Myndighet eller marknad : statsförvaltningens olika verksamhetsformer : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

m

w Statens offentliga utredningar WW 1997:38

w Finansdepartementet

Myndighet

eller marknad

Statsförvaltningens olika

verksamhetsformer

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvalmingsavdelning.

Beställningsadress: Fritzcs kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varfor. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91-38-20542-4 Tryck: Gotab, Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera om nuvarande fonner för organisation och styrning statlig förvaltav ning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna synpunkter på

hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i förvaltningen

bör bedrivas. Dir: 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag for stälhiingstaganden i ett antal delfrågor.

Uppdragen redovisas i rapporter i vissa fall publiceras separat som innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet mars/april.

Avsikten härmed tillfälle till debatt kan tjäna

är att ge som till ledning for kommissionens arbete.

I denna skritt behandlas verksamhetsfonnema i staten i två olika rapporter, som gjorts på uppdrag av kommissionen. Den forsta rapporten, som skrivits av professor Lena Marcusson, tar oñentupp ligrättsliga och andra juridiska aspekter olika verksamhetsforav mer. Den andra rapporten, som utarbetats av Statskontoret, behandlar marknadsliknande verksamhetsformer ur ett effektivitet-

sperspektiv. Marcusson och Statskontoret står själva for innehållet i

sina rapporter.

Stockholm i mars 1997

Sten Wickbom

Myndighet eller marknad

Förvaltningens verksamhetsformer i och utanför myndighetsområdet Lena Marcusson med biträde av Helena Linde

Marknadsliknande verksamhetsformer i staten 67 Statskontoret

verksamhets-

Förvaltningens

i och utanför

former myndig-

hetsområdet

Lena Marcusson

Lena Marcusson är professor i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet och ledamot i Förvaltningspolitiska kommissionen. Helena Linde, kommunjurist i Uppsala, har biträtt vid framställandet av rapporten.

Innehållsförteckning

FÖRORD 7

1 DEN OFFENTLIGA FÖRVALTNINGEN UR ETT RÄTTSLIGT PERSPEKTIV s

1.1 INLEDNING 8 1.1.1 Ett organisatoriskt synsätt med

funktionella utvidgningar 8

1.1.2 1 och utanför myndighetsområdet 9 1.1.3 Inledande frågeställningar 9 1.2 FÖRVALTNING OCH MYNDIGHETSUTÖVNING 10 1.2.1 Offentlig förvaltning 10 1.2.2 Offentliga förvaltningsuppgifter 10 3 Myndighetsutövning 12 1.3 FÖRVALTNINGSMYNDIGHETERNA 14 1.3. 1 Utgångspunkt 14 1.3.2 Myndighetsbegreppet enligt RF, TF, SekrL och FL 14 1.3.3 Förvaltningsmyndigheternas självständighet 16 1.3.3.1 En lagstyrd förvaltning 16 1.3.3.2 Formell styrning 16 1.3.4 Rättsligt sett en del av en helhet 1 7 1.3.5 Typer myndigheter 19 av

1.3.5.1 Centrala ämbetsverk och andra myndigheter 19

1.3.5.2 Uppdtagsmyndigheter 19 1.3.5.3 Añärsverk 20 1.3.5.4 Beslutsgmpper och övervakningskoxmnittéer 21 1.4 PRIVATRÅTTSLIGA ORGAN UTANFÖR MYNDIGHETSORGANISATIONEN 22 1.4.1 Överlämnande förvaltningsuppgift till enskild 22 av 1.4.2 Gråzonsverksamhet 23 1.4.3 Överlämnande myndighetsutövning 24 av

1.4.4 Ojentligrättsliga korporationer, anstalter och stiftelser 25

1.4.5 De statliga aktiebolagen 26 1.4.6 Föreningar med ojfentligrättsliga uppgifter 27

2.2.3 Bolagisering av serviceverksamhet inom den offentliga sektorn 34 2.2.4 Bolagsform för samverkan med andra 35

5 Bolagiserade stiftelser 36

6 Bolagisering som en form för avveckling av ägande 36

7 Stiftelsebildningar 36 2.2.8 Bildande av föreningar 37 9 Avslutande synpunkter 37 3 RÄTTSLIGA KONSEKVENSER AV VERKSAMHETSFORMEN 38 3.1 INLEDNING 38 3.2 NORMGIVNINGSMAKTEN 38 3.3 FÖRVALTNINGSLAGENS TILLÄMPLIGHET 39 3.4 OFFENTLIGHETSPRINCIPEN 40 3.5 RÄTTEN ATI ÖVERKLAGA BESLUT 42 3.6 J0:s OCH JK:s TILLSYNSOMRÅDEN 43 3.7 RIKSDAGENS REVISOREROCH RRV 44 3.8 PERSONALENSSTÄLLNING 46 1 Ojfentligrättslig reglering 46 3.8.2 Lagen 1994:260 om offentlig anställning 47

4.3 OFFENTLIG FÖRVALTNING GENOM ENSKILDA 52 4.3.1 Inledning 52 4.3. 2 Reglera mera eller avveckla 53 4.4 FORMER FÖR DET OFFENTLIGA ÅTAGANDET 54 4.4.1 Argumenten 54 4.2 Alternativa lösningar: ett exempel 56 4.5 TÄNKBARA ANDRA VERKSAMHETSFORMER 59 1 Modifieringar existerande privaträttsliga former 59 av 4.5.2 Särskilda ojfentligrattsliga subjekt 60 4.5.3 Lagstödet för ny verksamhet 61 4.6 AVSLUTANDE SAMMANFATTNING 62 KÄLLFÖRTECKNING 64 l OFFENTLIGT TRYCK M.M. 64 1.1 Propositioner 64

2 Övrigt riksdagstryck

65 1.3 Statens ojfentliga utredningar 65 4 Departementsserierna 65 2 LITTERATUR

Förord

I Förvaltningspolitiska kommissionens projekt Förvaltningens

verksamhetsformer i och utanför myndighetsområdet behandlas

rättsliga aspekter på val av verksamhetsform för den offentliga

verksamheten. Projektet syñar även till att i någon mån belysa de förändringar med avseende på verksamhetsformen förekommit som

sedan slutet av 1980-talet. Den genomgång av verksamhetsföråndringar som gjorts inom projektets ram är inte fullständig. Syftet är att belysa den förvaltningspolitiska. utvecklingen. De rätts-

liga konsekvenserna av valet av verksamhetsfonn får dåreñer bilda

utgångspunkt för en rättspolitisk diskussion kring val av former for det offentliga åtagandet.

Uppsala 16.2.1997

Lena Marcusson

l Den offentliga förvaltningen

ur ett rättsligt perspektiv

1 Inledning

1.1.1 Ett organisatoriskt synsätt med funktionella

utvidgningar

Förvaltningsmyndigheten är den grundläggande verksamhetsformen inom den offentliga sektorn. Det är också med utgångspunkt från

hur den offentliga verksamheten normalt organiseras som det of-

fentligrättsliga regelverket byggts upp. Regeringsfonnen, tryckfri-

hetsförordningen och mycket den lagstiftning som i övrigt regleav förhållandena inom den offentliga sektorn, utgår från förvaltrar ningsorganisationen. Det är vanligt att tala ett organisatoriskt om synsätt. För många de övergripande rättsreglema för den offentliga av

verksamheten bestäms det huvudsakliga tillämpningsområdet med

utgångspunkt från detta organisatoriska synsätt. Så länge som en uppgift utförs inom myndighetssfaren är det övergripande offent-

ligrättsliga regelverket tillämpligt. När samma uppgift sköts av

någon än myndighet gäller inte längre den generella regle-

annan en ringen. Särskilda regleringar måste skapas för att uppnå de syften

det offentligrättsliga regelverket har när det gäller de offentliga för-

valtningsuppgiftema. Ett stort antal offentliga förvaltningsuppgiñer utförs samtidigt i

privaträttsliga former, utanför myndigheternas krets. Det organisa-

toriska synsättet kompletteras då ibland, och i olika utsträckning,

med rättsregler som tar sikte på själva uppgiften funktionen. Man

utvidgningar. Genom. sådana funktionellt betalar om funktionella

stämda utvidgningar och särskilda regleringar har lagstiftaren utsträckt det offentligrättsliga regelverket till att i vissa fall gälla utanför det organisatoriskt avgränsade tillämpningsområdet, dvs. utanför förvalmingsmyndighetemas område. Särskilt angeläget blir detta naturligtvis för sådana uppgifter innehåller moment av offentlig

som

maktutövning.

Valet verksamhetsfonn för offentlig verksamhet i ett rättsligt av perspektiv måste mot bakgrund av denna grundläggande strukses tur.

1.1.2 I och utanför myndighetsområdet

Även huvudformen för den offentliga verksamheten är förvaltom ningsmyndigheten, kan konstateras att privaträttsliga verksamhetsformer för offentliga förvaltningsuppgiñer förekommer på många håll.1 För flera verksamhetsområden företrädesvis inom affars- verkssfären också på andra håll inom statsförvaltningen har men organisationsförändringar innebärande byte av verksamhetsfomi genomförts. Slående är bolagiseringen flera stora affärsverk. av Men också inom ett antal andra myndigheters verksamhetsområden har affärsverksamheten särskilts, varefter dessa uppgifter överförts i privaträttslig fomi. Privaträttsliga verksamhetsfonner har också använts för annan verksamhet än affärsverksamhet, exempelvis som form för samverkan med enskilda för att lösa uppgifter allmänt intresse eller i fall av när det finns behov att viss verksamhet tydligt fristående av ge en ställning.

1.1.3 Inledande frågeställningar

Utgångspunkten är alltså att vår offentligrättsliga lagstiftning präglas organisatorisk gnmdsyn, där myndighetsforrnen ger det av en primära tillämpningsområdet. När privaträttsliga former används förutsätts särregleringar eller funktionellt bestämda utvidgningar för att offentligrättsliga regler skall gälla. I stor utsträckning används begreppet myndighetsutövning för att markera särskilt viktiga funktioner. Begreppen myndighetsutövning, offentlig förvaltningsuppgift ochmyndighet bildar basen i det offentligrättsliga regelverket. De närmast kommande avsnitten syftar till att belysa innebördessa begrepp. den av

1 historisk tillbakablick de juridiska aspekterna på olika

För en förvaltningsforrner utanför myndighetsonuådet, se Marcusson sid 77 ff.

1.2 Förvaltning och myndighetsutövning

1.2.1 Offentlig förvaltning

Den offentliga förvaltningens positiva innehåll kan inte bestämmas begreppsmässigt, eftersom det beror den offentliga verk-

av

samhetens faktiska omfattning i ett visst samhälle vid viss tid-

en

punkt Offentlig förvaltning utanför de mest centrala statsfunktionema, domstolsorganisationen, utrikesrepresentationen och polisvä-

sendet med flera kämverksamheter, är mycket skiftande. Staten kan

i större eller mindre utsträckning genomföra tvångsregleringar på

skilda områden också ställa olika slag nyttigheter till medmen av

borgarnas förfogande. Det kan infrastruktursatsningar, sjuk-

avse

vård, utbildning eller sociala insatser olika slag. Därutöver driver

av

staten rena affärsfciretag, antingen i monopolställning eller i konkurrens med det enskilda näringslivet.

För att beskriva och analysera regelverket blir därmed

begreppet offentlig förvaltning inte alltid ändamålsenligt. I det följande

an-

vänds uttrycket ett samlingsbegrepp för sådan verksamhet

som som bedrivs av det allmänna.

1.2.2 Offentliga förvaltningsuppgifter

Om nu begreppet offentlig förvaltning inte låter sig bestämmas

rättsligt på ett enkelt och entydigt sätt får söka andra begrepp. man

En bestämning ofta används i detta sammanhang offentlig

som är

förvaltningsuppgift. Härefter används omväxlande termen offentlig förvaltningsuppgift och förvaltningsuppgiñ. Hur skall of-

en

fentlig förvaltningsuppgiñ definieras rättsligt begrepp

som Legaldeñnition definition

en angiven i lag saknas här liksom i

så många andra fall i det offentligrättsliga regelverket. I regeringsformens förarbeten talas förvaltningsuppgifter

om som

verksamheter innefattar förvaltning för det allmännas

som räkning

respektive om förvaltningsuppgift det allmärma har.3 Någon

som

mer precis rättslig innebörd har inte givits de offentliga förvaltningsuppgiñema. Rättsligt sett är det alltså inte enkelt ringa

att

vad som avses med offentliga förvaltningsuppgifter. Det finns för-

fattare menat det är i det närmaste ogörligt

som att att med någon

2 Strömberg sid 16.

3 Prop 1973:90, sid 396.

ll

grad exakthet identifiera vad rättsligt sett avses med begrepav som

pet offentlig förvaltningsuppgiñf

Myndighetsutövning är särskild offentlig förvaltnings-

en typ av

uppgift närmare definieras i avsnitt 1.2.3. Frågan är här om

som

vid sidan myndighetsutövningen kan urskilja övriga offentli-

man av

förvaltningsuppgiñer med någon precision.

ga

För de uppgifter utförs inom den offentliga förvaltningen

som

gäller regeringsformens krav på beaktande allas likhet inför lagen

av

och på iakttagande saklighet och opartiskhet RF 1:9, oberoende

av

om uppgiften utförs av en domstol, en förvaltningsmyndighet

av

Dessa krav gäller alltså inte bara myndighets-

eller någon annan.

utövningen. Det finns dänned ett förvaltningspolitiskt intresse av att kunna identifiera också dessa uppgifter. I avhandlingen Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet

1989 har fyra kriterier använts för att bedöma vad som kan anses offentliga förvaltningsuppgiñer vid sidan den särskilt deñ-

vara av

nierade myndighetsutövningen. Dessa kriterier år:

Uppgiften skall den arten att den skulle kunna utföras

0 vara av

av en myndighet.

Stat eller kommun skall utöva styrning och kontroll i någon 0 fonn över verksamheten.

Stat eller kommun skall medverka vid finansieringen av verk- 0 samheten.

Uppgiften skall innebära påverkan i någon form medborga-

re eller grupper av medborgare

Med utgångspunkt från de angivna kriterierna får man en utgångspunkt för att identifiera offentliga förvaltningsuppgiñer obero-

ende utför dem. av vem som

Allt myndigheterna gör har inte sin grund i offentligrättsliga

regleringar. En myndighet är inte bara det organ som är satt att utföra de förvaltningsuppgiñer kan identifieras genom organets

som

instruktion. Myndigheten företräder också det allmänna som part i

-

civilrättsliga förhållanden. Även denna handlande är i någon

typ av

4 Jfr Ragnemalm, sid 106

5 Marcusson sid 107.

mening att betrakta som offentlig förvaltningsuppgiñ. I flera

avseenden är myndighetsföreträdares handlande i sådana en samman-

hang offentligrättsligt intressant, eftersom myndighetsföreträdaren

handlar på det allmännas mandat. Det är därför naturligt att handlandet skall kunna granskas av allmänheten och det allmännas av

kontrollorgan.

Myndigheternas möjligheter att ingå avtal olika slag begränav sas av det faktum att en myndighet inte har någon rättssubjekegen

tivitet. Myndigheter kan bara ingå avtal för huvudmannens statens eller kommunens räkning och inom ramen för myndighetens befo-

genheter. Myndigheternas privaträttsliga handlande är alltså begränsat av det offentligrättsliga regelsystemet. Bland annat kan här hän-

visas till regleringen av den offentliga upphandlingen. Men ibland förekommer också avtalskonstruktioner inom de om-

råden, där myndigheterna har rent offentligrättsliga uppgifter. Myn-

digheter försöker kanske uppnå resultat att åstadkomma genom

frivilliga uppgörelser i stället för att använda de maktmedel

som de blivit anförtrodda. Sådana avtal måste särskiljas från de rent

civilrättsliga avtalen. Effekten kan armars bli att myndigheten

kringgår de regler som gäller för myndighetsutövningen och de of-

fentliga förvaltningsuppgiñema på området.

1.2.3 Myndighetsutövning

Begreppet myndighetsutövning har länge förekommit i svensk rätt och är numera centralt för hela det offentligrättsliga regelverkets uppbyggnad. Trots detta saknar begreppet legaldeñnition. De uppgifter som innefattar myndighetsutövning identifieras allmänt med utgångspunkt från den definition i 3 § äldre

som gavs

förvaltningslagen. Begreppet används i senare lagstiftning men då

utan legaldefinition. I förarbetena till gällande lagstiftning hänvinu sas bara till denna definition, vilken det framgår att med myndigav

hetsutövning avses sådant handlande som innebär att med stöd av lag eller författning utöva befogenhet att för enskild bestämma

om

förmån, rättighet eller skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat därmed jämförligt förhållande. Enligt förvaltningslagens förarbeten innebär alltså myndighetsutövning handläggning av ärende hos förvaltningsmyndighet

som

5 Se närmare Hellners/Malmquist, sid 150 ñ. Numera har dock avskedande förvandlats till en civilrättslig påföljd, varför det inte längre utgör myndighetsutövning att fatta beslut om avskedande.

ska leda till bindande beslut rättighet, skyldighet, förmån eller om

förpliktelse för enskild enligt lag eller annan författning. Stödet i

en

ojjêntligrättslig norm är avgörande för vad som skall innefattas i

begreppet myndighetsutövning. Myndighetsutövning sägs i lagmotiven ytterst vara ett uttryck för

samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Befo-

genheten till myndighetsutövning måste grundad på lag eller på

vara

annat sätt kunna härledas bemyndigande från de högsta statsor-

ur

ganen. Till myndighetsutövning hör sådan offentlig verksamhet där

myndigheter ensidigt bestämmer enskildas skyldigheter eller om om

ingrepp i den enskildes frihet. Beslut innebär åläggande eller

som

ingrepp i personlig frihet liksom faktiska åtgärder som innebär sådana ingrepp är myndighetsutövning. Också gynnande beslut faller under begreppet. Till myndighetsutövning hör beslut rättig-

om

heter och förmåner av olika slag, t.ex. medborgarskap, anställning i staten, sjukpenning och socialbidrag, om besluten fattas med tilllämpning av offentligrättsliga bestämmelser.7 Till begreppet

myn-

dighetsutövning hör också vissa beslut har indirekta rättsverk-

som

ningar, t.ex. beslut examination och registrering.

om Utanför begreppet faller råd, anvisningar, upplysningar och andra oförbindande uttalanden, t.ex. beslut att ett remissyttrande. avge Interna planeringsbeslut och utredande verksamhet eller agerande

som enbart innebär tillämpning avtal eller privaträttsliga regler

av

utgör inte heller myndighetsutövning. Till begreppet myndighetsutövning kopplas viktiga rättsverkningar i bl.a. regeringsfonnen och förvaltningslagen. Myndighetsutövning används som avgörande kriterium vid bestämning det

av

offentliga skadeståndsansvaret och för att avgränsa det straffrättsli-

ga ansvaret för offentliga funktionärer. I den mån JO:s och JKzs tillsyn utsträckts att gälla utanför myndighetsområdet, bestäms tillsynsområdet av begreppet myndighetsutövning. Begreppet återkommer i 1988 års lag rättsprövning vissa förvaltningsbeslut.

om av Lagstiñaren har alltså i skilda sammanhang knutit till bean

greppet myndighetsutövning utan att begreppet givits en exakt bestämning i lagtext. Begreppet avses ha väsentligen betydelse

samma i de olika sammanhang, där det förekommer, de olika även om

funktioner reglerna har naturligtvis kommer att påverka tolkningen

7 Strömberg sid 20.

8 Marcusson sid 240, Strömberg sid 19.

14 SOU 1997:3 8

1.3 Förvaltningsmyndighetema

1.3.1 Utgångspunkt

I regeringsformen skiljs mellan å ena sidan beslutande församlingar och å andra sidan myndigheter, till vilka både regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndighetema hör. Utanför denna krets offentliga aktörer står de enskilda, ett begrepp av som omfattar både enskilda individer, organisationer, företag och sammanslutningar. Den organisatoriska utgångspunkten i regeringsformen uttrycks klart i RF 1:8 med orden för rättskipningen finns domstolar och för den ofezntliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Från denna huvudprincip om hur den offentliga verksamheten skall organiserad har därefter lagstiftningen för vara den offentliga sektorn byggts. Den offentliga sektorns förvaltningsorganisation är mångskifiande, och det är inte alltid så enkelt att känna igen myndighet en som man först kan tro. En genomgång de samlade regleringsbreven av ger många exempel på organ som helt eller delvis är finansierade med statliga medel utan att det uppenbart är fråga myndighet. om en

1.3.2 Myndighetsbegreppet enligt RF, TF, SekrL och

FL

Vad är då en myndighet i rättslig mening ll kap RF skiljer mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter. En förvaltningsmyndighet kan lyda under regeringen eller under riksdagen. RF innehåller däremot ingen definition begreppet myndighet. av Av förarbeten till regeringsformen framgår att begreppet myndighet i RF:s mening inte omfattar sådana är organiserade i organ som privaträttslig form, t.ex. aktiebolag eller ideella föreningar och stiftelser I Petrén/Ragnemalms grundlagskommentar sägs sammanfattningsvis att begreppet myndighet inkluderar regeringen inte men rättssubjekt organiserade i privaträttsliga former och inte heller statsägda aktiebolag eller i övrigt organ som faller under be-

9 Prop 1973:90, sid 233.

stämmelsen i RF ll kap 6 § 3 st, dvs. sådana privaträttsliga organ till vilka förvaltningsuppgiñer innefattande myndighetsutövning överlämnats med stöd av lag. Till förvaltningsmyndighetema räki regeringsfonnens mening däremot de allmänna försäkringskas-

nas soma.

Holmberg/Stjemquists grundlagskommentar att samtliga

anger statliga och kommunala med undantag för riksdagen och de organ kommunala beslutande församlingarna är myndigheter enligt rege-

ringsformens temiinologi. Organ som är organiserade i privaträttsli-

former är däremot inte myndigheter, även om de utövar offentlig ga makt.

Kompletterande bestämningar till myndighetsbegreppet i rege-

ringsforrnen finns i förarbeten till lagstiftning som tryckfrisenare hetslagstiñningen, sekretesslagstiftningen och förvaltningslagen.

Vid ändringarna tryckfrihetsförordningen 1976 uttalades att

av det både naturligt och nödvändigt med ett enhetligt myndighetsvar

begrepp i grundlagama. Samtidigt fanns klar önskan att inte

en

begränsa offentlighetsprincipens tillämpningsområde. Frågan om

likställa vissa privaträttsliga Svensk Bilprovning AB

att organ som

med myndigheter vid offentlighetsprincipens tillämpning togs därför med sekretesslagstiftningen. Lagtekniskt

upp inom ramen för arbetet

löstes frågan utan att själva myndighetsbegreppet förändrades. För vidga offentlighetsprincipens tillämpningsområde till privaträtts-

att liga med offentliga uppgifter infördes i SekrL 1:8 en bestämorgan melse innebär att rätten att ta del allmänna handlingar hos som av myndighet i tillämpliga delar också skall gälla de organ som sären

i bilaga till SekrL.

skilt räknas upp Idag omfattar bilagan omkring trettio direkt namngivna organ samt vissa bolag, föreningar, samfälligheter grupper av organ som

eller andra enskilda där totalförsvarspliktiga fullgör civilplikt. När det gäller offentlighetsprincipens tillämpning i övrigt behandlas den

utförligt i nedan avsnitt 3.4.

mer senare texten se

I förarbetena till förvaltningslagen kopplas grundlagamas, sekretesslagstiñningens och förvaltningslagens myndighetsbegrepp ihop så begreppet förvaltningsmyndighet där ska ha samma betydelse

att

det kommit att tilläggas i RF. Förvaltningslagens myndighets-

som

begrepp överensstämmer med tryckfrihetsförordningens och sekre-

10 Petrén/Ragnemalm sid 36.

11 Holmberg/Stjemquist sid 55.

12 Prop 1975/762160, sid 133 ff.

tesslagens myndighetsbegrepp med den skillnaden att regeringen och domstolarna inte hör till förvaltningsmyndighetemas krets. 13 Även myndighetsbegreppet saknar legaldeñnition begrep-

om är pet alltså ändå enhetligt med utgångspunkt från regeringsfonnens organisatoriska synsätt.

1.3.3 Förvaltningsmyndigheternas självständighet

1.3.3.1 En lagslyrd förvaltning

Förvaltningsmyndighetema står i ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen de är ytterst regeringens organ för att verk- ställa den förda politiken. I ett internationellt perspektiv intar de

svenska förvaltningsmyndighetema självständig ställning, eñer-

en som de i många frågor är utrustade med självständig beslutandeen rätt. Myndighetsbeslut i individuella ärenden kan dock regel som överklagas till högre myndighet, i sista hand ibland till regeringen,

eller till förvaltningsdomstol.

Som framgår av stadgandet i RF 11:7 får inte någon myndighet

eller något beslutande organ bestämma hur en förvaltningsmyndig-

het skall besluta i enskilt fall rör myndighetsutövning mot som en-

skild eller tillämpning av lag. I detta avseende är förvaltningen helt lagstyrd. Stora delar den offentliga verksamheten ligger emeller-

av tid utanför tillämpningsområdet för RF l 1:7. Hit hör stor del en av den producerande verksamheten liksom utredande och planerande arbete.

3.2 Formell styrning

Bilden av den självständiga svenska förvaltningsmyndigheten blir emellertid inte fullständig utan redovisning de påverkan-

av

smöjligheter som ligger i regeringens hand. Här skall endast de rättsliga styrmedlen behandlas. Ett viktigt styrinstrument ligger i utnämningsmakten. Som en följd den verksförordningen

av nya 1995: 1322 beslutar myndigheterna själva sin organinumera om sation och anställning av personal, men myndighetschefen tillsätts

av regeringen. I verksförordningen generella föreskrifter

ges om

13 Hellners/Malmquist, sid 43. 14 Strömberg sid 38

myndigheternas ledning. Verksförordningen anvisar två typer av

ledningsforrn för förvaltningsmyndighetema: enrådighetsverk med

insynsråd eller myndigheter med regeringen tillsatta styrelser. I av modellen med enrådighetsverk har myndighetschefen en stark ställning. Myndighetschefer vid enrådighetsverk ansvarar ensamma för

verksamheten inför regeringen.

Förvaltningsmyndighetema styrs genom normgivning genom riksdagen beslutad lag och regeringens förordningar. Vikav genom tiga instrument i detta avseende är de instruktioner som utfärdas i förordningsfonn för respektive myndighet. Instruktionema brukar

innehålla bestämmelser respektive myndighets huvuduppgiñer,

om ledning och organisation i stort, medelsförvaltning och revision, anställningar, överklagande myndighetens beslut m.m. av

Ett annat centralt styrinstrument är naturligtvis finansmakten. Genom budgetpropositionen och övriga riksdagsbeslut om anslag

och specifikationer i regleringsbrev sätter regering och riksdag de ekonomiska för respektive verksamhet. ramarna Till sist ligger även ett styrinstrument i det faktum att regeringen

är högsta besvärsinstans i många slag av ärenden. Regeringen kan härigenom att utforma sin praxis i önskad riktning också

genom styra myndigheternas handlande.

1.3.4 Rättsligt sett del helhet

en av en

En förvaltningsmyndighet är inte en självständig juridisk person

utan utgör del den sammanhållna statliga verksamheten. en av Myndigheterna kan inte utan författningsstöd ingå avtal med varandra och inte heller annat än å statens vägnar ingå avtal för statens

räkning utan författningsstöd. I SOU 1994: 136 ñnns en utförlig

genomgång hithörande frågor. Bl.a. där att det i regeringsav anges formens motiv förutsätts att regeringen i stor omfattning överlåtit

till underordnade myndigheter att utbetala medel och i övrigt dispo-

statens tillgångar och att sådan överlåtelse kan ske i förordning nera och andra direktiv. I den lagen 1996: 105 9 om statsgenom nya

budgeten regleras regeringens befogenheter avseende hanteringen av

statliga medel och möjlihgeten för regeringen att delegera befogen-

heter till de statliga förvaltningsmyndighetema.

15 SOU 1994:136, s 144.

En enskild myndighet kan inte eget rättssubjekt kära och som

svara i domstol och kan inte heller själv äga fast egendom. 15 Detta

innebär att myndighet skall förvaltare statens tillen ses som en av gångar. Medel myndigheterna mottar i form donationer och som av liknande anses tillfalla staten. För den fasta egendom förvaltas som av statliga myndigheter gäller F 1996: l 190 överlåtelse om av

statens fasta egendom, m.m. I förordningen regleras formerna för försäljning av fast egendom som tillhör staten. Som huvudprincip

gäller att det fordras regeringsbeslut för omfattande försäljmer ningar. Inom vissa beloppsramar kan vissa angivna myndigheter själva fatta beslut om och genomföra försäljningar. Myndigheternas bristande rättssubjektivitet har också insagts nebära att de inte utan regeringens tillstånd kan medverka i bolagsbildning eller annan samverkan i juridiskt bindande former utanför de angivna befogenhetema. I betänkandet Former för statlig verk-

samhet hävdas att det krävs riksdagsbeslut för att staten skall kun na medverka vid bildande av aktiebolag, detta förutsätter att

om kontanta medel eller egendom tillskjuts och de myndigheannan att ter som använt anslagsmedel för att bilda stiftelser utan stöd av

riksdagsbehandling bör aweckla dessa. 17

Om en myndighet använder redan anslagna medel och inom ramen för sina befogenheter bildar bolag eller medverkar vid stiftelse-

bildning, saknas klargörande rättslig reglering. Regeringen har ut-

talat att bolag under myndigheter inte bör förekomma och att statlig verksamhet inte bör bedrivas i stiftelser annat än i undantagsfall. Å andra sidan har regeringen också uttalat att universitet och högskolor skall äga rätt att äga bolag för forskning det då krävs men att regeringens medgivande i varje särskilt fall. Även detta krav på medgivande är emellertid 0mtvistat.19

15 I SOU 1994:136, sid 150 not l påpekas dock att universiteten i Lund och Uppsala torde betraktas självständiga rättssubjekt i som ett avseende, nämligen då det gäller vissa fastighetsinnehav. 17 SOU 1994:147, sid 97.

18 SOU 1994: 136, sid 155. Se även prop 1992/93: 170, sid 198.

19 s0U 1994:136, sid 155. Se även bet. 1992/93:UbU 15, sid 24.

1.3.5 Typer av myndigheter

1 .3.5. 1 Centrala ämbetsverk och andra myndigheter

Förvaltningspolitilcen har sedan början av 1990-talet inriktats på att minska den statliga förvaltningen. Även antalet myndighe-

om

ter minskat något, finns på central nivå flera hundra myndigheter.

Deras uppgifter skiftar liksom benämningama. Det ñnns inte någon

enhetlig terminologi för myndighetsnamnen.

Myndighetssfaren kan delas upp i centrala ämbetsverk, affars-

verk och andra förvaltningsorgan. Av dessa tre typer har aürs-

verken det största måttet av ekonomisk frihet. Av förvaltningsmyndighetema utgör c:a 70 st. centrala ämbetsverk Añärsverkens antal har minskat genom de senaste årens bola-

giseringar och idag återstår bara fyra. Övriga centrala statliga för-

valtningsorgan representerar en rik flora av nämnder, råd, institut, anstalter, delegationer, beredningar etc. med uppgifter av mångahanda slag. Det är i dag inte alltid möjligt att redan av namnet sluta sig till att man har att göra med en myndighet.

Med de centrala ämbetsverken avses vanligen myndigheter direkt underställda regeringen med ett rikstäckande verksamhetsområde. I begreppet ingår dock inte utbildningsanstalter, museer och forsk-

ningsinrättningar som visserligen normalt har hela landet som upp-

tagningsområde men som ändå inte faller inom ramen för vad som utgör centrala ämbetsverk.

2 Uppdragsmyndigheter

Stora delar förvaltningsmyndighetemas verksamhet bedrivs av som uppdragsverksamhet, dvs. verksamheten finansieras inte genom

anslag i statsbudgeten utan genom myndighetens egna taxor och avgifter. Ur detta förhållande har utvecklats en myndighetstyp som

får sägas ligga mellan aftälrsverket och den rena anslagsmyndigheten. Läkemedelsverket är ett exempel på en sådan renodlad upp-

dragsmyndighet. Hos andra förvaltningsmyndigheter är verksamhe-

2° Petersson/Söderlind, sid 68. 21 Petersson/Söderlind, sid 68 if. 22 Petersson/Söderlind, sid 68.

ten uppdelad i anslagsñnansierad myndighetsdel och avgiftsfren en nansierad uppdragsdel.

