Statliga myndigheters avtal

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Statliga myndigheters avtal

1994:136 Betä nde av Utre ingen om statliga myndigheters avtal

M 75m, 57%

H8

WW

M Statens offentliga utredningar

WW 1994:136

w Finansdepartementet

Statliga

avtal

myndigheters

Betänkande av

Qtredningen om statliga myndigheters avtal

Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvalmingskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13813-1 Stockholm 1994 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Genom beslut den 7 april 1993 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att klarlägga och precisera de befogenheter statliga myndigheter bör ha att på statens vägnar ta på sig ekonomiska förpliktelser och att

överväga det stöd som myndigheterna kan behöva i avtalsfrâgor.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 23 juni 1993 som särskild utredare fr.o.m. den 1 juli 1993 regeringsrådet Jöran Mueller. Som sakkunniga har medverkat kansliråden Catharina Staaf och Lilian Wiklund. Som experter har deltagit fastighetsjuristen Catharina Gyllencreutz, avdelningschefen Stephan Källmén samt revisionsdirektörerna Lars Markstedt och Tony Westin. Sekreterare i utredningen har varit rådmarmen Ove Lindström. Utredningen har antagit namnet Utredningen om statliga myndigheters avtal. Utredningen har efter remiss avgett yttrande till Näringsdepartemen-

tet över departementspromemorian Avbrutna upphandlingar och interna bud Ds 1994:83 och till Riksrevisionsverket över dess

rapport Effektivare samordning av statlig upphandling. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Statliga myndigheters avtal SOU 1994: 136. Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av sakkunniga Catharina Staaf. Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i oktober 1994

Jöran Mueller

Ove Lindström

sou 1994:136 Innehåll

Innehåll

Förkortningar 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Föäattningsförslag 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Förslag till förordning om statliga myndigheters avtal 23 . . 2 Förslag till förordning om statliga myndigheters

skadereglering 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Förslag till lagom statliga myndigheters avtal 38 . . . . . . . 4 Förslag till förordning om ändring i kapitalförsörj-

ningsförordningen 1992:406 40 . . . . . . . . . . . . . . . . .

l Inledning 41

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Utredningens direktiv 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1.1 Utredningsuppdraget 41

. . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.2 Utredningsarbetet 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Arbetets uppläggning 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Gällande ordning 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Regeringsformen 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Närmare om budgetregleringen 47 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Föreskrifter i lag om grunderna för förvaltningen av

statlig egendom m.m. 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Föreskrifter i lag om upptagande av lån för statens

räkning 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Föreskrifter av regeringen 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.1 Statliga myndigheters betalningar 53 . . . . . . . . . 2.5.2 Medelsförvaltning 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.3 Upplâning 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.4 Garantiåtaganden 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.5 Myndigheternas lokalförsörjning 71 . . . . . . . . . . 2.5.6 Förvaltning av statens fasta egendom 76 . . . . . . . 2.5.7 Försäljning av statens fasta egendom 81 . . . . . . . 2.5.8 Hantering av statliga fordringar 88 . . . . . . . . . . 2.5.9 Hyrköp leasing 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.5.1O Avgiftsförordningen 94

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

2.5.11 Tjänsteexport 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.12 Risk- och skadehanteringen i staten 98 . . . . . . . . 2.5.13 Vård av statens konst 102 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.14 Donationer 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6 Stiftelsebildning, aktiebolagsbildning och ägartillskott 105 . . 2.7 Upphandling för statens räkning m.m. 107 . . . . . . . . . . . . 2.7.1 Gällande bestämmelser 107 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7.2 Nämnden för offentlig upphandling 116 . . . . . . . . 2.8 Vissa andra avtal 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9 Affärsverken 118 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.10 Internationella överenskommelser m.m. 120 . . . . . . . . . . .

Utredningens undersökningar 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utredningens allmänna enkät 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utredningens enkät angående förvaltning och

försäljning av fastigheter 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Problem med myndigheternas ekonomiska utfästelser 135 . . Allmän bakgrund 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det ekonomiadministrativa läget och den statliga

revisionen 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Riksrevisionsverkets iakttagelser 136 . . . . . . . . . . 4.2.2 Regeringens bedömning 139 . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Probleminventering 139 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Uppgifter från Riksrevisionsverket 139 . . . . . . . .

4.3.2 Vissa avtal om pensionsförsäkringar för

personal vid Luftfarstverket 141 . . . . . . . . . . . . .

Allmänna överväganden 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sammanfattning 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utredningsarbetets omfattning 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänna synpunkter på myndigheternas befogenheter

att ingå avtal 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Ytterligare synpunkter på myndigheternas befogenheter

att ingå avtal 158 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Myndigheternas ekonomiska ansvar 166 . . . . . . . . . . . . . 5.6 Handläggningen avtalsfrågor 169 av . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7 Internationella avtal 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.8 Vissa frågor om statliga myndigheters rätt att ingå

avtal 174 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.9 Synpunkter på problem med den nuvarande ordningen. 177 . 5.10 Överenskommelser mellan statliga myndigheter 181 . . . . . . 5.11 Synpunkter på den författningsreglering som behövs 182 . . .

Innehåll

Inköpssamordning 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Sammanfattning 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Nuvarande ordning 190 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Riksrevisionsverkets förslag till framtida ordning 195 . . . . . 6.4 Remissinstansernas synpunkter Riksrevisionsverkets

förslag till framtida ordning 196 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Sammanfattning 196 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Allmänna synpunkter 196 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.3 Synpunkter på om samordningen skall utövas

under frivillighet eller tvång 198 . . . . . . . . . . . . 6.4.4 Valet av samordnare 200 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.5 Finansiering 202 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Inköpssamordningen i Danmark 203 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6 Utredningens överväganden 206 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Avtalsstöd 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Sammanfattning 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Bakgrund 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Inledning 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Allmänt 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.3 Inriktningen av vissa stödmyndigheters

verksamhet 219 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Nuvarande ordning 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 Närmare om vissa stödmyndigheter 221 . . . . . . . . 7.3.2 Myndigheternas anlitande av stöd i

avtalsverksamheten 230 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Utredningens överväganden 231 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Myndigheternas processbehörighet 235 . . . . . . . . . . . . . . Sammanfattning 235 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nuvarande ordning 235 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.1 Allmänt om myndigheternas behörighet att

företräda staten i rättegång 235 . . . . . . . . . . . . . 8.2.2 Vissa myndigheters handläggning av tvister 238 . . . 8.3 Utredningens överväganden 240 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

T vistelösning mellan statliga myndigheter 245 . . . . . . . . . .

10 Ansvar för ingångna avtal 249 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Sammanfattning 249 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Bakgrund 251 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Statens ansvar för de avtal som statliga myndigheter

under regeringen ingår 252 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll sou 1994:135

10.4 Personligt ansvar för dem som på en myndighets

vägnar ingår avtal, m.m. 268 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.1 Personligt ansvar enligt Kommittén om

förvaltningsmyndigheternas ledningsformer 268 . . . 10.4.2 Regeringens bedömning 272 . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.3 Utredningens överväganden 272 . . . . . . . . . . . . .

11 Redovisning av ingångna avtal 275 . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Statliga myndigheters skadereglering 277 . . . . . . . . . . . . . 12.1 Sammanfattning 277 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Bakgrund 277 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3 Nuvarande ordning 279 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4 Utredningens överväganden 283 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 EG-aspekter 287 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 Kostnadskonsekvenser 289 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 Författningskommentar 291 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.1 Förslag till förordning om statliga myndigheters

avtal 291 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.2 Förslag till förordning om statliga myndigheters

skadereglering 337 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.3 Förslag till lag om statliga myndigheters avtal 342 . . . . . . 15.4 Förslag till förordning om ändring i kapitalförsörj-

ningsförordningen 1992:406 348 . . . . . . . . . . . . . . . .

Särskilt yttrande 349 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilaga 1 Utredningens direktiv 351 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Utredningens allmänna enkät angående vissa

statliga myndigheters avtal 359 . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 3 Redovisning av Riksrevisionsverkets problem med

den nuvarande ordningen i fråga om myndigheternas

ekonomiska utfästelser statens vägnar 383 . . . . . . . .

Förkortningar

BITS Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete CECA Europeiska kol- och stâlgemenskapen DV Domstolsverket ECAC Europeiska civila luftfartskonferensen ECB Förenta Nationens organ för handel och utveckling FCF Försvarets civilförvaltning

FortF Fortiñkationsförvaltningen

FMV Försvarets materielverk GATT Allmänna tull- och handelsavtalet HD Högsta domstolen ICAO Civila luftfartsorganisationen JK Justitiekanslern KBS Byggnadsstyrelsen LFV Luftfartsverket LMV Statens lantmäteriverk LOU Lagen 1992: 1528 om offentlig upphandling NOU Nämnden offentlig upphandling

Förkortningar

OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling Riksantikvarieämbetet RF Regeringsformen RGK Riksgäldskontoret RPS Rikspolisstyrelsen Riksrevisionsverket SAREC Styrelsen för u-landsforskning SFV Statens fastighetsverk SIDA Styrelsen för internationell utveckling SIV Statens invandrarverk SJ Statens järnvägar SjöV Sjöfartsverket SLFV Statens lokalförsörjningsverk

SPV Statens löne- och pensionsverk

SWEDECORP Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd

UHÄ-FS Universitets- och högskoleämbetets författningssamling UNCTAD Förenta nationens för handel och utveckling organ VHS Verket för högskoleservice

Sammanfattning

Inledning

Utredningen föreslår att det för första gången meddelas allmänna regler om myndigheternas rätt att ingå avtal. Dessa regler tas in i en förordning om statliga myndigheters avtal. Utredningen konstaterar att det för närvarande inte finns några föreskrifter vad krävs för om som att staten skall bli bunden av myndigheternas avtal när myndigheterna

ingått avtal som de inte har rätt att ingå. För att undanröja den

rättsosäkerhet som på grund härav råder föreslår utredningen en ny lag

om statliga myndigheters avtal. Dessutom föreslår utredningen en

förordning om statliga myndigheters skadereglering som skall ersätta

kungörelsen 1972:416 om statsmyndigheternas skadereglering i vissa

fall. Förordningen om statliga myndigheters avtal gäller inte bara

myndigheternas rätt att ingå avtal utan också andra väsentliga frågor

om myndigheternas skyldigheter. Det ges sålunda en rad föreskrifter som främst syftar till att trygga en god hushållning med statliga medel. Hit hör bl.a. föreskrifter om myndigheternas ekonomiska ansvar, om utfommingen av avtal och om bevakande av att avtalen följs av såväl staten som dess motparter. Att föreskrifter på föreslaget sätt samlas i

en gemensam författning måste ha ett stort informationsvärde. Det gör

det också lättare för myndigheterna att på rätt sätt bedriva sin avtalsverksarnhet. Vidare bör det bidra till att stärka riksdagens och

regeringens kontroll över ekonomiska bindningar. Innehållet i de

föreslagna föreskrifterna innefattar i stora delar bara sådant som är självklarheter och som förståndiga myndigheter redan kan antas

tillämpa. Därutöver föreslås att det för första gången meddelas

uttryckliga föreskrifter som ger myndigheterna en författningsreglerad

rätt att ingå avtal vilkas verkningar sträcker sig utöver det löpande

budgetåret. Dessutom lämnas förslag beträffande tvistelösning mellan statliga myndigheter. Lagen om statliga myndigheters avtal är avsedd som en komplette-

ring av förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal. I lag-

förslaget regleras vad som skall krävas för att staten skall bli bunden av sådana avtal, som statliga myndigheter under regeringen på statens

Sammanfattning

vägnar ingår med andra rättssubjekt än staten och som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. Förslaget till förordning om statliga myndigheters skadereglering skall i princip gälla för alla fall där staten krävs på skadestånd grund än att staten åsidosatt sina förpliktelser enligt ett avtal. annan. Förslaget får därmed större räckvidd än den nuvarande kungörelsen en statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. om

I avsnitt 1 redovisas direktiven och arbetets uppläggning. Gällande

ordning redovisas i avsnitt 2 och i avsnitten 3 och 4 lämnas redogörelför utredningens undersökningar och probleminventering. I avsnitt ser 5 redovisar utredningen sina allmänna överväganden om statliga myndigheters avtal. Dessa inte bara rätten att ingå avtal utan avser ocksåvissa frågor handläggningen andra avtalsfrågor. Utom av redningens överväganden i övrigt redovisas i särskilda avsnitt

avsnitten 6--14. Detta gäller frågor om inköpssamordning, avtalsstöd, myndigheternas processbehörighet, tvistelösning mellan

myndigheter, för ingångna avtal, redovisning av avtal, ansvar myndigheternas skadereglering, EG-konsekvenser och kostnadskonsekvenser.

Allmänt

Enligt direktiven bör utredningen studera alla typer av avtal utom

arbetsrättsliga avtal. Utredningens huvuduppgift är enligt direktiven att klarlägga och precisera de befogenheter myndigheterna bör ha att ta

på sig ekonomiska förpliktelser. Utredningen timer av det anförda framgå att uppdraget bara de avtal i vilka staten ikläds ekonoavser miska förpliktelser och överenskommelser mellan statliga myndigheter. Även beträffande dessa överenskommelser torde utredningsupp-

draget bara de fall i vilka ekonomiska utfästelser gjorts. Ut-

avse redningen tolkar utredningsuppdraget så att det avser endast statliga myndigheter under regeringen. Som utredningsuppdraget utformats omfattar det bl.a. de avtal som kan aktualiseras i anledning att någon kräver staten på skadestånd av

inte grundar sig något avtalsförhållande.

som

Utredningsuppdraget har uppenbarligen till syfte att trygga

riksdagens och regeringens finansmakt och att därmed också främja en god hushållning med statliga medel. Uppdraget syftar däremot inte till att nämnare utreda vilka begränsningar i myndigheternas verksamhet med avtal följer föreskrifter i regeringsforrnen, särskilt som av föreskriften i l kap. 9 § enligt vilken myndigheterna är skyldiga att iaktta saklighet och opartiskhet. De föreskrifter om myndigheternas ingå avtal utredningen föreslår måste därför alltid läsas rätt att som

Sammanfattning

med den reservationen att detta gäller bara om det inte följer något annat av nämnda paragraf i regeringsformen. Det bör tilläggas att utredningsuppdraget inte avser etiska regler för myndigheternas verksamhet. En allmän utgångspunkt för arbetet med att utforma regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå avtal, som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, är att myndigheterna inte utgör några självständiga juridiska enheter rättssubjekt. De utgör endast delar av rättssubjektet staten. I civilrättslig mening äger alltså myndigheterna inte några egna tillgångar eller något eget kapital. De endast förvaltar

tillgångarna och kapitalet staten. En konsekvens av att myndig-

heterna inte utgör några självständiga rättssubjekt utan endast företrädare för staten är att de inte kan ingå bindande avtal med varandra; ett avtal förutsätter att det sluts av två självständiga parter rättssubjekt. De överenskommelser mellan statliga myndigheter som nämns i direktiven är alltså en särskild från avtalet skild rättsfigur som inte regleras i lagstiftningen. Vad här överenskommelser g som sagts om mellan myndigheter leder också till att de sedvanliga tvistelösningsmekanismerna, rättegång enligt rättegångsbalken och förfarande enligt lagen 1929:145 om skiljemän, inte står till förfogande om det

uppkommer någon tvist om tillämpningen av en överenskommelse

mellan de myndigheter som träffat överenskommelsen. Ett regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå sådana avtal,

som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, måste i övrigt i

första hand bygga på ett antal grundläggande föreskrifter i regeringsformen. I regeringsformen finns det ingen uttrycklig föreskrift som ger en statlig myndighet rätt att i avtal ikläda staten ekonomiska förpliktelser eller att förfoga över statliga medel. Där finns det inte heller någon uttrycklig föreskrift enligt vilken regeringen kan uppdra en statlig myndighet att ikläda staten ekonomiska förpliktelser inom ramen för de bemyndiganden som riksdagen kan ha givit regeringen.

I motiven till regeringsformen förutsätts däremot att regeringen i

betydande utsträckning genom författningar och andra direktiv överlåter på underordnade myndigheter att utbetala medel och i övrigt disponera statliga tillgångar. Nya föreskrifter om statliga myndigheters rätt att ingå avtal måste också vara förenliga med vissa riksdagsbeslut som berör statliga myndigheters rätt att disponera medel. Innebörden i regeringsformen och i nämnda riksdagsbeslut gör det nödvändigt att göra statliga

myndigheters rätt att ikläda staten ekonomiska förpliktelser beroende

av vad riksdagen beslutat om anslag till myndigheterna och om ändamålen med anslagen m.m.

Sammanfattning

Ett annat grundläggande kriterium för myndigheternas rätt att ingå avtal måste vara myndigheternas uppgifter och uppdrag m.m. Inom ramen för vad som gäller om en myndighets verksamhetsområde bör myndigheterna ha rätt att ingå avtal. Härutöver bör naturligtvis varje myndighet vara behörig att ingå de avtal som krävs för att myndigheten skall kunna fullgöra de andra skyldigheter som det åligger staten att iaktta i myndighetens verksamhet grund av vad som allmänt gäller enligt lagar och föreskrifter. Här åsyftas sådana avtal som staten behöver ingå för att kunna fullgöra sådana skyldigheter som staten, liksom andra rättssubjekt, skall iaktta i sin verksamhet, t.ex. enligt föreskrifter om trafik, ordning allmän plats och om skydd för hälsa, natur och miljö. Vidare bör en myndighet få ingå de avtal som kan behövas för att myndigheten skall kunna fullgöra statens skyldigheter enligt ett annat avtal, t.ex. ett kollektivavtal. I den andra typen av sådana grundläggande föreskrifter om myndigheters rätt att ingå avtal som behövs, bör myndigheterna åläggas att i sin verksamhet med avtal hålla sig inom ramen för de statliga medel som är tillgängliga för myndigheterna för de ändamål som avtalen avser. Den grundläggande regeln måste därvid vara att fråga skall vara om medel som är tillgängliga för myndigheten för det löpande budgetåret. Att det måste finnas en grundläggande regel som ålägger en myndighet att i sin avtalsverksamhet hålla sig inom ramen för de statliga medel som är tillgängliga för myndigheten följer redan av det förhållandet att myndigheten enligt vad som gäller om budgetregleringen inte har tillgång till andra medel. Att en myndighet i ett avtal binder sig för större utgifter eller utgifter under senare budgetår än det

löpande strider alltså mot budgetregleringen, i vart fall den sedvanliga

ettåriga budgetregleringen; det skulle ådra staten utgifter som riksdagen inte godkänt. Men redan vid tillkomsten av regeringsformen stod det klart att en så strikt tillämpning av budgetregleringen inte var praktiskt möjlig. I motiven förutsattes nämligen att riksdagen kunde

ge bemyndiganden att ingå förbindelser för längre tid än närmast

följande budgetår. Detta angavs avse förbindelser som var nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet. Av praktiska skäl är det helt nödvändigt att myndigheterna har en möjlighet att ingå avtal, i vilka det stadgas betalningsskyldighet för

staten senare än under det löpande budgetåret. Varje upphandling

avseende leverans och betalning under ett senare budgetår skulle annars bli omöjlig. Utredningen föreslår att det skall finnas en rätt för en myndighet att ingå avtal i vilka det föreskrivs betalningsskyldighet för staten senare än under det löpande budgetåret när detta behövs för att myndighetens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande.

Sammanfattning

Vad som är en myndighets löpande verksamhet framgår vad av som

föreskrivs om myndigheternas uppgifter m.m. i lagar, förordningar

och regleringsbrev. För att denna verksamhet skall fungera tillfredsställande kan en myndighet behöva ingå långsiktiga avtal t.ex. om upphandling av hjälpmedel och stödfunktioner. Direktivens krav kostnadseffektivitet för helhet kan staten som emellertid inte uppfyllas enbart genom de förut nämnda förslagen till grundläggande regler. Dessa måste kompletteras med uttryckliga regler som gör det till en skyldighet för myndigheterna att i sin verksamhet med avtal iaktta en god hushållning med statliga medel. För att uppfylla ett krav på god hushållning med statliga medel måste myndigheterna se till att de avtal som de ingår också har en sådan kvalitet som behövs för att trygga statens ekonomiska intressen i vid mening. Tillämpat på exempelvis upphandling bör alltså en myndighet vara skyldig att verka för att de för staten bästa villkoren uppnås samt

att den tilltänkte motparten har den kompetens, den kapacitet och de ekonomiska resurser som behövs för att han skall kunna fullgöra den leverans det gäller. I kravet på god hushållning med statliga medel

ligger även ett krav på att de avtal som ingås får ett sådant innehåll och en sådan utformning att det finns betryggande klarhet om alla parternas rättigheter och skyldigheter enligt avtalen. Myndigheterna bör, trots vad som gäller om deras kostnadsansvar, vara skyldiga att iaktta de intressen som staten i sin helhet har när det gäller ekonomi. Ett sätt att verka för en god hushållning med statliga medel för staten som helhet är att myndigheterna samarbetar; ett sådant samarbete kan också öka effektiviteten i statsförvaltningen. För att på ett bra sätt kunna leva upp till kravet på en god hus-

hållning med statliga medel bör myndigheterna också verka för att de

avtal som behövs verkligen kommer till stånd och att ingångna avtal ändras eller bringas att upphöra när detta visar sig nödvändigt. För att myndigheterna skall kunna utföra de uppgifter som angetts i det föregående bör det föreskrivas att myndigheten vid handläggning av avtalsfrågor skall anlita den expertis inom eller utom myndigheten - som behövs. Enligt utredningens mening finns det ingen möjlighet utöver att vad som redan skett meddela generella föreskrifter med bemyndi- gande för statliga myndigheter att få ingå avtal med främmande länder och deras organ. De situationer i vilka det kan behövas bemyndigan-

den måste antas vara så speciella att de inte lämpar sig för generella

föreskrifter. Enligt utredningens mening bör de föreskrifter som vi föreslår gälla även avtal som myndigheter ingår med främmande länder eller deras organ med stöd av här avsedda bemyndiganden, allt

Sammanfattning sou 1994:136

under förutsättning att det inte finns någon uttrycklig föreskrift om sådant avtal som avviker från de föreskrifter som utredningen föreslår. Utredningen vill betona att statliga myndigheter som förvaltare av allmänna medel bör ha särskilt långtgående skyldigheter att i sin verksamhet iaktta vad som har föreskrivits och därmed främja en god hushållning med statliga medel. De föreskrifter som utredningen föreslår bör meddelas av regeringi förordning om statliga myndigheters avtal. Innehållet i vissa en en föreskrifter kräver därvid godkännande av riksdagen. Föreskrifterna bör så långt möjligt samlas i en gemensam förordning för att ge en så samlad bild av rättsläget som möjligt. En sådan samling får antas göra det lättare för myndigheterna att finna och tolka de föreskrifter som gäller. Så mångfacetterad som statsförvaltningen är i dag är det dock uteslutet att samla alla bestämmelser i en och samma förordning. En sådan förordning skulle behöva innehålla så många specialregler för skilda fall att den skulle bli svår att överblicka. Det skulle dessutom bli svårare att snabbt finna de grundläggande föreskrifterna. Därtill kommer att en förordning aldrig skulle innehålla en uttömmande reglering, då det i regeringsforrnen och andra lagar finns föreskrifter

som under alla förhållanden måste beaktas vid sidan om eller i stället

för förordningens föreskrifter. Enligt utredningens mening är det alltså inte möjligt eller lämpligt att i och samma förordning ta in alla de specialregler som kan en behövas för skilda myndigheter, anslag eller avtalstyper. Som exempel kan nämnas att det för varje affärsverk synes finnas individuella regler om bl.a. medelsförvaltning, upplåning och bolagsbildning som i princip beslutas av riksdagen varje år. Syftet med utredningens förslag till förordning om statliga myndigheters avtal är att ge i första hand en så långt möjligt allmän reglering myndigheternas rätt att ingå avtal statens vägnar men med av beaktande av att det också finns behov av att kunna bevara eller införa regler som avviker från vad som är anpassat för ett flertal avtalstyper eller myndigheter. Det kommer alltså att vid sidan av förordningen finnas behov rad särskilda bestämmelser anpassade till inav en dividuella behov. Utredningen föreslår inte att dessa bestämmelser skall upphävas eller anpassas till förordningsförslaget. Denna ståndpunkt gäller sådana bestämmelser som finns i lagar och förordningar eller andra beslut av regeringen. En konsekvens av det anförda blir att det i förordningen behövs en bestämmelse som uttryckligen föreskriver att föreskrifter i förordningen skall tillämpas endast om det inte följer något annat av regeringsformen, andra lagar, förordningar eller andra beslut av regeringen. Föreskrifter i andra

Sammanfattning

författningar och beslut tar alltså över föreskrifterna i förordningsförslaget, om de har en annan innebörd. I fråga statens övergripande ansvar för ingångna avtal föreslår om utredningen en ny lag om statliga myndigheters avtal. I lagförslaget regleras vad som skall krävas för att staten skall bli bunden av sådana avtal, som statliga myndigheter under regeringen på statens vägnar ingår med andra rättssubjekt än staten och som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. Lagförslaget alltså samma typ av avtal avser den behandlas i förslaget till förordning om statliga myndigsom som heters avtal. I förordningsförslaget anges en rad villkor som skall vara uppfyllda för att en statlig myndighet skall få ingå ett avtal. I lagförslaget vilka dessa villkor, som också utgör en förutanges av sättning för att ett ingånget avtal skall binda staten. Utredningen föreslår vissa föreskrifter som kan aktualiseras när någon begär skadestånd av staten annan grund än ett avtalsförhållande. Dessa föreskrifter bör enligt utredningens mening inte tas i förordningen statliga myndigheters avtal utan i en särskild om förordning statliga myndigheters skadereglering. Denna förordning om

föreslås ersätta skaderegleringskungörelsen.

Inköpssamordning

Utredningen att det bör finnas en inköpssamordning av i stort anser sett det slag och den omfattning som för närvarande dvs. att det skall finnas ett system med ramavtal som ger myndigheter rätt att göra Rarnavtalen skall ingås av vissa myndigheter, s.k. funktionsavrop.

ansvariga myndigheter. Inköpssamordningen bör vara frivillig i den

meningen att de myndigheter som kan förhandla fram bättre avtal för sin upphandling följer ramavtalen skall kunna få göra detta. än som av

Vid bedömning frågan ett avtal är bättre än det gällande

av om ramavtalet bör liksom hittills hänsyn tas också till vad det kostar för myndigheten att själv sköta förhandlingarna och framtagningen av förhandlingsunderlaget. Myndigheternas verksamhet med ramavtal måste liksom hittills samordnas. Tyngdpunkten när det gäller m.m. ingående ramavtal bör dock, på samma sätt som för närvarande, av ligga hos de funktionsansvariga myndigheterna. Det är de som har

branschkännedom och den bästa tillgången till den upphandlingsex-

pertis som behövs i det speciella fallet. Utöver vad nu sagts bör inköpssamordning omfatta en samordning av statliga leveransvillkor. Verksamheten bör vara självfinansierad genom avgifter enligt avgiftsförordningen från de myndigheter som gör avrop. Frågan vilken myndighet skall vara samordningsmyndighet som ligger för närvarande hos regeringen för beslut i anledning av en

Sammanfattning

framställning från Riksrevisionsverket RRV. I avvaktan på detta

beslut utgår utredningen ifrån att sarnordningsuppgiften liksom hittills

utförs av RRV.

Avtalsstöd

Behovet av ytterligare avtalsstöd bör enligt utredningens mening ses mot bakgrund av främst följande omständigheter Myndigheter i allmänhet ingår i huvudsak bara tvâ avtal, typer av

nämligen om sin lokalförsörjning och upphandling

om av varor och tjänster som myndigheten behöver.

För avtal om lokalförsörjning finns ett fullt godtagbart avtalsstöd genom Statens lokalförsörjningsverk.

Den stora mängden av avtal om upphandling som myndigheter i allmänhet ingår avser varor som omfattas den statliga inav

köpssamordningen. Rätt använd ger den statliga inköpssamord-

ningen myndigheten det avtalsstöd behövs. som 4. Avtalsstöd lämnas redan nu av skilda myndigheter, exempelvis Kammarkollegiet och Nämnden för offentlig upphandling. Utredningens förslag till en förordning om statliga myndigheters avtal ger klarare och lättare tillgängliga regler samlade på ett

ställe. Förordningsförslaget utgör därigenom ett stöd för myndig-

heterna i deras avtalsverksamhet.

Mot denna bakgrund finner utredningen att det inte behövs ökat

avtalsstöd i statlig regi.

Myndigheternas processbehörighet

Flertalet centrala förvaltningsmyndigheter och affärsverken har

generell behörighet att inom sitt verksamhetsområde företräda staten

vid domstol. Enligt 13 § förordningen 1993:1138 hantering

om av

statliga fordringar har alla statliga myndigheter rätt att företräda staten

inför domstol i mål eller ärenden rör myndighetens fordringar. som Utredningen föreslår att alla statliga myndigheter skall få motsvaen rande processbehörighet rörande myndighetens avtal, oavsett om tvisten gäller en fordran eller något annat avtalsförhållande. Dessutom får alla statliga myndigheter företräda staten vid skiljeförfarande som rör avtal inom myndighetens verksamhetsområde.

Sammanfattning

Tvistelösning mellan statliga myndigheter

Om det uppkommer tvist mellan statliga myndigheter som ingått en en överenskommelse med varandra åligger det myndigheterna enligt utredningens förslag att försöka förlikas. Om de tvistande myndigheterna inte lyckas att förlika tvisten uppstår frågan hur tvisten då skall kunna lösas. Eftersom statliga myndigheter inte utgör självständiga juridiska enheter står nämligen de sedvanliga tvistelösningsmekanismerna, rättegång enligt rättegångsbalken och förfarande enligt lagen 1929: 145 om skiljemän, inte till förfogande. Det generellt sett lämpligaste sättet att lösa tvister mellan olika statliga myndigheter är ett medlingsförfarande under ledning av en av de inblandade myndigheterna tillkallad opartisk medlare. I normalfallet bör medlingsuppgiften fullgöras av en person. Vid mer komplicerade tvister där det kan sägas att det finns ett behov av ett rättegångsliknande förfarande bör det finnas möjlighet att tillkalla högst tre

medlare. De tvistande myndigheterna bör i den situationen utse var sin

medlare varefter dessa gemensamt får utse en tredje medlare. Kostnaderna för medlingen bör finansieras av myndighetens ordinarie medel på tvistekostnader vid tvister med samma sätt som annan juridisk person. Bestämmelsen medling bör vara fakultativ eftersom det inte om förefaller ändamålsenligt att alltid påbjuda medling.

Ansvar för ingångna avtal

Utredningen konstaterar att det för närvarande inte finns någon

speciellt för staten gällande reglering i vilken det uttryckligen anges

vad krävs för att staten skall bli bunden av ett avtal som en statlig som myndighet ingår. Eftersom den statliga förvaltningens struktur och

styrning i väsentliga avseenden skiljer sig från vad som gäller inom

verksamhet, finns det inte någon allmänt gällande civilrättslig annan lagstiftning är tillämplig när man vill bedöma ett avtal som en som myndighet ingått i strid mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut ändock skall binda staten. Det går således inte att direkt tillämpa avtalslagens föreskrifter om fullmaktsgivarens ansvar för avtal som hans befullmäktigade ombud ingår på avtal som statliga myndigheter ingår. Inte heller kan direkt tillämpa de associationsrättsliga föreman skrifterna ställföreträdares handlande binder associationen. om när en En sak är att i brist på uttryckliga föreskrifter om annan man statens bundenhet kan tvingas att försöka lösa uppkomna tvister analogisk tillämpning de allmänt gällande reglerna. genom en av

Sammanfattning

Det bör tilläggas att det inte finns något domstolsavgörande vad om som krävs för att staten skall vara bunden ett avtal av som en myndighet ingått. Vad som anförts visar att det finns stor och en besvärande osäkerhet om det gällande rättsläget. När utredningen nu föreslår att det för första gången skall meddelas uttryckliga föreskrifter om vad som krävs för att myndigheterna skall ingå avtal innefattar ekonomiska förpliktelser för

som staten se

förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal, blir det

särskilt angeläget att också precisera vad som krävs för att staten skall bli bunden av ingångna avtal när en myndighet inte haft rätt att ingå avtalet. Om så inte sker skulle osäkerheten om rättsläget kunna öka. Vad som främst kan befaras är att kraven för att staten skall bli bunden skulle ställas så högt att detta skulle hämma den allmänna omsättningen; enskilda personer skulle helt enkelt inte våga att ingå avtal med staten. Enligt utredningens mening bör den angivna frågan statens om bundenhet bedömas mot bakgrund att de statliga myndigheterna inte av utgör nägra självständiga juridiska enheter. De kan endast handla som företrädare för staten och då på uppdrag riksdagen och regeringen. av Deras handlande måste alltid rymmas inom ramen för de uppdrag som de fått. Med hänsyn till det mångskiftande sätt på vilket dessa uppdrag kan fastställas och ändras blir det ofta svårt för statens motparter att exakt veta om ett tänkt avtal faller inom ramen för givna uppdrag. Mot den angivna bakgrunden föreslår utredningen att det meddelas särskilda föreskrifter som reglerar vad som krävs för att staten skall bli bunden av ingångna avtal. Syftet med dessa föreskrifter är att klarlägga rättsläget. Om rättsläget preciseras på det sätt som utredningen föreslår främjas såväl statens som motparternas intressen. I korthet innebär utredningens förslag att ett avtal myndighet som en ingår blir bindande för staten, om det faller inom ramen för det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndigheten. Faller det utanför nämnda ram blir avtalet alltså inte bindande för staten. För att ett avtal, faller inom som nämnda verksamhetsområde, skall bli bindande för staten krävs däremot inte att avtalet också skall stämma överens med alla de andra föreskrifter och beslut som kan reglera myndighetens verksamhet med avtal. Att ett avtal strider mot sådana andra föreskrifter och beslut bör enligt utredningens förslag inte automatiskt leda till att staten blir obunden av avtalet. För att staten inte skall bli bunden av ett sådant avtal bör också krävas att motparten insett eller bort inse att avtalet stred mot en föreskrift eller ett beslut, dvs. att motparten varit i s.k. ond tro. Som skäl för detta förslag anför utredningen att en motsatt lösning skulle ställa för höga krav på statens motparter. De skulle

sou 1994:136 Sammanfattning

nämligen då för säkra på att ett tänkt avtal blir bindande - att vara för ofta bli hålla reda ett ibland mycket stort staten tvungna att antal föreskrifter. Detta skulle verka klart hämmande den allmänna omsättningen och därmed skada såväl statens intressen som tänkta motparters berättigade krav.

Redovisning av avtal

Enligt utredningens mening räcker föreskriften i 14 § bokföringsförordningen 1979:1212 tillsammans med RRV:s allmänna råd för att trygga att avtal redovisas i bokföringen i den omfattning som behövs för att bokföringen skall ge en fullständig bild av den ekonomiska om-

fattningen myndigheternas verksamhet. Utredningen föreslår därför

av inte några ytterligare föreskrifter.

Myndigheternas skadereglering

Utredningen föreslår att kungörelsen 1972:416 om statsmyndig-

heternas skadereglering i vissa fall skaderegleringskungörelsen

upphävs och ersätts med en ny förordning om statliga myndigheters skadereglering. Genom den nya förordningen får alla statliga myndigheter rätt att reglera skador inte grundas på ett avtalsförhâllande som och inträffat inom deras verksamhetsområde. Ett väsentligt som undantag från denna regel är dock att Justitiekanslern JK även i fortsättningen skall reglera alla anspråk ersättning med stöd av skadeståndslagen 1972:207 om anspråket grundas på påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut. Utöver dessa s.k. beslutsskador skall JK, liksom för närvarande, reglera vissa andra skadeståndsanspråk enligt särskilda författningar. Alla myndigheter

skall för övrigt också ha rätt att reglera ersättningsanspråk i anledning inte fullgjort sina förpliktelser enligt ett avtal med ett

av att staten

annat rättssubjekt. Den frågan regleras dock inte i skaderegleringsför-

ordningen utan i ll § förordningen statliga myndigheters avtal. om

E G-konsekvenser

Såvitt utredningen kunnat finna råder det inte någon gemensam ordning inom EG när det gäller vilka befogenheter sett ur statens -

perspektiv statliga myndigheter skall ha att ingå avtal med

- som ekonomiska förpliktelser för stat. Beträffande den fria rörligheten en för tjänster, människor och kapital finns dock gemensamma varor, EG-regler, bl.a. offentlig upphandling och konkurrensfrågor. om

Statens upphandling regleras i lagen 1992: 1528 om offentlig

numera

Sammanfattning

upphandling som tillkommit som ett led i Sveriges EES-anpassning.

Genom EES-avtalet har Sverige övertagit EG:s regelverk pâ konkurrensomrâdet.

Kostnadskonsekvenser

Utredningens förslag bör leda till förbättrad hushållning med en statens medel och som en följd därav besparingar för staten.

Författningsförslag

l Förslag till förordning 0000:000 om statliga myndig-

heters avtal

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § I denna förordning meddelas föreskrifter om vad statliga

myndigheter under regeringen skall iaktta när det gäller sådana avtal

mellan staten och andra rättssubjekt som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. Vad som sägs i förordningen om avtal gäller i tillämpliga delar även sådana överenskommelser mellan statliga myndigheter under regeringen som innehåller ekonomiska förpliktelser.

Syftet med föreskrifterna är att trygga en god hushållning med

statens medel.

2 § Förordningen innehåller allmänna föreskrifter som gäller alla

typer av avtal inom förordningens tillämpningsområde 8-23 §§.

I förordningen ñmis det även särskilda föreskrifter för vissa slag av avtal 24-62 §§ samt föreskrifter om överenskommelser mellan myndigheter 63 och 64 §§ och om överklagande 65 §.

3 § Föreskrifterna i denna förordning skall tillämpas bara om något

annat inte följer av regeringsformen eller av någon annan lag eller av

förordning eller ett regleringsbrev eller av ett annat särskilt en av beslut av regeringen. Dessutom gäller att de allmänna föreskrifterna i denna förordning skall tillämpas bara något annat inte följer särskild föreskrift om av en i förordningen.

4§ Ett avtal mellan staten och ett annat rättssubjekt skall anses

innehålla en ekonomisk förpliktelse för staten,

om staten i avtalet åtagit sig att betala en penningsumma

betalningsskyldighet,

Färfattningsförslag

om staten i avtalet åtagit sig att fullgöra en annan prestation av ekonomiskt värde, om staten på grund av en försummelse att följa avtalet kan bli skyldig att betala en penningsumma eller att fullgöra någon annan prestation av ekonomiskt värde, 4. om en följd av avtalet kan bli att staten får utgifter som inte regleras i avtalet, t.ex. för förvaltning av egendom som förvärvats genom avtalet.

5§ Förordningen gäller inte avtal som förhållandet mellan avser staten som arbetsgivare och en sådan arbetstagare som avses i 1 § lagen 1976:580 om medbestämmande i arbetslivet.

6 § Förordningen gäller inte heller för en myndighet när den förvaltar sådana statliga tillgångar som i en lag avsatts till särskild förvaltning.

7 § För affärsverken gäller endast 1-11 §§, 15-17 §§, 18 § första stycket, 19-23 §§, 34 och 35 §§, 41-46 §§ och 63-65 §§.

Allmänna föreskrifter

Myndigheternas befogenheter

8 § En myndighet har rätt att för statens räkning ingå avtal med ett annat rättssubjekt enligt vad som föreskrivs i denna förordning.

9 § En myndighet får ingå de avtal som syftar till fullgörande av vad som föreskrivs om myndighetens verksamhet i lagar, förordningar, regleringsbrev och andra särskilda beslut av regeringen. Har regeringen beslutat att en statlig myndighet skall organiseras om, läggas ner eller att dess verksamhet helt eller delvis skall föras över till en annan myndighet eller till ett annat rättssubjekt skall det anses ingå i myndighetens verksamhet att vidta de åtgärder som behövs för att verkställa beslutet.

10 § En myndighet får även ingå de avtal som syftar till att inom myndighetens verksamhetsområde fullgöra vad som åligger staten på grund av vad som allmänt gäller enligt lagar och andra föreskrifter eller grund av avtal. Om reglering av skadeståndsanspråk mot staten som grundas på något annat än ett avtalsförhållande finns föreskrifter i förordningen 0000:0000 om statliga myndigheters skadereglering.

Färfattningsförslag

11 § En myndighets befogenhet enligt 9 och 10 §§ innefattar även att

ingå

skiljeavtal 2. avtal om förlikning i avtalstvister i övrigt ingå de avtal om ändring av och tillägg till samt om upphörande av tidigare avtal som behövs och 4. avtal om ackord som föranleds av ett avtalsförhållande. Om rätt att efterge fordran och om rätt att anta förslag om ackord finns bestämmelser i förordningen 1993:1138 om hantering av statliga fordringar.

12 § Ett avtal som en myndighet ingår får avse endast en sådan betalningsskyldighet för staten 4 § 1 som skall fullgöras under det löpande budgetåret. En myndighet får dock träffa ett avtal om betalningsskyldighet för staten även efter utgången av det löpande budgetåret, om det behövs för att myndighetens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande. Betalningsskyldigheten får sträckas ut över mer än sex budgetår, räknat från och med det då avtalet ingicks, endast om regeringen medger det. Har regeringen beslutat att en myndighet skall läggas ner helt eller delvis eller att myndighetens verksamhet helt eller delvis skall föras över till en annan myndighet eller till ett annat rättssubjekt än staten,

får myndigheten inom ramen för den verksamhet som berörs av

regeringens beslut inte ingå ett avtal som innehåller föreskrifter om betalningsskyldighet för staten efter den tidpunkt då förändringen skall ske. Motsvarande gäller i tillämpliga delar när regeringen beslutat att myndigheten skall organiseras om.

13 § En myndighet får ingå ett avtal om skyldighet för staten att efter

utgången av det löpande budgetåret fullgöra en annan prestation av

ekonomiskt värde än en betalningsskyldighet 4 § 2. Leder ett sådant

avtal till utgifter för staten under något senare budgetår, får myndig-

heten ingå avtalet endast om det behövs för att myndighetens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande. Kan det förutses att sådana utgifter uppkommer senare än sex budgetår efter det då avtalet ingicks krävs dock medgivande av regeringen. Har regeringen beslutat att en myndighet skall läggas ner helt eller delvis eller att myndighetens verksamhet helt eller delvis skall föras över till en annan myndighet eller till ett annat rättssubjekt än staten, får myndigheten inom ramen för den verksamhet som berörs av regeringens beslut inte ingå ett avtal som avses i första stycket om statens prestation enligt avtalet skall äga rum efter den tidpunkt då

Författningsförslag

förändringen skall ske. Inte heller får ett sådant avtal leda till utgifter för staten efter nämnda tidpunkt. Motsvarande gäller i tillämpliga delar när regeringen beslutat att en myndighet skall organiseras om.

14 § Den betalningsskyldighet som en myndighet ikläder staten i ett avtal enligt 12 § första stycket skall kunna fullgöras med det anslag som myndigheten tilldelats för det löpande budgetåret för det ändamål som avtalet avser. När det gäller ett avtal som avses i 12 § andra stycket skall betalningsskyldigheten kunna fullgöras med de anslag som myndigheten för det ändamål som avtalet avser fått under det löpande budgetåret och kan beräknas få för de ytterligare budgetår under vilka betalningsskyldighet skall fullgöras. Motsvarande gäller om de utgifter för staten som kan föranledas av ett avtal som avses i 13 Vid tillämpning av första och andra styckena medräknas sådant anslagssparande och sådan anslagskredit enligt 8 § anslagsförordningen 1992:760 som den avtalsslutande myndigheten kan ha tillgång till. Förfogar myndigheten över en reservation på ett reservationsanslag får även denna medräknas. När statens utgifter för ett avtal skall betalas med lånemedel eller med avgifter som den avtalsslutande myndigheten har rätt att förfoga över, skall den betalningsskyldighet som åligger staten på grund av ett avtal enligt 12 § och de utgifter som kan föranledas av ett avtal som avses i 13 § kunna fullgöras med dessa lånemedel respektive de avgiftsmedel myndigheten kan beräknas uppbära. En myndighet kan enligt vad som föreskrivs i ett gåvobrev eller ett testamente ha rätt att använda andra medel än de som avses i första fjärde styckena. I så fall får myndigheten medräkna dessa medel vid tillämpningen av nämnda stycken.

Myndigheternas ekonomiska ansvar

15 § När en myndighet ingår avtal eller annars handlägger frågor om

avtal skall den iaktta en god hushållning med statliga medel. Frågor om avtal skall så långt möjligt lösas på ett för staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt. En myndighet skall utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt handla på ett affärsmässigt sätt. Vid fullgörande av skyldigheterna enligt första och andra styckena skall myndigheten eftersträva att ta till vara de fördelar som kan vinnas genom att samarbeta med andra myndigheter och med andra rättssubjekt än staten.

Författningsförslag

16 § En myndighet skall, så långt möjligt, se till att den ingår avtal

av ekonomisk betydelse endast med motparter har den kompetens,

som den kapacitet och de ekonomiska resurser som behövs för att fullgöra

avtalen. Vid behov skall myndigheten se till att motparten ställer betryggande säkerhet för sina åtaganden.

17 § Ett avtal som är av ekonomisk betydelse skall vara skriftligt om inte visshet om avtalets innehåll finns på annat sätt.

18 § I ett avtal som är av ekonomisk betydelse skall att staten anges är avtalsslutande part.

Endast om det föreligger särskilda skäl får ett avtal är

som av ekonomisk betydelse innehålla en bestämmelse som begränsar statens

rätt att i frågor som rör avtalet låta sig företrädas av en arman statlig

myndighet än den som ingått avtalet.

19 § Ett avtal av ekonomisk betydelse skall innehålla alla de

bestämmelser som med hänsyn till omständigheterna fordras för att det

skall finnas betryggande klarhet om parternas rättigheter och skyldigheter enligt avtalet.

Vid tillämpning av första stycket skall den avtalsslutande myndigheten, så långt som det är möjligt, verka för att sådana avtalsvillkor

som enligt svensk rätt kan utformas på annat sätt än som anges i

tillämplig svensk lagstiftning om avtal, utformas i överensstämmelse med denna lagstiftning, allmänt accepterad praxis eller sedvänja god

affärssed.

20 § Varje avtal är ekonomisk betydelse skall vid behov som av innehålla sådana bestämmelser om ränta som överensstämmer med vad som föreskrivs om ränta i förordningen 1993:1138 om hantering av

statliga fordringar.

Även i andra fall än följer 19 § andra stycket bör avtal som av ett som är av ekonomisk betydelse innehålla bestämmelser som reglerar vad som skall gälla, om avtalets fullgörande helt eller delvis förhindras av någon omständighet som en avtalsslutande part inte kunnat

råda över force majeure.

Handläggningen av avtalsfrágor

21 § En myndighet skall verka för att avtalen inom dess verksamhetsomrâde fortlöpande har det innehåll som behövs.

En myndighet skall fortlöpande se till att statens rätt enligt bestående avtal tryggas och att statens skyldigheter fullgörs.

Fötfattningsförslag SOU 1994: 136

Närmare föreskrifter om bevakning och indrivning av fordringar finns i förordningen 1993: l 138 om hantering av statliga fordringar.

22 § En myndighet skall vid ingående av avtal och vid behandling av andra avtalsfrâgor anlita sådan expertis inom eller utom myndig- heten främst ekonomisk, juridisk eller teknisk art, som behövs -- av med hänsyn till frågans beskaffenhet.

Processbehörighet m.m.

23 § En myndighet företräder staten inför domstol i mål eller ärenden rör avtal inom myndighetens verksamhetsområde. som En myndighet företräder också staten vid ett skiljeförfarande som rör avtal inom myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten får uppdra en annan myndighet eller ett ombud att föra myndighetens talan.

Särskilda föreskrifter för vissa slag av avtal

Avtal om statliga myndigheters lokalförsörjning

24§ För avtal rör myndigheters lokalförsörjning gäller de som särskilda föreskrifterna i 25-33 §§.

25 § En myndighet, som tilldelats anslag eller redovisar inkomster på statsbudgeten eller en tilläggsbudget, skall tillgodose sina behov lokaler, mark och anläggningar genom att ingå de avtal om hyra av och arrende som behövs för verksamheten. Myndigheten skall därvid hålla sig inom ramen för de resurser som den förfogar över.

26 § Varje myndighet i 25 § ansvarar för hur de lokaler som avses som den disponerar används. Myndigheten företräder därvid staten arbetsgivare i frågor enligt arbetsmiljölagstiftningen. Den som företräder också staten som lokalhyresgäst eller arrendator i frågor enligt jordabalken.

27 § När myndighet i 25 § ingår avtal om sin lokalfören som avses sörjning skall den iaktta vad regeringen beslutat om dess lokalisering och vad som föreskrivs i 28-30 §§.

28 § En myndighet avses i 25 § skall samråda med Statens som lokalförsörjningsverk, innan den ingår ett sådant avtal om sin

Författningsförslag

lokalförsörjning som är av ekonomisk betydelse och som skall gälla

under längre tid än tre år. Samråd krävs dock inte när myndigheten

träffar en överenskommelse om lokalförsörjning med statlig

en

fastighetsförvaltande myndighet.

Närmare föreskrifter om samråd får meddelas Statens lokalförav sörjningsverk.

29 § En myndighet som avses i 25 § får inte ingå ett sådant avtal om

sin lokalförsörjning som är ekonomisk betydelse och skall

av som gälla under längre tid än sex år utan att regeringen medgett det.

För universitet och högskolor gäller dock att regeringens medgivande krävs endast för sådana avtal som skall gälla under längre tid än tio år. Detsamma gäller för de myndigheter enligt beslut

som av

regeringen är huvudmän för högre utbildning och forskning såvitt gäller lokaler för deras utbildning och forskning.

30§ En myndighet som avses i 25 § får ingå ett avtal

om en

lokalförändring, som kräver ökad tilldelning av anslagsmedel, höjning

av avgifter eller motsvarande, endast om regeringen medger det.

31 § Varje myndighet som avses i 25 § skall, i den utsträckning det är möjligt, samverka med andra myndigheter i frågor lokalförsörjom

ning i syfte att minska statens kostnader för såväl verksamhet

som lokaler. Innan en myndighet som avses i 25 § ingår avtal sin lokalförom

sörjning skall den underrätta Statens lokalförsörjningsverk sitt

om behov av lokaler, mark och anläggningar.

Statens lokalförsörjningsverk skall verka för att skilda myndigheters

lokalbehov kan lösas gemensamt.

32 § Varje myndighet som avses i 25 § skall upprätta och fortlöpan-

de hålla en plan över myndighetens behov lokaler aktuell av m.m.

lokalförsörjningsplan. Planen skall innehålla en förteckning över

ingångna hyres- och arrendeavtal med uppgift om upplåten area,

giltighetstid och kostnader för avtalen.

Statens lokalförsörj ningsverk får meddela verkställighetsföreskrifter

om lokalförsörjningsplanen.

33§ En myndighet i 25 § och enligt beslut som avses som av

regeringen skall fördela medel från ett anslag till en annan statlig

myndighet får överlåta ansvar och befogenheter enligt 25-32 §§ till den mottagande myndigheten.

Författningsförslag sou 1994:136

Upphandling

Inledande föreskrifter

34§ I fråga om avtal avseende upphandling gäller de särskilda föreskrifter som finns i eller avses i 35-46 §§.

35 § Tennerna upphandling, byggentreprenad, koncession och ramavtal har den innebörd i lagen 1992: 1528 om offentlig som anges upphandling. i Vad i denna förordning upphandling skall gälla som sägs om även avrop enligt ett ramavtal.

Finansiering

36 § I fråga finansiering köp av anläggningstillgångar för

om av

förvaltningsändamål firms bestämmelser i kapitalförsörjningsför

ordningen 1992:406. I andra fall än i första stycket skall en myndighets som avses

upphandling finansieras enbart med penningmedel, om inte regeringen

bestämmer annat.

Vissa typer av upphandling

37 § En myndighet får ingå ett upphandlingsavtal som avser hyra,

leasing eller hyrköp av utrustning endast om avtalet innebär en lägre kostnad för staten, sett över utrustningens hela ekonomiska livslängd, än utrustningen anskaffats genom köp. om Ett avtal om hyra, leasing eller hyrköp av utrustning får gälla för den tid den avtalsslutande myndigheten behöver utrustningen, som dock högst för år i sänder. Regeringen kan medge att ett sådant sex avtal får gälla längre tid.

38 § Ett avtal, innefattar både försäljning och återhyra eller

som återköp eller liknande former av avtal får ingås endast om av varor regeringen medger det.

39§ En myndighet får ingå ett avtal om koncession endast om regeringen medger det.

Författningsförslag

Betalningsvillkor

40 § I ett avtal om upphandling av varor eller tjänster skall att anges betalning sker först sedan levererats eller tjänsterna fullgjorts. varorna

En myndighet får dock mot erforderlig säkerhet åta sig förskottsbe-

talning om

det är affärsmässigt motiverat och förskottsbetalning brukar

om förekomma enligt tillämplig sedvänja eller praxis eller 2. regeringen medgett det för en viss upphandling.

Avser ett upphandlingsavtal att skall levereras vid flera

varor tillfällen eller att tjänster skall utföras under längre tidsperiod, får en avtalet innehålla föreskrifter om delbetalningar. Första tredje styckena gäller i tillämpliga delar vid upphandling av byggentreprenader.

Hantering av upphandlingsfrágor

4l§ Varje upphandling som en myndighet gör skall, så långt möjligt, ske enligt en långsiktig plan. Den skall grundas på

en noggrann prövning av myndighetens behov på kort och lång sikt. När

det gäller datorer och informationsteknologi skall därvid särskilt

beaktas att statliga myndigheters system kan behöva samverka.

Samverkan mellan myndigheter

42 § I syfte att fullgöra det ekonomiska i 15 § ansvar som anges skall myndigheterna sträva efter att samordna sin upphandling. Detta gäller särskilt beträffande sådana och tjänster staten varor som sammanlagt upphandlar i stor omfattning.

43 § I fråga om sådana och tjänster myndigheterna varor som sammanlagt upphandlar i stor omfattning skall till grund för samordningen finnas ramavtal. Ett sådant ramavtal skall ge den avtalsslutande myndigheten och andra statliga myndigheter rätt till under avrop en viss period. Ett sådant ramavtal får gälla för alla myndigheter eller bara för vissa myndigheter.

44§ Ramavtal ingås för statens räkning de myndigheter av som regeringen bestämmer. I övrigt får myndigheter har stor som erfarenhet av upphandling, efter samråd med den myndighet som regeringen bestämmer, åtaga sig att att ingå ramavtal avseende varor och tjänster som myndigheten själv brukar upphandla.

Författningsförslag SOU 1994: 136

En myndighet ingått ett ramavtal skall lämna övriga myndigsom heter berörs den information och de råd om avtalet som behövs. som

45 § Myndigheternas verksamhet med ramavtal samordnas av den myndighet som regeringen bestämmer.

46 § När det gäller upphandling ekonomisk betydelse skall statliga av myndigheter verka för att enhetliga allmänna leveransvillkor tillämpas alla myndigheter vid slag upphandling. I detta syfte skall av samma av varje myndighet utarbetat allmänna leveransbestämmelser anmäla som detta till den myndighet regeringen bestämmer. Denna myndighet som skall på begäran lämna övriga myndigheter uppgifter om vilka allmänna leveransbestämmelser som finns. Har flera myndigheter för typ upphandling utarbetat samma av allmänna leveransbestämmelser och har de skilda innehåll någon eller några väsentliga punkter, skall dessa myndigheter samråda i syfte att uppnå enhetliga allmänna leveransbestämmelser.

Överlåtelse

47 § Om överlåtelse statens fasta egendom finns föreskrifter i av förordningen 1971:727 försäljning av staten tillhörig fast om egendom m.m. I fråga avtal avseende överlåtelse varor eller tjänster finns om av särskilda föreskrifter i avgiftsförordningen 1992:191 och tjänsteex-

portförordningen 1992: 192.

Om överlåtelse gäller i övrigt de särskilda föreskrifterna i 48-50 §§.

48 § En myndighet för statens räkning förvaltar aktier eller som andelar eller liknande statliga ägarinsatser får överlåta i ett företag dessa helt eller delvis endast regeringen medger det. om

49 § En myndighet får sälja statlig egendom än den som avses annan i 47 och 48 §§ den inte längre behöver egendomen för sin om verksamhet. Kan det sådan egendom saknar marknadsvärde får antas att myndigheten ge bort egendomen.

50 § Annan egendom än den avses i 47-49 §§ får överlåtas som endast om regeringen medger det.

Författningsförslag

Ägarinsatser vid bolagsbildning m.m.

51 § En myndighet får inte i någon typ av avtal, utan regeringens medgivande, förbinda sig att använda statlig egendom till bildande av svenska eller utländska bolag, föreningar, stiftelser eller andra liknande rättssubjekt, 2. andra förvärv av aktier eller andelar i svenska eller utländska bolag, föreningar eller liknande rättssubjekt, förvärv av andra finansiella instrument vilkas avkastning är knuten till det utgivande företagets vinst eller utdelning eller som i övrigt är utformade så att värdeutvecklingen liknar den som gäller för aktier, 4. andra slag av ägarinsatser eller kapitalinsatser i sådana rättssubjekt som avses under 5. insatser i joint-venture eller liknande företag.

Avtal om upplåning

52 § En myndighet får lån eller ingå växelförbindelse bara ta upp om

det följer av en lag, en förordning eller ett särskilt beslut av regering-

en. Detsamma gäller i fråga om andra förbindelser av liknande innebörd.

Avtal om utlåning, borgensâtagande, garantiåtagande m.m.

53 § För avtal om utlåning, borgensåtaganden, garantiåtaganden och liknande förbindelser gäller de särskilda föreskrifter som finns i eller avses i 54-57 §§.

54 § I andra fall än som avses i 55-57 får en statlig myndighet låna ut statliga medel, ingå borgen, ställa statens egendom som säkerhet, göra garantiåtaganden eller liknande utfästelser endast om

det följer av en lag, en förordning eller ett särskilt beslut av regering-

en.

55 § En myndighet får i ett avtal om överlåtelse av egendom eller tjänster medge en sådan köpeskillingskredit som kan medges utan att statens rätt eftersätts och som enligt en i Sverige allmänt godtagen praxis, handelsbruk eller sedvänja länmas i avtal om yrkesmässiga överlåtelser av sådan egendom eller sådana tjänster. En köpeskillingskredit skall vara affärsmässigt motiverad.

2 14-1362

Författningsförslag

56§ I ett avtal om överlåtelse av egendom eller tjänster får en myndighet göra ett sådant garantiåtagande, som överensstämmer med vad som enligt svensk lag gäller om yrkesmässig överlåtelse av sådan egendom eller sådana tjänster eller som enligt en i Sverige allmänt godtagen praxis, handelsbruk eller sedvänja lämnas av den som yrkesmässigt överlåter sådan egendom eller sådana tjänster. Ett garantiåtagande skall vara affärsmässigt motiverat.

57 § Föreskrifterna i 55 och 56 gäller även avtal om byggentreprenader.

Avtal om sådan forskning vid universitet och högskolor som finansieras med externa medel

58 § För sådana avtal, i vilka ett universitet eller en högskola som företrädare för staten ställer personal, lokaler eller andra resurser till förfogande för forskningsuppgifter anställd vid universitetet som en eller högskolan åtagit sig att utföra för något annat rättssubjekt än

staten uppdragsforskning, finns särskilda föreskrifter i 59-61 §§.

59 § Ett avtal uppdragsforskning får endast avse sådana forsk-

om ningsuppgifter vilkas utförande främjar eller är förenligt med den forskning och utbildning som skall bedrivas vid universitetet eller högskolan.

60 § Ett avtal uppdragsforskning skall ingås mellan uppdrags-

om givaren, uppdragstagaren och staten företrädd av universitetet eller högskolan. I fråga avtalets innehåll och utfomining skall, utöver vad som om följer av de allmänna föreskrifterna i denna förordning, gälla vad som föreskrivs i tredje och fjärde styckena.

I avtalet skall uttryckligen att staten inte har något ansvar för

anges att uppdragstagaren fullgör sitt uppdrag. Staten skall i avtalet tillförsäkras rätt till ersättning för alla personalkostnader, för alla kostnader som avser utnyttjande av lokaler och andra resurser samt för alla andra kostnader som föranleds av

uppdraget, däri inbegripen den del i universitetets eller högskolans

centrala administrationskostnader som anses belöpa på uppdraget. Staten skall även tillförsäkras rätt till ersättning för de skador som kan uppkomma i samband med uppdraget.

Författningsförslag

61 § Ett avtal om uppdragsforskning får avse längst den tid som kan beräknas åtgå för att genomföra uppdraget.

62 § Vad som föreskrivs i 59-61 §§ gäller i tillämpliga delar även när en statlig myndighet är uppdragsgivare eller annars finansierar en forskningsuppgift vid ett universitet eller vid en högskola. I sådana fall får dock universitetet eller högskolan ingå en överenskommelse med nämnda myndighet om utförande av forskningsuppgiften även utan att tillförsäkras den rätt till ersättning som anges i 60 § fjärde stycket.

överenskommelser mellan myndigheter

63 § Myndigheter som träffat en Överenskommelse med varandra är skyldiga att iaktta vad som överenskommits. Av 1 § andra stycket och 11 § följer att myndigheterna kan ingå en överenskommelse om ändring av en tidigare överenskommelse.

64 § Myndigheter som har träffat en överenskommelse med varandra är skyldiga att gemensamt försöka lösa de tvister som kan uppkomma mellan dem i anledning av överenskommelsen. Om myndigheterna misslyckas att själva lösa en tvist eller om det

föreligger särskilda skäl, får de överenskomma om att uppdra en

eller högst tre opartiska medlare att lösa tvisten.

Överklagande

65 § Ett beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Ikraftträdande

Denna förordning träder i kraft den 2. Genom förordningen upphävs förordningen 1993:528 om statliga myndigheters lokalförsörjning. .

Författningsförslag

2 Förslag till förordning 0000:000 om statliga myndigheters skadereglering

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna förordning avser statliga myndigheter under regeringen och gäller frågor reglering av de krav på ersättning för skada som om riktas mot staten.

2 § Förordningen gäller inte krav på ersättning i anledning av att staten inte har fullgjort sina förpliktelser enligt ett avtal.

3 § Ett anspråk ersättning med stöd av skadeståndslagen 1972:207 framställs hos Justitiekanslern, om anspråket grundas på påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut. Ett anspråk på ersättning med stöd av 36 kap. 17 § andra stycket brottsbalken, 23 § datalagen 1973:289, lagen 1974:515 om ersättning vid frihetsinskränkning eller 21 § lagen 1978:880 om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter framställs alltid hos Justitiekanslern.

4 § Ett anspråk på ersättning i andra fall framställs hos den myndighet inom verksamhetsområde skadan har inträffat. vars Ett anspråk på ersättning skall dock framställas hos Karnrnarkollegiet när fråga är om ersättning som omfattas av kollegiets åtagande enligt 4 § förordningen 1993:674 om försäkringsskydd m.m. vid statliga tjänsteresor.

5 § En myndighet hos vilken ersättningsanspråk framställs förhandlar

för statens räkning med den som kräver skadestånd och för statens talan i saken inför domstol. I den mån annat följer 6 § får myndigheten på statens vägnar av besluta i fråga om skadestånd. I ett ärende enligt lagen 1974:515 om ersättning vid frihetsinskränkning kan gottgörelse allmänna medel tillerkännas sökanden av för ersättning till biträde och för utredning i ärendet i den mån kostnaderna skall betalas staten enligt rättshjälpslagen av 1972:429.

6 § En myndighet handlägger ett ärende enligt 5 § skall samråda

som

med Justitiekanslern, om ärendet är av principiell natur eller av stor

ekonomisk betydelse.

Författningsförslag

Uppkommer i ett ärende som handläggs av en annan myndighet än Justitiekanslern fråga om åtagande för staten att betala högre skadestånd än 250 000 kronor, skall ärendet hänskjutas till Justitiekanslern. Justitiekanslern får besluta att föreskrifterna i första och andra styckena inte skall tillämpas.

7 § Justitiekanslern kan uppdra en annan myndighet att fullgöra vad som enligt denna förordning ankommer på honom. Justitiekanslern kan även från en annan myndighet överta handläggningen av ett ärende som avses i förordningen.

8 § En myndighet får uppdra Kammarkollegiet för dess att svara risker och hantering av frågor om ersättning enligt trafikskadelagen 1975:1410. Har ett sådant uppdrag lämnats skall ett anspråk på ersättning enligt lagen framställas hos Kammarkollegiet.

9 § Föreskrifterna i denna förordning skalltillämpas bara om något

annat inte följer av en lag eller av en förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.

10 § Ett beslut i ett ärende som handläggs enligt denna förordning får inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 2. Genom förordningen upphävs kungörelsen 1972:416 om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. Om ett anspråk på ersättning har framställts före ikraftträdandet får den handläggande myndigheten besluta att slutföra ärendet enligt äldre bestärmnelser.

Författningsfärslag

3 Förslag till lag om statliga myndigheters avtal

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag gäller sådana avtal med ekonomiska förpliktelser för staten som statliga myndigheter under regeringen ingår för statens räkning med andra rättssubjekt. Lagen gäller inte för ett avtal som avser förhållandet mellan staten arbetsgivare och en sådan arbetstagare som avses i lagen som 1976:580 om medbestämmande i arbetslivet. Den gäller inte heller för ett avtal myndighet ingår när den förvaltar sådana statliga som en tillgångar som i en lag avsatts till särskild förvaltning.

2 § Ett avtal som en myndighet ingår gäller mot staten, om avtalet faller inom det verksamhetsområde som anges i den förordning med instruktion för myndigheten som regeringen beslutat.

3 § Ett avtal, som faller utanför det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndigheten, gäller trots detta mot staten, om det faller inom något sådant ytterligare verksamhetsområde för myndigheten som följer av någon föreskrift än föreskrifterna om myndigheternas annan verksamhetsområde i förordningen med instruktion för myndigheten eller 2. ett särskilt beslut av regeringen.

4 § Om ett avtal, faller utanför det verksamhetsområde som som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndigheten, dessutom faller utanför de ytterligare verksamhetsområden som i 3 § gäller avtalet trots detta senare förhållande mot staten utom avses i de fall då motparten insåg eller bort inse att avtalet faller utanför de ytterligare verksamhetsområdena.

5 § Ett avtal, som faller inom det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndigheten eller inom ett sådant ytterligare verksamhetsområde som avses i 3 gäller trots detta inte mot staten, om avtalet ingåtts i strid mot någon föreskrift eller mot något beslut regeringen som inskränker av myndighetens rätt att ingå avtal och om motparten insåg eller bort inse att myndigheten handlat i strid mot sådan föreskrift eller ett sådant en beslut.

Författningsförslag

6 § Om en myndighet, för vilken det inte finns någon av regeringen beslutad förordning med instruktion, ingår ett avtal i strid mot någon föreskrift eller mot något beslut av regeringen gäller avtalet trots detta mot staten utom i det fall då motparten insåg eller bort inse att avtalet strider mot föreskriften eller beslutet.

7 § Vid tillämpning av 4 5 eller 6 § skall den omständigheten att en , föreskrift kungjorts i föreskriven ordning inte ensam föranleda att statens motpart skall anses ha känt till eller bort känna till föreskriften.

8 § Vad som sägs i 5 § äger motsvarande tillämpning när den tjänsteman, som företrätt myndigheten vid ingående av ett avtal, handlat i strid mot något beslut av myndigheten.

9 § Ett avtal som avses i denna lag kan vara ogiltigt enligt föreskrifter i en annan lag.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den Den äger tillämpning på avtal som ingås därefter.

Författningsförslag

4 Förslag till förordning om ändring i kapitalförsörjningsförordningen 1992:406

Härigenom föreskrivs i fråga om kapitalförsörjningsförordningen

1992:406 dels att 5 § skall upphöra att gälla, dels att 4 b § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 b § Avyttring av tillgångar skall

ske pa afärsnzâssiga villkor.

En myndighet får disponera de överskott och skall finansiera de

underskott uppkommer vid avyttring enligt 4 a § och vid som avyttring av andra tillgångar som inte längre behövs i myndighetens verksamhet. Information sådana överskott eller underskott skall om lämnas i myndighetens årsredovisning.

Denna förordning träder i kraft den

1 Inledning

1.1 Utredningens direktiv

Regeringen beslutade den 7 april 1993 att tillkalla en särskild utredare för att klarlägga och precisera de befogenheter statliga myndigheter bör ha att pâ statens vägnar ta pâ sig ekonomiska förpliktelser. I uppgiften ingår även att överväga det stöd som myndigheterna kan behöva i avtalsfrågor.

1 1 Utredningsuppdraget

. Enligt direktiven som i sin helhet finns intagna i bilaga 1 bör

huvuduppgiften för Utredningen om statliga myndigheters avtal vara att klarlägga och precisera de befogenheter myndigheterna bör ha att statens vägnar ta sig ekonomiska förpliktelser. Dessutom bör

behovet av stöd till myndigheterna i avtalsfrågor övervägas. Utredningens uppgifter i övrigt kan mot bakgrund av direktiven anges enligt följande:

Inledande arbete

Klarlägga vilka avtal myndigheterna själva får träffa vilka resp.

avtal som kräver regeringens medgivande.

Undersöka vilka tids- eller beloppsmässiga restriktioner som finns för de avtal myndigheterna får ingå.

Undersöka vilka regler som finns för överenskommelser mellan myndigheter.

Granska statliga garantier och borgensåtaganden.

Utreda i vilken utsträckning det förekommit att staten har blivit tvungen att ta ansvar för en myndighets avtal på ett inte avsett sätt.

Inledning

Identifiera problem som kan uppstå när en myndighets uppgifter förändras i väsentlig mån eller myndighet läggs ned. när en

Identifiera problem kan uppstå när en myndighets verksamhet som övergår i bolagsform.

Analyser och överväganden

Klarlägga och analysera de problem som kan förekomma i samband med att myndigheterna gör utfástelser på statens vägnar.

Undersöka reglerna myndigheternas processbehörighet kan

om om göras enhetliga och de behöver förtydligas i något mer om avseende.

Överväga formerna för överenskommelser mellan statliga myndig-

heter.

Överväga frågor om särskilda regler för olika slags myndigheter.

Överväga om det övergripande ansvaret för ingångna avtal behöver

klargöras i något avseende.

Överväga om ansvar och befogenheter inom myndigheterna att ingå

avtal ekonomisk betydelse behöver klargöras. av

Klargöra möjligheten att utkräva personligt ansvar för ingångna avtal. Jfr Kommittén med uppdrag över förvaltningsmyndigatt se heternas ledningsfonner, Fi 1992:03.

Överväga i vad mån statliga myndigheters redovisning behöver

omfatta även ingångna avtal.

Överväga om myndigheterna behöver särskilt stöd i avtalsfrågor

har anknytning till de nya upphandlingsreglerna.

som

Utgångspunkter för förslagen

Myndigheternas befogenheter att på statens vägnar ta sig ekonomiska förpliktelser skall anpassas till de nya förutsättningar

uppkommit den delegering till myndigheterna av

som genom verksamhetsansvaret och det ekonomiska ansvaret som skett de

sou 1994:136 Inledning

senaste åren. Denna delegering av ansvaret kräver ett tydligt regelverk som anger myndigheternas handlingsutrymme.

Ange under vilka former tvister mellan olika myndigheter skall lösas.

Om myndigheterna behöver ökat stöd i avtalsfrâgor bör den närmare inriktningen av detta stöd övervägas. Karnmarkollegiets stödfunktion bör därvid särskilt uppmärksammas; jfr budgetpropositionen 1993 prop. 199293:1OO bil. 10 s.

Tydliggör om behov finns de grundläggande kraven på - utfommingen av myndigheternas avtal.

Ange huruvida det stöd myndigheterna får genom Standardavtal behöver förändras.

1 1 Utredningsarbetet

.

Utredaren skall under arbetet samråda med Riksrevisionsverket, - Statskontoret, - Kammarkollegiet, - Justitiekanslern och - Nämnden för offentlig upphandling. -

För utredaren gäller regeringens generella direktiv om utredningsförslagens inriktning, om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten och om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser. Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser förslagen får för gällande författningar.

1.2 Arbetets uppläggning

Utredningen har bedrivits huvudsakligen så att det har utarbetats

promemorior med dels en kartläggning av gällande ordning och en inventering av de problem och andra frågeställningar som aktualiseras hos de statliga myndigheterna när de statens vägnar tar sig ekonomiska förpliktelser samt dels förslag till överväganden och författningar rörande de statliga myndigheternas ekonomiska för-

Inledning sou 1994:136

pliktelser. Promemoriorna har successivt lagts fram för utredningen och bearbetats med hänsyn till de synpunkter som framförts. Utredningen har hållit elva sammanträden, varav ett i internatform. Utredningen har i enlighet med direktiven samrått med Justitiekanslern, Statskontoret, Riksrevisionsverket, Nämnden för offentlig upphandling och Kammarkollegiet. Den särskilde utredaren och sekreteraren har därvid besökt dessa myndigheter. Utredningen har genomfört allmän enkät de statliga myndigen om heternas avtal. Sekreteraren har därvid besökt Domstolsverket, Styrelsen för internationell utveckling SIDA, Styrelsen för u-landsforskning SAREC, Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS, Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SWEDECORP, Försvarets materielverk, Statens järnvägar, Sjöfartsverket, Statens fastighetsverk, Statens lokalförsörjningsverk, Statens löne- och pensionsverk, Verket för högskoleservice, Statens lantmäteriverk, Karolinska institutet och Lunds universitet. Upplysningar har inhämtats från Riksrevisionsverket och Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Utredningen har också genomfört skriftlig enkät angående en statliga myndigheters förvaltning och försäljning av fastigheter. Följande myndigheter har därvid beretts tillfälle att yttra sig: Fortifikationsförvaltningen, Postverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Statens fastighetsverk, Skogsstyrelsen, Sveriges lantbruksuniversitet, Riksantikvarieämbetet, Affärsverket Svenska kraftnät och Statens naturvårdsverk. Den särskilde utredaren och sekreteraren har deltagit i ett seminarium om offentlig upphandling. Utredningen har dessutom inhämtat upplysningar och synpunkter från bl.a. Utrikesdepartementet, Kommerskollegium, Riksgäldskontoret, Närings- och teknikutvecklingsverket, Konkurrensverket, Svenska kommunförbundet samt Stockholms, Göteborgs, Malmö och Mölndals kommuner. Utredningen har inhämtat upplysningar om den statliga inköpssamordningen i Danmark. Sekreteraren har därvid besökt Statens og Kommunernes Indkøbs Service AS i Frederiksberg, Danmark. Utredningen har efter remiss avgett yttrande till Näringsdepartemen-

över departementspromemorian Avbrutna upphandlingar och

tet

interna bud Ds 1994:83 och till Riksrevisionsverket över dess

rapport Effektivare samordning statlig upphandling. av

SOU l994: 136

2 Gällande

ordning

2. l Regeringsformen

Statliga myndigheters befogenheter att ikläda staten ekonomiska förpliktelser grundas ytterst på bestämmelserna om finansmakten i 1 kap. 4 § andra stycket och 9 kap. regeringsformen RF. Enligt l kap. 4 § andra stycket RF bestämmer riksdagen hur statens medel skall användas. Den grundläggande föreskriften i 9 kap. har utformats som ett förbud mot att statens medel används på ett annat sätt än riksdagen har bestämt 2 § första stycket. Denna regel kompletteras i det följande med föreskrifter om de metoder genom vilka riksdagen kan reglera utgifterna. Detta sker genom budgetreglering. Riksdagen kan dock fatta beslut även i arman ordning 2 § andra stycket. Om budgetregleringen förskrivs i 9 kap. RF bl.a. att den företas för närmast följande budgetår. Om särskilda skäl föreligger kan regleringen ske för en annan budgetperiod. Budgetregleringen skall omfatta bl.a. att riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål. Riksdagen kan

dock besluta att vissa anslag skall utgå för annan tid än budgetperioden

3 §. Riksdagen kan i samband med budgetregleringen eller annars besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten avser 7 §. Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition utom i vad avser två slag av tillgångar, nämligen tillgångar som är avsedda för riksdagen eller dess myndigheter och tillgångar som i lag avsatts till särskild förvaltning 8 §. Vidare gäller enligt 9 kap. 9 § RF att riksdagen kan fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. I 9 kap. 10 § RF föreskrivs slutligen att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Om den närmare innebörden i riksdagens finansmakt enligt 9 kap.

RF framgår bl.a. följande av motiven se prop. 1973:90. När

riksdagen utövar sin finansmakt är riksdagen i stor omfattning faktiskt bunden av tidigare åtaganden t.ex. i lagar, i den mån riksdagen inte

Gällande ordning SOU 1994: 136

ändrar vad som föreskrivs i lagarna. Den citerade föreskriften i - 9 kap. 8 § RF om att statens medel och dess övriga tillgångar med vissa undantag står till regeringens disposition innebär att regering- en är det statsorgan som ytterst ombesörjer dispositionen över statens tillgångar. Med disposition avses därvid dels förvaltningsåtgärder rättsliga och faktiska dels förfogandeåtgärder, exempelvis avhän- delse och pantsättning. Föreskriften innebär också att riksdagen inte kan ställa medel till en myndighets förfogande eller t.ex. avhända staten en fastighet utan regeringens medverkan. En annan sak är att regeringen i sitt handlande på olika sätt är bunden av riksdagsbeslut. Av 9 kap. 2 § första stycket RF följer således att statens medel inte får användas i strid mot riksdagens beslut. Indirekt får denna föreskrift en stor betydelse i fråga om åtskillig annan statlig egendom. Vidare kan regeringen vid sin disposition över statens medel och tillgångar i övrigt bunden de grunder riksdagen har beslutat med stöd vara av som 9 kap. 9 § RF. Även lagbeslut kan binda regeringen när den skall av utöva sin dispositionsrätt enligt 9 kap. 8 § RF jfr s. 346. Föreskriften om regeringens dispositionsrätt betyder enligt motiven till 9 kap. RF naturligtvis inte att regeringen själv skall fatta beslut i alla frågor. Regeringen kan och måste i betydande utsträckning genom författningar och andra direktiv överlåta på underordnade myndigheter att utbetala medel och i övrigt disponera över statliga tillgångar. Regeringen kan då meddela ytterligare föreskrifter inom ramen för vad riksdagen beslutat s. 346. Sådana föreskrifter av riksdagen om förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den avses i 9 kap. 9 § RF kan ges som såväl i lag som i annan form. I motiven rekommenderades dock att föreskrifterna skulle få lags form. I fråga om befogenheten att ikläda staten ekonomiska förpliktelser

9 kap. 10 § RF framhålls i motiven se s. 350 f att denna har ett

nära samband med rätten att disponera över statens tillgångar. Det bör därför i princip vara regeringens sak att göra utfästelser på statens vägnar. Det bedömdes kunna bli vilseledande att i 9 kap. 10 § RF allmänt nämna att inte heller statlig myndighet kan ingå ekonomiska förpliktelser utan riksdagens medgivande, eftersom man av en sådan bestämmelse möjligen kunde få den uppfattningen att en regeringen underordnad myndighet kan göra utfästelser statens vägnar direkt med stöd ett riksdagsbemyndigande. Bestämmelsen kom därför att av endast regeringens rätt att ikläda staten ekonomiska förpliktelser. avse Det förutsattes dock att det praktiska skäl måste vara möjligt för av myndigheter under regeringen att åtaga staten ekonomiska förpliktel ser. Den befogenheten borde dock ha stöd i direktiv från regeringen. De riksdagsbemyndiganden till regeringen att ikläda staten -

Gällande ordning

ekonomiska förpliktelser som behövs bör kunna lämnas i enkla former i samband med budgetregleringen. Det förutsattes att vissa förbindelser som är nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet regelmässigt kunde anses medgivna genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten. Ett sådant medgivande kunde gälla även förbindelser för längre tid än närmast följande budgetår. Det betonades att det med tanke på effektiviteten inom förvaltningen är betydelsefullt att regeringen och myndigheterna får tillräcklig frihet att ingå ekonomiska förpliktelser.

2.2 Närmare om budgetregleringen

Budgetregleringen har inte karaktär av lagstiftning prop. 1973:90 s. 321. Den omfattar enligt vad som redan anförts bl.a. att - riksdagen för en budgetperiod, vanligen det kommande budgetåret, anvisar anslag till angivna ändamål. Hur dessa anslag får användas preciseras bl.a. genom att riksdagen väljer anslagstyp. Riksdagen

använder för närvarande fyra skilda anslagstyper, nämligen obetecknat

anslag förslagsanslag, reservationsanslag och ramanslag. Beslut härom , och om innebörden i anslagstyperna har riksdagen fattat senast vid 199293 års riksmöte prop. 1992932100, bil. 1 s. 129 ff, bet. 199293:FiU 10 s. 78 och 79 samt bet. 199293:FiU 20 och rskr. 199293: 189. Dessa beslut har inte meddelats i lag. För dessa anslagstyper gäller enligt riksdagens beslut följande: Obetecknat anslag: Anslaget får inte överskridas utan riksdagens medgivande och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Förslagsanslag: Anslaget får överskridas av regeringen utan riksdagens hörande om det behövs för att ändamålet skall uppfyllas. Riksdagen kan begränsa möjligheterna att överskrida genom att ange villkor för de enskilda anslagen. Överskridanderätten överförs emellertid inte med automatik till myndigheten som tilldelats dis-

positionsrått till anslaget. Regeringen har i anslagsförordningen

1992:760 föreskrivit att myndigheterna endast får överskrida ett

förslagsanslag efter särskilt beslut av regeringen. Outnyttjade medel

på förslagsanslag får inte reserveras till följande budgetår. Reservationsanslag: Anslaget får inte överskridas men reserverade

medel får disponeras efter budgetårets slut. Om ett reservationsanslag

inte längre finns upptaget statsbudgeten får reserverade medel användas för avsett ändamål intill utgången av tredje budgetåret efter det att anslaget senast fanns upptaget statsbudgeten. Detta gäller

Gällande ordning

oavsett ändamålet med anslaget. Medlen skall därefter återföras till statsbudgeten utan särskilt regeringsbeslut. Rör det sig om investeringsmedel som behöver utnyttjas efter treårsperiodens utgång skall regeringen föreslå riksdagen att nytt föra upp anslaget på statsbudgeten. Regeringen har i anslagsförordningen föreskrivit att myndigheterna får disponera medel högst tvâ budgetår efter det att anslaget senast var uppfört. Regeringen kan dock besluta om bemyndigande att disponera reservationen under ett ytterligare budgetår. Ramanslag: Anslaget medger möjlighet att överföra utnyttjat belopp till följande budgetår i form av s.k. anslagssparande. Anslaget får överskridas genom ett utnyttjande av s.k. anslagskredit eller, efter regeringens beslut i varje enskilt fall, genom att merutgift redovisas

under anslaget. Anslagssparande läggs till och anslagskredit dras från

det följande budgetårets anslagsbelopp för att fastställa det årets totala disponibla anslag. Regeringen beslutar om anslagskreditens storlek.

Anslagskrediten får uppgå till högst 7 % av anslagsbeloppets storlek.

Det förutsätts dock att regeringen i normalfallet tillämpar en kreditgräns om högst 5 % av anslagsbeloppet. I det fall myndigheten bedriver avgiftsñnansierad verksamhet som redovisas mot anslaget kan dock anslagskrediten beräknas på myndighetens totala utgifter för att kunna möta eventuella fluktuationer i den avgiftsñnansierade verksamheten. I riksdagens beslut om anslagstyperna anges inte närmare för vilka utgiftsslag eller utgiftsändarnål som de skilda anslagstyperna skall användas. Regeringen har i anslagsförordningen 1992:760, omtryckt 1993:429 meddelat bestämmelser för sådana myndigheter under regeringen som disponerar anslag eller redovisar inkomster statsbudgeten eller tilläggsbudget. I förordningen avses enligt 2 § första stycket med anslag ett anslag som riksdagen anvisat statsbudgeten eller tilläggsbudget och som regeringen i sin tur tilldelat en myndighet med visst belopp för ett bestämt ändamål. Vad

Beträffande bestämmelsen om ramanslag ges i RRV:s cirkulär 1993-06-22, dnr 33-93-0936, Föreskrifter och allmänna råd till anslagsförordningen 1992:760, ändrad och omtryckt 1993:429 följande allmänna råd. I förhållande till det belopp som tilldelats en myndighet ett ramanslag kan en merbelastning medges på två olika sätt. Det är viktigt att de terminologiska skillnaderna upprätthålls: Anslagskredit. Begreppet definieras i 8 Om anslaget har utnyttjats utöver tilldelat belopp, efter det att eventuella merutgifter eller besparingar räknats bon, föreligger anslagskredit till följande budgetår. Merutgift. Merutgift kan medges av regeringen enligt andra stycket. Den merbelastning som blir följden är en engángsföreteelse för det aktuella budgetåret och ingår inte i det tilldelade anslagsbeloppet.

Gällande ordning

som sägs om anslag gäller enligt andra stycket även poster som förts upp under ett anslag, om det inte uttryckligen framgår annat. Under rubriken dispositionsrätt till anslag finns i 3-10 §§ bestämmelser om myndigheternas rätt att disponera anslag enligt de förut nämnda av riksdagen bestämda anslagstyperna. Den nuvarande budgetprocessen har som centralt syfte att ge regering och riksdag ett gott beslutsunderlag när de skall ta ställning till de offentliga utgifternas utveckling och inriktning. Principerna för budgetprocessen godtogs av riksdagen i samband med behandlingen av 1988 års kompletteringsproposition prop. 198788:150 bil. 1 s. 68 ff och bet. 198788:FiU30 s. 61 samt rskr. 198788:394. Inte heller detta beslut har meddelats i lagens form. Ett centralt inslag i budgetprocessen är att en fördjupad redovisning och prövning skall ske vart tredje år för varje myndighet. En sådan prövning skall kunna resultera i en långsiktigt inriktad styrning av verksamheten. Denna styrning kommer normalt till uttryck genom treåriga budgetramar för förvaltningskostnadsanslaget och riktlinjer för förändring inriktningen verksamheten under den kommande av av treårsperioden prop. 199293: 100 bil. 1 avsnitt bet. 199293:FiU 10 74 och bet. 199293:FiU 20 samt rskr. 199293: 189. Det bör s. tilläggas att de treåriga budgetramarna är att anse som planeringsramar och att riksdagen är oförhindrad att under treårsperioden ompröva ramarna bet. 198788:FiU 30 och rskr. 198788:394. Från de treåriga budgetramar som avses i föregående stycke skall skiljas de beslut riksdagen innefattar att riksdagen för en viss av som verksamhet under ett antal år även mer än tre dels bestämmer - planeringsram, dels beslutar att regeringen eller myndighet som en disponerar anslaget får göra åtaganden som avser senare budgetår. Sådana beslut har fattats bl.a. rörande konkurrensforskningen prop. 199293:170, avsnitt 12, s. 418 ff, bet. 199293:NU30, rskr. 199293:399 och statsliggaren 199394 XII N s. 40, vissa åtgärder för effektivare användning energi prop. 1992932100 bil. 13 s. 57 av bet. 199293:NU28, rskr. 199293:362 och statsliggaren 199394 XII N s. 46 insatser för ny energiteknik prop. 199091:88 s. 73, bet. 199091:NU40, rskr. 1990911373 och statsliggaren 199394 XII N s. 48, teknisk forskning och utveckling prop. 199293: 170, avsnitt 12, 418 ff, bet. 199293:NU30, rskr. 199293:399 och statsliggaren s. 199394 XII informationsteknologi prop. 199293:l70, N s. 55 ff, avsnitt 12, 418 ff, bet. 199293:NU30, rskr. 199293:399 och s. statsliggaren 199394 XII N 58 nationell rymdverksamhet och s. europeisk rymdverksamhet m.m. prop. 1992932170, avsnitt 12, s. 418 bet. 199293:NU30, rskr. 199293:399 och statsliggaren 199394 XII N s. 61 ff. Riksdagen har också fattat beslut om att

Gällande ordning

Statens konstråd utöver beställningar som är möjliga inom anslagets ram får beställa konst intill ett belopp av högst 8 miljoner kronor för betalning under följande budgetår prop. 199293: 100 bil. 12 s. 95 bet. l99293:KuU21, rskr. 1992932252 och statsliggaren 199394 XI Ku s. 31. Regeringen har i budgetpropositionen 1994 prop. 199394:100 bil. bet. 199394:FiU10, rskr. 199394: 132 redovisat åtgärder för förbättrad ägarstyrning och utökad revision av den statliga verksamheten. Därvid anfördes bl.a. prop. 199394:lO0 bil. l s. 96: Staten ansvarar för en god hushållning av de statliga tillgångarna och att detta således sker ett ändamålsenligt sätt. Genom de strukturförändringar som sker inom statsförvaltningen påverkas förutsättningarna för förvaltningen av de statliga tillgångarna. Gemensamt för dessa

förändringar är att beslut om verksamhetens innehåll och använd-

ningen av statens kapital, vilka tidigare fattades av regeringen, nu i allt större utsträckning delegerats till myndigheter, eller överlåtits till

bolag, stiftelser, kommuner och organisationer utanför staten.

Tidigare detaljstyrning av verksamhet som bedrivs i myndighetsform, eller av kommuner, har ersatts av mål- och resultatstyrning. För verksamhet som överförs från myndighet till bolag ersätts den traditionella styrningen genom regeringens och riksdagens budgetberedning av en styrning via bolagsordningar, avtal, beslut vid bolagsstämma och, i förekommande fall, av konkurrensen på olika marknader. I de fall staten bildat stiftelser är stynnöjligheterna beroende av de föreskrifter som staten lämnar i urkunder och i avtal som träffas med stiftelserna. Till detta kommer de styrmöjligheter som ges genom utnämningsmakten och samtal med verksamhetsansvariga. Denna utveckling inskärper behovet av att staten, som ägare av de statliga tillgångarna, och dess företrädare utövar en aktiv ägarstyrning och därvid utnyttjar de styrningsmöjligheter som redovisats ovan för att tillvarata statens ekonomiska och verksamhetsmässsiga intressen. Tydliga krav på resultat måste riktas till verksamhetsansvariga och en ändamålsenlig uppföljning och kontroll måste ske av att verksamheten genomförts i enlighet med statsmakternas intentioner. En aktiv ägarstyrning kräver också att staten och dess företrädare vidtar sanktioner när de verksamhetsansvariga inte uppfyllt de åligganden som ankommer på dem. Detta gäller oaktat valet av huvudmannaskap och verksamhetsform, dock påverkar givetvis detta val i vilka former och vid vilka tillfällen stryning kan utövas. En sådan, mer aktiv, ägarstyrning bör etableras. Riksdagen har uppdragit regeringen att tillsätta en utredning om hur statliga investeringar bör tas upp i statsbudgeten och hur de skall redovisas bet. l992l93zFiU30, rskr. 1992932447. Finansutskottet

Gällande ordning

pekar därvid bl.a. på behovet av att det hittills vedertagna sättet att anslagsbeslut fastställa en budgetreglering för nästkommande genom budgetår utvecklas vidare till att omfatta även investeringsbemyndiganden och liknande långsiktiga utgiftsåtaganden. Mot denna bakgrund har det inom Finansdepartementet inletts ett utredningsarbete om bl.a. hur de statliga investeringarna bör budgeteras och redovisas jfr prop. 1993942100 bil. 1 s. 102.

2.3 Föreskrifter i lag grunderna för

om

förvaltningen av statlig egendom m.m.

Riksdagen har ännu inte i lag meddelat någon generellt gällande

reglering grunderna för förvaltningen av statens egendom och om förfogandet över den. Däremot finns av riksdagen antagna lagregler förvaltningen vissa tillgångar. Detta gäller särskilt den allmänna om av pensionsfonden förvaltas enligt lagen 1983: 1092 med reglemensom

te för Allmänna pensionsfonden. Ett annat exempel är förvaltningen

av Riksförsäkringsverkets fonder som behandlas i reglementet 1961:265, ändrat senast 1992:1622 angående förvaltningen av Riksförsäkringsverkets fonder.

2.4 Föreskrifter i lag upptagande lån för

om av

statens räkning

Enligt 1 § lagen 1988: 1387, ändrad 1989:246 statens upplåning om kan riksdagen för ett budgetår i sänder bemyndiga regeringen att ta upp lån till staten för följande ändamål, nämligen att finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter grundar sig riksdagens beslut, som att tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om, att amortera, lösa in och i samråd med Riksbanken köpa upp statslån samt 4. att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv och av statspapper för marknadsoperationer.

Regeringen kan besluta att Riksgäldskontoret får ta upp de lån som nu nänmts.

Lån som tagits upp av staten enligt 1 § lagen om statens upplåning

skall enligt 2 § lag förvaltas av regeringen. Regeringen kan samma

Gällande ordning

dock överlåta denna uppgift Riksgäldskontoret. Staten är enligt 3 § lagen om statens upplåning ansvarig för samtliga lån och garantier som regeringen eller Riksgäldskontoret ombesörjer.

Regeringen har i förordningen 1989:248 med instruktion för

Riksgäldskontoret uppdragit kontoret att ta upp och förvalta lån till staten enligt nämnda lag. I motiven till lagen föreslog departementschefen prop. 198687: 143

s. 57 f att riksdagen årligen skall besluta att ge regeringen ett

beloppsmässigt opreciserat lånebemyndigande och att detta av regeringen överförs till Riksgäldskontoret med ett stående bemyndi-

gande som intas i en förordning med instruktion för Riksgäldskonto-

ret. Som bakgrund angavs bl.a. följande. Det statliga budgetsaldot bestäms av en mängd faktorer som framkommer genom en rad enskilda beslut av riksdagen om inkomster och utgifter. Det är framför allt budgetens inkomstsida som är svår att med någon exakthet precisera. Kalkylen för budgetsaldot blir därför så osäker att den knappast utan mycket betydande marginaler kan ligga till grund för ett

beloppsmässigt preciserar lånebemyndigande. Därtill kommer

Riksbankens eventuella behov av att fylla på valutareserven resp.

innehavet av statspapper för marknadsoperationer vilket belopps-

mässigt omöjligt kan förutses. Eftersom riksdagen har ñnansmakten bör beslutet om lånebemyndigandet vara mer än en formalitet. Det är därför lämpligt att riksdagen årligen fattar ett beslut i frågan i anslutning till ställningstagandet till finansutskottets betänkande om riktlinjerna för den ekonomiska politiken m.m. Däremot synes det inte ligga något egentligt värde i att lånebemyndigandet är beloppsmässigt preciserat. Det belopp som behöver lånas upp följer i stort av riksdagens beslut om skatter och utgifter. I specialmotiveringen till 3 § lagen om statens upplåning sägs prop. 1986872143 s. 88 att för att t.ex. utländska långivare inte skall

behöva vara osäkra om Riksgäldskontoret faktiskt har erforderliga

bemyndiganden bör på ett tydligt sätt ges en garanti för att staten svarar för alla låneâtaganden m.m. som Riksgäldskontoret gör, oavsett om kontoret faktiskt haft befogenhet att göra åtagandet eller inte.

2.5 Föreskrifter regeringen

av

Som anförts i det föregående föreskrivs i 9 kap. 10 § RF att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Däremot innehåller regeringsformen inte någon uttrycklig föreskrift som ger statliga myndigheter rätt att ikläda staten ekonomiska förpliktelser, om riksdagen be-

Gällande ordning

stämmer så eller om regeringen, med stöd av ett bemyndigande från riksdagen, myndigheterna denna rätt. I motiven till regeringsger formen förutsätts emellertid myndigheter kunna få en sådan rätt med stöd direktiv från regeringen. Sådana direktiv från regeringen måste av då uppenbarligen ligga inom ramen för de bemyndiganden som

regeringen kan ha fått från riksdagen med stöd av 9 kap. 10 § RF. I

motiven att bemyndigandena till regeringen kan ges i enkel form anges i samband med budgetregleringen; av vad där anförs syns framgå att riksdagens bemyndiganden ofta är underförstådda. Härav följer också räckvidden är oklar. Även de direktiv från regeringen, enligt att som nämnda uttalanden i motiven utgör en förutsättning för att en myndighet skall få ikläda staten ekonomiska förpliktelser, torde i stor utsträckning vara underförstådda och därmed oklara. Regeringen har inte meddelat några för alla myndigheter generellt gällande direktiv rätt för dem att ikläda staten ekonomiska om förpliktelser. Vad finns är ett betydande antal författningsbesom stämmelser för rad viktiga områden och direktiv som tagits in i en regleringsbreven. Till grund för flertalet författningsbestännnelser ligger beslut av riksdagen.

2.5.1 Statliga myndigheters betalningar

Frågan statliga myndigheters betalningar regleras i förordningen om 1994: statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning. 14 om

Förordningen gäller för myndigheter under regeringen.

Föreskrifterna i förordningen om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning begränsar myndigheternas rätt att själva besluta och träffa avtal om sina betalningar. Enligt 2 § förordningen förs statsverkets checkräkning i Riksbanken. Insättningar på statsverkets checkräkning sker genom inbetalning eller girering till ett konto är anslutet till checkräksom ningen. Insättning kan även göras direkt på checkräkningen. Uttag sker från ett konto är anslutet till checkräkningen eller direkt från som checkräkningen check eller överföringsuppdrag. En myndighet genom får enligt 3 § göra direkta insättningar på och uttag från statsverkets checkräkning endast efter medgivande av RRV. l 4-6 §§ finns bestämmelser om betalning. I 4 § sägs att en myndighet skall ha skilda konton för inbetalningar till och utbetalningar från myndigheten. Myndighetens konton skall vara anslutna till de koncernkontosystem staten använder. Betalningar till och som från myndighet skall göras via myndighetens konton enligt 4 en Betalningar mellan myndigheter skall göras via konton inom de

Gällande ordning sou 1994:136

koncernkontosystem som staten använder. Betalningsförmedling regleras i 7-10 §§. Förmedling beav talningar till och från en myndighet skall enligt 7 § ske på ett för staten som helhet kostnadseffektivt och säkert sätt. Statens behov av information om myndigheternas betalningar skall tillgodoses. l 8 § stadgas att en myndighet får träffa avtal med en bank förmedling om av betalningar till och från myndigheten. Enligt 9 § skall ett avtal om betalningsförmedling ges in till RRV för godkännande. Detta gäller dock inte om avtalet innebär att myndigheten skall tillämpa ett avtal om betalningsförmedling som RRV för statens räkning träffat med banken i fråga. RRV får godkänna ett avtal betalningsförmedling om endast om villkoren enligt 7 § är uppfyllda. Förordningen trädde i kraft, i fråga om 8 § den 1 juli 1994, och i övrigt den 1 mars 1994. Genom förordningen upphävdes bl.a. förordningen 1974:591 om skyldighet för statlig myndighet att anlita Riksbanken eller postgirot och förordningen 1981:530 statsom verkets checkräkning i Riksbanken. De redovisade föreskrifterna om statliga myndigheters betalningar bygger på vad som anförts i skilda budgetpropositioner och i riksdagens beslut i anledning därav. I 1992 års budgetproposition prop. l99192:10O bil. 1 s. 57 ff, bet. 199192:FiU20, rskr. 1991922128 redovisade finansministern de krav som bör ställas på det statliga betalningssystemet. Dessa krav konkretiserades i 1993 års budgetproposition enligt följande prop. 1992932100 bil. 1 s. 132, bet. 199293:FiU10 s. 80 och bet. l99293zFiU20, rskr. 1992932189.

Förmedlingen av de statliga betalningarna bör ske på ett utifrån statens synvinkel kostnadseffektivt sätt. Ränteförluster skall minimeras och fördröjningar skall undvikas. Det statliga betalningssystemet skall anpassat till statens - vara redovisningssystem och statens samlade informationsbehov. Det måste vidare anpassas till det arbete som pågår med utvecklingen av den finansiella styrningen av myndigheter. Det statliga betalningssystemet skall vara så utformat att det skapas valfrihet för allmänheten och myndigheterna att välja den betalningsförmedlare som bäst passar betalningsavsändarens eller betalningsmottagarens behov. Valfriheten möjliggör konkurrens mellan olika betalningsförmedlare och främjar den långsiktiga effektiviteten i betalningsförmedlingen. Det statliga betalningssystemet skall vara sammansatt så att hög säkerhet garanteras. Kriterier för behörighet till systemet skall definieras. Myndigheternas säkerhetstänkande måste öka. Säkerhet i betalningsförmedling måste garanteras.

