Former för statlig verksamhet : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

44%

Statens offentliga utredningar 1994: 147 Finansdepartementet

för

Former

statlig

Verks amhet

Delbetänkande av Utredningen om

Verksamheter som är beroende av statligt .stöd

Stockholm 1994

Ö u.

3574.

l Statens offentliga utredningar WW 1994:147 w Finansdepartementet

Former för

statlig

Verksamhet

Delbetänkande av Qtredningen om Verksamheter som är beroende av statligt stöd Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från F ritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets forvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-3g-13845-x Stockholm 1994 ISSN 0375250x

SOU 1994: 147

Förord

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Genom beslut den 3 mars 1994 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om en lämplig form för finansiering framtida verksamav heter som fortlöpande är beroende av statligt stöd inte bör men som bedrivas i myndighetsform. Med stöd av bemyndigandet förordnades den 3 mars 1994 särskild som utredare dåvarande generaldirektören Claes-Eric Norrbom. Experter i utredningen är förbundsjuristen Thomas Hallgren, kammarrättsassessom Charlotte Hedberg, kanslirâdet Lars Häggmark, hovrättsassessom Monica Kämpe, organisationsdirektören Marja Lemne, departementssekreteraren Eva Thorsell, hovrättsassessom Knut Weibull samt t.f. kammarrättsassessorn Pia Wikström. Sekreterare i utredningen är revisionsdirektören Lars Markstedt och hovrättsrådet Henning lsoz. Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Former för statlig verksamhet. Under arbetet med delbetänkandet har samråd skett med Riksrevisionsverket och Kammarkollegiet. Utredningen fortsätter nu med uppdraget att göra förutsättningslös en översyn av stiftelser och andra privaträttsliga organisationer fortsom löpande är beroende av statligt stöd.

Stockholm i november 1994

Claes-Eric Norrbom

Lars Markstedt Henning Isoz

SOU 1994: 147

Innehåll

Förkortningar

Sammanfattning

Författningsförslag 19

1 Direktiven 21 1.1 Bakgrund till direktiven 21 1.2 Direktiven 23

2 Staten och välfärden 25 2.1 Inledning 25 2.2 Allmänt om formerna för statlig verksamhet 26 2.3 Statens utgiftsâtaganden 28 2.4 Omprövning av offentliga åtaganden genom en välfirdsekonomisk analys 29 2.5 Exempel på välfärdsekonomiska analyser 33

3 Myndighetsformen och finansiering av statlig verksamhet 35 3.1 Begreppet förvaltningsmyndighet 35 3.2 Det generella regelsystemet 36 3.3 Riksdagens finansiella styrning 37 3.4 Regeringens finansiella styrning 39 3.5 Olika former för statlig finansiering 42 3.6 De särskilda organisationsanslagens antal och storlek 44 3.7 Myndigheters finansiering bolag, stiftelser 46 av m.m. 3.8 Revision 47

4 Privaträttsliga organisationsformer 49 4. l Aktiebolag 49 4.2 Stiftelse 56 4.3 Ideell förening 64 4.4 Handelsbolag och enkla bolag 69 4.5 Några skattefrågor 75

Innehåll

5 överväganden och förslag 77

5.1 Allmänna utgångspunkter och vårt förslag i huvuddrag 77 5.2 Motiv för offentliga åtaganden 83 5.3 Använd myndighetsformen 86 5.4 Privaträttslig form för statlig verksamhet 88 5.5 Alternativ till anslagsstiftelser 93 5.6 Finansiell styrning och revision 96 5.7 Alternativ till anslagsstiftelser för kommuner och landsting 98

5.8 Ändring m.m. av föreskrifter för äldre stiftelser

bildade offentligt rättssubjekt 99 av 5.9 Den närmare innebörden våra förslag 101 av 5.10 Várt fortsatta arbete 104

Bilagor Bilaga l Exempel på stadgar för en ideell förening 113 Bilaga 2 Exempel pá anslagsstiftelser 1 kommuner och landsting 119 Bilaga 3 Exempel på stiftelser, bolag och föreningar får orgamsationsanslag 125 som

Centtalförbundet för alkohol- och narkotika-

SOU 1994: 147

Forkortmngar

ABL Aktiebolagslagen 1975: 1385 CAN Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning EA Ekonomiadministrativa; t.ex. statens EA-regler ESO Expertgruppen för studier offentlig ekonomi om HBL Lagen 1980:1102 handelsbolag om och enkla bolag IVA Ingenjörsvetenskapsakademien KMA Kungliga Musikaliska Akademien NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket RF Regeringsformen 1974: 152 RRV Riksrevisionsverket SEI Stockholm Enviromnent Institute SL Stiftelselagen 1994:1220 STATT Sveriges Tekniska Attachéer ÅRL Lagen 1980:1103 om årsredovisning m.m. i vissa företag UI Utrikespolitiska Institutet

SOU 1994: 147

Sammanfattning

Förslagen i korthet

Vi har två huvuduppgifter jfr dir. 1994:20. Den ena uppgiften är att finna en lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som är beroende fortlöpande stöd från statens sida men som inte bör av bedrivas i myndighetsform. En utgångspunkt är därvid att formen anslagsstiftelse fr.o.m. den 1 januari 1996 då stiftelselagen 1994:1220 träder i kraft inte längre är ett användbart alternativ. Med beaktande statens behov av insyn och kontroll skall vi undersöka vilken av arman, befintlig form som bör väljas främst för fall då staten samverkar med part. Det är vidare en uppgift för oss att pröva annan den form som bedöms lämpligast för statens vidkommande kan om tillämpas även av kommuner och landsting. Den andra av våra tvâ huvuduppgifter är att göra en förutsättningslös Översyn stiftelser fortlöpande är beroende av statliga av som medel. Därvid skall de bakomliggande, egentliga målen för verksamheten anges och en prövning göras av motiven för det offentliga

åtagandet i respektive stiftelse. översynen skall utmynna i förslag om

hur verksamheten skall finansierad i framtiden. Även behovet vara av statlig insyn och kontroll skall därvid klargöras. Vi skall slutligen pröva förslagen i fråga om den framtida finansieringen m.m. kan om tillämpas också verksamhet i andra privaträttsliga organisationer som fortlöpande är beroende av statligt stöd. När det gäller den sistnämnda huvuduppgiften redovisar vi i detta delbetänkande vår syn på frågan efter vilka principer översynen bör ske. Själva översynen återstår dock att utföra jfr avsnitt 5.10. När det därefter gäller den förstnämnda uppgiften redovisar vi vår bedömning i detta betänkande. Vi kommer fram till att aktiebolaget och den ideella föreningen väl tillgodoser de behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. Vi föreslår därför att staten i de fall då trots en restriktiv prövning vill ge stöd åt nya verksamheter, bör använda någon av de nu nämnda formerna. Aktiebolaget och den ideella föreningen framstår som bättre alternativ än anslagsstiftelsen också på den kommunala och landstingskommunala sidan.

10 Sammanfattning SOU 1994: 147

Staten och välfärden

Den offentliga sektorn omfattar i dag ett brett spektrum av verksamheter och inbegriper bl.a. vård och forskning och utbildning, omsorg, försvar, kommunikationer, rättsskydd, miljöskydd samt åtgärder som påverkar arbete och fritid. I detta spektrum uppgifter uppträder av olika aktörer:

statliga och kommunala myndigheter, fristående offentliga rättssubjekt, statligt eller kommunalt ägda eller dominerade aktiebolag, andra privaträttsliga rättssubjekt med delvis offentliga förvaltningsuppgifter.

Gränsdragningen mellan offentligrättsliga och privaträttsliga organ är oklar och man talar gråzon mellan offentlig och privat om en verksamhet. I denna gråzon finns ett stort antal stiftelser och privaträttsliga organisationer av annat slag. När det gäller statens utgiftsátaganden konstaterar vi att statens totala utgifter enligt 1994 års kompletteringsproposition uppgår till ca 760 miljarder kronor, att budgetunderskottet för 199495 beräknas komma att uppgå till ca 200 miljarder och statsskulden till drygt 1 200 miljarder. Vi konstaterar också att det krävs nedskärningar i anslag till myndigheter och privaträttsliga organisationer för att bringa balans i statens affärer. Mot bakgrund av det statsfinansiella läget har regeringen i direktiv till samtliga kommittéer och utredare ålagt dem att göra en omprövning av offentliga åtaganden. I kapitel 2 redovisar vi närmare åtta välfärdsekonomiska motiv kan åberopas för offentliga åtaganden, som nämligen negativa externa effekter 1, kollektiva nyttigheter och positiva externa effekter 2, lång tidshorisont 3, inforrnationsbrist 4, autonomibrist 5, konkurrensbrist 6, fördelningspolitik 7 samt stabiliseringspolitik 8. I nämnda kapitel redovisar vi även erfarenheter av hittills genomförda analyser

Myndighetsformen och finansiering av statlig verksamhet

Förvaltningsmyndigheterna ingår som en del av den juridiska peronen staten. Man kan skilja mellan anslags- och avgiftsfinansierade myndigheter. De anslagsfinansierade myndigheterna har uppgifter inom en rad områden, t.ex. normering och tillsyn, försvar och rättsvård, infrastruktur, forskning och utbildning samt kultur.

SOU 1994: 147 Sammanfattning 1 1

Av regeringsformen följer att det är riksdagen som beslutar i frågor om hur statens medel skall användas. Med stöd av riksdagens beslut om anslag styr regeringen myndigheterna genom förordningar, regleringsbrev och beslut i enskilda ärenden. Kapitel 3 i betänkandet innehåller en översikt över de viktigaste ekonomiadministrativa reglerna. Det råder viss oklarhet om i vilken utsträckning dessa regler gäller för stiftelser och andra privaträttsliga organisationer som får statlig finansiering. Det är emellertid meningen att verksamhetsformerna inom statsförvaltningen skall renodlas. Tillämpningsområdet för de ekonomiadministrativa reglerna begränsas formellt till myndigheter samtidigt det finns behov att dessa som av regler på annat sätt, t.ex. via avtal, blir tillämpliga även på privaträttsliga organ som bedriver statlig verksamhet. Det finns vissa officiella beteckningar för olika anslag. För vår del skiljer vi mellan följande former statligt stöd till organisationer, av nämligen:

O särskilda organisationsanslag, dvs. stöd som enligt riksdagens och regeringens beslut med ett bestämt belopp skall utbetalas till en viss namngiven organisation och 0 generella organisationsbidrag, dvs. stöd som alla kan få del av som uppfyller vissa i en författning angivna kriterier. I detta begrepp inkluderar vi även sådana projektanslag som en privaträttslig organisation i konkurrens med andra kan beviljas av en myndighet.

Att en privaträttslig organisation får ett särskilt organisationsanslag innebär i regel att en förvaltningsuppgift överförts till organisationen i fråga. Med hänsyn härtill bör det ställas särskilda krav på en sådan organisation vad gäller finansiell styrning och revision.

Privaträttsliga organisationsformer

I kapitel 4 redovisar vi vilka regler som gäller för privaträttsliga organ till vilka staten kan lämna över förvaltningsuppgifter enligt 11 kap. 6 § RF. Redovisningen omfattar organ som det är tänkbart att staten inrättar ensam eller tillsammans med annan, dvs. bolag, stiftelser och ideella föreningar. Utgångspunkten för redovisningen är den lagstiftning som finns i aktiebolagslagen 1975: l 385, lagen 1980: l 102 om handelsbolag och enkla bolag samt stiftelselagen 1994:1220. När det gäller ideella föreningar utgår vi från doktrin och praxis. I fall då statlig verksamhet bedrivs av ett privaträttsligt organ kan vissa av de regler som gäller för myndigheter vara tillämpliga på detta organ. Den frågan får man ta ställning till från fall till fall. Av

12 Sammanfattning SOU 1994: 147

särskild betydelse i sammanhanget är därvid om verksamheten innefattar myndighetsutövning eller inte. Redovisningen i kapitel 4 är alltså inte fullständig. I bilaga 2 redovisas exempel på anslagsstiftelser i kommuner och landsting och i bilaga 3 vilka stiftelser, bolag och föreningar som får särskilda organisationsanslag. Redovisningen i bilaga 3 visar att det för närvarande är 130 stiftelser, bolag och föreningar som får särskilda organisationsanslag till ett sammanlagt belopp om 11,5 miljarder kronor.

Problem med stiftelser

Under 1990-talet har statsmakterna i olika sammanhang gett uttryck för en klart restriktiv inställning till att använda stiftelseformen för statlig verksamhet. Trots detta har staten under senare tid emellertid bildat ett flertal stiftelser till vilka betydande förmögenheter avsatts. Staten har även bildat nya anslagsstiftelser och privaträttsliga organisationer av annat slag. Samtidigt har det i många fall inte skett någon mer ingående prövning av de särskilda anslag som kontinuerligt utgått till befintliga organisationer. De genomförda stiftelsebildningarna och bristen på omprövning av anslagen till befintliga stiftelser och andra organisationer har bidragit till att det strukturella underskottet i statens finanser ökat. Sett ur statens perspektiv finns följande nackdelar med stiftelseformen:

0 En stiftelses ändamål går inte att anpassa till omvärldsförändringar och nya behov i samhället. 0 En stiftelse kan sällan upplösas, vilket betyder att förmögenheten är inlåst. O Insynen och kontrollen av den verksamhet som bedrivs i en stiftelse är begränsad.

Stiftelser är alltså ingen lämplig form för statlig verksamhet.

SOU 1994: 147 Sammanfattning 13

Våra förslag

1. Statlig verksamhet prövning, omfattning, form och finansiering

Den statliga verksamhetens omfattning bör begränsas. Frågan om ett åtagande bör vara en statlig, kommunal eller enskild uppgift skall prövas grundligt. Om ett åtagande bedöms vara en offentlig uppgift bör frågan vem som skall ha huvudansvaret för den avgöras med tilllämpning av ett samhällsekonomiskt betraktelsesätt. Innan staten tar på sig ett nytt åtagande skall en välfärdsekonomisk analys av åtagandet göras. Den ifrågasatta verksamhetens mål skall därvid klargöras och man skall dessutom analysera åtagandets innehåll, egenskaper och beskaffenhet. Analysen skall även omfatta vilka resultat som kan förväntas och frågan om det finns andra aktörer som kan ta ansvar för eller medverka i verksamheten. Om analysen visar att åtagandet bör vara en statlig uppgift skall därefter åtagandets omfattning undersökas. Denna fråga måste prövas från område till område. Om åtagandet avser en kollektiv nyttighet måste man t.ex. bedöma hur hushållen värderar denna nyttighet. Vidare måste man bedöma vad effekterna förväntas bli med respektive utan det ifrågavarande åtagandet. Först i ett tredje steg blir det aktuellt att ta ställning till i vilken form verksamheten skall bedrivas och hur den bör finansieras. När det gäller den senare frågan bör alternativa former undersökas, t.ex. möjligheterna till avgiftsfinansiering.

2. Motiv för offentliga åtaganden

Stor restriktivitet skall gälla i fråga om införande av nya offentliga åtaganden. Ett nytt åtagande bör införas endast om klara välfärdsekonomiska motiv talar för det. Befintliga åtaganden skall omprövas. Vid omprövningen bör man utgå från en analys av vad staten i nuvarande finansiella läge bör ägna sig och vad som bör vara statens grundläggande uppgifter. Staten bör fortsätta att fullgöra ett existerande utgiftsåtagande endast om det kan motiveras enligt välfärdsteorin eller det ursprungliga motivet för åtagandet fortfarande har hög relevans. Omfattningen av ett utgiftsåtagande som staten skall fortsätta att fullgöra bör så långt möjligt begränsas.

14 Sammanfattning SOU 1994: 147

3. Använd myndighetsformen

Ansvaret för en verksamhet som staten vill börja bedriva och även finansiera egen hand bör i första hand läggas på en befintlig myndighet. Förutsatt att verksamheten inte innefattar myndighetsutövning bör det därvid stå myndigheten fritt att själv utföra den eller att efter offentlig upphandling sluta avtal med annan om att utföra den. Statlig verksamhet bör alltså drivas i myndighetsform. Detta gäller i synnerhet uppgifter som innefattar myndighetsutövning, t.ex. beslut om fördelning av generella statsbidrag. Myndighetsformen har numera sådana egenskaper att staten knappast har anledning att ens överväga delegering av en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ.

4. Privaträttsligt organ för statlig verksamhet

I vissa fall kan det finnas skäl för staten att samverka med någon annan. Genom samverkan kan t.ex. en statsñnansiell besparing uppnås och ytterligare resurser tillföras samtidigt som särskild kompetens hos andra aktörer kan tas till vara. I fall då staten samverkar med någon annan blir det aktuellt att föra över den ifrågavarande verksamheten till ett privaträttsligt organ. Det kan bli aktuellt att föra över en verksamhet till ett privaträttsligt organ om verksamheten är i behov av självständig framtoning. En förutsättning för att staten skall kunna föra över verksamhet till ett privaträttsligt organ är att fråga är om en verksamhet som innefattar ett statligt åtagande. En annan förutsättning är att verksamheten inte får innefatta myndighetsutövning. Ett privaträttsligt organ till vilket staten varaktigt lämnar över verksamhet bör vara omgärdat ett fast regelverk. Detta regelverk skall av därvid:

0 skänka organet en avgränsad ställning, 0 ge verksamhet som bedrivs inom dess ram en självständig framtoning, O göra det möjligt att anpassa verksamheten till förändringar i omvärlden, 0 medge att det läggs fast klara mål för verksamheten samt att den kan följas upp, 0 ge samverkande parter möjlighet att t.ex. till följd av nya prioriteringar tillgodose sina intressen på lämpligt sätt.

Om staten avser att lämna över en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ som staten bildar ensam eller tillsammans med annan bör staten välja att bilda ett aktiebolag. I fall då man kan anta att förvaltningsuppgiften i fråga är intresse för bredare allmänav en

SOU 1994: 147 Sammanfattning 15

het bör den under vissa förutsättningar kunna lämnas över till ideell en förening.

5. Privaträttsliga alternativ till anslagsstiftelser

För anslagsberoende verksamheter har staten sedan länge valt att bilda anslagsstiftelser. Stiftelselagen 1994: 1220 godtar inte anslagsstiftelser som stiftelser. Det innebär att nya anslagsstiftelser inte kan bildas efter den l januari 1996. Såväl ett aktiebolag som en ideell förening kan i likhet med anslagsstiftelsen behandlas ungefär statlig myndighet i finansiellt som en avseende. Det civilrättsliga regelsystemet ställer inte några hinder upp mot att bilda ett aktiebolag eller en ideell förening som skall vara beroende av löpande tillskott. Aktiebolagsformen är alltså inte en verksamhetsform bara för den som vill uppnå maximal avkastning på riskvilligt kapital. Graden av självständig framtoning hos en verksamhet är som anslagsberoende och det intryck av stabilitet och långsiktighet som man får av en sådan verksamhet är inte beroende i vilken form verkav samheten bedrivs. De fördelar som i nämnda avseenden hittills ansetts vara förknippade med anslagsstiftelsen existerar alltså inte. Aktiebolaget och den ideella föreningen tillgodoser sammantaget väl de behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. I bilaga 1 finns ett exempel på stadgar för en ideell förening får särskilt organisationsanslag. som

6. Finansiell styrning och revision

I fråga om anslagsframställning, årsredovisning och revision bör anslagsstiftelser så länge de består och övriga privaträttsliga organisationer som erhåller särskilda organisationsanslag omfattas av samma krav som myndigheter. Kraven bör regleras i bolagsordningen i fråga om aktiebolag eller i stadgarna när det gäller ideell förening en eller i avtal mellan staten och den ifrågavarande privaträttsliga organisationen.

7. Privaträttsliga alternativ till anslagsstiftelser for kommuner och landsting

Om och när en kommun eller ett landsting vill lämna över vården av en anslagsberoende kommunal eller landstingskommunal verksamhet till ett privaträttsligt organ bör kommunen eller landstinget välja att bilda ett aktiebolag eller, i fall då man kan anta att verksamheten i

16 Sammanfattning SOU 1994: 147

fråga är intresse för en bredare allmänhet, en ideell förening. av Samma principer bör alltså gälla för hela den offentliga sektorn och regler kommunalt bildade anslagsstiftelser bör inte införas i om stiftelselagen.

8. Ändring m.m. av föreskrifter för äldre stiftelser

Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även för nu befintliga stiftelser äldre stiftelser bildats staten. Dessa stiftelser bör som av därför avvecklas. Det är emellertid ett stort antal stiftelser som berörs och det är endast ett fåtal som kommer att hinna avvecklas innan stiftelselagen träder i kraft. Processen med att avveckla av staten bildade stiftelser bör underlättas. Föreskrifterna i stiftelseförordnandet för en äldre stiftelse som bildats eller tillsammans med staten bör därför utan hinder av bestämmelav i 6 kap. stiftelselagen 1994:1220 fâ ändras eller upphävas serna skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. En genom bestämmelse detta bör tas in lagen 1994:1221 om införande av om stiftelselagen. Betänkandet innehåller ett förslag till en sådan bestämmelse. Den föreslagna bestämmelsen gäller även för äldre stiftelser bildats av eller tillsammans med en kommun, ett som landsting eller en kyrklig kommun. Vid avveckling staten bildad stiftelse skall om den av en av verksamhet som stiftelsen hittills bedrivit även i framtiden skall ses ett statligt åtagande valet av ny verksamhetsform avgöras med som ledning de principer som redovisats i detta betänkande. Altematiav ven är alltså myndighet, aktiebolag och ideell förening.

våra förslag och vårt fortsatta arbete Syftet med

Syftet med förslagen i detta betänkande och vårt fortsatta arbete är att uppnå:

0 besparingar och administrativa förenklingar, O renodling av formerna för statlig verksamhet, 0 flexibel organisation lätt kan anpassas till omvärldsfören som ändringar, 0 goda möjligheter att följa och utvärdera statlig verksamhet upp 0 förutsättningar för smidig samverkan mellan staten och andra

parter.

Sammanfattning 17 SOU 1994: 147

Vårt fortsatta arbete kommer i första hand att innefatta en översyn

befintliga anslagsstiftelser och andra privaträttsliga organisationer av får särskilda organisationsanslag. Vår översyn kommer att som omfatta även stiftelser och bolag bildats av myndigheter. som

SOU 1994: 147 19

Förslag till Lag om ändring i lagen 1994:1221 om införande av stiftelselagen 1994: 1220

Härigenom förskrivs i fråga lagen 1994:1221 om införande av om stiftelselagen 1994:1220 att det i lagen skall införas en ny paragraf, 10 a av följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10a§

Föreskrifterna i stiftelseförordnandet avseende en

äldre stiftelse som bildats

av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen 1 994:] 220 ändras eller upphävas genom skriftlig överenskom-

melse mellan stiftarna och

stiftelsen. lâd som anges i 2-10 kap. stdtelselagen om föreskrifter i ett stiftelseförordnande skall därvid gälla även föreskrifter som har meddelats genom en sådan överenskommelse.

SOU 1994: 147

l Direktiven

1.1 Bakgrund till direktiven

Synen statens roll har växlat genom århundradenas lopp. Utvecklingen till dagens välfärdsstat med dess åtaganden inom olika områden påbörjades under förra seklet men tankarna bakom den kan spåras längre tillbaka i tiden jfr Ds 1994:40 s. 17 och Urban Herlitz, Om den offentliga sektorns framväxt, s. 80. statsmakterna har i olika sammanhang framhållit vikten av att statens utgifter begränsas. Sålunda uttalade Finansutskottet under 199293 års riksmöte jfr FiU30 s. 170 att en förutsättningslös prövning omfattningen och inriktningen av all statlig verksamhet av måste ske. Vidare har regeringen i direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare i princip ålagt dessa att förutsättningslöst pröva motiven bakom det offentliga åtagandet jfr dir. 1994:23. En av våra två huvuduppgifter är att med avseende på bl.a. befintliga stiftelser fortlöpande är beroende av statliga medel genomföra en sådan som prövning. Staten använder för sin verksamhet inte bara myndigheter utan även andra organisationsformer, t.ex. enskilda rättssubjekt. Ett direkt rättsligt stöd för användning andra organ än myndigheter infördes av med 1975 års regeringsform jfr 11 kap. 6 §. Det oaktat är denna användning av betydligt äldre datum. Under de senaste åren har det påbörjats ett arbete i syfte att utveckla generella principer för hur staten i sin verksamhet bör använda de organisationsformer kan komma i fråga. Detta skall emellertid som inte tolkas så att det tidigare helt saknats en principiell diskussion. Sedan 1960-talet har sådan pågått i vart fall med avseende på en verksamhet inom kultursektorn. Eftersom våra andra huvuduppgift är att undersöka frågan om Organisationsform för sådan verksamhet som är beroende fortlöpande statligt stöd och som inte bör bedrivas i av myndighetsform är det lämpligt att redan här lämna en kort redogörelse för den diskussion förevarit med avseende organisasom tionsform för kulturverksamhet. I propositionen 1974:28 den statliga kulturpolitiken konstateraom des att det är svårt att ge en generell rekommendation om lämplig företagsform för samhällsstödd kulturverksamhet. Avgörande i det

Direkti ven SOU 1994: 147

enskilda fallet borde i stället att den företagsform väljs vara som svarar mot de anspråk som verksamheten ställer i fråga bl.a. inre om organisation, administrativ och ekonomisk handlingsfrihet och insyn. Valet av företagsform måste därför göras med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Från denna utgångspunkt var det, enligt propositionen, angeläget att samhället tillhandahåller företagsfomer som är anpassade till den verksamhet som bedrivs på kulturområdet. Frågan om Organisationsform för kulturinstitutionerna borde därför enligt nämnda proposition övervägas i samband med den riksdagen av begärda utredningen om en ny stiftelselagstiftning. Under hänvisning till vad anförts i propositionen den som om statliga kulturpolitiken gavs Stiftelseutredningen Ju 1975:01 i uppdrag att även överväga hur kulturinstitutioner bör utformas i organisatoriskt hänseende. Det anfördes därvid att skilda organisationsformer kan behöva utarbetas alltefter de behov olika som typer av kulturinstitutioner har och att stiftelseformen inte genomgående torde vara att föredra. I de fall stiftelseformen föredra kunde vore att det enligt direktiven finnas behov särskilda regler. av Stiftelseutredningen upphörde år 1983. Arbetet fortsatte därefter i Justitiedepartementet, i promemorian Ds Ju 1987: 14 Stiftelser som presenterade ett förslag till stiftelselag. I promemorian konstaterades att avsaknaden av en civilrättslig lagstiftning stiftelser hade lockat om staten att använda beteckningen stiftelse på organ av självägande natur som definitionsmässigt ligger vid sidan tillsynslagens stiftelseom begrepp. Stiftelsebildningar förutsätter att staten regelbundet, som i bland t.o.m. årligen, tillskjuter medel till stiftelsen nya angavs som exempel. Mot bakgrund bl.a. härav ansågs starka skäl tala för att staten skulle ha möjlighet att bilda stiftelser under andra förutsättningar än t.ex. privatpersoner. Det föreslogs därför i promemorian att lagen som en sidoform av stiftelse skulle omfatta stiftelser som hade inrättats under medverkan av staten. Anslagsstiftelse föreslogs som beteckning för denna sidoform. I rapporten Stiftelser för statlig verksamhet augusti 1990 avstyrkte Riksrevisionsverket RRV ett genomförande promemorians förslag av om sidoformen anslagsstiftelse. Enligt RRV skulle denna sidoform vara oförenlig med det allmänna stiftelsebegreppet. Det fortsatta arbetet med stiftelselagen utmynnade så småningom i att regeringen anslöt sig till den ståndpunkt RRV intagit i fråga som om anslagsstiftelsen. I propositionen med förslag till stiftelselag anfördes sålunda jfr 19939419 55: prop. s.

Frågan om en lämplig Organisationsform för verksamheter som är beroende av statliga anslag och inte bör bedrivas i som myndighetsform bör övervägas utifrån helt andra utgångspunkter än som kan ske inom för det föreliggande lagstiftningsramen nu ärendet. Det får därför ske i annat sammanhang. Regeringen avser att senare ta initiativ till det. Med hänsyn härtill är det för statens

SOU 1994: 147 Direkti ven 23

del inte lämpligt att nu komplettera den föreslagna stiftelselagens allmänna stiftelsebegrepp med en särskild stiftelseform för anslagsberoende, självägande organ. Det bör enligt min mening inte komma i fråga att göra någon annan bedömning för kommunernas och landstingens vidkommande.

Stiftelselagen antogs av riksdagen våren 1994 jfr 199394:LUl2, rskr. 1993942225 och SFS 1994:1220. Lagen träder i kraft den

1 januari 1996 ifr SFS 1994:1221. l sitt av riksdagen godkända

betänkande uttalade Lagutskottet i fråga om stiftelseformen anslagsstiftelse, bl.a. under hänvisning till ett av Kulturutskottet avgivet yttrande i ärendet, att det finns ett behov av en rättslig reglering av anslagsberoende verksamheter särskilt på den kommunala och landstingskommunala sidan och att detta behov bör tillgodoses på annat sätt än att det i stiftelselagen införs regler om anslagsstiftelser jfr 199394:LUl2 15. Utan någon begränsning till kultursektorn förs. ordade Lagutskottet att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till regler om hur anslagsberoende verksamheter rättsligt bör anordnas i sådan tid att en lagstiftning därom kan träda i kraft samtidigt med stiftelselagen, dvs. den l januari 1996.

1.2 Direktiven

Som redan berörts har vi två huvuduppgifter jfr dir. 1994:20. Den ena huvuduppgiften består i en förutsättningslös översyn av stiftelser som fortlöpande är beroende av statliga medel. Därvid skall de bakomliggande, egentliga målen för verksamheten anges och en prövning göras av motiven för det offentliga åtagandet i respektiva

stiftelse. Översynen skall utmynna i förslag om hur verksamheten

skall vara finansierad i framtiden. Även behovet av statlig insyn och kontroll skall därvid klargöras. Utredningen skall slutligen pröva om förslagen i fråga om den framtida finansieringen m.m. kan tilllämpas också pâ verksamhet i andra privaträttsliga organisationer som fortlöpande är beroende av statligt stöd. Den andra huvuduppgiften är att finna en lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som är beroende av fortlöpande stöd från statens sida som inte bör bedrivas i myndighetsform. En men utgångspunkt är därvid att från och med stiftelselagens ikraftträdande den 1 januari 1996 formen anslagsstiftelse inte längre är ett användbart alternativ. Med beaktande av statens behov av insyn och kontroll skall vi undersöka vilken annan, befintlig form som bör väljas främst vid partssammansatt agerande. Det är vidare en uppgift för oss att pröva om den form som bedöms lämpligast för statens vidkommande kan tillämpas kommuner och landsting. även av

2 Staten och välfärden

2.1 Inledning

offentliga sektorn är betydelsefull på många sätt. Staten och kom- Den tillsammans för tredjedel av sysselsättningen i munerna svarar en landet. Det betyder drygt 1,5 miljoner människor är anställda i den att Den offentliga sektorns utgifter för konsumtion, offentliga sektorn. investeringar, räntor och transfereringar uppgår till ca 60 procent av

BNP. offentliga sektorn omfattar i dag ett brett spektrum av verksam- Den inbegriper bl.a. vård och forskning och utbildning, heter och omsorg, kommunikationer, rättsskydd, miljöskydd samt åtgärder som försvar, påverkar arbete och fritid. I Sverige är det sedan länge en tradition att låta samhället på lokal, regional och central nivå administrera, och finansiera olika tjänster när det gäller sjukvård, producera utbildning, forskning, kultur m.m. omsorg,

I detta spektrum uppgifter uppträder olika aktörer:

av

statliga och kommunala myndigheter, fristående offentliga rättssubjekt, statligt eller kommunalt ägda eller dominerade aktiebolag, andra privaträttsliga rättssubjekt med delvis offentliga förvalt-

ningsuppgifter.

Offentlig verksamhet kan således utföras dels förvaltningsav myndigheter dels statliga och kommunala aktiebolag, stiftelser, föreningar samt enskilda personer. har skett och sker ständigt förskjutningar när det gäller synen Det på är lämpad att utföra viss uppgift. Under de vem som mest en har det varit trend att lägga uppgifter på befintliga senaste åren en eller nyinrättade privaträttsliga när behov uppkommit. organ nya sammanhang har framhållits att gränsdragningen mellan I olika offentligrättsliga och privaträttsliga är oklar. Man brukar tala organ det finns gråzon mellan offentlig och privat verksamhet. om att en Olof Petersson och Lena Marcusson har uppställt följande sju kriterier bedömning organisation skall betraktas som myndighet för av om en eller jfr Rapport 29 till Maktutredningen, dir. 1985:36.

26 Staten och välfärden

Förekomst av myndighetsutövning. Offentlighetsprincipen skall tillämpas. RRV har rätt att granska verksamheten. Förvaltningslagen gäller i sin helhet. Beslut kan överklagas. Anställningen är statligt reglerad. Finansieringen sker genom anslag från det allmänna.

I en i maj 1993 framlagd rapport om uteslutning av andra än statliga myndigheter från det statliga ekonomiadministrativa regelverket redovisade Riksrevisionsverket RRV en Grå Lista omfattande ett 100tal organisationer i gränszonen mellan statligt och privat. I rapporten redovisades även en Vit Lista omfattande ett 50-tal nämnder, delegationer, rád och myndigheter som hade en av regeringen beslutad instruktion, men som inte ingick i den statliga redovisningsorganisationen. Ett viktigt inslag i den statliga förvaltningspolitiken under de senaste åren har varit att renodla verksamhetsformema inom statsförvaltningen. I 1993 års Finansplan prop. 199293: 100 bil. l konstaterades att myndighetsformen är den form som normalt bör väljas för statlig verksamhet. Vidare angavs att bolag under myndigheters förvaltning inte bör förekomma samt att statlig verksamhet inte heller bör bedrivas i stiftelseform, såvida inte särskilda skäl talar för det. Principen att myndighetsformen bör tillämpas är emellertid inte undantagslös. Framför allt gäller detta beträffande verksamhet som är konkurrensutsatt. I dylika fall anses nämligen att aktiebolagsformen kan komma till användning, förutsatt att den ifrågavarande verksamheten är av betydande omfattning och har kommersiella förutsättningar samt att den bedrivs under fungerande konkurrensvillkor. För att bolagisering skall kunna komma i fråga anses det vidare vara ett krav att verksamheten inte primärt styrs av politiska uppgifter och mål. Den får inte heller innefatta myndighetsutövning. Skälet till denna restriktiva hållning vad gäller möjligheterna att bedriva statlig verksamhet i stiftelseform och bolag under myndigheter angavs vara att staten avhändes egendom samtidigt som svårigheter föreligger att få en ändamålsenlig insyn och att påverka hur de insatta medlen används. Det uttalades dock i 1993 års Finansplan att det inom vissa områden, bl.a. kulturområdet, kan finnas verksamheter som kan bedrivas i privaträttslig form.

2.2 Allmänt formerna för

om statlig verksamhet

Regeringsformen innehåller regler om de högsta statsorganen. Reglerna behandlar hur organen bildas och hur olika funktioner fördelas mellan dem.

SOU 1994: 147 Staten och välfärden 27

Regeringsformen skiljer mellan normgivning, rättskipning och förvaltning. Av regeringsformen framgår att normgivningen lagstiftning är i första hand statlig uppgift. Regeringsformen sätter inte upp en några gränser för normgivningsmaktens utövande men förbjuder med visst innehåll jfr bestämmelserna i kap. 2 om grundnormer läggande fri- och rättigheter. Regeringsformen får anses förutsätta att det är staten som svarar för rättskipningen. Försvar samt sedel- och myntutgivning får också anses uppgifter enligt regeringsformen är statliga. Utövandet av vara som dessa uppgifter kräver för övrigt att staten utövar inte bara sin senare makt att utfärda normer utan även den beskattningsmakt som regeringsformen tillerkänner staten. Det får följa regeringsformen att rättskipningen och de föranses av valtningsuppgifter regeringsformen förutsätter att staten svarar för som

skall skötas statens egna organ, dvs. myndigheter domstolar eller

av förvaltningsmyndigheter. När det gäller övriga uppgifter som staten tar på sig frivilliga förvaltningsuppgifter och som kan avse t.ex. kontrollerande, producerande, rådgivande eller serviceinriktad verksamhet är grundtanken i regeringsformen att även dessa skall handhas myndigheter, dvs. förvaltningsmyndigheter. Men regeringsformen av tillåter att frivilliga förvaltningsuppgifter anförtros kommun eller överlämnas till enskilda rättssubjekt bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ; jfr ll kap. 6 § andra och tredje styckena. Kommuner och enskilda kan alltså i egen regi bedriva verksamhet som i grunden är att anse som statlig. Formen för överlämnande av förvaltningsuppgifter regleras i RF endast för två fall. Det fallet är när staten anförtror en förvaltena ningsuppgift kommun och det andra när förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning överlämnas till enskild. I nu nämnda fall måste överlämnandet eller delegeringen ske genom lag jfr 8 kap. 5 § och 11 kap. 6 § tredje stycket. I övriga fall kan givetvis överlämnandet ske genom lag. Men eftersom RF saknar regler om formen för överlämnandet för dessa fall kan det även ske genom förordning eller att staten eller tillsammans med annan bildar ett genom ensam särskilt rättssubjekt för fullgörande av den ifrågavarande uppgiften. Delegering kan också ha skett i fall då staten beviljat ett anses organisationsanslag till ett befintligt rättssubjekt som redan bedriver eller enligt avtal med staten har åtagit sig att bedriva någon speciell verksamhet. Om enskild uppbär ett statligt bidrag som är generellt en i den meningen att alla som uppfyller vissa i författning angivna villkor har rätt att få bidraget är det däremot inte fråga om delegering jfr Ds C 1986:5 s. 27 ff..

28 Staten och välfärden SOU 1994: 147

2.3 Statens

utgiftsâtaganden

För budgetåret 199293 blev budgetunderskottet 198 miljarder kronor och lånebehovet 230 miljarder. I den finansplan lämnades i januasom 1994 beräknades budgetunderskottet för budgetåret 199394 ha ökat till 217 miljarder kronor och lånebehovet till 271 miljarder. För budgetåret 199495 bedömdes ett trendbrott komma att ske och budgetunderskottet minska till 172 miljarder kronor och lánebehovet till 220 miljarder. Enligt den senaste budgetprognosen från RRV

oktober 1994 beräknas underskottet bli 201 miljarder kronor. I

denna prognos har dock hänsyn inte tagits till de i regeringens proposition 199495:25 föreslagna ekonomisk-politiska åtgärderna. Enligt Riksgäldskontorets statistik uppgick statsskulden den 31 oktober 1994 till 1 232 miljarder kronor. Den samlade statsskulden fortsätter att öka och närmar sig nivå BNP. Räntan på samma som statsskulden är den största utgiftsposten i statsbudgeten. De analyser som gjorts i de senaste årens långtidsutredningar och ñnansplaner visar på behovet att skära framför allt i utgifter av statens för att nå balans mellan inkomster och utgifter. Nuvarande situation med en skattekvot på 50 procent och utgiftskvot på 70 ca en ca procent är inte hållbar. Möjligheterna att täcka gapet mellan statens utgifter och inkomster skattehöjningar är begränsade. Sverige genom ligger redan i topp vad gäller många skatter och avgifter och för att Sverige i ett internationellt perspektiv skall ett attraktivt invara vesteringsland krävs en rimlig beskattning. Saneringen statsñnanav serna måste i huvudsak ske genom utgiftsnedskärningar. Enligt regeringens kompletteringsproposition prop. 199394:150 fördelar sig den statliga verksamhetens utgifter inkl. ATP, socialför-

säkring och arbetslöshetsersättning på följande sätt miljarder kr:

Övrigt: fritid, kultur, jordbruk,

centralförvaltning m.m. 40 Totalt 760

Staten och välfärden 29

Utgifterna för arbetsmarknadspolitiken uppgår till ca 15 procent av de totala utgifterna och statsskuldräntorna till ca 10 procent. Arbetsmarknadsutgifterna är konjukturberoende och kommer att minska vid sänkt arbetslöshet. Statsskuldräntan är beroende av räntenivån som nu är högre än under våren 1994. Det går inte att exakt prognosticera statsbudgetens utveckling, uppenbart är att det utöver den nyligen men föreslagna budgetförstärkningen på ca 60 miljarder kronor jfr prop. 199495:25 kommer att krävas ytterligare åtgärder för att bringa balans i statens affärer. Det kommer att bli nödvändigt att göra nedskärningar i de stora transfereringssystemen. Vad som krävs är sänkt ersättningsnivå, ändrad konstruktion med större inslag av försäkringsmässighet samt en effektivare administration och kontroll av att systemen inte missbrukas. Men det handlar också om att staten måste dra sig ur finansiellt ansvar för olika verksamheter. Möjligheterna höjda skatter och avgifter Öka statens inatt genom komster är begränsade. För att till stånd en förbättrad balans i statens affärer krävs det därför en skärpt prövning av alla utgiftsåtaganden med avseende pä i princip alla delar i statsbudgeten. I 1994 års Finansplan prop. 199495: 100 bil. l konstaterades att den offentliga sektorn är stor betydelse för en väl fungerande av marknadsekonomi, att omfattningen av de offentliga åtagandena men måste kunna omprövas över tiden efter utvecklingen av bl.a. inkomster, värderingar och teknik.

2.4 Omprövning av offentliga åtaganden genom välfárdsekonomisk analys

en

I direktiven 1994:23 till samtliga kommittéer och särskilda utredare att det finns ett behov av att förutsättningslöst pröva statliga och anges kommunala åtaganden i syfte att komma till rätta med de ekonomiska problemen och långsiktigt minska de offentliga utgifterna. De generella kommittédirektiven innehåller riktlinjer för hur kommittéerna och de särskilda utredarna skall pröva offentliga åtaganden. Som ett första steg i sådan prövning skall de bakomliggande, egentliga motiven en för verksamheten analyseras och härvid skall man förutsättningslöst undersöka åtagandet bör vara en offentlig angelägenhet eller om Ett offentligt åtagande kan fullgöras genom lagstiftning eller normgivning av annat slag eller genom att staten eller kommunerna själva bedriver verksamhet eller finansiellt stödjer den. Ett offentligt en åtagande kan innebära att hushållen avstår en del av sina inkomster till staten och kommunerna i form av skatter och obligatoriska avgifter. Som motprestation tillhandahåller det allmänna olika tjänster. Medborgarnas och myndigheternas rättigheter och skyldigheter regleras då i offentligrättslig ordning, dvs. de bestäms ytterst av riksdagen och

30 Staten och välfärden SOU 1994: 147

regeringen genom ensidiga beslut. Relationerna mellan enskilda fysiska eller juridiska personer bestäms däremot individuella, genom frivilliga avtal. Om någon t.ex. uppdrar byggfirma att uppföra en ett hus regleras firmans åtagande i entreprenadkontraktet liksom den ersättning som kunden skall betala. Så länge statliga stiftelser m.m. erbjuder tjänster under marknadsmässiga villkor uppstår inte några problem. Om man däremot låter dem för statliga åtaganden ansvara kan det bli en överlappning mellan de privaträttsliga och offentligrättsliga regelsystemen. Utvecklingen av det moderna välfärdssamhället har inneburit att den offentliga makten griper in inom allt fler områden samhällslivet. av När nya problem uppstått eller uppmärksammats har statsmakterna valt att åtgärda dem med lagstiftning vanligen i form ny av ramlagstiftning, inrättande av nya myndigheter eller andra och organ införande av nya stödfonner. Man har i allt mindre utsträckning litat till att nya behov och brister i det existerande och tjänsteutbudet varukan komma att tillgodoses inom för marknadssystemet eller ramen genom frivillig samverkan mellan olika aktörer. I 1 kap. 2 § RF föreskrivs att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall grundläggande mål för den offentliga vara verksamheten samt att det särskilt skall åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och en god levnadsmiljö. Några begränsningar i statens åtaganden finns inte i regeringsformen, statsmakterna utan kan med lagstiftning och ekonomiska styrmedel påverka alla samhällssektorer och åtgärda alla problem som medborgarna har från vaggan till graven. Med hänsyn till vad som ovan sagts om budgetunderskott och statsskuld är det dock nödvändigt att staten och kommunerna begränsar sina åtaganden och förutsättningslöst prövar motiven för alla befintliga åtaganden. Enligt de generella kommittédirektiven dir. 1994:23 skall utgångspunkten vid en sådan prövning ett antaget läge utan det vara ifrågavarande åtagandet. Man skall alltså inte hittills utgå från som nuläget. Som närmare belyses i departementspromemorian Motiv för offentliga åtaganden Ds 1994:53 vinner därigenom bl.a. man att argumentationsbördan mer kommer att falla på den förespråkar som en resursanvändning i enlighet med nuläget och mindre på den som förespråkar en reduktion av rådande resursanvändning. Som utvecklas i nämnda promemoria är synsättet vid att man omprövning av ett statligt åtagande skall bortse från nuläget hämtat från den s.k. välfärdsteorin. Den teorin bygger på att beslutsfattandet skall vara decentraliserat. Tanken är att de enskilda har avgörande om ett inflytande över sin egen välfärd leder det till ett tillstånd jämvikt av mellan produktion och konsumtion är så effektivt välfärden som att inte kan ökas för någon utan att den samtidigt minskar för någon arman. Skäl för statliga utgiftsåtaganden eller åtaganden av annan

SOU 1994: 147 Staten och välfärden 31

natur saknas därvid förutsatt att den jämvikt som uppstår fördelar välfärden jämnt och är stabil. Det välfärdsteoretiska resonemanget bygger på att olika förutsättningar är uppfyllda. När någon eller några av dessa nödvändiga förutsättningar inte föreligger ses det enligt nationalekonomin som ett marknadsmisslyckande och enligt välfärdsteorin kan det då finnas motiv för statliga åtaganden i någon form. Välfärdsteorin utgår från är att det som är rationellt för den enskilde också är rationellt för ett större kollektiv. Det händer dock att denna förutsättning brister och då kan det finnas skäl för staten att ingripa på något sätt. I den ovan nämnda promemorian redovisas följande motiv för offentliga ingrepp i det marknadsekonomiska systemet.

Negativa externa effekter

En aktivitet har externa effekter om den påverkar omgivningen, dvs. även dem som inte är direkt involverade i aktiviteten. Effekterna är negativa om de sänker omgivningens välfärd, annars positiva. Typexempel på negativa externa effekter är negativ miljöpåverkan från industriella aktiviteter. Medan ägaren drar den huvudsakliga nyttan av produktionen, kan miljöeffekterna drabba hushåll och andra företag, som då får bära en del av kostnaden.

Kollektiva nyttigheter och positiva externa effekter

Ett decentraliserat beslutsfattande kan leda till viss att en resursanvändning eller produktion i strid mot vad varje enskild individ som del av ett större kollektiv önskar sig inte kommer till stånd. - Om den ifrågavarande resursanvändningen kommit till stånd hade den varit förknippad med en extern effekt som skulle ha påverkat den samlade välfärden positivt. Vad det handlar om i dessa fall är varor och tjänster som inte kan konsumeras individuellt därför att det inte finns någon egentlig marknad. Försvar samt vägar och andra infrastrukturbetonade system är exempel dylika kollektiva nyttigheter.

Lång tidshorisont

I den ekonomiska grundmodellen antas att både konsumenter och producenter kan överblicka och värdera konsekvenserna av olika handlingsalternativ. Vid beslut på mycket lång sikt är dock inte detta alltid realistiskt. Hos alla beslutsfattare, såväl hushåll som företag och institutioner, finns en tendens att övervärdera kortsiktiga nyttoeffekter.

32 Staten och välfärden SOU 1994: 147

Informationsbrist

I vissa fall efterfrågar inte hushållen varor och tjänster därför att man de saknar kunskaper om dem. Samhällets ingripanden består då i att ta fram information om produkternas egenskaper. l detta sammanhang brukar man även tala om s.k. paternalism, dvs. att man underkänner konsumenternas val på marknaden och t.ex. inför subventioner för de

nyttigheter merit goods som man anser bör konsumeras i större ut-

sträckning.

Autonomibrist

Den ekonomiska grundmodellen förutsätter autonoma aktörer, dvs. individer som inte bara har information och förmåga att fatta självständiga beslut utan också realiserar dem. Inom drogområdet räcker det t.ex. inte att missbrukarna är medvetna om drogernas skadeverkningar, utan här kan tvångsmedel behövas.

Bristande konkurrens

Om t.ex. skalfördelar i produktionen föreligger har producenter som redan finns på marknaden betydande fördelar gentemot potentiella konkurrenter. I extremfallet kan man tala om naturliga monopol. Dessa kan behöva regleras med avseende utbud och priser för att optimera samhällsnyttan.

Fördelningspolitik

Fördelningspolitik anses vara en central uppgift för staten. Omfördelning av konsumtionsutrymmet kan avse en utjämning mellan hushåll med olika inkomster. Utjämningen kan även gälla den regionala fördelningen eller fördelning mellan olika generationer.

Stabiliseringspolitik

Staten har ett övergripande ansvar för samhällsekonomin och har därmed även ett ansvar för att det inte uppstår kraftiga svängningar i efterfrågan, kapacitetsutnyttjande, arbetslöshet m.m. Staten kan genom offentliga investeringar eller på annat sätt försöka att dämpa svängningarna.

Staten och välfärden 33

Sammanfattningsvis kan olika skäl således anföras för statliga åtaganden. Betydligt svårare är det att avgöra hur omfattande det offentliga engagemanget bör vara.

Exempel på välfardsekonomiska analyser

Motiven för statliga åtaganden har analyserats i ett antal ESO-rapporter. I rapporten Idrott át alla Kartläggning och analys idrotts- - av stödet Ds 1993:58 konstateras att det inte finns några särskilda program eller måldokument från regering eller riksdag stödet till om idrotten. Redovisningen i rapporten bygger i stället på analys en av propositionstexter. Enligt rapporten är motiven för stödet till idrotten främst dess fostrande och samhällsdanande verksamhet samt dess bidrag till folkhälsan genom Ökad bredd och motionsidrott också men stimulansen till elitidrott. Tyngdpunkten i målbeskrivningen har varierat över tiden. I rapporten dras följande slutsatser:

0 Statsbidraget är inflexibelt och gynnar etablerade idrotter. 0 Administrationskostnadema är höga inom idrottsrörelsen. 0 Effekterna av det statliga stödet är oklara.

I rapporten föreslås att det nuvarande stödet till idrotten finansom sieras över statsbudgeten bör omprövas och att den offentliga sektorns stöd till breddidrotten renodlas och finansieras kommunerna. av Genom en sådan reform upphör Riksidrottsförbundets myndighetsliknande uppgifter. I rapporten Varför kulturstöd Ekonomisk teori och svensk verk- lighet Ds 1994: 16 konstateras att kostnaderna inom den offentligt subventionerade kultursektorn ökat kraftigt samtidigt antalet som besök minskat. Det framhålls att ett vanligt ekonomiskt argument för stöd till olika kulturverksamheter är att kultursektorn upphov till ger externa effekter på samhället som en helhet. Ett problem är dock att bestämma den optimala nivån på de offentliga bidragen, eftersom det är svårt att mäta hur t.ex. kreativiteten påverkas olika kulturaktiav viteter och vilken samhällsekonomisk betydelse dessa har. I rapporten konstateras även att det inte är självklart att kulturaktiviteternas positiva externa effekter direkt hänger med hur finansieringen samman sker. Vidare konstateras att en uppdelning på flera finansiärer staten,

kommuner, landsting och privata stiftelser kan minska incitamentet

att bedriva verksamheten kostnadseffektivt. Vid sidan av ett antal privata tjänster teaterföreställningar, som museer, konserter, bibliotek m.m. produceras också tjänster, inte som går att sälja på en marknad. De kallas i rapporten för existens av vissa kulturaktiviteter respektive möjlighet att delta i vissa kulturaktiviteter. De två tjänsterna skiljer sig den är genom att ena

2 14-1584

34 Staten och välfärden SOU 1994: 147

knuten till den egna konsumtionen i framtiden, medan den andra även inkluderar positiva effekter pâ samhället via andras konsumtion, eller via utnyttjandet av kulturen i utbildningen eller annat sätt. I rapporten diskuteras även kulturstödet som ett instrument för omfördelning av inkomster, varvid det konstateras att syftet med kulturstödet rimligen inte kan vara att utjämna inkomsterna utan att bredda tillgängligheten och öka deltagandet i kulturlivet. Den slutsats som man kan dra av hittills genomförda analyser av offentliga utgiftsátaganden är att de välfärdsekonomiska resonemangen inte alltid ger ett tillräckligt svar pâ om och med hur stora belopp staten skall stödja olika verksamheter.