Mellan de renodlade anslagsmyndighetema och añärsverken har

alltså uppstått vad som får betecknas mellanfonn som en - upp-

dragsmyndigheten. Verksamhet bedriven i denna forvaltningsform

finansieras inte via anslag utan via taxor och avgifter i verksamheten. Till skillnad från affärsverkens verksamhet redovisas upp-

dragsmyndighetemas intäkter och utgifter inom statsbudgeten. För uppdragsmyndighetemas del beslutas taxor och avgifter normalt

av

myndigheten själv, för att finansiera verksamhet, inriktning och

vars

innehåll regeringen i regleringsbrev beslutat När det gäller

om. upp-

dragsmyndighetemas taxor och avgifter granskas kostnadsutvecklingen fortlöpande RRV.

av

3.5. 3 Ajfärsverk

Gemensamt for affärsverken är att de driver statlig affärsverk-

samhet i särskild form affarsverksfonnen. Denna myndighetstyp

har sitt ursprung i 1911 års budgetreform. Genom reformen föränd-

rades redovisningsprincipema för de verk som gavs ställning som

affärsverk. Utmärkande for añärsverksfonnen verkens var att eko-

nomiska omslutning inte skulle redovisas över statsbudgeten. Redovisningen skulle istället ske enligt den s.k.

affärsbokforingsprincipen

som innebar att redovisningen endast skulle överskott

avse resp underskott i verksamheten. Syftet med reformen skapa var att en

lämpligare forvaltningsfonn for sådan verksamhet skulle

som staten

driva på affärsmässig grund. Den övergripande ekonomiska mål-

sättningen for affarsverken är alltså att verken med intäkter egna

skall täcka sina kostnader inklusive avskrivningar och dessutom lämna den avkastning staten kräver på det statskapital dispone-

som ras.

Fem av de tidigare affärsverken har bolagiserats. Kvar i affärs-

verksform är bara SJ, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Svenska kraftnät. Tillsammans hade dessa 1995 drygt 20 000 anställda och

svarade för 0,5 % av sysselsättningen i Sverige. Den statliga foretagssfären i övrigt för 5 % sysselsättningen.

svarar av

23 Prop 1996/97: volym sid 95.

24 Källa enligt uppgift i fmansplanen for 1997, sid 95. SCB:s nationalräkenskaper och centrala foretagsregistret.

SOU l997:38 21

1.3.5.4 Beslutsgrupper och övervakningskommittéer

Förutom den skiftande flora av privaträttsliga organ som behandlas senare finns skäl att i detta sammanhang ta upp en speciell

myndighetstyp, nämligen de s.k. beslutsgruppema och de till denna typ kopplade internationella organ som benämns övervak-

ningskommittéer. Återflödet i form stöd och bidrag till Sverige från EU:s budav get hanteras i princip av de svenska sektorsmyndighetema inom respektive område. För den del av återflödet som kommer via de s.k. strukturfonderna har emellertid särskilda överenskommelser träffats

som ställer krav på komplettering av förvalmingsorganisationen.

För genomförande strukturfondprogrammen för målen 5b av och 6 har regeringen inrättat särskilda beslutsgrupper. En besluts-

grupp har till uppgift att inom ramen för ett samlat programdoku-

ment eller ett fastställt operativt program besluta om stöd för EU:s

strukturfonder. Beslutsgruppemas ledamöter utses av regeringen

som enligt Förordning 1995: 1325 med instruktion för beslutsgrupper ska se till att det bland ledamöterna finns företrädare för

kommunen, länsstyrelser, landsting och länsarbetsnämnder. Uppgiften att företräda regionen i en beslutsgrupp måste dock betraktas

som ett statligt uppdrag, eftersom gällande statliga regler skall till-

lämpas när det gäller arvoden, resersättning och ersättning för mis-

tade avlöningsförmåner i enlighet med statliga särskilda regler ur

anslag under berörda länsstyrelser. Beslutsgruppen är alltså en statlig myndighet med en speciell sammansättning. Enligt det regelverk för stnikturfondema som Europeiska gemenskapen antagit skall programmen också granskas av övervakningskommittéer som inrättas genom avtal mellan respektive med-

lemsstat och EU-kommissionen. En övervakningskommitté är där-

med inte någon statlig myndighet utan en internationell inrättning,

där den svenska regeringen utser de nationella ledamöterna inklusive ordföranden. Kommissionen och i förekommande fall Europeiska Investeringsbanken utser sina ledamöter. De nationella ledamöterna är i majoritet.

Övervakningskommittéemas verksamhet omfattar ansvar för

uppföljning och utvärdering av genomförande av de program som finns inom respektive strukturfond. Det kan också gälla vissa för-

ändringar av de enskilda programmen. Uppgiñema kan undantagsvis avse förvaltningsuppgifcer som normalt är förbehållna svenska myndigheter. I enstaka fall kan det även gälla myndighetsutövning i form av ärendeprövning i fråga om större projekt. Enligt den propo-

sition som behandlar frågan överlåtelse förvaltningsuppgifter

om av i detta avseende förutsätts överlåtelsen bara omfatta vad framsom går ett samlat programdokument eller redan fastställt av ett opera-

tivt program.

Förvaltningsorganisationen kompletteras alltså med typ

en ny av

myndighet, beslutsgmppen och den till denna kopplade övervakningskommittén, som i vissa fall har förvaltningsuppgifter, kan

som

innefatta myndighetsutövning. Övervakningskommittéema

är ett

slags internationella inrättningar grundas på rådsforordningar

som och avtal mellan medlemsstaten och kommissionen.

1.4 Privaträttsliga organ utanför myndig-

hetsorganisationen

1.4.1 Överlämnande av förvaltningsuppgift till en-

skild

Om nu det mesta det myndigheterna sysslar med av som utgör

forvaltningsuppgifter, så innebär inte det att förvaltningsuppgifter bara utförs i myndighetssfaren. Offentlig förvaltningsuppgiñ kan

också överlåtas på enskilda rättssubjekt. En inte obetydlig del av

den offentliga verksamheten utförs sådana enskilda rättssubj ekt.

av

Dessa kan vara offentligt ägda och kanske också bildade just för det ändamål som ligger i den aktuella förvaltningsuppgiñen. Men det kan också fråga förvaltningsuppgifter överlåtits på

vara om som

andra, fristående och privatägda rättssubjekt eller från början

om rent privata verksamheter och dragits i den offentlisom mer mer

ga förvaltningen, t.ex. genom statliga föreskrifter i samband med statsbidrag.

Företeelsen har grundlagsstöd i RF ll kap 6 §z3 där det förest

skrivs att förvaltningsuppgiñ kan överlämnas till bolag, förening,

samfällighet, stiftelse eller enskild individ, samt att överlämnandet

skall ske med stöd av lag uppgiften innefattar myndighetsutöv-

om mng.

Till gruppen privaträttsliga med offentligrättsliga särdrag

organ

hör många de statliga företagen, har uppgifter i gränslandet

av som

mellan offentligt och privat. En stor utgör de pri-

annan grupp

vaträttsliga organ som får olika former av statligt stöd för sin verk-

25 Prop l995/96:20l,sid Se även lag 1996:506 överlåtelse om av förvaltningsuppgifter till övervakningskommitté en

samhet. Det kan då vara fråga statsbidrag till uppgifter om rena

som det finns politisk vilja att uppmuntra och stödja. Så är fallet

en

inom t.ex. kultursektom. Det kan också fråga situationer då

vara om

det allmänna tillsammans med privaträttslig part driver och fi-

en

nansierar en verksamhet, t.ex. forskningsstiftelser i samverkan mellan högskola och näringsliv.

1.4.2 Gråzonsverksamhet

När offentliga förvaltningsuppgifter utförs privaträttsliga

av or-

gan uppstår ett obestämt gränsland mellan det offentliga och det

privata. Uttrycket gråzonsverksamhet används ibland för att be-

nämna denna brokiga samling privaträttsliga subjekt med offent-

av

ligrättsliga uppgifter. För att kunna jämföra dessa skilda verksamheter med den normala myndighetsorganisationen kan kriterier

sex användas.

0 Förekommer myndighetsutövning

0 Gäller offentlighetsprincipen

0 Har RRV rätt att granska verksamheten Gäller FL i sin helhet, för vissa ärenden eller för viss del 0 en 0 Kan besluten överklagas

0 Sker finansieringen helt eller delvis det allmänna

genom

När privaträttsliga organ med offentliga förvaltningsuppgifter

prövas mot de angivna kriterierna framträder splittrad bild. Det en för rättssäkerheten avgörande kriteriet förutsebarhet är när det gäl-

ler dessa organ inte alltid uppfyllt, eftersom det många gånger först i efterhand klarläggs vilka regelverk är tillämpliga.

som

Inom den grå zonen förekommer många olika grader anknyt-

av

ning till myndighetsområdet. Verksamheterna är ytterst skiftande och behovet av kontroll och rättssäkerhetsgarantier kan variera.

Företeelsen förekommer i många länder. I Finland talas om

medelbar förvaltning. I engelskspråkig facklitteratur omnämns

"indirect public adminstration. I Storbritannien förekommer fristå-

25 Marcusson sid 291 I artikeln tas även ett sjunde kriterium upp, nämligen frågan om anställningen är statligt reglerad eller inte. Med nya LOA har rättsläget förändrats denna punkt, varför det kriteriet nu utelämnats.

ende organ utanför förvaltnin s.k. non-govemmental

or-

ganizations eller "quangos.27

1.4.3 Överlämnande av myndighetsutövning

Enligt RF ll kap 6 § 3 st får alltså enskilda organ medges besluta om offentligrättsligt reglerade förmåner och förpliktelser bara

om beslutanderätten delegerats med stöd lag. För att ett sådant av

överlämnande skall anses giltigt måste krävas att den överlämnade uppgiften beskrivs på ett konkret sätt och att även uppgiñsmottaga-

ren tydligt anges.

Som exempel på fall, då myndighetsutövning överlämnats till enskild brukar ofta nämnas besiktningsverksamheten hos Svensk Bil-

provning AB och Advokatsamfundets disciplinära ingripanden mot advokater. Andra enheter med verksamheter denna är av typ ar-

betslöshetskassorna och Radiotjänst i Kiruna AB RIKAB. De olika överlämnande myndighetsutövning

typer av av som

främst uppmärksammats enligt praxis efter grundlagens ikraftträ-

dande har delats upp i fem olika grupper:

0 Ofñciell provning

0 Fördelning av offentliga medel

0 Utseende av offentliga funktionärer

0 Beslut om statligt reglerade tjänster

0 Beslut om medlemskap och disciplinåtgärder i offentligrättsliga

korporationer.

Sedan nya LOA trätt i kraft finns det skäl att annorlunda se

punkten fyra, eftersom den statligt reglerade anställningen, t.ex. hos Svenska Institutet vilar på rent arbetsrättslig grund.

numera

Även beslut om betyg och disciplinåtgärder ha karaktären

anses

av myndighetsutövning och överlåts med stöd av skollagen till fristående skolor. Olika tillståndsgivning kräver också

typer av

lagstöd, t.ex. Nordiska museets prövning tillstånd till utförsel

av av kulturföremål.

77 För en redovisning av diskussionen i olika länder, Indirect Pubse lic Administration in fouiteen countries. 28 För en utförlig kartläggning av offentlig förvaltning i dessa former, se Marcusson sid 248 if. 29 Marcusson sid 177

1.4.4 Oñentligrättsliga korporationer, anstalter och

stiftelser

Ur offentligrättsligt perspektiv kan det berättigat att skilja

vara

mellan å ena sidan formellt privaträttsliga reellt har

organ som en

stark anknytning till den offentliga sektorn författningsbe-

genom stämmelser om organisation och sitt enda uppdrag att sörja genom

for offentliga forvaltningsuppgiñer, och å andra sidan sedvanliga

privaträttsliga organisationer vid sidan sin ordinarie verksom av

samhet blivit anförtrodda offentliga förvaltningsuppgiñer. När man i den juridiska doktrinen urskilt särskilda offentligrättsliga

subjekt vid sidan stat, kommun och kyrka, har brukat sorteav man

ra dem i korporationer, anstalter och stiftelser

Dessa organs oñentligrättsliga ställning kan komma till uttryck

på olika sätt. Deras organisation kan bestämd speciell vara genom

lagstiftning eller genom stadgar som är fastställda regeringen.

av

Det kan vara föreskrivet i lag eller författning att de skall ñnnas,

varför de inte kan upplösas medlemsbeslut. Det kan också genom vara föreskrivet att organets beslut skall kunna överklagas hos stat-

lig myndighet. De offentligrättsliga korporationema kärmetecknas att de är

av

sammanslutningar av medlemmar, fysiska eller juridiska personer.

De skiljer sig från andra föreningar att deras rättssubjektivigenom

tet grundas på ett offentligrättsligt erkännande något slag. Ibland

av grundas det på att verksamheten är reglerad i lag ibland har - rege-

ringen fastställt stadgar for organet. Till de offentligrättsliga korpo-

rationema kan räknas Advokatsamñmdet och arbetslöshetskassorna.

De oñentligrättsliga anstalterna grundar också sin rättssubjekti-

vitet på ett statligt erkännande i någon form. Det främsta exemplet

på en olfentligrättslig anstalt är kanske försäkringskassoma. Även akademier och bransch-forskningsinstitut omnämns ibland

som

anstalter. Riksbanken har tidigare omtalats anstalt, i RF

som men

framgår att den är myndighet under riksdagen RF 12.

en

Som självständiga offentligrättsliga stiftelser har tidigare

om-

nämnts stiftelser med enskild huvudman offentligrättsliga drag,

men

3° Marcusson sid 254

31 Marcusson sid 260.

32 Strömberg sid 29

33 Marcusson sid 261

26 SOU 1997:3 8

regeringen fastställda stadgar. Musikaliska Akademin, Nort.ex. av diska museet och Nobelstiftelsen kan räknas hit. På år har dock t.ex. Strömberg tagit avstånd från den tisenare

digare kategoriseringen och menat att de flesta av de sammanslutningar tidigare hänförts till denna måste betrak-

som grupp numera

tas som privaträttsliga subjekt, åt vilka förvaltningsuppgiñer överlämnats enligt RF 1126.34 En möjlighet är att som i fallet med

annan

försäkringskassorna vidga myndighetsbegreppet. Eftersom det i dag inte finns särskilda rättsregler anknyter just till dessa fristående

som

offentligrättsliga subjekt, blir det svårt att ge mening åt denna indelning. Oavsett hänför gruppen till en särskild kategori eller

om man

likställer den med de nedan behandlade privaträttsliga rättssubjekten, blir frågan vilka slags förvaltningsuppgiñer utförs

om som

avgörande för olika rättsliga bedömningar.

1.4.5 De statliga aktiebolagen

Till de statliga aktiebolagen brukar räknas bolag där staten innehar aktiemajoriteten. Särskilda rättsregler för sådana bolag saknas i stort sett i Sverige, och aktiebolagslagens regler är fullt ut tillämpli-

ga. För kommunala aktiebolag gäller dock enligt kommunallagen

särskilda bestämmelser vid sidan aktiebolagslagen se kommu-

av

nallagen 16-19. Sådana kommunala bolag, där kommunen har ett rättsligt bestämmande inflytande, skall enligt sekretesslagen tilläm-

offentlighetsprincipen SekrL 1:9.

pa

Den statliga företagssfären är omfattande. Regeringens skrivelse

till riksdagen 1995/96:20 med 1995 års redogörelse för företag med statligt ägande innehåller beskrivningar över 62 aktiebolag. 37 Också kvarvarande affärsverk ingår i redogörelsen. Omsättningen i de

statliga företagen uppgick under år 1994 till c:a 230 miljarder kro- Enligt källa uppgick antalet heltidstjänster 1994 i ge-

nor. samma nomsnitt till 220.000. Bland dessa företag och foretagsgrupper finns såväl bolag vars

verksamhet utgör renodlad konkurrensutsatt näringsverksamhet som

företag som delvis sysslar med förvaltningsuppgifter. de statliga bolagen bedriver monopolverksamhet.

En grupp av

Hit hör Systembolaget AB och AB Tipstjänst. En annan grupp har

34 Strömberg sid 29 35 Marcusson sid 262 35 Marcusson sid 252. 37 Regeringens skrivelse 1995/9620.

myndighetsutövande uppgifter. Till den hör AB senare gruppen

Svensk Bilprovning och Apoteksbolaget AB. Därutöver

finns en grupp företag är beroende statligt stöd för sin verksamhet, som av t.ex. Kungliga Teatern AB och Kungliga Dramatiska Teatern AB.

1.4.6 Föreningar med offentligrättsliga uppgifter

Offentliga forvaltningsuppgiñer överlämnas även till föreningar. Exempel ekonomiska föreningar med offentliga förvaltningsupp-

gifter farms tidigare på jordbrukets och fiskets områden i form av s.k. regleringsföreningar. Dessa hade till uppgift att fördela bidrag

och stöd i marknadsreglerande syñe. Exempel på ideella föreningar med offentliga förvaltningsuppgifter är Svenska språknämnden

som är en sluten ideell förening med 20 medlemmar,39 och Tekniska

Nomenklaturcentralen TNC, som är öppen ideell förening.

en

l prop 1995/96:61, Former för statlig verksamhet förordades

att aktiebolagsformen eller formen ideell förening används för de fall staten avser att samverka med part i verksamhet annan som fortlöpande är beroende av statligt stöd. Ett exempel där uttalandena i propositionen fått genomslag är i de förslag läggs fram i som prop 1995/96:99 hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstitut SPRLs om fortsatta verksamhet. Med motiveringen att det finns skäl att ge

verksamheten vid SPRI tidigare stiftelse tydlig självständig

en en ställning och med hänvisning till att det torde finnas intresse för uppgiften hos en större krets föreslås att staten tillsammans med

Landstingsförbundet bildar en ideell förening, där styrning och kon-

troll kan anpassas efter verksamhetens innehållf

38 Lagen 1993:649 om marknadsreglering på fiskets område, upphävd 1995-01-01 genom SFS 1994:1709 och lag 1967:340 prisregleom ring pâjordbnikets område upphävd 1991-07-01 SFS 1990:615. genom 39 Klassificeringen sluten ideell förening har gjorts i SOU 1995:93 med utgångspunkt från skillnad mellan ideell förening och enkelt att en bolag ligger i att en organisation anses ha föreningskaraktär om antalet medlemmar kan fluktuera medan ett bolag normalt anses föreligga om det krävs en ändring den inbördes regleringen för att medlemmar av nya skall kunna tillkomma. 40 I SOU 1995:93, sid 83 föreslås att dess föreningar skall slås samman och bilda en ny ideell förening. 41 Prop 1995/96:99, sid

1.4.7 Stiftelser

Bland privatråttsliga organ med förvaltningsuppgifter utgör stif-

telsema en någorlunda avgränsad och relativt stor De kan grupp.

delas i stiftelser står under statlig kontroll i den mening att

som de har av staten fastställda stadgar och ojfentliga stiftelser, som bildats av stat eller kommun, eventuellt tillsammans med annan. Exempel på stiftelser som inte tillhör den statliga verksamheten men som ändå är styrda av statliga regleringar är Nobelstiñelsen och Musikaliska akademin. Därutöver finns stor offentliga en grupp stiftelser som fortlöpande är beroende statligt stöd, t.ex. Svenska av institutet. För närvarande pågår ett avvecklingsarbete avseende

sådana stiftelser som för sin existens är beroende årliga anslag.

av När det gäller dessa anslagsñnansierade stiftelser, kan konstateras att den nya stiñelselagen 1994: 1220 inte medger bildande av nya sådana stiftelser. Befintliga anslagsfinansierade stiftelser kan dock leva kvar med stöd av den nya lagens Övergångsbestämmelser. De s.k. anslagsstiñelsema, varit särskilt vanliga inom som

kultursektom, har lämnats utanför den lagstiftningen. Detta kan

nya bero på att verksamhetsforrnema aktiebolag och ideell förening anses kunna fylla de behov av privatråttsliga former kan finnas som

för denna typ av verksamhet. Vid behandlingen l995/96:6l

av prop uttalade dock lagutskottet, särskilt med hänvisning till de offentligt bildade stiñelsema, att det kan komma att krävas rättslig form en ny

vid sidan av aktiebolaget och föreningen för att helt tillfredsställa behovet av rättslig reglering för de skilda slag verksamheter

av som är beroende av fortlöpande statligt stöd. Stiftelser är bildade som

av offentliga rättssubjekt och stiftelser som står under förvaltning

av

statlig myndighet står endast under begränsad tillsynf

1.5 Avslutande

synpunkter

Regeringsfonnens enkla och klara tudelning mellan myndigheter och enskilda håller inte för konfrontation med verklighetens been

skrivning av den offentliga förvaltningens skiftande verksarnhetsformer. En ganska svåröverskådlig mångfald verksamheter mel-

av lan myndigheter och enskilda breder ut sig. Osäkerheten olika om

42 Se närmare Hemström, sid 22

43 l995/96ZLU7, Sid 9

44 Jfr Stiftelselagen 10 första st.

rättsliga status har ibland historiska orsaker, och det kan organs också ñnnas skäl för att behålla möjligheten till variationer. En närmare diskussion dessa ställningstaganden förs i det avslutanom de kapitlet rapporten. Men redan nu kan sägas att man inför nya av verksamhetsformer bör eñersträva klara ställningstaganden val av med avseende på den valda verksamhetsfonnens offentligrättsliga status. Om något annat än myndighetsfonnen väljs för en viss verksamhet, bör också följa bedömning de rättsliga konsekvenser en av följer. Denna fråga behandlas i avsnitt Vi skall nu först stusom dera hur verksamhetsförändringar under senare tid genomförts.

2 Förändringar i

verksamhets-

form

2.1 Förvaltningspolitiska utvecklingstenden-

ser

Under en följd år har myndigheter och affärsverk i del fall

av en

givits förutsättningar typiskt sett gäller för aktiebolag. I syfte

som

att begränsa statens kostnader och för att främja förändringsbenä-

genhet och effektivitet har många myndigheter och affarsverk haft att eftersträva ekonomisk lönsamhet i delar sin verksamhet. av

De negativa bieffektema att driva författningsreglerad verk-

av samhet tillsammans med aürsverksamhet har emellertid uppmärksammats under 90-talet. I en utredning SMI-II:s verksamhetsom

form behandlas på verksamhetsfoim för offentlig añärsverk-

synen

samhet. 45 Där pekas bl.a. på risken för att det uppstår oklarheter

beträffande en myndighets uppgift, när författningsreglerad verk-

samhet bedrivs tillsammans med affärsverksamhet. Under sådana

omständigheter kan en myndighet lätt komma att ta risker utanför sina befogenheter. I vissa fall kan myndighets blotta närvaro på

en en marknad också riskera att snedvrida konkurrensen. Den strävan

som nu finns att renodla verksamhetsfonnema för det offentliga

åtagandet bör ses mot denna bakgrund. Renodling av verksamhetsformema har drivits regeringar av av

olika politisk färg. I 1991 års budgetproposition uttalades

att ren

konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform45

Istället bör bolagsfonnen övervägas för sådan verksamhet. Rege-

ringen sade också att det vid sådana överväganden alltid bör prövas

om verksamheten över huvud taget bör bedrivas i statlig regi. Den regering tillträdde 1991 hade tydlig strategi att både

som en

bolagisera och privatisera konkurrensutsatt myndighetsverksamhet. I budgetpropositionen 1992 sades bland annat att det alltid skall prövas om verksamheten är statlig angelägenhet, innan styrning-

en

en av en verksamhet läggs fast. Vidare sades att myndighetsfor-

45 SOU 1995:99. 46 Prop 1990/91:100, bil. sid 32. 47 Prop 1991/92:100, bil. sid 40-41.

men borde tillämpas för statlig verksamhet samt att konkurrensutsatt verksamhet inte borde bedrivas i myndighetsfonn, inte särom skilda skäl talade för det. I normalfallet borde konkurrensutsatt verksamhet inte bedrivas staten. Men så ändå måste bli fallet av om borde det i så fall ske i bolagsform.

Denna budgetproposition föregicks 1991/92:69, be-

av prop som

handlade förslag till privatisering 35 statligt ägda företag. Därut-

av

över ñck den då sittande regeringen bemyndigande att privatisera ytterligare ett företag. Av dessa sammanlagt 36 företag har 20 helt

eller delvis sålts eller överförts till annan ägare under perioden 1992-94. Några mindre företag har avvecklats. Av de 16 företag

som förvaltades under Näringsdepartementet har följande sålts eller

delvis överförts till ägare under perioden 1992-94. annan

Assi Domän AB SSPA Maritime Consulting AB

Tidigare ASSI, Domän och Ncb

Celsius IndustrierAB Sveriges Geologiska AB SGAB Cementa AB Blekingen AB

Phannacia AB tidigare Procordia Rödkallen AB

OK Petroleum AB Sorbinvest AB SEMKO AB Troponorinvest AB SSAB Svenskt Stål AB

I 1993 års budgetproposition presenterades följande generella

kriterier för när en affärsverksamhet kan bedömas aktuell för vara

ombildning till aktiebolag: 48

0 verksamheten är av betydande omfattning,

0 den styrs inte primärt politiska uppgiñer och mål, av 0 den bedrivs under fungerande konkurrensvillkor,

0 den har kommersiella förutsättningar och är oberoende

av direkta anslagsmedel,

0 den innefattar inte myndighetsutövning.

I 1995 års budgetproposition understryks behovet fortgå-

av en

ende renodling för det offentliga åtagandet liksom behovet

av att återkommande pröva vilken verksamhetsform är lämpligast. som

48 Prop 1992/93: 100, bil. sid 92-93.

Vidare sägs att myndighetsutövning och affärsverksamhet bör hållas

åtskilda.

2.2 Typer av förändringar

I 1997 års budgetproposition beskrivs tre huvudlinjer i förändringsmönstret inom statsförvaltningen. Som huvudlinje beskrivs en

affärsverksamhetens bolagisering och tendensen att byta verksam-

hetsfonn från myndighet till bolag också för statlig verksamhet utanför affärsverkssfaren. En huvudlinje går ut på att skilja annan statens funktioner för förvaltning och rättskipning från varandra

att utöka förvaltningsdomstolamas uppgifter. Som den tredje

genom

huvudlinjen beskrivs tendensen att inom förvaltningsmyndighetemas

kåmverksamhet inrikta verksamheten på kollektiva tjänster och

myndighetsutövning. För förvaltningsmyndighetemas kärnverksam-

het slås ännu en gång fast att myndighetsforrnen bör tillämpas.

Den förändringslinje går ut på att skilja funktionema for som förvaltning från dem for rättskipning kommer inte att beröras här. De två andra däremot kommer nedan att behandlas något mer utförligt.

2.2.1 Bolagisering affársverken

av

Den mest framträdande fonnförändringama ligger i bolagiseringen añärsverken. Under loppet fyra år har fem av åtta av av affärsverk överförts till aktiebolagsforni. Under 1991 omvandlades Affärsverket FFV till aktiebolag att överföring till Celsiusgenom koncernen. Domänverket och Statens Vattenfallsverk blev aktiebolag 1992 och Televerket 1993. Postverket slutligen övergick i bolagsform under 1994. Förändringarna har berört närmare l00 000 statsanställda. 51 Når riksdagen under våren 1991 beslutade att affärsverken skulle inriktas mot omvandling till aktiebolag, anfördes som en främsta argument för denna utveckling att añärsverken som förvaltare viktiga delar samhällets infrastruktur kommit att arbeta av av på alltmer intemationaliserade marknader med ökade inslag av konkurrens, varför utveckling och förnyelse krävdes av affärsverken. Det konstaterades att statens affärsverksamhet behövde ges en så-

49 Prop 1994/95:100, bil. sid 73. 50 Prop 1996/97: sid 98. 51 Prop l996/97:1, vol I sid 97.

dan Organisationsform att ägarrollen kan utövas ändamålsenligt och effektivt.

Andra argument för affarsverkens bolagisering anförts

som se-

nare har varit behoven att skapa likvärdiga konkurrensvillkor

av

och bättre möjligheter för en mer affärsmässig driñ. De friare for-

merna för lönesättning och personalrekrytering har också förutsatts kunna skapa bättre möjligheter att få kompetent personal. I aktiebolagsfonnen får styrelsen för verksamheten också direkt ett mer

ansvar för investeringarna och dess finansiering vilket i sin tur

-

skapar förutsättningar för mer företagsmässiga beslut.

Mot bolagiseringama har framförts argument att affärsverom ken inte enbart hatt kommersiella uppgifter utan också viktiga samhällsuppgiñer. Verksamhetemas stora allmänna intresse för samhället framfördes skäl att behålla myndighetsfonnen med insom

flytande från riksdag och regering och insyn för allmänheten. Intemationaliseringen på vissa marknader, exempelvis på tele-

området, har i vissa sammanhang förts fram argument för att som

också svenska staten bör använda sig internationellt välkänd

av en

företagsfonn som aktiebolagsformen. Andra motiv behovet

som av att renodla roller och effektivisera beslutsfattandet har också framförts. Också möjlighet att samäga i konsortier och allianser

har förts fram som argument för bolagisering. 54

I anslutning till att affärsverkens affärsverksamhet bolagiserades

tillskapades också nya myndigheter för de förvaltningsuppgiñer

som

inte ansågs kunna följa med över i den verksamhetsfonnen. Vid

nya bildandet Vattenfall AB 1992 avskildes t.ex. det svenska stomav kraftnätet fördes till ett nytt affärsverk Svenska krañnät. som -

2.2.2 Uppdragsmyndigheternas verksamhet renodlas

De taxe- och avgiftsñnansierade delarna inom enskilda av myndigheter, dvs. uppdragsverksamheten, har också särskiljts i del en fall.

Som exempel på myndigheter med produktion av efterfrågestyr-

da varor och tjänster drivs i myndighetsform kan

som nämnas

Flygtekniska försvarsanstalten, Läkemedelsverket, Patentoch re-

gistreringsverket, Styrelsen för teknisk ackreditering och Sveriges

52 Prop 1992/93200, sid 273.

53 Prop l990/9l:87, En näringspolitik för tillväxt ,sid 135.

54 Propl992/93z200, sid 271

meteorologiska och hydrologiska institut. Av dessa är Flygtekniska

forsvarsanstalten, Läkemedelsverket, PRV, Styrelsen för Teknisk

ackreditering och SMHI kvar i myndighetsfonn, trots att verksam-

heten vid dessa myndigheter har många affärsmässiga inslag.

När det gäller SMI-Hzs verksamhetsfonn presenterades i SOU

1995:99 ingående analys förutsättningarna for bolagisering. en av Utredaren konstaterade att alternativen att bolagisera hela SMHI respektive att ombilda SMHI till affarsverk enligt hans mening var

olämpliga. Han förordar i utredningen att SMHI:s verksamhet tills

vidare hålls i myndighetsfonn att myndighetsrollen samman men

skall renodlas och att myndighetsverksamhetens direkta beroende av

affärsverksamheten bryts. Tanken bakom detta är att myndighetens

uppdragsverksamhet, inte dess affärsverksamhet, bör lämna bidrag

till infrastrukturen. Statsmaktema bör istället formulera avkastningskrav på atfarsverksamheten. Genom en bibehållen myndighets-

form tänks styrningen blandad myndighets-, uppdrags- och

av en affärsverksamhet kunna renodlas.

2.2.3 Bolagisering serviceverksamhet inom den

av

offentliga sektorn

Ett antal myndigheter med uppdragsverksamhet med affärsmässiga inslag har dock bolagiserats. De rena myndighetsuppgiñema

har blivit kvar i myndighetsform. Här ñnns flera exempel. Statens bakteriologiska laboratorier SBL, Statens maskinprovning-

arSMP och Statens provningsanstalt SP har delats och bolagise-

rats på detta sätt. AmuGruppen AB blev aktiebolag den l juli 1993. Innan dess

bedrevs verksamheten s.k. uppdragsmyndighet. AmuGruppen

av en

AB säljer utbildning, kompetensutveckling och konsulttjänster till

Arbetsmarknadsverket, företag, kommuner och landsting samt för-

säkringskassoma. Målet är att åstadkomma sysselsättning for

ny är arbetslösa eller riskerar att bli det. Ett annat exempersoner som pel på ett företag ingår bland de statliga företagen och som har som verksamhet väl kan definieras offentlig förvaltningsen som som en uppgiñ är Sveriges Provnings och Forskningsinstitut AB SP. SP är landets centrala institution for teknisk utvärdering, provning, certifiering, mätteknik och forskning inom det angivna verksarnhetsområdet. I koncernen ingår också dotterbolaget Svenskt Byggod-

55 SOU 1995:99, sid 14.

kännande AB SITAC som utfärdar nationella och europeiska typ-

godkännanden av bygg- och anläggningsprodukter samt certifierat

personer för olika uppgifter inom det nya systemet för kvalitetskontroll i byggandet.