Gällande ordning

I 1993 års budgetproposition anförde finansministern vidare prop. 1992932100 bil. 1 133 att genomförandet av ett utvecklat statligt s. betalningssystem innebär att Postgirots ensamrätt till statliga betalningar upphör att gälla. Förordningen 1974:591 om skyldighet för statlig myndighet att anlita Riksbanken eller Postgirot måste därvid

upphävas. Friheten att välja betalningsförrnedlare får dock inte

innebära att staten som koncern får ökade kostnader för sin betalningsförmedling. Den får vidare inte hindra en effektiv hantering av statens redovisning samt i övrigt inte motverka statens samlade informationsbehov. Den nämnda förordningen skall därför ersättas med ett nyss

nytt regelverk. Regelverket skall ta till statens intressen i enlighet

vara med vad tidigare anförts. Myndigheternas ansvar och befogensom heter skall i detta sammanhang tydligt framgå. Det bör skapas möjligheter för myndigheterna att själva teckna avtal med aktuella

betalningsförmedlare. En viktig utgångspunkt bör dock vara att myndigheterna alltid skall samråda med RRV, som bevakar att statens

samlade intressen inte åsidosätts. För att underlätta myndigheternas betalningsförmedling bör t.ex. betalkort och checkar kunna användas

i större utsträckning. RRV bör därför teckna affärsmässiga avropsavtal

med leverantörer vissa betalningstjänster. av Sammanfattningsvis föreslog ñnansministem bl.a. prop. 1992932100 bil. 1 s. 135 att det statliga koncernkontosystemet CassaNova byggs ut så att det fr.o.m. den 1 juli 1993 kan förmedla betalningar såväl via Postgirot Bankgirot. Postgirots kvarvarande som

ensamrätt statens betalningsförrnedlare kommer härmed att

som

avskaffas. Förordningen skyldighet för statlig myndighet att anlita

om

Riksbanken eller Postgirot skall ersättas med ett nytt regelverk för

statliga betalningar. Det statliga betalningssystemets utfornming på

längre sikt utreds vidare med inriktning som möjliggör val av ett

en eller flera koncernkontosystem inom betalningssystemet. Finansministern anförde att förslaget innebär att de krav som regeringen

ställer på det statliga betalningssystemet kommer att uppfyllas.

Riksdagen biföll vad finansministern anfört förut nämnda

se

utskottsbetänkanden och riksdagsskrivelser.

2.5.2 Medelsförvaltning

Frågor medelsförvaltningen hos statliga myndigheter under

om regeringen regleras i 11 § förordningen 1994:14 om statliga

myndigheters betalningar och medelsförvaltning samt i 8 § kapitalförsörjningsförordningen 1992:406, omtryckt 1993:430, därefter

ändrad 1994:942.

Gällande ordning sou 1994:136

Nämnda föreskrifter binder myndigheternas handlande i ekonomiskt hänseende på ett sådant sätt att deras möjligheter att ingå avtal med enskilda eller träffa överenskommelser med andra statliga myndigheter om medelsförvaltningen är mycket begränsade. Regeringens föreskrifter om hur anslagsmedel skall betalas ut till myndigheterna och om hur medlen skall placeras i avbidan att de behöver användas för anvisat ändamål lämnar sålunda inte något utrymme för myndigheterna att själva bestämma om placeringen av likvida medel. Enligt dessa

föreskrifter gäller i allmänhet i huvudsak följande. I fråga

om medelsförvaltning gäller enligt ll § förordningen om statliga myndig-

heters betalningar och medelsförvaltningz att kontanta medel inte

som behövs för omedelbart förestående utbetalningar skall, om inte regeringen beslutat något annat, vara insatta på statsverkets checkräkning i Riksbanken eller, såvitt gäller medel som avses i 8 § kapitalförsörjningsförordningen, på räntekonto i Riksgäldskontoret. En myndighet har enligt 8 § kapitalförsörjningsförordningen tillgång till ett räntekonto i Riksgäldskontoret. Detta konto skall användas för de medel myndigheten disponerar i den egna verksamheten. Räntevillkoren skall vara marknadsmässiga. Regeringen bestämmer i regleringsbrev vilka anslagsmedel som skall tillföras räntekonton. Enligt 17 § anslagsförordningen överförs sådana medel från statsverkets checkräkning i Riksbanken till myndighetens räntekonto. I 19 § samma förordning finns regler av motsvarande innebörd för det fall att en myndighet tilldelas ytterligare medel på ett anslag under ett löpande budgetår. I 20 och 21 §§ finns föreskrifter om att vissa medel skall återbetalas från räntekonto till statsverkets checkräkning och om att inkomster som myndighet inte får disponera skall föras direkt till statsverkets checkräkning och alltså inte in räntekonto. Föreskrifterna i kapitalförsörjningsförordningen om att en myndighet skall ha ett räntekonto och att myndighetens medel skall placeras där gäller enligt 2 § samma förordning endast om inte något annat

följer av lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen. Det

förekommer att regeringen i regleringsbrev bestämmer att föreskrifterna om räntekonto inte skall gälla för en viss myndighet. I regleringsbreven för 199394 finns sådant beslut om undantag från reglerna om räntekonto för ett flertal myndigheter, exempelvis Bankstödsnämnden, specialskolorna och Styrelsen för Sverigebilden. För de myndigheter som berörs av ett undantag gäller i stället motsvarande bestämmelser i förordningen om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning. Denna förordning gäller även för

2 Förordningen trädde i huvudsak i kraft den 1994. l mars

Gällande ordning

sådana anslag som på annan grund inte skall tillföras något räntekonto

se även 22 § anslagsförordningen. Enligt 11 § förordningen om

statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning gäller som huvudregel att kontanta medel, som inte behövs för omedelbart förestående utbetalning, skall vara insatta statsverkets checkräkning i Riksbanken. Regeringen kan dock för visst fall tillåta placering i annan bank än Riksbanken. För vissa myndigheter finns särskilda föreskrifter om medelsförvaltningen. Sålunda gäller för Riksgäldskontorets medelsförvaltning

såväl föreskrifterna om räntekonto i kapitalförsörjningsförordningen

se regleringsbrevet, statsliggaren 199394 VII Fi 21 ff

s. som särskilda föreskrifter i 10 och 11 §§ förordningen 1989:248 med instruktion för Riksgäldskontoret. Enligt dessa föreskrifter senare gäller bl.a. att Riksgäldskontorets medel skall sättas in på kontorets checkräkning i Riksbanken i den utsträckning medlen inte behöver användas för utbetalningar. Regeringen har också föreskrivit att andra medel skall tillföras myndigheternas räntekonto. Sålunda har i Gemensamma bestämmelser

för universitet och högskolor i Utbildningsdepartementets reglerings-

brev 199394 statsliggaren 199394 VIII U s. 56 p. 10 sagts att gåvor och donationer, som inte förvaltas skilt från universitetet eller högskolan och inte inom dess fondförvaltning motsv., skall placeras på universitetets eller högskolans räntekonto. Det bör tilläggas att det finns särskilda föreskrifter om medelsförvaltningen för varje affärsverk. Dessa föreskrifter framgår av resp. regleringsbrev för Luftfartsverket statsliggaren 199394 VI K 45 ff, - s. Sjöfartsverket statsliggaren 199394 VI K s. 35 ff, -

Statens järnvägar statsliggaren 199394 VI K 32 ft och

- s. Affärsverket Svenska kraftnät statsliggaren 199394 XII N 52 - s. ff.

Regeringen har meddelat föreskrifter målet för Riksgäldskontorets om verksamhet med att ta emot andra statliga myndigheters medel på räntekonto. Dessa föreskrifter redovisas i det följande avsnittet om upplåning. De redovisade föreskrifterna om myndigheternas medelsförvaltning bygger på de principer om räntebeläggning av statliga medelsflöden och om kreditutrymmen för myndigheterna som riksdagen godkänt i samband med behandlingen av 1993 års budgetproposition prop. 1992932100 bil. 1 s. 113-115 och 137 7 och bet. 199293:FiU10 s. 77 foch 85 fp. 28, bet. 199293:FiU2O s. 5 28, rskr. 199293: 189. Enligt detta beslut skall en myndighets räntekonto

Gällande ordning

varje månad tillföras en tolftedel av anslagsbeloppet.

2.5.3 Upplåning

Inledning

I detta avsnitt redovisas vad som gäller om rätt för statliga myndigheter under regeringen att i någon mening låna medel för sin verksamhet. Denna rätt avser att få lån eller krediter i Riksgäldskontoret. Till sådana krediter räknas inte den anslagskredit som myndigheter kan få enligt föreskrifterna om ramanslag i 7 och 8 §§ anslagsförordningen jfr avsnitt 2.2. Här behandlas vidare vad som gäller om Riksgäldskontorets upplåning och om affärsverkens upplåning. Riksdagen har i samband med behandlingen av 1993 års budgetproposition beslutat att lån i Riksgäldskontoret införs som en generell metod att finansiera förvaltningsmyndigheternas samtliga investeringar

i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål fr.o.m. budgetåret

199394 prop. l99293zl00 bil. 1 116-119, bet. 199293:FiUl0 s. 68 och 69 samt 85 18 och bet. 199293:FiU20 samt rskr. s. s. 199293: 189. En förutsättning härför angavs vara att myndigheterna

upprättar fullständig tillgångsredovsining och bokslut enligt bokföringsförordningen 1979:1212. Samtliga förvaltningsmyndigheter

bedömdes kunna uppfylla dessa krav.

Riksdagens beslut har inte redovisats i lagbestämmelser. Däremot har regeringen med stöd riksdagens beslut meddelat bestämmelser

av

i detta ämne i 4 § kapitalförsörjningsförordningen 1992:406, omtryckt

1993:430, därefter ändrad 1994:942. Dessa gäller för statliga myndigheter under regeringen, med undantag för affärsverken. De redovisas i det följande under rubriken Lån till investeringar i

anläggningstillgångar för förvaltningsändamål

. Riksdagen har samtidigt godtagit att myndigheter får disponera krediter i Riksgäldskontoret för att täcka sitt behov av likvida medel prop. 199293:1OO bil. 1 113-115, bet. 199293:FiU10 s. 85 s. 28 och bet. 199293:FiU2O samt rskr. 1992932189. Regeringen p. har sedermera med stöd riksdagens beslut meddelat bestämmelser av

härom i 8 § kapitalförsörjningsförordningen och i regleringsbrev enligt

redovisas i det följande under rubriken Kreditutrymme enligt vad som

8 § kapitaUörsörjningsförordningen.

Två myndighetssektorer undantogs från det generella inträdet i

låneñnansieringsmodellen budgetåret 199394, dels de myndigheter

inom Försvarsdepartementets område som berörs av ombildningen till

Gällande ordning

den nya myndigheten Försvarsmakten, dels samtliga universitet och

högskolor inom Utbildningsdepartementets område. I 1994 års budgetproposition sägs att även dessa myndigheter bör övergå till att finansiera anläggningstillgångar för förvaltningsändamål med lån i

Riksgäldskontoret fr.o.m. budgetåret 199495 prop. 1993942100 bil. 1 s. 103 och s. 110 p. bet. 199394:FiU1O s. 69 foch 72 13, s. p. rskr. 199394:132.

Regeringen har inte meddelat något generellt bemyndigande för myndigheterna att ta upp lån å statens vägnar. Vad som finns är regler

om lån i Riksgäldskontoret för de ändamål som riksdagen bestämt. Vidare finns föreskrifter den upplåning enligt vad om - som som

anförts i det föregående skall verkställas Riksgäldskontoret.

- av

Lån till investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål

I 4 § kapitalförsörjningsförordningen finns bestämmelser lån för

om

att täcka investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål.

Enligt första stycket skall myndighet finansiera sådana investeringar en genom lån i Riksgäldskontoret. Regeringen beslutar särskilt de om

högsta sammanlagda lånebeloppen låneramar. Riksdagen har

-

bemyndigat regeringen att beslut om sådana lån till ett belopp

upp av

4 500 000 000 kr i anledning av regeringens förslag i 1993 års

budgetproposition prop. 199293:100, bil. 1 s. 118 bet. 199293:FiU1O s. 85 p. 18 och bet. 199293:FiU 20 samt rskr. 199293:l89. Enligt uppgift i fmansplanen 1994 prop. 199394:10O

bil. 1 s. 105 t beräknar regeringen för budgetåret 199495 det samlade lånebeloppet till 9 800 000 000 kronor. Av beloppet beräknas

drygt 520 500 000 kronor ställas till regeringens disposition för att möta oförutsedda behov, vilket utgör drygt 5 % det sammanlagda av

låneramsbeloppet. Ökningen jämfört med innevarande budgetårs

låneramar beror dels på tillkommande myndigheterna inom Ut-

bildningsdepartementets och Försvarsdepartementets områden, dels att den totala upplåningsvolymen för detta ändamål successivt ökar de

närmast följande budgetåren efter det budgetår lånemodellen införs bet. 199394:FiU1O s. 69 ff, rskr. 199394:132. Regeringen har

därefter i regleringsbreven fastställt låneram för varje myndighet

en särskilt. Låneramen avser den totala skuld en enskild myndighet får ha hos Riksgäldskontoret. Det bör tilläggas att låneramens storlek avses bli bestämd med beaktande av vad resp. myndighet bedöms klara av att finansiera inom ramen för sina resurser, alltså snarare en

form av kreditprövning än prövning det enskilda objektet i

en av

investeringsplanerna prop. 199293:100, bil. 1 s. 117.

För lånen till investeringar i anläggningstillgångar för förvaltnings-

Gällande ordning

ändamål gäller enligt 4 § andra stycket kapitalförsörjningsförordningen följande villkor. Länets löptid skall motsvara tillgångens ekonomiska livslängd. Lånet skall amorteras i den takt tillgången skrivs av. Amorteringar skall ske minst två gånger per år. Riksgäldskontoret skall bestämma lånevillkoren på marknadsmässiga grunder. Enstaka objekt mindre värde får enligt 4 § tredje stycket av kapitalförsörjningsförordningen finansieras på annat sätt än med lån i Riksgäldskontoret för investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. I paragrafen anges att finansiering i så fall sker med anslagsmedel för förvaltningskostnader eller med likvida medel från viss avgiftsbelagd verksamhet. Vad skall förstås med anläggningstillgång framgår av 15 § som första stycket bokföringsförordningen 1979:1212 där det sägs att med anläggningstillgång förstås tillgång är avsedd för stadigen som varande bruk eller innehav. Med omsättningstillgång förstås annan tillgång. Enligt RRV:s föreskrifter och allmänna råd 1992-04-02, 1992-06-09 för tillämpning av bokföringsförordningen innebär avsedd för stadigvarande bruk att det inte är tillgångens natur i och för sig utan avsikten med innehavet som är avgörande för tillgångens klassificering. Lager innehas i beredskapssyfte skall sålunda som redovisas anläggningstillgång medan t.ex. maskiner och värdepapsom betraktas omsättningstillgång de omsätts i den normala per som om verksamheten. Som anläggningstillgång betraktas enligt RRV:s

föreskrifter aktier, andelar, obligationer och andra värdepapper som innehas stadigvarande, fordringar grundade på långfristig utlåning samt långfristiga kund- fordringar, varvid långfristiga räknas fordringar med en som kvarvarande löptid överstigande ett år, beredskapslager, förråds- och lagertillgångar ingår i anläggningar under upp- - som förande eller är avskilda för sådant ändamål. Om sådana som tillgångar ingår i anläggningsarbeten för utomstående skall de dock tas upp som omsättningstillgångar, tekniska anläggningar, maskiner, tranportmedel och inventarier med beräknad ekonomisk livslängd överstigande tre år, en långtidsförhyrda maskiner, inventarier m.m., långtidsförhyrda byggnader m.m. samt mark, markanläggningar, byggnader samt fast egendom i övrigt. -

I RRV:s allmänna råd 1993-06-22, dnr 33-93-0937 till 4 § kapitalförsörjningsförordningen sägs att med förvaltningsändamål avses ändamål inte är infrastrukturen art. Utanför faller därför som av

Gällande ordning

investeringar i broar, vägar och järnvägsbroar etc. Någon begränsning till administrativa ändamål är det alltså inte fråga Utgångsom.

punkten är att alla anläggningstillgångar myndighet använder

som en sig av i sin verksamhet räknas in i definitionen.

Som exempel på investeringar som får finansieras enligt 4 § tredje stycket dvs. via anslag eller med likvida medel från avgiftsbelagd

verksamhet nämns i RRV:s allmänna råd enstaka eller - ny-

ersättningsanskaffningar av persondatorer eller andra utrustningar och

instrument av mindre värde som myndigheten behöver i sin reguljära verksamhet. All planmässig anskaffning skall dock nämnts i som normalfallet finansieras med riksgäldslån. Vad som skall förstås med enstaka objekt får enligt RRV:s

allmänna råd bedömas från fall till fall. Bedömningen

kan utgå från att varje myndighet eller myndighetsområde har fått sig delegerat som

ansvar för en egen del av ett förvaltningsanslag vanligen ett

ramanslag skall utgöra ett eget verksamhetsområde i vilket -

anskaffningarna görs. Ett objekt kan enligt RRV anses vara

av

mindre värde om kostnaden motsvarar högst ett basbelopp. Huvudregeln i paragrafen finansiering med lån i Riksgäldskonto-

om

ret innebär ingen ändring i myndighetens möjlighet att finansiera

investeringar med bidrag från externa finansiärer. Vidare finns

möjlighet att finansiera investeringar enligt modellen kapital med konsolideringsansvar om regeringen beslutar det, se 11-13 §§ kapitalförsörjningsförordningen efter ändringen i SFS 1993:430; jämför RRV:s allmänna råd till 4 § näst sista stycket EA 1994 43.

s. Riksgäldskontoret har den 25 maj 1993 fastställt villkor och rutiner för upplåning i Riksgäldskontoret för investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. Inom den av regeringen beslutade låneramen får myndigheten ta upp lån i Riksgäldskontoret enligt något av nedanstående tre alternativ lån med rörlig ränta, lån med fast ränta eller armuitetslån. -

Riksgäldskontorets angivna villkor och rutiner reglerar även bl.a.

kreditiv, rutiner vid upptagande lån och förtida inlösen lån. Om av av

det under uppbyggnadsperioden av investeringen finns behov att

av

göra flera utbetalningar kan detta ske att lånet inledningsvis

genom

behandlas som en löpande kredit med dragningsrätt till den

upp

godkända låneramen. Härvid utgår ränta och avgift efter samma

räntefot som tillämpas för räntekonto. Senast när alla utbetalningar

avseende investeringen är verkställda fastställs slutgiltigt lånebelopp

till villkor enligt ettdera beskrivna alternativ. av ovan

Gällande ordning SOU 1994: 136

Myndigheten får inte belasta den löpande krediten med investeringsutgifter över ett budgetårsskifte. Senast den 30 juni skall därför sådana utgifter under budgetåret ha ersatts med lån enligt något av alternativ 1-3. När myndigheten vill utnyttja lånerätten skall den ta kontakt med Riksgäldskontoret, In- och utlåningsgruppen, senast två dagar före önskad utbetalning. Efter det att överenskommelse har träffats om lån översänder en Riksgäldskontoret omgående telefax till myndigheten en beper kräftelse avtalade villkor. Myndigheten skall påteckna att den av godtar innehållet i bekräftelsen och omgående återsända bekräftelsen telefax till Riksgäldskontoret. Parterna skall därefter per brev per utväxla motsvarande handlingar. Riksgäldskontoret bifogar en amorteringsplan för varje lån. Riksgäldskontoret för beräkning av ränta, avgift och svarar amortering och aviserar myndigheten dessa vid slutet av varje om

ränteperiodannuitetsperiod. Vid rörlig ränta alternativ l fastställer

kontoret bankdag före början varje ränteperiod räntefoten för en av den kommande ränteperioden och översänder skriftlig bekräftelse av fastställd räntefot. Alla betalningar avseende lånen skall ske över postgiro. Vid försäljning utrustning finansierats med lån i Riksav som gäldskontoret skall myndigheten snarast möjligt se till att eventuellt kvarvarande lån från kontoret betalas med myndighetens internt tillförda medel. Samma sak gäller vid förlust av utrustning genom skada eller liknande omständighet.

Kreditutrymme enligt 8 § kapitayförsörjningsförordningen

Myndigheterna har dessutom med stöd förut nämnda riksdagsbe- - av

slut speciell form upplåningsmöjlighet. Detta har kommit till

- en av

uttryck i 8 § kapitalförsörjningsförordningen. Enligt denna föreskrift

har nämligen myndigheterna ett s.k. kreditutrymme som kopplas till myndighetens räntekonto. Till räntekontot är enligt 8 § kapitalförsörjningsförordningen knutet ett kreditutrymme, storlek regeringen vars

bestämmer. Innebörden kreditutrymmet för anslagsfinansierade

av myndigheter har berörts iprop. 199293:10O bil. l s. 114. Där sägs kreditutrymmet i detta fall blir lika med det anslagsbelopp samt den att anslagskredit ställs till myndighetens förfogande. I propositionen som sades även att myndighets behov likvida medel för avgiftsen av finansierad verksamhet bör tillgodoses att samtliga myndigheter genom

disponerar inkomster från avgiftsfinansierad verksamhet får

som disponera krediter i Riksgäldskontoret. Detta innebär bl.a. att ett

Gällande ordning

likviditetsbehov för avgiftsfmansierad verksamhet budgeteras en som

under ett anslag fortsättningsvis skall täckas med kontokrediten, och inte som då var fallet via anslagsmedel statsverkets checkräkning.

Finansutskottet anförde i bet. 199293:FiUlO 78 att till räntekontot s. kopplas också en kredit motsvarande myndighetens anslag inkl. det belopp myndigheten har rätt att låna från efterföljande budgetårs anslag enligt föreskrifterna för ramanslag, dvs. normalt 5 % av

anslaget. Myndigheternas dragningsrätt mot statsverkets checkräkning

avskaffas samtidigt för de anslagsmedel räntebeläggs. Även för som avgiftsñnansierad verksamhet kommer dragningsrätten att ersättas med en utökad kredit i Riksgäldskontoret. I RRV:s föreskrifter och

allmänna råd till kapitalförsörjningförordningen 1993-06-22 dnr 33-

93-0937 framhålls i anslutning till 8 § att kreditutrymmet inte får förväxlas med anslagskrediten. Anslagskrediten är kopplad till

anslagsavräkningen och har som syfte att skapa rörlighet mellan

budgetâren. Där sägs även att räntekontot får, inom för ramen gällande kreditutrymme, användas för att finansiera anskaffningen av

anläggningstillgångar. Omvandling till lån skall då ske senast den 30

juni varje år. På saldot av myndighetens konto beräknas ränta. Riksgäldskontoret bestämmer räntevillkoren på marknadsmässiga grunder. I instruktionen för Riksgäldskontoret dessutom anges - som anges i det följande att målet skall att andra statliga - vara ge

myndigheter lån och placeringsmöjligheter till så goda villkor

som möjligt utan att myndigheternas verksamhet subventioneras. Utrymmets storlek bestäms av regeringen. Detta sker i allmänhet i regleringsbreven. Räntevillkoren fastställs Riksgäldskontoret på av marknadsmässiga grunder.

Gemensamma bestämmelser för de lån och för det kreditutrymme som avses i de närmast föregående två avsnitten

Enligt det föregående har Riksgäldskontoret sålunda till uppgift bl.a. att ta emot andra statliga myndigheters medel räntekonto och att tillhandahålla dessa myndigheter lån riksdagen beslutat Målet som om. för denna verksamhet är enligt 1 § första stycket 2 instruktionen 1989:248 för Riksgäldskontoret i första hand andra statliga att ge

myndigheter lån och placeringsmöjligheter till så goda villkor

som möjligt utan att myndigheternas verksamhet subventioneras. I

regleringsbrevet för 199394 statsliggaren 199394 VII Fi 21 ff

s. tilläggs att Riksgäldskontorets kostnader skall täckas intäkter i av verksamheten. När Riksgäldskontoret ger lån till myndighet upprättas ett avtal. en

Gällande ordning SOU 1994: 136

Upplåning genom Riksgäldskontoret

Utöver de föreskrifter om vissa uppläningsformer i de statliga

myndigheternas verksamhet redovisats i det föregående finns som särskilda föreskrifter regeringen om den upplåning till staten som av

sker enligt den förut nämnda lagen om statens upplåning och om hur

sådana lån skall förvaltas. Uppgiften att ta upp lån för staten och att förvalta dessa har anförtrotts Riksgäldskontoret. Föreskrift härom finns i 1 § första stycket 1 instruktionen för Riksgäldskontoret. Målet för verksamheten där att, inom ramen för de krav som anges vara

penningpolitiken ställer, minimera kostnaderna för nyupplåningen.

Riksgäldskontoret åläggs att därvid samråda med Riksbanken i frågor den allmänna inriktningen verksamheten. Samrâdsskyldigheten om av

gäller företrädesvis frågor av större penningpolitisk betydelse.

Ajfärsverkens upplåning

affärsverk har eller har haft möjlighet att själva ta lån både

Vissa upp

inom landet och på utländska marknader. Enligt riksdagens senaste beslut avseende riktlinjer för affärsverkens lânefinansiering och finansiering i utländsk valuta prop. 199091:29, bet. 199091:FiU4, rskr. 199091:38 skall affärsverken inte längre vara bundna till att utnyttja Riksgäldskontoret för finansiering av investeringar. När ett affärsverk eller dess koncernbolag tar lån skall emellertid ett av upp

Riksgäldskontoret alltid möjlighet att lämna bud upplåningen.

ges Affärsverkens upplåning skall ske på marknadsmässiga villkor. I fortsättningen skall statsmakterna styra affärsverkens lånefinansiering med hjälp En sådan skall finnas för ett affärsverks av ramar. ram totala upplåning och borgensåtaganden. Alternativt skall man kunna pröva att styra ett affärsverks låneñnansiering genom krav på lägsta soliditet. För varje affärsverk skall också finnas ram som reglerar en

omfattningen lån och borgensätaganden från affärsverket till de

av

bolag ingår i koncernen. Affärsverkens valutaupplåning skall

som regleras inom fastställs för varje affärsverkskoncern som ramar som har behov sådan upplåning. Slutligen skall enligt riksdagens beslut av

riktlinjerna för affärsverkens låneñnansiering och placering av

överskottslikviditet förverkligas att riksdagen och regeringen genom beslutar regler för varje affärsverkskoncern för sig. Bland de om nuvarande affärsverken har beslutet genomförts i fråga om Statens järnvägar SJ. Även för de förutvarande affärsverken Postverket, Televerket och Vattenfall gällde motsvarande bestämmelser.

SJ har bemyndigande att ta upp lån på den öppna kapitalmarknaden

till marknadsmässiga villkor. När verket eller ett dess koncernbolag av

Gällande ordning

tar upp lån utanför koncernen skall Riksgäldskontoret alltid ges möjlighet lämna bud på upplåningen. Även lån och garantier för att lån mellan affärsverk och bolag inom koncernen skall länmas

marknadsmässiga villkor. Riksdagen har beslutat att SJ:s upplåning i

Riksgäldskontoret inte får överstiga 7 miljarder kronor. SJ har vidare bemyndigande att ta upp lån i utländsk valuta inom en av regeringen fastställd ram prop. 1992932100 bil. 7 s. 46 och prop. 199293:150 bil. 5 s. 1 bet. 199293:TU39, rskr. 199293:445 samt statsliggaren 199394 VI K s. 32

2.5 .4 Garantiâtaganden

Verksamheten med statliga garantier m.m. brukar redovisas i budgetpropositionen. Av budgetpropositionen 1994 framgår bl.a. följande prop. 199394: 100 bil. 1 s. 91 ff. Beslut om statlig kreditgaranti för visst ändamål fattas av regeringen efter bemyndigande av riksdagen. Riksdagen beslutar enligt Finansfullmakten om de garantiramar som skall gälla. Regeringen delegerar normalt till myndighet rätten att utfärda garantier inom viss ram eller ger i uppdrag myndighet att utfärda garanti. Garantier kan länmas enligt flera olika förordningar. Avgifter för statliga kreditgarantier regleras i flertalet nu gällande

förordningar genom hänvisning till förordningen 1988:764, omtryckt

1993: 1292 för statligt stöd till näringslivet, där det stadgas att en årlig avgift om en procent skall tas ut i förskott för att täcka statens administrativa kostnader samt de förluster som uppstår på grund av beviljade garantier. Riksgäldskontoret har det övergripande ansvaret för hantering av garantier inom staten samt utfärdar och förvaltar huvuddelen av garantierna. Riksgäldskontoret skall därvid verka för att statlig

kreditgarantigivning bedrivs ett systematiskt och effektivt sätt.

Riksgäldskontoret skall fungera som samordnare och rådgivare till andra myndigheter som handhar kreditgarantier samt besluta om föreskrifter och allmänna råd för garantiverksarnheten. Riksgäldskontoret skall fortlöpande följa upp de kostnader som kreditgarantierna medför för staten samt samordna och följa upp statliga lån till näringslivet prop. 1993942100 bil. 1 s. 91. Förordningen 1988:764 om statligt stöd till näringslivet skall i princip tillämpas statligt stöd till näringslivet i form av garanti, lån och bidrag, i den mån regeringen föreskriver det. Enligt 2 § lämnas stöd endast om sökanden inte själv kan tillgodose det finansieringsbehov stödet skall täcka och banker eller andra kreditinstitut som står under Finansinpektionens tillsyn bedöms

3 14-1362

Gällande ordning

kunna eller vilja tillgodose behovet. Stöd skall enligt 4 § länmas endast om verksamheten bedöms vara eller kunna bli lönsam från företagsekonomisk synpunkt. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer kan dock, om det är av avgörande betydelse ur bl.a. sysselsättningspolitiska eller regionalpolitiska aspekter, medge att stöd lämnas även i annat fall. Ansökan stöd skall enligt 6 § ske om skriftligen. Sökanden skall lämna stödmyndigheten de uppgifter och göra den utredning som myndigheten bestämmer. Beslut stöd skall enligt 7 § innehålla uppgift om om mottagare av stödet, stödets art och ändamål, stödets omfattning,

långivaren i fråga om garanti för lån, för stödet ställda säkerheter i fråga om lån,

mottagarens skyldighet att lämna uppgift om stödets användning, övriga villkor för stödet.

Förordningen innehåller särskilda föreskrifter om garantier. Bl.a. sägs i ll § att garanti får lån i svenska kronor i bankaktiebolag, avse

sparbanker, föreningsbanker, landshypoteksföreningar eller kreditin-

rättningar stödmyndigheten godkänner. Garanti får enligt 12 § som omfatta högst 75 procent av det obetalda kapitalbeloppet jämte ränta t.o.m. lånets förfallodag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan dock, det är avgörande betydelse ur om av

bl.a. sysselsättningspolitiska eller regionalpolitiska aspekter, medge att

garantin skall omfatta hela utestående lånebeloppet. Den andel som

inte omfattas av garantin får inte utan stödmyndighetens medgivande

genom försäkring eller på annat sätt överföras annan. Frågor beviljande garanti för projekt 50 miljoner kronor om av eller skall enligt 12 § prövas Riksgäldskontoret. I sådant fall mer a av

skall den myndighet annars prövar frågan om lånegaranti med

som eget yttrande överlämna ärendet till kontoret. Om myndighetens beslut inte får överklagas, får inte heller kontorets beslut i ett överlänmat ärende överklagas. I 13 § sägs att garantin inte gäller

A. den beviljats på grund av en oriktig eller ofullständig uppgift

om sökanden och långivaren när den beviljades insåg eller borde ha av insett att uppgiften var oriktig eller ofullständig,

B. den beviljats på grund av en oriktig eller ofullständig uppgift

om sökanden eller denne på ett allvarligt sätt bryter mot villkor för av garantin och långivaren inte, sedan han fått vetskap om förhållandet, utan dröjsmål säger upp lånet till betalning omedelbart, eller

Gällande ordning

C. annat sådant förhållande inträffar innebär att låntagaren med som hänsyn till syftet med garantin uppenbarligen inte längre bör få utnyttja denna och långivaren inte, sedan stödmyndigheten underrättat honom om förhållandet, utan dröjsmål säger upp lånet till betalning omedelbart.

Enligt 20 § skall de myndigheter som bevakar statens rätt i fråga om garantier lämna uppgifter om dessa i ett centralt redovisningssystem för vilket Riksrevisionsverket är huvudman. På motsvarande sätt skall de kreditinrättningar som har beviljat lån mot garanti lämna uppgifter om utbetalning av lånebelopp och utestående låneskuld. Närmare föreskrifter om denna redovisning meddelas av Riksrevisionsverket. Förordningen innehåller också vissa särskilda föreskrifter med anledning av EES-avtalet.

I budgetpropositionen 1994 redovisas verksamheten för budgetåret

199293 enligt i huvudsak följande prop. 199394: 100 bil. 1 92 ff. s. Gällande, av riksdag och regering tilldelade, garantiramar per den 1 juli 1993 uppgår till 257 miljarder kronor, vilket innebär ökning en

med 72 miljarder kronor jämfört med föregående år. Ökningen beror

bl.a. på att Riksgäldskontorets ram höjts från 80 miljarder kronor till 105 miljarder kronor. Till största delen beror detta på att Riksgäldskontoret skall utfärda pensionsgarantier för anställda vid

bolagisering av affärsverk och myndigheter. Andra myndigheter med

stora ökningar är Bostadskreditnämnden, vars ram ökat med 12 miljarder kronor samt Bankstödsnärnnden med 30 miljarder en ram kronor. Gjorda garantiutfästelser den 30 juni 1993 uppgår till 165 per miljarder kronor. Av de myndigheter som utfärdade garantier föregående år har Bostadskreditnärnnden haft den största ökningen, från 1,2 miljarder kronor till 13 miljarder kronor. Den nyinrättade Bankstödsnänmdens garantiutfästelser uppgår till 30 miljarder kronor. Dessa utfästelser utgörs av garantier till Securum AB, Gota Bank och Sparbanksstiftelserna. Minskningar i utfästelserna förekommer främst för Exportkreditnämnden, Televerket och Riksgäldskontoret. Den garanterade kapitalskulden per den 30 juni 1993 var 154 miljarder kronor vilket är 42 miljarder kronor mer än året innan. Grundfondsförbindelser har ökat med 9 miljarder kronor till 75 miljarder kronor. Skillnaden mellan den garanterade kapitalskulden och gjorda garantiutfästelser beror på det faktiska utnyttjandet av exportkreditgarantierna. Minskningar i kapitalskuld förekommer

främst för Televerket och Riksgäldskontoret. Ökningar i kapitalskuld

förekommer främst för Bankstödsnämnden, Bostadskreditnämnden och Exportkreditnänmden.

Gällande ordning sou 1994: 136

Utgifterna till följd av infriade garantier under budgetåret 199293

uppgår till 24,5 miljarder kronor. Utgifterna härrör främst från Bankstödsnärnndens garantier till Securum AB och Sparbanksstiftelserna. Inkomster från garantiavgifter under budgetåret 199293 uppgår till 606 miljoner kronor. Inkomsterna har främst genererats av exportkreditgarantierna och Riksgäldskontorets garantier. Inkomsterna har ökat med 218 miljoner kronor sedan föregående budgetår. Inkomster

till följd återbetalning av infriade garantier uppgår till 597 miljoner

av kronor. Dessa inkomster härrör från exportkreditgarantierna där stora återbetalningar har gjorts krediter till Brasilien, Egypten, Mexico, Iran och Panama. Summan inkomsterna från garantiavgifter och återbetalningar för av tidigare infriade garantier har i förhållande till utgifterna för infriade garantier resulterat i ett nettounderskott på 23 318 miljoner kronor. Detta nettounderskott är huvudsakligen hänförligt till Bankstödsnämndens garantier. Enligt l § första stycket 3 instruktionen 1989:248 för Riksgåldskontoret skall kontoret utfärda sådana garantier som riksdagen beslutat om i de fall som regeringen bestämmer och inte annat följer författning. Riksgäldskontoret får dock överlämna sådana av annan ärenden till regeringen. Målet för Riksgäldskontorets verksamhet enligt denna punkt att, sett över en längre tidsperiod, anges vara kostnaderna för verksamheten skall täckas av dess intäkter. Statliga myndigheter kan enligt ett flertal författningar ikläda staten garantiåtaganden. Exempelvis enligt

Förordningen J 978x250, ändrad senast I 992.43 7 om statligt stöd till jordbrukets rationalisering Statligt stöd lämnas enligt denna förordning för att främja jordbrukets rationalisering. Stöd lämnas i form av statlig garanti för lån lånega-

ranti och statsbidrag 1 och 2 §§.

Fråga stöd enligt denna förordning prövas enligt 43 § av om länsstyrelsen. Om länsstyrelsen eller Statens jordbruksverk i något fall finner att stöd särskilda skäl bör lämnas med högre belopp eller av under andra villkor än anges i denna förordning, kan länsstyrelsom eller verket enligt 44 § begära regeringens medgivande härtill. I sen 46 § sägs att jordbruksverket är den myndighet som bevakar statens rätt i fråga stöd enligt denna förordning. För stödet gäller i övrigt om förordningen 1988:764 statligt stöd till näringslivet, med om undantag för 4 och 8 §§. Vid tillämpning av 19 § nämnda förordning har jordbruksverket rätt att efterge statens rätt även i fråga om kapitalbelopp överstiger l 000 000 kr., men som inte överstiger som

Gällande ordning

3 000 000 kr. Enligt 47 § får länsstyrelsens beslut överklagas hos jordbruksverket. Jordbruksverkets beslut får inte överklagas.

Förordningen 1979:427, ändrad senast 1991:1447 om statligt stöd -

till trädgårdsnäringens rationalisering Statligt stöd lämnas enligt denna förordning för att främja trädgårds-

näringens rationalisering och för energibesparande åtgärder inom trädgårdsföretag. Stöd lämnas i form av statlig garanti för lån lånegaranti och statsbidrag 1 och 2 §§. I 30 § sägs att fråga om stöd enligt denna förordning prövas av jordbruksverket eller om verket så bestämmer av länsstyrelsen. Fråga om stöd enligt 12 § prövas alltid av jordbruksverket. Finner länsstyrelsen eller jordbruksverket i något fall att stöd av särskilda skäl bör lämnas med högre belopp eller under andra villkor

än som anges i denna förordning, kan länsstyrelsen eller verket enligt

31 § begära regeringens medgivande härtill. Jordbruksverket är enligt

31 a § den myndighet som bevakar statens rätt i fråga om stöd enligt

denna förordning. För stödet gäller i övrigt förordningen 1988:764 om statligt stöd till näringslivet, med undantag av 4 och 8 §§. Vid

tillämpning av 19 § nämnda förordning har jordbruksverket rätt att

efterge statens rätt även i fråga om kapitalbelopp som överstiger l 000 000 kr., men som inte överstiger 3 000 000 kr. Länsstyrelsens beslut får enligt 33 § överklagas hos jordbruksverket. Jordbruksverkets beslut får inte överklagas.

Förordningen 1981 71 ändrad senast 1989:267 om statlig garanti - :

för utvinning m.m. av olja, naturgas eller kol

Statlig garanti enligt denna förordning kan beviljas, om den verksamhet som avses bli främjad genom garantin är av väsentlig betydelse för

den långsiktiga svenska försörjningen med olja, naturgas eller kol.

Garanti kan avse åtagande även i utländsk valuta 1 §. För garanti skall enligt 4 § ställas den säkerhet som behövs med hänsyn till garantigivningens syfte. Garanti kan enligt 5 § göras beroende av att staten ges rätt att på marknadsmässiga villkor förvärva den olja eller naturgas eller det kol som utvinns eller kan komma att utvinnas eller del därav, 2. garantitagaren till industridepartementet eller riksgäldskontoret lämnar uppgifter om förhållanden av betydelse för garantigivningen, svensk bank eller sådant kreditinstitut som riksgäldskontoret godkänner åtar sig att förvara ställda säkerheter och bevaka statens intressen som garantigivare på sätt riksgäldskontoret bestämmer. En långivare skall, om inte synnerliga skäl föreligger, för garanti

Gällande ordning

enligt denna förordning betala en årlig avgift om en procent av utestående garantibelopp. Avgiften skall betalas i förskott. Garanti skall i övrigt förenas med de villkor som behövs för att tillgodose syftet med garantin 6 §. Garanti kan avse kapitalbelopp, ränta och kostnader. Statens rätt att av en garantitagare kräva åter vad som har betalats ut på grund av att garantin har infriats regressrätt får enligt 8 § begränsas, om det behövs med hänsyn till garantigivningens syfte. I 9 § sägs att frågor om garanti och om begränsning av statens regressrätt gentemot en garantitagare prövas av regeringen. Garanti utfärdas enligt riksdagens beslut av Riksgäldskontoret som även fastställer de ytterligare villkor som behövs för garantin.

Förordningen 1982-517, ändrad senast 1992:1113 om bered- skapslän och beredskapsgaranti

För att upprätthålla eller stärka landets försörjningsberedskap får

statligt lån beredskapslån och statlig garanti för lån beredskaps-

garanti lämnas enligt denna förordning l §.

Ärenden beredskapslân och beredskapsgaranti prövas enligt 2 § om

av Överstyrelsen för civil beredskap efter samråd med berörd beredskapsansvarig myndighet. Överstyrelsen skall samråda även med

Kommerskollegium, Arbetsmarknadsstyrelsen och Närings- och teknikutvecklingsverket i ärenden som berör dessa myndigheters ansvarsområden.

Överstyrelsen skall vid prövningen särskilt överväga om andra

åtgärder i syfte att upprätthålla eller stärka försörjningsberedskapen är mer ändamålsenliga än lån eller garanti 3 §.

I 4 § sägs att Överstyrelsen skall med eget yttrande hänskjuta ett

låne- eller garantiärende till regeringens prövning om Överstyrelsen finner att ärendet är av sådan vikt att regeringen bör avgöra det.

Överstyrelsen skall enligt 30 § bevaka statens rätt rörande lån eller garanti enligt denna förordning. Överstyrelsen får därvid anta

ackordförslag eller efterskänka anspråk. Ärenden annat sätt statens större belopp eller har principiell betydelse skall dock som avser som hänskjutas till regeringens prövning. Beslut av Överstyrelsen enligt denna förordning får inte överklagas 31 §.

Förordningen 1991 924, omtryckt 1993:1594, därefter ändrad - 1994:999 om statlig kreditgaranti för bostäder Enligt denna förordning kan kreditinstitut få statlig garanti kreditgaranti för eller ombyggnad av bostäder. Kreditgaranti utfärdas ny- Statens bostadskreditnämnd begäran av kreditinstitutet 1 §. av

Gällande ordning

Bostadskreditnänmdens beslut enligt denna förordning får enligt 21 § inte överklagas.

Andra författningar angående statliga garantier är förordningen

1980:402; ändrad senast 1990:855 om stöd till offentliga karantäner för djur, förordningen 1982:702; ändrad senast 1988:635 om etableringsstöd till vissa jordbrukare, m.m., förordningen 1987:606; ändrad senast 1991:1453 om statligt regionalt stöd till jordbruks- och trädgårdsföretag, förordningen 1993:382; ändrad 1993:975 om statligt stöd till yrkesñsket m.m. och rennäringsförordningen 1993:384. Garantiåtaganden enligt här avsedda författningar har karaktär av myndighetsutövning. Det är alltså inte fråga om att en statlig myndighet ingår avtal med någon enskild person, varken den person till vars förmån garanti länmas eller den person som på grund av åtagandet kan få en fordran gentemot staten. Garantiåtaganden enligt denna typ ligger alltså utanför utredningsuppdraget, även om de kan skapa förpliktelser för staten att betala.

Vid sidan av dessa författningsreglerade garantier förekommer det naturligtvis andra former av garantiåtaganden i t.ex. avtal om

försäljning eller köp av varor eller tjänster. Sådana civilrättsliga grundade garantiåtaganden omfattas däremot av utredningsuppdraget.

2.5.5 Myndigheternas lokalförsörjning

Riksdagens beslut

Riksdagen har i skilda sammanhang behandlat frågor om vilka riktlinjer som bör gälla för de statliga myndigheternas lokalförsörjning. I prop. 199192:44 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildning av Byggnadsstyrelsen, m.m. sammanfattas innebörden i dessa riktlinjer på i huvudsak följande sätt s. 5 Myndigheterna skall inte förvalta fastigheter, dvs. företräda staten som ägare. Myndigheterna kommer således att vara hyresgäster hos olika hyresvärdar i såväl statliga som kommunala eller privata fastigheter. Myndigheterna bör ges möjlighet att träffa hyresavtal med upp till sex

års löptid. För att myndigheterna skall kunna träffa affärsmässiga

hyresavtal bör de kunna upphandla biträde från en särskild myndighet.

I de fall det är fråga om hyresavtal med en längre löptid än tre år bör

beslut alltid fattas i samråd med denna myndighet. Vid längre löptider än sex år bör alla hyresavtal av ekonomisk betydelse prövas av regeringen, så att den långsiktiga bindningen kan tydliggöras för statsmakterna. Varje myndighet har ett helhetsansvar för sin -

Gällande ordning

verksamhet. Detta innefattar krav att lokalförsörj ningsfrâgorna skall hanteras på ett för staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt. Myndigheterna kommer därför att åläggas att fortlöpande upprätta lokalförsörjningsplaner som kan tjäna som underlag för både budgetprocessen och den egna planeringen. Det kommer att slås fast att myndigheterna så långt möjligt skall eftersträva samordning med andra myndigheter, t.ex. ortsvis. Det kommer vidare att slås fast att myndigheterna bör utgå från en generell standard, utrymmesmässigt och tekniskt, vid prövningen av lösningar på olika lokalproblem. -- Enligt propositionen skall riktlinjerna i princip tillämpas inom hela statsförvaltningen. Några principiella förändringar förutsägs inte för affärsverken. Riksdagen hade erinringar mot vad som anförts i propositionen endast i vad avser hyrestidens längd vid universiteten bet. 199192:FiU rskr. l99192:l07. Finansutskottet uttalade därvid bl.a. att den främsta orsaken till att restriktioner föreslås vad gäller hyresavtalens längd är, som Finansutskottet ser det, att den statliga myndighetsstrukturen kommer att vara utsatt för förändringar. Detta gäller dock med stor sannolikhet inte i någon större utsträckning för universiteten och högskolorna. Riksdagen har sedermera godtagit ett regeringsförslag av innebörd att myndigheterna inom högskolesektorn får ingå hyresavtal med längre löptid, dock högst tio år. För ännu längre löptid krävs beslut av regeringen om det är fråga om avtal av ekonomisk betydelse prop. 199293:37 bil. bet. 199293 FiU 8 och rskr. 199293:123. I propositionen hänvisade finansministern bl.a. till behovet av att kunna genomföra lokalförsörjningen integrerat med den långsiktiga planeringutbildning och forskning. Hon anförde vidare bl.a. följande: en av Även de statliga myndigheterna det budget- och om genom nya styrsystemet får ökad frihet och ökat eget ansvar är det regeringen och ytterst riksdagen har det övergripande ansvaret för hur verksamsom heten organiseras och bedrivs och vilka långsiktiga resursbindningar görs för statens räkning. Det är därför nödvändigt med en som huvudregel som innebär att avtal av viss längd underställs regeringen för godkännande. Finansministern anförde vidare att hon funnit lämpligt att sätta gränsen för när regeringens godkännande krävs vid

avtal överstigande sex år tio år för universitet och högskolor.

Sedan den l juli 1993 har samtliga statliga myndigheter övertagit det fulla ansvaret för den egna lokalförsörjningen prop. 199293: 100 bil. 1 100, bet. 199293:FIU10 s. 74 och FiU20, rskr. s. 199293: 189.

SOU 1994;136 Gällande ordning

Regeringens riktlinjer för myndigheternas lokalförsörjning

Mot den här beskrivna bakgrunden har regeringen den 26 1992 mars beslutat om nya riktlinjer för myndigheternas lokalförsörjning. I riktlinjerna sägs att för överförande av lokalförsörjningsansvar från Byggnadsstyrelsen till lokalbrukande myndighet i statsägda lokaler gäller upplåtelsehandlingen tills nytt avtal tecknats med det fastighetsbolag som kommer att bildas. Den beslutade förändringen innebär att de ca 8 000 upplätelsehandlingar för statsägda lokaler som finns mellan Byggnadsstyrelsen och de lokalbrukande myndigheterna skall

omsättas till civilrättsliga hyresavtal.

För myndigheter i inhyrda lokaler gäller efter den 1 juli 1993 av Byggnadsstyrelsen tecknat avtal med hyresvärd, inkl. eventuella tilläggsavtal för reglering av kostnader för investeringar Byggnadsstyrelsen utfört i lokalerna. Dessa avtal överförs de lokalbrukande myndigheterna. De nya riktlinjerna för lokalförsörjningen innebär att det inte kommer ske någon detaljerad prövning av myndigheternas lokalkostnader. Prövningen kommer, inom ramen för den fortlöpande budgetprövningen, att avse kompensation för prisutvecklingen i samhället.

Utgångspunkten kommer att vara en generell kostnadsutveckling

lokaler och inte som hittills en hyresavisering baserad på statsmakternas eller Byggnadsstyrelsens beslut. Lokalkostnadsindex med koppling till olika regionala eller ortsvisa variationer för utformning av dessa prisomräkningsfaktorer kommer att tas fram. Regeringen beslutade den 26 november 1992 om följande tillägg till de nya riktlinjerna. Utöver vad som angavs i regeringens beslut den 26 mars 1992 skall följande Övergångsbestämmelser tillämpas inför övergången från

upplåtelsehandling till civilrättsliga hyresavtal såvida inte den

lokalbrukande myndigheten och fastighetsförvaltaren ömsesidigt kommer överens om andra villkor. För generella kontorslokaler skall hyrestiden enligt gällande upplätelsehandlingar fastställas till tre år med nio månaders ömsesidig uppsägningstid. För speciallokaler och ändamålslokaler skall hyrestiden enligt gällande upplåtelsehandlingar fastställas till tre år med tjugofyra månaders ömsesidig uppsägningstid. Hyrestiden skall räknas från det första budgetåret i resp. budgetcykel såvida inte upplåtelsen gjorts senare. För myndigheter som inte ingår i någon budgetcykel gäller att hyrestiden utgår tidigast den 30 juni 1994.

Utgångspunkten är att de ekonomiska villkoren enligt gällande

upplåtelsehandling i övrigt skall vara oförändrade under återstående

Gällande ordning

hyrestid såvida inte myndigheten och fastighetsförvaltaren kommer överens om andra villkor. För samtliga upplåtelsehandlingar skall följande gälla: hyran enligt upplåtelsehandlingen skall i likhet med tidigare vara en totalhyra dvs. inkl. drift- och elkostnader. En övergång till eventuell särdebitering elkostnader får ske först i samband med övergången till civilav rättsligt hyresavtal. Civilrättsliga hyresavtal med de nya fastighetsbolagen skall ha tecknats senast tre år efter det budgetår upplåtelsen trädde i kraft.

Förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning

Regeringen har vidare beslutat en förordning 1993:528 om statliga myndigheters lokalförsörjning.

För statliga myndigheter under regeringen som tilldelats anslag eller redovisar inkomster på statsbudgeten eller en tilläggsbudget gäller

förordningen statliga myndigheters lokalförsörjning. Förordningen om gäller dock inte för affärsverken. Med lokalförsörjning avses i förordningen åtgärder för att, genom hyra eller arrende, förse en myndighet med lokaler, mark och anläggningar för myndighetens verksamhet. Varje myndighet skall enligt 5 § förordningen beakta de möjligheter finns att samverka med andra myndigheter vid sin lokalförsörjsom

ningsplanering i syfte att minska statens kostnader för såväl verksam-

het som lokaler. I 6 § sägs att varje myndighet ansvarar för hur de lokaler som de disponerar används. Den företräder staten lokalhyresgäst eller som arrendator i frågor enligt jordabalken. Varje myndighet skall enligt 7 § upprätta och fortlöpande hålla en aktuell lokalförsörjningsplan över myndighetens behov av lokaler Planen skall också innehålla förteckning över ingångna hyresm.m. en och arrendeavtal med uppgift upplåten area, löptider och kostnader om för avtalen. Varje myndighet får i princip besluta om sin egen lokalförsörjning. En myndighet får inom ramen för de resurser som myndigheten förfogar över ingå de hyres- och arrendeavtal som myndigheten -behöver för sin verksamhet. I fråga avtal ekonomisk betydelse om av

och med löptid längre än tre år skall myndigheten samråda med

en Statens lokalförsörjningsverk innan avtal tecknas. Samråd krävs dock

inte när myndigheten tecknar avtal med en statlig fastighetsförvaltande

myndighet. Andra myndigheter än universitet och högskolor får ingå hyres- och arrendeavtal ekonomisk betydelse och som har en längre av löptid än år endast efter medgivande regeringen. Universitet sex av

Gällande ordning

och högskolor får ingå sådana avtal med längre löptid än tio år endast efter medgivande regeringen. av Om en planerad lokalförändring förutsätter ökad tilldelning av anslagsmedel, höjning av avgifter eller motsvarande får myndigheten besluta om förändringen endast efter medgivande av regeringen.

Statens lokalförsörjningsverk

Statens lokalförsörjningsverk inrättades den 1 januari 1993 och har som huvuduppgift att vara en efterfrågestyrd stabs- och servicemyn-

dighet.

Enligt 1 § förordningen 1992:1532 med instruktion för Statens

lokalförsörjningsverk skall verket på uppdrag regeringen av förse regeringen med underlag för bedömning de statliga - av myndigheternas resursanspråk såvitt lokalförsörjning, avser bistå regeringen med utredningar i lokalförsörjningsärenden, svara för utredningar för byggnadsprojekt i tidiga skeden samt -

svara för vissa förhandlingsuppgifter.

-

Verket får på uppdrag tillhandahålla statliga myndigheter tjänster inom

lokalförsörjningsområdet. Denna verksamhet skall finansieras genom

avgifter som fastställs av verket. 2-3 §§ instruktionen. Inom verket finns en stabsfunktion och en servicefunktion.

Verksamhetsmålet för stabsfunktionen skall vara att uppdrag av

regeringen tillhandahålla ett objektivt och professionellt stöd på

lokalförsörjningsområdet. Verksarnhetsmålet för servicefunktionen

skall vara att tillhandahålla i första hand de statliga förvaltningsmyndigheterna de tjänster dessa efterfrågar på lokalförsörjningsområdet prop. 1992932100 bil. 8 s. 43, bet. 199293:FiU 26 s. rskr. 1992932324 och prop. 1993942100 bil. 8 s. 46. Enligt statsliggaren 199394 VII Fi s. 16 skall det övergripande

målet för Statens lokalförsörjningsverk att, utifrån målet att den

vara statliga lokalförsörjningen skall skötas på ett för staten helhet som effektivt och ekonomiskt sätt, tillhandahålla de statliga myndigheterna och regeringen ett professionellt och oberoende stöd lokalförsörjningsområdet. Där lämnas också en nämnare redogörelse för verkets uppgifter.

Gällande ordning

2.5.6 Förvaltning av statens fasta egendom

Statens fastighetsinnehav enligt tidigare ordning

Det statliga fastighetsinnehavet är omfattande. Vid den allmänna fastighetstaxeringen år 1981 ägde staten 29,2 % av Sveriges totala landareal. Huvuddelen fastigheterna är taxerade som jordbruksav fastigheter. Resterande statlig areal utgörs s.k. annan fastighet av dvs. på marken finns bostadshus, industrier, förvaltningsbyggnader, kommunikationsanläggningar m.m.3 I 3 § förordningen 1993:527 om förvaltning av statliga fastigheter, sägs att regeringen beslutar vilka myndigheter som skall förvalta m.m. fastigheter. Det finns dock inte någon enhetlig reglering i denna fråga. Det har inte klarlagts vilka statliga myndigheter som för närvarande förvaltar fastigheter. Enligt uppgift från Finansdepartementet är dock de myndigheter i 5 § förordningen 1971:727, omtryckt som anges 1991:896, därefter ändrad senast 1994:669 om försäljning av staten tillhörig fast egendom de mest betydande i fråga om fastighetsförvaltning. Utredningen har försökt klarlägga vilka statliga myndigheter som förvaltar fastigheter. Utredningen har därvid beaktat myndigheter som enligt uppgifter i 5 § förordningen försäljning staten tillhörig om av fast egendom, i 1 § upphävda förordningen 1980:598 om förvaltning vissa civila statliga fastigheter,m.m. upphävd 1993-07-01 genom av SFS 1993:527, i RRV:s förstudie 1988-05-06 Statens markinnehav

Dnr 1987:1350 eller enligt muntliga uppgifter från Finansdeparte-

mentet eller Statens fastighetsverk förvaltar fastigheter. Utredningen har kommit fram till att de mest betydande myndigheterna i fråga fastighetsförvaltning fram till dess att Byggnadsom styrelsen upphörde som myndighet den 1 oktober 1993 var - Byggnadsstyrelsen, Statens naturvårdsverk, Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna, Statens järnvägar, Vägverket, Luftfartsverket,

Uppsala universitet, Lunds universitet och länsstyrelserna Därtill

skall nämnas fastighetsförvaltningen inom Försvarsdepartementets område. Fortifikationsförvaltningen som lades ner den 30 juni 1994 företrädde staten ägare av de statliga fastigheter som För- - som

3 Källa: Riksrevisionsverket, Statens markinnehav, Förstudie 1988-05-06, Dnr 1987:1350 s. 4 Fr.o.m. den ljuli 1991 omfattar länsstyrelsernas arbetsområde bl.a. den verksamhet tidigare bedrevs lantbruksnämnderna; jfr prop. 199091 100 : bil. 15 s. 49 ff., som av förordningen 1990:1510 med länsstyrelseinstruktion, prop. 198889: 15 s. 21 ff., bet. 198990:BoU4 17 ff. och bil. 5 samt bet. 198990:B0U9, rskr. 198990:89. s.

Gällande ordning

svarsmakten disponerar. Fortiñkationsförvaltningen ansvarade vidare

för den juridiska och del av den ekonomiska och tekniska fastighetsförvaltningen prop. 199293:37 bil. 2 s. 37.

Bolagiseringen av statliga fastigheter och omorgansiationen den av statliga fastighetsförvaltningen

Regeringen har i tvâ propositioner prop. 199192:44 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. samt prop. 199293:37 om ny organisation för för-

valtning av statens fastigheter och lokaler, m.m. föreslagit förändring-

ar i fråga om den statliga fastighetsförvaltningen.

Huvuddragen i förslaget till ny statlig fastighetsförvaltning redovisa-

des i Finansutskottets betänkande 199293:FiU8. Därav framgår att riksdagen i december 1991 prop. 199192:44, bet. 199192:FiU8, rskr. 199192: 107 godkände en ny organisation för statens fastighetsförvaltning innebärande att Byggnadsstyrelsen skulle ersättas med tvâ nyinrättade myndigheter en förvaltningsmyndighet och en stabs- och servicemyndighet samt en statlig fastighetskoncern. I prop. - 199293:37 gjordes en komplettering till det ursprungliga förslaget i prop. 199192:44. Det nya förslaget innebar för det första att den föreslagna fastighetskoncernen skulle delas upp i två enheter. Förutom den föreslagna fastighetskoncernen skall en särskild koncern -- Högskolekoncernen bildas för förvaltning av universiteten och högskolornas fastigheter. För det andra skall försvarets fastigheter ingå i den nya organisationsstrukturen. Det innebär bl.a. att försvarets s.k. placeringsfastigheter skall förvaltas av fastighetskoncernen. De s.k. ändamålsfastigheterna skall förvaltas av en nyinrättad myndighet - Fortifikationsverket. Utskottet biträdde förslagen i propositionen. - Riksdagen har antagit de förslag som regeringen lagt fram i de båda propositionerna bet. 199192:FiU8, rskr. 1991922107 och bet. 199293:FiU rskr. l99293zl23. Riksdagens beslut innebar bl.a. att regeringen bemyndigades att bilda tvâ nya fastighetskoncerner, en för förvaltning av universitets- och högskolefastigheter och en för kommersiella fastigheter. Den 22 december 1992 bildades Statliga Akademiska Hus Aktiebolag och Vasakronan Holding Aktiebolag. Den 1 januari 1993 inrättades en fastighetsförvaltande myndighet, Statens fastighetsverk, och en stabs- och servicemyndighet, Statens lokalförsörjningsverk. Enligt beslut av regeringen upphörde Byggnadsstyrelsen som myndighet den l oktober 1993. Avvecklingen av Byggnadsstyrelsen hanteras inom ramen för regeringens direktiv till utredningen för Byggnadsstyrelsens avveckling Dir. 1993:105.

Gällande ordning SOU 1994: 136

Den 30 september 1993 tecknades avtal dels mellan staten och Statliga Akademiska Hus Aktiebolag med dotterbolag, dels mellan staten och Vasakronan Holding Aktiebolag med dotterbolag. Avtalen innebar en överlåtelse av vissa fastighetsbeständ till de båda koncernerna som tidigare förvaltats av Byggnadsstyrelsen. I fastighetskoncernen Statliga Akademiska Hus Aktiebolag ingår förutom moderbolaget sju dotterbolag som samtliga äger och förvaltar fastigheter. Fastighetskoncernen Vasakronan Holding Aktiebolag består av moderbolag, ett dotterbolag samt ett antal bolag under detta. Holdingbolaget har inga fastigheter. Regeringen har i enlighet med de principer som angavs i prop. - 199192:44, s. 17 bemyndigat Riksgäldskontoret att övergångsvis lämna lån inom en angiven ram vissa villkor till bolagen under tiden den l oktober 1993 den 31 december 1999. Låneramarna avser att täcka samtliga lån som Byggnadsstyrelsen hade den 30 september 1993 samt det initiala kapitalbehov som uppstår i samband med att bolagen startar sin verksamhet. Vid en förändring av bolagens ägarstruktur skall då kvarstående lån hos Riksgäldskontoret återbetalas

inom sex månader. Regeringen har vidare beslutat att Riksgäldskontoret skall ta ut en ärlig kreditriskavgift med 0,7 % av lånebeloppen

prop. 199394: 100 bil. 8 s. 45. Riksgäldskontoret har i enlighet med bemyndigandet slutit avtal om lån med Vasakronan Aktiebolag. Den statliga fastighetsförvaltningen har dessutom förändrats i samband med att vissa fastighetsförvaltande myndigheter ombildats till aktiebolag eller privatiserats. Det gäller t.ex. Domänverkets, Vattenfalls och Postverkets fastighetsförvaltning.

Nuvarande förvaltnings- och äganderättsförhållanden

De nya reglerna om förvaltning av statliga fastigheter innebär att vissa

myndigheter förvaltar följande typer av fastigheter se bet.

199293:FiU8: Statens fastighetsverk är en förvaltningsmyndighet som förvaltar vissa fastigheter som inte ansetts lämpliga att förvalta i aktiebolags-

form jfr prop. 199192:44 s. 22 ff nämligen kulturfastigheter,

donationsfastigheter, kronoholmar, vissa fjällomrâden väster om odlingsgränsen och utrikesfastigheter. Fortifikationsverket förvaltar försvarets s.k. ändamålsfastigheter - försvarsfastigheter fastigheter som fått en utformning betingad av särskilda behov. Universiteten förvaltar vissa äldre donationsfastigheter. - Sveriges lantbruksuniversitet förvaltar jord- och skogsbruksfastig- heter för forskningsändamål.

sou 1994:136 Gällande ordning

Statens lokalförsörjningsverk är en stabs- och servicemyndighet som inte förvaltar några fastigheter. Byggnadsstyrelsens och Fortifikationsförvaltningens s.k. placeringsfastigheter generellt användbara fastigheter samt Sveriges lantbruksuniversitets placerings- och ändamålsfastigheter ägs numera av fastighetskoncemen Vasakronan Aktiebolag. Universitetens och högskolornas placerings- och ändamâlsfastigheter ägs numera av Statliga Akademiska Hus Aktiebolag. Försvarsmaktens tjänstebostäder placeringsfastigheter ägs numera av Kasernen Fastighets Aktiebolag.

Gällande bestämmelser om förvaltningen

Mot bakgrund av vad riksdagen bet. 199192:FiU8, rskr. 199192: 107 och bet. 199293:FiU8, rskr. 199293:123 har bestämt om de

fastigheter statliga myndigheter förvaltar har regeringen utfärdat

förordningen 1993:527 om förvaltning av statliga fastigheter m.m. Förordningen gäller för statliga myndigheter under regeringen. Med fastighetsförvaltning avses i förordningen ansvar för förvärv, upplåtelse, drift och underhåll samt avyttring av fast egendom för statens räkning. Med fast egendom avses också tomträtt samt byggnad och anläggning som är lös egendom. Myndigheternas befogenheter regleras i 3 § nämnda förordning. Där sägs att regeringen beslutar vilka myndigheter som skall förvalta fastigheter. Fast egendom får inte förvärvas och förvaltas av andra än fastighetsförvaltande myndigheter. Vidare sägs att en myndighet inte får ingå hyrköpsavtal och andra liknande avtal som avser fast egendom utan regeringens medgivande.

Varje fastighetsförvaltande myndighet skall upprätta och fortlöpande

hålla en aktuell objektförteckning över de förvaltningsobjekt som ingår i förvaltningsuppdraget. I fråga om de objekt som ingår i förvaltningsuppdraget företräder myndigheten staten dels som fastighetsägare, dels som byggherre enligt plan- och bygglagen 1987: 10. Enligt 7 § skall varje fastighet förvaltas ett för staten ekonomiskt effektivt sätt så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas.

Varje fastighetsförvaltande myndighet skall upprätta och fortlöpande

hålla en aktuell investeringsplan över förvärv, nybyggnader och ombyggnader av fast egendom inom ramen för myndighetens förvaltningsuppdrag. I investeringsplanen skall samtliga investeringsobjekt med en beräknad kostnad som överstiger l0 miljoner kronor redovisas. I 10 § anges att en myndighet inom ramen för sitt förvaltningsuppdrag och inom ramen för de ekonomiska resurser som myndigheten förfogar över får besluta om investeringar när den beräknade

Gällande ordning

investeringskostnaden inte överstiger 10 miljoner kronor per projekt. Om den beräknade kostnaden överstiger 10 miljoner kronor skall myndigheten överlämna frågan till regeringens prövning. För affärsverken gäller dock särskilda bestämmelser. Upplåtelser regleras i 12 Där sägs att en fastighetsförvaltande myndighet får upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda. Sådana upplåtelser skall ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund skall den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör därvid tas till sådana faktorer som fastighetens särskilda karaktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd. Varje fastighetsförvaltande myndighet skall upprätta och fortlöpande

hålla dels en aktuell förvaltningsplan för drift och underhåll av de

fastigheter som ingår i förvaltningsuppdraget dels en aktuell avyttringsplan för försäljning eller annan avyttring av sådana fastigheter som inte behövs för statlig verksamhet och som inte av andra särskilda skäl bör vara kvar i statens ägo. Förvaltningsansvaret för fastighet får efter regeringens meden givande föras över från en fastighetsförvaltande myndighet till en

annan. Om överföringen sker mellan två affärsverk eller mellan ett affärsverk och en förvaltningsmyndighet skall överföringen ske på

marknadsmässiga villkor. En överföring mellan två förvaltningsmyndigheter skall ske till bokfört värde.

Statens fastighetsverk

Enligt 1 § förordningen 1992: 1533 med instruktion för Statens fastighetsverk är verket en central förvaltningsmyndighet med uppgift att förvalta viss civil del av statens fasta egendom såsom utrikesfastig-

heter, de kungliga slotten, Djurgårdsmarken och regeringsbyggnader-

na, vissa av statens kulturfastigheter, gamla fästen och monument samt

vissa donationsfastigheter och markornråden.

Verket skall enligt 2 § förvalta fastighetsbeståndet inom sitt verksamhetsområde ett sätt som innebär god resurshållning och hög ekonomisk effektivitet, 2. ger verkets hyresgäster bra och konkurrenskraftiga lokaler, långsiktigt tar till vara, vårdar och utvecklar fastigheternas värden.

Verket skall vidare uppdrag av regeringen genomföra byggnadsföretag för statens räkning. Det övergripande målet för Statens fastighetsverk skall enligt Statsliggaren 199394 VII Fi s. 19 vara att förvalta det fastighetsbestånd som regeringen bestämmer på ett sätt som innebär god resurshållning

Gällande ordning

och hög ekonomisk effektivitet. Verksamhetsmålen för fastighetsförvaltningen skall vara att långsiktigt ta till vara, vårda och utveckla byggnadernas och markområdenas värde samt att ge verkets hyresgäster bra och konkurrenskraftiga lokaler. Däri ingår att vårda och utveckla de natur- och kulturvärden av nationell betydelse som verket givits ansvar för prop. 199394:l00 bil. s. 48 Verksamheten i Statens fastighetsverk finansieras genom att vissa fastigheter ger överskott i form av hyresintäkter. Det fastighetsbestând som Statens fastighetsverk förvaltar består av fastigheter som ger intäkter i form av hyror s.k. överskottsfastigheter och fastigheter som inte ger någon avkastning, s.k. underskottsfastigheter. Till de senare hör befästningar, monument och de kungliga slotten där hyresintäkter inte täcker de löpande normala drift- och underhållskostnaderna.

Statens fastighetsverk skall vid förvaltningen av fastighetsbestånd på

lång sikt åstadkomma bästa möjliga ekonomiska utbyte och prestera ett från företagsekonomisk synpunkt rimligt årsresultat för de fastigheter som ger normala hyresintäkter prop. 199394:l00 bil. 8 s. 48.

2.5.7 Försäljning av statens fasta egendom

Förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m.

För avyttring av fastigheter gäller förordningen 1971:727, omtryckt 1991:896, därefter ändrad senast 1994:669 om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. Förordningen skall enligt 1 § tillämpas vid försäljning av staten tillhörig fast egendom med undantag av försäljning av sådan fast egendom som är invärderad på jordfonden, fjällägenheter på kronomark ovanför odlingsgränsen i Norrbottens och Västerbottens län,

renbetesf] ällen i Jämtlands län samt kronotorp nedanför odlingsgränsen

i de sex nordligaste länen, i vilka fall särskilda bestämmelser gäller.

Beträffande jordfondsfastigheter gäller föreskriften i 5 § förordningen

1989:281, ändrad senast 1991:737 om jordfonden. I fråga om försäljning av statens mark ovanför odlingsgränsen och renbetesfjällen gäller 1 § rennäringsförordningen 1993:384. I fråga om försäljning av kronotorp har regeringen meddelat vissa bestämmelser i ett särskilt beslut den 26 juni 1980 Industridepartementet, dnr 140180. Regeringen beslutar enligt 2 och 3 §§ förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. om dels försäljningen av fast egendom till kommun för samhällsbyggnadsändamål, dels överföring

Gällande ordning

till jordfonden av sådan fast egendom som behövs för jordbrukets och skogsbrukets rationalisering. I andra fall beslutar regeringen om försäljning av fast egendom när egendomens värde inte överstiger 5 miljoner kronor, eller, om försäljningsintäkten kan användas för reinvestering eller den samlade statliga förmögenheten på annat sätt bibehålls eller utökas, värdet inte överstiger 50 miljoner kronor. Regeringen beslutar om avstående utan ersättning av fast egendom som förvaltas av en central förvaltningsmyndighet och som behövs för järnväg eller allmän väg, om egendomens värde inte överstiger 5 miljoner kronor 4 §. Enligt 5 § får vissa centrala förvaltningsmyndigheter besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar inom eller utom landet. Det gäller Fortifikationsverket, Statens järnvägar, Vägverket, Luftfartsverket, Statens fastighetsverk och Banverket om egendomens värde inte överstiger 3 miljoner kronor eller när försäljningsintäkten kan användas för reinvestering i fast egendom eller myndighetens redovisade nettoförrnögenhet annat sätt bibehålls eller utökas, om värdet inte överstiger 10 miljoner kronor. Beträffande Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Kammarkollegiet, Statens naturvårdsverk, Affärsverket svenska kraftnät och Sveriges lantbruksuniversitet är motsvarande värdegränser i stället 1 miljon kronor resp. 3 miljoner kronor. Andra centrala förvaltningsmyndigheter än de som nämns i 5 § får uppdra Statens fastighetsverk att sälja fast egendom som de förvaltar om egendomens värde inte överstiger 3 miljoner kronor resp. 10 miljoner kronor. Med värde aves i dessa sammanhang enligt 7 § egendomens taxeringsvärde eller, där sådant inte är åsatt, det vid särskild värdering fastställda marknadsvärdet. De ovan nämnda bemyndigandena avseende försäljning av fast egendom gäller även beträffande byte av sådan egendom. Bemyndigandena för vissa centrala förvaltningsmyndigheter och för

Statens fastighetsverk gäller enligt 9 § tredje stycket inte försäljning

som är förenad med rätt till hyra eller återköp s.k. fastighetsleasing och liknande förfaranden. I förordningen anges vissa förutsättningar för försäljning och förberedande åtgärder. Bl.a. sägs i 10 § att statlig egendom, om inte annat föreslås särskilt, får säljas endast om egendomen inte längre behövs för en myndighets verksamhet eller för något annat statligt ändamål. När en försäljning aktualiseras skall den centrala förvaltningsmyndigheten samråda med annan statlig myndighet om det med hänsyn till egendomens läge eller beskaffenhet eller på annat sätt bedöms troligt att den myndigheten kan behöva egendomen eller att egendomen behövs för intressen som den myndigheten har att bevaka.

Gällande ordning

I fråga om försäljning av bostadsfastigheter för permanent bruk, som kan antas ha ett sådant kulturhistoriskt värde att de bör skyddas, skall samråd ske med Riksantikvarieämbetet och berörd länsstyrelse. I fråga om försäljning av egendom på vissa holmar eller skär som ägs av staten skall samråd ske med Statens fastighetsverk, den länsstyrelse som frågan berör och, i den utsträckning som det krävs i det enskilda fallet, med Fiskeriverket. Om myndigheterna efter samråd enligt ovan inte är ense skall ärendet överlämnas till regeringen för prövning 11 §. Förordningen uppställer också vissa ekonomiska villkor. Bl.a. sägs i 22 § att den säljande myndigheten skall tillse att köpeskillingen blir

den högsta möjliga och i varje fall inte understiger egendomens

marknadsvärde, om annat inte föreskrivs särskilt. Enligt 24 § gäller att när staten tillhörig fast egendom säljs för att tillgodose ändamål som kan föranleda expropriation skall ersättning bestämmas enligt de grunder som föreskrives i expropriationslagen 1972:719. Ersättningen skall på sätt förvaltningsmyndigheten prövar lämpligt fastställas till beloppet. Avser överlåtelsen fast egendom som behövs för järnväg eller allmän väg fär förvaltningsmyndigheten, om det med hänsyn till särskilda omständigheter bedöms skäligt, föreslå att ersättning skall utgå med lägre belopp än fulla värdet eller att överlåtelsen skall ske utan ersättning. Prövningen av en sådan fråga skall hänskjutas till regeringen.

Bakgrund

I förarbetena till förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom m.m. prop. 1971:91 s. 2 ff, bet. 1971:FiU20, rskr.

1971:159 redogjordes för då gällande regler. Enligt 77 § RF den då gällande 1809 års regeringsform fordrades riksdagens samtycke för

försäljning eller avhändelse annat sätt av statens fasta egendom. Sådant samtycke hade sedan år 1942 lämnats genom generella försäljningsbemyndiganden och förelåg sedan år 1967 som ett bemyndigande tills vidare för Kungl. Majzt att sälja fast egendom med befogenhet att överlämna försäljningsrätten till central förvaltningsmyndighet prop. 1967:99, 100, bet. 1967:JoU23, 1967:SU100, rskr. 1967:279, 265. Vid försäljningar och andra överlåtelser som skedde med stöd av bemyndigandena skulle myndigheterna tillämpa de riktlinjer, bl.a. för bestämmande av pris och övriga villkor samt för handläggningen av ärendena, som riksdagen godkänt och om vilka Kungl. Maj meddelat föreskrifter. År 1971 gällde fortfarande i väsentliga delar för det allmärma

Gällande ordning

bemyndigandet de principer beträffande prissättningen som 1942 års riksdag bestämde prop. 1942:241, bet. 1942:JoU55, rskr. 1942:388. Enligt dessa skulle tillses att försäljningarna i prishänseende blev så fördelaktiga för staten som möjligt och att försäljning till underpris inte ägde rum. Försäljningarna skulle alltså ske under full affärsmässighet. Undantag från denna huvudregel fick göras vid avhändelse bl.a. för särskilda expropiationsändamål, där ersättningen även helt fick slopas, samt för egnahemsändamål och för komplettering av ofullständiga jordbruk. I andra fall fick statens fasta egendom inte avyttras under saluvärdet. Vid riksdagsbehandlingen är 1942 anförde departementschefen bl.a.

bet. 1942:JOU55 ss 17 ff att endast fastigheter som inte längre

behövs för statligt ändamål bör få säljas. I brist på ett centralt organ med överblick över all fastighetsförsäljning från statens sida ansågs det svårt att upprätta en säker kontroll i detta avseende. Departementschefen ansåg dock att man såsom ett minimikrav borde kräva att

försäljningsmyndigheten, då det med hänsyn till en fastighets

beskaffenhet och läge eller av annan orsak synes sannolikt att en annan förvaltningsmyndighet kan ha intresse av fastigheten, samrådet med denna myndighet innan försäljningen sker. Vidare sades att sättet för försäljningen bör vara sådant att det behörigen tillgodoser både statens och alla eventuella spekulanters intressen. Försäljning offentlig auktion, som blivit på betryggande sätt kungjord, borde vara det förfarande i första skulle komma i fråga. Myndigheterna borde som se till att försäljningarna i prishänseende blir så fördelaktiga för staten som möjligt och försäljning till underpris borde inte få äga rum. Principen om full affärsmässighet borde sålunda med undantag för bl.a. expropriation gälla för försäljningarna. Beträffande köpeskil- lingens erläggande borde frihet lämnas åt regeringen resp. den förvaltningsmyndighet som får verkställa försäljningen att utan eftersättande statens rätt och skäliga anspråk på säkerhet besluta av efter vad som kan befinnas lämpligt i varje enskilt fall. Utformandet av betalningsvillkoren borde göras med ledning av vad som brukas

inom affärsvärlden i motsvarande fall. Departementschefen anförde

dessutom att han av praktiska skäl inte kunde ansluta sig till ett förslag från Riksräkenskapsverket att en myndighets beslut i försälj ningsfrågan

borde kunna överklagas. En förvaltningsmyndighets inom ramen av

den erhållna befogenheten träffade avtal rörande försäljningsvillkoren bör definitiva i förhållande till köparen. Den part med vilken vara myndigheten träffat avtal om försäljning bör i och med avtalsslutandet ha förlorat sin rätt att överklaga beslutet och skall inte genom besvär hos regeringen kunna erhålla förbättring i de avtalade försäljningsvillkoren.

Gällande ordning

Tredje mans intressen skulle enligt departementschefen i och för sig kunna motivera besvärsrätt men en avvägning måste göras mellan dessa intressen och vikten av att försäljningsförfarandet kan slutföras inom normal tid.5 I fråga försäljningsmedgivandets tillämpningsom område uttalade departementschefen att det helt allmänt bör fastslås att det föreslagna försäljningsmedgivandet inte skall tillämpas sådan försäljning statens fasta egendom som reglerats genom i författning av meddelade föreskrifter. Dessa borde sålunda fortfarande gälla i den mån förslag om ändringar av sådana författningar inte föreläggs eller anmäls för riksdagen.

Riksdagen antog i huvudsak de av departementschefen angivna

riktlinjerna bet. 1942:JoU55 s. 24, rskr. 1942:388. I den gällande regeringsformen finns ingen bestämmelse om att nu riksdagen skall samtycka till försäljning av statens fasta egendom. Grundlagberedningen föreslog ett förbud att avhända staten fast egendom utan riksdagens bemyndigande, dels ett förbud att utan sådant bemyndigande efterge statens fordringar. Beredningen förordade vidare en grundlagsbestämmelse om att regeringen eller annan statlig myndighet inte får ta upp lån eller armars ikläda staten ekonomisk förpliktelse utan riksdagens bemyndigande SOU 1972: 15 116 och 176 ff. Under remissbehandlingen riktades kritik mot det s. föreslagna förbudet i regeringsformen att utan riksdagens bemyndigan-

de överlåta eller pantsätta statens egendom och att efterge statens

fordringar. Budgetutredningen förklarade i sitt yttrande att den statliga förmögenhetsredovisningen vid denna tid främst var inriktad på att

redovisa statens förrnögenhetsställning för vissa tillgångar och att detta

synsätt återspeglades i beredningens förslag. Enligt Budgetutred-

ningens mening borde förmögenhetsredovisningens främsta syfte i

stället att vägleda resursfördelningsbesluten inom den statliga vara

sektorn. Med denna utgångspunkt kunde man enligt utredningen anta

att riksdagen vill fastställa regler för förvaltningen av den statliga förmögenheten i andra kategorier än efter en uppdelning i fast och lös

egendom fordringar. Departementschefen uttalade i motiven att

resp. uppfattning. Den civilrättsliga

han delade Budgetutredningens

kategoriindelningen torde enligt honom vara bestämd av andra faktorer

5 Departementschefen anförde vidare s. 20: En jämförelse kan göras med konkurrerande anbudsgivares ställning. I upphandlingsförordningen har föreskrivits, att klagan över myndighets beslut, varigenom anbud antagits, förkastats eller icke upptagits till prövning, icke må föras. Då de konkurrerande anbudsgivarnas intresse besvärsmyndighet syntes minst lika starkt grundat som tredje mans intresse vid här av ifrågavarande fastighetsförsäljningar, synes detta icke behöva påkalla upprätthållandet besvärsrâtt, som skulle vara förenad med betydande civilrättsliga olägenheter. av

Gällande ordning

än dem som i våra dagar bör vara vägledande för hur de statliga tillgångarna skall disponeras. Hans ståndpunkt innebar dock inte att riksdagens inflytande med avseende på den statliga förmögenheten skulle försvagas. Redan innehavet av utgiftsmakten riksdagen ett ger fast grepp över den statliga fönnögenhetsdispositionen. Departementschefen ansåg att det därutöver borde finnas bestämmelse i regeen ringsformen som ålägger riksdagen att fastställa grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens egendom. Det borde ankomma på riksdagen att avgöra vilken omfattning en sådan reglering skall ha. Riksdagen borde vara oförhindrad att förbehålla sig rätten att i konkreta fall pröva om överlåtelse eller annan åtgärd i fråga om visst slag av egendom borde komma till stånd prop. 1973:90 s. 225. De nuvarande värdegränserna enligt 3-5 förordningen om

försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. för rätten att

överlåta statens fasta egendom har gällt sedan den 1 juli 1991 SFS 1991:896. Motiven till den i 2 § angivna beloppsgränsen redovisas i prop. 1987882100 bil. 9 s. 39, bet. 198788:FiU26, rskr. 1987882338. Vid riksdagsbehandlingen uttalade Finansutskottet att utskottet inget har att invända mot den utvidgning av de aktuella bemyndigandena som föreslagits i propositionen och att utskottet förutsätter att regeringen återkommer till riksdagen med förslag när beloppsgränser behöver justeras grund av prisutvecklingen bet. 198788:FiU26 s. 3. Av den redogörelse som i det föregående länmats om innehållet i förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. s. 48 framgår bl.a. att det i 3 och 4 §§ finns regler enligt vilka regeringen beslutar om försäljning upp till vissa värden. Förordningen innehåller däremot inte några regler om beslutanderätten för de fall då det gäller värden som är större än de angivna värdena. Inte heller i någon annan författning finns bestämmelser om vem som har rätt att besluta i dessa tvâ typer av fall. Vid angivna förhållanden måste regeringen anses ha beslutanderätten med stöd av 9 kap. 8 § RF, där det föreskrivs att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Det utesluter emellertid inte att regeringen vid utövningen av sin beslutanderätt kan vara beroende av riksdagens bemyndigande. Frågan om det behövs ett riksdagsbemyndigande måste ses mot följande bakgrund. Enligt 77 § i 1809 års regeringsform fordrades, som redan nämnts, riksdagens samtycke för försäljning av eller avhändelse annat sätt av statens fasta egendom. Sådana samtycken har riksdagen givit bl.a. i det förut redovisade generella beslutet år 1942. Detta beslut har sedermera ändrats och kompletterats vid flera tillfällen.

Gällande ordning

Den nuvarande regeringsformen däremot innehåller inte någon motsvarighet till den gamla 77 I regeringsformen regleras alltså inte särskilt hur beslut om försäljning av fast egendom skall fattas. Riksdagen har inte heller efter det att regeringsformen trätt i kraft med stöd 9 kap. 9 § RF i lag angett vad som skall gälla. av - Däremot har riksdagen år 1988 bet. 198788:FiU26, rskr. 198788:338 på förslag av regeringen prop. 198788: 100 bil. 9 s. 30

f bemyndigat regeringen att besluta om försäljning av fast egendom

till ett värde högst 50 miljoner kronor i enlighet med de riktlinjer av utskottet förordat. Likaså har riksdagen år 1991 förslag av som regeringen prop. 199091 132 beslutat att ändra lagen 1928:281 om : allmänna arvsfonden sådant sätt att regeringen fick rätt att besluta försäljning fast egendom bet. 19909l:LU30, rskr. om av 1990912263. I 1990912132 redovisar regeringen beslut som prop. riksdagen fattat efter det att regeringsformen trätt i kraft och som bygger på att försäljning fast egendom alltjämt kräver bemyndiganav de riksdagen, uppenbarligen i omfattning som dessförinnan av samma med de ändringar föreslagits vid varje beslutstillfälle. Det torde som rimligt att uppfatta de båda beslut riksdagen fattat åren 1988 vara som och 1991 samt de andra riksdagsbeslut som redovisats i prop. 199091: 132 sådana fastställande av grunder för förvaltningen av som statens egendom och förfogandet över den som avses i 9 kap. 9 § RF. De angivna riksdagsbesluten bygger på den förutsättningen att beslut försäljning eller överlåtelse staten tillhörig fast egendom om annan av får ske endast i enlighet med de bemyndiganden som riksdagen har givit sedan är 1942. I den mån man enligt vad som nyss anfördes uppfattar riksdagsbesluten grunder för förvaltningen av och för som förfogandet över staten tillhörig fast egendom innebär dessa grunder att försäljning eller överlåtelse bara får ske med stöd av nämnda annan riksdagsbemyndiganden. Det sagda innebär att rättsläget i dag är detsamma före ikraftträdandet av regeringsformen, trots att denna som inte innehåller någon motsvarighet till den gamla regeringsformens 77 enligt vilken riksdagens samtycke krävdes för försäljning eller avhändelse av fast egendom. Det sagda innebär att försäljningar m.m. kan ske i den omfattning följer förordningen försäljning av staten tillhörig fast som av om egendom, I de fall då regeringen enligt 3 eller 4 § inte kan m.m. besluta torde det krävas individuella bemyndiganden av riksdagen nya innan regeringen beslutar om försäljning.

Gällande ordning

2.5.8 Hantering av statliga fordringar

Förordningen om hantering av statliga fordringar grundas på beslut av riksdagen i anledning av budgetpropositioner. I budgetpropositionen 1991 anförde chefen för Finansdepartementet därvid att det är viktigt att de statliga myndigheterna bevakar sina fordringar och betalningar så att staten inte drabbas av onödiga kostnader eller ränteförluster. Statens intressen bör bevakas så att de fordringar staten har på annan part betalas in i rätt tid eller, om så inte sker, att fordringen drivs in pâ ett sådant sätt att staten inte åsamkas onödiga kostnader. Det gäller vidare att utnyttja de betalningsfrister staten har mot annan part prop. 1990912100 bil. 1 s. 58. Chefen för Finansdepartementet har vidare i budgetpropositionen 1992 anfört att myndigheterna borde ges ett ökat ansvar och själva bevaka och driva in sina fordringar och att möjlighet borde öppnas att överlämna fordringsindrivning till ett inkassoföretag prop. 199192:1OO bil. 1 s. 49. Riksdagen har godkänt vad som förordats i propositionerna bet. 19909l:FiU20, rskr. 1990911132 och bet. 199192:FiU20, rskr. 199192:128. Frågan om hantering av statliga fordringar regleras i förordningen 1993:1138 om hantering av statliga fordringar. Förordningen gäller för myndigheter under regeringen och tillämpas pâ fordringar som staten har rätt till och som sånär som på vissa undantag inte omfattas av lagen 1993:891 om indrivning av statliga fordringar m.m. Denna lag gäller vid handläggning hos kronofogdemyndigheten av allmänna mål om verkställighet enligt utsökningsbalken. Indrivningen får avse fordringar som påförts enligt bestämmelserna i bl.a. uppbördslagen 1953:272, lagen 1968:430

om mervärdesskatt, lagen 1976:206 om felparkeringsavgift och lagen

1991:586 om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta samt för böter och viten. Bestämmelserna i förordningen skall tillämpas om inte något annat följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. I fråga om betalningsvillkor sägs i 4 § att en myndighet skall tillämpa affärsmässiga betalningsvillkor vid försäljning av varor och tjänster. När en myndighet träffar avtal om försäljning av varor och tjänster, skall myndigheten enligt 5 § upplysa om betalningsvillkoren. Om varan eller tjänsten skall betalas mot faktura, skall betalningsvillkoren framgå av fakturan. I 6-8 regleras räntefrågor. Där anges att ränta på statens fordringar skall tas ut enligt den räntesats som för varje budgetår

SOU 1994: 136 Gällande ordning

fastställs av regeringen statens utlåningsränta samt att dröjsmålsränta skall tas ut på fordringar och lån inte betalas i rätt tid, det

som om inte finns särskilda skäl mot det eller något annat följer lånebestämav melserna. Dröjsmålsränta skall tas ut enligt räntelagen 1975:635. Dröjsmålsränta enligt andra grunder får dock tas ut efter samråd med Riksrevisionsverket.

I 9 § anges att andra fordringar än lån skall faktureras så

snart som möjligt.

Bestämmelser om bevakning och indrivning finns i 10-12 §§ där

det framgår att varje myndighet skall se till att myndighetens fordringar betalas enligt betalningsvillkoren. Om fordran inte har betalats

senast förfallodagen, skall myndigheten så snart som möjligt skicka en betalningspâminnelse till den betalningsskyldige. Om fordran inte

betalas efter påminnelse, skall myndigheten vidta de åtgärder som behövs för att få betalt. En myndighet får enligt 12 det är till om fördel för staten, uppdra en annan myndighet eller ett företag som bedriver inkassoverksarnhet enligt inkassolagen 1974:182 att bevaka och driva in myndighetens fordringar. Ett sådant uppdrag får inte innefatta överlåtelse av fordran. Om myndigheternas processbehörighet sägs i 13 § myndighet att en företräder staten inför domstol i mål eller ärenden som rör myndighetens fordringar. Myndigheten får uppdra myndighet en annan eller ett ombud att föra myndighetens talan.

En myndighet får enligt 14 § medge den betalningsskyldige skäligt betalningsanstånd. Anstånd utöver ett år från förfallodagen får medges

bara om det är till fördel för staten eller om det i övrigt finns synnerliga skäl.

I 15 § sägs att en myndighet får besluta att indrivningen skall

avbrytas tills vidare om ytterligare indrivningsåtgärder framstår som

utsiktslösa eller inte är försvarliga med hänsyn till kostnaderna och indrivning inte heller krävs från allmän synpunkt. Indrivningen skall

tas upp nytt, om det visar sig att betalning kan fås utan större kostnader än vad som är skäligt. En myndighet får enligt 16 § anta ett förslag om ackord, det om

kan anses fördelaktigt för det allmänna. Ett ackordsförslag som inte

framställts i konkurs eller enligt ackordslagen 1970:847 får antas bara om övriga borgenärer som berörs av ackordet godkänner det. Angående eftergift sägs i 17 § myndighet får helt eller delvis att en efterge en fordran, det på grund den betalningsskyldiges om av sjukdom eller av någon annan anledning är uppenbart oskäligt att kräva betalning. Beträffande fordringar myndigheter emellan gäller att bestämmelserna i 5 och 7-10 tillämpas även på fordringar myndighet som en

Gällande ordning

har statlig myndighet. En myndighet får uppdra åt en en annan myndighet under regeringen att hantera sådana fordringar. annan 19 § innehåller bestämmelse om samrådsskyldighet. Där sägs att en innan myndighet beslutar att avbryta indrivningsförsök, anta en ackordsförslag eller efterge fordran skall myndigheten samråda med en Kammarkollegiet. Detsamma gäller innan myndigheten beslutar att

ansöka betalningsskyldig skall försättas i konkurs. Sam-

om att en rådsskyldigheten gäller dock inte för affärsverken. Kammarkollegiet

får medge undantag från samrådsskyldigheten.

Ett beslut i ärende eftergift fâr, om beslutet fattats av en

om

myndighet lyder under en central förvaltningsmyndighet,

som

överklagas till den centrala förvaltningsmyndigheten. Andra beslut

enligt denna förordning får inte överklagas.

I 21 § finns verkställighetsföreskrifter enligt vilka Kammarkollegiet

får meddela föreskrifter i fråga samråd enligt 19 Riksrevisionsom verket får meddela de föreskrifter i övrigt behövs för verkställigsom denna förordning. Riksrevisionsverket skall därvid samråda heten av

med Kammarkollegiet i frågor rör 15-17 och med Rikssom

skatteverket i frågor rör kronofogdemyndigheternas verksamhet.

som

Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1994. Genom förordningen upphävdes avskrivningskungörelsen 1965:921,

förordningen 1981:475 om ränta på statens kapital, förordningen 1975: 1318 dröjsmålsränta statliga fordringar, om cirkuläret 1940:677 till statsmyndigheterna angående bemyndigan- de för Kungl. Majzt att biträda ackord och eljest eftergiva statens

rätt med avseende å lån från statens utlåningsfonder m.m.,

Riksrevisionsverkets cirkulär den 27 juni 1966 med föreskrifter om tillämpningen avskrivningskungörelsen, av Riksrevisionsverkets föreskrifter den 17 december 1975 för -

verkställigheten förordningen 1975:1318 dröjsmålsränta på

av om

statliga fordringar,

Riksrevisionsverkets kungörelse 1979:1211 ändring i verkets om föreskrifter för verkställigheten förordningen 1975:1318 om av

dröjsmålsränta på statliga fordringar,

Riksrevisionsverkets kungörelse 1984:712 om ändring i verkets föreskrifter för verkställigheten förordningen 1975:1318 om av

dröjsmålsränta på statliga fordringar.

skall enligt övergångsbestämmelserna tillämpas

Den nya förordningen

även på fordringar uppstått före ikraftträdandet. som Riksrevisionsverket RRV har utfärdat föreskrifter 1993: 1681 om

hantering statliga fordringar. Föreskrifterna trädde i kraft den 15 av

Gällande ordning

januari 1994. Föreskrifterna innehåller bl.a. bestämmelser delfakturering och om

andra fakturarutiner. Vidare sägs att bevaknings- och indrivningsåt-

gärder skall vidtas i den omfattning är motiverat med hänsyn till som

fordringens belopp, gäldenärens betalningsförmága och omständigheterna i övrigt. I anslutning till 12 § förordningen föreskrivs att

kostnad för att bevaka och driva in myndighetens fordringar och myndighetens effektivitet i rutiner skall ställas mot kostnaden för egna att anlita en annan myndighet eller ett företag bedriver insom kassoverksamhet. Om myndigheten inte att anlita avser en annan myndighet utan i stället överväger att anskaffa tjänster från ett företag som bedriver inkassoverksarnhet skall myndigheten beakta gällande

upphandlingsregler.

2.5.9 Hyrköp leasing

Beträffande leasing i statlig verksamhet sägs i 5 § kapitalförsörjnings-

förordningen att en myndighet får ingå avtal hyra eller hyrköp om leasing av utrustning i de fall avtalet innebär lägre kostnad för en statsverket, sett över utrustningens hela ekonomiska livslängd, än om

utrustningen anskaffats genom köp.

Avtal om försäljning och återhyra eller återköp eller andra liknande avtalsformer får ingås endast efter särskilt bemyndigande regeringav

en. Ett sådant bemyndigande krävs även för leasingavtal där hyra eller

andra avgifter betalas i eller baseras pä annan valuta än svensk valuta.

Beträffande s.k. fastighetsleasing finns bestämmelser i 9 § tredje stycket förordningen 1971:727 försäljning staten tillhörig fast

om av egendom, m.m. Bemyndigandena i 5-6 §§ nämnda förordning för

vissa centrala förvaltningsmyndigheter och för Statens fastighetsverk

att inom vissa beloppsgränser besluta försäljning fast egendom om av gäller inte försäljning som är förenad med rätt till hyra eller återköp

s.k. fastighetsleasing och liknande förfaranden.

Bakgrunden till dessa bestämmelser om leasing i statlig verksamhet

finns i riksdagens beslut i anledning budgetpropositionen 1992

av prop. 1991922100 bil. 1 s. 51 bet. 199192:FiU20, rskr. 199192: 128. Departementschefen gjorde där bedömningen att leasing i statsförvaltningen bör ske under reglerade former. Inom för ramen den ökade frihet att göra finansiella avvägningar delegeras till som myndigheterna bör dessa kunna välja leasing alternativ till köp. som Myndigheterna har därvid ett ansvar för att pröva leasing i det om enskilda fallet ger en för myndigheterna och statsverket mindre kostsam lösning än om utrustningen anskaffats köp. genom

Gällande ordning

Följande principer för tillämpning leasing i statsförangavs av

valtningen

Leasing bör i normalfallet endast användas när behovet av ut-

rustning är begränsat i tiden. När den planerade användningstiden

sammanfaller med hela den förväntade ekonomiska livslängden bör

leasing i regel undvikas. Användningen s.k. sale-lease-back lös egendom bör kräva av av

regeringens medgivande. Detsamma bör gälla s.k. investor leasing.

Leasing kontrakterad i utländsk valuta bör inte förekomma.

Leasing bör prövas i budgetprocessen på samma sätt som annan finansiering, för att riksdag och regerings krav på inflytande skall

kunna tillgodoses. Vidare bör krav ställas på att myndigheterna skall

omfattningen leasingâtaganden och dess kostnader i balans-

ange av resp. resultaträkning. Frågan tillämpning leasing i statlig verksamhet behandlades om av

6 Olika leasingformer enligt RRV:s promemoria 1992-06-16 Statliga myndigheters leasing, bilaga 2 till RRV:s cirkulär 1993-06-22, dnr 33-93-0937. De vanligast förekommande leasingformerna i statlig verksamhet är operationell och finansiell leasing. I ett fåtal fall har även avtal om s.k. sale-lease-back och investor leasing ingåtts. Operationell leasing liknar vanlig hyra genom att det i regel finns endast två parter leverantören och brukaren. Avtalen är kortfristiga och kan sägas upp av brukaren kostnad. Leverantören för service och underhåll. Han bär också utan extra svarar risken att den utrustning som hyrs ut minskar i värde. av Finansiell leasing omfattar i regel tre parter leverantören, finansiären och brukaren. Finansiären kan ett finansbolag eller ett industribolag. I det senare vara fallet handlar det vanligen investor leasing se nedan. I sin renodlade form liknar om finansiell leasing ett avbetalningsköp. Leasing-avgifterna fastställs genom att brukaren under avtalstiden betalar ett sammanlagt belopp som motsvarar utrustningens anskaffningsvärde finansiell kostnad. Avtalet kan inte sägas i förtid. samt en upp Det är i praktiken svårt att dra skarp gräns mellan operationell och finansiell en leasing. Finansiell leasing kännetecknas att avtalsperioden sammanfaller med av utrustningens ekonomiska livslängd. Vidare kan gälla att leasingavgifterna motsvarar utrustningens anskaffningsvärde med tillägg for finansiella kostnader samt att avtalet En prövning måste således göras från fall till fall. En presumtion inte kan sägas upp. kan därvid avtalsperioden omfattar tre år eller mer är det fråga om vara att om finansiell leasing, annars operationell leasing. Sale-lease-back är i regel form av finansiell leasing. Den utrustning vanligen en i fastighet sålts hyrs tillbaka på villkor finansiären en normal avkastning som som ger det kapital han bundit Fördelen för den som säljer och hyr tillbaka upp. utrustningen är att han kan disponera ett större kapital än vad som annars vore fallet. En form finansiell leasing är s.k. investor leasing. Den skiljer sig från annan av vanlig finansiell leasing att finansiären i regel är ett industriföretag. Företaget genom blir därmed ägare till utrustningen och kan följaktligen använda de skattemässiga värdeminskningsavdragen. Kännetecknande for investor leasing är att investeringsmgiften uppgår till mycket stort belopp och att livslängden kan vara 15-20 år. Det ett medför finansiären får skattemässiga fördelar som kan utnyttjas for att erbjuda att fördelaktig avgift. Det gäller särskilt i de fall då brukaren inte själv kan brukaren en utnyttja de skattemässiga värdeminskningsavdragen.