SOU 1994: 147

3 Myndighetsformen och

finansiering av statlig

verksamhet

Begreppet förvaltningsmyndighet

Förvaltningsmyndighetema ingår enorganisatorisk del den som av juridiska personen staten. En myndighet är alltså inte juridisk en person och kan därför inte ha en förmögenhet är självständig i som juridisk mening. Myndigheten förvaltar statlig egendom och i den mån en myndighet i sin verksamhet drar pâ sig förpliktelser är det staten som är den förpliktade, inte myndigheten. RF saknar en närmare definition begreppet förvaltningsmyndigav het. Det klargörs inte heller i förarbetena vad kännetecknar som en myndighet. Det framgår dock där att ett privaträttsligt eller enskilt

rättssubjekt i rättslig mening inte kan vara en förvaltningsmyndighet.

RF skiljer alltså mellan myndighet och enskilda rättssubjekt.

En förvaltningsmyndighet tillskapas i regel att regeringen,

genom sedan riksdagen anslagit erforderliga medel, utfärdar en instruktion för myndigheten i fråga med bestämmelser om myndighetens organisation m.m. samt utser i vart fall myndighetens ledande befattningshavare. Det nu anförda betyder att det sällan är något problem att avgöra om ett visst organ är förvaltningsmyndighet eller inte trots att det inte finns någon definition detta begrepp i sig RF eller någon av vare annan lag. Om det ändå skulle uppstå problem med att avgöra denna fråga kan man använda sig av uteslutningsmetoden. Därvid undersöks först om det aktuella organet är ett sådant enskilt rättssubjekt som omfattas av ll kap. 6 § RF och denna undersökning vid handen ger att så inte är fallet är organet att betrakta myndighet jfr som en Marcusson, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, IUSTUS förlag 1989, s. 168.

Olika förvaltningsmyndigheter

En indelning av de statliga förvaltningsmyndigheterna kan ske efter olika kriterier. En möjlighet är att dela in dem efter hur de och deras verksamhet finansieras. Tillämpar den indelningsgrunden kan två man olika grupper av förvaltningsmyndigheter särskiljas. Iden ena gruppen finns de förvaltningsmyndigheter som finansieras via anslag över stats-

36 Myndighetsfonnen och finansiering statlig verksamhet SOU 1994: 147 av

budgeten och i den andra myndigheter som är helt eller delvis avgiftsfinansierade.

Gruppen anslagsfinansieradeförvaltningsmyndigheter rymmer bl.a.

den typ myndighet i RF betecknas som centralt ämbetsverk. av som Ett sådant verk har hela landet verksamhetsområde, är relativt som sett stor myndighet och har ofta till uppgift att för enskild bestämen förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande ma om eller annat jämförbart förhållande, dvs. förvaltningsuppgifter som innefattar s.k. myndighetsutövning. De anslagsfinansierade myndigheterna verkar inom många olika om-

råden. Enligt betänkandet Effektivare ledning i statliga myndigheter

SOU 1993:58 kan man särskilja åtta huvudområden, nämligen normering eller tillsyn 1, bevakning, beredskap eller rättsvård 2, transferering, uppbörd eller medelshantering 3, näring eller infraannan struktur 4, kultur 5, forskning 6, stöd eller service statsförvaltningen 7 samt produktion av kollektiva nyttigheter 8. Det bör betonas att anslagsfinansierade myndigheter oftast har uppgifter inom flera av de nämnda områdena. Vid en del av dessa myndigheter förekommer även verksamhet som är avgiftsfinansierad. Detta gäller särskilt i fall då myndigheten producerar varor eller tjänster som är efterfrågestyrda.

helt eller delvis avgiftsfinansierade myndigheter ingår

I gruppen bl.a. affärsverken. Dessa ägnar sig generellt sett verksamhet av

affärsmässig natur. Övriga myndigheter som ingår i denna grupp har

förvaltningsuppgifter såväl mer traditionellt som affärsmässigt slag. av När det gäller avgiftsfinansierade myndigheter kan man skilja på myndigheter har monopol på en verksamhet och vars avgifter som är offentligrättsligt reglerade å ena sidan och myndigheter som arbetar på en konkurrensutsatt marknad å andra sidan. Myndigheter det förra slaget får ett ramanslag till täckande av sina av numera utgifter medan avgiftsintäkterna förs upp på en särskild inkomsttitel statsbudgeten s.k. bruttoredovisning. Myndigheter av det senare slaget får normalt endast ett 1 000-kronorsanslag i statsbudgeten men får i gengäld på egen hand disponera sina avgiftsintäkter s.k. nettoredovisning.

3.2 Det generella regelsystemet

För statliga förvaltningsmyndigheter gäller vissa generella regler. Det är alltså fråga regler som gäller för alla förvaltningsmyndigheter. om Syftet med reglerna är att skapa garantier för att förvaltningsmyndigheternas verksamhet i fråga rättssäkerhet och effektivitet uppfyller om vissa minimikrav samt att den skall var möjlig att styra. En förvaltningsmyndighet är underkastad regeringens RF grundade direktivrätt jfr 11 kap. 6 §. Regeringen kan alltså ge direkta

SOU 1994: 147 Myndighetsformen och finansiering statlig verksamhet av

order till en myndighet, förutsatt att ärendet hos myndigheten inte rör myndighetsutövning eller tillämpning lag. Förvaltningslagen av 1986:223 innehåller generella regler för handläggningen ärenden av vid en förvaltningsmyndighet. Enligt förvaltningslagen kan ett beslut av en förvaltningsmyndighet alltid överklagas. Vidare gäller reglerna i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet för statliga förvaltningsmyndigheter. En förvaltningsmyndighet är också underkastad den tillsyn och kontroll utövas JO, JK, Rikssom av dagens revisorer och RRV. Verksförordningen 1987:900 tillämpas på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. Enligt verksförordningen leds myndigheten av en chef. Denne ansvarar för myndighetens verksamhet. Vid myndigheten kan det också finnas en styrelse. Styrelsen för en myndighet skall bl.a. pröva verksamheten beom drivs effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte. Styrelsen skall även fatta beslut om myndighetens anslagsframställning och årsredovisning, om åtgärder med anledning RRV:s revisionsav rapporter samt om den redovisning myndighetens chef skall lämna till regeringen i anledning av invändningar i RRV:s revisionsberättelse över myndighetens redovisning. Vad som närmare gäller i fråga om anslagsframställning, årsredovisning och revision behandlas i avsnitt 3.4 och 3.8. I t.ex. myndighetens instruktion kan styrelsen åläggas vidgade befogenheter. Det finns inte några särskilda regler skadeståndsskyldigom het för chefen vid en myndighet eller ledamöterna i en myndighets styrelse jfr angående denna fråga SOU 1994: 136 268 ff..

Riksdagens finansiella styrning

De grundläggande reglerna om den statliga budgetprocessen finns i 9 kap. RF. I 9 kap. 2 § anges att statens medel icke får användas pá annat sätt än riksdagen bestämt. Riksdagen bestämmer normalt genom s.k. budgetreglering för vilka ändamål statsmedlen skall användas. Riksdagens inkomstbeslut, dvs. beslut skattelagstiftning, är om numera frikopplade från budgetregleringen och budgetår. Det föreligger nämligen inte längre något krav på balans mellan statens inkomster och utgifter. Om tillgängliga medel inte räcker till för statens investeringar och konsumtion, får Riksgäldskontoret låna upp erforderliga medel pâ den svenska och internationella kapitalmarknaden. Riksdagens centrala uppgift i budgetprocessen är att pröva regeringens förslag till utgiftsstat i budgetpropositionen och besluta om utgifterna, dvs. hur statens medel skall användas för olika behov. Riksdagen bestämmer över utgifterna genom att den anvisar anslag till angivna ändamål 9 kap. 3 § RF.

38 Myndighetsformen och finansiering av statlig verksamhet SOU 1994: 147

statsbudgeten innehåller idag ca 700 anslag. Detta är en minskning jämfört med tidigare. När 1973 års budgetutredning påbörjades var antalet anslag ca l 000 och när 1987 års budgetutredning började sitt arbete var det ca 800. Det bör dock noteras att varje anslag kan vara indelat i olika poster eller delposter. I RF finns det av naturliga skäl inte några regler om hur anslagskonstruktionen skall vara utformad och hur detaljerade anslagen skall vara. Myndigheternas förvaltningsanslag var tidigare uppdelade på olika kostnadsslag såsom löner, lokaler, utrustning m.m. eller på program för olika verksamhetsområden. Numera brukar regeringen i budgetpropositionen emellertid bara redovisa ett ramanslag för myndighetens samlade verksamhet. Även privaträttsliga organisationer brukar tilldelas ett anslagsbelopp för sin samlade verksamhet. Flera av dessa anslag är indelade i poster med angivande av belopp för olika organisationer. Så innehåller Kulturdepartementets anslag B33 Bidrag till vissa museer m.m. t.ex. en specifikation över hur stora anslag som följande åtta organisationer skall få: Stiftelsen Arbetets museum, Dansmuseet, Drottningsholms teatermuseum, Millesgården, Strindbergmuseet, Thielska galleriet, Föremålsvården i Kiruna och Skansen. Dessutom innehåller detta anslag anslagsposter för vissa centrala museikostnader och kostnader för lönebidragsanställda vid regionala museer. Om det i budgetpropositionen finns flera olika anslagsposter brukar riksdagen bara fatta beslut om det totala anslaget, men i realiteten anvisas organisationerna de belopp som angivits i budgetpropositionen. Det bör dock noteras att riksdagen enligt reglerna i regeringsformen och riksdagsordningen är oförhindrad att besluta om en mera specificerad anslagsindelning än budgetpropositionen liksom att besluta om helt nya anslag. Riksdagen brukar emellertid i sina utgiftsbeslut inte föreslå en mer långtgående uppdelning än regeringen gjort i budgetpropositionen. Däremot förekommer det att riksdagen ändrar på anslagsbeloppen. Oftast fastställer riksdagen ett högre belopp än regeringen föreslagit. Höjningar är särskilt vanliga vad gäller anslag till stiftelser och andra privaträttsliga organisationer. Sedan riksdagen under vårmötet fattat beslut om regeringens budgetproposition och fastställt de olika anslagsbeloppen är det regeringen som disponerar över anslagen. I fråga om de flesta anslag överför dock regeringen denna dispositionsrätt till verkställande myndigheter eller motsvarande. Detta sker genom ett särskilt regeringsbeslut, ett s.k. regleringsbrev som ställs till respektive myndighet som disponerar ett anslag. Utfärdade regleringsbrev sammanställs departementsvis och publiceras i den s.k. Statsliggaren. 9 kap. 8 § RF som handlar om att statens medel och dess övriga tillgångar stár till regeringens disposition innebär att riksdagen inte utan regeringens medverkan kan ställa statliga medel till förfogande myndigheter som lyder under regeringen. Riksdagen kan inte heller

SOU 1994: 147 Myndighetsformen och finansiering statlig verksamhet 39 av

utan regeringens medverkan överföra fastigheter eller andra pengar, tillgångar till stiftelser eller andra privaträttsliga organisationer. Inom normgivningsomrádet finns det för övrigt liknande ansvarsfördelen ning mellan riksdag och regering vid användning av ramlagstiftningstekniken, dvs. lagar som bara innehåller mål och riktlinjer men som är avsedda att kompletteras med tillämpningsföreskrifter. Riksdagen kan då inte direktdelegera normgivningskompetens till statlig en myndighet, utan rätten att utfärda tillämpningsregler kan riksdagen bara överföra till regeringen, sedan i sin tur kan välja att delesom gera kompetensen helt eller delvis till underlydande myndighet. en Enligt 1 kap. 6 § RF är det regeringen styr riket. Regeringen som är dock ansvarig inför riksdagen, med hjälp framför allt som av

Riksdagens revisorer se 12 kap. RF kan granska att regeringen

verkligen använder statens medel på det sätt riksdagen beslutat. som Riksdagens beslut ändamålet med ett anslag är dock inte alltid om preciserade och besluten kan ibland oklara och motsägelsefulla. vara Ytterst är det regeringen som inom för sitt parlamentariska ramen ansvar avgör hur riksdagens beslut skall tolkas.

Regeringens finansiella styrning

Regeringen kan finansiellt styra underlydande myndigheter förgenom ordningar, regleringsbrev och beslut i enskilda ärenden. En översikt över regelverket finns i RRV:s skrift EA 1994 Bestämmelser - om redovisning, revision, upphandling, avgijier, skadereglering, riskhantering, garantier, arkivvård m.m. Denna skrift omfattar ett stort antal författningar. Vi kommer i det följande bara att behandla några av de viktigaste EA-reglerna. Enligt anslagsförordningen 1992:760 får ett anslag disponeras av den myndighet eller de myndigheter och med det belopp som regeringen bestämmer. Anslag definieras härvid ett riksdagen som av anvisat anslag på statsbudgeten eller på tilläggsbudget som regeringen tilldelat en myndighet med visst belopp för ett bestämt ändamål. Som anslag räknas även enligt förordningen poster under ett anslag som avser ett deländamâl. Med dispositionsrätt över ett anslag följer befogenhet att använda statens medel för de ändamål anslaget som avser och skyldighet att mot berört anslag löpande avräkna de utgifter, som skall finansieras med anslagsmedel. Detta innebär att myndigheten måste ha sin redovisning och bokföring så ordnad att vet man vilket anslag olika fakturor skall belasta. m.m. Med dispositionsrätten följer även skyldighet att upprätta årsredoen visning och att lämna anslagsframställning enligt reglerna i förordningen 1993: 134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning.

40 Myndighetsformen och finansiering statlig verksamhet SOU 1994: 147 av

En myndighets årsredovisning skall innehålla:

0 resultaträkning och balansräkning, 0 finansieringsanalys och anslagsredovisning samt 0 resultatredovisning.

Utformningen resultaträkningen, balansräkningen och finansieav ringsanalysen överensstämmer i huvudsak med vad som tillämpas inom den privata sektorn. Myndigheternas bokföring skall dock ske enligt bestämmelserna i bokföringsförordningen 1977: 1212 som på några punkter skiljer sig från reglerna i bokföringslagen 1976: 125. Anslagsredovisningen utgör en sammanställning över hur stor del av anslagen har förbrukats och vilka utgifter som belastat myndigsom hetens olika anslag. Om myndighet vid slutet av budgetåret har en oförbrukade medel kan regeringen i vissa fall dra in dessa. Anslagsredovisning är inte aktuell för privata företag och normalt inte heller för organisationer får särskilda statsanslag, utan dessa kan föra som över innestående medel till nästa år. Resultatredovisningen skall beskriva och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppställda verksamhetsmålen. Myndighet skall ha Verksamhetsmål för varje Verksamhetsgren och dessa mål skall ha sin grund i de övergripande mål för verksamheten eller samhällssektom beslutats av riksdag och regering. Någon motsom svarighet till sådan resultatredovisning finns inte för privata en affärsdrivande företag, utan där kan normalt intäkterna mätas i kronor och resultatet därmed utläsas i företagets resultaträkning. Av stiftelser och andra privaträttsliga får statlig finansiering för att organ som uppfylla vissa samhällsmâl har det, som framgår nedan, i vissa fall liknande den för myndigheter. krävts en resultatredovisning Förordningen 1993: 134 myndigheters årsredovisning och anom slagsframställning innehåller närmare regler om vilket innehåll anslagsframställningen skall ha. Årsredovisårsredovisningen och ningen skall än så länge lämnas till regeringen och RRV senast den l oktober. En förenklad anslagsframställning skall lämnas senast den 1 september och fördjupad sådan framställning senast den l april. en En fördjupad anslagsframställning skall enligt förordningen innehålla resultatanalys, omvärldsanalys, resursanalys samt myndighetens en förslag till inriktning och finansiering av verksamheten. Från början tanken att de fördjupade anslagsframställningarna var skulle period på tre år och att alla myndigheter skulle lämna avse en dylik framställning. Myndigheterna placerades därför in i treåriga en s.k. budgetcykler när försöket med den formen av budgetering nya inleddes 199091. Även ett 20-tal stiftelser omfattades av m.m. treärsbudgeteringen och inplacerades i budgetcykler tillsammans med de myndigheter inom av försöket berörda departements- och politikområden. Numera beslutar regeringen i varje särskilt fall vilka

SOU 1994: 147 Myndighetsformen och finansiering av statlig verksamhet 41

myndigheter som skall lämna en fördjupad anslagsframställning och längden på planeringsperioden. I det nya systemet för finansiell styrning av myndigheterna har också en större tonvikt lagts vid myndigheternas redovisning av vilka resultat som uppnåtts. Som framgår av bilaga 3 utfärdar regeringen normalt även regleringsbrev för stiftelser m.m. som fâr särskilda organisationsanslag. Det finns även enstaka stiftelser m.m. som själva disponera sitt anslag och som har tillgång till det statliga betalningssystemet och därmed dragningsrätt pâ statsverkets checkräkning i Riksbanken. För dessa gäller att de enligt samma regler som för statliga myndigheter är skyldiga att redovisa en avräkning mot anslag och hur anslagsmedlen har använts samt att upprätta en anslagsframställning. Det råder fortfarande oklarhet om i vilken utsträckning det statliga EA-regelverket gäller för statliga stiftelser och andra privaträttsliga organisationer som får statlig finansiering. EA-regelverket omfattar över hundra författningar. Dessa författningar har tillkommit vid olika tidpunkter och de är inte samordnade vad gäller t.ex. tillämpningsområdet. Vissa förordningar anges gälla för statliga myndigheter, medan andra sägs gälla för statliga myndigheter som lyder under regeringen eller som disponerar anslag. Det förekommer även att förordningarna anges gälla för staten, för statsförvaltningen, för statlig verksamhet eller för myndigheter jämte andra statliga organisationer. Genom införandet av det nya systemet med mäl- och resultatstyrning och systemet med ramanslag med anslagskredit och den därtill knutna möjligheten att finansiera investeringar för myndigheters förvaltningsändamål genom län i Riksgäldskontoret blev det uppenbart att statliga stiftelser m.m. inte längre kunde behandlas som om de vore myndigheter. Delegering av finansiella befogenheter till myndigheter innebär nämligen att de ges befogenheter att göra bindande ekonomiska åtaganden för en längre tid. Om sådana befogenheter delegeras till en privaträttslig organisation kan staten hamna i en situation där staten står risken vid en eventuellt försämrad betalningsförmâga hos organisationen eller vid en nedläggning av verksamheten. Organisationens ledning är inte heller rättsligt sett skyldig att följa de mäl- och riktlinjer eller villkor i övrigt för verksamhetens bedrivande som t.ex. regeringen beslutar om i ett regleringsbrev. Konstitutionellt kan nämligen regeringen inte utan särskilt stöd i lag utfärda bindande regler för privaträttsliga organisationer. RRV har i rapporten Uteslutning av andra än myndigheter från det statliga ekonomiadministrativa regelverket RRV maj 1993 föreslagit att EA-regelverket skall renodlas och bara gälla för myndigheter som har en av regeringen beslutad instruktion i vilken det hänvisas till verksförordningen 1987: 1 100 samt att det i en sådan instruktion eller annat beslut av regeringen bör anges vilka regler som eventuellt inte skall gälla för myndigheten. I rapporten föreslås vidare att förutom departementen bara myndigheter som har en av regeringen beslutad -

42 Myndighetsformen och finansiering av statlig verksamhet SOU 1994: 147

instruktion skall få disponera anslag och att dessa myndigheter bör besluta om medelsanvändningen samt om anslagsframställning eller annat underlag som regeringen behöver för att kunna ta ställning till resursbehovet. Ett arbete med att renodla EA-regelverket enligt de principer som redovisats i RRV:s rapport har nu inletts. Anslagsförordningen 1992:760 och förordningen 1993:134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning gäller visserligen fortfarande för stiftelser m.m. som regeringen givit rätt att själva disponera anslag på statsbudgeten men inte längre än till den 30 juni 1995.

3.5 Olika former för statlig finansiering

I betänkandet Organisationernas bidrag SOU 1993:71 skiljer utredaren mellan tre typer av statligt stöd till ideella föreningar:

0 Organisationsbidrag: Ett organisationsbidrag är ett anslag som ges till en eller flera namngivna organisationer. Liksom andra anslag ges organisationsbidrag för ett av riksdagen fastställt ändamål, men ändamålet är bara uttryckt i allmänna termer utan tydliga krav på motprestation. O Uppdragsersättningar: Organisationer åtar sig uppdrag mot ersättning. Myndigheten har kvar huvudmannaskapet för verksamheten och definierar kvalitets- och kvantitetsmäl. En uppdelning pâ beställare- och utförarfunktioner eftersträvas. 0 Projektbidrag: För projektbidrag formuleras allmänna mål av regering och riksdag. Den konkreta mâlformuleringen för enskilda projekt utformas av den som söker projektbidrag. Enkla och snabba redovisningar från projekten eftersträvas. Dessa kompletteras med systematiska översyner av dem som förvaltar anslagen.

Av betänkandet framgår att det under budgetåret 199293 fanns totalt 80 organisationsbidrag och att det sammanlagda beloppet för dessa uppgick till ca 2,7 miljarder kronor. I vårt betänkande skiljer vi mellan två typer av organisationsbidrag, nämligen:

0 särskilda organisationsanslag, dvs. statligt stöd som enligt riksdagens och regeringens beslut skall utbetalas med ett bestämt belopp till vissa angivna organisationer och 0 generella organisationsbidrag, dvs. stöd som alla som uppfyller vissa i en författning angivna kriterier kan fâ del av. I detta begrepp inkluderar vi även sådana projektanslag som en privat-

SOU 1994: 147 Myndighetsformen och finansiering statlig verksamhet 43 av

rättslig organisation i konkurrens med andra kan beviljas av en myndighet.

Det går inte att dra en helt klar gräns mellan särskilda organisationsanslag respektive generella organisationsbidrag. Så vitt vi kan bedöma skulle emellertid ca 30 av de i SOU 1993:71 redovisade organisationsbidragen hänföras till det vi kallar särskilda organisationsanslag. Sammanlagt uppgick dessa 30 anslag till 633 miljoner kronor, 512 varav miljoner till Riksidrottsförbundet. Det råder en viss oklarhet om vilka organisationer är att besom trakta som ideella föreningar. I det nämnda betänkandet har således inte akademier tagits med. Dessa är närmast att betrakta slutna som ideella föreningar. Uppenbart är dock att de särskilda organisationsanslagen endast utgör en mindre del det totala statliga stödet till av ideella föreningar. Uppdelningen på särskilda organisationsanslag respektive generella organisationsbidrag är inte relevant enbart i fråga om ideella föreningar utan även i fråga bolag och stiftelser får statlig finanom som siering. Det har blivit allt vanligare med uppdragsersättningar till privaträttsliga organ. Detta sammanhänger med att myndigheterna vanlinumera gen har s.k. ramanslag och därigenom har fått ökade möjligheter att fullgöra sina instruktionsenliga uppgifter att lägga ut delar genom av verksamheten på entreprenad. Det bör dock observeras att detta inte är någon form av exklusiv finansiering till vissa organisationer, eftersom varor och tjänster skall upphandlas i anbudskonkurrens enligt reglerna i lagen 1992: 1317 offentlig upphandling. om Mellan myndighetsanslag och särskilda organisationsanslag finns stora likheter. I båda fallen har man nämligen en exklusiv rätt till statlig finansiering och man behöver i realiteten inte konkurrera med andra om det statliga stödet. En myndighet disponerar själv sitt anslag. En privaträttslig organisation får i regel det beslutade särskilda organisationsanslaget automatiskt utbetalat till sig av en myndighet vanligen Kammarkollegiet. Någon prövning i efterhand hur medlen använts görs normalt inte av av den utbetalande myndigheten. Detta betyder att de stiftelser m.m. som får särskilda organisationsanslag i praktiken kan disponera dem på samma sätt som myndigheter, utan att EA-regelverket är men generellt tillämpligt. Att en privaträttslig organisation får ett särskilt organisationsanslag innebär i regel att en förvaltningsuppgift överförts till organisationen i fråga. Med hänsyn härtill bör det ställas särskilda krav sådan en organisation vad gäller finansiell styrning och revision. I de fall en myndighet upphandlar tjänster från privaträttsliga rättssubjekt är myndigheten alltjämt huvudman för verksamheten och har gentemot regeringen och riksdagen ansvaret för att myndighetens upp-

44 Myndighetsformen och finansiering av statlig verksamhet SOU 1994: 147

gift utförs på ett effektivt sätt och i enlighet med gällande regler. l dessa fall kan man inte säga att en statlig förvaltningsuppgift har delegerats till det privaträttsliga organet. Detsamma gäller när en myndighet beslutar om generella statsbidrag till ett privaträttsligt organ. De särskilda organisationsanslagen brukar kallas för sakanslag, trots att de kan avse både förvaltningskostnader och kostnader för själva verksamheten. Detta gäller även om det i regleringsbrevet anges att anslaget skall täcka kostnaderna för ett förbunds centrala kansli och således inte är avsett att finansiera de olika aktiviteter och verksamheter som de regionala och lokala förbunden bedriver. I sammanhanget bör också påpekas att, både vad gäller myndigheter och stiftelser m.m., kan det vara svårt att skilja mellan vad som är sakverksamhet respektive förvaltningskostnader. Detta gäller särskilt med nuvarande utveckling där allt mer av verksamheten hos en myndighet eller en organisation läggs ut pá entreprenad. Det kan förekomma att det i regleringsbrevet till den utbetalande myndigheten anges anslagsposter för de olika verksamheterna eller en stat för organisationens lönekostnader. Detta är dock inte lika vanligt som ifråga om myndigheter och gäller vanligen bara i de fall organisationen har statligt reglerade tjänster. Man skulle kunna säga att statsmakterna tycks vara mindre oroliga för att organisationerna lägger statliga pengar på sin egen byråkrati i stället för pá verksamheten, men något belägg för att så är fallet finns inte.

3.6 De särskilda organisationsanslagens antal

och storlek

Vårt utredningsuppdrag rör främst de särskilda organisationsanslagen. Antalet sådana anslag har minskat men av regleringsbreven för bud-

getåret 199495 framgår att det överstiger 100 se bilaga 3.

I bilaga 3 har vi inte tagit med organisationsanslagen till Försäkringskassorna och A-kassorna, de två i särklass största. Dessa organisationer sysslar med ren myndighetsutövning och finansieras nästan helt med statliga medel. Principiellt borde de därför vara myndigheter. I sammanhanget kan nämnas att RRV i rapporten Uteslutning av andra än myndigheter från det statliga EA-regelverket RRV 1993 har föreslagit att Försäkringskassorna skall omvandlas till myndigheter. I bilaga 3 har vi inte heller tagit med anslagen till de s.k. branschforskningsinstitut som finns inom bl.a Näringsdepartementets omrâde. Dessa anslag, som är avtalsreglerade, gäller i regel 3-5 år. De belopp som årligen utbetalas framgår inte av regleringsbreven. , l sammanställningen har inte heller medtagits de särskilda organisationsanslag som myndigheter under regeringen i strid mot gällande -

SOU 1994: 147 Myndighetsformen och finansiering av statlig verksamhet 45

regler har utbetalat till stiftelser, bolag och föreningar. Sådana anslag finns särskilt inom högskoleområdet och vid länsstyrelserna. Särskilda organisationsanslag finns inom alla departementsområden. Det största antalet dylika anslag finns inom Kultur- och Näringsdepartementens verksamhetsområden. Det sammanlagda beloppet för de särskilda organisationsanslag som är förtecknade i bilaga 3 uppgår till ca 11,5 miljarder kronor. Som framgått av det nyss anförda är det verkliga beloppet betydligt större. De särskilda organisationsanslagen är av varierande storlek. Det största anslaget är stödet till Samhall AB 4 900 miljoner kronor och det minsta anslaget är bidraget till Expertkommittén för översättning av finsk facklitteratur till svenska 0,1 miljoner kronor. De särskilda organisationsanslagen utgör bara en mindre del av de totala statliga utgifterna. Med hänsyn till det allvarliga statsñnansiella läget måste dock även dessa anslag bli föremål för en förutsättningslös omprövning. Myndigheterna har vad gäller förvaltningskostnadsanslagen varit föremål för nedskärningar under de senaste tio åren, de s.k. 2- Även de särskilda organisationsanslagen till stor procentarna. avser del bidrag till förvaltningskostnadema, men de mottagande stiftelserna m.m. har i allmänhet hittills inte utsatts för lika hårda krav på rationalisering och effektivisering. Det kan därför vara motiverat att nu lägga större vikt vid prövningen av de särskilda anslagen till stiftelser, bolag och föreningar.

De särskilda organisationsanslagen är med några undantag belopps-

mässigt små. Om man räknar bort stödet till Samhall AB uppgår det genomsnittliga särskilda organisationsanslaget till ca 50 miljoner kronor. Detta kan jämföras med övriga anslag statsbudgeten som i genomsnitt per anslag uppgår till mer än l miljard kronor. Trots att de särskilda organisationsanslagen således är förhållandevis små ägnar riksdagen betydande tid behandlingen av dessa anslag. Antalet motioner i anslutning till regeringens förslag om organisationsanslag brukar vara stort. Motionerna handlar dock vanligen inte om anslagens effekter i ett välfärdsekonomiskt perspektiv och inte heller om huruvida de ursprungliga motiven för stödet alltjämt är relevanta. I regel tar motionärerna bara upp frågan om ökat anslag och då vanligen med samma motiveringar som den aktuella organisationen redan framfört i sin anslagsframställning till regeringen. Relativt ofta leder riksdagsbehandlingen till ett höjt anslagsbelopp. Om de särskilda organisationsanslagen avvecklas kommer det inte längre att finnas några anslag eller anslagsposter som går till vissa namngivna organisationer. Därmed begränsas möjligheterna för organisationerna att bedriva lobbyverksamhet för höjda anslag. Detta ger i sin tur riksdagen och regeringen möjlighet att koncentrera sig på de stora utgiftsområdena och att bättre tillämpa den nya mål- och resultatstymingsmodellen. Organisationerna tvingas också att effektivisera sin

46 Myndighetsformen och finansiering av statlig verksamhet

verksamhet för att klara sig i konkurrensen de generella statsom bidragen och att försöka få uppdrag myndigheterna samt att söka av andra finansieringskällor än de statliga exklusiva anslagen.

Myndigheters finansiering av bolag,

stiftelser m.m.

Ett stort antal myndigheter har använt anslagsmedel för att bilda bolag och stiftelser. Bl.a har vissa länsstyrelser använt det regionalpolitiska anslaget för stiftelsebildningar. Inom universitetsområdet har myndigheternas förvaltningsanslag använts för att bilda rad bolag och en stiftelser. Syftet med dessa stiftelser och bolagsbildningar har varit att i samverkan med näringslivet åstadkomma nya sysselsättningstillfällen och teknisk utveckling. Regeringen har i 1992 års ñnansplan prop. 199293: 100 bil. l uttalat att bolag under myndigheter inte bör förekomma och att inte heller statlig verksamhet bör bedrivas i stiftelseform om inte särskilda skäl föreligger. I den forskningspolitiska propositionen prop. 199293: 170 har dock lagts fast att universitet och högskolor har rätt att äga aktiebolag, men att regeringen bör ge ett slutligt medgivande i varje särskilt fall. RRV har i sin årliga rapport till regeringen om det ekonomiadministrativa läget i staten och revisionens resultat RRV dnr 93-2492 rekommenderat regeringen att vidta åtgärder för att få bättre efteren levnad av fattade beslut vad gäller bildande av bolag och stiftelser. RRV gjorde gällande att myndigheter, i strid mot regeringsformens bestämmelser och trots den restriktivitet statsmakterna uttalat, som bildat stiftelser utan att inhämta godkännande för detta. I betänkandet Statliga myndigheters avtal SOU 1994: 136 konstaterar utredaren att det i fråga om ägarinsatser vid bildande av bolag och stiftelser inte finns några bestämmelser har meddelats rikssom av dagen eller regeringen. Enligt utredaren råder det för närvarande viss oklarhet om rättsläget på denna punkt. Vidare konstaterar han att det inte finns någon uttrycklig regel innebörden i anslagsbesluten om av vilken det framgår att en myndighet inte får bilda ett aktiebolag eller en stiftelse, som därefter under myndighetens ledning skulle fullgöra myndighetens uppgift. Utredarens förslag till förordning om statliga myndigheters avtal omfattar därför en särskild föreskrift i vilken det anges att en myndighet inte utan regeringens medgivande fâr förbinda sig att använda statlig egendom för bl.a. bildande svenska eller av utländska bolag, föreningar, stiftelser eller liknande rättssubjekt. Även för insatser i joint-venture eller liknande företag föreslås att regeringens tillstånd skall krävas. Hur vi ser på rättsläget i nu berörda frågor återkommer vi delvis till i kap. Här skall vi endast påtala att om myndigheterna skulle ha

SOU 1994: 147 Myndighetsformen och finansiering av statlig verksamhet

rätt att bilda bolag och stiftelser får detta som konsekvens att en myndighet skulle kunna överföra oförbrukade anslagsmedel till ett privaträttsligt organ och därmed omöjliggöra för regeringen att spara dessa medel. Ett av en myndighet bildat bolag eller stiftelse är ett självständigt rättssubjekt. Myndigheten får därför inte lägga ut uppdrag bolaget eller stiftelsen utan att det sker efter upphandling i anbudskonkurrens.

3.8 Revision

När det gäller statliga myndigheter har RRV med några få undantag ansvaret för både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen; tidigare benämnd förvaltningsrevision. Effektivitetsrevisionen innebär en granskning av att verksamhet bedrivs ändamålsenligt och ett kostnadseffektivt sätt. Den görs i den omfattning och vid de tillfällen som verket själv bestämmer. Revisionen av myndigheter finansieras över RRV:s ramanslag, med undantag för den årliga revisionen av affärsverken och vissa andra anslagsberoende myndigheter där RRV:s revision är avgiftsfinansierad. Då det sedan gäller revision av bolag och stiftelser är förhållandet mer komplicerat. Beträffande den årliga revisionen redovisnings- revisionen skall denna ske enligt de regler som anges i aktiebo- -

lagslagen, stiftelselagen och lagen om årsredovisning se kap. 4.

Reglerna innebär att RRV som myndighet inte kan utses till revisor. Däremot kan en tjänsteman vid RRV om denne har erforderlig kompetens utses till revisor. Så har också skett i ett stort antal statliga bolag och stiftelser. I några fall har även tjänstemän vid RRV utsetts till revisorer i stiftelser och andra privaträttsliga organisationer som staten över huvud taget inte varit med om att bilda. I kompletteringspropositionen år 1993 prop. l99293:l50 s. 64 föreslog regeringen bl.a. att RRV i normalfallet bör utse en revisor i bolag och stiftelser till vilka statlig verksamhet överförts från förvaltningsmyndigheter eller affärsverk om staten i bolaget eller stiftelsen har ett bestämmande inflytande. Undantag från att RRV skall utse revisor skulle dock enligt propositionen kunna göras när regeringen bedömer att särskilda skäl för det föreligger. När det sedan gäller effektivitetsrevisionen av statliga aktiebolag och stiftelser regleras denna fråga i särskild lagstiftning. I lagen 1987:5l9; omtryckt 1993:957 om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser anges att RRV får granska den verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av anslagsmedel eller genom avtal eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. De aktuella bolagen och stiftelserna är härvid enligt lagen

48 Myndighetsformen och finansiering av statlig verksamhet SOU 1994: 147

skyldiga att på begäran av RRV lämna verket de upplysningar besom hövs om den granskade verksamheten. Vilka bolag och stiftelser som RRV får granska framgår av förordningen 1993:958 om Riksrevisionsverkets granskning av statliga bolag och stiftelser. För närvarande finns 33 aktiebolag och 11 stiftelser upptagna i denna förordning. Förordningen omfattar således inte alla bolag och stiftelser som faller in under lagens kriterier. Det kan noteras att lagen 1987:519 om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser inte ger RRV rätt att granska ideella föreningar. Detta gäller även i de fall då staten svarar för hela eller huvuddelen av finansieringen. Som framgår av bilaga 3 är många av de privaträttsliga organisationer som får särskilda statsanslag öppna eller slutna ideella föreningar. I många fall är också verksamheten till sin art likartad den som bedrivs i stiftelseform. Några motiv för att ideella föreningar som får särskilda organisationsanslag inte skulle omfattas av lagen har inte redovisats vare sig av Insynsutredningen eller Verksledningsutredningen och inte heller i de propositioner som ligger till grund för lagen om RRV:s granskning av statliga aktiebolag och stiftelser.

SOU 1994: 147

4 Privaträttsliga

organisationsformer

I detta avsnitt redovisas vilka regler gäller för privaträttsliga som till vilka staten kan delegera förvaltningsuppgifter enligt 11 kap. organ 6 § RF. Redovisningen omfattar organ som det är tänkbart att staten inrättar eller tillsammans med Den ekonomiska föreensam annan. ningen berör vi därför inte alls. I fall då statlig verksamhet bedrivs av ett privaträttsligt organ kan vissa de regler gäller för myndigheter vara tillämpliga pâ detta av som avsnitt 3.5; jfr även Marcusson, Offentlig förvaltning utan-

organ se

för myndighetsomrâdet, IUSTUS förlag, 392 ff.. Den frågan får avgöras från fall till fall. Av betydelse i sammanhanget är därvid om

verksamheten innefattar myndighetsutövning eller inte. Redovisningen

i kapitlet är alltså inte fullständig.

4.1 Aktiebolag

Inledning

Bestämmelser aktiebolag finns i aktiebolagslagen 1975: 1385. om Ett aktiebolag är juridisk och har en förmögenhet som är en person självständig. Aktiebolaget är den dominerande formen för bedrivande av företag i Sverige. Det finns närmare 300 000 aktiebolag i landet.

Hur bildas ett aktiebolag

Aktiebolagslagen ABL innehåller utförliga regler om hur ett aktiebolag bildas kap. 2. Dessa regler innebär bl.a. att det måste

se

upprättas stiftelseurkund undertecknas av den eller dem som en som vill bilda bolaget ifråga. Urkunden reglerar i första hand frågor rörande själva bolagsbildningen, t.ex. om aktie får betalas med arman egendom I urkunden skall det även finnas ett förslag till än pengar. bolagsordning med bestämmelser bl.a. bolagets firma, bolagets om verksamhetsföremål, aktiekapitalets storlek, aktiernas nominella

50 Privaträttsliga organisationsformer SOU 1994: 147

belopp och antalet styrelseledamöter, dvs. bestämmelser hur om bolaget skall verka och fungera i framtiden. ABL godtar i vissa avseenden att i bolagsordningen in beman tar stämmelser som avviker från den reglering finns i aktiebolagssom lagen. ABL utgår t.ex. från att alla aktier har lika rätt i bolaget. På denna punkt godtar lagen att man i bolagsordningen tar in been stämmelse som avviker från lagen, t.ex. att det i bolaget skall finnas aktier med olika röstvärde jfr 3 kap. 1 §. Ett annat exempel är att aktiebolagslagen utgår från att syftet med ett bolag är bereda vinst att aktieägarna. Om syftet skall ett annat godtas detta under förutvara sättning att bolagsordningen innehåller bestämmelse användning om av vinst och behållna tillgångar vid bolagets likvidation jfr 12 kap. l § andra stycket. I bolagsordningen kan man ta in bestämmelser rörande frågor som inte alls berörs i aktiebolagslagen, förutsatt att bestämmelserna inte avser brottslig verksamhet eller eljest är lagstridiga jfr Nial, Svensk associationsrätt, Norstedts Juridikförlag, 5:e upplagan, 61. s. Aktiekapitalet i ett bolag måste uppgå till minst 50 OOO kronor fr.o.m. den 1 januari 1995 delas aktiebolagen in i två kategorier privata och publika aktiebolag. Ett privat bolag måste ha aktiekapiett tal om minst 100 OOOkr och ett publikt bolag minst 500 OOO kronor. Aktiekapitalet skall fördelat på aktier lyder på visst nomivara som nellt belopp. Teckning av aktie skall ske på stiftelseurkunden eller på teckningslista som innehåller avskrift stiftelseurkunden. av Detta gäller även om bolaget bildas av en enda person. Det är stiftarna avgör aktiesom om teckning skall godtas och hur många aktier skall tilldelas tecksom naren. Beslut om bolagets bildande fattas på konstituerande stämma. Den som tecknat sig för aktier blir definitivt bunden av sin teckning först om beslut att bilda bolaget fattas vid sådan stämma. Om det vid stämman inte visas att teckning och tilldelning aktier av skett motsvarande aktiekapitalet är frågan bolagets bildande förfallen. Om om alla aktier tecknas vid stämman och alla tecknare är kan ense, stämman hållas utan föregående kallelse s.k. simultanbildning i som praktiken är den vanliga formen. Om det vid stämman fattas beslut om att bolaget skall bildas skall styrelse och revisor väljas. Bolaget skall anmälas för registrering i det av Patent- och registreringsverket PRV förda aktiebolagsregistret månader efter senast sex stiftelseurkundens undertecknande. Vid registreringen prövas om bolaget bildats i föreskriven ordning. Registrering skall vägras bl.a. i fall då det belopp som skall betalas i för de aktier ingår pengar som i bolagets aktiekapital inte är inbetalat på räkning hos svenskt bankinstitut. Ett aktiebolag vinner rättskapacitet först registreringen. I genom princip svarar inte delägarna i ett aktiebolag för bolagets förpliktelser

SOU 1994: 147 Privaträttsliga organisationsformer 51

jfr l kap. 1 §. Tanken är att de olika bestämmelser i aktiebolagslagen vilka ytterst skall garantera att det i ett bolag alltid finns ett överskott mot minst halva det registrerade aktiekapitalet, som svarar utgör ett tillräckligt skydd för bolagets borgenärer.

Bolagets ledning

Ett aktiebolag skall ha styrelse med minst tre ledamöter. I bolag en med ett aktiekapital lägre än miljon kronor får dock styrelsen bestå en endast ledamot det finns suppleant. Styrelsen väljs av boav en om lagets aktieägare vid bolagsstämman, om inte annat följer av bolagsordningen jfr 8 kap. 1 §. Styrelsen för bolagets organisation och förvaltningen av svarar bolagets angelägenheter. Styrelsen skall se till att organisationen beträffande bokföringen och medelsförvaltningen även innefattar en tillfredsställande kontroll jfr 8 kap. 6 §. Styrelsen i ett bolag aktiekapital uppgår till minst 1 miljon vars kronor verkställande direktör. En verkställande direktör skall utse en skall ha hand den löpande förvaltningen enligt riktlinjer och om anvisningar styrelsen meddelar jfr 8 kap. 3 och 6 §§. som Det är styrelsen företräder bolaget gentemot tredje man jfr som 8 kap. ll §. En verkställande direktör äger alltid företräda bolaget bl.a. beträffande åtgärd faller inom den löpande förvaltningen jfr som 8 kap. 12 §.

Bolagsstämman

Aktieägarnas rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas vid bolagsstämman, är bolagets högsta beslutande organ. Vid bolagssom stämman har varje aktieägare rätt att delta. Ordinarie bolagsstämma skall hållas inom månader efter utgången av varje räkenskapsår sex jfr 9 kap. 1 och 5 §. Enligt ABL har stämman beslutanderätt med avseende på frågor om tillsättande och entledigande styrelse och revisorer, ökning eller av minskning aktiekapitalet, fastställande av årsredovisning, ändring av bolagsordningen Stämman är vidare oförhindrad att ge boav m.m. lagets styrelse direktiv i förvaltningsfrågor. Som redan nämnts rena är emellertid bestämmelsen i ABL att det är bolagsstämman som utser och entledigar styrelsens ledamöter dispositiv. Det kan alltså med laga verkan föreskrivas i bolagsordningen att t.o.m. samtliga ledamöter i styrelsen utses och entledigas av utomstående. Och skall bolaget ha två eller flera revisorer kan det också föreskrivas i bolagsordningen med laga verkan än bolagsstämman utser revisorerna, dock att annan inte alla jfr 8 kap. 1 § och 10 kap. 1 §.

52 Privaträttsliga organisationsformer SOU 1994: 147

Stämmans beslut fattas med enkel majoritet. Undantag från denna regel gäller bl.a. vid ärende angående ändring bolagsordningen då av det för beslut krävs två tredjedelar av såväl de avgivna rösterna som l

de vid stämman företrädda aktierna i vissa fall är kravet ännu högre.

I ABL angivna krav på röstmajoritet är dispositiva. De gäller alltså inte om annat följer av bolagsordningen. Beträffande beslut ändom ring av bolagsordningen kan dock kraven på röstmajoritet endast skärpas, t.ex. till att det skall krävas godkännande tvâ ordinarie av bolagsstännnor, av samtliga aktieägare eller utomstående jfr av 9 kap. 13, 14 och 15 §§. I bolagsordningen kan det t.ex. efter medgivande av regeringen tas in föreskrift, enligt vilken viss been stämmelse inte får ändras utan att regeringen lämnat tillstånd därtill. Det följer för övrigt av ABL att det finns föreskrift i bolagsom en ordningen med nu nämnt innehåll får inte heller den ändras utan regeringens tillstånd jfr 9 kap. 14 § andra stycket. Om ett bolagsstämmobeslut inte tillkommit i behörig ordning eller annars strider mot ABL eller bolagsordningen, kan talan s.k. klander-

talan mot bolaget om upphävande eller ändring beslutet föras

av av aktieägare eller av styrelsen, styrelseledamot eller verkställande direktör. Klandertalan skall väckas inom tre månader från dagen för beslutet, annars är rätten till sådan talan förlorad. I lagen anges emellertid tre fall då ett beslut behäftat med så fel anses vara ett gravt att det är en nullitet. Ett sådant beslut är ogiltigt redan från början och det kan därför förklaras ogiltigt domstol även klandertalan av om väckts först senare. Detta gäller bl.a. beträffande beslut inte som lagligen kan fattas ens med alla aktieägares samtycke jfr 9 kap. 17 §.

Bokföring och årsredovisning samt revision

Alla aktiebolag är bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen 1976:125. Detta följer bokföringslagen

av se 1 § den lagen. Av

ABL följer att även vissa bestämmelser i den lagen skall beaktas vid upprättandet av årsbokslut enligt bokföringslagen jfr 11 kap. 1 § ABL. Enligt ABL skall alla aktiebolag upprätta årsredovisning. Denna en redovisning skall inges till PRV och blir därigenom offentlig. Med vissa undantag som föranleds att redovisningen är offentlig skall av den innehålla samma uppgifter ârsbokslutet enligt bokföringslagen som jämte en förvaltningsberättelse jfr 11 kap. 1 §. Ett moderbolag i en koncern enligt den koncemdefinition finns intagen i aktiebolagssom lagen jfr l kap. 2 § skall upprätta koncernredovisning jfr ll kap. 10 §. Alla aktiebolag skall ha minst bolagsstämman utsedd kvalificeen av rad revisor. Den revisor som bolagsstämman utser skall i vissa fall

Pñvaträttsliga organisationsformer 53

auktoriserad jfr 10 kap. 3 §. Detta gäller om tillgångarnas vara nettovärde enligt fastställda balansräkningar för de två senaste räkenskapsåren överstiger ett gränsbelopp motsvarar 1 000 gånger det som basbelopp enligt lagen 1962:381 allmän försäkring som gällde om under den sista månaden respektive räkenskapsår 1, om antalet av anställda hos bolaget under de två senaste räkenskapsåren i medeltal överstigit 200 2 eller bolagets aktier eller skuldebrev är noterade om vid börs eller auktoriserad marknadsplats 3. Till revisor skall fysisk uppfyller de formella en person utses som kraven gäller för RRV-revisor. Ett auktoriserat eller

detta även

godkänt revisionsbolag kan också utses till revisor jfr 10 kap. 2 §. Eftersom RRV är myndighet och alltså inte räknas som ett auktorien eller godkänt revisionsbolag kan RRV inte utses till revisor i serat helägt aktiebolag. Om ett av staten helägt aktiebolag t.ex. ett av staten enligt bolagsordningen skall ha två revisorer kan det dock i bolagsord-

ningen tas in bestämmelse om att en av bolagets revisorer utses av en RRV jfr 10 kap. l §. Länsstyrelsen skall förordna behörig revisor sådan saknas jfr om 10 kap. 6 §. I likhet med årsredovisningen skall även revisionsberättelsen inges till PRV och blir alltså därigenom också offentlig. Revisionsberättelsen skall bl.a. innehålla uttalande om årsredovisningen gjorts upp enligt aktiebolagslagens bestämmelser och angående ansvarsfrihet för styrelsens ledamöter och verkställande direktör jfr 10 kap. 10 §. Det bör till sist påpekas här att den svenska lagstiftningen inom kort kommer till EG:s s.k. revisorsdirektiv. Frågan bereds för att anpassas närvarande i Näringsdepartementet jfr SOU 1993:69.

Likvidation och skadestånd

Bolagsstämman kan när helst besluta att bolaget skall träda som om i likvidation. Av bolagsordningen kan följa att sådant beslut kräver

kvalificerad majoritet jfr 13 kap. 1 §. Likvidationen sköts eller flera särskilt utsedda likvidatorer jfr av en 13 kap. 7 §. Uppgiften för likvidatorerna är bl.a. att betala bolagets skulder, att skifta behållna tillgångar mellan aktieägarna och att avge slutredovisning. När slutredovisningen framlagts på bolagsstämma

bolaget upplöst jfr 13 kap. ll och 13-15 §§. anses I ABL finns det även regler tvångslikvidation. När det finns skäl om bolagets eget kapital understiger hälften av det registrerade att anta att

aktiekapitalet skall styrelsen upprätta särskild balansräkning och

en visar den så är fallet, skall styrelsen snarast möjligt till bolagsstämatt hänskjuta bolaget skall träda i likvidation. Bolagsstämman frågan om kan därvid välja att skjuta beslutet till en följande bolagsstämman bolagsstämma två måste hållas inom åtta månader. Om inte ma som

54 Pri vaträttsliga organisationsformer SOU 1994: 147

den följande bolagsstämman godkänner balansräkning utvisar en som att det egna kapitalet uppgår till det registrerade aktiekapitalet skall styrelsen, om inte bolagsstämman beslutar bolaget att skall träda i likvidation, hos rätten ansöka bolaget försätts i likvidation att jfr 13 kap. 2 §. Om styrelseledamöterna underlåter att fullgöra vad åligger dem som - t.ex. att upprätta kontrollbalansräkning när det finns skäl till det svarar de solidariskt för de förpliktelser uppkommer för bolaget. som Även för aktieägare inträder sådant ansvar om han med vetskap om likvidationsplikten vid bolagsstämma två deltar i beslut att fortsätta bolagets verksamhet jfr 13 kap. 2 och 3 §§. ABL innehåller bestämmelser skadeståndssskyldighet för bl.a. om styrelsens ledamöter och revisor. Bestämmelserna bygger på synsättet att styrelseledamöter revisorer är skyldiga omsorgsfullt resp. att fullgöra sina uppdrag. Om de oaktsamhet eftersätter t.ex. av sina skyldigheter och därigenom tillfogar associationen skada, skall de ersätta denna skada jfr 15 kap. 1 och 2 §§.

Särskilda regler granskning aktiebolag verksamhet om av vars regleras i författning eller i vilket staten har ett bestämmande inflytande

Enligt lagen 1987:518 med instruktion för riksdagens revisorer får revisorerna granska sådan verksamhet bedriver i form som staten av aktiebolag. Förutsättningen är därvid verksamheten att är reglerad i lag eller någon författning eller annan att staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller avtal eller genom på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten

se

2 § första stycket nämnda lag. Rätten för RRV att granska aktiebolag enligt lagen 1987:519 om Riksrevisionsverkets granskning statliga aktiebolag och stiftelser av har behandlats i avsnitt 3.8.

Särskilda bestämmelser enligt kommunallagen för aktiebolag

Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar samtliga aktier skall fullmäktige i kommunen eller landstinget

utse samtliga ledamöter i styrelsen för bolaget och även minst utse en revisor. Vidare skall fullmäktige till fullmäktige får se att yttra sig innan sådana beslut fattas i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller större vikt 3 kap. 17 § kommunallagen, annars av 1991:900, i dess lydelse enligt SFS 1993: 1295 som träder i kraft den 1 januari 1995. Det krävs att bestämmelser med nu nämnda innebörd

Privaträttsliga organisationsformer 55

tas in i bolagsordningen för att den i kommunallagen avsedda regleringen skall bli gällande. När det gäller aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon skall fullmäktige se till att bolaget blir annan, bundet de villkor i 3 kap. 17 § kommunallagen i en omav som avses fattning är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamsom hetens art och omständigheterna i övrigt jfr 3 kap. 18 § nämnda lag.