Riksdagen har godkänt de riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen som redovisades i prop l99l/92:44.57Genom behandlingen av prop 1992/93:37 om ny organisation för förvaltningen

av

statens fastigheter och lokaler har riksdagen därefter godkänt bil-

dandet av de två fastighetskoncemema Vasakronan Holding AB och

Statliga Akademiska hus AB. Av den sistnämnda propositionen

framgår att ett av syftena med bolagiseringama var att på ett bättre sätt klara ut styrelsen och den verkställande ledningens för

ansvar

fastighetsförvaltningen än vad som antogs vara möjligt inom myn-

dighetsforrnen. 58 I den tidigare propositionen motiverades bolagiseringen med en strävan att åstadkomma en marknadsstyrd inriktning

av verksamheten, en flexiblare hantering av det statliga fastighetsin-

nehavet och därmed för staten effektivare fastighetsförvaltning. 59 en

I anslutning till att merparten av statens fastighetsbestånd över-

fördes till de två fastighetskoncemema bildades också två myndig-

heter. Den ena, en stabs- och servicemyndighet, fick i uppgift att

fungera som stöd till regeringen och myndigheterna i lokalförsörj-

ningsfrågor. Den andra fick i uppgift att förvalta de fastigheter t

-

ex utrikesfastigheter, slott och museer som inte ansågs lämpa sig

for att förvaltas i bolagsfonn.

2.2.4 Bolagsform för samverkan med andra

Aktiebolaget används också när staten i ny verksamhet vill finna

en form för att samverka med andra parter. Här ñnns ett exempel i prop 1994/95:78, Ett Sverigehus i S:t Petersburg. Genom en

överenskommelse mellan den svenska regeringen och S:t Petersburg stad bildades ett ryskt bolag A/O Dom Shvetsii med syfte att

- -

förvalta fastigheter i S:t Petersburg för etablering ett Sverigehus

av med oñiciella, kulturella och kommersiella funktioner. Ambitionen har här varit att projektet skall genomföras med kommersiella villkor och med en långsiktig egen finansiell bärkrañ. Statens ågarandel

vid bildandet uppgick till 36 % och de resterande delarna ägdes vid

57 Bet 1991/92:FU8,rskr 1991/92:107 58 Prop 1992/9337, sid 59 Prop 1991/92:44, sid 13.

bildandet Skanska International Building AB 49 % och Szt av Petersburg stad 15%. Till aktiekapital har staten tillskjutit 13 miljoner kr och i kapitaltillskott ytterligare 7,2 miljoner. För att projektet skall kunna genomföras förutsattes även en statlig garanti för bolaget inom en ram på 100 miljoner kr.

2.2.5 Bolagiserade stiftelser

Under 1990-talet har ett stora statligt bildade stiftelser har par överförts i aktiebolagsform. De regionala utvecklingsfondema bolagiserades 1993/94 genom bildande av staten helägda ALMIkoncernen med de delägda regionala dotterbolag som ingick i kon- Ett annat exempel är Stiftelsen Samhall som 1992 omvandcernen. lades till ett staten helägt aktiebolag med ett antal regionala dotav terbolag. Som beskrivits i avsnitt 1.4.6 har i och med den nya stiftelselade s.k. anslagsstiftelsema inte befunnits vara någon lämplig gen form för nybildning. "

2.2.6 Bolagisering som en form for avveckling av

ägande

Bolagsfonnen flexibilitet i fråga om förändringar i ägande. ger Ett exempel på en bolagiserad myndighet där det statliga ägandet avvecklats kort efter bolagiseringen finns i SIPU Statens institut för personalutveckling. Exempel på ett strategiskt samhällsintresse från att ha föresom trätts ett helägt statligt bolag övergått till privat aktieägande är av SAKAB, som numera ägs av WMI Sellbergs.

2.2.7 Stiftelsebildningar

Även Stiftelsebildningar för den offentliga verksamheten som om konstaterats inte kan väntas representera någon stark trend ovan finns ändå exempel under 1990-talet på nybildade stiftelser. numera, Dels har stiftelsefonnen använts för de omdiskuterade forskningsstiñelserna och dels form för två högskolor. som Under perioden 1993-94 överfördes 18 miljarder kronor lönav tagarfondsmedel till elva olika forskningsstiñelser. Först bildades två forskningsstiñelser en för rniljöstrategisk forskning och en för strategisk forskning. Därefter ombildades Chalmers Tekniska högskola och högskolan i Jönköping till stiftelser. Ytterligare forskningsstiftelser bildades löntagarfondsmedlen under denna som av

period är KK-stiñelsen, som stödjer kunskap och kompetensutveck-

ling, Östersjöstiñelsen, Stiftelsen för internationalisering av högre

utbildning och forskning, Vårdalstiftelsen, som stödjer forskning på vård- och allergiområdet, Stiftelsen Innovationscentrum, Stiftelsen framtidens kultur samt Stiftelsen för internationella institutet för industriell miljöekonomi.

2.2.8 Bildande av föreningar

SPRI Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstitut är ett exem- - pel på en av staten och Landstingsförbundet anslagsfinansierad verksamhet i stiñelseform som genom riksdagens behandling av

prop l995/96:99 ombildats till en ideell förening. I samband med riksdagsbehandlingen av den generella frågan påpekades från lagutskottets sida att användningen av formen ideell

förening kan bli problematisk. Utskottet pekar därvid särskilt på att det är viktigt att se till att den ideella förening som skapas har till-

räckliga drag ideell förening för att sådan skall föreligga

av en anses i juridisk mening. Utskottet säger sig för sin del inte kunna utesluta att det slag av anpassningar som i det syftet måste göras kan innebära att den ideella föreningen inte blir en så användbar verksamhetsfonn för anslagsberoende verksamheter regeringen förutsatt som vid utformningen av propositionens förslag om SPRI:s fortsatta verksamhet. Här åsyftas bl.a. kravet att en ideell förening förutsätts kunna ta nya medlemmar utan att det grundläggande fördraget förändras.

2.2.9 Avslutande synpunkter

Trots att valet verksamhetsfonn tycks ha tilldragit sig större

av förvaltningspolitiskt intresse under den här studerade perioden än tidigare, kan utvecklingen ändå inte anses entydig. De grundläggande frågorna om verksamhetsformemas rättsliga betydelse har knappast diskuterats med sikte en bedömning av den offentliga förvaltningen i stort. Målsättningen att vid sidan myndighetsfonnen av endast använda aktiebolag och ideella föreningar kan dessutom ifrågasättas rent principiellt. Dessa frågor behandlas i avsnitt

5° 1995/96:LU7, sid 9 Se även ovan avsnitt 1.4.6.

3 Rättsliga konsekvenser av

verksamhetsfonnen

3.1 Inledning

Regeringsformen och stora delar den offentligrättsliga lagav stiftningen i övrigt utgår från ett organisatoriskt synsätt. Det offentligrättsliga regelverket utgår från att offentlig verksamhet bedrivs i myndighetsforrn. Lagstiñaren har därför genom funktionellt ,bestämda utvidgningar regelverket sökt tillgodose krav på rättssäav kerhet, insyn och kontroll över enskilda som utför förvaltorgan ningsuppgifter. Framför allt har detta skett med hjälp av det funktionella begreppet myndighetsutövning. När det gäller tillsyn och revision har regelverkens tillämpningsområde i vissa fall utsträckt ytterligare och kan dänned omfatta även andra förvaltningsupp- gifter än myndighetsutövning. Det följande avsnittet syftar till detaljerat belysa skillnaatt mer den mellan myndighetsforrnen och de privaträttsliga formerna för offentlig förvaltning, när det gäller möjligheten att delegera normgivning, handläggningsregler, offentlighetsprincipens tillämpning, rätten att överklaga, bestämmelserna för tillsyn och kontroll, personalens ställning och formerna för styrning.

3.2 Normgivningsmakten

Regeringsformen skiljer mellan normgivning och beslutsfattande i enskilda fall. En fonnell definition av offentligrättslig normgivning utgår från att normgivning som sker genom offentliga organ omfattas av 8 kap RF, medan ett materiellt kriterium på offentlig normgivning är dess karaktär av ensidigt diktat. Privaträttsliga normer däremot kännetecknas av att de grundas på frivilligt ingångna avtal Enligt de regler som ges i RF 8:7-12 och RF 13:6 kan normgivningsmakten delegeras till regeringen som i sin tur kan delegera rätten att meddela föreskrifter till förvaltningsmyndighet eller till kommun subdelegation. Däremot kan nonngivingsmakten inte delegeras till privaträttsliga Detta innebär att enskilda organ organ.

51 Strömberg II, sid 27

som utför förvaltningsuppgifter inte själva kan utfärda sådana detaljregler för sin verksamhet som innefattar offentlig nonngivning. Det kan ibland vara svårt att, när offentlig förvaltning utförs av enskilda, avgöra var gränsen går mellan interna föreskrifter, som i dessa fall får uppfattas som privaträttsliga, och externa föreskrifter som riktar sig till enskilda utanför organisationen och skulle kunna ses som offentligrättslig normgivning.

3.3 Förvaltningslagens tillämplighet

Av l § förvaltningslagen FL framgår att lagen gäller för förvaltningsmyndighetemas och domstolarnas handläggning av ärenden. En rättslig konsekvens att förvaltningsuppgifter utförs utanför av myndighetssfären är alltså att förvaltningslagen inte är tillämplig med ett undantag. I förarbetena till förvaltningslagen jämställs försäkringskassoma med myndigheter. För försäkringskassomas del övervägs for närvarande en förändring av verksamhetsformen från -

offentligrättslig anstalt till ren myndighet.

För de enskilda som utför förvaltningsuppgifter krävs alltså särregleringar, om de intressen som förvaltningslagen avser att skydda ska tillgodoses. Några olika typlösningar används på detta område.63 För vissa enskilda organ anges i särskild lagstiftning att FL är

tillämplig i sin helhet, vid handläggning av viss ärendetyp. Så är t ex

fallet för Radiotjänst i Kiruna AB. Det sägs i 14 § lagen l989:4l om TV-avgift att förvaltningslagen skall tillämpas när bolaget

handlägger ärenden enligt den aktuella lagstiftningen.

En annan modell är att göra vissa enstaka regler i FL tillämpliga genom särskild lagstiftning för det enskilda organet. Så är fallet för de riksprovplatser som är bolag eller annan juridisk person. I 23 § lagen 1992: l l 19 om teknisk kontroll föreskrivs att 23-25 i

förvaltningslagen skall tillämpas i fråga om de beslut avseende an-

givna typer av myndighetsutövning som delegerats till de enskilda organen som omfattas av lagen.

En tredje modell är att förvaltningslagens regler för överklagande

skrivs i den särskilda lagstiftningen gäller för det aktuella som organet. Så är t.ex. fallet när det gäller arbetslöshetskassorna. I

62 SOU 1996:64. 53 Marcusson sid 392.

lagen 1973:370 om arbetslöshetsförsäkring har förvaltningslagens

regler för handläggning omprövning beslut, rättelse av skrivfel

av av och överklagande i övrigt förts i lagtexten. Denna tredje modell skall dock inte sarrunanblandas med den generella reglering av överklagande av enskilda organs beslut som behandlats nedan under avsnittet om rätten att överklaga. Slutligen förekommer modell där särskilda förfaranderegler en direkt skrivs i lagstiftning för ett enskilt organ. Det kan då gälla

kommunikationsprincipen, regler för jäv, öppettider och proto-

ex. kollföring. Särregleringar detta slag kan göra det svårt att orientera sig av

vilka regler som gäller för ett enskilt organs handläggning av

om

förvaltningsuppgiñer. Inom denna sektor skiftar verksamhetens art i

mycket stor omfattning De enskilda lever också under sina organen . respektive associationsrättsliga regleringar. Enligt Hell-

ners/Malmquist lämpar sig många av FL:s regler inte heller för tillämpning hos sådana organ jämsides med de civilrättsliga regle-

ringar gäller för deras verksamhet.Å andra sidan framstår det som otillfredsställande att det i vissa fall är oklart i vilken utsträcksom ning förvaltningslagen skall tillämpas, t.ex. när arbetslöshetskassor-

na utför myndighetsutövning.

Hur skall då bedöma de fall då ingen särskild reglering finns man eller då sådan reglering bara omfattar enstaka förfaranderegler

Bestämd lösning saknas I awaktan på sådan kan givetvis

en domstolarna i angelägna fall skapa en lämplig praxis genom hänvis-

ningar till att förvaltningslagen bör tillämpas analogtááJ O har dock

uttalat att förvaltningslagen inte gäller för a-kassoma och har

granskat handläggningen i myndighetsutövningsärenden endast uti-

från de regler fastställts i lagen arbetslöshetsförsäkring och som om i arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter.

3.4 Offentlighetsprincipen

När ett är definierat som myndighet är offentlighetsprinci-

organ

som den regleras i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen,

pen, tillämplig.

Hellners/Malmquist, sid 43.

55 Marcusson sid 396. 55 Jfr Marcusson sid 396, där andra lösningar diskuteras. 67 Se senast JO:s beslut den 6 december 1996, dnr 1511-199

Offentlighetsprincipen kommer bl.a. till uttryck i att vem som helst enligt tryckfrihetsförordningen har rätt att ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheterna och som inte omfattas av sekretess. Offentlighetsprincipen innebär också att anställda hos statliga och kommunala myndigheter är tillförsälcrade yttrandefrihet om inte sekretesslagen föreskriver tystnadsplikt. Dessutom har de

-

som är anställda hos en förvaltningsmyndighet meddelarfrihet dvs.

rätt att skaffa fram uppgifter och lämna uppgifter i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem. Meddelarfriheten begränsas dock av vissa i sekretesslagen uppräknade tystnadsplikter. Med meddelarfri-

heten följer också meddelarskyddet d rätten för dem har

- v s som meddelarfrihet att också lämna uppgifter anonymt. Med rätten till

anonymitet följer slutligen ett förbud för myndigheter att efterforska vem som lämnat viss uppgift. Tanken på att utsträcka offentlighetsprincipen också till andra

organ än myndigheter har aktualiserats vid flera tillfällen. Senast

diskuterades frågan i prop 1986/87: 151 mot bakgrund de förslag

av

som lagts i betänkandet Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdetFs Mot utsträckt tillämpning offentlighetsprinci-

en mer av

pen anfördes av DepC att ett stort behov av sekretess ibland kan

leda till att offentlighetsprincipen kan bli utan betydelse. Som

exempel nämndes de verksamheter där enskilda staten genom organ

bedriver affärsverksamhet i konkurrens med andra privata företag. Ett annat skäl mot offentlighet uppgavs ett pågående refomiar-

vara

bete avseende ett visst angivet Slutligen påpekades att det för

organ. myndigheterna finns ett regelsystem bildar den rättsliga baksom

grunden för offentlighetsprincipens tillämpning de regler

genom som

finns om arkiwård, ärendehandläggning och tillsyn. Enligt

ansvar

DepC måste man tveka inför att bygga upp motsvarande regelsys-

tem för enskilda rättssubjekt.

Lagstiftaren stannade for lösning innebär att offentligen som

hetsprincipen inte tillämpas utanför myndigheternas krets om det inte finns ett särskilt stadgande innebär att principen skall till-

som

lämpas för hela eller delar av verksamheten hos organet ifråga. Lagtekniskt har detta lösts så att SekrL 1:8 innehåller hänvisning

en

till en bilaga, där de privaträttsliga för vilka offentlighetsprin-

organ

68 SOU 1983:61

69 Prop 1986/87:l5l

42 .

cipen skall tillämpas räknas upp.7° Där anges också om offentlig-

hetsprincipen skall tillämpas för hela eller delar av verksamheten. I

bilagan återfinns AB Svensk Bilprovning, där offentlighetsprin-

t ex

cipen skall tillämpas for den obligatoriska kontrollverksamheten, och Handelshögskolan i Stockholm avseende statligt stöd i form av

utbildningsbidrag för doktorander.

Utgångspunkten för regleringen är att offentlighetsprincipen skall gälla i alla allmänna angelägenheter, oavsett om det är myn-

digheter eller enskilda som driver verksamheten. Av regleringens

förarbeten framgår även att varken begreppet förvaltningsuppgiñ eller begreppet myndighetsutövning är tillräckligt klart bestämt för

att kunna användas grund för en generell regel som avgränsar som

offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet.

Trots detta är det svårt att i alla de avsedda fallen känna sig

övertygad de skäl framförts. Exempelvis arbetslöshetskas-

av som verksamhet, som har stora likheter med försäkringskassorsomas

nas, innefattar myndighetsutövning av stor betydelse for enskilda. De skäl talar för offentlighetsprincipen i offentlig förvaltning i

som allmänhet tyngd åberopas här. kan med samma

3.5 Rätten att överklaga beslut

Myndigheters beslut kan generellt sett sägas vara överklagbara

hos närmast högre forvamingsmyndighet också utan särskilt författ-

ningsstöd, när beslutet har personlig och ekonomisk effekt mot någon. För prövning hos förvaltningsdomstol krävs däremot ett sär-

skilt författningsstöd enligt den svenska traditionen. Beslut hos annat organ än myndighet kan inte överklagas, om inte en särskild författningsbestämmelse finns. Statliga myndigheter

har normalt inte heller rätt att överklaga beslut av andra statliga

myndigheter med undantag for de fall det finns särskilt författ-

-

ningsstöd. Genomförandet av tvåpartsprocess vid förvaltningsdomstolarna har dock lett till att förvaltningsmyndigheter i betydligt större utsträckning fått rätt att överklaga i de fall, då deras egna beslut upphävts.

7° Det hör till kännetecknen för detta område statlig verksamhet av att former och innehåll ändras med ganska täta mellanrum, varfor författningen är aktuell en mycket kort tid. Den senast daterade ändringen som skett vid denna rapports färdigställande kommer från SFS 1996:1181.

När det gäller de privaträttsliga organen med offentliga förvaltningsuppgiñer förutsätts särskilt författningsstöd för att ett beslut skall kunna överklagas. Sådan särskild stadgad besvärsrätt förekommer också på många håll ex. tidigare för beslut fattade av - Statens Bostadslåneaktiebolag SBAB. Rätten att överklaga är normalt kopplad till de fall då myndighetsutövning överlämnats till enskilt organ. I de fall särskild överklaganderätt stadgats över enskilt organs beslut, gäller lagen 1986: l 142 om överklagande av beslut av

enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgiñer. I denna lag

regleras formerna för överklagandet inte själva rätten att klaga. -

3.6 JO:s och JK:s

tillsynsområden

JKzs tillsynsornråde omfattar den statliga sektorns myndigheter

och befattningshavare vid myndigheterna och andra knutna till de

statliga myndigheterna innehar uppdrag varmed följer myndigsom hetsutövning. När det gäller den statliga företagssektom omfattar JK:s tillsyn också de tjänstemän och uppdragstagare vid affärsverken fullgör uppdrag i de statliga aktiebolagen. Under JKzs tillsom står också kommunala myndigheter och andra myndigheter som syn är statliga, tjänstemän vid dessa myndigheter och andra som in-

nehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning.

J O:s tillsyn gäller primärt myndigheternas verksamhet men har utsträckts till att omfatta verksamhet innefattar myndighetssom utövning även utanför myndighetsområdet. Den kontroll som ligger i

J Ozs granskningsrätt gäller alltså även de privaträttsliga organen som har sådana förvaltningsuppgifter som innefattar myndighets-

utövning. De grundläggande reglerna för J Ozs granskning återfinns i lagen 1986:765 med instruktion för Riksdagens ombudsmän. Ombudsmännen har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar, samt i övrigt fullgör sina åligganden. Under J Ozs tillsyn står statliga och kommunala myndig-

heter, tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter, men också andra som innehar tjänst eller uppdrag vannedföljer

myndighetsutövning, i den delen verksamheten. J Ozs tillsyn omav

fattar därutöver tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk

71 Jfr F 1994:1999 med bemyndigande för SBAB och Venatianus AB att besluta i ärenden om bostadslån m.m. som numera upphävts, SFS 1996: l 182.

när de för verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande. Ombudsmannen skall särskilt i sin tillsyn tillse att domstolar och

förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttager regeringsfor-

bud saklighet och opartiskhet, och att medborgarnas mens om grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. I sammanhanget kan noteras att regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet i den offentliga verksamheten dock den offentliga förvaltningen. gäller alla som fullgör uppgifter inom

J Ozs skyldighet att utöva tillsyn utanför myndighetssfaren är

alltså begränsad till två grupper av personer. Den ena gruppen om-

fattar de personer som på grund av tjänst eller uppdrag har myn-

dighetsutövande uppgifter och då bara i de delar som har med myndighetsutövningen att göra. Den andra gruppen omfattar tjänstemän och uppdragstagare i statliga añärsverk när de för verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten har ett bestämmande inflytande. Tillsynen över den första gruppen kan inte förväntas skilja sig mycket från motsvarande tillsynsuppgifter inom

myndighetssfáren. Det måste dock understrykas att J Ozs granskning

kan bli ganska begränsad i den mån förvaltningslagen inte anses

direkt tillämplig på åtgärder vid myndighetsutövning hos enskilda

När det gäller tillsynen över den gruppen torde tillsyorgan. senare inriktad företrädesvis på att dessa befattningshavare inte nen vara vidtar uppgifter strider mot lag, även om JO enligt instruktiosom 6 § har möjlighet att uttala sig om en åtgärds felaktighet eller nens

lämplighet. I övrigt faller all offentlig förvaltning utanför myndig-

hetssfären utanför J O:s tillsyn.

RRV

3.7 Riksdagens revisorer och

Enligt 12 kap RF har Riksdagens revisorer till uppgift att granska den statliga verksamheten. Riksdagsrevisorema har rätt att in-

fordra handlingar, uppgifter och yttranden behövs för gransk-

som ningen. Revisorernas granskning tar sikte på förhållanden med anknytning till statsbudgeten, men får också avse mera allmänna bedömningar. Granskningen skall dock vara inriktad på frågor av mer generell innebörd. Av lag 1987:518 med instruktion för Riksdagens revisorer

framgår att granskningen får omfatta i stort sett all statlig verksam-

het i de flesta fall också sådan verksamhet som staten bedriver i -

form aktiebolag eller stiftelse. Den delen granskningen kan

av av

omfatta aktiebolag eller stiftelser vars verksamhet är reglerad i lag

eller annan författning, eller över vilka staten som ägare, genom

tillskott av statliga medel, avtal eller på annat sätt har ett

genom bestämmande inflytande. Riksdagsrevisoremas granskningsrätt när det gäller övrig statlig verksamhet som bedrivs i andra privaträttsliga former eller organisationer där annan än staten har ett bestämmande inflytande, har kopplats till den offentliga medelsanvänd-

ningen. Om det föreligger redovisningsskyldighet för statliga medel

gentemot staten eller finns särskilda föreskrifter om medelsanvändningen, föreligger också granskningsrätt för revisorerna. Riksdagsrevisorema får även granska verksamhet staten som

bedriver i privaträttslig form om verksamheten är reglerad i författ-

ning, om staten är ägare eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Syftet härmed revisorerna är att ge

befogenhet att revidera förhållanden inom de statliga företagen

som avser deras samhällsuppgiñer och hänger ihop med de särställning företagen har t ex i form av monopol eller beroende statlig fi- - av nansiering. Av hänsyn till företagens affärsmässiga ställning måste dock revisionen vara varsam. Företagen har därför inte ålagts någon

formell skyldighet att tillhandahålla handlingar. Själva gransk-

ningen är alltså formellt sett avgränsad till sådana förhållanden som

är offentligt tillgängliga, exempelvis sådana årsredovisningshand-

lingar som de granskade företagen är skyldiga att publicera i den mån det granskade organet inte själv medger ytterligare insyn. Revisionen kan alltså omfatta såväl företag bedriver som myn-

dighetsutövning som företag som har andra förvaltningsuppgiñer Granskningen skall företrädesvis ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget får också bedömning

men avse en av de statliga insatserna i allmänhet. Revisorerna skall enligt 4 § påtala förhållanden de som anser

otillfredsställande samt verka för god hushållning med statens

en

medel och för att statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder.

Särskilt skall de uppmärksamma möjligheter att öka statens in-

komster, göra besparingar och effektivisera den statliga verksam-

heten.

Till granskningsrätten har kopplats motsvarande skyldighet

en att tillhandahålla uppgifter. Uppgiñsskyldigheten för myndigheter och andra tar emot statsmedel regleras i lag 1974:585 organ som om skyldighet att tillhandahålla Riksdagens revisorer vissa hand-

lingar m.m. Av denna lagstiftning framgår att statliga myndighet,

72 Prop 1986/87199, sid 44 ff.

kommun eller tar emot statsmedel for viss verksamhet är annan som skyldiga att på begäran tillhandahålla riksdagens revisorer de allmärma handlingar, uppgifter och yttranden som revisorerna anser sig behöva för sin granskning. I fråga om uppgift som skall hållas utlämnande hänskjutas till regeringen. hemlig får fråga om Regeringens for motsvarande uppgift är RRV. Verkets organ uppgifter är reglerad i dess instruktion F 1988:80. Verket har att granska myndigheternas verksamhet från eñektivitetsg revisionsoch redovisningssynpunkt och har rätt att få handlingar och andra upplysningar. RRV får även granska den verksamhet staten bedriver

i form aktiebolag eller stiftelser om verksamheten är reglerad i

av lag eller författning, eller staten ägare, genom tillannan om som skott anslagsmedel, avtal eller på något annat sätt har ett av genom bestämmande inflytande över verksamheten. RRV granskar också vissa i lag uppräknade stiftelser och deras dotterbolag. Lagen förut-

sätter här att kompletterade bestämmelse om RRV:s rätt att utse revisor intagits i bolagsordning respektive stiñelseurkund.

3.8 Personalens ställning

3.8.1 Offentligrättslig reglering

Också när det gäller den statliga personalens ställning har det organisatoriska synsättet genomsyrat rättsreglema. RF förutsätter offentligrättslig reglering vissa frågor beträffande de statsanen av ställda. I RF 11:9 återfinns grundläggande bestämmelser om offentlig tjänst, såsom krav på svenskt medborgarskap i vissa fall och principen sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet vid om krävs i övrigt lagform

beslut om tjänstetillsättning. Enligt RF ll: 10

for grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning. För forvaltningsmyndighetemas del regleras detta genom la- 1994:260 ojfentlig anställning LOA. Denna lagstiftning gen om är i sin helhet tillämplig for arbetstagare hos de statliga myndighe-

terna, de allmänna försäkringskassoma som jämställs med myn-

-

dighet också i detta avseende riksdagen och kyrkomötet.

-

73 Lag 1987:519 Riksrevisionsverkets granskning statliga om av aktiebolag och stiftelser.

3.8.2 Lagen 1994:260 om offentlig anställning

Lagen 1994:260 offentlig anställning LOA inne-

om - nya håller väsentligt färre regler än tidigare lagstiftning. Nya LOA har begränsats till att reglera bara de offentligrättsliga inslagen i an-

ställningsförhållandet. I övriga delar tillämpas LAS också för de

offentliganställda. För statsanställda är anställda med fullmakt, som t.ex. domare, gäller i vissa avseenden i stället reglerna i la-

gen1994:261 om fizllmaktsanställning. De offentligrättsliga inslagen i anställningsförhållandena for de

statsanställda omfattar:

0 lagreglerade bedömningsgrunder for anställning

0 krav på svenskt medborgarskap i vissa fall

0 reglering av bisysslor och förening anställningar

av

0 lagreglerat disciplinansvar vid tjänsteförseelse

0 inskränkningar i rätten att genomföra stridsåtgärder i vissa fall

0 lagreglering av periodiska hälsoundersökningar

0 vissa bestämmelser reglerar anställningsförhållandet för som myndighetschefema, eftersom LAS saknar bestämmelser för anställda i företagsledande ställning. 0 föreskrifter om anställningsförfarandet enligt anställnings-

förordningen 1994:373 6-8 §§.

0 rätten att överklaga beslut om anställning

För statsanställda, men även för andra sysslar med myndigsom hetsutövning, finns också ett särskilt straffrättsligt för tjänsansvar

teutövningen BrB 20:1.

De oñentligrättsliga regleringarna syftar till att verka som skydd

for medborgarnas krav på demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet. Regleringama har även till syfte att skapa de bästa förutsättningarna för att de offentliga uppgiftema fullgörs på ett riktigt sätt.

När det gäller LOA:s tillämpningsområde diskuterades möj-

nya

lighetema att begränsa tillämpningsområdet på olika sätt. En möjlig begränsning ansågs ligga i hur en viss verksamhet finansierades

-

dvs. om den var anslagsberoende eller självfinansierad. Lösningen avfärdades emellertid med hänvisning till de svårigheter kunde

som förväntas uppstå, när det gällde att dela myndigheterna på ett upp

lämpligt sätt utifrån ñnansieringsgraden. En möjlighet

annan som diskuterades var att avgränsa LOA:s tillämpningsområde till an-

ställda med myndighetsutövande uppgifter. Denna modell ansågs inte heller lämplig med hänvisning till att det finns många andra offentliga funktioner samhällets synvinkel kan uppfattas som som ur

lika viktiga myndighetsutövning. Ett så avgränsat tillämp-

som ren

ningsområde ansågs därmed bli för snävt. En ytterligare möjlighet övervägdes att lämna affärsverkens personal utanför

som var

LOA:s tillämpningsområde med hänvisning bl.a. till dessa myndig-

heters konkurrenssituation kunde motivera en anpassning till som arbetsmarknaden i övrigt. Också denna lösning lämnades därhän med motiveringen att bolagiseringen av aifärsverken kunde förväntas lösa de svårigheter kunde ligga i att LOA:s regler gäller som också för affärsdrivande verksamhet. Begreppet statligt reglerad anställning i gamla LOA 2:1 innebärande anställning där enligt lag eller särskilt beslut av riksdagen

avlöningsförmånema fastställdes under medverkan av regeringen eller myndighet regeringen bestämmer användes i den äldre

som

lagstiftningen som bestämning av tillämpningsområdet. I nya LOA

används däremot inte längre begreppet för att bestämma tillämpningsområdet, eftersom den omständigheten att staten förbehållit sig rätten att ha inflytande över anställningsvillkoren inte ansågs utgöra bärande sådana arbetstagare skulle omfattas LOA." skäl för att av Tillämpningsområdet alltså myndigheterför nya LOA omfattar

inte de privaträttsliga organen för offentlig förvaltning.

na men Detta innebär i sin tur att anställningsförhållandena för dem som

utför förvaltningsuppgifter utanför myndighetsområdet inte är skyd-

dat de offentligrättsliga regleringama i LOA. Anställningsförav

hållandena för den personal som utför törvaltningsuppgifter i dessa delar vilar alltså uteslutande på privaträttslig grund.

3.8.3 Tjänstetillsättningar

Enligt ll kap 9 § regeringsfonnen tillsätts tjänster vid domstolar

och förvaltningsmyndigheter regeringen eller den myndighet

av av regeringen bestämmer. Regeringens tillsättningsansvar ifråga som chefer vid statliga myndigheter omfattade 1976 såväl myndigom

hetschefer och avdelningschefer som byråchefer. Genom riksdagens

verksledningsbeslut prop l986/87z99, KU 29 rskr 226 delegerades

rätten att anställa byråchefer och därmed jämställda arbetstagare inte direkt lyder under myndighetens chef till myndigheter unsom der regeringen. Iden nya verksförordning som trädde i kraft 1996-

74 Hinn/Aspegren, sid 87.

Ol-Ol finns numera en generell reglering beslutanderätten i fråga

av

om anställning av personal inom förvaltningsmyndigheterna

som innebär att endast myndighetschefer anställs beslut genom av regeringen. Vid tillsättning av statlig tjänst får avseende fästas enbart vid

sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Med förtjänst avses den vana som förvärvats föregående tjänstgöring och

genom med skicklighet förstås lämpligheten för viss befattning. Vid

tjänstetillsätmingar är det även möjligt att ta hänsyn till andra sakliga grunder. Som exempel kan nämnas jämställdhetsaspekter och andra arbetsmarknadspolitiska hänsyn samt lokaliseringspolitiska

skäl.