Gällande ordning

i budgetpropositionen 1992 i avsnittet Styrning statsförvaltningen

av

och de finansiella förutsättningarna för myndigheterna. Regeringen

beredde riksdagen tillfälle att ta del av vad finansministern anfört därom. Finansutskottet anmärkte att vad finansministern anfört om

styrningen av statsförvaltningen och de finansiella förutsättningarna för

myndigheterna inte föranledde någon erinran från utskottets sida bet. 199192:FiU20 s. 57. Riksdagen lade propositionens yrkande i denna del till handlingarna bet. 199192:FiU2O 60, rskr. l99192:128. s. I RRV:s föreskrifter och allmänna râd 1993-06-22, dnr 33-93-

0937 för tillämpningen kapitalförsörjningsförordningen i fråga

av ges om 5 § följande allmänna råd. När den planerade användningstiden sammanfaller med hela den förväntade ekonomiska livslängden t.ex. vid finansiell leasing blir leasing av utrustning i regel dyrare än köp. Om myndigheten har möjlighet att köpa utrustningen t.ex. med lån i Riksgäldskontoret torde det oftast ekonomiskt - vara mer

fördelaktigt för myndigheten än att leasa den. Utrustningen bör således

köpas i dessa fall. Leasingalternativet kan dock fördelaktigt när vara behovet av utrustning är begränsat i tiden. Leasing bör enligt RRV:s föreskrifter användas endast förom

delarna är uppenbara. Vid investeringsbedömningen bör hänsyn tas till

samtliga effekter av investeringen i mätbara effekter och - pengar övriga såväl kvantitativa som kvalitativa effekter. De i mätbara pengar effekterna av en investering bör sammanfattas i kalkyl en som dokumenteras.

Med avtal om försäljning och återhyra eller återköp s.k. sale-

avses lease-back. Bland leasingformer som används finns också s.k. investor leasing. Genom förändringarna i skattesystemet i januari 1991 är de eventuella skattefördelarna för den som leasar ut utrustning inte lika stora som tidigare. Statliga myndigheter torde därför inte erbjudas några numera

avtal om investor leasing. Om denna leasingform ändå skulle

övervägas av en myndighet bör enligt RRV:s föreskrifter frågan underställas regeringen för prövning på motsvarande vid avtal sätt som om sale-lease-back, bl.a. grund de negativa statsfinansiella av effekter som kan uppstå. Samma bör gälla om myndigheten överväger att tillämpa någon avtalsforrn har liknande uppläggning som en som sale-lease-back och investor leasing eller som kan få motsvarande statsfinansiella effekter.

Gällande ordning

2.5. 10 Avgiftsförordningen

Regeringen får besluta om införande av avgift för frivilligt efterfrågade och tjänster prop. 1973:90 218, bet. 1973:KU26, varor s.

rskr. 265. Beslut avgiftens storlek bör i dessa fall regelmässigt

om delegeras till myndigheterna. Beslut att avgift får tas ut bör om däremot delegeras till myndigheterna endast när det är fråga om sådan

försäljningsverksamhet 0.d. i begränsad omfattning som sker inom

ramen för myndighetens uppgifter. Frågor har samband med att avgifter tas ut kräver i allmänhet som avtal mellan den säljande myndigheten och köparen om kvalitet, ett leveranstider Därför redovisas här vad som gäller om avgifter. m.m.

I avgiftsförordningen 1992:191 finns de riktlinjer och regelverk

gäller för avgiftsfinansierad verksamhet. som Följande huvudprinciper gäller enligt regeringens förordningsmotiv

199223 till avgiftsförordningen7 som utgångspunkter för styrning av

avgiftsñnansierad verksamhet.

Full kostnadstäckning bör i normalfallet gälla som ekonomiskt mål. Bruttoredovisning statsbudgeten bör normalt tillämpas för offentligrättsliga avgifter för reglerande verksamhet. Verksamheten bör budgeteras på sedvanligt sätt och tillföras medel över ramanslag. Avgifterna redovisas på inkomsttitel på statsbudgeten.

För avgiftsñnansierad verksamhet som är efterfrågestyrd

annan bör nettoredovisning på statsbudgeten tillämpas. Beslut avgift skall föregås av samråd med RRV. om

Den förändrade styrningen myndigheterna ställer höga krav

av

uppföljning den avgiftsfinansierade verksamhetens resultat.

av Redovisningskraven behöver skärpas så att resultatet i normalfallet, i form särredovisning samtliga kostnader och intäkter av av belastar verksamhetsområde, framgår av myndigsom resp. heternas redovisning. Avgiftsförordningen kan delas in i tre huvudavsnitt. Det första

består allmänna riktlinjer för styrningen av avgiftsñnansierad

av verksamhet. Det andra reglerar förfarandet vid uttag av ansökningsavgifter och det tredje innehåller bestämmelser om

avgifter för kopior, bevis och registerutdrag.

Affärsverken är i många sammanhang undantagna från regler och bestämmelser gäller för andra statliga myndigheter. De som är i de flesta fall bemyndigade att själva, inom ramen för de mål riksdagen angett, fatta beslut i frågor som rör den affärssom drivande verksamheten. Det finns därför ingen anledning att låta

7 Jfr budgetpropositionen 1992 prop. 199l92:100, bil.l, bet. 199192:FiU20, rskr. 199192:l28.

Gällande ordning

affärsverken omfattas av de båda förstnämnda huvudavsnitten i

avgiftförordningen. Bestämmelserna om avgifter för kopior

m.m.

bör däremot i princip gälla inom hela statsförvaltningen, således

även för affärsverken. Enligt 2 § har andra föreskrifter och regeringsbeslut företräde

framför bestämmelserna i avgiftsförordningen.

Myndigheter under regeringen har rätt att ta ut avgifter endast

om de fått ett bemyndigande att göra det. Enligt 4 § första stycket får myndighet, det är förenligt

en om med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan

förordning, mot avgift tillhandahålla:

tidskrifter och andra publikationer, informations- och kursmateriel, konferenser och kurser, rådgivning, lokaler, utrustning,

offentlig inköps- och resurssarnordning, tjänsteexport, upptagning av automatisk databehandling som utgör allmän

handling. I datalagen 1973:289 finns bestämmelser förom säljning av uppgifter personregister, ur 5 upplysningar per telefon, den service myndigheten om . därmed tillhandahåller går utöver myndighetens serviceskyl-

dighet enligt sekretesslagen 1980: 100 och förvaltningslagen

1986:223. Enligt andra stycket får varor och tjänster tillhandahållas bara om verksamheten är av tillfällig natur eller i mindre omfattning. I annat fall krävs ett särskilt bemyndigande. Mindre om-

fattning skall främst sättas i relation till varje enskild myndig-

hets totala verksamhet. Beträffande änsteexport finns ytterligare bestämmelser i tjäns-

teexportförordningen 1992: 192. Av 5 § följer att om riksdagen eller regeringen inte har

beslutat om något annat ekonomiskt mål skall myndigheten beräkna avgiften så att myndighetens kostnader för verksamheten täcks. Detta innebär att intäkterna, vid viss beräknad volym, en skall täcka samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Om myndigheten disponerar ett avkastningspliktigt kapital i den avgiftsfmansierade verksamheten skall såle-

des även avkastningskravet täckas avgiften. Subventionering

av av verksamheten med anslagsmedel får inte förekomma, annat än efter särskilt medgivande. En myndighet får bestämma avgiftens storlek endast efter särskilt bemyndigande. Myndigheten får dock själv besluta om storleken av de avgifter tas ut enligt 4 som Myndigheten skall varje år samråda med RRV de avgifter om

Gällande ordning sou 1994:136

myndigheten tar ut eller avser att ta ut för varor och tjänster som myndigheten tillhandahåller. I de fall då regeringen besom stämmer avgiftens storlek, skall samråd ske innan förslag lämnas till regeringen ändring avgiften. RRV fâr medge undantag om av från sarnrådsskyldigheten. Rätten att disponera avgiftsinkomster regleras i 25 och 26 §§. Där framgår myndighet får disponera avgiftsinkomster att en endast efter särskilt bemyndigande. Myndigheten får dock disposådana avgiftsinkomster som avses i 4 § och avgiftsinnera komster för kopior, utskrifter, registerutdrag o.d. En myndighet tilldelats anslag på statsbudgeten med ett formellt belopp för som

avgiftsbelagd verksamhet, får disponera avgiftsinkomsterna från

den verksamheten. Inkomster från avgiftsbelagd verksamhet, som myndighet inte får disponera enligt 25 skall tillföras en statsverkets checkräkning i Riksbanken och redovisas under den inkomsttitel på statsbudgeten som regeringen bestämmer.

1 l Tjänsteexport

Tjänsteexportförordningen 1992:192 gäller rätten för statliga

myndigheter under regeringen att bedriva tjänsteexport med stöd

antingen i avgiftsförordningen eller i av regeringen särskilt meddelade

beslut. Frågor har samband med tjänsteexport kräver i allmänhet ett som avtal mellan den myndighet utför tjänsten och kunden jfr 4 § som

tjänsteexportförordningen kvalitet, leveranstider m.m. Därför

om redovisas här vad som gäller om tjänsteexport.

Enligt regeringens förordningsmotiv 1992:4 till tjänsteexportför-

ordningen gäller bl.a. följande specialmotivering.

I 4 § avgiftsförordningen ett bemyndigande för myndigheter

ges bedriva bl.a. tjänsteexport verksamheten är av tillfällig att om

natur eller mindre omfattning jfr ovan under 2.5. lO.

av

Om tjänsteexportverksamheten bedöms överstiga vad som kan

mindre omfattning, bör frågan om verksamhetens anses vara av fortsatta bedrivande underställas regeringen. Regeringen prövar då det är lämpligt att myndigheten fortsätter med denna om verksamhet. Om så bedöms fallet, tas frågan om tjänsteexvara lämpligen i myndighetens instruktion, i regleringsbrev port upp eller i beslut från regeringens sida. Regeringen har också annat möjlighet att i särskilt beslut en myndighet inte skall ange om bedriva tjänsteexport. Avgiftsförordningen behandlar också andra frågor av betydelse för tjänsteexport. Sålunda ställs bl.a. krav på samråd med RRV angående principerna för avgiftssättning och avgiftsuttag samt

Gällande ordning

krav på myndighetens redovisning den avgiftsbelagda verk-

av

samheten. Av förordningen följer vidare att myndigheterna själva

får besluta om de avgifter de tar ut inom för de ekonomisramen

ka målet. Myndigheterna får också disponera de inkomster

som uppstår i verksamheten.

I 2 § tjänsteexportförordningen att myndighet får

anges en ta till vara möjligheterna att inom eller utom riket marknadsföra tjänster inom sitt verksamhetsområde. Det är således endast sådana tjänster som myndigheten redan har inom sitt verksam-

hetsområde enligt lag, förordning eller instruktion får

- - som marknadsföras. Dessa tjänster varierar givetvis mellan olika myndigheter men kan grovt indelas i tjänster på tekniska områden och administrativa tjänster. Exempel tjänster kan vara

konsulttjänster, utbildningstjänster och provningsverksamhet. Material som behövs för tjänsteexportens genomförande ingår i

tjänsten. Tjänsterna kan försäljas antingen direktförsäljgenom ning eller i kombination med och tjänster från andra varor

leverantörer. Det bör dock framhållas att anläggningstillgångar

inte kan försäljas enligt denna förordning. I andra meningen i 2 § att det departement till vilket anges

myndigheten anses höra underrättas tjänsteexportens innehåll

om

och omfattning. Sådant samråd bör omfatta de stora dragen i verksamheten och äga innan marknadsföringen påbörjas.

rum Enligt 3 § skall myndigheten bedriva tjänsteexportverksam-

heten utifrån en fastlagd marknadsstrategi och med krav på

lönsamhet. Bakgrunden till paragrafen är att verksamheten måste ha en

förankring i den egna myndigheten och att detta är sådan vikt

av

att det bör markeras i förordningen. En sådan förankring

kan exempelvis ske genom att myndighetens styrelse fastställer en

planmarknadsstrategi för verksamheten och att särskild personal

ansvarar för verksamheten. Krav på lönsamhet gäller. Med

lönsamhet avses att avgifterna skall beräknas på marknadsmässiga grunder så att minst full kostnadstäckning uppnås i verksamheten.

Inkomster i verksamheten skall således minst täcka kostnaderna

för verksamheten. Erfarenhetsmässigt är marknadsföring och

anbudsgivning kostnader som inte alltid leder till inkomster i varje enskilt fall. Därför skall avgifterna sättas så att inkomsterna för antagna anbud också täcker kostnaderna för icke antagna anbud och marknadsföring. Myndighetens rätt att sluta avtal för tjänsteexportverksamheten är reglerad i 4 § där det sägs att myndigheten får sluta avtal med svenska eller utländska kunder när det gäller att utföra tjänster

enligt 2 Avtalen skall slutas på affärsmässiga grunder. I

samband därmed får myndigheten göra den upphandling som behövs i enlighet med internationella regler.

Sådana avtal som är av privaträttslig natur får myndigheten

4 14-1362

Gällande ordning

fritt sluta även avtalsparten är myndighet i annat land eller

om en företrädare för ett annat land. Av 6 § framgår att myndigheten fâr teckna för ändamålet

bruklig försäkring. Enligt motiven rör paragrafen frågan om

teckna för verksamheten i utlandet bruklig försäkring. rätten att Paragrafen rör inte det förhållandet när verksamheten bedrivs i Sverige för utländsk kund. I 8 § att separat resultatrapport som visar samtliga anges en

kostnader och intäkter i tjänsteexportverksamheten skall lämnas

i myndighetens årsredovisning, inkl. en bedömninganalys av

tjänsteexportverksamheten. Motivet till detta är att möjligheterna

till uppföljning och analys den genomförda verksamhetens

av resultat och effekter underlättas. Närmare anvisningar för

myndigheternas redovisning i detta avseende lämnas i avgiftsför-

ordningen.

2.5.12 Risk- och skadehanteringen i staten

Gällande bestämmelser

Enligt förordningen 1954:325, ändrad senast 1992: 174 om försäkring får statliga myndigheter inte teckna eller

av statens egendom, m. m.

låta teckna försäkringar för statens egendom eller för att skydda staten statligt anställda ansvarighet. I fråga försäkringar för eller mot om egendom universiteten förvaltar gäller dock särskilda föresom skrifters.

Trots vad sagts får, om den aktuella myndigheten med

som ovan

hänsyn till statens intressen finner det lämpligt, tecknas

trafikförsäkring eller motsvarande försäkring för motorfordon som

a

tillhör polisväsendet, Postverket eller Televerket, eller

-

är avseddda för personbefordran och disponeras av departemen-

-

ten eller länsstyrelserna, eller

används utomlands, -

transportförsäkring, då köp eller försäljning annars inte kan b komma till stånd eller då följden att avstå från försäkringsskyd-

av det inte leder till fördelaktigare priser, lägre omkostnader eller

förmånligare villkor i övrigt, brandförsäkring sådan lantbruksegendom är upplåten mot nyttjanderätt av som vilken inget förbud mot försäkring finns meddelat i och mot

3 Beträffande risk- och skadehantering vid universiteten, se SOU 1992:40 s. 42

Gällande ordning

särskild ordning, eller av en sådan fastighet som länsbostadsnärrmden in på - ropat exekutiv auktion för att skydda statens fordran,

i samband med byggnads- och anläggningsarbeten,

-

eller annan försäkring egendom tillhör försvarsmaktens

- av som personalkassor,

d reparentförsäkring vid marinens förbandsbundna verkstäder,

samt

e nödvändig försäkring i samband med att egendom som tillhör

staten utan ersättning lånas ut eller upplåts till någon än amian en

statlig myndighet under förutsättning att försäkringskostnaden

betalas av den till vilken egendomen lånas ut eller upplåts.

Vidare får trafikförsäkring eller motsvarande försäkring tecknas för

motorfordon som tillhör staten, för den tid då sådana fordon tillfälligtvis brukas i trafik utomlands.

Köpe- eller försäljningsavtal, innebär att staten ikläds kostnad

som

för transportförsäkring, får endast ingås då köp eller försäljning

annars inte kan komma till stånd eller då följden att avstå från förav

säkringsskyddet inte leder till fördelaktigare priser, lägre omkostnader eller förrnånligare villkor i övrigt.

Av riksdagen godkända riktlinjer för risk- och skadehanteringen i

staten

Chefen för Finansdepartementet redovisade i budgetpropositionen 1993 sin syn på hur generella riktlinjer för risk- och skadehanteringen

m.m. i staten bör utfonnas prop. 199293:100 bil. 1 122 fi. Därav s. framgår att för närvarande gäller som grundregel att statliga myndig-

heter inte får teckna försäkring för statens egendom eller för

att

skydda staten eller statligt anställda mot ansvarighet9. Utgångspunkten är att staten själv kan stå risken s.k. självförsäkring. För

genom att täcka skyddskostnader är myndigheterna i princip tvungna att använda

anslagsmedel. Vissa undantag från försäkringsförbudet finns dock. T.ex. får ett antal myndigheter teckna trafikförsäkring. Frågan har

utretts av en särskild utredare har överlämnat betänkandet Risksom

och skadehantering i statlig verksamhet SOU 1992:40. Utredaren föreslår att samtliga myndigheter skall riskanalys.

göra en

Den skall sammanställas vart tredje år i den fördjupade anslagsfram-

9 Jfr förordningen 0954:325, ändrad senast 1992:174 om försäkring av statens egendom, m.m.

Gällande ordning

ställningen. Vidare föreslås att det gällande försäkringsförbudet för

egendom fortfarande skall gälla som princip. För att statens m.m. underlätta fortsatt verksamhet skada skulle inträffa föreslår om en utredaren ett system med s.k. nödfallskrediter hos Riksgäldskontoret. För närvarande finns möjlighet för myndigheterna att låta Försvarets civilförvaltning reglera de trafikskador som uppkommer när statens

fordon är inblandade. Utredaren föreslår att denna försäkringsliknande verksamhet skall fortsätta. Även personskador inte uppkommit till

som följd trafik föreslås ingå i denna hantering. av

Enligt departementschefens mening bör risk- och skadehanteringen

i staten ha följande inriktning. En förutsättning för myndighets risk- och skadehantering skall att en kunna genomföras på meningsfullt sätt är att verksamhetens ett skaderisker och skadekostnader är kända. Det är därför angeläget att riskanalyser genomförs. Hon föreslår att varje myndighet skall vara skyldig genomföra sådana analyser det sätt utredaren att som föreslår. I likhet med flera remissinstanser anser hon dock att analyserna inte skall inordnas i budgetprocessen. Riskhanteringen bör

i stället en del i myndighetens löpande verksamhet.

vara

För kunna upprätthålla verksamheten om den drabbas av en

att

större skada krävs någon form riskfinansiering. De problem som

av utredaren lösa med hjälp nödfallskrediter torde i de flesta fall avser av kunna hanteras inom det system med lån i Riksgäldskontoret departe-

mentschefen föreslagit i det föregående i budgetpropositionen 1993. Dessa lån finansiering av investeringar i anläggningstillgångar

avser

för förvaltningsändamål. Om anläggningstillgång skulle utsättas för

en skada eller bli förstörd finns möjlighet att anpassa låneramen en större med hänsyn till detta. Hon bedömer därför att det för närvarande inte finns behov särskilda nödfallskrediter. Av detta skäl avser hon inte av lägga fram förslag ett ytterligare fmansieringssystem. I den mån om

erfarenheterna tillämpningen det regelverket visar att

av av nya ändringar är nödvändiga är hon beredd att åter överväga denna fråga.

Utredaren föreslår vidare att det rådande förbudet för myndigheter

teckna försäkringar skall kvarstå. Ett sådant förbud ligger dock inte att i linje med det arbete pågår att delegera beslutanderätten i som finansiella frågor till myndigheterna. Hon därför att myndiganser själva skall få välja system för riskñnansiering. Utgångsheterna

för denna bedömning är den enskilda myndigheten har bäst punkten att

förutsättningar avgöra inriktningen sin risk- och skadehantering. att av Dessutom torde myndigheten få bättre möjligheter att kunna minska sina riskkostnader den själv får avgöra sin riskñnansiering. om

Som departementschefen tidigare föreslagit skall varje myndighet riskanalys. Med denna analys utgångspunkt kan myndig-

göra en som

Gällande ordning

heten ta ställning till olika metoder för riskfinansiering. Därmed finns det förutsättningar att bedöma myndighetens samlade risk- och skadehantering inom ramen för den fortlöpande revisionen. l utredningen framhålls att finansieringen myndigheternas risker

av är ett mindre problem eftersom staten själv kan betala inträffade

skador. Frågan att teckna försäkring eller avstå från detta

om att är

därför av underordnad betydelse. Det viktigaste är i stället

att minimera den totala riskkostnaden. Hon bedömer den att mest

angelägna åtgärden i detta sammanhang är att minska skadekostnadema, t.ex. genom skadeförebyggande arbete. En förutsättning

är

därvid att ett system för skaderapportering

finns hos varje myndighet.

Försäkringslösningar bör dock undvikas i så stor utsträckning

som möjligt.

Enligt departementschefens bedömning torde myndighets arbete

en

med risk- och skadehantering främjas att den i princip får bära

genom

hela kostnaden för sina skador den föreslagna lösningen för

genom

riskfinansiering. Myndigheten bör således inte i utgångsläget kunna räkna med att få ökat anslag i den kommande budgetprövningen på

grund av inträffade skador. Som hon tidigare närrmt kan även i vissa fall ramen för lån i Riksgäldskontoret med hänsyn bl.a. till anpassas större skador.

Departementschefen redogjorde därefter för sin på administra-

syn

tionen av risk- och skadehanteringen. Hon föreslog för

att ansvaret

stöd i myndigheternas arbete med risk- och skadehantering förläggs till Kammarkollegiet. Samtidigt föreslogs att den försäkringsliknande verksamheten hos Försvarets civilförvaltning flyttas över

till kollegiet

vid den planerade avvecklingen Försvarets civilförvaltning.

av Hon förklarade dessutom att hon har för avsikt återkomma till att

regeringen med förslag till regler för risk- och skadehantering i staten. Hon anförde också att det bör ankomma på Kammarkollegiet

att utarbeta allmänna råd för myndigheterna i deras arbete med risk- och

skadehantering. Reglerna bör träda i kraft efter det att kollegiets stödjande arbete har etablerats. Detta arbete bör påbörjas under

budgetåret 199394. Hon bedömde att det regelsystemet skulle nya

kunna börja tillämpas tidigast fr.o.m. den l juli 1994. Riksdagen godkände de i budgetpropositionen 1993 förordade riktlinjerna för risk- och skadehantering i staten bet. 199293:FiU10

s. 79 f och bet. 199293:FiU20, rskr. 1992931189. Finansutskottet betonade för sin del att förslaget att myndigheterna själva skall få välja

system för riskfinansiering är ett led i arbetet med delegera

att ansvar och befogenheter till myndighetsnivå. Den ordningen är del nya en av

den ändrade finansiella styrningen myndigheterna. Övervägande

av skäl talar därför enligt utskottet för att stöduppgifter det aktuella av

Gällande ordning

slaget bör förläggas till myndighet har till uppgift att ge en som administrativt stöd till andra myndigheter och inte till en sektorsmyn-

dighet.

2.5.13 Vård av statens konst

vård konst är reglerad i förordningen 1990: 195 Frågan om av statens vård konst. Förordningen gäller konst som tillhör staten om av statens och ñmis hos statliga myndigheter. vârdansvar regleras i 2-4 §§. Där sägs att varje

Myndigheternas myndighet har konst placerad hos sig skall vårda den väl. I fråga

som tillbehör till fast egendom ankommer dock värden om konst som utgör den myndighet förvaltar byggnaden. I fråga om konst som på som egendom ändå har särskild anknytning till en viss utgör lös men

byggnad får den myndighet förvaltar byggnaden åta sig att svara

som för värden. konstverk skadas, skall myndigheten låta reparera skadan på Om ett fackmässigt Om kostnaden för reparationen inte står i rimlig ett sätt. till konstverkets värde eller kostnaden i förhållande till

proportion om är betydande, får myndigheten dock besluta att

myndighetens resurser inte reparera skadan. Varje skall förteckna sitt innehav konst tillhör

myndighet av som

årligen inventera detta innehav samt lämna statens konstmuseer staten, uppgift om innehavet. skall enligt 5 § samråda med statens konstmuseer,

Myndigheterna det gäller vården konsten. Konserverings- eller reparationsåt-

när av gärder får inte företas utan föregående särskilt samråd. konstverk skadats, beslutar myndigheten med stöd av Har ett men inte skadan, skall myndigheten omedelbart anmäla 3 § att reparera beslutet till statens konstmuseer.

konstmuseer har enligt 7 § tillsyn över myndigheternas vård

Statens konst tillhör staten och inte står under tillsyn av annan av som som Konstmuseerna skall lämna myndigheterna råd om vården myndighet. sådan konst konstmuseerna har tillsyn över. av som

I 9 § Statens konstmuseer finner att en myndighet

sägs att om sin vård konsten hos myndigheten och sker inte rättelse brister i av skall konstmuseerna anmäla förhållandet för regeringinom rimlig tid,

en.

l° 199293:Fi7l6 hade förordats att stöduppgiftema skulle förläggas till I en motion Räddningsverket.

Gällande ordning

Om det brister i en myndighets vård eller underhåll konstverk av ett och verket löper risk att skadas eller, skada redan har uppkommit, om att skadas ytterligare, får statens konstmuseer enligt 10 § ta hand om konstverket. Konstmuseerna får också ta hand sådant skadat om ett

konstverk som den vårdansvariga myndigheten med stöd 3 § har

av

beslutat att inte reparera. Statens konstmuseer skall föra förteckning

en över sådana konstverk har tagits hand med stöd 10 I som om av

förteckningen skall anges skälen för omhändertagandet.

Konstverk hos en statlig myndighet verksamhet upphör eller vars

vars verksamhet överförs till annat huvudmannaskap, skall enligt 12 §

överföras till statens konstmuseers samlingar eller konstmuseerna av lämnas till statens konstråd för placering, inte särskilt ny om annat bestämts. Om en myndighet inte längre önskar ha kvar konstverk, ett får konstmuseerna överföra även ett sådant verk till sina samlingar eller länma det till konstrådet för placering. ny

2.5. 14 Donationer

Bestämmelser om gåvo- och donationsmedel finns i förordningen

1964:484, omtryckt 1991:1171 mottagande för räkning om statens av gávo- och donationsmedel. Enligt 1 § skall ett ärende angående mottagande för räkning statens av gåvo- eller donationsmedel, inte annat följer andra stycket, om av

avgöras av den myndighet som är redovisningsskyldig för medlen

om dessa tas emot. Om en gåva eller donation utgörs jord eller en av byggnad eller om mottagandet i annat fall kan antas medföra framtida kostnader för staten, skall ärendet överlämnas till regeringen för

prövning. Detta behöver dock inte ske, om de framtida kostnaderna endast utgörs av lönekostnadspålägg enligt 3 § och staten får ersättning

för dessa kostnader. En myndighet som tar emot en gåva eller donation skall enligt 2 § underrätta Riksrevisionsverket mottagandet. En kopia gåvoom av handlingen, donationsurkunden eller liknande handling skall annan bifogas underrättelsen.

Bestämmelser om placering donations- och fondmedel finns i

av kungörelsen 1968:453 om placering donations- och fondmedel av

som förvaltas av statlig myndighet. Enligt 1 § är kungörelsen

tillämplig donations- och fondmedel, vilka förvaltas statlig av annan myndighet än domkapitel, universitet eller högskola och för vilka Kungl. Majzt meddelat särskilda bestämmelser. Om för viss fond

uttryckliga bestämmelser tillgångarnas placering är meddelade i

om donationsurkund skall dessa bestämmelser gälla utan hinder här av

Gällande ordning

meddelade föreskrifter.

En myndighet får enligt 2 § placera de förvaltade medlen i obligationer utfärdade eller garanterade staten eller av kommun

a av

eller därmed jämförlig samfällighet inom riket utfärdade av allmän

kassa eller inrättning, reglemente fastställts av Kungl. Maj:t, vars eller kreditaktiebolag, skuldförbindelser för vilka staten, kommun eller därmed

b andra jämförlig sarnfällighet inom riket svarar som löftesman eller garant

för vilka säkerheten utgörs obligationer, som anges under a, av inteckning i jordbruks-, affärs- eller bostadsfastighet eller eller av till sådan fastighet inom 75 procent av ett efter extomträtt

pertvärdering godkänt uppskattningsvärde den fasta egendomen

av eller tomträtten,

fordringar hos riksbanken, riksgäldskontoret, svenskt bankaktiebo-

c

lag, Sparbank, postbanken eller centralkassa för jordbrukskredit.

Till skyddande fordran får myndighet enligt 3 § på offentlig av en auktion eller fondbörs inköpa egendom, är utmätt eller pantsatt som

för fordringen. Egendom, inköpts till skyddande av fordran, skall

som så lämpligen kan ske den utgöres av tillgång, vari avyttras snart om

myndigheten får placera medel.

Statskontorets cirkulär 1968:773 överlämnande av donations- I om

liknande medel till förvaltning hos Statskontorets fondbyrå finns

och

bestämmelser statliga myndigheter kan träffa överenskommelse

om att med Statskontoret överlämna donationsmedel till förvaltning i om att

placeringsfond. En myndighet överlämnat fondme-

en gemensam som förvaltning skall även efter överlämnandet uppta vederbörande del till till redovisning i sina räkenskaper. Förvaltningen av överlämnade fond

medel omfattar i huvudsak åtgärder för placering, bevakning och

förräntning medlen. av

Enligt Kungl. Maj:ts kungörelse 1972:646 med anledning av överföring av vissa från Statskontoret till Kammarkollegiet skall vad Kungl. Majzt i författning uppgifter särskilt beslut föreskrivit Statskontoret eller Statskontorets fondbyrå fr.o.mi. eller om januari 1973 i stället Kammarkollegiet i fråga om uppgift som då ankom den 1 avse Statskontoret till följd redovisningscentral knuten till verket ellear av att en var enligt den särskilda instruktionen Kungl. brev den 6 maj 1966 för Statskontorets Bestämmelserna i nämnda Kungl. brev angående instruktion för Statsfondbyrå. fondbyrå upphörde enligt ikraftträdandebestämmelser till Kungl. Mtjzlxs kontorets instruktion 1972:643 för Kammarkollegiet att gälla den 1 januari 1973.

Gällande ordning

2.6 Stiftelsebildning, aktiebolagsbildning och ägartillskott

l fråga om ägarinsatser vid bolagsbildning m.m. finns det inte några bestämmelser som har meddelats av riksdagen eller regeringen. En annan sak är att regeringen i prop. 199293:100 bil. 1 s. 92 uttalade att bolag under myndigheter inte bör förekomma och att statlig verksamhet inte heller bör bedrivas i stiftelseform om inte särskilda skäl föreligger. Riksdagen hade inte något att erinra mot vad regeringen sålunda uttalade bet. 199293:FiU10 och l99293zFiU20 s. rskr. 199293:189. Riksdagen har berört hithörande frågor bl.a. vid behandlingen av propositionen Forskning för kunskap och framsteg prop.

1992931170 där det sägs bl.a. avsnitt 8 s. 198 att det nu bör

fastslås att universitet och högskolor skall ha rätt att äga aktiebolag för forskning, men där sägs också att regeringen bör ge ett slutgiltigt medgivande i varje enskilt fall; bet. l99293zUbUl5, rskr.388. - Jämför även prop. 1990912100 bil. 2 s. 19 bet. l9909lzFiU20, rskr. 1990912132 angående principer för statlig verksamhet i stiftelseform. Dessa beslut, som inte meddelats i lag, har ännu inte lett till några föreskrifter av regeringen. Tidigare fanns en bestämmelse i 9 kap. 3 § högskoleförordningen 19771263, bestämmelsen införd genom 1990:745, förordningen upphävd genom 1993:100 om att universitet och högskolor inte fick bilda stiftelser och bolag. Denna bestämmelse är numera upphävd. Med hänsyn därtill anser jurister inom högskolan att det är tillåtet för en högskola att bilda stiftelser och bolag utan regeringens tillstånd. Det lär dock råda delade meningar och inom regeringskansliet har hävdats att det alltid krävs regeringens tillstånd. Detta har lett till en konflikt mellan Utbildningsdepartementet och vissa högskolor. En redogörelse för konflikten lämnas i avsnitt 5.8. RRV har den 15 december 1993 avlämnat sin årliga rapport till regeringen om det ekonomiadministrativa läget och revisionens resultat RRV dnr 30-93-2492. RRV rekommenderar där regeringen att vidta åtgärder för att öka respekten för fattade beslut bl.a. vad gäller användningen och överskridande av anslag och bildande av bolag och stiftelser. Tydligare direktiv efterlyses också vad gäller t.ex. krav på utbyggd internkontroll vid myndigheter med omfattande intern delegering samt vad gäller krav införande av internrevision vid större myndigheter. Vidare pekar RRV vikten, bl.a. med anledning av den pågående ombildningen av Statens arbetsgivarverk, av att det

Gällande ordning

etableras en stabsfunktion som bevakar statens samlade intresse det arbetsgivarpolitiska området. RRV har hävdat att detta strider mot regeringsformen

pr0p.199394:10O bil. 1 s. 98:

En genomgående brist RRV funnit är att delegering av ansvar och befogenheter skett inom myndigheter utan att kompetensen på den nya ansvariga nivån, systemen för uppföljning och den

interna kontrollen varit tillfredsställande. Vidare uppvisar

myndigheterna, enligt RRV, stora brister vad gäller kvaliteten inrapporteringen till riksredovisningen, vilket accentuerats vid byte till myndighetsegna ekonomisystem. RRV pekar även viss bristande respekt för statsmaktsbeslut med anslagsöverskridanden som följd, samt att myndigheter, i strid med regeringsformens bestämmelser och trots den restriktivitet som statsmakterna uttalat, bildar stiftelser utan att inhämta godkännande för detta. Inte heller har statsmakternas beslut att RRV skall ges rätt att granska stiftelser och bolag under myndigheter hörsanmats. RRV har vidare funnit att det statliga koncernintresset av återhållsamhet med statliga medel i många fall inte har upprätthållits. Omfattningen av lönetillägg, avgångsvederlag m.m tecken detta.

Regeringen gjorde bl.a. följande bedömning s. 100: Flera av de brister RRV redovisade i förra årets rapport kvarstår. Det gäller bl.a. bristande internkontroll, anslagsöverskridandcn och avhändande av statliga tillgångar genom bildande av bolag och stiftelser utan att frågan underställts statsmakterna. Regeringen finner det särskilt bekymmersamt att flera av de brister son

RRV funnit hänförs till de ombildningsprocesser som pågår inon statsförvaltningen. Tidigare har redogjorts för behovet av en

förbättrad ägarstyrning. RRV:s iakttagelser inskärper deta behov. Regeringen avser att vidta erforderliga åtgärder. När det gäller RRV:s påpekande om ansvar för och redovisning av innehavet av statens aktier anser regeringen att u-

gångspunkten bör vara att den myndighet eller det departemeit

som företräder staten som ägare av bolaget också skall ta urp aktieinnehavet i sin redovisning. Härigenom tydliggörs på ett bättre sätt det ägaransvar som tillkommer berörd myndighet. Genom att samtliga myndigheter, inkl. departementen, numera tillämpar de nya redovisningsbestämmelserna, föreligger också e tekniska förutsättningarna för denna åtgärd. RRV har även aktualiserat behovet av en stabsfunktion son bevakar utvecklingen på det statliga arbetsgivarpolitiska område. Regeringen har uppmärksammat detta behov och lämnar i redogörelsen om Statens arbetsgivarverks fortsatta inriktning bilaga 8 förslag till hur detta skall tillgodoses.

Gällande ordning

Regeringens syn på bolags- och stiftelsebildning redovisas bl.a i

propositionen Forskning för kunskap och framsteg 1992932170

avsnitt 8 s. 197 Därvid anförs bl.a: Universitet och högskolor ges från den 1 juli 1993 väsentligt ökad frihet i förhållande till regering och riksdag. Vidsträckta befogenheter rörande grundutbildning, forskning och forskarutbildning överlåts till universitet och högskolor. Syftet är att genom mångfald och konkurrens höja kvaliteten och stärka dynamiken i verksamheten. Efter samma principer bör ansvaret för den absolut nödvändiga utvecklingen av samverkan med näringslivet organiseras. Mot denna bakgrund bör universitetens och högskolans möjligheter att bedriva samverkan med näringsli-

vet utvecklas. Universitet och högskolor har i viss utsträckning medverkat som bildare av stiftelser för forsknings- och utvecklingsverksamhet. Regeringen har senast i årets ñnansplan

redovisat sin syn på bolags- och stiftelsebildning. Som ett led i

forskningspolitiken anser regeringen att bolagsbildningar kan vara ett värdefullt komplement till de samverkansfonner som i dag

finns inom myndighetsfonnens ram vid samarbete med exempelvis industrin. Flödet av forskare mellan universitet och högskolor å ena sidan och näringslivet å den andra, kan därmed underlättas och stimuleras. En särskild Organisationsform för verksamheten, skild från den juridiska personen staten, ger i sig bättre förutsättningar för en klarare och tydlig ansvarsfördelning ekonomiskt, materiellt och juridiskt mellan den verksamhet som inriktas mot näringslivet, särskilt industrin, universitetens och högskolornas traditionella huvuduppgifter. De regler som gäller för aktiebolag ger en lämplig organisatorisk ram för denna verksamhet. Det bör nu fastslås att universitet och högskolor skall ha rätt att äga bolag för forskning. Det är angeläget att formerna för bolagsbildning läggs fast och att de krav som staten i egenskap

av ägare bör ställa vid förmögenhetsöverföring och finansiering

ställs så att de främjar en sådan ändamålsenlig ansvarsfördelning. Regeringen bör ge ett slutgiltigt medgivande i varje enskilt fall.

2.7 Upphandling för statens räkning, m.m.

2.7.1 Gällande bestämmelser

Det finns ingen generell regel om när och för vilket ändamål upp-

handling skall ske. Fonnema för upphandlingen inom staten regleras

i lagen 1992:1528, omtryckt 1993:1468, därefter ändrad 1994:614 om offentlig upphandling och förordningen 1980:849 om tillämpningen av GATT-överenskommelsen om statlig upphandling. Den sist

Gällande ordning

nämnda förordningen gäller endast för vissa förtecknade statliga

myndigheter och deras regionala och lokala enheter. Lagen har trätt i kraft vid årsskiftet 199394 i samband med att EES-lagen trädde i

kraft. Upphandling som påbörjats före ikraftträdandet skall avslutas

enligt äldre bestämmelser.

Lagen innehåller allmänna bestämmelser om offentlig upphandling

1 kap., särskilda bestämmelser om offentlig upphandling av varor,

byggentreprenad, inom vatten-, energi-, transport- och tele-

av

kommunikationsområdena och av tjänster 2-5 kap. samt be-

stämmelser om upphandling som understiger de tröskelvärden som i 2-5 kap. och i vissa andra fall 6 kap.. Lagen innehåller anges också bestämmelser om överprövning, skadestånd m.m. 7 kap.. Av 1 kap. 1 § andra stycket framgår uttryckligen att lagen meddelas

väsentligen till uppfyllande av Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet

och att den i övrigt ansluter till de direktiv om offentlig upphandling därutöver antagits inom Europeiska gemenskaperna EG. som

Lagen gäller enligt l kap. 2 § vid upphandling som görs av staten, kommun, landsting, kyrkliga kommuner och sådana andra upphandlande enheter som avses i 1 kap. 5 och 6 §§. För upphandling som

avses i 6 kap. gäller endast bestämmelserna i nänmda kapitel och de bestämmelser i 1 och 5 kap., till vilka hänvisas i 6 kap. samt 7 kap. 1-8 §§.

Termen upphandlande enhet innefattar enligt 5 och 6 §§ dels

statliga, kommunala, och andra myndigheter, beslutande församlingar i kommuner, landsting och kyrkliga kommuner, dels sådana bolag,

föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats för att

fullgöra uppgifter i det allmännas intresse och inte har industriell en eller kommersiell karaktär och vars kapital huvudsakligen har

tillskjutits av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, eller vars upphandling står under statlig eller kommunal

tillsyn, eller vars styrelseledamöter utses av staten, en kommun, ett

landsting eller kyrklig kommun, eller 4. vars styrelse till mer än

en halva antalet ledamöter utses av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. När det gäller upphandling inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsornrådena innefattar termen upphandlande enhet dessutom alla företag över vilka staten, kommun, landsting eller kyrklig kommun direkt eller indirekt har ett bestämmande inflytande och företag som bedriver verksamhet inom nämnda områden med särskilt tillstånd från en myndighet. I 1 kap. 3 § finns bestämmelser om undantag från lagens tillämpningsornråde. Enligt huvudregel affärsmässighet i 1 kap. 4 § skall uppen om

Gällande ordning

handling göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. Huvudregeln om affärsmässighet berörs i lagens förarbeten. Chefen för finansdepartementet anför därvid följande prop. 199293:88 s. 59 Ett av de viktigaste inslagen i EG:s reglering av upphandling är att upphandlingen skall ske på marknadens villkor och att det är marknaden som kan ge de billigaste och bästa villkoren. Det är därför angeläget att marknaden får tillfälle att arbeta. Detta uppnås genom kravet på internationell annonsering. Därigenom åstadkoms den konkurrens som upphandlare åläggs att utnyttja genom huvudregeln i 4 Det får inte uppkomma en snedvriden konkurrens, vilket framgår av kravet på att upphandlingen skall genomföras affärsmässigt och utan ovidkommande hänsyn, dvs. objektivt. I ordet affärsmässigt ligger en möjlighet för upphandlare att ta hänsyn till bl.a. kostnaderna

för ett utdraget upphandlingsförfarande. I vilken mån sådana hänsyn

får tas framgår av andra bestämmelser i lagen, särskilt vad avser

möjligheterna att välja olika upphandlingsförfaranden. l begreppet

utan ovidkommande hänsyn ligger ytterligare ett centralt moment för upphandlingen på den nya större europeiska marknaden, nämligen principen om icke-diskriminering jfr art. 7 i Romfördraget. Denna

princip kan sägas ligga till grund för den mycket detaljerade direktiv-

reglering som beslutats inom EG och som nu blir tillämplig även inom EES-området. Reglerna är utformade i syfte att försvåra möjligheterna att i upphandlingen gynna eller missgynna vissa leverantörer på ett obehörigt och därmed konkurrenssnedvridande sätt. Departementschefen anförde vidare att det av bestämmelserna framgår att kraven kvalitet och prestanda inte får bestämmas av ovidkommande hänsyn eller annars av andra faktorer än affärsmässiga. I 5 § lämnas vissa definitioner, bl.a. följande

Upphandling: köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentrepre-

nader eller tjänster.

Upphandlingskontrakt: skriftliga avtal som en upphandlande enhet

ingår avseende upphandling enligt lagen.

Öppen upphandling: upphandling där alla leverantörer får lämna

anbud.

Selekti upphandling: upphandling där en upphandlande enhet inbjuder v vissa leverantörer att lämna anbud.

Förhandlad upphandling: upphandling där en upphandlande enhet

Gällande ordning

inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och tar upp förhandling med en eller flera av dem.

Förenklad upphandling: upphandling där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer skall lämna skriftligt anbud och den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare.

Direktupphandling: upphandling utan infordrande av skriftligt anbud.

I 1 kap. 17 § anges vissa krav som får ställas på leverantören. Där framgår att en leverantör kan uteslutas från deltagande i upphandling om han är i konkurs eller likvidation, är under tvångsförvaltning eller är föremål för ackord eller tills vidare har inställt sina betalningar eller underkastad näringsförbud, 2. är- föremål för ansökan konkurs, tvångslikvidation, tvångsförom valtning, ackord eller annat liknande förfarande,

3. är dömd för brott avseende yrkesutövningen enligt lagakraftvunnen

dom, 4. har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen, inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt i det landet eller i det land där upphandlingen sker. egna

Vidare framgår bl.a. att en upphandlande enhet får begära upplysningar om en leverantörs tekniska förmåga och kapacitet samt om hans finansiella ställning. I fråga upphandling enligt 6 kap. anges de krav som får ställas om på leverantören i 6 kap. 9 Kraven under punkterna 1-4 överensstämmer med vad som anges under punkterna l-4 i l kap. 17 I 6 kap. 9 § första stycket 5 leverantör kan uteslutas från sägs att en deltagande i upphandling om han inte har fullgjort sina åligganden avseende svenska skatter eller socialavgifter. Upplysningar om

leverantören får enligt denna paragraf begäras om förhållanden som

under punkterna 1--5. I 6 kap. 9 § tredje stycket föreskrivs att avses

innan ett skriftligt anbud antas skall den upphandlande enheten, om det

inte är onödigt, kontrollera om leverantören är registrerad i aktiebolags-, handels- eller föreningsregistret, 2. registrerad för redovisning och inbetalning av mervärdesskatt, innehållen preliminär A-skatt och arbetsgivaravgifter, och fri från skulder för svenska skatter och socialavgifter. Enligt 6 kap. 10 § får upphandlande enhet inte anta ett anbud, om en leverantören inte är registrerad i register som avses i 9 § tredje stycket, under förutsättning att registerskyldighet föreligger.

Gällande ordning

6 kap. 9 § tredje stycket som tar sikte den nationella upphandlingen har särskilt berörts i motiven enligt följande prop. 199394:78 s. 27,

bet. 199394:FiU4, rskr. 199394:83. Av praktiska skäl har rätten att

begära upplysningar utformats så att den upphandlande enheten skall,

om det inte är onödigt, kontrollera vissa förhållanden beträffande

registrering m.m. Det ligger en viss flexibilitet i orden om det inte är onödigt. Det förhållandet skall dock inte uppfattas så att enheten av t.ex. bekvämlighetsskäl eller på grund av brådska får underlåta att

utföra dessa kontroller. I förslaget i promemorian fanns även en

bestämmelse om att enheten skulle kontrollera att leverantören hade behörig företrädare. Några remissinstanser har motsatt sig att den en bestämmelsen införs. Enligt regeringens bedömning ligger en sådan

kontroll i linje med det allmänna kravet på affärsmässigt beteende och

behöver inte särskilt anmärkas. Det får ankomma på den upphandlande

enheten att själv avgöra på vilket sätt den tar in de upplysningar som

den i det enskilda fallet bedömer viktiga. I förarbetena prop. 199293:88 s. 1 bet. 199293:FiU5, rskr.

1992932120 har vissa sammanfattande synpunkter lämnats. Därav

framgår bl.a. följande. Genom denna lag har EES-avtalets regelverk om offentlig upphandling blivit transformerad till svensk rätt. Lagen innebär en omdaning i flera viktiga avseenden av det system hittills gällt i Sverige. Den svenska upphandlingen har i materiellt som

hänseende skett med konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet

som främsta ledstjärnor. I den delen innebär EES-avtalets krav inte

någon förändring. Förändringarna ligger snarare i att de medel som

anbefalls och tillhandahålls för uppnående av dessa mål är noga angivna stundom tämligen omfattande detaljregleringar av en genom upphandlings olika skeden. Vidare definieras de s.k. upphandlande enheterna på ett sådant sätt att den framtida kretsen av enheter som omfattas det regelverket är större än vad som gällt tidigare. av nya

Slutligen innebär lagen att kontrollen av att en upphandling gär riktigt

till garanteras främst genom att en upphandling skall kunna överprövas

av domstol. Det skall vidare vara möjligt för domstol att döma ut

skadestånd. En ny myndighet, Nämnden för offentlig upphandling, har inrättats och den tidigare Delegationen för offentlig upphandling har upphört. EG:s direktiv tar sikte endast på de större upphandlingarna. Detta uttrycks i direktiven på det sättet att de blir tillämpliga först när upphandlingen överstiger vissa tröskelvärden, olika för olika typer av

upphandlingar. Dessa tröskelvärden har överförts till lagen. Emellertid innebär lagen att dess huvudprinciper, dess ändamålsparagraf,

tillämpas också på upphandling under tröskelvärden, liksom dess

Gällande ordning

bestämmelser om överprövning m.m. l prop. 199293288 görs en jämförelse mellan EG:s och Sveriges regelverk enligt följande s. 37 f.: Det kan konstateras att den grundläggande uppfattningen om hur en upphandling skall göras inte skiljer sig mellan Sverige och EG. Sålunda gäller enligt båda regelverken att upphandling skall ske affärsmässigt, i konkurrens och på ett icke-diskriminerande sätt. Skillnaderna mellan Sverige och EG ligger snarare i sättet att uppnå dessa mål. Upphandlingsförordningen och det kommunala upphandlingsreglementet gäller resp. tillämpas för statliga myndigheter, kommuner och landsting. De svenska reglerna omfattar inte den bolagiserade offentliga verksamheten. Inom EG gäller däremot en utvidgad krets av s.k. upphandlande enheter. EG:s regler gäller för inte endast myndigheter och kommuner, utan även för de statliga och kommunala bolag som utför uppgifter i det allmännas intresse. EG har vidare sett det som angeläget att företag som bedriver verksamhet på grund av särskilda tillstånd från en behörig myndighet t.ex. vissa kon-

cessioner bör omfattas, eftersom de grund av tillståndet får

anses ha anknytning till den offentliga verksamheten. Därav följer att även helt privata företag kan komma att betraktas som upphandlande enheter. Vidare ser EG det som angeläget att upphandling skall göras ett sådant sätt att alla leverantörer inom de tolv medlemsländerna skall ha lika chans att kunna lämna anbud. En upphandlande enhet är därför ålagd att publicera sina upphandlingar i den gemensamma europeiska officiella tidningen. Annonserna om upphandling skall se ut på ett visst vis, varför även den delen av annonseringsverksarnheten är reglerad. Vidare bör det finnas en garanti för att upphandlingen procedurmässigt går till samma sätt oavsett i vilket land upphandlingen görs. Sålunda gäller enligt procedurdirektiven att endast vissa i direktiven angivna upphandlingsförfaranden får användas. Förmodligen i avsikt att inte lämna för stort utrymme för en olikformig tillämpning mellan medlemsländerna är utrymmet för val av upphandlingsförfarande angivet på ett mycket detaljerat sätt. De olika förfarandena som anbefalls skiljer sig i vissa delar från de som hittills tillämpats i Sverige. En väsentlig skillnad ligger också i att regelverket föreskriver en annonsering, vilket medför ett krav att annonserna från Sverige skall skrivas något av de officiella EG-språken. Vidare bör nämnas att rättsmedelsdirektiven leder till att det även i Sverige måste öppnas möjlighet för överprövning och eventuellt skadestånd vid felaktiga upphandlingar.

I prop. 199394235 Ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling lade regeringen fram förslag till en lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling. Den

SOU 1994: 136 Gällande ordning

föreslagna lagen skulle främja en effektiv konkurrens när en offentlig upphandlare väljer att anordna en anbudstävling. l propositionen sammanfattas innebörden av lagförslaget följande sätt. Lagförslaget innebär inte en skyldighet att upphandla. I stället handlar det om att, när den offentlige aktören själv väljer att upphandla, motverka vissa beteenden som kan vara helt oavsiktliga men som snedvrider förutsättningarna för konkurrens vid upphandlingen. Det får anses att den nya konkurrenslagen inte är användbar mot dessa konkurrenssnedvridande beteenden från en offentlig upphandlares sida. En helt annan sak är att denne offentlige aktör som säljare i princip omfattas av konkurrenslagen. De konkurrenssnedvridande beteenden som är aktuella kan samtidigt tänkas strida mot lagen om offentlig upphandling 1992: 1528. Det är domstolarna som avgör hur det förhåller sig på denna punkt. Den lagen är dock på sanktionssidan utformad för att tillgodose det enskilda företagets rätt. Det krävs att företaget väcker talan om länsrättsingripande och skadestånd, vilket bedöms vara otillräckligt när det gäller att skydda samhällsekonomins och konsumenternas intressen. Det finns inte heller någon offentlig företrädare för dessa intressen. Ett nytt, kompletterande system behövs. Skyddet specialutformas som ett framåtriktat förbud vid vite som meddelas i varje enskilt fall. Förbudets innebörd är bl.a. att det i framtiden är otillåtet för den offentlige aktören att vid genomförande av upphandling i anbudskonkurrens tillämpa ett visst, konkret beskrivet beteende avseende upphandling som vid en samlad bedömning är att anse som otillbörligt genom att det påtagligt snedvrider förutsättningar för konkurrens vid upphandlingen. Endast offentlig upphandling berörs. Konkurrenslagen gäller för de privata företagens beteende på marknaden och för offentliga aktörer när de är säljare, alltså inte som nu är aktuellt upphandlare, dvs.

köpare. Konkurrensverket i uppgift att företräda de nu aktuella

ges allmänna intressena även i fråga om den nya lagen. Både produktion som det allmänna själv bedriver och produktion som utförs av annan fristående företag eller eget bolag m.m. för det allmännas räkning omfattas.

Den föreslagna lagen gäller även i det fall upphandlaren inte har

någon egenregiverksamhet. Att både lagen om offentlig upphandling och den nu föreslagna lagen som nämnts kan bli tillämpliga ett och samma beteende bedöms inte möta hinder, vid en vägning av de fördelar som

Gällande ordning SOU 1994+: 136

sammantaget uppstår från allmän synpunkt. I första hand Konkurrensverket får föra talan vid Marknadsdom-.sto- len. Om verket inte gör ansökan får talan föras bl.a. av företag som berörs. Lagen skall inte användas för centralstyrning. Den skall vara en plattform som ger möjlighet för de berörda att finna lösningar gemensamt på lokal nivå, efter den gräns som lagen anvisar för vad som är otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.

I propositionen anfördes vidare s. 15 att hela den offentliga sektorn behöver utsättas för konkurrens. Som skäl för bedömningen angav regeringen bl.a. att konkurrens leder till en ständig omprövning av befintlig verksamhet och till ett utbud som är bättre anpassat till medborgarnas önskemål. Verksamhetens omfattning, innehåll och anpassning till köparnas behov kan enligt regeringen lättare värderas om olika lösningar ställs mot varandra i en konkurrenssituation. Konkurrens inom den offentliga sektorn öppnar vidare nya marknader för företag i den privata sektorn. Regeringen anförde dessutom att tjänsteproduktion för det allmännas räkning i Ökande m.m. nu omfattning måste utsättas för konkurrens för att höja omvandlingstrycket och därmed bidra till omstruktureringen den offentliga av sektorn. Regeringen berörde också frågan om att utsätta offentlig

tjänsteproduktion m.m. för konkurrens genom upphandling. Därvid

anfördes s. 16 att produktion för det allmännas räkning, som inte är myndighetsutövning eller för vilken annat inte är särskilt föreskrivet, sikt i sin helhet bör upphandlas i konkurrens. Detta bör ske genom att anbudstävlingar anordnas så att den egna verksamheten och privata företag konkurrerar på lika villkor. Vinnande bör vara det affärsmässigt mest fördelaktiga anbudet, oavsett om det är fråga om en offentlig eller en privat producent. Regeringen framhöll att någon lag med tvingande regler om sådana anbudstävlingar inte nu föreslogs utan de ökade frivilliga åtgärder för konkurrens som vidtas inom kommuner och landsting med stöd av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet bör ges möjlighet att genomslag. För den

statliga sektorn bör anbudstävlingar anordnas i ökande omfattning.

Regeringens uttalanden om konkurrensutsättning av den statliga verksamheten underställdes inte riksdagen. Finansutskottet ansåg inte att tillräckliga motiv för den föreslagna lagstiftningen redovisats i propositionen. Utskottet avstyrkte därför lagförslaget bet. 199394:FiU5.

I betänkandet yttrade finansutskottet s. 6 f efter att ha tagit del

av yttranden från konstitutionsutskottet och näringsutskottet att det är viktigt att den offentliga upphandlingen sker i konkurrens. Enligt

Gällande ordning

utskottet kommer konkurrensen också att främjas genom den nya lagen offentlig upphandling LOU. Genom LOU regleras även den om kommunala upphandlingen. Utskottet yttrade vidare följ ande. Samtliga de exempel på otillbörlighet vid upphandling som tidigare nämnts i detta betänkande står med stor sannolikt i strid mot bestämmelserna i LOU. Ett företag som deltar i en upphandling där otillbörlighet av nämnda slag uppträder kan i enlighet med LOU göra en anmälan till

länsrätten. Detta kan till följd att den pågående upphandlingen stoppas och eventuellt måste göras om på nytt. I fråga om upphandling

inom försörjningssektorerna kan även ett vitesföreläggande tillgripas, innebär att ett vite döms ut en av domstolen klandrad som om upphandling fortsätter utan att rättelse skett. Har upphandlingen genomförts innan otillbörligheten har upptäckts ocheller amnälts kan de företag deltagit i upphandlingen begära skadestånd vid allmän som domstol. Enligt den föreslagna lagen kan en upphandlare som nu

tillämpar ett otillbörligt upphandlingsbeteende emellertid anmälas till

Konkurrensverket. Verket för sedan frågan vidare till marknadsdom-

stolen kan besluta att upphandlingsförfarandet inte fortsättningsvis

som

får användas. Om upphandlarna trots förbudet ännu en gång tillämpar upphandlingsbeteende kan vite utdömas.

samma Som utskottet det kommer den föreslagna lagen inte nämnvärt ser att kunna medverka till att effektiviteten i den offentliga upphandlingen ökar. Däremot finns risker att byråkratin ökar i anslutning till offentliga upphandlingar. Möjligen kan vissa företag uppfatta en lag mot otillbörlighet vid upphandling som ett skydd mot diskriminering. Men lika sannolikt är att andra företag men också upphandlare kan komma att avstå från en anbudsupphandling på grund av att man

uppfattar regelverket omständligt och svårtolkat. Enligt utskottets

som mening är den föreslagna lagen ett exempel på onödig lagstiftning.

Det är utskottets uppfattning att när en upphandlare beslutat att genomföra upphandling är LOU ett tillräckligt medel för att uppnå

en

en effektiv konkurrens i den offentliga upphandlingen.

Utskottet instämmer i det synsätt som konstitutionsutskottet redovisar i sitt yttrande och vill särskilt understryka att propositionens förslag är ett otillbörligt och allvarligt ingripande i den kommunala självstyrelsen. Riksdagen avslog propositionen rskr. 199394:84.

Regeringen återkom med förnyat förslag till lagstiftning om

senare

ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling

prop. 199394:222. Därvid påpekade regeringen att förslaget tidigare behandlats riksdagen då avslagits. Regeringen framhöll av men emellertid den mot bakgrund tillkommande erfarenheter och att av

vissa kompletterande åtgärder regeringen vidtar funnit att

som

Gällande ordning sou 1994:135

förslaget ännu en gäng borde underställas riksdagen. I prop. 1993942222 s. 13 anfördes att regeringen nytt ville framhålla den centrala betydelse som bör tillmätas ett ökat omvandlingstryck i den

offentliga sektorn för att främja tillväxt i ekonomin, högre realin-

kornster för hushållen och tryggad sysselsättning. Riksdagen antog förslaget bet. 199394:FiU222, rskr. 1993942383. Lagen1994:615

om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upp-

handling trädde i kraft den 1 juli 1994. Regeringen har ännu inte meddelat några föreskrifter om vad myndigheterna skall iaktta när det gäller de frågor om konkurrensutsättning av den statliga verksamheten som berörs i de båda propositionerna.

2.7.2 Nämnden för offentlig upphandling

Nämnden har enligt sin instruktion förordningen 1993:98 med -

instruktion för Nämnden för offentlig upphandling till uppgift att

-utöva tillsyn över den offentliga upphandlingen, följa utvecklingen på upphandlingsområdet inom Europeiska frihandelssarnmanslutningen EFTA, Europeiska gemenskaperna EG och GATT, lämna information och allmänna råd inom nämndens tillsynsområden och följa tillämpningen av de nationella leveransbestämmelserna samt verka för en enhetlig tillämpning av dessa, samla in och bearbeta uppgifter för statistikändamål samt verka för en effektiv offentlig upphandling. I budgetpropositionen 1994 prop. 199394:100 bil. 8 s. 101 sägs att det övergripande målet för den verksamhet som Nämnden för offentlig upphandling ansvarar för skall för budgetåren 199495-199697 vara att verka för att offentlig upphandling sker affärsmässigt, effektivt och i enlighet med nationella regler samt att de nationella reglerna överensstämmer med EES-avtalet och Gattöverenskommelsen statlig upphandling GATT-ÖS. om Nämnden har sedan inrättandet kontinuerligt och i stor omfattning lämnat information i frågor om offentlig upphandling till kommuner, statliga myndigheter, utredare, konsulter m.fl. Nämnden har vidare bl.a. biträtt flera departement i upphandlingsfrågor och deltagit i en stor mängd konferenser om den nya upphandlingslagen prop. 1993942100 bil. 8 s. 100.

sou 1994:136 Gällande ordning

2.8 Vissa andra avtal

Vissa civilrättsliga avtal kommer till stånd som ett led i myndighetsutövning. I vissa författningar finns föreskrifter som ger en myndighet uttrycklig rätt att ingå avtal. Det gäller bl.a. avtal som en myndighet ingår för att upphandla tjänster t.ex. hållande av exekutiva auktioner och vissa avtal hos länsstyrelser. Detsamma gäller också långivning och garantier jfr avsnitt 2.5.4. Som exempel kan nämnas att det i 9 kap. utsökningsbalken UB finns bestämmelser om försäljning av lös egendom m.m. Enligt l § får en kronofogdemyndighet uppdra en annan att hålla auktion. I 4 § talas om godtagande av inrop vid försäljning auktion. I 5 § finns bestämmelser om anstånd med betalning. Försäljning under hand regleras i 8 I 12 § talas om avtal med sekundogäldenärer om förtida betalning. 13 § innehåller bestämmelser om försäljning av en utmätt fordran. Ett uppdrag enligt 9 kap. 1 § ådrar liksom alla andra slag av uppdrag till advokater, tekniska experter m.fl. staten ekonomiska förpliktelser. 9 kap. 8 och 13 §§ reglerar hur utmätt lös egendom skall säljas av en statlig myndighet, Kronofogdemyndigheten, och därmed sammanhängande frågor. De reglerar alltså en form av avtal mellan en statlig myndighet och en tredje man. Men dessa avtal avses inte skapa eller reglera några förpliktelser för staten. Det nu sagda gäller även när staten själv uppträder som utmätningssökande borgenär. En annan sak år att kronofogdemyndigheten skulle kunna ådraga staten skadeståndsansvar grund av en felaktig myndighetsutövning vid tillämpningen av här aktuella lagrum. Vad som sägs i 9 kap. 12 § kan leda till ekonomiska förpliktelser för staten endast om staten i egenskap av sekundogäldenär accepterar förtida betalning m.m. En annan typ av bestämmelse som ger en myndighet befogenhet att ingå avtal är 29 § naturvårdsförordningen 1976:484, enligt vilken det åligger länsstyrelse att söka träffa överenskommelse med sakägare som kräver ersättning eller fordrar inlösen av fastighet. I paragrafen anges inte vilka villkor länsstyrelse får acceptera. Bakgrunden är dock den bestämmelse i 25 § naturvårdslagen enligt vilken expropriationslagen gäller i tillämpliga delar. Hos länsstyrelserna förekommer i övrigt exempelvis landskapsvårdsavtal och avtal om naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet. Dessa avtalstyper innebär att markägare mot ersättning förbinder sig att genom vissa föreskrivna åtgärder bibehålla helheten i odlingslandskapet. Det förekommer också avtal angående bildande av naturreservat vilka innebär att markägaren får ersättning för det intrång åtgärden

Gällande ordning

förorsakar. I anslutning därtill avtalas även eventuella skötsel- och betesöverenskommelser. Andra avtal gäller tillträde till mark i samband med fornminnesvård. Vidare förekommer avtal om kommersiellt glesbygdsstöd såsom servicebidrag och driftstöd samt investeringsstöd. De sist nämnda avtalen innehåller villkor för stöd- och

bidragstagaren. Enligt uppgift från en länsstyrelse se avsnitt 3.1

betraktas bidragsgivningen som grundad ett avtal mellan staten och bidragstagaren. Det torde dock enligt samma länsstyrelse närmast vara fråga om myndighetsutövning och något avtalsförhållande föreligger sannolikt inte. I praktiken försöker länsstyrelsen att i första hand träffa ett avtal med berörd person, men i andra hand kan länsstyrelsen, oavsett motpartens inställning, fatta ett beslut i frågan. Eventuella avtal ingås följaktligen mot bakgrund av att länsstyrelsen kan välja att avgöra frågan genom ett ensidigt beslut. Länsstyrelsens agerande utgör således ett led i dess myndighetsutövning. l vissa dylika situationer torde enligt utredningens mening det s.k. avtalet i själva verket utgöra ett samrådsförfarande som föregår en myndighets beslut. Ett avtal förutsätter två olika parter. Ett beslut av en myndighet bör inte ses som ett led i ett avtal bara därför att beslutet föregås av den tilltänkte motpartens hörande. Riksgäldskontorets garantiverksamhet enligt 1 § första stycket 3 instruktionen 1989:248 för Riksgäldskontoret innebär till största delen avtalsarbete jfr avsnitt 2.5.4. Riksgäldskontoret RGK lägger ned stor möda på utformandet av avtal. RGK bär hela kreditrisken. Garantierna kan bli utformade på olika sätt. RGK tar bl.a. hänsyn till det underliggande lånet. RKG tar i vissa fall pant som säkerhet. Det rör sig om trepartsavtal mellan långivare låntagare RGK. - -

2.9 Affärsverken

l fråga om affärsverken gäller som framgår av de föregående avsnitten vissa specialregleringar som innehåller undantag för affärsverken. Det finns för närvarande september 1994 fyra affärsverk, nämligen Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Statens järnvägar och Affärsverket Svenska kraftnät. Det gemensamma för affärsverken är att de driver statlig affärsverksamhet i särskild form, den s.k. affärsverksformen, som har sitt

ursprung 1911 års budgetreform bilaga till 1911 års statsverkspropo-

sition; riksdagens protokoll 1911, bihang, saml. 1 nr bil. s. 3-180 och saml. avd. bd 5:1. Genom denna reform gavs bl.a. Televerket, Postverket och SJ ställning som affärsverk. Detta kom till uttryck främst i att verkens ekonomiska omslutning inte skulle

sou 1994:136 Gällande ordning

redovisas över statsbudgeten. Redovisningen skulle avse endast överskott, skulle inlevereras, eller underskott, som fortsatt skulle som

belasta verken den s.k. affärsbokföringsprincipen. Den grund-

läggande tanken bakom reformen att ge myndigheten en för var affärsverksamhet lämpligare förvaltningsfonn så att staten skulle kunna driva rörelse affärsmässiga grunder. Sin nuvarande utformning har affärsverken fått främst genom reformer under 1980-talet. Verken har fått ökade befogenheter samt större ekonomisk och finansiell självständighet bl.a. genom ökad målstyrning. Den övergripande ekonomiska målsättningen är att verken med egna intäkter dvs. utan anslag över statsbudgeten - skall täcka kostnader inkl. avskrivningar och därutöver lämna en tillfredsställande avkastning det disponerade statskapitalet. Kostnadstäckningsprincipen gäller som minimikrav. Statsmakterna har under 1980-talet avreglerat en rad verksamheter inom affärsverkens områden. Detta har lett till ökande konkurrens samt till att affärsverken försöker driva sina verksamheter alltmer affärsmässigt. Den ökande konkurrensen har medfört att affärsverken ställer krav på ökad frihet samt ökad anpassning till det privata näringslivet. Den ökande konkurrensen har även ökat intresset för att använda ekonomistyrning som en metod att öka effektiviteten. I verksledningspropositionen angavs vissa allmänna utgångspunkter i

fråga affärsverken prop. l98687:99 s. 104 f bl.a. följande:

om Affärsverken är myndigheter under regeringen. De är sålunda

inga självständiga juridiska enheter utan en del av den statliga

verksamheten. Verken äger t.ex. inte sina tillgångar och sitt kapital utan förvaltar dessa staten. Det gäller också aktierna i dotterbolagen. Verkens självständighet som ekonomiska enheter markeras att de har ett ansvar för förvaltningen av det av kapital som disponeras i verksamheten. Traditionellt har dessa kapitalinsatser bestått statskapital till investeringar och visst av rörelsekapital samt rörlig kredit hos Riksgäldskontoret. Riksdagen och regeringen har i sina ägar- och bankmässiga relationer till verken senare tid givit tillstånd till nya former för Verkens

kapitalförsörjning, antingen via Riksgäldskontoret eller också via

den öppna, svenska kapitalmarknaden. Till denna bild skall också fogas att vissa verk fått tillstånd att bilda ñnansbolag.

Av särskild betydelse för styrningen av bl.a. affärsverken är att riksdagen i samband med budgetregleringen eller annars kan besluta riktlinjer för viss statsverksamhet. Riksdagen brukar, normalt efter förslag i budgetpropositionen där affärsverkens årsbokslut och treårsplaner redovisas, fastställa ekonomiska mål för affärsverkens verksamhet avseende bl.a. soliditet, räntabilitet och resultat avkastning

Gällande ordning

samt besluta om inleverans av överskott och om verkens investeringsnivâer. Riksdagen fastställer i detta sammanhang också den huvudsakliga inriktningen av affärsverkens verksamhet, däribland väsentliga service- och kvalitetsnivåer samt omfattningen av verkens social- och regionalpolitiska åligganden jfr Ds 1992:101 s. 31 ff.

2.10 Internationella överenskommelser m.m.

Grundläggande bestämmelser

10 kap. RF reglerar förhållandet till andra stater. I 1 § sägs att överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen. I 2 § finns bestämmelser om riksdagens medverkan. Enligt 3 § får regeringen uppdra en förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse under förutsättning att den inte kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan. I 4 § sågs att bestämmelserna i 1-3 §§ äger motsvarande tillämpning på åtagande av internationell förpliktelse för riket i annan form än överenskonunelse samt uppsägning av internationell överenskommelse eller

förpliktelse. I motiven till regeringsformen prop. 1973:90 s. 360 f anges att

bestämmelserna i 3 § öppnar en viss möjlighet för regeringen att

överlämna till förvaltningsmyndighet att ingå internationella öxerens-

kommelser. I angelägenheter av mindre räckvidd, särskilt i fråga om tillämpning av överenskommelser med generell syftning, såsom post-

eller telekonventioner, påpekade grundlagberedningen att den praxis

följts att statlig förvaltningsmyndighet, efter uttrycklig eller underförstådd delegation från regeringen, har tillåtits ingå överenskommelse

med motsvarande myndighet i annan stat. Departementschefen side sig dela beredningens uppfattning att denna praxis borde få uttryckligt stöd i regeringsformen. Liksom beredningen ansåg departements:hefen

att myndighetens behörighet bör kunna grundas endast et: klart bemyndigande och att sådan behörighet skall kunna föreligga iteslutande i fall då det inte fordras någon behandling i riksdagen eller i utrikesnärrmden. Bemyndigandet bör kunna avse såväl viss fråga som visst slag av frågor. Departementschefen anförde vidare ztt bestämmelsen i 3 § huvudsakligen kommer att tillämpas i fråga om sådana överenskommelser som en svensk förvaltningsmyndighet ingår med motsvarande förvaltningsmyndighet i ett annat land. Bestämmelbör emellertid inte utesluta att en svensk förvaltningsmyndighet serna tilläggs behörighet att sluta överenskommelser även med regerirg eller

1994:136 Gällande ordning SOU

ministerium. Detta kan få betydelse i fall då motsvarande förvaltningsuppgift i den främmande staten handläggs sådant organ. Beträffande av 4 § i motiven prop. 1973:90 s. 361 att därigenom görs angavs bestämmelserna i 1-3 §§ tillämpliga dels i fråga om ensidiga åtaganden internationella förpliktelser, dels i fråga om uppsägning av internationella överenskommelser och förpliktelser. av

Instruktionsbestämmels er m. m

I 1 § förordningen 1991:840 med instruktion för styrelsen för internationellt näringslivsbiständ SWEDECORP sägs att SWEDE-

CORP har till uppgift att främja och direkt medverka i utvecklingen

näringsliv i enskilda u-länder samt i Central- och Östeuropa enligt

av särskilda riktlinjer. SWEDECORP skall enligt 2 § särskilt i samverkan med Swedfund International AB bidra till utvecklingen bärkraftiga företag i mottagarländerna genom riskkapitalav satsningar, främst i samarbete med svenskt näringsliv, bidra till förutsättningar skapas för investeringar att gynnsamma och företagande i mottagarländerna kunskapsöverföring till genom

näringsliv och näringslivsorganisationer, och

främja mottagarländernas handel för information och samt svara

rådgivning i fråga avsättningsmöjligheter den svenska

om marknaden. I 3 § sägs att SWEDECORP inom sitt verksamhetsområde får åta sig uppdrag mot ersättning. Enligt 4 § skall SWEDECORP i sitt samarbete med internationella

organisationer samt myndigheter och organisationer i andra länder

sig till utrikesförvaltningens allmänna verksamhet och anpassa principer. SWEDECORP får enligt statsliggaren 199394 III UD s. 44 ingå avtal med stat eller internationell organisation om insats eller annan

bidrag, SWEDECORP enligt regleringsbrevet äger fatta beslut

varom uppdra berörd utlandsmyndighet att SWEDECORP:s samt vägnar ingå sådant avtal.

Sjöfartsverket får enligt 2 § andra stycket förordningen 1988: 14 med instruktion för Sjöfartsverket överlägga med sjöfartsmyndigheter i andra länder och handlägga internationella sjöfartsärenden inom

verkets ansvarsområde. Ärenden större ekonomisk eller utrikesav

eller sjöfartspolitisk betydelse skall underställas regeringen.

Kommerskollegium skall enligt 1 § förordningen 1988:570 med

Gällande ordning

instruktion för Kommerskollegium handlägga frågor handelspoliom tik, utrikes handel och inrikes handel, i den mån frågorna inte sköts av andra myndigheter, samt näringsrättsliga ärenden i övrigt enligt särskilda bestämmelser. Vidare får kollegiet andra näringspolita upp

tiska frågor av särskild betydelse från utrikes- eller inrikeshandelssyn-

punkt som hänskjuts till kollegiet för bedömande eller kollegiet som annars finner särskild anledning att behandla. Det övergripande målet för kollegiets handelspolitiska verksamhet är att med frihandel som grundprincip bidra till att Sveriges intressen i handeln med omvärlden tas till vara. På det näringrättsliga området är det kollegiets uppgift att inom sitt ansvarsområde medverka till att utbytet och tjänster av varor sker i enlighet med allmänna intressen. Av beredskapsförordningen 1993:242 framgår att kollegiet är ansvarig myndighet för funktionen Utrikeshandel. Av samma förordning framgår vilka närmare uppgifter som följer av detta. Kollegiet skall enligt 2 § särskilt genomföra utredningar och lämna yttranden och förslag i frågor som rör Europeiska gemenskaperna EG, deras utveckling och

Sveriges avtal med dem, Europeiska frihandelssammanslutningen

EFTA, avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde EES-avtalet, Nordiska ministerrådet, FN: s ekonomiska kommission för Europa ECE, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OECD, allmänna tull- och handelsavtalet GATT, FN:s organ för handel och utveckling UNCTAD eller andra internationella organisationer på handelns område, eller avtal i övrigt med främmande makter handelsförbindelser och om samarbete det ekonomiska och industriella området, handlägga ärenden rörande tillämpning prisbestämmelserna i av artikel 20 i avtalet den 22 juli 1972 mellan Sverige och Europeiska kol- och stålgemenskapen CECA jämte dess medlemsstater och av prisbestämmelser i liknande avtal, stå till tjänst med uppgifter som behöver lämnas till internationelorganisationer på det ekonomiska området, i den mån inte andra myndigheter har det till uppgift, 4. handlägga ärenden import- och exportreglering i om av varor, den mån inte andra myndigheter har det till uppgift, 5. i enlighet med internationella överenskommelser notifiera sådana tekniska regler som avses i förordningen 1990:986 tekniska om regler samt i övrigt fullgöra uppgifter som enligt nämnda förordning ankommer kollegiet, genomföra utredningar och lämna yttranden och förslag i tullfrågor, i frågor som avser dumpad eller subventionerad import och i frågor om tekniska eller andra icke-tariffära handelshinder i och

Gällande ordning

utom Sverige, 7. delge berörda myndigheter tillgänglig information om EFTA:s och EG:s verksamhet för att undanröja handelshinder av teknisk natur, och i mån möjlighet delge myndigheter, näringslivsorav

ganisationer och enskilda tillgänglig information om den löpande

verksamheten på detta område i GATT, EFTA och EG, fungera ett Europainforrnationscentrum, till vilket myndigsom heter, organisationer och enskilda kan vända sig för information EG-regelverket och tillhörande frågor, om 9. följa utvecklingen rörande utrikes- och inrikeshandeln samt bevaka handelns intressen i näringspolitiska frågor, i den mån

inte andra myndigheter har det till uppgift,

10. handlägga frågor auktorisation och godkännande av revisorer om och revisionsbolag tolkar och översättare, samt av 11. handlägga frågor handelskamrar och andra sammanslutningar om näringsidkare inom kollegiets verksamhetsområde. av

Patent- och registreringsverket är enligt 1 § sista stycket förordningen 1988:403 med instruktion för Patent- och registreringsverket internationell myndighet enligt konventionen om patentsamarbete.

Verket får också bedriva tjänsteexport inom sitt verksamhetsområde.

Statens naturvårdsverk skall enligt 1 § förordningen 1988:518 med

instruktion för Statens naturvårdsverk vara samlande och pådrivande

i miljövårdsarbetet nationellt och internationellt. Verkets arbete -

skall syfta till att säkerställa god miljö och biologisk mångfald.

en Verket skall i sitt arbete bl.a. särskilt bidra med underlag för svenska ställningstaganden i det internationella miljöarbetet och medverka med expertkunskaper.

Styrelsen för internationell utveckling SIDA är enligt 1 § förord-

ningen 1988:531 med instruktion för SIDA en myndighet för det direkta utvecklingssamarbete Sverige bedriver med utveck-

som

lingsländer. I den omfattning regeringen särskilt föreskriver hand-

lägger SIDA dessutom ärenden rör samarbete på utvecklingsomsom

rådet med mellanstatliga organisationer. SIDA har vidare, om inte

regeringen bestämmer något annat, tillsyn över biståndsinsatser som genomförs svensk myndighet, organisation eller företag med av annan bidrag från SIDA. SIDA skall enligt 2 § i sitt samarbete med internationella organisa-

tioner myndigheter och organisationer i andra länder anpassa sig

samt till utrikesförvaltningens allmänna verksamhet och principer. SIDA skall enligt 3 § särskilt

Gällande ordning sou 1994:136

sörja för eller bistå vid rekrytering, utbildning och handledning av personal inom utvecklingssamarbetet samt förse personal inom det direkta utvecklingssamarbetet med information och instruktioner, 2. sprida information om utvecklingen i u-länderna och det svenska utvecklingssamarbetet. SIDA får enligt 14 § överlämna utlandsmyndighet eller annan myndighet att på SIDA:s vägnar avgöra ärenden som är sådana att de inte behöver prövas av SIDA:s styrelse eller generaldirektören. SIDA får träffa avtal med myndigheter, organisationer, företag och andra om att genomföra beslutade bistândsinsatser. Bestämmelser om utvecklingssamarbete genom SIDA finns i statsliggaren 199394 III UD s. 29 ff. Bl.a sägs att utvecklingssamarbetet med enskilda länder eller regioner skall bedrivas i enlighet med de Verksamhetsmål och resultatkrav som finns angivna i regeringsbeslut för resp. land eller region. Särskilda uppdrag anges beträffande Angola, Botswana, Eritrea, Sydafrika, Kenya och Uganda, regionala insatser i Afrika, Centralamerika och Sydamerika. SIDA skall i sin beredning av insatsavtal lägga särskild vikt vid att uppföljningsbara mål och delmål uppställs, att former finns för uppföljning och utvärdering samt beakta hur och när ett insatsstöd skall kunna förändras eller avbrytas. Vidare sägs att mot bakgrund av riksdagens beslut 199293:UU26, rskr. 199293:342 angående styrnings- och samarbetsformer i biståndet och en ny modell för samarbetet med mottagarländerna skall SIDA för de länder där samarbetsavtalen upphör efter 199394 anpassa insatsavtal, inkl. importstöd och betalningsbalansstöd, samt proceduravtal till detta förhållande.

Luftfartsverket har enligt l § förordningen 1988:78 med instruktion

för Luftfartsverket hand om frågor som rör den civila luftfarten. Luftfartsverket skall enligt 2 § verkställa utredningar och medverka vid tillkomsten av luftfartsöverenskommelser med annat land samt övervaka tillämpningen av sådana överenskommelser. Luftfartsverket får Överlägga med luftfartsmyndigheter i andra länder och handlägga ärenden som rör den civila luftfartsorganisationen ICAO och den europeiska civila luftfartskonferensen ECAC. Ärenden större av ekonomisk eller utrikes- eller luftfartspolitisk betydelse skall alltid underställas regeringen.

Läkemedelsverket är enligt l § förordningen 1990:434 med instruktion för Läkemedelsverket central förvaltningsmyndighet för kontroll och tillsyn av läkemedel och vissa andra produkter som med hänsyn till egenskaper eller användning står läkemedel nära, i den utsträckning sådana frågor inte skall handläggas av någon annan statlig

Gällande ordning

myndighet. Läkemedelsverket skall särskilt svara för bl.a. internationellt samarbete på läkemedelsområdet. I 3 § sägs att Läkemedelsverket får begäran av en myndighet, organisation eller någon annan inom sitt ansvarsområde och i den mån verksamheten i övrigt medger detta utföra uppdrag inom eller utom landet. Uppdragen skall utföras mot ersättning som motsvarar kostnaden för sådan verksamhet.

Fiskeriverket skall enligt 1 § förordningen 1991:827 med instruktion för Fiskeriverket verka för en ansvarsfull hushållning med ñsktillgångarna på ett sätt som långsiktigt medverkar till livsmedelsförsörjningen och vårt välstånd i övrigt. Fiskeriverket skall i sin verksamhet särskilt medverka bl.a. i det internationella arbetet med ñskefrågor och i förhandlingar om sådana frågor.

Verket för högskoleservice skall enligt l § förordningen 1992:397 med instruktion för Verket för högskoleservice bl.a. följa den

internationella utvecklingen inom högskoleområdet och främja det

internationella utbytet. Verket skall enligt 2 § bl.a. särskilt fullgöra förmedlande och koordinerande uppgifter för internationellt utbildningssamarbete enligt regeringens bestämmande och svara för bedömningen av utländska högskoleutbildningar enligt vad som är särskilt föreskrivet.

Rymdstyrelsen bemyndigas att inom befintliga ramar teckna avtal inom

rymd- och fjärranalysområdet med motsvarande nationella organ i

andra länder samt med internationella rymdorganisationer. Avtalen skall anknutna till Rymdstyrelsens normala verksamhet inom vara rymd- och tjärranalysområdet statsliggaren 199394 XII N s. 63.

3 Utredningens undersökningar

3.1 Utredningens allmänna enkät

Enkätens uppläggning

I syfte att få uppfattning de statliga myndigheternas avtal har

en om utredningen genomfört enkät hos ett begränsat antal myndigheter. en Enkäten har företagits så sätt att utredningens sekreterare besökt Domstolsverket DV, Försvarets materielverk FMV, Statens järnvägar SJ Fastighetsdivisionen, Sjöfartsverket SjöV, Statens

fastighetsverk SFV, Statens lokalförsörjningsverk SLFV, Statens löne- och pensionsverk SPV, Verket för högskoleservice VHS,

Statens lantmäteriverk LMV, Karolinska institutet och Lunds universitet. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har lämnat skriftliga upplysningar om dess avtalsverksamhet. Dessutom har uppgifter Riksrevisionsverket RRV lämnats av experten i om utredningen Tony Westin. I syfte att få uppfattning särskilt om myndigheternas intematioen nella avtal har utredningens sekreterare även besökt Styrelsen för internationell utveckling SIDA, Styrelsen för u-landsforskning SAREC, Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samar-

bete BITS och Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SWEDE-

CORP.

Huvudfrâgorna ställts till dessa enkätmyndigheter är följande

som

Vilka typer av avtal förekommer hos myndigheten

- Vilka problem finns i fråga om avtalen -

Vilken upphandling förekommer hos myndigheten

-

Behövs något stöd i avtalsfrågor

-

Till biståndsmyndigheterna har dessutom ställts frågan Vilka speciella frågor aktualiseras vid avtal med utländska mot- -

parter

Utredningens undersökningar

Enkätens resultat

Resultatet av enkäten har sammanställts i tabellform, se bilaga 2 . Av enkäten framgår att de vanligast förekommande avtalen hos myndigheterna är avtal om hyra av myndighetens lokaler och

upphandlingsavtaP. Myndigheterna utnyttjar i allmänhet avropsavtal

ramavtal och Standardavtal allmänna leveransbestämmelser. De

olika myndigheterna ingår dessutom avtal som har samband med resp. myndighets egentliga verksamhet. Som exempel kan nämnas att SJ:s Fastighetsdivision sluter avtal om uthyrning av lokaler och utarrendering av fastigheter samt entreprenadavtal om ny-, om- och tillbyggnader. Ett annat exempel är Statens fastighetsverk som sluter avtal om köp och försäljning av fast egendom. Vidare kan nämnas SIDA:s och andra biståndsmyndigheters avtal om bistånd. De myndigheter som ingått i utredningens undersökningar har oftast endast i allmänna ordalag påtalat vissa typer av problem. Bl.a. har följande problem nämnts: Det kan bli aktuellt med förtida uppsägning av avtal om en myndig- het skall avvecklas. Det kan förekomma svårigheter med utländska säkerheter, t.ex. bankgarantier. Svenska utlandsmyndigheter ger ofta dåligt stöd beträffande utländska förhållanden till svenska myndigheter. Ett problem kan vara att till stånd en rimlig kostnadsfördelning mellan myndigheten och dess motpart vid risk- och skadehantering. För affärsmässiga tvister mellan olika statliga myndigheter kan det finnas behov av en särskild nämnd e.d. internt tvistelösningsorgan.

Vissa problem förekommer i form av kostnader för hyresavtal

avseende lokaler som står tomma på grund av rationaliseringar eller ombildningar av en myndighet. Delegeringen av befogenheten att sluta avtal innebär att avtalen sluts av mindre kompetenta beslutsfattare med mindre överblick. Fleråriga avtal kan innebära icke önskvärda risker med hänsyn till att anslag vid avtalsslutandet ännu inte beviljats för kommande budgetår. Det förekommer att avtal är alltför mångordiga och detaljerade samt slentrianmässigt influerade av gamla standardavtal. Standardavtal innebär mest fördelar men de kan leda till slentrian- mässighet och icke avsedda problem.

1 Anställningsavtal och andra arbetsrättsliga avtal omfattas inte av utredningsuppdraget.

Utredningens undersökningar

Nackdelen med Standardavtal är att man inte sätter sig in i villkoren och den speciella problematiken i det enskilda avtalet. Beträffande avtal om externñnansierad forskning förekommer att forskare inte accepterar universitetets inblandning eftersom de betraktar sig som fria yrkesutövare och inte som universitetsanställda.

Upphandlingsavtalen gäller främst upphandling av kontorsmateriel och kontorsmöbler samt upphandling av tjänster, t.ex. städning och bevakning. Dessutom upphandlar de olika myndigheterna egendom och tjänster som ett led i myndighetens egentliga verksamhet. Exempelvis upphandlar FMV försvarsmateriel för 10-12 miljarder kronor om året och SIDA upphandlar konsulttjänster för 600-700 miljoner kronor om året. Myndigheterna anlitar stöd dels från myndigheter med särskilda stödfunktioner, t.ex. Kammarkollegiet, RRV och Nänmden för offentlig upphandling, dels från andra myndigheter. Som exempel på det sist nänmda kan anföras att regionala och lokala myndigheter får stöd från den centrala förvaltningsmyndigheten. Myndigheterna anlitar också advokater och andra fristående jurister, särskilt i affärsjuridiska och processuella frågor. Myndigheterna får dessutom stöd genom att

utnyttja ramavtal och allmänna leveransbestämmelser se avsnitt

7.3.2.

3.2 Utredningens enkät angående förvaltning och försäljning av fastigheter

Enkätens uppläggning

Utredningen har skrivit till elva fastighetsförvaltande myndigheter - Fortifikationsförvaltningen, Postverket, Vägverket, Luftfartsverket, Statens fastighetsverk, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Statens naturvårdsverk, Affärsverket Svenska kraftnät, Sveriges lantbruksuniversitet och Riksantikvarieämbetet och begärt upplysningar om de eventuella problem som kan förekomma med den nuvarande ordningen i fråga om myndigheternas avtal och överenskommelser rörande förvaltning och avyttring av fastigheter. Beträffande Statens järnvägar har upplysningar lämnats av experten i utredningen, Catharina Gyllencreutz. Bestämmelser av särskilt intresse för dessa frågor finns bl.a. i förordningen 1993:527 om förvaltning av statliga fastigheter och i

5 144362

Utredningens undersökningar

förordningen 1971:727 om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m.. Utredningen har hemställt om upplysning huruvida myndigheterna erfarit några problem med gällande regler om förvaltning och försäljning av fastigheter. Myndigheterna har särskilt tillfrågats om de nuvarande bestämrnelserna behöver förändras eller preciseras i något avseende samt om det finns behov av ytterligare föreskrifter på omrâdet.

Enkätens resultat

Myndigheterna har svarat enligt i huvudsak följande. Fortifikationsförvaltningen FortF: FortF har inte ansvarat för förvaltning av fastigheter varför FortF yttrande inskränks till frågan om försäljning av fastigheter. Härvid har FortF inte uppfattat att gällande bestämmelser innebär några problem med undantag av följande. Vid försäljning av hela etablissemang som följd av strukturella beslut synes bestämmelserna i 28 § förordningen om

försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. inte ge utrymme för

en förhandlingsförsäljning utan föregående anbudsförfarande. Dessa objekt lämpar sig inte för försäljning genom anbud eller på auktion. Då något klart uttalat undantag inte finns leder detta till, om bestämmelserna skall följas, att anbudsinfordran först måste ske pro forma innan förhandlingar kan upptas med intressenter. Bestämmel- sen i 23 § om stats-kommunala marknänmden torde innebära att

presumtionsregeln skall tillämpas vid bestämmandet av priset vid en försäljning. FortF ifrågasätter om det numera är statsmaktens

uppfattning att exploateringsvinst ensidigt skall tillgodogöras av resp. kommun när statlig mark säljs. Postverketl: Postens erfarenhet är att reglerna i förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom m.m. ofta medför en lång handläggningstid. Rutiner för snabbare handläggning bör därför utvecklas i sarnrädsförfarandet. Den beloppsgräns på 10 miljoner kronor har gällt för att Posten skulle kunna sälja utan regeringens som godkännande är för snäv för att tillgodose kravet på ett effektivt agerande i försäljnings- och bytessituationer. Reglerna beträffande förutsättningar och förberedande åtgärder för försäljning, försäljningsförfarande och ekonomiska villkor gäller i tillämpliga delar även vid fastighetsbyte. Med tanke att fastighetsbyten ofta genomförs för att skall få lämpligare lokallösning för verksamheten samt att det man en

2 Posten ombildades till aktiebolag den 1 mars 1994.

Utredningens undersökningar

samlade fastighetsvärdet bibehålls inom myndigheten anser Posten att reglerna varit alltför begränsande. Det bör även klaras ut hur och i

vilken omfattning reglerna skall tillämpas i bytessituationen.

Posten har inte hunnit få någon erfarenhet av förordningen om

förvaltning av statliga fastigheter m.m. Posten kan dock konstatera att

reglerna om förvaltning och upplåtelse bygger på marknadsmässiga

grunder och avspeglar de förhållanden som råder på en effektiv och

marknadsorienterad fastighetsmarknad. Posten noterar också med tillfredsställelse att fastighetsaffärer mellan affärsverk eller mellan affärsverk och förvaltningsmyndighet uttryckligen skall ske på marknadsmässiga villkor. Posten anser inte att någon ytterligare -reglering på området behövs.

Statens järnvägar: Några särskilda problem med de nuvarande

bestämmelserna om försäljning och förvaltning av fastigheter har inte förekommit. Vägverket: Principerna om affärsmässighet och objektivitet vid försäljning av staten tillhörig fast egendom är enligt Vägverkets

uppfattning väsentliga att slå vakt om. Däremot borde det finnas

tillräckliga skäl för att ändra förordningen om försäljning av staten tillhörig fast egendom vad gäller förturer för statliga myndigheter och kommuner. Situationen på fastighetsmarlaiaden är i dag sådan att omständliga handläggningsordningar kan komma i konflikt med kraven på affärsmässighet. Förordningen bör således ändras så att förtursinstitutet tas bort och alla intressenter behandlas lika och vid samma tillfälle. Luftfartsverket: Luftfartsverkets fastighetsinnehav hänför sig huvudsakligen till flygplatserna. Efter flygplatssystemets utbyggnad under decennierna fram t.o.m. 1980-talet har antalet köp och försäljningar av fast egendom för Luftfartsverkets del inskränkt sig till några enstaka. Vid dessa tillfällen får bestämmelserna i förordningen

om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. anses ha fyllt

sitt syfte. Särskilt välkommen var höjningen år 1991 av värdegränservid fastighetsförsäljningar. Några behov av ändringar i förordna ningen har inte noterats för Luftfartsverkets del. Luftfartsverket har ännu inte hunnit skaffa sådan erfarenhet av förvaltningsförordningen att det kan bedöma om det finns några behov av förändringar. Statens fastighetsverk: Statens fastighetsverk har upplevt vissa

problem vid tolkningen och tillämpningen av 5 § förordningen om

försäljning staten tillhörig fast egendom, m.m. Närmare bestämt av har svårigheten bestått i att med ledning av formuleringen kan användas för reinvestering i fast egendom bestämma om en viss försäljning skall handläggas enligt kolumn A eller B. Tolkad efter

Utredningens undersökningar SOU 1994: 136

ordalydelsen ger regeln utrymme för en mycket extensiv tillämpning av kolumn B. Efter ingående överväganden har fastighetsverket kommit till den slutsatsen att kolumn B kan tillämpas så snart verket anmält ett investeringsbehov till regeringen. Slutsatsen ger sig emellertid inte helt själv. Man har det intrycket att paragrafen egentligen är avsedd som ett skydd mot ekonomiskt ofördelaktiga avyttringar av statens fasta egendom. Så fungerar den emellertid inte, med den utformning den fått. Förordningen om förvaltning av statliga fastigheter är så ny att det inte finns några egentliga erfarenheter att redovisa från dess tillämpning. Skogsstyrelsen: Skogsstyrelsen har inte erfarit några problem med avseende på de aktuella reglerna om förvaltning och försäljning av statliga fastigheter. Reglerna om förvaltning är dock så nya att Skogsstyrelsens erfarenheter beträffande dem är ytterst begränsade. Statens naturvårdsverk: I huvudsak anser naturvårdsverket att nuvarande bestämmelser fungerar bra för den fastighetsförvaltnings verksamhet som verket bedriver. De problem som i första hand finns gäller framförallt beloppsgränserna vid förvärv. Genom reglerings- brevet för Anslaget Investeringar på miljöområdet, B3, får verket besluta medelsdisposition upp till högst 3 miljoner kronor. Med om hänsyn till den prisnivå som nu gäller för framför allt skogsmark är det inte ovanligt med köpeskillingar överstigande detta belopp. Dessa avtal måste godkännas regeringen. För att minska byråkratin av och påskynda handläggningen kring dessa förvärv borde beloppsgränsen höjas till förslagsvis 10 miljoner kronor. Naturvårdsverket föreslår inga ytterligare föreskrifter. Ajjfärsverketsvenska kraftnät: Affärsverket Svenska kraftnät bildades den l januari 1992 och har således endast varit verksamt under drygt Svenska kraftnät har under denna tid inte erfarit några två års tid. problem med gällande regler om förvaltning och försäljning av fastigheter. En tänkbar precisering skulle kunna vara att närmare definiera vad som menas med hyrköp enligt 3 § andra stycket förordningen förvaltning av statliga fastigheter m.m. om Riksantikvarieämbetet: Riksantikvarieämbetet och statens historiska RAÄ har i sin fastighetsförvaltning inte erfarit några större museer problem med gällande regler om förvaltning och försäljning av fastigheter. RAÄ vill dock peka de erfarenheter gjorts som avseende följande bestämmelser. Enligt 31 § förordningen om försäljning staten tillhörig fast egendom samt förordningen av 1982249 statliga myndigheters medelsredovisning m.m. vid om försäljning anläggningstillgångar får den enskilda myndigheten inte av behålla influtna medel vid försäljning. RAÄ är den uppfattningen av reglering där myndigheterna garanterades få behålla influtna att en

Utredningens undersökningar

medel skulle leda till aktiv, målmedveten och effektiv en mer

fastighetsförvaltning. För RAÃ:s del skulle det således fördel

vara en om det finns en visshet om att de medel som inflyter från försälj-

ningen av en fastighet av mindre intresse för kulturmiljövârden, skall

kunna användas för att finansiera projekt eller förvärv större av betydelse. En sådan ändring av reglerna disposition influtna om av

medel torde också ligga i linje med den utökade ekonomiska själv-

ständigheten för de statliga myndigheterna.

4 Problem med

myndigheternas

ekonomiska utfästelser

4.1 Allmän bakgrund

Enligt utredningens direktiv Dir. 1993:60 bör utredaren klarlägga och analysera de problem som kan förekomma i samband med att myndigheterna gör utfästelser på statens vägnar. I direktiven sägs att i flera de granskningar Riksrevisionsav som verket RRV genomfört har olika problem med ingångna avtal pâtalats. Vidare sägs att problem kan uppstå t.ex. när myndighets en uppgifter förändras i väsentlig mån eller när en myndighet läggs ned. I de fall verksamheten övergår i bolagsform kan problem uppkomma även vid en eventuell överföring av gällande avtal. Utredaren bör enligt direktiven undersöka i vilken utsträckning det förekommit att staten har blivit tvungen att ta ansvar för en myndighets avtal på ett inte avsett sätt. Mot bakgrund av vad regeringen sålunda anfört i utredningens direktiv har utredningen försökt få en nämnare uppfattning om

problemen med den nuvarande ordningen i fråga om myndigheternas

ekonomiska utfästelser statens vägnar. Utredningen har därför, genom experten Lars Markstedt, vänt sig med en förfrågan till RRV. Även experten Tony Westin har härvid biträtt. Dessutom har sekreteraren besökt RRV och inhämtat upplysningar i frågan. RRV har i sammanhanget underrättats om att följande frågor är av särskilt intresse: - Vilka problem med ingångna avtal är det RRV påtalat - som Vilka myndigheter och vilka avtal har det varit fråga om - Har RRV konstaterat några problem i samband med myndig- - att en hets uppgifter förändrats i väsentlig mån Har det framkommit några problem i samband med att en myndig- het lagts ned Har RRV funnit några problem med överföring av gällande avtal när en statlig verksamhet övergått i bolagsform Känner RRV till någon situation där det förekommit att staten har blivit tvungen att ta ansvar för en myndighets avtal på ett inte avsett sätt

Problem med myndigheternas ekonomiska utfästelser

Har RRV funnit några brister i fråga om ansvar och befogenheter inom myndigheterna att ingå avtal av ekonomisk betydelse

4.2 Det ekonomiadministrativa läget och den statliga

revisionen

RRV har den 15 december 1993 avlämnat sin årliga rapport till regeringen om det ekonomiadministrativa läget och revisionens resultat RRV dnr 30-93-2492. I rapporten lämnar RRV en redovisning av gjorda iakttagelser av mer generell karaktär. RRV lämnar också i större utsträckning än i tidigare års rapporter rekommendationer om direkta åtgärder från regeringens sida. Regeringen har redovisat RRV:s iakttagelser till riksdagen i budgetpropositionen 1994 prop. 1993942100 bil. 1 s. 97 ff.