Offentlighet och sekretess i vissa aktiebolag

Vad föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av som handlingar hos myndighet gäller i tillämpliga också handlingar hos vissa i särskild bilaga till sekretesslagen organ som anges en 1980:100, i den mân handlingarna hör till den verksamhet som nämns i bilagan jfr 1 kap. 8 § nämnda lag. De i bilagan angivna skall vid tillämpningen sekretesslagen jämställas med organen av myndighet. Regleringen, är avsedd att omfatta enskilda rättssom subjekt med förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, är tillämplig på vissa aktiebolag t.ex. AB Svensk Bilprovning i dess obligatoriska kontrollverksamhet jfr SFS 1992:319. - När det gäller handlingsoffentligheten i aktiebolag där kommun eller landsting bestämmer eller tillsammans med någon annan gäller ensam fr.o.m. den 1 januari 1995 följande reglering. aktiebolag där kommuner eller landsting utövar ett rätts- I fråga om ligt bestämmande inflytande skall vad föreskrivs i tryckfrihetsförsom ordningen rätt att ta del handlingar hos myndighet i tillämpliga om av delar också gälla handlingar hos bolaget. Kommuner och landsting skall utöva ett sådant inflytande om de ensamma eller tillanses äger aktier i ett aktiebolag med mer än hälften av samtliga sammans röster i bolaget eller pâ något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag jfr 1 kap. 9 § sekretesslagen, 1980: 100, i dess lydelse enligt SFS 1993: 1298. I aktiebolag där kommuner eller landsting inte utövar ett rättsligt bestämmande inflytande skall fullmäktige enligt den nu ifrågavarande regleringen verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos bolaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen jfr 3 kap. 18 § kommunallagen, 1991:900, i dess lydelse enligt SFS 1993:1295.

56 Privaträttsliga organisationsformer

4.2 Stiftelse

Inledning

Som nämnts tidigare antog riksdagen stiftelselag under våren 1994 en jfr prop. 199394:9, bet. LU 199394: 12, rskr. 199384:225 och SFS 1994:1220. Lagen innehåller civilrättslig reglering stiftelseen av institutet och offentligrättsliga bestämmelser tillsyn. De om senare bestämmelserna innebär bl.a. att stiftelse undantag är knuten en utan till en tillsynsmyndighet. Bestämmelser om stiftelselagens ikraftträdande finns intagna m.m. i en särskild lag om införande Stiftelselagen införandelagen. av Enligt införandelagen träder stiftelselagen i kraft den l januari 1996 jfr SFS 1994:1221. En stiftelse är en juridisk och har förmögenhet är person en som självständig. En stiftelses förmögenhet är emellertid inte bara självständig utan också självägande. En stiftelse ägs nämligen inte av någon. I en stiftelse finns det inte medlemmar i ekonomisk som en eller ideell förening.

Vilka förmögenhetsbildningar är stiftelser

Stiftelselagen SL innehåller inledande paragraf framgår en varav att

fyra olika slags förmögenhetsbildningar godtas stiftelser. De fyra

som olika fallen är stiftelser i allmänhet 1, insamlingsstiftelser 2, kollektivavtalsstiftelser 3 och tryggandestiftelser 4. Närmare bestämmelser om vilka krav som med avseende på bildandet ställs på dessa som stiftelser godtagna förmögenhetsbildningar finns beträffande 1-3 i stiftelselagen och beträffande 4 i lagen 1967:531 tryggande om av pensionsutfästelse m.m. Här kommer endast stiftelser i allmänhet eller den allmänna definitionen av stiftelsebegreppet att behandlas.

Hur bildas stiftelse i allmänhet en

Enligt stiftelselagens allmänna definition stiftelsebegreppet

av se

1 kap. 2 och 3 §§ fordras det för stiftelsebildning två rättshandlingar från stiftarens sida, ett förordnande stiftelseförordnande och fören mögenhetsdisposition som sker i enlighet med förordnandet. Förordnandet skall innefatta en förklaring från stiftaren att han för ett bestämt ändamål vill skapa varaktigt bestående, självständig fören mögenhet av egendom han tillskjuter själv. Som minimum som ett skall viljeförklaringen således ge besked i två avseenden, nämligen om den avsedda stiftelsens ändamål och vilken egendom stiftaren om som

Privaträttsliga organisationsformer 57

tillskjuta för detta ändamål. Förordnandet skall som regel avser att skriftligt och undertecknat av stiftaren. vara

När det därefter gäller förmögenhetsdispositionen innefattar

stiftelselagen krav pâ den för stiftelsen avsedda egendomen skall att avskild från stiftarens förmögenhet, i fall då stiftelsebildningen vara sker medan stiftaren är i livet med verkan mot stiftarens borgenärer. i regel den egendom omfattas av stiftarens Det betyder att som förordnande måste ha kommit i besittning någon som lämnat ett av förvalta den i enlighet med förordnandet förvaltningsåtagande att åtagande för den skall avskild. Kravet på besittningsatt anses som för egendom fast egendom beträffande övergång gäller även - t.ex. för skyddet stiftarens borgenärer saknar betydelse att vilken det mot den eller de lämnat förvaltningsâtagande också har tagit som ett egendomen i besittning. Bedömningen Varaktighetsrekvisitet är uppfyllt skall ske med av om utgångspunkt i den egendom avskilts för ändamålet i fråga. Det som

betyder stiftelselagen inte kommer att omfatta förmögenhetsbild-

att möjlighet främja sitt ändamål än en kortare ningar som saknar att mer år med den avskilda egendomen oaktat den som avskilt tid t.ex. två utfást ytterligare tillskott vid tillfälle anslagsstiftelegendomen senare emellertid inte så att stiftelse behöver bestå för evigt. ser. Det är en Varaktighetsrekvisitet torde kunna uppfyllt om det med den anses avskilts är möjligt att främja det ifrågavarande ändaegendom som under fem-sex år. Det bör framhållas att även om varaktighetsmålet uppfyllt kan rättsverkningar knutna till förrekvisitet inte är vara mögenhetsbildningen i fråga. En stiftelse har rättskapacitet så snart den rättsligt sett finns jfr

kap. 4 §. Något registreringsförfarande som för t.ex. aktiebolag är

1 alltså inte föreskrivet. Endast stiftelsens tillgångar svarar för stiftelsens

förpliktelser.

Olika stiftelsetyper

stiftelsebildning skall komma till stånd måste den avsedda För att en ändamål med sådan grad bestämdhet att det går stiftelsens anges en av verkställa. En fullständig ändamålsbestämning för en stiftelse omatt princip syfte, verksamhetsföremål och destinatärfattar i tre moment: krets. Syftet närmare vilket område stiftelsen skall verka inom anger skall verka för, vetenskaplig forskning av visst eller vad den t.ex. sjukvård eller högre undervisning. Verksarnhetsföremålet beslag, på vilket sätt stiftelsen skall främja sitt syfte. stämmer närmare Destinatärkretsen slutligen vilka krav man måste uppfylla för att anger kunna komma i fråga för förmån från stiftelsen. en Om till hur stiftelser i regel främjar sitt syfte kan landets man ser in i två avkastningstiftelser och verksamhetsstiftelser delas typer,

58 Privaträttsliga organisationsformer SOU 1994: 147

stiftelser. Det karakteristiska för avkastningsstiftelse en är att den främjar sitt syfte genom att utge kontanta bidrag den löpande ur avkastningen pá sin förmögenhet, förmögenhet en som i regel består av värdepapper eller banktillgodohavanden. Bakom beteckningen fond döljer sig vanligtvis en stiftelse denna av typ. Det karakteristiska för verksamhetsstiftelse är den främjar en att sitt syfte genom att utöva näringsverksamhet, t.ex. meddela undervisning eller sjukvård mot betalning. Beträffande denna stiftelse typ av bestäms sammansättningen av stiftelsens förmögenhet i första hand av den verksamhet som stiftelsen skall bedriva. Bakom beteckningen anstalt, institut eller inrättning döljer sig inte så sällan en stiftelse av detta slag.

Det är inte nödvändigt att alla de tre nämnda angivna momenten är för att det skall föreligga ändamål med tillräcklig anses ett grad av bestämdhet. Beträffande verksamhetsstiftelse kan det en t.0.m. räcka

med att ändamâlsbestämningen omfattar endast

ett visst verksamhetsföremål.

Förvaltningsformer m.m.

Enligt stiftelselagen har stiftelse antingen förvaltning eller en egen anknuten förvaltning jfr 2 kap. 2 §. Det är stiftaren som väljer förvaltningsform.

En stiftelse har egen förvaltning det för stiftelsebildning

om nöd-

vändiga förvaltningsâtagandet har lämnats eller flera

av en fysiska personer. Den eller de fysiska lämnat förvaltningspersoner som âtagandet bildar stiftelsens styrelse. Sedan väl stiftelse försetts med en en beslutför första styrelse är det styrelsen och entledigar som utser ledamöter i styrelsen, inte följer stiftelseförordnandet. om annat av Styrelsen företräder stiftelsen gentemot tredje man. Har förvaltningsâtagandet lämnats juridisk har stiftelav en person sen anknuten förvaltning. Den juridiska lämnat förvaltperson som ningsátagandet är stiftelsens förvaltare. Om har lämnat staten ett

förvaltningsátagande är dock stiftelsens förvaltare den myndighet

som har lämnat åtagandet för statens räkning. Förvaltaren företräder

stiftelsen gentemot tredje man. Av stiftaren meddelade ändamâlsföreskrifter skall alltid följas vid

förvaltningen stiftelse. Även övriga stiftaren av en av i stiftelseförordnandet meddelade föreskrifter skall följas de inte strider om mot en tvingande bestämmelse i stiftelselagen eller lag eller författning. annan Om det inte följer av stiftelseförordnandet vilka regler skall gälla som i en viss fråga, fyller stiftelselagens bestämmelser förordnandet jfr ut 2 kap. l §.

Privaträttsliga organisationsformer 59

Utgångspunkten för all stiftelseförvaltning är alltså att föreskrifterna i stiftelseförordnandet skall följas. Det är stiftelsens styrelse eller förvaltare har ansvaret för att så sker jfr 2 kap. 3 §. som

Bokföring och årsredovisning samt revision

Stiftelser utövar näringsverksamhet är bokföringsskyldiga. som Samma krav ställs på stiftelser som har tillgångar värderade i enlighet med bestämmelserna i 3 kap. 6 § SL till ett värde som motsvarar minst tio basbelopp enligt lagen 1962:318 om allmänna försäkring jfr 3 kap. 1 och 2 §§ SL. Bestämmelserna i 3 kap. 6 § SL innebär att varje tillgång tas upp till ett värde som motsvarar vad den kan under normala förhållanden. Fastiganses betinga vid en försäljning heter och byggnader är lös egendom skall dock tas upp till taxesom ringsvärdet. Bokföringsskyldigheten skall fullgöras enligt bestämmelserna i bokföringslagen 1976: 125; jfr 3 kap. 4 § stiftelselagen. Stiftelser är bokföringsskyldiga skall upprätta årsredovisning i som huvudsak efter principerna i lagen 1980:1103 om årsredovisning i vissa företag. Denna redovisning är offentligt tillgänglig. I m.m. redovisningen skall stiftelsen bl.a. lämna uppgift om hur stiftelsens ändamål har främjats under räkenskapsåret jfr 3 kap. 11 och 12 SL. Alla stiftelser skall ha minst revisor, och är stiftelsen årsredovisen ningsskyldig skall denne kvalificerad. Revisorn skall vara auktovara riserad stiftelsen vid utgången av de två senaste räkenskapsåren om har haft tillgångar, värderade med tillämpning av bestämmelserna i 3 kap. 6 § stiftelselagen, till ett värde som motsvarar minst 1 000 basbelopp enligt lagen 1962:318 om allmän försäkring eller om stiftelsen de två senaste räkenskapsåren i medeltal haft mer än 200 anställda. Om inte annat följer stiftelseförordnandet utses och entledigas av revisorn i stiftelse med egen förvaltning av stiftelsens styrelse och en i stiftelse med anknuten förvaltning förvaltarens högsta been av jfr 4 kap. 1 och 4 §§ SL. slutande organ Till revisor fysisk Även auktoriserat eller godutses en person. ett känt revisionsbolag kan utses till revisor jfr 4 kap. 3 §. I en stiftelse

bildats staten kan alltså inte staten genom RRV utses till

som av revisor. Det är däremot ingenting som hindrar att staten som stiftare

i stiftelseförordnandet tar in föreskrift att staten genom RRV

en om skall utse revisor i stiftelsen. Den är anställd hos den som bildat en stiftelse kan inte vara som revisor i stiftelsen jfr 4 kap. 6 § första stycket 5. Det innebär att i stiftelse som bildats av staten kan inte en anställd vid RRV utses en till revisor.

60 Privaträttsliga organisationsformer SOU 1994: 147

Om en stiftelse saknar revisor eller inte har kvalificerad revisor när detta krävs enligt stiftelselagen kan tillsynsmyndigheten förordna revisor för stiftelsen jfr 4 kap. 8 §. Revisionsberättelsen är tillgänglig för I revisionsberättelsen, envar. som skall innehålla uttalande i frågan ansvarsfrihet endast i fall då om detta föreskrivits i stiftelseförordnandet, skall revisorerna bl.a. anmärka om de vid sin granskning funnit att Stiftelsens tillgångar har använts i strid med stiftelsens ändamål jfr 3 kap. 11 och 12 §§ samt 4 kap. 11 §. Det bör påpekas att för stiftelser, som är moderstiftelse i koncern en enligt den koncerndefinition finns i stiftelselagen jfr 1 kap. 5 §, som gäller i fråga om bokföring, årsredovisning och revision i huvudsak samma regler som för en stiftelse som utövar näringsverksamhet. I vissa fall skall en moderstiftelse upprätta koncernredovisning jfr 3 kap. 7 §.

Tvångslikvidation och skadestånd m.m.

SL innehåller bestämmelser om tvångslikvidation stiftelser av som utövar näringsverksamhet jfr 7 kap. När sådan likvidation sluten förts anses stiftelsen vara upplöst jfr 7 kap. 13 §. SL innehåller vidare regler skadeståndssskyldighet för och om entledigande av ledamöter i en stiftelsestyrelse eller stiftelsens förvaltare jfr 5 kap. 1 § och 9 kap. 6 §. I lagen finns också regler skadeom ståndsskyldighet för revisor jfr 5 kap. 2 §.

Ändring stiftelseforordnandet

m.m. av

I fråga om ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande innehåller SL i 6 kap. bestämmelser i huvudsak motsvarar de besom stämmelser som för närvarande finns i permutationslagen 1972:205. Till skillnad från permutationslagen gäller bestämmelserna i stiftelselagen om ändring m.m. för alla stiftelser, dvs. är oavsett vem som stiftare. Till skillnad från gällande ordning innebär SL vidare att stiftaren inte kan förbehålla sig själv rätt att med bindande verkan för stiftelsen besluta om ändring m.m. i stiftelseförordnandets föreskrifter.

Tillsyn och registrering

Till skillnad från vad som gäller jfr 2 § tillsynslagen, 1929:116 nu är enligt SL alla stiftelser knutna till tillsynsmyndighet. Enligt SL en är huvudregeln att länsstyrelsen i det län där stiftelsens styrelse eller förvaltare har sitt säte är tillsynsmyndighet. Regeringen eller myndig-

Privaträttsliga organisations 61

het regeringen bestämmer får dock besluta att en annan myndigsom het t.ex. central myndighet skall vara tillsynsmyndighet jfr - en - 9 kap. 1 §. Tillsynsmyndigheten skall ingripa, om det kan antas att stiftelsens förvaltning eller revisionen av stiftelsen inte utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i stiftelselagen eller att en styrelseledamot eller förvaltaren annars missköter sitt uppdrag jfr 9 kap. 1 och 3 §§. Ett ingripande kan utmynna i att tillsynsmyndigheten t.ex. förelägger styrelseledamoten eller förvaltaren att fullgöra sina åligganden eller för stiftelsens räkning väcker talan om skadestånd mot eller väcker talan om entledigande av styrelseledamoten eller förvaltaren. Enligt SL är årsredovisningsskyldiga stiftelser föremål för återkommande kontroll. Dylika stiftelser skall nämligen sända en kopia av revisionsberättelsen och av den av revisorn påtecknade årsredovisningen till tillsynsmyndigheten jfr 3 kap. ll § första meningen. Om stiftaren i förordnandet har föreskrivit att stiftelsen inte skall stå under tillsyn, har tillsynsmyndigheten som regel möjlighet att ingripa mot stiftelsen endast det kan antas att styrelsen eller förvaltaren om åsidosätter stiftelselagens bestämmelser t.ex. årsredovisning eller om revision jfr 9 kap. 10 §. Ett ingripande kan i dessa fall aldrig uti att tillsynsmyndigheten väcker skadeståndstalan för stiftelsens mynna räkning eller talan entledigande styrelseledamot eller förom av en valtaren jfr 5 kap. 4 § fjärde stycket och 9 kap. 6 § andra stycket. Om stiftelsen är årsredovisningsskyldig är den inte föremål för återkommande kontroll jfr 3 kap. 12 § första meningen. Alla årsredovisningsskyldiga stiftelser är skyldiga att vara registrerade i länsvis förda stiftelseregister jfr 10 kap. 1 §. Registreringsmyndighet är alltid länsstyrelsen i det län där stiftelsens styrelse eller förvaltare har sitt säte jfr 10 kap. l § och 9 kap. 1 §. Som redan tidigare nämnts har registreringen inte någon betydelse för rättskapacitetens inträde. Det bör påpekas att registreringsmyndigheten skall vägra att registrera det uppenbart inte är en stiftelse. Det är alltså som inte uteslutet att registret omfattar även som inte är stiftelser i organ rättslig mening.

Stiftelselagens tillämpning på äldre förmögenhetsbildningar

En förmögenhetsbildning kommit till före stiftelselagens ikraftsom trädande äldre förmögenhetsbildning skall enligt införandelagen stiftelse enligt SL förmögenhetsbildningen närmast före anses som om ikraftträdandet uppfyllde de krav enligt SL ställs stiftelsebildsom ning. Detta gäller förmögenhetsbildningen inte uppfyllde även om kravet på att stiftelseförordnandet skall vara skriftligt eller att egendom skall ha avskilts jfr 3 § införandelagen. Det förhållandet att

62 Privaträttsliga organisationsformer

det senare kravet efterges innebär bl.a. att bedömningen av om varaktighetsrekvisitet är uppfyllt eller inte får ske med beaktande av utfästelser om ytterligare tillskott till den ifrågavarande förmögenhetsbildningen vilka utställts vid förmögenhetsbildningens tillkomst. Härav följer att s.k. anslagsstiftelser kan betrakta stiftelser vara att som enligt stiftelselagen. I princip gäller bestämmelserna i SL för äldre förmögenhetsbildningar som enligt införandelagen stiftelser enligt stiftelseanses som lagen jfr 4 § införandelagen. Enligt införandelagen jfr 11 § skall föreskrifter som före stiftelselagens ikraftträdande har fastställts för en stiftelse av regeringen, Kammarkollegiet eller länsstyrelse vid tillen lämpningen av stiftelselagen föreskrifter i stiftelseföranses som ett ordnande.

Särskilda regler enligt stiftelselagen för stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt

Enligt SL gäller i vissa fall avvikande bestämmelser för stiftelser som bildats av eller tillsammans med staten, kommun, ett landsting eller en en kyrklig kommun, dvs. stiftelser bildade offentligt rättssubjekt. av En stiftelse av nu anfört slag är alltid bokföringsskyldig jfr 3 kap. 1 § sista stycket. Härav följer att sådan stiftelse alltid är skyldig en att upprätta en årsredovisning, att ha kvalificerad revisor och att vara registrerad. Såväl stiftelsens årsredovisning revisionsberättelsen som för stiftelsen är tillgänglig för envar. En stiftelse som bildats av ett offentligt rättssubjekt är liksom alla andra stiftelser alltid knuten till tillsynsmyndighet. Tillsynsmyndigen heten har dock möjlighet att ingripa mot en sådan stiftelse endast om det kan antas att stiftelselagens bestämmelser årsredovisning om t.ex. eller revision åsidosätts, och ett ingripande kan i dessa fall aldrig utmynna i att tillsynsmyndigheten väcker skadestândstalan för stiftelsens räkning eller talan entledigande styrelseledamot eller om av en förvaltaren jfr 9 kap. 10 5 kap. 4 § fjärde stycket och 9 kap. 6 § andra stycket. En stiftelse bildats offentligt rättssubjekt är som av ett aldrig föremål för återkommande kontroll jfr 3 kap. 12 § första meningen och 9 kap. 10 § första stycket l.

Särskilda regler för granskning stiftelser verksamhet av vars regleras i författning eller i vilka staten har ett bestämmande inflytande

Enligt lagen 1987:518 med instruktion för riksdagens revisorer får revisorerna granska sådan verksamhet bedriver i form som staten av stiftelse. Förutsättningen är därvid att verksamheten är reglerad i lag

Privaträtzsliga organisationsformer 63

eller någon annan författning eller att staten genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett be-

stämmande inflytande över verksamheten se 2 § första stycket

nämnda lag. Rätten för RRV att granska stiftelser enligt lagen 1987:519 om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser har behandlats i avsnitt 3.8.

Särskilda regler enligt kommunallagen för stiftelser

Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till en stiftelse som kommunen eller landstinget bildar skall fullmäktige i kommunen eller landstinget utse ensam samtliga ledamöter i styrelsen för stiftelsen och även utse minst en revisor. Vidare skall fullmäktige se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut fattas i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller armars av större vikt 3 kap. 17 § kommunallagen, 1991:900. Det krävs att bestämmelser med nu nämnda innebörd tas in i stiftelseförordnandet för att den i kommunallagen avsedda regleringen skall bli gällande. När det gäller stiftelser som kommunen eller landstinget bildar tillsammans med någon annan, skall fullmäktige se till att stiftelsen blir bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 § kommunallagen i en omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art och omständigheterna i övrigt jfr 3 kap. 18 § nämnda lag.

Offentlighet och sekretess i vissa stiftelser

Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet gäller i tillämpliga också handlingar hos vissa organ som anges i en särskild bilaga till sekretesslagen 1980:100, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns i bilagan jfr l kap. 8 § nämnda lag. De i bilagan angivna organen skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. Regleringen, som är avsedd att omfatta enskilda rättssubjekt med förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, är tillämplig på vissa stiftelser t.ex. Stiftelsen Svenska Institutet i all dess verksamhet jfr SFS 1992:319. - När det gäller handlingsoffentligheten i stiftelser som bildats av en kommun eller landsting ensam eller tillsammans med annan gäller fr.o.m. den 1 januari 1995 följande reglering. I fråga om stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga

64 Privaträttsliga organisationsformer SOU 1994: 147

delar också gälla handlingar hos stiftelsen. Kommuner och landsting skall anses utöva ett sådant inflytande om de ensamma eller tillsammans har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för stiftelsen jfr 1 kap. 9 § sekretesslagen, 1980:100, i dess lydelse enligt SFS 1993: 1298. I fråga om stiftelser där kommunen eller landstingen inte utövar ett rättsligt bestämmande inflytande skall fullmäktige enligt ifrågavarande reglering verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos bolaget enligt de grunder gäller för allmänna handsom lingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen jfr 3 kap. 18 § kommunallagen, 1991:900, i dess lydelse enligt SFS 1993:1295.

4.3 Ideell

förening

Inledning

Det finns ingen svensk lagstiftning om ideella föreningar. Tanken på

en sådan lagstiftning har avvisats av riksdagen senast våren 1992 se

bet. LU 199192:23. Frågan har dock åter aktualiserats ipromemo-

rian Ds 1994:94 Föreningar som entreprenör möjligheter, be-

gränsningar, konsekvenser och risker. Vilka generella regler som gäller för ideella föreningar får i första hand avgöras med ledning av rättspraxis och doktrin. Enligt praxis erkänns den ideella föreningen som juridisk person. Den egendom som finns i en ideell förening bildar alltså självständig förmögenhet. en

Hur bildas en ideell förening

För att en rättskapabel ideell förening skall föreligga fordras det först och främst att ett antal individer eller juridiska personer träffat avtal om att under viss tid eller tills vidare samverka i organiserade former för ett gemensamt syfte. Själva avtalet måste ha formaliserats i stadgar. stadgarna måste som ett minimum innehålla uppgift om föreningens namn, syfte och det sätt varpå syftet skall främjas dvs. föreningens ändamål samt hur beslut i föreningens angelägenheter åstadkommes. Utöver stadgar anses det vidare vara ett krav att föreningen har en styrelse som kan företräda den jfr NJA 1973 s. 341 och 1987 394. Det krävs alltså inte någon registreringsåtgärd för ideell att en förening skall erhålla rättskapacitet. Hur många individer som måste gå för att rättskapabel samman en ideell förening skall komma till stånd är oklart. Enligt doktrinen kan det kanske räcka med två jfr Hemström, Organisationernas rättsliga ställning, Norstedts Juridik, 4:e rev. uppl., 100. Hemströms

Privaträttsliga organisationsformer 65

uttalande härrör från tiden innan det blev möjligt för tre fysiska personer att bilda en ekonomisk förening. Varken styrelsens ledamöter eller föreningens medlemmar har något personligt ansvar för föreningens förpliktelser.

Olika typer av föreningar

Det går att skilja på två grupper av ideella föreningar. Den ena gruppen utgörs av föreningar vars syfte är att främja medlemmarnas ekonomiska intressen och den andra av föreningar som har andra syften, t.ex. att främja medlemmarnas fysiska hälsa. Till den första gruppen av föreningar hör bl.a. fackföreningar och arbetsgivarorganisationer. När det gäller den gruppen är det viktigt att föreningen försöker uppnå sitt syfte genom annan än ekonomisk verksamhet. I annat fall är det nämligen risk för att föreningen blir betraktad som en ekonomisk förening och en sådan förening saknar rättskapacitet om den inte registreras i enlighet med bestämmelserna i lagen 1987:667 om ekonomiska föreningar. Till den andra gruppen hör föreningar t.ex. idrottsföreningar och

religiösa samfund vars syfte är att främja medlemmarnas intressen i

annat än ekonomiskt avseende. Föreningen fär dock bedriva ekonomisk verksamhet för att uppnå sitt syfte. En idrottsförening behåller sålunda sin karaktär av att vara en ideell förening även om den driver handel med idrottsredskap eller annat om vinsten används i föreningens idrottsliga verksamhet. Föreningens syfte behöver inte vara att direkt främja intressen hos medlemmarna jfr Nial, Svensk associationsrätt, Norstedts Juridikförlag, 5:e uppl. s. 45. I ideella föreningar är det vanligt att medlemmarna erlägger avgifter av olika slag. Det förekommer även i vissa fall att medlemmar erlägger insatser. Om föreningen i sådana fall skall främja sitt syfte genom ekonomisk verksamhet är det väsentligt att inte medlemmen får något som helst ekonomiskt utbyte av sin insats. Annars kan föreningen komma att ändra karaktär från ideell till ekonomisk förening.

Styrelse och föreningsstämma

Som redan nämnts måste en ideell förening vara försedd med en styrelse för att vara rättskapabel. Styrelsens uppgift är bl.a. att företräda föreningen i förhållande till utomstående. Styrelsen torde kunna bestå av endast en person. Valet av styrelsen ankommer normalt på medlemmarna vid föreningsstämma. Det anses dock inte föreligga något hinder mot att det enligt stadgarna är någon utomstående som väljer ledamöter i styrelsen. I regel är endast med-

3 14-1584

66 Privaträttsliga organisationsformer SOU 1994: 147

lemmar i föreningen valbara till ledamöter i styrelsen om inte stadgarna medger annat. Föreningsstämman är föreningens högsta beslutande organ. Om inte föreningens stadgar innehåller andra föreskrifter har föreningens samtliga medlemmar rätt att närvara vid stämma med yttrande- och rösträtt. Beslut i styrelse och vid föreningsstämma fattas i regel med s.k. absolut majoritet. Av en förenings stadgar följer i regel att beslut i frågor om stadgeändring skall träffas genom beslut två varandra följande stämmor med kvalificerad majoritet på den senare stämman. Det anses följa av allmänna rättsprinciper att medlemmarna i en ideell förening vid domstol kan klandra ett beslut av föreningens högsta beslutandeorgan och erhålla prövning av frågan om ett beslut strider mot föreningens stadgar jfr NJA 1987 s. 394. Ett beslut kan emellertid ändras eller upphävas endast i fall då fråga är om felaktigheter som kunnat påverka beslutets materiella innehåll.

Förvärv och upphörande av medlemskap

I en ideell förening förvärvas medlemskap av den som antas som medlem. Beslut att anta nya medlemmar tillkommer föreningens styrelse om inte annat följer av föreningens stadgar. Beslut att inte anta en sökande som medlem kan överprövas av domstol men endast i fall då medlemskapet är av stor betydelse för den enskildes försörjning jfr Hemström, a.a., s. 103. Medlemskap i en ideell förening upphör till följd av utträde, dödsfall eller uteslutning. I princip anses en medlem ha rätt till fritt utträde. En medlem anses kunna uteslutas utan stöd av föreskrift i föreningens stadgar om medlemmen uppträtt klart illojalt mot föreningen jfr Hemström, a.a., s. 119.

Bokföring och årsredovisning samt revision m.m.

För ideella föreningar finns lagbestämmelser i rubricerade frågor endast för de fall då föreningen bedriver näringsverksamhet. Dessa bestämmelser innebär i korthet följande. En ideell förening som utövar näringsverksamhet är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen 1976:125, men endast beträffande näringsverksamheten som sådan jfr Bokföringsnämndens cirkulär nr s. 6. Föreningen är skyldig att upprätta en på årsbokslutet avseende näringsverksamheten grundad, offentlig årsredovisning om den har haft i medeltal minst tio anställda under räkenskapsåret eller om tillgångarnas nettovärde enligt balansräkningarna för de två senast räkenskapsåren överstiger 1 000 basbelopp jfr 2 kap. 1 § lagen,

Privaträttsliga organisationsformer 67

1980:1103, om årsredovisning i vissa företag. l vissa fall skall m.m. årsredovisningen även innehålla förvaltningsberättelse jfr 2 kap. en 8 § nämnda lag. Om en ideell förening som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen t.ex. äger så många aktier eller andelar i svensk eller en utländsk juridisk person att den har än hälften rösterna för mer av samtliga aktier eller andelar är föreningen moderföretag enligt den koncerndeñnition som finns intagen i 1 kap. 1 § lagen 1980:1103 årsredovisning i vissa företag ÅRL. En sådan förening om m.m. är skyldig att upprätta års- och koncernredovisning antalet anställda om hos koncernen under räkenskapsåret i medeltal har varit minst tio jfr 2 kap. 1 § och 3 kap. 1 §ÅRL.

En ideell förening som år skyldig att upprätta offentlig årsredovisning skall ha revisor. Till revisor fysisk Även utses en person. ett auktoriserat eller godkänt revisionsbolag kan utses till revisor. I en förening i vilken staten är medlem kan alltså inte

staten genom t.ex.

RRV utses till revisor. Revisorn kan någon står utanför utses av som föreningen jfr Hemström, 80. Det är alltså ingenting s.a. s. som

hindrar att uppgiften att utse revisor vilar på staten genom

t.ex. RRV. Länsstyrelsen får i ett enskilt fall bestämma att revisorn skall vara kvalificerad. Länsstyrelsen får vidare förordna revisor i fall då revisor saknas jfr 4 kap. 1-3 och 4 kap. 6 §§ ÅRL.

Det bör påpekas i sammanhanget att en ideell förening utövar som näringsverksamhet är skyldig att registrera sig i handelsregistret enligt

handelsregisterlagen 1974: 157, om den skulle ha varit bokförings-

skyldig enligt den gamla bokföringslagen 1929:117. För övriga ideella föreningar gäller i fråga bokföring vad om m.m. som föreskrivs i föreningens stadgar eller vad följer föresom av ningens interna praxis. I det enskilda fallet kan det t.ex. innebära att föreningen skall följa bokföringslagen och offentlig årsredoavge en visning utan att sådan skyldighet följer bokföringslagen eller ÅRL. av Det kan också innebära att föreningen skall ha kvalificerad revisor. Utan att det uttryckligen framgår stadgarna eller följer föreav av ningens interna praxis bestämmelse i stadgarna föreanses en om att ningens stämma skall fatta beslut ansvarsfrihet betyda dels om att styrelsen måste avge någon form av redovisning för sin förvaltning dels att revisor måste finnas utsedd. Skyldighet för styrelsen att avge redovisning torde även följa bestämmelsen i 18 kap. 1 § handelsav balken om att en syssloman skall göra redo och besked för det han om händer får. Bestämmelserna i 4 kap. 1 § lagen 1990:325 självdeklaration om och kontrolluppgifter innebär att ideell förening är skyldig i en att skälig omfattning räkenskaper, anteckningar eller på genom annat lämpligt sätt sörja för att underlag finns för kunna fullgöra bl.a. sin att deklarations- eller uppgiftsskyldighet.

68 Privaträttsliga organisationsformer SOL 1994: 147

Likvidation och skadestånd

Stämman kan besluta att föreningen skall träda i likvidation. Om inte annat följer stadgarna kan beslutet fattas med absolut majoritet. Vid av likvidationsbeslutet sittande styrelse kan väljas till likvidatorer. Sedan föreningens skulder betalats förrättas skifte av föreningens behållna tillgångar i enlighet med stadgamas föreskrifter. Om dessa saknar föreskrifter hur skiftet skall till kan behållningen skiftas om ut på medlemmarna jfr Hemström, 153. När skifte skett får a.a., föreningen anses upplöst. Ledamöterna i ideell förenings styrelse är närmast att betrakta en ett slags sysslomän. Skulle en styrelseledamot uppsåtligen eller som vårdslöshet att överträda stadgarna eller på annat sätt vid av genom fullgörandet sitt uppdrag förorsaka föreningen skada kan han av åläggas att ersätta den uppkomna skadan.

Särskilda regler enligt kommunallagen för ideella föreningar

Innan kommun eller ett landsting lämnar över vården av en en kommunal angelägenhet till en ideell förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktitill att föreningen blir bunden av vissa villkor i en omfattning ge se är rimlig med hänsyn till verksamhetens art och omständigheterna som iövrigt jfr 3 kap. 18 § kommunallagen, 1991:900. De villkor som är att fullmäktige skall utse styrelseledamöter i föreningen och avses minst revisor samt ha rätt att yttra sig innan det fattas sådana beslut en i verksamheten är principiell betydelse eller annars av större som av vikt. För att dylika villkor skall gälla krävs att det tas in bestämmelser i stadgarna för föreningen enligt vilka fullmäktige väljer ledamöter i styrelsen och utser revisor samt har rätt att yttra sig innan viktigare beslut fattas i verksamheten.

Offentlighet och sekretess i vissa ideella föreningar

Vad föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av som handlingar hos myndighet gäller i tillämpliga delar också handlingar hos vissa i särskild bilaga till sekretesslagen organ som anges en 1980:100, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns i bilagan jfr l kap. 8 § nämnda lag. De i bilagan angivna skall vid tillämpningen sekretesslagen jämställas med organen av myndighet. Regleringen, som är avsedd att omfatta enskilda rättssubjekt med förvaltningsuppgifter innefattar myndighetsutövning, som är tillämplig på vissa ideella föreningar t.ex. Svenska Språknämnden i den verksamhet prövning av anställnings- och arbetssom avser

SOU 1994: 147 Privaträtzsliga organisazionsformer 69

villkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos nämnden -jfr SFS 1992:319. I fråga om handlingsoffentligheten i ideella föreningar där kommun eller landsting har ett inflytande gäller fr.0.m. den l januari 1995 den regleringen att fullmäktige skall verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos föreningen enligt de grunder gäller som för allmänna handlingars offentlighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen jfr 3 kap. 18 § kommunallagen, 1991:900, i dess lydelse enligt SFS 1993: 1295.

Handelsbolag och enkla bolag

Inledning

I lagen 1980: 1 102 om handelsbolag och enkla bolag HBL finns bestämmelser om samverkan i bolag mellan individuellt bestämda fysiska eller juridiska personer. Som lagens rubrik innehåller den anger bestämmelser om två former av bolag handelsbolag och enkla bolag. Men där finns även bestämmelser om en tredje form bolag av kommanditbolag är speciell form handelsbolag. - - som en av Ett handelsbolag är en juridisk person jfr 4 § HBL och har en förmögenhet som är självständig. Förmögenheten ägs dem av som bildat bolaget i fråga eller bolagsmännen i regel två eller tre fysiska eller juridiska personer; jfr Nial, Om handelsbolag och enkla bolag, Norstedts Juridik, 3:e uppl., s. 37. Handelsbolaget är bolagsform en endast för näringsverksamhet. Det enkla bolaget erkänns däremot inte som en juridisk person jfr 4 § HBL och har alltså inte någon självständig förmögenhet. Tillgångarna i bolaget tillhör bolagsmännen. Det enkla bolaget har sedan HBL trädde i kraft den l juli 1981 iprincip varit bolagsform en för annan verksamhet än näringsverksamhet. Genom lagstiftning som träder i kraft den l januari 1995 ändras be-

stämningen av begreppet handelsbolag se 1 § HBL i dess lydelse

enligt SFS 1993:760. Ändringen innebär att avtal verksamhet i

om bolag alltid leder till att ett enkelt bolag bildas och att ett handelsbolag föreligger först om och när bolaget registreras i handelsregistret som handelsbolag, registrering förutsätter att den avtalade verken som samheten innefattar näringsverksamhet. Den nya lagstiftningen överlämnar alltså bolagsmännen att avgöra om en näringsverksamhet skall utövas i enkelt bolag eller i handelsbolag. Till skillnad från vad HBL tillåtit sedan ikraftträdandet den l juli 1981 kan man alltså från och med den l januari 1995 bedriva även näringsverksamhet i enkelt bolag.

70 Privaträttsliga organisationsformer SOU 1994: 147

Det som sägs i det följande sker med utgångspunkt från den lagstiftning som gäller från och med år 1995. Beträffande såväl enkla bolag som handelsbolag finns det i HBL regler om bolagsmännens inbördes rättigheter och skyldigheter, bolagsmärmens förhållande till tredje man och bolagets likvidation och upplösning. Reglerna är i stor utsträckning av dispositiv natur, dvs. de tillämpas endast då inte armat följer av bolagsavtalet.

Hur bildas ett enkelt bolag

Enligt l kap. 3 § HBL föreligger ett enkelt bolag, om två eller flera har avtalat att utöva verksamhet i bolag utan att handelsbolag föreligger. En nödvändig förutsättning för att ett enkelt bolag skall föreligga är alltså att det finns ett formlöst avtal bolagsavtal mellan tvâ eller flera rättssubjekt. Som ytterligare förutsättning gäller att avtalet avser bedrivande av verksamhet i bolag. Detta betyder att den avsedda verksamheten enligt avtalet skall bedrivas i ett syfte som är gemensamt för samtliga i avtalet deltagande parter. I regel föreligger ett sådant gemensamt syfte om verksamheten är avsedd att främja parternas ekonomiska intressen, t.ex. genom att den vinst som verksamheten ger upphov till skall fördelas mellan dem. Det är dock inte nödvändigt att verksamheten är tänkt att främja parternas ekonomiska intressen för att syftet skall anses vara gemensamt. Ett bolag kan t.ex. föreligga om några personer avtalat om att gemensamt bekosta en forskares arbete jfr Nial, a.a., s. 46 ff.. För att ett avtal skall anses avse verksamhet i bolag krävs det vidare att samtliga i avtalet deltagande parterna är förpliktade att på något sätt verka för det gemensamma syftet, t.ex. genom att tillskjuta pengar eller annan egendom eller genom att utföra eget arbete. En förpliktelse att främja det gemensamma syftet anses även kunna gå ut på att underlåta vissa handlingar jfr Nial, a.a., s. 53 ff.. HBL innehåller i övrigt inte några krav på innehållet i ett bolagsavtal. Om det enligt bolagsavtalet är meningen att bolaget skall bedriva näringsverksamhet föreligger det emellertid inte så sällan skyldighet för varje bolagsman att registrera sig i handelsregistret jfr 2 § handelsregisterlagen, 1974: 157, i dess lydelse enligt SFS 1993:761, och då det följer av handelsregisterlagen att bolagsmännen i sin ansökan om registrering måste lämna vissa uppgifter om bolagets verksamhet jfr 4 § nämnda lag, kan bolagsmännen behöva precisera bolagsavtalet.

Privaträttsliga organisationsformer 71

Bolagets ledning

Reglerna i HBL har som utgångspunkt att förvaltningen bolag av ett ombesörjs direkt av bolagsmärmen. Lagen innehåller således inte några regler om beslutande eller verkställande i bolaget. Det organ är dock ingenting som hindrar att bolagsmännen bolagsavtalet ingenom rättar t.ex. en styrelse för bolaget jfr Nial, Svensk associationsrätt, s. 101 och Om handelsbolag och enkla bolag, 123. s. I fråga om enkla bolag gäller enligt HBL att förvaltningsåtgärder i princip får vidtas endast med samtycke från samtliga bolagsman jfr 4 kap. 3 §. Här gäller alltså förvaltningsfonn kan karakteriseen som ras som samförvaltning. Beträffande handelsbolag gäller däremot enligt HBL en annan ordning. I ett sådant bolag är förvaltningsrätten nämligen individuell, dvs. varje bolagsman är berättigad vidta att åtgärder i förvaltningen av bolagets angelägenheter, inte dessa om åtgärder förbjuds någon bolagsman jfr 2 kap. 3 §. av annan En bolagsman kan enligt bolagsavtalet utesluten från delta vara att i fövaltningen av bolaget. En bolagsman är utesluten från förvaltsom ningen har dock alltid rätt att granska bolagets räkenskaper och har alltid rätt att få kännedom bolagets angelägenheter jfr 2 kap. 5 § om och 4 kap. 2 §. När det gäller förhållandet till tredje föreligger det väsentliga man skillnader mellan reglerna för enkla bolag å och handelsbolag å ena andra sidan. Detta sammanhänger givetvis med det enkla bolaget att inte erkänns som en juridisk person. Ett avtal som i fråga om ett enkelt bolag sluts pâ bolagsmännens vägnar eller under en benämning varmed bolagsmännen samfällt betecknas blir enligt HBL gällande endast för den bolagsman har som deltagit i avtalet jfr 4 kap 5 §. Med bolagsman deltagit i avtalet som skall emellertid inte förstås den endast personligen medverkat som utan även den som vid avtalsslutet företrätts t.ex. fullmäktig. Ett av en avtal som slutits av en av bolagsmännen i bolaget kan alltså vara bindande även för de övriga jfr Nial, Om handelsbolag och enkla bolag, s. 365. I fråga om handelsbolag är huvudregeln i HBL och att var en av bolagsmännen företräder bolaget jfr 2 kap. 17 §. Denna regel är emellertid dispositiv. Bolagsmännen kan alltså bestämmelse genom en

i bolagsavtalet begränsa rätten att teckna bolagets dvs. firma

namn till endast en av bolagsmännen. Det är också möjligt för bolagsmännen att besluta om att ñrmateckningsrätt skall tillkomma en utomstående men i så fall endast i förening med bolagsmännen jfr en av Nial, a.a., s. 180 ff.. Precis som en enskild kan också ett handelsbolag utfärda person fullmakt för någon att t.ex. sluta avtal för bolagets räkning.

Privaträttsliga organisationsformer SOU 1994: 147

Ansvaret for ett bolags förpliktelser

Ett enkelt bolag erkänns inte juridisk person. För de försom en pliktelser i förhållande till tredje man uppkommer under bolagssom verksamheten därför inte bolaget utan minst en av bolagssvarar männen. Är det två eller flera bolagsmän som svarar för en viss förpliktelse vanligen solidariskt jfr 4 kap. 5 § andra stycket. är ansvaret Ett handelsbolag däremot för sina förpliktelser. HBL innesvarar håller emellertid tvingande reglering innebär att också bolagsen som männen för bolagets förpliktelser. Bolagsmännens ansvar är svarar dessutom solidariskt jfr 2 kap. 20 §. Till följd av denna reglering kan bolagsborgenär utan att först kräva bolaget vända sig direkt en mot en av bolagsmännen med sitt krav.

Förändring i delägarkretsen m.m.

bolagsman skall få inträda i bolag fordras samtycke För att en ny ett samtliga bolagsmän jfr 2 kap. 2 § och 4 kap. 2 § HBL. Bolagsav männen kan dock bestämma annorlunda i bolagsavtalet. Däremot är bolagsman i handelsbolag oförhindrad att överlåta sin ekonomisen ett ka andel i bolaget till en utomstående eller annan bolagsman utan samtycke från övriga bolagsmän jfr 2 kap. 21 §. Denna rätt anses inte kunna uteslutas bestämmelse i bolagsavtalet. genom I ett enkelt bolag torde bolagsman ha rätt att överlåta sin ekoen nomiska andel i bolaget endast i fall då detta följer av bolagsavtalet jfr Nial, a.a., s. 363.

Bokföring och årsredovisning samt revision

Handelsbolag

Alla handelsbolag är bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen

1976: 125 se l § i den lagen. Enligt bokföringslagen skall handels-

bolag upprätta årsbokslut. Enligt lagen 1980:1103 årsredovisning m.m. i vissa företag om ÅRL är större handelsbolag skyldiga att upprätta en på årsbokslutet grundad, offentlig årsredovisning. Med större handelsbolag avses i detta sammanhang ett bolag har haft i medeltal minst tio anställda som under räkenskapsåret. Med större handelsbolag avses också ett bolag enligt balansräkningarna för de två senast räkenskapsåren haft som överstiger 1 000 basbelopp. Årstillgångar till ett nettovärde som redovisningen för ett bolag senast nämnt slag skall innehålla även av förvaltningsberättelse. Krav på att årsredovisningen skall innehålla en förvaltningsberättelse gäller också för bolag som under vart och ett en

Privaträttsliga organisationsformer 73

av de senaste tvâ räkenskapsåren har haft i medeltal mer än 200 anställda jfr 2 kap. 1 och 8 § senast nämnda lag. Om ett handelsbolag äger så många aktier eller andelar i en svensk eller utländsk juridisk person att bolaget har mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar är bolaget moderföretag enligt den koncerndefinition finns intagen i ÅRL jfr l kap. som 12 §. Ett bolag som är moderföretag skall upprätta års- och koncernredovisning om antalet anställda hos koncernen under räkenskapsåret i medeltal har varit minst tio jfr 2 kap. l § och 3 kap. l §. Krav på att revisor skall finnas i ett handelsbolag kan följa av bolagsavtalet. Om det åligger bolaget att upprätta offentlig årsredovisning följer det ÅRL bolaget skall ha revisor jfr 4 kap. av att l §. Till revisor fysisk Även auktoriserat eller utses en person. ett godkänt revisionsbolag kan utses till revisor. I ett bolag i vilket staten

är bolagsman kan alltså inte staten genom RRV utses till revisor.

Bolagsmännen kan uppdra någon annan att utse revisor i bolaget jfr Nial, 168. I ett bolag i vilket staten är bolagsman kan a.a. s.

bolagsmännen alltså uppdra staten genom RRV att utse revisor i

bolaget. Länsstyrelsen får i ett enskilt fall bestämma att revisorn skall vara kvalificerad. Om bolaget enligt balansräkningarna för de två senast räkenskapsåren haft tillgångar till ett nettovärde som överstiger l 000 basbelopp eller om det under vart och ett av de senaste två räkenskapsåren har haft i medeltal mer än 200 anställda skall minst en revisor vara auktoriserad. Länsstyrelsen får förordna revisor i fall då revisor saknas jfr 4 kap. 1-3 och 6 §§ ÅRL lag

Enkla bolag

Som framgått tidigare erkänns ett enkelt bolag inte som juridisk per- Ett sådant bolag är därför inte bokföringspliktigt. son. En enskild näringsidkare är bokföringsskyldig enligt bokföringslagens bestämmelser som löpande bokföring, årsbokslut och arkivering. Härav följer att sådan bokföringsskyldighet åvilar även var och bolagsmännen i ett enkelt bolag som utövar näringsverksamhet en av jfr Nial, 356. En enskild näringsidkare vars årliga bruttoa.a., s. omsättningssumma i verksamheten normalt understiger ett gränsbelopp som motsvarar 20 gånger det basbelopp enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring som gäller under den sista månaden av räkenskapsåret är emellertid befriad från skyldigheten att upprätta årsbokslut jfr l §bokföringslagen, 1976:125. Bestämmelserna i ÅRL offentlig årsredovisning och revision om gäller för enskilda näringsidkare och alltså även för var och en av bolagsmännen i ett enkelt bolag som utövar näringsverksamhet om

74 Privaträttsliga organisationsformer

näringsidkaren är skyldig att upprätta årsbolslut enligt bokföringslagen. Bolagsmännen i ett enkelt bolag inte utövar näringsverksamhet som skall som alla andra sörja för att underlag finns för deklarationsskyldighetens fullgörande jfr 4 kap. 1 § lagen, 1990:325, självom deklaration och kontrolluppgifter.

Skadestånd

HBL innehåller beträffande handelsbolag regler skadeståndsom skyldighet för bolagsman som skadar bolaget jfr 2 kap. 14 § och beträffande enkla bolag för bolagsman som skadar bolagsman annan jfr 4 kap. 2 §.

Likvidation och upplösning

Bolagsmärmen i ett bolag kan när helst besluta att bolaget som om skall träda i likvidation Nial, a.a., s. 253. Ett bolagsavtal slutits som för obestämd tid kan bolagsman säga när helst. Bolaget en upp som skall i sådant fall träda i likvidation sex månader efter uppsägningen, om inte någon annan uppsägningstid har avtalats jfr 2 kap 24 § och 4 kap. 7 §. Likvidationen kan skötas bolagsmännen själva eller av av en särskilt förordnad likvidator jfr 2 kap. 37 § och 4 kap. 7 §. Under likvidationen realiseras bolagets tillgångar och betalas dess skulder. Om det därefter föreligger ett överskott fördelas detta mellan bolagsmännen genom bolagsskifte. När skiftet har ägt är bolaget rum upplöst jfr 2 kap. 33-36 samt 44 §§ och 4 kap. 7 §.

Särskilda regler enligt kommunallagen for handelsbolag

Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett handelsbolag där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige se till att bolaget blir bundet av vissa villkor i omfattning en som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art och omständigheterna i övrigt jfr 3 kap. 18 § kommunallagen, 1991:900. De villkor som avses är att fullmäktige skall utse minst en revisor samt ha rätt att yttra sig innan det fattas sådana beslut i verksamheten är som av principiell betydelse eller större vikt. För att dylika villkor annars av skall gälla krävs det att det tas in bestämmelser i bolagsavtalet enligt vilka fullmäktige utser revisor och har rätt att yttra sig innan viktigare beslut fattas i verksamheten.

Privazrättsliga organisationsformer 75

När det gäller handlingsoffentligheten i ett handelsbolag där kommun eller landsting har ett inflytande gäller fr.o.m. den l januari 1995 följande reglering. I fråga om handelsbolag där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande skall vad föreskrivs i trycksom frihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också gälla handlingar hos bolaget. Kommuner och landsting skall anses utöva ett sådant inflytande om de ensamma eller tillsammans utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i bolaget jfr 1 kap. 9 § sekretesslagen, 1980:100, i dess lydelse enligt SFS 1993: 1298. I handelsbolag där kommunen eller landstingen inte utövar ett rättsligt bestämmande inflytande skall fullmäktige enligt den nu ifrågavarande regleringen verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos bolaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen jfr 3 kap. 18 § kommunallagen, 1991:900, i dess lydelse enligt SFS 1993:1295.