Inom myndighetssfären är alltså rekryteringsgrundema reglerade i lag. När det gäller anställning hos de privaträttsligt organiserade

organen med myndighetsfunlctioner gäller däremot ingen annan reg-

lering än den följer de regler gäller för associationsfor-

som av som

men i fråga.

3.8.4 Meddelarfriheten

Meddelarfriheten och meddelarskyddet har helt kort berörts i an-

slutning till offentlighetsprincipen. Rätten att fritt i vilket

ämne som

helst meddela sig med press och författare för publicering, utan att

för den skull drabbas straff eller andra påföljder, gäller alla av anställda och uppdragstagare hos de statliga och de kommunala myndigheterna. Den gäller dock inte motsvarande anställda hos grupper

enskilda organ, även organet skulle ha offentliga förvaltnings-

om

uppgifter med offentlig finansiering. Anställda hos statliga bolag

eller stiftelser omfattas alltså inte meddelarfriheten i dag. av

3.8.5 Avslutande synpunkter

Den rättsliga regleringen av den offentliga förvaltningens verksamhet ger trots den grundläggande enhetliga utgångspunkten i myndighetsbegreppet ett ganska splittrat intryck. Ett sätt att hantera frågorna kring offentlig förvaltning i form än myndighetsform

annan

har varit att anknyta till begreppet myndighetsutövning. På det sättet har både det straffrättsliga tjänsteansvaret och stats och kom-

muns skadeståndsansvar utsträckts till verksamheter utanför myn-

dighetsområdet. En annan utväg är att speciallagstiña i de enskilda

75 Strömberg II, sid 65.

fall då väsentliga funktioner överlärrmas. Ytterligare variant finns en i kommunallagens reglering de kommunala bolagen och andra av verksamhetsfonner. Föreskrifter där for olika typer av formellt ges

privaträttsliga subjekt i offentlig förvaltning. Slutligen har diskute-

rats de gamla fristående otfentligrättsliga personerna se ovan

om avsnitt 1.4 skulle kunna få bestämd, avgränsad rättslig regen mer lering anpassad till dessa verksamhetsformer eller om någon helt ny

typ juridisk borde tillskapas för särskilda, offentligrättsli-

av person uppgifter. Dessa olika lösningar skall diskuteras i rapportens ga avslutande avsnitt.

Oavsett vilka lösningar väljs, visar genomgången av de

som rättsliga konsekvenserna att ett val verksamhetsform alltid måste av

juridisk analys och förenas med klara ställningstagan-

föregås av en den i frågorna kring de rättsliga effektema valet. Den situation av med specialregler och funktionellt bestämda regler i blandning en lever med i dag kan besvärande både ur eifektivitetssom vara

och rättssäkerhetsperspektiv. En enhetlig rättslig styrning av de

grundläggande generella forvaltningsfrågoma skulle vara att föredra for att underlätta både för enskilda, vill veta vilka krav som kan som ställas, och for offentligt verksamma i olika verksamhetsformer.

4 och

Förvaltningspolitiken

verksamhetsformema

4.1 Inledning

I denna avslutande del av rapporten tas några övergripande frågor upp till diskussion. Som utgångspunkt behandlas först argumenten för myndighetsformens användbarhet 4.2. Därefter behandlas frågan om de privaträttsliga verksamhetsformer som det offentliga åtagandet stundom bedrivs i för närvarande. Är dessa fonner lämpliga ur rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt eller bör de awecklas eller förändras 4.3 Så diskuteras frågan om vilka utgångspunkter man bör ha när man i fortsättningen väljer verksamhetsformer för det offentliga åtagandet 4.4 och vilka alternativ som kan bli aktuella 4.5. Rapporten avslutas med en kortfattad sammanfattning av de viktigaste slutsatserna 4.6.

4.2 Myndighetsfonnens fördelar

Beskrivningen av förvaltningens skiftande verksamhetsfonner och de rättsliga konsekvenserna sådan splittring måste leda till av en en första grundläggande fråga: Behöver i dag andra verksarnhetsformer i offentlig förvaltning än myndighetsformen Det finns klara fördelar med ett enhetligt myndighetsbegrepp och en enhetlig verksamhetsfonn, förvaltningsmyndigheten. I ett sådant system finns en grundläggande utgångspunkt för den rättsliga styrningen: generella förvaltningsrättsliga regler och principer kan tilllämpas och ingå i kunskapsmassan hos myndigheternas företrädare och anställda, vilket bidrar till rättssäkerhet och effektiv handläggning. Diivkraften bakom bland annat uppbyggandet generell förav en farandelagstiftning, förvaltningslagen, och en gemensam processordning i organiserandet av de allmänna förvaltningsdomstolama, har varit just en sådan strävan att stärka rättssäkerheten och effektiviteten i förvaltningen. En enhetlighet både vad gäller fonnella regler och grundläggande uppbyggnad av materiella forvaltningsrättsliga regler har ett egenvärde, som framstår allt tydligare i tider då den offentliga verksamheten ifrågasätts. Tillämpligheten av offentlighetsprincipen och meddelarfriheten i offentlig förvaltning bidrar till

att öppenhet och insyn i förvaltningen blir ett gemensamt mål för det allmänna. Det nödvändiga samarbetet mellan olika organ för offentlig förvaltning underlättas av en gemensam bas av rättsliga regler. Ansvaret för uppgiftema blir tydligare både internt och externt om kontroll och sanktioner utgår från gemensamma normer och är utformade på ett enhetligt sätt. Andra fördelar med myndighetsfonnen är att den erbjuder en etablerad struktur för styming och kontroll av användningen av allmänna medel. Offentlig verksamhet har till skillnad från privata företag sammansatta, samhälleliga mål som måste awägas mot varandra. Marknadens principer är inte avsedda för en sådan sammanvägning. , Slutligen hävdas numera ofta att myndighetsformen blivit så flexibel att andra former egentligen inte behövs. Flexibiliteten tänks då verka på två sätt: Dels finns goda möjligheter att tillgodose en viss verksamhets särskilda behov t.ex. självständig framtoav en ning, dels har regeringen handlingsfrihet när det gäller att disponera om, avveckla myndigheter eller ändra uppgiñcmas fördelning mellan myndigheter.

4.3 enskilda

Offentlig förvaltning genom

4.3.1 Inledning

Om man med insikt om myndighetsfonnens fördelar betraktar

den grå zonen, kan det givetvis framstå som ganska naturligt att rekommendationen måste bli att alla dessa bolag, stiftelser, föreningar och andra organ med offentliga förvaltningsuppgifter borde avvecklas snarast. Myndighetsuppgiftema bör läggas på existerande eller nyskapade myndigheter och affärsverksamheten tas om hand av privatägda företag eller awecklas, beroende på marknadssituationen.

Bortsett från att en sådan avveckling naturligtvis inte låter sig

göras över en natt, kan det finnas andra argument för att det trots allt även på längre sikt bör finnas plats för andra än myndigheter i offentlig förvaltning. Detta kan antingen bero på att myndighetsformen inte är tillräckligt flexibel för olika behov eller på att andra verksamhetsformer har fördelar som väger över nackdelen med ett oöverskådligt och oenhetligt organisationsmönster. En diskussion om andra verksamhetsformers berättigande vid ett framtida val av former för det offentliga åtagandet skall föras i avsnitt 4.4. I ut-

gångsläget har dock att ta ställning till hur den grå zon som redan finns bör hanteras, innan eventuellt bygger på med former. nya

4.3.2 Reglera mera eller avveckla

Av redogörelsen i avsnitt 3 har framgått att olika utvidgningar har gjorts av det gemensamma regelsystemet för myndigheter till att omfatta framför allt situationer då myndighetsutövning anförtrotts enskilda rättssubjekt. Framställningen har emellertid också visat att utvidgningama inte alltid skett utifrån en genomgripande analys av uppgiñemas karaktär. Tjänsteansvaret och skadeståndsansvaret för det allmänna gäller generellt för all myndighetsutövning. Däremot har förvaltningslagens och offentlighetslagstiñningens tillämpningsområden begränsats genom det organisatoriska betraktelsesättet, med ett allmänt undantag: försäkringskassoma. Man kan tänka sig två olika modeller för en förstärkning av rättsenlighet och rättssäkerhet inom den grå zonen. Antingen skulle

förvaltningslagen och offentlighetslagstiñningen kunna göras till-

lämpliga all myndighetsutövande verksamhet oavsett organisationsfomi eller också skulle särskilt betydelsefulla sådana verksamheter även utanför myndighetsområdet underkastas det gemensamma regelsystemet. Den andra lösningen har i och för sig redan till-

lämpats vad gäller oñentlighetslagstiñningen se ovan avsnitt 3.4,

men hittills mycket selektivt. Den myndighetsutövning som förekommer utanför myndighetsområdet är av mycket olika karaktär och av varierande vikt för enskilda. De organ som anförtros myndighetsutövningen har olika stark anknytning till det allmänna och myndighetsutövningen är ibland mycket marginell i förhållande till den övriga verksamheten. Om enskilda organ skulle regleras precis som myndigheter, blir det

till slut inte längre meningsfullt att över huvud taget arbeta med dessa gråzonsorgan. En total avveckling existerande gråzonsor-

av gan är i praktiken omöjlig att genomföra.

Dessa förhållanden gör att det knappast framstår realistiskt

som

att förorda den första modellen. Då återstår alltså att gå vidare med

selektiva lösningar av den typ som förekommer för närvarande.

Några reflexioner kan dock göras avseende denna lösning. För

det första framstår det som svårt att motivera att en verksamhet,

som huvudsakligen sysslar med myndighetsutövning och därtill en

myndighetsutövning som är djupt ingripande för enskilda, inte skulle vara skyldig att följa förvaltningslagen. I sådan verksamhet är en

också J Ozs och JK:s kontroll av stor betydelse, och det kan ñnnas en risk att denna tillsyn begränsas alltför hårt, om rätten att fatta ingripande beslut för enskilda inte binds samman med en skyldighet att iaktta förvaltningslagens regler. För det andra bör även i andra man fall, där myndighetsutövningen begränsad ändå kombiär mer men nerad med en rätt att överklaga beslut, allvarligt överväga om inte förvaltningslagen borde göras tillämplig vid den aktuella ärendehandläggningen. Slutligen bör utifrån grundsyn offentligsamma hetslagstiñningens utvidgning övervägas.

I ett läge där försäkringskassoma föreslås bli förvaltningsmyndigheter borde en diskussion föras också om arbetslöshetskassomas

ställning. Även inte väljer myndighetsformen i detta fall, om man

finns det starka skäl för att lagfästa tillämpningen av förvaltningsla-

och införa offentlighetsprincipen för kassomas myndighetsutövgen ning. I de förslag som nu diskuteras om en ny typ av a-kassa tycks dessa principiella aspekter inte ha tilldragit sig något nämnvärt intresse. Som redan antytts kan det när de viktigaste generella reglerna för offentlig förvaltning införts för gråzonsorganen bli befogat att fråga sig den avvikande verksamhetsforrnen längre har något om

berättigande. Om verksamheten ansetts som så väsentlig ur allmän synpunkt att alla dessa generella regler måste gälla, borde konsek-

vensen bli att verksamheten helt och hållet övergår i myndighets-

form. Om, å andra sidan, myndighetsutövningen är begränsad och

det allmännas behov kontroll framstår som svagt, borde en av avveckling av det offentliga engagemanget i form av föreskrifter och finansiering övervägas. Vi återkommer därmed till den fråga som ställdes i början av detta avsnitt 4.3.1.

4.4 Former för det

offentliga åtagandet

4.4.1 Argumenten

Vilka är då de tyngst vägande argumenten för att offentlig för-

valtning i vissa fall hellre bör bedrivas i form än myndigheamian

tens En underförstådd förutsättning är här att verksamheten

som

sådan anses behöva en offentligrättslig anknytning i någon form. En ren privatisering avses alltså inte, även om i vissa fall argumenten

för ex. bolagisering statlig verksamhet närmast pekar mot att ett av följdriktigt steg borde just privatisering i stället för bildande vara av

ett statligt bolag se ovan avsnitt 2.1 angående kriterierna för när

statlig affärsverksamhet bör övergå i bolagsforrn. Ett första argument som ofta åberopas är att viss statlig verken samhet är av så speciell karaktär att myndighetsformen blir för begränsande. Bakom argumentet ligger då en uppfattning att om myndighetsforrnen inte kan till dessa speciella förutsättningar. anpassas Verksamheten kräver i olika avseenden större flexibilitet. Den verksamhet som bedrivs kräver t.ex. samarbete med olika intressenter, varvid en självständig framtoning underlättar. Som motargument har, vilket redan antytts, på tid allt ofsenare tare lyfts fram att myndighetsformen i själva verket är så numera flexibel att den passar for olika verksamheters behov: resultatstyrningen och ramlagstiftningen innebär stor frihet vad avser medlen, organisatoriska detalj har försvunnit och myndighetschefen kan oña själv bestämma t.0.m. över rekrytering de högsta cheav

fema. Anställningsförhållandena inom myndigheterna har alltmer

närmat sig förhållandena på den privata sidan och de ordinarie tillsynsmyndighetemas makt har minskat. Ledningen för myndighet en kan också variera så att hänsyn tas till olika behov, stark t.ex. en central ledning i enrådighetsverken, professionell förankring en genom modellen styrelse med fullt ansvar eller en allmän medborgerlig förankring i lekmannastyrelsema. En viktig sida flexibiliannan av teten är regeringens möjlighet att påverka verksamhetens inriktning, uppdelningen av uppgifter på olika myndigheter och nybildning och

avveckling myndighetsorganisationer.

av

Andra argument tar sikte på att den typiska myndighetsuppgiñen myndighetsutövning inte förekommer i verksamheten och att denna är utsatt för konkurrens och därvid hindras myndighetsreglema.

av I dessa fall borde argumentationen kompletteras med något skäl

för offentligt huvudmarmaskap över huvud taget, t.ex. behovet

av

kontroll över centrala folkförsöijningsresurser eller infrastruktur

eller att verksamheten andra skäl är särskild samhällelig bety-

av av delse och inte kan överlämnas enbart åt privata intressenter. Public service-media är ett exempel på verksamhet offentliga huvudvars

marmaskap motiveras av det senare skälet.

Ytterligare ett argument som brukar nämnas är behovet av samverkan mellan olika intressenter, statliga, kommunala, privata. Sådan samverkan kan försvåras på flera den måste drivas sätt, om av myndigheter. För det första finns i dag hinder i regelverket, eftersom myndigheternas befogenheter att ingå avtal, t.ex. att bilda stiftelom

ser eller vidta andra förmögenhetsdispositioner, är begränsade. Vi-

dare kan det svårt att åstadkomma en samverkan byggd på vara likvärdigt, ömsesidigt ansvar, om den ena parten är en myndighet. Parterna uppfattas inte som likställda. Även kraven på öppenhet och insyn i verksamheten kan uppfattas som hindrande för ett närmare samarbete. För att möjliggöra samverkan har på år framför allt hänsenare visats till att aktiebolag och ideella föreningar skulle vara lämpliga verksamhetsformer, medan däremot stiñelseforrnen efter den nya stiñelselagens tillkomst ansetts olämplig och, när det gäller s.k. anslagsstiñelser, utesluten.

4.4.2 Alternativa lösningar: ett exempel

Som tidigare berörts har ett antal olika lösningar prövats för att ñnna lämpliga verksamhetsforrner: affärsverksamhet har skilts ut från offentlig verksamhet hos uppdragsmyndighet eller aktiearman bolag, stiftelser har inrättats på högskolesidan, bolag har använts inom område för samverkan. samma

Frågan är dock om det inte finns goda skäl för att ytterligare

pröva hypotesen myndighetsfonnens flexibilitet. På senare tid om har funnits tendenser att utveckla regelverket på ett sådant sätt att även förvaltningsmyndigheter under regeringen kunnat tillförsäkras tämligen hög grad självständighet, inte bara inom ramen för en av

RF 11:7 utan även vad gäller generella stymingsformer inom myn-

digheten, ekonomisk förvaltning och anställningspolitik. Ett exempel på myndighet givits särskild utformning är Statens arbetsgiatt en varverk, som sedan några år tillbaka fungerar som en avgiftsñnan-

sierad uppdragsmyndighet med en markerat självständig ledning.

Som exempel på en Verksamhetsgren som efterlyser nya verksamhetsformer kan nämnas högskoleväsendet. I första hand uttrycks ett önskemål att universitets och högskolors särskilda ställning om och uppgifter borde markeras genom att de ñck en särskild, fristående ställning, t.ex. som särskilda offentligrättsliga korporationer. En annan möjlighet skulle kunna vara att högskolorna ñck en ställning liknande domstolamas. Detta torde dock kräva en ändring i regeringsformen. Från högskolornas sida framhålls att forskning och undervisning på akademisk nivå är verksamhet som bör stå markerat fri från en statsmaktemas direkta inflytande. Dels hävdas också att den ökande

samverkan med näringslivet och andra aktörer ställer krav på att

76 Se Plinn/Aspegren, sid 41

högskolorna skall kunna ingå avtal bolagsbildning och över t.ex. om huvud taget bedriva ekonomisk verksamhet på ett effektivt sätt i anslutning till sådan samverkan. Frågan är komplex och kan inte lösas enkel formel. genom en Olika överväganden kan behöva göras för olika delar högskolorav nas verksamhet. Grundläggande utgångspunkter är dock att den offentligt finansierade högskolan tjänar ett allmänt samhälleligt intresse och att en verksamhet som är i så stor utsträckning beroende av offentliga medel givetvis måste styras och kontrolleras det av allmänna. Samtidigt kan konstateras att detta samhälleliga intresse

av forskning och utbildning på hög nivå bäst tjänas av att dessa

verksamheter får bedrivas med omfattande autonomi. en Högskolans verksamhet är också sammansatt. I den mån tjänstetillsättningar och studentfrågor om examination etc. är författningsreglerade utgör handläggning i sådana frågor myndighetsutövning och därmed får det sedvanliga kontroll- och sanktionssystemet anses vara behövligt. Men omfattningen högskoleverkets tillsyn och av av

kompetensen for Överklagandenämnden for högskolan att överpröva

högskolans beslut kan givetvis diskuteras, liksom olika detaljregler i högskoleförordningen och tjänstestrukturen i stort, vilken för övrigt just nu är föremål för översyn. Som särskilda behov, sammanhängande med behovet autoav

nomi, för en framgångsrik forskning och utbildning framstår möjlighetema till en relativt långsiktig planering med stabila grundläg-

gande regler och smidiga samarbetsformer med forskningsinstitutioner, näringsliv och andra intressenter. Detta kan leda till ett önskemål om särskilda lösningar avseende anslagsfrågor och ekonomisk styrning, samt ett större handlingsutrymme i ekonomiska frågor. Vad som ovan sagts angående myndighetsformens flexibilitet borde kunna medge ett hänsynstagande till sådana behov. Vidare skulle man med samma utgångspunkt kunna överväga förändringar avseende högskolestyrelsemas sammansättning och utseende av rektor för att markera större autonomi. en

Även frågor högskolors rätt att motta och hantera dona-

om tionsmedel skulle kunna särregleras så att en större självständighet garanterades.

I detta sammanhang bör nämnas att särskilda initiativ ganska

nyligen tagits för att underlätta samverkan mellan högskolan och

77 Jfr Strömholm, sid 305 ff.

näringslivet genom både stiftelsebildning och bildande av aktiebolag för forskning. Innan ytterligare förändringar övervägs på detta område, vore det dock mycket motiverat att göra en utvärdering av hur högskolestiftelsema i Jönköping och Göteborg fungerat och även söka nå

full klarhet i vilka regler i dag upplevs som ett hinder för högsom skolorna. Frågan rörande lämpliga former för samverkan med andra är inte exklusiv för högskolorna. Som ovan l.4.6 och 1.4.7 angivits har aktiebolag eller ideella föreningar utpekats som de privaträttsliga

verksamhetsfomrer som i fortsättningen bör användas i detta sam-

manhang. Samtidigt har en särskild typ av samverkan ge-

nom de s.k. beslutsgruppema se ovan 1.3.5.4.

Det finns en del invändningar mot förordandet av aktiebolag och

ideella föreningar som verksamhetsfonner i dessa sammanhang.

Ideella föreningar är i dag inte reglerade i lag associationsform, som det råder osäkerhet om hur många intressenter som krävs för att ocn

få till stånd en förening och hur samverkan skall regleras för att

uppfylla kriterierna för en sådan förening. Aktiebolagen är främst

utformade för näringsverksamhet och regelsystemet är uppbyggt för

att tillgodose andra intressen än sådana främst gör sig gällande som i offentligt finansierad eller understödd verksan1het. Dessa ornstänomfattande bruk dessa verksarnhetsdigheter talar för att ett mer av

former för statlig verksamhet inte är lämpligt. Både Lagutskottet

och Kulturutskottet har uttryckt tveksamhet inför aktiebolagsformen och ideella föreningar enda lösningar och markerat behovet av som

en utredning om en ny associationsform för anslagsberoende verk-

samhet.

Möjligheterna för förvaltningsmyndigheter att själva ingå avtal

och medverka vid bildandet av aktiebolag eller stiftelser har ännu

inte klarlagts. I två statliga betänkanden har hävdats olika uppfattningar i frågan, och det framstår nu som väsentligt att man skapar klarhet i frågan om myndigheternas kompetens eller krav på att regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande ger myndigheter kompetens i dessa avseenden.

78 Se prop 1992/93470 och Strömholm, s 297 r.. 79 1995/96:LU7, s 9 1993/94:KrU2y och KrUly. 80 Se SOU 1994:136 och SOU 1994:147.

4.5 Tänkbara andra verksamhetsformer

4.5.1 Modifieringar av existerande privaträttsliga

former

Hittills har frågan om myndighetsfomi eller inte diskuterats utifrån de lösningar som har sin grund i RF 11:6 st 3 och alltså bygger på att det finns redan utvecklade och reglerade privaträttsliga former för verksamhet, vid sidan av de enskilda individer som också kan anförtros förvaltningsuppgifter. Praktiskt taget varje överlämnande av sådana uppgifter åtföljs någon form styrning. Det av av sätts upp villkor för verksamhetens bedrivande, vilket bygger på att

det enskilda organet frivilligt åtagit sig uppgiften, om inte lagfoimen

används. Anknytningen till det offentligrättsliga regelsystemet har utfonnats på varierande sätt. Men i stället för att reglera mellanhavanden med dessa enskilda i varje fall för sig kan man givetvis generellt modifiera själva den privaträttsliga formen i olika avseenden för att passa just den offentligrättsliga uppgiften. Det tydligaste exemplet i svensk rätt på sådan anpassning en gäller de kommunala bolagen och stiñelsema regleringsom genom en i kommunallagens 3:e kapitel fått en utformning som skiljer sig väsentligt från vad som gäller motsvarande statliga organ. För helägda kommunala bolag och för stiftelser för vilka kom-

mun eller landsting är ensam stiñare gäller följande: Efter beslut

av fullmäktige får vården av kommunala angelägenheter, för vars handhavande inte särskild ordning föreskrivits, överlämnas till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomiskt förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ KL 16. I paragrafen erinras om att överlämnande myndighetsutövning kräver lagstöd av enligt RF l 1:6 st I de fall överlämnande sker till ett helägt aktiebolag eller till en stiftelse som kommunen bildar ensam skall fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor och se till att fullmäktige får yttra sig innan beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Bolag, föreningar eller stiftelser, i vilka kommunen enligt nämnare definitioner i lagen har ett rättsligt bestämmande inflytande, skall tillämpa offentlighetsprincipen och

sekretesslagen på samma sätt som myndigheterna SekrL 1:9 och

KL 3:16. För enheter, där kommunen har mindre dominerande en

ställning skall man i den omfattning som är rimligt tillämpa samma principer enligt KL 16 med hänsyn tagen till andelsförhållansom

dena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt KL 17. När det gäller offentlighetsprincipen, skall fullmäktige i dessa fall

verka för att allmänheten skall få insyn. Innan en verksamhet över-

lämnas, skall fullmäktige se till att man får en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Det regelsystem härmed har införts för kommunerna kan gi-

som

vetvis ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Behovet

ses som inflytande och kontroll över de kommunala företagen har motiveav

rat att den offentligrättsliga anknytningen förstärkts, samtidigt som den privaträttsliga associationsformen med dess omfattande regle-

ring bibehållits. Härmed har kommunala aktiebolag och stiftelser givits särställning och kan inte längre klart klassificeras i det en

gängse systemet. Riberdahl har talat om en hybrid mellan kommunal myndighet och privaträttsligt rättssubjekt. Han har också påpekat att den bristande samordningen mellan kommunallagen och den

nya stiñelselagen lett till ökad statlig kontroll av de kommunala verksamhetsstiftelsema samtidigt som kommunerna själva ålagts att

utöva kontroll och tillsyn i ökad utsträckning.

Man kan med fog kritisera en sådan bristande konsistens i lag-

stiftarens behandling av frågan om verksamhetsfonner för offentlig

förvaltning. Men framför allt har ingen helst argumentering förekommit

som

som skulle kunna förklara varför dessa särskilt ingripande regler

ansetts nödvändiga för kommunal verksamhet, medan t.ex. den stat-

liga bolagsverksamheten hållits utanför vad avser offentlighetsprin-

cipens tillämpning.

4.5.2 Särskilda offentligrättsliga subjekt

Ett yttersta steg jämfört med den anpassning av den civilrättsliga fonnen beskrivits i föregående avsnitt är givetvis att skapa en

som

för offentlig verksamhet särskilt avpassad typ av rättssubjekt. I

svensk rätt har detta tidigare diskuterats framför allt i samband med

de kommunala bolagens ställning. De förslag som lanserats har

avfärdats med hänvisning till att man kan tillgodose kraven på insyn

m.m. på annat sätt och att introduktionen av en ny företagsforrn

81 Riberdahl, Sid 238 och 241 E. 82 Se särskilt SOU 1965:40 Kommunala bolag

skulle skapa både svårbemästrade administrativa problem och risk for rättslig oreda.

Argumenten mot en ny associationsfonn har onekligen fog for

sig även i dag. Samtidigt kan man inte helt bortse från de behov som påvisats framför allt vad gäller särskilda former för samverkan mellan myndigheter och privata organisationer. De civilrättsliga verksamhetsfomier som nu främst rekommenderas har en del nackdelar. Inte minst saknas i dag en klar och entydig lösning vad gäller utformningen av den oñentligrättsliga anknytning som behövs. I det läget kan man på nytt behöva ta upp diskussionen om att skapa en ny offentligrättslig association som särskilt utformas just för samar-

bete, som tillgodoser behovet självständighet och samtidigt

av en garanterar insyn och kontroll samt ett rimligt statligt inflytande i

förhållande till de offentliga åtagandenas vikt och omfattning.

4.5.3 Lagstödet för ny verksamhet

Enligt generella kommittédirektiv skall prövning ske numera en av om en viss verksamhet i fortsättningen bör vara ett offentligt åtagande. Det förefaller naturligt att man dessutom på samma sätt alltid överväger om en verksamhet skall bedrivas i myndighetsform eller på annat sätt, liksom för övrigt om lokal, regional eller central

nivå skall väljas. Som framgått tidigare i rapporten ñnns det starka

argument for att myndighetsfonnen är den normala verksarnhetsformen for offentliga åtaganden. Man måste alltså alltid kunna anföra några särskilda skäl för att i det enskilda fallet välja något annat. Om ny verksamhet överlämnas till andra än myndigheter, finns genom bestämmelsen i RF ll kap 6 § 3 st en fastlagd form for

övervägande: riksdagen måste ge stöd i lag för verksamheten. Uti-

från de ställningstaganden som härvid bör göras avseende verksamhetens art och omfång och uppgiñsmottagarens kompetens har se-

dan den myndighet som i praktiken överlämnar uppgiften genom

föreskrifter eller avtal skyldighet att utforma nödvändiga förbeen håll och instruktioner. Men om lagstödet är mycket obestämt, finns

en risk for att prövningen lämpligheten i överlämnandet inte blir

av tillräckligt seriös. Regeringen kan dock i de flesta fall medverka till tydliga ställningstaganden i dessa situationer.

En förvaltningspolitisk rekommendation i detta hänseende är att både riksdagen och regeringen alltid överväger verksamhetsfomiens

83 Se vidare DsC 1985: 13 Kommunala företag, s 27 ff.

lämplighet i det enskilda fallet. En sådan rekommendation bör utvidgas till att omfatta även de fall då andra förvaltningsuppgifter än myndighetsutövning överlämnas och motsvarande sätt överföras regel för myndigheterna under regeringen. Som en järnförelsom en kan nämnas att det i kommunallagen har införts en bestämmelse se om sådana fall då kommunen överlämnat vården av kommunala angelägenheter till andra än helägda kommunala bolag och stiftelser som kommunen ensam bildat. I KL 19 stadgas att fullmäktige i sådana fall skall se till att kommunen tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa verksamheten. En motsvarande föreskrift upp för regeringen skulle även kunna inskärpa betydelsen av en noggrann prövning innan uppgifter överlämnas. Därutöver bör även i varje enskilt fall övervägas i vilken mån offentligrättsliga regler skall gälla för verksamheten med utgångspunkt i de kriterier som angivits ovan i avsnitt 1.4.2.

4.6 Avslutande sammanfattning

Mycket kortfattat kan några av slutsatserna i rapporten sammanfattas på följande sätt: Normalt har myndighetsforrnen så stora fördelar och är så flexibel att den bör självklar för större delen det offentliga åtavara av gandet. När existerande gråzonsorgan bibehålls bör åter övervägas om en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplighet kan ske för viktigare verksamheter. Frågan om insyn i statliga aktiebolag och stiftelser bör övervägas särskilt. Förvaltningsmyndighetemas möjligheter att ingå avtal och delta i föreningsbildning och bolagsbildning bör klarläggas. Frågorna om särskilda behov av autonomi och rörelsefrihet för samverkan med organisationer m.m. för högskolorna och andra bör övervägas. När annat än myndighetsform används för det offentliga åtagandet skall riksdagen och regeringen i varje enskilt fall ta ställning till

det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen

ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet förutsätts bli tillämpligt.

Genomgången av de rättsliga konsekvenserna visar att ett val av verksamhetsfomi alltid måste föregås av en juridisk analys och för-

enas med klara ställningstaganden i frågorna kring de rättsliga kon-

sekvenserna av valet. En enhetlig rättslig styrning av de grundläg-

gande generella förvaltningsfrågoma är att föredra för att underlätta både för enskilda och för offentligt verksamma. Rättsosäkerhet är i

grunden effektivitetshännnande.

KÄLLFÖRTECKNING

1 Offentligt tryck m.m.

1.1 Propositioner

Prop 1973:90. Ny regeringsform och ny riksdagsordning Prop 1975/76: 160. Nya grundlagsbesstämmelser angående all-

männa handlingars offentlighet Prop l985/86:80. Ny förvaltningslag Prop 1986/87:99. Ledning den statliga förvaltningen av

Prop 1986/87: 15 1 .Ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.

Prop 1990/91:87. En näringspolitik för tillväxt.

Prop 1990/91: 100. Förslag till statsbudget, ñnansplan mm Prop 1991/92:7. Ombildning statens hundskola till aktiebolag av Prop 199l/92:69. Privatisering statens bakteriologiska laboav ratorium Prop 1991/92: 100. Förslag till statsbudget, ñnansplan mm

Prop 1992/93:37. Om organisation för förvaltning av statens

ny fastigheter Prop 1992/93: 100. Förslag till statsbudget, fmansplan mm Prop 1992/93:l52. Ombildning AMU-gruppen till aktiebolag av

Prop 1992/93 169. Lokalförsöijning för den högre utbildningen

Prop 1992/93: 170. Forskning för kimskap och kompetens Prop 1992/932200. Telelag och förändrad verksamhetsfonn för televerket

Prop 1992/93:239 om ombildning av Statens provningsanstalt

till aktiebolag

Prop l992/93:226. Skogsvårdsorganisationen

Prop 1993/94:38. Postlag förändrad verksamhetsform för postverket Prop 1994/95: 100. Förslag till statsbudget, ñnansplan mm

Prop 1994/95: 166. Finansiering lantmäteri- och fastighets-

av dataverksamheten

Prop 1994/95: 177. Turistpolitik

Prop 1995/96:61. Fonner för vekrsamhet är beroende av som statligt stöd, m.m. Prop 1995/96:99. SPRIS fortsatta verksamhet

Prop 1995/96: 106. Överlåtelse verksamheten av vid statens ma-

skinprovning till Sveriges provnings och forskningsinstitut AB

Prop 1995/961201 om vissa regionalpolitiska frågor

Prop 1996/97: Förslag till statsbudget, ñnansplan mm

1.2 Övrigt riksdagstryck

Bet. l99l/92zFU8, Bet. l992l93zUbUl5 Bet. 1993/94:KrU1y

Bet. l993/94:KrU2y

Bet. l995/96:LU7 Rskr l99l/92:lO7

Regeringens skrivelse till riksdagen 1989/90:20 Regeringens skrivelse till riksdagen 1990/91 :20 Regeringens skrivelse till riksdagen 1991/92:20 Regeringens skrivelse till riksdagen 1992/93:20 Regeringens skrivelse till riksdagen 1993/94:20

Regeringens skrivelse till riksdagen 1994/95:20 Regeringens skrivelse till riksdagenl995/96:20

Statsliggaren 1989/90 Statsliggaren 1990/91

Statsliggaren 1991/92 Statsliggaren 1992/93 Statsliggaren 1993/94

Statsliggaren 1994/95 Statsliggaren 1995/96

1.3 Statens offentliga utredningar

SOU 1965:40. Kommunala bolag.