4.2.1 Riksrevisionsverkets iakttagelser

RRV har i årets rapport fokuserat iakttagelser avseende dels införandet resultatstyrning och finansiell styrning i statsförvaltav ningen, dels den pågående processen med tillämpning av nya verksamhetsforrner för statlig verksamhet dels statens styrning av statlig verksamhet där produktionen bedrivs av annan juridisk person än staten. Av rapporten framgår att antalet revisionsberättelser med invändningar har ökat från 15 år 1992 till 23 år 1993. Detta innebär att de senaste årens positiva trend med ett minskande antal revisionsberättelser med invändningar har brutits. Även antalet revisionsrapporter

till myndigheternas styrelser har ökat. För två myndigheter, Stock-

holms och Linköpings universitet, har RRV ännu inte kunnat avsluta

sin granskning då de båda universiteten är kraftigt försenade med sina

bokslut till följd av bristande ekonomiadministrativa system och rutiner. Detta förhållande är allvarligt i sig och kommer, enligt RRV, att leda till invändningar i revisionsberättelserna. Vidare har RRV i tre fall lämnat revisionsberättelser med invändningar i anledning av en mycket låg kvalitet på resultatredovisningen. RRV trots ökningen av antalet revisionella invändningar och anser, anmärkningar avseende förvaltningsmyndigheterna, att för flertalet av myndigheterna har arbetet med och kvaliteten på årsbokslut och årsredovisningar förbättrats. RRV:s bild är att myndigheterna nått långt i att klara de grundkrav som regeringen ställt på innehållet i

Problem med myndigheternas ekonomiska utfästelser

årsredovisningen och övergången till den nya finansiella styrningen. Informationsinnehållet i den ekonomiska redovisningen har förbättrats. Kvaliteten på innehållet i resultatredovisningarna har höjts avsevärt jämfört med föregående år. RRV:s granskning har visat att det finns goda exempel på detta inom i stort sett samtliga sektorer. En annan positiv iakttagelse är att kassahållningen vid de statliga myndigheterna förbättrats . En genomgående brist RRV funnit är att delegering av ansvar och befogenheter skett inom myndigheter utan att kompetensen på den nya ansvariga nivån, systemen för uppföljning och den interna kontrollen varit tillfredsställande. Vidare uppvisar myndigheterna, enligt RRV, stora brister vad gäller kvaliteten inrapporteringen till riksredovisningen, vilket accentuerats vid byte till myndighetsegna ekonomisystem. RRV pekar även på viss bristande respekt för statsmaktsbeslut med anslagsöverskridanden som följd, samt att myndigheter, i strid med regeringsformens bestämmelser och trots den restriktivitet som statsmakterna uttalat, bildar stiftelser utan att inhämta godkännande för detta. Inte heller har statsmakternas beslut att RRV skall ges rätt att granska stiftelser och bolag under myndigheter hörsammats. RRV har vidare funnit att det statliga koncernintresset av återhållsamhet med statliga medel i många fall inte har upprätthållits. Omfattningen av

lönetillägg, avgångsvederlag m.m är tecken på detta.

RRV rekommenderar regeringen att vidta åtgärder för att öka respekten för fattade beslut bl.a. vad gäller användningen och överskridande av anslag och bildande av bolag och stiftelser. Tydligare direktiv efterlyses också vad gäller t.ex. krav på utbyggd internkontroll vid myndigheter med omfattande intern delegering samt vad gäller krav på införande av internrevision vid större myndigheter. Vidare pekar RRV på vikten, bl.a. med anledning av den pågående ombildningen av Statens arbetsgivarverk, av att det etableras en stabsfunktion som bevakar statens samlade intresse på det arbets-

givarpolitiska området.

RRV:s iakttagelser avseende tillämpning av nya verksarnhetsfonner

och utförsäljning av statlig verksamhet grundas främst på iakttagelser

vid bolagisering av fyra affärsverk och sju andra myndigheter samt direktprivatisering av två myndigheter genom s.k. inkråmsförsäljning. De sammanlagda ärliga intäkterna i dessa verksamheter uppgick till drygt 45 miljarder kronor. RRV har uppmärksammat en rad problem som uppstått i ombildningsarbetet. Dessa är främst hänförliga till brister i värdering av tillgångar och skulder samt i redovisningen, vilket försvårat rättvisande bedömning av de ekonomiska förutsättningarna i den verksamhet som är föremål för överlåtelse. RRV

Problem med myndigheternas ekonomiska utfästelser

pekar även på brister i avtal, vilket har försvårat att slutlig överenskommelse mellan parterna kommit till stånd. RRV har vidare noterat betydande oklarheter vad gäller myndigheters rätt och sätt att besluta utgifter i en ombildningssituation, om

t.ex. avgångsvederlag och andra fönnåner. RRV pekar härvid på

vikten att ansvarig myndighet får klara direktiv för vilka åtgärder av skall vidtas och inom vilken tid åtgärderna skall vara vidtagna, som att budgetramar för avvecklingen fastställs samt att resultatet och de ekonomiska konsekvenserna av avvecklingen redovisas. RRV understryker också behovet av att regeringen, som ett stöd för berörda myndigheter, klargör vilka principer som bör gälla för användning och

omfattning avgångsvederlag och uppsägningslöner m.m. RRV

av hänvisar i övrigt i denna fråga till de förslag som RRV nyligen på regeringens uppdrag lämnat till regeringen. RRV:s förslag är för närvarande föremål för beredning inom Finansdepartementet. RRV rekommenderar vidare att den eller de personer som får ett faktiskt för avvecklingen så vitt möjligt bör stå fria från intressen i ansvar

såväl den gamla den organisationen för att tydligt kunna

som nya tillgodose koncernintresset. RRV vill därmed inte rikta kritik mot utsedda avvecklare. RRV tar även oklarheter vad gäller bokföring och värdering av upp statens aktier och att det för vissa aktieinnehav är oklart vem som ansvarar för innehavet.

Vad gäller styrningen verksamheter bedrivna av andra juridiska

av än staten och där staten har ett övergripande ansvar påpekar personer RRV att förutsättningarna för statlig tillsyn påverkas av de förändringsprocesser pågår inom statsförvaltningen. Genom avregleringsom tidigare monopolverksamheter har nya tillsynsmyndigheter och ar av tillsynsuppgifter tillkommit. Förändringarna av statsmakternas

bidragsgivning och styrningen av kommunerna ökar kraven på ansvariga myndigheters tillsyn. Privatiseringssträvandena inom vård

och ställer i sin tur krav på landstingen men också de omsorg nya statliga tillsynsorganen. RRV noterar att ansvariga myndigheter ofta har svårigheter med tillsynens omfattning och inriktning till att anpassa

de förändrade kraven. Exempel effektivitetsproblem som härvid identifierats är att tillsynsmyndigheter i vissa fall prioriterar stöd och rådgivning till förfång för kontrollerande inslag och att myndigheterna

ibland förlitar sig på egenkontroll utan att nödvändiga förutsättningar

för denna egenkontroll etablerats. RRV påpekar att berörda myndigheter har skyldighet att i sin årsredovisning redovisa förutsättningarna

för och resultatet av sin tillsynsverksamhet.

Problem med myndigheternas ekonomiska utfästelser

4.2.2 Regeringens bedömning

Flera av de brister RRV redovisade i förra årets rapport kvarstår. Det gäller bl.a. bristande internkontroll, anslagsöverskridanden och avhändande av statliga tillgångar bildande bolag och genom av stiftelser utan att frågan underställts statsmakterna. Regeringen finner det särskilt bekymmersamt att flera de brister RRV funnit av som hänförs till de ombildningsprocesser pågår inom statsförvaltsom ningen. Tidigare har redogjorts för behovet av en förbättrad ägarstyrning. RRV:s iakttagelser inskärper detta behov. Regeringen att avser vidta erforderliga åtgärder. När det gäller RRV:s påpekande om ansvar för och redovisning av innehavet av statens aktier anser regeringen att utgångspunkten bör vara att den myndighet eller det departement företräder staten som som ägare av bolaget också skall ta upp aktieinnehavet i sin redovisning. Härigenom tydliggörs på ett bättre sätt det ägaransvar som tillkommer berörd myndighet. Genom att samtliga myndigheter, inkl. departementen, numera tillämpar de nya redovisningsbestännnelserna, föreligger också de tekniska förutsättningarna för denna åtgärd.

4.3 Probleminventering

4.3.1 Uppgifter från Riksrevisionsverket

Utredningen har från RRV fått vissa uppgifter om de problem som RRV erfarit med den nuvarande ordningen i fråga myndigheternas om ekonomiska utfästelser på statens vägnar. RRV har därvid aktualiserat bl.a följande problem: I flera fall har det förekommit att myndigheter struntat i gällande föreskrifter angående jäv, bisysslor samt saklighet och opartiskhet. Det har t.ex. förekommit affärstransaktioner utan iakttagande av gällande upphandlingsbestämrnelser mellan myndighet och ett en bolag ägt av en av myndighetens anställda eller mellan myndigen het och en anställd. Det förekommer också att myndigheter ingår avtal ligger - som utanför myndighetens uppgifter, t.ex. att förmedla inköp eller

försäljning av varor till externa bolag.

Ett annat exempel är att RRV ifrågasatt om vissa konstinköp ligger i linje med en högskolas verksamhet. RRV har också påtalat att till upphandlingens allmänna problembild hör bl.a. frågor som i granskningen uppmärksammats kontroll om

Problem med myndigheternas ekonomiska utfästelser

skatter och avgifter samt förskott. RRV anser att statliga av om

intressen skall värmas genom att myndigheterna enbart överväger seriösa företag leverantörer. RRV har funnit exempel på att

som

myndigheten inte kontrollerat sina tänkta motparter hos t.ex. kreditupplysningsföretag. Det har också hänt att en myndighet gjort affärer med motparter som haft skatteskulder och att uppföljning hos kronofogdemyndigheten inte gjorts i sådana fall. Förskott bör enligt RRV utgå när det begärts i anbud. Utan sådan begäran bör förskott inte länmas om en beställning avser produkter som finns

färdiga, har kort leveranstid, eller är av mindre omfattning för leverantören eller beställningen avser tjänster. Om förskott om lämnas skall säkerhet ställas och ränteeffekten beaktas. RRV har

uppmärksammat alltför generösa förskottsbetalningar för

t.ex.

flyktinganläggningar och administrativa lokaler.

RRV har vidare anfört att det kan finnas skäl att ta fram an- -

visningar för hur myndigheter i avtal skall försäkra sig om besittningsskydd för idéer, utbildningsmaterial och programvaror myndigheten betalar konsulter för att ta fram.

m.m. som

RRV har också uppmärksammat slarvig handläggning av myndig-

heters avtal. Det har t.ex. förekommit att avtal undertecknats efter det att avtalet trätt i kraft. Sena underskrifter kan leda till onödiga

tvister och sämre förhandlingsläge. Ett annat hithörande problem RRV påtalat formuleringar i avtal.

som är vaga

RRV har funnit exempel på bristande dokumentation över upp-

-

handlingsärenden vilket försvårar både extern och intern insyn samt uppföljning av myndighetens upphandling.

RRV har påtalat situationer där leasing förekommit i olämplig omfattning. Vid den aktuella tiden fanns dock inga direktiv om när statlig myndighet får leasa maskiner och byggnader m.m i stället en för att köpa dessa.

I något fall har RRV påtalat att myndighet gjort en omfattande

en investering trots att regeringen vid tidpunkten hade utsett en

särskild utredare med uppgift att svara för en privatisering av

myndigheten. Det har även förekommit myndighet inte följt RRV:s före-

att en -

skrifter och allmänna råd om samråd med RRV innan myndigheten

gjort viss upphandling.

I vissa fall har myndigheten inte iakttagit gällande föreskrifter om -

redovisning och utnyttjande inkomster. Exempelvis har

av inkomster myndighet fått använts i den egna verksamheten som en trots att det stod i strid med regleringsbrevet.

I vissa fall har det varit fråga olämpliga eller dåliga avtal,

om -

exempelvis inköp till överpris utan föregående värdering eller att

;140

Problem med myndigheternas ekonomiska utfästelser

man anlitat konsulter i en omfattning som RRV funnit allt för vidlyftig. RRV har också uppmärksammat att hyresavtal beträffande flykting- anläggningar varit mer långvariga än som varit affärsmässigt motiverat. Det förekommer att myndigheter deltar i bildandet stiftelser utan - av att ha inhämtat regeringens tillstånd.

En närmare, men kortfattad, beskrivning av de problem som RRV påtalat lämnas i bilaga I avsnitt 5.9 redovisar utredningen vissa allmänna synpunkter på de framkomna problemen.

4.3.2 Vissa avtal om pensionsförsäkringar för

personal vid Luftfartsverket

Vid sidan av vad som har framkommit genom RRV har utredningen fått kännedom om vissa avtal om pensionsförsäkringar den som avtalsslutande myndigheten ingått trots att den saknat rätt att ingå avtalen. De aktuella sakförhållandena och den därpå grundade rättsliga bedömningen redovisas i en promemoria den 6 december 1993. Promemorian har på uppdrag av Kommunikationsdepartementet upprättats av f.d. justitierådet Bengt Hult, tf. professorn Jan Kleineman och hovrättsassessorn Gudmund Toijer. Enligt nämnda promemoria åtog sig Luftfartsverket under åren 1988-1990 att teckna pensionsförsäkringar för vissa av sina tjänste-

män. Åtagandet skedde i vissa fall genom att verket ingick särskilda

avtal med berörda tjänstemän. I avtalen angavs närmare vilka premiebetalningar som skulle ske och vad som i övrigt skulle gälla om försäkringarna. Luftfartsverket infriade sina åtaganden genom att teckna försäkringsavtal med ett försäkringsföretag. Luftfartsverkets åtaganden kom att underställas JK. Denne fann i beslut den 22 februari 1993 att verket vid den aktuella tidpunkten inte ägt befogenhet att besluta om löneförmäner för de aktuella tjänstemännen. JK fann att verket hade överskridit sina befogenheter. Regeringen anförde i ett beslut den 6 maj 1993 att det hade uppkommit fråga om avtalen var giltiga. Kommunikationsdepartementet uppdrog därefter Bengt Hult, Jan Kleineman och Gudmund Toijer att rättsligt utreda frågan om pensionsavtalens giltighet och följderna härav för parternas inbördes förpliktelser. I promemorian anges att anställningsmyndigheten enligt kollektivavtal och därtill knutna förordningar inte hade rätt att utöva arbets-

Problem med myndigheternas ekonomiska uçfâstelser

givarfunktioner när vissa anställningsvillkor skall fastställas. Sålunda hade Luftfartsverket inte rätt att besluta om de aktuella förmånerna. I den mån förmånerna skall anses som löneförmåner strider Luftfartsverkets agerande mot det s.k. chefslöneavtalet av den 3 maj 1985.

Om förmânema skall anses som pensionsfönnåner strider avtalen mot det då gällande kollektivavtalet det avtal som gällde före PA-91.

Promemorieförfattaren anser dock att de ingångna avtalen låg inom för Luftfartsverkets behörighet. De anger därvid att behörigramen heten bör bestämmas av vad som anförs i verkets instruktion om dess uppgifter och allmänna verksamhetsområde. När Luftfartsverket handlat i strid mot kollektivavtal kunde detta emellertid inte åberopas mot försäkringsföretaget med hänsyn till att företagets företrädare får antas ha varit i god tro. En närmare redogörelse för vad som anförs i promemorian om villkoren för att staten skall bli bunden av ingångna avtal kommer utredningen att redovisa i avsnitt 10.

5 Allmänna

överväganden

1 Sammanfattning

Enligt direktiven bör utredningen studera alla typer avtal utom av

arbetsrättsliga avtal. Utredningens huvuduppgift är enligt direktiven att

klarlägga och precisera de befogenheter myndigheterna bör ha att ta på sig ekonomiska förpliktelser. Utredningen finner av det anförda framgå att uppdraget avser bara de avtal i vilka staten ikläds ekono-

miska förpliktelser och överenskommelser mellan statliga myndig-

heter. Även beträffande dessa överenskommelser torde utredningsuppdraget avse bara de fall i vilka ekonomiska utfästelser gjorts. Ut-

redningen tolkar utredningsuppdraget så att det avser endast statliga

myndigheter under regeringen.

Som utredningsuppdraget utformats omfattar det bl.a.

de avtal som

kan aktualiseras i anledning av att någon kräver staten på skadestånd

som inte grundar sig på något avtalsförhâllande.

Utredningsuppdraget har uppenbarligen till syfte att trygga

riksdagens och regeringens tinansmakt och att därmed också främja en god hushållning med statliga medel. Uppdraget syftar däremot inte till att närmare utreda vilka begränsningar i myndigheternas verksamhet

med avtal som följer av föreskrifter i regeringsformen, särskilt föreskriften i 1 kap. 9 § enligt vilken myndigheterna är skyldiga att

iaktta saklighet och opartiskhet. De föreskrifter om myndigheternas

rätt att ingå avtal som utredningen föreslår måste därför alltid läsas

med den reservationen att detta gäller bara om det inte följer något annat av nämnda paragraf i regeringsfonnen. Det bör tilläggas att

utredningsuppdraget inte avser etiska regler för myndigheternas

verksamhet. En allmän utgångspunkt för arbetet med att utforma regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå avtal, som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, är att myndigheterna inte utgör några självständiga juridiska enheter rättssubjekt. De utgör endast delar av

rättssubjektet staten. I civilrättslig mening äger alltså myndigheterna

inte några egna tillgångar eller något eget kapital. De endast förvaltar

tillgångarna och kapitalet staten. En konsekvens av att myndigheterna inte utgör några självständiga rättssubjekt utan endast

företrädare för staten är att de inte kan ingå bindande avtal med

Allmänna överväganden

varandra; ett avtal förutsätter att det sluts av två självständiga parter rättssubjekt. De överenskommelser mellan statliga myndigheter som nämns i direktiven är alltså en särskild från avtalet skild rättsfigur som inte regleras i lagstiftningen. Vad som här sagts om överenskommelser mellan myndigheter leder också till att de sedvanliga tvistelösningsmekanismerna, rättegång enligt rättegångsbalken och förfarande enligt lagen 1929:145 skiljemän, inte står till förfogande om det om uppkommer någon tvist om tillämpningen av en överenskommelse mellan de myndigheter som träffat överenskommelsen. Ett regelverk om statliga myndigheters rått att ingå sådana avtal, innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, måste i övrigt i som första hand bygga på ett antal grundläggande föreskrifter i regeringsformen. I regeringsformen finns det ingen uttrycklig föreskrift som statlig myndighet rätt att i avtal ikläda staten ekonomiska ger en förpliktelser eller att förfoga över statliga medel. Där finns det inte heller någon uttrycklig föreskrift enligt vilken regeringen kan uppdra statlig myndighet att ikläda staten ekonomiska förpliktelser inom en för de bemyndiganden som riksdagen kan ha givit regeringen. ramen I motiven till regeringsformen förutsätts däremot att regeringen i betydande utsträckning författningar och andra direktiv genom överlåter underordnade myndigheter att utbetala medel och i övrigt disponera statliga tillgångar. Nya föreskrifter om statliga myndigheters rätt att ingå avtal måste också förenliga med vissa riksdagsbeslut som berör statliga vara myndigheters rätt att disponera medel. Innebörden i regeringsformen och i nänmda riksdagsbeslut gör det nödvändigt att göra statliga myndigheters rätt att ikläda staten ekonomiska förpliktelser beroende vad riksdagen beslutat om anslag till myndigheterna och om av som ändamålen med anslagen m.m. Ett annat grundläggande kriterium för myndigheternas rätt att ingå

avtal måste myndigheternas uppgifter och uppdrag m.m. Inom

vara för vad som gäller om en myndighets verksamhetsområde bör ramen myndigheterna ha rätt att ingå avtal. Härutöver bör naturligtvis varje myndighet behörig att ingå de avtal som krävs för att myndigvara heten skall kunna fullgöra de andra skyldigheter som det åligger staten att iaktta i myndighetens verksamhet grund av vad som allmänt gäller enligt lagar och föreskrifter. Här åsyftas sådana avtal som staten behöver ingå för att kunna fullgöra sådana skyldigheter som staten, liksom andra rättssubjekt, skall iaktta i sin verksamhet, t.ex. enligt föreskrifter trafik, ordning på allmän plats och om skydd för om hälsa, natur och miljö. Vidare bör en myndighet få ingå de avtal som kan behövas för att myndigheten skall kunna fullgöra statens skyldigheter enligt ett annat avtal, t.ex. ett kollektivavtal.

Allmänna överväganden

I den andra typen av sådana grundläggande föreskrifter om myndigheters rätt att ingå avtal som behövs, bör myndigheterna åläggas att i sin verksamhet med avtal hålla sig inom ramen för de statliga medel som är tillgängliga för myndigheterna för de ändamål som avtalen avser. Den grundläggande regeln måste därvid vara att fråga skall vara om medel som är tillgängliga för myndigheten för det löpande budgetåret. Att det måste finnas en grundläggande regel som ålägger en myndighet att i sin avtalsverksarnhet hålla sig inom ramen för de statliga medel som är tillgängliga för myndigheten följer redan av det förhållandet att myndigheten enligt vad som gäller om budgetregleringen inte har tillgång till andra medel. Att en myndighet i ett avtal binder sig för större utgifter eller utgifter under senare budgetår än det löpande strider alltså mot budgetregleringen, i vart fall den sedvanliga ettåriga budgetregleringen; det skulle ådra staten utgifter som riksdagen inte godkänt. Men redan vid tillkomsten av regeringsformen stod det klart att en så strikt tillämpning av budgetregleringen inte var praktiskt möjlig. I motiven förutsattes nämligen att riksdagen kunde ge bemyndiganden att ingå förbindelser för längre tid än närmast följande budgetår. Detta angavs avse förbindelser som var nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet. Av praktiska skäl är det helt nödvändigt att myndigheterna har en möjlighet att ingå avtal, i vilka det stadgas betalningsskyldighet för

staten senare än under det löpande budgetåret. Varje upphandling

avseende leverans och betalning under ett senare budgetår skulle annars bli omöjlig. Utredningen föreslår att det skall finnas en rätt för en myndighet att ingå avtal i vilka det föreskrivs betalningsskyldighet för staten senare än under det löpande budgetåret när detta behövs för att myndighetens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande. Vad som är en myndighets löpande verksamhet framgår av vad som föreskrivs om myndigheternas uppgifter m.m. i lagar, förordningar och regleringsbrev. För att denna verksamhet skall fungera tillfredsställande kan en myndighet behöva ingå långsiktiga avtal om t.ex. upphandling av hjälpmedel och stödfunktioner. Direktivens krav på kostnadseffektivitet för staten som helhet kan emellertid inte uppfyllas enbart genom de förut nämnda förslagen till grundläggande regler. Dessa måste kompletteras med uttryckliga regler som gör det till en skyldighet för myndigheterna att i sin verksamhet med avtal iaktta en god hushållning med statliga medel. För att uppfylla ett krav på god hushållning med statliga medel måste myndigheterna se till att de avtal som de ingår också har en sådan kvalitet som behövs för att trygga statens ekonomiska intressen i vid mening. Tillämpat på exempelvis upphandling bör alltså en myndighet

Allmänna överväganden

vara skyldig att verka för att de för staten bästa villkoren uppnås samt att den tilltänkte motparten har den kompetens, den kapacitet och de ekonomiska resurser som behövs för att han skall kunna fullgöra den leverans det gäller. I kravet på god hushållning med statliga medel ligger även ett krav på att de avtal som ingås får ett sådant innehåll och en sådan utfomming att det finns betryggande klarhet om alla parternas rättigheter och skyldigheter enligt avtalen. Myndigheterna bör, trots vad som gäller om deras kostnadsansvar, vara skyldiga att iaktta de intressen som staten i sin helhet har när det gäller ekonomi. Ett sätt att verka för en god hushållning med statliga medel för staten som helhet är att myndigheterna samarbetar; ett sådant samarbete kan också öka effektiviteten i statsförvaltningen. För att pâ ett bra sätt kunna leva upp till kravet en god hushållning med statliga medel bör myndigheterna också verka för att de avtal som behövs verkligen kommer till stånd och att ingångna avtal ändras eller bringas att upphöra när detta visar sig nödvändigt. För att myndigheterna skall kunna utföra de uppgifter som angetts i det föregående bör det föreskrivas att myndigheten vid handläggning av avtalsfrågor skall anlita den expertis inom eller utom myndigheten som behövs. - Enligt utredningens mening finns det ingen möjlighet utöver att vad som redan skett meddela generella föreskrifter med bemyndi- gande för statliga myndigheter att få ingå avtal med främmande länder och deras organ. De situationer i vilka det kan behövas bemyndiganden måste antas vara så speciella att de inte lämpar sig för generella föreskrifter. Enligt utredningens mening bör de föreskrifter vi som föreslår gälla även avtal som myndigheter ingår med främmande länder eller deras organ med stöd av här avsedda bemyndiganden, allt under förutsättning att det inte finns någon uttrycklig föreskrift om sådant avtal som avviker från de föreskrifter som utredningen föreslår. Utredningen vill betona att statliga myndigheter som förvaltare av allmänna medel bör ha särskilt långt gående skyldigheter att i sin verksamhet iaktta vad som har föreskrivits och därmed främja en god hushållning med statliga medel. De föreskrifter som utredningen föreslår bör meddelas av regeringen i en förordning om statliga myndigheters avtal. Innehållet i vissa föreskrifter kräver därvid godkännande av riksdagen. Föreskrifterna bör så långt möjligt samlas i en gemensam förordning för att ge en så samlad bild av rättsläget som möjligt. En sådan samling får antas göra det lättare för myndigheterna att finna och tolka de föreskrifter som gäller. Så mångfacetterad som statsförvaltningen är i dag är det dock uteslutet att samla alla bestämmelser i en och samma förordning. En

Allmänna överväganden

sådan förordning skulle behöva innehålla så många specialregler för skilda fall att den skulle bli svår att överblicka. Det skulle dessutom bli svårare att snabbt finna de grundläggande föreskrifterna. Därtill kommer att en förordning aldrig skulle kunna innehålla en uttömmande reglering, då det i regeringsformen och andra lagar finns föreskrifter som under alla förhållanden måste beaktas vid sidan om eller i stället för förordningens föreskrifter. Enligt utredningens mening är det alltså inte möjligt eller lämpligt att i en och samma förordning ta in alla de specialregler som kan behövas för skilda myndigheter, anslag eller avtalstyper. Som exempel kan nämnas att det för varje affärsverk synes finnas individuella regler om bl.a. medelsförvaltning, upplåning och bolagsbildning som i princip beslutas av riksdagen varje år. Syftet med utredningens förslag till förordning om statliga myndigheters avtal är att ge i första hand en så långt möjligt allmän reglering av myndigheternas rätt att ingå avtal på statens vägnar men med beaktande av att det också finns behov av att kunna bevara eller införa regler som avviker från vad som är anpassat för ett flertal avtalstyper eller myndigheter. Det kommer alltså att vid sidan av förordningen finnas behov av en rad särskilda bestämmelser anpassade till individuella behov. Utredningen föreslår inte att dessa bestämmelser skall upphävas eller anpassas till förordningsförslaget. Denna ståndpunkt gäller sådana bestämmelser som finns i lagar och förordningar eller andra beslut av regeringen. En konsekvens av det anförda blir att det i förordningen behövs en bestämmelse som uttryckligen föreskriver att föreskrifter i förordningen skall tillämpas endast om det inte följer något annat av regeringsformen, andra lagar, förordningar eller andra beslut av regeringen. Föreskrifter i andra författningar och beslut tar alltså över föreskrifterna i förordningsförslaget, om de har en annan innebörd.

5.2 Utredningsarbetets omfattning

Enligt direktiven bör utredningen studera alla typer av avtal utom arbetsrättsliga avtal. I direktiven nämns sedan uttryckligen vissa exempel på avtalstyper, nämligen köp, hyra, leasing, entreprenader, avtal med utländska rättssubjekt, avtal med kommuner, samverkan med annan, formerna för överenskommelser mellan statliga myndigheter samt formerna för statliga garantier och borgensâtaganden. Som

ytterligare exempel nämns de internationella överenskommelser som

förvaltningsmyndigheterna ingår med stöd av bemyndiganden enligt 10 kap. 3 § RF.

Allmänna överväganden

Utredningens huvuduppgift är enligt direktiven att klarlägga och precisera de befogenheter myndigheterna bör ha att på statens vägnar ta på sig ekonomiska förpliktelser. Vad som begärs är ett tydligt regelverk som anger myndigheternas handlingsutrymme. Vidare bör det bli klarlagt vilka avtal myndigheterna själva får träffa resp. vilka avtal som kräver regeringens medgivande. Härvid närrms tids- och beloppsmässiga restriktioner. Dessutom krävs att reglerna skall vara ändamålsenliga och kostnadseffektiva för staten som helhet och att regelverket skall vara anpassat till den delegering av verksamhetsansvaret och det ekonomiska ansvar som skett under senare år. Det bör övervägas om det behövs särskilda regler för olika slags myndigheter. Utredningen finner av det anförda framgå att uppdraget avser bara de avtal i vilka staten ikläds ekonomiska förpliktelser och överenskommelser mellan statliga myndigheter. Även beträffande dessa överenskommelser torde utredningsuppdraget avse bara de fall i vilka ekonomiska utfästelser gjorts. Som utredningsuppdraget utformats omfattar det bl.a. de avtal som kan aktualiseras i anledning av att någon kräver staten på skadestånd som inte grundar sig på något avtalsförhållande. För vissa frågor om reglering av sådana skadeståndsanspråk finns för närvarande föreskrifter i kungörelsen 1972:416 om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. I direktiven definieras inte begreppet ekonomisk förpliktelse för staten. I utredningsarbetet ingår därför att försöka finna en från statsñnansiell synpunkt godtagbar definition av begreppet. Frågor härom kommer att diskuteras i avsnitt 5.4. Som också antyds i direktiven torde den stora mängden av avtal som aktualiseras av utredningsuppdraget gälla upphandling av varor och tjänster. En typ av avtal som inte nämns i direktiven men som i och för sig utgör avtal som innefattar ekonomiska förpliktelser är försäkringsavtal beträffande statens egendom. Denna fråga har utretts av Utredningen om försäkring av statens egendom som redovisat sina överväganden i betänkandet Risk- och skadehantering i statlig verksamhet SOU 1992:40. Frågan bereds numera i regeringskansliet jfr prop. 1992932100 bil. l s. 122 bet. 199293:FiU1O s. 79 f och bet. l992l93zFiU20, rskr. 199293: 189. Regeringen har gett Kammarkollegiet i uppdrag att utarbeta allmärma råd för myndigheterna i deras arbete med risk- och skadehantering. Utredningen behandlar därför inte denna fråga särskilt. Utredningen tolkar utredningsuppdraget så att det avser endast statliga myndigheter under regeringen. I uppdraget torde inte ingå

förvaltningen av sådana statliga tillgångar som i lag avsatts till särskild

Allmänna överväganden

förvaltning se 9 kap. 8 § andra meningen RF, t.ex. AP-fonderna.

Som anförts i motiven till regeringsforrnen prop. 1973:90 s. 176 står hovet utanför den statliga förvaltningsorganisationen. Utredningsuppdraget har uppenbarligen till syfte att trygga riksdagens och regeringens ñnansmakt och att därmed också främja en god hushållning med statliga medel. Uppdraget syftar däremot inte till att närmare utreda vilka begränsningar i myndigheternas verksamhet med avtal som följer av föreskrifter i regeringsformen, särskilt föreskriften i 1 kap. 9 § enligt vilken myndigheterna är skyldiga att iaktta saklighet och opartiskhet. De föreskrifter som utredningen kommer att föreslå måste alltså alltid läsas med den tysta reservationen att detta gäller bara om inte annat följer av l kap. 9 § RF eller av någon annan föreskrift i regeringsformen. I detta sammanhang kan det behöva sägas att utredningsuppdraget inte avser etiska regler för myndigheternas verksamhet med avtal. Utredningen tolkar begreppet överenskommelser mellan statliga myndigheter som avseende sådana uppgörelser mellan statliga myndigheter som har samma slags innehåll och syfte som ett avtal inte har karaktären avtal på den grunden att det inte finns men som av två parter; staten ensam är part på båda sidor. I begreppet överenskommelser mellan statliga myndigheter ingår inte överenskommelser mellan olika enheter inom en och samma myndighet. Eftersom uppdraget har begränsats till att avse avtal mellan staten och andra rättssubjekt samt till överenskommelser mellan statliga myndigheter, omfattar uppdraget inte de avtal som statsägda bolag m.fl. ingår med andra än statliga myndigheter. Inte heller omfattar uppdraget den typ av avtal inom en affärsverkskoncern som nämns särskilt i direktiven. Utöver de typer av avtal som nämns i direktiven kan det självfallet finnas även andra typer. Vissa exempel på andra sådana avtal nämns i avsnitten 2.5 13 14 och 2.8. Antalet avtalstyper som kan tänkas . förekomma måste alltså antas vara stort. Det torde också så att typer och varianter ständigt tillvara nya kommer. Det är därför inte rimligt att försöka utforma ett regelsystem endast bygger på att vissa typer avtal skall vara tillåtna, under som av det att alla andra typer inte skall vara det. Eftersom det i direktiven särskild avtalstyp nämns avtal med som en kommuner, bör också sägas att det i och för sig inte har någon betydelse vilken typ motpart staten kan ha i de avtal som träffas. av Det avgörande är endast om avtalen innehåller någon form av ekonomisk förpliktelse för staten. Det talas numera ofta om att offentlig tjänsteproduktion m.m. bör

utsättas för konkurrens upphandling se bl.a. prop. 199394:35

genom

Allmänna överväganden

avsnitt 6 och prop. 1993942222, bet. 199394:FiU22, rskr. 1993942383. Med anledning härav bör här framhållas att det inte är utredningens uppgift att precisera i vilken utsträckning en myndighet

får överlåta sina förvaltningsuppgifter även andra än sådana

- som innefattar myndighetsutövning att efter upphandling uppdra - genom

någon annan att fullgöra dem se 11 kap. 6 § tredje stycket RF. En

konsekvens härav blir att när vi talar upphandling tjänster, så om av utgår vi ifrån att det gäller tjänster som en myndighet också har rätt att låta någon annan fullgöra. I detta avsnitt 5 redovisar utredningen sina allmänna överväganden om statliga myndigheters avtal. Som framgår av det följande avser dessa inte bara rätten att ingå avtal utan också vissa frågor om handläggningen av andra avtalsfrågor. Utredningens överväganden i övrigt redovisas i särskilda avsnitt. Detta gäller frågor om inköpssarnordning, avtalsstöd, myndigheternas processbehörighet, tvistelösning mellan myndigheter, för ansvar

ingångna avtal, redovisning av avtal och myndigheternas skaderegle-

ring.

5.3 Allmänna synpunkter på myndigheternas befogenheter att ingå avtal

Allmänna utgångspunkter

Inledningsvis bör anföras att det för närvarande inte finns något generellt giltigt regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. En allmän utgångspunkt för arbetet med att utforma regelverk om

statliga myndigheters rätt att ingå avtal, som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, är att myndigheterna inte utgör några

självständiga juridiska enheter rättssubjekt. De utgör endast delar

av rättssubjektet staten. I civilrättslig mening äger alltså myndigheterna inte några egna tillgångar eller något eget kapital. De endast

förvaltar tillgångarna och kapitalet staten. Motsvarande gäller om

de förpliktelser som myndigheterna åtar sig. En konsekvens av det sagda blir att myndigheterna endast som företrädare för staten kan förfoga över sina tillgångar och sitt kapital. Ett sådant för-

Universiteten i Uppsala och Lund torde betraktas som självständiga rättssubjekt när det gäller visst fastighetsinnehav jfr NJA 1943 s. 98 och Gullnäs m.fl. Rättegångsbalken under 11:29 samt NJA 1935 s. 515.

Allmänna överväganden

fogande måste då ske inom ramen för de uppdrag som myndigheterna fått av företrädarna för rättssubj ektet staten, riksdagen och regeringen. Detsamma gäller naturligtvis även sådana förfoganden som sker

genom att myndigheterna ingår avtal med ekonomiska förpliktelser för

staten. En ytterligare konsekvens av att myndigheterna inte utgör några självständiga rättssubjekt utan endast företrädare för staten är att de inte kan ingå bindande avtal med varandra; ett avtal förutsätter att det sluts av två självständiga parter rättssubjekt. De överenskommelser mellan statliga myndigheter som nämns i direktiven är alltså en särskild från avtalet skild rättsñgur som inte regleras i lagstiftningen. Det måste dock förutsättas att alla som berörs av en sådan överens-

kommelse utgår ifrån att den internt inom rättssubjektet staten

- skall binda de myndigheter som träffat överenskommelsen på samma

sätt som om det vore ett avtal i civilrättslig mening. Vad som anförs i direktiven avsnitt 3.6 om lösning av tvister mellan myndigheter om tillämpningen av sådana överenskommelser bygger också på att

överenskommelser i praktiken binder de myndigheter som träffat dem; annars skulle föreskrifter om lösning av tvisterna inte behövas. Det kan dock ligga inom ramen för myndigheternas befogenheter att komma överens om att ändra eller upphäva tidigare överenskommelser. Vidare torde det vara så att regeringen, vid en tvist mellan myndigheterna, kan bestämma hur en överenskommelse skall tillämpas eller rent av att den inte skall tillämpas. Vad som nu sagts om

regeringens befogenheter gäller naturligtvis bara under förutsättning att det inte följer något annat av tillämpliga riksdagsbeslut, exempelvis

vid budgetregleringen. Vad som här sagts om överenskommelser mellan myndigheter leder också till att de sedvanliga tvistelösningsmekanismerna, rättegång enligt rättegångsbalken och förfarande enligt lagen 1929:145 om skiljemän, inte står till förfogande om det uppkommer någon tvist om tillämpningen av en överenskommelse mellan de myndigheter som träffat överenskommelsen.

Regeringsformen och vissa riksdagsbeslut

Regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå sådana avtal, som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten,. måste i första hand bygga på ett antal grundläggande föreskrifter i regeringsformen. Enligt de föreskrifter i regeringsformen som i detta sammanhang är av grundläggande betydelse gäller framför allt att riksdagen bestämmer hur statens medel skall användas 1 kap. - 4 §,

Allmänna överväganden

att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt 9 kap. 2 § första stycket, att riksdagens beslut om användning av statens medel i regel sker genom budgetreglering och att riksdagen därvid anvisar anslag för angivna ändamål i regel för ett budgetår i taget 9 kap. 2-5 §§, att riksdagen kan fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och för förfogandet över den 9 kap. 9 §, att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser 9 kap. 10 §, att statens medel och dess övriga tillgångar med vissa undan- - står till regeringens disposition 9 kap. 8 §. tag -

I regeringsfonnen finns det ingen uttrycklig föreskrift som ger en

statlig myndighet rätt att i avtal ikläda staten ekonomiska förpliktelser eller att förfoga över statliga medel. Där finns det inte heller någon uttrycklig föreskrift enligt vilken regeringen kan uppdra åt en statlig

myndighet att ikläda staten ekonomiska förpliktelser inom ramen för

de bemyndiganden som riksdagen kan ha givit regeringen. I motiven till regeringsfonnen förutsätts däremot att regeringen i betydande utsträckning genom författningar och andra direktiv överlåter på underordnade myndigheter att utbetala medel och i övrigt disponera statliga tillgångar. Regeringen kan i sådana direktiv meddela ytterligare dispositionsföreskrifter, förutsatt att de inte strider mot vad riksdagen beslutat prop. 1973:90 s. 346. Vidare förutsätts att det av praktiska skäl måste vara möjligt för myndigheter under regeringen att åta staten ekonomiska förpliktelser med stöd av direktiv från regering-

en. I motiven förutsätts vidare att ett riksdagsbemyndigande till

regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser kan lämnas i enkla former i samband med budgetregleringen. Förbindelser som även för längre tid än närmast följande budgetår är nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet torde regelmässigt kunna anses

medgivna genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten samma

proposition s. 350. I motiven till regeringsfonnen betonas att det med tanke effektiviteten inom förvaltningen är betydelsefullt att regeringen och myndigheterna får tillräcklig frihet att ingå ekonomiska

förpliktelser s. 225.

Nya föreskrifter om statliga myndigheters rätt att ingå avtal måste också vara förenliga med vissa riksdagsbeslut som berör statliga myndigheters rätt att disponera medel. Dessa riksdagsbeslut gäller utan begränsning till ett visst eller vissa budgetår och avser exempelvis sådana frågor som innebörden i de anslagstyper som används, lån för investeringar i anläggningstillgångar

Allmänna överväganden

för förvaltningsändamâl, försäljning staten tillhörig fast egendom

av

och statliga myndigheters lokalförsörjning, statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning samt föreskrifter kreditutrymme.

om Riksdagsbesluten har inte tagits in i lag. De återges för närvarande

bara i regeringsförfattningar.

Innebörden i regeringsformen och i nämnda riksdagsbeslut gör det

nödvändigt att göra statliga myndigheters rätt att ikläda staten

ekonomiska förpliktelser beroende vad riksdagen beslutat av som om anslag till myndigheterna och om ändarnålen med anslagen Ett m.m.

beslut om anslag till en myndighet måste därvid, om inte annat anges,

anses avse det eller de ändamål som myndigheten enligt gällande

föreskrifter skall fullfölja.

Myndigheternas verksamhet som grund för rätt att ingå avtal

Ett annat grundläggande kriterium för myndigheternas rätt att ingå avtal måste vara myndigheternas uppgifter och uppdrag eller m.m. med andra ord den verksamhet de skall fullgöra. Föreskrifter som som anger en myndighets uppgifter m.m. finns i lagar och förordningar

men också i regleringsbrev eller i andra särskilda beslut regeringen.

av Begreppet uppdrag används ofta i regleringsbreven. I regleringsbreven finns också ofta beslut som närmare reglerar vilka kvalitetsmål som myndigheterna skall uppnå. Sådana och andra beslut om myndigheternas verksamhet finns under rubriker som avser målen för myndigheternas verksamhet. Det är de här angivna typerna av föreskrifter och beslut som anger den ram inom vilken en myndighet skall verka. Det är då också klart att det är inom denna ram och endast inom den det bör kunna bli som aktuellt för myndigheten att ingå avtal med ekonomiska förpliktelser för staten. Vad som här anförts leder till att det behövs två typer grundav läggande föreskrifter. Båda typer har till syfte främst att få myndigheterna att i sin avtalsverksamhet iaktta vad som riksdagen beslutat dels i lagar med stöd av föreskrifterna om normgivningsmakten i

8 kap. RF dels i budgetregleringen enligt föreskrifterna

i 9 kap. om ,

ñnansmakten. Riksdagens beslut under budgetregleringen binder

endast regeringen. Det ankommer på regeringen att med stöd av riksdagens beslut föreskriva vad myndigheterna skall iaktta. Detta sker genom regleringsbrev och andra beslut. Ett annat syfte med nänmda grundläggande föreskrifter bör vara att

trygga att regeringens direktiv iakttas. Samtidigt bör de nya före-

skrifterna utformas så att de inte begränsar den ökade frihet att göra

Allmänna överväganden

finansiella avvägningar som numera tillkommer myndigheterna se

punkt 3.3 i direktiven. Enligt det anförda bör den ena typen av grundläggande föreskrifter om myndigheternas rätt att ingå avtal knyta an till vad som gäller om myndigheternas uppgifter m.m. Inom ramen för vad som gäller om en myndighets uppgifter m.m. bör myndigheterna ha rätt att ingå avtal. En föreskrift som gör myndigheternas rätt att ingå avtal beroende av myndigheternas uppgifter m.m. blir tyvärr inte otvetydig så länge som myndigheternas uppgifter m.m. i förordningarna med instruktioner för myndigheterna anges med så allmänt hållna formuleringar som nu sker. Därtill kommer att föreskrifterna om en myndighets uppgifter m.m. ofta inte är samlade i förordningen med instruktion för myndigheten. I vissa fall finns överhuvudtaget inte någon förordning med instruktion för myndigheten. Föreskrifter om myndigheters verksamhet finns regelmässigt i regleringsbreven ofta under varierande rubriker, exempelvis Uppgifter, Uppdrag, Mål för verksamheten eller liknande. Därutöver finns ofta föreskrifter i lagar och andra författningar. Den som vill ta reda på vilka regler som gäller kan alltså behöva ägna sig ett omfattande studium av författningar och beslut. De föreskrifter och beslut om en myndighets verksamhetsområde som finns vid sidan om förordningen med instruktion för myndigheten kan vidga myndighetens verksamhetsområde sådant detta angetts i instruktionen. Men det kan också begränsa eller precisera verksamhetsområdet. Som ett exempel på en vidgning kan nämnas att Statskontoret i regleringsbrevet för 199394 ålagts att svara för bl.a. inköpssamordning inom dataomrâdet. Som ett exempel en precisering kan här hänvisas till samma regleringsbrev där Statskontoret åläggs att i första hand tillhandahålla stöd inom vissa särskilt angivna områden. Vidare kan som ett exempel på preciseringar som görs i andra författningar än förordningar med instruktioner för myndigheter här nämnas att länsstyrelsernas uppgifter beträffande naturvärden preciseras i naturvårdslagen 1964:822 och naturvårdsförordningen

1976:484. Detta blir aktuellt bl.a. när en länsstyrelse träffar

uppgörelser med stöd av 29 § naturvårdsförordningen. Vid angivna förhållanden kan en föreskrift om myndigheternas rätt att ingå avtal som knyter an till myndigheternas uppgifter m.m. inte uppfylla det i direktiven uppställda kravet på ett tydligt regelverk. Det bör också sägas att det, även av andra skäl, kan vara svårt att exakt ange gränserna för vad myndigheterna får göra inom ramen för sin verksamhet. Exempelvis anges det ingenstans i vilken omfattning statliga myndigheter får eller bör göra reklam för sin verksamhet och därmed finns inte heller någon allmän regel om myndigheternas rätt

Allmänna överväganden

att betala ut sponsorpengar i syfte att göra reklam eller i något annat syfte. Ännu mindre finns någon allmän regel om när statliga myndigheter får ta emot sponsorpengar eller liknande ersättning. Det finns inte heller någon klar reglering om myndigheternas rätt

att överlämna andra förvaltningsuppgifter än myndighetsutövning till

enskilda av ll kap. 6 § RF framgår nämligen bara att sådana

uppgifter kan överlämnas men det anges inte vilket organ får som besluta härom. Regeringen har inte heller meddelat några bestämmel-

ser härom jfr vad som sagts om konkurrensutsättning i avsnitt 2.7. l.

Mot denna bakgrund råder det ovisshet i vilken utsträckning myndigheterna har rätt att upphandla sådana tjänster som innefattar utförande

av förvaltningsuppgifter. Såsom anförts i avsnitt 5.2 kan det inte anses

vara en uppgift för utredningen att föreslå en generell reglering av här angivet slag. Inte heller finns det någon uttrycklig reglering av frågan om en statlig myndighet får använda statliga medel för att bilda stiftelse en eller ett aktiebolag som senare skall fullgöra funktioner faller som inom ramen för myndighetens verksamhet. Det finns nämligen inget uttalande härom i riksdagens beslut anslagstyper. Inte heller finns om det numera någon uttrycklig föreskrift i någon av regeringen meddelad

författning. Fram till den 1 juli 1993 fanns en föreskrift i 9 kap. 3 § dåvarande högskoleförordningen {1977:263] enligt vilket det krävdes

regeringens medgivande för bildande av en stiftelse m.m. En annan sak år att regeringen i 1992932100 bil. 1 92 uttalade att prop. s. bolag under myndigheter inte bör förekomma och att statlig verksamhet inte heller bör bedrivas i stiftelsefonn inte särskilda skäl om föreligger. Riksdagen hade inte något att erinra mot vad regeringen sålunda uttalade bet. 199293:FiUlO och bet. 199293:FiU2O s. rskr. 1992932189. I propositionen om Forskning för kunskap och framsteg prop. 199293: 170 s. 198 däremot uttalade regeringen att universitet och högskolor skall äga rätt att äga bolag för forskning men att det krävs regeringens medgivande i varje enskilt fall. Detta

regeringsuttalande, som inte formellt underställdes riksdagen för

godkännande, refererades emellertid av utbildningsutskottet bet. 199293:UbU 15 s. 24 på ett sådant sätt att därav inte framgår att det skulle krävas ett medgivande av regeringen i varje enskilt fall. Enligt betänkandet skulle alltså universitet och högskolor ha obetingad rätt en att ha bolag för forskning. Under här angivna förhållanden är det inte lätt för myndigheterna att avgöra om de får bilda bolag och stiftelser inom ramen för sin verksamhet. En föreskrift som gör myndigheternas rätt att ingå avtal beroende av myndigheternas uppgifter m.m. anger alltså inte någon helt klar

Allmänna överväganden

gräns för myndigheternas rätt att ingå avtal. För en sådan regel kan dock anföras att det för närvarande inte finns något annat tydligare kriterium än myndigheternas uppgifter och skyldigheter att knyta an

till, vill precisera myndigheternas befogenheter ingå avtal.

när man att

Det är självfallet inte en uppgift för utredningen att föreslå mer

klargörande formuleringar av föreskrifterna om myndigheternas uppgifter och skyldigheter bara för att kunna tydligare precisera myndigheternas befogenheter att ingå avtal. Utredningen utgår alltså i sitt arbete från vad vid varje tillfälle faktiskt är föreskrivet om som

myndigheternas uppgifter m.m. Enligt det anförda bör alltså en av de grundläggande föreskrifterna

myndigheternas rätt att ingå avtal knyta an till vad som gäller om om

myndigheternas uppgifter Det är emellertid inte helt lätt att i ord

m.m. utforma sådan föreskrift. En möjlighet är att säga att en myndighet en får träffa alla avtal behövs för att den skall kunna fullgöra sina som uppgifter och uppdrag. Härigenom snävar man dock myndighetens behörighet så att den aldrig kan göra än bara det som är nödmer vändigt för ett godkänt betyg; det blir alltså inte möjligt för myndigheten att fullgöra sina uppgifter med överbetyg. Ett universitet skulle med sådan formulering t.ex. inte vara berättigat en att ta emot en donationsprofessur. För att undvika den angivna effekten bör man i stället tala om avtal

syftar till att fullgöra vad föreskrivs om myndighetens

som som

verksamhet i lagar, förordningar, regleringsbrev och andra särskilda

beslut av regeringen.

I det föregående har angetts att myndighet bör få ingå de avtal en

som syftar till fullgörande av myndighetens uppgifter m.m. Härutöver bör naturligtvis varje myndighet vara behörig att ingå de avtal som

krävs för att myndigheten skall kunna fullgöra de andra skyldigheter det åligger staten att iaktta i myndighetens verksamhet enligt som allmänt gällande lagar och föreskrifter. Här åsyftas sådana avtal som staten behöver ingå för att kunna fullgöra sådana skyldigheter som staten, liksom andra rättssubjekt, skall iaktta i sin verksamhet, t.ex.

enligt föreskrifter trafik, ordning allmän plats och om skydd för

om hälsa, natur och miljö; de regler som åsyftas är alltså inte regler som

sikte endast individuell myndighet. Vidare bör en myndighet

tar en få ingå de avtal kan behövas för att myndigheten skall kunna som fullgöra statens skyldigheter enligt ett annat avtal; om det exempelvis i ett kollektivavtal föreskrivs att staten arbetsgivare är skyldig att som sin personal vissa naturaförrnåner, måste det också finnas en ge

möjlighet för myndigheten att ingå avtal om upphandling av de varor

m.m. som avses.

Allmänna överväganden

Myndigheternas ekonomiska ramar

I den andra typen av sådana grundläggande föreskrifter myndigom heters rätt att ingå avtal, behövs enligt vad anförts i det som som

föregående, bör myndigheterna åläggas att i sin verksamhet med avtal hålla sig inom för de statliga medel är tillgängliga för

ramen som myndigheterna för de ändamål avtalen Detta åläggande bör som avser. gälla alla typer av statliga medel, alltså inte bara anslagsmedel utan även sådana inkomster avgifter, myndigheterna får förfoga av som över, och lånemedel. Som huvudregel måste gälla att angivna medel skall vara tillgängliga under det löpande budgetåret. Det behövs emellertid också föreskrifter närmare i vilka fall som anger en myndighet får ingå sådana förbindelser även för längre tid än närmast följande budgetår, enligt motiven till regeringsformen kan komma som i fråga. Som utredningen kommer att utveckla närmare i det följande

avsnitt 5.4 måste de statliga myndigheterna ha en tämligen vidsträckt

rätt att ingå sådana förbindelser den statliga verksamheten skall om kunna fungera. Föreskrifter om en sådan rätt kommer alltså att i

väsentliga avseenden komplettera regeringsformens föreskrifter

om

budgetreglering för annan tid än ett budgetår.

Övrigt

De grundläggande föreskrifter om myndigheters rätt att ingå avtal, som utredningen föreslagit i det föregående och kommer att som preciseras i följande avsnitt, har en sådan innebörd att de förutsätter riksdagens godkännande. Redan i detta avsnitt vill utredningen peka på några andra grundläggande frågor. Som anfördes i avsnitt 5.2 är det inte rimligt att försöka utforma ett regelsystem som endast bygger på att vissa typer avtal är tillåtna av resp. inte tillåtna. Vid utformningen föreskrifter måste i av nya man mycket kunna knyta till avtalens reella innehåll. Om an man exempelvis vill begränsa myndigheternas rätt att medverka vid

bolagsbildningar m.m. bör man skriva att samma begränsningar skall

gälla för andra kapitalinsatser av motsvarande typ eller något liknande. Den rätt att ingå avtal myndigheterna föreslås få, enligt vad som som anförs i det föregående och det följande, bör gälla oavsett om avtalen ingås med ett svenskt eller utländskt rättssubjekt. Det bör också genomgående kunna gälla de internationella överenskommelser

som förvaltningsmyndigheterna kan ingå med stöd av bemyndiganden

enligt 10 kap. 3 § RF.

Allmänna överväganden

Vad här föreslagits om myndigheternas avtal bör också gälla som när myndighet ingår överenskommelse med en annan myndigen en het. Utredningen kommer att i ett senare avsnitt 5.11 behandla frågor berör hur bör utforma och publicera de föreskrifter om som man statliga myndigheters avtal som behövs. Avtalsfrågor, aktualiseras skadeståndsanspråk som riktas som av mot staten och inte grundas något avtalsförhållande, kommer som utredningen att behandla i avsnitt 12.

5.4 Ytterligare synpunkter myndigheternas befogenheter att ingå avtal

Inledning

Som framgår redovisningen i avsnitt 5.3 finns det i regeringsav formen ingen uttrycklig föreskrift som ger statliga myndigheter rätt att i avtal ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Där finns det inte heller

någon uttrycklig föreskrift enligt vilken regeringen kan uppdra en

statlig myndighet att ikläda staten ekonomiska förpliktelser inom

för de bemyndiganden som riksdagen kan ha givit regeringen.

ramen

I motiven till regeringsformen förutsätts emellertid att det av praktiska

möjligt för myndigheter under regeringen att åta staten skäl måste vara ekonomiska förpliktelser med stöd av direktiv från regeringen. Regeringen har hittills inte meddelat några generellt gällande före-

skrifter myndigheternas rätt i detta hänseende. I praktiken anses

om dock varje myndighet, är satt att sköta en viss verksamhet, ha rätt som

att inom sitt verksamhetsområde och inom ramen för tillgängliga medel ingå de avtal behövs för att verksamheten skall kunna

som

fullgöras. Myndigheten även själv få medverka till slitande av

avses

avtalstvister tilläggsavtal, ändringsavtal eller förlikning, om

genom

inte annat är särskilt föreskrivet. Myndigheternas befogenheter att

träffa avtal berörs i regeringens förordningsmotiv 1987:5 till verksförordningen 1987: l 100. Där sägs att det ligger i sakens natur varje myndighet ingår avtal i allmänhet är behörig att träffa att som förlikning statens rättigheter och förpliktelser på grund av avtalet. om I förordningsmotiven sägs vidare att myndighet inom ramen för de en

anslag, står till förfogande för myndigheten, regelmässigt också

som får behörig att besluta på statens vägnar i frågor om skyldighet anses för staten att betala skadestånd i avtalsförhållandet.

Allmänna överväganden

I direktiven har utredningen ålagts att föreslå eller eventuellt ett flera regelverk statliga myndigheters rätt ikläda ekonoom att staten miska förpliktelser. Enligt vad som anförts i avsnitt 5.3 föreslår utredningen vissa grundläggande föreskrifter denna rätt. Dessa är två slag. Det om av är dessa grundläggande föreskrifter som anger för myndigramen heternas befogenheter att ingå avtal. Enligt den ena typen av grundläggande föreskrifter bör myndigen het ha rätt att ingå avtal syftar till att fullgöra vad föreskrivs som som

om myndighetens verksamhet i lagar, förordningar, regleringsbrev

eller andra särskilda beslut regeringen. Till föreav samma typ av skrifter bör också höra en regel om att varje myndighet är behörig att ingå de avtal som krävs för att myndigheten skall kunna fullgöra de andra skyldigheter som det åligger staten att iaktta vid fullgörande av myndighetens verksamhet enligt allmänt gällande lagar och föreskrifter. Vidare bör en myndighet få ingå de avtal kan behövas som för att myndigheten skall kunna fullgöra statens skyldigheter enligt ett annat avtal, exempelvis ett kollektivavtal. I den andra typen av grundläggande föreskrifter behövs för som att ange myndigheternas befogenheter att ingå avtal bör, anförts i som

avsnitt 5.3, ingå föreskrifter ålägger myndigheterna hålla sig

som att inom ramen för de statliga medel är tillgängliga för myndigsom heterna. Utredningen kommer att i detta avsnitt närmare beröra innebörden i de två typer av grundläggande föreskrifter utredningen har som föreslagit.

Ekonomiska utfästelser

Utredningen tar först upp frågan om vad skall utgöra som anses en ekonomisk utfästelse. Som ekonomiska utfästelser torde i man allmänhet betrakta alla åtaganden att fullgöra prestation en av ekonomiskt värde. Hit hör först och främst ett åtagande att utge en

penningsumma, t.ex. en köpeskilling för förvärvad egendom. Hit

en hör också ett åtagande att fullgöra prestation ekonomiskt en annan av värde, t.ex. att leverera en vara eller att fullgöra tjänst och detta en

oavsett om det skall utgå någon ersättning för varantjänsten eller inte.

I och för sig skulle kunna stanna vid att reglera endast sådana man avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten i den mening som nyss angetts. Men detta skulle enligt utredningens mening inte i tillräcklig omfattning trygga skyddet för statens ekonomiska intressen. Det kan nämligen finnas sådana avtal, inte innehåller ekonosom en misk förpliktelse för staten det slag angetts i det föregående av som

Allmänna överväganden

ändock kan behöva regleras därför att de kan leda till men som mycket betydande ekonomiska för staten av annat slag, engagemang närmast typ ekonomisk följd av ett avtal. Ett sådant som en av kan utlösas ett avtalsbrott från statens sida och avse engagemang av skadestånd eller skyldighet att återbära egendom som staten erhållit utan ersättning. Ett annat exempel är att staten genom att ta emot en gåva kan dra på sig stora kostnader, t.ex. för förvaltning och

underhåll den egendomen eller för fullgörande av andra

av mottagna

skyldigheter som kan knytas till innehavet av egendomen.

Utredningen att det bör angeläget att till skydd för anser vara ekonomiska intressen reglera även den här senast nämnda statens

avtal. Sådana avtal kan framgår föregående stycke

typen av som av

leda till betydande ekonomiska engagemang för staten trots att

inte framgår avtalstexten. Den angivna regleringen engagemanget av

kan ske att begreppet ekonomisk förpliktelse i författnings-

genom uttryckligen definieras så att även här angivna fall omfattas. texten

Myndigheternas verksamhet grund för rätt att ingå avtal

som

Enligt de förut nämnda grundläggande föreskrifterna om

en av ingå avtal skall myndighet ha rätt att ingå

myndigheters rätt att en avtal syftar till att fullgöra vad som föreskrivs om myndighetens

som

verksamhet i lagar, förordningar, regleringsbrev eller andra beslut av

regeringen. Med sådan utformning föreskriften bör det vara en av klart avtal får träffas endast avtalet ingår som ett led i att ett om

fullgörandet myndighetens uppgifter m.m. Innebörden i en sådan

av föreskrift blir bl.a. att myndigheterna får i avtal utfästa sponsorpengar, till idrotten, bara i de fall då myndigheten enligt avtalet tillfört.ex. säkras någon motprestation den faktiskt behöver för att kunna som

fullgöra sina uppgifter Det bör tilläggas att det enligt en sådan

m.m. föreskrift i och för sig kan tillåtet för myndighet att själv ta vara en från ett privat rättssubjekt för att inom sitt verksamhetsemot pengar

område utföra vissa tjänster. I vilka fall myndighet får göra detta

en

regleras för närvarande i avgiftsförordningen 1992: 191 och tjänsteexportförordningen 1992:192 samt i beslut regeringen. Enligt

av utredningens förslag bör dessa förordningar och beslut inte ändras. I konsekvens härmed kommer de, enligt utredningens förslag i det

följande avsnitt 5. ll, att i här avsedda hänseenden begränsa den rätt

ingå avtal i och för sig skulle följa enligt den föreslagna att som

grundläggande föreskriften. Vad sägs i föregående stycke om myndigheters rätt att ta emot

som

från privat rättssubjekt gäller inte i fråga om gåvor till

pengar ett

nämnda grundläggande föreskriften kan bli tillämplig

staten. Den nyss

Allmänna överväganden

ett gåvoavtal endast om gåvoavtalet kan leda till sådana ekonomiska engagemang för staten som enligt vad som utredningen föreslagit i det föregående bör anses som en ekonomisk förpliktelse för staten. Till sådana engagemang kan höra en skadeståndsskyldighet eller en âterbetalningsskyldighet på grund av att staten inte använt mottagna pengar på det sätt som angetts i gåvoavtalet. Hit kan också höra att den egendom som i ett gåvoavtal överförts till staten måste underhållas på statens bekostnad. I de nämnda fallen blir den grundläggande föreskriften om att ett avtal skall knyta an till fullgörandet av myndighetens uppgifter m.m. tillämplig också på gåvor. Detta innebär alltså att en myndighet får ta emot gåvor endast om mottagandet syftar till fullgörande av myndighetens uppgifter m.m. I enlighet härmed torde det bli möjligt för ett universiteten högskola att ta emot pengar till en donationsprofessur om en sådan tjänst främjar undervisning och forskning inom de ämnesområden som gäller för universitetethögskolan. Vid sidan om denna grundläggande föreskrift kommer enligt utredningens förslag de nuvarande föreskrifterna i förordningen 19642484, omtryckt 1991:1171 om mottagande för statens räkning av gåvo- och donationsmedel alltjämt att gälla. Vid tillämpning av den typ av grundläggande föreskrifter om

myndigheternas befogenheter att ingå avtal som knyter an till vad som

är föreskrivet om myndighetens uppgifter bör man självfallet till föreskrifter om myndighetens uppgifter räkna även vad som i verksförordningen sägs om särskilda uppgifter för myndighetschef och styrelse. Det bör betonas att en myndighet inte alltid kommer att få rätt att ingå alla de avtal som i och för sig kan rymmas inom ramen för vad som är föreskrivet om myndighetens verksamhet. Det kan nämligen finnas särskilda föreskrifter och beslut som begränsar myndighetens handlingsfrihet i fråga om vissa avtal. Det förekommer exempelvis att regeringen själv beslutat ingå ett avtal. Det förekommer också att regeringen uppdragit någon annan myndighet att göra detta eller att det för viss typ av avtal skall fordras godkännande av regeringen eller av någon myndighet. I dylika fall bör naturligtvis den särskilda föreskriften eller det särskilda beslutet gälla. Utredningen kommer att närmare diskutera här angivna frågor i ett senare avsnitt 5.11.

Myndigheternas ekonomiska ramar

Utredningen övergår nu till att närmare behandla hur man bör utforma den andra typen av grundläggande föreskrifter om myndigheternas rätt att ingå avtal, dvs. de föreskrifter som bör ålägga myndigheterna att

6 l4-I362

Allmänna överväganden sou 1994:136

hålla sig inom ramen för de statliga medel som är tillgängliga för myndigheten.

Nämnda åläggande bör, som redan anförts i avsnitt 5.3, gälla alla

typer av statliga medel som står till en myndighets förfogande, alltså inte bara anslagsmedel utan även sådana inkomster av avgifter, som myndigheten får förfoga över, samt lånemedel. Den grundläggande regeln måste därvid vara att fråga skall vara om medel som är tillgängliga för myndigheten för det löpande budgetåret. Att det kan behövas vissa undantag följer av att riksdagen med stöd av 9 kap. 3 § första stycket RF kan besluta om budgetreglering för en annan budgetperiod och att riksdagen kan besluta om anslag för en annan tid än budgetperioden 9 kap. 3 § andra stycket RF. Ett tredje fall är om riksdagen i beslut om anslag för ett visst budgetår medger att det under detta budgetår får läggas ut beställningar som skall betalas under senare budgetår. Att det måste finnas en grundläggande regel som ålägger en myndighet att i sin avtalsverksamhet hålla sig inom ramen för de statliga medel som är tillgängliga för myndigheten följer redan av det förhållandet att myndigheten enligt vad som gäller om budgetregleringen inte har tillgång till andra medel. Att en myndighet i ett avtal binder staten för större utgifter eller utgifter under senare budgetår än det löpande strider nämligen mot budgetregleringen, i vart fall den sedvanliga ettåriga budgetregleringen; det skulle ådra staten utgifter som riksdagen inte godkänt. Men redan vid tillkomsten av regeringsformen stod det klart att en så strikt tillämpning av budgetregleringen

inte praktiskt möjlig. I motiven förutsattes nämligen att riksdagen

var

kunde ge bemyndiganden att ingå förbindelser för längre tid än närmast följande budgetår. Detta angavs avse förbindelser som var

nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet. Den närmare innebörden i detta begrepp angavs inte prop. 1973:90 s. 350. Senare har riksdagen fattat beslut om rätt för myndigheter att ingå avtal om

sin lokalförsörjning för längre tid än ett budgetår se avsnitt 2.5.5.

Besluten innebär att myndigheter i allmänhet får ingå sådana avtal för högst sex år. Universitet och högskolor samt vissa andra myndigheter som bedriver forskning och utbildning får träffa sådana avtal för högst tio år. I båda fallen kan enligt riksdagens beslut regeringen medge längre tid. Det finns inte någon uttrycklig begränsning av regeringens rätt att medge längre giltighetstid. Enligt direktiven skall utredningen nu föreslå uttryckliga föreskrifter om myndigheternas rätt att ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Når utredningen skall fullgöra detta uppdrag går det inte att undvika en diskussion om det behövs uttryckliga föreskrifter som ger myndig-

Allmänna överväganden

heterna rätt att ingå avtal som gäller för längre tid än det löpande budgetåret även i andra fall än i fråga om lokalförsörjningen. Att det i och för sig är konstitutionellt möjligt att ge myndigheterna en sådan rätt när det gäller deras löpande verksamhet framgår av det citerade uttalandet i motiven till regeringsforrnen. Det måste också kunna hållas för visst att myndigheterna hittills utan stöd av uttryckliga föreskrifter i betydande utsträckning faktiskt ingår avtal som ålägger staten betalningsskyldighet under senare budgetår än det löpande. Annars skulle en stor del av upphandlingen av varor och tjänster helt enkelt inte ha kunnat praktiskt genomföras. I detta sammanhang bör först nämnas att det från budgetsynpunkt är mindre intressant hur länge ett avtal gäller än när statens ekonomiska förpliktelser enligt avtalet skall fullgöras; vad som är väsentligt från budgetsynpunkt är nämligen att den avtalsslutande myndigheten har tillräckligt med pengar den dag den skall fullgöra sin betalningsskyldighet. Utredningen föreslår därför att de föreskrifter om längre avtal som behövs utformas så att däri anges att en myndighet, under vissa förutsättningar, får åta sig betalningsskyldighet senare än under det löpande budgetåret. Föreskrifterna bör alltså inte utformas som regler om avtalstidens längd. Av praktiska skäl är det helt nödvändigt att myndigheterna har en författningsreglerad möjlighet att ingå avtal, i vilka det stadgas betalningsskyldighet för staten senare ån under det löpande budgetåret. Varje upphandling avseende leverans och betalning under ett senare budgetår skulle annars bli omöjlig. Det skulle alltså bli omöjligt att -

utan förskottsbetalning för statens räkning upphandla sådana

anläggningar m.m. som det kräver flera år att färdigställa men också att upphandla ett forskningsprojekt som kräver flera år att utföra. Det skulle också bli omöjligt att under senare delen av ett budgetår upphandla en vara eller en tjänst som behövs i början av nästa budgetår och detta oavsett om betalningsskyldigheten för staten avser ett större eller mindre belopp. Ett regelsystem som leder till sådana resultat skulle allvarligt försvåra myndigheternas verksamhet. Det skulle inte heller uppfylla de krav på ändamålsenlighet och effektivitet som ställts upp i direktiven. Det kan självfallet inte accepteras. Vad som är en myndighets löpande verksamhet framgår av vad som föreskrivs om myndigheternas uppgifter m.m. i lagar, förordningar och regleringsbrev. För att denna verksamhet skall fungera tillfredsställande kan en myndighet behöva ingå långsiktiga avtal om t.ex. upphandling av hjälpmedel och stödfunktioner. När det gäller en myndighet som driver affärsverksamhet bör till den löpande verksamheten räknas även långsiktiga avtal om köp av de varor och tjänster som myndigheten behöver och långsiktiga avtal om försäljning av

Allmänna överväganden

produkter eller överlåtelse av tjänster. För en fastighetsförvaltande myndighet kan det gälla t.ex. arrende- eller uthyrningsavtal. Den överlåtelse av varor och tjänster som avses i 4 § avgiftsförordningen 1992: 191 bör däremot inte räknas till den löpande verksamheten. För den myndighet, som köper tjänster som den säljande myndigheten överlåter med stöd av nämnda paragraf, torde däremot köpet ofta ingå i dess löpande verksamhet. På anförda skäl föreslår utredningen att det skall finnas en rätt för en myndighet att ingå avtal i vilka det föreskrivs betalningsskyldighet för staten senare än under det löpande budgetåret när detta behövs för att myndighetens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande. Betalningsskyldigheten får naturligtvis inte läggas senare än som faktiskt behövs för att verksamheten skall fungera tillfredsställande. Liksom när det gäller lokalförsörjningen bör denna rätt begränsas i tiden. Vid särskilt långa tider bör det krävas regeringens medgivande. Det kan vara lämpligt att härvid införa samma regler som beträffande lokalförsörjningen. Detta betyder att det bör krävas regeringens medgivande om en myndighet vill ingå ett avtal i vilket statens betalningsskyldighet sträcks ut över mer än sex år. Vad som sålunda föreslås kan lätt leda till att riksdag och regering förlorar tillbörlig kontroll över långsiktiga ekonomiska bindningar

upp till sex år. Mot denna bakgrund har utredningen övervägt att

föreslå en regel som motsvarar 9 § första stycket lokalförsörjningsförordningen 1993:528, enligt vilken en myndighet i fråga om lokalförsörjningsavtal av ekonomisk betydelse och med en löptid längre än tre år skall samråda med Statens lokalförsörjningsverk innan avtal tecknas. En motsvarande regel skulle beträffande andra statliga avtal kräva ett samråd om betalningsskyldighet och utgifter sträcker sig över mer än tre år. Utredningens tanke var att RRV som för -

närvarande har viktiga uppgifter beträffande inköpssamordningen

skulle utgöra samrådsmyndighet. RRV har vid samråd med utredningen bestämt motsatt sig en regel av här angiven innebörd och därvid

åberopat framförallt att en sådan uppgift för RRV skulle vara oförenlig med dess uppgifter som revisionsmyndighet. Enligt verkets mening

skulle den kontroll som behövs kunna tillgodoses genom att myndigheterna ålades att i samband med revisionen förete alla långsiktiga avtal för RRV. Utredningen finner vad RRV anfört böra beaktas. Det måste anses angeläget att RRV vid sin revision av statliga myndigheter noga följer tillämpningen av den här föreslagna regeln så att inte regeringen och ytterst riksdagen förlorar kontrollen över de långsiktiga resursbindningar som görs för statens räkning. Utredningen föreslår inte någon uttrycklig bestämmelse om denna skyldighet för RRV. Bakgrunden härtill är att det för närvarande inte

Allmänna överväganden

finns någon förordning om innebörden i RRV:s revisionsverksarnhet. Utredningen förutsätter på denna punkt att om utredningens förslag

-

godtas regeringen bringar detta till RRV:s kännedom på lämpligt

sätt.

Vad som här har föreslagits om rätt för myndigheterna att ingå avtal

med betalningsskyldighet för staten efter utgången av det löpande budgetåret torde komma att behöva tillämpas i en betydande omfattning om den statliga verksamheten skall kunna fungera tillfredsställande. De här redovisade förslagen innebär att det under vissa villkor är tillåtet för myndigheterna att ingå avtal i vilka staten åtar sig en

betalningsskyldighet som skall fullgöras efter utgången av det löpande

budgetåret. Det återstår att ta ställning till om motsvarande föreskrifter

också behövs i de fall då staten i ett avtal åtagit sig att efter utgången

av det löpande budgetåret fullgöra en annan prestation av ekonomiskt värde, t.ex. leverans av en vara eller utförande av en tjänst. En sådan föreskrift behövs bara för de fall då myndigheten genom en sådan utfästelse faktiskt drar på sig vissa utgifter under ett kommande budgetår. Har myndigheten redan under det löpande budgetåret betalt alla sina kostnader för att anskaffa och förvara varan fram till leveranstillfållet ävensom de kostnader för bl.a. transport av varan i

enlighet med vad som myndigheten åtagit sig i avtalet, finns alltså inte

behov av någon sådan föreskrift för att göra avtalet tillåtet. För de fall

då en myndighet däremot inte betalt nämnda kostnader aktualiseras

behovet av särskilda föreskrifter, eftersom staten då genom avtalet om

leverans under ett senare budgetår än det löpande faktiskt tar på sig

vissa utgifter som kommer att verkställas efter utgången av det löpande budgetåret. Det måste antas att det finns fall då det behövs långsiktiga avtal av detta slag för att en myndighets löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande. Mot denna bakgrund finner utredningen att myndigheterna bör ha samma rätt att ingå denna typ avtal som avtal i vilka staten åtagit sig en betalningsskyldighet. Vad av som i det föregående föreslagits om RRV:s granskning bör gälla även den avtalstyp som nu närrmts.

Av naturliga skäl är det inte möjligt att utforma motsvarande

föreskrifter för de avtal med sådana ekonomiska följder som enligt det föregående också skall anses innefatta ekonomiska förpliktelser. När riksdagen med stöd av 9 kap. 3 § RF beslutar om budgetreglering för en annan budgetperiod än ett budgetår eller om anslag för en annan tid än budgetperioden bör vad som i det föregående föreslagits om bindningen till det löpande budgetåret och om undantag från denna bindning självfallet i stället gälla den beslutade budgetperioden resp. den tid för vilken anslaget anvisats. Motsvarande bör gälla i de fall då

Allmänna överväganden SOU 1994: 136

riksdagen i ett beslut om anslag uttryckligen medgivit att en myndighet får lägga ut beställningar som skall betalas först under senare budgetår. I dessa fall fordras särskilda föreskrifter, som avviker från de generella föreskrifter som utredningen föreslagit i det föregående. De bör kunna meddelas i exempelvis regleringsbrev. De befogenheter som myndigheterna enligt det föregående föreslås enligt de två redovisade typerna av grundläggande föreskrifter bör gälla inte bara ingående av avtal utan även upprättande av ändringsavtal och förlikningsavtal m.m. I den delen bör befogenheterna vara desamma som för närvarande anses gälla enligt regeringens förordningsmotiv 198715 till verksförordningen. Vad som i detta avsnitt föreslagits om myndigheternas avtal bör också gälla för överenskommelser mellan myndigheter. För att införa de föreskrifter om långsiktiga avtal som utredningen föreslår krävs naturligtvis riksdagens godkännande. Om riksdagen godkänner vad som här föreslagits om långsiktiga avtal måste riksdagen, när anslag beslutas för senare budgetår än det löpande, ta hänsyn till de åtaganden som myndigheterna gjort i sådana avtal. För att så skall kunna ske måste myndigheterna i sina anslagsframställningar redovisa de utfästelser de gjort i långsiktiga avtal. Efter riksdagens godkännande, som enligt gällande konstitutionell praxis inte kräver lagens form, kan regeringen fatta beslut och utfärda de föreskrifter som behövs. Vad som i det föregående har föreslagits om myndigheternas ekonomiska ramar bör inte gälla affärsverken eftersom dessas verksamhet finansieras på annat sätt.

5.5 Myndigheternas ekonomiska ansvar

Enligt direktiven skall utredningen lägga fram förslag till regelverk om myndigheternas handlingsutrymme när det gäller ingående av sådana avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. Regelverken skall vara ändamålsenliga och kostnadseffektiva för staten som helhet. Utredningen har i föregående avsnitt redovisat förslag till grundläggande regler om myndigheternas handlingsutrymme när det gäller rätt att ingå sådana avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. Dessa förslag berör framför allt inom vilken saklig ram anknytningen till myndighetens uppgifter m.m. och inom vilken

finansiell ram kravet på tillgång till statliga medel för att infria de

gjorda utfästelserna som myndigheterna bör ha rätt att ingå avtal. Direktivens krav kostnadseffektivitet för staten som helhet kan emellertid inte uppfyllas enbart genom de förut nämnda förslagen till

Allmänna överväganden

grundläggande regler. Dessa måste kompletteras med uttryckliga regler som gör det till en skyldighet för myndigheterna att i sin verksamhet med avtal iaktta en god hushållning med statliga medel. För att uppfylla ett krav på god hushållning med statliga medel måste myndigheterna se till att de avtal som de ingår också har en sådan kvalitet som behövs för att trygga statens ekonomiska intressen i vid mening. Tillämpat på exempelvis upphandling bör alltså en myndighet vara skyldig att verka för att de för staten bästa villkoren uppnås. Detta behöver inte i första hand betyda att myndigheterna skall eftersträva kortsiktiga ekonomiska fördelar. Siktet bör snarare vara inställt på att kunna upphandla rätt produkt för det ändamål som upphandlingen gäller till ett rimligt pris, vid rätt tidpunkt och av goda leverantörer. Detta kräver bl.a. att myndigheterna noga planerar sin upphandling. I en sådan planering bör ingå bl.a. undersökningar av vilka behov kvalitativt och kvantitativt man har, - för hur lång tid dessa behov kan beräknas föreligga och hur de kan tillfredsställas på ett ekonomiskt godtagbart sätt. För att myndigheterna skall kunna anses uppfylla kravet på god hushållning med statliga medel bör de också noga förbereda varje upphandling genom att på ett lämpligt sätt undersöka om den tilltänkte leverantören har den kompetens, den kapacitet och de ekonomiska

resurser som behövs för att han skall kunna fullgöra den leverans det

gäller. Det är självfallet också mycket väsentligt att den tilltänkte leverantören bedöms som en pålitlig motpart. I princip bör myndig-

heterna ingå avtal endast med de personer som uppfyller de krav som

kan ställas. I kravet god hushållning med statliga medel ligger även ett krav på att de avtal som ingås får ett sådant innehåll och en sådan utfomming att det finns full klarhet om avtalsvillkoren inte minst vad gäller de ekonomiska engagemangen för båda parter. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 5.6. Vad som här har anförts innebär att begreppet god hushållning med statliga medel enligt utredningens mening bör ges en mycket vidsträckt innebörd. Myndigheterna bör, trots vad som gäller om deras kostnadsansvar, vara skyldiga att iaktta de intressen som staten i sin helhet har när det gäller ekonomi. Viktigt är också att myndigheterna medverkar till att staten som helhet fungerar ett effektivt sätt. Det år dock inte rimligt att kräva att varje enskild myndighet fullt ut skall undersöka vad som bäst tillgodoser staten som helhet i vad avser ekonomi och effektivitet. Ett sådant krav skulle kunna verka lamslående. Myndigheternas skyldighet bör alltså inte göras vidsträcktare än vad som är möjligt för

Allmänna överväganden

dem att uppfylla. Utredningen föreslår därför att denna skyldighet

begränsas till att avse vad som i det enskilda fallet är möjligt. Ett sätt att verka för en god hushållning med statliga medel för staten som helhet är att myndigheterna samarbetar; ett sådant samarbete kan också öka effektiviteten i statsförvaltningen. En föreskrift om sådant samarbete bör tas in bland de föreskrifter som utredningen föreslår om statliga myndigheters avtal. En sådan föreskrift bör kunna utgöra ett viktigt förtydligande av 6 § förvaltningslagen 1986:223, där det sägs att varje myndighet skall hjälpa andra myndigheter inom ramen för den egna verksamheten. I förarbetena till förvaltningslagen prop. 198586:80 s. 23 sägs att det sedan gammalt är en självklar princip att myndigheterna skall biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån. Vidare anfördes att en ny regel om myndigheternas samverkan bör ses som uttryck för intresset av att förvaltningen blir effektiv och mindre beroende av indelningen i organisatoriska enheter och sinsemellan skilda verksamhetsområden. Det senaste citerade uttalandet i propositionen är ett gott uttryck för vad utredningen eftersträvar med sitt förslag om samverkan mellan myndigheter. På en punkt fordras särskilda föreskrifter om samverkan. Detta

gäller vid upphandling för statens räkning. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnittet om inköpssamordning avsnitt 6.

Vad här sagts om samverkan mellan myndigheter får inte som uppfattas som så att myndigheter skall samverka bara med myndigheter. Även samverkan med enskilda bör eftersträvas när det kan ge fördelar. En sådan samverkan kan avse t.ex. sådana stödfunktioner som fastighetsförvaltning, lokalvård, bevakning och telefonväxlar. En huvudregel enligt lagen 1992:1528, omtryckt 1993:1468 och därefter ändrad 1994:614 om offentlig upphandling är att upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Att så sker främjar också

god hushållning med statliga medel. En föreskrift härom bör därför

en tas med bland de föreskrifter om statliga myndigheters avtal som utredningen föreslår. Denna föreskrift bör ha generell giltighet. I sammanhanget bör erinras om att allt det som i detta avsnitt anförts om myndigheternas skyldigheter gäller med den begränsning följer det krav på saklighet och opartiskhet som skall iakttas som av i offentlig verksamhet enligt 1 kap. 9 § RF. Det bör slutligen tilläggas att kravet god hushållning inte innebär ett förbud mot dåliga avtal; att det då och då sluts dåliga avtal eller avtal med fel motparter kan för övrigt inte hindras av författningsföreskrifter. Vad som krävs av myndigheterna är att de gör sitt bästa att nå fram till så bra avtal som möjligt för staten.

Allmänna överväganden

För att bringa klarhet i myndigheternas ekonomiska åtaganden och därmed trygga en god hushållning med statliga medel bör övervägas om det behövs en föreskrift om i vilken valuta en köpeskilling eller motsvarande skall utgå. För närvarande finns en sådan bestämmelse

endast beträffande leasing i 5 § andra stycket kapitalförsörjningsför-

ordningen 1992:406. Enligt denna krävs regeringens medgivande för att en myndighet skall få åta sig betalning i främmande valuta. Någon motsvarande bestämmelse finns däremot inte för den övriga och helt övervägande delen av upphandlingen. Från Statskontoret och Nämnden för offentlig upphandling har framhållits att det bör finnas en möjlighet framförallt vid köp från utlandet att betala i främmande valuta samt att om köpeskillingen bestäms i svensk valuta det ofta krävs valutasäkringsklausuler. Enligt utredningens mening skulle möjligen ett generellt krav på betalning i svensk valuta kunna innefatta

ett enligt EG-rätten förbjudet konkurrenshinder.

Mot den angivna bakgrunden finner utredningen det inte möjligt att föreslå en föreskrift som förbjuder betalning i främmande valuta. Den bestämmelse som för närvarande finns beträffande leasing bör upphävas.

Ytterligare förslag som avses trygga en god hushållning med statens medel ñmis i följande avsnitt.

5.6 Handläggningen avtalsfrågor

av

Enligt direktiven skall utredningen lägga fram förslag till regelverk om myndigheternas handlingsutrymme när det gäller ingående av sådana avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. Enligt utredningens mening kan ett sådant regelverk inte ensamt trygga det övergripande intresset av att myndigheterna i sin avtalsverksamhet använder statens medel på det sätt som riksdagen och regeringen bestämt. Det kan inte heller garantera den kostnadseffektivitet som bör gälla i statens verksamhet. Utöver nämnda regelverk aktualiseras ett antal föreskrifter om hur myndigheterna skall handlägga avtalsfrågor. Begreppet handlägga avtalsfrågor används här i vid mening och avser alltså inte bara ingående av avtal utan också behandlingen av en mängd andra frågor som har samband med myndigheternas avtal. Gemensamt för all handläggning bör vara att den utförs så att en god hushållning med statens medel främjas. Först och främst är det väsentligt att myndigheternas avtal får det innehåll som behövs för att klarlägga vilka förpliktelser och rättigheter som avtalsparterna skall ha. Detta kräver att de bestämmelser som tas

Allmänna överväganden

in i ett avtal utformas så klart och tydligt som möjligt. Men detta räcker inte. Det måste också krävas att varje avtal innehåller alla de föreskrifter som med hänsyn till omständigheterna fordras för att

tillräcklig klarhet skall finnas om avtalets innebörd. Vad som krävs är alltså att myndigheterna ser till att avtalen verkligen reglerar alla de frågor om parternas rättigheter och skyldigheter som exempelvis en

omdömesgill förvaltare av andras medel skulle anse nödvändiga. När det gäller exempelvis upphandling av ekonomisk betydelse är det särskilt nödvändigt att det av avtalet klart framgår vilka produkter, kvalitativt och kvantitativt, som myndigheten köper och vilka ekonomiska villkor i form av t.ex. garantier, viten och betalning som

skall gälla. Vad här sagts gäller naturligtvis endast i begränsad utsträckning för mindre kontantköp i den allmänna handeln. Men det bör understrykas att det inte räcker med bra avtal. Det är

också mycket väsentligt att myndigheterna ser till att avtalen uppfylls. Ett första led i en sådan verksamhet är, när det gäller en upphandling, att se till att leverans sker på utsatt tid och att den levererande

produkten faktiskt uppfyller alla de krav som följer av avtalet. Om det

skulle visa sig att så inte är fallet bör myndigheten genast vidtaga de åtgärder följer avtalet eller tillämplig lagstiftning, däri som av

inbegripet bl.a. att ingå avtal om skadestånd till staten. Myndigheten

skall också se till att staten fullgör sin skyldighet i enlighet med

avtalet. I upphandlingsfallet skall myndigheten således betala köpeskil-

lingen vid den tid och i den ordning som gäller enligt avtalet. Det får inte förekomma att en myndighet betalar för sent i syfte att öka sina ränteinkomster. Betalningar får bara skjutas upp i de fall som följer av avtalet. Ett skäl till att myndigheterna bör se till att statens skyldigheter fullgörs i avtalad ordning är naturligtvis att det är en allmän plikt för myndigheterna att använda tillgängliga medel för avsett ändamål och dessutom kostnadseffektivt. Det måste alltså anses vara en skyldighet för dem att se till att staten inte ådrar sig en skadeståndsskyldighet på grund avtalsbrott. Om myndigheterna iakttar denna skyldighet av tryggas också att staten vinner anseende som en tillförlitlig avtalspartnågot som kan göra det lättare för staten att sluta fördelaktiga ner, avtal. För att på ett bra sätt kunna leva upp till kravet på en god hushållning med statliga medel bör myndigheterna också verka för att de avtal behövs verkligen kommer till stånd och att ingångna avtal som

ändras eller bringas att upphöra när detta visar sig nödvändigt. För att myndigheterna skall kunna utföra de uppgifter som angetts i det föregående bör det föreskrivas att myndigheten vid handläggning

avtalsfrågor skall ha tillgång till den expertis som behövs. Denna av

Allmänna överväganden

kan vara av skilda slag. Vad som i allmänhet behövs är teknisk, ekonomisk och juridisk expertis. Har myndigheten inte själv tillgång till den expertis som behövs bör myndigheten vara skyldig att skaffa sådan utanför myndigheten. Att myndigheten inte själv haft tillgång till expertis bör alltså aldrig utgöra någon giltig ursäkt för att myndigheten ingått ett dåligt avtal. Det är likaså viktigt att endast de personer inom en myndighet som har tillräcklig kunskap och erfarenhet ges rätt att ingå avtal på myndighetens vägnar. Mot denna bakgrund är det angeläget att verksledningarna tar det ansvar som ligger dem. Att så behövs

visar de undersökningar som utredningen gjort se avsnitten 3 och 4.

Därvid har det exempelvis kommit fram att myndigheterna ibland brister i fråga om kompetens för att ingå fördelaktiga avtal och att staten kan bli tvungen att ta ansvar för ett avtal som en myndighet ingått trots att det inte bort ingås enligt gällande föreskrifter. Utredningen anser det angeläget att en myndighets ledning förbehåller sig beslutanderätten när det gäller avtal av principiell art eller av stor ekonomisk betydelse för myndigheten. Ett exempel ett sådant avtal är en överenskommelse med en annan myndighet om att

hänskjuta en tvist till medling se avsnitt 9.

Det är viktigt att en myndighet i sin arbetsordning eller i särskilda beslut anger vilka personer som skall äga rätt att ingå avtal. Därvid bör myndigheten självfallet se till att sådana uppdrag ges endast de personer som har den kompetens och skicklighet som behövs, var och en för sitt uppdrag. En sådan delegering bör vara uttrycklig och inte bara underförstådd. I delegeringsbesluten bör anges vilka typer av avtal som avses. Det kan också vara lämpligt att ange beloppsgränser. Myndigheten bör också ha ett ansvar för att gällande förvaltnings-

rättsliga principer bl.a. föreskrifter om jäv i förvaltningslagen

- 1986:223 iakttas. -

Vad som föreslagits om myndighetsledningarnas skyldigheter och

om delegering torde inte kräva några föreskrifter utöver vad som sågs i verksförordningen 1987: 1100.

5.7 Internationella avtal

I direktiven aktualiseras även frågor om internationella överenskommelser, dvs. överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig

organisation. Föreskrifter härom finns i 10 kap. RF. I 10 kap. 1 § RF sägs att överenskommelse med annan stat eller

med mellanfolklig organisation ingås av regeringen. I 2 § finns bestämmelser om riksdagens medverkan. Enligt 3 § får regeringen

Allmänna överväganden

uppdra en förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse under förutsättning att den inte kräver riksdagens eller utrikesnärrmdens medverkan. I 4 § sägs att bestämmelserna i l-3 §§

äger motsvarande tillämpning åtagande av internationell förpliktelse för riket i form än överenskommelse samt på uppsägning av

annan internationell överenskommelse eller förpliktelse.

I motiven till regeringsformen prop. 1973:90 s. 360 f anges att

bestämmelsen i 3 § öppnar en viss möjlighet för regeringen att överlämna till en förvaltningsmyndighet att ingå internationella överenskommelser. I angelägenheter av mindre räckvidd, särskilt i fråga om tillämpning av överenskommelser med generell syftning, såsom post- och telekonventioner, påpekade grundlagsberedningen att den praxis följts att statlig förvaltningsmyndighet, efter uttrycklig eller underförstådd delegation från regeringen, har tillåtits ingå överenskommelse med motsvarande myndighet i annan stat. Departements-

chefen sade sig dela beredningens uppfattning att denna praxis borde

få uttryckligt stöd i regeringsformen. Liksom beredningen ansåg departementschefen att myndighetens behörighet bör kunna grundas endast på ett klart bemyndigande och att sådan behörighet skall kunna föreligga uteslutande i fall då det inte fordras någon behandling i riksdagen eller i Utrikesnämnden. Bemyndigandet bör kunna avse såväl viss fråga som visst slag av frågor. Departementschefen anförde vidare att bestämmelsen i 3 § huvudsakligen kommer att tillämpas i fråga sådana överenskommelser som en svensk förvaltningsom

myndighet ingår med motsvarande förvaltningsmyndighet i ett annat

land. Bestämmelserna bör emellertid inte utesluta att en svensk förvaltningsmyndighet tilläggs behörighet att sluta överenskommelser även med regering eller ministerium. Detta kan få betydelse i fall då

motsvarande förvaltningsuppgift i den främmande staten handläggs av

sådant Beträffande 4 § angavs i motiven prop. 1973:90 s. 361 organ. att därigenom görs bestämmelserna i 1-3 tillämpliga dels i fråga ensidiga åtaganden internationella förpliktelser, dels i fråga om om av uppsägning internationella överenskommelser och förpliktelser. av Frågan riksdagens godkännande internationella överenskomom av

melser behandlas i Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna med

tillhörande författningar, 1980, 347. Ikommentaren till 10 kap. 2 § s.

regeringsformen sägs följande: Avfattningen av st 1 och 2 klargör att

riksdagens godkännande inte behöver inhämtas på grund av dessa bestämmelser, det motsvarande riksdagsbeslutet redan är fattat. En om sak för sig är att överenskommelsen som sådan kan vara av större vikt, även den inom gällande lag eller av annan anledning om ryms inte ovillkorligen förutsätter ett särskilt beslut av riksdagen. Bestämmelserna i st 1 och 2 hindrar inte att regeringen ingår preliminära

Allmänna överväganden

överenskommelser. Klargöres det genom överenskommelsen att den

gäller först efter det att riksdagen har ratificerat den, kan ingen motsättning uppkomma mellan folkrättslig och statsrättslig giltighet.

Enligt det anförda gäller alltså 10 kap. 3 och 4 §§ RF för alla slag av avtal mellan svenska myndigheter, å ena, och en annan stats regering, ministeriet och myndigheter, å andra sidan. Det anförda

gäller även rent civilrättsliga avtal, t.ex. om tjänsteexport.

Bemyndiganden enligt 10 kap. 3 och 4 RF att träffa avtal med främmande länders regeringar, ministeriet och myndigheter har givits

i 4 § tjänsteexportförordningen 1992:192. Till bemyndigandet hari

5 § knutits villkor om skyldighet att underrätta Utrikesdepartementet och svensk beskickningschef. I övrigt har sådana bemyndiganden i regleringsbrev getts till bl.a. biståndsmyndighetema SIDA, SAREC, BITS och SWEDECORP. BITS har uppgett att bemyndigandet inte utnyttjats. I vissa andra fall har bemyndigande lämnats i myndighetens instruktion. Exempelvis sägs i 2 § förordningen 1988:14 med

instruktion för Sjöfartsverket att verket får överlägga med sjöfartsmyn-

digheter i andra länder och handlägga internationella sjöfartsärenden inom verkets ansvarsområde samt att ärenden av större ekonomisk eller utrikes- eller öfartspolitisk betydelse skall underställas regering- Även i 2 § förordningen 1988:78 med instruktion för Luften. fartsverket sägs att verket får överlägga med luftfartsmyndigheter i andra länder och handlägga ärenden som rör den civila luftfartsorgani-

sationen ICAO och den europeiska civila luftfartskonferensen

ECAC samt att ärenden av större ekonomisk eller utrikes- eller luftfartspolitisk betydelse alltid skall underställas regeringen. Enligt utredningens mening finns det ingen möjlighet att- utöver vad som redan skett meddela generella föreskrifter med bemyn- digande för statliga myndigheter att få ingå avtal med främmande länder och deras organ. De situationer i vilka det kan behövas

bemyndiganden måste antas vara så speciella att de inte lämpar sig för

generella föreskrifter. Enligt utredningens mening bör de föreskrifter som vi föreslår gälla även avtal som myndigheter ingår med främmande länder eller deras organ med stöd av här avsedda bemyndiganden, allt under förutsättning att det inte finns någon uttrycklig föreskrift om sådant avtal som avviker från de föreskrifter som utredningen föreslår.

I förtydligande syfte bör tilläggas att avtal med privaträttsliga

rättssubjekt i främmande länder inte berörs av 10 kap. RF. De

föreskrifter utredningen föreslår i fråga om avtal i allmänhet blir

som

alltså tillämpliga på avtal med privaträttsliga rättssubjekt i andra länder

i samma utsträckning som på avtal med privata rättssubjekt i Sverige.

Allmänna överväganden

5.8 Vissa frågor om statliga myndigheters rätt att ingå avtal

I detta avsnitt vill utredningen först betona att statliga myndigheter som förvaltare av allmänna medel bör ha särskilt långt gående skyldigheter att i sin verksamhet iaktta vad som har föreskrivits och därmed främja en god hushållning med statliga medel. Det är särskilt angeläget att detta understryks, eftersom det under senare tid förekommit uttalanden som kan tolkas som så att statliga myndigheters ansvar skulle vara mindre än ett aktiebolags. Uttalandena har gjorts dels av en statlig kommitté SOU 1993:58 s. 76 dels av regeringen prop. 199394: 185 s. 15 och dels av riksdagen bet. 199394:KU42. Uttalandena gäller frågor om det ekonomiska ansvaret för ledamöter i myndigheters styrelse. Enligt uttalandena arbetar en myndighetsstyrelse under andra förutsättningar än en styrelse i ett aktiebolag. Därför borde det ekonomiska ansvaret för ledamöterna i en myndighetsstyrelse inte utformas på samma sätt som för ledamöter i ett aktiebolags styrelse. Sådana uttalanden kan lätt tas till intäkt för att statliga myndigheters skyldigheter att ta till vara statens ekonomiska intressen skulle vara mer begränsade än de skyldigheter ett aktiebolags organ

har gentemot aktieägarna. Utredningen tar bestämt avstånd från en

sådan tolkning se avsnitt 10.4.3.

Mot bakgrund av att det i praxis är oklart om statliga myndigheter

får göra ägarinsatser i privaträttsliga rättssubjekt se vad som anförts

om bildande av stiftelser och bolag i avsnitt 5.3 timer utredningen anledning att här beröra frågan om vad som bör gälla om ägarinsatser från statliga myndigheters sida. RRV har i sin årliga rapport till regeringen om det ekonomiadministrativa läget och revisionens resultat RRV dnr 30-93-2492 rekommenderat att regeringen vidtar åtgärder för att öka respekten för fattade beslut bl.a. vad gäller bildande av bolag och stiftelser. RRV

gör gällande att myndigheter, i strid mot regeringsformens bestämmel-

ser och trots den restriktivitet som statsmakterna uttalat, bildar stiftelser utan att inhämta godkännande för detta prop. 199394: 100 bil. 1 s. 98. Regeringen uttalade i samma proposition s. 100 att flera av de brister RRV redovisade i föregående års rapport kvarstår. Detta gäller bl.a. avhändande av statliga tillgångar genom bildande av bolag och stiftelser utan att frågan underställts statsmakterna. Ett praktiskt exempel som åskådliggör den aktuella problematiken har nyligen förekommit vid vissa högskolor.