4.5 Några skattefrågor

I detta avsnitt skall vi i all korthet belysa två skattefrågor som är av speciellt intresse mot bakgrund av våra direktiv. Den första frågan rör beskattningen av aktieägartillskott. Som vi nämnt tidigare innehåller aktiebolagslagen bestämmelser ytterst som skall garantera att det i ett bolag alltid finns ett överskott som svarar mot halva det för bolaget registrerade aktiekapitalet. Dessa bestämmelser innebär att ett bolag skall likvideras än halva om mer aktiekapitalet gått förlorat. Ett bolag befinner sig i sådan som en situation kan dock undgå likvidation. Detta kan bl.a. ske att genom aktieägarna lämnar tillskott aktieägartillskott till bolaget. Ett sådant tillskott kan ha formen t.ex. kontant inbetalning till bolaget jfr av en Bökmark och Svensson, Aktiebolagslagen, Tholin Larssons förlag, 12:e uppl., s. 148 f.. Ett aktiebolag med två eller flera delägare skall erlägga gåvoskatt i de fall aktieägartillskott berikar övriga aktieägare jfr NJA 1980 s. 642. I det nu sagda ligger att om envar av aktieägarna lämnar ett tillskott som står i direkt proportion till ägarnas aktieinnehav äger ingen gåvobeskattning hos bolaget rum. Gåvobeskattning hos bolaget äger inte heller rum om tillskott lämnas av staten eller annat offentligt rättssubjekt. Detta sammanhänger med att ett offentligt rättssubjekt inte kan tillskrivas någon gåvoavsikt. Den andra frågan rör beskattningen av gåvor till aktiebolag, stiftelser och ideella föreningar. En gåva till ett aktiebolag är alltid skattepliktig. Gåvor till stiftelser och ideella föreningar är däremot i regel

76 Privaträttsliga organisationsformer SOU 1994: 147

befriade från skatt. Detta gäller om stiftelsen eller den ideella föreningen har religiöst, välgörande, socialt, politiskt, konstnärligt, idrottsligt eller annat därmed jämförligt kulturellt eller eljest allmännyttigt ändamål 38 § lagen, 1941:416, om arvsskatt och gåvoskatt. Till det senast sagda bör följande fogas. Bidrag från staten eller

annat offentligt rättssubjekt till ett aktiebolag i vilket staten eller det

offentliga rättssubjektet inte har någon ägarandel, en stiftelse eller en ideell förening är inte gåvoskattepliktiga för mottagaren eftersom ett offentligt rättssubjekt inte kan tillskrivas någon gâvoavsikt. Det är dock inte uteslutet att bidrag av nu nämnt slag kan vara att betrakta som en skattepliktig intäkt hos mottagaren.

SOU 1994: 147 77

Överväganden

5 och förslag

Allmänna och vårt i

5.1 utgångspunkter förslag

huvuddrag

Vårt förslag: Innan staten tar på sig ett nytt åtagande skall en välfardsekonomisk analys av átagandets innehåll, egenskaper och beskaffenhet göras och en grundlig prövning ske om åtagandet bör statlig, kommunal eller enskild uppgift. Om analysen visar vara en att åtagandet bör statlig uppgift skall därefter åtagandets vara en omfattning undersökas. Först i ett tredje steg blir det aktuellt att ta ställning till i vilken form verksamheten skall bedrivas och hur den bör finansieras.

Skälen för vårt förslag: Enligt direktiven till vår utredning ingår det i vårt uppdrag att finna en lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som fortlöpande är beroende av statligt stöd men som inte bör bedrivas i myndighetsform. De verksamheter som omfattas av uppdraget i denna del avser främst partssammansatt agerande. Det gäller enligt direktiven bl.a. att finna en alternativ form för framtida verksamhet motsvarande den som för närvarande bedrivs i form av s.k. anslagsstiftelser. Enligt direktiven skall vi vidare göra en översyn befintliga stiftelser som fortlöpande är beroende av statligt stöd och av därefter lämna förslag om hur verksamheten skall finansieras i framtiden.

Problem med stiftelser

Under 1990-talet har statsmakterna i olika sammanhang uttalat en klart restriktiv inställning till att använda stiftelseformen för statlig verksamhet. Uttalandena innebär att staten i princip inte skall medverka som stiftare till stiftelser eller skaffa sig ett bestämmande inflytande över stiftelser. Statsmakternas restriktiva inställning till stiftelseformen grundar sig bl.a. på det förhållandet att stiftelsens ändamål och därmed användningen av stiftelsens förmögenhet är svår

78 överväganden och förslag SOU 1994: 147

att anpassa till omvärldsförändringar och till behov i samhället. nya Det senare betyder att i den mån staten låser in kapital i stiftelse en har framtida generationer begränsade möjligheter att ändra kapitalets användning. Så länge underskottet i statens finanser består tvingas skattebetalarna att finansiera stiftelsens verksamhet. Statens behov av styrning, insyn och kontroll kan inte heller tillgodoses på sätt samma som när verksamhet bedrivs i myndighet eller bolag. Trots de av statsmakterna gjorda uttalandena restriktiv om en användning av stiftelseformen har staten under tid bildat ett flertal senare stiftelser till vilka betydande förmögenheter avsatts. Det har även bildats nya anslagsstiftelser och privaträttsliga organisationer av annat slag. Samtidigt har det i många fall inte skett någon ingående mer prövning av de särskilda anslag kontinuerligt utgått till befintliga som organisationer. Detta har medfört att många exklusiva organisationsanslag betalats ut utan att någon reell uppföljning och utvärdering av verksamheten skett och formerna för finansieringen omprövats. De genomförda stiftelsebildningarna och bristen på omprövning av anslagen till befintliga stiftelser har bidragit till att det strukturella underskottet i statens finanser ökat. Det stora antalet särskilda stöd till stiftelser och andra privaträttsliga organisationer har vidare medfört betydande administrativa kostnader för såväl de berörda staten som organisationerna. Stiftelselagen 1994: 1220, träder i kraft den l januari 1996, som innebär att stiftelsebegreppet renodlas. Lagen medger inte att det bildas nya anslagsstiftelser. I sammanhanget kan även påpekas att man strävar efter att renodla verksamhetsformema inom statsförvaltningen. Tillåmpningsområdet för de ekonomiadminstrativa reglerna begränsas formellt till myndigheter samtidigt som man eftersträvar att dessa regler på annat sätt, t.ex. via avtal, blir tillämpliga även på privaträttsliga organ som bedriver statlig verksamhet.

Prövning av statens åtaganden

Den samlade statsskulden uppgår nu till drygt 1 200 miljarder kronor. För innevarande budgetår beräknas underskottet i statens finanser bli ca 200 miljarder. I rådande statsfinansiella läge är det självklart att staten måste vara mycket restriktiv med att ta på sig åtaganden. nya Innan staten tar på sig ett nytt åtagande måste grundlig prövning en ske bl.a. genom en analys i välfärdsekonomiska samhällsekonomiska termer. Den ifrågasätta verksamhetens mål skall därvid klargöras och man skall dessutom analysera åtagandets innehåll, egenskaper och beskaffenhet. Resultatet av denna analys får bli avgörande för om åtagandet skall betraktas offentlig uppgift eller inte. Även som en befintliga åtaganden bör omprövas efter en analys i välfärdsekonomiska termer.

SOU 1994: 147 Överväganden och förslag 79

Regeringen har aviserat att det måste ske kraftiga nedskärningar av transfereringarna till hushåll, kommuner och företag samt att anslagen till myndigheterna ytterligare måste reduceras. Även stöd till statens olika organisationer såväl de generella organisationsbidragen som de särskilda organisationsanslagen torde behöva dras ned. När det gäller organisationsstödet anser vi för övrigt att alla organisationer bör få en likartad behandling oavsett om de är stiftelser, bolag eller föreningar och oavsett om staten varit med om att bilda dem eller inte. Prövningen av olika anslagsposter i statsbudgeten bör enligt vår mening utgå från en analys av vad staten i nuvarande finansiella läge bör ägna sig och vad som bör vara statens grundläggande uppgifter. På den frågan ger regeringsformen bl.a. svaret att det särskilt åligger det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och en god levnadsmiljö. Som vi belyst i avsnitt 2.2 får det av regeringsformen anses följa att även rättsskipning samt försvars- och säkerhetspolitik är statliga uppgifter. Vi berör frågan om vad som bör vara statens uppgifter i avsnitt 5.8 och i bilaga 3. Vi vill i sammanhanget framhålla att om en viss verksamhet saknar ett betydande allmänintresse bör den inte ses som ett statligt åtagande. Sådan verksamhet bör finansieras av de som drar nytta av den. Företrädarna för de olika särintressena bör alltså bilda en från staten helt fristående organisation för att lösa uppgiften.

Åtagandets omfattning

m.m.

Om man konstaterat att det finns ett eller flera välfärdsekonomiska motiv för ett offentligt åtagande är nästa steg att bestämma åtagandets omfattning. Frågan måste prövas område för område. Man måste bl.a. ta ställning till frågan hur hushållen värderar t.ex. en kollektiv nyttighet. Vidare måste man bedöma vad effekterna kan förväntas bli med respektive utan ett visst offentligt åtagande. När det gäller omprövningen av befintliga åtaganden måste man därutöver undersöka vilka resultat man uppnått med avseende de mål för stödgivningen som statsmakterna uppställt. I de generella kommittédirektiven dir. 1994:23 anges riktlinjer för hur statliga kommittéer och särskilda utredare skall pröva offentliga åtaganden. Vi anser att dessa riktlinjer och vad som nedan sägs om motiven för och omfattningen av statliga utgiftsåtaganden avsnitt 5.2 även kan tilllämpas när landstingen och kommunerna prövar sina åtaganden. Frågan hur omprövningen av kommunala verksamheter skall till är givetvis något som det enskilda landstinget eller den enskilda kommunen själv skall avgöra. I sammanhanget bör dock påpekas att en stor del av den landstingskommunala och kommunala sektorn är reglerad av staten genom lagstiftning. Detta förhållande

80 överväganden och förslag SOU 1994: 147

påverkar givetvis kommunernas möjligheter till omprövningar och besparingar. Vid tillämpning av de generella kommittédirektiven bör den offentliga sektorn betraktas som en enhet. Många verksamheter bedrivs för övrigt i samverkan mellan staten, landstingen och kommunerna. En sådan samverkan kan vara effektiv och ur statsfinansiell synpunkt är det givetvis fördelaktigt att även andra än staten bidrar till finansieringen. Att flytta över en uppgift från staten till t.ex. kommunerna och stimulera utbyggnaden av verksamheten med ett särskilt statligt stöd innebär dock en reell besparing endast om överföringen av uppgiften åtminstone på lång sikt möjliggör rationaliseringar. Vi anser därför att ett samhällsekonomiskt betraktelsesätt bör tillämpas när man prövar frågan om vem som skall ha huvudansvaret för en uppgift. Vi vill i detta sammanhang även peka på att det i många fall kan vara fördelaktigt för en verksamhet att ha ett renodlat huvudmannaskapet. Ett renodlat huvudmannaskap ökar möjligheterna till en effektiv finansiell styrning av verksamheten samt till omprövning och rationalisering av den samtidigt som det inte hindrar att staten, landstingen och kommunerna liksom även enskilda organ samverkar genom att man utför och köper tjänster av varandra eller att man samarbetar inom ramen för tidsbegränsade projekt.

Verksamhetsform och finansiering

I ett tredje steg gäller det att välja den mest ändamålsenliga verksamhetsformen. Som vi närmare kommer att utveckla i avsnitt 5.3 anser vi att myndighetsformen i första hand bör väljas. Detta gäller i synnerhet när fråga är om förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsövning, t.ex. beslut om tilldelning av generella organisationsbidrag. Av effektivitetsskäl anser vi att en statlig uppgift i första hand bör anförtros en befintlig myndighet. Förutsatt att uppgiften inte innefattar myndighetsutövning bör det därvid stå denna myndighet fritt att själv utföra uppgiften eller att efter upphandling i konkurrens lägga ut den annan med stöd av avtal. Det kan inträffa att verksamhet som staten vill ägna sig inte går

att bedriva i myndighetsform avser fall när staten samverkar med annan eller att för den aktuella verksamheten privaträttslig form

bedöms som lämpligare än myndighetsformen. Som vi närmare utvecklar i avsnitt 5.4 och 5.5 bör staten i dylika fall använda sig av

aktiebolagsfonnen eller under vissa förutsättningar av den ideella

föreningen. Detta gäller även om verksamheten i det enskilda fallet är beroende av löpande anslag från statens sida. Aktiebolaget och den ideella föreningen ser vi alltså som fullgoda alternativ till anslagsstif-

överväganden och förslag 81

telsen. Det sagda vi även tillämpligt för den kommunala nu anser vara sektorn. Även alternativa former för finansiering måste undersökas, t.ex. möjligheterna delfinansiera verksamheten avgifter. Graden att genom statligt bör vidare prövas med beaktande av dels vilka av engagemang vid sidan staten kan tänkas intresserade av att bidra till som om vara finansieringen, dels betalningsviljan hos de som i egenskap av konsumenter kommer att dra nytta av den ifrågavarande verksamheten. Staten bör finansiellt sett samverka med annan om det är såväl statsfinansiellt samhällsekonomiskt lönsamt. Om en sådan samverkan som innebär särskilt organisationsanslag bör den som tar att staten ger ett emot anslaget motsvara vissa speciella krav när det gäller möjligheterna till finansiell styrning samt kontroll och revision av verksamheten. I figur I på nästa sida har vi sammanfattat vårt förslag till modell för hur vi att valet verksamhetsform och form för statlig anser av finansiering i framtiden bör till samt vilka analyser man härvid bör

göra. Vi vill understryka att det är principmodell och att man i verkligen heten inte kan fatta beslut verksamhetsform och finansiering enligt om denna enkla rationella modell. I praktiken är beslutsprocessen mera komplicerad. För att komma fram till en politiskt acceptabel lösning kan behöva genomföra de tre analysstegen upprepade gånger och man härvid förhandla med andra parter om val av verksamhetsform och finansieringsteknik.

82 Överväganden och förslag

SOU 1994: 147

Figur 1 Analysmodell

STEG 1 välfärdsekonomisk

Kommunal offentlig Statlig . uppgift . uppgift uppgift

STEG 2 Analys av Icke statlig åtagandets finansiering omfattning

STEG 3 Prövning av 4; Analys av Samverkan med statsbidrag verksamannan hetslonn

VERKSAMH ETSFORMER

Bidrags- Ideell . .

mottagande sntäitllåâter :galle- före

organisationer my g g ning

STATLIGA FINAN

Generellt särskillt organisations- Ramanslag organisationsbidrag anslag

SOU 1994: 147 Överväganden och förslag 83

5.2 Motiv för offentliga åtaganden

Vårt förslag: Stor restriktivitet skall gälla i fråga om införande av nya offentliga åtaganden. Ett nytt åtagande bör införas endast om klara välfardsekonomiska motiv talar för det. Staten bör endast behålla sådana existerande utgiftsâtaganden som kan motiveras enligt välfärdsteorin eller som motiveras av att det ursprungliga motiven för åtagandet fortfarande har hög relevans. Omfattningen kvarvarande statliga utgiftsåtaganden bör så långt av möjligt begränsas.

Skälen för vårt förslag: I diskussionen om den offentliga sektorn blir för olika områden verksamhetens mål, organisation och finansiering central betydelse. I om den offentliga förvaltningen av resonemangen framhålls bl.a. resursfördelning, konjunkturstabilitet och inkomstfördelning väsentliga uppgifter vid sidan av den traditionella som uppgiften att svara för rättsskipning och försvar. l den nationalekonomiska teorin har uppställts ett antal grundläggande motiv om vad som bör offentliga åtaganden. Enligt den välfärdsekonomiska teorin vara bör enskilda aktörer, dvs. hushåll, företag och organisationer, ges ett avgörande inflytande över beslut som rör deras egen välfärd. Välfardsteorin bygger på tanken att ett decentraliserat beslutsfattande leder till högsta möjliga välfärd. Tre huvudskäl för offentliga ingrepp i det fria marknadssystemet genom lagstiftning eller utgiftsåtaganden brukar anges, nämligen om:

O det saknas förutsättningar för ett resursutnyttjande som är effektivt sett ett samhällsekonomiskt perspektiv, eller ur 0 den jämvikt marknaden uppnår är fel, eller som O den jämvikt som marknaden uppnår inte är stabil.

I departementspromemorian Motiv för offentliga åtaganden Ds 1994:53 har med utgångspunkt från välfärdsteorin åtta grundläggande motiv för statliga åtaganden identifierats. Dessa motiv är negativa externa effekter l, kollektiva nyttigheter och positiva externa effekter 2, lång tidshorisont 3, informationsbrist 4, autonomibrist 5, konkurrensbrist 6, fördelningspolitik 7 samt stabiliseringspolitik 8.

84 överväganden och förslag SOU 1994: 147

Negativa externa effekter punkt l

Negativa externa effekter bör normalt angripas lagstiftning genom eller genom att man med stöd lag inför offentligrättsliga avgifter, av så att det pris som konsumenten betalar för tjänst motsvarar den en verkliga samhällsekonomiska kostnaden. Enligt den ekonomiska teorin leder detta till en optimal resursallokering. Detta motiv kommer vi dock inte närmare att behandla i detta betänkande, eftersom det inte ingår i vårt uppdrag att ompröva existerande regleringar.

Kollektiva nyttigheter och positiva externa effekter punkt 2

Förekomsten av externa positiva effekter och kollektiva nyttigheter är enligt vad vi funnit det vanligaste skälet för offentliga utgiftsåtaganden

se bilaga 3. Det kan frågan att uppnå politiskt prioriterade

vara om mål och att tillgodose efterfrågan sådana och tjänster, varor som marknadssystemet inte klarar av att lösa på ett välfärdspolitisk ur synpunkt godtagbart sätt. Det förhållandet att en tjänst klassificeras kollektiv nyttighet som en eller att det förekommer positiva externa effekter inom ett område bör dock inte automatiskt leda till statlig finansiering verksamheten. I av många fall är det möjligt frivillig att genom en samverkan mellan företag, organisationer och individer lösa de problem marknaden som inte klarar av. Många branschförbund och föreningar fullgör uppgifter som staten annars skulle behöva ta hand Motiv för statlig om. finansiering kan således föreligga när det är fråga samverkan om mellan offentlig och ideell sektor. I den nyssnämnda promemorian framhålls kritiskt måste att man granska de fall då något av förevarande motiv åberopas till stöd för statliga åtaganden. Vi delar den bedömningen.

Lång tidshorisont samt informations- och autonomibrist punkt 3-5

Ett motiv för offentliga ingripanden är att det hos såväl privatpersoner som företag och institutioner finns tendens att övervärdera de en kortsiktiga fördelarna med verksamhet på bekostnad de en av långsiktiga. Med hänsyn till nuvarande statsskuld och det pressade budgetläget är det dock i dagens läge inte självklart och att staten kommunerna i praktiken inom alla områden där det är samhällsekonomiskt motiverat tillämpar en längre tidshorisont än privata investerare och andra aktörer på marknaden. Informations- och autonomibrist

SOU 1994: 147 överväganden och förslag 85

torde endast i begränsad utsräckning kunna innefatta motiv för anses offentliga åtaganden.

Koukurrensbrist samt fdrdelnings- och stabiliseringspolitik

punkt 6-8

Genom lagstiftning och andra åtgärder är det en uppgift för staten att undanröja hinder väl fungerande marknader och att upprätthålla mot stabila regelsystem. Transfereringar till hushållen av olika slag kan härledas från fördelningspolitiska utgångspunkter och utgör liksom stabiliseringspolitiska åtgärder motiv för statliga åtaganden.

Slutsatser

Vid införandet nuvarande anslag i statsbudgeten har sällan någon av de anförda motiven för statliga åtaganden åberopats. Man har av nu anknutit till de specifika problem funnits inom olika sektorer och som med utgångspunkt därifrån gjort i huvudsak politiska överväganden. Det är därför angeläget att med tillämpning av den välfärdsekoman nomiska teorin successivt över omfattningen av befintliga utnu se giftsåtaganden. Motiven för offentliga åtaganden har analyserats i ett antal ESOavsnitt 3.5. Den slutsats kan dra hittills

rapporter se som man av

genomförda analyser offentliga utgiftsâtaganden är att välfärdsekoav nomiska ofta kan om en verksamhet bör resonemangen ge svar ett offentligt åtagande, däremot sällan ger svar på hur stort vara men form finansieringen bör ske. Bedömstödet bör vara och i vilken ningen storleken det offentliga stödet bör baseras på en av av samhällsekonomisk analys. Hur sådan analys kan göras har en redovisats i rapporten samhällsekonomiskt beslutsunderlag en hjälp -

att fatta bättre beslut bilaga till Ds Fi 1986:2.

För befintliga verksamheter bör följa och utvärdera vilka man upp mål och resultat tidigare uppnåtts. Man bör också analysera vad som effekterna skulle bli med utan det offentliga stödet och ifrågaresp. sätta de mål uppställts för stödet. Vidare bör man härvid även som kritiskt granska de skäl åberopats i offentliga utredningar, prosom positioner och utskottsbetänkanden, såväl när stödet i fråga infördes när eventuella förändringar i stödet gjorts. Frågan om en verksom samhet skall få offentligt stöd eller inte och hur stort stödet bör vara kan dock inte enbart besvaras välfärdsekonomisk analys genom en utan måste ytterst bli en politisk prioriteringsfråga. Statsmakternas långsiktiga prioriteringar framgår som vi tidigare regeringsfonnen. Den nuvarande regeringens politiska prionämnt av riteringar på medellång sikt kommer till uttryck i regeringsför-

86 överväganden och förslag

SOU 1994: 147

klaringen som avgavs i oktober 1994. Där framhåller regeringen bl.a. att följande stora uppgifter skall prioriteras:

0 att minska arbetslösheten, 0 att värna och utveckla välfärden, och 0 att förverkliga det ekologiskt uthålliga industrisamhället.

5.3 Använd

myndighetsformen

Vårt förslag: Statlig verksamhet bör handhas av statliga myndigheter. Statlig verksamhet bör endast i undantagsfall föras över till enskilda organ.

Skälen för vårt forslag: Som sagts tidigare jfr avsnitt 2.2 får det anses följa av regeringsformen att myndighetsformen skall användas i fråga om sådan statlig verksamhet normgivning som avser och rättskipning. Verksamhet består i utfärdande allmänna råd hur som av om olika författningar bör tillämpas har karaktär ligger en som normgivning nära. Med hänsyn härtill bör enligt vår mening dylik verksamhet också handhas av myndigheter. När det därefter gäller verksamhet som är att hänföra till förvaltning anges i regeringsformen att sådan verksamhet kan överlämnas till bolag, stiftelse, förening Om verksamheten eller förvaltningsm.m. uppgiften innefattar myndighetsutövning skall överlämnandet ske med

stöd av lag. Med myndighetsutövning skall därvid förstås verksamhet

som består i att för enskild bestämma förmån, rättighet, skyldigom het, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning fullgörs i många fall av privaträttsliga organ som inrättats enskilda. Folkbildningsrådet av och Samarbetsrådet för fördelning statsbidrag till nykterhetsorganiav sationer är exempel på sådana fördelar statsbidrag efter organ som delegation till dem. I betänkandet SOU 1993:71 organisationernas bidrag har utredaren föreslagit att bör gå vidare på den man vägen bl.a. för att stärka organisationernas självständighet. Han förordar att fler grupper organisationer bildar samverkansorgan för få av att ansvaret för bidragsfördelningen till organisationerna inom sitt eget verksamhetsområde. Vi delar inte utredarens uppfattning i nu anfört avseende. Enligt vår mening försämras nämligen konkurrensen mellan organisationerna om de gemensamt skall fördela statsbidraget och det kan därutöver bli svårt för nya organisationer med verksamhetsidéer få del nya att av stödet. Härtill kommer att förvaltningsuppgifter innebär myndigsom hetsutövning enligt vår mening bör fullgöras myndigheter. Detta av

SOU 1994:: 147 överväganden och förslag 87

ställningstagande föranleds av det förhållandet att det generella regelsystemet för myndigheterna ger goda möjligheter till insyn och kontroll samt tillfredsställer högt ställda krav på rättssäkerhet. Vidare vill vi peka på att ett genomförande av förslaget skulle leda till korporativism. Korporativa lösningar har en rad statsvetare och ekonomer starkt kritiserat. Vi vill också nämna i sammanhanget att övervägande antalet remissinstanser har ställt sig negativa eller

tveksamma till utredningsmarmens förslag se Ds 1994:54.

Även verksamhet än sådan innefattar myndighetsutövning annan som och staten både vill bedriva och finansiera egen hand bör som enligt vår mening också handhas av myndigheter. Till stöd för vår mening den punkten vill vi anföra följande. Myndigheterna har stor handlingsfrihet inom ramen för sina numera uppdrag. Införandet av mâl- och resultatstyrning betyder att regeringen inte längre detaljstyr verksamheten vid en myndighet. I jämförelse med tidigare är en myndighet i dag också mera marknadsorienterad och agerar mer affärsmässigt. Myndigheternas redovisningssystem och styrsystem i övrigt samt deras personal- och lönepolitik har anpassats till vad som gäller inom andra sektorer. Under senare tid har olika förvaltningspolitiska reformer genomförts. Nya och effektivare ledningsformer har t.ex. införts på de statliga myndigheterna. Vidare är varje myndighet numera enligt förvaltningslagen 1986:223 skyldig att lämna råd och upplysningar till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. EAregelverket har ändrats och ytterligare regeländringar förbereds i syfte

att modernisera och effektivisera myndighetsformen se kap. 3.

Man bör i sammanhanget också peka på att 1975 års regeringsform innebar en modernisering och ett förtydligande av myndigheternas självständiga ställning. Där anges bl.a. att förvaltningsmyndigheter fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksom samhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet RF 1:9. Där också att varken riksdagen eller anges kommunens beslutande organ får bestämma i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller rör tillämpning av lag RF 11:7. Genom Riksdagens revisorer och RRV har staten goda möjligheter att kontrollera myndigheterna och allmänheten har en generell rätt till insyn i den verksamhet som myndigheterna bedriver. En annan klar fördel med myndighetsformen är att den är flexibel framför allt så till vida att regeringen enkelt kan göra vissa ändringar i en myndighets uppdrag genom en förordning om ändring i myndighetens instruktion. Regeringen kan även besluta om en ny organisation och ledning av myndigheten. statsmakterna kan också utan lång tidsutdräkt genomföra ett beslut om nedläggning av en myndighet eller sammanslagning av myndigheter. I detta sammanhang vill vi vidare framhålla att staten när den tar på sig uppgift i första hand bör anförtro den en redan befintlig en ny

88 Överväganden och förslag SOU 1994: 147

myndighet, som förutsatt att den nya uppgiften inte myndig- - avser hetsutövning har frihet att välja mellan att själv utföra den - nya uppgiften eller att efter anbudskonkurrens lägga ut den på Man annan. får därigenom en flexibel förvaltning samtidigt antalet statliga som organ begränsas. Sammanfattningsvis talar starka skäl för att statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsform. Den formen har numera sådana egenskaper att staten knappast har anledning att ens överväga delegering av en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ. I bland kan dock en verksamhet vara i behov av självständig framtoning och i dylika fall kan det finnas skäl att överföra verksamheten till ett privaträttsligt organ jfr Operan och Dramaten som drivs i staten helägda aktieav bolag. Vi vill emellertid samtidigt framhålla att de skäl som pá 1970talet anfördes mot att använda myndighetsformen för verksamhet framför allt inom kulturområdet numera enligt vår mening saknar bärkraft. En myndighet kan t.0.m. ha självständig ställning än en mer t.ex. en anslagsstiftelse.

5.4 form för

Privaträttslig statlig verksamhet

Vårt förslag: Om staten avser att lämna över en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ som staten bildar ensam eller tillsammans med annan bör staten välja att bilda ett aktiebolag. I fall då man kan anta att förvaltningsuppgiften i fråga intresse för bredare är av en allmänhet bör den under vissa förutsättningar kunna lämnas över till en ideell förening.

Skälen för vårt förslag: I vissa fall kan det finnas skäl för staten att samverka med någon annan. Genom samverkan kan t.ex. en statsfinansiell besparing uppnås och ytterligare tillföras samtidigt resurser som särskild kompetens hos andra aktörer kan tas till vara. I fall då staten samverkar med någon blir det aktuellt att föra annan över den ifrågavarande verksamheten till ett privaträttsligt Som organ. vi redan nämnt i avsnitt 5.3 kan det finnas skäl att föra över verken samhet som staten både vill bedriva och finansiera pâ egen hand om verksamheten är i behov av självständig framtoning. En förutsättning för att staten skall kunna föra över verksamhet till ett privaträttsligt organ är att verksamheten är ett statligt åtagande. En annan förutsättning är att verksamheten inte innefattar myndighetsutövning. Ett privaträttsligt organ till vilket staten för över verksamhet bör enligt vår mening vara omgärdat av ett fast regelverk. Det är därvid ett krav att detta regelverk skänker organet en avgränsad ställning och

Överväganden och förslag 89

SOU 1994: 147

bedrivs inom dess självständig framtoning ger verksamhet som ram en verksamheten kan till förändringar i omsamtidigt som anpassas viktigt regelverket medger att det läggs fast världen. Det är också att mål för verksamheten samt att den kan följas upp och anpassas klara i omvärlden. Med tanke fall då staten samverkar till förändringar regelverket innebära samverkande parter har med annan bör vidare att till följd prioriteringar tillgodose sina möjlighet att t.ex. av nya intressen på lämpligt sätt. kap. 4 redogjort för vilka regler som gäller för olika Vi har i själv eller tillsammans med annan kan privaträttsliga organ som staten omfattas redogörelsen där är aktiebotänkas bilda. De organ som av ideell förening handelsbolag och enkla bolag. Enkla lag, stiftelse, samt bakgrund de allmänna krav som vi nyss har bolag är dock mot av för verksamhet staten varaktigt skall preciserat inte lämpligt som bedriva med Dylika bolag saknar nämligen status av att vara annan. och har därför inte den avgränsade ställning som vi juridisk person bör kräva verksamhetsform till vilken staten anser att man av en förvaltningsuppgifter. Verksamhet bedrivs i det enkla delegerar som heller erforderlig grad självständig frambolagets form fâr inte av också risk för att tredje man felaktigt kan toning. Det finns en en har för de förpliktelser som följer av uppfatta att staten ett ansvar bolagsmän än träffar i bolagets namn, trots att avtal som andra staten sådant rättsligt sett inte kan inträda. ett ansvar Även vi från den fortsatta diskussionen. Skälet till stiftelsen utesluter bedrivs i den formen är svår att anpassa till det är att verksamhet som omvärlden jfr vad anfördes i prop. förändringar i t.ex. som 17 till stöd för att ändra verksamhetsfonnen för de 199394:40 s. utvecklingsfonderna från stiftelse till aktiebolag. Vi vill regionala inte bör delegera förvaltningsuppgifter tillägga att principen att staten

enligt vår mening bör upprätthâllas i det närmaste utan

till stiftelser betyder vi går ett steg längre än direktiven som undantag. Detta att stiftelseformen under vissa förutsättningar bör kunna ananger att vändas i fall då staten agerar tillsammans med annan part.

Bolag och ideella föreningar

aktiebolag, handelsbolag och ideell Om de tre kvarstående formerna förening vill vi här nämna följande. aktiebolag krävs det stiftaren eller stiftarna För att bilda ett att medel eller egendom till ett värde om minst tillskjuter kontanta annan I princip vilken verksamhet helst kan bedrivas 100 000 kronor. som inom ramen för ett aktiebolag. bilda handelsbolag behöver däremot initiativtagarna inte För att ett medel eller egendom annat slag. Ett tillskjuta några kontanta av handelsbolag föreligger minst tvâ personer träffar avtal om att om

90 överväganden och förslag

SOU 1994: 147

gemensamt utöva näringsverksamhet i bolag. Ett handelsbolag kan

alltså endast användas för näringsverksamhet.

Inte heller när det gäller att bilda ideell förening en krävs det av initiativtagarna att de tillskjuter några kontanta medel eller egendom av annat slag. En ideell förening föreligger ett antal fysiska eller om juridiska personer träffat avtal samverka i om att organiserade former. Detta avtal måste därvid ha formaliserats i stadgar och det är krav ett att stadgarna innehåller uppgifter bl.a. föreningens om ändamål. En ideell förening kan i princip bildas för bedrivande av vilken verksamhet som helst. Om föreningen skall bedriva näringsverksamhet får den verksamheten dock inte syfta till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. För att rättskapabel ideell förening en skall föreligga krävs det vidare att föreningen har styrelse kan företräda en som den. När det gäller frågan hur många samverkande intressenter som krävs för att få till stånd rättskapabel ideell förening en råder det viss osäkerhet. Det saknas ett vägledande praxisavgörande på denna punkt.

Uttalanden i doktrinen se avsnitt 4.3.4 tyder på

att det för att vara på helt säker mark torde räcka med fem det kan så det men vara att räcker om antalet endast är två. Det bör dock framhållas i sammanhanget att anförda uttalanden härrör från tiden före den I juli 1993 från vilket damm det enligt lagen om ekonomiska föreningar 1987:667 räcker med tre juridiska eller fysiska personer för att bilda en ekonomisk förening. I fråga ideella föreningar om saknas fog att ställa lika höga krav. Med allra största sannolikhet torde därför en rättskapabel ideell förening kunna bildas av endast två samverkande intressenter.

Principiellt sett det gå skiljelinje mellan anses en bolag ä ena och föreningar å andra sidan. Detta sammanhänger med att bolag är en sluten och föreningen öppen form en av association. Vi kommer därför i det närmast följande att jämföra de två bolagsformerna, dvs.

handelsbolag och aktiebolag, för därefter

att ta upp den ideella föreningen. Det bör framhållas att jämförelsen mellan de två bolagsformerna endast är relevant för de fall då den verksamhet som avses

bli delegerad innefattar näringsverksamhet och intressenterna bakom verksamheten, som måste minst två till antalet, vara är beredda att satsa kontanta medel eller egendom slag till av annat ett värde av minst 100 000 kronor.

Jämförelse mellan handelsbolag och aktiebolag

Utgångspunkten för reglerna i lagen 1980:1102

om handelsbolag och enkla bolag HBL är att förvaltningen handelsbolag

av ett ombesörjs direkt av delägarna, dvs. bolagsmännen. Reglerna i lagen innebär därför bl.a. att och bolagsmännen har var en av rätt att vidta åtgärder i förvaltningen av bolagets angelägenheter och företräda att bolaget

SOU 1994: 147 överväganden och förslag 91

tredje Om staten delegerar förvaltningsuppgift gentemot man. en för denna uppgift bilda ett handelsbolag tillsammans med genom att följer det alltså reglerna i HBL att besluten avseende annan part av den till handelsbolaget delegerade uppgiften kommer att fattas av

antingen genom någon statlig myndighet eller den eller de

staten övriga bolagsmännen. Av olika skäl är detta knappast en lämplig ordning. Besluten bör i stället fattas en av bolagsmännen utsedd av styrelse för bolaget. HBL innefattar inte något hinder mot att bolagsmännen bolagsavtal träffar överenskommelse om en genom sådan lösning. Men för styrelse i ett handelsbolag skall fungera att en effektivt krävs det emellertid att samtliga bolagsmän avstår från den vetorätt enligt HBL tillkommer envar av dem och med hänsyn till som att bolagsmännen har ett personligt betalningsansvar för bolagets förpliktelser kan det i det enskilda fallet vara svårt att få bolagsmän-

nen dithän. Om staten däremot delegerar förvaltningsuppgift till ett aktieboen lag bildar tillsammans med följer det av tvingande som staten annan regler i aktiebolagslagen 1975: 1385 ABL att detta bolag skall ha styrelse för förvaltningen av bolagets angelägenheter en som svarar och företräder bolaget gentemot tredje man. I motsats till vad som gäller vid delegation till ett handelsbolag behöver man alltså inte vid delegation till ett aktiebolag bekymra sig om hur besluten i bolagets angelägenheter skall fattas. I frågor redovisning och revision är den reglering som gäller för om aktiebolag fullständig än vad den är beträffande handelsockså mer bolag. ABL kräver t.ex. att ett aktiebolag alltid skall upprätta en offentlig årsredovisning. Via den kan den som så önskar ta reda på för verksamheten fastlagda mål uppnåtts eller Beträffande t.ex. om handelsbolag gäller däremot enligt lagen 1980:1103 om årsredovisning i vissa företag ÅRL att endast större bolag behöver m.m. upprätta offentlig årsredovisning. I fråga om kravet på revision och en revisorns kompetens är det vidare en väsentlig skillnad mellan de två bolagsformerna. Ett aktiebolag skall således alltid ha minst en revisor. I regel räcker det därvid med att revisorn är kvalificerad men i vissa fall skall han auktoriserad. Däremot måste långt ifrån alla vara handelsbolag ha revisor. Enligt ÅRL ställs ett sådant krav ens en endast bolag skall upprätta årsredovisning och när det gäller som revisorn inskränker sig kravet i ÅRL till det skall kompetensen på att auktoriserad revisor i de allra största bolagen. vara en jämförelse med HBL och ÅRL regelverket i ABL även i övrigt I ger stabil grund för bedrivande näringsverksamhet. Vi nöjer en mer av med att här erinra om de regler i ABL vilka ytterst garanterar att oss det i ett aktiebolag alltid finns ett överskott som motsvarar minst halva det för bolaget registrerade aktiekapitalet. Enligt vår bedömning kan såväl handelsbolaget som aktiebolaget användas staten vid delegering av förvaltningsuppgifter. Aktiebolaget av

92 överväganden och förslag SOU 1994: 147

är dock den mest flexibla formen de två. Det är t.ex. i princip av möjligt att bedriva vilken verksamhet helst i aktiebolag och som ett delägare i ett aktiebolag kan i princip när helst gå sitt som ur engagemang genom att avyttra sitt aktieinnehav. Om utgår från man att det i det enskilda fallet går att få fram medel till aktiekapital är vår bedömning att aktiebolaget generellt sett är att föredra framför handelsbolaget.

Den ideella föreningen

Sverige saknar lagstiftning om ideella föreningar. Detta till trots finns det ett stort antal sådana föreningar i landet. Många dem spelar av en central roll i vårt samhälle. Vi kan peka på att vårt statskick förutsätter förekomsten ideella föreningar. Även den arbetsrättsliga av lagstiftningen förutsätter förekomsten dylika föreningar. Med av hänsyn härtill och då det för ideella föreningar finns fast och ett generellt regelsystem med förankring i doktrin och praxis bör det vara tänkbart att delegera förvaltningsuppgifter till ideella föreningar. Som vi nyss anförde är aktiebolagsformen mycket flexibel form. en Förutsatt att man i det enskilda fallet är beredd anslå erforderliga att medel till aktiekapital bör därför utgångspunkten vara att staten använder sig av aktiebolagsformen vid delegering förvaltningsav en uppgift. Det nu sagda utesluter emellertid inte att det i vissa fall kan vara lämpligare att delegationen sker till för ändamålet bildad en förening. När det gäller den frågan vill vi anföra följande.

Det finns vänföreningar knutna till en del landets kulturinstitutioav ner. Detta tyder på att allmänheten hyser ett stort intresse för de ifrågavarande institutionerna. Det är olika skäl angeläget av att allmänhetens engagemang för t.ex. eller kulturinstitutioner museer av annat slag kan kanaliseras. Det är också angeläget att detta engagemang sett över tiden håller en hög och framför allt jämn nivå. För att lyckas med den målsättningen tror att det är nödvändigt att de som hyser ett intresse för viss institution kommer den och dess en verksamhet lika nära som medlemmarna i ideell förening till den en av föreningen bedrivna verksamheten. Vår slutsats av det nu anförda är att den ideella föreningen kan vara att föredra framför aktiebolaget i fall då med fog kan det man anta att hos en bredare allmänhet antingen som enskilda individer eller via olika organisationer finns eller kan uppväckas intresse för den - ett uppgift som avses bli delegerad. Karaktären på den uppgift skall som delegeras kan även vara sådan att den ideella föreningen framstår som ett lämpligare alternativ än aktiebolaget. Om staten delegerar en förvaltningsuppgift till ideell förening kan en det ibland finnas risk för att något särintresse får alltför ett stort inflytande över verksamheten i fråga. Staten bör därför lämpligen se

SOU 1994: 147 Överväganden och förslag 93

till eller i fall tillsammans med övriga föreningsatt staten ensam vart bildare får bestämmande inflytande i föreningen. Ett sådant ett inflytande uppnås det i föreningens stadgar tas in en bestämmelse om innebörd eller staten tillsammans med övriga föreningsav att staten bildare utser så många ledamöter i styrelsen att de tillsammans bildar beslutför styrelse. Det kan även vara lämpligt att det i stadgarna tas en in bestämmelser reglerar hur rösträtten får utövas vid föreningssom mötena. När det gäller innehållet i föreningens stadgar i övrigt vill vi framhålla bl.a. att det där måste tas in bestämmelser om den interna och redovisningen samt revisionen. Om staten vill lämna externa om föreningen är det egentligen bara för staten att avsäga sitt medlemskap. Ett alternativ är att staten verkar för att föreningen annat upphör. Förutsättningarna för att ett sådant beslut skall kunna fattas och frågan hur skall förfara med föreningens tillgångar när man föreningen skall upphöra bör därför också regleras i stadgarna. Bilaga 1 innehåller förslag till stadgar för ideell förening som får ett en särskilt organisationsanslag.

Inrättandet förening i vilken staten genom någon lämplig

av en myndighet skall medlem måste föregås förhandlingar mellan vara av och övriga intressenter bl.a. stadgarnas innehåll. Det gäller staten om staten därvid får gehör för sina krav vid dessa förhandlingar. att Motsvarande förhandlingar krävs även när staten avser att samverka med i aktiebolag och staten vill få gehör för vissa speciella annan ett önskemål innehållet i bolagsordningen. i fråga om

5.5 Alternativ till anslagsstiftelser

Vårt förslag: Vid delegering av verksamheter som är beroende av fortlöpande statligt stöd bör staten använda aktiebolags- eller föreningsformen.

Skälen för vårt forslag: För anslagsberoende verksamheter har staten sedan länge valt att bilda anslagsstiftelser. Som vi nämnt tidigare godtar inte stiftelselagen 1994:1220 anslagsstiftelser som stiftelser. Det innebär anslagsstiftelser inte kan bildas efter den 1 januari att nya 1996. Även staten i fortsättningen vinlägger sig om att iaktta en om restriktivitet när det gäller att sig för nya uppgifter stor engagera kommer staten alltjämt att ha ett behov av att bilda privaträttsliga är beroende anslag. Vi skall därför i detta avsnitt utröna organ som av aktiebolaget och den ideella föreningen sammantaget utgör ett om alternativ till anslagsstiftelsen.

94 överväganden och förslag SOU 1994: 147

Den grundläggande frågan är om aktiebolaget respektive den ideella föreningen i likhet med anslagsstiftelsen kan behandlas ungefär som en statlig myndighet i finansiellt avseende. När det gäller den frågan kan vi redan med en gång slå fast att såväl ett aktiebolag ideell som en förening mycket väl motsvarar detta krav. Det civilrättsliga regelsystemet ställer inte upp några hinder mot att bilda ett aktiebolag eller en ideell förening som skall beroende löpande tillskott. I vara av motsats till vad många tror är således aktiebolagsformen inte en form bara för den som vill uppnå maximal avkastning på riskvilligt kapital. Vi kan för övrigt erinra om att såväl Operan Dramaten drivs i som av staten helägda aktiebolag som årligen erhåller exklusiva organisationsanslag. Vi kan också erinra om att den år 1987 av staten och några kommuner bildade föreningen Svensk Bostadsmässa, ideell förening i vart fall under de inledande åren utlovades driftsbidrag från staten. I nu berört avseende utgör alltså aktiebolaget och den ideella föreningen ett alternativ till anslagsstiftelsen. Emellertid är det inte därigenom klarlagt att aktiebolaget och den ideella föreningen i övrigt är likvärdiga med anslagsstiftelsen. När det gäller den frågan vill vi bl.a. anföra följande. En fördel som ofta tillskrivs anslagsstiftelsen i jämförelse med andra verksamhetsformer är att verksamhet bedrivs i den förra formen som får en självständig framtoning och intryck att stabil och ger av vara långsiktig. Graden av självständig framtoning hos verksamhet en som är anslagsberoende och det intryck av stabilitet och långsiktighet som man får av en sådan verksamhet är emellertid vi det inte som ser beroende av i vilken form verksamheten bedrivs. De fördelar i som nämnda avseenden hittills förknippade med anslagstiftelansetts vara sen existerar alltså inte. En mer generell jämförelse mellan anslagsstiftelsen å sidan samt ena aktiebolaget och den ideella föreningen å den andra sidan bl.a. vid ger handen att den organisatoriska uppbyggnaden kan skilja sig åt. Anslagsstiftelsen har nämligen endast ett beslutande till skillnad organ från aktiebolaget med sin bolagsstämma och den ideella föreningen med sitt årsmöte eller föreningsstämma. Till följd föreskrifter av därom i stiftelseförordnandet har dock många anslagsstiftelser utöver styrelsen ett organ vanligen med beteckningen huvudmarmarád - som har en funktion liknande den bolagsstämma eller som en ett årsmöte har. Vidare vill vi i detta sammanhang peka på att man inom ramen för ett aktiebolag eller en ideell förening kan till att det se verksamhetsföremål som en gång bestämts för bolaget eller föreningen omgärdas med en mycket hög barriär till skydd mot att tillfälliga opinioner genomdriver ändringar. Samtidigt är det så nödvändiga att anpassningar av verksamhetsföremålet till omvärldsförändringar kan genomföras.

Det är enkelt att bilda ett aktiebolag eller ideell förening. en Delägama i ett aktiebolag eller medlemmarna i ideell förening kan en

Överväganden och förslag 95

lätt avveckla sitt engagemang, antingen genom att avyttra sina aktier eller genom att avsäga sig sitt medlemskap. Aktiebolagsformen är mer anpassad för affärsmässig verksamhet än vad som är fallet beträffande anslagsstiftelsen jfr exemplen Operan och Samhall i bilaga 3. Den ideella föreningen kan till skillnad från anslagsstiftelsen dra till - sig medlemmar som är beredda att mot en ganska ringa ersättning utföra tjänster år föreningen. Mot bakgrund av det nu anförda gör vi sammantaget den bedömningen att aktiebolaget och den ideella föreningen betydligt bättre än anslagsstiftelsen tillgodoser de krav som man bör ställa ett privaträttsligt organ som bedriver statlig verksamhet. Inom ramen för de nämnda formerna kan verksamhet bedrivas på ett smidigare och mer effektivt sätt än vad som är fallet om den bedrivs av en anslagsstiftelse. Förutsatt att en sådan åtgärd är förenlig med de grundläggande mål som lagts fast för verksamheten kan man bl.a. omstrukturera den om det skulle krävas av ekonomiska skäl. Ett aktiebolag kan t.ex. lägga viss verksamhet i ett dotterbolag. Nödvändiga anpassningar av verksamhetsföremålet till omvärldsför-

ändringar kan också genomföras. Åtgärder av nu nämnt slag är

emellertid betydligt svårare att åstadkomma om verksamheten bedrivs av en anslagsstiftelse och kräver dessutom tillstånd av myndighet fr.o.m. den 1 januari 1996 av Kammarkollegiet. Mot anslagsstiftelsen talar även att det knappast är lämpligt att staten fortsätter att dra nytta av den nimbus som anses förknippad med ordet stiftelse och som uppstått till följd av att den stora majoriteten av stiftelserna har välgörande ändamål. Vi kommer alltså fram till att aktiebolaget och den ideella föreningen sammantaget väl tillgodoser de behov som för framtiden kan finnas privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. Även av när vi väger in skattefrågorna i sammanhanget kvarstår denna bedömning. Vi vill emellertid peka på att gåvor till anslagsstiftelser som verkar inom den kulturella sektorn är skattefria. Gåvor till aktiebolag som verkar inom samma sektor är däremot inte fria från gåvoskatt. Enligt vår mening bör även gåvor till aktiebolag som är verksamma inom kultursektorn och som inte har till syfte att bereda vinst aktieägarna vara fria från gåvoskatt. Denna fråga bör dock prövas i annat sammanhang, lämpligen i samband med behandlingen av de förslag som snart väntas från Stiftelse- och föreningsskattekommittén Fi 1988:03.

96 överväganden och förslag SOU 1994: 147

5.6 Finansiell och

styrning revision

Vårt förslag: På aktiebolag och ideella föreningar får särskilt som organisationsanslag bör i fråga om anslagsframställning, årsredovisning och revision ställas samma krav som på myndigheter. Kraven bör regleras i bolagsordningen respektive föreningsstadgama eller i avtal mellan staten och bolaget respektive föreningen.

Skälen för vårt forslag: Vid all form av delegering av förvaltningsuppgifter och vid statsbidragsgivning finns det en konflikt mellan å ena sidan statens behov av att styra och kontrollera verksamheten och det privaträttsliga organets strävan efter att kunna verka fritt och självständigt å den andra sidan. Regeringsformen saknar bestämmelser om dessa frågor. Enligt vår mening är det emellertid angeläget att staten ser till att frågorna om styrning och kontroll blir tillfredsställande reglerade i dylika fall. När det gäller den finansiella styrningen vill vi anföra följande. Bolagsordningen för ett aktiebolag skall alltid innehålla en bestämmelse om bolagets verksamhetsföremål. Stadgarna för ideell förening en skall utan undantag innehålla uppgift om ändamålet för föreningen. Vilken verksamhet som ett bolag eller en förening skall ägna sig framgår alltså av nämnda handlingar. Om och när staten delegerar verksamhet till ett bolag eller en ideell förening är det emellertid viktigt särskilt i fall då organet i fråga fortlöpande skall få särskilda organisationsanslag att det för verksamheten fastställs mål och riktlinjer som fortlöpande kan utvärderas. Dylika mål och riktlinjer bör enligt vår mening tas in i tidsbegränsade avtal mellan staten och det organ till vilket verksamhet delegerats. I avtalet bör också regleras vad som skall gälla i fråga om resultatredovisning, dvs. den del av årsredovisningen som inte regleras i den civilrättsliga lagstiftningen

se avsnitt 3.4 och kap. 4. Avtalen bör ha ett innehåll liknande det

som myndigheternas regleringsbrev har. l fråga om anslagsframställning bör anslagsstiftelser så länge de består och övriga privaträttsliga organisationer som för kommande budgetår vill ansöka om särskilda organisationsanslag omfattas av samma krav som myndigheter. Regeringen bör genom en särskild skrivelse informera berörda organisationer detta. Kraven kan även om regleras i bolagsordningen i fråga om aktiebolag eller i stadgarna när det gäller en ideell förening eller i avtal mellan staten och den ifrågavarande privaträttsliga organisationen. Det följer av aktiebolagslagen att ett aktiebolag alltid skall ha minst en av bolagsstämman utsedd, kvalificerad revisor. Beträffande ideella föreningar gäller ett lagreglerat krav på revision endast i vissa fall

se

avsnitt 4.3.

SOU 1994: 147 överväganden och förslag 97

Staten bör alltid ha rätt att utse revisor i ett aktiebolag eller en ideell förening till vilken en förvaltningsuppgift delegerats. För att en sådan rätt skall föreligga även i de fall då staten inte har ett bestämmande inflytande i bolaget eller föreningen krävs det att det tas in en bestämmelse om att staten har rätt att utse revisor i bolagsordningen eller föreningsstadgarna eller i ett avtal mellan staten och bolaget respektive föreningen. Den revisor som staten utser bör vara yrkesrevisor. Beträffande effektivitetsrevisionen av privaträttsliga organisationer som fortlöpande får särskilda organisationsanslag gäller enligt särskild

lagstiftning se kap. 3 att RRV för närvarande bara får granska

statliga bolag och stiftelser. RRV har däremot inte rätt att granska ideella föreningar, inte ens om staten ensam finansierar föreningens verksamhet. Vi förordar att man i dessa fall i ett avtal mellan staten och den aktuella föreningen skriver in att RRV skall ha rätt att följa upp och utvärdera verksamheten med avseende på de mål som statsmakterna uppställt för den statliga finansieringen. Vi anser således att kraven i fråga om finansiell styrning och kontroll bör skärpas. Vi anser också att RRV i större omfattning än hittills bör genomföra effektivitetsrevision av privaträttsliga organ som får särskilda organisationsanslag. I den mån staten medverkar vid bildandet av ett privaträttsligt organ av sådant slag som förutsätter att kontanta medel eller egendom av

annat slag tillskjuts aktiebolag eller stiftelse följer det av regerings-

formen att beslutanderätten tillkommer riksdagen jfr bet. 198687:KU 29 37. På denna punkt delar vi alltså inte den bedömning av rättsläget som kommer till uttryck i Avtalsutredningens nyligen avlämnade

betänkande se SOU 1994:136; jfr avsnitt 3.7. För vår del vill vi

emellertid samtidigt understryka det angelägna i att riksdagen lämnar regeringen bemyndigande att godkänna mindre aktiebolagsbildningar. Det är många myndigheter och framför allt länsstyrelser som utan att frågan varit föremål för behandling av riksdagen har använt anslagsmedel för att bilda bolag eller stiftelser. Det förekommer också att myndigheter beviljar privaträttsliga organisationer årliga bidrag utan stöd i författning eller att de utbetalar uppdragsersättningar utan att upphandling skett i enlighet med gällande regler. Vi utgår från att myndigheterna kommer att ta erforderliga initiativ för att avveckla engagemang av nu nämnt slag. För att bilda en ideell förening ställs det inte några krav på tillskott av kontanta medel eller egendom av annat slag. En statlig myndighet torde därför kunna medverka vid bildandet av en sådan förening vars ändamål ligger inom ramen för de uppgifter som myndigheten skall ägna sig och myndigheten torde också kunna besluta om att erlägga medlemsavgift till föreningen, under förutsättning att denna avgift inte är högre än för andra med staten jämförbara medlemmar och inte är så stor att den kan jämställas med ett organisationsanslag.

