyl. Andra

exem- O

M pel är impulser från omvärlden. Det kan t.ex. gälla

V områden

att regeländrin gar skett inom andra som

A

R H medför behov av förändringar hos Det kan

Uppfoli- oss. L ning också

gälla att omvärldsförväntningarna föränd-

g

A och tvingar fram förändrad inriktning, pri-

ras nya

I oriteringar, el.dyl. Exempel här kan vara volym-

M _

P ökningar som kan påverkas av oss tvingar fram

U : LJpptöIj-n behov av omprioriteringar, att rationaliseringar el-

L ning ler andra administrativa

S rutinförändringar behö-

E

E Kontroll-

ver genomföras, att revisioner eller andra uppfölj-

revision R

Förslag m m ningar visat kvalitetsbrister, - att kompetensen

behöver utvecklas på något område el. dyl.

-

Behovav

Diskussion a åtgärder

om åtgärder identifieras

A

Processen inleds med diskussioner och analyser innan behovet

av

åtgärder kan läggas fast. Dessa diskussioner sker initialt inom Riks-

försäkringsverkets organisation.

Samráds- n

"§@WW_""__

Om frågan inte gäller endast smärre ändringar ges information i san1rådsgrupper om verkets analys av situationen och de åtgär-

Bilaga 2

der verket anser bör vidtas. Diskussioner sker med inriktning att

nå konsensus.

Att åstadkomma detta kan ofta tidsödande vi-

vara en process se

dare beträffande detta under 6 nedan. Det kan ofta behövas flera

träffar i olika samrådsgrupper och om frågan har strategisk vikt

-

i ledningskonferensen där verkets ledning och direktion och

-

kassomas direktörer, förbundsdirektören och de fackliga organi-

sationerna möts. Med hänsyn till att sarnrådsgrupperna av praktiska skäl sammanträder endast gång månad, och att flera

ca en per

samrådsgrupper ibland kan vara involverade, kan denna process

dra ut flera månader i tiden.

Ev. arbets-u

QVUPP

Sedan insatsbehoven nåtts bedöms hur förändringsar-

samsyn om Hänvändelse

om ev. anv.- betet skall organiseras. Ev arbetsgrupp eller projekt tillsätts och

repr. CK/LK

användarrepresentanter eller inlåningar från central- och/eller

lokalkontor förstärker arbetsgruppen.

Bilaga 2 177

Beredning, samråd, beslut och genomförande

Ev. infor- Zv mation Beslut

Samarbetskommitté

Beredning Såå/mg

Genom- " förande

Samráds- Samrådsgrupper grupper

Genomförande

inihrñåaâgns U d h d - FK-

ledning Persma" information

Processen i dessa delar är identisk med motsvarande processdelar

i processen regelförändring se fall 7 14 ovan.

-

En skillnad finns dock i att den nu aktuella processen mycket ofta

är mera tungrodd och i motsvarande mån mera arbetskrävande

-

och tidsödande än regelförändringsprocessen. Den utgår

senare

från statsmaktsbeslut och har given deadline. Den aktuella

en nu

förändringsprocessen saknar detta och kan i praktiken alltså bara

drivas till resultat i den mån samsyn kan nås. Detta tvingar fram

förhandlingar och kompromisser som ibland kan medföra ett för-

senat och uttunnat resultat.

178 Bilaga 2

Ett resultat av detta kan bli att verket i stället för att självt besluta

om en för-ändring, vilket alltså skulle ligga inom ramen för ver-

kets formella befogenheter, måste anmäla frågan för regeringen

med hemställan att få ett regeringsuppdrag att genomföra föränd-

ringen eller föreslå regelförändring leder till resul-

en som samma

tat. Detta leder i realiteten till dubblering arbetet, eftersom

en av

det till den nu redovisade processen så långt den dittills kommit

-

skall läggas regelförändringsprocessens alla faser så de be-

- som

skrivits i föregående avsnitt. Till detta kommer också

processen

regeringsnivå att bedöma och genomföra de åtgärder som ver-

ket har hemställt om.

Bilaga 2 179

Fall 3: Processen att handlägga ett allmänt

barnbidrag

För hanteringen av allmänt barnbidrag gäller att det i allmänhet

betalas ut automatiskt utan att någon anmälan eller ansökan behö-

ver göras. Processen är i nonnalfallet helt automatiserad och in-

leds med avisering från folkbokföringen. Särskilt besluts-

en

meddelande sänds inte ut utan utbetalningen fungerar som beslut.

I flödesschemat nedan beskrivs denna process.

i

E CE V U IE XI O C E X :nu Q o u.

wx°: wo0.u._o..wmx..._coar:

180 Bilaga 2

Vid ett barns födelse aviseras detta till Riksskatteverkets RSV folkbokföringsregister. Via veckovisa aviseringsrutiner uppdateras Riksförsäkringsverkets RFV register med personuppgifter och

vårdnadshavare. Aviseringen sker på ADB-media från RSV till

RFV:s centraldator i Sundsvall.

Genom automatiska rutiner i datasystemet levereras, o m måna-

den efter barnets födelse, månatliga utbetalningar till vårdnads-

havaren. Utbetalningarna stoppas, likaledes genom automatiska rutiner i systemet, när rätten till barnbidrag upphör, vanligen kvartalet efter det att barnet fyllt 16 år eller slutat grundskolan. Den absoluta majoriteten barnbidragsärendena hanteras som ovan av beskrivits. Denna hantering sker fullt ut av RFV.

För att exemplifiera det fåtal ärenden som kräver hantering av ett av försäkringskassans lokalkontor, antas att en utbetalningsanvisning kommer i retur. Returneringen sker till Posten som i sin tur manuellt aviserar berört lokalkontor. En bidragshandläggare lokalkontoret utreder anledningen till att utbetalningen har och finner vårdnadshavaren är berättigad till bi-

returnerats att a draget eller b vårdnadshavaren är inte berättigad. I fallet a skickas

utbetalningshandlin eller dublett ut varefter hanteringen fortgen en

löper tidigare. I fallet b kommunicerar handläggaren vård-

som nadshavaren om avsikten att dra in bidraget. Beslutsmeddelande indragning sänds till vårdnadshavaren och handläggaren reom gistrerar en spärrtransaktion i ADB-systemet varigenom utbetalningarna stoppas.

Bilaga 2 181

Fall 4: Lisa Larsson ett långt sjukfall

-

Lisa Larsson, är 37 år gammal, ensamstående och sammanbor med två minderåriga bam. Lisa arbetar som kontorist sedan 10 år vid ett företag inom tillverkningsindustrin. Hon har under senare år haft besvär med nacke och axlar. För fyra veckor sedan blev Lisa helt sjukskriven för sina besvär.

Lokalkontoret som svarar för handläggningen

Lisa Larsson är inskriven hos försäkringskassan i X-stad. Försäkringskassans lokalkontor svarar for service gentemot 47.000 invånare och har 50 anställda vilket motsvarar 40,5 årsarbetare. Inom kontoret arbetar olika team med inriktning mot ersättning till barnfamiljer, uträkning och expediering av pensioner, ersättning till sjuka samt rehabiliteringssamordning. För de två sistnämnda

uppgifterna 23 handläggare varav 12 uteslutande med

svarar rehabiliteringssamordning. Fallbeskrivningen har sin utgångspunkt i de processer som identifierats vid försäkringskassan. Med utgångspunkt från kämi kassans verksamhet beskrivs aktiviteter inom varje processema delprocess. För processen ekonomisk trygghet finns delprocessema

registrering utredning/bedömning uträkning expediering. För

- - - -

rehabiliteringssamordning finns delprocessema

processen -

registrering utredning-samverkan/samordning/upphandling.

-

Bilaga 2

Ekonomisk trygghet/ sjukpenning

Utredning/bedömning

7. Medbedömning

Annan utredning

l i

Sittrond

Vid en s.k. "sittrond" bedöms Lisas ärende av ett bedömningsteam.

I teamet ingår forsäkringsläkare, handläggare för sjukfall och rehabiliteringssamordnare. Vid sittronden görs en fördjupad bedömning av sjukpenningrätten och behovet av rehabiliteringsåtgärder bedöms. Om det medicinska underlaget är otillräckligt eller om ytterligare utredning krävs kan s.k. medbedömning

av annan

läkare eller utredning med annan vårdgivare bli nödvändig. I Lisas

fall är sjukpenningrätten styrkt och ärendet bedöms ett som rehabiliteringsärende. Detta innebär rehabiliteringssamordatt en

nare övertar ärendet bortsett från utanordning av ersättning

-

sjukpenning. Ärendet övergår till rehabiliteringssamord-

processen

ning. Ersättningsfrågoma handläggs av sjulçfallsteamet och uppgifterna inom rehabiliteringssamordningen av rehabiliteringsteamen/samordnarna. Under ärendets gång bedöms sjukpenningrätten fortlöpande d.v.s. om arbetsförmågenedsättningen är medicinskt

styrkt.

Bilaga 2 183

Rehabiliteringssamordning Utredning

-

Komplettering

Ärendet kompletteras med uppgifter som redan finns tillgängliga

kassan tidigare sjukfall, utredningsakt, databilder t ex m.m. Lisa kontaktas för ett första samtal möjligheter och hinder för - om återgång i arbete. Vid detta samtal läggs stor vikt vid att in-

formera försäkringen, motivera och aktivera Lisa att själv om delta i rehabiliteringsprocessen då hennes aktiva medverkan är

avgörande betydelse. av

Kornplnttarlng g l : Yrka.. f Inupoktlonon Z ...i

Arbetsgivaren AG kontaktas då kassan efter diskussion med -

Lisa konstaterat att en rehabiliteringsutredning är behövlig. Kassan påminner arbetsgivaren om rehabiliteringsutredningen

som inte inkommit.

Kassan kontaktar arbetsgivaren for kompletteringar

- Lisa kontaktas för att informeras om vad som framgår av -

rehabiliteringsutredningen. Ett flerpartssamtal initieras.

ANM. Ca 35 % rehabiliteringsutredningama kommer till

av kassan bå 1994/95 och utredningarna brister ofta i kvalitet. Arbets-

givama har enligt arbetsmiljölagen att avsätta resurser för ansvar

184 Bilaga 2

och organisera rehabiliteringsinsatsema inom företaget. Finns det

uppenbara brister bör kassan kontakta yrkesinspektionen.

Rehabiliteringssamordning samverkan

-

lerpnrtIArnt Econxpkt LAk.

. B,.1. P

Lisa har nu varit sjukskriven i fyra månader. Lisa, arbetsgivaren -

och rehabiliteringssamordnaren träffas för att inventera möjlig-

heterna till återgång i arbetet och bestämmer att Lisa, det inte om möter några hinder från behandlande läkare, påbörjar arbets-

träning med förändrade arbetsuppgifter på sin arbetsplats.

Rehabiliteringssamordnaren tar kontakt med den behandlande -

läkaren för att kontrollera att det inte föreligger några medicinska hinder for arbetsträning.