Allmänna överväganden

I en skrivelse från Utbildningsdepartementet till rektorerna för bl.a. Stockholms universitet och Karolinska institutet anförs angående stiftelser att regeringen och riksdagen år 1990 var eniga om att universitet och högskolor inte bör delta i bildandet av stiftelser utan

regeringens medgivande i varje enskilt fall. Eftersom det bedömdes vara en följd av generellt gällande regler infördes dock aldrig den aviserade uttryckliga föreskriften i högskoleförordningen. De generellt

gällande reglerna avser dels det faktum att anslag för myndigheternas

verksamhet tilldelas för vissa ändamål, vari stiftelsebildning eller aktieinnehav inte ingår, dels att myndigheterna som företrädare för

staten inte generellt har rätt att vidta rättshandlingar som t.ex. att bilda

en stiftelse. Stockholms universitet svarade att universitetet utgått från det faktum att det inte finns någon föreskrift i nu gällande universitets-

och högskoleförfattningar som förbjuder universitetet att delta i en

stiftelsebildning. De i Utbildningsdepartementets skrivelse åberopade

generellt gällande reglerna har av universitetet uppfattats gälla för

användningen av anslag som myndigheten disponerar för visst ändamål. Då universitetet inte tagit i anspråk några anslagsmedel för stiftelsebildningen har universitetet bedömt att den inte varit i strid med nu gällande föreskrifter. Karolinska institutet svarade att i tidigare gällande högskoleförordning fanns bestämmelser kring villkoren för universitets och högskolors medverkan i stiftelser och bolag. Dessa bestämmelser togs bort

i den högskoleförordning som nu gäller. Från Utbildningsdepartementets sida har flera gånger framhällits som en allmän regel, att frånvaron av reglering av en viss fråga skall tolkas så att den frågan

får avgöras av berörd högskola. Dessa två omständigheter i förening har lett Karolinska institutet till ståndpunkten att institutet vore i sin rätt att medverka vid den aktuella stiftelsebildningen. Enligt utredningens mening finns det ingen föreskrift i regeringsformen som förbjuder att statliga medel används vid bildande av stiftelser och bolag. Man kan alltså inte säga att det strider mot regeringsforrnen att använda statliga medel för stiftelse- och bolagsbildningar. Det återstår att bedöma om en sådan medelsanvändning strider mot anslagsbeslutet. I detta avseende är det helt klart att det strider mot anslagsbeslutet att använda medel, som anslagits till en myndighets verksamhet, till bildande av ett bolag eller en stiftelse som skall

fullgöra uppgifter som faller utanför myndighetens verksamhetsområde. Vad därefter angår frågan om anslagsmedel får användas till bildande av ett bolag eller en stiftelse som skall fullgöra uppgifter

Allmänna överväganden

inom myndighetens verksamhetsområde och därmed avlasta myndigheten vissa uppgifter kan följande anföras. En första förutsättning för att en myndighet skall få använda medel till en sådan bolags- eller stiftelsebildning som avses i slutet av föregående stycke är att myndigheten har rätt att överlåta de förvaltningsuppgifter som bolaget stiftelsen skulle fullgöra i myndighetens ställe jfr 11 kap. 6 § RF. Det finns, som redan har angetts i avsnitt 5.3, inte någon uttrycklig regel om innebörden i anslagsbesluten av vilken framgår att en myndighet inte får för fullgörande av någon den åliggande uppgift bilda ett aktiebolag eller en stiftelse, som därefter under myndighetens ledning fullgör denna uppgift. Det kan möjligen hävdas att det i ett beslut om anslag till en myndighet ligger att de anvisade medlen bara får användas inom ramen rättssubjektet staten. Därtill kommer att det, i motsats till vad som gällde tidigare, numera inte finns någon uttrycklig föreskrift, vare sig av riksdagen eller av regeringen, om myndigheternas rätt att medverka vid bildande av sådana bolag och stiftelser. Denna fråga har emellertid i olika sammanhang behandlats av regeringen och riksdagen enligt vad som angetts i avsnitt 5.3 När det gäller bildande av bolag och stiftelser vid universitet och högskolor kan det därvid antecknas, som redan redovisats i avsnitt 5.3, att frågan inte underställdes riksdagen för godkännande och att Utbildningsutskottet i sitt referat av propositionen inte ens nämnde att det skulle fordras godkännande av regeringen i varje enskilt fall. En sak är dock klar att om man inte inför sådana föreskrifter i -bolagsordningen eller stiftelseurkunden som tryggar statens styrningsrätt medför en överföring av statliga medel från ett verksamhets- anslag till ett självständigt rättssubjekt som följer civilrättens regler att staten inte har tillräcklig garanti för att verksamheten utförs och kontrolleras avsett sätt och att det direkta inflytandet över användningen av pengarna försvinner. Om man vill trygga en god hushållning med statliga medel i enlighet med givna föreskrifter måste myndigheternas möjligheter att bilda aktiebolag och stiftelser regleras. Riksdagens och regeringens ståndpunkt att det bör fordras tillstånd av regeringen är därvid klar. Dessa ståndpunkter har emellertid enbart redovisats i propositionen och utskottsbetänkanden och är därför inte förpliktande för myndigheterna. Vad som krävs är att regeringen genom en lämplig föreskrift meddelar myndigheterna vad de har att rätta sig efter. Detta kan ske genom att den förs in bland de föreskrifter om statliga myndigheters avtal som utredningen föreslår. För en sådan föreskrift talar också det förhållandet att det av statsfinansiella skål är angeläget att myndigheterna inte genom att ingå

SOU 1994: 136 Allmänna överväganden

avtal om ägarinsatser hamnar i avtalssituationer som kan vara svåra för myndigheterna att överblicka. Särskilt de ekonomiska konsekvenkan svåra att bedöma. Dessutom måste man räkna med att serna vara det ofta kan bli svårare för myndigheterna att fullgöra sin skyldighet enligt 1 kap. 9 § RF att iaktta opartiskhet och saklighet i förhållande till ett rättssubjekt vid vars bildande myndigheten medverkat. I sammanhanget bör påpekas att ett överförande av medel till en stiftelse eller ett aktiebolag som sedan fullgör uppgifter som åligger den myndighet som tillskjutit de överförda medlen bl.a. leder till att de föreskrifter statliga myndigheters avtal som utredningen föreslår om inte blir tillämpliga de avtal som stiftelsen eller aktiebolaget sluter. Utredningen föreslår således att det meddelas uttryckliga föreskrifter ägarinsatser. Sådana bör få ske endast med regeringens medom

givande.

Däremot finner utredningen att det inte finns skäl att föreslå någon ändring av nu gällande bestämmelser om myndigheternas betalningar och medelsförvaltning . myndigheternas upplåning och kreditutrymmen . fastighetsförvaltning . försäljning av fast egendom . hantering av statliga fordringar .

avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen.

. Utredningens förslag till förordning statliga myndigheters avtal om kommer därför att gälla i dessa frågor l-6 med den begränsning följer av nämnda författningar. som

5.9 Synpunkter på problem med den nuvarande

ordningen

I direktiven avsnitt 3.2 åläggs utredaren att klarlägga och analysera de problem som kan förekomma i samband med att myndigheterna gör

utfästelser på statens vägnar. Därvid hänvisas i direktiven till vissa

granskningar RRV utfört. Det nämns också att det förekommit

som

problem i samband med att myndigheters uppgifter förändras i väsentlig mån eller att myndighet läggs ned och problem som kan

en uppstå i samband med att statlig verksamhet förs över till bolag. Vidare åläggs utredaren att undersöka i vilken utsträckning det förekommit att staten blivit tvungen att ta ansvar för en myndighets avtal på ett inte avsett sätt. I ett följande avsnitt 3.4 åläggs utredaren

att mot bakgrund probleminventeringen överväga om det över-

av

Allmänna överväganden

gripande ansvaret för ingångna avtal behöver klargöras i något avseende. Vad som åsyftas är frågan förbindelse är bindande om en för staten även i de fall då den avtalsslutande myndigheten överskridit sin befogenhet. Utredningen har i denna del av sitt arbete stött på svårigheter att få fram material. De myndigheter ingått i utredningens undersom

sökningar avsnitt 3.1 har oftast endast i allmänna ordalag påtalat

vissa typer av problem. Bl.a. har följande problem närrmts: Det kan bli aktuellt med förtida uppsägning avtal myndig- - av om en het skall avvecklas. Det kan förekomma svårigheter med utländska säkerheter, - t.ex. bankgarantier. Svenska utlandsmyndigheter ger ofta dåligt stöd beträffande utländska förhållanden till svenska myndigheter.

Ett problem kan vara att få till stånd en rimlig kostnadsfördelning

-

mellan myndigheten och dess motpart vid risk- och skadehantering. För affärsmässiga tvister mellan olika statliga myndigheter kan det

-

finnas behov av en särskild nämnd e.d. internt tvistelösningsorgan.

Vissa problem förekommer i form kostnader för hyresavtal - av

avseende lokaler som står tomma grund rationaliseringar eller

av

ombildningar av en myndighet. Delegeringen av befogenheten att sluta avtal innebär att avtalen sluts

av mindre kompetenta beslutsfattare med mindre överblick. Fleråriga avtal kan innebära icke önskvärda risker med hänsyn till att anslag vid avtalsslutandet ännu inte beviljats för kommande budgetår.

Det förekommer att avtal är alltför mångordiga och detaljerade

- samt

slentrianmässigt influerade av gamla standardavtal.

Standardavtal innebär mest fördelar men de kan leda till slentrian- -

mässighet och icke avsedda problem.

Nackdelen med Standardavtal är inte sätter sig in i villkoren - att man och den speciella problematiken i det enskilda avtalet. Beträffande avtal om externfinansierad forskning förekommer att forskare inte accepterar universitetets inblandning eftersom de betraktar sig som fria yrkesutövare och inte universitetsanställda. som

I övrigt har utredningen bara kunnat tillgång till de uppgifter från RRV som redovisas i avsnitt 4 och den promemoria den 6 december 1993 om vissa pensionsförsäkringar som Luftfartsverket tecknat, som redovisas i avsnitt 4.3.2.

RRV har aktualiserat bl.a följande problem:

I flera fall har det förekommit att myndigheter struntat i gällande föreskrifter angående jäv, bisysslor samt saklighet och opartiskhet. Det

Allmänna överväganden

har t.ex. förekommit affärstransaktioner utan iakttagande av gällande

upphandlingsbestämmelser mellan en myndighet och ett bolag ägt av

myndighetens anställda eller mellan en myndighet och en en av anställd. Det förekommer också att myndigheter ingår avtal som ligger -

utanför myndighetens uppgifter, t.ex. att förmedla inköp eller

försäljning varor till externa bolag. av Ett annat exempel är att RRV ifrågasatt om vissa konstinköp ligger i linje med en högskolas verksamhet. RRV har också påtalat att till upphandlingens allmänna problembild hör bl.a. frågor i granskningen uppmärksammats om kontroll av som skatter och avgifter samt om förskott. RRV anser att statliga intressen skall värnas att myndigheterna enbart överväger seriösa företag genom leverantörer. RRV har funnit exempel att myndigheten inte som kontrollerat sina tänkta motparter hos t.ex. kreditupplysningsföretag. Det har också hänt att en myndighet gjort affärer med motparter som haft skatteskulder och att uppföljning hos Kronofogdemyndigheten inte gjorts i sådana fall. Förskott bör enligt RRV utgå när det begärts i anbud. Utan sådan begäran bör förskott inte lämnas om en beställning produkter finns färdiga, har kort leveranstid, eller är av avser som mindre omfattning för leverantören eller om beställningen avser tjänster. Om förskott lämnas skall säkerhet ställas och ränteeffekten beaktas. RRV har t.ex. uppmärksammat alltför generösa förskottsbetalningar för flyktinganläggningar och administrativa lokaler. RRV har vidare anfört att det kan finna skäl att ta fram anvisningar för hur myndigheter i avtal skall försäkra sig besittningsskydd för om ideer, utbildningsmaterial och programvaror m.m. som myndigheten betalar konsulter för att ta fram. RRV har också uppmärksammat slarvig handläggning av myndig- heters avtal. Det har t.ex. förekommit att avtal undertecknats efter det avtalet trätt i kraft. Sena underskrifter kan leda till onödiga tvister att och sämre förhandlingsläge. Ett annat hithörande problem som RRV påtalat formuleringar i avtal. är vaga RRV har funnit exempel på bristande dokumentation över upp- handlingsärenden vilket försvårar både extern och intern insyn samt

uppföljning av myndighetens upphandling.

RRV har påtalat situationer där leasing förekommit i olämplig omfattning. Vid den aktuella tiden fanns dock inga direktiv om när en statlig myndighet får leasa maskiner och byggnader m.m. i stället för att köpa dessa. I något fall har RRV påtalat att myndighet gjort en omfattande en investering att regeringen vid tidpunkten hade utsett en särskild trots

utredare med uppgift att för privatisering av myndigheten.

svara en

Allmänna överväganden

Det har även förekommit att en myndighet inte följt RRV:s föreskrif- ter och allmänna råd om samråd med RRV innan myndigheten gjort viss upphandling. I vissa fall har myndigheten inte iakttagit gällande föreskrifter - om

redovisning och utnyttjande av inkomster. Exempelvis har inkomster

som en myndighet fått använts i den egna verksamheten trots att det stod i strid med regleringsbrevet.

I vissa fall har det varit fråga olämpliga eller dåliga avtal,

- om exempelvis inköp till överpris utan föregående värdering eller att man

anlitat konsulter i en omfattning RRV funnit allt för vidlyftig.

som RRV har också uppmärksammat att hyresavtal beträffande flykting- -

anläggningar varit mer långvariga än varit affärsmässigt motive-

som rat. Det förekommer att myndigheter deltar i bildandet stiftelser utan - av att ha inhämtat regeringens tillstånd.

Utredningen förslår en rad förskrifter som avser att komma till rätta med angivna brister. Utredningen föreslår sålunda bl.a. i 9 och 10 §§ förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal att myndigen het bara skall få ingå avtal syftar till fullgörande vad som av som föreskrivs om myndighetens verksamhet i lagar, förordningar,

regleringsbrev och andra särskilda beslut av regeringen eller som

syftar till att inom myndighetens verksamhetsområde fullgöra vad som

åligger staten på grund av allmänt gällande lagar och andra före-

skrifter eller på grund av avtal jfr avsnitten 5.3 och 5.4. Kravet på seriösa motparter har utredningen försökt tillgodose 16 § i genom förslaget jfr avsnitt 5.5. Även kravet dokumentation och undvikande av slarvig handläggning och formuleringar har vaga utredningen försökt tillgodose genom föreskrifter i 17-20 §§. Leasing

är redan nu reglerat i 5 § kapitalförsörjningsförordningen 1992:406.

Utredningen föreslår att den föreskriften överförs till 37 och 38 §§

förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal. Utredningen

föreslår också en bestämmelse om betalningsvillkoren vid upphandling

40 §, där bl.a. villkoren för förskottsbetalning anges. Beträffande

bildandet av stiftelser föreslås uttrycklig regel i 51 § förslaget till en förordning om statliga myndigheters avtal jfr avsnitt 5.8 som klarar upp problemet. När det gäller RRV:s anmärkning mot att en myndighet gjort en omfattande investering trots att regeringen vid tidpunkten för

investeringen hade utsett en särskild utredare med uppgift att svara för

en privatisering av myndigheten, finner utredningen att utseendet av en utredare generellt sett inte är en tillräcklig signal från regeringen att upphöra med upphandling. Det måste rimligen krävas att regering-

SOU 1994: 136 Allmänna överväganden

i ett särskilt beslut myndigheten till känna att nu skall myndigen ger

heten inte upphandla på lång sikt.

Bristande laglydnad kan inte botas genom att utredningen föreslår

ytterligare bestärmnelser. Det problemet kan komma till rätta med

man bara information och utbildning. Det går inte heller att genom genom föreskrifter förhindra dåliga avtal. Även det är fråga utbildning. en om Utredningen har i 22 § föreslagit att krav kompetens skall finnas vid handläggning av avtalsfrågor jfr avsnitt 5.6. Den i avsnitt 4.3.2 nämnda promemorian visar att den avtalsslutande myndigheten inte hade rätt att ingå där angivna avtal men att avtalen trots detta anses binda staten, samt att det för närvarande inte finns någon uttrycklig reglering om statens bundenhet; utredningen återkommer till detta i avsnitt 10 med förslag till en lag om statliga myndigheters avtal.

5.10 Överenskommelser mellan statliga myndigheter

I det föregående har utredningen på skilda ställen behandlat frågor berör vad i direktiven benämns överenskommelser mellan som som statliga myndigheter. I sammanfattning har utredningen anfört följande.

Statliga myndigheter utgör inte några självständiga juridiska enheter

rättssubjekt. De utgör endast delar rättssubjektet staten. I av civilrättslig mening kan alltså myndigheterna inte äga några egna tillgångar eller något eget kapital. De endast förvaltar tillgångar och kapital staten. När myndigheterna förfogar över tillgångar och kapital gör de det företrädare för staten. De skall därvid rätta sig som efter vad rättssubjektet staten bestämmer riksdagen och som genom regeringen. En konsekvens det sagda år att myndigheterna inte kan ingå av bindande avtal med varandra eftersom ett giltigt avtal förutsätter att

det sluts två självständiga parter rättssubjekt. De överenskommel-

av mellan statliga myndigheter som nänms i direktiven är alltså en ser särskild från avtalet skild rättsfigur som inte regleras i gällande lagstiftning. Det måste dock förutsättas att alla som berörs av en sådan överenskommelse utgår ifrån att den internt inom rättssubjektet staten skall binda de myndigheter som träffat överenskommelsen sätt det ett avtal i civilrättslig mening. Vad samma som om vore

anförs i direktiven avsnitt 3.6 om lösning av tvister mellan

som myndigheter tillämpningen av sådana överenskommelser bygger om

också på att överenskommelser i praktiken binder de myndigheter som

träffat dem; skulle föreskrifter lösning av tvisterna inte annars om

Allmänna överväganden

behövas. Det kan dock ligga inom för myndigheternas ramen

befogenheter att ingå nya överenskommelser om att ändra eller

upphäva tidigare överenskommelser. Vidare torde det alltid så att vara regeringen, vid en tvist mellan myndigheterna, kan bestämma hur en överenskommelse skall tillämpas eller rent att den inte skall av tillämpas. Vad som nu sagts regeringens befogenheter gäller om

naturligtvis bara under förutsättning att det inte följer något

annat av

tillämpliga riksdagsbeslut, exempelvis vid budgetregleringen.

Vad som sagts om överenskommelser mellan myndigheter leder också till att de sedvanliga tvistelösningsmekanismerna gäller för som avtal, rättegång enligt rättegångsbalken och förfarande enligt lagen 1929: 145 om skiljemän, inte står till förfogande det uppkommer om en tvist om tillämpningen av en överenskommelse mellan de myndigheter som träffat överenskommelsen. Vad som utredningen föreslår om myndigheternas rätt att ingå avtal

m.m. bör i tillämpliga delar gälla även överenskommelser mellan

statliga myndigheter. Utöver vad som således anförts i det föregående överenskomom melser mellan statliga myndigheter utredningen att det behövs anser föreskrifter om lösning av tvister mellan statliga myndigheter.

Utredningen tar upp frågan om sådana föreskrifter i avsnitt En förutsättning för sådana föreskrifter är att överenskommelser mellan

myndigheter i vart fall internt inom rättssubjektet staten är - bindande, om inte myndigheterna att ändra eller upphäva enas om dem. I tydlighetens intresse bör det meddelas uttrycklig föreskrift en härom. Det bör tilläggas att överenskommelser mellan myndigheter kan vara av stor ekonomisk betydelse. Som exempel härpå kan nämnas att myndigheternas lån hos Riksgäldskontoret för finansiering av investe-

ringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamâl 9,8

avser miljarder kronor. Ett annat exempel är avtal myndigheternas om

kreditutrymme enligt 8 § kapitalförsörjningsförordningen.

5.11 Synpunkter på den författningsreglering som

behövs

Som framgår av det föregående avsnitt 5.3 måste föreskrifter

nya om myndigheternas rätt att ingå avtal vara förenliga med bl.a. vissa bestämmelser i regeringsfonnen och vissa beslut riksdagen inte av som utfärdats i lagens form. Dessa riksdagsbeslut gäller sådana frågor som innebörden i de anslagstyper används, lån för investeringar i som

Allmänna överväganden

anläggningstillgångar för förvaltningsändamâl, försäljning av staten tillhörig fast egendom och statliga myndigheters lokalförsörjning, statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning samt föreskrifter om kreditutrymme.

Mot denna bakgrund vill utredningen först behandla frågan om vad

bör göras för att sambandet mellan bestämmelserna i regeringssom formen och nämnda riksdagsbeslut, å ena, samt de föreskrifter som utredningen föreslår, å andra sidan, skall kunna klargöras för myndigheterna. Det måste nämligen antagas att det blir lättare för myndigheterna att förstå de nya föreskrifterna, om detta samband klargörs.

Ett sådant klargörande kan vinnas för det första därigenom att

föreskriften i 9 kap. 10 RF om rätt att ikläda staten ekonomiska förpliktelser får på så sätt ändrad ordalydelse att denna återspeglar en

vad verkligen tillämpas redan med stöd av de citerade

som nu motivuttalandena. Även ordalydelsen bör alltså framgå att inte bara av

regeringen kan ikläda staten ekonomiska förpliktelser inom ramen för

de bemyndiganden riksdagen kan ha givit utan att även myndigheterna kan göra det med stöd av föreskrifter som regeringen meddelar och ligger inom för riksdagens bemyndigande till regeringen. som ramen En sådan ändring ordalydelsen i 9 kap. lO § RF skulle dessutom av

tillgodose den grundläggande principen att regeringsformen bör hållas

aktuell och återspegla det gällande rättsläget. Detta är särskilt viktigt när det i anledning av utredningens förslag eller på någon annan nu -

grund blir aktuellt för regeringen att för första gången meddela

-

uttryckliga, generella föreskrifter när statliga myndigheter får ingå

om avtal med ekonomiska förpliktelser för staten. Om regeringen meddelar sådana föreskrifter utan att ordalydelsen i 9 kap. 10 § RF

ändrats sker detta nämligen utan uttryckligt stöd i regeringsformens

ordalydelse. Erforderligt stöd skulle då finnas bara i motivuttalandena,

svåra att förena med lagtexten, och i konstitutionell praxis.

som synes Ett förtydligande ordalydelsen av 9 kap. 10 § RF kan utföras på av det sättet att där tilläggs föreskrift innebörd att regeringen kan en av

överlåta på myndighet under regeringen att ikläda staten ekonomis-

en ka förpliktelser.

I det föregående anges att man bör klargöra även sambandet mellan vissa riksdagsbeslut och de nya föreskrifterna om myndigheternas rätt att ingå avtal. Dessa riksdagsbeslut gäller för statens ekonomi väsentliga frågor. Deras giltighetstid är inte begränsade till något eller

några budgetår. Besluten kan enligt 9 kap. RF bara fattas av riksdagen. Trots detta har riksdagen inte tagit in besluten i författningar.

Innehållet kommer till uttryck i Svensk Författningssamling endast

därigenom att regeringen utfärdat vissa författningar som bygger på

Allmänna överväganden

besluten. Det skulle enligt utredningens mening bättre återspegla

rättsläget, om riksdagen lät publicera dessa beslut i författning

en lag. Det skulle därmed också bli lättare för myndigheterna att förstå sambandet mellan riksdagsbesluten och de föreskrifter med som

anledning av utredningens förslag kan komma att meddelas.

Det synes särskilt angeläget att riksdagen meddelar uttryckliga

föreskrifter om försäljning av staten tillhörig fast egendom, eftersom

rättsläget denna punkt enligt vad som framgår redovisningen i av avsnitt 2.5.7, inte helt kan klarläggas.

Sammanfattningsvis anser utredningen att den bästa klarheten i fråga

om innebörden i de nya föreskrifterna myndigheters rätt att ingå om avtal bara kan vinnas om ordalydelsen av 9 kap. 10 § RF ändras så att

därav uttryckligen framgår att regeringen kan myndigheterna rätt

ge att ingå avtal med ekonomiska förpliktelser för staten. Vidare fordras att det organ, riksdagen, som fattat förut nämnda beslut också själv utformar och publicerar föreskrifter som återger besluten. Vad som här anförts talar för att utredningen borde föreslå dels att 9 kap. 10 § RF ändras, dels att vissa riksdagsbeslut förs över till

lagar, innan regeringen tar ställning till de föreskrifter statliga

om

myndigheters avtal som utredningen föreslår. Utredningen kommer

emellertid inte att göra detta. Det kan nämligen inte ingå i anses

utredningsuppdraget att föreslå ändringar av regeringsforrnen och av

de nämnda riksdagsbesluten. Därtill kommer att de föreskrifter nya

som utredningen föreslår är förenliga med den konstitutionella praxis

som i dag gäller med stöd av de citerade uttalandena i motiven till regeringsforrnen. Det måste också anses vara angeläget att de nya föreskrifterna meddelas snarast, något inte kan ske skall som om man avvakta en anpassning av ordalydelsen 9 kap. 10 § RF till gällande av praxis. Inte heller bör man avvakta till dess att nämnda riksdagsbeslut kan föras över till lagar, eftersom även detta skulle leda till inte en

önskvärd försening.

Enligt utredningens mening bör de föreslagna föreskrifterna om

statliga myndigheters avtal meddelas snarast möjligt.

I samband med arbetet dessa föreskrifter kan också man överväga att ändra regeringsfonnen och att föra över nämnda riksdagsbeslut till lag. De föreskrifter som utredningen föreslår bör alltså meddelas av

regeringen i en förordning om statliga myndigheters avtal; innehållet

i vissa föreskrifter kräver därvid som redan anförts godkännande av riksdagen. i Föreskrifterna bör så långt möjligt samlas i en gemensam förordning för så samlad bild rättsläget möjligt. En att ge en av som

Allmänna överväganden

sådan samling får antagas göra det lättare för myndigheterna att finna och tolka de föreskrifter som gäller. Så mångfacetterad som statsförvaltningen är i dag är det dock uteslutet att samla alla bestämmelser i en och samma förordning. En sådan förordning skulle behöva innehålla så många specialregler för skilda fall att den skulle bli svår att överblicka. Det skulle dessutom bli svårare att snabbt finna de grundläggande föreskrifterna. Därtill kommer att en förordning aldrig skulle innehålla en uttömmande reglering, då det i regeringsforrnen och andra lagar finns föreskrifter som under alla förhållanden måste beaktas vid sidan om eller i stället för förordningens föreskrifter. Som exempel specialregler kan nämnas att de tids- och be-

loppsmässiga restriktioner, som anges i direktiven, enligt utredningens

mening är så beroende av vad som gäller för varje enskild myndighet eller anslag att det inte är möjligt att meddela generellt giltiga föreskrifter därom. Det måste därför liksom hittills bli en fråga som får prövas för varje myndighet särskilt eller för vissa anslag. De förskrifter som kan behövas får därefter, på samma sätt som hittills, tas in i regleringsbrev eller särskilda beslut av regeringen. Som ytterligare exempel specialregleringar kan nämnas att det för varje affärsverk synes finnas individuella regler om bl.a. medelsförvaltning, upplåning och bolagsbildning som i princip beslutas av riksdagen varje år. Det kan också nänmas att det finns vissa typer av situationer för vilka det knappast går att ge ens tillnärmelsevis fullständiga, generellt giltiga föreskrifter om en myndighets rätt att ingå avtal. När så är förhållandet bör regeringen meddela särskilda regler för varje enskilt fall. Detta gäller framförallt när en större statlig myndighet skall avvecklas, organiseras om eller helt eller delvis föras över till ett privat rättssubjekt. Här kan hänvisas till de problem som uppkom i

samband med att Byggnadsstyrelsen avvecklades se RRV:s rapport

1994-02-07, dnr 20-93-2054. Utredningen vill understryka att i varje fall när det gäller större myndigheter i allmänhet kommer att krävas särskilda föreskrifter av regeringen eftersom förordningsförslaget utformas med tanke på vad gäller för bestående myndigheter och alltså inte löser de speciella som problem som uppkommer i avvecklingssituationer. En konsekvens av det anförda blir att man måste räkna med att det, vid sidan av den förordning om statliga myndigheters avtal som utredningen föreslår, kommer att behövas skilda slag av special-

regleringar, t.ex. i regleringsbrev. En specialreglering kan också

få den formen att regeringen själv i en förvaltningsmyndighets -ställe ingår ett avtal som behövs för att förvaltningsmyndigheten -

Allmänna överväganden

skall kunna fullgöra sina uppgifter så som dessa beskrivits i gällande författningar. Så har exempelvis skett enligt ett beslut den 18 januari 1990 angående godkännande av avtal om samarbete om läkarutbildning och forskning m.m. En annan form av specialreglering kan vara att regeringen föreskriver att ett visst anslag inom en förvaltningsmyndighets verksamhetsområde skall disponeras av en annan myndighet; de avtal som kommer att behöva ingås i samband med dispositionen av anslaget får då ingås endast av den senare myndigheten. Ett exempel härpå är Anslag E 34 Medel för dyrbar vetenskaplig

utrustning se Statsliggaren 199394 VIII U s. 235. Detta anslag

disponeras av Forskningsrådsnämnden och alltså inte av berörda universitet och högskolor; det blir således nämnden och inte universitetenhögskolorna som skall ingå avtal om inköp av utrustningen. Sammanfattningsvis kan sägas att syftet med utredningens förslag till förordning om statliga myndigheters avtal är att ge i första hand en så långt möjligt allmän reglering av myndigheternas rätt att ingå avtal på statens vägnar men med beaktande av att det också finns behov av att kunna bevara eller införa regler som avviker från vad som är anpassat för flertalet avtalstyper eller myndigheter. Det kommer alltså att vid sidan av förordningen finnas behov av en rad särskilda bestämmelser anpassade till individuella behov. Utredningen föreslår inte att dessa bestämmelser skall upphävas eller anpassas till förordningsförslaget. Denna ståndpunkt gäller sådana bestämmelser som finns i lagar och förordningar eller andra beslut av regeringen. En konsekvens av det anförda blir att det i förordningen behövs en bestämmelse som uttryckligen föreskriver att föreskrifter i förordningen skall tillämpas endast om det inte följer något annat av regeringsforrnen, andra lagar, förordningar eller andra beslut av regeringen. Föreskrifter i andra författningar och beslut tar alltså över föreskrifterna i förordningsförslaget, om de har en annan innebörd. Det sagda innebär bl.a. att myndigheterna i all sin verksamhet med avtal är skyldiga att iaktta det krav opartiskhet och saklighet som gäller enligt 1 kap. 9 § RF. Exempelvis kan en myndighet i anledning härav bli skyldig att avstå från att ingå ett avtal, ta med ett av-

talsvillkor eller vidta en åtgärd för att bevaka statens intresse som i

och för sig är tillåtet enligt den föreslagna förordningen. Av det stora antal föreskrifter om skilda typer av avtal och avtalssituationer som, enligt det föregående, kan behövas bör enligt utredningens mening i en särskild förordning om statliga myndigheters avtal i första hand samlas alla de allmänna föreskrifter som i princip bör gälla för alla avtalstyper. Dessa allmänna föreskrifter bör alltså i princip gälla även sådana avtalstyper för vilka det för närvarande finns särskilda föreskrifter i en annan författning. Undantag härifrån bör

Allmänna överväganden

göras endast i de fall då de särskilda föreskrifterna innehåller en reglering som avviker från nyss nämnda allmänna föreskrifter. Utöver de nyss nämnda allmänna föreskrifterna bör i förordningen också tas in särskilda föreskrifter som, vid sidan om de allmänna föreskrifterna, bör gälla för bara vissa väsentliga avtalstyper, t.ex. avtal om myndigheternas lokalförsörjning. I flera fall kan det i förordningen behöva tas in sådana särskilda regler som bara kompletterar vad som kan finnas föreskrivet annat häll. Detta gäller särskilt i fråga om upphandling, där huvudparten av föreskrifterna återfinns

i lagen om offentlig upphandling. Vid sidan om de särskilda före-

skrifter för vissa avtalstyper som således bör tas in i förordningen kan det finnas särskilda föreskrifter för vissa andra avtalstyper som inte behöver kompletteras med ytterligare särskilda föreskrifter i förordningen. I dessa senare fall finns det inte tillräckliga skäl att i förordningen närrma att det i någon annan författning finns särskilda föreskrifter för dessa avtalstyper. Sådana föreskrifter i andra författningar som således inte bör nämnas i förordningen finns exempelvis i förordningen 1993:527 om förvaltning av statliga fastigheter, m.m., i förordningen 1964:484 om mottagande för statens räkning av gâvo- och donationsmedel, i förordningen 1994: 14 om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning samt i kapitalförsörjningsförordningen 1992:406 och i förordningen 1993:1138 om hantering av statliga fordringar. Vad nu sagts får -

självfallet inte tolkas så att de allmänna föreskrifterna i förordningen

inte skulle gälla beträffande de avtalstyper som avses i de författningar som inte uttryckligen nämns i förslaget till förordning. Det bör tilläggas att de särskilda föreskrifterna, som för närvarande finns för vissa avtalstyper, enligt utredningens mening bör föras över till den nya förordningen endast om hela den författning i vilken de ingår nu kan flyta in i denna förordning. Detta gäller enligt utredningens mening bara i fråga om de nu gällande föreskrifterna om statliga myndigheters lokalförsörjning. Andra särskilda föreskrifter

ingår nämligen för närvarande ofta som delar i författningar som reglerar även andra ämnen än frågor om avtal. Det måste i allmänhet

vara olämpligt att bryta ut dessa föreskrifter om avtal ur det naturliga sammanhang där de finns för närvarande. När det gäller här senast avsedda föreskrifter om avtal bör det räcka att i den nya förordningen ta in hänvisningar. Enligt utredningens mening kan man nå tillfredsställande klarhet genom att disponera materialet i den föreslagna förordningen så att den inleds med ett avsnitt om förordningens tillämpningsområde. Därefter bör följa avsnittet med de allmänna föreskrifter som i princip bör gälla för alla typer av avtal inom tillämpningsområdet. Sist

Allmänna överväganden

kommer de särskilda föreskrifter som, enligt det nyss anförda, bör tas in i förordningen. Utredningen kommer i avsnitt 12 att föreslå vissa föreskrifter som kan aktualiseras när någon begär skadestånd av staten annan grund än ett avtalsförhållande. Dessa föreskrifter bör enligt utredningens mening inte tas in i förordningen om statliga myndigheters avtal utan i en särskild förordning om statliga myndigheters skadereglering.

6 Inköpssamordning

1 Sammanfattning

I utredningens direktiv framhålls att vissa av myndigheternas upp-

handlingar görs inom ramen för den statliga inköpssamordningen, bl.a. genom s.k. avropsavtal i lagen om offentlig upphandling används i stället begreppet ramavtal. Vidare sägs att vid upphandling tillämpas i stor utsträckning Standardavtal allmänna leveransbe-

stämmelser som har upprättats gemensamt med representanter för leverantörerna. Om utredaren finner att det stöd myndigheterna får genom dessa avtal behöver förändras i något avseende bör enligt direktiven även dessa överväganden redovisas. Uppgiften att verka för samordning anses för närvarande åvila Riksrevisionsverket RRV. RRV samlar in uppgifter de om av-

ropsavtal som de funktionsansvariga myndigheterna ingår och sprider

informationen vidare genom en publikation med titeln Avropsavtal för

statlig inköpssamordning. RRV har inte resurser till någon styrning eller utveckling av verksamheten. De instrument ingår i sarnord-

som

ningen är således de ramavtal som de funktionsansvariga myndigheterna ingår. Den nuvarande inköpssamordningen bygger på

frivillighet från myndigheternas sida. RRV har utrett den statliga inköpssamordningen med avseende på hur den skall skötas i framtiden. Det har framförts synpunkter att om samordningsuppgiften inte är förenlig med RRV:s revisionsuppgift. Utredningen föreslog RRV:s rapport Effektivare samordning av statlig upphandling att Statens lokalförsörjningsverk skall statlig

vara

inköpssamordnare. RRV remissbehandlade utredningsrapporten och har därefter överlärrmat rapporten jämte remissvaren till Finansdepartementet där frågan numera bereds. Remissinstanserna ställer sig över lag positiva till inköpssarnordning.

Utredningen har undersökt hur inköpssamordningen fungerar i Danmark. Den statliga inköpssamordningen i Danmark sköts av ett

offentligt ägt aktiebolag, nämligen Statens og Kommunemes Indkøbs

Service AS Indkøbs Service. I Danmark finns således inte någon

myndighet som har ansvar för den statliga inköpssamordningen. Grundvalen för verksamheten består i att myndigheter kan teckna

abonnemang hos Indkøbs Service och därigenom få tillgång till ett

Inköpssamordning

servicepaket som innefattar bl.a. ramavtal och rådgivning. Abonnemang och utnyttjande av ramavtalen är helt frivilligt och utgör enbart ett erbjudande till den offentliga sektorn i Danmark. Indkøbs Service finansierar sin verksamhet dels genom abonnemangsavgifter som utgör en förutsättning för att en myndighet skall få utnyttja bolagets tjänster och dels genom provisioner de avrop som görs hos leverantörerna. Utredningen anser att det bör finnas en inköpssamordning av i stort sett det slag och den omfattning som för närvarande. Den bör vara frivillig i den meningen att de myndigheter som kan förhandla fram bättre avtal för sin upphandling skall kunna få göra detta. Vid bedömning av frågan om ett avtal är bättre än det gällande ramavtalet bör liksom hittills hänsyn tas också till vad det kostar för myndigheten att själv sköta förhandlingarna och framtagningen av förhandlingsunderlaget. Myndigheternas verksamhet med ramavtal m.m. måste liksom hittills samordnas. Tyngdpunkten när det gäller ingående av ramavtal bör dock, samma sätt som för närvarande, ligga hos de funktionsansvariga myndigheterna. Det är de som har branschkännedom och den bästa tillgången till den upphandlingsexpertis som behövs i det speciella fallet. Utöver vad nu sagts bör inköpssamordning omfatta en samordning av statliga leveransvillkor. Verksamheten bör

vara självfinansierad genom avgifter enligt avgiftsförordningen från de

myndigheter som gör avrop. Frågan vilken myndighet som skall vara samordningsmyndighet ligger för närvarande hos regeringen för beslut i anledning av en framställning från RRV. I avvaktan på detta beslut utgår utredningen ifrån att samordningsuppgiften liksom hittills utförs av RRV.

6.2 Nuvarande ordning

Riksrevisionsverket svarar för samordningen av den statliga upp-

handlingen. RRV:s uppgifter inom upphandlingsområdet har dock

nyligen minskat.

RRV:s uppgift inom upphandlingsområdet var t.o.m. år 1993 att

särskilt granska den statliga upphandlingen och verka för att den samordnas. RRV hade också till uppgift att utfärda föreskrifter och allmänna råd till den då gällande upphandlingsförordningen. Den 1 januari 1994 trädde lagen 1992:1528, omtryckt 1993:1468, därefter ändrad 1994:614 om offentlig upphandling i kraft. Nämnden för offentlig upphandling NOU inrättades under våren 1993 med

uppgift att bl.a. utöva tillsyn över den offentliga upphandlingen och

lämna information och allmänna råd inom nämndens tillsynsområde samt verka för en effektiv offentlig upphandling.

SOU 1994;136 Inkäpssamordning

Denna förändring har för RRV:s del bl.a. inneburit att den instruktionsreglerade uppgiften att särskilt granska den statliga upphandlingen upphört och numera ingår del bland flera i som en

verkets revisionsuppgift. Uppgiften att utfärda föreskrifter och allmänna råd har upphört i och med att upphandlingsförordningen

upphört att gälla och ersatts av lagen offentlig upphandling. om

Uppgiften att verka för samordning anses dock för närvarande åvila

RRV i avvaktan på att frågan utretts jfr nedan. Samordningsupp-

giften anses emellertid inte förenlig med RRV:s revisionsuppgift.

Enligt uppgift från RRV sysselsätts där för närvarande en handläggare och en assistent deltid med den statliga inköpssarnordningen. Hos RRV anser man att dessa resurser inte förslår till annat än passiv en roll i sammanhanget. RRV samlar in uppgifter de avropsavtal om som

de funktionsansvariga myndigheterna ingår och sprider informationen

vidare genom en publikation med titeln Avropsavtal för statlig inköpssamordning. RRV bedriver i den nuvarande situationen inte

någon styrning eller utveckling av verksamheten.

RRV ger numera ut skriften Avropsavtal för statlig inköpssamordning en gång om året. Den innehåller en sammanställning de av statliga avropsavtalen. I utgåvan december 1993 finns redogörelse en

för inköpssamordningens uppbyggnad enligt följande s. 1:

Inköpssamordningen syftar till att flera myndigheter tillsammans centralt, regionalt eller lokalt ska kunna - anskaffa varor eller tjänster på fördelaktigare villkor avseende pris, transport, lagring, distribution m.m. än varje myndighet kan göra var för sig. En myndighet med stor upphandling inom ett visst område är ansvarig för sarnord-

ningen inom detta område funktionsansvarig myndighet. Den funktionsansvariga myndigheten svarar för ett eller

flera avropsavtal inom sitt område, men den har också andra

uppgifter. Bl.a. ska den se till att inköpssamordningen inom

området utvecklas i takt med utbudet på marknaden och efterfrågan hos myndigheterna. RRV:s roll är att svara för övergripande samordning och utveckling av verksamheten.

RRV lämnar i skriften Avropsavtal för statlig inköpssamordning vissa

synpunkter och råd i fråga om inköpssamordning och myndigheters

inköp. Enligt RRV bör myndigheten utnyttja tillgängliga avropsavtal

och andra former av inköpssamordning, myndigheten inte finner

om

att en separat upphandling eller någon annan lösning förmånligare

ger

villkor. Vid bedömning av om en separat upphandling eller annan

lösning är förmånligare bör myndigheten även beakta de särskilda kostnader som följer av att inte utnyttja inköpssamordningen, t.ex.

Inköpssamordning

administrativa merkostnader och kostnader för att skaffa sig sakkunskap. utnyttjar tillgängliga avropsavtal eller andra Om en myndighet inte former inköpssamordning för att den finner att separat upphandling av eller någon lösning förrnånligare villkor, bör enligt RRV annan ger myndigheten informera den myndighet som har ansvar för samordningen den specifika eller tjänsten och ange anledningen till av varan

detta. När myndigheten begär in anbud vid separat upphandling bör

den affärsmässiga skäl även tillfråga den leverantör med vilken av avropsavtal har tecknats. Centrala myndigheter, affärsverk eller någon andra myndigheter som avser att organisera inköpssarnordgrupp av ning bör informera RRV om detta. RRV framhåller vidare att förmånen att kunna använda avropsavtal eller dylikt tecknas för flera myndigheter inte får missbrukas så som att prisuppgifter etc. i avtalen används i det enda syftet att få förmånligare villkor hos en annan leverantör. Ett sådant förfarande kan minska intresset hos såväl leverantörer som avtalstecknande myndigheter att i fortsättningen sluta avtal för hela statsförvaltningen. RRV berör också frågan information från myndigheterna och om ger därvid följande anvisningar:

Varje myndighet bör möjligt förse den funktionsansvariga om myndigheten med uppgifter om sitt förväntade behov, synpunkter på typer och kvaliteter och förslag till nya produkter att teckna avtal för.

En myndighet tvingas reklamera därför att en leverans avviker som från villkoren i avropsavtalet bör omgående meddela detta till den avtalstecknande myndigheten för eventuella åtgärder.

En myndighet som avser att teckna eget avropsavtal eller anordna

inköpssamordning annat sätt bör dessförinnan kontakta RRV.

En myndighet får anbud på en produkt för vilken statligt som avropsavtal redan slutits bör observant om anbudet har vara lämnats ett företag tidigare blivit utslaget i anbudskonkurrens av som det gällande avropsavtalet. Denna typ av s.k. inkilningsofferter bör om

inte antas annat än i undantagsfall, eftersom det skulle kunna försvåra

tecknandet kommande avropsavtal. Information om vilka som av

deltagit i anbudstävlan kan fås från den avtalstecknande myndigheten.

Funktionsansvariga myndigheter är enligt uppgift i RRV:s nämnda skrift följande ännu existerande myndigheter

Inköpssamordning

Banverket - Försvarets materielverk - Luftfartsverket - Rikspolisstyrelsen - Räddningsverket - Statskontoret - Verket för högskoleservice - Vägverket. -

Statskontoret har ett allmänt ansvar för inforrnationsfrågor och

Europaintegrationen. Kontoret tecknar ramavtal generella avtal inom

informationsteknologi ID-området. ADB-utrustning i staten anskaffas

i stor utsträckning genom avropsavtal ca 80 % av anskaffningen.

Statskontoret tar fram egna Standardavtal som myndigheterna kan använda vid ADB-anskaffning. Dessa har utarbetats ensidigt av beställaren dvs. Statskontoret men har accepterats branschen. Inom av

informationsteknologiomrâdet är det annars vanligt att leverantörerna

utarbetar egna leverantörsvänliga standardavtal. Statskontoret anser att det finns administrativa fördelar med ramavtal eftersom myndigheten bara behöver avropa och inte själv behöver ge sig in i upphandlingar och därmed också ofta komplice- -

rade förhandlingar. Om en myndighet utnyttjar Statskontorets

ramavtal får den tillgång till experträd och även indirekt hjälp av Statskontorets kravspeciñkationer. Om en myndighet skall köpa ny datautrustning och vill ha råd kan den dock numera inte vända sig till Statskontoret utan är hänvisad till att köpa råd på Öppna marknaden. I Statskontorets årliga sammanställning över myndigheternas ADBkostnader och ADB-utrustning 1993:12 ADB i civila statsförvaltningen försvaret 1993 finns en beskrivning av myndigheternas

syn Statskontorets inköpssamordning s. 25 ft av bl.a. följande

innehåll.

För att ta reda på om myndigheterna verkligen haft nytta av denna inköpssamordning har Statskontoret gjort en effektanalys för budgetåret 199192. Myndigheterna var mycket samstämmiga om de positiva effekterna av Statskontorets inköpssamordning. De uppgav att:

o Resursförbrukningen blir lägre för myndigheternas upphandling o Upphandlingen tar kortare tid o Det ger förmånliga köppriser o Kraven på beställaren minskar

Inköpssamordning

o Myndighetens beslutsfattande underlättas 0 Myndigheterna får bra marknadskännedom 0 Produktkvaliteten säkras att produkterna verkligen följer standarder, ergonomi- och miljökrav o Avtalen ger ökad köptrygghet o Inköpssamordning ger en effektiv påtryckning på leverantören 0 De får förmånliga priser även vid tilläggsanskaffningar o Det ger större och flexiblare utbud av underhållstjänster o Det ger bra avtalsvillkor.

statsförvaltningen anskaffade under budgetåret 199192 ADB-utrustning till ett totalt köpvärde av drygt en och en halv miljard. Statskontorets avtal täcker inte all utrustning utan är inriktad på sådan utrustning som köps i stora volymer. Det är för sådan utrustning som inköpssamordning ger effekter. Det är således fråga om persondatorer, bärbara datorer, skrivare, lokala nätverk, Unix-datorer, programvaror m.m. Man kan beteckna det som småskalig ADB-utrustning. Stordatorer eller annan speciell utrustning som endast används på ett begränsat antal ställen omfattas inte av inköpssamordningen. De myndigheter som anskaffar småskalig ADB-utrustning utnyttjar vanligtvis Statskontorets avtal. Statskontoret uppskattar att två av tre leveranser av sådan utrustning beställs via Statskontorets avtal. Genom inköpssamordning uppnår Statskontoret vanligtvis

en garanterad prisnivå för små avrop som ligger mellan

10-40 % under leverantörens listpriser. Samtliga tillfrågade myndigheter har använt sig av Statskontorets avtal. Enligt uppgifter från leverantörerna så levererades utrustning för ca 600 mkr, budgetåret 199192, över Statskontorets avtal. Detta motsvarar en årlig besparing ca 60 mkr räknat enbart i form av lägre priser, givet en uppskattad genomsnittlig extra storkundsrabatt för koncernen staten i snitt 10 %. Statskontorets avtal bidrar även till lägre priser för de upphandlingar som myndigheterna gör utan att använda Statskontorets avtal. Det uppnås genom att Statskontorets avtal etablerar en prisnivå. Statskontoret uppskattar att dessa vinster uppgick till 10-15 miljoner kronor.

Statskontoret har uppgett att budgetåret 199394 levererades utrustning för ca 800 mkr vilket motsvarar en årlig besparing på ca 80 mkr.

Inköpssamordning

6.3 Riksrevisionsverkets förslag till framtida ordning

RRV har utrett den statliga inköpssamordningen med avseende på hur den skall skötas i framtiden. Det har framförts synpunkter att om

samordningsuppgiften inte är förenlig med RRV:s revisionsuppgift. Utredningen föreslog RRV:s rapport Effektivare samordning av

statlig upphandling att Statens lokalförsörjningsverk skall vara statlig

inköpssamordnare.

Enligt rapporten s. 15 talar kostnadsskäl för framtida aktiv en

samordning av upphandlingen i staten. Samordningen bör ske på frivillighetens grund. Verksamhetens volymer styrs därmed främst av

de statliga organens efterfrågan pâ denna typ av samordning och det

effektivitetstryck som statsmakterna sätter på statens organ. Efter-

frågan torde i sin tur främst styras av de kostnadsfördelar, såväl i fråga om förmånligare priser som administrativa besparingar, som organen kan tillgodogöra sig genom Samordningen. Verksamheten bör enligt rapporten självñnansierad. Eventuellt vara bör startkapital tillföras för att finansiera investeringar i bl.a. inforrnationssystem. Motiven för förslaget var bl.a. följande:

Statens lokalförsörjningsverk har affärsinriktad kultur, dvs.

- en myndigheten är till stor del intäktsñnansierad uppdrag från genom myndigheter och regering. Verket har hela statsförvaltningen som kund. - Verket arbetar i dag bl.a. med upphandling genom att verket bistår myndigheter med att upphandla lokaler. Denna uppgift kan kopplas till upphandling av andra produkter de statliga som organen behöver för sin verksamhet och i sina lokaler.

Verket hör till Finansdepartementet.

-

För att få en god förankring av verksamheten bland de statliga

organen bör enligt rapporten ett eller flera upphandlingsråd knytas till

verket. I dessa bör representanter för nyttjare av tjänsterna ingå. RRV säger sig även kunna se att det finns ett behov för regeringen att lägga ut andra uppdrag inom upphandlingsornrådet på lokalförsörjningsverket, t.ex. att bistå en viss myndighet i viss upphandling eller

att direkt bistå regeringen med upphandlingskompetens.

RRV anser vidare att omfattningen av verksamheten bör vara

beroende av Statens lokalförsörjningsverk och dess kunders övriga statliga organs förmåga att driva inköpsfrågorna strategiskt och att

samordna på ett bra sätt.

Inköpssamordning

RRV har remissbehandlat utredningsrapporten och därefter överlänmat rapporten jämte remissvaren till Finansdepartementet där

frågan numera bereds.

6.4 Remissinstansernas synpunkter på Riksrevisionsverkets förslag till framtida ordning

6.4. l Sammanfattning

Remissinstansema ställer sig över lag positiva till inköpssamordning. Flera dem anser dock att RRV:s utredning inte varit tillräckligt av djupgående för att bilda ett tillförlitligt underlag för en allsidig bedömning av samordningsfrâgan.

Banverket, Fortiñkationsförvaltningen, Försvarets sjukvårdsstyrelse,

Räddningsverket och Statens lokalförsörj ningsverk tillstyrker förslaget. Flertalet remissinstanser att samordningen bör vara frivillig. anser Konkurrensverket har dock pekat på att man inte kan bortse från att de bästa förutsättningarna för att få låga priser vid inköp ofta är att leverantören i förväg kan garantera viss inköpsvolym. Rikspolisstyrel- RPS berör också nackdelar med frivillig samordning. sen Nämnden för offentlig upphandling och Statskontoret är negativa till

att Statens lokalförsörjningsverk skall vara central inköpssarnordnare.

RPS uttrycker viss tveksamhet till förslaget. Luftfartsverket och Verket för högskoleservice har inget emot att Statens lokalförsörjningsverk blir samordnare. De flesta remissinstanser anser att samordningen i princip bör vara älvñnansierad. Konkurrensverket förordar dock arlslagsfmartsiering.

6.4.2 Allmänna synpunkter

Enligt Konkurrensverkets mening har RRV inte tillräckligt analyserat förutsättningar för och möjligheter till statligt samordnad upphandling. I likhet med RRV Konkurrensverket att det i många fall kan anser finnas fördelar med samordnade inköp. Det gäller enligt Konkurrensverket främst sådana produkter har hög standardiserings eller som en

homogenitetsgrad t.ex. viss olja för uppvärmning där stor inköps-

volym kan ge höga kvantitetsrabatter. Konkurrensverket framhåller att en viktig fråga vid samordnad

upphandling t.ex. avropsavtal är vilka effekter detta kan få på

genom den aktuella marknaden. Dessa frågor behandlas inte i RRV:s rapport.

Inköpssamordning

En alltför stor samordning och koncentration till en huvudman och beställare beträffande såväl totala volymer som totalt upphandlingsvärde kan vid anbudsgivning leda till samarbete på producentsidan och att mindre företag ställs utanför möjligheten att anbudskonkurrera. Detta kan ibland medföra att antalet anbudsgivare blir få, vilket i sin tur sannolikt skulle medföra högre priser än vid fungerande konkurrens. Från konkurrens- och effektivitetssynpunkt är det således angeläget att förhindra att samordnad upphandling leder till alltför stark köpar- och leverantörskoncentration. Nämnden för ojfentlig upphandling NOU anser att det redovisade materialet är väl tunt för att man ska kunna dra några långtgående slutsatser beträffande den statliga inköpssamordningen. NOU instämmer i RRV:s uppfattning att kostnadsskäl talat för en framtida aktiv samordning av upphandlingen i staten, men anser inte att besparingspotentialen ägnats erforderlig analys i remissen. Man borde därför börja med att kartlägga vilka områden som är mest angelägna att samordna; därvid torde för övrigt ett stort antal av nuvarande avtal kunna utgå och vissa nya områden snarast behöva studeras. Därefter bör övervägas hur samordning eller annan typ av

samverkan bör ske; det är inte alltid ett avropsavtal ramavtal som är

det mest angelägna. Att t.ex. utse expertmyndigheter för olika upp-

handlingsomrâden som fungerar som rådgivare för andra myndigheter

och vid behov även för regeringen kan vara än viktigare. Rådgivningen skulle kunna avse allt ifrån kravspecifikationer, tekniska

standarder och avtalsutfomming till upphandlingsförfaranden och

leverantörsbedömning. Att bygga upp särskilda upphandlingsrâd såsom föreslagits i remissen förefaller som en kostnadstung hantering. Först sedan behovet av samverkan och samverkansformer avgjorts bör man ta ställning till hur den organisatoriska lösningen skall se ut resp. hur finansiering ska ske. Rikspolisstyrelsen delar i stort den beskrivning och de förslag som framförs i utredningsrapporten. Styrelsen finner det angeläget att betona att fördelarna med samordnad upphandling väl motiverar ett framtida samarbete mellan de statliga myndigheterna. De ekonomiska och resursmässiga vinster som ett professionellt upphandlingssamarbete medför är för myndigheterna och staten som helhet av - stor totalekonomisk betydelse.

RPS gör bedömningen att en utvecklad upphandlingssamordning kan

avlasta men inte ersätta den upphandlingsverksamhet som i dag bedrivs inom myndigheterna. Marknadsförutsättningar och konkurrensaspekter talar också i vissa fall emot samordning av behoven inom en så stor sektor som staten. En sarnordningsmyndighet kan dock här få en annan viktig roll genom att utföra upphandlingsuppdrag för

Inköpssamordning

myndighetens räkning eller att på konsultbasis bidra till att kompetensutveckla personal. RPS vill också peka på att den nya upphandlingslagens tillkomst medför att frivillig samverkan med andra aktörer inom den offentliga sektorn i dag är möjlig ett helt annat sätt än tidigare. Dessa samarbetsformer kan komma att utnyttjas som komplement till en statlig inköpssamordning. Här kan gemensamma behov av speciella tjänster eller varor inom t.ex. ett avgränsat geografiskt eller specialiserat verksamhetsområde motivera alternativa lösningar till en renodlad statlig inköpssamordning.

Luftfartsverket LFV anser att det finns ett fortsatt behov av

samordning i den statliga upphandlingen. Samordningen bör enligt LFV inriktas dels på produkter som efterfrågas av många myndigheter och verk eller med sådan frekvens att stora volymer kan ge klara prisfördelar, dels på högvärdiga produkter som efterfrågas i sådan omfattning att motsvarande skalfördelar kan utvinnas. En omständighet som måste observeras i detta sammanhang är att leverantören i ett avropsavtal måste avslöja sin prisnivå för konkurrenterna utan att ha någon garanti för att få beställningar. Detta kan leda till sådan försiktighet i prissättningen att den inte blir tillräckligt konkurrenskraftig. Statskontoret anser att utredningen ger en snäv bild av inköpssarnordning. Inköpssamordning kan omfatta en rad aktiviteter utöver det rena avtalsslutandet. Det kan bl.a. gälla framtagning av hjälpmedel i

form av gemensamma kravspecifikationer, Standardavtal avtalstexter

och marknadsöversikter som myndigheter kan använda i sin egen upphandling. Enligt Statskontorets erfarenhet från data- och teleområdet ger sådana insatser stora besparingar. Statskontoret pekar även på behov av insatser av denna typ inom konsultområdet. Inköpssamordning i denna vidare form är ett kraftfullt medel att åstadkomma enhetliga lösningar på koncerngemensarnma problem.

6.4.3 Synpunkter på om samordningen skall utövas under

frivillighet eller tvång

Enligt Konkurrensverkets mening är det utifrån RRV:s rapport inte möjligt att dra en rimligt säker slutsats i frågan om avropsavtalen skall vara frivilliga eller tvingande. Det kan nämligen inte bortses från det faktum, att bästa förutsättningarna i många fall för att få låga priser vid inköp är att leverantören i förväg kan garanteras en viss inköpsvolym. Om den statliga upphandlaren endast på ett ungefär kan uppskatta framtida inköpsvolym, grund av bristande kunskap om

Inköpssamordning

i vilken utsträckning myndigheterna kommer att utnyttja ett avropsavtal, saknas en viktig förutsättning för leverantören att erbjuda förmånliga inköpspriser. Dessutom kan heller inte uteslutas risken att statlig myndighet av bekvämlighetsskäl utnyttjar ett avropsavtal utan att pröva om egen genomförd upphandling av myndigheten skulle ha blivit förmånligare. RRV:s slutsats om att avropsavtal endast utnyttjas om detta är förmånligt kan enligt Konkurrensverket därför i hög grad ifrågasättas. Nämnden för offentlig upphandling instämmer i att samordning bör ske på frivillighetens grund. Rikspolisstyrelsen påpekar att fr.o.m. den 1 januari 1994 omfattas all offentlig upphandling av lagen om offentlig upphandling. Lagen ställer bl.a. höga krav på att de upphandlande enheterna fullföljer de åtaganden som utlovas vid upphandling. Myndigheten kan också bli skadeståndsskyldig om felaktigheter begås. Med detta som grund och med hänsyn tagen till affärsetiska aspekter medför detta ökade krav på att anbudsförutsättningarna utgår från realistiska bedömningar över det förväntade utnyttjandet av avtalet. Frivillighet att utnyttja den statliga inköpssamordningen blir därmed en viktig faktor som därför klart måste framgå i upphandlingsunderlaget. Detta kan dock förväntas minska anbudsgivarnas intresse för upphandlingen med försämrade villkor som följd. Den av RRV föreslagna modellen att samla de deltagande myndigheterna i ett upphandlingsråd kan enligt RPS utnyttjas för att undvika en sådan effekt. Dessa myndigheter kunde därvid träffa överenskommelse om att utnyttja ett planerat ramavtal. Därigenom skulle utfästelser om garanterat utnyttjande av avtalet kunna ges innan upphandlingen genomförs.

Luftfartsverketdelar utredningens uppfattning att samordningen skall

vara frivillig. Villkoren i avropsavtalen måste således vara så fördelaktiga jämfört med tänkbara alternativ att de stimulerar till högt utnyttjande. Detta kräver att den avtalsslutande parten har god kännedom om priskänsligheten och andra faktorer som påverkar köpbeteendet. Verket för högskoleservice VHS berörde frågan om frivillighet eller tvång. VHS framhöll därvid att även om köptroheten är förhållandevis hög, skall man vara medveten om att ramavtalen i många fall används som slagträ för att erhålla ännu bättre villkor vid enstaka anskaffningar. VHS rekommenderar frivillighet, kompletterat med en rapporteringsskyldighet vid val utanför gällande ramavtal. Detta för att ge avtalsslutaren återkoppling till ramavtalens marknadsvärde.

Inköpssamordning SOU 1994: 136

6.4.4 Valet av samordnare

Statens lokalförsörjningsverk SLFV instämmer i förslaget att verket skall ta över ansvaret för samordning av statlig upphandling samt framhåller att SLFV är efterfrågestyrt och arbetar på uppdrag samt i öppen konkurrens inom konsultområdet och med separata resultatbudgetar affärsområdet. Nämnden för offentlig upphandling anser att motiven för att flytta samordningen till SLFV är alltför tunna. NOU framhåller att motiven för övrigt bättre in på RRV som hittills skött samordningen. passar Den allvarligaste invändningen mot att just SLFV skulle anförtros

uppgiften är att särskild upphandlingskompetens skulle behöva byggas upp. Verket har ingen egen, egentlig upphandlingsverksamhet och är

därför knappast trovärdig som sakkunnig på området. I rapporten framhålls att verket bistår myndigheter med att upphandla lokaler. Härvid bör observeras 5 kap. 1 § andra stycket lagen om offentlig

upphandling: Bestämmelserna i detta kapitel skall inte tillämpas i fråga om l anskaffning av eller nyttjanderätt i vad form som helst

till fastighet, byggnad eller annan egendom som utgör fast egendom eller tillbehör till fastighet eller byggnad eller rättigheter av nu nämnt slag.

Om uppgiften att fortsätta utvecklingsarbetet under inga för-

hållanden kan kvarstanna på RRV, föreslår NOU att uppgiften åläggs någon de stora upphandlande myndigheterna med bred uppav handlingsverksamhet, såsom Rikspolisstyrelsen, Försvarets materielverk eller Verket för högskoleservice. Om knytningen till Finansdepartementet betraktas väsentlig är Statskontoret att föredra som framför SLFV. Avslutningsvis bör kanske tilläggas att NOU inte kan komma ifråga

för uppgiften eftersom NOU har tillsynsfunktionen över offentlig upphandling, som även omfattar den statliga inköpssarnordningen.

Med hänsyn till att RRV föreslår att SLFV erhåller det framtida

huvudansvaret för att samordna upphandlingsverksamheten inom staten

framhåller Rikspolisstyrelsen att den anser det vara synnerligen angeläget att de personer som knyts till samordningsverksarnheten uppfyller högt ställda krav kunskaper och erfarenhet om kvalificerad offentlig upphandling. Då samordningen har särskilt värde för mindre och medelstora myndigheter kan det vara en fördel att ansvaret överlåtes med motsvarande förutsättningar. på en myndighet

Under förutsättning och kompetens finns tillgängliga har

att resurser

Luftfartsverket ingenting emot att samordningsuppgiften tilldelas

Statens lokalförsörjningsverk.

Inköpssamordning

Verket för högskoleservice ställer sig positivt till förslaget att SLFV får huvudansvaret för att samordna upphandling i staten. Detta under förutsättning att samordning sker med nu existerande myndigheter, så att inte ytterligare konkurrerande funktioner byggs inom det upp statliga området. VHS framhåller sitt intresse av att aktivt verka för sådan en samverkan samt påpekar att VHS verkar inom hela statsförvaltningen, både beträffande upphandling av ramavtal och upphandling uppdragsbasis. Verksamheten är helt intäktsñnansierad och omfattar utrustning, tjänsterentreprenader och inredning. VHS uppger sig ha en hög teknisk och kommersiell kompetens och lång erfarenhet av kvalificerad upphandling för statsförvaltningen. Dessutom uppger VHS att det inom verket finns dels ett kvalificerat inköpsstödsystem, dels förutsättningar för spridning och marknadsföring av ramavtal bl.a. genom en avtalsdatabas. Statskontoret anser att utredningen inte ger tillräckligt underlag för att bedöma om SLFV skall ha huvudansvar för att samordna upphandlingen i statsförvaltningen. Statskontoret anser att förhållandet mellan

samordnare och funktionsansvarig myndighet bör klargöras ytterligare.

Statskontorets erfarenhet är att den för inköpssamordsom svarar ning inom ett produktområde måste ha en mycket god beställarkompetens inom området för att inköpssamordningen skall bli effektiv och efterfrågad. Det räcker inte med allmän upphandlingskompetens. Detta

talar för att en stor del av inköpssamordningen bör baseras

funktionsansvariga myndigheter som har den nödvändiga kompetensen inom olika produktområden. Däremot finns det behov av en samordnande instans som tillsammans med funktionsansvariga myndigheter bevakar att inköpssamordning kommer till stånd inom områden där den är lönsam. Den samordnande instansen bör också svara för riktlinjer för hur inköpssamordning skall bedrivas och hur myndigheter bör använda

inköpssamordningens resultat. Vidare bör samordnaren svara för

gemensamma informationsinsatser. Utredningen anger att samordnaren skall svara för upphandlingsstöd till myndigheter. Statskontorets erfarenhet är att det upphandlingsstöd som myndigheter efterfrågar avser endast till begränsad del stöd i det

formella upphandlingsarbetet utan gäller främst sakkompetens inom

omrâdet. Det behövs således en god beställarkompetens för att stödet skall bli effektivt och efterfrågat. En enda organisation kan inte uppfylla kraven på en stark beställarkompetens inom olika upphandlingsornråden.

Inköpssamordning

6.4.5 Finansiering

Konkurrensverket har kommenterat den modell som RRV anser bör gälla för att finansiera arbetet med samordnad statlig upphandling och framtagande av avropsavtal. Statens lokalförsörjningsverk, som

föreslås för inköpssamordningen, skulle således finansiera denna

svara

verksamhet med t.ex. provisioner på avropad volym, punktavgifter ârspremie, medlemsavgifter m.m. Redovisade finansieringssätt är

enligt Konkurrensverkets mening inte alltid effektivitetsfrämjande.

Exempelvis bör de tjänster som myndigheter skulle kunna erbjudas av Statens lokalförsörjningsverk i upphandlingssammanhang, t.ex. förhandlings- och avtalstjänster m.m. exklusive utnyttjande av avropsavtal, omfattas av marknadsmässig prissättning. Statens lokalförsörjningsverk bör inte ges en gynnad ställning på marknaden

i detta fall. För myndigheternas inköp av förhandlings- och avtalstjänster, finns konkurrerande företag att välja mellan.

Att träffa och ramavtal, som andra myndigheter frivilligt

avrops-

kan välja att utnyttja, bör enligt Konkurrensverkets uppfattning vara myndighetsuppgift och anslagsfinansieras. Det som talar för en

en

sådan lösning är att det kan finnas en intressekonflikt för ansvarig myndighet mellan att t.ex. dels snabbt sluta avropsavtal på grund av

att myndigheternas finansiering av sin verksamhet kan kräva detta, dels att ibland längre tidsperiod för förhandlingar och tecknande av en avropsavtal kan innebära förmånligare inköpsvillkor. Med andra 0rd finns alltid risk med den av RRV förordade finansieringen, att en tecknande avropsavtal blir ett mål i sig i stället för ett medel för av låga inköpspriser.

Nämnden för ojfentlig upphandling instämmer i att ramavtalsverk-

samhet i huvudsak bör vara självfinansierad.

Luftfartsverket anser att samordningsverksamheten såsom ut-

redningen föreslår bör självfinansierad. Detta skall tolkas så att

vara

den samordnande myndigheten och funktionsmyndigheterna skall få sina merkostnader för samordnings- och upphandlingsarbete täckta.

Denna kostnadstäckning bör kunna hämtas från de provisionssystem redan tillämpas. Däremot vänder LFV sig emot att funktionsmynsom digheter skall kunna göra vinster genom provisioner eller återbäringar.

Verket för högskoleservice att den provision som oftast tas ut

anser ibland kan svår att motivera för vissa leverantörer varför andra vara finansieringsmodeller för avtalsslutaren inte skall uteslutas.

Statskontoret anser att den inköpssamordning som bedrivs av funktionsansvariga myndigheter i princip bör vara självfinansierad.

Men Statskontoret vill peka på att det tar lång tid att etablera

inköpssamordning inom ett produktomrâde och få intäkter. Det rör sig

Inköpssamordning

ofta om några år från det arbetet startats till dess att intäkter uppkommer t.ex. i form provisioner på avropade volymer. Det finns av

därför ett behov särskild finansiering för att starta inköpssamord-

av ning inom ett nytt produktområde. Det finns också behov särskild av

finansiering för att driva inköpssamordning med den bredare inriktning hjälpmedel i form av kravspecifikationer, Standardavtal, marknads-

Översikter m.m. som Statskontoret pekar på. Det är svårt att självfinansiera sådana insatser. Statskontoret tror att det kan bli svårt att få till stånd helt en självñnansierad verksamhet hos samordnaren. Statskontoret att anser intäkter i form av t.ex. provisioner på avropad volym i första hand

bör till den funktionsansvariga myndigheten för att täcka dennes

kostnader.

Inköpssamordningen i Danmark

Den statliga inköpssamordningen i Danmark sköts ett offentligt ägt

av

aktiebolag, nämligen Statens og Kommunemes Indkøbs Service AS Indkøbs Service. Som framgår namnet sysslar bolaget med hela

av

den offentliga sektorns inköp. Bolaget bildades i juni 1994 då

affärsverket Statens Indkøb bolagiserades och gick med samman

Kommunemes Landsforenings Vareformidling. Bolagets huvudsyfte

är att erbjuda kunder inom hela den offentliga sektorn ökad en

inköpseffektivitet och inköpssäkerhet. I Danmark finns således inte någon myndighet som har ansvar för den statliga inköpssamordningen. Indkøbs Service föregångare på det statliga området Statens

var Indkøb. Direktoratet for Statens Indkøb blev år 1992 ombildat till affärsverket Statens Indkøb eftersom de tidigare gratistjänsterna från

direktoratet till den statliga sektorns brukare i fortsättningen skulle levereras på marknadsmässiga villkor för att uppnå största möjliga effektivitet vid de statliga inköpen. Statens Indkøb fick samtidigt rätt

att sälja sina servicetjänster till hela den offentliga sektorn. Den möjligheten utnyttjades dock inte eftersom Statens Indkøb i inledningsskedet koncentrerade sina aktiviteter till den statliga sektorn i vid mening. Samgåendet mellan Statens Indkøb och Kommunemes Landsforenings Vareforrnidling motiveras av att fusionen mellan dessa två, var för sig små inköpsorganisationer, ger en organisatorisk styrka som samtidigt innebär naturliga rationaliseringsvinster. Samgåendet anses

också leda till ökad insyn och konkurrens inom den offentliga

upphandlingen med besparingar och lägre offentliga utgifter följd. som

Inköpssamordning

Statens Indkøb har under de senaste åren haft en omsättning sina

100 ramavtal i storleksordningen 1,2 miljarder danska kronor. ca Kommunemes Landsforenings Varefonnidling har under motsvarande

tid haft 0,9 miljarder danska kronor i omsättning. Den totala ca offentliga anskaffningsbudgeten beräknas uppgå till 60-75 miljarder

danska kronor år. Därav belöper sig omkring 11-12 miljarder per danska kronor på de och tjänster som har relevans för det varugrupper bolagets ramavtal. Utgångspunkten för Indkøbs Service blir nya således omsättning på 2 miljarder danska kronor vilket motsvaen ca marknadsandel på 20 % de relevanta varugrupperna och rar en ca av tjänsterna.

Grundvalen för verksamheten består i att myndigheter kan teckna

abonnemang hos Indkøbs Service och därigenom tillgång till ett

servicepaket innefattar bl.a. ramavtal och rådgivning. som Indkøbs Service har formulerat följande synpunkter på effektiv

upphandling: Effektiv upphandling är inte bara fråga om rabatter.

en Det handlar också att få största möjliga utbyte av minsta möjliga om resursinsats. Vid ett samarbete med Indkøbs Service kan man uppnå

större upphandlingseffektivitet än kan uppnås annat sätt. Det

som möjlighet att resurser som i stället kan koncentreras på ger spara myndighetens egentliga verksamhet. Ett abonnemang hos Indkøbs Service tillgång till en rad ger

upphandlingsfördelar exempelvis:

Storköpsfördelar i form prisrabatter och andra fördelaktiga av -

leveransvillkor, baserade på samlad stor inköpsvolym för hela

en den offentliga sektorn. Ett större urval än enskild abonnent normalt själv har av varor en tillgång till.

Befrielse från att själv genomföra EG-upphandlingar.

- Administrativa och resursmässiga besparingar genom att myndig- heten inte behöver lämna anbud eller föra egna avtalsförhandegna lingar.

Garanti för ett korrekt upphandlingsförfarande genom utnyttjande

av bolagets know-how.

Valfrihet mellan flera leverantörer inom varje varugrupp. - Möjlighet att teckna ett särskilt ADB-abonnemang. -

Garanti för att miljömässiga, energibesparande och arbetsmilj ömäs-

siga förhållanden beaktas.

Det upphandlingssystem är kärnan i abonnemangssystemet inne-

som håller sju pärmar i praktiken fungerar som en stor inköpskatalog. som Pärmarna innehåller broschyrer och priser från samtliga leverantörer

och varje månad översänds uppdateringar till pärrnarna. Alla be-

Inköpssamordning

ställningar, leveranser och betalningar sker direkt mellan den enskilde

abonnenten och leverantörerna. Indkøbs Service skall anlitas enbart

vid reklamationer eller andra frågor som inte kan lösas av de båda

parterna. Ett abonnemang innehåller följande huvudvarugrupper:

kontorsmaskiner - ADB och kommunikation möbler och inventarier pappersvaror och trycksaker kontorsartiklar bränsle, eldningsolja och naturgas bilar och reservdelar textilier, beklädnad och säkerhetsutstyrsel livsmedel köksmaskiner och automater el-artiklar och lampor järnvaror och målarfärg rengöringsartiklar och rengöringsmaskiner läromedel och radioTV forsknings- och laboratorieutrustning tjänster. -

Beträffande som blir leverantör enligt ramavtalen har Indkøbs vem Service redovisat följande synpunkter: Erfarenheterna visar att det i

stort sett inte förekommer handel direkt över gränserna med stora

utländska producenter såvitt gäller de varugrupper och tjänster som

täcks av ramavtalen. Marknaden för dessa varor och tjänster fungerar

som huvudregel på så sätt att utländska varor liksom danska varor marknadsförs och säljs av företag som är placerade i Danmark. Det innebär att det nya bolaget på samma sätt som hittills kommer att finna

ramavtalsleverantörer bland små och mellanstora företag i Danmark.

Små och mellanstora företags leveransmöjligheter stärks ytterligare

genom att man delvis använder sig av leverantörer med ett leverans-

åtagande inte sträcker sig över hela landet utan bara en avgränsad som region. Härtill kommer att leverantörernas eventuella försäljningsnät

i möjligaste mån anlitas vid distributionen av det som avtalats. Ingen

leverantör får ensamrätt som utestänger andra leverantörer. Som

huvudregel kommer det också att vara mer än en leverantör för varje

enskild varugrupp. Abonnemang och utnyttjande av ramavtalen är helt frivilligt och

utgör enbart ett erbjudande till den offentliga sektorn i Danmark.

Ett abonnemang hos Indkøbs Service ger inte bara tillgång till en

rad ramavtal för varor och tjänster. Det innebär också andra tjänster.

Inköpssamordning

Det är för det första rådgivning och konsulthjälp på timarvodesbasis på följande upphandlingsområden: Allmän vägledning om upphandling - Utformning av anbudsmaterial - Upphandlingsjuridik - Genomförande av ADB-upphandlingar - Hjälp beträffande EG-regler - Energi- och miljöfrågor i upphandlingssarnrnanhang. -

Dessutom omfattas följande kompletterande tjänster: Abonnemangsservice hot-line service med gratis rådgivning - Gratis nyhetsbrev varje månad - Kurser och utbildning - Särskilt ADB-abonnemang. -

Indkøbs Service finansierar sin verksamhet dels genom abonnemangsavgifter som utgör en förutsättning för att en myndighet skall få utnyttja bolagets tjänster och dels genom provisioner på de avrop som görs hos leverantörerna. Den avropande myndigheten känner till att

leverantören betalar provision till Indkøbs Service men provisionen

redovisas inte separat på fakturan från leverantören.

6.6 Utredningens överväganden

I utredningens direktiv framhålls att vissa av myndigheternas upphandlingar görs inom för den statliga inköpssamordningen, ramen

bl.a. genom avropsavtal i lagen om offentlig upphandling används i stället begreppet ramavtal. Vidare sägs att vid upphandlingen tillämpas dessutom i stor utsträckning Standardavtal allmänna

leveransbestämmelser har upprättats gemensamt med represensom tanter för leverantörerna. Om utredaren finner att det stöd myndig-

heterna får dessa avtal behöver förändras i något avseende bör

genom enligt direktiven även dessa överväganden redovisas. Utredningsuppdraget utgår sålunda ifrån att det behövs en inköpssarnordning och är begränsat till vad man skulle kunna kalla formerna för samordningen. Det är närmast fråga om vilken typ av samordning som behövs och hur samordningen bör utformas. Utredningsuppdraget däremot inte vilken eller vilka myndigheter avser skall medverka, för så vitt utredningen inte kommer fram till att som det behövs organisatorisk förändring för att klara den samordning en som utredningen förordar, exempelvis en central inköpsmyndighet.

sou 1994:136 Inköpssamordning

Staten beräknas upphandla för 105 miljarder kronor om året; därav tjänster för 55,6 miljarder kronor, investeringar för 28,1 miljarder kronor och varor för 21,1 miljarder kronor RRV har även uppgett att de större upphandlade produktområdena i staten 199192 bl.a. var konsulter 13,2 miljarder kronor, resor 3,7 miljarder kronor, datortjänster 2,8 miljarder kronor, kontorsmaskiner 2,8 miljarder

kronor, post- och telefon 2,4 miljarder kronor samt kurs- och

konferensavgifter 2,2 miljarder kronor. De största varugrupperna beträffande vilka avrop på de olika ramavtalen gjorts var budgetåret 1991923 bl.a. ADB-inköp 650 miljoner kronor, kontorsmöbler 550 miljoner kronor, flygfotogen 361 miljoner kronor, kontorsmaskiner

194 miljoner kronor förrädslivsmedel 175 miljoner kronor och

djupfrysta livsmedel 150 miljoner kronor. Totalt gjordes avrop på mellan 3 miljarder och 5 miljarder kronor de olika ramavtalen under budgetåret 199192. Från RRV har uppgetts att den statliga inköpssamordningen för närvarande har en årsomsättning om maximalt 8 miljarder kronor. Prisreduktionen vid avropsavtal kan enligt RRV beräknas till åtminstone 10 %. Om den statliga inköpssamordningens omsättning

höjdes till 10 miljarder kronor vilket enligt RRV kan vara realistiskt

skulle staten följaktligen spara 1 miljard kronor om året. Statskontoret har uppgett att enligt uppgifter från leverantörerna så levererades utrustning för ca 600 miljoner kronor, budgetåret 199192, över Statskontorets avtal. Detta motsvarar en årlig besparing på ca 60 miljoner kronor räknat enbart i form av lägre priser, givet en uppskattad genomsnittlig extra storkundsrabatt för koncernen staten på i snitt 10 %. Statskontoret anser att dess avtal även bidrar till lägre

priser för de upphandlingar myndigheterna gör utan att använda

som Statskontorets avtal. Det uppnås genom att Statskontorets avtal etablerar en prisnivå. Statskontoret uppskattar att dessa vinster uppgick till 10-15 miljoner kronor. Uppgiften att verka för samordning anses för närvarande åvila RRV. Såsom redovisats i avsnitt 6.2 sysselsätts där för närvarande en handläggare och en assistent pä deltid med den statliga inköpssamordningen. Hos RRV anser man att resurserna inte förslår till annat än en

2 Uppgifterna är hämtade från RRV:s rapport Effektivare samordning av statlig upphandling s. 7 där det uppges att det av fmansstatistiken statsbudgetens utfall framgår att staten 199293 myndigheter inkl. affársverken, upphandling mellan myndigheterna hade den angivna totala inköpsvolymen. 3 Uppgifterna är hämtade från RRV:s rapport Effektivare samordning av statlig upphandling s. där det uppges att RRV i sin tur erhållit uppgifterna från de funktionsansvariga myndigheterna.

Inköpssamordning

passiv roll i sammanhanget. RRV samlar in uppgifter om de avropsavtal de funktionsansvariga myndigheterna ingår och sprider som informationen vidare publikation med titeln Avropsavtal för genom en statlig inköpssamordning. RRV har inte resurser till någon styrning eller utveckling verksamheten. Även de funktionsansvariga av myndigheterna har redovisats i avsnitt 6.2. De instrument som ingår i samordningen är således de ramavtal som de funktionsansvariga myndigheterna ingår. Den nuvarande inköpssamordningen bygger frivillighet från myndigheternas sida. RRV uppger dock i skriften Avropsavtal för statlig inköpssamordning att myndigheten bör utnyttja tillgängliga avropsavtal och andra former av inköpssamordning om myndigheten inte finner att en separat upphandling eller någon annan lösning ger förmånligare villkor. Om myndighet inte utnyttjar de ramavtal som en finns rekommenderar RRV att myndigheten informerar den myndighet har för samordningen den specifika varan eller tjänsten som ansvar av och samtidigt anger anledningen till detta. Vid de undersökningar som utredningen har gjort förefaller det emellertid som att denna rapportering inte alltid fungerar. Det är svårt att på grundval av tillgänglig statistik anslutningsgraden beträffande ramavtalen. Från ange Statskontoret har dock uppgetts att de myndigheter som anskaffar småskalig ADB-utrustning vanligtvis utnyttjar Statskontorets avtal. Statskontoret uppskattar att två tre leveranser av sådan utrustning av beställs via Statskontorets avtal. Sedan den 15 mars 1993 finns det inte någon författningsbestämmelålägger RRV att verka för att den statliga upphandlingen se som samordnas. Inte heller finns någon bestämmelse härom i RRV:s regleringsbrev för 199394. Beträffande de funktionsansvariga myndigheterna finns föreskrifter regeringen endast för Statskontoret i regleringsbrevet 199394 och av för Verket för högskoleservice i dess instruktion 1992:397. Det finns alltså inte någon föreskrift avseende skyldighet eller bemyndigande som utgör grund för att - RRV samordnar och träffar eventuella avtal till fullgörande av samordningen eller för att 2. andra funktionsansvariga myndigheter än Statskontoret och Verket för högskoleservice ingår ramavtal. Som inledningsvis anförts förutsätts i direktiven att det behövs en inköpssamordning. Utredningens uppgift är att pröva formerna för denna samordning. Målet för utredningens överväganden i denna del bör vara att främja ett förverkligande av utredningens förslag om myndigheternas ekonomiska Enligt dessa skall myndigheterna i sin verksamhet ansvar.

Inköpssamordning

med avtal iaktta god hushållning med statliga medel. Frågor om en avtal skall så långt möjligt lösas på ett för staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt. Myndigheterna skall utnyttja de konkurrensmöjligheter finns och även i övrigt handla på ett affärsmässigt sätt. som De skall därvid eftersträva att ta till de fördelar som kan vinnas vara samarbete med bl.a. andra statliga myndigheter 15 § förslaget genom till förordning statliga myndigheters avtal och avsnitt 5.5. om En utgångspunkt är att myndigheterna om utredningens annan förslag accepteras endast får ingå de avtal som ligger inom ramen för vad föreskrivs deras verksamhet 9 § förslaget till som om förordning om statliga myndigheters avtal. l anledning det sist sagda kan anföras att den lösliga och rent av passiva samordning RRV i dag utövar är kanske möjlig utan som författningsstöd. Detsamma kan möjligen säga som kommentar man till de funktionsansvariga myndigheterna utom två ingår att - -

ramavtal utan något stöd ett bemyndigande eller åläggande i någon

av föreskrift. Men det blir helt annorlunda förordningen om statliga om myndigheters avtal införs. Då kan varken RRV ingå avtal som behövs för samordningen eller funktionsansvarig myndighet ingå ramavtal en utan författningsstöd. Mot bakgrund de i 15 § föreslagna föreskrifterna finns liksom av -

för närvarande behov inköpssamordning i de fall då detta kan

- av en göra det lättare att främja god hushållning med statliga medel för en

helhet. En inköpssamordning blir alltså aktuell i de typfall

staten som

då kan räkna med besparingar för staten som helhet. Som

man

framgår det följande bör det därför finnas en inköpssamordning när

av

det gäller sådana standardprodukter som staten i sin helhet, genom myndigheterna, årligen köper i stor omfattning. I denna samordning bör ingå framför allt serie ramavtal. Ett ramavtal skall ge alla

en myndigheter alltså inte bara den avtalsslutande myndigheten rätt -- på de villkor i avtalet de varor som avtalet avser att som anges avropa

och detta utan ytterligare avtalsförhandlingar med leverantören.

I detta sammanhang bör nämnas att frågan om ramavtal berörs i

motiven till lagen offentlig upphandling prop. 199293:88 s. 62.

om det i den engelska texten till direktivet för de uteslutna Där sägs att

sektorerna EG:s direktiv för upphandling inom försörj ningssektorerna 90531EEG art. 1.4 talas om framework agreement. Enligt propositionen torde begreppet, att döma av den beskrivning som görs

i direktivet, i stora drag motsvara vad som i Sverige kallas avropsavtal, dvs. avtal sluts centralt eller av vissa aktörer och anger som ramvillkor sedan mindre aktörer kan åberopa vid sina avrop. I som

propositionen sägs vidare att ramavtal över de i lagen om offentlig upphandling angivna tröskelvärdena skall upphandlas på det sätt som

Inköpssamordning

lagen föreskriver och efter det avslutade upphandlingsförfarandet är existensen av ett ramavtal känd på grund av annonseringsreglerna och de leverantörer som så önskat har kunnat delta i anbudsgivningen. Den

upphandlande enhet som därefter står inför anskaffning bör enligt

en propositionen kunna göra denna anskaffning mot avtalet genom avrop utan att för egen del göra en upphandling i lagens bemärkelse. I propositionen konstateras därefter att därigenom bibehålls möjligheten

till det slags inköpssamordning som hittills tillämpats i Sverige och

som förekommer sina håll även inom EES. Det förekommer

sålunda inom EG att inköp av varor och förrådshållning sker centralt för hela statsförvaltningen inköpsorganisation i enlighet med

av en varudirektivet och att upphandlande enheter sedan direkt från avropar den utan att ny annonsering görs. m.m. Genom ett system med ramavtal vinns, liksom hittills de genom nuvarande avropsavtalen, att staten kan mängdrabatt inte en som grundar sig bara på den volym den avtalsslutande myndigheten som behöver för sin räkning utan på den volym staten i sin helhet kan som beräknas behöva. Staten får alltså möjlighet att förvärva till varorna ett lägre pris. Dessutom behöver staten ta fram kravspeciñkationer

m.m. som underlag för upphandlingen endast gång i stället för att

en varje myndighet gör detta separat. Vidare begränsas förhandlingsarbetet för staten som helhet betydligt. Storleken av den rabatt, som ett system med ramavtal kan staten ge som helhet, beror naturligtvis på i hur stor utsträckning de statliga

myndigheterna utnyttjar avropsmöjligheterna vid sina inköp eller

snarare på vad leverantören anser sig kunna räkna med i detta avseende. Är hans erfarenheter dåliga får det förutsättas att han räknar

med en lägre utnyttjandegrad, dvs. han räknar inte med att få sälja så

mycket som motsvarar statens totala behov av den aktuella I så varan. fall blir rabatten mindre. Om myndigheterna inte fullt ut utnyttjar möjligheterna att göra avrop blir även de övriga fördelar för staten som angetts i det föregående mindre. Ramavtalen bör statens sida ingås av vissa myndigheter funk-

tionsansvariga myndigheter som har den expertis främst ekono-

-

misk, juridisk och teknisk och förhandlingskompetens kan

- som behövas. De avtalsslutande myndigheterna bör sålunda ha stora

kunskaper om det varusortiment som avtalet avses gälla och om den

tekniska utvecklingen inom området samt ha betydande vana av

affärsmässigt genomförda förhandlingar.

I sammanhanget bör understrykas att förslaget inköpssamordom ning genom ramavtal inte får tolkas så att myndigheterna inom ett produktsortiment som berörs ett ramavtal bara skulle få köpa de av varor som omfattas av ramavtalet. Enligt utredningens mening måste

SOU 1994: 136 Inköpssamordning

det möjligt för myndigheterna att köpa även likartade varor som vara på grund teknik eller omständighet bättre till- - av ny annan godoser myndighetens eller dess personals behov. När det gäller förvärv tjänster myndigheterna behöver av som varierar förhållandena. Även här kan liksom hittills tänka sig man vissa ramavtal. Detta gäller t.ex. och hotell. Andra tjänster kan resor så individuellt betingade att ramavtal knappast kan aktualiseras. vara Hit hör exempelvis lokalvård och bevakning. De skäl, utredningen i det föregående angett som motiv för en som inköpssamordning, talar för att samordningen framdeles bör omfatta detsamma för närvarande, dvs. omfatta varor och tjänster med som stor volym. Vad bör betonas är att det krävs en kontinuerlig som översyn vilka och tjänster bör omfattas, då ändringar av varor som ständigt sker.

När det gäller utformningen inköpssamordningen bör följande

av tänkbara alternativ redovisas, nämligen

a ett gemensamt inköpsorgan

b ett system liknande det nuvarande.

Både systemet enligt a och systemet enligt b kan utformas som ett

obligatorium, dvs. att alla myndigheter är skyldiga att vid sin upphandling tillämpa de avtal samordningen lett fram till. De kan som emellertid i likhet med vad som nu gäller också bygga en frivillighet, dvs. staten erbjuder myndigheterna genom en serie

ramavtal möjligheter att på ett enkelt sätt sköta sin upphandling genom

avrop enligt ramavtalen. När det gäller att ta till statens ekonomiska intressen knyts vara

intresset naturligtvis i första hand till möjligheten för staten att genom

samordning fram större mängdrabatter än vad varje enskild en

myndighet kan tänkas få separata upphandlingsavtal. För att få

genom fram så stora rabatter möjligt krävs framför allt att staten genom som den förhandlande myndigheten eller det gemensamma inköpsorganet kan garantera leverantören stor volym. Störst volym kan en garanteras kan räkna med total anslutning till ingångna avtal. om man På denna punkt blir det ingen skillnad mellan ett system med en

särskild inköpsmyndighet och ett sarnordningssystem med flera

myndigheter sluter ramavtal sätt som sker i dag. som

Även de enskilda myndigheternas kostnader för upphandlingsför-

farandet blir lägre större andel av deras upphandling som sker

utnyttjande inköpssamordning. Myndigheten behöver då

genom av en inte betala de ibland betydande administrationskostnader som upp-

kommer myndighet själv skall genomföra upphandlingen. Det

när en

är administrativt enkelt och okomplicerat att utnyttja inköpssamord-

ningen.

Inköpssamordning

Ju större anslutningen till en inköpssamordning blir desto större blir

också omfattningen av avtalsstödet till de upphandlande myndigheterna. En effekt härav är att dessa myndigheters kostnader för att skaffa annat avtalsstöd minskas. Vad som sagts i de tre föregående styckena talar uppenbarligen mycket starkt för någon form av obligatorisk inköpssamordning. Mot ett sådant obligatorium talar emellertid flera skäl. Ett sådant obligatorium skulle nämligen göra det omöjligt för myndighet att vid sidan en

om inköpssamordningen upphandla till de lägre priser som myndig-

heten själv skulle kunna förhandla fram. Detta skulle gälla även i de fall då de priser som myndigheten kan förhandla fram tillsammans med myndigheternas egna kostnader för sin upphandling blir lägre än

kostnaderna för en upphandling enligt inköpssamordningen. En sådan

ordning skulle stå i direkt strid med vad gäller som numera om myndigheternas ekonomiska ansvar och skulle minska myndigheternas intresse att så långt möjligt hushålla med statliga medel. En obligatorisk inköpssamordning skulle i och för sig göra det lättare för staten att få fram bra avtal även därigenom då att man

lättare kan skaffa den expertis som behövs för förhandlingarna och för

framtagandet av kravspecifikationerna. Men å andra sidan måste man då också räkna med att leverantörerna någon form samordgenom av

ning försöker stärka sin förhandlingsposition. Därtill kommer

att en obligatorisk inköpssamordning kan staten lägre priser endast ge om staten alltid har den bästa förhandlaren m.fl. Det finns inget som direkt stimulerar den förhandlande myndigheten att skaffa denna bästa

kompetens. Myndigheterna blir enligt ett obligatorium skyldiga att

tillämpa det framförhandlade avtalet och detta alldeles oavsett om avtalet är bra eller dåligt. Vad som saknas vid en obligatorisk inköpssamordning är ett element av konkurrens mellan statens företrädare. En sådan konkurrens kan skapas dels att flera genom myndigheter kan få axla rollen av förhandlare inom inköpssamordningens ram och detta även beträffande samma typ av varor och tjänster, dels därigenom att de enskilda myndigheterna rätt att ges teckna egna avtal i de fall där de lyckas fram bättre villkor. En obligatorisk inköpssamordning kan också motverka sitt syfte billigare priser för staten därigenom att den kan komma att kräva att leverantörerna verkligen kan ta på sig att täcka statens hela behov. En sådan ordning skulle i många fall göra det omöjligt att anlita mindre och medelstora företag som leverantörer bara klarar som av leveranserna från en ort eller region. Också härigenom skulle en för statens ekonomiska intressen nyttig konkurrens motverkas. Detta är dock inte en oundgänglig effekt eftersom man kan tänka sig flera avtal med olika leverantörer som tillsammans täcker statens hela behov. För

SOU 1994: 136 Inköpssamordning

varje enskild leverantör får ett sådant avtal antas vara av stor och dominerande betydelse. Priset bör därför inte bli sämre än om enbart stor leverantör anlitas. en Endast ramavtalets kvalitet främst på prissidan skall påverka -- det utnyttjas eller inte. Det bör hållas i minne att detta förhållande om är gott förhandlingsargument vid förhandlingar om ett ramavtal. ett Att kvaliteten är det avgörande och inte någon tvingande föreskrift

främjar också en sund konkurrens.

Utredningens slutsats blir att vi bör ha inköpssamordning av i

en sett det slag och den omfattning som för närvarande. Den bör stort frivillig i den meningen att de myndigheter som kan förhandla vara fram bättre avtal för sin upphandling skall kunna få göra detta. Vid bedömning frågan ett avtal är bättre än det gällande ramavtalet av om bör liksom hittills hänsyn tas också till vad det kostar för myndigheten själv sköta förhandlingarna och framtagningen av förhandlingsatt underlaget.

Utöver vad sagts bör inköpssamordning omfatta en samordning

nu

statliga leveransvillkor. De myndigheter som ingått ramavtal bör

av dessutom skyldiga att lämna information och råd beträffande de vara avtal de ingått. Myndigheternas verksamhet med ramavtal m.m. måste liksom hittills samordnas. Tyngdpunkten när det gäller ingående av ramavtal bör dock, på sätt för närvarande, ligga hos de funktionssamma som ansvariga myndigheterna. Det är de har branschkännedom och som

den bästa tillgången till den upphandlingsexpertis behövs i det

som

speciella fallet. För att den föreslagna inköpssamordningen skall fungera avsett

sätt behövs däremot tydligare föreskrifter än de som nu finns. Det behövs bestämmelser klargör vilka myndigheter som medverkar som

och vilka uppgifter de har. Enligt dessa föreskrifter skall vissa

myndigheter regeringen bestämmer verka för att ramavtal ingås som för skilda och tjänster. Det bör också vara möjligt grupper av varor

för myndigheter har stor erfarenhet upphandling att inom sitt

som av

upphandlingsomrâde själv åta sig att ingå sådana avtal. Innan så sker bör dock samråd ske med myndighet som har till uppgift att

en samordna inköpen. De funktionsansvariga myndigheterna bör

självfallet lärrma berörda myndigheter information om de ingångna

ramavtalen och dessutom dem de råd kan behövas. ge som Liksom hittills bör regeringen utsedd myndighet fullgöra de en av

samordningsfunktioner kan behövas. För att inköpssamordningen

som skall fungera tillfredsställande i ett samhälle under ständig förändring

krävs dock betydligt större aktivitet från samordningsmyndighetens

en sida den RRV hittills utövat, särskilt när det gäller att se till än som

Inköpssamordning

att ramavtal ingås inom de områden där det behövs. samordningsmyndigheten bör därvid kunna de råd kan behövas. ge som Frågan om vilken myndighet skall samordningsmyndighet som vara ligger för närvarande hos regeringen för beslut i anledning av en

framställning från RRV. I avbidan detta beslut utgår utredningen

ifrån att samordningsfunktionen liksom hittills utförs RRV. Denna av funktion bör RRV kunna fullgöra inom för sina nuvarande ramen resurser. Verksamheten bör självfinansierad avgifter enligt vara genom

avgiftsförordningen från de myndigheter som gör avrop.

Avgifter tas för närvarande ut att leverantören gör genom ett pristillägg med ett belopp som motsvarar den avgift den som avropande myndigheten skall betala och sedan inlevererar tillägget till den myndighet som ingått ramavtalet. Ett sådant sätt att betala avgiften

är visserligen inte helt invändningsfritt. Det innebär nämligen

att leverantören tar på sig uppgiften att reglera frågor hör hemma som

enbart på köparsidan. En sådan sammanblandning kan också i och för

sig skapa oklara avtalsförhållanden mellan köpare och säljare.

Enligt vad Statskontoret uppgett fungerar emellertid det angivna sättet att betala avgifter vid inköpssamordning oklanderligt. Det uppges även medföra stora besparingar främst därigenom att Stats-

kontoret inte behöver utfärda 1 OOO-tals fakturor på avgifter till de avropande myndigheterna. Mot bakgrund av vad Statskontoret anfört finner utredningen trots de angivna invändningarna, att det bör möjligt att behålla det vara nuvarande sättet för betalning avgifter vid inköpssamordning. av

7 Avtalsstöd

7. l Sammanfattning

Utredningen skall enligt sina direktiv överväga det stöd som myndigheterna kan behöva i avtalsfrågor. Vidare sägs att om inventeringen aktuella problem med den nuvarande ordningen visar att myndigav heterna behöver ökat stöd i avtalsfrågor bör utredaren överväga den närmare inriktningen av detta stöd. Därvid hänvisas till att departe-

mentschefen i budgetpropositionen 1993 föreslagit bl.a. att Karnmar-

kollegiet bör ökad möjlighet att utveckla juridiskt stöd till små och ges medelstora myndigheter. I direktiven sägs också att utformningen av

de avtal myndigheterna ingår varierar beroende på de olika

som situationer i vilka de används. Avtalsutformningen kan enligt direktiha betydelse för kontrollen utvecklingen statens kostnader. ven av av Vissa grundläggande krav bör därför kunna ställas på avtalens

utformning. Om utredaren i samband med probleminventeringen

finner att dessa krav behöver tydliggöras bör förslag därom lämnas. Det stöd myndigheterna kan behöva för att tillgodose dessa krav bör

enligt direktiven preciseras utredaren. Mot bakgrund av de nya

av

upphandlingsbestämmelserna bör utredaren även överväga om

myndigheter behöver särskilt stöd i avtalsfrågor som har anknytning till dessa bestämmelser. Dessutom bör utredaren uppmärksamma nya

den statliga inköpssamordningen och allmänna leveransbestämmelser.

Vid den probleminventering som utredningen gjort har myndig-

heterna i allmänhet uppgett att de har goda erfarenheter och god nytta allmänna leveransbestämmelser. Flertalet myndigheter har också av uppgett att de det fördelaktigt att utnyttja de statliga avropsavtaanser len. Vissa myndigheter dock att de ofta kan sluta egna avtal som anser

förmånliga än de generella avropsavtalen. En del myndigheter

är mer har påpekat att den statliga inköpssamordningen, som för närvarande administreras Riksrevisionsverket RRV, borde kunna fungera av

bättre och effektivare. De tycker att informationen om avropsavtal inte

motsvarar deras krav. Allmänt sett finns en oro inför tillämpningen av

de nya EG-anpassade upphandlingsbestämmelserna.

Som exempel kan nämnas att Kammarkollegiet uppgett att enligt dess uppfattning fungerar den statliga inköpssamordningen för närvarande inte tillfredsställande. Kompetensen bl.a. i fråga om

Avtalsstöd

utformning av kravspecifikationer brister hos myndigheterna. Avropsavtal bör fungera så att myndigheterna kan tillgodogöra sig mängdrabatter på bra produkter, men det fungerar inte så i dag. Det finns inte något bra regelverk beträffande avropsavtalen. Det finns inte heller någon effektiv samordnande myndighet och ingen god an-

slutning från myndigheterna. En centraliserad inköpssamordning kan

emellertid innebära en risk för att lyfter bort den delegerade man beslutanderätten från myndigheterna. Det finns alltid risk för att en genomslagskraften i avropsavtal blir dålig eftersom beslutet, enligt den delegerade beslutsordningen, måste ligga myndigheten. En återgång till ett centraliserat beslutsfattande är dock ingen lämplig lösning på detta problem. Det finns myndigheter att det bra det fanns som anser vore om en central statlig rådgivare i juridiska frågor. Andra myndigheter anser dock att de bästa råden finns att tillgå på den öppna marknaden och att det inte finns något behov av en central statlig stödfunktion i juridiska

frågor.