SOU 1983:61. Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet

SOU 1994: 136. Statliga myndigheters avtal. SOU 1994:147. Former för statlig verksamhet.

SOU 1995:93. Omprövning statliga åtaganden

av SOU 1995:99. SMHI:s verksamhetsform.

SOU 1996:64. Försäkringskassan i Sverige.

1.4 Departementsserierna

DsC 1985:13. Kommunala företag.

2 Litteratur

Hellners, Trygve Malmquist, Bo, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 4 uppl. Fritzes 1995 Hemström Carl, Organisationemas rättsliga ställning, 4 uppl, Norstedts 1988. Hemström Carl, Stiftelsemas rättsliga ställning, Norstedts 1996. Hinn, Eskil Aspegren, Lennart, Statlig anställning, Publica 1994.

Holmberg, Erik Stjemquist, Nils, Grundlagama med tillhö-

rande författningar. Norstedts, 1980. Indirect Public Administration fourteen countries. Modeen, Tore Rosas, Allan ed. Åbo akademis förlag, 1988.

Marcusson Lena; Offentlig förvaltning utanför myndighetsområ-

det, Iustus 1989 cit Marcusson I Marcusson, Lena Petersson, Olof: Orienteringspunkter i den

Tidskrift Marcusson II

grå zonen, Nordisk Admirnistrativt Cit Petersson, Olof Söderlind, Donald;Förvaltningspolitik, 2 uppl,

Publica 1993. Petersson, Olof, Rättsstaten. Publica 1996. Petrén, Gustaf Ragnemalm, Hans, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar. Liber, 1980. Ragnemalm, Hans, Regeringsformen 11:6. Överlämnande av förvaltningsuppgifter till enskilt subjekt. Förvaltningsrättslig Tidskritt 1976, sid 106 Riberdahl, Curt, De kommunala vekrsamhetsstiñelsema och den

stiñelselagen, de Lege, Juridiska fakulteten i Uppsala, Årsbok,

nya årgång 1996, sid 231 ff.. Riksrevisionsvcrket, Stiftelser för offentlig verksamhet. Rapport 1990-08-3

Strömberg Håkan, Allmän förvaltningsrätt, 17 uppl, Publica

1995 cit Strömberg I

Strömberg, Håkan Vår författning, 14 uppl, Studentlitteratur

1995 cit Strömberg II

Strömholm, Stig, Behöver universitet och högskolor särskild en

associationsfonn de Lege, Juridiska fakulteten i Uppsala, Årsbok,

årgång 1996, sid 295 ff.

Marknadsliknande Verksamhetsfonner i staten Statskontoret

Innehållsförteckning

Beslutsunderlagen inför bolagiseringar

har i vissa fall varit ofullständiga 96

Värden inom förvaltningen 99 KOMPETENT GENOMFÖRANDE 104 s BEDÖMNING AV VERKSAMHETERNAS LÃMPLIGHET 107

s EFFEKTER AV FÖRÄNDRINGAR 114

RÄTT GENOMFÖRDA UPPHANDLINGAR SÄNKER KOSTNADERNA 114 KONKURRENS VIKTIGARE FÖR EFFEKTIVITET ÄN ÃGAN DET 1 18 NÄR ÖKAR EFFEKTIVITETEN 120

7 OFFENTLIGA AKTÖRERS PÅVERKAN PÅ

Sammanfattning

Statskontoret har haft i uppdrag av Förvaltningspolitiska kommissionen att utifrån färdiga och pågående utredningar

0 sammanställa förekommande varianter av marknadsliknande verksamhetsformer

0 sammanställa erfarenheter av att tillhandahålla tjänster genom marknadsliknande verksamhetsfoimer

opeka på viktigare luckor i vetandet på området.

I första hand diskuteras erfarenheter från statlig sektor, men dessa kompletteras även med kommunala erfarenheter. Marknadslilmande verksamhetsfonner kan delas i fyra grupper utifrån finansiering och verksamhetsform:

Intemköp t.ex. beställar-utförannodeller, resultatenheter

Extemköp t.ex. upphandling

Myndigheters affärsverksamhet konkurrensutsatt verksamhet

i myndighetsforrn Bolagisering

Utvecklingen mot ökade marknadsinslag innehåller några vanliga utvecldingssteg. I regel inleds utvecklingen med intemköp och/eller resultatenheter. Nästa steg är att verksamhet upphandlas eller bolagiseras. Bolagisering kan även ske i samband med upphandling eller efter det att upphandling genomförts. Initiativ till förändringar tas i regel från den politiska nivån. Myndigheter har möjlighet att besluta om införande av intern- och externköp. Incitamenten för detta är dock svaga och i vår studie finns bara enstaka exempel på sådana initiativ eller på att myndigheten ger formella förslag på bolagisering. Därför är det nödvändigt med politiska initiativ för att åstadkomma en ökad tillämpning av marknadsliknande verksamhetsformer. i Det saknas samlade uppgifter om omfattningen av marknadsliknande verksamhetsfonner. I den mån hittat uppgifter har dessa återgetts. T.ex. hade 1995 omkring 80 kommuner infört beställarutförarmodell i hela eller delar organisationen. Köpta tjänster av

motsvarade ca 10 % av förvaltningskostnadema vid statliga myndigheter såväl 1988/89 1992/93. När löneandelen i den statliga som

produktionen jämförs 1970 och 1995 tyder siffrorna på en ökning

av andelen köpta tjänster. Sedan 1980 har 19 statliga myndigheter

eller delar av dessa ombildats till aktiebolag exklusive dotterbo-

lagsbildningar. Av dessa var fem tidigare aürsverk. 1992 farms över l 000 kommunala bolag med en total omsättning på drygt 85 miljarder kronor. Den kommunala verksamheten exklusive bolag omsatte som jämförelse knappt 300 miljarder kronor. I forskning, som främst gällt kommuner och landsting, har konstaterats att olika blandlösningar är vanliga, dvs. utvecklingsstegen följs inte lika konsekvent som beskrivits ovan. T.ex. renodlas inte rollfördelningen eller anbudsförfarandet när beställarutförarrnodeller införs och vid bolagiseringar bibehålls en stark koppling till huvudmannen. Av de exempel och den litteratur som studerat framgår att genomförda förändringar mot ökade marknadsinslag till övervägande del lett till ökad kostnadseffektivitet, även om det förekommer fall med negativt resultat. Grundläggande villkor för att förändringen ska lyckas är att verksamheten är lämplig att förändra genomförandet sker på ett kompetent sätt - Kriterier för att bedöma huruvida upphandling respektive bolagisering är lämplig att genomföra har tagits fram av Statskontoret respektive RRV. Kriterierna för bolagisering har sedan justerats av regeringen och beslutats av riksdagen. Två kriterier är att det ska finnas en existerande gemensamma eller potentiell konkurrens och att sambanden mellan myndighetsoch affärsverksamheten är små vad gäller t.ex. strategisk kompetens, utrustning och databaser. I prövningen ingår även att avgränsa vilken verksamhet som bör vara kvar i myndigheten respektive vad som ska upphandlas eller bolagiseras. Ofullständigheter har kunnat noteras i vissa av de beslutsunderlag som analyserats. Främst gäller bristerna bedömningar av konkurrensförhållanden och kompetensmässiga samband mellan myndigheten och den verksamhet som ska upphandlas/bolagiseras. I de fall där beslutsunderlaget varit ofullständigt har ingen bolagisering genomförts. Genomförandet är också av stor betydelse för vilka effekter som

uppnås. En central del i genomförandet av intern- och extemköp är

myndighetens beställarkompetens. En erfarenhet är att det kan ta

lång tid att bygga beställarkompetensen. De misstag som skett upp vid upphandlingar verkar oftast bero på bristande beställarkompetens. Vid övergång till statligt bolag är väsentlig faktor hur staten en utövar sin ägarroll, bl.a. vad gäller avkastningskrav. Rätt genomförda upphandlingar sänker kostnaderna. Dels ökar effektiviteten i utförandet, dels preciseras den beställda tjänsten på genomtänkt sätt. Att kostnaderna sänks visas i ett flertal ett mer studier. T.ex. sänktes kostnaderna för lokalvärd vid statliga myndigheter med över 20 % genom konkurrensupphandling. I Stock-

holms stad kunde kostnaderna sänkas med ca 10 % vid upphandling

äldreomsorg, gatudriñ och -underhåll samt missbruksvård för av vuxna.

Kvalitetsuppföljningar är nödvändiga för att beställaren ska kun-

na se att tjänsten överensstämmer med vad som avtalats. Ett exempel där kvaliteten utvärderats är äldreomsorgen i Stockholms stad. Där har trots att kostnaderna sänkts med ca 10 %, inte funnit man, stöd för att kvaliteten är sämre än i jämförbara enheter som inte upphandlats. I studerade exempel och i litteratur har vi noterat att effektivitetsvinster uppstått i följande moment:

Tydligare preciserad beställning Interna resultatenheter

Konkurrensupphandling

Bolagisering

Vilka effektivitetsvinster som kan uppnås i de olika momenten varierar. Flera studier pekar dock på betydande effektivitetsvinster i

intem- och extemköp. de tidiga skedena av marknadsutsättning Samtidigt tyder flera studier på att det viktigaste för effektiviteär konkurrens, inte verksamhetsfonn eller ägande. Även ten om en effektivisering kan ske vid bolagisering, har andra motiv, som t.ex.

renodling särskiljande myndighets- respektive af-

genom av färsverksamhet, varit mer framträdande i några av de studerade fallen.

I de fall särskilt studerat har upphandling och bolagisering tilllämpats på sådana tjänster respektive verksamheter som, enligt vår bedömning, är lämpliga. Verksamheterna har i stort uppfyllt kriteri-

erna och varit oproblematiska beträffande politisk styrbarhet och

rättssäkerhet. Vissa bolagiseringar har t.o.m. lett till ökad rättssä-

kerhet då myndighetsutövning och affärsverksamhet skilts åt.

De studerade verksamheter som varit aktuella för bolagisering har haft följande gemensamma drag:

0 De har varit affårsverksamheter utan myndighetsutövning

0 De har inte styrts primärt politiska uppgifter eller mål av

0 De har verkat som resultatenhet inom en myndighet eller helt intäktsñnansierad myndighet

o De har till övervägande del agerat på marknader där det funnits konkurrens.

Vår bedömning är att det går att öka effektiviteten i staten genom ytterligare upphandling av tjänster. Detta gäller både stödtjänster t.ex. lokalvård och myndighetsspeciñka tjänster t.ex. vissa ITtjänster och underhållsarbete av tekniska anläggningar. Utifrån tidigare generella uttalanden statsmakterna och de kriterier av som finns utarbetade finns också skäl att överväga ytterligare bolagiseringar. T.ex. gäller det for verksamheter tidigare föreslagits för som bolagisering, men där detta inte fullföljts. När det gäller behov av ytterligare kunskap kan konstateras att det saknas en samlad bild av omfattningen av marknadsinslag i offentlig sektor. Vidare ñnns ett behov av att erfarenheter om dessa olika lösningar dokumenteras och sprids i större utsträckning än idag, inte minst för att ge stöd för goda lösningar. Exempel på frågor av särskilt intresse är effekter av statliga bolagiseringar, erfarenheter genomförande t.ex. blandlösningar och förav av hållandet mellan offentlig och privat sektor vid införande markav nadsinslag.

74 SOU 1997238

Inledning

1 Uppdraget

Förvaltningspolitiska kommissionen gav 1996-02-01 Statskontoret i uppdrag att redovisa erfarenheterna av styrning genom marknadsliknande verksamhetsformer inom staten. Uppdraget innebär att, utifrån färdiga och pågående utredningar,

osammanställa förekommande varianter av marknadslilçnande verksamhetsfonner,

0 sammanställa erfarenheter av att tillhandahålla tjänster genom marknadsliknande verksamhetsforrner,

0 peka på viktigare luckor i vetandet på området.

I första hand ska erfarenheter från statlig sektor sammanstållas, men även kommunala erfarenheter kan beaktas när de erbjuder in-

tressanta kompletteringar eller analogier.

Den redovisning som görs här är en bearbetning av Statskontorets PM Marknadsliknande verksamhetsfonner i staten 1996-05- 15 till Förvaltningspolitiska kommissionen.

Arbetets uppläggning - avgränsningar

Promemorian har tagits fram av en projektgrupp bestående av avdelningsdirektör Ola Norr, projektledare, byrådirektör Karin Edin och avdelningsdirektör Roger Pyddoke. Ola Norr och Karin Edin har gemensamt svarat för huvudtexten. Roger Pyddoke har deltagit

såväl i uppläggningen av arbetet som under arbetets gång med erfa-

renheter och annat stöd. Under arbetet har även organisationsdirektör Erik Lindgren bidragit med synpunkter och underlagsmaterial. De iakttagelser och slutsatser som redovisas i fortsättningen bygger befintliga utredningar. Detta innebär att inte samlat nytt material där kunskap saknas. Främst har utgått från offentligt tryck som utredningar, propositioner och riksdagsbeslut. Vidare har myndighetsrapporter från i forsta hand Statskontoret och Riksrevi-

sionsverket använts. Även litteratur med anknytning till ämannan net har studerats. Vi har tagit del olika genomgångar av forskning på området. av Dessutom har hañ tillgång till Översikter av svensk förvaltningspolitisk forskning gjorts för några ämnesområden. Översikterna som har beställts av Statskontoret och kommer under detta år att publiceras i en bok. Vi har dock inte studerat enskilda forskningsprojekt.

Tyngdpunkten när det gäller erfarenheter marknadsliknande

av verksamhetsfonner ligger på erfarenheter av beslutsunderlag inför beslut förändringar mot större marknadsinslag. Effekter av förom ändringarna i enskilda fall har redovisats i den utsträckning funnit material detta. I stor utsträckning beskrivs effekter utifrån olika om litteraturöversikter. Redan här kan dock konstateras att dokumentation om effekter till följd förändringar av verksamhetsformer i marknadsriktning av endast finns i begränsad omfattning vad gäller svenska förhållanden. Detta gäller framför allt förändringar i fonn bolagiseringar. Nåav sammanställning ñnns inte heller omfattningen av förgon av ändringarna inom staten. Detta diskuteras vidare senare.

I promemorian berörs olika marknadsliknande verksamhetsformer inom staten. Frågan om privatisering av statliga bolag dis-

kuteras dock inte. Avreglering innebär att regleringar och konkurrenshinder på olika marknader tas bort. Vi behandlar endast denna förändring indirekt, då offentlig verksamhet berörs genom t.ex. bolagisering.

Studerade exempel

Vi har studerat exempel på utredningar/förändringar i riktning mot

marknadsliknande verksamhetsformer. Det gäller bolagiseringar, upphandling och beställar-utförarrelationer. Det handlar dock inte

någon heltäckande genomgång, just exempel för att

om utan om belysa intressanta frågeställningar.

Vi har valt att rikta uppmärksamheten på myndigheter som inte

är affärsverk. Komplettering har även skett med ett exempel från kommunal sektor.

Följande exempel har särskilt studerats:

Beställar-utförarrelation

° Riksskatteverkets dataservice

Upphandling

° Lokalvård vid statliga myndigheter ° Invandrarverkets förläggningsverksamhet ° Konkurrensupphandling i Stockholms stad av äldreomsorg, gatudriñ och -underhåll samt missbruksvård for vuxna

Bolagisering

Skogsvårdsorganisationens frö- och plantverksamhet 9 Banverkets industridivision Vägverkets produktionsdivision 9 AMU-gruppen Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndig-

heterna RRV-rapport

° Konsten att bolagisera en myndighet lärdomar från tre bola- giseringar RRV-rapport F 1993:25

De studerade exemplen ñnns beskrivna mer utförligt i bilagor till det PM som redovisades till Förvaltningspolitiska kommissionen 1996-05-15.

2 Marknadsliknande verksam-

hetsfonner

Vad är det

Under senare år har en mängd förändringar genomförts inom offentlig förvaltning. Många av dessa förändringar innebär att organisation och styrning större eller mindre inslag av lösningar ges som utgår från hur ekonomiska marknader ñingerar. Begreppen för att beskriva de olika förändringarna har varit många. För att göra tydligare vilken typ av förändringar som genomförts, har grupperat dessa. Grupperna är dock inte strikt åtskilda från varandra, utan det firms samband mellan dem. T.ex. brukar bolagisering föregås av att verksamheten organisatoriskt skiljs ut och finansieras av interna eller externa avgifter. Vidare finns gemensamma nämnare mellan dem i form av att likartade villkor bör

vara uppfyllda för att det ska vara lämpligt att göra förändringen.

Detta kommenteras ytterligare efter det att grupperna presenterats. Två faktorer är centrala när offentliga verksamhetsfonner ska grupperas, hur verksamheten finansieras respektive vilken organisationsform produktionen har. Finansieringen kan ske med anslag eller avgifter. Anslagen kan gå till den myndighet som utför verksamheten eller till en myndighet som upphandlar verksamheten internt eller externt. Avgiftema för frivilligt efterfrågade varor eller tjänster kan vara marknadsanpassade eller satta enligt andra principer. Organisationsformen för produktionen kan antingen vara myn-

dighet eller någon privaträttslig organisation bolag etc.. Ägandet

till den privaträttsliga organisationen kan vara offentligt eller privat. Det här diskuterar är hur statlig verksamhet organiseras och finansieras, oavsett om det sker inom den offentliga förvaltningen eller i bolag. Det innebär att frågor om avreglering av olika marknader inte ryms inom denna ram. Avregleringar syñar till att förbättra marknaders funktionssätt även utanför den statliga verksamheten, t.ex. genom att ta bort regleringar och att öka konkurrensen. Som ett led i detta arbete kan man förändra den offentliga verksamheten, t.ex. genom att bolagisera. Behov kan också uppstå av nya myndigheter som övervakar marknaden. Ett exempel på detta är

telemarknaden, där Televerket bolagiserades och Post- och telestyrelsen inrättades som tillsynsmyndighet. Andra exempel på avreglering är elmarknaden och hissbesiktningar. Avreglering kommer i fortsättningen enbart att behandlas indirekt när förändringarna även påverkar organisationen av den offentliga verksamheten. I tabellen nedan sammanfattas offentliga verksamheters finansiering och produktion

Finansiering Produktion

Internköp Anslag Myndighet

Externköp Anslag Extern organisation, t.ex. bolag

Myndigheters Avgifter Myndighet affärsverksamhet

Bolagisering Avgifter Aktiebolag

Internköp inom en myndighet eller inom staten

I den första gruppen handlar det om att inom en myndighet eller inom staten skapa en organisation som innehåller marknadsinslag. Finansieringen sker med anslag och produktionen sker i myndighetsforrn. Anslaget kan antingen gå direkt till den producerande myndigheten eller till en myndighet som beställer av en annan myndighet. Exempel på sådana inslag är införande av beställar-utförarmodeller, intemdebitering/-handel, införande av resultatenheter samt

ersättning och budgetering efter prestation. Inom vissa kommuner

har s.k. pengsystem t.ex. skol- och bamomsorgspeng införts. Såutförare dessa

dana system ger en viss konkurrens mellan ochom

även kan organisationer utanför kommunen innebär det också vara inslag av intemköp.

Intressentñnansiering och ökad avgiftsfinansiering kan även räknas till denna grupp om finansieringen kommer från andra statliga

myndigheter Denna sorts marknadsliknande verksamhetsform finns inom hela

den offentliga sektorn. Av de studerade exemplen är Riksskatte-

verkets dataservice exempel på beställar-utförannodell och resultatenheter. I viss mån är även Banverket och Vägverket exempel på

detta. Intressentfinansiering förekommer t.ex. på SMHI, Sveriges Geologiska Undersökning och Lantmäteriverket. När det gäller viss

officiell statistik har beställaransvar förts över från SCB till sek-

torsmyndigheter, som då fått anslag för detta.

Externköp

Till den andra gruppen myndigheter gör externköp räknas - -

upphandling av tjänster. Finansiering sker via anslag till den bestäl-

lande myndigheten, men en extern organisation sköter produktionen.

Vid upphandling förekommer ibland att också särskilda enheter

inom den beställande myndigheten har möjlighet att lämna anbud. Frågor som aktualiseras i en sådan situation diskuteras i senare rapporten. Exempel från denna grupp är lokalvården vid statliga myndighe-

ter och Invandrarverkets törläggningsverksamhet. Även på Banver-

ket och Vägverket förekommer inslag av upphandling. Ett kommunalt exempel studerat är konkurrensupphandling i Stockholms stad av äldreomsorg, gatudriñ och -underhåll och missbruksvård för

vuxna.

Myndigheters affärsverksamhet

Vissa myndigheter bedriver uppdragsverksamhet vid sidan av si-

na myndighetsuppgiñer. Detta sker ibland i konkurrens med andra. Finansiering av uppdragsverksamheten sker med avgifter, medan

produktionen äger rum i myndighetsforrn. Till denna räknar även speciell form konkurrensgrupp en av utsättning av myndigheter. Det är när myndigheter tidigare haft som

monopol på viss verksamhet i stället bedriver den i konkurrens med andra. Finansiering sker här inte med avgifter. Exempel på detta är arbetsförmedling, där det numera är tillåtet för andra än Arbets-

marknadsverket att bedriva sådan verksamhet.

4. Bolagisering Bolagisering innebär att finansiering i regel sker utan anslag och att verksamheten organiseras i aktiebolagsfonn. De exempel på genomförda eller föreslagna bolagiseringar

särskilt studerat är Skogsvårdsorganisationens frö- och plantverk-

samhet, AMU-Gruppen samt delar Vägverket och Banverket. av

Två rapporter från Riksrevisionsverket där bolagiseringsfrågor

analyseras för ett antal myndigheter har också studerats.

Samband och nämnare mellan

gemensamma grupperna

Mellan finns samband. Bolagisering föregås i regel dessa grupper att beställar-utförarmodell införs eller att bolaget först blir en av av

resultatenhet. Upphandling föregås ibland också av att beställar-ut-

förannodell införs. Vidare kan avreglering föregås av bolagien sering t.ex. på telemarknaden.

Organisations- och strukturförändringar i statsförvaltningen un-

der 1980- och början 1990-talet beskrivs i Statskontorets rapport

1994:5. I denna rapport beskrivs utvecklingslinje från byråkra-

en tikritik i början l980-talet till de senaste årens renodling av statsav förvaltningens verksamhetsidé med utgångspunkt i myndighetsutövning och bolagisering av statens affärsverksamhet. En nämnare mellan interna beställar-utförarrelationer, gemensam extern upphandling och bolagisering är att de leder till ökade krav på myndigheten att tydligt formulera vilka tjänster den efterfrågar. Myndighetens beställarkompetcns behöver utvecklas. En nämnare är att flera de kriterier som bör annan gemensam av vara uppfyllda vid upphandling respektive bolagisering är gemen- Det ställs således delvis samma krav när en verksamhet ska samma. upphandlas respektive bolagiseras. Kriterierna sammanfattas i kapitel Sammanfattningsvis kan sägas att de senaste årens förändringar

mot marknadsliknande verksamhetsformer har tagit sig olika ut-

tryck, kan med en bestämd riktning. De men ses som en process

gemensamma dragen i förändringarna är tydliga och kan samman-

fattas med tre begrepp kund-leverantörsförhållanden, renodling och konkurrens.

Omfattning

Under 1990-talet har intresset för förändringar innebär öka-

som

de marknadsinslag inom offentlig sektor varit starkt. Det är dock svårt att hitta uppgifter hur stort genomslag dessa förändringar

om

fått i staten och i kommunerna. Uppgifter omfattningen

om av marknadslilmande verksamhetsfonner finns inte samlade. Inom staten kan t.ex. interna marknadsrelationer införas utan att något

beslut behöver fattas utanför myndigheten själv. Därav följer att omfattningen inte fångas upp och ställs sarmnan. Samma förhållande gäller upphandling.

Vi har i detta avsnitt ställt samman uppgifter som ändå kan ge en

bild av omfattningen. Vi har gjort särskild genomgång bolagi-

en av seringar under senare år. Det är dock inte fråga någon heltäckom ande bild för alla olika marknadslilmande verksarnhetsforrner. Att

uppgifter inte systematiskt samlas in på detta område allvarlig

är en

brist när det gäller kunskapen utvecklingen i den offentliga sek-

om tom. Detta vidareutvecklas i kapitel

Internköp

Vi har inte kurmat finna några samlade uppgifter om omfattningen av intemköp inom staten. I boken Om den offentliga sektom Ringqvist, 1996 redovisas uppgifter från olika källor kan viss ledning omfattningen

som ge om i kommunerna.

År 1993 hade ca 50 kommuner beställar- och utförarorga-

nisation i hela eller delar organisationen. Två år hade av senare

antalet ökat till omkring 80. Vid denna tidpunkt hade dock några

kommuner, infört den modellen i hela organisationen, frånsom nya gått den, medan andra infört den för delar verksamheten, främst av

det tekniska området. Ursprunglig källa: Kommunaktuellt l/93

nr och 12/95

Externköp

I Statskontorets rapport Åtgärder för ökad konkurrens 1994:26

redovisas bl.a. resultat från kartläggning upphandlingens

en av om-

fattning i staten.

Kartläggningen bygger på enkät till alla civila myndigheter

en och speglar förhållandena budgetåret 1992/93. Jämförelser bakåt i tiden gjordes också. Svarsfrekvensen 25 %. En anledning till var ca

det stora bortfallet att många myndigheter inte har en re-

dovisning sin verksamhet gör det möjligt att lätt på av som svara frågan hur mycket tjänster köps och de upphandlas i om som om konkurrens.

Kartläggningen tyder på att den totala volymen köpta tjänster

räknat andel anslaget för statlig förvaltning var oförändrad som av mellan 1988/89 och 1992/93. De köpta tjänsterna motsvarade ca 10

% förvaltningskostnadema. Svaren får p.g.a. låg svarsfrekvens

av

tolkas försiktigt. I rapporten redovisas tecken på att upphandlingen

har inte kunnat beläggas säkert. ökat, men detta

Däremot ökade andelen tjänster upphandlades i konkurrens.

som

När det gäller stödtjänster ökade andelen upphandlats i kon-

som kurrens från 30 till 40 % mellan budgetåren 1991/92 och ca ca

1992/93. Av de myndighetsspecifika tjänsterna upphandlades en

oförändrat hög nivå 85 % i konkurrens. Bland de myndighets-

ca

specifika tjänsterna dominerade tekniska verksamheter. Exempel på

myndighetsspeciñka tjänster som upphandlades var byggnadsar-

beten, laboratorietjänster, information och utbildning. Att andelen köpta tjänster ökat inom staten kan få stöd för man

att jämföra löneandelen statens totala produktion över

genom av

tiden. %, medan den 1970 sjunkit till 45

1970 var löneandelen 56 %. Ringqvist, 1996 Denna förändring bör dock tolkas med försik-

tighet. Under perioden ändrades beräkningssättet, varför skillnaden i

verkligheten torde något mindre. Vidare beror skillnaden inte vara enbart på köp externa tjänster, utan även på t.ex. en ökad andel av datorisering och rationaliseringar. köpta varor, Kommunala entreprenader har tidigare dominerats tekniska av

och kapitalintensiva verksamheter. I en studie från Svenska Kom-

munförbundet, Extema i kommunaltekniken, anges att resurser

andelen entreprenader 1992 utgjorde 26 % av resurserna inom om-

rådena gata, park och vatten avlopp. I studien används ett bredabegrepp externa för att beskriva hur stor del av den re - resurser kommunaltekniska verksamheten är utsatt för ett marknadstest. som

Till externa resurser räknas, förutom entreprenader, även utnyttjande produktionsresurser ägs annan än kommunen. Vanli-

av som av

omfattar det olika maskinuthymingar, t.ex. snöröjningsfordon

gen

och grävmaskiner, och inköp material. Andelen externa resurser

av inom den kommunaltekniska förvaltningen uppgick år till samma omkring 60 procent.

Entreprenader förekommer också inom andra verksamheter som stödfunktioner och inom skola, vård och Följande tabell omsorg.

visar omfattningen av privata alternativ inom kommunsektom.

Uppgiftema om andelen anställda i privata bolag eller motsvarande former kommer från en studie från ESO Vad blev det de enskilav

da altemativen Ds 1995:5. Uppgiñema om hur stor andel av

verksamheten bedrivs i entreprenader eller i fonn komsom annan mer från Socialstyrelsen och Skolverket och har redovisats i regeringens skrivelse l994/95:220, Utvecklingen inom den kommunala sektom. Tabellen speglar förhållanden 1994.

Andel enskilt Andel entre

anställda, o/o prenaderl, 0/0

betyder att uppgift saknas. -

I regeringens skrivelse 1994/95 inte andelen anges om avser antal anställda, ekonomiska resurser etc.

Bolagisering

1 Statskontorets rapport Kommunala verksamheter i förvaltegen ning och i kommunala aktiebolag jämförande studie l993:9 - en redovisas statistik från SCB/Sv Kommunförbundet kommunala om bolag. För att ett bolag ska räknas kommunalt ska kommunen som äga mer än 50 % av det. Den l januari 1992 fanns 1 034 kommunala aktiebolag med en total omsättning på drygt 85 miljarder kr. Den kommunala verksamheten exklusive bolag omsatte jämförelse knappt 300 milsom jarder kr. Antalet anställda i kommunala bolag 46 471 var personer. Jämfört med förhållandena två år tidigare hade alla siffror ökat något. Från 1990 till 1992 blev det t.ex. 114 fler bolag.

Vi har särskilt kartlagt de bolagiseringar statliga myndigheter

av som genomförts under 1980- och 90-talet. De bolagiseringar som

ingår i vår kartläggning berör hela eller delar av statliga förvalt-

ningsmyndigheter. Avsnittet redovisar däremot inte några av de dotterbolag till myndigheter som tillkommit under denna tid. Det ska dock påpekas att omfattningen på denna tillkomst är stor. I övrigt har försökt att så heltäckande bild som möjligt. Det kan ge en

dock ñnnas enstaka bolagiseringar inte kommit med i förteck-

som ningen. Aktiebolagsfonnen används mest for affärsverksamhet. RRV definierar i rapporten "Bolagisering, privatisering eller fortsatt myndighetsdrift" 1994:7 begreppet statlig affärsverksamhet som sådan verksamhet år avgiñs-/självñnansierad och frivilligt som efterfrågad. En verksamhet kan med stöd av lag ha kvar uppgifter som innebår myndighetsutövning efter en bolagisering. Grundlagen öppnar for möjligheten att lägga ut myndighetsutövning på enskilda juridiska Ett exempel på ett sådant bolag är AB Svensk Bilprovpersoner. mng.

Genomförda bolagiseringar

De flesta bolagiseringar har genomförts under 1990-talet. Det finns dock några som genomfördes under l980-talet.