Kassan beslutar att planerad arbetsträning kan påbörjas och in- formerar Lisa och arbetsgivaren detta. om

Bilaga 2 185

Rehabiliteringssamverkan utredning

-

Annan l ersllttn ing E

Rehabilteringsplan Beslut ehnb.kort Ansökan

Tillsammans med Lisa upprättas rehabiliteringsplan och Lisa en ansöker rehabiliteringsersättning. om

Beslut rehabiliteringsersättning. Beslutsbrev sänds till

- tas om Lisa och kopia brevet för kännedom till arbetsgivaren. en av Rehabiliteringskort läggs och skall gälla fortsatt utbetalupp som -

ningsunderlag Kortet överlämnas för utanordning av rehabiliteringsersättning

och övergår därmed till processen "Ekonomisk trygghet".

Uppföljning xooclrfåLisa

Efter ytterligare två månader följer rehabiliteringssamordnaren

med Lisa hur arbetsträningen fungerar. Det framkommer då upp att det inte fungerar så bra och man kommer överens om att

avbryta träningen.

186 Bilaga 2

Samordnaren tar kontakt inom kassan för att avbryta utbetal- -

ningen av rehabiliteringsersättningen och att sjukpenning åter

skall utges.

Rehabiliteringssamordnaren tar kontakt med Lisa och arbets-

givaren för att initiera nytt flerpartssamtal.

Rehabiliteringssamordning samverkan

-

Flerpnnssnmtal

Nytt ñerpartssamtal mellan Lisa, arbetsgivaren och rehabiliteringssamordnaren för att diskutera hur kan gå man

vidare. Rehabiliteringsplanen revideras och bestämmer

man en ny arbetsträning med annan inriktning.

Bilaga 2 187

Rehabiliteringssamordning - utredning

3 Beslut H Rehnlxkort

Lisa gör ansökan rehabiliteringsersättning och kassan om beslutar. Lisa får beslutsbrev och kopia sänds till arbetsgivaren. Rehabiliteringskort läggs underlag för utbetalning. - upp som Rehabiliteringskortet överlämnas för utbetalning. -

F

i

UPPfÖUDiDB Kontakt Lisa Kontakt AG

Efter månads arbetsträning följer kassan upp hur arbets- - en

träningen fungerar. Lisa har arbetstränat den planerade tiden men

inte att det fungerar bra och har blivit försämrad i dagsanser läget.

Kontakt med Lisa bedömer det omöjligt att återgå till

- som nu

arbete hos arbetsgivaren.

Kontakt med arbetsgivaren bedömer att alla möjligheter hos - som dem är uttömda och att några fortsatta arbetsförsök i dagsläget inte är aktuellt. Samordnaren tar kontakt inom kassan för att avbryta utbetal- -

ningen rehabiliteringsersättning och beslut om sjukpenning.

av

188 Bilaga 2

398573" 0311 Kontakt FL Kontakt Lina m3- Låknrull.

Kassan begär läkarutlâtande behandlande läkare underlag - av som för vidare ställningstagande i ärendet. När läkarutlåtandet inkommmer diskuteras ärendet med för- säkringsläkare FL som gör bedömningen att det finns en restarbetsfönnåga. Lisa kontaktas för information om vad framkommit i - som läkarutlåtandet och försäkringsläkarens bedömning och för diskussion om fortsatta åtgärder i anledning av detta. Man är överens om att ta kontakt med Arbetslivstjänser ALT för att ge dem i uppdrag att utreda Lisas möjligheter till annat arbete.

. .1 Annan crsnttn. I . .

Kontakt ATL Kontakt Lisa Rchgbjgon Avrop hos f ALT

Bilaga 2 189

Lisa har varit sjuk i 8 månader. Kassan tar kontakt med - nu Arbetslivstjänster för att initiera ärendet där.

Kontakt med Lisa tas för att revidera rehabiliteringsplanen. Lisa rehabiliteringsersättning. Kassan beslutar och skickar ansöker om

beslutsbrev.

Rehabiliteringskort läggs underlag för rehabiliteringsupp som ersättning.

Kortet överlämnas för utanordning av rehabiliteringsersättningar -

hos Arbetslivstjänster köp yrkesinriktad rehabilite-

avrop om av

ring.

áppftüjnins Elcrp|rtlInrnt | Uppf0Unlng

Ärendet följs med Arbetslivstjänster. upp -

Flerpartssamtal med Lisa, Arbetslivstjänster och rehabiliterings-

samordnaren för lägesrapport.

Förnyad uppföljning med Arbetslivstjänster. -

I t NY" lk°'- :Pension-provning E letande beglrl y, FTP ;

AL PlVI upprlttni

Redovisning Annat

190 Bilaga 2

Skriftlig redovisning från Arbetslivstjänster bedömer att - som Lisa är arbetsför till hälften i ett lämpligt kontorsarbete och dessutom meddelar att Lisa erbjudits ett sådant arbete. Ärendet är 12 månader gammalt. En nu bedömning av sjukpenningrätten görs tillsammans med försäkringsläkaren och då Lisa är arbetsofönnögen till hälften och nedsättningen av arbetsförmågan bedöms som varaktig kommer ärendet att underställas Socialförsäkringsnämnden för beslut halv om förtidspension. Inför sammanträdet infordras nytt läkarutlåtande, då mer än sex månader förflutit sedan det förra utfärdades, och PM upprättas som underlag för nämndens beslut.

ANM. Om Lisa skulle ha kunnat stå till arbetsmarknadens förfogande utan vidare insatser från försäkringskassan avslutas ärendet och ersättning upphör. Om ytterligare åtgärder varit nödvändiga för att Lisa skulle kunna stå till arbetsmarknadens förfogande, t.ex. omskolning eller kompletterande utbildning, skulle ärendet även fortsättningsvis handlagts av kassan under denna tid.

Processen "Ekonomisk trygghet/Förtidspension"

Processen Ekonomisk trygghet/förtidspension innehåller delprocessema registrering, utredning/bedömning, uträkning samt expediering. Registrering omfattar aktiviteter som upprättande ansökan, av läkarutlåtande med eventuell komplettering, information om bostadsstöd m.m. Utredning/bedömning omfattar bedömning av arbetsförmågan med försäkringsläkarkontakt, graden nedsättning arbetsförav av mågan, rehabilitering, uppgifter om fritidssysslor/aktiviteter och insamling av övrigt faktaunderlag som redan finns hos kassan. Uträkning i de fall manuell uträkning skall ske. I annat fall upprättande av underlag för maskinell bearbetning. Expediering a beslutskopior till den försäkrade, AMF/arbetsgivare m m. I Lisa Larssons fall kommer vi i delprocessen uträkning då prövningen av rätten till förtidspension initieras kassan AFL av 16:1 andra stycket och då beslut l/2 förtidspension har fattats om av Socialförsäkringsnämnden. I detta fall blir det en okomplicerad

Bilaga 2 191

handläggning vad gäller uträkning och expediering. Arbetet utförs i pensionsteamet.

Cenlraldllorn i Sundsvall /

Ugprnnn inmnt- Uppdatering/ E Expediering nlngsundcrlag ;nnunnjng

I : :Fran rehab.process: i Inkl beslut i SFN ;

Inmatningsunderlag upprättas. - Underlaget inrapporteras till det centrala datasystemet. - Beslutsmeddelande sänds till den föräkrade och beslutskopia till arbetsgivaren.

ANM. Om Lisa hade varit verksam i annat EU-land skulle uppgifter sänts till detta land och beslutet om pensionens storlek blivit provisoriskt i avvaktan besked om pensionsrätt från EU-landet.

Ekonomisk trygghet/bostadstillägg

För att bedöma rätten till bostadstillägg till pensionärer anmodades Lisa, i samband med att frågan om förtidspension aktualiserades, att inkomma med ansökan samtidigt som hon uppmanas att inkomma ansökan bostadsbidrag till barnfamiljer då hon för med ny om närvarande uppbär sådant.

192 Bilaga 2

E°mpl.t.rIn r-dn/b.d°m

Lisas ansökan om bostadstillägg inkommer post och registre- - per ras.

Då Lisas ansökan är bristfälligt ifylld behöver den kompletteras.

-

ANM. I ca 40 % av de ansökningar som inkommer per post måste

ansökningarna kompletteras. Ansökningsblanketten är komplex och

omfattar fyra A4-sidor. Den är avsedd för alla typer boende trots av att större delen av förmånstagama bor i hyreslägenhet.

Uppgifterna bedöms men då Lisa uppbär bostadsstöd till bam- -

familjer och förmånema skall samordnas, avvaktas nytt beslut

frånfamiljeteamet.

sf

uppun. mm.:- . .H-ndnggnkngu- . uppdnaring/ inmutninu B KP u n d I nlnglundcrlng : kontroll u o O Uunnn--nunnnnrnI|JI n..

Om ärendet skall uträknas maskinellt, vilket sker i huvuddelen - av

ärendena, upprättas inmatningsunderlag direkt som underlag för uppdatering. I huvudsak utgörs inmatningsunderlaget av uppgifter från ansökningsblanketten.

Bilaga 2 193

ANM. Ett modernare teknikstöd med möjlighet till "scanning" skulle rationalisera bort detta moment i handläggningen.

Vid manuell uträkning kontrolleras samtliga ärenden före uppdatering s k handläggningskontroll. Sådan kontroll kan även ske då handläggaren inte är tillräckligt rutinerad. Underlaget inrapporteras till centrala datasystemet. - Beslutsmeddelande utsänds. -

Bilaga 3 195

Statskontoret

Styr- och driftsformer inom offentlig

förvaltning

Innehållsförteckning

1 Inledning

2 Olika styr- och driftsformer

2.1 Mål- och resultatstyming 2.2 Beställar-utförare 2.3 Köp-sälj

2.4 Övriga modeller

3 Beställar-utförarmodellen inom landsting och kommuner

3.1 Inledning 3.2 Beställar-utförannodellen 3.3 Erfarenheter BUM inom landsting och kommuner av 3.3. l Landstingen 3.3.2 Kommunerna

4 Styr- och driftsformer inom statsförvaltningen

4.1 Bakgrund 4.2 Exempel styr- och driftsformer

Slutsatser

196 Bilaga 3

l Inledning

Som underlag för sina bedömningar och förslag behöver den sär-

skilde utredaren för Översyn av socialförsäkringsadministrationens organisationsstruktur ÖSA-utredningen bl.a. kunskap om olika

styr- och driftsformer för att ta ställning till hur en individualiserad relation mellan RFV och försäkringskassoma skulle kunna utformas.

Statskontoret har enligt ÖSA-utredningens direktiv 1995-1 1-15

haft i uppdrag att presentera ett antal modeller för styrning och drift, beskriva vad som kännetecknar dem samt ge exempel på var och hur dessa modeller fungerar idag. Modeller som nämnts i uppdraget till Statskontoret är köp-sälj, beställar-utförare och mål- och resultatstyming. Men även andra modeller kan vara aktuella. Efter analysen och i samråd med utredningen skall Statskontoret enligt direktiven beskriva hur en tillämpning av någon eller några modeller kan verka i socialförsäkringsadministrationen. Inom Statskontoret har arbetet utförts av Lennart Brege och Keneth Wising. I denna PM lämnas beskrivning aktuella en av modeller.