Behovet av ytterligare avtalsstöd bör enligt utredningens mening ses mot bakgrund av främst följande omständigheter Myndigheter i allmänhet ingår i huvudsak bara två typer avtal, av

nämligen om sin lokalförsörjning och om upphandling av varor

och tjänster som myndigheten behöver. För avtal om lokalförsörjning finns ett fullt godtagbart avtalsstöd

genom Statens lokalförsörjningsverk.

Den stora mängden av avtal upphandling myndigheter i om som

allmänhet ingår avser varor som omfattas av den statliga inköpssamordningen. Rätt använd ger den statliga inköpssamord-

ningen myndigheten det avtalsstöd som behövs. 4. Avtalsstöd lämnas redan nu av skilda myndigheter, exempelvis

Kammarkollegiet och Nämnden för offentlig upphandling. Utredningens förslag till en förordning om statliga myndigheters avtal ger klarare och lättare tillgängliga regler samlade på ett ställe. Förordningsförslaget utgör därigenom ett stöd för myndig-

heterna i deras avtalsverksamhet.

Mot denna bakgrund finner utredningen att det inte behövs nya resurskrävande myndigheter. Vad det gäller är närmast hur den

befintliga statliga inköpssarnordningen skall kunna förbättras och

effektiviseras. I övrigt finner utredningen att det inte finns något behov ökat av stöd i statlig regi.

Avtalsstöd

7.2 Bakgrund

7.2. 1 Inledning

Stöd till myndigheterna kan ges i olika fonner. En enkel och lättillgänglig form av stöd i avtalsfrâgor är att myndigheterna har tillgång till Standardavtal allmänna leveransbestämmelser eller andra avtalsmallar också att myndigheterna har möjlighet att utnyttja men ramavtal avropsavtal som ett led i en statlig inköpssamordning. Stödet kan också i form av rådgivning. Sådan rådgivning kan ges tillhandahållas av en särskilt utsedd stödmyndighet, en annan myndighet med speciella kunskaper inom det aktuella området eller från andra rådgivare, t.ex. advokater, tekniker och ekonomer. Stödet kan ha en generell inriktning eller vara mer eller mindre specialiserat, t.ex. på upphandlingsfrågor eller avtalsfrâgor i ett bredare perspektiv. En särskild stödfunktion kan sägas ligga pä Justitiekanslern, som är den som ytterst bevakar statens rätt. Andra myndigheter med stödfunktioner av nu ifrågavarande slag är bl.a. Kammarkollegiet, Riksrevisions-

verket, Statskontoret, Nämnden för offentlig upphandling, Statens

löne- och pensionsverk, Statens lokalförsörjningsverk och Verket för högskoleservice. För varje myndighet är det också en intern angelägenhet att tillse att den har det stöd i avtalsfrâgor och rättsliga frågor i allmänhet som den behöver.

7.2.2 Allmänt

Organisation och finansiering av administrativt stöd till myndigheterna

har berörts i såväl 1992 års som 1993 års budgetproposition.

Chefen för Finansdepartementet framhöll i 1992 års budgetpro-

position prop. 199192: 100 bil. 8 s. 16 f att myndigheterna ges stor handlingsfrihet genom den delegering av finansiellt ansvar och den

förändrade styrning införs. Denna nya situation för myndigsom nu

heterna påverkar enligt departementschefen myndigheternas stödbehov

och efterfrågan. Hon anförde vidare att stöd således bör tillhandahållas myndigheternas villkor och styras myndighetens efterfrågan. av Myndigheten måste själv precisera kravet på stödinsatser. Hon framhöll dock att det finns visst stödbehov som hänger samman med tillämpning gemensamma regler, rutiner och systern framförallt av inom det ekonomiadministrativa omrâdet i statsförvaltningen. Detta

stödbehov för såväl myndigheternas som regeringskansliets vidkommande bör enligt departementschefen tillgodoses inom ramen för

Avtalsstöd sou 1994:136

RRV:s verksamhet. Vid utformningen av en efterfrågestyrd stödfunktion för myndigheternas behov inom övriga områden bör konkurrenssituationen studeras så att det kan klargöras vilka verksamheter som

bör bedrivas i statlig regi eller under ett statligt huvudmannaskap. Stöd

som finns på marknaden bör normalt inte tillhandahållas av staten. I 1993 års budgetproposition återkom chefen för Finansdepartementet till frågan om vilket stöd som bör bedrivas i statlig regi prop. 199293: 100 bil. 8 s. 8. Hon framhöll därvid bl.a. att ibland kan eller bör den privata marknaden av olika skäl inte utnyttjas. En sådan situation är då det inte finns någon privat marknad och då någon sådan knappast kan tänkas uppstå. Det rör sig således om situationer då den aktuella stödmyndigheten i praktiken har monopol på den berörda tjänsten. Det rör sig då vanligen om uppgifter som kräver en kompetens som är specifik för statsförvaltningen. Denna situation är enligt departementschefen inte särskilt vanlig men förekommer bl.a. inom det rättsliga området. Enligt hennes mening bör den stödverksamhet, som till sin karaktär är unik för statsförvaltningen och den stödverksamhet, som har stor

betydelse för styrningen av statsförvaltningen och där krav ställs

enhetlighet, bedrivas i statlig regi. Hon anförde vidare att statsförvaltningen består av ett stort antal myndigheter som har mycket olika förutsättningar och behov för sin verksamhet. Bl.a. har de små och medelstora myndigheterna ofta speciella krav det administrativa stödet. Dessa myndigheter har också sämre möjligheter att överblicka och rationellt utnyttja den privata marknad som kan finnas inom olika områden eller att tillgodose behovet i egen regi. Hon anser därför att det finns anledning att i statlig regi tillhandahålla ett stöd som är särskilt anpassat till dessa myndigheters behov. Departementschefen uttalade sig även om generella krav på stödet till myndigheterna i statlig regi. Den grundläggande principen bör vara att stödverksamheten är efterfrågestyrd och bygger på principen om en klar och entydig uppdelning mellan beställar- och producentroller prop. 199293: 100 bil. 8 s. 8 Enligt departementschefen garanterar denna princip dock i sig inte att stödorganisationen blir effektiv. Enligt hennes mening finns det därför anledning att ställa ytterligare ett antal krav på denna stödorganisation. De kan betraktas som

generella principer för hur den aktuella verksamheten bör fungera.

Dessa generella principer år följande. Stödverksamhet som är fullt konkurrensutsatt bör normalt inte tillhandahållas i statlig regi. Denna princip får dock inte förhindra att den stödproduktion som bedrivs i statlig regi i största möjliga utsträckning konkurrensutsätts. Det bör därför så långt möjligt inte finnas några formella eller andra hinder för myndigheterna att välja icke-statliga leverantörer vid upphandling av

Avtalsstäd

administrativa stödtjänster. Konkurrensprincipen fär heller inte medföra att statlig stödproduktion som blir tillräckligt framgångsrik automatiskt avvecklas då en marknad med privata producenter har vuxit fram. Om så sker bortfaller väsentliga incitament för de ansvariga inom stödmyndigheterna att utveckla verksamheten. Enligt departementschefens mening är det inte lämpligt att stödmyndigheterna konkurrerar med varandra. Konkurrensen bör i stället ske mellan ett statligt produktionsalternativ och en eller flera privata producenter. Grundregeln bör därför vara att en viss stödtjänst endast produceras på ett ställe i stödorganisationen. Vidare bör stödorganisationen täcka sina kostnader. Departementschefen framhöll att det rör sig om en verksamhet som i princip inte har något egenvärde utan endast är berättigad om den möjliggör annan statlig produktion som är till direkt nytta för medborgarna och samhället. Normalt finns det därför ingen anledning att subventionera det administrativa stödet.

7.2.3 Inriktningen av vissa stödmyndigheters verksamhet

Administrativt stöd till myndigheterna lämnas enligt budgetpropositionen 1993 prop. 199293: 100 bil. 8 s. 9 av bl.a. Kammarkollegiet, Statens arbetsgivarverk SAV, Statskontoret, Statens löne- och pensionsverk SPV och RRV. Inriktningen av myndigheternas stöd berördes i budgetpropositionen 1993 prop. 199293:100 bil. 8 s. 10 ff. Därvid framkom bl.a. följande.

Kammarkollegiet

Små och medelstora myndigheter har speciella stödbehov och dessa stödbehov kan endast delvis tillgodoses av den privata konsultmarknaden. Det finns därför anledning att organisera ett särskilt stöd till denna kategori av myndigheter. Kammarkollegiet tillhandahåller i dag ekonomi- och personaladministrativt stöd till små och medelstora myndigheter. Verksamheten är helt avgiftsfinansierad. Detta stöd har i stort sett en lämplig inriktning. Det finns emellertid också ett behov av juridiskt stöd till små och medelstora myndigheter. Kammarkollegiet bör ges möjlighet att utveckla ett sådant stöd.

Även chefen för Civildepartementet berörde i budgetpropositionen

1993 Kammarkollegiets stödverksamhet prop. 199293:100 bil. 14 s. 83 Hon framhöll därvid bl.a. att kollegiet har en väl fungerande administrativ stödverksamhet till små och medelstora myndigheter som

Avtalsstöd sou 1994:136

inte har specialistkompetens inom den egna organisationen samt att denna myndighetsgrupp i vissa fall även har behov av juridiskt stöd. Kammarkollegiet kan erbjuda stöd rörande bl.a. fordringsbevakning, allmän kontraktsrätt och förvaltningsrätt. Enligt chefens för Civildepartementet bedömning har Kammarkollegiets administrativa stöd till små och medelstora myndigheter lämplig inriktning och bör en kompletteras med stöd på det juridiska omrâdet. En utbyggd stödverk-

samhet inom det rättsliga området bör ges en sådan profil att avgränsningsproblem gentemot andra myndigheters verksamhet inte

uppkommer.

Riksrevisionsverket

Riksdagen har under våren 1992 beslutat om RRV:s inriktning för treårsperioden 199293--199495. Beslutet innebär att RRV även i fortsättningen skall vara den centrala förvaltningsmyndigheten för statlig revision och redovisning. Den ekonomiadministrativa stödverksamheten skall ligga kvar vid

RRV. Mot bakgrund de riktlinjer som formulerades i 1992 års

av

budgetproposition och som riksdagen har beslutat om har RRV genomfört organisationsförändring. Den nya organisationen trädde

en i kraft den 1 juli 1992. Eftersom det ekonomiadministrativa stödet till myndigheterna inte tillgodoses fullt ut bör RRV bygga ut stödet till myndigheterna till en sådan nivå att det motsvarar efterfrågan. Det är också angeläget att RRV tydligare än markerar att stödet är avgiftsbelagt och tillnu handahålls på myndigheternas villkor.

Statens löne- och pensionsverk

SPV:s huvuduppgifter bör även i fortsättningen vara pensions- och grupplivadministration samt produktion av personaladministrativa

systemtjänster. SPV:s verksamhet har beröringspunkter med flera andra stabsmyndigheter, främst RRV och FCF. Enligt departementschefen är det viktigt att samarbetet utvecklas ytterligare i syfte att tillgodose myndigheternas efterfrågan integrerad information från

de ekonomi- och personaladministrativa systemen.

SPV bör vidare ha rätt att sälja tjänster till utanför statsförorgan valtningen detta bidrar till att sänka kostnaderna för myndighetens om primärproduktion statliga kunder och om försäljningen avser tjänster ligger inom den huvudinriktning som regeringen har fastställt för som SPV.

Avtalsstöd

Statskontoret

I 1992 års budgetproposition klargjordes att Statskontoret skall vara en stabsfunktion regeringen och att verksamhetens huvudinriktning skall vara att ge regeringen stöd i genomförandet av de nya styrformerna. Den förändrade inriktningen innebär att Statskontoret inte skall stödja enskilda myndigheter deras egna villkor. Inom det infonnationsteknologiska området har emellertid regeringen gett Statskontoret vissa samordnande och rådgivande uppgifter. Bakgrunden är att vissa koncerngemensamma krav behöver ställas på de statliga myndigheternas användning av informationsteknologi.

Vad gäller säkerhets- och sekretessfrågor i anslutning till ADB-

användningen har Statskontoret således enligt sin instruktion vissa

rådgivnings- och samordningsuppgifter. Statskontoret har vidare fått

i uppdrag att medverka i den statliga inköpssamordningen genom att utforma kravspecifikationer och tillhandahålla avrops- och ramavtal för utrustning, programvaror och tjänster med stor spridning. Statskontoret kommer således även fortsättningsvis att bedriva arbete på det infonnationsteknologiska området kommer de som statliga myndigheterna till godo. Dessa insatser är emellertid av generell karaktär och baserade på de krav som statsförvaltningen som koncern ställer på användningen av informationsteknologi. Några omfattande konsultinsatser riktade till enskilda myndigheter ligger inte inom ramen för Statskontorets uppgifter. Sådana insatser bör myndigheterna tillgodose på den privata marknaden.

7.3 Nuvarande ordning

7.3.1 Närmare om vissa stödmyndigheter

Justitiekanslern

Justitiekanslerns JK:s arbetsuppgifter behandlas i lagen 1975: 1339,

ändrad senast 1987:996 om Justitiekanslerns tillsyn och i förordningen 1975:1345, ändrad senast 1991:1708 med instruktion för Justitiekanslern. Hans arbetsuppgifter kan i korthet sammanfattas på följande vis. JK bevakar statens rätt, han är regeringens juridiska ombudsman och han har tillsyn över dem som utövar offentlig verksamhet. JK fullgör också vissa uppgifter enligt bl.a. tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, 8 kap. rättegångsbalken,

Avtalsstöd

datalagen 1973:289 och lagen 1990:484 om övervakningskameror m.m. Uppgiften att bevaka statens rätt innebär att JK, om det inte ankommer annan myndighet, företräder staten i civila rättegångar och vid uppgörelser utom rätta. Det flesta ärenden där JK bevakar statens enskilda rätt hänför sig till den frivilliga skaderegleringen enligt kungörelsen 1972:416, ändrad senast 1994:259 om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. Enligt den kungörelsen skall JK pröva anspråk på ersättning riktade mot staten med stöd av 36 kap. 17 § andra stycket brottsbalken, 23 § datalagen 1973:289, lagen 1974:515 om ersättning vid frihetsinskränkning eller 21 § lagen 1978:880 om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. JK skall vidare pröva ersättningsanspråk enligt skadeståndslagen 1972:207 som avser s.k. beslutsskada. Han skall dessutom pröva ersättningsanspråk enligt skadeståndslagen på grund av annan skada s.k. faktisk skada och anspråk med stöd -- av 6 § lagen 1943:459 om tillsyn över hundar och katter om anspråket överstiger 250 000 kr eller om det inte finns någon central förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat. Enligt skaderegleringskungörelsen har JK dessutom ett allmänt överinseende över den statliga skaderegleringen enligt skadeståndslagen. Utöver de rättsliga angelägenheterna som regleras i skaderegleringskungörelsen finns två typer av anspråk som kan resas mot staten i anledning av myndigheternas verksamhet och där bevakning genom JK av statens rätt kan aktualiseras. Den ena typen av anspråk härrör från vanliga privaträttsliga angelägenheter i allmänhet, huvudsakligen tvister i avtalsförhâllanden inte utgör arbetstvister och heller rör vanlig fordringsbesom

vakning. Den andra typen av krav utgör anspråk mot staten på

ersättning utanför avtalsförhâllanden på annan grund än som nämns i

skaderegleringskungörelsen.

Uppgiften som regeringens juridiske rådgivare innebär främst att JK remissyttranden till regeringen, särskilt i lagstiftningsärenden avger där allmänna rättssäkerhetsaspekter har särskild tyngd. Vid samråd mellan företrädare för utredningen och JK har det framkommit att JK ser det som naturligt att myndigheterna kan samråda med honom även i frågor som gäller tvistelösning mellan statliga myndigheter.

sou 1994:136 Avtalsstöd

Kammarkollegiet

Enligt 1 § förordningen 1994:634 med instruktion för Kammarkolle-

giet är Kammarkollegiet central förvaltningsmyndighet för Sveriges

indelning och för frågor om statlig och kyrklig egendom. Kollegiet svarar även för medels- och fondförvaltning samt bevakar i vissa

ärenden statens rätt och allmänna intressen. Kollegiet skall enligt 2 § bl.a. företräda staten i vissa angivna ärenden om ersättning och i andra ärenden som regeringen, Justitiekanslern eller, efter regeringens bestämmande, någon statlig annan myndighet har uppdragit kollegiet att handlägga. Kollegiet skall vidare föra talan för det allmänna mot vissa angivna beslut och i vattenrättsliga mål vid finsk-svenska grånsälvskommissionen. Kollegiet skall dessutom efter överenskommelse tillhandahålla administrativ, ekonomisk och rättslig service och utveckla metoder för risk- och skadehantering vid myndigheter under regeringen samt efter överenskommelse med myndigheter under regeringen överta deras

risker och ansvar för skadereglering i fråga om anspråk mot staten på trafikskadeersättning enligt trañkskadelagen

- 1975:1410, skador på motordrivna fordon som innehas av en sådan myndighet. -

De övergripande målen för kollegiets uppdragsverksamhet innebär att den skall utföras enligt marknadsmässiga principer och med full kostnadstäckning prop. 1993942100 bil. 14 48, bet. s. l99394:FiU7, rskr. 199394:21.

Verksamhetsberättelsen

Kammarkollegiet redovisar i sin verksamhetsberättelse 199293 kollegiets verksamhetsidé

Att ett effektivt sätt och på marknadsmässiga villkor möta den

offentliga sektorns behov av tjänster inom det administrativa, det rättsliga och det fondförvaltande området samt i fråga om riskhantering och skadereglering. Att med en konsekvent rättstillämpning och en väl avvägd resursin-

sats svara för myndighetsutövning och bevakning av statens och andra

allmänna intressen inom olika områden.

Beträffande Karnrnarkollegiets hantering av rättsliga frågor lämnas i verksamhetsberättelsen följande allmänna redogörelse. Kammarkollegiet har en rad uppgifter av juridisk karaktär. I skilda sammanhang företräder således kollegiet staten eller andra allmänna

Avtalsstöd SOU 1991:136

intressen. Behörigheten omfattar även processföring. Inom det

civilrättsliga området ligger tyngdpunkten pâ arvsrätt, vatten- och fastighetsrätt samt ersättningsrätt. Till detta kommer uppgiften att iiför

domstol företräda det allmänna i arvs- och gåvoskattemål. Kollegiet har också flera förvaltningsrättsliga uppgifter, exempelvis frågor om

rikets indelning, förvaltning av kyrklig egendom samt ändring av stiftelseförordnanden och liknande som meddelats av enskild perrmtation. Kollegiet har under året vidtagit flera åtgärder för att utvezkla verksamheten inom det rättsliga området. En utvecklingslinje är att på uppdragsbasis kunna lämna jurilisk service till mindre och medelstora myndigheter. En annan är att. fri konkurrens kunna tillhandahålla ett fullständigt tjänsteutbud när det gäller indrivning av fordringar inkassoverksamhet. Nya större arbetsuppgifter Kammarkollegiet har från den l juli som 1993 är Skaderegleringsverksamhet Kollegiet erbjuder försäkringsliknande tjänster inom staten beträffande

trafik- och motorfordonsskador och beträffande tjänstereseskjdd.

Kollegiet bistår andra myndigheter med skadereglering på komultbasis. Riskhantering inom staten Kollegiet har det samordnande ansvaret för risk- och skadehanteing i staten. Det gäller allmänt stödjande verksamhet, utbildnng, vägledning för arbetet med riskanalys och allmänna råd till mynligheter.

Kansliet för Fonden för fukt- och mögelskadorSmåhusskadenänn-

den Förutom de tidigare uppdragen för fonden håller kollegiet ett kansli för fonden. Det kan nämnas att kollegiet också fullgör kansligöromâl för Kyko-

fondens styrelse, Fideikommissnämnden, Resegarantinämnden och

Ansvarsnämnden för biskopar. Vid samråd mellan företrädare för utredningen och företrädare för Kammarkollegiet har följande uppgifter rörande avtalsstöd famkommit: Kammarkollegiet har byggt upp en avtalsstödjande funkion gentemot andra myndigheter. Kollegiet sig dock inte kunna iylla anser rollen allmän rådgivare i avtalsfrågor eller juridiska frågr i som allmänhet. I speciella avgränsade frågor har kollegiet däremot resLrser att på marknadsmässiga villkor stödja även andra myndigheter. Det gäller exempelvis fordringsbevakning enligt förordningen om hantering statliga fordringar. Kollegiet kan också ge konsultsöd i av

sou 1994:136 Avtalsstöd

trafikskadefrågor till myndigheter oavsett om myndigheten uppdragit kollegiet att svara för dess risker och hantering frågor av om ersättning enligt trafikskadelagen. Enligt kollegiets uppfattning fungerar den statliga inköpssamordningen för närvarande inte tillfredsställande. Kompetensen bl.a. i fråga om utformning av kravspecifikationer brister hos myndigheterna. Avropsavtal bör fungera så att myndigheterna kan tillgodogöra sig mångdrabatter på bra produkter, men det fungerar inte så i dag. Det finns inte något bra regelverk beträffande avropsavtalen. Det finns inte heller någon effektiv samordnande myndighet och ingen god anslutning från myndigheterna. En centraliserad inköpssamordning kan emellertid innebära en risk för att man lyfter bort den delegerade beslutanderätten från myndigheterna. Det finns alltid en risk för att genomslagskraften i avropsavtal blir dålig eftersom beslutet, enligt den delegerade beslutsordningen, måste ligga på myndigheten. En återgång till ett centraliserat beslutsfattande är dock ingen lämplig lösning på detta problem.

Riksrevisions verket

RRV är enligt l § förordningen l988:80; ändrad senast 1994:967 med instruktion för Riksrevisionsverket central förvaltningsmyndighet för statlig revision och redovisning. Revisionen omfattar både förvaltnings- och redovisningsrevision. RRV skall enligt 2 § i fråga om revision särskilt granska den statliga verksamheten från effektivitetssynpunkt, 2. i enlighet med god revisionssed granska myndigheternas årsredovisning och underliggande redovisning i syfte att bedöma, om redovisningen i sin helhet år tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om redovisningen följer tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut, granska hur statsbidrag används av mottagarna i den mån de år redovisningsskyldiga för bidragen gentemot staten eller särskilda föreskrifter meddelats om bidragens användning, 4. granska statliga stiftelsers redovisning, om stiftelsernas stadgar föreskriver det, i anslutning till granskningen av affärsverkens årsredovisning också granska verkens koncernredovisning, 6. utse revisorer i affärsverkens dotterbolag, om bolagens bolagsordningar föreskriver det.

X 14-1362

Avtalsstöd

RRV skall enligt 3 § i fråga om redovisning särskilt utveckla metoder för styrning och medelsförvaltning såsom

verksamhetsplanering, budgetering, redovisning, resultatredovis-

ning och resultatanalys,

utveckla formerna för myndigheternas anslagsframstållningar och

resultatredovisningar, till att redovisningen och kassahâllningen är ändamålsenlig för se statsförvaltningen i sin helhet, 4. företräda och kontrollera statsverkets checkräkning med anslutna postgirokonton samt betalningssystemet i övrigt, besluta inordnande myndigheter i den statliga redovisom av

ningsorganisationen,

ha hand om riksredovisningen, över statsbudgetens inkomster och utgifter, göra prognoser utarbeta statistik över statens finanser, planera för redovisningen under krigsförhållanden, . O. tillhandahålla redovisningssystem för statsförvaltningen,

ha hand om redovisningssystemet för statliga kreditgarantier.

RRV får enligt 4 § inom sitt verksamhetsområde anordna utbildning och annan stödjande verksamhet. RRV får enligt 5 § meddela föreskrifter i fråga om redovisningen, redovisningssystemet för kreditgarantier, affärsverkens koncernredovisning, årsredovisning och delårsrappor- ter,

betalningsbevakning vid statliga myndigheter,

formerna för den statliga budgetprocessen. -

RRV:s uppgift inom upphandlingsornrådet var till den 15 mars 1993

enligt 2 § 4 instruktionen att särskilt granska den statliga uppp. handlingen och verka för att den samordnas. RRV hade också till

uppgift att utfärda föreskrifter och allmänna råd till den då gällande

upphandlingsförordningen.

Statskontoret

Statskontorets uppgift är enligt 1 § förordningen 1992:877 med

instruktion för Statskontoret att på regeringens uppdrag biträda med

underlag för omprövning, effektivisering och styrning av statlig och

l Denna föreskrift upphävdes genom SFS 1993:99.

Avtalsstöd

statligt finansierad verksamhet samt att i övrigt på uppdrag biträda departement, kommittéer och arbetsgrupper inom regeringskansliet. Enligt 2 § skall Statskontoret också lämna de statliga och på begäran även de kommunala myndig- - heterna råd och upplysningar i de ADB-frågor i 15 som avses

kap. 9 § sekretesslagen 1980:100,

samordna arbetet med den fredstida ADB-säkerheten när det rör

den civila statsförvaltningen under regeringen och dessutom på

begäran och i mån av resurser lämna myndigheterna inom totalförsvaret, riksdagen och dess myndigheter samt de kommunala myndigheterna råd och upplysningar i sådana frågor.

I regleringsbrevet Statsliggaren 199394 VII Fi 41 Statss. anges kontorets verksamhetsmål. Där sägs att Statskontoret i första hand skall kunna tillhandahålla stöd inom följande huvudområden: analyser i samband med omprövning statliga åtaganden och av engagemang inom olika samhällssektorer och verksamhetsområden mål- och resultatstyrning av statlig och statligt finansierad verksamhet

den statliga förvaltningens struktur och verksamhetsformer

ansvarsfördelning och samverkan mellan stat, kommun och andra

icke-statliga aktörer vissa för statsförvaltningen koncerngemensamma frågor avseende myndigheternas informationsförsörjning och användning in-

av

formationsteknologi europaintegrationens konsekvenser för den statliga förvaltningen

övriga uppdrag och allmänna stabsuppgifter, dvs. vissa instruktionsenliga uppgifter, löpande kontakter och beredningsstöd till departementen, viss egeninitierad verksamhet och remissverksamhet. I stabsuppgifterna ingår också att tillhandahålla kansliresurser för Statens person- och adressregisternämnd och för

Statsförvaltningens centrala förslagsnämnd.

Enligt regleringsbrevet har Statskontoret i uppdrag att under budgetåret 199394: svara för koncerngemensarnrna insatser omfattande Standardisering,

inköpssamordning och säkerhet inom data- och teleområdet tillhandahålla sekretariatsresurser och utföra utredningsuppdrag STATTEL-delegationen

ha ett sammanhållande för att organisera svenskt deltagande ansvar

i samarbete avseende informationstjänster inom för EES-

ramen avtalet.

Avtalsstöd sou 1994:136

Vid samråd mellan företrädare för utredningen och företrädare för Statskontoret har följande uppgifter rörande avtalsstöd framkommit: Statskontoret har ett allmänt för inforrnationsfrågor och ansvar

Europaintegrationen. Kontoret tecknar ramavtal generella avtal inom

informationsteknologi IT-området. ADB-utrustning i staten anskaffas

i stor utsträckning genom avropsavtal ca 80 % av anskaffningen.

Statskontoret tar fram egna Standardavtal som myndigheterna kan använda vid ADB-anskaffning. Dessa har utarbetats av beställaren dvs. Statskontoret har accepterats branschen. Inom informationsmen av teknologiområdet är det annars vanligt att leverantörerna utarbetat egna leverantörsvänliga standardavtal. Det finns administrativa fördelar med avropsavtal eftersom myndigheten bara behöver avropa och inte själv behöver ge sig in i upphandlingar och därmed ofta komplicerade förhandegna - lingar. Utnyttjande ramavtal innebär dessutom tillgång till exav pertrád. I fråga sekretessrådgivning svarar Statskontoret på telefonförom

frågningar dataregister o.d. Statskontoret har framställt en

om promemoria sekretess och offentlighet. Råd ges således i ett större om

perspektiv. I ett ännu större perspektiv övervägs juridiska aspekter

myndigheternas datorisering. Om myndighet skall köpa datautrustning och vill ha råd kan en ny den dock inte vända sig till Statskontoret tidigare utan är hänvisad som till att köpa råd på öppna marknaden. Om myndighet utnyttjar Statskontorets ramavtal får den även en

hjälp indirekt av deras kravspeciñkationer.

- -

Det finns ett stort behov av Standardavtal för upphandling av

konsulttjänster. Resultatuppföljning bör regleras i avtalet. Det är viktigt med leveranskontroll och hantering av ändrade förutsättningar under avtalstiden. Bristerna i dag ligger till största delen på beställaren och beror på dennes bristande kompetens. Det finns risk att myndigheten kommer i händerna på leverantörer eller sin egen ADBansvarige.

Nämnden för ojjfentlig upphandling

Nämnden för offentlig upphandling har enligt 1 § förordningen

1993:98, ändrad 1993:1494 med instruktion för Nämnden för

offentlig upphandling till uppgift att

utöva tillsyn över den offentliga upphandlingen enligt lagen - 1992:1528, omtryckt 1993:1468 och därefter ändrad 1994:614

offentlig upphandling och förordningen 1980:849 om till-

om lämpningen GATT-överenskommelsen om statlig upphandlzng, av

Avtalsstäd

följa utvecklingen upphandlingsområdet inom Europeiska frihandelssammanslutningen EFTA, Europeiska gemenskaperna EG, Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES och GATT, lämna information och allmänna råd inom nämndens tillsynsom- -

råden och följa tillämpningen av de nationella leveransbestämmel-

serna samt verka för en enhetlig tillämpning av dessa, samla in och bearbeta uppgifter för statistikändamål, verka för en effektiv offentlig upphandling. -

Det övergripande målet för den verksamhet som Nämnden för offentlig upphandling ansvarar för skall enligt budgetpropositionen 1994 prop. 199394:100 bil. 8 s. 101 för budgetåren 199495-199697 vara att verka för att offentlig upphandling sker affärsmässigt, effektivt och i enlighet med nationella regler samt att de nationella reglerna överensstämmer med EES-avtalet och GATT-överenskommelsen om statlig upphandling GATT-ÖS. I budgetpropositionen 1994 sägs i övrigt bl.a. s. 100 att nämnden sedan inrättandet den 15 mars 1993 kontinuerligt och i stor omfattning

lämnat information i frågor om offentlig upphandling till kommuner,

statliga myndigheter, utredare, konsulter m.fl. Nämnden har vidare bl.a. biträtt flera departement i upphandlingsfrägor och deltagit i en stor mängd konferenser om den nya upphandlingslagen. Vid samråd mellan företrädare för utredningen och företrädare för

Nämndens för offentlig upphandling kansli har följande uppgifter

rörande avtalsstöd framkommit: Nämnden för offentlig upphandling NOU har en tillsynsfunktion som består i rådgivning och information. NOU skall utarbeta Allmänna råd och kommentarer, granska EGdirektiv samt ge myndigheter råd på direkt förfrågan. NOU måste sprida inledande kunskaper om de nya lagreglerna. Ökad internationalisering leder till frågor om tillämplig lag, tillämpligt tvisteforum o.d. Standardavtal t.ex. ALOS 81 och Montage 85 kan eventuellt behöva ses över och kompletteras med avtal angående hyra, leasing och upphandling konsulttjänster. Brist Standardavtal kan leda till av en risk för att myndigheter blir beroende av resp. branschs egna Standardavtal som generellt är leverantörsvänliga. I ett senare skede kan det bli aktuellt för NOU att ägna sig Standardavtal men för närvarande finns inga resurser. Även små och medelstora myndigheter gör viktiga och stora affärer. Det förekommer ofta upphandling på miljonbelopp inom myndigheter vars reguljära verksamhet inte innefattar upphandling. De kan göra upphandlingar långt över sin kompetens och ibland inser de inte att de behöver hjälp och råd. Det vore lämpligt att föreslå samrådsskyldighet

Avtalsstäd sou 1994:136

med en jurist. Om en jurist inte finns inom myndigheten bör man föreslå samrådsskyldighet med en stödmyndighet, t.ex. Kammarkollegiet. En viss samrådsskyldighet borde gälla också för myndigheter med egna jurister eftersom verksjurister ofta är specialiserade på förvaltningsjuridik och inte på affärsjuridik. Kravspecifikationerna brister ofta. Myndigheten måste skriva ned och kräva det den önskar annars levereras det inte. Leverantörer levererar inte mer än man uttryckligen beställt. Det är viktigt att få myndighetsledningarna att inse vikten av bra avtal. Leverantörer gynnas av dåligt skrivna avtal och dåliga förfrågningsunderlag. Resultatanalys saknas. Vissa avtal ligger och flyter och förlängs

mer eller mindre rutinmässigt.

Myndigheterna är dåligt informerade om vad ett avtal är för något. De flesta tjänstemän tror att det måste vara fråga om en kontraktshandling och att de beställningar som de själva gör inte är avtal. NOU anordnar ingen utbildning det skall skötas av marknaden. - NOU sysslar med information, ibland riktad till t.ex. upphandlare i viss region. NOU kan tänka sig att ge betald utbildning till utbildare som följaktligen i sin tur utbildar upphandlare ute på myndigheterna. NOU lämnar och ger ut skriftlig information utöver informa- tionsplikten avser de att ta betalt bl.a. genom att erbjuda prenumerationer av sina informationsskrifter. Beträffande funktionen som stödmyndighet kan sägas att mot NOU talar att den har en tillsynsfunktion. En stödmyndighet bör ha goda kunskaper i affärsjuridik.

7.3.2 Myndigheternas anlitande av stöd i avtals-

verksamheten

Vid den enkät angående vissa statliga myndigheters avtal som utredningen genomfört har myndigheterna bl.a. tillfrågats om vad de

har för synpunkter i fråga om avtalsstöd o.d. Myndigheterna har över lag svarat att de ser huvudsakligen positivt på Standardavtal allmänna leveransbestämmelser. Flera myndigheter anser att standardavtalen utgör en förutsättning för att myndigheternas avtalsverksamhet skall fungera enkelt och effektivt. Några myndigheter t.ex. Försvarets materielverk, Lantmäteriverket och SIDA har utarbetat egna avtalsmallar och leveransbestämmelser. I något fall har myndigheten upprättat en intern databaserad avtalsbank som även översatts till engelska. Det förekommer också att en myndighet ger ut

Avtalsstöd

en handbok innehållande bl.a. en mallsamling för myndighetens avtalsverksamhet. Bland de nackdelar som påtalats när det gäller standardavtal märks att myndigheten anser att man i det enskilda fallet inte sätter sig in i

villkoren och den speciella problematiken i det aktuella avtalet.

Standardavtalen anses också kunna leda till slentrianrnässighet och icke avsedda problem. Från en länsstyrelse har påtalats att avtalsmallar tillhandahålls av olika centrala förvaltningsmyndigheter t.ex. Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Konsumentverket.

Myndigheterna har också i fråga om avropsavtal ramavtal en

allmänt sett positiv syn. Såväl generella avropsavtal som egna avropsavtal förekommer. I vissa fall har myndigheterna påpekat att de ibland sluter avtal om t.ex. inköp som är fördelaktigare än generella avropsavtal. Å andra sidan finns det myndigheter framhållit det som ekonomiskt fördelaktiga även ur administrativ synpunkt med - generella avropsavtal. Vissa myndigheter anser dock att den statliga inköpssamordningen borde fungera bättre och effektivare. Det gäller särskilt informationen om avropsavtalen. Stöd i form av rådgivning anlitas i någon form av flertalet myndigheter. Bl.a. anlitas fristående advokater för civilrättsligt stöd särskilt i affärsjuridiska frågor. I upphandlingsfrågor rådfrågas Nämnden för offentlig upphandling NOU. Myndigheterna förefaller ha positiva

erfarenheter av nämndens rådgivning även om man från en del håll påtalat att det inte är lämpligt att en och samma myndighet både är rådgivande och utövar tillsyn i samma fråga. Kammarkollegiet anlitas

i vissa rättsliga angelägenheter, bl.a. för bevakning och indrivning av

fordringar. De myndigheter som har erfarenhet av Kammarkollegiets

stödverksamhet har varit positiva till den. Vissa myndigheter efterlyser ett organiserat stöd i allmänna avtalsfrågor, från någon fonn statsadvokat. Å andra sidan har flera t.ex. av myndigheter uttryckt tvivel till att en central statlig advokatfunktion skulle kunna förvärva den affärsjuridiska kompetens som skulle behövas för att den skall vara till nytta för myndigheterna.

7.4 Utredningens överväganden

Enligt direktiven skall utredningen inte omvärdera befintligt stöd till myndigheterna utan överväga behovet av ökat stöd till myndigheterna i deras avtalsverksamhet. Utgångspunkten bör vara att stöd som finns marknaden inte skall tillhandahållas av staten jfr prop. 199192:1OO bil. 8 s. 16 Andra utgångspunkter bör mot bakgrund

Avtalsstöd

vad som uttalats i 1993 års budgetproposition vara att endast av stödverksamhet som till sin karaktär är unik för statsförvaltningen och den stödverksamhet som har stor betydelse för statsförvaltningen och där krav ställs på enhetlighet bör bedrivas i statlig regi. Vidare bör statliga stödmyndigheter inte konkurrera med varandra utan endast med privata stödproducenter. Dessutom bör stödorganisationen täcka sina kostnader utan subventioner.

Utredningen har i det föregående avsnitt 5 föreslagit att i en

förordning statliga myndigheters avtal samla vad som i allmänhet om bör gälla om myndigheternas avtalsverksamhet. Om detta förslag förverkligas får myndigheterna klarare och lättare tillgängliga förhållningsregler än för närvarande. Det blir också en stor fördel att dessa regler finns samlade ett ställe. Redan härigenom ges myndigheterna ett ökat stöd för en riktig och effektiv handläggning av sina avtalsfrågor. Återstår pröva myndigheterna därutöver att om behöver ett större avtalsstöd än de har i dag. Denna fråga måste bedömas mot bakgrund av att flertalet myndigheter, för att kunna fullgöra sina uppgifter, behöver ingå endast två typer av avtal. Den är avtal myndighetens lokalförsörjning. Den andra är avtal om ena om förvärv sådana och tjänster som myndigheten kan behöva i av varor sin verksamhet. När det gäller avtal myndigheternas lokalförsörjning erbjuder om staten för närvarande myndigheterna att hos Statens lokalförsörjningsverk mot ersättning förvärva ett avtalsstöd; samtidigt har Statens lokalförsörjningsverk en viss möjlighet att påverka myndigheternas

avtal främst genom samråd se förordningen [l993:528] om statliga

myndigheters lokalförsörjning och förordningen [l992:1532] med instruktion för Statens lokalförsörjningsverk. Det stöd som myndigheterna sålunda kan få måste enligt utredningens mening anses vara fullt tillräckligt. Det finns således inte skäl att ändra bestämmelserna avtalsstöd. För att lokalförsörjningsverket skall tillräckligt om underlag för sin verksamhet bör dock gällande bestämmelser ändras så att myndigheterna åläggs att underrätta verket när de behöver nya lokaler. Den stora mängden de myndigheterna behöver av varor som förvärva utgör sådana standardprodukter för vilken utredningen i föregående avsnitt föreslagit en inköpssamordning. Även vissa tjänster kan omfattas denna inköpssamording. Samordningen omfattar enligt av utredningens förslag dels serie ramavtal, statliga allmänna leverans en bestämmelser samt information och rådgivning. Utredningen erinrar att små och medelstora myndigheter kan få om avtalsstöd Kammarkollegiet. av

Avtalsstöd

När det gäller frågor om upphandling för statens räkning åligger det Nämnden för offentlig upphandling bl.a. att lämna information och allmänna råd. Utredningen vill också erinra om att RRV enligt 4 § instruktionen inom sitt verksamhetsområde får anordna utbildning och annan stödjande verksamhet. Mot denna bakgrund finner utredningen att det inte behövs något ökat statligt organiserat avtalsstöd för myndigheterna när det gäller deras lokalförsörjning och deras förvärv av huvudparten av de varor och tjänster som de kan behöva för att kunna fullgöra sina uppgifter. Det sagda får dock inte tolkas så att en myndighet får ingå avtal utan att ha tillgång till erforderlig kompetens av skilda slag. Förslaget innebär bara att staten inte bör ställa en särskild statlig stödorganisation till förfogande. Det blir i stället en uppgift för varje särskild myndighet att inom eller utom myndigheten skaffa fram all den

expertis som kan behövas se 22 § i förslaget till förordning om

statliga myndigheters avtal.

Övriga avtal som statliga myndigheter ingår kan röra så skilda

förhållanden att det inte är lämpligt att skapa särskild statlig en stödorganisation för alla dessa skilda avtalstyper. Därtill kommer att berörda myndigheter som regel har den speciella kompetens som de behöver. Skulle de i några särskilda fall, t.ex. i fråga om vissa särskilda rättsliga eller tekniska förhållanden, inte ha den kompetens som behövs är det klart lämpligare att de skaffar sig denna kompetens utanför myndigheten, t.ex. hos en konsultbyrå eller advokatbyrå som specialiserat sig på de aktuella frågorna. Ett exempel sådana frågor kan vara tillämpningen av EG-rätten.

Spridningen av kunskaper och information om förvaltningsrätt och

civilrätt i detta sammanhang närmast allmän avtalsrätt torde i - -

första hand vara en fråga för myndighetsledningarna. Det åligger dem

att se till att personalen får erforderlig utbildning och information om gällande regler för den verksamhet som myndigheten bedriver. De myndigheter som har egna anställda jurister bör kunna anlita dem för dessa uppgifter. I den mån speciell kompetens behövs kan myndigheterna anlita externa specialister för utbildning och information. Myndigheter som inte har tillgång till jurister eller annan personal med för detta ändamål lämplig kompetens bör naturligtvis anlita externa experter. I vissa fall kan det vara rationellt att samordna utbildningsinsatser mellan flera olika myndigheter.

8 Myndigheternas processbehörighet

1 Sammanfattning

Flertalet centrala förvaltningsmyndigheter och affärsverken har

generell behörighet att inom sitt verksamhetsområde företräda staten vid domstol. Enligt 13 § förordningen 1993:1138 hantering om av statliga fordringar har alla statliga myndigheter rätt att företräda staten inför domstol i mål eller ärenden rör myndighetens fordringar. som Utredningen föreslår att alla statliga myndigheter skall få motsvaen rande processbehörighet rörande myndighetens avtal, oavsett om tvisten gäller en fordran eller något annat avtalsförhållande. Dessutom får alla statliga myndigheter företräda staten vid skiljeförfarande som rör avtal inom myndighetens verksamhetsområde.

8.2 Nuvarande

ordning

8.2.1 Allmänt om myndigheternas behörighet att företräda

staten i rättegång

För att en statlig myndighet skall få föra statens talan vid domstol krävs att den uttryckligen tillagts sådan behörighet i instruktionen för

myndigheten, i annan författning eller särskilt beslut.

genom

I 2 § verksförordningen 1987:1100 sägs att myndigheterna inom

sitt verksamhetsområde företräder staten vid domstol. Myndigheten får

uppdra en annan myndighet eller ett ombud att föra myndighetens talan. Denna bestämmelse är emellertid tillämplig myndighet

en endast i den omfattning regeringen föreskriver i myndighetens som

instruktion eller i någon annan förordning l § verksförordningen.

Regeringen har i ett antal instruktioner för myndigheter föreskrivit att

bestämmelsen skall tillämpas på myndigheten. Detta gäller flertalet

centrala myndigheter. Även för Kammarkollegiet, intar som en viss särställning, gäller 2 §

verksförordningen. Kollegiet skall enligt förordningen 1994:634 med

Myndigheternas processbehörighet

instruktion för Kammarkollegiet dessutom bevaka bl statens rätt och .a.

företräda staten inför domstol i ett antal särskilt uppräknade falll. De affärsdrivande verken har tillagts processbehörighet inom sitt

verksamhetsområde uttrycklig bestämmelse i resp. ingenom en struktion.

De myndigheter inte bemyndigats att företräda staten vid

som domstol får vända sig till Justitiekanslern JK för biträde. JK har

enligt 2 § instruktionen för Justitiekanslern 1975:1345 generell behörighet att företräda staten. JK kan själv föra eller låta annan föra

talan.

Enligt 2 § första stycket JK-instruktionen åligger det JK att under regeringen bevaka statens rätt. JK:s uppgift att företräda staten

innefattar enligt instruktionen alla tvister, både offentligrättsliga och vad brukar betecknas tvister berör statens enskilda rätt. som som som I mål rör statens rätt skall han, om det inte ankommer på annan som myndighet, föra eller låta föra statens talan vid domstolar och utom rätta. Enligt 2 § andra stycket har JK dessutom rätt att överta

uppgiften att bevaka statens rätt i tvister som prövas eller som kan bli föremål för prövning allmän domstol, även denna behörighet

av en om

tillagts en annan myndighet. Offentligrättsliga tvister är sådana där ena parten staten

- uppträder ett offentligt rättssubjekt. Detta gäller exempelvis som

tvister rörande skatter och andra offentligrättsliga avgifter, tvister i anledning att staten enligt lag eller annan författning är skyldig att

av ersättningar och bidrag samt tvister där staten tillvaratar allmänna utge intressen icke-ekonomisk art. Tvister berör statens enskilda av som

rätt, å andra sidan, är sådana som vilket privaträttsligt subjekt som

helst kan part exempelvis skadestånds- och avtalstvister. Krav vara på skadestånd kan riktas mot staten både på grund av statligt organs

tillämpning offentligrättsliga regler, t.ex. enligt betalningssäkrings-

av

lagen och grund av statens handlande såsom privaträttsligt subjekt.

JK är enligt det sagda formellt behörig att företräda staten i alla

tvister, mendet finns uttryckliga regler om att annan myndighet än JK

skall företräda staten i flertalet tvister offentligrättslig art, såsom i av skatte- och brottmålsprocessen. I mål om betalningssäkring förs således det allmännas talan skattemyndigheten. Men om gäldenären av

begär ersättning av staten för en skada som uppkommit genom en

meddelad betalningssäkring företräds staten av JK.

Av 9 § förordningen 1994:642 med instruktion för Försvarsmakten framgår att bl.a. 2 § verksförordningen skall tillämpas på Försvarsmakten. 2 Det finns för närvarande september 1994 fyra affársverk: Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Statens järnvägar och Affársverket Svenska kraftnät.

SOU 1994;136 Myndigheternas processbehörighet

När en myndighets verksamhet övergår i bolagsform eller annars överförs till privaträttsliga juridiska personer blir frågan om processbehörighet att bedöma samma sätt som för sådana personer i allmänhet. I fråga om vissa angelägenheter skadereglering, statens fordringar

och arbetstvister finns särskilda regler om vem som företräder staten

samlade i kungörelsen 1972:416, ändrad senast 1994:259 om statsmyndig- heternas skadereglering i vissa fall skaderegleringskungörelsen förordningen 1993: 1 138 om hantering av statliga fordringar, samt förordningen 1976:lO21, ändrad senast 1994:508 om statliga kollektivavtal, m.m. kollektivavtalsförordningen.

Bestämmelserna i skaderegleringskungörelsen innebär att JK skall pröva ersättningsanspråk grund av:

a S.k. beslutsskador, varmed avses skador orsakade av ett felaktigt

beslut eller underlåtenhet att meddela ett beslut. Beslutsskadorna uppkommer i praktiken vid myndighetsutövning. Ett anspråk grundar sig således på 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

b S.k. faktiska skador om skadeståndsbeloppet överstiger 250 000 kr

eller om det inte finns någon central förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat. Ersättning för faktiska skador grundar sig den allmänna culparegeln i 2 kap. 1 § skadeståndslagen eller på regeln om principalansvar i 3 kap. 1 § skadeståndslagen. Ett sådant ersättningsanspråk kan dessutom avse en skada till följd av myndighetsutövning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen under förutsättning att skadan inte är en beslutsskada.

c Skador enligt 36 kap. 17 § andra stycket brottsbalken, som reglerar

ersättning till enskilda i vissa fall när förverkande drabbar dem i stället för den brottslige.

d Skador enligt 23 § datalagen 1973:289.

e Vissa frihetsberövanden enligt lagen 1974:515 om ersättning vid

frihetsinskränkning.

f Rena förmögenhetsskador enligt 21 § lagen 1978:880 om be-

talningssäkring för skatter, tullar och avgifter.

g Skador enligt 6 § lagen 1943:459 om tillsyn över hundar och

katter om skadeståndsbeloppet överstiger 250 000 kr eller om det inte finns någon central förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat.

Myndigheternas processbehörighet

Enligt skaderegleringskungörelsen har JK dessutom ett allmänt överinseende över den statliga skaderegleringen enligt skadeståndslagen. Anspråk enligt skadeståndslagen på grund av en faktisk skada eller

anspråk enligt lagen om tillsyn över hundar och katter b och g ovan

framställs i princip hos den centrala förvaltningsmyndighet inom vars verksamhet skadan inträffat. I skaderegleringskungörelsen föreskrivs att JK och centrala förvaltningsmyndigheter företräder staten inför domstol, envar inom sitt område. Verksförordningen blir därför inte tillämplig i nu behandlade rättsliga angelägenheter. Enligt 7 § skaderegleringskungörelsen i dess lydelse fr.0.m. den 1 juli 1994 SFS 1994:259 skall kungörelsen tillämpas utan hinder av vad som gäller om skadereglering enligt instruktion eller annan författning som har beslutats av regeringen. Vissa särbestämmelser för myndigheterna som hör till Försvarsdepartementet avskaffades därvid. Bestämmelserna i 13 § förordningen om hantering av statliga fordringar innebär att varje myndighet företräder staten inför domstol i mål eller ärenden som rör myndighetens fordringar. Myndigheten får dock uppdra en annan myndighet eller ett ombud att föra myndighetens talan. Enligt 9 § kollektivavtalsförordningen företräds staten såväl vid som

utom domstol i avtalstvister av Statens arbetsgivarverk3. Dessutom

finns särskilda bestämmelser om att Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern är behöriga att föra talan i sådana tvister.

8.2.2 Vissa myndigheters handläggning av tvister

Regleringen av processbehörigheten hos förvaltningsmyndigheterna och affärsverken är inte enhetlig jfr ovan avsnitt 8.2.1. 1991 års JKutredning gick igenom instruktionerna för 68 myndigheter och

granskade vilka myndigheter som får företräda staten vid domstol se

SOU 1993:37 80 ff. Av denna genomgång framgår att flertalet s. myndigheter har processbehörighet. Bland de centrala myndigheter som inte har processbehörighet finns Riksarkivet, Statens skolverk, Statens livsmedelsverk, Statens naturvârdsverk, Statens strålskyddsinstitut och Statens kärnkraftsinspektion. Andra centrala myndigheter

3 From. den l juli 1994 företräds staten i avtalstvister av Arbetsgivarverket, se l § andra stycket och övergångsbestämmelserna till förordningen 1994:272 med instruktion för Arbetsgivarverket.

Myndigheternas processbehörighet

som saknar processbehörighet är bistândsmyndigheterna Styrelsen för internationell utveckling SIDA, Styrelsen för u-landsforskning SAREC Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete , BITS och Styrelsen för internationellt näringslivsbistând SWEDE- CORP. Dessutom är regionala och lokala myndigheter i allmänhet inte behöriga att företräda staten vid domstol. Detta gäller t.ex. universitet och högskolor men inte länssstyrelserna jfr nedan. När det finns en central förvaltningsmyndighet och denna har processbehörighet enligt 2 § verksförordningen innebär det att den centrala myndigheten för talan också för de regionala och lokala myndigheter som sorterar under den centrala myndigheten. Kammarkollegiets processuella verksamhet kan sägas vara av två slag. Som granskningsmyndighet företräder kollegiet staten i mål om

arvs- och gåvoskatt samt stämpelskatt vid inskrivningsmyndighet.

Kammarkollegiet företräder emellertid också statens enskilda rätt och andra allmänna intressen i civila rättegångar och vid uppgörelser utom rätta.

Enligt 2 § 2 förordningen med instruktion för Kammarkollegiet

skall kollegiet också företräda staten i andra ärenden som regeringen, JK eller, efter regeringens bemyndigande, någon annan statlig myndighet har uppdragit kollegiet att handlägga. Länsstyrelserna hade tidigare enligt länsstyrelseinstruktionen och vissa äldre bestämmelser en allmän behörighet att, i brist på särskilt förordnande för annan myndighet, bevaka statens rätt och i vissa fall förordna ombud för staten. De tidigare bestämmelserna om länsstyrelsernas processbehörighet har ersatts med en bestämmelse i 5 § förordningen 1990: 1510 med länsstyrelseinstruktion om att verksförordningen skall tillämpas på länsstyrelserna. Därigenom är 2 § verksförordningen tillämplig vilket innebär att länsstyrelserna inom sitt verksamhetsområde företräder staten vid domstol. Däremot har länsstyrelserna inte längre någon allmän rätt att företräda staten. Beträffande delgivning med staten finns en särskild bestämmelse i 8 § delgivningslagen 1970:428 som säger att handlingen skall överlämnas till den myndighet som skall bevaka statens talan i målet eller ärendet eller till länsstyrelsen i det län där den myndighet finns hos vilken målet eller ärendet är anhängigt.

Myndigheternas processbehörighet

8.3 Utredningens överväganden

När det gäller ärenden som ligger inom en myndighets eget verksamhctsornråde har myndigheterna i stor utsträckning getts rätt att tillvarata det allmännas intressen. Varje myndighet som är satt att sköta en viss verksamhet får anses ha rätt att inom sitt verksamhetsområde och inom ramen för tillgängliga medel ingå de avtal som behövs för att verksamheten skall kunna fullgöras och även själv slita sina avtalstvister genom tilläggsavtal, ändringsavtal eller förlikning om något annat inte är särskilt föreskrivet. Enligt regeringens förordningsmotiv l987:5 till verksförordningen ligger det i sakens natur att varje myndighet ingår ett avtal i allmänhet är behörig att träffa som förlikning om statens rättigheter och förpliktelser grund av avtalet. I förordningsmotiven sägs vidare att inom ramen för de anslag som står till förfogande för myndigheten får den också regelmässigt anses behörig att besluta på statens vägnar i frågor om skyldighet för staten att betala skadestånd i avtalsförhållandet. För att en myndighet skall få föra talan vid domstol krävs det dock alltid ett uttryckligt bemyndigande av regeringen eller riksdagen. Det anses också att det i allmänhet krävs ett uttryckligt bemyndigande för att en myndighet skall få besluta på statens vägnar om åtaganden för staten att betala skadeersättning utanför avtalsförhâllanden. Flertalet myndigheter som inte sorterar under någon överordnad myndighet dvs. centrala förvaltningsmyndigheter och affärsdrivande

tillagts processbehörighet inom sina verksamhetsom-

verk har numera råden. De fall där JK företräder staten i en rättegång grund av att

den berörda myndigheten saknar processbehörighet är fåtaliga jfr

1991 års JK-utrednings betänkande Justitiekanslern, En översyn av JK:s arbetsuppgifter m.m., SOU 1993:37 s.99. Bland de centrala

myndigheter som saknar processbehörighet märks bl.a. de tidigare

nämnda biståndsmyndigheterna SIDA, SAREC, BITS och SWEDE- CORP. Av dessa myndigheter är det bara SIDA som redovisat nâgra erfarenheter processer. Enligt uppgift från SIDA brukar JK dock av ge SIDA:s chefsjurist fullmakt att företräda staten i de processer där SIDA är inblandad. Av principiella skäl kan det ifrågasättas varför vissa myndigheter skall undantagna från den i praktiken numera gällande huvudvara

regeln att en myndighet har processbehörighet inom sitt verksamhets-

område. För utredningens del är det emellertid den mer begränsade frågan om processbehörighet beträffande myndigheternas avtal som är av intresse.

Myndigheternas processbehörighet

Frågan myndigheternas processbehörighet berördes av 1991 års om JK-utredning bl.a. gjorde följande övervägande SOU 1993:37 s. som 99:

I vart fall när det gäller centrala myndigheter bör den vägledande principen att myndigheten har processbehörighet inom sitt

vara verksamhetsområde och får från fall till fall avgöra om myndigheten själv bör företräda staten eller om den bör anlita någon

för uppgiften. Det finns ingen anledning att befara att

annan någon myndighet skulle avhålla sig från att utnyttja möjligheten att vid osäkerhet om sin materiella kompetens att föra det allmännas talan söka den hjälp den behöver, allra minst i angelägenheter den saknar erfarenhet av. Dessa synpunkter som

framfördes redan i departementspromemorian Ds Ju 1983:5 s.

111 ff och kan i enlighet med det resonemang som redovisats

--

i fråga anmälningsskyldigheten enligt 5 § 1 och 2

ovan om

skaderegleringskungörelsen sägas vara än mer aktuella idag.

-

Det finns ingen välgrundad anledning att befara att en myndighet skulle utnyttja sin processbehörighet för att lättsinnigt åsamka staten onödiga kostnader. Det kan följaktligen knappast anföras

några statsfinansiella skäl för att låta vissa myndigheter vara utan processbehörighet.

Det är överväganden av detta slag snarare än praktiska över-

väganden rörande t.ex. den faktiska förekomsten av processvana

jurister vid myndighet bör avgörande för processbe-

en som vara

hörigheten. Atminstone de centrala myndigheter som ännu inte är

processbehöriga bör således anförtros rätten att inom sitt verk-

samhetsområde företräda staten i rättegång.

Regeringen har i budgetpropositionen 1994 prop. 199394: 100 bil. 3

16 f uttalat sig angående JK-utredningens förslag bl.a. i fråga om

s.

4 SOU 1993:37 s. 94 Den offentliga förvaltningen präglas av en allmän strävan att decentralisera och delegera befogenheter. Detta kommer till synes i det ökade budgetansvar myndigheterna fått och som bl.a. innebär ett system med som numera treårsbudgetar och fastställande av ramanslag. Med hänsyn därtill finns det inte anledning att befara att alltför generösa ersättningar för de ifrågavarande faktiska skadorna kommer att utbetalas om JK inte längre löpande kontrollerar myndigheterna. Dessa skadestånd belastar myndigheternas egna anslag, varför en generös skadeståndspraxis innebär att myndigheterna måste iaktta återhållsamhet i fråga om andra kostnader. En negativ utveckling motverkas för övrigt av den granskning som verksamhet. Därtill har JK möjlighet Riksrevisionsverket gör av myndigheternas att inrikta sin tillsynsverksamhet granskning av hur myndigheterna utnyttjar sin en skaderegleringsbehörighet. Det finns å andra sidan inte heller risk för en alltför restriktiv praxis eftersom inte bara JK utan också andra myndigheter omfattas av objektivitetskravet i l kap. 9 § RF. Skyldigheten för myndigheterna att anmäla innan de beslutar att betala skadestånd eller att avslå en framställning om skadestånd som inte är uppenbart ogrundad bör följaktligen avskaffas.

Myndigheternas processbehörighet

skadereglering. Regeringen konstaterar därvid att utredningens

överväganden i huvudsak bemötts positivt remissinstanserna. av

Beträffande utredningens förslag decentralisering till centralmyn-

om

digheter när det gäller handläggning faktiska skador framhåller

av

regeringen att ett genomförande decentraliseringstankarna inte

av förutsätter riksdagens medverkan eftersom det rör ändringar i

skaderegleringskungörelsen. Det ankommer därför på regeringen att fatta beslut i dessa frågor. Regeringen anförde vidare:

Regeringen har också för avsikt att genomföra utredningens

förslag så till vida att myndigheterna själva i betydligt större

omfattning än för närvarande skall få handlägga sådana skador

och att skyldigheten att hänskjuta ekonomiskt betydelsefulla

ärenden till JK endast bör vara kvar vid ärenden där det kan bli

fråga om åtaganden för staten att betala verkligt betydande

belopp. Skyldigheten för myndigheterna att anmäla innan de

beslutar att betala skadestånd eller att avslå framställning

en om skadestånd som inte är uppenbart ogrundad avskaffas. Aven

skyldigheten för myndigheter att till JK anmäla svaromål i skadeståndsmäl avskaffas. I anslutning till denna centralisering

av

skadehanteringen införs också en skyldighet för myndigheterna att

på eget ansvar samråda med JK i ärenden av principiell karaktär

eller av större ekonomisk betydelse. Bestämmelsen ett

om

obligatoriskt hänskjutande från JK till regeringen i skadestånds-

ärenden relaterade till högre belopp bör avskaffas.

Regeringen har därefter beslutat om ändring i skaderegleringskungörelsen. Den ändrade förordningen 1994:259 trädde i kraft den

1 juli 1994. Ändringen innebar att 5 § som reglerar myndigheternas

anmälningsskyldighet upphört att gälla. Vidare har 4 § fått följande lydelse:

En central förvaltningsmyndighet handlägger ett ärende

som enligt 3 § skall samråda med Justitiekanslern, om ärendet är av principiell natur eller av stor ekonomisk betydelse. Uppkommer i ett ärende som handläggs av en central förvalt-

ningsmyndighet fråga om åtagande för staten att betala högre skadestånd än 250 000 kronor, skall ärendet hänskjutas till

Justitiekanslern.

Dessutom har 7 § ändrats enligt vad som redovisats i avnsitt ovan 8.2.1. JK har vid samråd med utredningen framfört att myndigheterna bör ges en generell behörighet att inom sina verksamhetsområden resp. företräda staten i rättegång.

Myndigheternas processbehörighet

Vid det samråd som utredningen i enlighet med sina direktiv haft med Kammarkollegiet har kollegiet i fråga om processbehörighet uppgett att inom kollegiet att om en myndighet fått man anser förtroendet att sköta vissa frågor bör den även vara processbehörig i dessa frågor. Utgångspunkten bör vara att myndigheter enligt sin

instruktion har en grundläggande processbehörighet som det dock kan

göras undantag ifrån. Exempelvis personskadefrågor bör enligt Kammarkollegiet särbehandlas. Utredningen har i det föregående förslaget till förordning om

statliga myndigheters avtal föreslagit att myndigheternas befogenheter

enligt det anförda slås fast och preciseras i en särskild författning. I förslaget till förordning statliga myndigheters skadereglering har om utredningen föreslagit ett uttryckligt bemyndigande om att en myndighet skall få besluta på statens vägnar i fråga om krav på skadeersättning utanför avtalsförhållanden. Myndigheterna har, tidigare nämnts, redan med nuvarande som ordning i princip rätt att inom sitt verksamhetsområde ingå de avtal behövs för att verksamheten skall kunna fullgöras och att även som

själva slita sina avtalstvister genom tilläggsavtal, ändringsavtal eller

förlikning. Regeringen har vidare ansett det ligga i sakens natur att varje myndighet ingår ett avtal i allmänhet är behörig att träffa som förlikning statens rättigheter och förpliktelser på grund av avtalet. om Myndigheten har också rätt att besluta om skadestånd i avtalsförhållandet. Denna behörighet gäller dock endast utomprocessuellt. Så snart det är fråga att föra talan inför domstol behövs ett uttryckligt om bemyndigande.

Enligt utredningens uppfattning är denna skillnad mellan inom- och utomprocessuella förhållanden i allmänhet inte sakligt motiverad.

Förhållandet ligger för övrigt inte i linje med den allmänna målsättningen att decentralisera och delegera som präglar statsförvaltningen. Genom den föreslagna förordningen statliga myndigheters avtal om klargörs och preciseras myndigheternas befogenheter att ingå avtal. Dessa befogenheter omfattar enligt uttrycklig föreskrift 11 § rätt att ingå avtal förlikning i avtalstvister och att träffa avtal om om skiljeförfarande. Mot denna bakgrund bör myndigheterna anförtros ansvaret för ingångna avtal även när det blir fråga om ett domstolsför-

farande eller ett skiljeförfarande. Myndigheterna bör därför ges rätt att

inom sitt verksamhetsområde företräda staten inför domstol och skiljemän i frågor gäller myndighetens avtal. Myndigheterna bör som

dock vid behov, särskilt i principiella frågor, samråda med JK. Det gäller särskilt sådana myndigheter som inte har processbehörighet

enligt 2 § verksförordningen och som inte har egna jurister. JK kan

Myndigheternas processbehörighet

för Övrigt alltid överta uppgiften att bevaka statens rätt inom eller utom rätta.

Genom den föreslagna bestämmelsen om processbehörighet tilldelas alla myndigheter oavsett om 2 § verksförordningen är tillämplig för

-

myndigheten sådan behörighet i fråga myndighetens avtal.

- om egna

Därmed får även regionala och lokala myndigheter behörighet att föra talan i fråga om de egna avtalen. Om en viss myndighet inte bör fâ den behörigheten får undantag göras, exempelvis i myndighetens

instruktion. Det bör enligt utredningens mening kunna förutsättas att en myndighet kan bedöma om den har juridisk kompetens för att egen kunna föra en viss process och att myndigheten, så inte är fallet, om uppdrar en annan myndighet eller ett ombud, t.ex. advokat, att en föra myndighetens talan. Några generella undantag från processbehörigheten för t.ex. vissa typer av avtal bör därför inte göras. Den praktiska effekten av den föreslagna bestämmelsen blir

förmodligen inte särskilt genomgripande. Flertalet centrala myndig-

heter och affärsverken har, som tidigare redovisats, redan generell en behörighet att inom sitt verksamhetsområde företräda staten vid

domstol. Genom förordningen om hantering av statliga fordringar har

alla myndigheter getts processbehörighet rörande myndighetens egna

fordringar. Den sistnämnda behörigheten innebär att myndigheterna

redan har processbehörighet rörande de avtal som innefattar fordring-

ar. Förslaget får följaktligen betydelse endast för avtalstvister

som avser något annat än en myndighets fordran och dessutom berör som en myndighet som inte har generell processbehörighet inom sitt verksamhetsområde. Det kan i och för sig anses ligga i sakens natur att en myndighet som har processbehörighet också har befogenhet att uppdra åt en annan myndighet eller ett ombud att föra talan i domstol. För tydlighets skull bör dock detta Denna bestämmelse motsvarar anges.

13 § förordningen om statliga myndigheters fordringar och för övrigt även 2 § verksförordningen i dess nuvarande lydelse SFS

1993: 1 140.

9 T vistelösning mellan statliga

myndigheter

Som utredningen anfört i avsnittet 5.3 utgör de statliga myndigheterna

inte några självständiga juridiska enheter rättssubjekt. De utgör

endast delar rättssubjektet staten. En konsekvens av detta är att de av inte kan ingå bindande avtal med varandra; ett avtal förutsätter att det sluts mellan två självständiga parter rättssubjekt. De Överenskommelser mellan statliga myndigheter nämns i direktiven är alltså en som särskild från avtalet skild rättsñgur. Denna rättsñgur regleras inte i lagstiftningen. Det måste dock förutsättas att alla som berörs av en sådan överenskommelse utgår ifrån att den internt inom rättssubjek- -

skall binda de myndigheter träffat överenskommelsen

tet staten som sätt det ett avtal i civilrättslig mening. Vad som samma som vore

anförs i direktiven avsnitt 3.6 om lösning av tvister mellan myndig-

och tillämpningen sådana överenskommelser bygger på heter om av

överenskommelser i praktiken binder de myndigheter som träffat

att dem; skulle föreskrifter lösning av tvisterna inte annars om behövas. Det kan dock ligga inom ramen för myndigheternas befogenheter gemensamt komma överens om att ändra eller att

upphäva tidigare överenskommelser. Eftersom statliga myndigheter inte utgör självständiga juridiska enheter står de sedvanliga tvistelösningsmekanismerna, rättegång enligt rättegångsbalken och förfarande enligt lagen 1929: 145 om skiljemän,

inte till förfogande det uppkommer någon tvist tillämpningen om om

överenskommelse mellan de myndigheter som träffat överens-

av en kommelsen. Frågan statliga myndigheter kan föra talan mot varandra har i om äldre litteratur behandlats Henrik Hessler i Förvaltningsrättslig av tidskrift 1952 303-326, Stig Jägerskiöld i samma tidskrift 1954 s. s.

299-342 och Erik Söderlund i Kommentar till rättegångsbalken,

del 1970, 315 Håkan Strömberg behandlar också frågan i s. Allmän förvaltningsrätt, femtonde upplagan, 1991 s. 24 Från kan också NJA 1959 385 där HD i

rättspraxis nämnas s.

domskälen uttalade Riksbanken ett sådant från kronan skilt att var

Universiteten i Uppsala och Lund torde betraktas självständiga rättssubjekt när som det gäller visst fastighetsinnehav jfr NJA 1943 s. 98 och Gullnäs m.fl. Rättegångsbalken under 11:29 samt NJA 1935 s. 515.

Tvistelösning mellan statliga myndigheter

rättssubjekt som avsågs med beteckningen inrättning i den dåvarande

bestämmelsen om delgivning i 33 kap. 17 § RB. Bestämmelsen i

dåvarande 33 kap. 19 § RB delgivning med kronan ansågs därför om inte tillämplig vid delgivning med Riksbanken. Sist nämnda bestämmelse om delgivning med kronan är med numera ersatt en bestämmelse delgivning med i 8 §

om staten delgivningslagen

1970:428. Denna bestämmelse gäller även riksdagen och dess nya verk prop. 1970:13 s. 132. Vilka slutsatser vågar dra man numera av detta rättsfall är tveksamt. I vart fall kan dessa inte gå längre än till att Riksbanken skulle kunna ett självständigt rättssubjekt vara som också skulle kunna föra talan vid domstol statlig en mot en annan myndighet. Under utredningsarbetet har RRV upplyst att det inte är alla myndigheter eller i vart fall inte alla berörda befattningshavare som är medvetna om att tvister mellan myndigheter inte kan lösas inför domstol eller genom skiljeförfarande. Kammarkollegiet påpekar att tvister mellan myndigheter för närvarande kan lösas endast genom uppgörelsen mellan myndigheternas chefer och regeringen. ytterst av

En myndighet efterlyser ett särskilt tvistelösningsorgan,

t.ex. en närrmd, för lösande av affärsmässiga tvister under det att en annan myndighet anser att tvisterna borde kunna lösas vid domstol. Utredningen anser som redan anförts i detta avsnitt att de sedvanliga tvistelösningsmekanismerna inte står till förfogande för de myndigheter som råkar i tvist tillämpningen den överenskommelom m.m. av se som de träffat. För närvarande är det enda sättet att lösa tvister mellan myndigheter i anledning deras överenskommelser myndigheterna hänskjuter av att dem till regeringens bedömning. Det måste otillfredsställande anses att regeringen således kan komma att belastas med stor mängd en tvisteärenden i synnerhet när tvisterna berör detaljfrågor tillämpom ning och tolkning vissa moment i överenskommelserna. Endast i av vissa fall av större ekonomisk betydelse kan det regel som anses lämpligt att regeringen får avgöra uppkomna tvister. Att nu föreslå en ordning innebär att den juridiska som personen statens olika ställföreträdare skulle få varandra skulle processa mot innebära en principiell nyordning i svensk rätt konsekvenser vars är svåra att överblicka. En sådan omdaning det processrättsliga av partsbegreppet kan enligt utredningens uppfattning inte anses vara omfattad av direktiven till denna utredning. Vad bör övervägas som är snarare en intern tvistelösningsmekanism för statens olika myndigheter. En sådan intern statlig tvistelösning bör flexibel och kunna vara anpassas efter den aktuella tvistens beskaffenhet och de tvistande

Tvistelösning mellan statliga myndigheter

myndigheternas verksamhet. Samtidigt bör förfarandet vara obyråkratiskt och kostnadseffektivt. Det kan väl tänkas att vissa inomstatliga tvister är så komplicerad natur att det får anses mest ändamålsenligt av att tvisten slits ett domstolsliknande förfarande. Å andra sidan genom torde det i många fall inte minst kostnadsskäl vara tillräckligt -- av med ett enklare mera summariskt förfarande. Mot denna bakgrund utredningen att det generellt sett anser lämpligaste sättet att lösa tvister mellan olika statliga myndigheter är medlingsförfarande under ledning de inblandade myndigett av en av heterna tillkallad opartisk medlare. I normalfallet bör medlingsupp-

giften fullgöras Vid komplicerade tvister där det

av en person. mer kan sägas att det finns ett behov ett rättegångsliknande förfarande av bör det finnas möjlighet att tillkalla högst tre medlare. De tvistande myndigheterna bör i den situationen sin medlare varefter utse var dessa gemensamt får utse tredje medlare. En person som utses till en

medlare bör givetvis ha erforderlig kompetens för uppgiften. Det är dock inte lämpligt några generella behörighetskrav. Det torde

att ange ligga i sakens natur att medlaren kan vara domare, advokat eller annan

jurist. Den föreslagna metoden har likheter med ett skiljeförfarande

och vissa bestämmelser i lagen skiljemän kan komma att tjäna till om ledning i vissa medlingssituationer, även om det inte är utredningens

mening att denna lag skall analogt tillämplig på det föreslagna

vara medlingsförfarandet.

Lagen 1992:1528 om offentlig upphandling torde inte vara

tillämplig på den föreslagna medlingstjänsten. Enligt 5 kap. l § andra

stycket 4 denna lag skall bestämmelserna i 5 kap. om upphandling av tjänster inte tillämpas i fråga skiljemanna- och förlikningsuppdrag.

om Enligt utredningens mening är ett medlingsuppdrag enligt den föreslagna förordningen om statliga myndigheters avtal vid tillämpning

lagen offentlig upphandling att likställa med ett förlikningsupp-

av om drag.

Kostnaderna för medlingen bör finansieras av myndighetens

ordinarie medel tvistekostnader vid tvister med samma sätt som

juridisk Genom bemyndigandet i förordningen om

annan person. statliga myndigheters avtal myndigheterna rätt att använda medel ges för detta ändamål. Myndigheterna bör emellertid åläggas en skyldighet att i första hand försöka förlikas. Om det inte lyckas får myndighetens chef besluta att tvisten skall hänskjutas till medling enligt förord-

ningen. Det är enligt utredningens mening ur kostnadssynpunkt angeläget att medling används först när förlikningsmöjligheterna är uttömda. Även ett hänsynstagande till myndighetens good-will kan ha

betydelse för frågan om en tvist skall förlikas eller avgöras genom

Tvistelösning mellan statliga myndigheter

medling. Detta talar för att ett beslut medling bör fattas på om chefsnivå. Bestämmelsen bör vara fakultativ eftersom det inte förefaller

ändamålsenligt att alltid påbjuda medling. Det kan finnas situationer där det är lämpligast att i stället överlänma tvisten till regeringen. Av

lKzs egenskap att vara regeringens högste ombudsman och att ytterst vara den som bevakar statens rätt får följa att myndigheterna anses alltid kan inhämta dennes råd angående lämpligaste tillvägagångssätt. Någon verkställighet av medlarens eller medlarnas beslut kan inte bli aktuell. Av den föreslagna paragrafen framgår att beslutet är bindande för myndigheterna. Om någon myndighet trots det skulle vägra att rätta sig efter ett sådant beslut torde regeringen ingripa.

10 Ansvar för ingångna avtal

10. 1 Sammanfattning

Enligt direktiven avsnitt 3.4 bör utredningen överväga om det

övergripande ansvaret för ingångna avtal behöver klargöras i något hänseende. Utredningens överväganden i denna fråga bör grundas på resultatet av den probleminventering som ingår i utredningens

uppdrag.

Under probleminventeringen har utredningen stött på ett fall som avser frågan om staten bör vara bunden av vissa pensionsavtal som Luftfartsverket ingått. Denna fråga behandlas i en promemoria den 6 december 1993 av f.d. justitierådet Bengt Hult, tf. professorn Jan Kleineman och hovrättsassessorn Gudmund Toijer. Under rubriken Rättsliga utgångspunkter redovisas där en utredning om vad som enligt gällande rätt torde krävas för att staten skall bli bunden av de avtal som myndigheterna ingår. Utredningen konstaterar att det för närvarande inte finns någon speciellt för staten gällande reglering i vilken det uttryckligen anges vad som krävs för att staten skall bli bunden av ett avtal som en statlig myndighet ingår. Eftersom den statliga förvaltningens struktur och styrning i väsentliga avseenden skiljer sig från vad som gäller inom annan verksamhet, finns det inte någon allmänt gällande civilrättslig lagstiftning som är tillämplig när man vill bedöma om ett avtal som en myndighet ingått i strid mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut ändock skall binda staten. Det går således inte att avgöra om staten blir bunden av ett sådant avtal genom att direkt tillämpa

avtalslagens föreskrifter om fullmaktsgivarens ansvar för avtal som

hans befullmäktigade ombud ingår på avtal som statliga myndigheter ingår. Inte heller kan man direkt tillämpa de associationsrättsliga föreskrifterna om när en ställföreträdares handlande binder associationen. En annan sak är att i brist på uttryckliga föreskrifter om man statens bundenhet kan tvingas att försöka lösa uppkomna tvister genom en analogisk tillämpning av de allmänt gällande reglerna. Det bör tilläggas att det inte finns något domstolsavgörande om vad som krävs för att staten skall vara bunden av ett avtal som en myndighet ingått. Vad som anförts visar att det finns en stor och besvärande osäkerhet om det gällande rättsläget.

Ansvar för ingångna avtal

När utredningen nu föreslår att det för första gången skall meddelas uttryckliga föreskrifter om vad som krävs för att myndigheterna skall

få ingå avtal som innefattar ekonomiska förpliktelser för staten se

förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal, blir det särskilt angeläget att också precisera vad som krävs för att staten skall bli bunden av ingångna avtal. Om så inte sker skulle osäkerheten om rättsläget kunna öka. Vad som främst kan befaras är att kraven för att

staten skall bli bunden skulle ställas så högt att detta skulle hämma den

allmänna omsättningen; enskilda personer skulle helt enkelt inte våga att ingå avtal med staten. Enligt utredningens mening bör den angivna frågan statens om bundenhet bedömas mot bakgrund av att de statliga myndigheterna inte utgör några självständiga juridiska enheter. De utgör bara delar av rättssubjektet staten. I civilrättslig mening kan de således varken ha egna tillgångar eller ha egna förpliktelser. De kan endast handla som företrädare för staten och på uppdrag av riksdagen och regeringen. Deras handlande måste alltid rymmas inom ramen för de uppdrag de fått. Med hänsyn till det mångskiftande sätt vilket dessa uppdrag kan fastställas och ändras blir det ofta svårt för statens motparter att exakt veta om ett tänkt avtal faller inom ramen för givna uppdrag. Mot den angivna bakgrunden föreslår utredningen att det meddelas särskilda föreskrifter som reglerar vad som krävs för att staten skall bli bunden av ingångna avtal. Syftet med dessa föreskrifter är att klarlägga rättsläget. Om rättsläget preciseras det sätt utsom redningen föreslår bör det bli lättare för myndigheterna att finna motparter som är beredda att ingå avtal. Härigenom främjas den allmänna omsättningen och statens intressen.

I utredningens förslag till förordning om statliga myndigheters avtal

anges vilka villkor som skall vara uppfyllda för att en myndighet skall ha rätt att ingå ett avtal. I de föreskrifter om statens bundenhet som enligt utredningens mening bör meddelas vilka nämnda anges av villkor som måste vara uppfyllda för att staten skall bli bunden av ingångna avtal. Utredningen behandlar däremot inte vad i övrigt som krävs för ett avtals giltighet. Frågor härom får lösas enligt allmänna avtalsrättsliga föreskrifter i 1 och 3 kap. avtalslagen om slutande av avtal respektive om rättshandlingars ogiltighet. Utredningen föreslår att de nya, särskilda föreskrifterna om statens bundenhet bör få ett innehåll som i huvudsak bygger på vad som i förut nämnda promemoria angetts motsvara gällande rätt. Utredningen har utformat sitt förslag till särskilda föreskrifter på ett sådant sätt att statens bundenhet regleras enligt de principer ligger till grund för som vad som sägs om en fullmaktsgivares bundenhet i 10 och 11 §§ avtalslagen.

Ansvar för ingångna avtal

I korthet innebär utredningens förslag att ett avtal som en myndighet ingår blir bindande för staten, om det faller inom ramen för det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndigheten. Faller det utanför nämnda ram blir avtalet alltså inte bindande för staten. För att ett avtal, faller inom som nämnda verksamhetsområde, skall bli bindande för staten krävs däremot inte att avtalet också skall stämma överens med alla de andra föreskrifter och beslut som kan reglera myndighetens verksamhet med avtal. Att ett avtal strider mot sådana andra föreskrifter och beslut bör enligt utredningens förslag inte automatiskt leda till att staten blir obunden av avtalet. För att staten inte skall bli bunden av ett sådant avtal bör också krävas att motparten insett eller bort inse att avtalet stred mot en föreskrift eller ett beslut, dvs. att motparten varit i s.k. ond tro. Som skäl för detta förslag anför utredningen att en motsatt lösning skulle ställa för höga krav statens motparter. De skulle nämligen då för att vara säkra att ett tänkt avtal blir bindande för staten ofta bli tvungna att hålla reda på ett mycket stort antal föreskrifter. Detta skulle verka klart hämmande på den allmärma omsättningen och därmed skada såväl statens intressen som tänkta motparters berättigade krav. Beträffande möjligheten att utkräva personligt ansvar för ingångna avtal beaktar utredningen vad som anförts om denna fråga dels av Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. i betänkandet Effektivare ledning i statliga myndigheter SOU 1993:58, dels av regeringen prop. 199394: 185 s. 15. Med hänsyn bl.a. därtill finner utredningen att några nya regler om möjlighet att utkräva personligt ansvar av beslutsfattare i avtalsfrågor inte bör föreslås.

10.2 Bakgrund

I utredningens direktiv Dir. 1993:60 framhålls att den bestämmelse som ligger till grund för den rätt myndigheterna anses ha att genom avtal ta på staten ekonomiska förpliktelser finns i 9 kap. 10 § RF. Vidare sägs att det i förarbetena framhölls att bestämmelsen enbart är en kompetensregel. Den reglerar alltså inte frågan i vad mån en förbindelse, som en myndighet med överskridande av sin befogenhet har ingått, är bindande för staten. Enligt direktiven bör utredaren mot bakgrund av probleminventeringen överväga om det övergripande ansvaret för ingångna avtal behöver klargöras i något avseende. Utredaren bör även överväga om ansvar och befogenheter inom myndigheterna att ingå avtal av ekonomisk betydelse behöver klarläggas. Även möjligheten utkräva personligt för att ansvar

Ansvar för ingångna avtal

ingångna avtal bör klargöras. I detta sammanhang erinras i direktiven om att myndighetsstyrelsernas ansvar och befogenheter setts över av Kommittén förvaltningsmyndigheternas ledningsfonner m.m. Dir. om 1992:10. Kommittén har sedermera avgett betänkandet Effektivare ledning i statliga myndigheter SOU 1993:58. Vad som sålunda anförts i direktiven innebär att utredningen bör ta upp tre delvis separata frågor, nämligen statens för avtal som en myndighet ingår med överansvar skridande av sina befogenheter, ansvar och befogenheter inom myndigheterna och möjligheten att utkräva personligt ansvar av dem som på en myndighets vägnar ingår avtal.

Fråga 2 avser närmast vem inom en myndighet som skall ha rätt att ingå avtal. Denna fråga har utredningen behandlat i avsnitt 5.6. Utredningen har också tagit frågan i 22 § i förslaget till förupp ordning om statliga myndigheters avtal. I det följande kommer utredningen att först ta upp frågan om statens ansvar och därefter frågan om det personliga ansvaret.

10.3 Statens för de avtal som statliga

ansvar

myndigheter under regeringen ingår

När utredningen i detta avsnitt behandlar frågor om statens ansvar för de avtal statliga myndigheter ingår med andra rättssubjekt än som staten kommer utredningen att diskutera endast sådana avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. En annan begränsning är att utredningen endast behandlar avtal som ingås av myndigheter under regeringen. Avtal som ingår i förvaltningen av sådana statliga

tillgångar som i lag avsatts till särskild förvaltning se 9 kap. 8 §

andra meningen RF, t.ex. AP-fonderna omfattas inte av utredningens överväganden i ansvarsfrågan. Inte heller arbetsrättsliga avtal kommer att behandlas. Jfr vad som anförts om utredningsarbetets omfattning i avsnitt 5.2. Innebörden i begreppet ekonomisk förpliktelse har utredningen angett i avsnitt 5.4 och i 4 § förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal. Utredningen kommer i detta avsnitt att ta upp frågor om vad som bör krävas för att staten skall bli bunden av de avtal som statliga myndigheter ingår. Sådana frågor aktualiseras främst i de fall då en myndighet ingått ett avtal som den inte haft rätt att ingå. Utredningen behandlar däremot inte frågan staten kan bli eller bör kunna bli om

Ansvar för ingångna avtal

skadeståndsskyldig, när ett avtal som en myndighet ingått inte anses bindande för staten på grund av att den avtalsslutande myndigheten inte haft rätt att ingå avtalet. Till en början konstaterar utredningen att det för närvarande inte finns någon speciellt för staten gällande reglering i vilken det uttryckligen anges vad som krävs för att staten skall bli bunden av ett avtal som en statlig myndighet under regeringen ingår. Eftersom den statliga förvaltningens struktur och styrning i väsentliga avseenden skiljer sig från vad som gäller i annan verksamhet, finns det inte någon allmänt gällande civilrättslig lagstiftning som är tillämplig när man vill bedöma om ett avtal som en myndighet ingått i strid mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut ändock skall binda staten. Det går således inte att avgöra om staten blir bunden av ett sådant avtal att direkt tillämpa exempelvis de allmänna föreskrifter i genom lagen 1915:218 om avtal och andra rättshandlingar på förrnögenhetsrättens område avtalslagen, som rör villkoren för att en fullmaktsgivare skall vara bunden av de avtal som hans befullmäktigade ombud ingår 10 och 11 §§ avtalslagen. Inte heller kan man direkt tillämpa de associationsrättsliga föreskrifterna om när en ställföreträdares handlande binder associationen. En annan sak är att man i brist på uttryckliga föreskrifter om statens bundenhet kan tvingas att försöka lösa uppkomna tvister genom en analogisk tillämpning av de allmänt gällande reglerna. Det bör tilläggas att det inte finns något prejudicerande domstolsavgörande om vad som hittills ansetts böra krävas för att staten skall bli bunden av ett avtal som en myndighet ingått. Det anförda ger vid handen att det- i avsaknad av direkt tillämpliga föreskrifter råder en osäkerhet om vad som för närvarande krävs för att staten skall bli bunden av ett avtal som en myndighet ingått i strid mot någon föreskrift eller mot något beslut av regeringen. Att det råder en sådan osäkerhet om rättsläget bekräftas av vad som anförs i en av f.d. justitierådet Bengt Hult, tf. professorn Jan Kleineman och hovrättsassessorn Gudmund Toijer den 6 december 1993 upprättad promemoria. I promemorian behandlas frågan om

staten bör anses bunden av vissa pensionsavtal som Luftfartsverket

ingått se avsnitt 4.3.2. Där finns en utredning om gällande rätt i

fråga om statens bundenhet när myndigheten ingår avtal. Nämnda osäkerhet om innebörden i gällande rättsläge kan beröra ett mycket stort antal avtal, då det i många fall kan vara svårt för statens motparter att säkert veta vad som gäller om myndigheternas rätt att ingå avtal. Osäkerheten är därför så betydande att den måste antas vara mycket besvärande såväl för staten som för dess motparter. Den

Ansvar för ingångna avtal

får därigenom anses hämma den allmänna omsättningen och minska tilltron till staten som avtalspart. Utredningen finner därför att det är angeläget att det meddelas sådana uttryckliga föreskrifter om statens bundenhet som undanröjer den nu rådande rättsosäkerheten. De i avsnitt 10.2 redovisade uttalandena i direktiven skulle kunna antyda att man vid bedömningen av frågan om statens bundenhet skulle kunna finna någon vägledning i 9 kap. 10 § RF. Enligt utredningens mening är det emellertid helt klart att man inte kan få någon vägledning av nämnda föreskrift i regeringsformen när det gäller att ta ställning till vad som bör krävas för att staten skall bli bunden av de avtal som myndigheterna ingått, främst därför att föreskriften över huvud taget inte berör myndigheternas rätt att ingå avtal med ekonomiska förpliktelser för staten. Enligt utredningens mening bör frågan om statens bundenhet bedömas mot bakgrund av att statliga myndigheter, som utredningen

anfört i det föregående se bl.a. avsnitt 5.3, inte utgör några

självständiga juridiska enheter. De utgör endast delar av rättssubjektet staten. I civilrättslig mening kan de således varken ha några egna tillgångar eller några egna förpliktelser. När det gäller tillgångar och förpliktelser uppträder myndigheterna alltså endast som företrädare för rättssubjektet staten. De åtgärder som myndigheten vidtar i dessa hänseenden måste då ske inom ramen för de uppdrag som myndigheterna har fått från de högsta företrädarna för staten, nämligen riksdagen och regeringen. Detta gäller naturligtvis även frågor om vilka avtal som myndigheterna får ingå. En självklar utgångspunkt för en diskussion om vad som bör krävas för att staten skall bli bunden av de avtal som statliga myndigheter ingår är att staten alltid skall bli bunden av de avtal som myndigheterna haft rätt att ingå. Det är emellertid inte lika självklart att varje avtal, som en myndighet ingår i strid mot någon föreskrift eller något beslut, på grund därav inte binder staten. Som skäl härför kan anföras att det statliga regelsystem som för närvarande styr myndigheternas rätt att ingå avtal, enligt vad som angetts tidigare, är utformat på ett sådant sätt att det i många fall är svårt för statens motparter att säkert vad gäller. Även enligt de regler statliga myndigheters veta som om

avtalsrätt som utredningen föreslår se förslaget till förordning om

statliga myndigheters avtal kommer det ofta att bli ovisst hur långt en

myndighets rätt att ingå avtal sträcker sig. Även jämförelse med en vad som gäller i motsvarande avseenden enligt de nyss nämnda föreskrifterna i 10 och 11 avtalslagen talar för att inte alla avtal som strider mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut på grund därav inte skall binda staten. Enligt fullmaktsreglerna kan nämligen en

Ansvar för ingångna avtal

fullmaktsgivare bli bunden av ett avtal som hans befullmäktigade ombud ingår han inte haft lov göra detta. Även enligt de trots att att förut angivna associationsrättsliga föreskrifterna kan en ställföreträdare under vissa förhållanden binda associationen trots att han överskridit sin befogenhet. I anledning av vad som sålunda anförts tar utredningen härefter först upp frågor om myndigheternas rätt att ingå avtal. Som utredningen påpekat i det föregående finns det i regeringsformen inte någon uttrycklig föreskrift om myndigheternas avtalsrätt. Den rätt att ingå avtal med ekonomiska förpliktelser för staten som för närvarande anses föreligga grundar sig enbart på mycket allmänna uttalanden i motiven till regeringsformen. Det bör tilläggas att nämnda motivuttalanden hittills inte lagts till grund för några generella regler om rätt för statliga myndigheter under regeringen att ingå avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för

staten se avsnitt 5.3. l praktiken anses dock varje myndighet, som

är satt att sköta en viss verksamhet, ha rätt att inom sitt verksarnhetsområde och inom ramen för tillgängliga medel ingå de avtal som behövs för att verksamheten skall kunna fullgöras. Härutöver finns vissa föreskrifter och regeringsbeslut som ger myndigheter rätt att ingå vissa särskilt angivna slag av avtal. Det finns således för närvarande inte några generella föreskrifter om myndigheters rätt att ingå avtal som kan läggas till grund för de föreskrifter om statens bundenhet som behöver meddelas.

Som framgår av det föregående avsnitt 5 och förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal föreslår utredningen att det

nu skall utfärdas ett generellt tillämpligt regelverk om myndigheternas rätt att ingå avtal. Detta förslag innebär i stora delar att vad som för närvarande anses gälla utan stöd av uttryckliga regler, kommer till uttryck i en särskild författning. När det gäller att ange den sakliga ram inom vilken en myndighet skall ha rätt att ingå avtal knyter utredningen an till myndighetens uppgifter m.m. I enlighet härmed föreslår utredningen i den grundläggande föreskriften om myndigheternas avtalsrätt 9 § förslaget till förordning om statliga myndig-

heters avtal att en myndighet får ingå de avtal som syftar till

fullgörande av vad som föreskrivs om myndighetens verksamhet i lagar, förordningar, regleringsbrev och andra särskilda beslut av regeringen. Som framgår av 9 § i förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal blir en myndighets rätt att ingå avtal alltså helt beroende av vad som följer av skilda i paragrafen inte närmare preciserade författningar och regeringsbeslut. Det blir endast genom att ta del av dessa som man kan ta reda hur långt en myndighets avtalsrätt sträcker sig.

Ansvar för ingångna avtal

De föreskrifter och regeringsbeslut som författningsförslaget hänvisar till är i allmänhet inte samlade i en enda handling. De är av vitt skilda slag. Flertalet myndigheter har en förordning med instruktion för myndigheten. Därutöver finns regelmässigt föreskrifter i lagar och andra författningar. Regeringsbeslut om myndigheternas verksamhet meddelas såväl i regleringsbreven som i annan ordning. Föreskrifterna och besluten kan avse vitt skilda frågor. I förordning med instruktion för en myndighet ingår alltid en föreskrifter om myndighetens verksamhetsområde. Dessa föreskrifter emellertid inte alltid en fullständig och helt rättvisande beskrivning ger vad gäller, då det vid sidan om dem kan finnas föreskrifter av som och beslut som vidgar, inskränker eller preciserar det verksarnhetsområde som anges i instruktionen. Som ett exempel ett regeringsbeslut som vidgar en myndighets verksamhetsområde utöver det som anges i förordningen med instruktion för myndigheten kan här nämnas att Statskontoret i regleringsbrevet för 199394 ålagts att svara bl.a. för inköpssamordning inom dataområdet. Det förekommer också att en myndighets rätt att ingå avtal inom ramen för det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för myndigheten begränsas, t.ex. beloppsmässigt. Det finns även begränsningar i en myndighets

avtalsrätt som följer av att regeringen själv ingår vissa avtal eller

uppdrar en annan myndighet att ingå ett avtal. Som exempel på regeringsbeslut som preciserar det verksamhetsområde som anges i instruktionen för en myndighet kan här pekas på vad som i regleringsbreven föreskrivs om målen för myndighetens verksamhet. I nyss nämnda regleringsbrev sägs exempelvis att Statskontoret skall i första hand kunna tillhandahålla stöd inom vissa särskilt angivna områden. Vidare kan ett exempel på preciseringar som görs i andra som författningar än förordningar med instruktioner för myndigheter här nämnas att länsstyrelsernas uppgifter beträffande naturvärden preciseras i naturvårdslagen 1964:822 och naturvårdsförordningen 1976:484. Detta blir aktuellt bl.a. när en länsstyrelse träffar uppgörelser med stöd av 29 § naturvårdsförordningen. En förordning med instruktion för en myndighet innehåller också myndighetsinterna föreskrifter, t.ex. föreskrifter som direkt eller mer indirekt inom myndighet skall ha rätt att fatta beslut anger vem en som på myndighetens vägnar. I regleringsbreven finns beslut om myndigheternas verksamhet under varierande rubriker, exempelvis Uppgifter, Uppdrag, Mål för verksamheten eller liknande. Sådana beslut kan, som framgår av bl.a. nämnda exempel, avse såväl en utvidgning som en inskränkning nyss

Ansvar för ingångna avtal

eller precisering av de uppgifter som myndigheterna ålagts i instruktionerna. När det gäller att bedöma inom vilken saklig ram myndigheter har rätt att ingå avtal enligt föreskriften i 9 § förordningsförslaget bör också föreskriften i 3 § första stycket i förordningsförslaget beaktas. Enligt detta stycke gäller föreskrifterna i förordningen alltså även - 9 §-- bara om något annat inte följer av någon annan författning eller något regeringsbeslut. Till de föreskrifter som kan påverka en myndighets rätt att ingå avtal hör även de föreskrifter i utredningens förslag till förordning om statliga myndigheters avtal som anger den ekonomiska ramen for myndigheternas rätt att ingå avtal. Myndigheterna föreslås nämligen vara skyldiga att i sin avtalsverksamhet hålla sig inom ramen för tillgängliga medel. Föreskrifter härom finns framför allt i 12-14 §§ förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal. Dessa föreskrifter omfattar också uttryckliga regler om myndigheternas rätt att binda staten vid utgifter som skall verkställas under tid efter utgången av det budgetår då ett avtal ingicks. Till dessa föreskrifter knyts sedan en rad beslut i regleringsbrev om villkoren för att myndigheterna skall få förfoga över anslag m.m. När utredningen i det följande behandlar frågor om vad som bör krävas för att staten skall bli bunden av avtal som myndigheterna ingår kommer detta att ske mot bakgrund av vad som nyss redovisats om innebörden i utredningens förslag om rätt för myndigheterna att ingå avtal. Eftersom utredningens förslag om myndigheternas avtalsrätt i de delar som är väsentliga för frågor om statens bundenhet bara utgör en kodifiering av vad som nu, utan uttryckligt författningsstöd, anses gälla, är det väsentligt att här redovisa vad Bengt Hult, Jan Kleineman och Gudmund Toijer anför i den förut nämnda promemorian om vad som enligt gällande rätt allmänt gäller för att staten skall bli bunden

av avtal som myndigheterna ingått

Den grundläggande rätten att företräda staten i frågor som rör myndigheterna och deras verksamhet ligger alltså direkt

hos regeringen vi bortser här och i det följande från de

myndigheter som lyder direkt under riksdagen. Genom instruktioner som har formen av förordning delegerar - regeringen till myndigheterna att på statens vägnar handha viss verksamhet. Denna verksamhet är ofta av offentligrättslig natur, men kan också vara mer affärsinriktad. - - -

1 Återgivandet sker med samtycke författarna. Den bort av text som transumerats avser bara det individuella fallet i promemorian.