4 14-1584

98 överväganden och förslag SOU 1994: 147

5.7 Alternativ till anslagsstiftelser för kommuner och landsting

Vårt förslag: Om och när kommun eller ett landsting vill lämna en över vården av en anslagsberoende kommunal eller landstingskommunal verksamhet till ett privaträttsligt organ bör kommunen eller landstinget i stället för anslagsstiftelsen välja att bilda ett aktiebolag eller, i fall då man kan anta att verksamheten i fråga är intresse av för en bredare allmänhet, ideell förening. en

Skälen för vårt förslag: Enligt kommunallagen 1991:900 får en kommun eller ett landsting genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller stiftelse. I betänkandet en över kommunallagen uttalade dock Konstitutionsutskottet jfr 199091:KU38 s. 44 att den kommunala och landstingskommunala verksamheten i största möjliga utsträckning bör ske i nämndform. Som vi nämnt tidigare träder stiftelselagen 1994:1220 i kraft den 1 januari 1996. Som vi också nämnt tidigare erkänner den lagen inte anslagsstiftelser som stiftelser. Riksdagen har därför med särskild bäring på den kommunala och landstingskommunala sidan förordat att regeringen lägger fram ett förslag till rättslig reglering av anslagsberoende verksamheter kan träda i kraft samtidigt med som stiftelselagen jfr bet. l99394zLUl2 s. 15 f.. Mot den nu anförda bakgrunden har vi funnit anledning att närmare överväga om man genom ett tillägg till stiftelselagen bör öppna en möjlighet för kommuner och landsting att kunna bilda anslagsstiftelser även i framtiden. Våra överväganden på den punkten har lett fram till att det lagtekniskt sett går att åstadkomma ett tillägg med anförd innebörd men att starka principiella skäl talar mot att skapa en privaträttslig form som endast kan användas kommuner och av landstingskommuner. För statens vidkommande har vi gjort den bedömningen att aktiebolaget och den ideella föreningen sammantaget väl tillgodoser de behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet jfr avsnitt 5.5. Enligt vår mening har denna bedömning även bäring på kommunal och landstingskommunal verksamhet. Till stöd för vår mening på den punkten vill vi anföra följande. Kommuner och landsting har lämnat över vården av anslagsberoende kommunala eller landstingskommunala angelägenheter till anslagsstiftelser bl.a. när det varit fråga om kultur- eller fritidsverksamhet, kulturminnesvård, museiverksamhet eller miljövård jfr

SOU 1994: 147 Överväganden och förslag 99

bil. 2. Valet av anslagsstiftelsen som form har därvid ofta föranletts strävan att verksamheten en självständig framtoning och att av en ge ge ett intryck av att den är stabil och långsiktig. Som vi framhållit i avsnitt 5.5 är emellertid graden av självständig framtoning hos en verksamhet är anslagsberoende och det intryck av stabilitet och som lángsiktighet som man får av en sådan verksamhet inte beroende av i vilken form verksamheten bedrivs. Som vi också framhållit i avsnitt 5.5 kan man inom ramen för ett aktiebolag och ideell förening bedriva verksamhet på ett smidigare en och mer effektivt sätt än vad som är fallet om den bedrivs av en anslagsstiftelse. Nödvändiga anpassningar av verksamhetsföremålet till omvärldsförändringar kan t.ex. genomföras. När det gäller anslagsstiftelsen är sådana anpassningar däremot betydligt svårare att åstadkomma och kräver dessutom tillstånd av myndighet fr. o.m. den 1 januari 1996 av Kammarkollegiet. Mot anslagsstiftelsen talar även att det knappast är lämpligt att kommunerna och landstingen fortsätter att dra nytta den nimbus som anses förknippad med ordet stiftelse av och som uppstått till följd av att en stor majoritet av stiftelserna i landet har välgörande ändamål. Mot bakgrund av det nu anförda kan vi inte finna annat än att aktiebolaget och den ideella föreningen sammantaget bör kunna ses som fullgoda alternativ till anslagsstiftelsen även på den kommunala och landstingskommunala sidan. I nästa avsnitt lämnar vi förslag som syftar till att underlätta avveckling av befintliga stiftelser som bildats av eller tillsammans med en kommun eller ett landsting.

Ändring

5.8 föreskrifter för äldre m.m. av

stiftelser bildade av offentligt rättssubjekt

Vårt förslag: Föreskrifterna i stiftelseförordnandet avseende en äldre stiftelse som bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen 1994:1220 ändras eller upphävas genom skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen.

Skälen för vårt förslag: Stiftelselagen, som träder i kraft den l januari 1996, innehåller bestämmelser om vilka förutsättningar som måste föreligga för att föreskrifter i stiftelseförordnanden skall få ändras eller upphävas jfr 6 kap. Bestämmelserna gäller för alla stiftelser och innebär att det i såväl materiellt som formellt hänseende ställs upp vissa krav för att få ändra eller upphäva föreskrifterna i ett stiftelseförordnande. I materiellt avseende innebär bestämmelserna att

lOO Överväganden och förslag SOU 1994: 147

föreskrifter i stiftelseförordnanden får ändras eller upphävas endast om sådana ändrade förhållanden inträtt att den aktuella föreskriften på grund därav inte längre kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller det finns om andra särskilda skäl. Och i formellt avseende innebär bestämmelserna att det är stiftelsens styrelse som ytterst för besluten i frågor svarar om ändring m.m. Ett beslut får dock inte tillämpas innan Kammarkollegiet gett sitt tillstånd till det permutation. Nuvarande ordning i fråga om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden innebär följande. För stiftelser som bildats av enskilda regler gäller sedan år 1972 regler som i huvudsak liknar dem som stiftelselagen innefattar jfr permutationslagen, 1972:205. För övriga stiftelser, dvs. stiftelser som bildats staten, av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, tillämpas däremot i fråga om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnandet fortfarande samma ordning som före år 1972 gällde även för enskilt bildade stiftelser. Det innebär att frågan om tillstånd avgörs av regeringen efter en prövning som inte är lagbunden. Tillämpningen av permutationslagen kännetecknas av en synnerligen restriktiv praxis. Det står därför utom allt tvivel att den nyordning som stiftelselagen innefattar med avseende på förutsättningarna för ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden som meddelats av staten i mycket hög grad kommer att ytterligare försvåra möjligheterna för staten att anpassa verksamhet staten bedriver som i stiftelseform till förändringar i omvärlden. Det är mot den nu anförda bakgrunden som vårt redan deklarerade synsätt, att staten inte fortsättningsvis bör medverka till att bilda stiftelser, skall ses. Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även för nu befintliga stiftelser äldre stiftelser bildats staten. Dessa som av stiftelser bör därför avvecklas fortast möjligt. Regeringens prövning i frågor om tillstånd till ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden som meddelats av staten präglas emellertid av den restriktiva praxis som kännetecknar tillämpningen permutaav tionslagen. Även regeringens prövning skulle bli flexibel om mer än den är för närvarande kommer endast ett fåtal stiftelser att hinna avvecklas innan stiftelselagen träder i kraft. Med hänsyn härtill och då det är ett stort antal stiftelser som berörs förordar vi att 6 kap. stiftelselagen inte skall behöva tillämpas vid ändring eller upphävande av föreskrifter beträffande äldre stiftelser bildats eller som av tillsammans med staten. Den lösning som därvid ligger närmast till hands torde vara att i analogi med stiftelselagens bestämmelser för

kollektivavtalsstiftelser se ll kap. 4 § andra stycket nämnda lag

införa en rätt för stiftarna till äldre stiftelser bildats eller som av tillsammans med staten och styrelsen för respektive stiftelse att ändra eller upphäva föreskrifterna i stiftelseförordnandet skriftlig genom en

SOU 1994: 147 överväganden och förslag 101

överenskommelse. Vi förordar en sådan lösning. Vi förordar vidare att den bör gälla även för äldre stiftelser som bildats av eller tillsammans med andra offentliga rättssubjekt än staten. Lagtekniskt sett bör bestämmelser i enlighet med den av oss förordade innebörden tas in i en ny paragraf i lagen 1994:1221 om införande av stiftelselagen införandelagen. En frivillig avveckling av en stiftelse handhas av stiftelsens styrelse. På den punkten inträder ingen förändring i och med stiftelselagens ikraftträdande. De bestämmelser om likvidation finns i den lagen som gäller nämligen endast vid tvångslikvidation av stiftelser som utövar näringsverksamhet. Om avvecklingen i det enskilda fallet innebär att ansvaret för stiftelsens skulder tas över av någon annan följer det av allmänna principer att borgenärernas samtycke till detta måste inhämtas. l de fall staten bedömer att en verksamhet som har bedrivits av en anslagsstiftelse även i fortsättningen bör vara ett statligt åtagande kan staten välja att fullfölja åtagandet på annat sätt än särskilda genom anslag. Ett alternativ är att staten väljer att med statliga medel stimulera andra att bedriva den ifrågavarande verksamheten, t.ex. genom att inrätta ett generellt organisationsstöd. Ett annat alternativ är att verksamheten anförtros en en befintlig myndighet och att den finansieras med medel från den myndighetens ramanslag. Det senare alternativet innebär att staten både finansierar verksamheten och själv svarar för driften av den. Om staten vill fortsätta att med särskilda anslag bedriva den verksamhet som respektive anslagsstiftelse hittills har gjort bör valet av ny verksamhetsform stå mellan myndighet, aktiebolag och ideell förening.

5.9 Den närmare innebörden våra

av förslag

Med utgångspunkt från några av staten genomförda stiftelsebildningar skall vi i detta avsnitt belysa den närmare innebörden av våra förslag i 5.3 och 5.4. Vi vill framhålla att våra i förevarande resonemang avsnitt inte föregåtts av någon omprövning av det statliga åtagande som respektive stiftelsebildning ger uttryck för.

Sju stiftelser bildade av löntagarfondsmedel

Löntagarfonderna avvecklades vid utgången av år 1991. Medlen som fanns i dessa fonder har staten använt bl.a. till att inrätta elva olika stiftelser. Av dessa bildades sju efter beslut under våren 1994. Fem av stiftelserna skall verka inom forskning och utbildning. För de två övriga stiftelserna är syftet att främja ett vitalt kulturliv respektive

102 överväganden och förslag SOU 1994: 147

innovationer jfr prop. 199394:177 och 206, bet. 199394:UbU12 och NU 25 samt rskr. 1993942398 och 399. Samtliga sju nu ifrågavarande stiftelser är sådana att de faller in under stiftelselagens allmänna stiftelsebegrepp. Utbildningsutskottet som med undantag för innovationsstiftelsen behandlade frågan om stiftelsernas inrättande kom i sitt betänkande jfr 19 in valet av organisationsform. I den senare frågan anförde utskottet bl.a. i sitt betänkande jfr s. 20 att stiftelsen genom sin oberoende ställning förenad med stiftelseförvaltningens bundenhet till de av stiftaren givna ändamålen skapar en stabilitet och lângsiktighet av betydelse för de ifrågavarande ändamålen. I avsnitt 5.3 har vi uttalat att myndighetsformen bör användas för fullgörandet av frivilliga förvaltningsuppgifter särskilt i fall då staten ensam skall svara för finansieringen av den verksamhet som är i fråga. En tilllämpning av denna princip hade inneburit att staten i stället för att bilda de sju stiftelsema tagit medlen i anspråk med ett samtidigt uttalande om att staten successivt och efter sedvanlig budgetbehandling kommer att anslå motsvarande belopp till de myndigheter som normalt ägnar sig att fördela statliga medel till förmån för forskning, utbildning, kulturprojekt och innovationer.

Stiftelsen Svenska Filminstitutet

Svenska Filminstitutet har funnits sedan 1960-talet. Under beredningen av frågan om ett nytt filmavtal hösten 1992 kom frågan om institutets rättsliga status upp. Man kom därvid fram till att institutet torde att betrakta som ett enkelt bolag. Samtidigt konstaterades vara att institutets verksamhet borde bedrivas av en juridisk person och att stiftelsen därvid framstod som den mest ändamålsenliga organisationsformen jfr prop. 199293:10 s. 14 f.. Staten, de två TV-företagen Sveriges Television AB och Nordisk Television AB samt ett antal olika organisationer representerande filmoch videobranschen bildade därefter Stiftelsen Svenska Filminstitutet Stiftelsen skall bl.a. ge stöd till värdefull svensk filmproduktion och utföra uppdrag staten inom det filmkulturella området. Vid bildandet stiftelsen avskilde samtliga stiftare utom de två av TV-företagen den egendom som fanns i det enkla bolaget. Staten och de två TV-företagen utfäste sig vidare vid stiftelsebildningen att under års tid lämna årliga bidrag till stiftelsen, avsedda att förbrukas. sex Filminstitutet är alltså en anslagsstiftelse. För sin verksamhet disponerar stiftelsen även över medel som på grund av åtagande efter stiftelsens bildande betalas in till stiftelsen av yrkesmässigt verksamma biografägare respektive videogramuthyrare. Om våra förslag i avsnitt 5.3. och 5.4 hade tillämpas inför bildandet Stiftelsen Svenska Filminstitutet âr 1992 skulle man först och av

Överväganden och förslag 103

främst ha undersökt möjligheterna att låta myndighet handha de en ifrågavarande uppgifterna. Sannolikt hade denna tanke inte kunnat realiseras. Nästa steg hade därför blivit att undersöka lämplig privaträttslig form. Det torde knappast finnas ett så stort intresse hos allmänheten för produktion svenska film att det skulle av vara motiverat att ens undersöka alternativet att bilda ideell förening. en Uppgifterna skulle alltså ha anförtrotts ett aktiebolag.

Stiftelsen Skansen

Intill år 1963 utgjorde Skansen del Stiftelsen Nordiska en av museet. Nämnda år avskildes Skansen med därtill hörande egendom och vissa kontanta medel till en ny stiftelse. De kontanta medlen tillsköts av staten resp. Stockholms stad jfr prop. 1963:113. Stiftelsens ändamål är framför allt att bedriva verksamhet bygger vidare på och en som utvecklar Skansen genom fortsatta insatser för att levandegöra svensk kultur och natur samt genom att kring ett centrum kulturminnen av skapa en levande miljö för olika fritidsintressen. Stiftelsen skall också vårda det kulturhistoriska byggnadsbeståndet. Något årligt bidrag till Skansens drift förutsattes inte behöva utgå vid stiftelsebildningen. Oaktat staten sedan år 1967 lämnat löpande bidrag till Skansen jfr prop. 1968:46 bl.a. s. 3 är stiftelsen sådan en

förmögenhetsbildning som faller in under stiftelselagens allmänna

stiftelsebegrepp. Om våra förslag i avsnitt 5.3. och 5.4 hade tillämpas när frågan om Skansens framtid blev aktuell år 1963 skulle först och främst ha man undersökt möjligheterna att inlemma Skansen under myndighet. en Sannolikt hade denna tanke inte kunnat realiseras. Nästa steg hade därför blivit att undersöka lämplig privaträttslig form. Eftersom det med fog kan antas at. det finns ett mycket stort intresse för Skansen bland en bredare allmänhet hade sådan undersökning sannolikt lett en fram till bildandet av en ideell förening med staten, Stiftelsen Nordiska museet och Stockholms stad några medlemmarna. som av

Stiftelsen Svenska UNICEF-kommittén

Stiftelsen Svenska UNICEF-kommittén bildades ett regeringsgenom beslut den 6 oktober 1983. Enligt de regeringen fastställda av stadgarna är stiftelsens uppgift att sprida kunskaper barnens om situation samt om UNICEF och dess verksamhet. Av stadgarna framgår vidare att stitelsens egendom utgörs medel regeringav som en årligen anvisar. Stftelsen är således anslagsstiftelse. en En svensk UNICEF-kommitté hade tidigare funnits med Rädda Barnen som huvudfimnsiär. Rädda Barnen höll även kommittén med

104 överväganden och förslag SOU 1994: 147

kansliresurser. I samband med Ungern-hjälpen 1956 kunde dock Rädda Barnen inte sätt som tidigare förse kommittén med samma kansliresurser. Genom ett regeringsbeslut den 28 februari 1958 tog staten över ansvaret för kommitténs verksamhet, som bl.a. omfattade försäljning jul- och hälsningskort. Denna försäljning sköttes av ursprungligen Husmorsförbundet Hem och Samhälle. av Om våra förslag i avsnitt 5.3 och 5.4 hade tillämpats när Svenska UNICEF-kommittén bildades år 1983, hade det varit naturligt att bilda ideell förening för att driva verksamheten. I likhet med vad som en gäller i fråga Rädda Barnens verksamhet torde det finnas ett brett om intresse bland allmänheten för att stödja den verksamhet som UNICEF-kommittén bedriver.

5.10 Vårt fortsatta arbete

Av våra direktiv följer att vi under det fortsatta arbetet skall göra en förutsättningslös översyn av stiftelser och andra privaträttsliga organisationer fortlöpande är beroende av statligt stöd. Vi kommer som därvid att analysera de bakomliggande motiven för det statliga åtagandet i respektive organisation och följa upp samt utvärdera de mål och resultat hittills har uppnåtts i den aktuella verksamheten. Med som analysen grund kommer vi därefter att för varje fall bedöma om som verksamheten alltjämt bör ha fortsatt statligt stöd eller inte. Vid denna bedömning kommer vi att tillmäta behovet av att uppnå särskilt politiskt prioriterade mål det kan röra intresset av att garantera nöd- vändiga kollektiva nyttigheter eller att nå fördelningspolitiska effekter speciell tyngd. Vid vår bedömning kommer vi också att särskilt be- akta det finns förutsättningar för att den som har särskild nytta av om viss verksamhet själv bidrar till finansieringen av den. en I de fall vi finner att en verksamhet bör få fortsatt statligt stöd är det vår avsikt att i ett andra steg jfr figur 1 i avsnitt 5.1 bedöma vilken omfattning stödet bör ha for att slutligen i ett tredje steg analysera verksamhetsoch finansieringsform. Vårt ställningstagande till frågan om verksamhetsform kommer därvid att ske med utgångspunkt från att av staten bildade stiftelser och framför allt anslagstiftelser bör avvecklas jfr avsnitt 5.8. Vi kommer alltså att göra systematisk genomgång av befintliga en särskilda organisationsanslag. Vi kommer därvid att granska inte bara de särskilda organisationsanslagen över statsbudgeten utan ocksåi de anslag beviljas olika myndigheter, t.ex. länsstyrelser och olika som av högskolor. Våra bedömningar kommer att präglas av:

O restriktiv på befintliga organisationsanslag i syfte: att en syn begränsa statens totala utgifter till privaträttsliga organisatiomer,

SOU 1994: 147 överväganden och förslag 105

strävan att försöka tillgodose behovet av kollektiva nyttig- 0 en frivillig samverkan mellan andra parter än staten heter genom 0 strävan att få till stånd avgiftsñnansiering av statlig serviceen verksamhet samt 0 strävan att renodla formerna för statlig verksamhet. en

Översyn av vissa stiftelser

Bilaga 3 innehåller beskrivning 14 stiftelser, bolag och ideella en av föreningar för närvarande erhåller särskilda organisationsanslag som över statsbudgeten. Beskrivningen omfattar bakgrunden till att respektive organisation bildades, viktigare bestämmelser i bolagsordning eller stadgar samt hur verksamheten finansieras. Framför allt mot bakgrund vad framkommit under arbetet med denna beskrivning av som har vi dragit fem slutsatser.

verksamhetsform är i allmänhet inte baserad på någon Valet av ingående analys för- och nackdelar med olika former. Histoav riska förhållanden och tillfälliga trender förefaller mer ha styrt valet verksamhetsfonn än vilket innehåll, art och beskaffav enhet verksamheten har.

2. Innehållet i stadgar, bolagsordning och andra grundläggande dokument för stiftelser, föreningar och bolag har ofta vissa likheter med de regler har gällt för myndigheter. Inom respeksom tive är dock variationerna stora. Ju mer anslagsberoende grupp ett privaträttsligt organ desto mer upplever man sig normalt del av statsförvaltningen och organet blir ofta av statssom en makterna behandlai som om det vore en myndighet.

Mål- och resultatstymingen anslagsberoende privaträttsliga av organisationer är iallmänhet sämre utvecklad än för myndigheter. Särskilda organisationsanslag utbetalas ofta utan att det finns preciserade krav på vad medlen skall användas till och det i efterhand sker någon uppföljning och utvärdering utan att av stödets effekter.

Flertalet de 14 organisationerna begär återkommande ökade av anslag och del a dem har under årens lopp blivit alltmer anen slagsberoende. Samtidigt som man vill ha fortsatt statlig finansiering vill än oberoende av staten samt slippa tillman vara mer lämpa regler och ntiner utvecklats för styrning av statliga som myndigheter.

106 överväganden och förslag

SOU 1994: 147

5. Organisationerna ser i huvudsak bara fördelar med den verksamhetsform som man i dag har, oavsett den är stiftelse, bolag om eller förening. Företrädarna för vissa stiftelser har föråldrad en syn hur myndigheter styrs och fungerar i dag. Man har även ringa kunskap om vilka regler gäller för aktiebolag och som ideella föreningar.

Stiftelser som erhåller särskilda organisationsanslag kan delas in i två kategorier. Den ena kategorin utgörs stiftelser rättsligt av som sett är att betrakta som anslagsstiftelser, dvs. stiftelserna har för att kunna bedriva sin verksamhet varit beroende anslag från staten redan från av tidpunkten för sin tillkomst och staten har också varit med att om bilda dem. Den andra kategorin utgörs av stiftelser rättsligt sett som faller in under stiftelselagens allmänna definition av begreppet stiftelse men som har blivit beroende av särskilda organisationsanslag efter sin tillkomst. Stiftelser som tillhör denna kategori kan besenare men höver inte ha bildats av staten. Ett kännetecken för utvecklingen under de senaste årtiondena är för övrigt att staten beviljat stöd verksamheter som startats på initiativ enskilda. I vissa fall har staten av t.o.m. tagit över ansvaret för verksamheten för att bedriva den i t.ex. en anslagsstiftelse. I avsnitt 5.9 har vi med utgångspunkt från några exempel belyst den närmare innebörden av de förslag vi lagt fram i avsnitt 5.3 och 5.4. Här kommer vi att i fråga om de i bilaga 3 beskrivna organisationer som kan karakteriseras som anslagsstiftelser föra skissartad diskusen sion om motiven för och omfattningen det statliga åtagandet samt av i vilken form, annan än anslagsstiftelse, respektive verksamhet lämpligen bör bedrivas. De anslagsstiftelser berörs är: som

Stiftelsen Institutet för framtidsstudier, Stiftelsen Stockholms internationella miljöinstitut, Stiftelsen Sveriges teknisk-vetenskapliga attachéer STATT, Stiftelsen för utveckling god redovisningssed Redovisningsav rådet, Stiftelsen Invandrartidningen samt O Stiftelsen Riksutställningar.

Steg 1 statlig uppgift -

Såväl Institutet för framtidsstudier Stockholms miljöinstitut ägnar som sig forskningsverksamhet. Inriktningen på denna forskning är av sådan karaktär att man knappast kan påräkna att det finns någon annan än staten som vill finansiera den. Stiftelserna tillgodoser alltså efterfrågan på vissa tjänster marknadssystemet inte klarar. som Stiftelserna producerar således kollektiva nyttigheter och vi berört som

SOU 1994: 147 Överväganden och förslag 107

i avsnitt 5.2 är produktion sådana nyttigheter något som kan motiav vera offentliga utgiftsåtaganden. STATT sysslar huvudsakligen med att ta fram information om den internationella, tekniska utvecklingen. Från näringspolitisk synvinkel är det angeläget att sådan information finns tillgänglig. Det är dock sannolikt så att det inte finns någon aktör på marknaden som vill ta fram den. I nu anfört avseende ägnar sig alltså STATT också produktion av kollektiva nyttigheter. En stor del verksamheten vid de fältkontor som STATT har av utomlands utförs av s.k. stipendiater, dvs. unga personer som är under utbildning inför sitt inträde i det svenska näringslivet. Enligt regeringsformen är det ett åliggande för det allmänna att trygga rätten till utbildning. Även i den berörda delen finns motiv för att den nu av STATT bedrivna verksamheten är ett statligt åtagande. Redovisningsrådet skall utfärda rekommendationer om redovisningsfrågor i publika företag. Rekommendationerna är avsedda att komplettera det regelsystem som gäller för redovisningen i företag av nämnt slag. Det rör sig alltså i det närmaste om normgivning, en uppgift som allmänt betraktas som en statlig uppgift. Uppgiften för Stiftelsen Invandrartidningen är bl.a. att informera invandrare om rättigheter och skyldigheter i det svenska samhället. Information om gällande regler har ett nära samband med normgivning. Detta förhållande talar för att verksamheten skulle kunna ses ett statligt åtagande. När det gäller stiftelsens övriga verksamhet som kan det emellertid diskuteras i vilken utsträckning den bör vara ett åtagande för staten. Den verksamhet som Stiftelsen Riksutställningar bedriver kan betraktas som ett inslag i den statliga kulturpolitiken. Det föreligger ofta olika meningar om vad som enligt välfärdsteorin skall anses vara ett statligt åtagande inom kulturområdet jfr avsnitt 2.5. Det är även tänkt att Riksutställningar skall spela en roll inom utbildningsområdet. I den mån stiftelsen gör det kan det finnas skäl för att se den verksamheten som ett statligt åtagande.

Steg 2 átagandets omfattning

Omfattningen det statliga åtagandet i respektive stiftelse varierar. av Anslaget till Riksutställningar är störst och uppgår till 33,4 miljoner kronor. Det minsta anslaget uppbärs av Redovisningsrådet, som för närvarande får 0,6 miljoner. Vi har i avsnitt 5.2 allmänt berört frågan vilka kriterier som bör ligga till grund för bedömningen av vilken omfattning ett offentligt utgiftsåtagande bör ha. Vi har emellertid inte gjort någon effektivitetsrevision eller annan motsvarande utvärdering av de sex anslagsstiftelserna och saknar därför erforderligt underlag för att kunna föra någon

108 överväganden och förslag

diskussion om omfattningen av åtagandena. Med hänsyn till bl.a. underskottet i statens finanser kan vi emellertid slå fast att det generellt sett finns motiv för en begränsning statliga utgiftsâtaganden. av

Steg 3 verksamhetsform och finansiering

-

I de fall staten bedömer att en viss verksamhet har bedrivits som genom en anslagsstiftelse även i fortsättningen bör ett statligt vara åtagande kan staten välja att fullfölja åtagandet på annat sätt än genom särskilda anslag. Ett alternativ är att staten väljer att med statliga medel stimulera andra att bedriva den ifrågavarande verksamheten, t.ex. genom att inrätta ett generellt organisationsstöd. Ett annat alternativ är att verksamheten anförtros befintlig myndighet en en och att den finansieras med medel från den myndighetens ramanslag. Det senare alternativet innebär att staten både finansierar verksamheten och själv ansvarar för driften av den. Vår diskussion i det följande har som utgångspunkt att staten vill fortsätta att med särskilda anslag bedriva den verksamhet som respektive anslagsstiftelse hittills har gjort. Institutet för framtidsstudier initierar forskning att lägga ut genom uppdrag på fristående framtidsforskare. Om staten vill fortsätta att både initiera och finansiera denna verksamhet på hand bör den egen i enlighet med vad vi uttalat i avsitt 5.3 anförtros myndighet. en Det finns därvid två alternativ. Antingen inrättar särskild staten en myndighet eller också samordnar man verksamheten med befintlig en myndighet, i så fall lämpligen något av universiteten. Den förstnämnda lösningen innebär att det blir lättare att bibehålla den tvärvetenskapliga inriktningen på forskningen. Stockholms internationella miljöinstitut skall ledas intematioav en nellt sammansatt styrelse. Institutet bedriver forskning med egna forskare. Forskningen har en internationell inriktning. Om staten vill fortsätta att både bedriva och finansiera denna verksamhet på egen hand bör den i enlighet med vad vi uttalat i avsitt 5.3 anförtros en myndighet. Med hänsyn till stiftelsens internationella karaktär bör det dock kunna övervägas att låta institutet få fortleva som stiftelse men utan löpande anslag via statsbudgeten. En sådan lösning bör vidare förutsätta att staten tilldelat t.ex. Naturvårdsverket medel att fördela till internationell miljöforskning samt att finansieringen i ökad utsträckning sker via internationella organ. När det därefter gäller STATT kan vi konstatera att STATT för närvarande är föremål för en översyn. I promemorian Strategiska vägval

för att öka värdet av teknisk-vetenskaplig information Ds 1994:111

föreslås en rad åtgärder för att effektivisera den verksamhet som STATT bedriver. I promemorian behandlas även verksamhetsformen för STATT. De alternativ till stiftelseforrnen diskuteras är som

Överväganden och förslag 109

bolagsformen och myndighetsformen. I det senare fallet anvisas möjligheten att STATT efter finsk förebild inordnas i Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK. I jämförelse med stiftelseformen anges som fördel med bolagsformen att ägarstyrningen av verksamheten underlättas. Samtidigt framhålls att om verksamheten bedrivs av ett aktiebolag kan man sannolikt inte bibehålla den diplomatstatus som tillkommer de tekniska attachéerna. Och denna nackdel med bolagsformen anses enligt promemorian vara så avgörande att bolagsformen inte bör väljas. Enligt promemorian är den potentiella ställning som STATT har av intresse för många kunder. Att inordna STATT under NUTEK bedöms i promemorian kunna komma att försämra kundkontakterna. Den passiva inställning till STATT som NUTEK hittills visat talar enligt promemorian också mot en sådan lösning. I promemorian lämnas emellertid frågan om framtida verksamhetsform för STATT öppen. Med anledning av innehållet i promemorian har styrelsen för STATT för sin del beslutat att ytterligare utreda frågan om verksamhetsform. Därvid har bl.a. framkommit att det torde vara möjligt att bibehålla den diplomatiska statusen för de tekniska attachéerna verksamheten bedrivs i bolagsform. även om Detta skulle dock förutsätta en särskild reglering. Förutom bolagsformen finns det enligt vår uppfattning starka skäl talar för att överväga att anförtro den verksamhet som idag som bedrivs av STATT en myndighet. Vid en sådan lösning kan verksamheten läggas i en ny myndighet eller också i en befintlig. För vår del skulle vi förorda den senare lösningen. Redovisningsrådets verksamhet är närmast att betrakta som normgivning och bör därför handhas av myndighet jfr avsnitt 5.3. Denna myndighet bör för övrigt ta hand om de uppgifter inom redovisningsområdet som i dag åvilar Bokföringsnämnden, Finansinspektionen och RRV. Staten kan sannolikt finna någon eller några som vill vara med att finansiera den verksamhet som Invandrartidningen bedriver. Aktiebolagsformen ligger då nära till hands som framtida verksamhetsform. När det slutligen gäller Riksutställningar är flera alternativ tänkbara. Ett alternativ är att anförtro verksamheten en ny myndighet. Om det visar sig vara möjligt att finna någon eller några medfinasiärer är aktiebolagsformen ett annat alternativ. Ett tredje alternativ kan den ideella föreningen vara. Det är nämligen inte uteslutet att det hos en bredare allmänhet som enskilda individer eller via olika organisatio- finns ett intresse för den verksamhet Riksutställningar bener - som driver.

110 Överväganden och förslag SOU 1994: 147

Övriga frågor

Under vårt fortsatta arbete kommer vi att göra välfärdsekonomisk en analys av en mängd statliga åtaganden inte grundats på någon som sådan analys. Redovisningen i bilaga 3 visar att det för närvarande är sammanlagt 130 privaträttsliga organisationer som får särskilda organisationsanslag över statsbudgeten. Härtill kommer ett stort antal särskilda organisationsanslag som beviljas av myndigheter, t.ex. länsstyrelserna och högskolorna. Det nu anförda ger vid handen att vår omprövning kommer att kräva betydande arbetsinsatser. Vi avser även att studera hur frågan om statens åtaganden regleras i andra länders grundläggande förafttningar samt att därvid ta del av deras erfarenheter från omprövningar av offentliga åtaganden. Som vi sagt tidigare är det vår uppfattning att staten bildade av stiftelser bör avvecklas. Det är vår avsikt att i ett inledande skede delta i det rent praktiska arbetet med denna avveckling. I den delen kommer det också att krävas betydande arbetsinsatser från utredningens sida, särskilt i de fall då fråga är om anslagsstiftelser vars verksamhet finansieras även av annan än staten. För att statens intressen skall bli tillgodosedda i dylika fall behöver vi tillgång till kvalificerad associations- och stiftelserättslig expertis. Om denna resurs ställs till vårt förfogande har vi vidare möjlighet att gentemot regeringskansliet fungera som en expertpanel t.ex. i frågor som kommer upp när staten har för avsikt att samarbeta med annan inom ramen för ett privaträttsligt organ. I avsnitt 5.8 har vi lagt fram ett förslag till lag om ändring i lagen 1994:1221 om införande av stiftelselagen 1994:1220. Förslaget syftar framför allt till att göra det lättare att avveckla befintliga statliga och kommunala anslagsstiftelser. I vårt fortsatta arbete kommer vi även att undersöka om det behövs ytterligare regeländringar, t.ex. inom skatteområdet, för att underlätta avvecklingsprocessen. Vi har i detta betänkande behandlat frågan om revision i avsnitt 5.6. Vi avser att i vårt fortsatta arbete ta upp frågan om insyn och kontroll mer utförligt och härvid även pröva frågan om offentlighetsprincipens tillämpning på privaträttsliga organisationer som får statlig finansiering. Vår avsikt är att successivt avrapportera resultatet av vårt arbete under våren 1995.

BILAGA 1

Exempel på stadgar för ideel en förening

Bilaga 1 113

för

Exempel på stadgar en ideell förening

Stadgar för föreningen Den Svenska Kulturen

1 § Föreningen Den Svenska Kulturen skall främja intresset för det svenska kulturarvet genom att i egen regi arrangera utställningar om levnadsförhållandena i Sverige före år 1950.

2 § Föreningens angelägenheter handhas av en styrelse med åtta ledamöter. En av ledamöterna skall vara ordförande i styrelsen. Styrelsen har sitt säte i Sundsvall.

3 § Av styrelsens ledamöter utses tre av Statens Kulturråd och tre av Sundsvalls kommun. Två av ledamöterna väljs av föreningens medlemmar. Vid sådant val saknar staten och Sundsvalls kommun rösträtt. Statens kulturråd skall utse en av de av rådet utsedda ledamöterna till ordförande i styrelsen. Ledamöterna i styrelsen utses eller väljs för minst ett och högst tvâ år i sänder.

4 § Medlemskap i föreningen kan förvärvas av såväl fysiska som juridiska personer. Den som vill bli medlem skall inge en skriftlig ansökan därom. Styrelsen får avslå en ansökan om medlemskap endast om det kan antas att sökanden kommer att motarbeta föreningens ändamål.

1 14 Bilaga 1 SOU 1994: 147

5 § Medlemskap upphör när medlemmen skriftligen anmält att han vill utträda ur föreningen eller om denne under ett års tid inte betalat medlemsavgift till föreningen.

6 § Medlem som försummat att betala medlemsavgift eller som genom att motarbeta föreningens ändamål eller på annat sätt skadat föreningens intressen fär uteslutats ur föreningen. Fråga om uteslutning får inte avgöras innan medlemmen fått tillfälle att yttra sig.

7 § Ordföranden skall se till att styrelsen sammanträder när det behövs. Ordföranden skall sammankalla styrelsen styrelseledamot beom en gär det.

8 § Styrelsen år beslutför om ordföranden och minst tre övriga ledamöter är närvarande. Som styrelsens beslut gäller den mening för vilken mer än hälften av de närvarande röstar eller vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder.

9 § Vid styrelsens sammanträden skall föras protokoll, justeras som av ordföranden. Protokollen skall föras i nummerföljd och förvaras på betryggande sätt.

10 § Styrelsen skall föra räkenskaper i enlighet med bestämmelserna i bokförlngslagen 1976: 125. Föreningens räkenskapsår skall omfatta tiden 1.1 31.12. - Styrelsen skall för varje räkenskapsår upprätta årsredovisning. en

Årsredovisningen skall bestå av den resultat- och balansräkning

som har tagits in i ârsbokslutet förvaltningsberättelse samt av en med uppgift bl.a. om hur föreningens ändamål har tillgodosetts under räkenskapsåret. Om föreningen erhåller finansiellt stöd staten i form s.k. särav av skilt organisationsanslag skall årsredovisningen också innehålla finansieringsanalys och resultatredovisning.

SOU 1994: 147 Bilaga 1 115

11 § Föreningens räkenskaper och årsredovisning samt styrelsens förvaltning skall granskas av två auktoriserade eller godkända revisorer. En revisorerna utses av Statens kulturråd och Sundsvalls komav mun i förening. Den andre revisorn väljs vid föreningsstämma. Staten och Sundsvalls kommun saknar rösträtt vid sådant val. Om föreningen erhåller finansiellt stöd av staten i form av s.k. särskilt organisationsanslag skall Riksrevisionsverket ha rätt att utföra s.k. effektivitetsrevision av föreningen.

12 § Föreningsmedlemmamas rätt att besluta i föreningens angelägenheter utövas vid föreningsstämma. Endast medlem som betalat medlemsavgift har rösträtt vid sådant möte. Vid föreningsstämma har staten och Sundsvalls kommun tillsamalltid övriga närvarande medlemmar. mans en röst mer än

13 § Ordinarie föreningsstämma skall äga rum senast fyra månader efter utgången av varje räkenskapsår. Kallelse till ordinarie föreningsstämma jämte dagordning för mötet skall skickas till medlemmarna senast två veckor före stämman. Den av revisorn påtecknade årsredovisningen och revisionsberättelsen skall hållas tillgängliga för medlemmarna minst en vecka före stämman.

14 § Vid ordinarie föreningsstämma förekommer följande ärenden:

Upprop och fastställande av röstlängd för mötet. Fråga om mötet har utlysts på rätt sätt. Fastställande av dagordningen. Val av ordförande samt sekreterare för mötet. Val två justeringsmän, som jämte ordföranden skall justera av mötesprotokollet, samt vara rösträknare. Styrelsens årsredovisning för senaste räkenskapsår. Revisionsberättelsen Fråga om ansvarsfrihet för styrelsen Val högst två ledamöter i styrelsen för en tid av minst ett av och högst två är. 10. Val av valberedning 11. Val av en revisor.

116 Bilaga I

12. fastställande av medlemsavgift.

13. Ovriga frågor.

15 § Extra föreningsstämma skall äga rum om styrelsen anser att sådant möte behövs. Extra stämma skall också äga rum senast fyra veckor efter det att en av revisorerna, Statens kulturråd eller minst en tiondel av föreningens röstberättigade medlemmar har begärt detta. Kallelse till extra stämma jämte dagordning för stämman skall skickas till medlemmarna senast en vecka före stämman. Vid extra stämma får endast i dagordningen upptaget ärende avgöras.

16 § Styrelsen kallar till föreningsstämma. Om styrelsen inte kallar till stämma som begärts enligt 16 § andra stycket, fâr den som begärt stämman föreningens bekostnad utfärda kallelse.

17 § Beslut om att ändra dessa stadgar eller om att föreningen skall upphöra kan fattas endast om Statens kulturråd röstar för förslaget.

18 § Om föreningen skall upphöra skall dess tillgångar tillfalla staten.

BILAGA 2

Exempel på anslagsstiftelser i kommuner och landsting

SOU 1994: 147 Bilaga 2 119

Exempel på anslagsstiftelser i kommuner och landsting

av färbundsjuristen Thomas Hallgren

Inledning

Stiftelseformen har varit och är vanligt förekommande form för en drift av kommunal verksamhet i privaträttsliga former. Som jag tidigare berört är verksamheten oftast så nära sammanlänkad med kom-

munen och av den karaktären att anslagsfinansiering har betraktats

som en lämplig finansieringsbildningen. Anslagsñnansiering förekommer emellertid även när stiftelsebidragen helt eller delvis initierats av enskilda intressenter. Kommunala anslagsstiftelser utgör exempel på verksamhetsstiftelser. Sådana stiftelser bedriver någon form av egen verksamhet. Vid stiftelsebildningen tillförs inte något egentligt stiftelsekapital eller i vart fall ett mycket blygsamt stiftelsekapital i förhållande till det uppställda ändamålet. Stiftelsens verksamhet förutsätts istället bli finansierad genom årliga anslag över kommunens eller landstingets budget. Någon formell utfästelse den typ förutsätts i lagen 1936:83 av som angående vissa utfästelser om gåva äger sällan rum. Ett antal anslagsstiftelser kommer därför sannolikt inte att godkännas giltiga som stiftelsebildningar efter det att stiftelselagen trätt i kraft.

Bostadsstiftelser

Flertalet kommunala allmännyttiga bostadsföretag var ursprungligen organiserade som stiftelser. Bostadslåneförfattningarna föreskrev att grundfonden stiftelsekapitalet skulle utgöra minst en procent av fastighetskapitalet. I jämförelse med privata bostadsföretag innebar detta att Soliditeten ofta låg i allmännyttiga bostadsföretag. Komvar ofta bidrag till den löpande driften. Även flertalet munerna gav om bostadsstiftelser har en självständig förmögenhet finns vissa stiftelser som kan karakteriseras som anslagsstiftelser. Många bostadsstiftelser har efter hand kommit att äga ansenliga kapitaltillgångar och blivit finansiellt alltmera självständiga. Kommunala tillskott är dock ofta alltjämt motiverade av att företagen tar ett socialt ansvar för resurssvaga hyresgäster och att investeringsbeslut inte sällan grundas på andra än strikt affärsmässiga grunder.

120 Bilaga 2 SOU 199495: 147

De centrala ämbetsverk som administrerade statliga bostadslån tog fram normalstadgar som förutsättning för bostadslån och räntebidrag. Dessa stadgar till stora delar främmande för den klassiska stiftvar elserätten. Underställningsskyldighet gentemot kommunledningen i frågor av större vikt eller principiell betydelse, icke preciserade upplösningsförbehåll utgör exempel på att kommunerna betraktade och betraktar de kommunala bostadsstiftelserna som en del av kommunen. Större SABO-anslutna bostadsstiftelser har i stor utsträckning ombildats till aktiebolag senare år. Bostadsstiftelserna är i dag färre än 250 st. De flesta är små företag.

Stiftelser med ändamål att tillhandahålla industri- och hantverkslokaler samt andra nyttigheter för det lokala näringslivet

Kommunerna har länge satsat på infrastrukturella grundinvesteringar. Iordningställande av industriområden med tillhörande basservice såsom hamnar, vägar, industrispår m.m. utgör exempel. Särskilt i mindre kommuner bedrivs sådan verksamhet inte sällan i stiftelseform. Jag uppskattar antalet till omkring 100 st.

Stiftelser med ändamål att allmänt främja kommunens eller landstingets näringsliv, turism m.m.

Kommunernas näringspolitik är i dag främst inriktad på att kommunen skall fungera som katalysator för satsningar hos de privata företag som är verksamma i kommunen. I många kommuner finns näringslivsstiftelser där både kommunen, landstinget, staten genom någon högskola och privata företag är stiftare. Jag uppskattar antalet till omkring 100 st.

Stiftelser med kulturella ändamål

Kulturella stiftelser finns i alla kommuner. Verksamheten kan ut pá att driva ett museum, kulturminnesvård, anordna spelmansstämmor, kammarmusikfestivaler, teaterföreställningar m.m. Jag uppskattar antalet till omkring 300 st. Därutöver kommer ett 20-tal landstingsfinansierade museistiftelser. Många museistiftelser har bildats med en privat donation som grund för verksamheten. Denna donation utgörs ofta av en samling föremål tavlor, statyer etc.. För att kunna driva verksamheten krävs att kommunen ställer upp med medel för hyra, personalkostnader etc. Om kommunen måste tillskjuta ett belopp som motsvarar ändamålets livslängd kravet på varaktighet brukar ges innebörden att ändamålet

SOU 199495: 147 Bilaga 2 121

skall kunna tillgodoses med stiftelsekapitalet under minst 5 år finns enligt sektorns företrädare risk för att kommuner och landsting inte sig ha råd att satsa på drift av museer, vilket kan medföra att anser värdefulla samlingar skingras.

Stiftelser med ändamål att driva verksamhet inom fritidssektorn

Det finns omkring 20 stiftelser med ändamål att anordna idrotts-

tävlingar, popkonserter, driva fritidsanläggningar ibland i samarbete

med föreningslivet.

Stiftelser med ändamål att främja vetenskaplig forskning

I flera kommuner finns stiftelser som har till ändamål att främja vetenskaplig forskning. I några fall har stiftelseforrnen krävts av externa aktörer. Jag uppskattar antalet till 20 st.

Stiftelser med ändamål att bedriva konstnärlig undervisning

I några kommuner har Utbildningsdepartementet krävt att verksamheten inte får bedrivas i förvaltningsform för att statsbidrag skall kunna utgå.

Stiftelser med ändamål att värna om miljön i kommunen

Dessa slags stiftelser har blivit vanliga på senare år. Jag uppskattar antalet till omkring 50 st.

Övriga anslagsstiftelser

Det finns del kommunala stiftelser med ganska udda ändamål. Som en exempel kan nämnas energiverksstiftelse med säte i en mindre en kommun Västkusten.

BILAGA 3

Exempel på stiftelsen

och bolag föreningar får som organisationsanslag

SOU 1994: 147 Bilaga 3 125

Exempel på stiftelser, bolag och

föreningar

som får

organisationsanslag

Översikt

Med särskilda organisationsanslag avser vi att en namngiven organisation får statlig finansiering utan att det preciseras vad medlen skall användas till och det inte heller finns något avtal om som tydligt anger vilka prestationer som organisationen skall ha utfört för att få statliga pengar. I nedanstående tabell redovisas vilka stiftelser m.m. som enligt Statsliggaren 199495 har fått särskilda organisationsanslag.

UTRIKESDEPARTEMENTET

av FÖRSVARSDEPARTEMENTET

126 Bilaga 3 SOU 1994: 147

SOCIALDEPARTEMENTET Spri C4 26,9 Stiftelsen WHO-enheten för rapportering av

KOMMUNIKATIONSDEPARTEMENTET Stiftelsen Vänerns seglationsstyrelse B5.3 1,9

FINANSDEPARTEMENTET Riksidrottsförbundet 15 512,2 Utvecklingsrådet E5.4 117,5

UTBILDNINGSDEPARTEMENTET Riksföreningen Sverigekontakt Al4.5 0,7

Förbundet Mot Läs och skrivsvårigheter del av A4.4 1,6

Folkbildningsrádet Bl 2 356,0

J ORDBRUKSDEPARTEMENTET

SOU 1994: 147 Bilaga 3 127

Skogs- och jordbruksakademien 15 0,8 Programrâdet vid Studsvik AB J 1.4 9,7

ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET Stiftelsen utbildning Nordkalotten A3 4,0 Samhall AB B6 4 900,0 Utvecklingsfond för Västnorden C9 7,5 Stiftelsen Norrlandsfonden C12 200,0

KULTURDEPARTEMENTET

Stiftelsen Drottningholms teatermuseum B2.3.1 och B33.3 11,8

128 Bilaga 3 SOU 1994: 147

En Bok För Alla AB C11.2 8,2 Expertkommittén för finsk facklitteratur övers. av till svenska C11.3 0,1 Bokbranschens Finansieringsinstitut AB C13 8,1 Stiftelsen för lättläst nyhetsinformation

NÄRINGSDEPARTEMENTET

Industri- och nyföretagarfonden;

CIVILDEPARTEMENTET

Folketshusföreningarnas Riksorganisation, Folkparkernas Centralorganisation, Bygdegârdarnas Riksförbund och Riksföreningen Våra Gårdar E3.2 3,7

MIUÖ- OCH NATURRESURSDEPARTEMENTET

Stiftelsen Institutet för vatten- och luftvárdsforskning A5.1 14,0 Stockholms internationella miljöinstitut A14 12,0

SOU 1994: 147 Bilaga 3 129

Lokala säkerhetsnämnderna vid Barsebäck, Forsmark, Oskarshamn, Ringhalls och Stutsvik AB B3.3 0,3

Totalt 11 512,9

Det bör påpekas att denna redovisning inte är fullständig. Vi har således inte tagit med de stiftelsebildningar som skett med utnyttjande av löntagarfondsmedel. Vidare har vi inte tagit med de s.k. branschforskningsinstituten under Näringsdepartementet enlig tlerársavtal som samfinansieras av staten och näringslivet. Försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna är inte heller med. Dessutom har vi begränsat oss till de organisationer där riksdagen och regeringen fattat beslut om att anvisa särskilda organisationsanslag. Det förekommer även att myndigheter under regeringen, i strid mot gällande regler, anslår medel till stiftelser m.m. Ovanstående tabell omfattar totalt 130 organisationer. Av dessa kommer vi att i kap. 2 kortfattat beskriva 14 stycken, varvid vi för varje exempel anger:

Bakgrunden till organisationens bildande och dess utveckling. Viktiga regler i organisationens stadga eller bolagsordning. Verksamhetens finansiering.

Synpunkter pá nuvarande verksamhetsform företrädare för

som organisationerna framfört vid våra besök och intervjuer.

Under avsnittet finansiering vi sammanfattning den anger en av senaste resultat- och balansräkningen. Vidare redovisar vi ett utdrag ur budgetproposition, regleringsbrev och respektive organisations an-

slagsframställning för 1995-96 18 månader.

För att underlätta förståelsen för de läsare inte känner till den som statliga anslagskonstruktionen och vad regleringsbrev normalt brukar innehålla ges här kort redogörelse. en

Beteckningar i budgetpropositionen m.m.

Budgetpropositionen och regleringsbreven redovisas departementsvis. Varje departement är indelat i ett antal huvudområden representerande ett sakområde eller ett politikomrâde. Dessa huvudområden motsvaras normalt av en organisatorisk enhet där tjänsteman vanligen en ett departementsråd är chef för. Dessa huvudområden i budget- - anges propositionen med versal A,B,C osv.; s.k littera. en Ett huvudområde kan innehålla ett tiotal anslag. Dessa har sifferen beteckning 1, 3 0sv.. Ett anslag kan i sin innehålla tur olika

5 141-1584

130 Bilaga 3 SOU 1994: 147

anslagsposter, som betecknas med en ny siffra. Anslagsposterna kan även ha underindelningar som då betecknas med en tredje siffra. Förutom en bokstavs- och sifferbeteckning har varje anslag en rubrik kortfattat anger till vilket ändamål anslaget får användas som samt ett belopp i kronor. I budgetpropositionen redovisas även i text vad anslaget skall användas till och regeringens motivering till det föreslagna anslagsbeloppet. Vidare redovisas regeringens förslag till riksdagsbeslut med angivande av bl.a. anslagstyp och bemyndiganden. Omfattningen av denna redovisning varierar mellan olika anslag. Vid större ökningar eller minskningar av ett anslag eller vid en förändring av finansieringstekniken eller av målen och inriktningen av en verksamhet brukar regeringen i budgetpropositionen mer utförligt redovisa sina bedömningar och överväganden. Detsamma gäller när regeringens budgetförslag grundas på en s.k. fördjupad anslagsframställning från en myndighet eller i vissa fall från en stiftelser e.d. Om däremot inga större förändringar föreslås är i regel regeringens redovisning av sina bedömningar vanligen mycket kortfattad. Detta betyder att man för att få reda pâ de grundläggande motiven för ett visst anslag och vald finansieringsteknik kan behöva gå tillbaka till tidigare budgetpropositioner; i bland mycket långt tillbaka i tiden. Eftersom förutsättningarna för en verksamhet kan ha förändrats under åren, är det inte säkert att de grundläggande motiv som en gång farms för statlig finansiering i dag är relevanta.

Regleringsbrev

Regleringsbrevet är regeringens viktigaste styrinstrument i förhållande till myndigheterna. Regleringsbrev utfärdas även för stiftelser och andra privaträttsliga organisationer som fâr särskilda organisationsanslag. Mál- och resultatstyrningen innebär att regleringsbreven har fått en

utvidgad roll. Övergripande mål och Verksamhetsmål skall anges varje

år i regleringsbrevet. Detta skall göras även om målen och kraven är oförändrade jämfört med tidigare år. I regleringsbrevet skall anges vad myndigheten skall utföra under en viss fastställd tidsperiod samt vilka eventuella särskilda uppdrag myndigheten skall ha. I regleringsbrevet anges också de ekonomiska förutsättningarna för myndigheten. Strävan är att göra de nya regleringsbreven tydligare och mera enhetliga. Enligt Finansdepartementets skrift Regleringsbrev för budgetåret 199394 En handledning för Regeringskansliet skall ett reglerings- brev bl.a. innehålla krav på återrapportering samt uppgifter om finansieringen med angivande av anslag och poster stat, anslagsbelopp och typ av anslag. Enligt anslagsförordningen 1992:760 finns det fyra typer av anslag, nämligen förslagsanslag, reservationsanslag, ramanslag och obetecknade anslag.