2 Olika och driftsformer

styr-

I uppdraget till Statskontoret nämns som framgått modeller som köp-sälj, beställar-utförare och mål- och resultatstyming. Men också andra modeller kan vara aktuella. Vi skall i detta avsnitt kortfattat

behandla angivna modeller. Fördjupade beskrivningar sker i

efterföljande avsnitt.

2.1 Mål- och

resultatstyming

Förändringen av den löpande ekonomiska styrningen i statsförvaltningen har kommit till uttryck i utvecklingen av mål- och re-

sultatstymingen samt i en ny budgetprocess med fördjupad prövning

av både verksamhet och transfereringar. Resultatstymingen innebär att myndigheterna inom givna ramar får välja vilka medel som skall användas för att nå önskade resultat

Bilaga 3 197

N och att det följs att avsedda mätbara resultat uppnås. Riksupp dagen och regeringen skall i mindre utsträckning detaljreglera och i stället styra mål, ekonomiska och krav på resultat. genom ramar Föreskrifter för tillämpningen resultatstyming finns i regeav ringens förordning SFS 1993: 134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. Enligt förordningen skall varje statlig myndighet dela sin verksamhet i verksamhetsgrenar, ange Verksamhetsmål med utgångspunkt i de övergripande mål som statsmakterna har beslutat om samt fastställa mätmetoder och resultatmått för att följa upp verksamheten och redovisa resultat. Med resultat vad myndigheten har presterat och mätbara avses effekter av prestationerna. Vi har inte ansett det erforderligt att här ytterligare redogöra för mål- och resultatstymingen inom statsförvaltningen. Här bör dock följande nämnas:

I betänkandet "ELMA. Åtgärder för att stärka resultatstymingen"

-

Ds 1995:6 redovisas förslag för att utveckla och stärka genom-

förandet resultatstyming statligt finansierad verksamhet. I av av ett särskilt avsnitt behandlas utgiftskontrollen i socialförsäkringarna. I ELMA-gruppens rapport behandlas också prestationsbudgete- ring ett sätt att utveckla resultatstymingen. Det framhålls att som det redan idag regelmässigt förekommer en prestationsinriktad budgetering på många områden i den meningen att uppskattningar volymer och kostnader för prestationerna används som av underlag i budgetprocessen. En annan typ av prestationsbudgetering är att regeringen myndigheten beställer viss kvantitet och av

kvalitet till ett visst pris.

2.2 Beställar-utförare

I den pågående fömyelsen den offentliga sektorn prövas olika av

vägar till ökad effektivitet och produktivitet. Man privatiserar eller

bolagiserar hela eller delar verksamhetsområden, anlitar entrepreav nörer utanför den organisationen, låter anställda bilda företag egna

eller kooperativ för att driva en verksamhet m.m. Det ligger i tiden

att söka lösningar och modeller är marknadsorienterade och som har inslag av konkurrens. som

198 Bilaga 3

En omdebatterad modell är den s.k. beställar-utförannodellen

BUM som tillämpas av flera kommuner och landsting. Det finns

åtskilliga alternativa tillämpningar av modellen som bygger på en

uppdelning av verksamheten i beställar- och utförarfunktioner. BUM

diskuteras framförallt utifrån två grundtankar. Den är att införa ena marknadsmekanismer att få in ett konkurrenstänkande i den genom verksamhet som bedrivs i egen regi. Den andra är att förvandla politikerrollen genom att de förtroendevalda blir enbart beställare. Många gånger sammanfaller dessa båda motiv. I avsnitt 3 redogör vi mera utförligt för BUM liksom för erfarenheter av modellen inom landsting och kommuner.

Inom statsförvaltningen finns det dock så vitt vi funnit inga

- tydliga exempel BUM enligt någon utvecklad fonn. Som vi mer närmare redogör för i avsnitt 4 förekommer det dock en rad olika beställar-utförarrelationer, köp- och säljrelationer liksom marknadsorienterade drifts- och organisationsformer.

2.3 Köp-sälj

Ett köp-säljförhållande föreligger när en part erhåller en tjänst eller

produkt från en annan fristående part och för detta erlägger en fastställd ersättning. Den part som är säljare agerar i allmänhet en marknad som är utsatt för viss intern eller extern konkurrens och där

man har en prissättning av tjänster eller varor. Den part är

som köpare kan på detta sätt välja mellan flera olika säljare. Köp-

säljförhållanden förekommer i många olika sammanhang. Vi ser det inte som meningsfullt att särskilja och beskriva köp-

sälj som en egen och fristående modell. Det är snarare så att köp-sälj är ett inslag i andra modeller och driftsformer. Köp-sälj är t.ex. ett

inslag i beställar-utförarmodellen. Men köp-säljrelationer förekommer naturligtvis utan

att man

tillämpar beställar-utförarmodell. Kommuner som tillämpar modellen uppger att man behåller en intern form av köp-sälj mellan förvaltning och resultatenheter. Som framgår av avsnitt 4 före-

kommer också en rad sådana och andra driftsformer inom stats-

förvaltningen. Ett tydligt exempel på ett köp-säljförhållande inom socialförsäk-

ringsadministrationen skall nämnas här. Försäkringskassoma gavs

1990, efter förslag i regeringens proposition insatser för aktiv

om

rehabilitering och Arbetslivsfondens verksamhet m.m. 1989/90:62,

Bilaga 3 199

ansvaret för att behov yrkesinriktad rehabilitering uppmärk-

av och adekvata åtgärder vidtas. Kassorna gavs bl.a. sammas att möjlighet att fungera köpare rehabiliteringstjänster och fick som av för detta ändamål särskilda medel. Detta har lett till att det uppstått marknad för rehabiliteringstjänster på vilken privata och ofen fentliga aktörer kan bjuda ut sina tjänster. Ett köp-säljförhållande kan också generellt anses föreligga t.ex. när i organisation inför interna priser för att höja kostman en nadsmedvetandet. Det kan handla att övergår från att om en resurs gratis till att bli prissatt för förbrukande enhet. Priserna skall vara en kända bland aktörerna och ha styrande effekt. Genom ett vara en ökat kostnadsmedvetande vill få till stånd ett resurssnålare man beteende.

2.4 Övriga modeller

Det finns utöver de styr- och organisationsmodeller som berört

flertal andra modeller. Här kan t.ex. nämnas kundvalsmodellen ett får bevis, värdecheck, rätten att utnyttja tjänst,

kunden ett en anbudstävlan egenregiverksamheten och entreprenörer tävlar om

bedriva viss verksamhet, bolagiseringar och privatiserätten att ringar. Vi har inte bedömt det intressant att i det här sammansom hanget närmare utveckla dessa "modeller". l olika sammanhang används kontrakt och avtal för att reglera ett Förhållande mellan parter. Det förekommer t.ex. vid tillämpningen BUM för att inom kommuner reglera uppgörelser mellan av beställamämnder och utförarenheter. Exempel kontrakt kan redovisas från försäken annan typ av

ringskassorna. Vi redovisar här ett exempel från Östergötland.

Under budgetåret 1994/95 genomfördes en organisatorisk föränd-

ring vid försäkringskassan i Östergötland. Länet delades i fyra

geografiska områden med ett antal lokalkontor inom varje. På så sätt skulle bl.a. resursanvändningen bli flexibel och mer resurser mer

kunde föras över till lokalkontoren. Vidare skulle ett processinriktat

arbetssätt underlättas.

Varje geografiskt område leds områdeschef som ansvarar

av en

för den lokala försäkringshandläggningen linjeansvaret. Mellan

direktören för försäkringskassan och respektive områdeschef har avtal träffats för de olika områdenas verksamhet och kontrakt

upprättats.

200 Bilaga 3

Direktören ställer genom kontraktet vissa angivna till resurser respektive områdes förfogande. I kontrakten kan tydliga resultatkrav

anges som kopplas till medelstilldelningen. Resultatredovisningen sker genom dialog mellan direktören och respektive Områdeschef

samt genom verksamhetsgranskning och särskilda uppföljningar.

Huvudprincipen är att kontraktet vad skall göras medan anger som det lokalt avgörs hur detta skall ske.

3 Beställar-utförarmodellen

inom

landsting och kommuner

Inledning

Den ekonomiska situationen för landsting och kommuner har gjort

det angeläget att göra effektiviseringar och produktivitetsförbätt-

ringar inom alla verksamhetsområden och finna besparingsmöjligheter. Under de senaste åren har statens styrning kommunerna alltav mer övergått från anslags- och regelstyming till generell mer målstyming. Inom kommuner och landsting ersätts de traditionella

formerna av anslags- och regelstyming affärsmässiga

av mera förhållanden mellan beställar- och utförarorgan, s.k. avtalsstyming

Lokal demokrati i utveckling, SOU 1993:90. Genom uppdel-

en ning i beställar- och utförarfunktion förväntas de förtroendeen en valda bli mer renodlade företrädare för medborgama/konsumentema medan de anställda eller utomstående står for produktionen. De som använder kommunernas service definieras kunder som eller konsumenter. Begrepp som kunder, producenter, ägare och be-

ställare ersätter begrepp förvaltning, förtroendemannaor-

som ganisation, brukare Den kommunala verksamheten får ökad m.m. en

affärsmässig prägel.

Bilaga 3 201

3.2 Beställar-utförarmodellen

Beställar-utförannodellen BUM är ett sätt att skilja på olika roller som huvudman för en verksamhet beställare och finansiär res- pektive som producent utförare och leverantör. Avsikten är att fâ en mer affärsmässig relation. Upphandling görs i konkurrens mellan olika anbudsgivare. Genom större inslag av konkurrens såväl intern som extern eftersträvar man effektivisering och kostnads- besparing. Idémässigt vilar BUM i huvudsak på tre grundpelare:

skapa affärsmässighet och konkurrens separera politik och produktion - - skapa en ny politikerroll

Beställar-utförarmodellen kan definieras enligt följande: Med beställar-utförarmodell att det inom förvaltningen avses

och/eller den politiska organisationen finns skilda enheter respek-

tive nämnder/styrelser för beställning/uppdragsgivande respektive

produkti0n/uppdragstagande.

Det finns ingen "beställar-utförarteori" i den meningen att vi har en teori med handlingslinjer som är logiskt härledda och empiriskt testade. Det finns också mångfald olika tillämpningar av en modellen och olika lösningar i olika kommuner och landsting när det gäller ansvarsforhållanden och hur man definierar beställare resp. utförare. Följande "definitioner" av beställare, utförare m.m. är dock vanligt förekommande och förtydligar modellens innehåll och utformning.

Beställare

Beställare är politiker eller tjänstemän i en förvaltning. Beställarens

uppgift är att definiera vad kunden vill ha, formulera detta i en upphandling och följa upp att kunden verkligen får beställd tjänst till

överenskommet pris.

Flertalet nämnders största uppgift i beställar-utförarorganisatio-

är att översätta medborgarnas behov, önskemål och prioritenen ringar i "beställningar" till produktionen. Verksamhetens inriktning, omfattning och kvalitet är klart politiska frågor.