De affärsverk som bolagiserats sedan 1980 är följande:

Affärsverk Bolagisering

Försvarets fabriksverk FFV - FFV AB 1990

Statens vattenfallsverk - Vattenfall AB 1992

Domänverket - Domän AB 1992, samman slagning med Assi AB till AssiDomän AB 1994 Televerket - Telia AB 1993

Postverket - Posten AB 1994

Övriga myndigheter/delar av myndigheter som bolagiserats år, i

kronologisk ordning:

Myndighet/del av myndighet Bolagisering Privatise Anm.

ring

Sveriges Geologiska Under- Sveriges geologiska Likvidation 1995 sökning SGU Uppdragsverk- AB SGAB 1982 samheten -

Statens Skeppsprovnings- SSPA Maritime Con Ja anstalt SSPA - sulting AB 1984

DAFA - DAFA Data AB 1986 Ja

Statens hundskola - Sveriges Hundcenter Kommunägt 1995 AB 1992 Vaccinverksamhet inom Sta- SBL Vaccin AB 1992 tens bakteriologiska laboratorium -D

Sektom rundradion inom Tele- TERACOM Svensk verket - Rundradio AB 1992 Delar av Byggnads-styrelsen - Vasakronan Holding AB, Statliga akade miska hus AB 1993 Statens provningsanstalt SP Sveriges Provnings- Ja - och Forskningsinstitut AB 1993 Försvarsmedia - Försvarsmedia AB 1993 Ja

F örsvarsdata - Ingår i VM Data 1993

AM U-Gruppen - AmuGruppen AB 1993

Frö- och plantverksamheten Svenska Skogsplantor inom Skogsvårds- AB 1993 organisationen -

Swedesurvey vid Lantmäteri- Swedesurvey AB 1993 verket LMV -

Fastighetsekonomiska upp- Svensk dragsverksamheten vid LMV - Fastighetsvärdering AB 1995

I regeringens proposition aktiv förvaltning av statens föreom

tagsägande prop 1995/96: 141 föreslås att regeringen ska få be-

myndigande från riksdagen att kunna genomföra ägarförändringar i

10 aktiebolag. Detta i syfte att skapa en mer aktiv och professionell

ägarforvaltning i konkurrens med andra ägare. Intäkter från försäljning ska användas för amortering statsskulden. Bland dessa akav tiebolag nämns SBL vaccin, SAQ Kontroll och Teracom Svensk Rundradio.

En bolagisering som är på gång" är av Statens maskinprov-

ningar SMP. 1994 föreslogs att SMP skulle bolagiseras prop

1994/95:5. Den socialdemokratiska regeringen tog tillbaka för-

slaget och tillsatte tjänstemamiagrupp med uppgift att utreda

en

SMPs verksamhetsfomi. Motivet var EG:s direktiv. Nu finns ett

nytt forslag prop 1995/96: 106 om att SMP tas över av Sveriges

provnings- och forskningsinstitut AB.

SOU 1997:3 8 87

3 Mönster i

omprövningen

Vem tar initiativ

Av det studerade materialet att döma tas initiativ till förändrade verksamhetsformer från den politiska nivån. Att företrädare for den berörda verksamheten tar initiativet verkar höra till undantagen. Av de studerade exemplen är det bara AMU-Gruppen som gjort en formell framställning om en förändrad verksamhetsfonn, från avgiftsfinansierad myndighet till bolag. Att omvandlingstrycket inte kommer från de myndigheter som

själva berörs bekräftas också i Statskontorets rapport Åtgärder för

ökad konkurrens inom den statliga sektom l994:26. Där konstateras att få nya upphandlingar har kommit till stånd, trots att flera utredningar sedan mitten av 1980-talet pekat möjligheten att öka effektiviteten i offentlig förvaltning genom att upphandla verksamhet i konkurrens. Att avgränsa uppgifter som kan utföras av andra än myndigheter kräver ingående kännedom om de berörda verksamheterna. Denna kännedom ñnns huvudsakligen hos tjänstemän i myndigheterna, inte på den politiska nivån. Att införa beställar-utförarrelationer, oavsett om det år inom en organisation eller om det sker med externa utförare, leder i regel till ett motstånd inom den egna organisationen. Detta gäller särskilt om egenregiverksamhet riskerar att förlora en upphandling och om detta får till följd att egen personal måste sägas upp. I Statskontorets rapport beskrivs detta en moment 22som

situation, där vare sig myndigheterna eller den politiska nivån tar initiativ till undersökningar och försöksverksamheter som kan leda

till kännedom om nya mer effektiva lösningar. En sådan låsning kan, enligt rapporten, bara brytas genom att en dialog etableras om alternativa utformningar myndigheters verksamheter. Här har av regeringen ett särskilt ansvar att inleda sådana dialoger. Har väl affärsinriktad verksamhet etablerats, t.ex. i form

en av

en resultatenhet, kan det uppstå en strävan hos personalen på den enheten att gå vidare, att löpa linan ut när det gäller affärsmässighet. Det kan då leda till önskemål om att bolagisera affärsverksamheten. AMU-Gruppen har redan nämnts ett som exempel på detta, men som ytterligare exempel kan affärsverksamheten

vid SMHI I sådana fall kan situationen vara omvänd, att

del av myndigheten vill gå vidare med bolagisering, medan man

från politiskt håll bedömer att det inte är lämpligt.

Kedja av beslut och förändringar

I rapporten Organisations- och strukturförändringar i statsförvalt-

ningen Statskontoret 1994:5 kartläggs strukturförändringama i

statsförvaltningen sedan 1980. I denna rapport beskrivs en utvecklingslinje från byråkratikritik i början av l980-talet till de senaste årens renodling av statsförvaltningens verksamhetsidé med utgångspunkt i myndighetsutövning och bolagisering av statens affarsverksamhet. När det gäller verksamhetsforrner kan en motsvarande utveckling ses. De olika stegen i denna utveckling kan översiktligt beskrivas på följande sätt, där pilarna anger refonnvägen:

Inom myndigheten Externt

Anslagsñnaniserad Konkurrensmyndighetsverk- - upphandling samhet

N

i

I Internköp inom myndighet Resultatenheter, Bolagisering - Beställar/utforar- - Statligt eller privat modeller

- Vanliga reformvägar

9 Tänkbara reformvägar

Den första förändringen från anslagsñnansierad verksamhet i myndighetsfonn är att skapa marknadsinslag inom myndigheten

eller inom staten. Det kan ske i form av beställar-utförannodell med endast interna utförare, intemdebitering/-handel, införande av

resultatenheter etc.

Nästa steg är att anslagsñnansierad myndighetsverksamhet upp-

handlas externa utförare. Detta kan ske såväl med som utan att av egenregiverksarnhet tillåts lämna anbud.

Ett tredje steg är när en verksamhet förs bort från en myndighet,

t.ex. i form bolagisering. Det innebär samtidigt att finansieringen av

sker via avgifter/priser for de tjänster/varor som produceras. Bola-

gisering kan ske direkt från det första steget med interna resultatenheter och beställar-utförarrelationer, eller efter det att den egna regiverksamheten utsatts för konkurrens utifrån. Bolaget kan ägas av

staten helt eller med en majoritetspost eller som ett ytterligare steg privatiseras helt eller med en statlig minoritetspost.

Till denna översiktliga bild ska läggas avregleringar av skilda

marknader. Avregleringar syñar främst till att öka konkurrensen

inom den aktuella sektorn, men detta påverkar oña hur myndighetsverksamheten organiseras. Som exempel kan telemarknaden nämnas, där Televerket bolagiserats samtidigt som Post- och telestyrelsen inrättats som tillsynsmyndighet. Denna bild av att förändringarna bildar en kedja enligt ett 10giskt mönster bekräftas i de fall studerat. T.ex. gäller det AMU- Gruppen, Vägverket och Banverket. Det är dock inte fråga om nå-

naturlag att det första steget fortsätts ända fram till privatise-

gon ring. Verksamhetens karaktär och förutsättningar för ökade mark-

nadsinslag tillsammans med en politisk bedömning avgör hur långt

man gått i de enskilda fallen.

Vägverket

Vägverket indelades 1991 formellt i produktionsdel och been en ställardel. 1993 fattades beslut om att produktionsverksamheten skulle utsättas för konkurrens och att upphandlingen från externa utförare skulle öka successivt. Strategin innebar även att verksamheten så småningom skulle bolagiseras, med sikte på 1995, för att i skede kunna ett senare privatiseras. Någon bolagisering har dock inte genomförts.

AMU

AMU blev en uppdragsmyndighet 1986 under namnet AMU-Gruppen, vilket skapade en klar beställar-utförarrelation mellan AMU-Gruppen och Arbetsmarknadsverket AMV. Upphandlingen arbetsmarknadsutbildav ning från andra utförare än AMU-Gruppen ökade successivt. Som exempel kan nämnas att dubbelt så mycket arbetsmarknadsutbildning från andra utförare upphandlades 1991/92 i jämförelse med föregående år och tredubbelt i jämförelse med året dessförinnan. 1993 bolagiserades AMU- Gruppen. Denna bolagisering utgör ett exempel på fall där myndigheten själv varit den pådrivande parten. AMU-Gruppens styrelse gjorde på eget initiativ en formell ansökan om att få ombildas till aktiebolag.

I detta sammanhang är tiden betydelsefull faktor. De föränden ringar som beskrivs ovan tar ofta lång tid att genomföra. Förändringar av olika slag kan behöva genomföras för att det ska vara lämpligt att gå vidare. Exempel finns där det tagit över tio år att gå från myndighetsverksamhet till bolag.

Tidens betydelse innebär också att bedömningar kan förändras.

T.ex. kan en bolagisering eller extern upphandling bedömas vara olämplig att genomföra för tillfället. Det innebär dock inte att förhållandena inte kan Det kan därför aktuellt för den vara politiska nivån och myndigheten själv att ta initiativ till att förutsättningar skapas så att ökade marknadsinslag kan införas. En viktig faktor i detta sammanhang är myndighetens beställarkompetens. Det ska nämnas att det under 1990-talet inte har funnits några större politiska meningsskiljaktigheter i riksdagen beträffande konkurrensutsättning och bolagiseringar av statens affarsverksamheter. En skillnad är dock privatiseringar, där den borgerliga regeringen uttalade en mer positiv inställning.

Forskningen har konstaterat blandlösningar

Den gruppering marknadsliknande verksamhetsformer som gjorav des i kapitel 2 och den kedja beslut och förändringar som beskriav vits kan intrycket att de lösningar som valts i olika fall kan ovan ge inordnas i några få typgrupper. Denna bild motsäges delvis av forskning på området. Statskontoret kommer under detta år att publicera forsknings- Översikter från olika ämnesområden med det gemensamma temat förvaltningspolitilç. I översiktema från ämnesområdena företags-

ekonomi Hansson, 1995 respektive nationalekonomi Hultkrantz

och Larsson, 1996 konstateras att det förekommer många blandlösningar. Som exempel på avsteg från idealbilden nämns att varken rollfördelningen eller anbudsförfarandet renodlas när beställarutförarmodeller införs, stark koppling till huvudmannen bibehålls en vid bolagiseringar och att ingen tydlig intäktssida urskiljs vid införandet av resultatenheter. I den företagsekonomiska översikten, som främst utgår från erfarenheter inom kommuner och landsting, anges att den förhärskande strategin varit att införa tydligare gränser och kontrakts-

relationer mellan beställande- och producentfunktioner. Däremot har

det ofta varit en mjuk konkurrensutsättning av producent-

funktionen, främst via kostnadsjämförelser och punktvisa externa

upphandlingar. Den tolkning som görs i översikten är att man sökt strategi där balans kan uppnås mellan å ena sidan kraven på en en professionell utförarorganisation med konkurrenskrañiga priser, och å andra sidan kraven på en lättillgänglig organisation där transaktionskostnader kan hållas låga och inga allt för starka intressen strider mot de traditionellt offentliga. I översikten diskuteras förhållandet i forskningen inte att man kunnat att marknadsinslagen hañ förväntade effekter. En förklase i forskningen i förhållanring till detta kan vara en tidseftersläpning de till praktiken. En tendens till starkare effekter har noterats i färska studier, även om det är ett för litet underlag för att dra säkra slutsatser kring. Att olika blandlösningar väljs kan enligt vår mening ses på två olika sätt. Det kan ses som en anpassning av modeller som hämtats från andra förhållanden så att de passar offentlig förvaltning. Med

denna tolkning blir blandlösningar positiva. Det andra synsättet ger en mer problematisk bild av blandlös-

ningar. Dessa leder eller kommer i framtiden att leda till problem

92 t.ex. vad gäller konkurrensneutralitet, oklara roller och outnyttjade eñektivitetsvinster.

4 Villkor för mark-

lyckade

nadslösningar

Som konstaterade i inledningen har få utvärderingar och uppföljningar gjorts av ökade marknadsinslag inom staten. Av de exempel studerat, liksom den övriga litteratur tagit del av, framav går att resultaten genomförda förändringar till övervägande del av haft positiva effekter. Detta exempliñeras senare. Samtidigt finns exempel på förändringar som fått negativa effekter. Redan dessa konstateranden gör att kan dra slutsatsen att förändringar mot marknadsliknande verksamhetsformer kan vara ett sätt att öka effektiviteten eller att uppnå andra mål. För att så ska ske har funnit att följande två villkor bör vara uppfyllda.

Verksamheten ska vid en prövning ha visats vara lämplig för förändringen.

Förändringen måste genomföras på ett kompetent sätt.

Prövning av lämpligheten

Kriterier

För att det första villkoret ska vara uppfyllt krävs att en noggrarm prövning görs de förhållanden som bör vara för handen för att av genomföra förändringen. När det gäller dessa förhållanden har funnit att kriterier ställts upp för upphandling respektive bolagisering. Kriterier som bör uppfyllas när det gäller upphandling redovi-

sas i Statskontorets rapport Åtgärder för ökad konkurrens inom

den statliga sektom 199426, medan kriterier som bör vara uppfyllda vid bolagisering redovisas av Riksrevisionsverket i rapporten Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndighetema 1992. De kriterier som bör vara uppfyllda för att beställar-utförrarrelation ska lämplig att införa har vi, inom en vara ramen för detta projekt, tagit fram. Dessa kriterier sammanfattas i nedanstående tabell.

BestälIar-utñö- Upphandling Bolagisering rarrelation RRV:s kriterier

Ekonomisk redovis- Verksamheten är av betydanning är möjlig på de omfattning respektive enhet

Tjänsten ska gå att Tjänsten ska gå att precisera precisera

Små kompetensmässiga sam- Små kompetensmässiga samband mellan myn- band mellan myndighetsuppgiñema och entrepre- dighetsuppgiñema och bolanaden get

Det finns existerande eller po- Det finns existerande eller tentiell konkurrens potentiell konkurrens

Verksamheten har en affärsmässig mognad

Det ska nämnas att RRV:s kriterier for bolagisering har justerats

av statsmakterna prop 1992/93:l0O, bilaga bet l992/93:FiUl0

resp F iU20, rskr 1992/93: 189. I denna studie har dock bedömt

det lämpligt att utgå från RRVs kriterier. Kriteriet små kompe-

om tensmässiga samband mellan myndighetsuppgiftema och bolaget togs bort och följande kriterier lades till: verksamheten har kom-

mersiella förutsättningar och är oberoende direkta anslags-

av medel, verksamheten styrs inte primärt politiska uppgifter och av

mål samt verksamheten innebär ingen myndighetsutövning.

Statsmaktemas kriterier om att verksamheten inte ska styras av politiska uppgifter och mål eller innebära myndighetsutövning har valt att behandla närmare inom for den diskussion de ramen om

allmärma förvaltningspolitiska värdena längre fram i kapitlet.

Som kan konstateras utifrån tabellen är flera kriterier gemensamma for de olika verksamhetsformema. Gemensamt är också att en avgränsning måste göras mellan de uppgifter även fortsättsom

ningsvis ska vara kvar i myndigheten beställarfunlctionen om det är en intern beställar-utförannodell respektive vilka uppgifter ska

som

läggas ut på interna eller externa utförare eller i bolag. Oavsett

vilka förändringar det är fråga är denna uppdelning central for

om

resultatet. Vidare gäller det för den myndighet är beställare att som precisera den tjänst som efterfrågas på ett bra sätt. I detta sammanhang kan myndigheters verksamhet delas i tre kategorier:

0 kämverksamhet

0 myndighetsspeciñk verksamhet

0 stödverksamhet

Kärnverksamhet är sådan verksamhet som inte bör läggas ut på entreprenad eller bolagiseras, utan behållas i myndighetsfonn. Det är sådan verksamhet som utgör det offentliga åtagandets kärna. Till kämverksamhet hör t.ex. myndighetsutövning, produktion av po-

litiknära beslutsunderlag, planerings- och beställarfunktion. Även

myndighetsutövning kan dock, om särskilt lagstöd finns, läggas ut

på annan organisation än myndighet. Det offentliga åtagandet är i regel mer omfattande än vad som räknas i kämverksamheten. I myndighetens ligger att ansvar se till t.ex. genom uppföljning att det offentliga åtagandet inom området fullföljs. Det är dock inte nödvändigt att hela det offentliga

åtagandet utförs av myndigheten se nedan myndighetsspeciñk

om verksamhet. När det gäller beställarñinlctionen innehåller denna, enligt rap-

porten Kostnadsbesparingar av anbudskonkurrens i offentlig sek-

tor Statskontoret 1992: 13, i första hand följande:

Föra dialog med den politiska beställaren.

Medverka till att producera beslutsunderlag för den politiska

beställningen, t.ex. planering och Dit räknas också beprognoser.

dömning av konkurrensförutsättningama på marknaden för denna

uppgift.

Utveckling. Vissa offentliga uppgifter, t.ex. försvaret,

som kan kräva betydande forsknings- och utvecklingsinsatser som det kan vara ändamålsenligt att utföra i regi. egen Kravspeciñkation kvalitet. Upphandling anbudsförfarande, ersättningsfonner och avtal. Om sparpotentialer skall realiseras är det viktigt att konkurrensen verkligen utnyttjas. Kvalitetskontroll.

Kostnadsjämförelse.

Myndighetsspecifik verksamhet är sådan verksamhet som stöd-

jer myndighetens speciella inriktning. Denna verksamhet kan i prin-

cip vara möjlig att upphandla, men myndigheten behåller beställar-

kompetensen. T.ex. är vägbyggen en specifik verksamhet inom Vägverket, det är inte nödvändigt att det är Vägverket som men

utför själva byggnationen. Vägverkets kämverksamhet är att be-

ställa byggnation för att kunna tillhandahålla vägar som uppfyller vissa samhälleliga mål. Däremot kan utomstående entreprenör en

stå för produktionen.

Stödverksamhet är sådan verksamhet är av generell stödsom karaktär, dvs. verksamhet det ñnns behov av hos många mynsom digheter. Exempel på sådan stödverksarnhet är lokalvård och generellt IT-stöd.

Upphandling intern eller extern är således möjlig både vad gäl-

ler myndighetsspeciñk verksamhet och Stödverksamhet. Om sedan

upphandling är lämplig i det enskilda fallet får prövas bl.a. mot de tidigare redovisade kriteriema.

Bolagisering hela eller delar myndighet gäller i regel

av av en

verksamhet här kallas myndighetsspeciñk. Ett av kriterierna for

som

bolagisering är att de kompetensmässiga sambanden ska vara små mellan verksamheten ska bolagiseras och den verksamhet som

som

är kvar i myndighetsfonn. Detta förutsätter också att myndigheten

har beställarkompetens för de tjänster är beroende och en man av

produceras bolaget eller något annat företag.

som av

Beslutsunderlagen inför bolagiseringar har i vissa fall

varit ofullständiga

Vi har funnit att det infor bolagiseringar funnits vissa ofullständigheter i beslutsunderlagens analys utifrån de kriterier som RRV fastställt. Vi har särskilt studerat beslutsunderlag till bolagise-

ringar/bolagiseringsöverväganden av fyra myndigheter/delar av

myndigheter, nämligen Frö- och Plantverksarnheten inom

Skogsvårdsorganisationen, industridivisionen inom Banverket, produktionsdivisionen inom Vägverket och AMU-Gruppen.

I följande modell placerar beslutsunderlagen för de analyse-

rade verksamhetema, eñer bedömning kriteriebehandlingen84.

av

Gradering Kriterier l 2 3 Omfattning BanV, VägV, Fröoch plant, AMU Konkurrens BanV, VägV Frö- och plant, AMU

K0mp.mäss. BanV, VägV Frö- och Plant samband Affärs-mässighet BanV Frö- och plant AMU, VägV

Behandlar inte kriteriet Behandlar kriteriet inte tillräckligt men Gör en tillräcklig analys av kriteriet

Anm AMU-Gruppen har inte behandlat kriteriet kompetens-

mässiga samband. Detta är emellertid inte relevant då hela myndigheten bolagiserades.

Anm. Bedömningen tillräcklig analys behöver inte innebära

noggrann analys.

Sammanfattningsvis kan konstatera att de beslutsunderlag

bedömt som otillräckliga är dels den utredning prövade Bansom

verkets Industridivisions lämplighet for bolagisering Ds 1994:27,

dels den utredning som hade som uppgift att förbereda bolagise-

en ring Vägverkets produktionsdivision SOU 1994: 15. av I båda dessa utredningar saknas en analys av verksamheternas

eventuella kompetensmässiga koppling till myndighetsuppgiñema.

Vi anser dessutom att det ñnns otillräcklig analys konen av kurrensforhållandena på de marknader där verksamheten agerar. Det faktum att det funnits dominerande köpare, Vägverket en respektive Banverket, har t.ex. inte problematiserats. Den bristande konkurrensen på leverantörssidan, främst beträffande industridivisionens marknad, behandlades heller inte ett problem. som

84 Underlaget till utvärderingen finns i bilaga 4 till den promemoria Marknadsliknande verksamhetsformer 1996-15-15 Statskontoret som avlämnat till förvaltningspolitiska kommissionen.

En analys av konkurrensen kräver inte enbart att man räknar

antalet köpare och säljare på marknaden, utan man måste också

beakta vilka säljare och köpare som i realiteten har kompetens och

kapacitet att producera och sälja respektive köpa varan/tjänsten, samt den potentiella konkurrensen kan ñnnas. Beträffande det

som bör bedömning göras hur lång tid det kan förväntas ta senare en av

för potentiella konkurrenter att etablera sig samt vilka investeringskostnader som är förenade med ett inträde på marknaden.

En väl fungerande existerande eller reellt potentiell konkurrensmarknad utgör viktig förutsättning för att en bolagisering ska en anses lämplig.

Vi har formulerat några möjliga förklaringar till varför det i visbeslutsunderlag, enligt vår bedömning, funnits brister i analysen

sa

utifrån kriterierna. Vi har dock inte gjort någon bedömning vilka

av

förklaringar som är aktuella i de studerade exemplen.

Beslutet har redan fattats

Beträffande två av de beslutsunderlag studerat var beslutet om bolagisering i princip redan fattat när utredningarna tillsattes.

Okontroversiella verksamheter

Verksamheten i fråga har ansetts som politiskt ointressant och saknat stora inbyggda konflikter.

Otillräcklig kompetens hos utredare

De satt med i utredningarna hade inte tillräckligt med personer som kompetens för att kunna analysera verksamheterna utifrån de kriterier som finns.

Ideologi

Det fanns vid den tidpunkt då utredningarna gjordes ett utpräglat politiskt stöd för att bolagisera verksamheter, vilket skulle kunna ha föranlett bristande analys. Det fanns svaga krav eller begränsat intresse att pröva verksamhetens lämplighet, vilket omfattar en

av

redovisning och analys av potentiella problem med bolagisering, och endast intresse av att ta fram fördelar med en bolagisering. Det kan

även bero på utredarens samt myndighetens subjektiva inställning.

RRVs analys

RRV hade i sin studie konkurrensutsatt affärsverksamhet, Konav

kurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndighetema

kommit fram till att vissa av verksamheterna lämpade sig eller i

princip lämpade sig för bolagisering, vilket kan ha föranlett bedömningen att ytterligare analys inte behövdes i dessa fall. RRVs

bedömning måste dock, enligt vår uppfattning, ses som en relativt

grov uppskattning av verksamheternas lämplighet för bolagisering och rekommendation om fortsatt prövning.

mer som en Där analysen i beslutsunderlaget inte varit tillräcklig, har ingen

bolagisering genomförts. En möjlig tolkning av detta är att när statsmakterna finner ett beslutsunderlag visar på tveksamheter

som

beträffande analysen av förutsättningarna for en bolagisering, så awaktar med ett beslut om bolagisering. Andra förklaringar

man kan dock inte uteslutas. Den politiska inställningen till bolagisering-

har givetvis också betydelse.

en Att besluten i dessa fall blivit armorlunda än vad som föreslagits

utredningar visar på betydelsen av att varje verksamhet, där ett

av ökat marknadsinslag övervägs, prövas noggrant, dels utifrån de

generella kriterier tidigare redovisat, dels utifrån de specifika

som förutsättningar finns i det enskilda fallet. Detta är nödvändigt som

för att kunna bedöma lämpligheten av en sådan förändring. Om det

visar sig att en verksamhet inte lämpar sig för en förändring, bör det

prövas kriterierna kan uppfyllas längre fram om särskilda åtgärom der sätts in.

Genom att ta fram ett grundligt underlag underlättar man den efterföljande hanteringen, såväl för dem ska besluta som för

som dem som berörs av förändringarna.

Värden inom förvaltningen

Vi redogjorde tidigare för de kriterier som bör vara uppfyllda för att förändring ska lämplig. Det finns dock ytterligare värden

en vara bör beaktas när förändring övervägs. Det är de allmänna som en

förvaltningspolitiska värdena:

o Demokrati politisk styrbarhet - 0 Rättssäkerhet oEffektivitet

Dessa krav hänger samman, balanserar och understödjer varand-

De kan dock råka i konflikt. Även det inte är önskvärt att ra. om

behöva prioritera något av dessa krav mer än något annat kan det ur en praktisk synvinkel vara nödvändigt. Vilket krav som kommer i förgrunden beror på verksamheten ifråga. För de verksamheter som

grundar sig på rättstillämpning kan rättssäkerhet komma att bli det

utslagsgivande kravet. I verksamheter som styrs utifrån tydliga samhällspolitiska mål kan politisk styrning komma att bli det över-

ordnande kravet, medan det för affärsverksamhet med företagsekonomiska mål kan komma att bli kostnadseffektivitet som blir det överordnade kravet.

När man bolagiserar en myndighet överför verksamheten

man

från en offentligrättsligt till en privaträttsligt reglerad sfär. Ett aktiebolag är, till skillnad från en myndighet, en självständig juridisk

person som är skild från statsförvaltningen, äger och förfogar över sin egendom och styrs av sina egna organ, vilka främst är bolagsstämman och styrelsen.

En bolagisering innebär förändringar i möjligheterna att upprätthålla kraven på politisk styrbarhet, rättssäkerhet och effektivitet.

Politisk styrning

Statens styrmedel vad gäller statliga bolag består dels av norm-

givning i form av lagstiftning, dels av de styrmedel man som ägare har enligt aktiebolagslagen. Som ägare kan staten styra bolaget bestämmelser i bo-

genom

lagsordningen, röstning på bolagsstämman samt genom de av stäm-

man valda styrelseledamötema. Valet av styrelseledamöter kan, enligt befintligt material PM Regeringskansliet 1994-12-22, ses som

det starkaste instrument regeringen har för att styra bolagets utveckling. Ett bolags verksamhet kan också begränsas eller ges viss

inriktning genom avtal. Vid sidan av detta förekommer även visst

infonnellt ägarinflytande genom underhandskontakter mellan ägare

och den direkta bolagsledningen. Ds 1992: 101

En slutsats i departementspromemorian Bolagisering affärs-

av

verk Konstitutionella aspekter Ds 1992:101 är att statens reella

-

stynnöjligheter inte något dramatiskt sätt minskar genom en bolagisering, utan att det snarare är styrformema som är föremål för

förändring. Detta avser bolagisering av affarsverk, men då affars-

verk styrs av samma grundregler som myndigheter skulle ett lik-

nande resonemang kunna föras även i fråga om bolagiseringar av vanliga myndigheter. Som ägare kan staten utöva ekonomisk styrning genom att bl.a. ställa krav på avkastning och utöva politisk styrning genom att skripolitiska mål för verksamheten i bolagsordningen. va Man kan, i enlighet med den indelning som görs i regeringens proposition, Aktiv förvaltning av statens företagsägande 1995/96: 141, indela de statsägda bolagen i två kategorier: Bolag vars verksamhet styrs av sektorpolitiska mål och som oña antingen har monopol på sin verksamhet koneller agerar under begränsad kurrens och bolag med affärsverksamhet som agerar på en konkurrensutsatt marknad. Exempel på bolag faller inom den förstsom nämnda kategorin är Apoteksbolaget AB, Systembolaget AB och Kungliga Teatern AB Operan. Beträffande den ekonomiska styrningen har en arbetsgrupp inom Regeringskansliet 1994-12-22 arbetat där det fram en promemoria

framhålls att staten bör vara en professionell och aktiv ägare,

som ställer krav på effektivitet och avkastning. Arbetsgruppen

menar att bolagen ska ge en stabil ekonomisk utveckling av verksamheten, ska tillgodose ägarens krav på kapitalavkastning och förmögenhetstillväxt, ge förutsättningar för jämförelse med andra

företag med motsvarande verksamhet samt vara marknadsmässiga,

långsiktiga och konkurrensneutrala. För den ekonomiska styrningen framhåller gruppen tre faktorer som bör följas upp och kontrolleras:

0 Finansiell risk, exempelvis soliditet och räntetäckningsgrad 0 Lönsamhet, avkastning på, eget kapital Utdelning på det kapital ägaren binder i verksamheten 0

Detta är tillämpligt på den andra kategorin bolag, men svårt att fullt ut tillämpa på den förstakategorin. I regeringens proposition 1995/96: 141 läggs förslag om riktlinjer och bemyndigande för förvaltning av statens töretagsägande i kommersiella företag. Dessa förslag syftar till att effektivisera det statli-

ga ägandet och ge staten samma förutsättningar som övriga ägare i

näringslivet. Förslagen berör de kommersiella konkurrensutsatta bolagen. Bolagen ska arbeta under krav på effektivitet, avkastning

på kapital, strukturanpassning och uppfyllelse av företagets verk-

samhetsmål.

Styrningen har i praktiken varit passiv. Detta framhålls i rege-

ringens proposition 1995/962141. Ägandet har varit av s.k. insti-

tutionell karaktär, såsom ägandet utövas av t.ex. försäkringsbolag och aktiefonder. Detta bedöms som negativt för såväl bolaget som för samhällsekonomin, medan ett aktivt ägande bedöms som positivt. Att statens styrning varit framgår även de bolag RRV svag av studerade i rapporten Konsten att bolagisera en myndighet l993:25, de f.d. statliga bolagen DAFA Data AB, SGAB och SSPA Maritime Consulting AB.

Rättssäkerhet

Då det är privaträttsliga regler som gäller for statliga aktiebolag, är bl.a. förvaltningslagens jävs- och besvärsregler inte längre gällande. Tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip gäller heller inte. Generellt gäller lagen skydd för företagshemligheter. Om bolaom get genom lagstiñning har hand om uppgifter som är myndighetsutövning kan emellertid offentlighetsprincipen göras tillämplig på den delen. Det allmänna kravet på saklighet och opartiskhet som gäller för myndigheter gäller inte i ett aktiebolags verksamhet. Styrelsen och ledningen for bolaget är skyldiga att verka med bolagets bästa för

ögonen. Ds 1992: 101, sid 24.

Det kan p.g.a. dessa förändringar svårt att upprätthålla vara en nonn om saklighet och opartiskhet när en f.d. myndighetsverksamhet bedrivs i aktiebolagsform. Huruvida detta är ett problem ur rättssäkerhetsperspektiv beror på verksamheten ifråga.

Effektivitet

Kravet på effektivitet innebär att verksamheten ska uppnå avsedda resultat, och att dessa resultat ska uppnås med minsta möjliga resursåtgâng. Ett av motiven för bolagisering som återfinns både generellt och i statsmaktemas uttalanden är att aktiebolagsfonnen möjliggör en effektivare förvaltning av statens kapital. Det teoretiska resonemanget är att ett konkurrensutsatt aktiebolag där ledningen har pressen på sig att långsiktigt sträva efter maximal vinst för aktieägarna kommer att skapa incitament att hålla kosmademaEn nere myndighet har däremot inte samma press sig att hälla kostnaderna nere för att kunna överleva. Ett bolag kan, till skillnad från en myndighet, gå i konkurs.

En generell slutsats som flera studier visar är dock att konkurrensen har större betydelse än verksamhetsformen för att åstad-

komma effektivitet. Detta diskuteras vidare i kapitel 6.

Granskning

För samtliga dessa värden spelar granskningen en viktig roll. Det handlar om att upptäcka och korrigera fel och brister. När statlig en verksamhet bolagiseras upphör reglerna om kontroll av myndigheternas verksamheter att gälla, vilket innebär att kontrollen från JOzs, JK: och RRV:s sida upphör. Om det är ett helägt statligt aktiebolag kan det emellertid bli föremål för granskning av Riksdagens revisorer enligt lag 1987:518 med instruktion för Riksdagens revisorer. Dessutom kan bolaget omfattas av RRVs granskning, t ex genom ändring i lag 1987:519 om RRVs granskning av statliga aktiebolag och stiftelser. Om bolaget har uppgifter som innefattar myndighetsutövning omfattas den delen av verksamheten av JKzs och J0:s

kontroll Ds 1992: 101.