SOU 1994: 147 Bilaga 3 131

Anslagen till stiftelser kallas i regleringsbreven i bland för m.m. reservationsanslag. Detta är dock felaktig beteckning, eftersom en dessa anslag vanligen betalas ut kvartalsvis i förväg med de belopp

som regeringen beslutat. Den myndighet disponerar anslaget och som utbetalar medlen till organisation gör inte reservationer för en under budgetåret oförbrukade medel. Den rätta beteckningen är obetecknat anslag, varmed förstås anslag enligt definitionerna i anslagsförsom ordningen inte är förslagsanslag, ramanslag eller reservationsanslag. Ett obetecknat anslag får varken överskridas eller till någon del överföras till nästa budgetår. Att ett särskilt organisationsanslag kallas reservationsanslag torde sammanhäng med att rubriceringen obetecknat anslag låter lite obestämd, dvs. att inte riktigt till vilket ändamål man vet pengarna skall användas. I realiteten är detta också ofta fallet. Man bara till vet vilken verksamhet eller aktivitet pengarna skall användas till men inte till vilket Verksamhetsmål. Den mottagande organisationen får i regel pengarna kvartalsvis och kan sätta in dem på bank och därmed få ränteintäkter. Organisationen kan även föra över medlen till följande budgetår och behöver inte återbetala förbrukade medel. I många fall utgör dessutom det statliga organisationsstödet bara liten en del av organisationens totala intäkter. Vilka verksamheter eller aktiviteter som täcks med det särskilda organisationsanslaget respektive vilka som finansieras med andra medel redovisas inte till den myndighet, som i formell mening disponerar anslaget men som i realiteten inte har någon kontroll över medlens användning.

I budgetsarmnanhang används även andra anslagsbenåmningar

än de ovan officiellt definierade fyra typerna anslag. Man brukar av således

tala om förvaltningskostnadsanslag och sakanslag. Motivet för denna

uppdelning är att statsmakterna vill ha kontroll över hur stor del av resurserna för ett verksamhetsområde går till administration som respektive produktion. För stiftelser och andra privaträttsliga organisationer kan motsvarande uppdelning förkomma, en av anslaget men detta är mindre vanligt. statsmakterna således från synes utgå att privaträttsliga organisationer får organisationsstöd som inte bygger upp en onödigt kostsam intern administration. I det följande kommer vi närmare beskriva 14 organisationer. Av dessa är 6 stiftelser, 2 aktiebolag, 5 ideella föreningar och l enkelt bolag alternativt stiftelse.

132 Bilaga 3 SOU 1994: 147

2. Exempel

2.1 Stiftelsen Institutet för framtidsstudier

Bakgrund

År 1971 tillsatte dåvarande statsministern Olof Palme arbetsgrupp en med uppgift att utreda framtidsstudierna i Sverige. I arbetsgruppens

betänkande Att välja framtid SOU 1972:59 sågs svenska framtids-

studier möjlighet att arbeta fram sektorövergripande planesom en ringsunderlag avsedda att bredda den demokratiska belutsprocessen och även att motverka starka sektorsintressen. År 1973 inrättades de båda Sekretariatet för framtidsstudiorganen knutet till Statsrådsberedningen, och Samarbetskommittén för långer, siktsmotiverad forskning, knutet till Utbildningsdepartementet. Det förstnämnda organet skulle inrikta sitt arbete mot det statliga planeringssystemet och det senare mot forskarsamhället. Båda organen, inledningsvis organiserade som kommittéer fr.o.m. 1975 som var under Utbildningsdepartementet, kom att uppgå i den år 1977 nybildade Forskningsrådsnämnden. Medan Samarbetskommittén ingick del av Forskningsrädsnämndens normala forskningsinitierande som en verksamhet, särbehandlades sekretariatet genom att det fick ett öronmärkt anslag på 5,7 mkr per år. sekretariatet för framtidsstudier korn i praktiken att få mindre betydelse för planeringssystemet och en starkare inriktning mot den allmänna samhällsdebatten än vad som var avsett. Verksamheten hamnade i kraftfältet mellan en teknokratisk planeringssyn, en reformpolitisk sådan och en framväxande alternativ- och miljörörelse. Utvecklingen under 1970-talet blev en besvikelse för många framtidsforskare och de katastrofer som uppmålades i t.ex rapporten Tillväxtens gränser inträffade inte. Prognosverksamheten misskrediterades och många och framtidsstudieenheter inom företag och prognosmyndigheter lades ned. År 1984 tillsattes utredning den statligt finansierade allen ny om männa framtidsstudieverksamheten. I Framtidsstudiekommitténs be-

tänkande Att studera framtiden SOU 1986:33 föreslogs att rege-

ringen utanför det ordinarie forsknings- och planeringssystemet borde inrätta självständig stiftelse och med huvudsaklig uppgift att i egen en regi eller i samarbete med andra bedriva framtidsstudier. Staten föreslogs bli huvudman för stiftelsen. Stiftelseformen valdes för att ensam självständighet gentemot centrala statliga organ samt viss frihet i ge arbetsformer Verksamheten avsågs utföras i former som gör det m.m. möjligt för utomstående och icke initierade personer att ta del av resultaten och dra nytta de erfarenheter som vanns i arbetet. Stiftelav skulle regelbundet publicera rapporter, gärna i form av en årsbok, sen

SOU 1994: 147 Bilaga 3 133

där man sammanfattar de sina väsentligaste resultat. Stiftelsens medverkan kan sammanfattas i fyra arbetsområden:

0 en bred framåtblick mot långsiktiga tendenser i teknik och samhällsutveckling 0 en djupare projektverksamhet kring väsentliga framtidsfrågor 0 arbetsformer riktade mot offentligheten 0 särskild uppmärksamhet mot metodfrågor

Stiftelsen skulle själv välja de eller de teman ville program man ägna sig åt. Stiftelsen föreslogs ledas styrelse nio utsedda på av en personer sex år och valda av regeringen på förslag organisationer och instiav tutioner. Stiftelsekapitalet föreslogs litet och stiftelsen därför i vara realiteten vara beroende årliga anslag. Den föreslagna verksamav heten kostnadsberäknades till 15 mkr år. per Kommitténs förslag ledde till att sekretariatet för framtidsstudier omvandlades till en stiftelse kallad Institutet för framtidsstudier prop. 198687:92 med i huvudsak den organisation, verksamhet och finansiering som kommittén föreslagit. I propositionen framhöll föredragande statsråd att han i likhet med några av remissinstanserna ansåg att det hade varit att föredra om utredningen utförligare hade redovisat de överväganden gjort i man valet av organisationsform. Stiftelseformen hade dock samtidigt erhållit ett starkt stöd bland remissinstanserna. Önskemålet om ett oberoende från regeringsmakten och andra centrala statliga organ borde vara bättre tillgodosett inom stiftelse än inom någon en annan verksamhetsform. Det fanns också ett starkt stöd för tanken på att framtidsstudierna, för att inte försvinna bland de starka sektors- eller disciplinintresserna, måste stark institutionell förankring. ges en Då det gäller finansieringen föreslogs i propositionen att staten inledningsvis skulle avskilja 1 mkr stiftelsens förmögenhet som samt att stiftelsens verksamhet härutöver skulle finansieras dels genom ett statligt basanslag, dels genom medel som stiftelsen erhåller i årliga anslag

som ersättning för projekt eller som på annat sätt uppkommer i den egna verksamheten. I propositionen beräknades anslaget till stiftelsen budgetåret 198788 bli 8,3 mkr, varav 1 mkr var avsedd att tjäna grundläggande som en förmögenhet. Regeringens förslag godtogs riksdagen och stiftelsen Institutet för av framtidsstudier började sin verksamhet den 1 juli 1987. Fram till den 30 juni 1994 sorterade enligt departementsförordningen SFS 1982: 1177 stiftelsen under Statsrädsberedningen, fr. budgetmen o. m. året 199495 hör institutet åter till Utbildningsdepartementet.

Bilaga 3 SOU 1994: 147

Stadgar

Enligt stadgarna för Institutet för framtidsstudier, vilka fastställdes av regeringen den 25 juni 1987, är stiftelsens ändamål att i egen regi eller i samarbete med andra bedriva framtidsstudier, långsiktig analys och därmed sammanhängande verksamhet för att därigenom stimulera till öppen och bred diskussion om framtida hot och möjligheter i en samhällsutvecklingen. Verksamheten skall bedrivas i anslutning till riksdagens beslut med anledning regeringens proposition om ny inav riktning och organisation framtidsstudieverksamheten m.m. prop. av 198687:92, UU 24, rskr. 316. Institutet skall inom sitt verksamhetsområde samarbeta med myndigheter, organisationer, institutioner, enskilda och företag såväl inom landet i de nordiska länderna och som andra länder. Institutet leds styrelse bestående av nio ledamöter som utses av en regeringen för tid av sex år så att tre ledamöter tillsätts vart av en annat år. Styrelsen skall, senast tre månader innan mandatperioden utgår för någon styrelseledamöterna, hos regeringen begära att nya av ledamöter utses. Styrelsen för att institutets verksamhet bedrivs enligt stadansvarar och gällande riktlinjer. Den löpande verksamheten leds av instigarna tutets chef som utses av styrelsen. förmögenhet skall nöjaktigt placerad. Årsbokslut för Institutets vara institutets verksamhet skall för varje verksamhetsår den l juli-den 30 juni upprättas före utgången september månad. Institutets räkenav skaper skall föras i enlighet med bokföringsförordningen 1979: 1212. En kopia årsbokslutet skall före september månads utgång sändas av till regeringen och RRV för kännedom. Styrelsens förvaltning och institutets räkenskaper skall årligen granskas av RRV. Regeringen beslutar ändring i stiftelsens stadgar och om hur om stiftelsens tillgångar skall disponeras om dess verksamhet upphör.

Finansiering

De tvâ första verksamhetsåren avsatte Institutet för framtidsstudier 1 mkr år i stiftelsekapital. Någon ytterligare uppbyggnad av stiftelper sekapitalet har i enlighet med beslut i regleringsbrevet för Institutet därefter inte gjorts. Verksamhetsåret 199394 institutets inkomster 17,9 mkr, varav var 11,6 mkr anslag över statsbudgeten, 5,6 mkr externa intäkter och var 0,7 mkr ränteintäkter. Detta är kom således ca en tredjedel av institutets inkomster från externfinansiering, vilket institutets styrelse i sin verksamhetsberättelse bedömde som en rimlig andel mot bakgrund av ambitionen att bedriva en oberoende forskningsverksamhet. De extermedlen kommer från främst statliga myndigheter men även från na

SOU 1994: 147 Bilaga 3 135

enskilda företag, kommuner och organisationer som bidrag för projekt, seminarier och information.

Verksamhetens kostnader under 199394 21,6 mkr, var varav 6,1 mkr utgjorde lönekostnader. Årets resultat blev minus 3,7 mkr. Den främsta anledningen till det negativa resultatet är enligt institutet att institutet tidigare år fått externa medel för olika uppdrag främst från statliga myndigheter i förskott, medan uppdragsgivama under 199394 har tillämpat affärsmässiga principer mer cash-management. Vid utgången av budgetåret 199394 uppgick institutets egna kapital till 7,8 mkr, varav 2,0 mkr utgjorde det nämnda stiftelsekapitaovan let. I regleringsbrevet för 199495 att anslaget Ju: A.5 Framtidsanges

studier, långsiktiga analyser m.m. reservationsanslag; 11,7 mkr

disponeras av Utbildningsdepartementet, skall betala som ut medlen till stiftelsen Institutet för framtidsstudier efter rekvisition kvartalsvis i förskott. Vidare stiftelsens grundläggande anges att förmögenhet

2 mkr uppräknad med konsumentprisindex inte får

tas i anspråk. Några villkor för medlens användning finns inte i regleringsbrevet, men beträffande bokföring och revision anges att styrelsens förvaltning och institutets räkenskaper årligen skall granskas av RRV.

Institutet har i sin anslagsfrarnställning

för perioden 199596 - 199798 för vart och ett de budgetåren begärt av tre att få 13,2 mkr under anslaget A5. Utöver detta anslag beräknar institutet årligen få 0,3 mkr i försäljningsintäkter, 0,5 mkri räntor, 1,5 mkr i forsknings-

bidrag externfinansiering

och 2,0 mkr i övriga intäkter hyra, konferensavgifter, föredrag och konsultverksamhet. De totala intäkterna beräknas således bli 17,5 mkr år under per perioden 199596 - 199798.

Institutets anslagsframställning är inte

anpassad till ändringen av det statliga budgetåret. Till skillnad från vad gällt i fråga som om statliga myndigheter har regeringen inte utfärdat några direktiv för institutet

om hur anslagsframställningen skall utformas

i samband med omläggningen av det statliga budgetåret. Någon ändring i institutets stadgar

vad gäller verksamhetsplaneringen,

som enligt nuvarande stadga skall gälla från juli-juni, har inte heller gjorts.

Framförda synpunkter på verksamhetsfonnen

Enligt institutets uppfattning är det fördel stiftelse en att vara genom att regeringen inte kan anmoda institutet avlämna remissvar. att Om institutet beredes lämna synpunkter till regeringen är institutets policy att i princip avstå från detta. Man anser att det är de forskare institutet har anlitat i olika projekt i som eget namn bör lämna yttran-

SOU 1994: 147 136 Bilaga 3

till regeringen. Stiftelsen kan inte ha någon mening i en sakden egen fråga. Bakom denna policy ligger att Institutet för framtidsstudier har få institutets chef Åke E. Andersson har fast anställda. Förutom man administrativ stab. Forskarna är inte anställda inbara en liten av stitutet har istället slutit kontrakt med de som medverkar i utan man institutets forskningsprogram. Många forskarna ofta professorer av arbetar från sina institutioner eller företag. Endast ett 20-tal an- vänder sig institutets lokaler i Stockholm. Institutet ger inte ut av några de projekt stiftelsen, ensam eller i samverrapporter utan som kan med institutet och forskare, någon annan finansierat publicesom i forskarnas och ut etablerade förlag i Sverige och i utras ges landet. Sådana rapporter det inte finns någon marknad för skall som i princip inte ges ut. En fördel med stiftelse är att regeringen inte kan annan att vara ålägga institutet utföra viss forskning. Institutet fastställer självt sitt att forskningsprogram. Vill någon bidra till finansieringen möter detta hinder. I de fall institutet finansieras externt upprättas avtal i inget vilket bl.a regleras hur forskningsresultaten skall publiceras samt hur kostnader och intäkter för projekt och seminarier skall fördelas. En tredje fördel med stiftelseform är att man får ränta på anslagen och fonderade Detta får myndigheterna också numera, men pengar. hänsyn tas härtill vid beräkning av anslagen. En fjärde fördel med att stiftelse är att man har friare anställvara ningsförhållanden. Institutet tillämpar ett eget avtal för sin administrativa personal och kontraktsanställningar för forskarna. Institutet har valt bygga det internationella forskningssamatt upp arbetet med framtidsforskare på universitetsinstitutionerna snarare än med sina kolleger vid privata och offentliga institut för strategiska och andra framtidsorienterade studier.

Utvärdering institutets verksamhet av

Regeringen har den 29 juli 1993 bemyndigat chefen för Utbildningsdepartementet tillkalla utredningsman för utvärdering av verkatt en samheten vid institutet. I uppdraget att framtidsstudier, liksom anges vetenskapligt grundad verksamhet, kontinuerligt bör prövas vad annan gäller mål, inriktning och metoder. De fem år som institutet arbetat tillräckligt lång period för att utvärdering skall kunna ge är en en fullgoda främst vad gäller måluppfyllelse, kvalitet och relevans. svar, Utvärderingen bör innefatta den organisatoriska uppbyggnaden av framtidsstudier i Sverige, graden oberoende gentemot regeringen av i vilken mån institutet lyckas förena behovet av långsiktighet i samt forskningen med centrala frågor i samhällsdebatten. Utvärderingen bör

Bilaga 3 137

inriktas på att pröva institutets verksamhet i ett internationellt perspektiv. Utvärderingen bör även pröva förutsättningarna och formerna för att öppna resurserna för framtidsstudier för universitet och högskolor liksom för andra forskningsutförande organ. Regeringen har uppdragit kanslern vid Åbo akademi, professor Erik Allardt, att utvärdera institutets verksamhet. Uppdraget har i november 1994 redovisats till Utbildningsdepartementet. I sin rapport föreslår utredningsmannen att stiftelseformen bibehålls.

2.2 Stiftelsen Stockholm Environment Institute

Bakgrund

I propositionen om miljöpolitiken inför 1990-talet prop. 1987 88:85 föreslog regeringen att ett internationellt institut för att främja ny teknik för en miljöanpassad och varaktig ekonomisk utveckling borde inrättas. I propositionen föreslogs att 25 mkr under fem år borde avdelas för det internationella miljöinstitutet. I december 1988 tillsatte regeringen också en utredning som skulle föreslå utformning och inriktning av institutets verksamhet. I Miljöinstitutsutredningens betänkande SOU 1988:23 konstaterades att verksamhet för att, främst på nationell basis, införa teknikvärdering där långsiktiga miljökrav beaktas är under framväxt på flera håll i världen. Vidare konstaterades att det än så länge inte fanns något institut som hade tagit på sig uppgiften att för världssamfundets räkning bedriva teknikvärdering av sådant slag. Utredningen föreslog därför inrättandet av ett sådant institut, kallat International Institute on Enviromnentally Sound Technologies Assessment. Utredningen föreslog att institutets verksamhet borde grundas på en lag i vilken institutets ställning som internationellt institut borde slås fast. För att underlätta rekryteringen av de mest framstående forskarna föreslogs befrielse från all inkomst- och förmögenhetsbeskattning i Sverige, undantag från arbetsrättslig lagstiftning och särskilda pensionsregler. Institutets rättsliga status föreslogs bli en stiftelse med uppgift att genom teknikvärdering stimulera utveckling av teknik för en varaktigt hållbar utveckling och att sprida sådan teknik. Genom särbestärnmelser för de tidsbegränsat anställda forskarna och genom sammansättningen av institutets styrelse samt utformningen av institutets stadgar, bedömdes dess internationella status vara garanterad och inte nämnvärt påverkas av att institutet formellt blev en svensk statlig stiftelse. Huvudmarmaskap, utnämningsrätt, revision talade m.m. enligt utredningens bedömning för att stiftelseformen är praktiskt mera lämplig än t.ex. en lösning som ger institutet status internationell av organisation eller liknande.

138 Bilaga 3 SOU 1994: 147

Beträffande finansieringen föreslog utredningen att det av riksdagen beviljade anslaget för budgetåret 198889 25 mkr i sin helhet skulle utbetalas till institutet vid budgetårets början, så att institutet kunde tillgodogöra sig ränteintäkterna. Föreskrifter om medelsförvaltning föreslogs få meddelas i regleringsbrev i sedvanlig ordning. Utredningen utgick från att anslag för de därefter följande fyra åren kommer att äskas av departementet, utan att institutet skulle behöva komma in med någon anslagsframställning, samt att behovet anslag av från den svenska staten efter den första femårsperiodens utgång skulle bedömas på grundval av då vunna erfarenheter. Enligt utredningen kunde man emellertid räkna med att institutet, sedan det kommit igång med sin verksamhet och fått tillfälle att publicera forskningsrapporter, skulle komma att få tillgång till medel också från olika internationella organ, särskilt då från biståndsorgan, och genom donationer. Regeringen beslöt i augusti 1988 om inrättandet av stiftelsen International Institute for Environmentally Sound Technology och fastställde också stadgar för stiftelsen. Dessa avvek på flera punkter från vad utredningen hade föreslagit och någon särskild lagstiftning om institutet och om personalens anställningsförhållanden kom inte till stånd. En stor del av personalen i det nya institutet kom från Bejerinstitutet, som är en privatfinansierad stiftelse.

Stadgar

1988 års stadgar har ändrats av regeringen vid två tillfällen. Vid den först ändringen, som gjordes i juni 1989, ändrades stiftelsens till namn the Stockholm Environment Institute SEI. I Sverige används dock ofta Stockholms internationella miljöinstitut. Även stiftelsens namnet ändamål ändrades. Institutet blev ett mer allmänt miljöforskningsorgan, som bl.a. utför studier om hur växthusgasema påverkar klimatet och andra miljöbeskrivningar. Institutets uppgift att utveckla och sprida kunskaper om miljövänlig teknik tonades ned i de stadgarnya na. Enligt nu gällande stadgar består SEI av de medel som svenska staten tillskjuter och de medel som andra bidragsgivare ställer till stiftelsens förfogande för de syften som anges i stiftelsens stadgar. Stiftelsen har som huvuduppgift att ta initiativ till samt att utföra och sprida kunskaper från studier och annan forskning inom miljöområdet. I verksamhetsområdet ingår utvärdering och utveckling av teknologi, handlingsprogram och miljömässigt hållbar samhällsutveckling. Inom sitt arbetsområde skall stiftelsen samarbeta med organisationer, myndigheter, institutioner, företag och enskilda över hela världen. Stiftelsen skall ledas av en internationellt sammansatt styrelse bestående av ordförande och högst 14 ledamöter, som alla utses på grund av sin kompetens. Dessutom skall institutets direktör vara

SOU 1994: 147 Bilaga 3 139

styrelseledamot. Styrelsens ordförande och övriga ledamöter utses av den svenska regeringen för en period av högst fyra år. Styrelsen har möjlighet att till regeringen föreslå kandidater till styrelsen. Institutets direktör utses av styrelsen för att leda institutets verksamhet för en period av högst fyra år. Utnämningen kan förlängas med ytterligare högst fyra år.

För varje räkenskapsår den l juli-den 30 juni skall bokslut

upprättas innefattande verksamhetsberättelse, resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Bokslutet skall sändas till regeringen. Regeringen utser för en period högst tre år i taget svenska reviav sorer, varav en auktoriserad, som årligen granskar stiftelsens räkenskaper samt förvaltningen i övrigt. Revisionsberättelsen skall årligen tillställas regeringen och riksdagen. Styrelsen har möjlighet att upplösa stiftelsen under förutsättning att två tredjedelar av styrelsens ledamöter röstar för ett sådant förslag och den svenska regeringen ger sitt godkännande. Om så skulle inträffa skall efter fastställande tillgångar och skulder, återstående medel av disponeras på sätt som styrelsen beslutar efter godkännande av regeringen.

Finansiering

Svenska staten har tillskjutit 25 mkr för vart och budgetåren ett av 198889 199293. - I den forskningspolitiska propositionen prop. 199293: 170 konstaterades att en utvärdering av SEI:s verksamhet gjorts under 1992. Utvärderingen visade att SEI på enbart på ett år hade lyckats att par bygga upp en erkänd ställning internationellt, särskilt inom området växthusgaser. SEI ansågs ha mycket goda förutsättningar att under den kommande treärsperioden vara tongivande i vad gäller miljöteknik. Av utvärderingen framgår dock att SEI borde lägga större vikt vid att sprida sina studier och kunskaper och att göra organisationsidentiteten tydligare. Denna bedömning delades regeringen ansåg att inav som riktningen av institutets verksamhet borde i sett densamma stort vara under den kommande treårsperioden, att forskningsresultaten men borde spridas bättre så att de kan komma till större användning både nationellt och internationellt. l propositionen att institutets angavs verksamhet i större utsträckning borde kunna bli uppdragsfinansierad genom nationella och internationella uppdrag samt att det statliga stödet på sikt borde kunna minskas. Med hänvisning till att SEI hade vissa innestående medel föreslogs att bidraget borde uppgå till 12 mkr för budgetåret 199394, vilket jämfört med föregående år innebar en besparing på 13 mkr. SEI:s totala intäkter budgetåret 199394 uppgick till 35,9 mkr, varav 12,0 mkr utgjorde ett särskilt organisationsanslag och 21,4 mkr pro-

140 Bilaga 3 SOU 1994: 147

jektbidrag. De största projektbidragen, 10,2 mkr, kom från SIDA. För att klara finansieringen togs 7,7 mkr från konsolideringsfonden som vid utgången av 19394 uppgick till 3,3 mkr. I budgetpropositionen prop. 199394: 100 bil. 15 föreslogs att SEI tilldelas ett reservationsanslag på 12 mkr för budgetåret 199495. I propositionen angavs att SEI har byggt upp en internationellt erkänd verksamhet och utvecklat forskningen inom områden som är relevanta för de globala miljöproblemen. Institutet har inriktat sin verksamhet på bl.a. energistudier, klimatfrågor, bioteknik, ekonomi med etik och

miljövärden. SEI har engagerat sig i miljöfrågor i Östersjöregionen,

främst de baltiska staterna. Med hänsyn till att SEI har etablerat sig internationellt erkänd kraft på miljöområdet bedömde regesom en ringen att det borde finnas ett intresse hos andra länder och organisationer att medverka till finansieringen av SEI. I regleringsbrevet för 199495 angavs att anslaget M: A14 Stock-

holms internationella miljöinstitut reservationsanslag; 12 mkr

disponeras av Kammarkollegiet, som efter rekvisition skall utbetala medlen till SEI med högst 25 procent per kvartal. Anslaget är budgeterat inkl. mervärdesskatt. Några villkor för medlens användning föreskrivs inte, det anges att SEI senast den 1 oktober årligen skall men redovisa hur medlen har använts. SEI har i likhet med tidigare âr inte lämnat någon anslagsframställning för perioden 1995-1996 18 månader utan institutet utgår från att statliga medel för fortsatt verksamhet kommer att anslås.

Framförda synpunkter på verksamhetsformen

Enligt SEI:s uppfattning är det en stor fördel i internationella sammanhang att vara en stiftelse. Alla vet att en foundation är en icke vinstdrivande organisation. Enligt SEI:s uppfattning är det ett problem att ett klart regelsystem saknas för stiftelser. Gällande momsregler skapas också vissa problem. Om SEI anlitar konsulter innehåller deras räkningar numera Eftersom SEI inte är skattskyldig för moms får man inte dra moms. av ingående moms. Detta förhållande är dock en följd av att SEI lever på bidrag och inte en följd av att man är en stiftelse. För myndigheter gäller däremot att de får kompensation för ingående moms, men detta beaktas vid anslagstilldelningen.

SOU 1994: 147 Bilaga 3 141

2.3 Stiftelsen Sveriges tekniska attachéer

Bakgrund

Det statliga bidraget till den tekniska attachéverksamheten finansierades tidigare av STU under delprogrammet internationella kontakter. Verksamheten reglerades i ett avtal mellan STU och IVA som också bidrog till finansieringen av verksamheten. Avtalet fastställdes ursprungligen av regeringen. I propositionen om statligt stöd till teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete prop. 197778: l l l konstaterade föredragande statsråd att samtidigt som IVA bidrar till attachéverksamhetens finansiering mottar IVA ett nästan lika stort belopp från STU avsett för bl.a. utredningar. Detta belopp utgör avsevärda delar av IVA:s budget och medför att IVA har svårt att finansiera utredningar som faller utanför STU:s verksamhetsområde. Samtidigt tvingas STU att bedöma ett stort antal utredningsförslag från IVA. En lämplig lösning på detta problem var enligt propositionen att STU tog över finansieringen för den teknisk-vetenskapliga attachéverksamheten och samtidigt upphör med att lämna bidrag till IVA. Detta skulle för IVA:s del innebära att de medel som IVA tidigare använt för attachéverksamhet fritt skulle kunna disponeras för IVA:s utredningar. En utgångspunkt för regeringens överväganden var dock att IVA med egna medel skulle täcka det underskott i attachéverksamheten som beräknades uppkomma budgetåret 197778 och att IVA även kommande år svarade för attachéverksamhetens administration. I propositionen om industripolitikens inriktning prop. 198081 130 : konstaterades att uppdragsverksamheten vid attachéverksamheten successivt hade ökat och att den budgetåret 198081 svarade för 25 procent av verksamhetens intäkter. För att uppfylla uppdragsgivarnas kvalitetskrav ansågs det vara nödvändigt att uppdragsverksamheten bygger på en bidragsfinansierad basverksamhet som är tillräckligt stor för att ge attachéerna de grundkunskaper och den överblick över utvecklingen som uppdragen förutsätter. I propositionen konstaterades vidare att attachéverksamheten bedrevs självständig verksamsom en het med en av regeringen utsedd styrelse och med vissa administrativa tjänster hos IVA. För att klara ansvarsfördelningen i förhållande till IVA föreslogs att verksamheten i fortsättningen borde bedrivas som en stiftelse. Inom ramen för en sådan stiftelse avsågs verksamheten fortsätta enligt oförändrade riktlinjer.

Stadgar

Stiftelsen Sveriges Tekniska Attachéer STATT grundades staten av och IVA år 1981. Enligt stadgarna för stiftelsen, senast ändrade 1993- 12-16, har STATT till ändamål att genom insamling, analys och över-

142 Bilaga 3 SOU 1994: 147

föring av teknisk information från utlandet bidra till Sveriges tekniska utveckling. Stiftelsen skall fortsätta den verksamhet som tidigare har bedrivits inom området och som grundar sig på ett avtal är 1978 mellan IVA och dåvarande Styrelsen för teknisk utveckling. Stiftelsen består av medel som tillskjuts av staten och IVA enligt avtal eller som på annat sätt tillförs stiftelsen. STATT:s verksamhet bedrivs dels vid ett hemmakontor i Stockholm, dels av attachéer och biträdande personal vid fältkontor utomlands. Dessa kontor är i regel inrymda i svenska ambassader. Styrelsen består av högst åtta ordinarie ledamöter, varav IVA utser tvâ och regeringen övriga. Styrelsen skall utse VD och lämna förslag till regeringen om förordnande av teknisk-vetenskapliga attachéer. Styrelsen skall även fastställa program, budget och taxor i uppdragsverksamheten samt lämna anslagsframställning och verksamhetsberättelse till regeringen. Stiftelsens räkenskapsår skall omfatta tiden den l juli-den 30 juni. Stiftarna utser varsin revisor för granskning av stiftelsens räkenskaper och styrelsens förvaltning. Minst en revisor skall vara auktoriserad. Om stiftelsen upphör med sin verksamhet skall dess tillgångar användas för ändamål som ansluter till det som anges i stadgarna.

Ändring av stadgarna beslutas av en enig styrelse vid tvâ

sammanträden. Därefter fastställs ändringen av regeringen.

Förordning

Vid utlandsmyndigheterna finns förutom de tekniska attachéerna ett stort antal andra specialattachéer. Deras verksamhet regleras generellt i förordning med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndigheterna 1990: 1 108, ändrad 1992: 1 108. Enligt denna förordning utser regeringen, i några fall UD, specialattachéerna. Deras ansvarsområde

och uppgifter fastställs i förordnandet. En specialattaché skall även pa

begäran av sin huvudman fullgöra uppgifter som faller inom huvudmannens ansvarsområde. Chef för specialattachéerna är chefen för den utlandsmyndighet där attachén är stationerad. Specialattachén skall hålla sin chef liksom beskicknings- och delegationschefer i andra verksarnhetsländer underrättade om sin verksamhet och vara deras rådgivare. I frågor av utrikespolitisk natur skall specialattacheér följa deras direktiv.

Finansiering

Enligt ett avtal den 30 april 1981 mellan Svenska staten och IVA lämnade staten, vid stiftelsens bildande, en ekonomisk garanti för stiftelsens verksamhet innebärande att staten tills vidare skulle tillskjuta

SOU 1994: 147 Bilaga 3 143

medel till stiftelsens verksamhet. Vid bildandet tillfördes stiftelsen ett rörelsekapital på 2 mkr. Enligt avtalet skulle IVA lämna viss service till stiftelsen i form av externa tjänster och lokaler för stiftelsens hemmakontor, såvida inte IVA eller stiftelsen finner detta uppenbart oförmånligt. Dessa tjänster m.m. regleras i ett avtal mellan IVA och stiftelsen. I en skrivelse den 10 juni 1981 bemyndigade riksdagen regeringen att träffa nämnda avtal, i huvudsak i överenstämmelse med vad som anges i propositionen om industripolitikens inriktning prop. 198081:130, NU 19808l:64, rskr. 198081:425. Ett särskilt statsanslag till STATT infördes fr.0.m budgetåret 198182. Detta uppgick till ca 13 mkr då det infördes och har därefter under lO-årsperiod en i löpande priser tredubblats. I budgetprocessen har stiftelsen behandlats som om den är myndighet. en Förutom statsanslaget har STATT även andra inkomstkällor. Enligt STATT:s årsredovisning hade stiftelsen 199293 följande intäkter 1 000 kr:

O Ersättning för tjänster, kurser och konferenser m.m. 1 214

Summa: 62 111

STATT hade den 30 juni 1993 en kapitalfond på 8,2 mkr och en dispositionsfond på 10,1 mkr. Storleken på kapitalfonden skall enligt styrelsens beslut uppgå till 12 % av verksamhetens årliga omsättning. Fonden skall kunna täcka eventuella avvecklingskostnader för verksamheten. Medlen i dispositionsfonden skall användas för extraordinära, oförutsedda utgifter i verksamheten. Ett exempel härpå är större valutakursförändringar som kan drabba attachéverksamheten hårt, eftersom huvuddelen av kostnaderna betalas i utländsk valuta. I årets budgetproposition prop. 199394: 100 bil. 13 föreslog regeringen att anslaget till STATT skulle minskas till 33,6 mkr för budgetåret 199495 jämfört med 35,6 mkr året innan. Det minskade anslaget motiverades av det allvarliga statsfinansiella läget. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen ansåg emellertid Näringsutskottet 199394:NU15 att det, i likhet med vad föresom slagits i motion 199394:N305, krävs ökade statliga insatser för att hjälpa smâföretagen att komma ut på exportmarknaden. För detta hade, i nämnda motion, föreslagits 50 mkr. Utskottet ansåg också att anslaget till STATT borde ökas med 8 mkr för att möjliggöra ett ökat stöd till småföretagen.

144 Bilaga 3 SOU 1994: 147

Riksdagen beslöt i enlighet med vad utskottet hade förordat och STATT hade begärt i sin anslagsframställning, att anvisa ett anslag på 41,6 mkr för verksamheten under budgetåret 199495. Anmärkas bör dock att riksdagsbeslutet är något oklart. I utskottsbetänlcandet talar man nämligen om ökat stöd till småföretagen för att hjälpa dessa att komma ut på exportmarknaden. Det kan ifrågasättas om denna uppgift ryms inom stiftelsens nuvarande ändamálsparagraf. I regleringsbrevet anges att N: F3 Bidrag till Sveriges Teknisk- Vetenskapliga attachéverksamhet 41 560 000 kr disponeras av Kammarkollegiet, som mot rekvisition månadsvis i förskott skall utbetala medlen till stiftelsen. Som villkor anges härvid bl.a. att STATT under budgetåret 199495 skall vidareutveckla den interna mål- och resultatstymingen med syfte att dels påvisa vilka produktivitets- och konkurrenshöjande åtgärder som företag vidtagit som en direkt följd av STATT:s verksamhet, dels påvisa nyttoeffekter av den kunskap som STATT förmedlat till regeringskansliet och ifrågavarande myndigheter. Vidare anges att STATT skall redovisa förhållandet mellan basanslagsjälvfinansiering för var och en av de tre delverksamheterna fältkontor publikationsutgivning och hemmakontor samt att verk- , samheten till minst 30 procent skall vara självfinansierad. I regleringsbrevet anges även att 8 mkr skall användas för i samråd med Exportrådet göra exportfrämjande insatser för småföretagen. I STATT:s anslagsframställning för 199596 föreslår STATT att F3anslaget skall bli 64,6 mkr för den nya budgetperioden 18 månader. Denna anslagsnivå innebär en fortsatt närvaro i sex länder och en verksamhet vid hemmakontoret i Stockholm i samma omfattning som för närvarande. De särskilda medel som tilldelades för verksamheten 199495 kommer att användas i en fortsatt satsning för att öka attacheverksamhetens medverkan i regionala mindre och medelstora företags internationalisering och produktförnyelse. Detta skall göras i nära samverkan med andra regionala organisationer, i linje med vad som föreslagits i en utredning som Näringsdepartementet och IVA låtit

genomföra se nedan.

Framförda synpunkter på verksamhetsformen

Enligt STATT:s VD har stiftelsefonnen fungerat bra. IVA har varit med om att grunda ett stort antal stiftelser inom det tekniska och näringspolitiska området. I STATT:s rapport PLAN 96 Attachéverksamheten i framtiden diskuterades möjligheterna att bolagisera uppdragsverksamheten och lägga denna som ett dotterbolag till stiftelsen. En fördel med dotterbolagsformen ansågs vara att verksamheten blir tydligare för uppdragsgivama och att man kan få tillstånd en kraftfullare styrning av verksamheten.

Bilaga 3 145

Översyn av attachéverksamheten

1994 STATT:s huvudmän Ingemar Olsson IVA och Arne I mars gav Eriksson Näringsdepartementet i uppdrag att göra en översyn av Sveriges Tekniska Attachéer. Resultatet av översynen har redovisats i rapporten Strategiska vägval för att öka värdet av teknisk-vetenska-

plig information Ds 1994:111. I rapporten konstateras bl.a. att

attachéverksamheten har genomgått stora förändringar men att STATT har låg synlighet bland de mindre företagen samtidigt som kompetenssvängningar över tiden är ett hinder. I rapporten föreslås bl.a. att STATT bör:

0 Ha teknikpolitiska systemanalyser och tekniköverföring som huvuduppgift. 0 Spela viktig roll som kunskapsinhämtande organisation och en härigenom bidra till genomtänkta strategier hos företag, myndigheter och regeringskansliet. O Bedöma vilken kunskaps- och teknikutveckling som kan förutses globalt. 0 Samverka med andra näringspolitiska organ, särskilt NUTEK föreslås få möjlighet att påverka användningen av STATT:s som basanslag. O Utnyttja specialister i större utsträckning än som varit brukligt. O Öka tekniköverföringen till de mindre företagen samt etablera ett avtalsbundet och rikstäckande samarbete med de regionala utvecklingsbolagen eller annan organisation i syfte att få bättre marknadskontakter med dessa företag.

I rapporten behandlas även organisationsformen varvid dels bolagsformen, dels myndighetsformen diskuteras. Fördelen med bolagsformen att ägarstyrningen av verksamheten underlättas anses vara jämfört med en stiftelse. Nackdelen är att det sannolikt inte är möjligt att förena bolagsformen med ett bibehållande av diplomatstatusen. Utredarna att denna nackdel är så avgörande att bolagsformen inte anser bör väljas. Den potentiella ställning som STATT har är av intresse för många kunder. Förslaget att göra STATT till en myndighet som efter finsk förebild skulle inordnas i NUTEK bedöms kunna komma att för- sämra kundkontakterna. N UTEK:s hittillsvarande passiva förhållande till STATT talar också mot en sådan lösning. Mot bakgrund vad framkommit i översynsarbetet och direktiav som i vår utredning har STATT :s styrelse uppdragit STATT:s VD ven att med hjälp konsultmedverkan ytterligare överväga och lämna av förslag till styrelsen på lämplig framtida organisationsform.

146 Bilaga 3 SOU 1994: 147

2.4 Stiftelsen för utvecklande god redovisningssed

av

Bakgrund

Bakgrunden till bildandet av stiftelsen att tre olika Bokvar organ föringsnärnnden, Föreningen auktoriserade revisorer FAR och Näringslivets Börskommitté verksamma med utgivande rekom- - var av mendationer och uttalanden inom redovisningsomrâdet. Bokföringsnämnden inrättades 1976 i samband med den nuvarande bokföringslagens tillkomst. I bokföringslagen, i stor utsträckning som har karaktären av en ramlag, föreskrivs att bokföringsskyldigheten skall fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Med god redovisningssed avses enligt lagens förarbeten en faktiskt förekommande praxis bland ett från kvalitativ synpunkt representativt urval företag. Denna praxis modifieras och vidareutvecklas bl.a. genom rekommendationer och uttalanden Bokav föringsnämnden om god redovisningssed i företagens bokföring och offentliga redovisning. FAR har sedan lång tid tillbaka utfärdat rekommendationer inom redovisningsomrâdet. Dessa rekommendationer har haft stor betydelse för utvecklingen av god redovisningssed. Näringslivets börskommitté har haft stor betydelse för utvecklingen av de börsnoterade företagens externa information. Det framstod under senare delen 1980-talet brist att av som en arbetet med rekommendationer på redovisningsomrâdet splittrad var mellan olika organ. I fråga om större företag sprider information som om sin ekonomiska ställning till ett stort antal intressenter, s.k. publika företag, ställs särskilda krav på att redovisning och annan rapportering utformas på ett enhetligt sätt. Det är denna bakgrund mot som Stiftelsen för utvecklande god redovisningssed bildades år av 1989. Som en följd av att stiftelsen bildats upphörde FAR med att ge ut rekommendationer pá redovisningsomrâdet.

Stadgar

Stiftelsen ändamål är att utfärda rekommendationer och information om sådana redovisningsfrågor väsentligen har betydelse för som publika företag. Stiftelsens angelägenheter skall handhas styrelse och råd av en ett kallat Redovisningsrådet. Styrelsen har för närvarande nio ledamöter varav Bokföringsnämnden, FAR och Sveriges Industriförbund utser tre var. Styrelsen utser och entledigar ledamöter i Redovisningsrádet, vars uppgift är att utfärda rekommendationer och sprida information om

SOU 1994: 147 Bilaga 3 147

redovisningsfrågor i enlighet med ändamålet med Stiftelsens verksamhet. Stiftelsen skall föra räkenskaper i enlighet med bestämmelserna i bokföringslagen. Stiftelsen skall för varje räkenskapsår upprätta en årsredovisning bestående av resultaträkning, balansräkning och en förvaltningsberättelse med uppgift om hur Stiftelsens ändamål har tillgodosetts under räkenskapsåret. Stiftelsens årsredovisning och förvaltning skall granskas av en eller flera av stiftarna utsedda revisorer, varav minst en skall vara auktoriserad. En avskrift av revisionsberättelsen och en avskrift av den av revisorerna påtecknade årsredovisningen skall skickas till stiftarna senast sex månader efter utgången av Stiftelsens räkenskapsår. Vid upplösning av stiftelsen skall dess tillgångar anslås eller användas för ändamål som så nära som möjligt motsvarar Stiftelsens.

Finansiering

Vid Stiftelsens bildande tillsköt stiftarna 50 000 kr var. I det avtal som låg till grund för stiftelsen förband sig intressenterna de avsedda stiftarna att lämna lika stora bidrag till täckande av Stiftelsens kostnader. För Stiftelsens första räkenskapsår, den 1 juli 1989-den 30 juni 1990, skulle envar av stiftarna erlägga 400 000 kr. Enligt avtalet skall envar av intressenterna ha rätt att utse högst tre ledamöter i Stiftelsens styrelse så länge de lämnar bidrag till stiftelsen. Skyldighet att lämna bidrag kan tidigast upphöra för tid som infaller ett år efter det att en intressent skriftligen meddelat de övriga intressenterna sin avsikt att inte längre lämna bidrag till stiftelsen. Stiftarna har tidigare lämnat lika stora årliga bidrag. Budgetåret 199293 höjdes stiftarnas bidrag till 600 000 kr vardera. För 199394 och 199495 har FAR och Industriförbundet beslutat att höja sitt bidrag till 800 000 kr vardera. l budgetpropositionen prop. 199394 bil. 2 har däremot bara anvisats 600 000 kr. Stiftelsen är för sin verksamhet starkt beroende av bidrag från stiftarna. År 199293 Stiftelsens totala intäkter 2,3 mkr. Av detta var belopp utgjorde 1,2 mkr bidrag från stiftarna, 110 000 kr rånteintäkter och 80 000 kr intäkter från försäljning av publikationer m.m. Stiftelsen har inte byggt upp några fonder, utan det egna kapitalet är alltjämt 150 000 kr, dvs. det belopp som stiftarna tillsköt 1989. En viss reserv finns dock genom att 845 000 kr i resultaträkningen för 1993294 avsatts för färdigställande av beslutade projekt. Sådana kostnadsposter brukar inte tas upp som en kostnad i resultaträkningen utan som en del av det egna kapitalet balansräkningen, eventuellt med en not som förklarar vad tillgången avser. I regleringsbrevet för 199495 anges att anslaget Ju: A6 Bidrag till stiftelsen för utvecklande av god redovisning 0,6 mkr disponeras

148 Bilaga 3 SOU 1994: 147

av Justitiedepartementet för bidrag till stiftelsen. Det inte när anges medlen skall betalas ut och inte heller anges det några villkor för medlens användning. Anslaget är ett s.k. förslagsanslag, vilket innebär att regeringen formellt har möjlighet att tillskjuta ett högre belopp. De övriga två stiftarna har som nämnts tillskjutit 0,8 mkr vardera. I stiftelsens anslagsframtällning för 1995-1996 18 månader begärs ett statsanslag på 1,2 mkr. Som motivering till anslagshöjningen anges att anslagsnivån det första året inte bedöms motsvara den nivå som anses erforderlig för att fullgöra den uppgift som givits stiftelsen. Vidare anges att ledamöterna i Redovisningsrâdet inte, eller i mycket begränsad omfattning, ersätts för den tid de lägger ned på sitt som arbete.

Framförda synpunkter på verksamhetsformen

Stiftelsens VD anser inte att man har haft några större nackdelar av att vara stiftelse men att sådana registreringshandlingar är bekanta som i banken, t.ex. registreringsbevis från PRV inte förekommer i stiftelsefallet. Detta kan vara en komplikation när det gäller att lägga upp konton i bank eller motsvarande situationer. Några nämnare överväganden om varför man valt stiftelseformen finns inte dokumenterad. Mot aktiebolagsformen talar att denna tar sikte på kommersiell verksamhet och anpassats därefter.

Redovisningskommitténs uppdrag

Det framtida behovet av regelgivning inom redovisningsområdet och Bokföringsnämndens framtida varsamhet ingår i redovisningskommitténs uppgift Ju 1991:07. Kommittén har inte ännu börjat utreda denna fråga.

2.5 Stiftelsen Invandrartidningen

Bakgrund

År 1966 tillsatte chefen för dåvarande Inrikesdepartementet en arbetsgrupp för invandrarfrågor, bl.a. för att behandla frågan inom vandrarnas informationssituation. Ett förslag från arbetsgruppen var att ge ut en tidning på de vanligaste invandrarspråken. Statskontoret, som fick i uppdrag att bedöma förslaget från organisatorisk synpunkt, föreslog att verksamheten borde bedrivas i stiftelseform. Härigenom ville man dels tillförsäkra tidningsutgivningen den självständighet som

SOU 1994: 147 Bilaga 3 149

publicistisk verksamhet kräver, dels skapa flexibel, från staten en tämligen oberoende, verksamhetsform. Statsmakterna beslöt i enlighet med Statskontorets förslag prop. 1967:149, SU 174, rskr. 358. I ett regeringsbeslut den 30 juni 1967 fastställde regeringen stadgar för stiftelsen och förordnade om vilka tjänster som skulle få inrättas, löneförmåner samt om kostnader för lokaler, utrustning m.m. Invandrartidningen, som är ett gemensamt namn under vilket de olika språkeditionerna utkommer, har sedan hösten 1967 utkommit som en Veckotidning med 44 nummer per år; uppehåll under somma- I utgivningen ingår numera även några s.k. specialnummer med ren. information från myndigheter m.m. Fr.o.m. budgetåret 197172 till har regeringen i regleringsbrev beslutat om antalet utgivningsspråk och editioner. Fr.o.m. budgetåret 197172 kompletterades utgivningen också med en edition kallad på Lätt svenska, som sedan dess utgjort ett viktigt läromedel i invandrarundervisningen. År 1988 beslöt statsmakterna att rekonstruera stiftelsen Invandrartidningen prop. 198788: 1 10, SfU 24, rskr. 301. Ipropositionen angavs att en stiftelse är ett enskilt rättssubjekt och kan som sådant stå fritt i förhållande till staten. En sådan fri ställning ansågs vara betydelsefull, eftersom en nyhetstidning bl.a. har till uppgift att granska statliga myndigheters verksamhet. Det angavs också att verksamheten med tidningsutgivning för invandrare skulle fortsätta, att tidningen skulle obunden enskilda ägarintressen samt parti- och intressevara av politiskt neutral. Vidare angavs att verksamheten skulle fortsätta i stiftelseform och att stiftelsekapitalet skulle höjas till l mkr för att skapa en tryggare ekonomisk bas för verksamheten. Det angavs slutligen att tidningen skulle finansieras med prenumerationsintäkter och ett årligt statsbidrag samt att uppdragsintäkter och annonsintäkter fick tillföras verksamheten. För budgetåret 1988 89 fick stiftelsen ett särskilt organisationsanslag pá 13,4 mkr, 3,1 mkr utgjorde engångsanvisning för höjning varav en av stiftelsekapitalet, rättelse av felbokförda kostnader och justering av ett ackumulerat underskott för tidigare verksamhetsår. Föregående budgetår hade stiftelsen fått 4,8 mkr i statligt stöd. Rekonstruktionen 1988 innebar således att det särskilda organisationsanslaget till stiftelsen mer än fördubblades.

Stadgar och avtal

Enligt stadgarna för stiftelsen Invandrartidningen, antagna av regeringen 1967-12-15; senast ändrade 1988-05-19 är stiftelsens ändamål att äga och utge en eller flera informationstidningar för invandrare och därigenom medverka till att underlätta för invandrarna att orientera sig

150 Bilaga 3 SOU 1994: 147

och finna sig till rätta i det svenska samhället. Verksamheten skall bedrivas i enlighet med stadgarna och avtal träffas mellan stiftelsom sen och staten. Stiftelsens uppgift är att ut tidningar för invandrare ge dels på lätt svenska, dels på andra språk än svenska med hänsynstagande till skilda invandrargruppers behov. Stiftelsen tillgångar består de medel staten eller anslår av som annan till verksamheten samt intäkter, gåvor och andra nyttigheter tillsom förs stiftelsen med anledning verksamheten. av Stiftelsens styrelse består ordförande och högst fyra ledamöter, av som alla utses av regeringen för tid högst år, stiften av tre samt av elsens direktör och en personalföreträdare. Styrelsen utser direktören och ansvarig utgivare för tidningen samt beslutar allmänna riktom linjer för verksamheten, arbetsordning, verksamhetsplan, anslagsframställning, bokslut och verksamhetsberättelse. Stiftelsen har det statliga budgetåret räkenskapsår och skall tillsom lämpa bokföringsförordningen. Verksamheten och stiftelsens räkenskaper skall årligen granskas av RRV. Regeringen beslutar om ändring stadgarna och avgör hur stiftelav sens tillgångar skall användas stiftelsen upplöses. om De ändringar av stadgarna gjordes 1987 ganska omfattande. som var De innebar bl.a. att stiftelsens syfte inte längre skulle bidra vara att till att ge invandrarna möjlighet att behålla kontakten med hemlandets språk och kultur. Vidare överfördes vissa bestämmelser i stadgarna till det avtal som upprättades mellan staten och stiftelsen. I avtalet anges att stiftelsen skall bedriva tidningsverksamheten enligt stadgarna och i enlighet med vad som hade uttalats i anslutning

till 1988 års riksdagsbeslut se ovan om verksamheten vid Invandrar-

tidningen. I avtalet också att stiftelsen tidningsverksamangavs genom heten skall ge nyhetsinformation viktiga händelser och aktiviteter, om främst i Sverige. Vidare skall stiftelsen ge dels fortlöpande samhällsinformation i större utsträckning än kan nyhetsmässigt motisom vara verat genom att informera om invandrarnas rättigheter och skyldigheter, om reformer, lagar, och författningar, dels sådan informage tion i övrigt som underlättar för invandrare leva och verka i att Sverige. I avtalet angavs vidare att tidningen skall opartisk och saklig vara

samt att den skall spegla opinionsströmningar i det svenska samhället

men inte bedriva opinionsbildande verksamhet. Den reguljära tidningsutgivningen bör omfatta nio språk med högst 44 år och nummer per edition. Utgivningssprâken skall bestämmas stiftelsens styrelse efter av samråd med Statens Invandrarverk. Stiftelsen skall därvid vara synnerligen lyhörd för nyinvandrades informationsbehov och mycket flexibel vid valet av olika språk. Vidare att stiftelsen har rätt angavs att ta emot uppdrag som står i överenstämmelse med den inriktning verkav samheten som hade angivits i 1987 års riksdagsbeslut.