202 Bilaga 3

Beställarnämnder införs bl.a. för att:

ge tydligare ansvars- och rollfördelning skapa möjligheter till alternativa producenter som styrs på samma sätt öka effektiviteten genom att produktionen ett ökat - ge ansvar

Utförare producenter, leverantörer

Utförare kan vara tjänstemän och anställda i kommun eller landsting som tillsammans svarar för produktionen. Inom kommunerna är det då fråga om kommunal verksamhet som organiseras i resultatenheter. Utförare kan också vara externa företag m.m.

Resultatenheter

Med resultatenhet avses en avgränsad organisatorisk enhet inom förvaltningen med eget ansvar för personal, ekonomi och resultat. Enheten tar emot beställningama och levererar enligt angivna krav på kvalitet och kvantitet till avtalat pris. Resultatenheten har således ansvar för ett givet resultat men stor frihet i hur man når detta. Resultatenheten avgör själv hur den bäst organiserar sitt arbete, vilken bemanning den behöver, var den gör sina inköp etc. Enheten kan tillföras ekonomiska resurser ett fast anslag genom

en schablon för längre tid inom vilket ekonomi och verksamhet

skall klaras. Resurstilldelningen kan också kontinuerligt följa prestationer och volymutveckling. I det förstnämnda fallet kan man tala

om fiktiva resultatenheter, i det senare verkliga resultatenheter. I

verkliga resultatenheter föreligger en intimare koppling mellan ekonomi och verksamhet och därmed en högre grad av ekonomistyrning.

Decentraliseringen i kommunerna sker i stor utsträckning genom

resultatenheter. I utredningen Alternativa produktionsfonner i

kommunal verksamhet Ds 1993:27 uppges att 75 procent

av landets kommuner har eller avser att införa resultatenheter. Motiven är bättre metoder för kalkylering och ekonomistyrning samt ökad konkurrens, valfrihet och möjlighet till upphandling verksamhetsav entreprenad.

Bilaga 3 203

Entreprenad

Med entreprenad menas i allmänhet att genomförandet av verk-

samhet handlas externt och produceras entreprenörer den upp av privata marknaden ett avtal med kommun eller landsting. Hit genom räknas både redan etablerade företag samt inom i första hand -

primärkommunema anställda lämnar kommunen och bildar

- som eget företag, förening eller kooperativ s.k. avknoppning. De aktörer finns på den privata marknaden och lämnar anbud som som till kommunerna är ofta få till antalet.

3.3 Erfarenheter av BUM inom landsting

och kommuner

Hittills finns det litet egentliga uppföljningar och utvärderingar av hur BUM-modellen har fungerat i landsting och kommuner. av Förändringsarbetet med utnyttjande modellen kan därför av

fortfarande ha karaktären av organisationsexperiment.

anses

3.3.1 Landstingen

Flertalet landsting har sedan början 1990-talet förnyat sina av för fördelning 10 26 landsting har infört styrsystem av resurser. av någon form prestationsersättning till vårdenheter. Prestationsav ersättning förekommer för all verksamhet hos vissa landsting medan

den för andra landsting är knuten till enstaka specialiteter.

Prestationsersättning är än utbrett inom sjukvårdens servicemer enheter.

Övergången till prestationsersättning innebar att landstingen in-

sin organisation byggde beställarenheter med befogenhet att

om upp förhandla med utföraren kvantiteter, priser och kvalitet. För om

serviceenhetema är "kämverksamheten" exempelvis en klinik

beställare.

Vissa landsting inledde med att skapa system för prestationser-

sättning under det att andra skapade beställarenheter redan från början. Anslagen ansvarsområde bibehölls. De tillfaller resp. per beställare. Detta möjliggör en styrning av totalkostnadema. Några landsting har central beställare inom landstingsstyrelen

andra har beställare sjukvârdsdistriktsnivå. Men det finns

sen,

204 Bilaga 3

också landsting som har ett antal lokala beställare knutna till primärvården med tilldelade resurser baserad på befolkningen. I en jämförande studie från Umeå Universitet, Statsvetenskapliga institutionen Varför införs BUM, 1993 rörande införandet av BUM i sju landsting konstateras att det är svårt att påvisa skillnader mellan landsting som infört sinsemellan olika varianter BUM. En av orsak kan vara att man uttalat mycket likartade och allmängiltiga syften med införandet.

I studien konstateras vidare att medbestämmande och valfrihet

har varit honnörsord vid omorganisationema. Man finner dock inget belägg för att patientens valfrihet att välja vårdgivare ökar i och med införandet BUM. Även i andra organisationsmodeller finns av möjligheter att välja vårdcentral och i vissa fall specialistvård. En formell valfrihet för patienten kan vidare i många fall begränsas genom att det finns få vårdgivare och stora geografiska avstånd. Inte heller vårdpersonalens inflytande ökar med automatik vid ett införande av BUM. Gemensamt för de landsting som infört BUM är enligt studien att

förändringen har syftat till att efektivisera styrningen att

genom skilja på beställaruppgift och utföraruppgift. Detta har emellertid inte visat sig vara tillräckligt. För att skapa goda möjligheter till styrning måste väl utformade avtal slutas mellan köpare och säljare. Detta har hittills inte skett i önskvärd omfattning. Erfarenheter av renodling av politikerrollen till att enbart företräda medborgarna och för den löpande verksamheten utan ansvar visar på svårigheter. Nya roller och synsätt måste tid att växa ges fram.

Ett införande av köp-sälj system inom sjukhusklinikerna med

ersättning baserad styckepriser kan vidare enligt studien riskera att leda till sämre effektivitet då varje produktionsenhet strävar efter att öka sina inkomster. Detta kan leda till att risken för felaktiga prioriteringar av verksamhetens inriktning ökar.

I en studie beställd av Landstingsförbundet Att beställa hälso-

och sjukvård, juni 1995 redovisas erfarenheter beställar utav -

förarmodeller i åtta landsting. En erfarenhet är att stora landsting

och/eller landsting med centrala beställare strävar efter struktureen rad kartläggning av behoven. I landsting med lokala beställare har de lokala behoven en starkare förankring och möjligheterna till samverkan med kommunen och försäkringskassan kan utnyttjas mer. Vårdöverenskommelsema har utvecklats från ett formellt an-

budsförfarande, förhandling och detaljerade avtal med ersättning

per

Bilaga 3 205

prestation till sammanhållna och översiktliga avtal. Ersättning mer prestation byts mot schablonersättning eller abonnemangsersättper ning. Kontrollen de totala kostnaderna är enligt studien alltjämt ett av problem. Tak för produktionen och lägre ersättningar över vissa volymgränser tenderar att vända utvecklingen åter mot de gamla budgetsystemen. Chefemas och tjänstemännens makt ökar på bekostnad politikernas inflytande. Beställaren befinner sig av alltjämt i visst underläge. Primärvårdens roll i spektrat beställareutförare är oklar. F örhoppningama om en stärkt demokrati i form av förbättrade medborgarkontakter har inte infriats. Ytterligare erfarenheter från andra studier av tillämpningen av BUM inom landstingen konkurrensmarknad kännetecknas är att en många köpare och många säljare. Många köpare kan till någon av del sägas uppnås i landsting med decentraliserad beställarfunktion. Konkurrens mellan producenter kan möjligen sägas förekomma inom vissa storstadsregioner. En försvårande faktor är att sjukhus och kliniker ingår i samma organisation som beställama, dvs. har ägare och delar ansvaret för sjukvårdsproduktionen. En fri samma marknad kräver fritt tillträde och utträde. Tillträdet är i princip fritt utträdet begränsas avtal och politiska värderingar. men av Relationerna mellan beställare och utförare har utvecklats mer mot samverkan och mindre mot konkurrens. Alltjämt gäller i viss utsträckning att beställaren befinner sig i underläge kompetensmässigt och att de är beroende professionellt stöd. av

Patientemas valfrihet när det gäller vårdgivare anses vara en ef-

fektiv styrmekanism effekterna uttryckt i förändringar av men patientströmmar begränsas till 2-5 % av den totala omsättningen, möjligen till följd bristande information. Med vårdgivare avses av i detta fall husläkare och i vissa landsting sjukhus med vilka beställarenhetema har kontrakt. Det innebär att t.ex. privata vårdgivare utan kontrakt inte omfattas av valfriheten. Valfriheten och finansiering av en tredje part kan riskera att en driva det totala vårdutnyttjandet vilket kan leda fram till olika upp behov av ransonering. Demokratijiågor medborgarens

kan ses ur två perspektiv, dels möjligheter att påverka politiker, dels politikernas roll som be-

ställare. Inom landstingsvärlden torde medborgarnas faktiska kon-

takter med politikerna begränsade, oavsett stymingsmodell för

vara hälso- och sjukvården. Politikerna i allmänhet upplever sin nya roll

206 Bilaga 3

som mer uttalade beställare som positiv, även om den i vissa lägen

begränsar medborgarnas valfrihet. De priser och kostnader som den offentliga vården räknar med har endast en marginell koppling till reala marknadspriser. Kund-

begreppet är oklart. Den som är i behov av vård förfogar inte över

köpkraften.

3.3.2 Kommunerna

BUM är både gammal och ny som styrmodell i kommunal verksamhet. Den har i olika varianter och med olika framgång praktiserats inom teknisk verksamhet i ett flertal kommuner sedan början av 1980-talet, i vissa kommuner ända sedan 1960-talet. Under 1990-talet har modellen också börjat tillämpas inom äldre- och handikappomsorgen. En kartläggning som genomfördes av Socialstyrelsen i september 1993 visade att 37 kommuner infört BUM inom äldre- och handi-

kappomsorgen, om än med varierande utformning och omfattning Alternativa styr- och driftsformer i äldreomsorgen. En kartläggning.

SoS-rapport 1994:24. BUM förekommer också inom andra

kommunala områden. Någon aktuell kartläggning som på ett tydligt sätt belyser detta och den totala omfattningen av modellens tillämp-

ning har vi inte funnit.

Inom ramen för ett projekt "Aktiv uppföljning" har Socialstyrel-

sen under våren 1994 genomfört en kvalitativ djupstudie av

kommunala förvaltningar som infört beställar-utförarorganisation

inom äldre- och handikappomsorgen Alternativa styr- och drifts-

former i äldreomsorgen. Beställar-utförarmodellen. SoS-rapport 1995:20. Det övergripande syftet var att genomlysa BUM-konceptet med fokus på konsekvenser av en förändrad förvaltningsorganisation och problem med konceptet. Studien genomfördes i de kommuner som hunnit längst med BUM inom äldre- och handikappomsorgen och i vars förvaltningar myndighetsutövningen särskilts i beställarfunktioner och produktionen i utförarfunktioner. Förvaltningar som bibehållit traditio-

en

nell organisation men förändrat förtroendemannaorganisationen var

inte med i studien. Om resultatet är relevant för andra kommuner besvaras inte av studien.

Bilaga 3 207

Resultat av studien

Med utgångspunkt från Socialstyrelsens rapport redovisas i det

följande något om resultatet av studien.