I samband med flera bolagiseringar har även omregleringar av marknader skett. Syftet med omregleringen har oña varit att öppna en tidigare monopolmarknad för konkurrens. Man har då ansett att statens affärsverksamhet bäst bedrivs i aktiebolagsfonn. Staten har i de fall det bedömts nödvändigt, kunnat utöva kontroll över aktörerna på marknaden genom att inrätta en tillsynsmyndighet. Detta

gjordes i samband med omregleringen av elrnarknaden, postrnarkna-

den samt telemarknaden, då Statens Vattenfallsverk, Postverket samt Televerket bolagiserades. RRV menar i sin studie Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos

förvaltningsmyndigheter 1992 att deras egna förvaltningsrevi-

sionella granskningar av sådan tillsynsverksamhet generellt visar på att det behövs utveckling av tillsynsorganens mandat och kompetens.

Sammanfattningsvis kan således konstatera att möjligheterna att upprätthålla de värden som gäller för den statliga förvaltningen

förändras i och med en bolagisering.

Då man genom en bolagisering för bort verksamheten från en of-

fentligrättsligt- till en privaträttsligt reglerad sfär, tar man bort delar av den grund på vilken förutsättningama för politisk styrning och

upprätthållande av rättssäkerhet vilar.

Det finns dock möjligheter för staten som ägare att återskapa de-

lar av grunden genom att göra tillägg i bolagsordningen om t.ex.

ökad offentlighet, ingå avtal med bolaget eller lagstifta om vissa

specifika regler för bolaget. Huruvida ett sådant förfarande är lämpligt eller inte bedömningsfråga, då det finns skäl är en som talar både för och emot. Huruvida en bolagisering kan komma att hota förvaltningens grundläggande värden måste, enligt vår mening, bero på vilken sorts verksamhet man bolagiserar. Vi att bolagisering sådana menar en av verksamheter som inte primärt styrs av politiska mål eller uppgifter, som inte innebär myndighetsutövning och som agerar på en väl

fungerande marknad med konkurrens, inte medför ett hot mot rätts-

säkerheten eller demokratin.

Kompetent genomförande

Det andra villkoret för att en förändring ska ge ett bra resultat är att genomförandet sker på ett kompetent sätt. Detta bekräftas både av de studerade exemplen och av annan litteratur. Exempel på betydelsen av genomförandet ges t.ex. i den studie av Stefan Fölster som refereras. Där kommunal upphandling och decent-

senare studerades

ralisering.

RRVs utvärdering av bolagiseringama av SGAB, DAF A och

SSPA Konsten att bolagisera myndighet, 1993:25, visar på

en att även genomförandet har betydelse för resultatet. Utvärderingen

visar på olika resultat beträffande bolagens effektivitetsutveckling.

DAF A Data AB utgör ett exempel på ett bolag numera privatägt

som efter bolagsbildandet uppvisade större verksamhetsomfattning och större lönsamhet, vilket ledde till sänkta priser och högre kvali-

tet för konsumenterna.

SGAB som 1995 trädde i likvidation visade på det omvända;

minskade marknadsandelar samt dålig lönsamhet. Bolaget SSPA

Maritime Consulting numera privatägt visade åren efter bolagi-

seringen på god lönsamhet och stor orderingång. Efter det uppvisade bolaget förlust i några år för att sedan återigen gå med vinst. I utvärderingen poängteras vikten att bolagisering

av en genom-

förs på rätt sätt. Beträffande bolagiseringen DAF A, utgör

av som

ett lyckat exempel, ställde staten vid bolagsbildandet klara avkast-

ningskrav på verksamheten. Detta gjordes varken på SGAB eller

SSPA. DAFA var dessutom organisation med föreen ung en tagsidentitet och en affärsverksamhet utan direkta myndighets-

uppgifter, som agerade i en politiskt ointressant miljö. För SGAB formulerade inte staten någon añärsidé. SGAB ärvde dessutom den tidigare myndighetens SGU myndighetskultur.

Annan litteratur som tar upp genomförandeproblematiken är t.ex. Donahue, Den svåra konsten att privatisera.

Det har inte varit möjligt att inom ramen för detta projekt i detalj diskutera faktorer i genomförandet kan påverka resultatet. I de som exempel särskilt studerat har analysen främst grundat sig på beslutsunderlag. Det betyder att det i första hand är lämpligheten som diskuteras, och endast i begränsad utsträckning genomförandet. För en helhetsbedömning av förändringarna behövs dock kunskap om själva genomförandet. Här ska några exempel på upphandlingar uppmärksamges som mats och som påstås ha misslyckats eller som blivit föremål för konflikt i något avseende. Vi har inte gjort någon systematisk sammanställning av misslyckanden, utan inventerat minnet för att kommentera några fall. I Fölster 1993 definieras misstag som att undvikbara fel görs. Fölster menar att ett misstag begåtts om relevant tillgänglig in-

formation inte använts. Ett misslyckande definieras sid 18 som en

organisationsförändring som leder till högre kostnader. Fölster pekar på att upphandlingar av kommunal verksamhet och etablering av privata utförare av kommunal verksamhet ofta lett till högre kostnader när kommunen inte jämfört kostnadema med etablerad egenregiverksamhet. Vi vill här skilja mellan exempel och erfarenheter som tyder på att en marknadsliknande styr-form är bra eller dålig i sig och erfa-

renheter som snarare visar på att den genomförts på ett dåligt sätt.

En ytterligare distinktion som är viktig att komma ihåg är den mellan problem som är av övergående karaktär och sådana som kan

väntas vara inbyggda i en viss lösning. Det går naturligtvis inte att med anspråk på vetenskaplig generaliserbarhet säga något bestämt

om orsakssambanden bakom de i massmedia presenterade skandalema. Vårt intryck är dock att det i de flesta fallen är exempel på övergående brister i genomförandet. De vanligaste bristerna verkar vara att beställaren är ovan eller ny i beställarrollen och därför gör olika nybörjarfel. Ett vanligt fel är att man inte förutser problem med kvalitet, konkurser eller att nya företag kan opålitliga. vara

Skandalen kring Medanalys verkar kunna tillskrivas rad såen dana faktorer. Landstingets beställare i Stockholm kan inte ha haft en realistisk bild av vad verksamheten kunde kosta. Vidare måste verifieringen av företagets förutsättningar att åta sig budet varit otillräckliga. Det förefaller inte troligt att problemen med Medanalys kommer att upprepas inom landstingens prowerksamhet. I Stockholm uppmärksammades tidigt ett fall med ett upphandlat servicehus Trossen. Det visade sig att klienterna fått otillräcklig vård i olika avseenden. Problemen verkade bero på oklarheter i rutinerna för hur hjälpbehoven skulle fastställas och hur klienternas tillfredsställelse skulle följas upp. En senare utvärdering av äldreomsorg på entreprenad i Stockholm Jonsson, 1996 tyder på att klienterna på de upphandlade enheterna inte får sämre omvårdnad än klienterna i offentlig vård. Lokalvården vid Arlanda flygplats är ytterligare ett exempel som varit föremål för konflikter. Här har fackliga företrädare i egen regi hävdat att entreprenören lagt ett så lågt bud att det inte är möjligt att genomföra uppgiften. Vid flera myndigheter har också entreprenörer lejt vidare uppgifter till företag som utnyttjat svart arbetskraft. En annan invändning har varit att man upphandlat ett onödigt stort städornråde, vilket i sin tur reducerat antalet möjliga konkurrenter.

Att den offentliga upphandlaren inte utnyttjar tillgänglig konkurrens eller inte jämför kostnaderna för att producera i egen regi är ett

annat vanligt problem. Fölster pekar också på att del kommuner i sin iver att få fram en privata alternativ låtit detta gå ut över kostnaderna. Kommunerna har ibland subventionerat avknoppare för att på det sättet etablera privata alternativ. Dessa har ibland, t.ex. i Stockholms stad, givits

fönnånliga långa avtal.

Som avslutning av detta avsnitt vill understryka att det är

centralt att bedöma såväl lämplighet som själva genomförandet när

effekter förändringar ska studeras. Detta gäller för alla de förav ändringar som redovisades i kapitel 2 och är särskilt viktigt att sär-

skilja i de fall när förändringen har gett dåligt resultat. Det blir då

möjligt att bedöma om förändringen i sig var olämplig eller om det var genomförandet som brast.

5 verksamheter-

Bedömning av nas lämplighet

Vår bedömning är att de genomförda entreprenader och bolagi-

seringar vi studerat är oproblematiska beträffande politisk styr-

barhet och rättssäkerhet.

De exempel på genomförda eller föreslagna bolagiseringar studerat är Frö- och plantverksamheten inom Skogsvårdsorganisa-

tionen, AMU-Gruppen, industridivisionen inom Banverket och produktionsdivisionen inom Vägverket. Av dessa har Frö- och plantverksamheten samt AMU-Gruppen bolagiserats. Vi har dessutom tagit del ytterligare bolagiseringsförslag av sex utifrån RRVs rapport Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos for-

valtningsmyndighetema 1992. Dessa är Försvarsmedia, Swedmar

inom Fiskeriverket, Kartcentrum och Swedesurvey inom Lantmäte-

riverket, Språksektionen vid Statens invandrarverk samt Banskolan

inom Banverket. Av dessa har Försvarsmedia och Swedesurvey

bolagiserats. Riksdagen har beslutat att bolagisera Kartcentrum,

ingår i resultatenheten Metria inom LMV. Däreñer har dock som riksdagen beslutat att avvakta medatt genomföra bolagiseringen. Det exempel på beställar-utförarrelation studerat är Riksen

skatteverkets dataservice. Beträffande konkurrensupphandling har

studerat lokalvård på statliga myndigheter, Invandrarverkets forläggningsverksamhet och dessutom Stockholms stads äldreomsorg,

gatudriñ och -underhåll samt missbruksvård for vuxna.

Vi har i vår studie av beslutsunderlag och annat utredningsmaterial kunnat utläsa att flera de verksamheter som bolagiserats av eller varit föremål för bolagiseringsöverväganden uppvisar vissa

gemensamma drag, nämligen följande:

Verksamheterna har varit affärsverksamheter utan myndig- 0 hetsutövning.

0 De har primärt inte styrts av politiska uppgifter eller mål.

0 De verksamheter som utgjort en del av en myndighet har innan bolagiseringsfrågan aktualiserats under en tid drivits som självstän-

diga resultatenheter inom myndigheten med för eget ansvar personal, ekonomi och resultat, inom vilken de kunnat utveckla sin affarsmässighet.

0 De hela myndigheter studerat har haft tids erfarenhet att en av vara intäktsñnansierade.

Dessa karaktärsdrag hos verksamheterna implicerar, enligt vår mening, att de är okontroversiella och okomplicerade ett politiskt ur styrbarhets- och rättssäkerhetsperspektiv. Huruvida det finns ett behov att politiskt kunna styra verkav

samheten i fråga, utöver ekonomisk styrning, beror på vad det är för

sorts verksamhet. Eftersom de verksamheter studerat inte primärt har styrts utifrån politiska mål när de varit i myndighetsfonn torde behovet av politisk styrning när verksamheten ombildas till aktiebolagsform liten. vara

Vid upphandling har myndigheten kvar ett övergripande

ansvar för verksamheten. Entreprenaden utförs istället för att tjänsten drivs i egen regi. Detta är en viktig skillnad mot den renodling sker som när man bolagiserar en verksamhet. Att myndigheten har kvar ansvaret innebär t.ex. att myndigheten har för att beställa rätt tjänst och att följa att resultatet ansvar upp motsvarar vad man avtalat om. När entreprenaden upphör är det myndighetens ansvar att göra upphandling eller att åter utföra en ny tjänsten i egen regi.

I ett stymingsperspektiv är det centralt med god beställarkom-

en petens hos myndigheten. Om denna kompetens brister riskerar myndigheten att vara bunden ett dåligt avtal under viss tid eller att av bryta avtalet med de konsekvenser det medför. Beträffande upphandling torde inte möjligheterna till politisk styrning påverkas av att vissa tjänster upphandlas, upphandom

lingen genomförs på ett kompetent sätt. Genom den

process som

föregår upphandlingen kan styrningen t.o.m. förbättras, t

genom ex

bättre kostnadsmedvetande och kvalitetsstyming.

En bolagisering innebär försämrade möjligheter att upprätthålla normen om saklighet och opartiskhet gentemot alla medborgare i samhället. Vi menar dock att detta i de studerade fallen inte är något

problem ur rättssäkerhetssynpunkt, då verksamheterna varit affarsverksamheter utan myndighetsutövning. Offentlighetsprincipens upphörande kan dock medföra problem

om andra myndigheter är beroende av den information som ñnns i bolaget. Ett exempel på detta är att kommunerna, för att kunna

utöva sitt tillsynsansvar vad gäller hissäkerhet, är beroende av de hissregister som SAQ Kontroll AB f.d. AB Statens Anläggningsprovning innehar. SAQ Kontroll har dock ingen skyldighet att till-

handahålla registren till kommunerna. Detta behöver emellertid inte principiellt vara ett problem då staten som ägare kan reglera sådant i bolagsordningen eller lagstift-

ningsvägen.

Det finns även exempel på bolagiseringar där man kunnat uppnå ökad rättssäkerhet. Beslutet om att bolagisera Frö- och plantverk-

samheten inom Skogsvårdsorganisationen motiverades med bl.a. detta. I beslutsunderlagen såg bolagisering som ett medel for man en

att åstadkomma opartiskhet och likabehandlande. Liknande motiv framfördes även vid bolagiseringen av den fastighetsekonomiska uppdragsverksamheten vid Lantmäteriverket. Bolagiseringen säkerställde att myndighetsutövning och uppdragsverksamhet åtskildes. Beträffande entreprenader ingår normalt inte myndighetsutövning, varför rättssäkerhet knappast är ett problem. Det utesluter inte att entreprenör kan handla felaktigt, det är då en fråga om

en men

att avtalet inte följs och att åtgärder kan vidtas för att det inte ska

ske. Beställaren har ett ansvar att se till att avtalet följs.

Vår bedömning är att de genomförda bolagiseringar samt ent-

reprenadupphandlingar vi studerat i stort har uppfyllt de upp-

ställda lämplighetskriterierna. i

Vi konstaterade tidigare att brister funnits i vissa beslutsunderlag, främst beträffande kriterierna om fungerande konkurrens samt små kompetensmässiga samband. Vi kommer här att kommentera dessa kriterier ytterligare.

Utifrån studerat material kan säga följande om de marknader

vilka de studerade verksamheterna agerat:

Det har i de flesta fall funnits en existerande eller en 0 reellt potentiell konkurrens bland leverantörer.

oDet har i flera fall funnits en dominerande beställare/köpare

-Vårt intryck är att det inte funnits några formella konkurrenshinder. Det har dock i varierande i grad funnits andra reella konkurrenshinder. Detta i form av samband mellan affärsverksamheten och myndighetsuppgiñer.

Talar man om potentiell konkurrens är det viktigt att denna är reell, dvs. att den inom en nära framtid förväntas uppkomma i realiteten. Existensen av en dominerande köpare på marknaden kan

hämma konkurrensen på så sätt att potentiella konkurrenter inte

vågar etablera sig på marknaden. Detta gäller framförallt i sådana branscher där ett inträde på marknaden är förenat med höga investe-

ringskostnader som inte är återvinningsbara.

Exempel på verksamheter som agerar marknader där det till viss del funnits bristande konkurrens på såväl köpar- som på säljarsidan är Vägverkets produktionsdivision och Banverkets industridivision. I båda dessa fall skulle Vägverket respektive Banverket ha blivit de dominerande köparna divisionemas och av varor tjänster. Dessutom är delar de marknader divisionema av som agerar på förenade med relativt höga inträdeskostnader. Dessa två fak-

torer kan vara en bidragande orsak till den iakttagna bristande kon-

kurrensen. Att det finns en dominerande köpare behöver dock inte betyda att en bolagisering inte ska genomföras. Detta måste noggrant övervägas utifrån konkurrenssituationen bland leverantörerna. Vi kan konstatera att sådana överväganden inte alltid gjorts i de studerade

beslutsunderlagen inför bolagisering.

Vad gäller upphandling och konkurrenshinder är det främst frågan om hur man ska hantera egenregiverksamhet vid upphandling som är intressant i sammanhanget. BeträlTande de verksamheter som har bolagiserats verkar det inte ha funnits några formella konkurrenshinder i form av lagar och regler, på de marknader där de har verkat. Konkurrenshindren har legat i den konkurrensfördel som affärsverksamhetens koppling till myndighetsuppgiftema ofta ger. Flera av de verksamheter studerat har före bolagiseringen

kunnat konstateras ha en konkurrensfördel kopplingen till

genom

myndighetsuppgiñema eller genom att bara vara en myndighet.

Konkurrensfördelen ligger i det gemensamma utnyttjandet av re-

surser som anläggningar, information och kunskap. Detta innebär

att verksamheten kan ha ett naturligt monopol.

Myndighetsidentiteten kan även skapa konkurrensfördelar av

mer informell karaktär legitimitet, kollegialitet och tradition. som Affärsverksamhetens utnyttjande av de gemensamma resurserna

viktig kostnadsmässig fördel för verksamheten. Ska

utgör en nya entreprenörer etablera sig kan det innebära relativt höga investeringskostnader. Dessa kostnader kan s.k. sunk costs, dvs. kostvara

nader som inte är återvinningsbara vid ett utträde ur branschen,

lll

vilket kan hindra potentiella konkurrenter att etablera sig på marknaden. Detta kan förstärkas ytterligare om det finns en dominerande köpare/beställare av verksamhetens tjänster. sambandet mellan affars- Hur pass omfattande och betydelsefullt

verksamheten och myndighetsverksamheten är har, enligt RRVs

studie av konkurrensutsatt affärsverksamhet 1992, i vis-sa fall

varit svårt att bedöma. I några av de exempel studerat har detta

samband inte bedömts vara ett avgörande hinder for en bolagisering. Det beslutsmaterial tagit del tyder dock på att sambandet är av svårt att kvantiñera och värdera. Här ñnns ett behov av att dessa bedömningar utvecklas.

Vi anser att det finns en potential i bolagiseringar respektive upphandling.

Utifrån generella uttalanden av statsmaktema och de kriterier som finns utarbetade anser att det kan finnas skäl att i framtiden överväga ytterligare bolagiseringar. Vi har dock inte tagit ställning

till om det är lämpligt att nu bolagisera de verksamheter som nämns

nedan. Verksamheterna i tabellen nedan har bedömt som potentiellt bolagiserbara. Med detta avses sådana myndigheter som efter utredning ansetts lämpliga för bolagisering, men där ett beslut inte

fattats, genomförandet uppskjutits eller där det ñnns uttalanden om att verksamheten i framtiden skulle lämpa sig för bolagisering. Det

ska nämnas att inte ämnat ge en heltäckande bild av potentialen i bolagiseringar.

Myndighet/del av myndighet

Produktionsdivisionen inom Vägverket Industridivisionen inom Banverket Den kartograñska uppdrags- och förlags- verksamheten inom Lantmäteriverket Den uppdragsfinansierade serviceverksamheten inom Verket för Högskoleservice VHS Banskolan inom Banverket Språksektionen vid Statens Invandrarverk Swedmar inom Fiskeriverket Statens Järnvägar SJ

Banverkets industridivisions förutsättningar för bolagisering

en

har utretts i departementspromemorian Entreprenader på spår

nya

Ds 1994:27. Promemorian föreslog en bolagisering av in-

dustridivisionen. Förslaget redovisades dock aldrig för riksdagen.

Beträffande Vägverkets produktionsdivision utreddes frågan i be-

tänkandet På väg SOU 1994: 15, där förslaget blev att överföra

verksamheten till ett aktiebolag. Riksdagen fattade beslut bola-

om

gisering prop 1993/94: 180, TU32, rskr. 387. På förslag av den

nytillträdda socialdemokratiska regeringen beslutade riksdagen att

upphäva beslutet och låta produktionsdivisionen vara kvar i myn-

dighetsfonn tills vidare prop 1995/96:91, TU ll, rskr. 130.

Den kartografiska uppdragsverksamheten och förlagsverksamhe-

ten inom Lantmäteriverket LMV utreddes i betänkandet Kart-

och fastighetsverksarnhet i myndighet och bolag SOU 1993:99, där en bolagisering verksamheten föreslogs. Beslut fattades

av om

bolagisering prop l993/94:214, men riksdagen har dock senare beslutat att avvakta med tidpunkt för genomförandet prop

1994/95: 166. Beträffande uppdragsverksamheten inom Verket för högskoleservice VHS finns frågan utredd i betänkandet Ett aktiebolag för service till universitet och högskolor m.m. SOU 1995:73. Där

föreslås ett bildande ett statligt helägt servicebolag med högsko-

av

lorna som företrädare för staten. Bakgrunden var propositionen Ett

högskoleverk prop 1994/952165, där regeringen föreslog att ett

högskoleverk skulle inrättas 1995, och då överta VHS myndighets-

uppgifter, samt att uppdragsverksamheten skulle överföras till aktiebolag. Regeringen fick riksdagens bemyndigande att senare inrätta ett sådant servicebolag och tillsatte ovanstående utredning, med syfte att få ett underlag för ett slutligt ställningstagande.

I regeringens proposition Tillträde till högre utbildning mm.

1995/96: 184, föreslås att riksdagen återkallar sitt godkännande av

att ett statligt helägt servicebolag bildas. En anledning till detta är invändningar som vissa remissinstanser hade mot bildandet av ett aktiebolag, bl.a. med hänvisning till de allmänna kriterier för bolagisering som Statsmaktema fastställt. En annan anledning är regeringens syn på den högre utbildningen. Centrala värden för ett antagningssystem är bl.a. stabilitet, rättssäkerhet och överblickbarhet. Statsmaktema ska därför ha ansvaret för utfommingen av antagningssystemets regler. Swedmar, Språksektionen samt Banskolan bedömde RRV i sin rapport Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndighetema 1992 skulle lämpa sig för en bolagisering. Vad vet har inte verksamheterna prövats ytterligare. Frågan om att bolagisera Statens Järnvägar SJ har väckts av verket själv 1993. Bolagiseringsfrågan hade dock tidigare aktua-

liserats i och med 1988 års trañkpolitiska beslut. Regeringen har

förklarat vill avvakta med bolagisering tills SJ -koncernen att man en

får en starkare ekonomisk stälhiing. Se Effektivitetsmålet i trañk-

politiken, Statskontoret 1996:2, kap 6.

Vi anser även att det ñnns möjligheter att använda upphandling i

högre utsträckning än idag. Det gäller såväl myndighetsspeciñk

verksamhet stödtjänster. Vi har dock inte gjort någon total gesom nomgång av lämpliga verksamheter, utan ger här några exempel.

I Statskontorets rapport Åtgärder för ökad konkurrens inom den

statliga sektom 1994:26 uppskattas att man skulle kunna spara upp till 120 milj. kr årligen genom att fullt ut konkurrensutsätta lokalvården vid de statliga myndigheterna. I samma rapport ges även exempel på upphandling av myndighetsspeciñk verksamhet företagsrevision vid Skatteförvaltningen. Entreprenören tar fram underlag för myndighetens beslut. också Denna typ av tjänster kan vara aktuella att pröva vad gäller konkurrensupphandling vid andra

myndigheter. Andra tjänster som skulle kunna upphandlas är ITtjänster och underhåll av tekniska anläggningar.

6 Effekter

av förändringar

Rätt sänker kost-

genomförda upphandlingar

naderna

Att rätt genomförda upphandlingar sänker kostnader visas i tre fall särskilt studerat. Detta påstående stöds också av flera andra studier, som också refereras.

De fall särskilt studerat gäller

0 upphandling av lokalvård vid statliga myndigheter

Stockholms stads upphandling äldreomsorg, gatudrift 0 av och -underhåll samt missbruksvård för vuxna

0 kommunala upphandlingar i jämförelse med decentralisering

Den första studien lokalvård på statliga myndigheter. Stuavser

dien redovisas i Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga

sektom Statskontoret 1994:26 och bygger på en enkät till 534

statliga myndigheter. Svarsfrekvensen var 67 %. P.g.a. brister vissa svar sållades en kämgrupp ut bestående av 174 myndigheter 33 %. Denna studie visar att kostnaderna sänks betydligt vid upphandling. Kostnadssänkningama beror dels på ökad effektivitet, dels på minskad städfrekvens. Ökad effektivitet stod for 10 % kostnadsav sänkningen, medan minskad städfrekvens svarade for 12. Eftersom

myndigheterna väljer att minska städfrekvensen kan det tolkas som en justering av överkvalitet. Detta exempel visar tydligt på tvâ olika effekter som kan uppnås

vid upphandling. Dels ökar effektiviteten i utförandet, dels pre-

ciseras den beställda tjänsten på ett mer genomtänkt sätt. I detta fall

gav det senare ledet större kostnadsminskningar än den ökade effektiviteten i utförandet. Den andra studien gäller upphandlingari Stockholms stad som utvärderats Institutet för kommunal ekonomi IKE vid Stockav holms universitet. Kostnadsminskningama for de tre verksamheterna äldreomsorg, gatudriñ och -underhåll samt missbruksvård

ll5

för vuxna låg i samtliga fall på ca l0 %. Vid beräkning av denna

siffra har hänsyn också tagits till de ökade kostnader som uppstått i samband med upphandlingen, s.k. transaktionskostnader. Det gäller t.ex. kostnader för att genomföra själva upphandlingen. För äldreomsorgen kunde också konstateras att i egen verksamhet ännu inte konkurrensutsatts sänktes kostnaderna med melsom lan 3 5 % inför hotet att bli konkurrensutsatt. - De uppgifter om kvalitet i äldreomsorgen som studerats ger inte stöd för att kvaliteten hos de upphandlade enheterna skulle vara

sämre än i jämförbara kommunala enheter som inte upphandlats. Den tredje studien gäller kommunala upphandlingar i jämförelse

med decentralisering inom kommunerna till resultatenheter Fölster,

Sveriges systemskifte i fara kapitel 7. Studien baseras på 96 kommunala verksamheter, varav 60 har upphandlats eller decentra-

liserats, medan de övriga ingår som kontrollgrupp. Verksamheterna

finns inom primärvård ll % av alla verksamheter i studien, tek-

niska tjänster 26 %, hemtjänst 9 %, vårdhem 19 %, daghem

15 % och annat 20 %. I Fölsters text används begreppet privati-

sering för det i den här redovisning kallar upphandling. Vi har valt att även i referatet av Fölsters resultat använda begreppet upphandling.

Undersökningen bygger på uppgifter som samlades in under

1992. Många av de studerade verksamheterna hade drivits privat eller decentraliserat relativt kort tid. Resultatet kan därför förändras sikt. i

Av de studerade upphandlingama innebar nästan hälften l 8 fall av 38 någon form av misslyckande verksamheten hade blivit mind-

re effektiv, kostat mer för kommunen och/eller gått i konkurs eller

lagts ned. Trots att kommunens kostnader ökat i nästan en tredjedel av de undersökta fallen har upphandlingen i genomsnitt lett till avsevärda

effektiviseringar och även till en del kostnadssänkningar för kom-

munen. , Upphandling sänkte kommunens kostnader med 9 %. En nästan

lika stor kostnadssänkning, 8 %, uppstod även i kommunala verk-

samheter med intäktsansvar. Kostnadseffektiviteten ökade också

mest vid upphandling. Enbart budgetansvar minskade kostnadema mycket lite i förhållande till kontrollgruppen.

Kostnaderna har också justerats för kvalitetsförändringar. Då konstaterades att kommunernas kostnad minskade när kommumer

nala verksamheter ñck intäktsansvar än vid upphandling. Någon

uttrycklig förklaring till detta ges inte i rapporten, men vår tolkning är att detta beror på kvalitetsskillnader mellan upphandlad verksamhet och kommunal verksamhet med intäktsansvar. Fölster menar att det är för tidigt att uttala sig om tidstrenden i effektiviseringen. Det verkar dock som om skillnaderna mellan de upphandlade respektive kommunala verksamheterna tenderar att minska över tiden. Många upphandlade verksamheter har initialt låga kostnader, men höjer successivt kraven gentemot kommunen. Samtidigt har verksamheter som är kvar i kommunal regi under tiden blivit mer kostnadseffektiva. Vidare visas att såväl väl utformade kontrakt högre grad som av konkurrens minskar kommunens kostnader. Större påverkan på kostnaderna blir det dock om upphandling sker i konkurrens med verksamhet i egen regi.

Kostnadsförändringen efter upphandling visar stora variationer.

Fölster konstaterar vissa skillnader mellan borgerligt styrda b

respektive socialdemokratiskt styrda kommuner s. Kostnadseffektiviteten förbättrades något i s-kommunema. Även kommunens mer kostnad minskade mer i s-kommunema. Vid en närmare analys visade det sig att s-kommunema hade bättre utformade kontrakt, högre grad av konkurrens och högre andel konkurrens med egen regi. Fölster konstaterar att de upphandlade verksamheterna i genomsnitt inte skiljer sig från dem som inte upphandlats. Detta kan förklaras av motiven för upphandling. Motivet att en verksamhet fun-

gerar dåligt har sällan använts. Det är också betydligt svårare att

upphandla en verksamhet som fungerar dåligt. I vissa fall har därför politiker valt att först upphandla verksamheter som går bra. En rätt

vanlig inställning är också att representativa verksamheter ska upp-

handlas först för att ge en rättvisande bild av effektema av en all-

män privatisering. Fölsters studie visar således att såväl upphandling resultatsom enheter med intäktsansvar ökar kostnadseffektiviteten. Att även intemköp kan sänka kostnaderna visas i exemplet med Riksskatteverkets dataservice. 1992 infördes beställar-utförarrelation mellan sakverksarnheten och IT-funktionen. RSV har utvärderat förändringen och uppskattat kostnadsbesparingama till över 100 milj. kr per år mellan budgetåren 1992/93 och 1993/94. Detta motsvarade 15 20 % av den totala IT-budgeten. - Ytterligare studier finns som visar på Ökad effektivitet av upp-

handling. I Statskontorets rapport Effektivitetsmålet i trafikpo-

litiken 1996:2 refereras två studier om effekter av konkurrens-

upphandling av busstrafik som genomförts av länstrañkhuvudmän. I

den första studien finner i enstaka upphandlingar kostnadsbe-

man sparingar i intervallet 5 45 %. Den andra studien kommer fram till -

kostnadsminskning på i genomsnitt 7 %. En starkt bidragande

en

orsak till de olika värdena torde att den andra siffran gäller ett

vara

genomsnitt för all trafik, dvs. även den inte är kon-

som

kurrensupphandlad, medan intervallet gäller enstaka fall där kon-

kurrensupphandling genomförts.

I Statskontorets rapport Den offentliga sektorns utmanare

l99l:22 refereras studier där offentlig egen regi jämförs med upp-

handlad privat verksamhet. Poole och Fixler 1987 har gått igenom

ett antal amerikanska jämförelser mellan offentlig egenregiproduktion och entreprenad. Undersökningama täcker ett stort antal verksamheter. Resultaten visar genomgående på lägre kostnader vid entreprenad vilket, enligt författarna, indikerar ett betydande empi-

riskt stöd för att entreprenader är effektivitetshöjande.

Carrick 1988 hävdar däremot att de empiriska beläggen för den

offentliga sektorns ineffektivitet baseras på felaktiga underlag. I en

undersökning anbudstävlingar och kostnadsjämförelser

egen av

inom det amerikanska försvarsdepartementet kommer Carrick fram

till den offentliga egenregin inte är så ineffektiv andra studiatt som

vill påskina. En stor mängd den aktuella myndighetens egen

er av

produktion sker lika effektivt inom den privata sektom. Han

som ñnner emellertid belägg för att introduktion av konkurrens lockar fram ett effektivare beteende. Även de refererade resultaten inte är helt entydiga anser om ändå kan dra slutsatsen att upphandling i konkurrens kan att man

sänka kostnaderna i jämförelse med regi. Egenregiverk-

egen samheten kan dock med och lämna anbud. Denna situation vara

diskuteras i kapitel 7.

Besparingarna vid upphandling ligger dels i att tjänsten pre-

ciseras bättre beställaren, dels i att tjänsten utförs effektivaav re.