9 14-1362

Ansvar för ingångna avtal

De statliga myndigheterna härleder alltså sin kompetens från regeringen. Myndigheternas rätt att företräda staten beror därmed ytterst på regeringens egen kompetens att ombesörja förvaltningsuppgifter och på den delegation av kompetensen som sker till en viss myndighet. Allmänt torde kunna sägas att myndigheten inte har möjlighet att binda

staten utanför sitt givna uppdrag sådant detta anges i in-

struktionen. A andra sidan måste det förhålla sig så, att myndigheten med rättsligt bindande verkan kan ådra staten de förpliktelser som följer av uppdraget. Delegationen innefattar med andra ord en principiell rätt för myndigheten att på statens vägnar ingå de civilrättsliga avtal som erfordras för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt. Den mera generella utformning som vanligen tillämpas i fråga om instruktioner torde emellertid också innebära att myndigheten binder staten så snart avtalet ligger inom det aktuella verksamhetsområdet och därmed faller inom ramen för instruktionen. - - - En anknytning till instruktionen har enligt vår mening starka skäl för sig. Det blir praktiskt möjligt för en tilltänkt medkontrahent att bedöma om ett avtal binder staten eller inte. Det måste nämligen kunna begäras av tredje man att

han tar del av vad som i instruktionen sägs om myndighetens

uppgifter och allmänna verksamhetsområde. A andra sidan

måste en sådan kontroll normalt också anses tillfyllest. En annan ordning skulle kunna allvarligt hämma den allmänna omsättningen och tilltron till statens vilja att infria de åtaganden som myndigheterna har gjort i statens namn. Detta måste självfallet gälla utan hänsyn till att avtalet från mera affärsmässiga eller andra utgångspunkter kan vara ofördelaktigt eller obehövligt för myndigheten. Det är en uppgift för myndighetens företrädare att sitt tjänsteansvar avgöra vilka förpliktelser som skall belasta verksamheten. Eventuelmissbedömningar i det avseendet leder självfallet inte till att staten kan frigöra sig från de åtaganden som myndigheten har gjort. Det ligger här nära till hands att jämföra med kompetensfördelningen inom privaträttsliga associationer Enligt vår

2 promemorian I anförs på denna punkt i not 3: Det har i den juridiska litteraturen antagits att i princip samma frågor om förhållandet mellan behörighet och befogenhet som vid privaträttsliga juridiska personer uppkommer vid statens och kommuns verksamhet men att bedömningen delvis kan bli en annan. Jan Hellner se Kommersiell avtalsrätt, 4 uppl. 1993, s. 70 har påpekat att läget ofta är oklart. Man har huvudsakligen diskuterat frågor som rör det allmännas bundenhet vid offentlig upphandling, där förfarandet anses ge vissa garantier för att behörighetsfrågor blir automatiskt lösta. När det gäller mer alldagliga handlingar, har det antagits att de rent

Ansvar för ingångna avtal

uppfattning är delegationen till en myndighet närmast att se som en överföring av vad som brukar benämnas behörighet. Behörigheten omfattar i detta sammanhang vad ställföreträdaren kan göra med bindande verkan för huvudmannen. Karakteristiskt för denna rättsfigur är också att ställföreträdaren inte binder huvudmannen om han går utöver gränserna för sin behörighet, inte ens om medkontrahenten är i god tro beträffande kompetensöverskridandet. Häri skiljer sig behörigheten från ställföreträdarens befogenheter, dvs. vad han har huvudmannens lov att göra. Om ställföreträdaren åsidosätter sin befogenhet binder han huvudmannen inom ramen för sin behörighet, men bara om medkontrahenten är i god tro när det gäller befogenhetsöverskridandet. Här bör dock framhållas att de privaträttsliga reglerna om kompetensfördelning knappast kan tillämpas fullt ut inom den offentliga verksamheten. Kompetensfördelningen mellan regeringen och de underställda myndigheterna företer inslag av offentligrättslig karaktär och skiljer sig häri från renodlat civila rättsförhållanden. Starka skäl talar dock för ett privaträttsligt synsätt när det som i detta fall blir fråga om att bedöma giltigheten av civilrättsliga avtal mellan staten och ett privat rättssubjekt. I synnerhet gäller naturligtvis detta när fråga sådana transaktioner privaträttsliga är om som avtal är tänkta för I viss utsträckning torde det därmed bli erforderligt att tillägga olika instruktionsbestämmelser skilda civilrättsliga verkningar. Till de behörighetsgrundande reglerna får man i första hand räkna dem som anger myndighetens uppgifter. Annorlunda förhåller det sig med sådana föreskrifter som reglerar t.ex. myndighetens interna organisation eller

redovisningen av statliga medel. Här är det myndighetens

egna tjänstemän som är adressater. Aven föreskrifterna om kompetensfördelning mellan myndighetens olika företrädare

privaträttsliga reglerna om ställningsfullmakt blir tillämpliga även för offentligrättsliga organ. Hithörande frågor har dock mera sällan uppmärksammats, i synnerhet när det gäller statlig verksamhet. Utgångspunkten synes dock vara att överordnade organ med ledning av givna instruktioner åtminstone i viss utsträckning kan delegera uppgifter till underordnade organ. Jämför detta sammanhangHenry i Ussing Aftaler, s. 284 som vill se dessa frågor ur ett aktiebolagsrättsligt perspektiv snarare än ett fullmaktsrättsligt, eftersom Organenes smrlige Stilling kan medføre Afvigelser fra de allmindelige Fuldmagtsregler. 3 I promemorian anförs pâ denna punkt i not 4: Som Kurt Grönfors har påpekat företer de här uppkomna situationerna inslag av både offentlig och privat rätt se Begränsningar av avtalet som styrmedel i Festskrift till Sveriges advokatsamfund 1887-1987, s. 217 ff. Jämför vidare Jan Ramberg, Allmän avtalsrätt, 3 uppl. 1991, s. 29, Kai Krüger, Norsk kontraktsrett, 1989, s. 620 Jo Hov, Avtalerett, 1992, s. 46 ff och Birger Sturevold Lassen, Kontraktsrettslig representasjon, 1992, s. 23 ff.

Ansvar för ingångna avtal

och organ torde primärt rikta sig till de berörda befattningshavarna och är närmast att se som befogenhetsinskränlmingar på samma sätt torde man ha att uppfatta vad som kan följa av myndighetens arbetsordning. De sistnämnda föreskrifterna synes därmed i princip inte vara möjliga att åberopa mot den medkontrahent som är i god tro. Det står därvid klart att även den som känner till föreskrifterna många gånger kan ha svårt att avgöra t.ex. om en viss fråga faller inom en generaldirektörs kompetens att ansvara för den löpande verksamheten. Att tolka ett sådant begrepp som den löpande verksamheten kan vara förenat med betydande svårigheter för den som inte är närmare insatt i myndighetens arbete. Det är därför inte givet att en medkontrahent skall anses vara i ond tro beträffande ett kompetensöverskridande enbart det skälet att kompetensen såsom sådan av

följer av offentligt tillgängliga författningar

Vi tillåter oss här att erinra om det förstärkta skydd som en godtroende tredje man har när han rättshandlar med ett aktiebolag genom bolagets verkställande direktör. Av 8 kap. 14 § andra meningen aktiebolagslagen följer att tredje man under förutsättning av god tro normalt sett torde få åberopa ett avtal när den verkställande direktören har överskridit sin

kompetens att handha den löpande förvaltningen Det

förstärkta skyddet motiveras av att det ofta är svårt för tredje

man att avgöra vad som faller inom den kompetensenf En

annan sida av saken är dock att den verkställande direktören har att noggrant överväga rättshandlingar med tredje man, och bolaget torde kunna uppställa särskilda krav på försiktighet från hans sida. I den mån en analogi kan ske inom den statliga förvaltningen, kan därför ett motsvarande krav upprätthållas generaldirektör vidtar rättshandlingar för när en

4 I promemorian anförs denna punkt i not Jämför i detta sammanhang AD 1982 nr 83 där omständigheterna var sådana att fyra kommunalråd ansågs ha bundit kommunen vid ett anställningsavtal, trots att delegationsordningen inte gav någon av dem rätten att sluta sådana avtal. Arbetsdomstolen anmärkte att det inte var uteslutet att en kommun på grund av reglerna om ställningsfullmakt i 10 § avtalslagen kunde bli bunden av rättshandlingar som företagits av någon befattningshavare som inte fått uppgiften att företräda kommunen delegerad till sig. 5 I promemorian anförs på denna punkt i not Kompetensen har i denna situation märkligt nog kommit att betecknas som behörighet under förarbetena till aktiebolagslagen. Jämför också AD 1990 nr 58. Arbetsdomstolen anför under hänvisning till den juridiska litteraturen att bestämmelsen inte utan vidare får tolkas motsatsvis så att rättshandlingen trots befogenhetsöverskridandet alltid blir bindande för bolaget, om medkontrahenten var i god tro. 5 I promemorian anförs på denna punkt i not: Se Gösta Kedner Carl-Martin Roos, - Aktiebolagslagen del 4 uppl. 1991, s. 224.

Ansvar för ingångna avtal

en myndighet. Som vi har påpekat tidigare är detta dock i

första hand fråga som rör förhållandet mellan staten och en

dem som företräder myndigheterna.7

Efter denna redovisning av vad som anförs i promemorian av Bengt

Hult, Jan Kleineman och Gudmund Toijer övergår utredningen till ytterligare överväganden angående hur statens bundenhet bör regleras i syfte att undanröja den nu rådande rättsosäkerheten. Utgångspunkten för utredningens överväganden om statens bundenhet kan, som anförts i det föregående, inte bli något existerande, generellt tillämpligt regelverk om myndigheternas rätt att ingå avtal. Utgångspunkten blir i stället vad utredningen själv föreslår i denna fråga, dvs. förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal. När utredningen föreslår att det för första gången skall meddelas nu

uttryckliga föreskrifter vad krävs för att myndigheterna skall

om som

ingå avtal innefattar ekonomiska förpliktelser för staten se

som särskilt 8-14 §§ förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal, har detta visserligen ett stort inforrnationsvärde. Det kan nämligen antas att sådana föreskrifter kommer att göra .det lättare nya att avgöra vilken rätt att ingå avtal som myndigheterna har. Detta såväl staten som de personer med vilka myndigheterna vill ingå gagnar avtal. De föreskrifter om statliga myndigheters rätt att ingå avtal som utredningen tagit in i förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal begränsar däremot de inte kompletteras med föreskrifter - om statens bundenhet tyvärr inte den osäkerhet som råder om vad om krävs för att staten skall bli bunden de avtal som myndigsom av heterna ingår. Det kan t.o.m. sägas att osäkerheten snarare blir mer

påtaglig och besvärande än tidigare. Det finns nämligen en risk

mer för att de föreskrifterna om myndigheternas rätt att ingå avtal nya också kommer att läggas till grund för bedömningen av frågor om statens bundenhet. Det skulle kunna ligga nära till hands att anta att alla de villkor, skall vara uppfyllda för att en myndighet skall få som

ingå ett avtal, också måste uppfyllda för att staten skall bli

vara

bunden avtalet. En sådan tolkning skulle innebära en klar skärpning

av i förhållande till nuvarande rättsläge som det beskrivits i den förut

nänmda promemorian. En sådan skärpning skulle kunna allvarligt

hämma den allmänna omsättningen. Det skulle nämligen kunna befaras att enskilda personer inte skulle våga att ingå några avtal med staten,

7 I promemorian anförs på denna punkt i not Jämför vad som har sagts ovan om företrädarnas tjänsteansvar.

Ansvar för ingångna avtal

eftersom det ofta skulle bli så svårt att säkert veta vad fordras för som att avtalen verkligen skall binda staten. Prövningen av frågan om vad som bör krävas för att staten skall bli bunden av ingångna avtal måste, som redan anförts, ske mot bakgrund av det sätt på vilket utredningen utformat sitt förslag om rätt för

statliga myndigheter att ingå avtal se särskilt 8-14 §§ i förslaget till

förordning om statliga myndigheters avtal. Förslaget har redovisats i det föregående. Av denna redovisning framgår bl.a. att de föreslagna föreskrifterna innehåller hänvisningar till skilda, inte närmare preciserade föreskrifter och regeringsbeslut och att dessa många gånger är svåra att överblicka. Utöver föreskrifter och regeringsbeslut finns även inom många myndigheter interna organisationsbeslut som reglerar rätten för de anställda att ingå avtal för myndigheternas räkning. Mot bakgrund av vad som här och tidigare anförts om det regelsystem som myndigheterna enligt utredningens förslag skall iaktta när de ingår avtal kan det i vissa fall bli svårt för att inte säga omöjligt för statens motparter att med en rimlig arbetsinsats kunna förvissa sig om att en myndighet verkligen har rätt att ingå ett visst avtal. I ett sådant fall skulle det föra för långt att, såsom villkor för statens bundenhet, kräva att myndigheten iakttagit alla de föreskrifter och beslut som berör dess rätt att ingå avtal. Det blir således nödvändigt att försöka begränsa de angivna svårigheterna för statens motparter. Detta kan ske genom att såsom man, villkor för att staten skall bli bunden ett avtal, ställer lägre krav, av dvs. inte kräver att alla tillämpliga föreskrifter och beslut om den avtalsslutande myndighetens rätt att ingå avtal skall vara uppfyllda. Fråga blir då vilket eller vilka villkor måste uppfyllda. som vara Enligt utredningens mening bör man så långt möjligt begränsa de krav som ställs. Endast genom sådana begränsningar kan man skapa ett rättsläge som gör det attraktivt för omdömesgilla och försiktiga personer att in i avtalsrelationer med myndigheterna. Föreskrifterna om statens bundenhet bör göras så klara och enkla att deras praktiska tillämpning inte förorsakar några egentliga svårigheter, vare sig för myndigheterna eller för de personer som överväger att ingå avtal med myndigheterna. Att man begränsar och förenklar de krav som ställs främjar statens intresse av att finna lämpliga och pålitliga motparter och därmed också en god hushållning med statens medel. Begränsningarna får dock självfallet inte så långt att statens berättigade ekonomiska intressen åsidosätts. Inte heller bör det komma i fråga att ställa lägre krav än som i allmänhet gäller inom näringslivet, t.ex. enligt fullmaktsreglerna i avtalslagen. Det bör alltså inte komma i fråga att låta staten bli

Ansvar för ingångna avtal

bunden av alla de avtal som strider mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut som gäller för den avtalsslutande myndigheten. I den förut nänmda promemorian bedöms, som framgår av det föregående, frågorna om vad som bör krävas för att staten skall bli bunden av ingångna avtal mot bakgrund av allmänna civilrättsliga och associationsrättsliga föreskrifter. Även när det gäller uppgiften utfonna föreskrifter att om statens bundenhet är det enligt utredningens mening naturligt att söka vägledning i allmänna civilrättsliga och associationsrättsliga föreskrifter. Till de allmänna civilrättsliga föreskrifterna räknar utredningen i detta sammanhang föreskrifterna om fullmakt i 10 och 11 §§ avtalslagen. Enligt dessa föreskrifter gäller att den, som givit en annan person en fullmakt att sluta ett avtal eller att företa en annan rättshandling, blir omedelbart berättigad och förpliktad i förhållande till tredje man genom en rättshandling som fullmäktigen inom fullmaktens gränser företager i fullmaktsgivarens namn 10 §. I 11 § föreskrivs följande. Har fullmäktigen vid företagande av rättshandling handlat i strid mot särskilda inskränkande föreskrifter av fullmaktsgivaren, vare rättshandlingen gällande mot denne, såframt tredje man insåg eller bort inse att fullmäktigen sålunda överskred sin befogenhet. De angivna föreskrifterna i avtalslagen innebär alltså att en person som utfärdat en fullmakt fullmaktsgivare blir bunden av ett avtal som

den befullmäktigade i hans nanm ingår inom fullmaktens gränser, dvs.

inom ramen för vad som brukar kallas fullmäktigens behörighet. Motsättningsvis följer av 10 § att ett avtal som faller utanför fullmäktigens behörighet inte binder fullmaktsgivaren. Detta gäller även om motparten varken insett eller bort inse att avtalet föll utanför fullmäkti-

gens behörighet varit i god tro, som man brukar säga, beträffande

kompetensöverskridandet. En konsekvens av det sagda blir att motparten om han vill vara säker att ett avtal, som han ingår med någon som därvid företräds av ett befullmäktigat ombud, verkligen blir gällande mot fullmaktsgivaren måste förvissa sig om fullmaktens innehåll och att det tänkta avtalet faller inom fullmaktens gränser. Motparten kan i detta hänseende inte bara lita på de uppgifter som ombudet lämnar; med andra 0rd måste han själv läsa fullmakten. Föreskriften i 11 § avtalslagen tar sikte på de fall då fullmaktsgivaren, vid sidan av fullmakten, givit fullmäktigen direktiv som begränsar den rätt att ingå avtal som fullmäktigen har enligt fullmakten. Om det i en fullmakt exempelvis endast anges att fullmäktigen får sälja viss egendom som tillhör fullmaktsgivaren, torde det inte så sällan förekomma att fullmaktsgivaren vid sidan av fullmakten skriftligen eller muntligen anger det lägsta pris som skall nås vid

Ansvar för ingångna avtal

försäljningen. En sådan inskränkning av fullmäktigens befogenhet är motparten inte skyldig att ta reda på. Om fullmäktigen handlar i strid mot en sådan befogenhetsinskränkning blir avtalet ändock gällande mot fullmaktsgivaren. Endast om fullmaktsgivaren kan visa att motparten insett eller bort inse att fullmäktigen överskridit sin befogenhet i det angivna exemplet sålt till för lågt pris blir - avtalet utan verkan mot honom. Utredningen anser att de principer om fullmaktsgivarens bundenhet som sålunda ligger till grund för föreskrifterna i 10 och 11 §§ avtalslagen bör beaktas vid utforrrmingen av de föreskrifter om statens bundenhet som bör meddelas. När författarna av den förut nämnda promemorian uttalar sig om vad som allmänt gäller angående statens bundenhet gör de detta, som framgår av det föregående, mot bakgrund av bl.a. en jämförelse med kompetensfördelningen inom privatråttsliga associationer. Enligt utredningens mening bör den jämförelse som gjorts i promemorian också vara av stort värde när det gäller att utforma förslag till föreskrifter om statens bundenhet. I likhet med vad som anförs i promemorian finner utredningen att olika bestämmelser om en myndighets verksamhet bör ges skilda civilrättsliga verkningar. Vissa bör kunna anses ange myndighetens behörighet under det att andra bör anses avse myndighetens befogenhet. Sammanfattningsvis anser utredningen att det behövs särskilda föreskrifter som klargör vad som skall krävas för att staten skall bli bunden de avtal som statliga myndigheter under regeringen ingår. av Utredningen har i det föregående också redovisat vad som bör beaktas vid utformningen av sådana föreskrifter. Utredningen har därvid betonat att de krav som bör ställas upp bör begränsas så att det skapas ett rättsläge som gör det attraktivt för omdömesgilla och normalt försiktiga att in i avtalsrelationer med myndigheterna. personer Föreskrifter om statens bundenhet bör vara så enkla och klara som möjligt. Om de nya föreskrifterna utformas i enlighet med det anförda underlättas den allmänna omsättningen och tilltron till staten som avtalspart. Vidare främjas såväl statens som motparternas intressen. De krav bör ställas bör dock inte generellt vara lägre än vad som som gäller i näringslivet, exempelvis enligt fullmaktsreglerna i avtalslagen. Inte heller bör alla avtal som strider mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut på grund därav generellt få till följd att staten inte blir bunden av avtalet. När det gäller den närmare utformningen av de nya föreskrifterna om vad som krävs för att staten skall bli bunden av de avtal som statliga myndigheter under regeringen ingår bör man enligt utred-

Ansvar för ingångna avtal

ningens mening sträva efter att ge föreskrifterna ett innehåll som motsvarar det nuvarande rättsläget sådant detta, enligt det nyss anförda, beskrivits i den förut nämnda promemorian. I likhet med vad som sålunda anförs i promemorian anser utredningen alltså att starka skäl talar för att anknyta till förordningama med instruktioner för myndigheterna när det gäller att bestämma ramen för en myndighets behörighet. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det meddelas särskilda föreskrifter om vad som krävs för att staten skall bli bunden av de avtal som statliga myndigheter under regeringen ingår med andra rättssubjekt än staten. Dessa nya föreskrifter bör i enlighet med det anförda innebära att ett avtal blir bindande för staten, om det faller

inom ramen för det verksamhetsområde som anges i förordningen med

instruktion för den avtalsslutande myndigheten. Utredningens förslag i denna del innebär att vad som sägs om en . myndighets verksamhetsområde i förordningen med instruktion för myndigheten också anger ramen för myndighetens behörighet att ingå avtal på samma sätt som fullmaktens gränser anger ramen för

fullmäktigens behörighet enligt 10 § avtalslagen och därmed den ram

inom vilken ett avtal binder fullmaktsgivaren.

Faller ett avtal utanför den ram som följer uppgiften myndig-

av om hetens verksamhetsområde i förordningen med instruktion för myndigheten, binder det inte staten. Det sist sagda gäller även om motparten varken insett eller bort inse att avtalet faller utanför nämnda ram dvs. varit i god tro. Statens motpart måste alltså för att vara säker på att ett tänkt avtal blir bindande för staten ta reda på om avtalet ryms inom den ram som anges för myndighetens verksamhetsområde i förordningen med instruktion för myndigheten. Enligt det anförda blir alltså ett avtal, som faller inom ramen för den avtalsslutande myndighetens behörighet, dvs. inom det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för myndigheten, bindande för staten. Om ett sådant avtal strider mot någon annan föreskrift i lag eller förordning eller mot något beslut av regeringen, exempelvis i regleringsbrev, som inskränker myndighetens. behörighet att ingå avtal, bör effekten härav bestämmas så att man når överensstämmelse med vad som enligt 11 § avtalslagen gäller när en

fullmäktig inom fullmaktens gränser ingår ett avtal i strid mot

särskilda inskränkande föreskrifter som fullmaktsgivaren har gett. I enlighet härmed bör den omständigheten att en myndighet, när den ingick ett avtal, brutit mot en sådan inskränkande föreskrift eller mot ett sådant inskränkande beslut som nyss nämnts inte automatiskt leda till att staten inte blir bunden av avtalet. För att staten inte skall bli bunden av ett sådant avtal bör också krävas att motparten insett eller

Ansvar för ingångna avtal

bort inse att myndigheten överskred vad som gäller enligt någon sådan inskränkande föreskrift eller något sådant inskränkande beslut dvs. varit i ond tro om detta överskridande. Som tidigare anförts kan det vid sidan av en myndighets instruktion

finnas föreskrifter och regeringsbeslut, exempelvis i regleringsbrev,

myndigheten ett eller flera vidare verksamhetsområden än som ger följer instruktionen. Ett avtal faller inom ett sådant vidare som av som verksamhetsområde skall självfallet binda staten. Eftersom sådana föreskrifter och regeringsbeslut vidgar verksamhetsområdet utöver som vad följer föreskrifterna i förordningen med instruktion för en som av myndighet i allmänhet är svårare att ta reda på än föreskrifterna i nämnda typ förordningar, kan inte kräva att motparten alltid av man skall känna till dem. I anledning härav bör den omständigheten att ett avtal strider mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut som ger den avtalsslutande myndigheten ett sådant ytterligare verksarnhetsområde inte automatiskt leda till att staten inte blir bunden av avtalet. För att ett sådant avtal inte skall binda staten bör dessutom krävas att motparten insett eller bort inse att avtalet ingåtts i strid mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut ett ytterligare verksamhetsomom råde. Härigenom vinns på denna punkt överensstämmelse med vad föreslagits gälla i de fall då ett avtal ingåtts i strid mot en som nyss inskränkande föreskrift eller ett inskränkande beslut. I det föregående har utredningen föreslagit att vad som sägs om en myndighets verksamhetsområde i förordningen med instruktion för

myndigheten skall ange ramen för myndighetens behörighet att ingå

avtal. Inom denna binds alltså staten av de avtal som myndigramen heten ingår. Detta innebär också att de avtal som faller utanför denna inte binder staten. Det sagda gäller även för det fall att motparten ram varken insett eller bort inse att avtalet faller utanför den angivna Som också angetts i det föregående finns det vissa myndigheter ramen. för vilka regeringen inte har beslutat någon förordning med instruktion för myndigheten. I sådana fall kan motsvarande föreskrifter om

verksamhetsområdet finnas i något annat regeringsbeslut, t.ex. i ett

regleringsbrev. Ett sådant regeringsbeslut är i allmänhet svårare att ta reda på än förordningar med instruktioner; det är inte heller säkert att det utformats enligt modell som förordningarna. Mot denna samma bakgrund timer utredningen det inte vara rimligt att låta den omständigheten att ett avtal, som en sådan myndighet ingått utanför för sitt verksamhetsområde, automatiskt får den effekten att ramen staten blir obunden avtalet. För att staten inte skall bli bunden av av ett sådant avtal bör också krävas att motparten insett eller bort inse att avtalet faller utanför den avtalsslutande myndighetens verksamhetsområde.

Ansvar för ingångna avtal

Utredningen anser att det inte generellt bör givet att medvara en kontrahent skall anses vara i ond tro beträffande ett kompetensöverskridande enbart det skälet att kompetensen följer offentligt av av

tillgängliga författningar. Att av statens motparter kräva kännedom

om

alla sådana författningar och deras närmare innebörd skulle

om nämligen kunna allvarligt hämma den allmänna omsättningen och viljan hos enskilda att ingå avtal med staten. Ett sådant krav skulle alltså inte tjäna statens intressen. Om en myndighet, när den ingår ett avtal, handlar i strid mot något eget beslut, t.ex. angående inom myndigheten får ingå avtal, vem som bör detsamma gälla som i det föregående angetts för de fall då en myndighet handlat i strid mot andra författningsbestånunelser eller beslut av regeringen än föreskrifterna om myndigheternas verksamhetsområden i deras instruktioner. I sådana fall blir alltså ett avtal bindande för staten utom i de fall då motparten i ond tro. var Vad som här föreslagits statens bundenhet bör kunna gälla alla om typer av avtal som myndigheterna ingår, alltså även sådana avtal som

har viss offentligrättslig karaktär. Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag till föreskrifter

om statens bundenhet att statens motpart han vill säker på att - om vara ett tänkt avtal verkligen binder staten bara behöver ta reda på - om avtalet faller inom ramen för det verksamhetsområde för den som avtalsslutande myndigheten anges i förordningen med instruktion för myndigheten. I alla övriga fall där en avtalsslutande myndighet ingått ett avtal i strid mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut kommer avtalet att binda staten utom i de fall då motparten faktiskt insett eller bort inse att avtalet ingåtts i strid mot någon föreskrift eller något regeringsbeslut. Utredningens förslag till föreskrifter bygger därmed i allt väsentligt på samma principer ligger till grund för som reglerna i 10 och ll §§ avtalslagen om fullmaktsgivarens bundenhet när det gäller avtal som en fullmäktig ingått. Statens motparter ställs

härigenom i samma rättsläge som den person vilken ingår ett avtal

med någon som därvid representeras ett befullmäktigat ombud. Det av måste anses ligga ett stort värde i att regelsystemet för statens del detta sätt knyter an till vad som allmänt gäller och därmed får anses vara känt och accepterat. Detta torde även underlätta förståelsen för de nya reglerna och tillämpningen av dem. De föreskrifter om statens bundenhet utredningen föreslår som innefattar inte en uttömmande reglering. Vid sidan dem kommer om allmänna avtalsrättsliga regler t.ex. föreskrifterna slutande - om av avtal och om rättshandlingars ogiltighet i l och 3 kap. avtalslagen att gälla som för närvarande.

Ansvar för ingångna avtal

10.4 Personligt ansvar för dem som på en myndighets vägnar ingår avtal, m.m.

lO.4.1 Personligt enligt Kommittén om

ansvar

förvaltningsmyndigheternas ledningsfonner

Kommittén förvaltningsmyndigheternas ledningsfonner behandlade

om

frågorna personligt för styrelseledamöter i statliga

om ansvar myndigheter i särskilt avsnitt i sitt betänkande SOU 1993:58 s. 76 ett

ft enligt följande:

Når vi skall diskutera frågan om personligt ansvar för styrelseledamöter i statliga myndigheter ligger det nära till hands att göra jämförelser med aktiebolagslagens ansvarsbe-

ståmmelser. Särskilt gäller detta affärsverken, vars bestämmelser fördelning av uppgifter mellan styrelse och om verkschef har sin förebild i aktiebolagslagen. I fråga om de

vanliga förvaltningsmyndigheterna har vi i det föregående

funnit att styrelsen i det fall myndigheten skall ha styrelse bör ha ett ansvar för verksamheten liknande det som en affarsverksstyrelse har. Det finns därför knappast skäl att

göra bedömning i fråga om det personliga ansvaret

en annan

i förvaltningsmyndigheterna än i affårsverken. Bestämmelsen i 15 kap. 1 aktiebolagslagen är tydlig och

klar:

styrelseledamot och verkställande direktör, som vid fullgörande sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet

av skadar bolaget, skall ersätta skadan. Det skall vara fråga ekonomisk skada och det skall finnas ett samband om en

mellan styrelseledamotens handlande eller underlåtenhet att handla och den uppkomna skadan. I fråga om vad som skall utgöra uppsåt eller oaktsamhet är utgångspunkten att

anses ifråga är skyldig att iaktta den omsorg som krävs personen syssloman eller uppdragstagare i allmänhet. av en

Den styrelseledamot som uppsåtligen vållar myndigheten,

ekonomisk skada torde i allmänhet också ha dvs. staten, en gjort sig skyldig till ett brott. Därmed föreligger en person-

lig skadeståndsskyldighet enligt allmänna skadeståndsrättsliga bestämmelser. I en myndighet finns däremot inget personligt vederbörande handlar oaktsamt. Myndighetsche-

ansvar om

fen torde dock kunna åläggas disciplinpåföljd om han skadar

staten att oaktsamhet åsidosätta vad som åligger genom av honom i tjänsten. bestämmelse motsvarande den i aktiebo- Frågan är om en

lagslagen bör införas för styrelseledamöter i statliga myndig-

heter. Innan vi besvarar frågan bör erinras om de skilda

Ansvar för ingångna avtal

förutsättningar som de olika styrelserna arbetar under. Vi har redan tidigare berört detta kapitel 4.2.2. Aktiebolaget är en självständig juridisk person som kan förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter i den ut-

sträckning som bolaget, dvs. dess styrelse och verkställande

ledning, finner bäst för bolaget. Agarna har möjlighet att påverka bolaget och ledningens agerande enbart på bolagsstämma. Varken affärsverket eller den vanliga förvaltningsmyndigheten är någon självständig juridisk person utan utgör delar i staten. Regeringen styr riket och har till sitt förfogande myndigheterna, som har lydnadsplikt gentemot regeringen. Regeringen kan dänned, som vi konstaterat redan tidigare, i förlängningen myndighetens egentliga styrelse. sägas vara Statsmaktema kan i princip när som helst fatta beslut som påverkar myndigheterna och ändra förutsättningarna för deras verksamhet. I ett aktiebolag svarar styrelsen för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. I större bolag skall, i mindre bolag får, styrelsen utse en verkställande direktör. Denne handhar den löpande förvaltningen och är ansvarig inför styrelsen. VD kan sägas vara styrelsens verktyg. Om t.ex. VD inte sköter den löpande förvaltningen på ett tillfredsställande sätt är styrelsen skyldig att vidta nödvändiga åtgärder, t.ex. byta VD. Om styrelsen inte agerar och VD orsakar bolaget ekonomisk skada, torde även styrelseledamöterna kunna bli skadeståndsskyldiga om det kan visas att de uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåtit att vidta åtgärder. I affärsverkens instruktioner görs i princip samma befogenhetsfördelning mellan styrelse och verkschef som i aktiebolagslagen görs mellan styrelse och VD. En viktig skillnad föreligger dock, nämligen den att det är regeringen som utser myndighetschef. Detta innebär att den styrelse som på motsvarande sätt anser att myndighetschefen inte sköter den löpande förvaltningen som han borde ytterst inte kan vidta andra åtgärder än att påtala förhållandet hos regeringen. Myndighetsstyrelsen saknar alltså ett viktigt verktyg i jämförelse med styrelsen i ett aktiebolag. Som vi förut konstaterat torde det redan finnas tillräcklig möjlighet att utkräva ett personligt ekonomiskt ansvar vid de allvarligaste fallen av misskötsamhet, dvs. om en styrelseledamot uppsåtligen orsakar staten en ekonomisk skada. Frågan är då om det finns skäl att införa ett personligt vid oaktsamhet från styrelsens sida. I och för sig kan ansvar det vara av värde att markera uppdragets vikt genom att införa bestämmelser personligt ansvar. Ett sådant om

Ansvar för ingångna avtal

införande bör emellertid också innebära att skadestånd i praktiken kan komma att utdömas. En typisk situation när en bolagsstyrelse skulle kunna ådra sig personligt ansvar för oaktsamhet är att styrelsen försummar ledning och kontroll av VD:s förvaltning. När det gäller en myndighet skulle oaktsamheten kunna tänkas bestå i att styrelsen inte påtalar för regeringen att myndighetschefen inte sköter sina uppgifter. Med hänsyn till att styrelsen i en myndighet inte har kontroll över vem som utses till myndighetschef och inte själv kan byta ut denne anser vi dock ett personligt ekonomiskt ansvar i en sådan situation väl långtgående. Det gäller i synnerhet om myndighetschefen också är ordförande i styrelsen. Särskilt affärsverkens styrelser fattar, som påpekats i direktiven, i många fall beslut av stor ekonomisk betydelse. Som ett exempel kan nämnas rätt att ta upp lån på den allmänna kreditmarknaden, vilket i allmänhet torde vara en fråga för styrelsen att besluta om. En aktiebolagsstyrelse som följer aktiebolagslagen och bolagsordningen torde normalt ha handlat med tillräcklig aktsamhet för att undgå personligt ansvar. Att fatta ett dåligt beslut, dvs. att göra en ekonomiskt dålig affär, är normalt inte tillräckligt för att ådra vederbörande skadeståndsansvar. På motsvarande sätt skulle en myndighetsstyrelse som följer verksförordningen, myndighetens instruktion, regleringsbrev och andra särskilda bestämmelser för myndigheten, utifrån vad som gäller för uppdragstagare i allmänhet, rimligen få anses handla tillräckligt aktsarnt. Att t.ex. ta upp ett lån med dåliga räntevillkor skulle därmed förutsatt att -myndigheten fick ta upp lån troligen inte föranleda personligt ansvar för oaktsamhet även om en sådan möjlighet infördes. Om däremot styrelsen skulle fatta ett beslut i strid mot gällande bestämmelser och staten grund därav skulle drabbas av en ekonomisk skada, skulle styrelseledamöterna kunna åläggas att ersätta skadan om oaktsamhet kunde påvisas. Myndighetschefen skall ansvara för den löpande verksamheten och därmed för att förbereda ärendena i styrelsen. Det måste således vara hans ansvar att se till att styrelsen får information om vilka bemyndiganden eller restriktioner som gäller för myndigheten. Att han, eventuellt av oaktsamhet, underlåtit detta bör av samma skäl som anfördes tidigare, nämligen att styrelsen inte förfogar över verkschefen, rimligen inte föranleda något personligt ekonomiskt ansvar för styrelsens ledamöter.

Ansvar för ingångna avtal

Vår slutsats av vad som nu sagts blir att utrymmet för sådan oaktsamhet som i realiteten skulle kunna medföra ansvar för styrelseledamöter torde vara mycket litet. Till detta kommer att en myndighet och dess styrelse trots allt inte har den självständiga ställning som ett bolag har. Vi finner därför inte tillräckliga skäl för att föreslå några särskilda föreskrifter om personligt ekonomiskt ansvar för styrelseledamöter i statliga myndigheter. De möjligheter som redan finns enligt skadeståndslagen att utkräva ett sådant ansvar bör dock utnyttjas. Vi skall då beröra vilka andra sanktioner som skulle kunna komma i fråga. Det gäller närmast frågan om förnyat förordnande. styrelseledamöterna i affärsverken förordnas för ett år i taget. Detta innebär att regeringen varje år har ett naturligt tillfälle att ta ställning till om ledamöterna fullgjort sina uppgifter på ett godtagbart sätt. Om inte bör givetvis något nytt förordnande inte ges. Ansvarigt departement bör därför hålla sig väl informerat om hur styrelsearbetet fungerar. I de vanliga förvaltningsmyndigheterna förordnas för närvarande styrelseledamöterna vanligen för tre år i taget. För att inskärpa vikten och betydelsen av styrelseuppdraget anser vi att det bör övervägas att införa samma mandatperiod som gäller för affärsverken. Med hänsyn till att vi utgår från att flertalet av de centrala förvaltningsmyndigheterna inte längre skall ha styrelse bör antalet regeringsärenden som gäller förordnanden trots detta minska. Om det visar sig nödvändigt under löpande förordnande-

period finns, som närrmts förut, inget hinder mot att genast

entlediga en styrelseledamot.

Kommittén berörde även myndighetschefens personliga ansvar ett avsnitt i betänkandet s. 78

Våra direktiv nänmer inte frågan om särskilt ansvar för

myndighetschefen. Det finns ändå anledning att kort beröra

detta. På samma sätt som när det gäller styrelseledamöter torde den redan befintliga möjligheten att utkräva ett personligt ekonomiskt ansvar om myndighetschefen uppsåtligen orsakar myndigheten en ekonomisk skada vara tillräcklig. Någon särskild reglering i den delen skulle därför inte vara nödvändig. I fråga om oaktsamhet från myndighetschefens sida finns en viss möjlighet att utkräva en form av personligt ekonomiskt ansvar, nämligen löneavdrag för tjänsteförseelse. Löneavdrag kan åläggas för högst 30 dagar och utgör högst

Ansvar för ingångna avtal

22 procent av daglönen. Daglönen utgör en trettiondedel av mânadslönen. Vid en månadslön om 50 000 kronor skulle löneavdraget alltså kunna bli maximalt 11 000 kronor, vilket möjligen i dessa sammanhang kan ses som ett symboliskt belopp. Disciplinansvarets syfte är emellertid inte att ersätta en ekonomisk skada utan att utgöra en arbetsrättslig sanktion för misskötsamhet. För närvarande finns, som vi nämnt tidigare, möjligheten att under vissa förutsättningar entlediga en affärsverkschef och förflytta chefen för en vanlig förvaltningsmyndighet. Möjligheten att entlediga en myndighetschef kommer att öka om LOA-utredningens förslag genomförs. De sanktionsmöjligheter som därmed kommer att stå till buds får, om de utnyttjas, anses vara tillräckliga. Vi finner därför inte heller beträffande myndighetschefer skäl att införa särskilda bestämmelser om ett personligt ekonomiskt ansvar.

l0.4.2 Regeringens bedömning

I propositionen Förvaltningsmyndigheternas ledning prop. 199394: 185 s. 15 har regeringen uttalat sig i den aktuella frågan och därvid anfört att regeringen, i likhet med kommittén, inte funnit det nödvändigt att föreslå några särskilda föreskrifter om personligt ekonomiskt ansvar för styrelseledamöter. Regeringen konstaterar att en myndighetsstyrelse arbetar under andra förutsättningar än t.ex. en styrelse enligt aktiebolagslagen 1975: 1385. En viktig skillnad är att bolagsstyrelse har att utse och entlediga den verkställande direken tören, medan chefen för en myndighet utses av regeringen. En myndighetsstyrelse kan därför inte, på det sätt som en bolagsstyrelse

kan, svara för hur t.ex. den löpande förvaltningen sköts. De sanktions-

möjligheter som finns enligt allmänna straff- och skadestândsrättsliga principer, och som gäller redan i dag, får därför tills vidare anses tillräckliga.

10.4. 3 Utredningens överväganden

Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsforrner fann således inte skäl att införa särskilda föreskrifter om ekonomiskt ansvar för styrelseledamöter och myndighetschef. Den hänvisade därvid till de allmänna straff- och skadeståndsrättsliga principer som redan nu gäller och i fråga om myndighetschefen till sedvanliga arbetsrättsliga ingripanden. Regeringen anslöt sig i nyss nämnda proposition till

Ansvar för ingångna avtal

kommitténs uppfattning i vad styrelseledamöterna. Regeringen avser uttalade sig däremot inte om myndighetschefens ansvar. Vid riksdagsbehandlingen propositionen kommenterades inte frågan om av personligt ekonomiskt ansvar bet. 199394:KU 42. Utredningen har inte, med hänsyn till sina undersökningar och överväganden i övrigt, anledning att redan nu överväga en annan bedömning frågan ekonomiskt för styrelseledamöter och av om ansvar

myndighetschef gjorts nämnda kommitté och regeringen.

än som av Mot denna bakgrund bör det inte komma i fråga att för andra beslutsfattare inom myndighet föreslå särskilda bestämmelser om en personligt för ingångna avtal. De sanktionsmöjligheter, som ansvar

finns enligt allmänna straff- och skadeståndsrättsliga principer samt sedvanliga arbetsrättsliga ingripanden får alltså tills vidare anses

tillräckliga. Om utredningens förslag till förordning om statliga myndigheters avtal antas, kommer att vid de bedömningar som man kan aktualiseras att kunna utgå ifrån de klarlägganden av ansvar och befogenheter utredningen kommit fram till. som

När regeringen i förut nämnda proposition säger nej till särskilda föreskrifter ekonomiskt för styrelseledamöter bygger detta

om ansvar

bl.a. på myndighetsstyrelse arbetar under andra förutsättningar

att en

än styrelse i ett aktiebolag. Detta är i och för sig riktigt men får

en

absolut inte tolkas så att statliga myndigheters skyldigheter att ta till

statens ekonomiska intressen i sin verksamhet med avtal skulle vara begränsad än de skyldigheter som ett aktiebolags organ har vara mer gentemot aktieägarna. Eftersom många de anmärkningar som av

riktats mot myndigheternas handlande se avsnitt 4 ger vid handen att

det brister i myndigheternas handläggning ekonomiska frågor, är av det angeläget att betona att myndigheterna förvaltare av allmänna som medel har särskilt långtgående skyldigheter att iaktta vad som föreskrivits och därmed att iaktta en god hushållning med statliga medel. Att detta betonas är särskilt angeläget, eftersom det ekonomiska i så stor utsträckning delegerats till myndigheterna under ansvaret år. Ett sätt att betona myndigheternas åligganden om senare utredningens förslag visar sig inte leda till ett tillfredsställande resultat skulle kunna att organisera myndigheterna på ett sådant - vara om sätt att det faller sig naturligt att införa särskilda föreskrifter om personligt för de tjänstemän företräder myndigheterna ansvar som bl.a. i avtalsfrågor.

SOU 1994: 136

11 Redovisning av ingångna avtal

Enligt direktiven avsnitt 3.5 bör utredaren överväga i vad mån

statliga myndigheters redovisning enligt bokföringsförordningen 1979: 1212 behöver omfatta även ingångna avtal. I anledning detta uppdrag konstaterar utredningen att RRV i av

allmänna råd för tillämpningen av bokföringsförordningen se under

rubriken Till 4 § och underrubriken l Förordningen, första stycket 1994 59, högerspalten första och andra styckena - ea s. anför bl.a. följande: Som ekonomiska händelser räknas in- och utbetalningar samt uppkomna fordringar och skulder. Tidigare länkar i händelsekedjan, t.ex. beställning, utgör inte en ekonomisk en händelse i bokföringsförordningens mening. Det kan emellertid i många fall angeläget att i noter till bokslutet lämna infonnation vara viktiga avtal, dispositioner och andra bindningar. En sådan inom

formation kan behöva lämnas mot bakgrund föreskriften i 14 § 3

av att myndighet skall lämna uppgifter och upplysningar om andra förhållanden väsentlig betydelse för att bedöma den ekonomiska av information som tagits in i årsbokslutet. Enligt utredningens mening räcker den av RRV åberopade före-

skriften i 14 § bokföringsförordningen tillsammans med RRV:s

allmänna råd för att trygga att avtal redovisas i bokföringen i den omfattning behövs för att bokföringen skall ge en fullständig bild som den ekonomiska omfattningen av myndigheternas verksamhet. av Utredningen föreslår därför inte några ytterligare föreskrifter.

1994:136 Statliga myndigheters skadereglering SOU

12 Statliga myndigheters skadereglering

12. 1 Sammanfattning

Utredningen föreslår att kungörelsen l972:416, ändrad senast 1994:259 statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall skadeom

regleringskungörelsen upphävs och ersätts med en ny förordning om

Genom den förordningen får

statliga myndigheters skadereglering. nya

alla statliga myndigheter rätt att reglera skador inte grundas på ett som avtalsförhâllande deras verksamhetsområde. Ett och som inträffat inom väsentligt undantag från denna regel är dock att Justitiekanslern JK även i fortsättningen skall reglera alla anspråk ersättning med stöd

skadeståndslagen 1972:207 om anspråket grundas påstående

av felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut. Utöver dessa om s.k. beslutsskador skall JK, liksom för närvarande, reglera vissa andra

skadeståndsanspråk enligt särskilda författningar. Alla myndigheter skall för övrigt också ha rätt att reglera ersättningsanspråk i anledning inte fullgjort sina förpliktelser enligt ett avtal med ett

av att staten

annat rättssubjekt. Den frågan regleras dock inte i skaderegleringsför-

ordningen i 11 § förordningen statliga myndigheters avtal. utan om

12.2 Bakgrund

Utredningsuppdraget alla avtalstyper, alltså även avtal var-

avser igenom skilda slag skadeståndskrav regleras. Uppdraget omfattar av därmed inte bara i vilken utsträckning statliga myndigheter har rätt att ingå avtal reglering skadeståndskrav, som grundas på att ett om av avtal inte har hållits, utan även frågan statliga myndigheter bör ha om ingå avtal reglering sådana krav på skadestånd av staten rätt att om av inte grundas på något avtalsförhållande. som Den frågan kompliceras att den för närvarande är senare av oenhetligt reglerad. I vissa avseenden är frågan t.o.m. helt oreglerad, vilket föranleder tvekan vad gäller. Därtill kommer att den om som väsentligaste författningen området, kungörelsen statsmyndigom

heternas skadereglering i vissa fall skaderegleringskungörelsen, inte

i första hand bygger på att statliga myndigheter skall ingå avtal om

Statliga myndigheters skadereglering

skadestånd. l kungörelsen nämligen endast vilka statliga anges myndigheter som skall ha rätt att förhandla för statens räkning med den som kräver skadestånd, föra statens talan i domstol och i sista hand ge motparten statens partsbesked i skadeståndsfråga. en Vad som bör tas upp i utredningsarbetet är till början i vilken en utsträckning skilda statliga myndigheter bör ha rätt att i avtal reglera

skadeståndsanspråk som väckts mot staten i anledning skada

av en som inte har sin grund i något avtalsförhållande. Denna fråga kan knappast hanteras utan att man samtidigt prövar vad myndighet skall göra en om den inte lyckas nå fram till ett avtal. Frågor kommer är som upp bl.a. om myndigheten då själv skall lämna motparten ett partsbesked om statens ståndpunkt och, om detta innebär att staten skall betala ett visst skadestånd, att också betala ut detta. En fråga blir annan om myndigheten i så fall skall överlämna ärendet till någon annan myndighet för handläggning. Vidare måste prövas alla här aktuella om slag av skadeståndsfrågor skall behandlas lika. Det måste anses naturligt att den prövning i föregående som avses stycke sker mot bakgrund vad enligt utredningens förslag bör av som gälla om myndigheternas rätt att i avtal reglera frågor skadestånd om i anledning av att någondera parten i ett tidigare avtal underlåtit att fullgöra sina förpliktelser enligt det avtalet. Målet bör att vara myndigheternas befogenheter bör vara desamma inte det finns om klara skäl för skillnader. Utredningens förslag innebär att statliga myndigheter under regeringen ges en rätt att på statens vägnar ingå avtal innehåller som ekonomiska förpliktelser för staten. Myndigheternas rätt i detta hänseende bestäms enligt förslaget dels av en formell 8-11 §§ ram förslaget till förordning statliga myndigheters avtal, dels om av en ekonomisk ram 12-14 §§ i samma förordning. Den formella ram inom vilken myndigheterna föreslås få träffa avtal är det verksamhetsområde tilldelats myndigheterna i gällande som bestämmelser om myndigheternas uppgifter m.m. Sålunda föreslås 9 § att varje myndighet får ingå de avtal syftar till fullgörande som av vad som föreskrivs om myndighetens verksamhet i lagar, förordningar, regleringsbrev eller andra särskilda beslut regeringen. av Enligt förslaget till lO § får en myndighet även ingå de avtal som syftar till att inom myndighetens verksamhetsområde fullgöra vad som åligger staten på grund av allmänt gällande lagar och andra föreskrifter eller på grund av avtal. De här angivna befogenheterna innefattar enligt förslaget till ll § även att träffa de avtal förlikom ning i avtalstvister och att i övrigt träffa de avtal ändring och om av tillägg i tidigare avtal som behövs. En myndighet får också ingå sådant avtal om ackord som föranleds ett avtalsförhållande. av

Statliga myndigheters skadereglering

Den ekonomiska ramen för de avtal en myndighet får ingå preciseras av förslagen till 12-14 §§. Utredningens förslag till formell ram för myndigheternas rätt att ingå avtal innebär i allt väsentligt en kodiñering av vad som redan anses gälla på det egentliga avtalsområdet. Förslaget till ll § ger alla myndigheter full frihet att träffa de avtal behövs för att reglera bl.a. tvister om hur tidigare avtal skall som tolkas och tillämpas. Myndigheterna får således ingå avtal om skadeståndsskyldighet för endera parten på grund av ett avtalsbrott. Deras rätt även att åta staten en sådan skadeståndsskyldighet, avser exempelvis om myndigheten själv underlåtit att fullgöra statens förpliktelser enligt ett tidigare avtal. Myndigheternas rätt i detta hänseende begränsas endast av den förut nämnda ekonomiska ramen för deras avtalsverksamhet. Innebörden i den ekonomiska ramen är bl.a. att en myndighet inte har rätt att i ett avtal ikläda staten en skyldighet att betala ett skadestånd som överstiger de medel som myndigheten förfogar över för ändamålet. Skulle myndigheten finna att ett högre skadestånd bör utgå måste myndigheten hänskjuta frågan till regeringen. Alla myndigheter föreslås alltså få befogenhet att i avtal ikläda en staten ett skadeståndsansvar på grund av exempelvis ett avtalsbrott från myndighetens sida.

12.3 Nuvarande ordning

För skadeståndskrav inte grundas på något avtalsförhållande finns som det inte någon motsvarande generell befogenhet för myndigheterna. För denna typ skadereglering finns inte någon uttömmande av reglering. För huvudparten av de allmänt förekommande skaderegle-

ringsfallen finns bestämmelser i kungörelsen om statsmyndigheternas

skadereglering i vissa fall. För vissa övriga fall finns bestämmelser i

några myndighetsinstruktioner, t.ex. för SJ. För vissa andra fall bl.a.

för skadestånd enligt trafikskadelagen 1975: 1410, omtryckt 1994:43 finns inga bestämmelser alls. Detta leder naturligtvis till en besvärande osäkerhet rättsläget. Det kan också leda till att regeringen belastas om

med ärenden inte rimligen borde hamna där se SOU 1992:40 s.

som 101. Enligt kungörelsen statsmyndigheternas skadereglering i vissa om fall gäller särskilda föreskrifter om följande typer av ersättningsanspråk: A. anspråk med stöd 36 kap. 17 andra stycket brottsbalken, av

Statliga myndigheters skadereglering

B. anspråk enligt 6 § lagen 1943:459 om tillsyn över hundar och katter,

C. anspråk enligt 2 kap. 1 § skadeståndslagen den allmänna dolus-

och culparegeln, D. anspråk enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen principalansvaret,

E. anspråk enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen fel eller försummelse

vid myndighetsutövning, F. anspråk enligt 23 § datalagen 1973:289, G. anspråk enligt lagen 1974:515 om ersättning vid frihetsinskränkning. H. anspråk enligt 21 § lagen 1978:880 om betalningssåkring för skatter, tullar och avgifter.

Enligt kungörelsen är det JK som förhandlar för statens räkning, för statens talan inför domstol samt beslutar i frågor om skadestånd i följande fall:

a anspråk enligt skadeståndslagen som grundas på påstående om

felaktigt beslut eller underlåtenhet att fatta beslut dvs. punkt E ovan,

b anspråk enligt punkterna A, G och H ovan,

c anspråk enligt punkterna B, C och D när skadan inträffat inom ett

område för vilket det inte finns någon central förvaltningsmyndighet,

d anspråk enligt punkt E som grundas på ett annat påstående än om

felaktigt beslut eller underlåtenhet att fatta beslut om detta

nu kan tänkas när det inte finns någon central förvaltningsmyndighet för det område inom vilken skadan inträffat.

I skaderegleringskungörelsen sägs vidare att, om det finns en central förvaltningsmyndighet för ett verksamhetsområde, är det denna centrala förvaltningsmyndighet som förhandlar för statens räkning, för statens talan inför domstol samt beslutar om skadestånd för skada inom sitt verksamhetsområde när det gäller anspråk enligt punkterna B, C och D samt i de fall detta kan förekomma i de fall som enligt

punkt d inte ankommer på JK.

JK kan uppdra en annan myndighet att fullgöra uppgifter som han har enligt kungörelsen. JK kan vidare från andra myndigheter överta handläggningen av ärenden som avses i kungörelsen. En konsekvens av de föreskrifter om JK:s och de centrala förvaltningsmyndigheternas befogenheter, som finns i skaderegleringskungörelsen är alltså att en myndighet som inte är central förvaltningsmyndighet aldrig har rätt att handha sådan skadereglering inom sitt verksamhetsområde som avses i kungörelsen.

Statliga myndigheters skadereglering

Av vad som anförts om innehållet i skaderegleringskungörelsen

framgår också att kungörelsen inte innehåller regler om hur staten

hanterar sådana skadestândsanspråk mot staten som grundas på

exempelvis någon av följande slag av bestämmelser, nämligen

trafikskadelagen 1975: 1410, lagen 1902:71 s. 1, innefattande vissa bestämmelser om elektriska -

anläggningar elanläggningslagen,

lagen 1922:382 ang. ansvarighet för skada i följd av luftfart luftansvarighetslagen,

atomansvarighetslagen 1968:45, lagen 1933:269 om ägofred, miljöskadelagen 1986:225, järnvägstrañklagen 1985: 192, -

18 kap. 4 § jordabalkenl,

- 19 kap. 19 § jordabalken, - 19 kap. 5 § fastighetsbildningslagen 1970:988, - 9 § lagen 1973:98 om inskrivningsregister, -

370 och 371 sjölagen 1891:35 s.12 samt

- 5 kap. l eller 2 § lagen 1984:649 om företagshypotek. -

Enligt utredningsbetänkandet Risk- och skadehantering i statlig

verksamhet SOU 1992:40 s. 1013 ligger beslutanderätten i princip

på regering och riksdag när det gäller skador hos andra myndigheter

i den civila statsförvaltningen än affärsverken. Undantag från denna

princip gäller i de fall myndigheten fått befogenhet att själv reglera

skador antingen i någon författning, exempelvis myndighetens

instruktion, eller genom ett särskilt bemyndigande. Av vad som synes

utgöra tradition regleras dock trafikskador av resp. myndighet själv.

Mot vad som sålunda sägs i nämnda utredningsbetänkande kan till

en början anföras att myndigheter under regeringen numera anses

svara för skador enligt trañkskadelagen och för skador på motorfor-

don. Detta framgår indirekt av att det i 5 § andra stycket förordningen

1994:634 med instruktion för Kammarkollegiet anges att Karnmar-

l Kammarkollegiet skall enligt 2 § första stycket 1 förordningen 1994:634 med instruktion för Kammarkollegiet företräda staten i ärenden om ersättning enligt 18 kap. 4 § eller 19 kap. 19 §jordabalken, - 19 kap. 5 § fastighetsbildningslagen 1970:988, - 9 § lagen 1973:98 om inskrivningsregister, - 370 eller 371 § sjölagen 1891:35 s. 1 eller - 5 kap. 1 eller 2 § lagen 1984:649 om företagshypotek. - 2 Genom SFS 1994:1009 har en ny sjölag utfärdats. Den träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 3 Betänkandet har avgetts av Utredningen om försäkring av statens egendom.

Statliga myndigheters skadereglering

kollegiet efter överenskommelse med myndigheterna får överta myndigheternas risker och ansvar för denna typ av skadereglering. Denna bestämmelse måste ses mot bakgrund av att riksdagen beslutat

att så skulle ske se prop. 1992931100 bil. l s. 124 ff och bet.

199293:FiU10 s. 79 mfl. bet.. En motsvarande anordning godtas i samma riksdagsbeslut för försäkring av anställda under resor. Bestämmelser härom finns i 4 § förordningen 1993:674 om försäkringsskydd m.m. vid statliga tjänsteresor. Enligt 22 § Kammarkollegiets instruktion skall Kammarkollegiet i ärenden om skadereglering grund av avtal som avses i 5 § andra stycket instruktionen samt i 4 § förordningen om försäkringsskydd m. m. vid statliga tjänsteresor, under vissa förhållanden inhämta yttrande från Statens skaderegleringsnärrmd. Som redan angetts sägs i SOU 1992:40 s. 101 att beslutanderätten i ersättningsfrågor inom den civila statsförvaltningen utom i vad avser affärsverken i princip ligger på regeringen och riksdagen i de fall då det inte finns något uppdrag för någon myndighet att besluta i instruktionen eller i något särskilt beslut. Enligt SOU 1992:40 krävs det alltså ett uttryckligt bemyndigande för att en myndighet skall vara behörig att besluta om utomobligatoriskt skadestånd. En instruktionsföreskrift av den typ som förekommer i 2 § verksförordningen l987:ll00, ändrad senast 1994:980, nämligen att myndigheten företräder staten inom sitt verksamhetsområde vid domstol, kan synas innebära att myndigheten har inte bara processbehörighet i alla slags skadeståndsmål utan också i konsekvens med den behörigheten en generell utomprocessuell skaderegleringsbe- hörighet, om inte annat är särskilt föreskrivet. Föreskrift av det innehåll som 2 § verksförordningen representerar har emellertid tidigare inte tolkats på det viset. Skälen härför är bland annat följande. De affärsdrivande verken och en handfull centrala myndigheter hade enligt numera i flertalet fall ersätta instruktioner rätt att utge skäligt skadestånd inom vissa ramar för person- och sakskada som uppkommit genom verksamheten. Exempelvis fanns i dåvarande Byggnadsstyrelsens tidigare instruktion 1982:518 senare ersatt av instruktionen - 1989:774 föreskrifter som reglerade behörigheten att besluta om skadestånd för person- och sakskada jämsides med verksförordningens regel om vem som inför domstol företräder staten inom verksamhetsområdet. Att den utomprocessuella behörigheten att besluta om skadestånd inom nu aktuellt område utomobligatoriskt skadestånd utanför skaderegleringskungörelsens tillämpningsområde tidigare och alltjämt regleras särskilt talar för att ett uttryckligt bemyndigande

Statliga myndigheters skadereglering

krävs. Annars skulle de särskilda skaderegleringsbemyndigandena att själva besluta om skadestånd framstå som överflödiga, särskilt i

betraktande av att bemyndigandena upptagits i instruktionerna vid sidan av föreskrift om att myndigheten inom sitt verksamhetsområde företräder staten vid domstol.

I förordningsmotiven till verksförordningen 198725 hänvisas till den inom justitiedepartementet upprättade promemorian Myndigheternas bevakning av statens rätt Ds Ju 1983:5. I väntan på de överväganden som då förutsattes äga rum i regeringskansliet föreslogs

inte någon saklig ändring i de nuvarande reglerna på området. 2 § verksförordningen ersätter alltså i den mån bestämmelsen är tillämplig på myndigheten motsvarande bestämmelse i tidigare -

numera upphävda instruktioner. Men den ersätter inte tidigare

bemyndiganden att utge ersättning för och sakskador person- som

uppkommit genom verksamheten. Om sådan behörighet tidigare givits myndighet men instruktionen ersatts med en bestämmelse enbart med

innehåll att myndigheten inom sitt verksamhetsområde företräder

staten vid domstol har de facto en inskränkning gjorts i myndighetens

behörighet. Vad som för närvarande anses gälla om skadereglering leder till att tämligen likartade skaderegleringsfrågor behandlas olika. Som exempel härpå kan nämnas att skador uppkommer när myndighets som en tjänsteman använder en myndigheten tillhörig cykel i tjänsten skall

handläggas av den centrala förvaltningsmyndigheten, under det att

skador på grund av trafik med ett motorfordon myndighet äger som en

och använder i sin verksamhet skall handläggas av myndigheten även om denna inte har ställning av central förvaltningsmyndighet.

12.4 Utredningens överväganden

Som anförts under 12.2 avser utredningsuppdraget alla avtalstyper,

alltså även avtal varigenom skilda slag av skadeståndskrav regleras. Uppdraget omfattar därmed inte bara i vilken utsträckning statliga myndigheter har rätt att ingå avtal om reglering av skadeståndskrav,

som grundas på att ett avtal inte har hållits, utan även frågan

om statliga myndigheter bör ha rätt att ingå avtal reglering sådana om av krav på skadestånd av staten som inte grundas på något avtalsförhållande. Det måste, som utredningen också uttalat under 12.2, anses naturligt att prövningen av denna senare fråga sker mot bakgrund av vad som utredningen föreslagit myndigheternas rätt att i avtal om reglera frågor om skadestånd i anledning att någondera parten i ett av tidigare avtal underlåtit att fullgöra sina förpliktelser enligt detta avtal.

Statliga myndigheters skadereglering

Utredningens förslag innebär att statliga myndigheter under regeringen rått att på statens vägnar ingå avtal som innehåller bl.a. ges en skyldighet för staten att utge skadestånd på grund av att den underlåtit

att fullgöra sina förpliktelser enligt ett tidigare avtal se 8-11 §§

förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal. När det först gäller innebörden i nu gällande ordning finner utredningen att den i avsnitt 12.3 redovisade tolkningen rörande myndigheternas behörighet att besluta om skadestånd utanför avtalsförhållanden inte helt övertygande. Att en myndighet i sin synes instruktion eller i annan föreskrift anförtros en arbetsuppgift borde en nämligen generellt kunna tolkas på det sättet att myndigheten har att

fullgöra allt som har samband med arbetsuppgiften, alltså även att

reglera framställda skadeståndsanspråk som avser skador som

uppkommit vid fullgörandet av arbetsuppgiften. Det sagda gäller

naturligtvis inte det annorstädes föreskrivs något annat. Skaderegom

leringskungörelsen innefattar ett sådant annat föreskrivande.

Men skaderegleringskungörelsen bara vissa särskilt uppavser räknade typer skadeståndsfall. Den är inte så formulerad att man av därav skulle kunna dra den slutsatsen att myndigheter har rätt att reglera andra skador bara om det finns ett uttryckligt bemyndigande av regeringen. För vissa typer skadeståndsfall finns alltså inte någon särskild av

föreskrift uttryckligen säger att myndigheterna har rätt att själva

som handha regleringen av sådana skador, som inte grundas på något avtalsförhållande, eller att de inte har sådan rätt. I dessa fall borde en alltså, enligt det anförda, myndigheterna anses ha en sådan rätt med stöd vad föreskrivs om deras uppgifter bl.a. i instruktionerna. av som Detta skulle gälla såväl centrala förvaltningsmyndigheter som andra myndigheter. En sådan tolkning instruktionerna torde för övrigt av

stämma väl överens med de principer som numera gäller för delege-

ring finansiella frågor till myndigheterna. En konsekvens av det av anförda skulle bli att varje myndighet har rätt att reglera flertalet frågor skadestånd grund skador inom dess verksamhetsområom av

de när ersättningsskyldigheten grundas andra bestämmelser än de i skaderegleringskungörelsen. Det sagda skulle innebära att

som avses

exempelvis myndighet som har ett motordrivet fordon i sin

en verksamhet skall kunna reglera bl.a. skadestândsfrågor på grund av trafik med fordonet enligt trafikskadelagen. Enligt utredningens mening bör beslutsskadorna liksom hittills handläggas JK utom i de fall då JK finner skäl att uppdraga av handläggningen eller del därav någon annan myndighet. JK bör vidare behålla sin rätt att företräda staten när det gäller tillämpning av 36 kap. 17 § andra stycket brottsbalken, 23 § datalagen, lagen om

Statliga myndigheters skadereglering

ersättning vid frihetsinskränkning och 21 § lagen om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Den omständigheten att utredningen föreslår vidsträckta befogenheter för myndigheterna att i avtal reglera frågor om skadestånd i anledning av ett avtalsbrott kan nämligen inte utgöra skäl för en ändring av gällande regler i vad avser beslutsska-

doma och skadeständsansprâk enligt nämnda lagar.

När det gäller de övriga skadeståndsfall, som för närvarande regleras i skaderegleringskungörelsen, och de skadeståndsfall, som inte behandlas i denna kungörelse och inte heller i någon annan författning eller i något annat bemyndigande av regeringen, bör man eftersträva en så enhetlig reglering som möjligt av frågan om vem som bör få företräda staten. Enligt utredningens mening talar övervägande skäl-

främst de principer som numera gäller om delegering av finansiella befogenheter till myndigheterna för att alla myndigheter, alltså

även myndigheter som inte har ställning som central förvaltnings-

myndighet, får rätt att företräda staten i alla här aktuella skadeståndsfrågor. På denna punkt föreslår utredningen således en ändring av vad

som för närvarande gäller enligt skaderegleringskungörelsen och en

anpassning till vad utredningen föreslår om skadeståndsanspråk

grund av avtalsförhållanden i förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal.

För att undvika den osäkerhet som synes ha rått angående vem som

har rätt att företräda staten i andra skadeståndsfrågor än de som nämns

i skaderegleringskungörelsen jfr SOU 1992:40 s. 101 är det

angeläget att utredningens förslag i föregående stycke uttryckligen

redovisas i en författning.

Det bör tilläggas att de myndigheter som inte själva har egen kompetens att sköta här nämnda skadeståndsfrågor självfallet bör skaffa sig det biträde och den hjälp som de kan behöva t.ex. från JK eller Kammarkollegiet. I detta sammanhang bör betonas att en enhetlig tillämpning bör eftersträvas. Detta kan när det gäller personskador bl.a. tillgodoses genom att yttrande från Statens skaderegleringsnänmd inhämtas.

Nästa fråga blir i vilken författning man bör föra in de föreskrifter

som behövs. För att kunna avgöra detta bör vi först diskutera vilka befogenheter som myndigheterna bör få. Bör det bara vara en

befogenhet att försöka träffa avtal om en reglering av en skada eller

bör den, liksom i skaderegleringskungörelsen, befogenäven avse en het att vid oenighet mellan parterna ensidigt ge bindande besked - om statens partsståndpunkt. Enligt utredningens mening bör denna senare lösning läggas till grund för de nya bestämmelserna. Om så sker förefaller det mindre lämpligt att ta in de bestämmelser som

behövs i förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal. Man

Statliga myndigheters skadereglering

bör i stället välja att skriva en särskild förordning om skadereglering i allmänhet. l anledning härav bör skaderegleringskungörelsen upphävas. Att myndigheterna skall ha rätt att i avtalsförhâllanden träffa de avtal om reglering av skador som åsamkats någon av parterna bör däremot framgå av förslaget till förordning om statliga myndigheters

avtal se 11 §.

13 EG-aspekter

Enligt regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare 1988:43 skall dessa beakta EG-aspekter i sin utredningsverksamhet. De som har till uppgift att lämna förslag berör den som fria rörligheten för varor, tjänster, människor och kapital eller på annat sätt berör det västeuropeiska integrationsarbetet, bör undersöka hur de lämnade förslagen överensstämmer med eventuella EG-regler samt hur en anpassning skall ske till sådana regler. Utredningen skall enligt sina direktiv klarlägga och precisera de befogenheter statliga myndigheter bör ha att på statens vägnar ta sig ekonomiska förpliktelser. Såvitt utredningen kunnat finna råder det inte någon gemensam ordning inom EG när det gäller vilka befogenheter sett ur statens perspektiv som statliga myndigheter skall -- ha att ingå avtal med ekonomiska förpliktelser för stat en Beträffande den fria rörligheten för varor, tjänster, människor och kapital finns dock gemensamma EG-regler, bl.a. om offentlig upphandling och konkurrensfrágor. Statens upphandling regleras numera i lagen 1992: 1528 om offentlig upphandling tillkommit som som ett led i Sveriges anslutning till EES-avtalet. Genom denna lag, som trädde i kraft samtidigt som EES-avtalet, har EG:s upphandlingsdirektiv införlivats med svensk rätt. Enligt regeringens bedömning kommer ett medlemskap i EU därför inte att medföra några större

ändringar för den svenska offentliga upphandlingens del proposi-

se

tionen Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, prop. 199495: 19 s. 133. Genom EES-avtalet har Sverige övertagit EG:s regelverk på konkurrensomrâdet, se lagen 1992: 1317 om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde EES och konkurrenslagen 1993:20. De regler som tillkommit sedan EES-avtalet slöts har införlivats i den ordning som EES-avtalet föreskriver prop. 199495:19 171. Utredningens s. förslag innebär inga ändringar i nämnda lagar och i den mån utredningens förslag inte står i överensstämmelse med dessa lagar eller

I SOU 1993:14 s. 182 sägs beträffande föreskriften om fmansmakten i 9 kap. RF att detta kapitel främst behandlar hur beslut fattas om användningen av statens tillgångar. Vidare sägs att de bestämmelser som kan beröras av en EG-anslutning är 12 § om Riksbanken och 13 § om sedel- och myntutgivningsrätten. Jfr prop. 1993942114, bet. 199394:KU21, rskr. 199394:275 uttalandena kommenterades inte särskilt.

E G-aspekter

någon tillämplig författning skall enligt 3§ förslaget till annan förordning statliga myndigheters avtal den andra tillämpliga om

författningen, t.ex. lagen offentlig upphandling eller konkurrensla-

om gälla. Som exempel kan nämnas att föreskriften i 12 § förslaget gen, till förordning statliga myndigheters avtal om att ett avtal som om myndighet ingår får avse betalningsskyldighet som sträcker sig en längre än år endast regeringen medger det sålunda inte sex om -

inverkar på föreskrifterna i 2 kap. 3 4 kap. 9 § eller 5 kap. 7 §

lagen offentlig upphandling där det bl.a. sägs att för upphandom

lingskontrakt löper på obestämd tid skall värdet beräknas till

som

månadskostnaden multiplicerad med talet 48.

14 Kostnadskonsekvenser

Enligt regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning 198425 får förslagen från utredningarna inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. Varje möjlighet att effektivisera den offentliga sektorn bör dessutom tillvaratas. Utredningen föreslår inte att några nya myndigheter skall inrättas eller att befintliga myndigheter skall utvidgas. Genom de föreslagna författningarna blir myndigheternas befogenheter tydligare och klarare än de är i dag. Myndigheterna får därigenom bättre information om sina befogenheter vilket bör leda till vissa besparingar såväl på grund av bättre kvalitet på avtalen som på grund av administrativa be-

sparingar.

Utredningen föreslår förenklingar i fråga om handläggningen av skadeståndsärenden hos de statliga myndigheterna bl.a. genom att alla myndigheter får reglera faktiska skador inom sitt verksamhetsområde. Förslagen torde innebära marginella besparingar av administrationskostnaderna för staten som helhet, bl.a. hos JK. Sammanfattningsvis bör utredningens förslag leda till en förbättrad hushållning med statens medel och som en följd därav besparingar för staten.

IO I4-l362

- A .

15 Författningskommentar

15.1 Förslag till förordning statliga myndigheters

om

avtal

Förordningen skall i princip gälla alla typer av avtal med ekonomiska

förpliktelser som statliga myndigheter ingår, alltså även avtal som

myndigheterna ingår i anledning av föreskrifter därom i lag eller annan författning. Skulle en sådan lag eller författning innehålla en avvikande reglering skall dock denna ha företräde. Förordningen kan på grund härav sättas ur kraft helt för vissa typer av avtal för vilka

tillämplig specialreglering kan anses innefatta en uttömmande

reglering. De författningar m.m. som innefattar specialreglering

nämns i allmänhet inte i förordningen. Ett sådant omnämnande tas in

i förordningen endast i de fall då det ansetts nödvändigt att i för-

ordningen föreslå vissa särskilda föreskrifter som skall komplettera den specialreglering som redan finns i någon annan författning I förordningen samlas för första gången allmänna regler om

myndigheternas avtalsverksamhet. Reglerna gäller inte bara myndigheternas rätt att ingå avtal utan också andra väsentliga frågor om myndigheternas skyldigheter. Det ges sålunda en rad föreskrifter som främst syftar till att trygga en god hushållning med statliga medel. Hit hör bl.a. föreskrifter om myndigheternas ekonomiska ansvar, om utformningen av avtal och om bevakande av att avtalen följs av såväl staten som dess motparter. Att föreskrifter på föreslaget sätt samlas i en gemensam författning måste ha ett stort informationsvärde. Det gör det också lättare för myndigheterna att på rätt sätt bedriva sin avtalsverksamhet. Vidare bör det bidra till att stärka riksdagens och regeringens kontroll över ekonomiska bindningar. Innehållet i de föreslagna föreskrifterna innefattar i stora delar bara sådant som är självklarheter och som förståndiga myndigheter redan kan antas tillämpa. Utöver nämnda självklarheter föreslås att det för första gången meddelas uttryckliga föreskrifter som ger myndig-

heterna en författningsreglerad rätt att ingå avtal vilkas verkningar

sträcker sig utöver det löpande budgetåret 12-14 §§. Dessa nya

föreskrifter får ses som en komplettering av vad som föreskrivs i

9 kap. RF om budgetreglering för annan tid än ett budgetår. De kan

Författningskommentar

meddelas endast riksdagen godkänner innehållet. Även vissa andra om

föreskrifter kräver riksdagens godkännande. Här avsedda godkännanden av riksdagen leder, som anförts i avsnitt

5.4, till att riksdagen blir bunden att vid budgetbehandlingen för

följande budgetår beakta de utgifter som uppkommer i anledning av

långsiktiga avtal.

Tillämpningsområde

1 § I denna förordning meddelas föreskrifter om vad statliga

myndigheter under regeringen skall iaktta när det gäller sådana

avtal mellan staten och andra rättssubjekt som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. Vad som sägs i förordningen om avtal gäller i tillämpliga delar även sådana överenskommelser mellan statliga myndigheter under regeringen som innehåller ekonomiska förpliktelser. Syftet med föreskrifterna är att trygga en god hushållning med statens medel.

Utredningens förslag avser bara de avtal som ingås av statliga

myndigheter under regeringen se avsnitt 5.2. Förslaget avser alltså

inte myndigheterna under riksdagen. Som anförts i motiven till regeringsformen prop. 1973:90 s. 176

står hovet utanför den statliga förvaltningsorganisationen. Med myndigheter avses i förslaget såväl domstolar som andra

statliga myndigheter jfr motiven till regeringsformen i prop. 1973:90

232 Till myndigheter räknar utredningen däremot inte i något s. fall privaträttsligt organsierade enheter, inte ens om de har att fullgöra förvaltningsuppgifter eller ägs av staten.

Förordningen gäller i första hand avtal som en myndighet för

statens räkning ingår med ett annat rättssubjekt än staten. Detta

rättssubjekt kan exempelvis vara en enskild individ eller ett bolag, en stiftelse eller ett annat organ som är privaträttsligt organiserat. Det kan

också kommun, ett landsting eller en kyrklig organisation. vara en Bland exemplen bör också nämnas att det kan vara fråga om ett utländskt rättssubjekt.

Det är endast avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för

staten som omfattas av förordningen. Den rätt att ingå avtal som myndigheterna föreslås få enligt detta

förordningsförslag avser bara avtal med motparter som vid avtalstillfället är bestående rättssubjekt enligt gällande lagstiftning. Det

är alltså inte tillåtet att ikläda staten ekonomiska förpliktelser gentemot

Författningskommentar

exempelvis s.k. konsortier som inte utgör ett bestående rättssubjekt när utfästelsen görs. Vid sidan om de avtal som myndigheterna ingår med andra rättssubjekt än staten förekommer det mycket ofta att myndigheterna träffar överenskommelser med varandra. Som redovisats tidigare är det då fråga om överenskommelser mellan tvâ ställföreträdare för en och samma part dvs. den juridiska personen staten. Dessa överenskommelser kan innebära stora ekonomiska förpliktelser för resp. myndighet. Förekomsten av sådana överenskommelser är inte bara en praktisk realitet utan kan sägas utgöra en förutsättning för en väl fungerande statsförvaltning. Regeringen har i förordningar och andra beslut uttryckligen gett myndigheterna bemyndiganden att ingå sådana överenskommelser. Vad som sägs i denna förordning om myndigheternas rätt att ingå avtal med andra rättssubjekt än staten bör därför i tillämpliga delar gälla även för deras rätt att ingå överenskommelser

med andra myndigheter. Som exempel vad som inte kan tillämpas

på överenskommelser kan här nämnas reglerna om processbehörighet 23 §. I stället för dessa föreslås regler om tvistelösning i 64 Förordningens syfte är att trygga en god hushållning med statens medel inom de ramar som riksdagen och regeringen bestämt. Förordningen avser att trygga riksdagens och regeringens fmansmakt. Det är sålunda statsfinansiella hänsyn som ytterst ligger till grund för författningen. Förordningen innehåller däremot inte några regler som enbart tar sikte på vilka typer av avtal som en myndighet får ingå utan

att principerna om saklighet och opartiskhet enligt 1 kap. 9 § RF

åsidosätts. En fråga som alltså inte behandlas i denna förordning är om en statlig myndighet får ta emot sponsorpengar. Inte heller

behandlas om myndigheter får ta emot pengar från försäkringsbolag,

t.ex. för att försöka ta reda stulen egendom som bolagen försäkrat.

2 § Förordningen innehåller allmänna föreskrifter som gäller alla

typer av avtal inom förordningens tillämpningsområde 8-23

§§- I förordningen finns det även särskilda föreskrifter för vissa slag av avtal 24-62 §§ samt föreskrifter om överenskommelser mellan myndigheter 63 och 64 §§ och om överklagande 65 §.

I paragrafen framhålls att förordningen innehåller dels allmänna föreskrifter som gäller alla typer av avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten, dels särskilda föreskrifter för vissa slag av sådana avtal.

Författningskommentar

Som framgår av 3 § kan det för vissa slag av avtal finnas speciella bestämmelser i andra författningar eller särskilda beslut av regeringen. Denna förordning innehåller alltså ingen uttömmande redogörelse för vilka bestämmelser som finns om avtal med ekonomiska förpliktelser för staten.

3 § Föreskrifterna i denna förordning skall tillämpas bara om något annat inte följer av regeringsformen eller av någon annan lag eller av en förordning eller av ett regleringsbrev eller av ett annat särskilt beslut av regeringen. Dessutom gäller att de allmänna föreskrifterna i denna förordning skall tillämpas bara om något annat inte följer av en särskild föreskrift i förordningen.

I den allmänna motiveringen avsnitt 5.11 har syftet med förslaget till

denna förordning redovisats. Riksdagen kan alltid genom lag däribland regeringsformen -- bestämma annorlunda än vad regeringen beslutat i en förordning. Det gäller oavsett vad som sägs i denna förordning. I den delen utgör paragrafen således bara en erinran om de övergripande bestämmelserna om normgivningsmakten. Regeringsformen nämns uttryckligen i författningstexten, då det ansetts angeläget att påminna om att föreskrifter i regeringsformen, särskilt föreskriften i 1 kap. 9 § om saklighet och opartiskhet, i många fall kan begränsa den handlingsfrihet som myndigheterna får enligt förslaget till förordning. Eftersom den stora mängden av avtal som myndigheterna ingår avser upphandling bör man vid tillämpning av första stycket särskilt observera lagen 1992: 1528 om offentlig upphandling. Vad beträffar den normgivning som faller inom regeringens kompetensområde bör denna förordning enligt vad som anförts i avsnitt 5.11 gälla bara under förutsättning att regeringen inte beslutat särskilt i annan förordning, regleringsbrev eller annat särskilt beslut. Förordningen får således stå tillbaka för andra förordningar eller beslut som regeringen meddelat. Det bör nämnas att det kan gälla även grund av bestämmelser i en annan förordning. Sålunda sägs i 7 § kungörelsen 1972:416 om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall att kungörelsen tillämpas utan hinder av vad som gäller om skadereglering enligt instruktion eller annan författning som har beslutats av regeringen. Utredningen föreslår dock att skaderegleringskungörelsen upphävs och ersätts med en ny förordning om statliga myndigheters skadereglering. I avsnitt 12 har de allmänna motiven för

SOU 1994: 136 Författningskommentar

denna nya förordning redovisats. I avsnitt 15.2 finns en författnings-

kommentar. Myndigheterna är av mycket skiftande storlek och karaktär. Regeringen måste därför förbehålla sig rätten att fatta individuellt

anpassade beslut för en enskild myndighet se avsnitt 5.11.

Andra stycket innehåller en lagvalsregel som är en erinran om den allmänt gällande principen att särskilda författningsregler gäller före allmänna författningsregler.

4 § Ett avtal mellan staten och ett annat rättssubjekt skall anses

innehålla en ekonomisk förpliktelse för staten,

om staten i avtalet åtagit sig att betala en penningsumma betalningsskyldighet, 2. om staten i avtalet åtagit sig att fullgöra en annan prestation av ekonomiskt värde, om staten på grund av en försummelse att följa avtalet kan bli skyldig att betala en penningsumma eller att fullgöra någon annan prestation av ekonomiskt värde, 4. om en följd av avtalet kan bli att staten får utgifter som inte regleras i avtalet, t.ex. för förvaltning av egendom som förvärvats genom avtalet.

I den allmänna motiveringen avsnitt 5.4 har lämnats en redogörelse

för innebörden av begreppet ekonomisk förpliktelse. Med en ekonomisk förpliktelse avses att myndigheten påtagit staten skyldighet att betala pengar, men också annat vederlag t.ex. byte en innebär en ekonomisk förpliktelse. Det vanligaste fallet av betalningsskyldighet grundas på ett köp av en vara eller en tjänst. Andra vanligt förekommande exempel är hyra, leasing eller hyrköp. Den vanligaste typen av hyresavtal gäller myndigheternas lokaler. Leasing förekommer av exempelvis bilar och kontorsmaskiner. Vid försäljning av varor eller tjänster åtar sig staten en ekonomisk förpliktelse som går ut på att fullgöra en annan prestation av ekonomiskt värde än betalningsskyldighet. Det rör sig då om att leverera varorna eller utföra tjänsterna. En sådan förpliktelse kan också ut på att upplåta t.ex. lokaler på grund av ett hyresavtal. I denna förordning förekommer särskilda föreskrifter om en rad avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser, bl.a. upphandling och överlåtelse. Vidare finns bestämmelser om ägarinsatser vid bolags-

bildning, kapitalinsatser i stiftelser m.m. Se 34-46 §§, 47-50

resp. 51 §.

Författningskommentar

Ett typexempel på en ekonomisk förpliktelse är lån, såväl upplåning utlåning. Andra exempel är växelförbindelser, borgensåtaganden som och garantiåtaganden. Det finns dessutom situationer där avtalet inte i första hand syftar till en ekonomisk förpliktelse för staten men där avtalet ändå kan föranleda en sådan förpliktelse. Som exempel kan nämnas kostnader för förvaltningen av en gåva eller kostnader i anledning av att avtalet orsakar en skadeståndsskyldighet för staten. Om staten åtar sig i ett avtal att under vissa förutsättningar betala ett skadestånd är det fråga om ett sådant åtagande som avses i punkt 1 och inte en sådan konsekvens av ett avtalsbrott som avses i punkt 3.

5 § Förordningen gäller inte avtal som avser förhållandet mellan staten som arbetsgivare och en sådan arbetstagare som avses i 1 § lagen 1976:580 om medbestämmande i arbetslivet.

Enligt direktiven omfattar utredningsuppdraget inte personalpolitiska

frågor. Formerna för de anställninsgavtal och de övriga arbetsrättsliga avtal som myndigheterna sluter skall därför inte övervägas av utredaren. Med hänsyn härtill behandlas inte personalpolitiska frågor i denna förordning.

6§ Förordningen gäller inte heller för en myndighet när den förvaltar sådana statliga tillgångar som i en lag avsatts till särskild förvaltning.

I den allmänna motiveringen avsnitt 5.2 har lämnats en redogörelse

för hur utredningen uppfattat utredningsuppdraget. I avsnitt 2.3 har redogjorts för att riksdagen ännu inte i lag meddelat någon generellt gällande reglering om grunderna för förvaltningen statens egendom och för förfogandet över den. av Däremot finns av riksdagen antagna lagregler om förvaltningen av

vissa tillgångar. Detta gäller särskilt den allmänna pensionsfonden som

förvaltas enligt lagen 1983:1092 med reglemente för Allmänna

pensionsfonden. Ett annat exempel är förvaltningen av Riksför-

säkringsverkets fonder som behandlas i en lag kallad reglementet 1961:265 angående förvaltningen av Riksförsäkringsverkets fonder. Förordningen gäller sålunda inte för en myndighet när den förvaltar dylika tillgångar. Bestämmelsen behövs för att otvetydigt klargöra att förordningen inte till någon del gäller AP-fonderna m.fl.

Föifattningskommentar

7§ För affärsverken gäller endast 1-11 §§, 15-17 §§, 18 §

första stycket, 19-23 §§, 34 och 35 §§, 41-46 §§ och 63-65 §§.

Affärsverken är i likhet med andra statliga myndigheter underkastade regeringens direktivrätt och utgör en del av den juridiska personen staten. Affärsverksformens särdrag, bl.a. i fråga om redovisning, motiverar dock en mer obunden ställning för affärsverken än för myndigheter i allmänhet. Därtill kommer att för varje affärsverk finns särskilda regleringar som avviker från vad som armars gäller statliga

myndigheter. Som ett exempel kan nänmas att i regleringsbrevet för Affärsverket svenska kraftnät statsliggaren 199495 XII N s. 70

anges som Verksamhetsmål att Affärsverket svenska kraftnät skall på

ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt,

driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem, sälja överföringskapacitet samt i övrigt bedriva verksamheter som är anknutna till kraftöverföringssystemet. Föreskrifterna under rubrikerna Tillämpningsomrâde, Allmänna

föreskrifter med undantag för föreskrifterna om betalningsskyldighet

o.d. i 12-14 §§ och föreskriften om statens rätt att låta sig företrädas

av annan myndighet än den som ingått avtalet i 18 § andra stycket,

Överenskommelser mellan myndigheter och Överklagande bör gälla

även för affärsverken. Däremot bör med hänsyn till affärsverksformens särdrag de särskilda föreskrifterna i princip inte gälla. Bland

de särskilda föreskrifterna under rubriken Upphandling finns dock inga principiella hinder mot att de inledande föreskrifterna och före-

skrifterna om samverkan mellan myndigheterna gäller för affärsverken. Mot bakgrund härav har utredningen funnit lämpligt att undanta

följande paragrafer:

12-14 §§ föreskrifterna är ämnade för myndigheter som finansieras anslag eller avgifter och passar därför för affärsverken som genom

inte har anslag och inte tar ut avgifter i avgiftsförordningens mening,

18 § andra stycket med hänsyn till affärsverkens särdrag och mer

obundna ställning kan det finnas anledning att även utan särskilda skäl

begränsa statens rätt att låta sig företrädas av en annan myndighet än

affärsverket, 24-33 §§ lokalförsörjningsförordningen gäller för

närvarande inte för affärsverken, 36-40 kapitalförsörjnings-

förordningen gäller för närvarande inte för affärsverken, betalningsvillkoren bör med hänsyn till affärsverkens friare ställning och affärsmässiga kärnverksamhet inte regleras här, 47-50 §§ överlâtelseföreskrifterna passar inte för affärsverken vars hela verksamhet går ut på att handla marknadsmässigt, i t.ex. Statens järnvägars regleringsbrev

Författningskommentar

anges bl.a. att SJ får besluta om försäljning av staten tillhörig fast egendom som SJ förvaltar, när taxerings- eller saluvärdet för varje försäljning inte överstiger 20 miljoner kronor statsliggaren 199495 VI K s. 49; som ett annat exempel kan nämnas att Affärsverket svenska kraftnät i regleringsbrevet bemyndigas att självt besluta om förvärv och avyttring av aktier inom en sammanlagd ram av 10 000 000 kr statsliggaren 199494 XII N s. 71; avgiftsförordningen gäller för närvarande inte för affärsverken, 51 § affärsverkens bolagsbildning regleras i resp. regleringsbrev och det är inte lämpligt att föra över denna reglering hit, 52-57 §§ frågor om upplåning och utlåning regleras särskilt för varje affärsverk; beträffande upplåning jfr för övrigt författningskommentaren till 52 § och 58-62 §§ uppdragsforskning o.d. rör affarsverken.

Allmänna föreskrifter

Myndigheternas befogenheter

8 § En myndighet har rätt att för statens räkning ingå avtal med ett annat rättssubjekt enligt vad som föreskrivs i denna förordning.

Det bör klart anges att alla avtal som en myndighet ingår görs för statens räkning. Genom denna bestämmelse ges myndigheterna dessutom uttrycklig rätt att sluta avtal enligt föreskrifterna i denna förordning. I direktiven nänms avtal med kommuner som en särskild

avtalstyp. Det är enligt utredningens mening i och för sig inte av

avgörande betydelse vilken typ av motpart som staten kan ha i de avtal som träffas. Det väsentliga är innehållet i avtalet. Som anförts i kommentaren till 1 § avser den rätt att ingå avtal som myndigheterna föreslås få enligt detta förordningsförslag bara avtal med motparter som vid avtalstillfället är bestående rättssubjekt enligt gällande lagstiftning. Det är alltså inte tillåtet att ikläda staten ekonomiska förpliktelser gentemot exempelvis s.k. konsortier som inte utgör ett bestående rättssubjekt när utfästelsen görs.

9 § En myndighet får ingå de avtal som syftar till fullgörande av vad föreskrivs myndighetens verksamhet i lagar, som om förordningar, regleringsbrev och andra särskilda beslut av regeringen. Har regeringen beslutat att en statlig myndighet skall organiseras om, läggas ner eller att dess verksamhet helt eller delvis skall föras över till en annan myndighet eller till ett annat

Författningskømmentar

rättssubjekt skall det anses ingå i myndighetens verksamhet att vidta de åtgärder som behövs för att verkställa beslutet.

I denna och följande paragrafer har utredningen tagit in den de ena av två typer grundläggande föreskrifter myndigheters rätt att ingå om avtal som utredningen föreslår i avsnitten 5.3 och 5.4, nämligen de föreskrifter som knyter an till myndigheternas verksamhet. Den andra typen av grundläggande föreskrifter, nämligen de föreskrifter som gör avtalsrätten beroende tillgången till medel, finns i 12-14 §§. I lagar, förordningar, regleringsbrev och andra särskilda beslut av regeringen finns föreskrifter om en myndighets uppgifter och uppdrag samt om målen för myndighetens verksamhet. Genom att relatera befogenheten att ingå avtal till myndighetens verksamhet blir bestärnrnelsen i denna paragraf oberoende av eventuella terminologiska förändringar i regleringsbrev o.d. Föreskrifter myndighets verksamhet om en är sålunda spridda på ett sätt som kan variera från myndighet till myndighet.

Vid tillämpning av denna bestämmelse skall de uppgifter, som enligt verksförordningen 1987:1100 eller någon annan författning eller

något särskilt beslut regeringen, åvilar myndighetens chef eller av

styrelse, anses utgöra en uppgift för myndigheten. Vad som föreskrivs i lagar, förordningar, regleringsbrev och andra

särskilda beslut av regeringen tar sikte på vad bestående myndighet en skall göra och är alltså inte tillämpligt på de avtal kan behövas i som anledning av ett beslut om avveckling m.m. För att myndigheten skall ha rätt att ingå de avtal som fordras på grund att myndigheten skall av avvecklas, omorganiseras e.d. krävs som anförts i avsnitt 5.11 en särskild bestämmelse. Ett beslut av regeringen att lägga ned myndighet leder en - om inte regeringen föreskriver annat till att myndighetens uppgift -

ändras; det blir en uppgift för myndigheten att verkställa nedlägg-

ningsbeslutet. I denna uppgift ingår då att träffa de avtal kan som behövas. Till sådana avtal kan hänföras avtal överföring om av tillgångar och förpliktelser till en annan myndighet eller till ett annat rättssubjekt än staten. Att så är fallet framgår andra stycket. av Vad här sagts om nedläggning bör i tillämpliga delar gälla vid andra organisatoriska förändringar och för det fall då myndighets en verksamhet skall föras över till ett annat rättssubjekt. Vad som här föreslagits bör naturligtvis gälla endast om inte regeringen beslutar annat.

Författningskommentar SOU 1994: 136

10 § En myndighet får även ingå de avtal som syftar till att inom myndighetens verksamhetsområde fullgöra vad som åligger staten på grund vad som allmänt gäller enligt lagar och av andra föreskrifter eller på grund av avtal. Om reglering skadeståndsanspråk mot staten som grundas av på något annat än ett avtalsförhållande finns föreskrifter i förordningen 0000:0000 om statliga myndigheters skadereglering.

Bakgrunden till första stycket har redovisats i avsnitten 5.3 och 5.4. Andra stycket innehåller en hänvisning till den föreslagna för-

ordningen statliga myndigheters skadereglering se avsnitt 12 och

om

15.2. Första stycket avser inte skadereglering.

ll § En myndighets befogenhet enligt 9 och 10 innefattar även att ingå skiljeavtal 2. avtal om förlikning i avtalstvister 3. i övrigt ingå de avtal om ändring av och tillägg till samt om upphörande av tidigare avtal som behövs och 4. avtal om ackord som föranleds av ett avtalsförhållande. Om rätt att efterge fordran och om rått att anta förslag om ackord finns bestämmelser i förordningen 1993:1138 om hantering av statliga fordringar.

Redan i regeringens förordningsmotiv 198725 till verksförordningen

1987:1100 sades att myndighetens befogenhet att ingå avtal in-

nefattade att träffa de avtal om ändring och tillägg i ingångna avtal behövs. Befogenheten att ingå avtal kan i och för sig sägas som innefatta också befogenheten att ingå ändrings- och tilläggsavtal och sådana avtal innebär förlikning eller ackord. När myndighetens som

befogenhet att ingå avtal preciseras och klargörs genom denna

nu förordning bör emellertid även nämnda befogenhet komma till tydligt uttryck. Den skyldighet att bevaka statens intressen som avses i 21 § andra stycket skall alltså inte hindra att en myndighet ingår avtal om att ändra ett existerande avtal. ll § alla myndigheter full frihet att träffa de avtal som behövs ger för att reglera bl.a. tvister hur tidigare avtal skall tolkas och om tillämpas. Hit hör bl.a. en tvist som rör frågan om ett avtal gäller mot staten enligt förslaget till lag statliga myndigheters avtal. Myndigom heterna får också ingå avtal om skadeståndsskyldighet för endera parten på grund ett avtalsbrott. Deras rätt avser även att åtaga av staten en sådan skadeståndsskyldighet, exempelvis om myndigheten

Fözfattningskommentar

själv underlåtit att fullgöra statens förpliktelser enligt ett tidigare avtal. Myndighetens rätt i detta hänseende begränsas i denna förordning endast av den ekonomiska ram för deras avtalsverksamhet som preciseras i 12-14 §§. Innebörden i den ekonomiska ramen är bl.a. att en myndighet inte har rätt att i ett avtal ikläda staten en skyldighet att betala skadestånd som överstiger de medel som myndigheten förfogar över för ändamålet. Skulle myndigheten finna att ett högre skadestånd bör utgå måste myndigheten hänskjuta frågan till regeringen. Av annan författning, t.ex. lagen 1992:1528 om offentlig upphandling, kan följa att myndigheten inte bör medverka till ändring av avtal. För fullständighetens skull har i första stycket också angetts att myndigheterna har rätt att ingå skiljeavtal. Denna rätt avser såväl en redan uppkommen avtalstvist som eventuella framtida tvister på grund av ett visst avtalsförhållande. Allmänt anses den enskilde vara skyldig att själv betala sina kostnader i förvaltningsärenden. Motsvarande gäller däremot inte i fråga om avtal som den enskilde ingår med en statlig myndighet. Det finns således inte något som hindrar att en myndighet ingår ett förlikningsavtal i en avtalstvist som även reglerar frågor om ersättning för kostnader i samband med förlikningen. Andra stycket innehåller en hänvisning till de bestämmelser om eftergift och ackord som finns i förordningen om hantering av statliga fordringar.

12 § Ett avtal som en myndighet ingår får avse endast en sådan

betalningsskyldighet för staten 4 § l som skall fullgöras under

det löpande budgetåret. En myndighet får dock träffa ett avtal om betalningsskyldighet för staten även efter utgången av det löpande budgetåret, om det behövs för att myndighetens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande. Betalningsskyldigheten får sträckas ut över mer än sex budgetår, räknat från och med det då avtalet ingicks, endast om regeringen medger det. Har regeringen beslutat att en myndighet skall läggas ner helt eller delvis eller att myndighetens verksamhet helt eller delvis skall föras över till en annan myndighet eller till ett annat rättssubjekt än staten, får myndigheten inom ramen för den verksamhet som berörs av regeringens beslut inte ingå ett avtal innehåller föreskrifter om betalningsskyldighet för staten som efter den tidpunkt då förändringen skall ske. Motsvarande gäller i tillämpliga delar när regeringen beslutat att myndigheten skall organiseras om.

Födattningskommentar

Skälen för denna paragraf har redovisats i den allmänna motiveringen,

avsnitt 5.4. Enligt huvudregeln i första stycket skall betalningsskyldigheten enligt ett avtal inträda under det löpande budgetåret. Denna huvudregel är nödvändig med hänsyn till den grundläggande regeln om ettårig budgetreglering i 9 kap. 3 § RF. I praktiken lär det dock bli vanligare att myndigheterna tillämpar regeln i andra stycket som under där angivna förutsättningar tillåter att myndigheterna åtar sig betalningsskyldighet under kommande budgetår. I andra stycket anges när undantag från huvudregeln i första stycket får förekomma. Bestämmelsen i andra stycket skall ses mot bakgrund av uttalanden i motiven till regeringsfonnen prop. 1973:90 s. 350 om förbindelser som är nödvändiga för myndighetens löpande verksamhet. Beträffande innebörden av begreppet löpande verksamhet, se den allmänna motiveringen, avsnitt 5.4. I andra stycket anges att det krävs regeringens medgivande om giltighetstiden skall vara längre än sex år. Skälen för tidsgränsen har redovisats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.4. Som andra stycket i paragrafen utformats får betalningsskyldigheten

sträckas ut bortom det löpande budgetåret bara så lång tid som i det

enskilda fallet faktiskt behövs för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande. Bestämmelsen får alltså inte tolkas så att det skulle vara fritt fram att sträcka ut betalningstiden till sex år i alla avtal. Av utredningens förslag i avsnitt 5.4 följer att RRV skall granska frågor om betalningstidens utsträckning. Som framhållits i den allmänna motiveringen är det lämpligt att som huvudregel ha samma tidsgräns för de olika avtalstyper som regleras i förordningen om statliga myndigheters avtal. Därigenom tydliggörs myndigheternas långsiktiga avtalsbindningar för statsmakterna.

Tidsgränsen anknyter dessutom i viss mån till den nya budgettekniken

med treåriga budgetramar för myndigheterna jfr avsnitt 2.2. Denna anknytning bör dock inte överbetonas eftersom ett sexårigt avtal oftast kommer att löpa under tre rarnperioder. Under en så lång tid kan det ske väsentliga förändringar av myndighetens verksamhet. I de fall då riksdagen bestämt ett anslag för en annan tid än för ett budgetår kommer det att krävas särskilda bestämmelser som avviker från vad som föreslås i denna paragraf, se avsnitt 5.4. Vad som i andra stycket sägs om sexårig avtalstid gäller bara i fråga om statens ekonomiska förpliktelser. Av andra föreskrifter, t.ex. av föreskrifter i lagen 1992: 1528 om offentlig upphandling, kan följa att avtalstiden inte bör vara så lång.

Författningskommentar

Såsom anförts i den allmänna motiveringen förutsätter andra stycket riksdagens godkännande. Tredje stycket innehåller egentligen en självklarhet men vid den probleminventering som utredningen gjort har det framkommit exempel på att myndigheter i de angivna situationerna ingått avtal även

för tiden efter förändringen. Det är därför angeläget att denna

begränsning i avtalsbefogenheten uttrycks klart.

13 § En myndighet får ingå ett avtal skyldighet för staten att om efter utgången av det löpande budgetåret fullgöra en annan prestation av ekonomiskt värde än en betalningsskyldighet 4 § 2. Leder ett sådant avtal till utgifter för staten under något senare budgetår, får myndigheten ingå avtalet endast om det behövs för att myndighetens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande. Kan det förutses att sådana utgifter upp-

kommer senare än sex budgetår efter det då avtalet ingicks

krävs dock medgivande av regeringen. Har regeringen beslutat att en myndighet skall läggas helt ner eller delvis eller att myndighetens verksamhet helt eller delvis skall föras över till en annan myndighet eller till ett annat

rättssubjekt än staten, får myndigheten inom ramen för den

verksamhet som berörs av regeringens beslut inte ingå ett avtal som avses i första stycket om statens prestation enligt avtalet skall äga rum efter den tidpunkt då förändringen skall ske. Inte heller får ett sådant avtal leda till utgifter för staten efter

nämnda tidpunkt. Motsvarande gäller i tillämpliga delar när regeringen beslutat att en myndighet skall organiseras om.

Skälen för denna paragraf har redovisats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.4. Vad som i kommentaren till 12 § anförs att betalningsom tiden får sträckas ut bortom det löpande budgetåret bara så lång tid som i det enskilda fallet faktiskt behövs för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande och alltså inte generellt sex år

äger motsvarande tillämpning i fråga om de utgifter som avses i 13

Sexårsgränsen har kommenterats under 12 § och i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.4. Andra stycket innehåller liksom 12 § tredje stycket en självklarhet. Regeringen kan naturligtvis besluta annat. I de fall då riksdagen bestämt ett anslag för en annan tid än för ett budgetår kommer det att krävas särskilda bestämmelser som avviker från vad som föreslås i denna paragraf, se avsnitt 5.4. Vad här föreslås om avtal som föranleder utgifter för staten under senare budgetår än det löpande förutsätter riksdagens medgivande.