Urskiljande myndighetsutövningen av

Handläggarna menade att specialiseringen gav en professionellare

handläggning och större enhetlighet i behovsbedömningen. en Behovsbedömningama genomfördes inte längre med lika begränsade den forna hemtjänstassistenten förfogade över. resurser som Centraliseringen handläggarna möjlighet till överblick över gav förvaltningens samlade utbud. En centralt samlad handläggargrupp dem också tillgång till ett annat kollegialt stöd. Handläggarna gav kunde den enskildes ombud gentemot utföraren. nu agera som Ett problem att specialisering och centralisering uppgavs vara medförde ett större avstånd till utförarledet, vilket kunde undergräva tillförlitligheten i utredningar och beslut. Vidare kunde omständliga kommunikationsprocesser informationsförluster och generera merarbete. Vårdbiträdena att de i hög grad stod utanför uppgav behovsbedömningama och att den information de fick var sämre än tidigare. Genom att ett beställannoment tillkom i handläggningen ökade kostnadsmedvetandet. De administrativa systemens utformning kunde dock problem icke önskvärda styreffekter. ge genom

Utveckling av ekonomistyrning

Verksamheten i egen regi var i de studerade förvaltningarna huvudsakligen organiserad i resultatenheter erhöll intäkter efter som prestationer. Av studien framgick att den direkta kopplingen mellan verksam-

hetens utgifter och intäkter kraftfulla incitament för att bevaka

gav och kontrollera de löpande kostnaderna i verksamheten. Detta ledde också till ett ökat kostnadsmedvetande i utförarledet. Samtidigt

konstaterades problem med långtgående schablonsystem som kunde

leda till att enheter blev kraftigt över- eller underbudgeterade.

208 Bilaga 3

När det gällde över- eller underskott mellan budgetår fann man bl.a. en risk for ett kortsiktigt "vinsttänkande" som kunde äventyra såväl kvalitet i insatserna personalens arbetsförhållanden. som

Utveckling intern konkurrens av

I de studerade förvaltningarna hade intern konkurrens mycket en begränsad omfattning. Detta förklarades främst förekomsten av av monopolverksamheter, att det inom hemtjänsten betydande var geografiska avstånd mellan utförarenheterna, att handläggarna inte konsekvent uppmanade/erbjöd hjälptagarna att välja mellan olika egenregienheter samt att administrativa svårigheter befarades.

Sammanslagning enheter och färre administrativa av mellannivåer

Det konstaterades i studien att större enheter blev mindre sårbara samt gav möjlighet till flexibilitet när det gällde att behålla eller minska antalet tjänstemän på mellannivåer. På enhetsnivå förväntades samordningsvinster kunna uppnås. Samtidigt kunde dessa enheter bli svårare att administrera for enhetschefen och leda till monopolverksamheter förhindrade som konkurrens. De genomgripande omorganisationerna blev påfrestande för personalen och fokus for verksamheten flyttades från innehållet i verksamheten liksom från arbetsorganisationen närmast hjälptagarna till övergripande administrativa frågor. Man fick mer inte arbetsro for att ägna sig åt fältarbetets organisation och arbetssätt. Färre administrativa mellannivåer medförde kortare beslutsvägar och besparingar indragning tjänster. Det underlättade genom av också att decentralisera ansvar och befogenheter till enhetscheferna och ge dem större självständighet. Avskaffandet av gruppledarbefattningar skulle större frihet ge och självständighet for vårdbiträdena att organisera det dagliga arbetet. Det fanns dock brister när det gällde stödet för att axla det nya

ledaransvaret och hålla kontakt med forvaltningsledningen.

Administrativa resurspersoner saknades i arbetet ute enheterna liksom särskilda resurspersoner för vårdbiträdena.

Bilaga 3 209

Förändrad ledningsorganisation

Socialchefen hade i de studerade förvaltningarna det samlade tre av

ledningsansvaret för beställar- respektive utförarsidan. I dessa

förvaltningar handläggarna också underställda en särskild var

beställarchef. En diskussion pågick dock uppdelning också av

om en

nämndorganisationen. Diskussionen gällde bl.a. problem vid konkurrensutsättning, att integrerad ledningsfunktion hade svårt att samtidigt koncentrera

en sig utveckling de särskilda funktionerna samt att en sådan av ledningsfunktion medförde "dubbla lojaliteter" som kunde skapa konflikter och motsättningar.

4 Styr- och driftsformer inom

statsförvaltningen

4. 1 Bakgrund

Som tidigare nämnts har förändringen av den löpande ekonomiska

styrningen i statsförvaltningen kommit till uttryck i utvecklingen av

mål- och resultatstymingen med fördjupad prövning av verksamhet

och transfereringar.

Som indirekta styrmedel tillämpar statsmakterna organisatoriska förändringar för att stödja andra åtgärder övergången från

som detaljreglering till mål- och resultatstyming och decentralisering. En form styrning har blivit vanlig är konkurrensutsättav som

ning. Den har ofta primärt mål att minska kostnaderna för en gi-

som verksamhet, ibland också att förbättra servicen eller måluppven fyllelsen.

En rad olika beställar-utförarrelationer och köp- och säljrelatio-

förekommer inom statsförvaltningen liksom marknadsorienner

terade drifts- och organisationsfonner för att bl.a. genom konkurrens och valfrihet öka effektivitet och produktivitet. Vi exemplifierar

detta i det följande. Inom statsförvaltningen finns det dock som vi tidigare framhållit och så vitt vi funnit inga tydliga exempel på beställar-utförar- modellen i någon utvecklad form och vi tidigare beskrivit mer som

210 Bilaga 3

modellen. Man talar som regel inte heller att tillämpar om man beställar-utförarmodell. Inte heller beskriver man i litteratur eller i utredningar tillämp-

ningar och erfarenheter av modellen inom statsförvaltningen. Det är

inom den kommunala och landstingskommunala världen som beställar-utförarmodellen är en egentlig företeelse och där tillämpningar lyfts fram i det namnet. Även inte inom statsförvaltningen tillämpar BUM talar om man man om beställar-utförarrelationer. Det gör man t.ex. i rapporten

"ELMA. Åtgärder för att stärka resultatstymingen" Ds 1995:6.

Följande citat är hämtat ur rapporten.

Beställar-uyörarrelationer har under senare tid byggts upp mellan statliga myndigheter i syfte att utnyttja konkurrens som ett medel att effektivisera verksamheten. Det har bl.a. skett genom att servicefunktioner särskiljts från den direkta produktionsorganisationen. Myndigheterna har fått eget lokalförsörjningsansvar. Arbetsmarknadsstyrelsen upphandlar arbetsmarknadsutbildning från AMU och andra producenter av utbildning. Statistikproduktionen styrs i högre grad av sektormyndighetemas beställningar. Arbetsgivarverket har ombildats till att verka på myndigheternas uppdrag. En stor del av dessa förändringar sker utan att det föreligger några ren-

odlade marknadsförutsättningar. Det kan vid dessa föränd-

ringar finnas gemensamma erfarenheter av betydelse för hur denna utveckling bör gestalta sig i framtiden.

4.2 Exempel på styr- och driftsformer

Fr.o.m. 1980-talet har det gjorts ett stort antal organisations- och strukturförändringar av vilka en del syftat till att renodla beställar-

utförarfunktioner, göra efterfrågestymingen tydlig och den

ge

berörda verksamheten en mer affärsmässig finansiering och in-

riktning. Vi ger i det följande några exempel styr- och driftsformer där man renodlat beställarfunktionen, har beställar-utförarrelationer, köp-säljrelationer, resultatenheter och marknadsorientering. Det skall understrykas att detta endast är exempliñeringar, inte total en redovisning.

Bilaga 3 211

Mål- och resultatstyming

För förvaltningsmyndighetema har mål- och resultatstymingen -som berörts i avsnitt 2 gett möjlighet att t.ex. göra egna avvägningar i finansiella frågor. Myndigheterna får nu genom Riksgäldskontoret låna på marknadsmässiga villkor till sina investeringar. Postgirots ensamrätt att sköta statens betalningsfönnedling har avskaffats och Postgirot har bolagiserats liksom Posten. Myndigheterna har också fått frihet att hyra var de vill med konsekvens att Byggnadsstyrelsens tidigare lokalmonopol avskaffats och att statens fastighetsförvaltning delats mellan bolag och myndighetsförvaltning. Ytterligare utflöde styrsystemet är ombildningen av SAV till av uppdragsstyrd arbetsgivarorganisation samt strävan att avgiftsen finansiera vissa myndigheters uppdragsverksamhet.

Resultatenheter

serviceverksamhet organiseras som fristående resulm.m. som tatenheter finns t.ex. inom Polisen Polishögskolan, ADB och inom RSV där ADB-stödet från 1993 är organiserat i resultatenhet som en förutsätts drivas affärsmässigt med full kostnadstäckning från användarna.

Beställar-utförarrelationer, köp-sälj m.m.

De mest marknadsnära affärsverken först FFV har bolagiserats som ett led i en renodlingsstrategi för att skilja ut affärsverksamheten från statsförvaltningen. För statistikproduktionen har beställar- och kostnadsansvar decentraliserats från SCB till ett 20-tal myndigheter. Arbetsmarknadsutbildningen omorganiserades 1986 enligt beställar-utförarrelationer. AMU-gruppen bildades som en egen intäktsfinansierad uppdragsmyndighet med uppgift att i konkurrens med andra utbildningsanordnare sälja utbildning till i första hand länsarbetsnämndema. Den i juli 1993 övergick myndigheten till aktiebolag.

212 Bilaga 3

Invandrarverkets förläggningsverksamhet skall drivas med ut-

nyttjande av de konkurrensmöjligheter finns och även i övrigt som

genomföras affärsmässigt.