SOU 1994: 147 Bilaga 3 151

Om stiftelsen bedömer att statsbidrag behövs för verksamheten, skall stiftelsen överlämna en anslagsframställning till regeringen senast den 1 september. Stiftelsen skall överlämna verksamhetsberättelse och preliminärt bokslut till regeringen senast de 15 september. Det fastställda bokslutet skall överlämnas till regeringen senast den 15 oktober och till RRV i den ordning som verket bestämmer. Avtalet gäller fr.o.m. den 1 juli 1988 tre år i taget såvida inte någon av parterna har sagt upp det senast tre månader före avtalstidens utgång. Det nu gällande avtalet kan tidigast sägas upp med verkan fr.o.m. den 1 juli 1997.

Finansiering

Invandrartidningens verksamhet är till största delen anslagsfinansierad. Budgetåret 199394 uppgick rörelseintäkterna till 23,0 mkr, varav det särskilda organisationsanslaget utgjorde 15,6 mkr, prenumerationsintäkterna 5,8 mkr, intäkter för specialnummer 1,3 mkr och armonsintäkterna 1,5 mkr. De finansiella intäkterna, dvs. ränta på stiftelse-

kapitalet och fonderade medel samt på statsanslaget som ut-

numera betalas kvartalsvis i förskott, var tillsammans 0,7 mkr. Rörelsekostnaderna uppgick till 24,6 mkr och avskrivningarna till 0,5 mkr. Årets resultat blev en förlust på 165 000 kr. Det egna kapitalet var 9,5 mkr vid utgången av budgetåret 199394. För 199293 blev resultatet en vinst på 725 000 kr. En orsak till att det positiva resultatet detta budgetår bytts till förlust på följande år är främst att antalet prenumeranter successivt har minskat från ca 52 000 år 1988, då verksamheten rekonstruerades och stiftelsen fick ett ökat anslag, till ca 40 000 år 1994. Den viktigaste orsaken var dock att de finansiella intäkterna minskade från 1,9 mkr till 0,7 mkr. I sin anslagsframställning för budgetåret 199495 föreslog stiftelsen att det särskilda organisationsanslaget till Invandrartidningen skulle höjas med 1,3 mkr till 16,9 mkr. I budgetpropositionen prop. 199394: 100 bil. 12 konstaterade emellertid regeringen att stiftelsen under tidigare år kunnat disponera statsbidrag ett sådant sätt att det egna kapitalet kraftigt ökat och uppgick till 65 procent av balansräkningens skulder och eget kapital. Vidare konstaterades att det statsfinansiella läget gjorde det nödvändigt att dels skära ned på statsbudgetens utgifter, dels öka inkomsterna. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att anslaget till Invandrartidningen budgetåret 199495 inte kan öka. Tvärtom måste stiftelsen, liksom generellt gäller för statens myndigheter, minska sina kostnader ocheller öka sina inkomster. Regeringen bedömde det som rimligt att anslaget till stiftelsen kunde sänkas med 1,5 procent till 15,4 mkr. Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens förslag.

152 Bilaga 3 SOU 1994: 147

I regleringsbrevet för 199495 anges att anslaget Ku: D6 Statsbidrag till stiftelsen Invandrartidningen l5,4 mkr disponeras av Kulturdepartementet, som kvartalsvis i förskott skall betala ut anslaget till stiftelsen. Några villkor för medlens användning anges inte i regleringsbrevet. I Invandrartidningens anslagsframställning för budgetperioden 1995- 1996 18 månader begär stiftelsen 23 mkr i statsanslag. Detta motsvarar ett årligt anslag på samma nivå som innevarande budgetår. I anslagsframställningen anges att underskottet förväntas temporärt bli lika stort som under 199394, dvs. ca 0,2 mkr och endast kan täckas med fonderade medel, men detta är inte möjligt att fortsätta med i längden. Stiftelsen kommer därför under hösten att tillsätta en strategigrupp med uppgift att analysera verksamheten och föreslå hur den skall kunna utvecklas.

Framförda synpunkter på verksamhetsformen

Stiftelseformen anses vara en utmärkt form för den verksamhet som Invandrartidningen bedriver. Den största fördelen med att vara stiftelse är, enligt tidningens VD, att det ger en stor redaktionell frihet. Styrelsen är professionellt sammansatt och stiftelsen har haft stor frihet vad gäller innehållet i tidningen. Tidningen har försökt undvika kontroversiella artiklar och någon mer omfattande kritik mot tidningen finns inte, vare sig från statsmakternas eller invandrargruppernas sida. Som en konsekvens av ändrad policy, har tidningen börjat att än mer tidigare informera om Sverige och svenskarna. Nyheter från hemlandet finns kvar i flera editionerna, sådan information får av men invandrarna även på annat sätt, t.ex. genom tidningar eller TV-överföringar via satellit från hemlandet. En nackdel med stiftelseformen är att det försvårar möjligheterna att bedriva affärsverksamhet. Stiftelsens ändamálsbestämmelser låser verksamhetsinriktningen och tekniken. Inom stiftelsen har diskuman terat möjligheterna att bedriva information via radio och TV. Detta är dock inte tillåtet med nuvarande stadga. I sammanhanget kan påpekas att det med den nya stiftelselagen blir svårare att ändra en stiftelses ändamålsbestämmelse. Den strategigrupp styrelsen har tillsatt för som att utveckla verksamheten kommer även att studera denna fråga.

Bilaga 3 153 SOU 1994: 147

2.6 Stiftelsen Riksutställningar

Bakgrund

I direktiven för 1965 års musei- och utställningskommitté MUS 65 ingick bedriva försöksverksamhet med utställningar på riksatt en planet. Härvid förutsattes att de tre organisationerna Riksförbundet för bildande konst, Folkrörelsernas Konstfrämjande och Föreningen Konst i skolan inordnades i verksamheten. Försöksverksamheten inleddes hösten 1965. Den 22 juni 1967 ingick kommittén ett avtal med Riksförbundet för bildande konst och Föreningen Konst i skolan innebärande försöksverksamheten och de båda föreningarna gick att i den gemensamma organisationen Riksutställningar. samman Resultatet försöksverksamheten med Riksutställningar och komav mitténs förslag till fortsatt verksamhet redovisades i betänkandet

Utställningar SOU 1974:43. Under försöksverksamheten, pågick i nästan tio år byggdes en som särskild organisation Verksamheten leddes av MUS 65, Föreupp. ningen Konst i skolan och Riksförbundet för bildande konst dvs. en sluten ideell förening överordnat organ samt med ett arbetsutsom skott, VD och anställd personal för bedrivandet av försöksverken samheten. Successivt kom dock MUS 65 att ta över ledningen av verksamheten och hela finansieringen skedde via kommittéanslaget.

Beträffande organisationsformen konstaterade MUS 65 följande:

De utredningar under 1960-talet behandlat organisationsfråsom inom kulturområdet, har ägnat valet av företagsform stor uppgor märksamhet. Kulturrådet har i sitt betänkande Ny kulturpolitik sammanfattat förda diskussioner och utförligt redovisat sin syn i frågan företagsformerna. Man har kommit fram till att om myndighets- och förvaltningsmodellen inte medger tillräckligt smidiga arbetsformer för sådana institutioner, som handhar en produktionsprocess. För myndigheterna gäller ett omfattande regelsystem, i flera avseenden kan till hinder i institusom vara tionemas verksamhet. En för kulturverksamheten inom det statliga området jämförelsevis funktionell förvaltningsform erbjuder däremot stiftelsen. För stiftelserna gäller, att Kungl. Majzt kan besluta stadgar, direkt för verksamheten. Sådana om som avpassas stadgar kan tillsammans med villkor och ändamålsbestämningar, meddelas i samband med anslagsgivningen ge statsmakterna som möjlighet att i önskvärd grad reglera verksamheten. MUS 65 har i sina överväganden beträffande valet av organisationsform sig böra fästa särskild vikt vid att verksamheten ansett kan bedrivas så smidigt möjligt. En viktig uppgift för Rikssom utställningar erbjuda kommunikationsmöjlighet även för är att en uppfattningar och strömningar ligger utanför eller avviker som från vad de etablerade samhällsorganen företräder. Riksutställningar bör även berett att ställa produktions- och distribuvara tionsresurser till förfogande för att i utställningens form belysa aktuella företeelser och problem. Dessa uppgifter fordrar utrymme

154 Bilaga 3 SOU 1994: 147

för flexibilitet i en för övrigt fastlagd plan. Av betydelse är sålunda att arbetet och organisationen kan inriktas och anpassas efter de fortgâende förändringarna i kraven på utställningsverk-

samheten. Också för att personaladministrationen och medelsför-

valtningen skall kunna till verksamhetens krav anpassas är en friare ställning önskvärd. Detta gäller särskilt med tanke på behoven av förlagsmedel. Riksutställningar bör ges en ställning, som i detta avseende motsvarar vad många liknande statliga med organ huvudsakligen producerande funktioner i dag har. MUS 65 föreslår därför att den framtida Riksutställningsverksamheten bedrivs inom ramen för ett institut, benämnt Institutet för Riksutställningar

eller Riksutställningar. Institutet föreslås organiserat som en stiftelse.

Riksdagen beslutade i stort i enlighet med kommitténs förslag prop. 197576: 135, KrU197576:35, rskr 197576:355 och den 1 juli 1976 började Stiftelsen Riksutställningar sin verksamhet.

Stadgar

Enligt stadgarna för Stiftelsen Riksutställningar beslutade av regeringen 1976-06-23 har stiftelsen till ändamål att främja utställnings-

och konstbildningsverksamheten förmedla

genom att och anordna utställningar, biträda med rådgivning och service annan samt i övrigt utveckla och förnya utställningen medium som för kunskapsförmedling, debatt och upplevelse.

Stiftelsen skall i sin verksamhet beakta de mål fastställts som för den statliga kulturpolitiken samt samarbeta och samråda med statliga och kommunala myndigheter, kulturinstitutioner, organisationer och enskilda som är verksamma i samhälls- och kulturlivet.

Stiftelsens verksamhet skall stå under tillsyn av statens kulturråd.

Stiftelsen skall enligt 1 § andra stycket kommunaltjänstemannalagen

1965:275 vara likställd med kommun; lag dock en som numera är upphörd.

Stiftelsen förvaltas styrelse består ordförande, av en som av en VD och sju övriga ledamöter. Styrelsen regeringen. utses av Ärende som inte skall avgöras av styrelsen, avgörs direktören. av Direktören eller, efter beslut denne i varje särskilt fall, av annan tjänsteman hos stiftelsen är föredragande i styrelsen. Genom arbetsordning eller särskilt beslut får överlämnas annan tjänsteman än direktören att avgöra ärenden eller viss grupp av ärenden, som inte är sådan beskaffenhet prövningen av att bör ankomma på direktören.

Direktören förordnas regeringen för högst fem år. Anställningsav villkoren för tjänsten direktör fastställs som under medverkan av regeringen eller myndighet regeringen bestämmer. som Annan personal anställs av stiftelsen. Anställningsvillkoren för denna personal

SOU 1994: 147 Bilaga 3 155

fastställs under medverkan av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Stiftelsen skall underlätta för intresserade att få upplysningar om Stiftelsens verksamhet. Stiftelsens räkenskapsår löper från den l juli till den 30 juni. Stiftelsen skall iaktta de bestämmelser om redovisning, bokföring och revision som gäller för statliga myndigheter.

Ändring av stadgarna skall fastställas av regeringen.

Finansiering

Enligt stiftelsens årsredovisning för 199394 var verksamhetens in- Årets resultat blev täkter 37,9 mkr varav 32,8 mkr var statsanslaget. en förlust på 0,8 mkr. Enligt balansräkningen uppgick det egna kapitalet den 30 juni 1994 till 1,1 mkr. I budgetpropositionen prop. 199394: 100 bil. 12 föreslogs stiftelsen för budgetåret 199495 anvisas ett anslag 33,4 mkr. I regeringens motivering anges att anslaget har minskat med den engângsanvisning på 129 000 kr som för innevarande budgetår utgår för verksamhetsanknutna ombyggnadsâtgärder. Vidare har medel tillförts anslaget för avtalade avsättningar till Trygghetsstiftelsen. Som ett led i begränsningen av den offentliga konsumtionen har en besparing tagits ut med 301 000 kr. I regeringsbrevet för 199495 anges att anslaget KU: B35 Riksut-

ställningar 33,4 mkr disponeras av Kammarkollegiet som i samband

med första utbetalningen skall föreskriva följande villkor:

Riksutställningar skall:

0 producera ca 15 utställningar samt ha ca 40 utställningar i distribution, O inrikta minst 30 procent av utställningsinsatserna för utställningar för barn och ungdom, 0 använda minst 15 procent av rörliga medel till produktion för Övertagande av andra producerade utställningar, 0 anordna utställningar under minst 9 000 dagar, O besöka minst 60 procent av samtliga kommuner i Sverige, O besöka minst 60 orter med utställningstâget.

2. Av medlen får högst 25, 50 respektive 75 procent betalas ut före den 1 oktober 1994, den 1 januari 1995 respektive den l april 1995.

Löner, högst 15 824 000 kr

156 Bilaga 3 SOU 1994: 147

4. Under anslaget disponerar stiftelsen medel för bl.a. förhyrning av lokaler. För budgetåret 199495 har 9 460 000 kr beräknats för hyreskostnader.

5. Riksutställningar skall till Kulturdepartementet lämna anslagsframställning i enlighet med föreskrifterna i förordningen 1993:134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. Vad avser resultatredovisning skall återrapportering ske enligt 9 § förordningen 1993: 134 myndigheters årsredovisning om och anslagsframställning med tillhörande verkställighetsföreskrifter. Resul tredovisningen skall granskas Stiftelsens av revisorer. Utlåtande över granskningen skall ske i ett revisorsintyg.

Från statliga och statsunderstödda museer utlånade museiföremål får disponeras för utställningsverksamheten utan hinder vad av regeringen eljest förordnat rörande utlåning sådant föremål. av

Om försäkring av museiföremål som utlånats till Riksutställningar av statlig myndighet skall gälla Kungl. Maj:ts cirkulär 1954:325 med föreskrifter rörande försäkring staten tillav hörig egendom m.m. Ersättning till statligt för utlånat museum museiföremål som skadats eller förlorats utan museets förvållande utgår ur anslag till stiftelsen om regeringen förordnar annat för visst fall.

I stiftelsens anslagsframställning för 1995-1996 18 månader begär stiftelsen att få 51,4 mkr, dvs. i princip lika stort anslag tidigare. som Stiftelsen begär dock att anslaget räknas med 0,9 upp mkr för att ett utvecklingscentrum för modern informationsteknik i utställningar skall kunna etableras vid Riksutställningar.

Framförda synpunkter på verksamhetsformen

Enligt styrelsens VD har den nuvarande stiftelseformen fungerat bra och man har aldrig övervägt att ändra verksamhetsformen. Stiftelsen Riksutställningar har utretts Museiutredningen i av som sitt slutbetänkande Minne och bildning Museernas - uppdrag och organisation SOU 1994:51 följande: anger Det är angeläget att lokala museiinitiativ också kan nå andra delar av Sverige och andra länder. Utredningen föreslår att Riksutställ- ningar som central institution får i uppdrag koncentrera sina att resurser pâ att bistå landets med stöd när det gäller förmedla museer att vandringsutställningar i landet och utomlands. Riksutställningar skall

SOU 1994: 147 Bilaga 3 157

i det sammanhanget ha uppgift att utveckla utställningsmediet teksom niskt och pedagogiskt. Organisationen skall bistå initiativ runt om i landet med teknisk expertis och med finansiella resurser. Utredningen föreslår inrättandet fond i form ett årligt anslag, som fördelar av en av medel till producenter utställningar i andra delar av landet. Fonden av bör gradvis byggas ut till att disponera 25 mkr och bli resultatet av en omvandling Riksutställningars nuvarande resurser. Syftet är att av skapa förmedlingslänk som gör det möjligt för organisationer, inen stitutioner och individer med goda idéer i hela landet att tänka nationellt och internationellt redan när en utställning planeras. Förslaget innebär förändring av Riksutställningar till en mer efterfrågestyrd organisation. Utredningens betänkande har remissbehandlats. Stiftelsen Riksutställningar i sitt remissvar starkt kritisk till det nya finansieringsvar systemet.

2.7 Kungliga Teatern AB

Bakgrund

Kungl. Teatern inrättades år 1773 av Gustav III. Fram till 1800-talet finansierades Operan kungen. År 1881 överfördes Operan och av från hovförvaltningen till År 1888 drogs det statliga Dramaten staten. anslaget in och Operan drevs därefter entreprenad i privat regi under några år. År 1898 bildades Kungl. Teatern AB med operachefen VD. som Operan har därefter successivt byggts ut. Nuvarande statliga riktlinjer för Operan finns i riksdagens kulturpolitiska beslut från år 1974 kompletterat med bestämmelser om statsbidrag enligt särskilt regeringsbeslut âr 1977. Operan nationalscen för musikteater och dans. Alla betydande är en internationella och svenska och dansverk skall kunna utföras i operaoriginalversion och utförandet skall kunna hålla internationell standard.

Bolagsordning

Enligt bolagsordningen för Operan gällande fr.o.m. den 14 december 1993 är bolagets ändamål att driva teater samt därmed förenlig verksamhet. Verksamheten skall syfta till att främja musikdramatisk och danskonst och att bereda vinst. Aktiekapitalet skall utgöras av minst 50 000 kr och högst 150 000 kr.

158 Bilaga 3 SOU 1994: 147

Styrelsen skall bestå av lägst fyra och högst åtta ledamöter. Styrelsens ordförande och övriga ledamöter regeringen för utses av en tid av högst tre år. Styrelsen utser VD. Denne får inte utan styrelsens medgivande ha en annan befattning eller uppdrag för vilket arvode utgår. Bolagsstämman skall årligen utse en auktoriserad revisor. Dessutom har RRV rätt att utse en revisor. Bolagets räkenskaper skall juli-juni. Ordinarie bolagsstämma vara skall hållas en gång om året under december månad. Senast månad en före ordinarie bolagsstämma skall räkenskaper med tillhörande handlingar, den av styrelsen och VD angivna förvaltningsberättelsen, resultaträkning och balansräkning för det senaste räkenskapsåret den 1 juli-den 30 juni överlämnas till revisorerna. Riksdagsledamot har rätt att, efter anmälan till styrelsen senast två veckor i förväg, närvara vid bolagsstämman och därvid ställa frågor. Uppkommer vinst i verksamheten skall denna användas för det syfte som anges i bolagsordningens ändamålsparagraf. Vid bolagets upplösning skall bolagets tillgångar tillfalla staten.

Finansiering

Enligt resultaträkningen för 199394 Operans rörelseintäkter 299,9 var mkr, varav biljettintäktema uppgick till 31,5 mkr, statligt driftbidrag till 251,4 mkr, statligt engångsbidrag till 13,2 mkr och övriga rörelseintäkter till 17,0 mkr. Ränteintäkterna uppgick till 13,1 mkr. Resultatet blev detta år en vinst på 5,5 mkr. Enligt balansräkningen var den 30 juni 1994 det bundna kapitaegna let 15,6 mkr, varav huvuddelen utgjordes reservfond. Aktieav en kapitalet är bara 50 000 kr. Det fria kapitalet uppgick till egna 28,8 mkr. Under styrelsens förvaltning står åtta stipendiefonder, vars sammanlagda kapital uppgår till ca 6 mkr. I budgetpropositionen prop. 199495: 100 bil. 12 föreslog regeringen att bidraget till Operan skulle erhålla 253,7 mkr, vilket innebär en ökning med 2,3 mkr jämfört med föregående år. l regleringsbrevet för 199495 anges att anslaget Ku:B1O Bidrag till Svenska riksteatem, Operan och Dramatiska teatern 606,8 mkr disponeras av Kammarkollegiet, skall betala ut medlen till som respektive institution före den 1 juli, därav 253,6 mkr till Operan. I regleringsbrevet anges vissa villkor för hur Operan skall använda medlen. Det anges även att Operan till Kulturdepartementet skall lämna en anslagsframställning i enlighet med föreskrifterna i 1993:134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning samt vad resultatredovisningen härvid skall innehålla.

SOU 1994: 147 Bilaga 3 159

I sin anslagsframställning för 1995-1996 18 månader begär Operan att fâ sammanlagt 423,5 mkr i statsanslag. l anslagsframställningen räknar Operan med en uppräkning av basanslaget på grund av automatiska kostnadsökningar och ett s.k. stängningsbidrag på 18,8 mkr pá grund av en ombyggnad av Operan.

Framförda synpunkter på verksamhetsformen

Frågan om verksamhetsform för Operan behandlades av Teaterkostnadsutredningen, som uppdrog direktör Klas Holming, Teatrarnas Riksförbund, att studera verksamhetsform för Operan och Dramaten. Resultatet av studien publicerades i en bilaga bil. 15 till betänkandet Iêatems kostnadsutveckling 1975-1990, med särskilda studier av Operan, Dramaten och Riksteatern SOU 1991:71. I denna studie analyseras möjligheterna att driva verksamheten i myndighets-, bolags-, stiftelse- och föreningsform. I studien säger utredaren bl.a. att även om inte aktiebolagslagen har skapats för att tillgodose konstnärliga ändamål, har det i praktiken visat sig att lagens klara regler om ansvarsfördelning, redovisning etc. är bäst förenlig med kraven också för konstnärlig produktion i institutionssammanhang. Sammanfattningsvis anser utredaren att det är dags att överge det tidigare främst ideologiskt betingade motståndet mot den förment exklusivt vinstdrivande aktiebolagsformen och utan fortsatta skygglappar välja denna för olika former av produktion vinstgivande eller icke anpassade associationsform. - Enligt företrädare för Operan anges aktiebolagsformen underlätta verksamheten. Administrationen av verksamheten kan ske snabbt och smidigt, vilket är betydelsefullt eftersom man arbetar i starkt en konkurrensutsatt samhällssektor.

2.8 Samhall AB

Bakgrund

I december 1977 beslutade riksdagen om huvudmannaskap och organisation för skyddat arbete och yrkesinriktad rehabilitering m.m. Beslutet innebar att staten och landstingen tillsammans skulle bilda regionala stiftelser för skyddat arbete i varje län. För vissa övergripande frågor skulle en central stiftelse bildas. Riksdagen beslutade sedan om en lag 1979:47 regionala stiftelser för skyddat arbete. om Vidare beslutade regeringen om bildandet av den centrala Stiftelsen

Samhällsföretag Samhall och stadgar för stiftelsen. Samhall började

sin verksamhet den l januari 1980.

160 Bilaga 3

Den l juli 1992 omvandlades stiftelsen Samhall till ett helägt statligt aktiebolag. I propositionen om ombildningen av Samhall till aktiebolag prop. 199192:91 konstaterade regeringen att Samhall vid flera tillfällen begärt att företagsgruppen inte längre skulle organiseras i stiftelseform. Vidare konstaterade regeringen att förslag om bolagisering av stiftelsen också lämnats av Samhall-utredningen SOU 1991:67 och att utredningens förslag stötts av nästan alla remissinstanser. Regeringens väsentligaste skäl för att omvandla Samhall till ett bolag var att företagsgruppen därigenom bedömdes få bättre affärsmässiga förutsättningar för sin verksamhet och att denna skulle kunna bli effektivare. Stiftelseformen hade enligt Samhall inneburit nackdelar ur konlmrrenssynpunkt. I propositionen hänvisades också till att Riksdagens revisorer och RRV förordat aktiebolagsformen, eftersom den innebär en ansvars- och befogenhetsfördelning som är känd och beprövad av samarbetspartners och konkurrenter, nationellt och internationellt.

Bolagsordning

Enligt bolagsordningen för Samhall AB som fastställs av regeringen

har bolaget som uppgift att anordna, leda och samordna verksamhet som bedrivs inom koncernen för att ge meningsfullt och utvecklande arbete arbetshandikappade där behoven finns. Syftet fullgörs genom att bolaget, dotterbolag eller samarbetspartners bedriver affärsverksamhet som anpassas till arbetshandikappades förutsättningar. I övrigt bedrivs denna verksamhet enligt affärsmässiga principer och på marknadens villkor, varvid skall iakttas att övrigt näringsliv inte utsätts för osund konkurrens. Eftersom verksamheten primärt inte drivs i vinstsyfte, medför aktierna inte rätt till utdelning. Uppkommer vinst, skall vinstmedlen balanseras i ny räkning för främjande av bolagets fortsatta verksamhet. Vid bolagets likvidation skall bolagets behållna tillgångar tillfalla aktieägaren staten. Aktiekapitalet skall vara lägst 400 mkr och högst l 000 mkr. Bolaget skall direkt eller genom dotterbolag bedriva produktion och försäljning av varor och tjänster inom ett flertal industri-, handels- och servicebranscher, bl.a. mekanisk Verkstadsindustri, trämanufakturering, grafisk produktion, förpackning, trädgårdsodling, restaurangoch kaférörelse, städ- och kontorsservice samt datatjänster. Denna affärsverksamhet bedrivs med stöd av en årlig ersättning från staten, som avser att täcka de merkostnader som bolaget till följd av sin verksamhetsidé har jämfört med andra företag med liknande produktionsinriktningar. Bolaget bedriver vidare självt eller genom dotterbolag viss arbetslivsinriktad service- och konsultverksamhet utan finansiellt stöd via

SOU 1994: 147 Bilaga 3 161

statsbudgeten, företrädesvis avseende rehabilitering, arbetsträning och arbetsanpassning. Styrelsen skall bestå av lägst sju och högst nio ledamöter samt arbetstagarledamöter. Styrelseledamöterna utses direkt regeringen, av som också utser ordförande i särskild ordning. Mandatperioden löper från slutet av en ordinarie bolagsstämma till slutet nästa ordinarie av bolagsstämma. Kalenderåret skall bolagets räkenskapsår. För granskning vara av bolagets årsredovisning jämte räkenskaperna styrelsens och samt av verkställande direktörens förvaltning utses årligen på ordinarie bolagsstämma tre revisorer för tiden intill slutet nästa ordinarie boav lagsstämma. En av dem skall auktoriserad revisor eller auktorisevara rat revisionsbolag. Riksdagsledamot har rätt att, efter anmälan till styrelsen senast två veckor i förväg, närvara vid bolagsstämma och i anslutning till dessa frågor. Bestämmelserna om syftet med och föremålet för bolagets verksamhet har tagits in i bolagsordningen med regeringens medgivande. Dessa bestämmelser får inte ändras utan att regeringen lämnat tillstånd därtill. I regeringens av riksdagen godkända proposition 199192:91 ss. 21 och 26 har angetts att regeringen inte bör lämna tillstånd till ändring av Samhallkoncemens verksamhetsidé och uppgift utan att frågan först underställts riksdagen.

Finansiering

Enligt Samhall AB:s årsredovisning för 1993 koncernens rörelsevar intäkter totalt 8 132 mkr, 3 286 mkr avsåg fakturerade intäkter varav och 4 800 mkr den statliga merkostnadsersätttningen. Resultat före skatt var 159 mkr. Efter avdrag för betald skatt och latent skatt blev årets resultat en vinst på 121 mkr. Enligt balansräkningen hade koncernen den 31 december 1993 ett eget kapital på l 679 mkr, varav aktiekapitalet var 500 mkr, bundna reserver 1 073 mkr och fritt eget kapital 106 mkr. Av balansräkningen framgår att ett aktieägartillskott 113 mkr hade gjorts, för att kompensera Samhall AB för dels skatteinbetalningar till följd ändav

rad företagsbeskattning, dels skattekostnader för företagsgruppens

omvandling till aktiebolag. Budgetpropositionen prop. 199394: 100 bil. 11 innehåller relaen tivt ingående redogörelse för Samhalls resultat, Verksamhetsinriktning sysselsåttningsutveckling och behovet statlig ersättning. Det av anges att för Samhall gäller ett besparingskrav, innebär behovet som att av ersättning från staten successivt minskar under femårsperiod, en så att bidraget budgetåret 199697 högst lönekostnader för de svarar mot

6 14-1584

162 Bilaga 3 SOU 1994: 147

arbetshandikappade arbetstagarna samt vissa kostnader för fastighetsfonden. Till följd av besparingskravet har vid medelsberäkningen en neddragning på 150 mkr gjorts efter pris- och löneomräkning. För budgetåret 199596 beräknas därmed 4 900 mkr. Neddragningen skall enligt budgetpropositionen även ses mot bakgrund av företagsgruppens förbättrade likviditet. I budgetpropositionen redovisas även ett förslagsanslag ett s.k. - 1 OOO-kronorsanslag för bidrag till Samhall AB för vissa skatter m.m. I regleringsbrevet för 199495 anges att anslaget N: B6 Bidrag till Samhall AB 4 900 mkr; reservationsanslag disponeras av Kammarkollegiet för utbetalningar till bolaget med en tolftedel den första i varje månad. I regleringsbrevet anges mål för Samhalls verksamhet och ställs krav på återrapportering. Därutöver innehåller regeringsbrevet vissa villkor för användning. I Samhalls anslagsframställning för 1995-1996 18 månader begär bolaget att erhålla 7 150 mkr i merkostnadsersättning för täckande av drift- och fastighetskostnader vid en sysselsättningsvolym om minst 51,3 miljoner arbetstimmar för handikappade anställda. Samhall har ambitionen att vid slutet av 1996 ha 29 800 arbetshandikappade anställda inom koncernen och därmed till en del ha återställt de tidigare nivån om 30 000 anställda. I anslagsframställningen föreslås även att anslaget Bidrag till Samhall AB för vissa skatter bibehålls.

Framförda synpunkter på verksamhetsformen

Enligt Samhall har bolagiseringen underlättat att förverkliga verksamhetsidén att ge meningsfullt och utvecklande arbete till arbetshandikappade på många arbetsplatser över landet. Inom koncernen har man nu bättre möjligheter att göra organisatoriska förändringar och att kostnadseffektiv administration jämfört med när verkuppnå en mer samheten bedrevs i stiftelseform. Man har även bättre möjligheter att ta tillvara synergieffekter i produktion och marknadsföring. En ytterligare fördel med bolagiseringen är att koncernen nu har en verksamhetsfonn som är välkänd, såväl nationellt som internationellt, och som har ett väl definierat regelverk.

Bilaga 3 163

2.9 Utrikespolitiska samfundet

Bakgrund

Utrikespolitiska samfundet är ideell förening grundades 1937 en som och från början hette Kommittén för utrikespolitisk upplysning. Denna kommitté erhöll i 1938 från Rockerfellerstiftelsen mars ett bidrag på 90 000 kr att användas under tre år. Ett villkor för bidraget var att även svenska medel sköts till. Detta skedde främst genom att Nordiska Föreningen Mellanfolkligt Samarbete för Fred upplät sina lokaler till den nya föreningen. Fr.o.m. budgetåret 193940 har samfundet fått statligt stöd för sin verksamhet. Kommittén, som år 1940 antog namnet Föreningen Utrikespolitiska Institutet, hade från början akademisk prägel. Bland medlemmarna en fanns ett antal kända professorer inom bl.a. juridik, statsvetenskap och ekonomi med intresse för folkbildning och upplysningsverksamhet. Under 1940-talet skedde dock förändring styrelsens sammansätten av ning och även företrädare för näringslivets organisationer, fackföreningar m.fl. invaldes i föreningen. Några dessa av ger även vissa smärre bidrag till föreningen. De enskilda bidragen ökade successivt från 30 000 kr år 1938 bi-

draget från Rockerfellerstiftelsen till 120 000 kr år 1987.

I fast penningvärde har således de enskilda bidragen minskat år från år. Den statliga finansieringen har dock samtidigt ökat kraftigt från 0 kr år 1938 till 6,4 mkr år 1987. År 1978 ersattes Föreningen Utrikespolitiska Institutet av en ny ideell förening, benämnd Utrikespolitiska Samfundet. Den förenya ningens huvuduppgift är att driva Utrikespolitiska Institutet. Vanligen skiljer man dock inte mellan samfundet och institutet, utan namnet Utrikespolitiska Institutet UI används i många sammanhang synonymt med Utrikespolitiska Samfundet. Statens bidrag till Samfundet kallas i statsbudgeten för anslag till Utrikespolitiska Institutet, trots att detta inte är någon egen juridisk person. I en krönika över UI:s verksamhet 1938-1988 en anges att stark drivkraft bakom stadgerevisionen 1978 Samfundets var att tidigare Föreningen UI medlemmar i tid facklig turbulens - en av som uppfattades ett hot styrelsens roll integritet som mot och kände ett behov av att ha ett eget forum för diskussioner och långsiktiga ställningstaganden. Det således förändringarna i den arbetsrättsliga var

lagstiftningen som gjorde att den ideella föreningen valde denna

originella och namnmässigt förvirrande organisationsstruktur.

164 Bilaga 3 SOU 1994: 147

Stadgar

Enligt stadgarna för Samfundet, senast ändrade 1986-06-04, har föreningen till ändamål att driva Utrikespolitiska Institutet UI och att i övrigt främja intresset för internationella frågor, vidga kunskaperna därom samt stödja forskning rörande internationell politik, främmande länders förhållanden och internationella organisationer. Samfundet har att inom denna bestämma verksamhetens allmänna mål och inriktram ning. UI verkar att sprida information om internationella förhållangenom den och bedriva vetenskaplig forskning rörande internationell politik. Institutet håller ett bibliotek inom sitt ämnesområde. Samfundet utgöres av dess ledamöter. Av dessa skall minst 40 och högst 60 vara under 65 år. Till ledamot utser Samfundet vid plenarmöten den på ett förtjänstfullt sätt verkat inom dess person som arbetsområde. Plenarmötet är Samfundets högsta organ. Plenarmötet skall bl.a. välja styrelse och revisorer. Samfundets allmänna angelägenheter handhas styrelse. Samfundets ordförande, två vice ordföranden av en och sekreteraren är självskrivna medlemmar i styrelsen. I denna ingår i övrigt 8-12 medlemmar valda bland Samfundets ledamöter. UI leds inom den Samfundets styrelse fastställda ramen av sin av styrelse. UI:s styrelse utgörs av Samfundets arbetsutskott och UI:s direktör och lokala arbetstagarrepresentanter. UI:s styrelse anställer direktör och övrig personal vid institutet och antar arbetsordning för dess verksamhet. Samfundet har kalenderår som verksamhetsår. Revisorerna skall senast den 1 april ha slutfört sin revision av Samfundets verksamhet under föregående år, däri inbegripet UI:s. Samfundets statuter vid ordinarie plenarmöte kan ändras genom beslut biträds minst två tredjedelar av de vid mötet närvarande som av ledamöterna. Något godkännande av regeringen krävs inte för att ändra stadgarna. Samfundet kan upplösas om beslut därom fattas vid två varandra följande plenarmöten, därav minst ett ordinarie möte, och om vid varje möte upplösningsbeslutet biträds av en majoritet av Samfundets röstberättigade ledamöter. Beslut om upplösning får fattas så länge samfundet kvarstår som huvudman för UI och institutet fortsätter sin verksamhet.

Finansiering

Verksamhetsåret 1993 uppgick UI:s intäkter exklusive externt finansierade projekt till 16,9 mkr, varav 10,0 mkr utgjordes av statsanslag och 5,8 mkr intäkter från försäljning av skrifter m.m. För år 1993

SOU 1994: 147 Bilaga 3 165

pågående externa projekt hade 3,4 mkr 1,3 mkr reserverats varav av-

såg ett säkerhetspolitiskt forskningsprogram finansieras

som genom ett särskilt statsanslag till UI 2,5 mkr. Några intäkter i form medlemsavgifter eller intäkter från enskilda av bidragsgivare fanns inte enligt 1993 års bokslut för UI. Vid utgången av år 1993 hade UI ett eget kapital på drygt 4 mkr. I budgetpropositionen prop. 199394: 100, bil. 4 föreslås UI att anvisas ett anslag på 10,3 mkr, dvs. höjning anslaget med 0,3 mkr. av Regeringen att höjningen skall utnyttjas huvudsakligen avser för att medge anslutning till Internationella datanätverk inom högskoleområdet samt ökad service vid UI:s bibliotek. I regleringsbrevet för 199495 anslaget Ud: F5 Utrikesanges att

politiska Institutet 10,3 mkr disponeras Utrikesdepartementet,

av som får betala ut medlen med högst tolftedel månad i förskott. en per Några villkor för medlens användning inte i regleringsbrevet. anges Beträffande återrapportering det dock bokslut och årsredoanges att visning skall sändas in samtidigt med ansökan bidrag. om I UI:s anslagsframställning för 199596 begär UI att få ett statsanslag på 17,5 mkr för att planerad verksamhet skall kunna genomföras under den nya budgetperioden 1995-96 18 månader, dvs. reellt ett sett något högre anslag än under innevarande budgetår.

Framförda synpunkter på verksamhetsformen

Enligt UI:s VD har funnit att den nuvarande ordningen den man är lämpligaste för samfundets verksamhet. För att UI såväl inom utom landet skall åtnjuta förtroende som för sin fristående ställning, vilket är mycket stor betydelse för verkav samheten, är det särskilt lämpligt med det nuvarande arrangemanget,

eftersom det finns goda möjligheter för anslagsgivaren sig det

- vare är staten, enskilda företag eller organisationer utvärdera verkatt samheten, men små möjligheter för dem, såväl enskilt i som grupp, att utöva direkt styrning av driften inom UI. På detta vis bevaras UI:s fria ställning samtidigt det har ständigt krav på sig besom ett att driva Samhällsrelevant forskning och informationsverksamhet.

2.10 Centralförbundet för alkohol- och

narkotikaupplysning

Bakgrund

Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning CAN bildades

år 1901 som ett samarbetsorgan för olika nykterhetsförbund. Inriktningen av verksamheten att sprida kunskaper och sammanställa var

SOU 1994: 147 166 Bilaga 3

fakta inom alkohol- och drogområdet, inte att bedriva pläderande men nykterhetsinformation. CAN fick på 1910-talet statlig finansiering och redan tidigt fanns nära relationer till staten, bl.a. genom styrelserepre-

sentation. successivt ökat. År 1977 blev Det statliga inflytandet över CAN har CAN knutet till dåvarande Skolöverstyrelsen så sätt att personalen anställd styrelsen medan CAN:s styrelse svarade för verksamvar av heten. År 1985 omorganiserades de statliga informationsinsatserna inom alkohol- och narkotikaområdet. CAN:s personal blev i stället Socialstyrelsen och CAN:s verksamhet ställdes under överanställd av inseende av Socialstyrelsen. Fr.o.m. 1 juli 1990 fick CAN en fristående ställning med eget arbetsgivaransvar. I propositionen vissa folhälsofrågor prop. 1990912175 föreom slogs CAN skulle sammanföras med det nya Folkhälsoinstitutet. att Socialutskottet uttalade dock i sitt betänkande SoU 199091:23 att det positivt att informationsarbetet inom drogområdet samordnavar des, CAN:s folkrörelseanknytning måste bibehållas och att gamen att rantier måste för tryggad kontinuitet i CAN:s verksamhet. ges en Riksdagsbeslutet att CAN skulle finnas kvar som ett suveränt om ledde till överenskommelse träffades mellan CAN och organ att en Folkhälsoinstitutet samarbete. Det innebar bl.a. att institutet skulle om vissa uppdrag på CAN. Det gällde dels att följa drogutvecklägga ut lingen, dels driva och utveckla biblioteket och dokumentationsatt centralen. För treårsperioden den 1 juli 1993-den 30 juni 1996 har avtal samarbete träffats med ett liknande innehåll som i det ett nytt om första avtalet. I det avtalet ingår en paragraf om att erfarenheterna nya samarbetet skall över efter treårsperioden. av ses I samband med Folkhälsoinstitutets tillkomst 1991 flyttades några av CAN:s uppgifter över till institutet. Det gällde dels de ovan nämnda uppgifterna, dels att utarbeta vetenskapliga Översikter. Folkhälsoinstitutet har avtalat med CAN om att mot ersättning sköta dessa uppgifter. Folkhälsoinstitutet och CAN är numera samlokaliserade. CAN beskriver sig i dag ett folkrörelsedominerat, serviceinriksom informationsorgan i drogfrågor med nära anknytning till staten. tat Bland CAN:s medlemmar återfinns organisationer från nykterhetsrörelsen, frikyrkorörelsen, den fackliga rörelsen, kooperativa rörelsen, bildningsrörelsen, idrottsrörelsen samt andra organisationer som är väsentliga för opinionsbildningen såsom narkotikaorganisationer, Riksförbundet Hem- och Skola, Röda Korset och Lions. Med god förankring i forskningen är CAN en kunskapsbank med en uppgift att dels tillhandahålla och sprida saklig droginformation, dels stöpa tillgänglig kunskap till begriplig och lätthanterlig form för om en icke specialister. Via olika kanaler såsom kurser, konferenser, bibliotek, försäljning och frågeservice förs kunskaper ut till olika mål-

grupper.

SOU 1994: 147 Bilaga 3 167

Stadgar

CAN har enligt sina stadgar senast ändrade 1992-12-01 till uppgift att bedriva och främja saklig upplysning verkningar på individ och om samhälle av alkohol- och narkotikabruk liksom om vägar och medel att förekomma och bekämpa alkohol och motverka icke-medicinskt bruk av narkotika. CAN är sammanslutning en mellan svenska organisationer som förklarat sin anslutning till de i stadgarna angivna syftet. För att beviljas inträde krävs att organisationen har demokratisk en struktur, är riksomfattande och bedriver regional eller lokal verksamhet. Medlemskap beviljas styrelsen. av CAN :s ombudsförsamling är organisationens högsta beslutande organ. Till denna äger varje ansluten organisation ombud för utse ett varje påbörjat 20 000-tal medlemmar, dock högst ombud. Vid sex om-

budsförsamlingens årsmöte skall bl.a. inkomst- och utgiftsstat fast-

ställas samt styrelseledamöter och revisorer väljas. Ledningen CAN:s verksamhet handhas förbundets av av styrelse, som består av minst 14 ledamöter. Regeringen ordförande utser och ersättare för denne. Statliga myndigheter Folkhälsoinstitutet, Social-

styrelsen och forskningsråd utser tillsammans fem ledamöter. Övriga

ledamöter utses av ombudsförsamlingen, vilka allsidigt bör ett sätt representera de olika medlemsorganisationernas arbets- och intresseområden. Utöver nämnda ledamöter kan CAN :s personal utse ytterligare en ledamot. CAN :s direktör har att under styrelsen leda förbundets verksamhet och vara chef för förbundets kansli. Om för särskilt tillfälle inte annat beslutas skall direktören närvara vid styrelsens sammanträden och därvid yttrande-, förslags- och reservationsrätt. Till CAN anslutna organisationer skall betala en årlig medlemsavgift som bestäms årsmötet. För organisationer har juridiska av som personer som medlemmar bestämmer dock styrelsen årsavgiften. Förutom genom medlemsavgifter bestrids CAN:s kostnader av allmänna medel och intäkter genom förbundets verksamhet. Verksamhets- och räkenskapsåret omfattar tiden den 1 juli-den 30 juni. Styrelsen har dock föreslagit att verksamhetsåret fr.o.m. den 1 januari 1997 skall vara kalenderår. Enligt regeringens uppdrag utser länsstyrelsen i Stockholms län en revisor för granskning av CAN ekonomiska förvaltning. Ombudsför- :s samlingen utser vid årsmötet tvâ revisorer skall varav en vara auktoriserad revisor.

Ändringar i eller tillägg till stadgarna beslutas vid ombudsförsam-

lingens ordinarie möte, minst två tredjedelar församlingens om av närvarande ledamöter enas därom. Något godkännande regeringen beav hövs inte.

SOU 1994: 147 168 Bilaga 3

Finansiering

CAN:s totala intäkter för verksamhetsåret 199293 uppgick till 14,0 mkr, 8,0 mkr utgjorde ett statsanslag till CAN och 3,0 mkr en varav ersättning från Folkhälsoinstitutet för biblioteksservice och ett utvärderingsuppdrag. Ränteintäkterna uppgick till 1,4 mkr. Av övriga in-

prenumerationsintäkter från tidskriften Alkohol- och narko-

täkter var tika beloppsmåssigt störst 0,4 mkr. totala kostnaden detta år uppgick till 12,4 mkr, varav personal- Den tidskriften 1,0 mkr. Årets kostnaden 5,1 mkr och kostnaden för var överskott 199293 blev 1,6 mkr. Denna avsattes till CAN:s allmänna

garantifond 1993-06-30 uppgick till 2,7 mkr. som För år 199394 och 199495 har CAN fått 8,0 mkr, dvs. ett nominellt oförändrat statsanslag. I detta belopp ingår inte de ovan nämnda

uppdragsmedlen 3 mkr CAN får från Folkhälsoinstitutet.

som regleringsbrevet för 199495 att anslaget E3 Bidrag till l anges

Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning 8 mkr dispo-

Folkhälsoinstitutet för utbetalning till CAN som har till neras av uppgift bedriva och främja upplysning och information inom att alkohol- och narkotikaområdet samt att vara ett serviceorgan för folkrörelser och organisationer i deras droginformation. Medlen betalas efter rekvisition med fjärdedel bidraget per kvartal. ut en av I CAN:s anslagsframställning för 1995-96 18 månader begär förbundet CAN tilldelas ett reservationsanslag på 19,8 mkr, varav 8,5 att mkr för verksamheten och 11,3 för lönemedel. CAN:s förslag innebär jämfört med innevarande budgetår anslagshöjning på 65 procent. en Omfattningen ambitionerna och aktiviteterna, som CAN bedömer av rimliga för på effektivt sätt medverka i att uppfylla samsom att ett hällets drogpolitiska målsättning samt behovet av drogförebyggande åtgärder följer i spåren den framtida europaintegrationen motisom av enligt CAN:s mening den föreslagna höjningen. verar,

Framförda synpunkter på verksamhetsformen

Enligt CAN:s VD har verksamhetsformen ideell förening fungerat bra. Den oberoende ställning är viktig i rollen som saklig ger en som kunskapsförmedlare. Kopplingen till folkrörelseorganisationerna tillför såväl kompetens bred kontaktyta. Kopplingen till staten genom som en representation i CAN:s styrelse har också varit positivt ur kompetenssynpunkt. Anknytningen till såväl folkrörelserna som staten har många underlättat samarbetet mellan olika såväl nationell gånger organ, regional nivå. Genom är ideell förening är man skattesom att man en befriad. CAN behöver inte heller betala moms för sin tidskrift.

Bilaga 3 169

2.11 Musikaliska akademien

Bakgrund

Kungliga Musikaliska Akademien KMA grundades 1771 av Gustav III. Akademien har alltjämt Konungen som sin beskyddare. Akademien var fram till 1970-talet huvudman för musikhögskolan i Stockholm och ansvarig för all högre musikutbildning i landet. Sedan Musikhögskolornas förstatligande 1971 och inlemmandei högskoleoch universitetssystemet i samband med 1974 års kulturpolitiska proposition, har KMA inte längre kvar något statligt utbildningsansvar. 1982 övergick KMA:s ansvar för akademiens bibliotek och Musikmuseet till Statens musiksamlingar. Sedan denna period har en genomgripande omprofilering pågått med inriktning mot aktiva och utåtriktade uppgifter i svenskt musikliv. Akademien verkar i dag som fri och obunden institution bl.a. genom initiativ och stödinsatser inom musikomrádets olika konstnärliga och pedagogiska fält, en omfattande stipendieverksamhet, projekt- och konferensverksamhet, musikforskning, konstnärligt utvecklingsarbete och genom publikationsverksamhet och fonogramutgivning. I kraft av den trovärdighet som dess fria ställning och sammansättning ger ser akademien det som sin särskilda möjlighet och uppgift att aktivt delta i det offentliga samtalet på kulturområdet. Aktuella exempel på detta är den omfattande framtidsstudien Musiken år 2002 och projektet kring vâr ljudmiljö Ljud och oljud. Akademien har sina kanslilokaler i dåvarande Utrikesministerhotellet vid Blasieholms torg. I anslutning till dessa lokaler i KMA:s tidigare konservatoriebyggnad, Nybrokajen ll, nuvarande hemvist för Musikaliska akademiens bibliotek finns en konsertsal från sent l800-tal. Den har god akustik men är mycket nedgången. Den används av KMA huvudsakligen för konferenser och grammofoninsspelningar och upplåts i övrigt till självkostnadspris till olika musikintressen.

Ägare till lokalerna är staten genom Wasakronan AB, ett av de

bolag som kom att ersätta dåvarande Byggnadsstyrelsen. Omfattande planer pä renovering och omdisponering av nämnda lokaliteter föreligger för närvarande.

Stadgar

Enligt stadgarna för KMA, senast ändrade 1990-12-13, har Musikaliska akademien till uppgift att främja tonkonsten och musiklivet. Akademien skall följa utvecklingen inom det svenska och intemationella musiklivet, ta initiativ för att gagna musikkulturen samt inom

170 Bilaga 3 SOU 1994: 147

musikens områden stödja utbildning, forskning och konstnärligt utvecklingsarbete. Akademien består, utöver de som fyllt 70 år, av högst 100 svenska ledamöter, högst 8 svenska hedersledamöter och högst 70 utländska ledamöter. Till ledamot kan väljas en person som ägnar sin verksamhet åt musiken, som konst eller vetenskap, eller som eljest gjort framstående insatser för tonkonsten och musiklivet. Stadgarna innehåller detaljerade regler om hur inval av nya ledamöter skall gå till. Valet förbereds av en särskild invalskommitté och valproceduren sker i två faser. Akademiens styrelse består av preses, vice preses och ytterligare sex ledamöter. Styrelsen väljs bland akademiens svenska ledamöter vid akademiens ordinarie sammanträde i december. För valbarhet gäller att ledamöterna skall vara under 70 år. Akademiens tjänstemän kan inte ingå i styrelsen. Vid akademiens decembersammankomst väljs även två revisorer bland akademiens ledamöter och en auktoriserad revisor, som är ledamot, för granskning av akademiens räkenskaper och styrelsens förvaltning vad avser akademiens enskilda medel. Räkenskaperna för det föregående kalenderåret skall senast den 15 mars lämnas till revisorerna som senast den 15 april till styrelsen avlämnar en till akademien ställd revisionsrapport. Denna föredras sedan vid akademiens ordinarie sammanträde i maj. För stadgeändring krävs att minst 30 av ledamöterna är närvarande och att minst två tredjedelar av ledamöterna biträder beslutet. Beslutet skall underställas regeringen för fastställelse.

Finansiering

I akademiens bokföring och räkenskaper håller man en klar åtskillnad mellan statliga och enskilda medel. Användningen av de statliga medlen granskas inte av de av akademien valda revisorerna utan av RRV. Av årsredovisningen för de statliga medlen framgår att rörelsens intäkter år 1993 var 8,4 mkr, varav 6,7 mkr var ett särskilt organisationsanslag och 1,7 mkr intäkter från skivförsäljning Årets m.m. resultat blev en vinst på 0,8 mkr. Det statliga anslaget är avsett att täcka kostnaderna för arvoden till akademiens styrelse och nämnder samt för de fem administrativa statliga tjänster som har inrättats vid akademien. Inom den statliga delen av akademiens verksamhet har man bara ett obetydligt eget kapital 0,3 mkr vid utgången av år 1993. De enskilda medlen kommer i huvudsak från avkastning från ca 150 donationer som under årens lopp getts till akademien. De bokförda tillgångarna uppgick 1993-12-31 till totalt ca 120 mkr. Den största

SOU 1994: 147 Bilaga 3 171

enskilda fonden är Stikkan Andersons fond, bokförda värde är vars nära 50 mkr. Denna förvaltas enligt sina stadgar 90-10-18 av en

särskild styrelse. Övriga fonder förvaltas ett ekonomiutskott

av som leds av akademiens preses. Av årsredovisningen för de enskilda medlen framgår att år 1993 intäkterna totalt var 20,7 mkr, varav 19,2 mkr utgjorde avkastning på kapital. Bidraget av enskilda medel till akademiens administrationskostnader var 4,7 mkr och fördelningen till donationsfonder 12,8 mkr. Årets resultat före bokslutsdispositioner var en vinst på 3,0 mkr. Vid utgången av 1993 uppgick det egna kapitalet för den enskilda delen till 11,1 mkr. I budgetpropositionen prop. 199394: 100 bil. 12 föreslogs akademien få medel till verksamheten 3,4 mkr, dvs samma anslagsnivå som föregående år. Anslaget var beräknat inklusive mervärdesskatt. Dessutom fick akademien ett anslag på 0,4 mkr för utgivning äldre av tonsättares verk. 1 regleringsbrevet för 199495 anges att anslaget Ku: B16 Bidrag till Musikaliska akademien 3,4 mkr disponeras av Kammarkollegiet, som skall betala ut medlen till akademien med högst 25, 50 resp. 75 procent den 1 oktober, den l januari och den 1 april. Det anges att akademiens styrelse skall lämna en anslagsframställning i enlighet med föreskrifterna i förordning 1993:134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. Vad gäller resultatredovisningen skall återrapporteringen ske enligt 9 § i nämnda förordning och resultatredovisningen granskas av akademiens revisorer. Båda anslagen har under en följd av år schablonberäknats. Det mindre anslaget avser en fortgående, delvis vetenskaplig, utgivning av viktiga äldre svenska musikverk. I regleringsbrevet anges vidare att anslaget Ku: C4.3 Stöd till utgivning av äldre tonsättares verk 0,4 mkr disponeras Kulturrådet av som betalar ut medlen till akademien efter rekvisition i mån behov. av I regleringsbrevet anges att akademien skall lämna en redogörelse för den understödda verksamheten och bidragens användning under närmast föregående budgetår. Akademien skall vidare till Kulturrådet lämna underlag för rådets sammanfattande bedömning av utvecklingen inom kulturområdet. I akademiens anslagsframställning för 1995-1996 18 månader begär akademien att under anslaget B16 få 5,7 mkr och under anslaget C4.3 få 0,6 mkr, dvs. man begär ett relativt sätt högre belopp än man fått sig tilldelat för 199495.