Konkurrens viktigare för effektivitet än ägan-

det

Bolagisering av verksamheter tidigare bedrevs myndighet

som av en

kan ske många olika skäl. Några vanliga skäl kan sammanfattas

av

på följande sätt:

0 Konkurrensutsatt affärsverksamhet bör bedrivas i myndighetsform.

0 Bolagisering av affärsverksamheten gör att den kvarvarande

myn-

dighetsverksamheten renodlas myndighetsverksamhet och affars-

-

verksamhet blandas inte ihop. Styrningen verksamheterna kan

av

effektiviseras. Affärsverksamheten kan helt affärsmässiga

styras av överväganden, medan myndighetsverksamheten kan styras mot de politiska mål som finns uppställda

0 Affärsverksamhet bedrivs bäst när det finns ett regelverk är som anpassat för sådan verksamhet.

0 Bolagisering ger större frihet vad gäller prissättning, val verk-

av

samhetsinriktning, marknadsutveckling m.m.

0 En bolagisering kan öka konkurrensen på den aktuella marknaden.

Några argumenten för bolagisering kan sammanfattas med av en

att verksamhet i bolag är effektivare den bedrivs i myndig-

än om hetsfonn. Vidare kan bolag offentligt ägda eller privata. Finns vara

det belägg för skillnader i effektivitet mellan dessa alternativ Den litteratur studerat är inte helt entydig på denna punkt. På-

fallande många studier kommer till slutsatsen att det inte är verksamhetsfonnen i sig avgör effektiviteten, utan det är andra som faktorer som avgör detta. Vanligast är att hävda att effektiviteten

beror på konkurrens, inte på verksarnhetsforrn.

Statskontoret har t.ex. i jämförelse mellan kommunal verken

samhet bedriven i förvaltningsfonn respektive i bolagsfomi inte kunnat finna någon skillnad i effektivitet mellan dessa former.

Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala

aktiebolag en jämförande studie, 1993:9.

-

I rapporten Den offentliga sektorns utmanare Statskontoret

1991:22 refereras studier där offentlig och privat verksamhet jämförs. Efter att ha granskat ett flertal studier finner Domberger och

Piggot 1986 13 studier av totalt 54 där de privata inte var mer

effektiva. I sex av dessa bedömdes data vara tillförlitliga. I samtliga dessa fall var det offentliga företaget konkurrensutsatt. Domberger och Piggot drar därför slutsatsen att det snarare är konkurrensförhållanden än ägarförhållanden som har betydelse för produktivitet och kostnadsnivåer. Borcherding et al. 1982 presenterar en översikt över nämiare 50 jämförande undersökningar mellan offentlig och privat produktion. Dessa avser vitt skilda verksamheter och är hämtade från Australien, Kanada, Schweiz, USA och Västtyskland. Studierna indikerar att privat produktion är billigare än offentlig. Men enligt rapporten är kanske en viktigare slutsats att skillnaden i kostnader förefaller bli insignifikant då tillräcklig konkurrens etableras mellan offentliga och privata producenter. Vidare refereras J uås och Thompson 1989, som gjort en omfattande genomgång av utländska och svenska jämförande studier. Författarna finner indikationer på att den privata sektorn, med få undantag, är mer effektiv än den offentliga. Vad gäller sophämtning finner de detta belagt. Slutsatsema omgärdas emellertid med reservationer. Tex. gäller det

0 skevhet i urvalet

oklarheter hur de studerade undersökningarna genomförts 0

o iakttagelser att bristande konkurrens, snarare än ägarfonnen, leder till effektivitetsförluster.

Sammanfattningsvis konstateras i Statskontorets rapport Den

offentliga sektorns utmanare att kostnadsjämförelser mellan of-

fentlig egen regi och privat produktion talar för att elfektivitets-

vinster står att finna genom överföring av produktion till privat regi.

Det ñrms dock vissa undantag som gör att resultaten inte utan vidare kan tolkas som allmänt giltiga. Konkurrensens betydelse är ett centralt tema. Rapportens författare ñnner det väl belagt att införande av mer konkurrens snarare än skiñe av ägarforrn innebär - -

betydande potential för kostnadsreduceringar och effektivitetsen vinster när det gäller offentlig tjänsteprodulction. Även Fölster konstaterar i Systemskiñet i fara att i intemationella jämförelser är slutsatsen oña att de privatägda bolagen är mer effektiva än de offentligt ägda. Det är emellertid enligt Fölster anmärkningsvärt hur ofta offentliga företag ändå bedöms lika vara produktiva privata. Detta händer speciellt ofta när både de som offentliga och privata verksamheterna är utsatta för konkurrens. Av detta har många dragit slutsatsen att införandet av konkurrens på produktmarknaden är betydligt viktigare än fråga om offentligt eller privat ägande. I departementspromemorian SJ Televerket och Posten bättre , -

bolag Ds 1991:77 refereras delvis samma studier som

som nämnt ovan. I promemorian påpekas att det i många studier inte klarläggs om de studerade företagen/verksamhetema tilldelats produktionsuppgiften efter någon form av konkurrens, t.ex. formell anbudskonkurrens, eller på annat sätt utan konkurrens. Det sannolika torde vara att fler av de privata företagen än av de offentliga tilldelats uppgiften i konkurrens. Det innebär enligt promemorian att de fall i litteraturen där de privata företagen framstår som klart effektivare till stor del kan vara uttryck för värdet av anbudskonkurrens. En slutsats de studier som refererats är att konkurrensen är av den viktigaste faktorn mr effektiviteten. Denna kan ske i form av anbudskonkurrens eller på en marknad utan någon dominerande beställare. Hur övriga faktorer, verksamhetsform och ägarförhållansom den, påverkar effektiviteten är inte lika tydligt. Visserligen visas i flera studier att privat verksamhet är effektivare än offentlig. Flera studier drar dock slutsatsen att, om hänsyn tas till skillnader i konkurrensförhållanden, effektiviteten i stort är jämförbar mellan offentlig och privat verksamhet.

När ökar effektiviteten

Sammanfattningsvis har kunnat identifiera effektivitetsvinster i olika steg i den kedja av förändringar mot ökade marknadsinslag som presenterade i kapitel En förutsättning för ett bra resultat är att verksamheten vid prövning visat sig lämplig att förändra i riktning mot större marknadsinslag. I detta ligger bl.a. att en lämplig avgränsning gjorts till

den verksamhet som även fortsättningsvis ska vara kvar i myndigheten/ beställarfunlctionen. Som tidigare konstaterade är också genomförandet av stor betydelse för vilka effekter som uppnås. När det gäller intern- eller externköp är beställarkompetensen central. I detta ligger såväl förmågan att göra beställningen på ett bra sätt, som att följa upp att producenten följer det ingångna avtalet. De moment där noterat att effektivitetsvinster uppstått är följande:

Tydligare preciserad beställning

Att klart precisera den tjänst man önskar utförd kan synas som

en självklarhet. Inte desto mindre ger det ofta förändringar i tjänstens irmehåll. Den refererade studien om lokalvård på statliga myndigheter kunde t.ex. visa kostnadsminskning på 12 % när städen frekvensen minskade. Att precisera tjänsten behöver dock inte alltid innebära sänkta krav och kostnader, kraven kan även öka när beställningen preciseras. Att precisera önskad tjänst ingår som ett moment både vid intern- och extemköp.

Interna resultatenheter Interna resultatenheter med intäktsansvar blev effektivare än re-

sultatenheter med enbart budgetansvar Fölster, 1993. Att hain-

täktsansvar betyder att man har möjlighet att styra intäkterna, t.ex.

genom att man får ersättning efter prestation. I Fölsters tidigare refererade jämförelse mellan kommunala re-

sultatenheter med intäktsansvar och upphandlade enheter gav re-

sultatenhetema lägre kostnader för kommunen.

Konkurrensupphandling Vi har tidigare refererat flera studier som visar att upphandling i konkurrens leder till sänkta kostnader. Två slags effekter har

konstaterats. Förutom att upphandlingen i sig ökar effektiviteten,

leder även hotet mot de verksamheter ännu inte varit föremål som för konkurrensupphandling till ökad effektivitet.

Bolagisering Bolagisering kan också bidra till ökad effektivitet. Det gäller då dels att verksamheten i sig utförs effektivare, dels kan bolagiseringen öka konkurrensen på marknaden.

I vilket av dessa steg de största eñektivitetsvinstema kan göras går inte att uttala sig om generellt utifrån det material studerat.

Detta torde också variera beroende på de särskilda omständigheter

som finns i olika fall. Som tidigare konstaterat är dock konkurrensförhållandena av större betydelse än verksamhetsformen.

Här kan också noteras att i flera studier har genomsnittssiñror

vad gäller kostnadseffektivitet angetts. Variationema i enskilda fall

har dock varit betydande. Som exempel på detta kan nämnas konkurrensupphandlingen av länstrañkbolagens busstrafik. Där låg besparingarna inom intervallet 5 45 %. Effektivitetsmålet i tra-

-

ñkpolitiken, Statskontoret 1996:2

Ett samlat intryck från det studerade materialet är dock att en

betydande del av effektivitetsvinsterna kan uppnås i de tidiga skedena intern- och externköp. Det betyder att det i många fall

bör ñnnas goda möjligheter att höja effektiviteten med dessa åtgärder. Detta utesluter dock inte att ytterligare effektivisering kan ske vid en bolagisering. Vi har dock konstaterat att i flera av de studerade bolagiseringama har andra motiv, som t.ex. särskiljande av myndighets- respektive affärsverksamhet, varit framträdande.

7 aktörers

Offentliga påverkan

på marknaden

När den offentliga sektorn ingriper i marknadens funktion p.g.a. någon marknadsimperfektion, kan detta ske på tre sätt:

0 regleringar o finansiering och/eller 0 produktion

Oavsett vilket sätt ingripandet sker på ger det effekter på mark-

naden. Effekterna kan vara såväl förväntade eller oväntade som

positiva eller negativa. Det har inte varit möjligt att göra en hel-

täckande beskrivning av effekter på marknaden av marknadsliknande verksamhetsforrner. Vi ska dock peka på tre specifika frågor inom detta område. Det gäller konkurrensneutralitet, hantering av egenregiverksamhet vid upphandling samt hur konkurrensvillkoret påverkas av att det bara ñnns en köpare/beställare.

När affärsverksamhet bedrivs av en myndighet eller kommun

och denna verksamhet sker i konkurrens med andra, ifrågasätts ofta om myndigheten arbetar på samma villkor som övriga konkurrenter. Atfärsverksamheten har ofta sitt ursprung i den ordinarie myndighetsverksamheten och har därför klara samband med denna. Skiljelinjen mellan myndighets- och affärsverksamheten kan därför bli otydlig. Denna fråga har behandlats i betänkandet Konkurrens i balans SOU 1995: 105, där även exempel på fall där konkurges rensen snedvridits av offentlig affärsverksamhet. De fall som anmälts gäller i stor utsträckning kommuner.

I betänkandet grupperas dessa fall i tre typsituationer:

konkurrenssnedvridande prissättning bristande konkurrensneutralitet vid konkurrensutsättning av

egenregiproduktion stöd till privat näringsverksamhet som snedvrider konkurren-

sen

I betänkandet förslag bl.a. till hur dessa situationer ska undges vikas. Sammanfattningsvis menar att offentlig affärsverksamhet bör bedrivas på ett sådant sätt att konkurrensneutralitet uppnås i så stor utsträckning som möjligt. Bolagisering av en affärsverksamhet kan vara motiverad av att den då bedrivs i en organisation fristående från myndighetsverksamheten. Det kan då vara lättare att uppnå konkurrensneutralitet. Den andra frågan vill peka på gäller hur egenregiverksamhet bör hanteras vid upphandling. Ska den egna verksamheten vara med och konkurrera med utomstående företag De erfarenheter studerat ger argument både för och emot att behålla en egenregiverksamhet. I Fölsters studie, som tidigare refererades, konstaterades att kostnaderna blev lägre för kommunen om det fanns egenregiverksamhet som konkurrerade med externa företag. Till det kan läggas kostnader for aweckling den verksamheten. Detta talar för att av egna verksamhet åtminstone delvis bör behållas, eftersom konkuregen rensen därmed ökar. En bibehållen egenregiverksamhet kan också motverka prishöjningar till följd av kartellbildning eller andra konkurrensminskningar från privata företag. Det ñnns dock vägande skäl emot att låta den verksamheten egna delta i anbudsupphandling. Riskerna for att konkurrensneutralitet inte upprätthålls är betydande. Redan misstanken om att så kan ske kan vara till men såväl för myndigheten som for egenregiverksamheten. Invandrarverkets forläggningsverksamhet analyserades i

Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga sektom Statskontoret 1994:26. Bedömningen var där att det inte var en

långsiktigt acceptabel lösning att låta egenregiverksamhet tävla med utomstående, eftersom myndigheten när det gäller egenregiverksamheten får hantera ägarfrågor av foretagskaraktär t.ex. avkastningskrav och vinstdispositioner eller hantering av förlust. Därför konstaterades att den typen av konkurrens endast bör accepteras under ett övergångsskede medan en marknad etableras och beställarfunktionen byggs upp. Om bedömningen görs att en verksamhet lämpar sig för upphandling i konkurrens, betyder det att verksamheten i egen regi sikt inte behövs. Den bör då avvecklas eller bolagiseras. Skäl att behålla konkurrensutsatt verksamhet i egen regi är dock om det finns betydande kompetensmässiga samband mellan beställning och produktion, den konkurrensutsatta affarsverksamheten om

har en outvecklad affärsidé eller om beställarkompetensen är outvecklad. Under en övergångsperiod kan det vara aktuellt att behålla egenregiproduktion för att villkoren för att upphandling ska vara lämplig är helt uppfyllda. Ett av dessa kriterier kan vara att fungerande konkurrens inte hunnit etableras. Om myndighetens verksamhet är omfattande kan egenregiverksarnhet behållas i en del som inte konkurrensupphandlas, samtidigt som andra delar upphandlas utan att den egna verksamheten kan lämna anbud. På det sättet kan problem med konkurrensneutralitet undvikas, samtidigt som det finns en

möjlighet att jämföra och utmana såväl den egna som den upp-

handlade verksamheten. Vi har tidigare refererat en forskningsöversikt som anger att olika blandlösningar är vanliga. Till dessa kan de fall räknas när den

egna verksamheten deltar i konkurrensupphandling. Vi menar att det

är angeläget att erfarenheter samlas om denna och andra blandlösningar, främst för att se om det finns former som inte är lämpliga eller hur problem ska undvikas. Den tredje frågan vill peka på gäller hur konkurrensen påverkas av att det endast finns en dominerande köpare/beställare. Som exempel kan nämnas den föreslagna bolagiseringen av Banverkets industridivision. l detta fall skulle Banverket ha blivit den enda beställaren av det föreslagna bolagets tjänster. Detta innebär att säljarna blir helt beroende av Banverkets beställningar, vilket kan hämma konkurrensen på så sätt att potentiella konkurrenter inte vågar etablera sig på marknaden. Detta gäller framförallt i sådana branscher där ett inträde på marknaden är förenat med höga investe-

ringskostnader och som inte är återvinningsbara. Vi bortser då från möjligheten att utföra tjänster utomlands.

Bedöms situationen så att det, trots begränsningen i antalet kö-

pare, finns tillräckligt många entreprenörer för att det ska

upp-

komma fungerande konkurrens, är detta inget som behöver hindra

en bolagisering. Det är dock en omständighet som bör bedömas ingående när lämpligheten av förändringen prövas.

8 Behov kunska-

av ytterligare

per

Omfattningen av marknadsinslag inte känd

Tidigare konstaterades att det inte finns någon samlad statistik vad gäller olika marknadsinslag inom offentlig sektor. Denna brist har påtalats i flera fall i den studerade litteraturen. Enbart uppgifter om omfattning och utvecklingstendenser är av

stort värde för att få riktig bild av hur verkligheten ser ut. I den en

översikt om företagsekonomisk forskning tidigare refererat kon-

stateras t.ex. att omfattningen av marknadsinslag är mindre än man

kan få intryck i den offentliga debatten. En samlad statistik un-

av

derlättar också utvärderingar genomförda förändringar, t.ex.

av

att underlag vid bedömning av orsaker till produktivitets-

genom ge förändringar. En sådan statistik bör också vara intressant för myn-

digheter och kommuner de jämförelser samlad statistik

genom en ger möjlighet till. Att samla in och sammanställa uppgifter om marknadsinslag i

offentlig sektor torde kräva betydande insatser från såväl de som

ska lämna uppgifter, som de som ska ta ansvara för och producera

statistiken. Det bör därför bedömas i vilken utsträckning befintlig

statistik kan vidareutvecklas. Intresset att få fram ny statistik av måste också balanseras mot de kostnader det medför.

Ett exempel på brister i statistiskt underlag är en utredning som

Statskontoret utfört på uppdrag av Kommunala fömyelsekommittén. Statskontorets uppdrag var att studera om organisationsförändringarna några skillnader i kostnaderna för den kom-

genererar munala verksamheten. Utredningen, som redovisas i Statskontoret

1996:20, Organisation och kostnader i kommunerna, pekar på att organisationsfonner med inslag decentralisering och konkur-

nya av

rensutsätming generellt sett inte leder till sänkta kostnader för att

bedriva kommunal verksamhet. Man fann sänkta kostnader med

anledning organisation bara inom barnomsorgen, däremot inte

av ny

inom äldre- och handikappomsorgen, grundskolan och gyrrmasieskolan. I rapporten ges dock flera reservationer vad gäller datarnate-

rialets kvalitet och därmed reservationer vad avser slutsatsernas säkerhet.

Detta pekar på det angelägna i utredning som Statskonen annan toret för närvarande arbetar med. Den ska redovisas till regeringen senast den l februari 1997 och innebär att lämna förslag till

hur underlaget för statens uppföljning av kommunernas och

0 landstingens styr-, organisations- och verksamhetsformer kan förbättras, vilka uppgifter behöver inhämtas och som ska som vem svara för insamling, bearbetning och sammanställning,

0 hur en återkommande uppföljning av produktivitetsutvecklingen i

kommunsektom kan åstadkommas med beaktande av respektive sektorsmyndighets ansvar för uppföljningen inom sitt ansvarsområde och det arbete som bedrivs för att öka jämförbarheten i de ekonomiska uppgifter som staten samlar från kommuner och landsting,

vilka internationella jämförelser regelbundet kan och bör 0 som göras inom områden som ekonomi, verksamhetsformer, brukarinflytande m.m.

Fler erfarenheter behöver tas till vara

Huvuddelen av förändringarna mot ökade marknadsinslag har ägt under 1990-talet. Även vissa erfarenheter dokumenterats, rum om kan konstatera att det i många frågor finns behov av ytterligare

kunskaper. Vi ska här peka på några sådana frågor.

Få utvärderingar

Förhållandevis få utvärderingar har genomförts när det gäller ef-

fekter förändringar inom staten som innebär ett ökat markav nadsinslag. Även i några exemplen kunnat vissa efom av ange fekter, är det enbart den av RRV genomförda utvärderingen av tre bolagiseringar, skedde under 1980-talet, som är en mer genomsom arbetad utvärdering. Det är därför intressant att regeringen under våren 1996 tillsatt

utredare för att utvärdera Byggnadsstyrelsens uppdelning i myn-

en digheter och bolag.

Vissa utvärderingar har genomförts inom kommuner och lands-

ting. Ett exempel på en sådan utvärdering är den tidigare refererade av konkurrensupphandling i Stockholms stad.

Att använda utvärderingar när det gäller alla former verksamav hetsformer leder bl.a. till att kunskaperna ökar om vilka effekter uppnåtts I-lar målen med förändringen - som upp-

nåtts Varför/varför inte

hur förändringar bör genomföras för lyckosamma - att vara

Dra lärdom av både goda och dåliga exempel

Under senare år har forskningen om den offentliga sektorn ökat

markant. Flera forskningsprojekt med anknytning till de frågor

som behandlas i denna rapport pågår, har ännu inte avrapporterats. men I den företagsekonorniska forskningsöversikten Hansson, 1995 konstateras att huvudintresset inom det området främst har gällt kommuner och landsting. Vidare konstateras att perspektivet är genomgående kritiskt granskande och de resultat som lyfts fram är genomgående de problem och hinder som funnits för förändring. Det är också slående hur lite receptinriktad litteraturen är. Överhuvudtaget ägnas väldigt lite intresse åt enskilda åtgärder eller instrument och vad som kan göra dem framgångsrika. Vi anser att det finns ett behov av att i större utsträckning än vad som sker idag ta till vara erfarenheter från de förändringar med ökade marknadsinslag som genomförs. Det handlar då att kompom

lettera den forskning som i dag pågår. Ett viktigt syfte bör att

vara

utifrån erfarenheter råd så att de förändringar genomförs blir

ge som lyckade.

Viktiga lärdomar kan dras av såväl lyckade som misslyckade förändringar. Vi vill särskilt peka på vikten av att studera de fall när förändringarna helt eller delvis misslyckats. I dessa fall är det vik-

tigt att ta reda på om det var lämpligheten eller genomförandet som

brustit, så att dessa misstag förhoppningsvis undviks andra.

av I och med ökade marknadsinslag i den offentliga sektorn blir

gränserna mellan offentlig och privat sektor mindre skarp. Det inne-

bär också att den offentliga sektom i högre grad påverkar hur olika

marknader fungerar. Därmed ökar risken för konflikter mellan of-

fentliga och privata aktörer. Situationen ställer ökade krav på kunskaper och medvetenhet i den offentliga sektorn hur det om egna agerandet påverkar marknaden. Frågan om förhållandet mellan den

offentliga och privata sektorn behöver uppmärksammas ytterligare, såväl generellt i form praktiska erfarenheter. som av Två exempel på frågor har med förhållandet mellan oñentsom lig och privat sektor ska här nämnas. De blandlösningar som i praktiken införts kommenterades tidigare med att de antingen kan anpassningar till förhållandena inom offentlig sektor eller ses som problematiska lösningar leder till andra problem, t.ex. bristande som konkurrensneutralitet gentemot privata entreprenörer. Hur dessa lösningar fungerat i praktiken är därför intressant att få belyst. Den andra frågan gäller effekter bolagiseringar, inte minst inav staten. Frågor i det sammanhanget är t.ex. hur den verksamhet om bolagiserats, den är kvar i myndighetsforrn respektive som som marknaden där bolaget verkar påverkas. Vidare är frågor om styroffentligt ägda bolag intressanta. ning av I de studerade exemplen kunde konstatera att belysningen av de eventuella samverkansfördelar finns mellan myndighets- och som aifärsverksamheten i flera fall inte behandlats på ett tillräckligt sätt inför beslut bolagisering. Denna bedömningar är även om typ av nödvändiga att göra inför en extern upphandling. Sådana bedömningar kan svåra att genomföra på ett ingåenvara de sätt. Även här är det angeläget att goda exempel sprids för hur denna fråga kan behandlas ett led i erfarenhetsåterföringen. -

Övriga frågor

I och med ökade marknadsinslag kan finnas en risk för korruption och andra oegentligheter, tex. mutor vid upphandling. I Sverige finns liten kunskap sådana fenomen, varför det kan om värdefullt att fokusera på frågor om hur olika former av vara oegentligheter ska undvikas respektive hanteras om de uppträder. Ett annat exempel på oegentligheter som uppmärksammats är när entreprenörer anlitar svart arbetskraft. Vi har konstaterat att genomförda förändringar var lämpliga i de

studerade fallen och att det finns potential för att gå vidare med

en upphandlingar och att överväga ytterligare bolagiseringar. Det har däremot i denna genomgång inte varit möjligt att närmare gå på hur långt det är lämpligt att gå i marknadsutsättning och vilka effekter det skulle kunna Att vad man kan uppnå respektive ge. se var gränsen bör gå for denna förändringar skulle kunna typ av utgångspunkter för fortsatta studier. vara

En annan fråga är hur man hanterar avregleringar, bolagiseringar och privatiseringar inte blivit lyckade. Kan respektive bör

som man återgå till de tidigare förhållandena, eller finns det andra sätt att rädda situationen

l3l

Litteraturförteckning

Donahue 1992, "Den svåra konsten att privatisera SNS Förlag

ESO, 1995:5 "Vad blev det de enskilda alternativen

Ds av

Finansdepartementet, Ds 1991:77, Televerket och Posten

bättre som bolag

-

Fölster mil., 1993, "Sveriges systemskifte ifara Industri-

utredningsinstitut, Stockholm

ens

Hansson, 1996, "Översikt över förvaltningspolitisk forskning

inom Kommer senare att publiceras av

Statskontoret.

Hultkrantz, L Larsson, H, 1996, Den ojfentliga sektorns

organisation: Aktuella frågor i nationalekonomisk forskning".

Kommer senare publiceras av Statskontoret.

Institutet för kommunal ekonomi, Stockholms universitet:

Jonsson 1995, "Genomförandet Stockholms stads konkur-

- av renspro gram "

Högberg 1996, "Kostnadsejfekter av konkurrensutsättning

- -

Stockholms stads äldreomsorg "

en studie av Almqvist 1996, "Ejfekter konkurrenshotet en studie av - av -

regis resultatenheter inom äldreomsorgen i Stockholms sta "

egen Jonsson 1996, "Konkurrensutsättning och kvalitet en stu- - die Stockholms stads äldreomsorg" av

Nurmis 1996, "Transaktions- och Övertalighetskostnader

-

följd konkurrensutsättning studie äldreomsorg"

som av - en av Almqvist 1996, "Vilka kvalitetskrav ställs i anbudshand- -

lingar granskning upphandlingar av äldreomsorgen i

- en av Stockholms stad "

Jordbruksdepartementet, Ds 1994:47, "Bolagisering av sta-

tens maskinprovningar

Kommunikationsdepartementet, Ds l 992: l 0 l, "Bolagisering

av ajfärsverk Konstitutionella aspekter". -

Kommunikationsdepartementet, Ds 1994:27, "Entreprenader

på nya spår Ringqvist, M, 1996, "Om den offentliga sektorn Fritzes Förlag AB, Stockhohn. RRV, 1992:20, "Skogsvårdsorganisationens planrver/csamhet RRV 1992, "Konkurrensutsatt ajfärsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter RRV 1993:25, "Konsten att bolagisera myndighet en

RRV l994:7, "Bolagisering, privatisering eller fortsatt myn-

dighetsdrift

SOU 1992:111, "Den framtida skogsvårdsorganisationen

SOU 1992:123, "Ett hav möjligheter". av SOU 1992:133, Mottagandet asylsökande och flyktingar". av SOU 1993:99, "Kart- och fatsighetsverksamhet i myndighet och bolag". SOU 1994; 15, "På väg". SOU 1995:73, "Ett aktiebolag för service till universitet och högskolor m. m. SOU 1995:105, Konkurrens i balans Svenska Kommunförbundet 1993, "Externa i komresurser munaltekniken " Statskontoret, 199l:22, "Den offentliga sektorns utmanare

Statskontoret, 1992: 13, Kostnadsbesparingar av anbudskonkurrens i ofentlig sektor". Statskontoret, 199329, "Kommunala verksamheter i egen jörvaltning och i kommunala aktiebolag en jämförande studie - Statskontoret, l994:5, "Organisations- och strukturjörändringar i statsförvaltningen

Statskontoret, l994:26, "Åtgärder för ökad konkurrens inom

den statliga sektorn Statskontoret, 1996:2, "Ejfcaktivitetsmålet i trajikpoli tiken Statskontoret, l996:20, "Organisation och kostnader i kommunerna

Statens offentliga utredningar 1997

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg för steg. U. 32. Följdlagstiftningtill miljöbalken. M. . lnkomstskattelag,del l-III. Fi. 33. Att lära över gränser. En studie av 0ECD:s . Fastighetsdataregister. Ju. förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. . Förbättradmiljöinformation. M. 34. Övervakning miljön. M. . av Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stödför 35. Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. K. . arbetshandikappade. A. 36. Bekämpande penningtvätt.Fi. av O Länssryrelsemas roll i trafik- och fordonsfrágor.K. 37. Ett teknisktforskningsinstituti Göteborg.U. . Byrákratin i backspegeln.Femtioår av förändring 38. Myndigheteller marknad. . på sex förvaltningsomráden. Fi. Statsförvaltningensolika verksamhetsformer. Röster om barnsoch ungdomarspsykiskahälsa. S. . Flexibel förvaltning. Förändringoch verksam- . hetsanpassning statsförvaltningens av struktur. Fi. .Ansvaret för valutapolitiken.Fi.

a .Skatter, miljö och sysselsättning.Fi.

12.lT-problem inför 200-skiftet. Referatoch slutsatserfrån en hearinganordnad av IT-kommissionenden 18december. IT-kommissionens rapport l/97. K. .Regionpolitik för hela Sverige.N. .IT i kulturenstjänst. Ku. .Det svårasamspelet.Resultatstymingens framväxt och problematik. Fi. - Att utvecklaindustriforskningsinstituten.N.

9 Skatter,tjänsteroch sysselsättning. + Bilagor. Fi. u w Granskning av granskning. Den statligarevisioneni Sverigeoch Danmark.Fi. Bättre information om konsumentpriser.In. Konkurrenslagen1993-1996.N. .Växa i lärande.Förslagtill läroplanför barn och unga 6-16år. U. .Aktiebolagetskapital. Ju. .Digital demokr@ti.Ett seminarium om Teknik, demokratioch delaktighetden 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, lTkommissionenoch Kommunikationsforslmingsberedningen.IT-kommissionens rapport 2/97. K. 24. Välfärd i verkligheten Pengarräcker inte. S. - 25. Svensk EU-fat. Jo. mat - 26. EUzsjordbmkspolitik och denglobalalivsmedelsförsörjningen.Jo. 27.Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. 28. I demokratinstjänst. Statstjänstemarmens roll och vårt offentliga etos. Fi. 29.Bampornograñfrâgan. Innehavskriminalisering m.m. Ju. 30. Europaoch staten. Europeiseringens betydelse för svenskstatsförvaltning.Fi. 31.Kristallkulan tretton röster om framtiden. - IT-kommissionens rapport 3/97. K.

çyBL/o o 0 ezálläá ,

I 2 V g

K

29,9

OCKHO

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Utbildningsdepartementet Fastighetsdataregister. 3 Den nya gymnasieskolan steg för steg. l - Aktiebolagets kapital. 22 Växa i lärande. Förslagtill läroplan för barnoch Bampomograñfrågan. unga 6-16 år. 21 lnnehavskriminaliseringm.m. 29 Ett tekniskt forskningsinstituti Göteborg. 37

Socialdepartementet Jordbruksdepartementet barns och ungdomars psykiska hälsa.8 Svensk mat EU-fat. 25 Rösterom - Välfärd i verkligheten Pengar räcker inte. 24 EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels försörjningen. 26 Kommunikationsdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrágor. 6 IT-problem inför ZOOO-skiftet. Referat och slutsatser Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stöd för från hearing anordnad av IT-kommissionenden arbetshandikappade. 5 en 18december. IT-kommissionens rapport l/97. 12 Kulturdepartementet Digital demokr@ti.Ett seminarium om Teknik, demokratioch delaktighet den 8 november 1996 IT i kulturens tjänst. 14 anordnatav Folkomröstningsutredningen, ITkommissionen och Kommunikationsforsknings- Närings- och handelsdepartementet beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. 23 Regionpolitikfor hela Sverige.13 Kristallkulan tretton röster om framtiden. Att utveckla industriforslmingsinstituten.16 - IT-kommissionensrapport 3/97. 31 Konkurrenslagen 1993-1996.20 Ny kurs i trañkpolitiken + bilagor. 35 Inrikesdepartementet Finansdepartementet Bättre information om konsumentpriser.19 Inkomstskattelag, del l-Ill. 2 Byråkratini backspegeln. Femtioär av förändring på Miljödepartementet sex förvaltningsområden. 7 Förbättrad miljöinformation. 4 Flexibel förvaltning. Förändringoch verksam- Följdlagstiftrting till miljöbalken. 32 hetsanpassning av statsförvaltningensstruktur. 9 Övervakning miljön. 34 av Ansvaret för valutapolitiken.10 Skatter,miljö och sysselsättning. 11 Det svårasamspelet. Resultatstymingens framvaxt och problematik. 15 Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. 17 Granskningav granskning. Den statliga revisioneni Sverigeoch Danmark. 18 Kontroll ReavinstVärdepapper. 27 l demokratinstjänst. Statstjänstemarmens roll och vårt offentliga etos. 28 Europaoch staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning.30 i Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvalmingspolitiskasamarbete. 33 Bekämpande penningtvätt. av 36 Myndigheteller marlmad. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer.38