SIDA tecknar som beställare avtal med olika utförare t.ex. Lantbruksuniversitetet och köper tjänster för bistândsverksamheten. Ser man bolagisering som uttryck för köp-säljförhållande finns det inom de departementsområden har den mest omfattande som statliga affärsverksamheten kommunikation och näring många - exempel. Ytterligare några exempel på bolagiseringar och resultatenheter eller uppdragsstyrda enheter är uttryck för köp-säljförhål- - som landen är Statens hundskola och SBL. Militärhögskolan och FMV är uppdragsstyrda försvarsmakten. av

5 Slutsatser

Sammanfattningsvis konstaterar vi efter vår genomgång olika av styr- och driftsformer att man för att förtydliga ett samarbete och samverkan mellan olika organisatoriska enheter och för att precisera vad som skall utföras naturligtvis kan skapa en beställar-utförarrelation och tala i termer av beställare och utförare. Härigenom kan man utveckla och stärka dialogen mellan olika nivåer i organisation. en Någon tillämpning av beställar-utförarmodellen på det sätt som sker inom kommuner och landsting framstår dock inte möjligt som

inom socialförsäkringsadministrationen. Modellen, den

som vanligen definieras, förutsätter nämligen att man utöver - en

uppdelning i tydliga beställar- och utförarfunktioner

- skapar mer

affärsmässiga relationer och att upphandling görs i konkurrens

mellan olika anbudsgivare. Detta är rimligen inte aktuellt för senare

socialförsäkringsadministrationen. Vi konstaterar vidare att det inte är meningsfullt att särskilja och

beskriva köp-sälj fristående modell. Det är så som en egen snarare

att köp-sälj är ett inslag i andra modeller och driftsformer, t.ex. i beställar-utförarmodellen, och snarast bör uttryckas köp-

som säljrelationer. Ett tydligt exempel på en sådan köp-säljrelation är

kassomas köp av rehabiliteringstjänster. Mål och resultatstymingen är naturligtvis för socialförsäkrings-

administrationen Överordnad de andra styrfonner vårt uppdrag berör. Men inom ramen för denna styrning bör det möjligt att utveckla vara

l

Bilaga 3 213

l

l

l

former för individualiserade relationer mellan central och regional

nivå och komplement tillämpa t.ex. avtal och kontrakt och som beställar-utförarrelationer. bygga upp

l l

Bilaga 4 215

Tidigare utredningar och reformer av

administrationen

Den organisation som skapades genom Riksförsäkringsverkets bildande 1961 har under årens lopp reformerats i olika avseenden. Nedan beskrivs huvuddragen i dessa reformer. 1979 tillsattes en kommitté som fick namnet RFV-översynen. Uppdraget var att se över RFVs organisation och behandla frågor rörande de allmänna försäkringskassomas organisation och förvalt-

ningskostnader. Kommittén lämnade ett delbetänkande Ds S 1980:7 samt ett slutbetänkade Ds S 1981:13. Utredningen

resulterade i två propositioner prop. 1980/81 : 135 och prop. 1982/83 : 127. I och med detta förändrades hanteringen av försäkringskassomas förvaltningskostnader. I propositionen prop. 1980/81:135 föreslogs att det skulle ske en prövning av försäkringskassomas förvaltningsutgifter inom ramen för det allmänna budgetsystemet på samma sätt som för statlig verksamhet. Förändringen trädde i kraft l juli 1982. Det innebar såsom departementschefen då redovisade i propositionen,

"...en markering av försäkringskassomas självständiga ansvar för förvaltningen inom givna regler och anslagsramar, samtidigt som man uppnår en ytterligare renodling av riksförsäkringsverkets centrala ansvar för verksamheten."

Genom denna förändring skapades också förutsättningarna för att förändra styrningen av försäkringskassoma från styrning genom detaljerade anvisningar och regler till styrning genom ekonomiska ramar. Detta för att åstadkomma en effektiv och ändamålsenlig styrning av de ekonomiska resurserna och öka möjligheterna till decentralisering av administrativa beslutsbefogenheter till försäkringskassoma. En konsekvensändring var att budgetåret ändrades från kalenderår till det statliga budgetåret. Därutöver angavs att RFV grundval av uppgifter från försäkringskassoma och efter samråd med FKF skulle framställning den totala för göra en om ramen försäkringskassomas förvaltningsutgifter. RFV skulle även dispo-

216 Bilaga 4

nera anslaget och efter samråd med FKF svara för fördelning av

medlen mellan försäkringskassoma. En huvudidé var att administrationen skulle effektiviseras genom

att beslut fattades närmare den försäkrade. I propositionen prop

1982/83:l27 markerades samtidigt RFV:s lednings- och tillsynsfunktion och dess betydelse för att statsmaktemas beslut och

intentioner skulle uppfyllas. Regeringen betonade behovet av

insatser för att tillse att ersättningsregler m.m. tillämpades likformigt och rättvist, att allmänheten skulle få en så långt möjligt likvärdig service och information oavsett bostadsort och att en rationell och

effektiv resursanvändning säkerställdes.

Enligt föredragande statsrådets mening var det inte möjligt att i författning eller i annan ordning i detalj ange ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan RFV och försäkringskassoma. I

verkets uppgifter skulle ligga en generell befogenhet att inom

för gällande författningsregler närmare bestämma vilka ramen uppgifter som skulle ankomma på RFV respektive kassoma. Därutöver betonades i propositionen prop. 1982/83: 127 vikten av att alla möjligheter till decentralisering skulle tas till vara.

Ett viktigt inslag i administrationen var förtroendemarmainflytandet. Genom lagen 1962:381 om allmän försäkring tillskapades i de

allmänna försäkringskassoma styrelse för kassan, eller flera en en

pensionsdelegationer samt en försäkringsnämnd för varje kommun inom försäkringskassans verksamhetsområde. Efter en utredning

SOU 1985:21 beslutade riksdagen prop 1985/86:73 att för-

troendemannainflytandet skulle stärkas och göras tydligare. Argumentet för detta var att försäkringskassan skulle utnyttja de för-

troendevaldas praktiska erfarenheter och kunskaper inom olika

områden som komplement till tjänstemännens kunskaper om

försäkringsregler m.m. De förtroendevaldas kännedom om specifika

lokala och regionala förhållanden skulle tas tillvara vid bedöm-

ningen av enskilda ärenden. Ett ytterligare motiv var att öka allmänhetens insyn i verksamheten och beslutsprocessen. Reformen ledde till att försäkringnämndema och pensionsdelegationema avskaffades och istället inrättades ett antal socialförsäkringsnämnder vid varje kassa. Det gjordes en arbetsfördelning mellan de förtroendevalda inom administrationen. Försäkringskassomas styrelser skulle ha det övergripande ansvaret för verksamheten och besluta i administrativa frågor medan socialförsäkringsnämndema

skulle besluta i vissa enskilda försäkringsärenden.

Bilaga 4 217

Under slutet av 1980-talet samt under 1990-talet har statsförvaltningen strävat mot att decentralisera verksamheter och minska detaljstyming. Se t.ex. prop 1986/87:99. Förändringar i denna riktning har även skett inom socialförsäkringsadministrationen. Inom försäkringskassoma har en omfattande decentralisering av arbetsuppgifter genomförts från de regionala centralkontoren till lokalkontoren. Samtidigt har man under denna period minskat antalet lokalkontor i syfte att åstadkomma rationaliseringar. Inriktningen i den offentliga förvaltningen mot decentralisering och avreglering innebar dock inte att staten gjorde avkall på sina styrambitioner. Den traditionella regelbaserade styrning skulle ersättas av en mål- och resultatorienterad styrning som också i dagsläget är en aktuell reformprocess.

Bilaga 5 219

Aktuell projekt- och

utvecklingsverksamhet vid Riksförsäkringsverket och

Försäkringskassan

Ett urval av pågående utvecklingsprojekt

En omfattande utvecklings- och projektverksamhet bedrivs inom

socialförsäkringsadministrationen. Ett stort antal utvecklingsprojekt

bedrivs under verkets ledning för hela administrationen. Även inom

de olika försäkringskassoma pågår omfattande utvecklingsåtgärder.

Ett antal sådana lokala projekt finansieras via särskilda projektmedel, dominerande delen avseende utveckling av arbetssätt och metoder i rehabiliteringsarbetet. Från RFV redovisas nedan vissa

pågående utvecklingsprojekt inom det administrativa området hos

verket och ett antal kassor.

Utveckling av ledning/styming

Omfattande insatser pågår för utveckling av ledningsfunktionema. Det gäller dels utveckling av mål- och resultatstyrning dels utveck-

ling verkets planering och samordning av denna. Utvecklingen av gäller också verkets konferensverksamhet för försäkringskassoma

samt ett arbete med att skapa former för ett systematiskt tillvaratagande personalens synpunkter och förslag till förbättringar.

av

En central del i utvecklingen av ledningen och långsiktig kvalitetssänkning av verksamhetens resultat och processer utgör också utvecklingen s.k. systemtillsyn. Här närmast redovisas de

av

viktigaste delarna i detta utvecklingsarbete hos RFV.

Utveckling mål och resultatstyrning. Syftar till att utveckla

- av

mätsystem och former för individualiserad resultatdialog. Drivs av RFV i samverkan med försäkringskassoma. Inriktningen är att tillämpning skall kunna ske fr.o.m. 1997 föregått av en

försöksverksamhet under 1996.

Utveckling formerna för planering. Syftar till att uppnå en

- av bättre integrering mellan RFV:s egen planering och planeringen

220 Bilaga 5

i förhållande till försäkringskassoma gemensamt. Drivs RFV av

i samverkan med försäkringskassoma och ska tillämpas fr.o.m.

1997.

Etablering av former för systemtillsyn. Syftar till att skapa

systematiska arbetsformer för kvalitetssäkring verksamhetsav resultat, processer och ökad kapacitet i uppföljningsverksamheten där både verkets och kassomas samverkar i resurser en integrerad arbetsmodell. Drivs av RFV i samverkan med försäkringskassoma. Praktiska prov inleds på något område under 1996.

Utveckling av medelsfördelningsmodellen. Syftar till fortsatt

utveckling av underlaget för medelsfördelning. Arbetet drivs av RFV i samverkan med försäkringskassoma. Rapport avlämnad 1996-01-31. Former för att ta till vara personalens synpunkter och idéer. Syftet är bl.a. att bygga upp en databank för att löpande fånga in personalens förslag till förbättringar och rationaliseringar. Drivs av RFV i samverkan med försäkringskassoma och pågår tills vidare. Steg 1 har genomförts i form av en sparkampanj som nu utvärderas.

Utveckling av konferensverksamheten. Syftet är att öka tydlig-

heten beträffande syfte och målgrupp för olika konferensaktiviteter. Ett utvecklingsarbete pågår också i syfte att höja kompetensen och öka medvetenheten hos verkets medarbetare när det

gäller bl.a. förhållningssätt som fordras när man från verket

medverkar i konferenser. Drivs RFV i samverkan med av

försäkringskassoma. Har börjat tillämpas och utvecklas

kontinuerligt.

Omfattande utvecklingsinsatser pågår också inom de olika försäkringskassoma bl.a. i syfte att effektivisera organisationen, höja kvaliten i ärendehandläggningen och för att förbättra analysen av resultat, kostnader och kvalitet. "Korta vägen" för resultat och

flödesanalyser genomförs vid ett antal kassor för att effektivisera handläggningen och minska handläggningstiden. Olika uppfölj-

ningssystem utvecklas också vid kassoma för att få ett bättre

underlag för analyser och bedömning resultat. Exempel

av pågående projekt är:

Bilaga 5 221

Efektiv Verksamhetsuppföljning med resultatmått RESMÅLED

-

efektivare resursanvändning metodik i teori och praktik. På

- vilket sätt kan utprovade metoder användas for styrning av verk-

samheten, lärande i arbetet och i förbättrings/kvalitetsarbetet.

Drivs av en försäkringskassa under budgetåret 1995/96. Utveckling av mål och mätmetoder för arbetslivsmässig rehabilitering. Syftar till att utveckla eller flera uppföljningsen och/eller resultatindikationer for rehabiliteringsarbete med långtidssjukskrivna och för de med sjukbidrag. Drivs av en försäkringskassa budgetåret 1995/96. Prissättning av kassans produkter. Syftar till att åstadkomma styrning av verksamheten mot ökad produktivitet och ett större engagemang for kvalitetsfrågor. Drivs av två kassor gemensamt under budgetåret 1995/96. Utveckling av kvalitets- och resultatuppföljning. Syftar till att utveckla ett nytt uppföljningssystem som såväl via lokal systemtillsyn som centralt initierade uppfoljningsinsatser skall trygga hög produktivitet och god processeffektivitet. Drivs av en försäkringskassa under budgetåret 1995/96.