Framförda synpunkter på verksamhetsformen

I fråga om synpunkter på verksamhetsformen ansåg akademiens ständige sekreterare följande:

172 Bilaga 3 SOU 1994: 147

KMA förvaltar och utdelar det stora flertalet priser och stipendier på musikområdet som finns i landet. Betydelsen av dessa för att underlätta studier på skilda nivåer och gynna konstnärligt arbete kan inte överskattas. Så gott som alla av KMA:s ca 150 donationsfonder är knutna till väldefinierade ändamål i musiklivet och kan således inte nyttjas av KMA för löpande verksamhet och driftskostnader. Nuvarande skattebefrielse är av fundamental betydelse för KMA:s angelägna stöd- och stipendieverksamhet. Förutom att ifrågavarande donerade resurser fullt ut kan komma utsedda mottagare till del innebär den bl.a. att donationskapital samlas i en institution som har unika förutsättningar att ett adekvat och kompetent sätt bedöma och utdela tillgängliga medel

genom sin överblick, genom provspelningar, kvalificerat jury-

arbete, genom nära samarbete med ifrågakommande institutioner etc. och samtidigt praktiskt hantera förfrågningar, ansökningar m.m. Mot bakgrund akademiebegreppets djupa historiska förankav ring, sin egen obrutna snart 225-åriga existens som arbetande akademie och sin plats i en världsomspännande gemenskap av akademier ser KMA akademien som arbetssätt och organisationsform som en oskiljaktig del av sin identitet. Att KMA även framgent skall verka och identifieras som akademi kan icke sättas i fråga. Att anpassa och utveckla detta modus vivendi till vår egen tid och dess sammanhang är en inom KMA ständigt pågående process.

2. 12 Svenska språknämnden

Bakgrund

På initiativ av Föreningen Norden bildades Nämnden för Svensk språkvård vid ett konstituerande sammanträde år 1944. De ursprungliga stiftarna var Föreningen Norden, Vitterhetsakademin, Universitets- och högskoleämbetet, Skolöverstyrelsen, Publicistklubben, Folkbildningsförbundet, Sveriges Radio, Sveriges Författarförening och Tekniska Nomenklaturcentralen. Nämnden har senare kompletterats med ytterligare medlemmar. Nämnden har nu 24 myndigheter, institutioner och organisationer som medlemmar. Av ekonomiska orsaker hade verksamheten i början en blygsam omfattning och nämnden personal. År 1953 fick hade inte någon egen nämnden ett bidrag från kung Gustav VI Adolfs 70-årsfond och med dessa medel inrättades Institutet för svensk Språkvård vars chef blev nämndens sekreterare. Vid institutet fanns även en halv forskningstjänst och skrivbiträde på deltid. I institutets verksamhet ingick rådgivning i språkfrågor, sprâkgranskning, publikationsutgivning, vetenskapligt arbete, föredrag, kurser och konferenser. Verksamheten bedrevs i ett nära samarbete med motsvarande organ i andra länder.

SOU 1994: 147 Bilaga 3 173

Bildandet av den Svenska Språknämnden har lett till att språknämnder bildats för samtliga inhemska språk i Norden. Samtliga språknämnder i Norden är statliga. Är 1973 utreddes nämndens verksamhet. I departementspromemo-

rian Nämnden för svensk Språkvård framtida ställning och organi-

sation DsU 1973: 10 konstaterades att nämndens verksamhet fyllde ett väsentligt behov, men att personalstyrkan skulle behöva fördubblas om de uppgifter som nämnden hade skulle kunna uppfyllas. Utredningen konstaterade även att nämnden ett serviceorgan var av rikskaraktär och att nämndens verksamhet var artskild från annan statlig verksamhet. En anknytning till ett universitet eller till dialekt- och ortsnamnsarkivet var därför, enligt utredningen, mindre lämpligt. Vid alternativet ett förstatligande ansåg utredningen att ett fristående institut direkt under Utbildningsdepartementet var att föredra. Utredningens huvudförslag var dock att nämnden även i fortsättningen borde ha en fristående ställning med oförändrat huvudmannaskap. Ett förstatligande skulle nämligen, enligt utredningens bedömning, medföra väsentliga ekonomiska och organisatoriska förändringar utan att därmed någon vinst i form av rationalisering av verksamheten eller Ökning av produktionen skulle uppnås. Ett förstatligande bedömdes också leda till mera långtgående och för staten kostnadskrävande förändringar än det faktiska behovet påkallade. Vad som krävdes var i stället en fastare grund för verksamheten i form ökade ekonoav miska resurser och en ökad trygghet för personalen. Utredningen föreslog att statsbidrag borde ges till kostnaderna för statligt reglerade tjänster vid nämnden och att sådana tjänster borde finnas för föreständaren och tre forskningsassistenter. Kostnaden för Övrig personal, lokaler och expenser borde, enligt utredningen, kunna täckas av nämndens egna inkomster och genom bidrag från donationsfonder och övriga givare. Utredningen gjorde även en översyn av nämndens stadga och föreslog att nämnden och institutet skulle driva sin verksamhet under det nya namnet Svenska språknämnden. Riksdagen beslutade i enlighet med vad utredningen föreslagit. Antalet forskarassistenttjänster utökades i slutet 1980-talet och vissa av förändringar i medlemssammansättningen har gjorts. I övrigt har verksamheten bedrivits enligt de riktlinjer i mitten 1970som drogs upp av talet.

Stadgar

Enligt stadgarna antagna 1974-09-14; senast ändrade 1992-10-14 har Svenska språknämnden i uppgift att följa det svenska språkets utveckling i tal och skrift samt att utöva en språkvärdande verksamhet. Nämnden skall också verka för ett nordiskt samarbete pâ sprâkvårdens

174 Bilaga 3 SOU 1994: 147

område i syfte att vidmakthålla och stärka den nordiska språkgemenskapen. Nämnden skall fullgöra sina uppgifter genom utredningar och skrifter av såväl populär som vetenskaplig art, genom föredrag och tidningsartiklar samt genom upplysande och rådgivande verksamhet i övrigt. För att främja den nordiska verksamheten skall nämnden söka samarbete med organisationer för samma ändamål i övriga nordiska länder. I nämnden ingår 24 namngivna organisationer. Dessa utser representanter i medlemsförsamlingen. Föreningen Norden utser tre representanter och Skolverket, Svenska akademien, Vitterhets-, Historie- och Antikvitetsakademien och Sveriges Författarförbund två vardera.

Övriga organisationer utser en representant. Regeringen utser ord-

föranden i medlemsförsarnlingen bland ledamöterna i denna. Medlemsförsamlingen skall bl.a. anskaffa medel för verksamheten och besluta om tillgängliga medels användning samt att efter varje räkenskapsârs slut ta del av styrelsens och revisorernas berättelse och besluta om ansvarsfrihet. Nämndens styrelse består av ordföranden i medlemsförsamlingen, chefen för sekretariatet samt fem ledamöter som församlingen utser inom sig. Styrelsen åligger det bl.a. att anställa personal gäller inte chefen för nämndens sekretariat samt att göra upp arbetsordning och instruktioner för sekretariatets verksamhet. För det språkvârdande arbetet och därmed sammanhängande uppgifter svarar i första hand sekretariatet. Tjänsten som föreståndare för sekretariatet tillsätts av regeringen. I fråga om vissa tjänster vid nämnden gäller bestämmelser som meddelas av regeringen. Nämndens räkenskapsår omfattar den 1 juli-den 30 juni.

Ändringar av stadgarna beslutas av medlemsförsamlingen. Änd-

ringar som avser nämndens ändamål samt reglerna om medlemsförsamlingens och styrelsens ledning och mandattid skall fastställas av regeringen.

Finansiering

Nämndens totala intäkter år 199394 uppgick till 3,9 mkr, varav statsanslaget var 2,4 mkr. Statsanslaget är avsett att täcka lönekostnader för statligt reglerade tjänster samt bidrag till lokal och kontorskostnader m.m. Intäkterna för försäljning av skrifter och royalty var

1,0 mkr. Dessutom hade nämnden ränteinkomster 0,2 mkr samt bi-

drag från stödjande medlemmar och donationer, varav det största bidraget 0,3 mkr kom från Ebba Danelius stiftelse. De disponibla medlen uppgick till totalt 2,0 mkr, inräknat Stig Holmgrens donation på ca 0,5 mkr. Denna donation har styrelsen beslutat avsätta för dels arbetet med en ordkonstruktionsbok, dels

SOU 1994: 147 Bilaga 3 175

uppbyggnaden av en datoriserad kunskapsbank. Språknämnden har små skulder varför de disponibla medlen enligt balansräkningen är nästan lika stora som tillgångarna. De disponibla medlen inkl. Holmgrens donation har avsatts för olika projekt och är delvis intecknade. Någon reserv att tillgripa om verksamheten skulle läggas ned och personalen sägas upp finns således inte. I budgetpropositionen prop. 199394: 100 bil. 12 föreslogs nämnden fâ 2,5 mkr, vilket var en ökning med 28 000 kr jämfört med innevarande budgetår. I regleringsbrevet för 199495 anges att anslaget Ku: C17.1 Bidrag till Svenska språknämnden 2,5 mkr disponeras av Kammarkollegiet, som skall betala ut medlen efter rekvisition och i mån av behov till Språknämnden med högst 25, 50 och 75 procent före den 1 oktober, den l januari respektive den 1 april. I regleringsbrevet anges att kollegiet i samband med första utbetalningen till nämnden skall föreskriva att det under anslagsposten har beräknats medel för lönekostnad för föreståndaren och fem forskningsassistenter, lokal- och kontorskostnader samt projektet terminologiskt utvecklingsarbete på invandrarsprâk. För tjänsterna beräknas reducerat lönekostnadspålägg enligt samma regler som för myndigheter. I regleringsbrevet anges vidare att nämnden till Utbildningsdepartementet senast den 1 september skall lämna en anslagsframställning för 1995-96 och en redovisning för användningen av de medel som lämnades föregående budgetår. En redovisning skall också lämnas till Kammarkollegiet. Pâ anmodan skall nämnden också lämna kollegiet de räkenskaper och andra handlingar som behövs för granskning av hur bidragen använts. I Svenska Språknämndens anslagsframställning för 1995-1996 18 månader har nämnden begärt att få 5,6 mkr till löner och bidrag till

kontorskostnader inkl. ett engângsbelopp 1,9 mkr för datorisering.

Övriga intäkter har beräknats till 2,5 mkr för l8-månadersperioden.

Framförda synpunkter på verksamhetsformen

Enligt nämndens chef utgör nämndens verksamhet inte myndighetsutövning, utan man kan bara ge rekommendationer i språkfrågor. Genom nämndens breda sammansättning och förankring i myndigheter och organisationer har den dock kommit att få en starkt påverkande roll inom språkområdet. Till detta har även bidragit att nämnden ger ut ordböcker, handböcker, tidskrifter samt att nämnden dagligen m.m. ger rådgivning per telefon alla som har frågor som rör språket. Den nuvarande verksamhetsformen som en semiofficiell ideell förening anses ha fungerat bra.

176 Bilaga 3 SOU 1994: 147

2. 13 Ingenjörsvetenskapsakademien

Bakgrund

Ingenjörsvetenskapsakademien IVA grundades 1919 av industrimän ansåg att det behövdes ett nytt organ för att främja den industrisom ella utvecklingen. Vetenskapsakademien fyllde inte längre denna roll utan hade kommit att inrikta sig på grundvetenskapema. I grundandet av IVA hade Kommerskollegium en aktiv roll. I en skrivelse till regeringen i mars 1918 gavs en ingående analys av ett centralt för teknisk och vetenskaplig forskning. Förslaget inneorgan höll även en motivering av varför man valt akademi, dvs. en sluten ideell förening, verksamhetsform samt förslag till stadga och som budget för akademien. Vid IVA:s tillkomst donerade näringslivet 1,7 mkr till den planerade akademien. Detta kapital användes bl.a. för köp av den fastighet som IVA fortfarande äger och har sina lokaler I 1919 lade regeringen fram en proposition om bildandet av mars IVA, i huvudsak följde Kommerskollegiums förslag. För akadesom miens administration anslogs 40 000 kr. De närmaste åren efter bildande tillfördes även IVA statliga medel i form av forskningsanslag. I propositionen om bildandet av IVA uttalade föredragande departementschefen sin anslutning till den i viss mån officiella ställning som akademin enligt förslaget skulle få. stadgarna skulle således fastställas regeringen och regeringen utsåg också de fösta 40 ledamöterna i av IVA. Dessa skulle därefter förrätta kompletteringsval enligt reglerna i stadgan.

Stadgar

Enligt stadgarna för IVA SFS 1919:592; senast ändrade genom regeringsbeslut 1993-06-23 utgör IVA ett samfund av invalda ledamöter verksamma inom de tekniska och ekonomiska vetenskaperna, samt dessas tillämpning. Akademin har till uppgift att till samhällets gagn främja tekniska och ekonomiska vetenskaper och näringslivets utveckling. Akademien står under Konungens högsta beskydd. Akademien består svenska ledamöter, fördelade tolv avdelav ningar representerar olika teknikområden. Av ledamöterna får som högst 385 vara under 65 år. Akademin kan även utse hedersledamöter och utländska ledamöter. Som svensk ledamot fâr inväljas en person känd för framstående insatser inom akademins verksamhetsområde. Inom IVA finns ett Industriellt Råd, som har till uppgift att stärka förbindelserna mellan akademien och näringslivet. Till ledamot av rådet kan akademin inbjuda person i ledande ställning i företag, verk, myndighet eller organisation i sin verksamhet tar i anspråk som tekniskt eller ekonomiskt forsknings- och utvecklingsarbete.

SOU 1994: 147 Bilaga 3 177

Akademien leds ett presidium är akademiens styrelse och av som även styrelse för IVA:s stiftelse. Presidiet består av preses, fyra vice och ordföranden i IVA:s Industriella Råd samt en verkställande preses direktör. Akademin skall i arbetsordning till presidiets och VD:s ledning meddela föreskrifter rörande akademins organisation och formerna för dess verksamhet. Beslut av stor principiell vikt eller av avgörande betydelse för IVA skall anmälas vid akademins sammankomster. VD, innehar titeln professor, förordnas för en tid av höst sex som löpande verksamheten inom akademin. år. VD svarar för den Akademien håller årligen fyra ordinarie sammankomster och en offentlig högtidssammankomst. Vid akademiesammankomsten utses presidium och VD samt inväljs svenska ledamöter. Tidigare förordnades IVA:s VD av regeringen. Vid årets andra sammankomst behandlas förvaltningsberättelse och revisorernas berättelse samt fastställs resultat och balansräkning. Vidare beviljas ansvarsfrihet och väljs revisorer. Vid akademins högtidssammankomst skall och VD lämna en redogörelse för preses IVA:s verksamhet översikt över forskning och teknisk samt ge en utveckling med särskild betoning på svenska förhållanden. Har akabelöningar medaljer delas dessa normalt vid demien beslutat om ut högtidssammankomsten. IVA:s avdelningar väljer bland sina ledamöter ordförande och vice ordförande för avdelningen. Avdelningarna skall sammanträda minst två gånger per år. Akademien skall verkställa utredning samt avge yttrande i ärende, då sådant begärs regeringen eller statsdepartement eller, inom omav råde för akademiens kompetens, av verk eller myndighet. Akademin verk och myndigheter påkalla de upplysningar och det äger rätt att av biträde erfordras för dess verksamhet och vederbörande kan som lämna. IVA har kalenderår som räkenskapsår. Senast den l september skall akademien till regeringen inge sin anslagsframställning baserad på en preliminär inkomst- och utgiftsstat för nästföljande två räkenskapsår. Senast den 30 april skall akademiens räkenskaper vara avslutade och årsredovisningen för förvaltningen akademiens medel vara ingivna av till akademien. IVA:s räkenskaper och förvaltning av dess angelägenheter granskas regeringen förordnad revisor jämte två av av en av akademien valda revisorer. En av dessa är auktoriserad revisor, men något formellt sådant krav finns inte i stadgan.

Ändringar av stadgarna kräver godkännande på tvâ ordinarie akade-

miesammankomster, varvid vid det andra tillfället minst två tredjedelar de avgivna rösterna behövs för att ändringsförslaget skall gå av igenom. Dessutom krävs att stadgeändringarna underställs regeringen för prövning och fastställelse.

178 Bilaga 3 SOU 1994: 147 Finansiering År 1993 hade IVA följande intäkter mkr:

egna stiftelse och övriga fonder uppgick till 58,2 mkr. Avkastningen kapitalet i stiftelsen och de övriga fonderna uppgick till 7,2 mkr. Av detta belopp utdelades i enlighet med donationsbestämmelserna 3,5 mkr i stipendier och i övrigt användes medlen för olika projekt som IVA vill stödja. Med undantag för stipendiefonderna har IVA stor frihet att använda avkastningen på kapitalet för olika projekt inom de områden som IVA enligt sina stadgar skall verka för. För 199394 och 199495 fick IVA 5,5 mkr i statsanslag. Detta var omkring 1 mkr mindre än för 199293. Besparingen motiverades av det statsñnansiella läget. I regleringsbrevet för 199495 att anslaget N: F6 Bidrag till anges

Ingenjörsvetenskapsakademien 5,5 mkr medlen disponeras

att av Kammarkollegiet och betalas ut till IVA med tolftedel anslaget en av före utgången av varje månad. Några villkor för medlens användning finns inte utöver en bestämmelse om att från anslaget ersättning skall utbetalas till en av regeringen förordnad revisor.

Framforda synpunkter på verksamhetsformen

Enligt akademiens VD är den nuvarande formen fri akademi som en en fördel genom att IVA inte har några partsintressen, fritt kan utan redovisa sina forskningsresultat och åsikter. Som exempel nämndes att IVA verkar för en fortsatt utbyggnad kärnkraften, poliav trots att tikerna som resultat av folkomröstningen sagt att den skall avvecklas. Man har vidare föreslagit att arbetsgivarna och löntagarna skall avsätta

pengar på personliga konton för kompetensutveckling vilket bl. SAF

a. avvisat. Akademien kan mötesplats för olika intressenter. ses som en Man producerar studier och rekommendationer. Organisationsformen,

SOU 1994: 147 Bilaga 3 179

arbetsformen och att IVA själv förnyar sig genom inval samt formen för finansiering med många bidragsgivare och ett stort eget kapital gör att IVA har hög integritet och är oemottaglig för yttre inflytande. Att få statsanslaget är fördel för det innebär att IVA inte enbart en är industrins organ. IVA vill naturligtvis behålla detta bidrag. Tidigare utsåg regeringen och VD, beslutar IVA själv om detta. preses men nu Statens inflytande består bara i att man fastställer stadgarna numera och revisor. Denna självständighet gentemot staten är fördelutser en aktig och ett villkor för att skall kunna med i det intematioman vara nella akademiesamarbetet. Att akademi innebär att man är skattefri. Företagen får vara en

sedan 1969 enligt särskild lagstiftning lex IVA dra av de bidrag man

till IVA. Sedan breddningen av momsen är IVA mervärdesskatteger skyldig för hela sin verksamhet. Detta underlättar redovisningen. Breddningen innebär att bidragen från Industrirådet blivit av momsen momspliktigt för de bidragsgivande företagen. Detta är dock ingen nackdel för företagen eftersom de får dra den moms som läggs pâ bidragen till IVA samtidigt IVA får dra av all ingående moms. som

2.14 Handikappinstitutet

Bakgrund

Handikappinstitutet bildades år 1968 som en avknoppning från den ideella föreningen Svenska Kommittén för Rehabilitering SVCR, tidigare kallad Svenska Vanföreanstalternas Centralkommitté. SVCR började sin verksamhet i början av 1900-talet och arbetade inledningsvis med att förbättra stödbandage och proteser. I början av 1940-talet breddades verksamheten till andra hjälpmedel. En statlig utredning föreslog i betänkandet Bättre hjälpmedel för

handikappade SOU 1967:60 att ett handikappinstitut skulle inrättas

att SVCR:s tekniska verksamhet övertogs av staten och landsgenom tingen. I utredningen pekade på SPRI en lämplig organisaman som tionsmodell. Remissinstanserna var i stort sett eniga om behovet av ett centralt, självständigt på detta område, men Landstingsförorgan bundet avböjde ekonomisk medverkan i det föreslagna institutets verksamhet. En överenskommelse träffades i stället med SVCR och staten att driva institutet prop. 1968:41 och sedan riksdagen godkänt om överenskommelsen och anslagit medel till verksamheten kunde Handikappinstitutet börja sin verksamhet den 1 juli 1968. År 1978 enades Landstingsförbundet och SVCR att förbundet om skulle överta SVCR:s engagemang i Handikappinstitutet. Ett skäl till detta dels att Landstingsförbundet år 1976 hade övertagit Socialvar styrelsens uppgift att ut förteckning över statsbidragsberättigade ge en hjälpmedel, dels att dåvarande Utrustningsnämndens för Universitet

180 Bilaga 3 SOU 1994: 147

och Högskolor uppgift att träffa centrala avropsavtal för inköp av hjälpmedel âr 1977 hade överförts till Sjukvårdshuvudmännens Upphandlingsbolag SUB ägdes Landstingsförbundet. I arbetet som av

med att ta fram underlaget för hjälpmedelsförteckningen

samt att prova hjälpmedel och ta fram kravspecifikationer för SUB:s anbudsunderlag hade Handikappinstitutet central roll. en Samtidigt med 1978 års omorganisation ändrades även Handikappinstitutets och SUB:s finansiering. Det blev inte längre anslag över ett statsbudgeten utan över hjälpmedelsanslag från allmänna försäkringen till landstingen varvid bidragen till landstingen inte längre baserades på faktiska kostnader. Härmed blev det inte längre enbart statens ansvar att försöka pressa kostnaderna för hjälpmedel utan även landstingens. I samband med revisionen av Handikappinstitutet 1993 konstaterades att det råder osäkerhet om vilken rättslig status institutet har och att detta bl.a. skapar en oklarhet om ansvarsförhällandena i samband med slutande av avtal. Revisorerna ansåg därför att det bör fastställas vilken rättslig status institutet har eller bör ha för kunna som att fullgöra sina âligganden. Som svar pâ revisorernas brev tog institutet kontakt med Socialdepartementets rättssekretariat, ansåg Handikappinstitutet som att är ett fristående institut närmast offentlig - att anses som en stiftelse och att institutet får betraktas ett privaträttsligt eftersom som organ, det inte har någon myndighetsutövning.

Stadgar

Enligt stadgarna för Handikappinstitutet faststälda regeringen av 1968-05-17; senast ändrade 1990-12-20 har institutet till ändamål att främja, samordna och medverka i utvecklings- och forskningsarbete avseende hjälpmedel för handikappade och övriga delar den av sam-

lade hjälpmedelsprocessen. Det åligger institutet

att:

O Följa utvecklingen pä hjälpmedelsomrâdet liksom forskningsoch utvecklingsarbete och informera härom. 0 Prova och egenskapsdeklarera hjälpmedel. 0 Ta initiativ till och medverka i nationellt och internationellt standardiseringsarbete inom hjälpmedelsomrâdet. 0 Nära samarbeta med SUB och andra centrala inom organ området. 0 Svara för kontinuerlig utgivning över förteckningar över bra produkter med viktiga funktionskompenserande egenskaper samordnad med information aktuella priser enligt SUB:s om upphandlingsavtal.

SOU 1994: 147 Bilaga 3 181

0 I samråd med berörda parter informera om centrala mål och överenskommelser inom hjälpmedelsområdet. 0 Initiera och stimulera utnyttjandet ny teknik i hjälpmedelsav sammanhang. 0 Inom för befintliga medel uppdrag av regeringen resramen pektive sjukvårdshuvudmännen via Landstingsförbundet genomföra utredningsarbete inom hjälpmedelsområdet. m.m. 0 Bevaka behovet och medverka i utbildning av personal och av brukare inom institutets verksamhetsområde. O Bevaka frågor yttre och inre miljöer, planfrågor m.m. i förom hållande till hjälpmedelsfrågorna. 0 Samverka med sjukvårdshuvudmännen och statliga centrala med uppgifter inom hjälpmedelsområdet samt med handiorgan kapporganisationema, övriga organisationer och företag inom hjälpmedelsområdet. 0 Följa den internationella utvecklingen och samarbeta med organ i utlandet bedriver verksamhet inom hjälpmedelsområdet. som

Institutets angelägenheter handhas av en styrelse som består av nio ledamöter, fyra utses av regeringen och fem av Landstingsförvarav bundet. Bland de regeringen utsedda ledamöterna bör ingå föreav trädare för handikapporganisationerna enligt praxis två ledamöter. Regeringen utser styrelsens ordförande. Pä styrelsen ankommer det bl.a. att tillse att verksamheten utövas enligt de riktlinjer anges i avtal och stadga samt att fastställa som arbetsprogram och budget för institutets verksamhet. Vidare skall styrelsen utse chef och övrig ledande personal vid institutet samt bestämma i vilken omfattning och på vilka villkor institutet skall åta sig särskilda uppdrag från andra än sina huvudmän. I arbetsordningen eller genom särskilt beslut får överlämnas institutets chef eller tjänsteman att avgöra ärenden som är av annan sådan beskaffenhet att prövningen bör ankomma på styrelsen eller styrelsens arbetsutskott. Institutets verksamhetsår omfattar kalenderår. Revisionen av institutets räkenskaper utövas två för tre år utsedda revisorer, av vilka av den utses regeringen och den andre av Landstingsförbundet. En ena av revisorerna skall auktoriserad. Årsberättelse och revisionsav vara berättelse skall inges till regeringen och Landstingsförbundet före utgången av maj månad. Upphör institutet med sin verksamhet skall dess tillgångar fördelas enligt överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet. Hur stadgan ändras anges inte.

182 Bilaga 3 SOU 1994: 147

Finansiering och avtal

År 1993 Handikappinstitutets var totala intäkter 84,4 mkr, varav 40 mkr var uttag från institutets fond, 32,4 mkr bidrag till var externa vissa projekt och 12 mkr försäljningsintäkter Av de totala var m.m. kostnaderna, som var lika stora som intäkterna dvs. årets resultat var noll kr, var personalkostnaden 26,8 mkr, lokaler 13,3 mkr, m.m. köpta tjänster 20,2 mkr och projektbidrag 11,9 mkr och övriga kostnader 12,2 mkr. Anslaget från allmänna sjukförsäkringen till institutets fond detta var år 51 mkr, varav förutom ovan nämnda bidrag till institutet på 40 mkr 5,3 mkr utbetalades till SUB och 4,0 mkr utgjorde ett särskilt

produktionsstöd se nedan. Ökningen av fondreserven inkl. fondens

ränteintäkter blev därmed 3,4 mkr. Fondens kapital, exkl. reserverade medel för produktionsstöd 8,8 mkr och avsättningsstöd 2,5 mkr, var 9,8 mkr vid utgången av år 1993. I anslutning till 2 § i 1977 års Dagmaravtal har staten och Landstingsförbundet den 27 oktober 1993 träffat överenskommelse för en finansiering av Handikappinstitutet under år 1994. Enligt denna överenskommelse skall Riksförsäkringsverket till institutets fond överföra 51 mkr i enlighet med överenskommelsen vissa ersättningar från om sjukförsäkringen till sjukvârdshuvudmännen. Från fonden skall för 1994 dels utbetalas 5,5 mkr till SUB, dels avdelas 4 mkr, får som disponeras av institutets styrelse för att initiera och stimulera tillverkningen vissa handikapphjälpmedel, för vilka det föreligger av svårigheter att etablera produktion på gängse villkor. I övrigt får de medel som ingår i fonden fritt disponeras styrelsen i enlighet med av institutets stadga. Styrelsen bör dock i sammanhanget särskilt beakta vad som stadgas om utredningsarbete på regeringens respektive sjukvårdshuvudmännens uppdrag. Handikappinstitutet har i sin budget för år 1994 räknat med att intäkterna kommer att öka till 115 mkr mot 84 mkr föregående år, trots att anslaget från den allmänna försäkringen inte har ökat. Intäktsökningen beror främst på att ett nytt statsbidrag för stimulera komatt petensutveckling har införts prop. 199293: 159. Under fyra år räknat från den 1 januari 1994 kommer 100 mkr att utbetalas med 25 mkr per år, i syfte att påskynda utvecklingen olika insatser med inav riktning på grupper med avancerade hjälpmedelsbehov och små handikappgrupper med specifika hjälpmedelsbehov. Syftet med bidraget är även att utveckla nya samverkansformer mellan ansvariga huvudmän. Handikappinstitutet skall administrera och fördela medlen efter ansökan.

Bilaga 3 183

Framförda synpunkter på verksamhetsformen

Enligt institutets direktör finns det många fördelar med nuvarande verksamhetsform. Först och främst kan man utgå från att det även i framtiden kommer att vara en viktig angelägenhet för samhället att människor med handikapp erhåller bra och säkra hjälpmedel i huvudsak kostnadsfritt och att hjälpmedlen kan köpas av sjukvårdshuvudmännen till rimliga priser. Därför är det viktigt att ha ett samhällsägt organ för utveckling, provning och kunskapsspridning samordnat med central upphandling av hjälpmedel. Det är också viktigt med ett centralt samhällsägt organ för det allt omfattande internationella samarbete, inte minst inom ramen för mer den europeiska gemenskapen. Enligt institutets direktör är det en fördel med det dubbla huvudmannaskapet, eftersom staten har det övergripande ansvaret och sjukvårdshuvudmännen ansvaret för att brukarna erhåller hjälpmedlen. Institutet har följaktligen ett nära samarbete med såväl statliga organ, handikapprörelsen, som med sjukvårdshuvudmännen.

Slutsatser

Av de 130 organisationer som enligt vår genomgång får ett särskilt organisationsstöd över statsbudgeten är 16 aktiebolag, 49 ideella föreningar och 65 stiftelser eller stiftelseliknande institutioner. För flera av dessa är dock den rättsliga statusen oklar. Det gäller bl.a. Exportrådet, SPRI och Handikappinstitutet. Antalsmässigt dominerar således anslagsstiftelser, men om man ser till anslagens storlek dominerar däremot aktiebolagen som tillsammans får mer än hälften av det totala anslagsbeloppet ca 11,5 mdkr. Av vår översiktliga genomgång kap. l och av vår mer detaljerade genomgång av 14 exempel kap. 2 av privaträttsliga verksamheter som får särskilda organisationsanslag drar följande slutsatser.

Valet av verksamhetsform är i allmänhet inte baserad på någon ingående analys av för- och nackdelar med olika former. Historiska förhållanden och tillfälliga trender förefaller mer ha styrt valet verksamhetsform än vilket innehåll, art och beskaffenav het verksamheten har.

Innehållet i stadgarbolagsordning och andra grundläggande dokument för stiftelser, bolag och föreningar har ofta vissa likheter med de regler som har gällt för myndigheter. Inom respektive grupp är dock variationema stora. Ju mer anslagsberoende som en stiftelse, ett aktiebolag eller en förening är, desto mer upplever man sig normalt som en del av statsförvaltningen och

184 Bilaga 3 SOU 1994: 147

man blir ofta av statsmakterna behandlad som om man vore en myndighet.

Mâl- och resultatstyrningen av anslagsberoende privaträttsliga organisationer är i allmänhet sämre utvecklad än för myndigheter. Särskilda organisationsanslag utbetalas ofta utan att det finns preciserade krav på vad medlen skall användas till och utan att det i efterhand sker någon uppföljning och utvärdering av det statliga stödets effekter.

Flertalet av de organisationer som studerats begär kraftigt ökade anslag och många av dem har också successivt blivit alltmer anslagsberoende. Samtidig som man vill ha fortsatt statlig finansiering vill man ha större oberoende från staten och slippa tillämpa regler och rutiner som utvecklats för styrning av statliga myndigheter.

Organisationerna ser i huvudsak bara fördelar med den verksamhetsform som man i dag har, oavsett om den är stiftelse, bolag eller förening. Inom vissa stiftelser har man en föråldrad syn hur myndigheter styrs och i dag fungerar. Man har även bristande kunskaper om verksamhetsformerna aktiebolag och ideella föreningar.

KUNGL. BlBL. 1994 -12- 2 7 STOCKHOLM

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ändrad ansvarsfördelning för den statliga 35. Vår andesstämma ochandras. - . Kulturpolitik och internationalisering.Ku. statistiken. Fi.

Kommunerna, Landstingen ochEuropa 36. Miljö och fysisk planering.M.

. Sexualupplysning och reproduktivhälsa under + Bilagedel. C. . föreställningar kvinnor och chefskap. S. 1900-talet i Sverige.UD. Mäns om . Kvinnor, barn och arbetei Sverige 1850-1993. UD. vapenlagen och EG. Ju. . . och psykiatri. Ju. Gamlaär ungasom blivit äldre.Om solidaritet Kriminalvård . . mellan generationerna. Europeiska äldreåret 1993. Sverige och Europa. En samhällsekonomisk . 40. Långsiktig strålskyddsforskning. M. konsekvensanalys. Fi.

EU, EES och miljön. M. Ledighetslagstifiiningen en översyn. A. . - . Staten och trossamfunden.C. Historiskt vägval Följdema för Sverige i utrikes- 42. . - betydelse säkerhetspolitiskt hänseende att bli, 43. Uppskattad sysselsättning om skattemas och av bli medlem i Europeiska unionen.UD. för den privata tjänstesektom. Fi. respektiveinte kontinuitet- konst och kultur 44. Folkbokföringsuppgiftemai samhället. Fi. O Förnyelse och om . Grunden för livslångt lärande.U. i framtiden.Ku. . Förslag till övergripande 46. Sambandet mellan Samhällsekonomi, transfereringar Anslutning till EU . lagstiftning.UD. och socialbidrag.

kommit... Förberedelser för mottagande 47. Avveckling av den obligatoriska anslutningen Om kriget . Studentkårer och nationer. U. militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel.SB. till av Suveränitet och demokrati 48. Kunskap för utveckling + bilagedel.A.

bilagedel med expertuppsatser. UD. 49. Utrikessekretessen. Ju. + JIK-metoden, Fi. 50. Allemanssparandet en översyn. Fi. m.m. - 51. Minne och bildning. Museemas uppdrag och Konsumentpolitik enny i tid. C. . På väg. K. organisation+ bilagedel.Ku.

Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. 52.Teaterns roller. Ku.

. 53. Mästarbrev för hantverkare. Ku. Kartläggning och åtgärdsförslag. M.

Års- och koncernredovisning enligt EG-direktiv. 54. Utvärdering av praxis i asylärenden.Ku.

ochII. Ju. 55.Rätten till ratten reformerat bilstöd. S. Del l i kommunal verksamhet- nationell 56.Ett centrum för kvinnor som vâldtagits och Kvalitet

uppföljning och utvärdering.C. misshandlats. S.

roller i biståndet- styrningoch arbetsfördelning57. Beskattning av fastigheter, del Principiella Rena - . utgångspunkter för beskattning fastigheter m.m. effektiv biståndsförvaltning.UD. av i en

Reformerat pensionssystem. Fi . Nationaldagen. Ju. Reformerat pensionssystem. BilagaA. 58.6 Juni . vattendrag skall skyddas Principer och Kostnader och individeffekter. 59. Vilka

22. Reformerat pensionssystem. BilagaB. förslag. M.

KvinnorsATP och avtalspensioner. 59. Vilka vattendrag skall skyddas Beskrivningar av

23. Förvalta bostäder.Ju. vattenområden.M.

alkoholpolitik strategi för framtiden. 60. Särskilda skäl utformning och tillämpning av 24. Svensk - en - Svensk alkoholpolitik bakgrundochnuläge.S. 2 kap. 5 § och andra bestämmelser i 25. -

26. Att förebygga alkoholproblem.S. utlärmingslagen.Ku.

Vård alkoholmissbrukare. 61. Pantbankernas kreditgivning. N. 27. av och alkohol. S. 62. Rationaliserad fastighetstaxering, del Fi. 28. Kvinnor Föräldrar Alkohol. 63. Personnummer integritet och effektivitet. Ju. 29. Barn - - - 30. Vallagen.Ju. 64. Med raps i tankarna M.

3 Vissa mervärdeskattefrågor III Kultur m.m. Fi. 65. Statistikoch integritet, del 2 Lag om - - UnderSamma Tak. C. personregister för officiell statistik m.m. Fi. 32. Mycket 33. Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, 66. Finansiella tjänster i förändring. Fi. m.m. 67. Räddningstjänst i samverkan ochpá entreprenad. Ku.

34. Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar.Ku. Fö.

68. Otillbörlig kurspâverkan och vissa insiderfrägor. Fi.

Statens

offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

69.On the GeneralPrinciplesof Environment 99. Domareni Sverigeinför framtiden Protection.M. utgångspunkterför fortsattutredningsarbete. - 70. Inomkommunalutjärrming.Fi. Del A+B. Ju. 71. Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- 100.Beskattningen vid gränsöverskridande och sjukvårdspersonaliyrkesutövningen.S. omstruktureringarinom EG, Fi. m.m. 72. sjukpenning,arbetsskadaoch förtidspension lOl. Höj ribban - förutsättningaroch erfarenheter.S. Lärarkompetensför yrkesutbildning. U 73. Ungdomarsvälfärd och värderingar . - en under- 102.Analysoch utvärdering av bistånd.UD. sökning om levnadsvillkor, livsstil och attityder. C. lO3.Studiemedelsfinansierad polisutbildning.Ju. 74. Punktskatternaoch EG. Fi. 104.PVC plan för - en att undvikamiljöpåverkan.M. 75. Patientskadelag.C. 105.Ny lagstiftning om radio och TV. Ku. 76. Trade andthe Enviromnent towards - a 106.Sjöarbetstid.K. sustainableplaying field. M. l07.Säkrarefinansiering framtidakärnavfalls av - 77. Tillvarons trösklar. C. kostnader.M. 78. Citytunnelni Malmö. K. 108.Säkrarefinansiering framtidakärnavfallsav 79. Allmänhetensbankombudsman.Fi. kostnader Underlagsrapporter.M. - 80. Iakttagelserunder en reform Lägesrapportfrån 109.Tåget kommer. K. - Resursberedningens uppföljning vid sex universitet 110.Omsorgoch konkurrens. S. ochhögskolor av det nya resurstilldelningssystemet lll. Bilars miljöklassningoch EG. M. för grundläggandehögskoleutbildning.U. 112.Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. 81. Ny lag om skiljeförfarande.Ju. En studie konsumentupplevelser. av Jo. 82. Förstärktamiljöinsatseri jordbruket ll3. Växanderåvaror. M. - svensktillämpning av EG:s miljöprogram.Jo. 114.Avfallsfri framtid. M 83. Övergång . av verksamheteroch kollektiva upp- ll5. Sjukvârdsreformeri andraländer. S. sägningar.EU och densvenskaarbetsrätten.A. ll6. Skyldighet att lagraolja och kol. N. 84.Samvetsklausulinom högskoleutbildningen.U. 117.Domstolsprövning förvaltningsärenden.Ju. av 85. Ny lag om skattpå energi. 118.Informationsteknologin-Vingar människans En teknisköversynoch EG-anpassning. förmåga.SB. - Motiv. Del 119.Livsmedelspolitikför konsumenterna. Reformen - - Författningstextoch bilagor. Del II. Fi. som kom av sig. Jo. 86.Teknologi och värdkonsumtioninom sluten 120.Finansiellleasing av lös egendom.Ju. somatiskkorttidsvárd 1981-2001.S. 121.Bosparande.Fi. 87. Nya tidpunkterför redovisningoch betalning av 122.Trygghet mot brott i lokalsamhället. Kartläggning, skatteroch avgifter. Fi. principiella synpunkteroch förslag.Ju. 88.Mervärdesskattenoch EG. Fi. 123.Miljöombudsman.M. 89. Tullagstiftningenoch EG. Fi. 124.Varu ochpersonkontrollvid EU:s Ju. yttre gräns. Kart- och fastighetsverksamhet 125.Samordnadinsamling . av miljödata.K. - finansiering,samordningoch 126.Husläkarreformensförstahalvår. S. författningsreglering.M. 127.Kronan Spiran Äpplet. En universitetsstruktur ny 9 .Trafiken och koldioxiden Principerför att minska i södra Stockholmsområdet. U. trafikenskoldioxidutsläpp.K. 128.Lokal Agenda21 vägledning.M. - en 92. Miljözoner för trafik i tätorter. K. 129.Företagaresarbetslöshetsersättning. A. 93. Levandeskärgårdar.Jo. 130.Försäkringunderkrigsförhállanden.Fi. 94. Dagspresseni 1990-taletsmedielandskap.Ku. 131.Skyddetvid deninre gränsen.Ju. 95. En allmänsjukvárdsförsäkringi offentlig regi. S. 132.Landstingens ansvar för kliniskt forsknings-och 96. Följdlagstiftningtill miljöbalken. M. utvecklingsarbete.S. 97. Reglering av Vattenuttag ur enskildabrunnar. M. 133.Miljöpolitikens principer. M. 98.Beskattning av förmåner. Fi. 134. Överprövning av besluti plan-ochbyggärenden.M.

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

135.TheKey to Europe a comparative analysisof entry andasylum policiesin Western countries.Ku. 136. Statliga myndigheters avtal.Fi. 137. Internationella adoptionsfrâgor. 1993ârs Haagkonvention m.m. S. 138.Rapport från Klimatdelegationen 1994.M. 139.Ny socialtjänstlag. S. 140.Gemensamt genomförande. Hur kan Sverige samarbeta medandra länder for att uppfylla åtaganden enligt ldimatkonventionen. M. 141. Arbetsrättsliga utredningar. Bakgmndsmatcrial utarbetatav sekretariatet vid 1992års arbetsrättskommitté.A. 142. Vägtullari Stockholmsregionen. K. 143. Ekonomiadministrationen vid Linköpings universitet.U. 144. Utjämning av kostnader ochintäkter i kommuner ochlandsting. Fi. 145. Ägarkoncentration i dagspress och radioTV fem promemorior och diskussionsinlägg. Ku. - 146. Massmedieforslcning för branschoch samhälle. Ku. 147.Former för statlig verksamhet.Fi.

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kostnaderoch individeffekter. [21]

Reformerat pensionssystem. BilagaB. Om kriget kommit... Förberedelserför mottagande av KvinnorsATP ochavtalspensioner. [22] militärt bistånd1949-1969 + Bilagedel. Svensk alkoholpolitik en strategiför framtiden.[24] lnformationsteknologin - Svensk alkoholpolitik bakgrundochnuläge. [25] -Vingar åt människans fönnåga.[l 18] - Att förebygga alkoholproblem.[26]

Vård av alkoholmissbrukare. [27] Justitiedepartementet Kvinnor och alkohol.[28] Vapenlagen och EG [4] Alkohol. [29] Barn Föräldrar - Kriminalvård och psykiatri. [5] - Gamlaär ungasom blivit äldre.Om solidaritetmellan Års- och koncemredovisningenligt EG-direktiv. generationerna. Europeiska äldreåret1993.[39] Del och l ll. Ju. [17] transfereringar Sambandetmellan Samhällsekonomi, Förvalta bostäder.[23] och socialbidrag. [46] Vallagen.[30] Rätten till reformerat bilstöd. [55] Utrikessekretessen. [49] ratten-

Ett centrum för kvinnor som våldtagitsoch 6 Juni Nationaldagen. [58] misshandlats.[56] Personnummer integritetoch effektivitet. [63] - Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- Ny lag om skiljeförfarande. [81] och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen. [71]

Domareni Sverige inför framtiden sjukpenning, arbetsskada och förtidspension utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. - förutsättningaroch erfarenheter. [72] Del A+B. [99] - Teknologioch vårdkonsumtioninom sluten Studiemedelsñnansierad polisutbildning.[103] somatisk korttidsvárd 1981-2001.[86] Domstolsprövningav förvaltningsärenden.[117] En allmän sjukvárdsförsäkring i offentlig regi. [95] Finansiellleasingav lös egendom. [120] Omsorg ochkonkurrens. [110] Trygghet mot brott i lokalsamhället. Kartläggning, Sjukvârdsreformeri andra länder. [115] principiella synpunkteroch förslag. [122] l-lusläkarreformens första halvår. [126] Varu- och personkontrollvid EU:s yttre gräns. [124] Landstingensansvar för kliniskt forsknings- och Skyddet vid den inre gränsen. [131] utveck1ingsarbete.[132]

Internationella adoptionsfrágor. 1993års Utrikesdepartementet l-laagkonvention m.m. [137] Historisktvägval Följdema för Sverigei utrikes-och - Ny socialtjänstlag. [139] säkerhetspolitiskthänseende att av bli, respektiveinte bli

medlemi Europeiska unionen. [8] Kommunikationsdepartementet

Anslutning till Förslagtill övergripande EU - På väg. [15]

lagstiftning.[10] Citytunneln i Malmö. [78] Suveränitetoch demokrati Trafiken och koldioxiden Principer för att minska bilagedel med [12] - + expertuppsatser. [91] trafikens koldioxidutsläpp. Rena roller i biståndet- styrning och arbetsfördelning Miljözoner för trafik i tätorter. [92] i en effektiv biståndsförvaltning. [19] Sjöarbetstid.[106] Sexualupplysningoch reproduktivhälsaunder 1900-talet Tågetkommer. [109] i Sverige.[37] Samordnadinsamlingav miljödata. [125] Kvinnor, barn ocharbete i Sverige 1850-1993. [38] Vägtullar i Stockholmsregionen. [142] Analysoch utvärdering av bistånd.[102]

Finansdepartementet Försvarsdepartementet

Ändrad ansvarsfördelningför den statliga statistiken.[l] Räddningstjänsti samverkan och entreprenad.[67] Sverige och Europa. En samhällsekonomisk

konsekvensanalys. [6] Socialdepartementet JlK-metoden,m.m. [13]

Mäns Föreställningar om kvinnor och Chefskap.[3] Vissa mervärdeskattefrågor llI Kultur [31] - m.m. Reformerat pensionssystem. [20] betydelse Uppskattad sysselsättning om skattemas Bilaga - Reformerat pensionssystem. A. privatatjänstesektom. [43] för den

Statens 1994

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Folkbokföringsuppgiftemai samhället.[44] Jordbruksdepartementet

Allemanssparandet en översyn. [50] - Förstärkta miljöinsatserijordbruket Beskattning av fastigheter,del Principiella - svensktillämpning av EGzsmiljöprogram.[82] utgångspunkterför beskattning av fastigheter m.m. [57] Levandeskärgårdar.[93] Rationaliserad fastighetstaxering,del Fi. [62] Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. Statistikoch integritet, del 2 En studie av konsumentupplevelser. [112] Lag om personregisterför officiell statistik m.m. [65] - Livsmedelspolitikför konsumenterna. Finansiellatjänsteri förändring. [66] Reformen som kom av sig. [119] Otillbörlig kurspáverkanochvissainsiderfrágor. [68] -

Inomkommunal utjämning. [70] Kulturdepartementet

Punktskatternaoch EG. [74] Förnyelseochkontinuitet- om konstochkultur Allmänhetens bankombudsman.[79] i framtiden.[9] Ny lag om skatt pá energi. Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. [33] En teknisköversyn och EG-anpassning. Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sändningar.[34] Motiv. Del - Vår andes ochandras. Författningstextoch bilagor. Del II. [85] stämma-

- Kulturpolitik ochinternationalisering.[35] Nya tidpunkter för redovisning och betalning av Minne ochbildning. Museernasuppdragoch skatteroch avgifter. [87] organisation bilagedel.[51] + Mervärdesskatten och EG. [88] Teaternsroller. [52] Tullagstiftningenoch EG. [89] Mästarbrevför hantverkare.[53] Beskattning av förmåner. [98] Utvärdering av praxis i asylärenden.[54] Beskattningenvid gränsöverskridande Särskildaskäl utformningoch tillämpning av 2 kap. omstruktureringarinom EG, m.m. [100] - 5 § och andrabestämmelseriutlänningslagen.[60] Bosparande.[121] Dagspressen1990-taletsmedielandskap.[94] Försäkringunder krigsförhållanden. [130] Ny lagstiftning om radio och TV. [105] Statligamyndighetersavtal. [136] The Key to Europe a comparativeanalysisof entry Utjämning av kostnaderochintäkteri kommuner andasylumpolicies Westerncountries.[135] ochlandsting.[144] Ägarkoncentration i dagspress ochradioTV Former för statligverksamhet.Fi. [147] fempromemorioroch diskussionsinlägg. [145] - Massmedieforskning för branschochsamhälle.[146] Utbildningsdepartementet

Grundenför livslångt lärande. [45] Näringsdepartementet

Avveckling av den obligatoriskaanslutningentill Pantbankernas kreditgivning. [61] Studentkåreroch nationer. [47] Skyldighet att lagraolja ochkol. [116] iakttagelserunder en reform Lägesrapport från - Resursberedningens uppföljningvid sex universitet Arbetsmarknadsdepartementet och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggandehögskoleutbildning.[80] Ledighetslagstiftningen en översyn - Kunskapför utveckling + bilagedel.[48] Samvetsklausulinom högskoleutbildningen. [84] Övergång av verksamheteroch kollektiva upp- Höj ribban sägningar.EU ochdensvenskaarbetsrätten. [83] Lärarkompetensför yrkesutbildning.[101] Äpplet. Företagares arbetslöshetsersättning. [129] Kronan Spiran En ny universitetsstruktur Arbetsrättsliga utredningar.Bakgrundsmaterial i södra Stockholmsområdet. [127] utarbetat sekretariatetvid 1992ársarbetsrätts- av Ekonomiadministrationen vid kommitté.[141] Linköpingsuniversitet.[143]

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Civildepartementet Kommunerna, LandstingenochEuropa. + läilagcdel,[2] Konsumentpolitiki enny tid. [14] Kvalitet i kommunal verksamhet nationell uppföljning och utvärdering.[18] Mycket UnderSamma Tak. [32] Staten och trossamfunden. [42] Ungdomars välfärd och värderingar en under- sökningom levnadsvillkor, livsstil och attityder. [73] Patientskadelag.[75] Tillvarons trösklar. [77]

Miljö- och naturresursdepartementet EU, EES och miljön. [7] Skoterkörning påjordbruks-och skogsmark. Kartläggningoch åtgärdsforslag. [16] Miljö och fysisk planering.[36] Långsiktig strålskyddsforskning.[40] Vilka vattendragskall skyddas Principer och förslag. [59] Vilka vattendrag skall skyddas Beskrivningar av vattenområden.[59] Med raps i tankarna [64] On the General Principlesof Environment Protection. [69] Trade andthe Environment towards a sustainable playing field. [76] Kart- och fastighetsverksamhet finansiering, samordning och författningsreglering. [90] Följdlagstiftningtill miljöbalken.[96] Reglering av Vattenuttagur enskilda brunnar. [97] PVC en plan för att undvika miljöpåverkan.[104] -- Säkrarefinansieringav framtida kärnavfallskostitadcr. [107] Säkrarefinansieringav framtidakärnavfallskostnztder Underlagsrapporter. [108] - Bilars miljöklassningoch EG. [111] Växanderåvaror. [113] Avfallsfri framtid. [114] Miljöombudsman. [123] Lokal Agenda21 en vägledning.H28] - Miljöpolitikens principer. [133] Överprövning besluti plan-ochbyggarenden. av [134] Rapport från Klimatdelegationen 1994. [138] Gemensamt genomförande. Hur kanSverige samarbetamed andraländerför att uppfylla åtagandenenligtklimatkonventionen. [ 140]