Kvalitetsutveckling

Ett omfattande utvecklingsarbete pågår för att utveckla och säkerställa kvalitet i verksamheten. Insatserna avser både utveckling av

beslutskvaliteten och processkvaliten. Riksförsäkringsverket och

flertalet försäkringskassor har satsat på utveckling sin totalav kvalitet, främst med hjälp av instrumentet Svensk Kvalitet. Exempel är det utvecklingsarbete som bedrivs gemensamt mellan

verket och forsäkringskassoma i Stockholm och Värmlands län for

att analysera kundbegreppet och verksamhetens processer. I arbetet ingår också att identifiera gränssnittet mellan verkets och kassomas

ansvar i dessa sammanhang. Resultatet kommer att ligga till grund

för beslut om hur utvecklingsarbetet ska fortsätta. Andra projekt för utvecklingen av kvaliteten redovisas nedan. Därutöver sker givetvis en rad kvalitetshöjande utvecklingsaktiviteter inom ramen för den ordinarie verksamheten.

För att utveckla verktyg for kvalitetsstudier i handläggningen

driver RFV och försäkringskassoma bl.a. dessa projekt:

222 Bilaga 5

Gemensam standard för kvalitetskrav beslutsunderlag i förtidspensions- och sjukbidragsärenden.

Metod för kvalitetssäkring uppföljning av beslutsunderlag för

av bedömning rätten till sjukpenning. av Behovet av rehabilitering och åtgärder i sjukfall.

Åtgärder för att komma till rätta med fusk och missbruk. Ett

arbete syftande till att öka kunskapen om förekomsten av fusk och missbruk, förbättra möjligheterna att motverka fusk har genomförts RFV och försäkringskassoma. Rapport redovisas av i april.

Åtgärder för att förbättra den interna kontrollen. Ett utveck-

lingsarbete för att höja kvaliten i intemkontrollen har genomförts RFV i samverkan med försäkringskassoma. Generella av riktlinjer för området färdigställs under våren 1996.

Utveckling formerna för kundmätningar. Flertalet försäkrings-

av kassor och RFV gör löpande olika typer av kundmätningar. För att skapa förutsättningar för jämförelse mellan försäkringskassor, och över tid, har RFV tillsammans med försäkringskassoma utformat handledning för lokala servicemätningar. en Kvalitetssäkring och därefter Projektet syftar till att undersöka, belysa och analysera vilka tillvägagångssätt som varit framgångsrika respektive mindre framgångsrika för att integrera kvalitetssäkringsmetoder med det löpande arbetet inom en försäkringskassa. Drivs av en försäkringskassa under budgetåret 1995/96. Produktivitetsmätning, kvalitets- och efektivitetsutveckling via ProMES. Projektet syftar till att få tillgång till ett system som ger medarbetare och ledning ett instrument för resultatstyming och analys det dagliga arbetet så att samtidigt kvalitets-, av

effektivitets- och arbetsmiljöförbättring nås. Drivs av en

försäkringskassa under budgetåret 1995/96. Kvalitetssäkring med hjälp av arbetslag. Syftar till att utveckla arbetslag där målet är att kvalitetssäkra direkt i produktionen.

Drivs av en försäkringskassa under budgetåret 1995/96.

ADB-utveckling

En för socialförsäkringsadministrationen gemensam IT-strategi har efter omfattande samråd beslutats under december 1995. I anslutning härtill har en rad frågor som måste beslutas för att konkret

Bilaga 5 223

genomföra strategin förtecknats. Beslut om genomförande av dessa

insatser sker successivt allteftersom underlagen färdigställts. En rad standardiseringsbeslut kommer att fattas under början av år 1996. För områden kontorsinformation ord/text/kalkyl/ som presentation/e-post, blanketthantering och ledningsinformation kommer att fastställas enhetliga system som ska användas inom socialförsäkringsadministrationen.

Lokala Installation ett handläggarstöd i rehabiliterings- - av arbetet pågår ute på kassomas lokalkontor. Installationen av den tekniken går i allt väsentligt planenligt och beräknas nya slutföras under våren. LUS. Utveckling ett lokalt uppföljningssystem av långa - av sjukfall. Fullt utbyggt ger systemet information för uppföljning av långa sjukfall på lokal, regional och central nivå. LUS är produktionssatt på lokalkontorsnivå. LUS kommer att samverka med Lokala S och integrationen av systemet drivs vidare.

Två ledningsinformationssystem är klara att tas i drift. FIL UR

och TreS. Båda innehåller ännu uppgifter i första hand inom ohälsoområdet. Systemen installeras på försäkringskassoma i takt med att den nya tekniska miljön installeras. Under 1996 görs också data avseende föräldraförsäkringen tillgänglig i systemet. U/U-projektet. Syftar till att förbättra möjligheterna att skapa statistiska underlag för uppföljning, utvärdering och prognoser. Projektet avslutas 1997 och ska då ha byggt händelseupp en databas, s.k. metadatabas, ett antal användardatabaser och en en teknikmiljö för statistikproduktion. ny UTBRED. Utveckling gemensamt system för utbetalnings- - av och redovisningsfunktioner i alla bidrags- och försäkringssystem. Fullt utbyggt 1998.

Lotus-Notes projektet. Utveckling ett gemensamt system med

- av vidgade kontorsstödsfunktioner gruppvara, stöd för samarbete, konferenser, dokumentspridning och -hantering för hela social-

försäkringsadministrationen. Projektorganisation och projektplan

under våren 1996. Utveckling sker i nära samarbete med tre försäkringskassor. Projektet är ett resultat av den utredning om Kontorsinfonnationssystemet KIS som avslutades i november 1995. Digitalt blankettsystem. Projektet syftar till en effektivisering av blanketthanteringen. Drivs tillsammans med försäkringskassoma. Projektet slutförs under budgetåret 1995/96.

Kunskapsbanken. Utveckling av ett system som tillgängliggör icke individorienterad, i huvudsak textbaserad information. Såväl uttrycksmedel som dokument från omvärlden ska ingå.

Övrigt

Processen och yrkesrollen. Projektet skall ta fram idéer, metoder och strategier som kan utveckla kompetensen och yrkesrollema inom bl.a. rehabiliteringsarbetet och stödja processerna på den enskilda försäkringskassan. Drivs av RFV i samverkan med försäkringskassoma. Försök har gjorts i en kassa med metoden "de trettionio stegen" och metoden introduceras nu i övriga försäkringskassor.

Information om socialförsäkringen. Syftar till att dels ge allmän-

heten bättre kunskap om sina rättigheter, dels stimulera allmänhetens engagemang för den offentliga debatten om socialförsäkringen. En programserie "Välfárdskarusellen" har genomförts i samarbete med Utbildningsradion och visats TV 1 i två omgångar. Arbetet drivs vidare i samverkan med forsäkringskassorna, bl.a. i form av studiecirklar, med anledning av programmet och den dokumentation som tagits fram. Utveckling av informationskanaler. Syftar till att öka tillgängligheten till information om Socialförsäkringens innehåll. Drivs av RFV i samverkan med försäkringskassoma. Försök pågår med kundtidning och text-TV och ett 020-nummer har introducerats och vidareutvecklats.

Litteraturförteckning

Arbetstagarkonsult AB Anders Hedborg/Anders Wiberg, 1994,

Analys av RFVs anslagsframställan för budgetåren 1995/96 - 1997/98; En studie hur snålheten bedrar visheten. om Arne och Barbro Svensson AB på uppdrag av Försäkringsanställdas

förbund, 1995a, Översyn av socialförsäkringsadministrationen.

Etapp Arne och Barbro Svensson AB på uppdrag av Försäkringsanställdas

förbund, 1995b, Översyn av socialförsäkringsadministrationens

struktur. Etapp Broberg, Rolf, 1973, Så formades tryggheten, Försäkringskasseförbundet. Fürth, Thomas, 1980, Folkrörelse- eller myndighetstradition, Arbetslivscentrum, 1980:30. Försäkringskassan i Halland, Att anpassa sig till förändringar: Kostnader för människan och organisationen En fallstudie, Marie - McHugh, School of Management, University of Ulster.

Försäkringskasseförbundet, 1993, Se till helheten om vi skall klara arbetslinjen i socialförsäkringen, FKF Debatt. Försäkringskasseförbundet, 1994, Några tankar kring... Hur styrs en

decentraliserad organisation FKF Debatt.

Försäkringskasseförbundet, 1994, Försäkringskassomas rehabiliteringsarsenal, FKF Debatt. Försäkringskasseförbundet, 1995, Socialförsäkringspolitiskt principprogram, FKF Mening. Försäkringskassefcârbundet, 1995, Personalpolitiskt principprogram, FKF Mening.

Dir. 1979:60, Översyn av Riksförsäkringsverkets organisation m.m.

Dir. 1995:54, Försäkringsskydd och rehabilitering vid ohälsa. Dir. 1995:93, Kommission om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation.

Ds S 1980:7, Former för styrning av försäkringskassomas organisa-

tion och förvaltningsuppgifter.

226 Litteraturförteckning

Ds S 1981:13, Riksförsäkringsverkets roll, uppgifter och organisa-

tion. Ds 1994:81, En Social Försäkring, ESO.

Ds 1995:6, ELMA Åtgärder för att stärka resultatstymingen.

- Marcusson, Lena, 1989, Offentlig förvaltning utanför myndighetsomrâdet, Juridiska Fakulteten i Uppsala. Lindqvist, Rafael, 1990, Från folkrörelse till välfärdsbyråkrati, Arkiv avhandlingsserie. Landsorganisationen, 1995, En ohälsoforsäkring för alla En idé- och debattskrift från LO om en framtida sjuk- och arbetsskadeförsäkring. OMNIA Management Jan Almqvist på uppdrag av Saco och FF, Rehabiliteringshandläggamas arbetssituation på kassoma. Proposition 1961:45 med förslag till lag angående ändring i lagen

den 3 januari 1947 nr 1 om allmän sjukförsäkring, m.m.

Proposition 1980/812135 om former för styrning av försäkringskassomas förvaltningsutgifter m.m. Proposition 1982/83:127 om vissa administrativa frågor inom den allmänna försäkringen m.m. Proposition 1985/86:73 om ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassoma m.m. Proposition 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen Proposition 1988/89: 100 med förslag till statsbudget för budgetåret 1989/90. Bilaga 6 Proposition 1990/912100 med förslag till statsbudget för budgetåret 1991/92. Bilaga 6 Proposition 1990/91 : 140 Arbetsmiljö och rehabilitering

Proposition 1990/91 : 141 Rehabilitering och rehabiliteringsersättning

Proposition 1994/952100 med förslag till statsbudget för budgetåret 1995/96. Bilaga 6 Proposition 1994/95: 165, Ett högskoleverk. Regeringsrättens årsbok 1965 ref. 1 Regeringsrättens årsbok 1968 ref. 42 Regeringsrättens årsbok 1984 2:80 Regeringsrättens årsbok 1974 ref. 98 Riksförsäkringsverket, 1988, Framtida ADB-verksamhet för socialförsäkringen på 90-talet och därefter.

Riksförsäkringsverket Redovisar 1992: Kvalitetsprojekt vid fem

försäkringskassor

Litteraturförteckning 227

Riksförsäkringsverket Anser 1994:8, Socialförsäkringen och dess administration strategiska förutsättningar och prioriterade insatsområden.

-

Riksförsäkringsverket Redovisar 1995:2, Uppföljning och utvärde-

ring av Riksförsäkringsverkets uttrycksmedel.

Riksförsäkringsverket Redovisar 1995:3, Riksförsäkringsverkets syn

på normgivningskompetensen. Riksförsäkringsverket Redovisar 1995:4, Privata och offentligt administrerade försäkringar. Riksförsäkringsverket, 1995, IT-strategi för socialförsäkringen. Riksförsäkringsverket, 1995, Rapport från Kontorsgrupp 95 över försäkringskassomas kontorsorganisation. Riksförsäkringsverket Informerar 1996:1, RFVs konferensprogram. Riksförsäkringsverket, Stockholms läns allmänna försäkringskassa, Värmlands läns allmänna försäkringskassa, 1996, Kundbegreppet. Kartläggning processer inom socialförsäkringen. av Riksdagens Revisorer rapport 1994/95.1, Kontroll av socialförsäkringen Riksrevisionsverket F 1993:20, Förtidspensioneringen handläggning och beslutsunderlag. Riksrevisionsverket 1994:18, Att återupprätta om försäkrings- -

kassans rehabiliteringsarbete.

Riksrevisionsverket 1994:22, Bättre än förr Ohälsotalet och resultatstymingen inom socialförsäkringsadministrationen.

Riksrevisionsverket 1994:38, Socialförsäkringama granskas en

strategi för effektivitetsrevision.

Riksrevisionsverket 1995:32, FUSK systembrister och fusk i väl-

fárdssystemen.

Riksrevisionsverket 1995:33, Förtidspension fusk och system-

brister.

Riksrevisionsverket 1995:34, Bidragsförskott effektivitetsrevi-

sion av ett statligt stöd till barnfamiljer.

Riksrevisionsverket 1995:35, Rätt beslut En granskning av

-

Riksförsäkringsverkets ledning av och tillsyn över regeltillämp-

ningen inom socialförsäkringen.

Sjuk- och arbetsskadeberedningens expertgrupp, 1994, sjukpenning, arbetsskada och förtidspension förutsättningar och erfarenheter.

- Socialdepartementet, 1995, Individualisera kassoma. En förstudie

kring socialförsäkringens administration och ledningsformer. Social Försäkring, tidskrift, årgång 1994 och 1995. SOU 1960:35, Socialförsäkringens organisation.

228 Litteraturförteckning

SOU 1985:21, Ökat förtroendemannainflytande i forsäkringskassor-

na. SOU 1992:7, Kompetensutveckling en nationell strategi. -

SOU 1993:1 Socialförsäkringsregister.

SOU 1995:27, Regional framtid. SOU 1996: 149, Försäkringsskydd vid sjukdom. Statskontoret 1994:4, Verksamhetsanpassad resultatstyming - analysmodell och myndighetstypologi. Wennergren, Bertil, 1994, Offentlig förvaltning beslut - norm - delegation tillsyn, F örvaltningsrättslig Tidskrift 9/1994. - Örebro läns landsting, 1994, Psykosocial arbetsmiljö i försäkringskassan, prel. resultat från ett forskningsprojekt om arbetsbelastning och hälsa.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. K. . - Sarnverkansmönster i svensk forsknings- 27. En strategi för kunskapslyftoch livslångtlärande. . finansiering. U. U. Fritid i förändring. 28. Det forskningspolitiska landskapeti Nordenpå . Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. 1990-talet.U. Vem bestämmervad EUrs internaspelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. . regeringskonferensen1996.UD. 30.Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. - Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första brottsbalken.Fi. . pelare inför regeringskonferensen 1996.UD. 31. Attityder och lagstiftning i samverkan Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. . erfarenheter av arbeteti EU. UD. 32. Mössoch mämiiskor. Exempel bra N Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och IT-användningbland barn och ungdomar.SB. . säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. UD. 33.Banverketsmyndighetsroll K. m.m. Batterierna en laddadfråga. M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.A. + . - Om järnvägenstrañkledning m.m. K. 35. Kriminalunderrättelseregister . .Forskning för vår vardag.C. DNA-register. Ju. .EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför 36. Högskolai Malmö. U. två- och trehjuliga motorfordon.K. 37.Sverigesmedverkani FN:s familjeår. S. .Kommuner och landstingmed betalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter.Fi. 39.Rapportfrån klimatdelegationen1995. Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. Budgetlag regeringensbefogenheter 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju. fmansmaktensområde.Fi. 41. Statensmaritima verksamhet.Fö. .Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte och offentlighet i EU. UD. utvidgning. UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankring och rättigheter.Om folkomröstningar, verldighetsbilder.UD. utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga 44. Översyn skatteflyktslagen. av rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättre trafik medväginforrnatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier 46. Enskilda vägar. K. efter muck, bostadsbidrag.dagpenning, 47. Cirkelsarnhället.Studiecirklarsbetydelserför försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige, EU och framtiden.EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomesin an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. SwedishNationalReportfor Habitatll. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 50. Förbud mot vapen på allmänplats m.m. Ju. U 51. Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk-

.Reform och förändring. Organisationoch

ring alternativ och förslag. A. verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Precisering av handelsändamålet i detaljplan.M. 1993års universitets-ochhögskolereforrn.U. 53. Kalkning av sjöar och vattendrag.M. 22. Inflytande på riktigt Om elevers rätt till 54. Kooperativa möjligheteri storstadsornråden. S. inflytande, delaktighetoch ansvar. U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23. Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns 55. På väg mot egenföretagande. A. upphandling av varor och tjänstermed 55. Vägar in i Sverige.A. miljöpåverkan. N. 56. Hälften vore nog om kvinnor och män - 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslagoch debattinfor 57. Pensionssarnordning för svenskar EU-tjänst.Fi. i regeringskonferensen1996.UD. 58. Finansieringen det civila försvaret.Fö. av .Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision.Ku. l

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikensktmskapsgnmd. En principdiskussion utifrån EU 96-kommitténs erfarenheter. UD. 60.Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter den gemensamma jordbrukspolitiken. UD. 6l.Medlemsstater och medborgare. Förhållandet mellanstora och småländer EU. i Rättsligaoch inrikes frågor. UD. 62. EU, konsumenterna och maten Förväntningaroch verklighet.Jo. - 63. Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 64. Försäkringskassan Sverige Översyn - av socialförsäkringensadministration.S.

Statens offentliga utredningar

1996 Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Socialdepartementet

Möss och människor.Exempelpå bra Sverigesmedverkani FN:s farniljeår. 37 lT-användningbland barn och ungdomar.32 Kooperativamöjligheteri storstadsområden. 54 Försäkringskassan Sverige Översyn - av

Justitiedepartementet

socialförsäkringensadministration. 64 Kriminalunderrättelseregister

DNA-register. 35 Kommunikationsdepartementet

Elektroniskdokumenthantering.40 Omjärnvägenstrafikledning 9 m.m. Presumtionsregeln iexpropriationslagen.45 EU-mopeden. Åldersoch behörighetskravför Förbud mot vapen på allmänplats m.m. 50 två- och trehjuliga motorfordon. 11 Bättretrafik medväginforrnatik. 17

Utrikesdepartementet

Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. 26 Vem bestämmervad EU:s internaspelregler inför Banverkets myndighetsroll m.m. 33 regeringskonferensen 1996.4 Enskilda vägar. 46 Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första

pelareinför regeringskonferensen 1996.5 Finansdepartementet

Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns Kommuneroch landstingmed betalningserfarenheter av arbeteti EU. 6 svärigheter.12 Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och Budgetlag regeringensbefogenheter säkerhetspolitikinfor regeringskonferensen. 7 ñnansmaktens område. 14 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga Borgenärsbrotten översyn 11 kap. - en av och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte brottsbalken.30 utvidgning. 15 Översyn skatteflyktslagen. av Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, Reformeratförhandsbesked.44 utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst.57 rättigheteri EU. 16

Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs Utbildningsdepartementet

bedömningarinfor regeringskonferensen 1996. 19 Den nya gymnasieskolan hur går det l - Från Maastrichttill Turin. Bakgnmdoch övriga Samverkansmönster i svenskforskningsfinansiering.2 EU-ländersförslag och debattinför Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 20 regeringskonferensen 1996. 24 Reformoch förändring. Organisationoch verksamhet Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament vid universitetoch högskolorefter 1993års och offentligheti EU. 42 universitets-och högskolereform.21 Jämställdheteni EU. Spelregleroch Inflytandepå riktigt Om elevers till - rätt verklighetsbilder. 43 inflytande,delaktighetoch ansvar. 22 Europapolitikenskunskapsgrund. En strategiför lcunskapslyftoch livslångt lärande.27 En principdiskussionutifrån Det forskningspolitiskalandskapeti Norden EU 96-kommitténserfarenheter.59 1990-talet.28 Miljö ochjordbruk. Om EU:s rniljöregler och Forskningoch Pengar.29 utvidgningenseffekter på dengemensamma Högskolai Malmö. 36 jordbrukspolitiken. 60 Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför Medlemsstateroch medborgare.Förhållandet individ och lokalsamhälle.47 mellan stora och småländeri EU. Rättsliga och

inrikes frågor. 61 Jordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn.13

Försvarsdepartementet

EU, konsumenternaoch maten Totalforsvarsplilctigam95. Förslag om jobb/studier Förväntningaroch verklighet. 62 efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, försäkringar. 18 Statensmaritima verksamhet.41 Finansieringen det civila försvaret. 58 av

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34 + Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring alternativ och förslag.5l Sverige, framtiden och mångfalden.55 Påväg mot egenföretagande. 55 Vägar in i Sverige.55 Hälften vore nog om kvinnor och män pä - 90-talets arbetsmarknad.56 Medicinskaundersökningari arbetslivet. 63

Kulturdepartementet Från massmediatill multimedia att digitalisera svensktelevision.25

Näringsdepartementet Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänstermed miljöpåverkan.23 Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. SwedishNationalReport for HabitatII. 48 Regler för handelmedel. 49

Civildepartementet Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser.3 Forskningför vår vardag.10 Attityder och lagstiftning samverkan i + bilagedel. 31

Miljödepartementet Batterierna en laddadfråga. 8 - Nationalstadsparker.38 Rapport från klimatdelegationen1995. Klimatrelateradforskning. 39 Precisering av handelsândamâlet i detaljplan.52 Kalkning av sjöar och vattendrag53

Pos-mnuss: 10647 STOCKHOLM FAX 084050 21, TELEFON 08-690 9x90

ISBN 91-38-20256-5 ISSN 0375-25OX