Författningskommentar

14 § Den betalningsskyldighet som en myndighet ikläder staten i ett avtal enligt 12 § första stycket skall kunna fullgöras med det anslag som myndigheten tilldelats för det löpande budgetåret för det ändamål som avtalet avser. När det gäller ett avtal som avses i 12 § andra stycket skall betalningsskyldigheten kunna fullgöras med de anslag som myndigheten för det ändamål som avtalet fått under det löpande budgetåret och kan beräknas avser få för de ytterligare budgetår under vilka betalningsskyldighet skall fullgöras. Motsvarande gäller om de utgifter för staten som kan föranledas av ett avtal som avses i 13 Vid tillämpning av första och andra styckena medräknas sådant anslagssparande och sådan anslagskredit enligt 8 § anslagsförordningen 1992:760 som den avtalsslutande myndigheten kan ha tillgång till. Förfogar myndigheten över en reservation ett reservationsanslag får även denna medräknas. När statens utgifter för ett avtal skall betalas med lånemedel eller med avgifter som den avtalsslutande myndigheten har rätt

att förfoga över, skall den betalningsskyldighet som åligger

staten på grund av ett avtal enligt 12 § och de utgifter som kan föranledas av ett avtal som avses i 13 § kunna fullgöras med dessa lånemedel respektive de avgiftsmedel myndigheten kan beräknas uppbära. En myndighet kan enligt vad som föreskrivs i ett gåvobrev eller ett testamente ha rätt att använda andra medel än de som i första fjärde styckena. I så fall får myndigheten avses medräkna dessa medel vid tillämpningen av nämnda stycken.

Skälen för paragrafens bestämmelser har redovisats i den allmänna

motiveringen, avsnitt 5.4. Enligt första stycket får myndigheten för det löpande budgetåret inte med utnyttjande av anslagsmedel ta staten en ekonomisk förpliktelse som innebär ett otillåtet överskridande av tilldelat anslag eller att anslagsmedel som tilldelats för annat ändamål än det som avtalet avser tas i anspråk. Om avtalet med stöd av 12 § andra stycket eller 13 § skall gälla under flera budgetår skall avtalet kunna fullgöras med de anslagsmedel myndigheten kan beräknas få för de kommande som

budgetår då avtalet gäller.

Om de ekonomiska förpliktelser som en myndighet vill ikläda staten genom ett avtal kräver att regeringen medger ett överskridande av ett anslag, kan myndigheten ingå avtalet endast om regeringen medger

anslagsöverskridandet.

SOU 1994: 136 Författningskommentar

Av fjärde stycket framgår att även myndighet som betalar

en kostnaderna för ett avtal med länemedel eller avgiftsinkomster som myndigheten har rätt att förfoga över måste till att avtalskostse naderna inom för tillgängliga lånemedel eller beräknade ryms ramen avgiftsinkomster. Visar det sig att avgiftsinkomsterna blir lägre har myndigheten möjlighet att utnyttja sitt kreditutrymme enligt 8 §

kapitalförsörjningsförordningen. Vad i paragrafen föreslås finansieringen av långsiktiga avtal

som om

förutsätter riksdagens godkännande.

Femte stycket utsäger i förtydligande syfte att vad som sägs i de föregående styckena inte begränsar den rätt en myndighet kan ha att förfoga över gåvo- och testarnentsmedel. I de fall då riksdagen bestämt ett anslag för en annan tid än för ett budgetår kommer det att krävas särskilda bestämmelser som avviker

från vad som föreslås i denna paragraf, se avsnitt 5.4.

Myndigheternas ekonomiska ansvar

15 § När myndighet ingår avtal eller annars handlägger frågor om en avtal skall den iaktta god hushållning med statliga medel. en Frågor avtal skall så långt möjligt lösas på ett för staten om som helhet effektivt och ekonomiskt sätt.

En myndighet skall utnyttja de konkurrensmöjligheter som

finns och även i övrigt handla ett affärsmässigt sätt. Vid fullgörande skyldigheterna enligt första och andra av styckena skall myndigheten eftersträva att ta till vara de fördelar kan vinnas att samarbeta med andra som genom myndigheter och med andra rättssubjekt än staten.

Skälen för denna paragraf har redovisats i avsnitt 5.5. Här skall endast att paragrafen inte får tillämpas så att myndigheterna brister

upprepas i fråga den saklighet och opartiskhet de enligt 1 kap. 9 § RF om som iaktta i all offentlig verksamhet. Myndigheterna får naturligtvis har att

inte heller utanför sitt verksamhetsområde jfr 9 och 10 §§. Vad gäller kravet på samarbete mellan statliga myndigheter skall

också tilläggas att det i detta förslag till förordning finns särskilda

föreskrifter samverkan i lokalförsörjningsfrågor 31 § och om

om

samverkan vid upphandling 42-46 §§.

Ytterligare föreskrifter hur myndigheterna skall handlägga om frågor ingående avtal i syfte att nå fram till avtal som främjar om av god hushållning med statliga medel finns i 16 en

Författningskommentar

16 § En myndighet skall, så långt möjligt, till att den ingår avtal se av ekonomisk betydelse endast med motparter har den som

kompetens, den kapacitet och de ekonomiska resurser

som behövs för att fullgöra avtalen. Vid behov skall myndigheten se

till att motparten ställer betryggande säkerhet för sina åtagan-

den.

Av vad som utredningen anfört i avsnitt 5.5 om innebörden i det krav

på god hushållning med statliga medel bör gälla 15 § framgår

som bl.a att statliga myndigheter i princip bör ingå avtal endast med sådana personer som uppfyller krav på kompetens, kapacitet och ekonomiska resurser. Denna paragraf innehåller de grundläggande föreskrifterna härom. Dessutom förskrivs att säkerhet skall ställas när det behövs.

Utöver vad som sålunda föreskrivs i denna paragraf kan det i bland bli nödvändigt att myndigheterna försöker ta ställning till frågan

om en tilltänkt motpart kan förväntas bli en pålitlig motpart noggrant som

fullgör sina åtaganden. Det är inte möjligt att i en uttrycklig författningstext ange när så bör ske; att det i vissa fall föreligger en

skyldighet att göra en undersökning kan emellertid följa direkt det av

i 15 § uppställda kravet på god hushållning med statliga medel.

Även det är mycket

om viktigt att undersökningsskyldigheten

fullgörs, bör det understrykas att undersökningar bör vidtagas endast om det behövs. Man bör alltså överväga vad behöver göras i som

varje enskilt fall. Att slentrianmässigt undersöka alla tänkbara

motparter skulle kunna uppfattas som kränkande eller ett som eftersättande av kravet på saklighet eller opartiskhet. Om myndigen

het gör sådana undersökningar skulle detta rent kunna skada

av myndighetens rykte som avtalspart och därmed leda till att de avtal som sluts blir sämre.

Hur de undersökningar som behövs skall genomföras inte i

anges denna paragraf. När det gäller upphandling finns det särskilda regler

i 1 kap. 17 § och 6 kap. 9 § lagen 1992:1528 offentlig

om upphandling om krav som får ställas på leverantörer. Vid ingående av andra avtal kan myndigheterna finna en viss vägledning i nämnda bestämmelser. Det bör tilläggas att brister i en motparts resurser inte bör hindra en myndighet att ingå avtal som bara reglerar tvister, uppkommit i som anledning av ett tidigare avtalsförhållande med eller att samma person, ingå ett ackord.

Termen ekonomisk betydelse innebär enligt utredningens mening

att det skall vara fråga om ett avtal som innefattar en betalningsför-

pliktelse rörande mer än ett obetydligt belopp. Vad i ett visst fall

som är av ekonomisk betydelse får bedömas med utgångspunkt i sunt

Författningskommentar

förnuft men bör inte bedömas i relation till myndighetens totala ekonomiska situation. Tennens innebörd är i princip densamma för alla myndigheter. Enligt utredningens mening bör ett engagemang som överstiger ett basbelopp enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring anses vara av ekonomisk betydelse. Staten bör på vedertagna affärsmässiga villkor trygga sina ekonomiska intressen genom att kräva sedvanliga säkerheter av motparten.

Avtalens utformning och innehåll

17 § Ett avtal som är av ekonomisk betydelse skall vara skriftligt, inte visshet om avtalets innehåll finns på annat sätt. om

Myndigheterna skall enligt 15 § iaktta en god hushållning med statliga medel. För att möjliggöra detta är det helt nödvändigt att myndig-

heternas avtal utfonnas klart och otvetydigt se 19 §. Så kan i regel

inte ske utan att avtalen utformas i skrift. Detta är särskilt viktigt så snart det rör sig avtal ekonomisk betydelse. Ett avtal av om av

ekonomisk betydelse bör dock vara skriftligt. Genom upprättandet av ett skriftligt avtal skapas större klarhet och precision än vad man uppnår vid ett muntligt avtal. Vidare bringas avtalsparterna till större

eftertanke. Dessutom säkras bevisning om avtalets innehåll. Om innebörden uttrycket ekonomisk betydelse se kommentaren till 16 av I detta sammanhang bör erinras om att det ñmis regler om skriftlighet i andra författningar, t.ex. jordabalken. Att sådana regler gäller oberoende denna förordning framgår av 3 av Som exempel på att visshet om ett avtals innehåll kan finnas utan att avtalet är skriftligt kan nämnas att parterna upprättat ett protokoll i vilket avtalets innehåll tagits in. Ett annat exempel kan vara att ett avtals innehåll klart framgår av en skriftväxling mellan parterna. Däremot torde tillräcklig visshet inte föreligga bara därför att den tjänsteman ingått avtalet sig minnas avtalets innehåll. som anser

18 § I ett avtal som är av ekonomisk betydelse skall anges att staten är avtalsslutande part. Endast om det föreligger särskilda skäl får ett avtal som är ekonomisk betydelse innehålla en bestämmelse som beav gränsar statens rätt att i frågor som rör avtalet låta sig före-

trädas statlig myndighet än den som ingått avtalet.

av en annan

För tydlighets skull och till undvikande av missförstånd bör alltid

staten part i de avtal som är av ekonomisk betydelse i

anges som fråga innebörden begreppet ekonomisk betydelse jfr kommentaom av

Författningskommentar

ren till 16 §. Bestämmelsen fyller även pedagogiskt klargörande en roll för såväl myndigheten som dess avtalskontrahent. Denna be-

stämmelse är inte tillämplig vid överenskommelser mellan statliga

myndigheter. En konsekvens av att det är staten som är avtalsslutande part och inte någon myndighet är att det också är staten som bestämmer vilken myndighet som vid olika tillfällen skall företräda staten när det gäller tillämpningen av avtalet. Det sagda gäller naturligtvis under förutsättning att staten inte i avtalet gått med på att endast viss myndigen het eller vissa myndigheter skall äga utöva statens rättigheter eller skyldigheter enligt avtalet. För att undvika de begränsningar i statens handlingsfrihet som en sådan bestämmelse i ett avtal skulle kunna leda till, bör det uttryckligen föreskrivas att sådana begränsningar inte fâr

accepteras annat än om det föreligger särskilda skäl. Ett sådant särskilt

skäl kan vara att avtalet gäller förvärv eller immateriell av en vara en rättighet som staten behöver endast i den verksamhet som den avtalsslutande myndigheten utövar. Även behov motpartens av sekretess och skydd för sina affärshemligheter kan vara ett särskilt skäl. Om statens rätt i här angivna fall begränsas torde statens kostnader för avtalet i allmänhet kunna begränsas.

En annan sak är de begränsningar som följer syftet med ett avtal.

av Om det exempelvis i ett hyresavtal anges att en viss lokal upplåtits till staten som kontorslokal kan naturligtvis staten inte låta myndighet en

som behöver lager- eller tillverkningslokaler utnyttja hyresrätten för

sådana ändamål. Den här föreslagna regeln kan också trygga hushållningen med

statliga medel, då den ger staten större möjlighet att utnyttja de varor

och tjänster som staten upphandlar.

19 § Ett avtal av ekonomisk betydelse skall innehålla alla de bestämmelser som med hänsyn till omständigheterna fordras för att det skall finnas betryggande klarhet om parternas rättigheter och skyldigheter enligt avtalet. Vid tillämpning av första stycket skall den avtalsslutande myndigheten, så långt som det är möjligt, verka för att sådana avtalsvillkor, som enligt svensk rätt kan utformas på annat sätt än som anges i tillämplig svensk lagstiftning om avtal, utformas i överensstämmelse med denna lagstiftning, allmänt accepterad praxis eller sedvänja god affärssed.

I paragrafens första stycke föreslås en allmänt hållen regel vad om som skall tas in i myndigheternas avtal om hur avtalen i övrigt skall utfonnas. Denna regel skall mot bakgrund förslaget att myndigses av

1994:136 Färfattningskommentar SOU

heterna skall skyldiga att i sin avtalsverksamhet iaktta god vara hushållning med statliga medel 15 §. För att myndigheterna skall

kunna fullgöra denna skyldighet på avsett sätt krävs bl.a. att de lägger

ned ansträngningar att utforma de avtal de ingår på ett klart

stora och tydligt sätt så att risken för tvister om hur avtalsbestämmelserna

skall tolkas hålls så låg möjligt. Det räcker emellertid inte med som

detta. Därutöver krävs att myndigheterna ser till att alla frågor som behöver regleras faktiskt också löses i avtalet genom uttryckliga och

tydliga bestämmelser i den mån de inte löses av tillämpliga lagregler.

Den i första stycket föreslagna regeln är mycket allmänt hållen. Vad

där sägs innebär att det ställs mycket höga krav på standard. Hur höga

dessa skall i det enskilda fallet beror på vad avtalet gäller och vara

omständigheterna i övrigt. Den närmare innebörden i regeln varken kan eller bör uttömmande i paragrafen. Vad som åsyftas är att

anges

myndigheternas avtal skall uppfylla alla de krav på tydlig och

en fullständig reglering i avtalet, som en omdömesgill förvaltare av

andras medel måste iaktta.

Som exempel vad som krävs enligt den föreslagna regeln kan nämnas att den tillämpad på ett avtal om upphandling av en vara innefattar krav på dels tydliga kravspecifikationer, dels kommersiella

villkor. Till kravspecifikationerna kan höra krav på

funktion eller prestanda,

utseende och storlek, uppgifter driftssäkerhet och driftkostnader, - om

uppgifter om lagringsbeständighet,

-

underhålls- och reparationsresurser,

reservdelshållning och reservdelskostnader. -

I de kommersiella villkoren kan ingå bestämmelser om bl.a.

ort, tid och sätt för leverans, -

montageigångsättning,

ersättningsform, betalningsplan och eventuella förskott, -

betalningsvaluta,

ändringar och tillägg, -

kvalitetskontroll och provning,

-

material och personal myndigheten skall tillhandahålla,

som -

i allt väsentligt hämtats från RRV:s publikation Be- Vad som här anförts har stämmelser för statlig upphandling innehållande RRV:s föreskrifter [1986:6l2] till upphävda upphandlingsförordningen [l986:366] och RRV:s allmänna råd den numera [198606-26] till förordningen med därtill hörande föreskrifter jämte kommentarer s. 15

Författningskommentar

äganderätt och nyttjanderätt, royalty, uppgifter om vad som skall gälla mellan parterna upphovsrätt, - om patent och annan materiell rättighet som berörs, option, garanti, besiktning, säkerhet, vite och -

försäkring.

-

Även andra stycket syftar till att trygga den goda hushållningen. Genom att myndigheterna utformar statens avtal i enlighet med

avtalslagstiftningen, allmänt accepterad praxis och god affårssed ökar förutsättningarna för att syftet skall uppnås. En myndighet bör inte

tillämpa spekulativa eller oprövade avtalsvillkor effekter svårligen vars kan bedömas vid avtalets ingående. Sådana villkor kan för övrigt undergräva förtroendet för statens avtalsverksamhet och för den

avtalsslutande myndighetens saklighet och opartiskhet. Myndigheten

bör med andra 0rd hålla sig till beprövade metoder.

20 § Varje avtal som är ekonomisk betydelse skall vid behov av innehålla sådana bestämmelser om ränta överensstämmer som

med vad som föreskrivs om ränta i förordningen 1993:1138 om hantering av statliga fordringar.

Även i andra fall än

som följer av 19 § andra stycket bör ett

avtal som är av ekonomisk betydelse innehålla bestämmelser som reglerar vad som skall gälla, om avtalets fullgörande helt eller delvis förhindras någon omständighet av som en av-

talsslutande part inte kunnat råda över force majeure.

Bestämmelsen i första stycket utgör erinran föreskriften i en om

förordningen om hantering av statliga fordringar. Denna erinran är

motiverad av intresset att göra regelverket så tydligt möjligt. som

Force majeureklausuler är vanliga inom affärsjuridiken. Allmänna

leveransbestämrnelser Standardavtal innehåller närmast regelmässigt

sådana klausuler. Staten bör liksom vilken part helst till annan som se att det i förväg regleras vad som skall gälla beträffande avtal där staten är part om en force majeursesituation uppstår. Som exempel på

force majeure händelse högre hand kan nämnas arbetskonflikter,

av krigshändelser, sabotage, naturkatastrof, eldsvådor, mobilisering eller militärinkallelse av större omfattning. Bland typexemplen på force majeure brukar också nämnas ny lagstiftning och statliga ingripanden.

Författningskømmentar

Med hänsyn till synsättet att alla statliga myndigheter är beståndsdelar den juridiska personen staten och då regeringen har direktivrätt av gentemot de ifrågavarande statliga myndigheterna förefaller det närmast oskäligt om en statlig myndighet skulle betrakta statliga ingripanden force majeure dvs. omständighet som staten inte som en kunnat råda över. Beträffande eller ändrad lagstiftning är förhållandena annorlunda ny viss tveksamhet kan råda på denna punkt. Lagar stiftas och även om utfärdas riksdagen resp. regeringen enligt offentligrättsliga regler. av Avtal däremot ingås enligt i princip civilrättsliga regler av en myndighet såsom företrädare för staten. Som tidigare redovisats är det i princip regeringens sak att göra utfästelser på statens vägnar. Den

befogenhet att göra utfästelser som tillkommer myndigheter under

regeringen grundas på direktiv från regeringen. Mot bakgrund av dessa direktiv handlar myndighet dock självständigt. En statlig en myndighet har i regel inte större möjligheter än en privatperson att förutse kommande lagstiftning. Vid tillämpning av force majeureklausuler skulle det därför föra för långt att sätta likhetstecken mellan staten lagstiftare och staten som avtalsslutande part i fråga om som ekonomiska förpliktelser. Som ett tänkbart exempel kan anföras att Statens lantmäteriverk träffar ett långsiktigt avtal med en person i ett främmande land försäljning kartor. Efter två år beslutar om av

riksdagen sanktioner med exportförbud mot nämnda land. Det

om förefaller orimligt att inte anse detta som force majeure till förmån för staten Lantmäteriverket. För en privat leverantör skulle det genom

självklart betraktats force majeure. Överhuvudtaget bör principen

som att statlig myndighet liksom en privatperson bör kunna vara en - -åberopa force majeure vid varje ändring av lagstiftning som myndigheten inte kände till eller borde ha känt till att den planerades när ett

avtal ingicks.

Handläggningen av avtalsfrågor

21 § En myndighet skall verka för att avtalen inom dess verksamhetsområde fortlöpande har det innehåll som behövs. En myndighet skall fortlöpande till att statens rätt enligt se bestående avtal tryggas och att statens skyldigheter fullgörs. Närmare föreskrifter om bevakning och indrivning av fordringar finns i förordningen 1993:1138 om hantering av statliga fordringar.

Bakgrunden till denna paragraf redovisas i avsnitt 5.6.

Författningskommentar

Även denna paragraf syftar till god hushållning att trygga en med statliga medel. Det är därför väsentligt att myndigheterna verkar för att ingångna avtal ändras förhållandena kräver det och att avtal om som inte längre behövs eller som blivit onyttiga eller olämpliga

bringas att upphöra. En förutsättning för att myndigheterna skall

kunna göra detta är att de håller noga reda vilka avtal vid som varje tidpunkt gäller. Ett verksamt sätt att hålla reda avtalen kan

vara att föra en löpande förteckning över gällande avtal. Utredningen

anser detta så självklart att det inte behövs någon uttrycklig regel härom. Myndigheter kan upphöra eller någon myndighet. ersättas av annan I första stycket talas därför om avtalen inom dess verksamhetsområde. Vad som gäller avtal som slutits av en myndighet upphört som och inte ersatts av någon annan myndighet eller när myndigheten privatiserats är en fråga som får lösas vid varje sådan ändring. Det är inte lämpligt med en generell reglering för de situationerna jfr beträffande sådana situationer i övrigt med 7 §. En god hushållning tryggas inte bara med regler avtals ingående om m.m. Det är lika viktigt att hos myndigheterna inskärpa att de har ett ansvar för att statens rätt enligt ingångna avtal tryggas, så att staten verkligen får det som tillkommer staten och att staten inte presterar mer eller i ofördelaktigare ordning än som avtalats. Till god en

hushållning hör också att vaka över att staten själv fullgör sina

förpliktelser om inte annat för att undvika skadeståndskrav. Härigenom vinns också att staten allmänt uppfattas tillförlitlig som en

avtalspartner, något som kan göra det lättare för myndigheterna att

sluta fördelaktiga avtal. Det är av största betydelse att myndigheterna följer de avtal upp som ingås och tillförsäkrar sig kontroll över den fortsatta utveck-

lingen. Frågan om bevakning och indrivning av fordringar regleras i förordningen om hantering av statliga fordringar. I ll § finns

bestämmelser om att en myndighet får träffa de avtal ändring och om

tillägg i ingångna avtal som behövs. Bristande uppmärksamhet över

hur avtalen fungerar riskerar att leda till ekonomiska förluster för staten. När ett avtal inte längre behövs bör vederbörande myndighet försöka se till att avtalet upphör. Hur snabbt det kan ske beror givetvis på villkoren i det enskilda fallet. Myndigheten bör i vart fall snarast inleda förhandlingar i frågan.

Fönfattningskommentar

22 § En myndighet skall vid ingående av avtal och vid behandling av andra avtalsfrågor anlita sådan expertis inom eller utom myndigheten främst ekonomisk, juridisk eller teknisk art, - av som behövs med hänsyn till frågans beskaffenhet.

Denna paragraf skall ses mot bakgrund av bl.a. vad som anförts i avsnitt 5.6 verksledningarnas ansvar och delegering m.m. om Därutöver vill utredningen framhålla att den vid sina undersökningar erfarit att det i viss utsträckning förekommer att myndigheter sluter avtal utan att ha erforderlig kompetens inom det aktuella avtalsområdet. Det kan bero på att beslutsrätten delegerats till en

i och för sig kan besitta stor yrkesskicklighet, men som

person, som inte har någon särskild kompetens i avtalsfrågor. Det kan också bero på att avtal beslutats visserligen intar en central av en person som ställning inom myndigheten och besitter goda allmänna kunskaper som

i avtalsfrågor men som saknar den specialistkompetens som behövs vid

förhandlingarna om just det aktuella avtalet. En jurist som är specialiserad på förvaltningsrätt har i bland kanske endast allmänna kunskaper i affärsjuridik. Det är mot denna bakgrund angeläget att kräva att en myndighet vid ingående alla avtal skriftliga såväl som muntliga och vid av - behandling andra avtalsfrågor anlitar den expertis som behövs för av just det avtalet. I första hand torde det fråga om ekonomisk, vara

juridisk eller teknisk expertis också expertis inom andra ämnes-

men områden kan i ett visst fall behövas. I den mån expertisen fimts inom myndigheten bör den givetvis anlitas i första hand.

Föreskriften gäller inte bara vid ingående av avtal utan i princip vid

varje typ handläggning av avtalsfrågor. av

Processbehörighet m.m.

23 § En myndighet företräder staten inför domstol i mål eller

ärenden rör avtal inom myndighetens verksamhetsområde. som

En myndighet företräder också staten vid ett skiljeförfarande

rör avtal inom myndighetens verksamhetsområde. som Myndigheten får uppdra annan myndighet eller ett en ombud att föra myndighetens talan.

Genom bestämmelsen processbehörighet tilldelas alla myndigheter

om oavsett 2 § verksförordningen är tillämplig för myndigheten - om eller inte sådan behörighet i fråga om myndighetens egna avtal, dvs. de avtal myndigheten ingått eller de avtal som regeringen vid som organisatoriska förändringar hänfört till myndigheten. Därmed får

Författningskommentar

även regionala och lokala myndigheter behörighet att föra talan i fråga om de egna avtalen. Om en viss myndighet inte bör få den behörigheten får undantag göras, exempelvis i myndighetens instruktion. Det bör enligt utredningens mening kunna förutsättas att en myndighet kan bedöma om den har egen juridisk kompetens för att kunna för en viss process och att myndigheten, om så inte är fallet, uppdrar en annan myndighet eller ett ombud, t.ex. en advokat, att föra myndighetens talan. Några generella undantag från processbehörigheten för t.ex. vissa typer av avtal görs därför inte. Några undantag görs inte heller för någon speciell typ av tvist. Paragrafen ger alltså den avtalsslutande myndigheten rätt att statens vägnar föra en talan som avser frågan huruvida ett visst avtal gäller mot staten enligt förslaget till lag om statliga myndigheters avtal. Bestämmelsen om processbehörighet rörande avtal överensstämmer

med utformningen av den nyligen införda 13 § förordningen om hantering av statliga fordringar som reglerar processbehörigheten

rörande en myndighets egna fordringar.

Vad som här har föreslagits i fråga om processbehörighet bör också

gälla för skiljeförfaranden. En uttrycklig föreskrift härom har tagits in i andra stycket. Att myndigheterna har rätt att ingå skiljevatal framgår av 11 § första stycket. Det kan i och för sig anses ligga i sakens natur att en myndighet som har behörighet att företräda staten inför domstol eller vid ett skiljeförfarande också har befogenhet att uppdra myndigen annan het eller ett ombud att föra myndighetens talan. För tydlighets skull bör dock detta anges.

Särskilda föreskrifter för vissa slag av avtal

Avtal om statliga myndigheters lokalförsörjning

24§ För avtal som rör myndigheters lokalförsörjning gäller de

särskilda föreskrifterna i 25--33 §§.

Bestämmelserna i lokalförsörj ningsförordningen l 993 528 : har flyttats över till de särskilda föreskrifterna i förordningen om statliga myndigheters avtal. De har därvid placerats under rubriken Avtal om statliga myndigheters lokalförsörjning. Vad som i detta avsnitt sägs om avtal gäller enligt l § andra stycket i tillämpliga delar även överenskommelser med statliga myndigheter som förvaltar fast egendom m.m.

sou 1994:136 Författningskømmenrar

25 § En myndighet, som tilldelats anslag eller redovisar inkomster på statsbudgeten eller en tilläggsbudget, skall tillgodose sina behov av lokaler, mark och anläggningar genom att ingå de avtal om hyra och arrende som behövs för verksamheten. Myndigheten skall därvid hålla sig inom ramen för de resurser som den förfogar över.

Paragrafen motsvarar l och 3 §§ samt 9 § första stycket första meningen lokalförsörjningsförordningen 1993:528.

26 § Varje myndighet som avses i 25 § ansvarar för hur de lokaler som den disponerar används. Myndigheten företräder därvid staten som arbetsgivare i frågor enligt arbetsmilj ölagstiftningen. Den företräder också staten som lokalhyresgäst eller arrendator i frågor enligt jordabalken.

Paragrafen motsvarar 6 § lokalförsörjningsförordningen. Bestämmelsen anger egentligen en uppgift för myndigheterna, men bör ändock tas in i förordningen som definition av lokalförsörjning. Sista meningen innebär en befogenhet att ingå de avtal som kan komma i fråga.

27 § När en myndighet som avses i 25 § ingår avtal om sin lokalförsörjning skall den iaktta vad regeringen beslutat om dess lokalisering och vad som föreskrivs i 28-30 §§.

Paragrafen motsvarar 8 § lokalförsörjningsförordningen.

28§ En myndighet som avses i 25 § skall samråda med Statens lokalförsörjningsverk, innan den ingår ett sådant avtal om sin lokalförsörjning som är av ekonomisk betydelse och som skall gälla under längre tid än tre år. Samråd krävs dock inte när myndigheten träffar en överenskommelse om lokalförsörjning

med en statlig fastighetsförvaltande myndighet.

Närmare föreskrifter om samråd får meddelas av Statens lokalförsörjningsverk.

Första stycket motsvarar 9 § första stycket andra och tredje meningarna lokalförsörjningsförordningen. Andra stycket motsvarar 12 § andra meningen lokalförsörjningsförordningen.

Författningskommentar

29 § En myndighet som avses i 25 § får inte ingå ett sådant avtal om sin lokalförsörjning som är av ekonomisk betydelse och som skall gälla under längre tid än sex år utan att regeringen medgett det. För universitet och högskolor gäller dock att regeringens medgivande krävs endast för sådana avtal som skall gälla under längre tid än tio år. Detsamma gäller för de myndigheter som enligt beslut av regeringen är huvudmän för högre utbildning och forskning såvitt gäller lokaler för deras utbildning och forskning.

Första stycket motsvarar 9 § andra stycket lokalförsörjningsförordningen.

Andra stycket motsvarar 9 § tredje stycket lokalförsörjningsför-

ordningen.

30§ En myndighet som avses i 25 § får ingå ett avtal om en lokalförändring, kräver ökad tilldelning av anslagsmedel, som höjning av avgifter eller motsvarande, endast om regeringen medger det.

Paragrafen motsvarar 10 § lokalförsörjningsförordningen.

31 § Varje myndighet avses i 25 § skall, i den utsträckning det som är möjligt, samverka med andra myndigheter i frågor om lokalförsörjning i syfte att minska statens kostnader för såväl verksamhet som lokaler. Innan en myndighet som avses i 25 § ingår avtal om sin

lokalförsörjning skall den underrätta Statens lokalförsörjnings-

verk om sitt behov av lokaler, mark och anläggningar. Statens lokalförsörjningsverk skall verka för att skilda myndigheters lokalbehov kan lösas gemensamt.

Första stycket motsvarar 5 § lokalförsörjningsförordningen. Andra stycket har tillkommit för att tillförsäkra Statens lokalförsörjningsverk kännedom om myndigheternas behov av mark och anläggningar. Därigenom verket bättre förutsättningar att verka för att ges de statliga myndigheternas lokalförsörjning löses på ett för staten som helhet ekonomiskt bra sätt. Andra stycket utgör således en förutsättning för bestämmelserna i tredje stycket. Nämnda bestämmelser innebär inte att myndigheternas för den egna lokalförsörjningen ansvar begränsas utan att deras samverkan i syfte att minska statens totala kostnader underlättas jfr bestämmelserna om samverkan i 15 §.

Författningskommentar

Lokalförsörjningsverket skall därvid hjälpa de enskilda myndigheterna att utnyttja de stordriftsfördelar som är förknippade med att de ingår i statsförvaltningen som helhet.

32 § Varje myndighet som avses i 25 § skall upprätta och fortlöpande hålla en plan över myndighetens behov av lokaler m.m. aktuell lokalförsörjningsplan. Planen skall innehålla en förteckning över ingångna hyres- och arrendeavtal med uppgift om upplåten area, giltighetstid och kostnader för avtalen. Statens lokalförsörjningsverk får meddela verkställighetsföreskrifter om lokalförsörjningsplanen.

Första stycket motsvarar 7 § lokalförsörjningsförordningen. Statskontoret har vid samråd med utredningen anfört att kravet på lokalförsörjningsplan är onödigt, men eftersom föreskriften nyligen har införts i lokalförsörjningsförordningen i samband med att 1okalförsörjningsansvaret decentraliserades till de enskilda myndigheterna har utredningen inte funnit anledning att redan nu föreslå en ändring av föreskriften. Andra stycket motsvarar 12 § första meningen lokalförsörjningsförordningen. Andra stycket i denna paragraf har dock utformats mer generellt så att verkställighetsföreskrifterna får avse inte bara förandet av lokalförsörj ningsplaner. Verkställighetsföreskrifterna kan exempelvis innehålla bestämmelser om Lokalförsörjningsverkets rätt att begära

in de upprättade lokalförsörjningsplanema från myndigheterna. Denna rätt framgår för närvarande av verkets regleringsbrev 199495 VII Fi

s. 16.

33§ En myndighet som avses i 25 § och som enligt beslut av regeringen skall fördela medel från ett anslag till en annan statlig myndighet får överlåta ansvar och befogenheter enligt 25-32 §§ till den mottagande myndigheten.

Paragrafen motsvarar 2 § lokalförsörjningsförordningen.

Författningskommentar

Upphandling

Inledande föreskrifter

34§ I fråga om avtal avseende upphandling gäller de särskilda

föreskrifter som finns i eller avses i 35-46 §§.

Merparten av de avtal som myndigheter i allmänhet träffar torde gälla

upphandling av varor och tjänster. Upphandlingen regleras numera i

lagen 1992:1528 om offentlig upphandling. Av 3 § första stycket

följer att de föreskrifter som finns i lagen om offentlig upphandling tar

över föreskrifterna i denna förordning. Utöver de allmänna bestämmelserna i denna förordning ges här särskilda föreskrifter i fråga om sådana upphandlingsavtal som ofta aktualiseras.

35 § Termerna upphandling, byggentreprenad, koncession och ramavtal har den innebörd som anges i lagen 1992:1528 om offentlig upphandling. Vad som i denna förordning sägs om upphandling skall även gälla avrop enligt ett ramavtal.

I första stycket hänvisas till de definitioner som anges i 1 kap. 5 § lagen om offentlig upphandling. I motiven till lagen om offentlig upphandling berörs frågan om ramavtal och därvid sägs bl.a. prop. 199293:88 s. 62 att efter det

avslutande upphandlingsförfarandet är existensen av ett ramavtal känd

på grund av annonseringsreglerna och de leverantörer som så önskat har kunnat delta i anbudsgivningen. Den upphandlande enhet som därefter står inför en anskaffning bör kunna göra denna ankaffning genom avrop mot avtalet utan att för egen del göra en upphandling i lagens bemärkelse. Vid tillämpning av denna förordning bör vad som sägs om

upphandling även gälla ett avrop enligt ett ramavtal.

Finansiering

36 § I fråga finansiering av köp av anläggningstillgångar för om

förvaltningsändamål finns bestämmelser i kapitalförsörjningsför-

ordningen 1992:406. I andra fall i första stycket skall myndighets än som avses en

upphandling finansieras enbart med penningmedel, om inte

regeringen bestämmer annat.

Författningskommentar

Första stycket hänvisar till 4 § kapitalförsörjningsförordningen.

Andra stycket avses garantera att inga till sin ekonomiska innebörd oklara kombinerade betalningsformer anlitas, t.ex. sponsoring. Regeringen kan dock ge dispens från denna bestämmelse. Andra stycket utgör självfallet inte hinder mot att en myndighet vid köp av egendom samtidigt säljer egendom till motparten. Den sålda egendomen bör då vara åsatt ett värde i jfr 49 §. pengar

Vissa typer av upphandling

37 § En myndighet får ingå ett upphandlingsavtal hyra, som avser leasing eller hyrköp av utrustning endast om avtalet innebär en lägre kostnad för staten, sett över utrustningens hela ekonomiska livslängd, än om utrustningen anskaffats genom köp. Ett avtal om hyra, leasing eller hyrköp av utrustning får gälla för den tid som den avtalsslutande myndigheten behöver utrustningen, dock högst för sex år i sänder. Regeringen kan medge att ett sådant avtal får gälla längre tid.

Första stycket motsvarar 5 § första stycket kapitalförsörjningsförordningen 1992:406.

I andra stycket utformas det villkor som skall vara uppfyllt för att

en myndighet skall ha rätt att ingå ett långsiktigt avtal formellt på ett annat sätt än i 12 § andra stycket. I sak torde innebörden dock bli densamma.

Enligt vad som anförts i avsnitt 5.5 föreslås i denna paragraf inte något förbud mot betalning av leasingavgifter i främmande valuta.

38 § Ett avtal, som innefattar både försäljning och áterhyra eller

återköp av varor eller liknande former av avtal får ingås endast om regeringen medger det.

Paragrafen motsvarar 5 § andra stycket första meningen kapitalförsörjningsförordningen. Denna föreskrift stämmer för övrigt väl överens med 9 § andra stycket förordningen 1971:727 om försäljning av staten tillhörig fast egendom m.m.

39§ En myndighet får ingå ett avtal om koncession endast om regeringen medger det.

Bestämmelsen avses garantera att inga till sin ekonomiska innebörd oklara kombinerade betalningsformer anlitas.

Författningskommentar

Betalningsvillkor 40 § I ett avtal om upphandling av varor eller tjänster skall anges att betalning sker först sedan varorna levererats eller tjänsterna fullgjorts. En myndighet får dock mot erforderlig säkerhet åta sig förskottsbetalning om det är affärsmässigt motiverat och om förskottsbetalning brukar förekomma enligt tillämplig sedvänja eller praxis eller 2. regeringen medgett det för en viss upphandling.

Avser ett upphandlingsavtal att skall levereras vid flera

varor tillfällen eller att tjänster skall utföras under en längre tidsperiod, får avtalet innehålla föreskrifter om delbetalningar. Första tredje styckena gäller i tillämpliga delar vid upp- -

handling av byggentreprenader.

I första stycket anges den i och för sig självklara principen att

betalning skall ske först sedan beställd vara levererats eller beställd tjänst fullgjorts. I följande stycken vissa undantag från denna anges regel i form utav förskott eller delbetalningar. Andra stycket innebär att staten inte skall vara generösare med förskottsbetalning än andra upphandlare. Regeringen får dock medge undantag. Tredje stycket tillåter delbetalningar vid delleveranser 0.d. Det torde inte innebära någon avvikelse från gängse sedvänja och praxis på marknaden.

Föreskrifterna i denna paragraf förutsätter ett godkännande av

riksdagen jfr 9 kap. 2 § första stycket RF.

Hantering av upphandlingsfrågor

41§ Varje upphandling myndighet gör skall, så långt

som en

möjligt, ske enligt långsiktig plan. Den skall grundas på en

en

prövning myndighetens behov kort och lång

noggrann av sikt. När det gäller datorer och informationsteknologi skall därvid särskilt beaktas att statliga myndigheters system kan behöva samverka.

Paragrafen alla upphandling jfr hänvisningarna i 35 §. avser typer av En god hushållning med statens medel förutsätter en noggrant

planerad och övervägd upphandling hos myndigheterna. Det är

dessutom, särskilt i fråga datorer och infonnationsteknologi, om angeläget att beakta att olika myndigheters system kan behöva sam-

SOU 1994: 136 Författningskommentar

verka. Det gäller naturligtvis i än högre grad olika enheter inom samma myndighet.

Det sägs vidare att upphandlingen skall ske planmässigt så långt det

är möjligt. Därmed lämnas en ventil för de upphandlingar som i en

myndighets praktiska verksamhet kan behöva göras i anledning av

hastigt uppkomna, kanske oförutsedda behov.

Paragrafen innebär att det i allmänhet krävs en noggrann kravspeci-

ñkation.

Samverkan mellan myndigheter

42 § I syfte att fullgöra det ekonomiska ansvar som anges i 15 §

skall myndigheterna sträva efter att samordna sin upphandling.

Detta gäller särskilt beträffande sådana varor och tjänster som

staten sammanlagt upphandlar i stor omfattning.

Bestämmelsen är grundläggande för den statliga inköpssamordningen.

I avsnitt 6 har utredningen redovisat sin allmänna överväganden i

fråga om statlig inköpssamordning.

43 § I fråga sådana varor och tjänster som myndigheterna om sammanlagt upphandlar i stor omfattning skall till grund för samordningen finnas ramavtal. Ett sådant ramavtal skall ge den

avtalsslutande myndigheten och andra statliga myndigheter rätt

till under viss period. Ett ramavtal får gälla för alla avrop en myndigheter eller bara för vissa myndigheter.

I paragrafen behandlas endast ramavtal ingås som ett led i

som

inköpssamordningen och således inte sådana ramavtal som en

myndighet ingår bara för eget bruk. Skälen för bestämmelsen har i övrigt redovisats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.6.

44 § Ramavtal ingås för statens räkning av de myndigheter som regeringen bestämmer. I övrigt får myndigheter som har stor

erfarenhet upphandling, efter samråd med den myndighet

av regeringen bestämmer, åtaga sig att ingå ramavtal avseende som

och tjänster myndigheten själv brukar upphandla.

varor som

En myndighet ingått ett ramavtal skall lämna övriga

som myndigheter berörs den information och de råd om avtalet som som behövs.

ll 14-1362

Fözfattningskommentar

Första stycket syftar på de s.k. funktionsansvariga myndigheterna. En funktionsansvarig myndighet är en myndighet med stor upphandling

inom ett visst område och är ansvarig för samordningen inom som

detta område. Den funktionsansvariga myndigheten för ett eller

svarar flera ramavtal inom sitt område, den har också andra uppgifter. men

Bl.a. ska den se till att inköpssamordningen inom området utvecklas i takt med utbudet marknaden och efterfrågan hos myndigheterna.

Funktionsansvaret grundas enligt första stycket antingen ett regeringsbeslut eller ett åtagande frän den aktuella myndigheten. Innan en myndighet gör ett sådant åtagande skall den samråda med den myndighet som regeringen bestämmer. Det samråd i som avses första stycket andra meningen skall ske med den myndighet som

regeringen i anledning av en framställning från RRV kommer att

ge uppdraget att samordna myndigheters verksamhet med ramavtal. För att inköpssamordningen och verksamheten med ramavtal skall fungera effektivt är det nödvändigt att information om avtalen sprids. Denna information kan kan först och främst lämnas till och vidarebefordras av den samordnande myndigheten. Det är också angeläget att myndigheterna samverkar och bistår varandra med råd. I övrigt har skälen för paragrafen redovisats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.6.

45 § Myndigheternas verksamhet med ramavtal samordnas den av myndighet som regeringen bestämmer.

För närvarande råder utan författningsstöd det faktiska förhållandet att

RRV samordnar myndigheternas verksamhet med ramavtal se för

övrigt kommentaren till 44 §. I övrigt hänvisas till den allmänna motiveringen, avsnitt 6.6.

46 § När det gäller upphandling av ekonomisk betydelse skall statliga myndigheter verka för att enhetliga allmänna leveransvillkor tillämpas av alla myndigheter vid samma slag av upphandling. I detta syfte skall varje myndighet som utarbetat allmänna leveransbestämmelser anmäla detta till den myndighet som regeringen bestärmner. Denna myndighet skall begäran lämna övriga myndigheter uppgifter om vilka allmänna leveransbestämmelser som finns. Har flera myndigheter för samma typ av upphandling utarbetat allmänna leveransbestämmelser och har de skilda innehåll på någon eller några väsentliga punkter, skall dessa myndigheter samråda i syfte att uppnå enhetliga allmänna leveransbestämmelser.

Författningskommentar

För närvarande är det Nämnden för offentlig upphandling som har ansvaret för de nationella allmänna leveransbestärnrnelserna. Enligt 1 § förordningen 1993:98 med instruktion för Nämnden för offentlig upphandling har närrmden till uppgift bl.a. att följa tillämpningen av de nationella leveransbestämmelserna och verka för en enhetlig tillämpning av dessa. Nänmden skall även verka för en effektiv

offentlig upphandling.

I anslutning till andra stycket bör framhållas att samråd i fråga om allmänna leveransbestämmelser alltid bör ske med Nämnden för

offentlig upphandling.

Överlåtelse

47 § Om överlåtelse av statens fasta egendom finns föreskrifter i förordningen 1971:727 försäljning av staten tillhörig fast om egendom m.m. I fråga avtal avseende överlåtelse av varor eller tjänster om

finns särskilda föreskrifter i avgiftsförordningen 1992: 191 och tjänsteexportförordningen 1992:192.

Om överlåtelse gäller i övrigt de särskilda föreskrifterna i 48--50 §§.

Första stycket innehåller erinran om de särskilda föreskrifter om en avyttring statliga fastigheter finns i förordningen om förav som säljning av staten tillhörig fast egendom m.m. Andra stycket innehåller erinran om de särskilda föreskrifter om en avgifter som finns i avgiftsförordningen. I den förordningen finns de

riktlinjer och regelverk som gäller för avgiftsfinansierad verksamhet. Paragrafen innehåller vidare hänvisning till de särskilda föreskrifter

en

tjänsteexport finns i tjänsteexportförordningen. Den för-

om som ordningen gäller rätten för statliga myndigheter under regeringen att

bedriva tjänsteexport med stöd antingen i avgiftsförordningen eller i

regeringen särskilt meddelade beslut. av Enligt 4 § första stycket avgiftsförordningen får en myndighet, om

det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller

förordning, mot avgift tillhandahålla bl.a. tidskrifter och andra annan publikationer, rådgivning, lokaler, utrustning, offentlig inköps- och resurssamordning och tjänsteexport.

Författningskommentar

48 § En myndighet som för statens räkning förvaltar aktier eller andelar i ett företag eller liknande statliga ägarinsatser får överlåta dessa helt eller delvis endast regeringen medger om det.

Om regeringen gett en myndighet i uppdrag att förvalta aktier eller andelar i ett företag bör regeringens medgivande krävas vid en överlåtelse. Detsamma bör gälla även andra slag av statliga ägarinsatser. När regeringen prövar frågan om ett medgivande skall ges, kan den vara bunden av skilda riksdagsbeslut. Ett sådant riksdagsbeslut kan vara beslutet om hur det anslag som disponerats vid förvärvet av egendomen får användas. Att så kan vara fallet följer av 9 kap. 2 § första stycket RF. Enligt denna föreskrift får nämligen statens medel inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Denna föreskrift har enligt motiven till regeringsformen prop. 1973:90 s. 346 indirekt stor betydelse för regeringens bestämmanderätt i fråga om åtskillig annan statlig egendom. En annan typ av riksdagsbeslut som kan binda regeringens handlande kan vara sådana grunder för förvaltningen av statens egendom och om förfogandet över den som avses i 9 kap. 9 § RF. Även föreskrifter i lagar kan intresse. vara av

49 § En myndighet får sälja annan statlig egendom än den som avses i 47 och 48 §§ om den inte längre behöver egendomen för sin verksamhet. Kan det antas att sådan egendom saknar marknadsvärde får myndigheten ge bort egendomen.

Paragrafen motsvarar de tidigare bestämmelser i förordningen 1989: 1060 om myndigheters försäljning av Överskottsmateriel vilka numera upphävts. Vad som i den förordningen föreskrevs om

affärsmässighet behöver inte tas in här eftersom detta följer av 15

När det gäller Överskottsmateriel torde man kunna anse att riksdagens anslagsbeslut inte utgör något hinder mot Överlåtelse.

50 § Annan egendom än den som avses i 47-49 får överlåtas endast om regeringen medger det.

Egendom som anskaffats för att användas i en myndighets verksamhet och som inte är Överskottsmateriel får överlåtas endast med regeringens medgivande. Här skall också erinras om att regeringen kan vara bunden av skilda riksdagsbeslut enligt vad som anförts i kommentaren till 48

SOU 1994: 136 Författningskommentar

Ägarinsatser vid bolagsbildning m.m.

51 § En myndighet får inte i någon typ av avtal, utan regeringens medgivande, förbinda sig att använda statlig egendom till bildande svenska eller utländska bolag, föreningar, av stiftelser eller andra liknande rättssubjekt, andra förvärv aktier eller andelar i svenska eller av utländska bolag, föreningar eller liknande rättssubjekt, förvärv andra finansiella instrument vilkas avkastning av är knuten till det utgivande företagets vinst eller utdelning eller i övrigt är utformade så att värdeutvecklingen liknar den som som gäller för aktier,

4. andra slag av ägarinsatser eller kapitalinsatser i sådana rättssubjekt som avses under

insatser i joint-venture eller liknande företag.

Frågan ägarinsatser vid bildandet aktiebolag, stiftelser 0.d. har om av behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitten 5.3 och 5.8. För närvarande råder viss oklarhet rättsläget. Genom denna om

paragraf slås emellertid fast att regeringens medgivande behövs när en myndighet vill använda statlig egendom till något av de angivna

ändamålen.

Här skall också erinras att regeringen kan vara bunden av skilda

om riksdagsbeslut enligt vad anförts i kommentaren till 48 som

Avtal om upplåning

52 § En myndighet får lån eller ingå växelförbindelse bara om

ta upp det följer lag, förordning eller ett särskilt beslut av av en en

regeringen. Detsamma gäller i fråga om andra förbindelser av

liknande innebörd.

Paragrafen klargör myndighet inte utan bemyndigande får ta upp att en lån eller ingå växelförbindelse. Riksdagen har i samband med behandlingen av 1993 års budgetpro-

position beslutat att lån i Riksgäldskontoret införs som en generell metod finansiera förvaltningsmyndigheternas samtliga investeringar

att

i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål fr.o.m. budgetåret

199394 prop. 199293:10O bil. 1 avsnitt 2.4, bet. l992l93zFiUl0 s.

68 och 69 samt 85 punkt 18 och bet. 199293:FiU20 samt rskr.

s. 199293: 189.

Författningskommentar

Riksdagens beslut har inte redovisats i lagbestärnmelser. Däremot har regeringen med stöd av riksdagens beslut meddelat bestämmelser

i detta ämne i kapitalförsörjningsförordningen 1992:406. Dessa

gäller för statliga myndigheter under regeringen, med undantag för affärsverken. Riksdagen har samtidigt godtagit att myndigheter får disponera krediter i Riksgäldskontoret för att täcka sitt behov av likvida medel prop. l99293:100, bil. 1 avsnitt 2.3, bet. 199293:FiUl0 85 s. punkt 28 och bet. 199293:FiU2O samt rskr. 199293: 189. Regeringen har sedermera med stöd av riksdagens beslut meddelat bestämmel-

ser härom i kapitalförsörjningsförordningen och i regleringsbrev.

Regeringen har inte meddelat något generellt bemyndigande för myndigheterna att ta upp lån å statens vägnar. Vad som finns är regler om lån i Riksgäldskontoret för de ändamål som riksdagen bestämt. Vidare finns föreskrifter om den upplâning som enligt vad som anförs i det följande skall verkställas av Riksgäldskontoret. - Utöver de föreskrifter om vissa uppláningsformer i de statliga myndigheternas verksamhet som redovisats i det föregående finns särskilda föreskrifter av regeringen om den upplâning till staten som sker enligt lagen om statens upplâning och om hur sådana lån skall förvaltas. Uppgiften att ta upp lån för staten och att förvalta dessa har anförtrotts Riksgäldskontoret. Föreskrift härom finns i l § första

stycket 1 instruktionen för Riksgäldskontoret. Målet för verksamheten

anges där vara att, inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer, minimera kostnaderna för nyupplåningen. Riksgäldskontoret åläggs att därvid samråda med Riksbanken i frågor om den allmänna inriktningen av verksamheten. Samrådsskyldigheten gäller företrädesvis frågor av större penningpolitisk betydelse. Vissa affärsverk har eller har haft möjlighet att själva ta upp lån både inom landet och på utländska marknader. Enligt riksdagens senaste beslut avseende riktlinjer för affärsverkens lånefinansiering och finansiering i utländsk valuta prop. 199091:29, bet. 199091:FiU4, rskr. 19909l:38 skall affärsverken inte längre vara bundna till att utnyttja Riksgäldskontoret för finansiering av investeringar. När ett affärsverk eller ett av dess koncernbolag tar upp lån skall emellertid Riksgäldskontoret alltid ges möjlighet att lämna bud upplåningen. Affärsverkens upplâning skall ske på marknadsmässiga villkor. I fortsättningen skall statsmakterna styra affärsverkens lånefinansiering med hjälp av ramar. En sådan ram skall finnas för ett affärsverks totala upplâning och borgensåtaganden. Alternativt skall man kunna pröva att styra ett affärsverks lånefinansiering genom krav på lägsta soliditet. För varje affärsverk skall också finnas en ram som reglerar omfattningen av lån och borgensåtaganden från affärsverket till de

Författningskommentar

bolag som ingår i koncernen. Affärsverkens valutaupplåning skall regleras inom ramar som fastställs för varje affärsverkskoncern som har behov av sådan upplåning. Slutligen skall enligt riksdagens beslut riktlinjerna för affärsverkens lånefinansiering och placering av överskottslikviditet förverkligas genom att riksdagen och regeringen beslutar om regler för varje affärsverkskoncern för sig. Bland de nuvarande affärsverken har beslutet genomförts i fråga om Statens järnvägar SJ. Även för de förutvarande affärsverken Postverket, Televerket och Vattenfall gällde motsvarande bestämmelser. Enligt 1 § lagen 1988:1387 om statens uppläning kan riksdagen för ett budgetår i sänder bemyndiga regeringen att ta upp lån till staten för följande ändamål, nämligen att finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter

som grundar sig riksdagens beslut,

2. att tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om, att amortera, lösa in och i samråd med Riksbanken köpa upp statslån samt 4. att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv och av statspapper för marknadsoperationer.

Regeringen kan besluta att Riksgäldskontoret får ta upp de lån som nu nämnts. Regeringen har, som framgår av det anförda, givit Riksgäldskontoret uppdrag att sköta upplâningen.

I motiven till lagen föreslog departementschefen prop. 198687: 143

57 t att riksdagen årligen skall besluta att ge regeringen ett

s. beloppsmässigt opreciserat lånebemyndigande och att detta av regeringen överförs till Riksgäldskontoret med ett stående bemyndigande som intas i en förordning med instruktion för Riksgäldskontoret.

Avtal om utlåning, borgensåtagande, garantiåtagande m.m.

53 § För avtal om utlåning, borgensåtaganden, garantiåtaganden och

liknande förbindelser gäller de särskilda föreskrifter som finns i eller avses i 54-57 §§.

Paragrafen innehåller hänvisning till de särskilda föreskrifterna i en detta avsnitt. Riksgäldskontoret har det övergripande ansvaret för hantering av garantier inom staten samt utfärdar och förvaltar huvuddelen av garantierna. Riksgäldskontoret skall därvid verka för att statlig kredit-

Föifattningskommentar sou 1994:136

garantigivning bedrivs på ett systematiskt och effektivt sätt. Riksgäldskontoret skall fungera som samordnare och rådgivare till andra myndigheter som handhar kreditgarantier samt besluta om föreskrifter och allmänna råd för garantiverksamheten. Riksgäldskontoret skall fortlöpande följa upp de kostnader som kreditgarantierna medför för staten samt samordna och följa upp statliga lån till näringslivet prop. 199394:100 bil. 1 s. 91. Enligt 20 § förordningen 1988:764 om statligt stöd till näringslivet skall de myndigheter som bevakar statens rätt i fråga om garantier lämna uppgifter om dessa i ett centralt redovisningssystem för vilket Riksrevisionsverket är huvudman. På motsvarande sätt skall de kreditinrättningar som har beviljat lån mot garanti lämna uppgifter om utbetalning av lånebelopp och utestående låneskuld. Närmare föreskrifter om denna redovisning meddelas av Riksrevisionsverket. Enligt 1 § första stycket 3 instruktionen för Riksgäldskontoret skall kontoret utfärda sådana garantier som riksdagen beslutat om i de fall som regeringen bestämmer och inte annat följer av annan författning. Riksgäldskontoret får dock överlämna sådana ärenden till regeringen.

Målet för Riksgäldskontorets verksamhet enligt denna punkt anges

vara att, sett över en längre tidsperiod, kostnaderna för verksamheten skall täckas av dess intäkter.

54 § I andra fall än som avses i 55-57 §§ får en statlig myndighet låna ut statliga medel, ingå borgen, ställa statens egendom som

säkerhet, göra garantiåtaganden eller liknande utfästelser endast

om det följer av en lag, en förordning eller ett särskilt beslut av regeringen.

Bestämmelsen klargör att en myndighet i övrigt inte utan bemyndigan-

de får träffa avtal om utlåning, borgensåtagande, garantiåtagande o.d.

Här skall också erinras om att regeringen kan vara bunden av skilda riksdagsbeslut enligt vad som anförts i kommentaren till 48

55 § En myndighet får i ett avtal om överlåtelse av egendom eller tjänster medge en sådan köpeskillingskredit som kan medges utan att statens rätt eftersätts och som enligt en i Sverige allmänt godtagen praxis, handelsbruk eller sedvänja lämnas i avtal om yrkesmässiga överlåtelser av sådan egendom eller sådana tjänster. En köpeskillingskredit skall vara affärsmässigt motiverad.

I paragrafen hänvisas till de köpeskillingskrediter som av sedvänja förekommer vid yrkesmässiga överlåtelser.

Författningskommentar

Som jämförelse kan nämnas att det i 30 och 36 §§ förordningen 1971:727 om försäljning av staten tillhörig fast egendom m.m. finns bestämmelser om köpeskillingskrediter som innebär bl.a. att en säljande myndighet får besluta om betalning av köpeskillingen och annan ersättning efter vad som är lämpligt i varje särskilt fall, utan att eftersätta statens rätt och skäliga anspråk på säkerhet. Av 16 § framgår att myndigheter vid behov skall se till att motparten ställer betryggande säkerhet för sina åtaganden. Föreskrifterna i denna paragraf förutsätter ett godkännande av riksdagen jfr 9 kap. 2 § första stycket RF.

56§ I ett avtal om överlåtelse av egendom eller tjänster får en myndighet göra ett sådant garantiåtagande, som överensstämmer med vad som enligt svensk lag gäller om yrkesmässig överlåtelse av sådan egendom eller sådana tjänster eller som enligt en i Sverige allmänt godtagen praxis, handelsbruk eller sedvänja lämnas av den som yrkesmässigt överlåter sådan egendom eller sådana tjänster. Ett garantiåtagande skall vara affärsmässigt motiverat.

Bestämmelsen tillåter vissa i yrkesmässig verksamhet vedertagna garantiåtaganden i avtal om överlåtelse av egendom eller tjänster.

57 § Föreskrifterna i 55 och 56 gäller även avtal om byggentreprenader.

Vad köpeskillingskrediter och garantiåtaganden bör som sägs om också gälla byggentreprenader.

Avtal sådan forskning vid universitet och högskolor som om finansieras med externa medel

58 § För sådana avtal, i vilka ett universitet eller en högskola som företrädare för staten ställer personal, lokaler eller andra resurser till förfogande för forskningsuppgifter som en anställd vid universitetet eller högskolan åtagit sig att utföra för något annat rättssubjekt än staten uppdragsforskning, finns särskilda föreskrifter i 59-61 §§.

För att dessa bestämmelser skall höra hemma i denna förordning måste uppdragsforskningen ligga inom ramen för vad som föreskrivs om universitetens och högskolornas verksamhet. Att så är fallet kan

Författningskømmentar

knappast läsas ut av högskolelagen 1992:1434. Där talas visserligen

i 1 kap. 2 § om att forskning är en uppgift. Av bestämmelsen i 1 kap. 6 § att forskningsproblem får fritt väljas torde emellertid följa att universitetet eller högskolan inte kan ålägga forskaren viss forskningsuppgift. I konsekvens härmed kan inte universitetet eller högskolan utan endast forskaren åta sig en forskningsuppgift för en extern finansiär. Det anförda är emellertid inte tillräckligt för att uppdrags-

forskningen skall utgöra en myndighetsuppgift inom ramen för verksamheten. Vad som gör uppdragsforskningen till en uppgift för

universitetet eller högskolan är att det i regleringsbrevet Statsliggaren 199394 VIII U s. 183 står att universiteten eller högskolorna skall öka omfattningen av den externt finansierade verksamheten.

Det bör tilläggas att uppdragsforskning inte innefattar någon

upphandling. Universitetet eller högskolan skaffar inte sig själv någon tjänst utan ställer personal, lokaler och vissa andra resurser till

förfogande för en viss forskningsuppgift och tar betalt för sina

prestationer av en utomstående finansiär, som också beställt forskningen. Lagen om offentlig upphandling är oklar på denna punkt. Två saker är dock klara, nämligen för det första att uppdragsforskning inte kan hänföras till den tjänster i bilagan avdelning A typ av som avses

och för det andra att 5 kap. i lagen inte är tillämpligt enligt l § andra stycket Troligen faller den inte heller in under Andra tjänster i

avdelning B av bilagan.

Det kan anmärkas att uppdragsforskning enligt det anförda inte kan

avse de fall då universitetet eller högskolan själv vill betala för forskning som berör dess verksamhet. Det är då inte fråga om en extern finansiär. I sådana fall skulle dessutom lagen om offentlig upphandling bli tillämplig enligt nyss nämnda lagmm. Uppdragsforskning brukar regelmässigt utföras av personer som är anställda som forskare vid ett universitet eller en högskola. Det kan dock också förekomma att även andra slag av anställda engageras.

I definitionen av begreppet uppdragsforskning ingår att någon anställd åtagit att fullgöra en forskningsuppgift. Detta skall ses mot

bakgrund av att i vart fall forskare vid universitethögskolor själva väljer sina forskningsuppgifter. Forskaren kan alltså inte i sin tjänst

åläggas att utföra en viss forskningsuppgift. En konsekvens härav blir

också att universitetethögskolan inte själv kan ta på sig något ansvar för att en forskningsuppgift utförs. Finansiären kan vara såväl svensk som utländsk.

Författningskommentar

59 § Ett avtal om uppdragsforskning får endast avse sådana forskningsuppgifter vilkas utförande främjar eller är förenligt med den forskning och utbildning som skall bedrivas vid universitetet eller högskolan.

Genom paragrafen slås fast att uppdragsforskning skall förenlig vara

med den forskning och utbildning som faktiskt bedrivs vid universite-

tet eller högskolan. Uppdragsforskningen får således inte avse uppgifter som är främmande i förhållande till den ordinarie forskningen och utbildningen vid universitetet eller högskolan eller som kan antas försvåra denna verksamhet.

60 § Ett avtal om uppdragsforskning skall ingås mellan uppdragsgivaren, uppdragstagaren och staten företrädd av universitetet eller högskolan.

I fråga om avtalets innehåll och utfomming skall, utöver vad

som följer av de allmänna föreskrifterna i denna förordning, gälla

vad som föreskrivs i tredje och fjärde styckena.

I avtalet skall uttryckligen anges att staten inte har något ansvar för att uppdragstagaren fullgör sitt uppdrag. Staten skall i avtalet tillförsäkras rätt till ersättning för alla personalkostnader, för alla kostnader som avser utnyttjande av lokaler och andra resurser samt för alla andra kostnader som föranleds av uppdraget, däri inbegripen den del i universitetets eller högskolans centrala administrationskostnader som anses belöpa på uppdraget. Staten skall även tillförsäkras rätt till ersättning för de skador som kan uppkomma i samband med uppdraget.

Första stycket slår fast att avtalet är ett trepartsavtal. Ett avtal om uppdragsforskning skall således ingås av alla berörda parter dvs. dels uppdragsgivaren som skall finansiera uppdraget, dels uppdragstagaren, dvs. den anställde som åtagit sig att utföra uppdraget, dels staten som företräds av universitetethögskolan. Anledningen till att den anställde skall vara part är att han, som anförts under 58 i allmänhet inte kan åläggas att i sin tjänst fullgöra uppgiften. Avtal som

innefattar en skyldighet att utföra uppgiften kan alltså ingås bara av

den anställde; universitetethögskolan kan därför inte åtaga sig en sådan skyldighet. Vad denna myndighet förutsätts göra är att tillåta att uppdraget får utföras med användande av resurser som den ställer till förfogande mot ersättning. Eftersom det i tredje och fjärde styckena tas in tämligen detaljerade föreskrifter om vad som skall stå i ett avtal om uppdragsforskning

Författningskommentar

finns det anledning att i förtydligande syfte ange att vad där sägs gäller utöver vad som följer av de allmänna föreskrifterna. Detta har skett i andra stycket. Tredje stycket skall ses mot bakgrund av att universitetet eller högskolan inte kan ålägga en forskare en viss forskningsuppgift. Staten skall följaktligen inte ha något ansvar för att forskaren fullgör uppdraget. Detta bör komma till klart uttryck i avtalet. Fjärde stycket innebär ett uttryck för principen om full kostnadstäckning för externt finansierad verksamhet. Bestämmelser om denna princip fanns tidigare i förordningen om externt finansierad verksamhet vid högskolorna inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde UHÄ-FS 1982:113. Numera gäller denna princip även enligt 5 § avgiftsförordningen 1992:191. Bestämmelserna i avgiftsförordningen har redovisats i avsnitt 2.5.10. I forskningspropositionen 198990:90 anförde regeringen att det är ett livsvillkor för grundforskning och forskarutbildning att den externt finansierade verksamheten inom högskolan faktiskt bär de kostnader som den föranleder bet. 198990:UbU25 s. 90. Utbildningsutskottet har i ett betänkande bet. 198990:UbU25 s. 91 uttalat att utskottet instämmer i regeringens bedömning att det skulle vara olämpligt att centralt fastställa omfattningen på det omkostnadspålägg externfinansiärerna skall lämna till högskolan. Det bör ankomma på den lokala högskoleenheten att, utifrån kostnadsstruktur, organisation bedöma vilket påslag som krävs för att m.m. principen om full kostnadstäckning skall vara uppfylld. Enligt utredningens mening är det dessutom rimligt att staten i ett avtal uppdragsforskning tillförsäkrar sig rätt till skadestånd för om skador som kan uppkomma i samband med uppdraget. Staten kan ett oförutsett sätt få subventionera en forskningsfinansiär. annars

61 § Ett avtal uppdragsforskning får avse längst den tid som kan om beräknas åtgå för att genomföra uppdraget.

Föreskrifterna i 12 och 13 om regeringens medgivande vid längre alltså inte tillämpliga jfr 3 § andra stycket. tid än sex år blir

62 § Vad som föreskrivs i 59-61 §§ gäller i tillämpliga delar även när statlig myndighet är uppdragsgivare eller annars en finansierar en forskningsuppgift vid ett universitet eller vid en högskola. I sådana fall får dock universitetet eller högskolan ingå överenskommelse med nämnda myndighet om utförande en forskningsuppgiften även utan att tillförsäkras den rätt till av ersättning som anges i 60 § fjärde stycket.

Författningskommentar

Bestämmelsen förbjuder inte att universitetet eller högskolan tillförsäkras den rätt i 60 § fjärde stycket men det krävs å andra som avses sidan inte. Forskningsråden som svarar för en betydande del av den extemñansierade forskningen är statliga myndigheter men betraktas

det finansiärer. Även forskningsråden brukar bidra

trots som externa till de s.k. overheadkostnadema samma sätt som andra externa finansiärer. I bestämmelsen dock en möjlighet att för statliga ges uppdragsgivare göra undantag från den angivna huvudregeln. I Utbildningsutskottets betänkande bet. 198990:90UbU25 s. 90 sägs att en konsekvent tillämpning av principen om full kostnadstäckning innebär att forskningsråden fr.o.m. budgetåret 199091 också får stå för kostnader, inkl. overheadkostnader som är förknippade med

projekt som finansieras med rådsmedel. I så motto sades principen om full kostnadstäckning också komma att tillämpas med avseende på

forskningsråden.

Överenskommelser mellan myndigheter

63 § Myndigheter som träffat en överenskommelse med varandra är skyldiga att iaktta vad som överenskommits. Av 1 § andra stycket och 11 § följer att myndigheterna kan ingå en överenskommelse om ändring av en tidigare överenskommelse.

Som anförts i avsnitt 5.3 utgör överenskommelser mellan myndigheter särskild från avtalet skild rättsñgur som inte regleras i lagstiften ningen. Det kan inte anses ingå i utredningens uppdrag att föreslå en särskild lagstiftning överenskommelser mellan statliga myndigom heter. Men en förutsättning för att systemet med överenskommelser mellan myndigheterna skall fungera är självfallet att myndigheterna också fullgör vad de åtagit sig. Detta har också varit grunden för utredningens förslag i 1 § andra stycket om att vad som sägs om avtal

i tillämpliga delar skall gälla överenskommelser mellan myndigheter. För tillämpningen av den föreslagna förordningen om statliga myndigheters avtal på överenskommelser mellan myndigheter är det alltså väsentligt att det i förordningen också slås fast att överenskommelser mellan myndigheter binder de myndigheter som träffat dem.

En sådan bestämmelse utgör också en förutsättning för förslaget i 64 §

om hur tvister mellan myndigheter skall handläggas.

Den i 63 § föreslagna föreskriften bör liksom alla andra föreskrifter

gälla bara om inte annat följer av bl.a. ett regeringsbeslut jfr 3 §

första stycket. Det står självfallet myndigheterna fritt att ändra en

Författningskommentar

överenskommelse jfr 11 §. I andra stycket detta uttryckligen. anges Annars skulle nämligen första stycket i 63 § kunna uppfattas som en sådan särskild föreskrift i förordningen enligt 3 § andra stycket som tar över den allmänna föreskriften i 11

64 § Myndigheter som har träffat en överenskommelse med varandra är skyldiga att gemensamt försöka lösa de tvister kan som uppkomma mellan dem i anledning av överenskommelsen. Om myndigheterna misslyckas att själva lösa tvist eller en om det föreligger särskilda skäl, får de överenskomma att om uppdra en eller högst tre opartiska medlare att lösa tvisten.

Utredningens allmänna överväganden beträffande handläggning av tvister mellan myndigheter har redovisats i avsnitt En intern statlig tvistelösning bör vara flexibel och kunna anpassas efter den aktuella tvistens beskaffenhet och de tvistande myndigheternas verksamhet. Samtidigt bör förfarandet obyrâkratiskt och vara kostnadseffektivt. Vissa inomstatliga tvister kan tänkas vara av så komplicerad natur att det får anses mest ändamålsenligt att tvisten slits domstolsliknande förfarande. Å andra sidan torde det i genom ett många fall inte minst av kostnadsskäl tillräckligt med ett - - vara enklare mera summariskt förfarande. Mot denna bakgrund anser utredningen att det generellt sett lämpligaste sättet att lösa tvister mellan olika statliga myndigheter är ett medlingsförfarande under ledning av en av de inblandade myndigheterna tillkallad opartisk medlare. I normalfallet bör medlingsuppgiften fullgöras av en person. Vid mer komplicerade tvister där det kan sägas att det finns ett behov av ett rättegångsliknande förfarande bör det finnas möjlighet att tillkalla högst tre medlare. De tvistande myndigheterna bör i den situationen utse var sin medlare varefter dessa gemensamt får utse en tredje medlare. En person som utses till medlare bör givetvis ha erforderlig kompetens för uppgiften. Det är dock inte lämpligt att ange några generella behörighetskrav. Det torde ligga i sakens natur att medlaren kan vara domare, advokat eller annan jurist. Den föreslagna metoden har likheter med ett skiljeförfarande och vissa bestämmelser i lagen om skiljemän kan komma att tjäna till ledning i vissa medlingssituationer, även om det inte är utredningens mening att denna lag skall vara analogt tillämplig på det föreslagna medlingsförfarandet. Kostnaderna för medlingen bör finansieras av myndighetens ordinarie medel på samma sätt som tvistekostnader vid tvister med annan juridisk person. Genom paragrafen ges myndigheterna rätt att använda medel för detta ändamål. Myndigheterna bör emellertid

Författningskommentar

åläggas en skyldighet att i första hand försöka förlikas. Om det inte lyckas får myndigheten besluta att tvisten skall hänskjutas till medling enligt förordningen. Det är enligt utredningens mening ur kostnadssynpunkt angeläget att medling används först när förlikningsmöjligheterna är uttömda. Även ett hänsynstagande till myndighetens good-will kan ha betydelse för frågan om en tvist skall förlikas eller avgöras genom medling. Av de allmänna principer som enligt verksförordningen 1987:1100 gäller om vem inom en myndighet som skall avgöra ärenden måste anses följa att en överenskommelse mellan myndigheter om medling enligt andra stycket i regel bör fattas av myndigheternas chefer. Det kan finnas särskilda skäl som talar för att ett medlingsförfarande anlitas utan att först har kommit fram till att myndigman heterna inte själva kan lösa tvisten. Ett sådant kan vara att myndigheterna önskar få fram en prejudicerande tolkning av en viss typ av avtalsvillkor. Bestämmelsen bör vara fakultativ eftersom det inte förefaller ändamålsenligt att alltid påbjuda medling. Det kan finnas situationer där det är lämpligast att i stället överlämna tvisten till regeringen. Av

JK:s egenskap att vara regeringens högste ombudsman och att ytterst

vara den som bevakar statens rätt får anses följa att myndigheterna alltid kan inhämta dennes råd angående lämpligaste tillvägagångssätt. Av andra stycket följer att beslutet är bindande för myndigheterna. Om någon myndighet trots det skulle vägra att rätta sig efter ett sådant beslut torde regeringen få ingripa eftersom någon verkställighet av medlarens eller medlarnas beslut enligt utsökningsbalken inte kan bli aktuell.

Överklagande

65 § Ett beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Förordningen reglerar förhållanden där myndigheterna gentemot sin motpart binder staten genom avtal och inte genom beslut. Inom myndigheten torde avtalet dock ha föregåtts av ett beslut om att ingå avtalet. Ett sådant beslut bör inte kunna överklagas.

Som en jämförelse kan nämnas att det i 11 § lokalförsörjningsför-

ordningen 1993:528 sägs att beslut enligt den förordningen inte får överklagas. I 20 § förordningen 1993:1138 om hantering av statliga fordringar sägs att andra beslut enligt förordningen än vissa beslut i ärende eftergift inte får överklagas. Vidare kan nämnas att enligt om 37 § förordningen 1971:727 om försäljning av staten tillhörig fast

Författningskommentar

egendom, m.m. får vissa beslut om förhandsbesked av kommunen överklagas till regeringen men andra beslut enligt förordningen får inte överklagas. 37 § infördes i förordningen genom SFS 1993:643.

Ikraftträdande

Denna förordning träder i kraft den 2. Genom förordningen upphävs förordningen 1993:528 om statliga myndigheters lokalförsörjning.

Författningskommentar

15.2 Förslag till förordning om statliga myndigheters skadereglering

Förslaget till förordning om statliga myndigheters skadereglering skall som anförts i avsnitt 12.4 i princip gälla för alla fall där staten krävs skadestånd på annan grund än att staten åsidosatt sina förpliktelser enligt ett avtal. Förslaget får därmed större räckvidd än den en nuvarande kungörelsen 1972:416 om statliga myndigheters skadereglering i vissa fall. Förslaget kommer i motsats till tidigare kungörelse

att gälla även skador enligt trafikskadelagen 1975: 1410.

1 § Denna förordning avser statliga myndigheter under regeringen och gäller frågor om reglering de krav på ersättning för av skada som riktas mot staten.

Utredningens allmänna överväganden i fråga om de statliga myndigheternas skadereglering har redovisats i den allmänna motiveringen, avsnitt 12.4. I paragrafen sägs att förordningen gäller enbart statliga myndigheter under regeringen. Den gäller följaktligen inte för myndigheterna under riksdagen. Det är bara ersättningskrav i form av skadestånd som kan framställas enligt förordningen.

2 § Förordningen gäller inte krav på ersättning i anledning att av staten inte har fullgjort sina förpliktelser enligt ett avtal.

Frågor om skadestånd i avtalsförhâllanden regleras inte i denna förordning jämför däremot den av utredningen föreslagna för- ordningen om statliga myndigheters avtal.

3 § Ett anspråk på ersättning med stöd skadeståndslagen av 1972:207 framställs hos Justitiekanslern, om anspråket

grundas påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att

meddela beslut. Ett anspråk på ersättning med stöd av 36 kap. 17 § andra stycket brottsbalken, 23 § datalagen 1973:289, lagen 1974:515 om ersättning vid frihetsinskränkning eller 21 § lagen 1978:880 om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter framställs alltid hos Justitiekanslern.

Paragrafen motsvarar 2 § kungörelsen 1972:416 om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall skaderegleringskungörelsen

Författningskommentar

frånsett de delar rörde anspråk på grund s.k. faktiska skador. som av Sådana anspråk regleras enligt 4 § denna förordning.

4 § Ett anspråk på ersättning i andra fall framställs hos den myndighet inom verksamhetsområde skadan har inträffat. vars Ett anspråk på ersättning skall dock framställas hos Kammarkollegiet när fråga är ersättning som omfattas av kollegiets om åtagande enligt 4 § förordningen 1993:674 om försäkringsskydd m.m. vid statliga tjänsteresor.

I bestämmelsen slås fast att ersättningsanspråk i anledning av s.k. faktiska skador och andra skadeståndsanspräk än sådana som grundas på s.k. beslutsskador skall framställas hos resp. myndighet som berörs. Det krävs alltså inte att myndigheten är central förvaltningsen myndighet för att den skall få reglera de skador som uppkommer inom dess verksamhetsområde. Samtliga statliga myndigheter skall ha den rätten. Det kan nämnas att Kammarkollegiet skall fatta beslut om ersättning kollegiet åtagit sig att ansvara för enligt förordningen 1993:674 som försäkringsskydd vid statliga tjänsteresor. Anspråk på sådan om ersättning skall alltså framställas hos Kammarkollegiet och inte hos anställningsmyndigheten.

5 § En myndighet hos vilken ersättningsanspråk framställs förhand-

lar för statens räkning med den som kräver skadestånd och för statens talan i saken inför domstol. I den mån annat följer av 6 § får myndigheten på statens vägnar besluta i fråga om skadestånd. l ett ärende enligt lagen 1974:515 om ersättning vid frihetsinskränkning kan gottgörelse av allmänna medel tillerkännas sökanden för ersättning till biträde och för utredning i ärendet i den mån kostnaderna skall betalas av staten enligt rättshj älpslagen 1972:429.

Paragrafen motsvarar 3 § skaderegleringskungörelsen.

6 § En myndighet som handlägger ett ärende enligt 5 § skall samråda med Justitiekanslern, om ärendet är av principiell natur

eller av stor ekonomisk betydelse. Uppkommer i ett ärende handläggs av en annan myndigsom het än Justitiekanslern fråga om åtagande för staten att betala högre skadestånd än 250 000 kronor, skall ärendet hänskjutas till Justitiekanslern.

Författningskommentar

Justitiekanslern får besluta att föreskrifterna i första och

andra styckena inte skall tillämpas.

Paragrafen motsvarar 4 § skaderegleringskungörelsen.

I andra stycket talas dock en myndighet än Justitieom annan

kanslern och inte om en central förvaltningsmyndighet eftersom denna förordning inte i något avseende begränsar rätten att reglera skador till centrala förvaltningsmyndigheter.

JK är regeringens högste ombudsman och bevakar statens rätt. Han

har därvid övergripande uppgifter beträffande statens skadereglering.

Mot denna bakgrund anförtros JK enligt tredje stycket att bedöma när

undantag från samråds- och hänskjutandeskyldighetema i första och

andra styckena kan komma i fråga. Ett undantag kan såväl ett avse visst ärende som en grupp eller typ ärenden. Denna bedömning bör av

göras med beaktande av att enhetligheten i rättstillämpningen och stats-

finansiella hänsyn inte fâr äventyras. Ett exempel pá när undantag enligt utredningens uppfattning bör kunna komma i fråga är Karnmar-

kollegiets handläggning frågor ersättning enligt trafikskadelagen

av om jfr 8 § nedan. Kollegiet har enligt 5 § förordningen 1994:634 med

instruktion för Kammarkollegiet särskild stödfunktion i risk- och

en

skadehanteringsfrågor. Kammarkollegiet som tagit över Försvarets

-

civilförvaltnings verksamhet med trañkskadereglering synes även

i övrigt ha den kompetens och erfarenhet det speciella området av som bör krävas för att ett undantag skall kunna övervägas. För övrigt

gäller JK:s uppgifter enligt 4 § skaderegleringskungörelsen för närvarande inte Kammarkollegiets handläggning ersättningsfrâgor

av enligt trañkskadelagen. Som en jämförelse kan nämnas att Kammarkollegiet enligt 19 §

andra stycket förordningen 1993:1138 hantering statliga

om av fordringar har en möjlighet att medge undantag från den samrådsskyl-

dighet som anges i 19 § första stycket förordning.

samma

7 § Justitiekanslern kan uppdra myndighet att fullgöra en annan

vad som enligt denna förordning ankommer på honom.

Justitiekanslern kan även från en annan myndighet överta

handläggningen av ett ärende som avses i förordningen.

Paragrafen motsvarar 6 § skaderegleringskungörelsen. JK: s handläggning av skaderegleringsfrågor har förordningen

genom begränsats till s.k. beslutsskador. Behovet av att delegera uppgifter till andra myndigheter kan därmed ha minskat. Den delegering som förekommit med stöd av 6 § skaderegleringskungörelsen har dock inte varit begränsad till faktiska skador jfr SOU 1993:37 82 I detta s.

Författningskommentar

sammanhang bör vidare uppmärksammas att regeringen i samband med att den i 1994 års budgetproposition berörde JKzs arbetsuppgifter uttalat sig i denna fråga. Regeringen konstaterar därvid prop. 199394: 100 bil. 3 16 att som 1991 års JK-utredning framhållit har s.

JK möjlighet att genom delegering enligt 6 § skaderegleringskungörel-

t.ex. beträffande mindre komplicerade beslutsskador, uppdra sen, någon myndighet att handlägga ett ersättningsanspråk. Mot annan denna bakgrund behålls bestämmelsen i första meningen. Genom bestämmelsen i andra meningen har JK också i fortsätt-

ningen rätt att ta över ett skaderegleringsärende från en annan

myndighet. Bestämmelsen kan komma att få ökad praktisk betydelse att samtliga statliga myndigheter enligt 4 § fått rätt att reglera genom där angivna ersättningsansprâk.

8 § En myndighet får uppdra Kammarkollegiet att svara för dess risker och hantering frågor om ersättning enligt trafikskadeav lagen 1975: 1410. Har ett sådant uppdrag lämnats skall ett anspråk på ersättning enligt lagen framställas hos Kammarkollegiet.

I förtydligande syfte bör i förordningen intas en bestämmelse om att myndigheterna får uppdra Kammarkollegiet att efter överenskommelse med myndigheter under regeringen överta myndigheternas

risker och för skadereglering i fråga om bl.a. anspråk mot

ansvar staten trañkskadeersättning enligt trafikskadelagen jämför 5 § andra stycket förordningen 1994:634 med instruktion för Kammar-

kollegiet. När myndighet lämnat ett uppdrag till Kammarkollegiet

en bör också anspråk på ersättning ges in till Kammarkollegiet och avgöras av denna myndighet. Genom denna bestämmelse klargörs för myndigheterna att de får

överlåta sina trañkskaderegleringsuppgifter till Kammarkollegiet.

Denna befogenhet för myndigheterna bör framgå av denna förordning rör myndigheternas skadereglering och inte bara indirekt framgå som av Kammarkollegiets instruktion.

9 § Föreskrifterna i denna förordning skall tillämpas bara om något annat inte följer av en lag eller av en förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.

Paragrafen reglerar hur förordningen skall tillämpas i förhållande till lagar, andra förordningar och särskilda beslut av regeringen. Paragrafen är i den meningen motsvarighet till 7 § skaderegleringskungöen relsen dock utformad så att kungörelsen skulle tillämpas utan som var

Författningskommentar

hinder av vad som gäller om skadereglering enligt en instruktion eller annan författning som har beslutats av regeringen. Motivet härför har varit vikten av enhetliga föreskrifter om skaderegleringen enligt skadeståndslagen DsJu 1972:13 s. 16 och 21. Undantag från huvudregeln om enhetlig handläggning av skadeståndsärenden gjordes i fråga om den skadereglering som Försvarets civilförvaltning handlade centralt. Detta undantag har dock tagits bort fr.o.m. den 1 juli 1994 genom en ändring i 7 § skaderegleringskungörelsen SFS 1994:259.

Ändringen gjordes i samband med att Försvarets civilförvaltning

upphörde. Civilförvaltningens skaderegleringsverksarnhet sköts numera av Försvarsmakten och Kammarkollegiet. Till skillnad från skaderegleringskungörelsen skall denna förordning tillämpas inte bara på skador enligt skadeståndslagen och vissa andra särskilt angivna lagar utan beträffande alla typer av skadeståndsanspråk utanför avtalsförhållanden. Därigenom innebär denna förordning i sig en enhetlig reglering av statliga skadeståndsärenden. I den mån riksdagen eller regeringen vill ge särskilda bestämmelser för vissa fall bör dock inte denna förordning generellt förhindra det. En följd härav är bl.a. att föreskriften i 4 § om att varje myndighet reglerar skador som uppkommit inom myndighetens verksamhetsområde bara gäller om något annat inte har bestämts av riksdagen eller regeringen.

10 § Ett beslut i ett ärende som handläggs enligt denna förordning fâr inte överklagas.

Paragrafen motsvarar 8 § skaderegleringskungörelsen.

Denna förordning träder i kraft den 2. Genom förordningen upphävs kungörelsen 1972:416 om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. 3. Om ett anspråk ersättning har framställts före ikraftträdandet fär den handläggande myndigheten besluta att slutföra ärendet enligt äldre bestämmelser.

I avsnitt 12 har utredningen redovisat skälen för att ersätta skaderegleringskungörelsen med en ny förordning om statliga myndigheters skadereglering. Av praktiska skäl är det lämpligt att en påbörjad handläggning av ett ersättningsanspråk kan slutföras enligt äldre bestämmelser.

Författningskommentar

15.3 Förslag till lag om statliga myndigheters avtal

Motiven till detta lagförslag har redovisats i avsnitt 10.3. Vad som föreslås i dessa paragrafer gäller alla de avtal som en statlig myndighet ingår. Det gäller alltså även de avtal som för myndighetens räkning ingåtts genom ett befullmäktigat ombud. Om en myndighet vid ingående av ett avtal representeras av ett befullmäktigat ombud blir vid sidan av denna lag även reglerna om fullmakt i avtalslagen tillämpliga. Detta betyder i flertalet fall att avtalet binder staten endast om det faller både inom ramen för

myndighetens verksamhetsområde enligt förordningen med instruktion

för den avtalsslutande myndigheten se 2 § och inom gränserna för fullmakten se 10 § avtalslagen. En person som vill ingå ett avtal med

staten och samtidigt vara säker på att ett tänkt avtal verkligen kommer att binda staten måste alltså skaffa sig kännedom om såväl myndighetens verksamhetsområde som om fullmakten.

1 § Denna lag gäller sådana avtal med ekonomiska förpliktelser för staten statliga myndigheter under regeringen ingår för som statens räkning med andra rättssubjekt. Lagen gäller inte för ett avtal som avser förhållandet mellan staten som arbetsgivare och en sådan arbetstagare som avses i lagen 1976:580 medbestämrnande i arbetslivet. Den gäller om inte heller för ett avtal som en myndighet ingår när den förvaltar sådana statliga tillgångar som i en lag avsatts till särskild förvaltning.

Förslaget är avsett som en komplettering av förslaget till förordning

statliga myndigheters avtal. I detta lagförslag regleras vad som

om skall krävas för att staten skall bli bunden av sådana avtal, som statliga

myndigheter under regeringen på statens vägnar ingår med andra rättssubjekt än staten och innehåller ekonomiska förpliktelser för

som staten. Lagförslaget avser alltså den typ av avtal som behandlas i förslaget till förordning statliga myndigheters avtal. l förordningsom

förslaget se särskilt 8--14 §§ anges en rad villkor som skall vara

uppfyllda för att statlig myndighet skall få ingå ett avtal. I en lagförslaget vilka dessa villkor, också utgör en förutanges av som sättning för att ett ingånget avtal skall binda staten.

2 § Ett avtal myndighet ingår gäller mot staten, om avtalet som en faller inom det verksamhetsområde som anges i den förordning med instruktion för myndigheten som regeringen beslutat.

Författningskommentar

Motiven till paragrafen redovisas i avsnitt 10.3. Enligt vad som anförs i avsnitt 10.3 föreskrivs i 2 § att staten blir bunden av ett avtal som faller inom ramen för det verksamhetsområde som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndigheten. Motsättningsvis framgår denna föreskrift att ett avtal av som faller utanför detta verksamhetsområde inte binder staten. Det sist sagda gäller även i de fall då statens motpart varken insett eller bort inse att avtalet föll utanför detta verksamhetsområde, dvs. även i de fall då motparten var som man brukar säga i god tro.

3 § Ett avtal, faller utanför det verksamhetsområde som som anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndigheten, gäller trots detta mot staten, om det faller inom något sådant ytterligare verksamhetsområde för myndigheten som följer av

någon annan föreskrift än föreskrifterna myndig-

om

heternas verksamhetsområde i förordningen med instruktion för

myndigheten eller 2. ett särskilt beslut av regeringen.

4 § Om ett avtal, faller utanför det verksamhetsområde som som

anges i förordningen med instruktion för den avtalsslutande

myndigheten, dessutom faller utanför de ytterligare verksamhetsområden som avses i 3 § gäller avtalet trots detta senare

förhållande mot staten utom i de fall då motparten insåg eller

bort inse att avtalet faller utanför de ytterligare verksamhetsområdena.

Motiven till dessa paragrafer redovisas i avsnitt 10.3. Föreskriften i 3 § skall mot bakgrund att myndighets rätt ses av en att ingå avtal enligt utredningens förslag till förordning om statliga

myndigheters avtal se främst 8-14 §§ inte bestäms enbart vad

av

som sägs om myndighetens verksamhetsområde i förordningen med

instruktion för myndigheten. Enligt 9 § bestäms nämligen den sakliga ramen för en myndighets avtalsrätt även andra författningar och av av skilda beslut av regeringen, exempelvis i regleringsbrev. I 12-14 §§ anges dessutom den ekonomiska ram inom vilken myndigheten får ingå avtal. När det gäller att bedöma om en myndighet har överskridit den rätt

att ingå avtal som anges i 9 § förslaget till förordning statliga

om myndigheters avtal, måste man alltså ta hänsyn till alla de föreskrifter och beslut som angetts i det föregående. Ett avtal faller in inom som det i instruktionen angivna verksamhetsområdet kan således grund

Författningskommentar

någon föreskrift eller något annan beslut falla utanför det av annan område inom vilket myndigheten enligt förordningsförslaget får rätt att ingå avtal. Å andra sidan måste också räkna med att ett avtal man som faller utanför för det i instruktionen angivna verksamhetsområramen det grund någon föreskrift eller något annat beslut kan av annan falla inom för det område inom vilket myndigheten får ingå ramen avtal enligt 9§ förslaget till förordning om statliga myndigheters avtal. I sådant fall är myndighetens verksamhetsområde vidare än det anges i instruktionen. som Som framgår det anförda kan det alltså finnas föreskrifter eller av

regeringsbeslut inskränker eller preciserar en myndighets

som handlande inom för det verksamhetsområde som anges i ramen förordningen med instruktion för myndigheten. Dessa inskränkningar

och preciseringar kan självfallet också begränsa myndighetens avtalsrätt enligt förslaget till förordning om statliga myndigheters

avtal. Vilken effekt sådana inskränkande föreskrifter eller beslut skall ha när det gäller statens bundenhet anges i 5 Effekten sådana föreskrifter vidgar en myndighets verksamav som hetsområde utöver det i förordningen med instruktion för som anges myndigheten regleras i 3 Ett avtal faller inom ett sådant vidare som

verksamhetsområde blir enligt denna paragraf alltid bindande för staten. Detta gäller även avtalet faller utanför det verksamhetsom-

om i förordningen med instruktion för den avtalsslutande råde som anges

myndigheten. Den omständigheten att ett avtal, faller utanför det

som i instruktionen angivna verksamhetsområdet, också faller utanför ett

vidare verksamhetsområde leder enligt paragrafen inte automatiskt till

avtalet inte binder staten. Staten blir bunden av ett sådant avtal att i de fall då statens motpart insett eller bort inse att avtalet faller utom utanför det vidare verksamhetsområdet, dvs. varit i ond tro. Det bör tilläggas att vad som här sagts om betydelsen av att statens

motpart är i ond tro hänför sig enbart till frågan om innebörden i ett

vidare verksamhetsområde faktiskt finns enligt någon som

föreskrift eller något regeringsbeslut. Utredningen har däremot inte

funnit skäl skriva uttrycklig regel det orimliga fallet att en att en om myndighet för motparten oriktigt påstått att den har ett vidare verksamhetsområde. Vad aktualiseras i en sådan situation är som frågor skadestånd än frågor att avtalet skall binda staten. mer om om Som framgår vad anförts inledningsvis i avsnitt 10.3 behandlar av som utredningen inte frågor om skadestånd. När utredningen i det föregående talat om en myndighets instruktion sker det bakgrund att instruktionerna tas in i särskilda mot av förordningar, kallas förordning med instruktion för myndigsom hetens namn. Dessa förordningar kungörs i Svensk författnings-

Författningskommentar

samling. Sådana författningar är regelmässigt utarbetade enligt vissa

allmänt tillämpade principer. Det är också relativt lätt fastställa den att senast gällande lydelsen. Det förekommer emellertid också att instruktioner utfärdas på annat sätt och att vissa myndigheter över huvud taget inte har någon instruktion. För en myndighet inte har någon instruktion kan det som möjligen finnas några andra regler liknande innehåll. Gemensamt av för alla de myndigheter, för vilka det inte finns någon instruktion som

tagits in i en förordning, är att de motsvarande regler regeringen

som

kan ha beslutat inte kungjorts på sätt förordning. Inte

samma som en heller är sådana motsvarande regler utformade på för församma ordningar typiska sätt. Ibland är reglerna inte heller tillräckligt tydliga. Vid angivna förhållanden kan det inte komma i fråga att kräva av en

tänkt avtalsmotpart att han skall känna till vad gäller för sådan

som en myndighet. Om en myndighet, för vilken det inte finns någon i en

förordning intagen instruktion, ingår ett avtal i strid mot något

regeringsbeslut med instruktionsliknande bestämmelser, bör motparten

kunna åberopa god tro, dvs. att han inte insett eller bort inse

att myndigheten överskridit sin kompetens. Föreskrift härom ingår i 6 Det bör tilläggas att föreskrifterna i 2-4 §§ utformats mot bakgrund av 10 § avtalslagen. Utredningen har dock eftersträvar en

enklare formulering som också knyter till formuleringen 11 §

an av avtalslagen.

5 § Ett avtal, som faller inom det verksamhetsområde i som anges

förordningen med instruktion för den avtalsslutande myndig-

heten eller inom ett sådant ytterligare verksamhetsområde som avses i 3 gäller trots detta inte avtalet ingåtts mot staten, om

i strid mot någon föreskrift eller mot något beslut regeringen

av

som inskränker myndighetens rätt att ingå avtal och

om

motparten insåg eller bort inse att myndigheten handlat i strid

mot en sådan föreskrift eller ett sådant beslut.

Det är vanligt att en myndighets verksamhetsområde sådant det angetts

i den förordning som innehåller dess instruktion inskränks

genom

föreskrifter i lagar, andra förordningar än instruktionerna

eller genom beslut av regeringen bl.a. i regleringsbrev. Om ett avtal, som faller inom ramen för de verksamhetsområden som angetts i 2 och 3 §§, skulle strida mot någon annan föreskrift eller något regeringsbeslut blir avtalet trots detta bindande för staten.

Ogiltighet kan i sådant fall aktualiseras endast statens motpart

om insett eller bort inse att myndigheten överskridit sin kompetens, dvs. varit i ond tro på denna punkt.

Fötfattningskommentar SOU 1994: 136

6 § Om myndighet, för vilken det inte finns någon av regeringen en beslutad förordning med instruktion, ingår ett avtal i strid mot någon föreskrift eller mot något beslut av regeringen gäller avtalet detta mot staten utom i det fall då motparten insåg trots eller bort inse att avtalet strider mot föreskriften eller beslutet.

Bakgrunden till denna paragraf har redovisats i kommentaren till 4

7 § Vid tillämpning 5 eller 6 § skall den omständigheten att

av föreskrift kungjorts i föreskriven ordning inte ensam en föranleda motpart skall ha känt till eller bort att statens anses känna till föreskriften.

Bakgrunden till andra stycket har redovisats i avsnitt 10.3.

8 § Vad sägs i 5 § äger motsvarande tillämpning när den som

tjänsteman, företrätt myndigheten vid ingående av ett avtal,

som

handlat i strid mot något beslut av myndigheten.

Skulle avtal ha ingåtts i strid mot ett internt beslut av den avett talsslutande myndigheten, exempelvis vilken eller vilka tjänstemän om

har rätt att ingå avtalet bör avtalet ändock gälla mot staten, om

som inte i ond tro. Föreskrift härom har tagits in i 8 motparten var

9 § Ett avtal i denna lag kan ogiltigt enligt föresom avses vara skrifter i en annan lag.

De föreskrifter statens bundenhet tagits in i denna lag om som

innefattar inte uttömmande reglering. Vid sidan av dem kommer

en allmänna avtalsrättsliga regler t.ex. föreskrifterna om slutande av avtal och rättshandlingars ogiltighet i l och 3 kap. avtalslagen om att gälla för närvarande. som

Mot det anförda vill utredningen i förtydligande syfte bakgrund av

understryka fullmaktsreglerna i avtalslagen naturligtvis förblir att

fall då myndighet anlitat ett befullmäktigat ombud. tillämpliga i de en

Verkningarna sådant ombud överskridit sin behörighet dvs. av att ett gått utanför fullmaktens gränser eller sin befogenhet dvs. gått längre

han haft lov till får alltså bedömas enligt 10 och ll avtalslagen.

än

Författningskommentar

Ikraftträdande Denna lag träder i kraft den Den äger

tillämpning på avtal som

ingås därefter.

Författningskommentar

till förordning ändring i kapital-

15.4 Förslag om

försörjningsförordningen 1992:406

Föreskriften i första stycket upphävs eftersom den får en 4 b §

motsvarighet med generell giltighet i 15 § andra stycket förordningen

statliga myndigheters avtal.

om

Föreskriften i första stycket flyttas till 37 § första stycket 5 § förordningen statliga myndigheters avtal och föreskriften i andra om första meningen flyttas till 38 § nämnda förordning. Förestycket skriften i andra stycket andra meningen får inte någon motsvarighet i statliga myndigheters avtal. Den upphävs således. förordningen om Motiven härför har redovisats i avsnitt 5.4.

Särskilt

yttrande

av sakkunniga Catharina Staaf

Utredningen har valt att lägga fram ett förslag till lag statliga

en om myndigheters avtal utgår från att myndighetens instruktion som skall

anses avgränsa myndighetens behörighet i civilrättsligt hänseende. Enligt förslaget skall staten bunden avtal myndig-

anses av ett som en het ingått inom ramen för sin instruktion. Av förslaget följer motsatsvis att om ett avtal inte faller inom det i instruktionen angivna verksarnhetsomrâdet, skall avtalet inte bindande för vara staten. Det gäller även om motparten varit i god tro. För min del vill jag uttala tveksamhet till det

lagförslag som

utredningen har valt att lägga fram.

Utredningens lagförslag väcker frågan om inte myndighet under

en

regeringen i civilrättsligt hänseende bör ha vidsträckt

anses en mer behörighet än blir följden utredningens förslag. Sålunda kan som av det diskuteras om en myndighets instruktion inte i stället bestämmer

det som i civilrättsliga sammanhang betecknas befogenhet.

som I så fall skulle motpartens goda tro tillmätas betydelse för det fall en myndighet ingått avtal utom för sin instruktion. ramarna För att i lag slå fast vad krävs för skall bunsom att staten vara denicke-bunden av de avtal myndigheter under regeringen för som

statens räkning ingår krävs enligt min mening vidare överväganden.

Sådana överväganden bör innefatta långtgående analys den en av

allmänna avtalsrätten med beaktande specifika offentligrättsliga

av aspekter.

u

Bilaga 1

42m

Kommittédirektiv 193W

nå

Dir. 1993:60

Statliga myndigheters avtal

Dir. 1993:60

Beslut vid regeringssammanträde 1993-04-07

Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.

l Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för klarlägga att och precisera de befogenheter statliga myndigheter bör ha att på statens vägnar ta pâ sig ekonomiska förpliktelser. I uppgiften ingår även att överväga det stöd som myndigheterna kan behöva i avtalsfrâgor.

2 Bakgrund

Statliga myndigheter träffar i stor utsträckning avtal i statens vägnar form av köpe- och hyresavtal, artställningsavtal och andra arbetsrättsliga avtal. Myndigheter träffar också avtal lägga uppgifter om att ut på entreprenad, t.ex. genom kontrakt för bygg- och anläggningsarbeten. Det tecknas även avtal där myndigheter samverkar med en annan part. Inom affarsverkskoncemema träffas avtal mellan de olika enheterna i koncemema. Förutom med privata företag ingår myndigheter avtal med kommuner, exempelvis på utbildningsomrâdet. Myndigheter tecknar även samarbetsavtal med organ i andra länder, t.ex. avtal bistånd om eller tjänsteexport. Genom myndigheternas avtal tar staten på sig ekonomiska förpliktelser. Den övergripande bestämmelsen formen för sådana förpliktelser finns om i 9 kap. 10 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får regeringen inte ta upp lån utan riksdagens bemyndigande eller i övrigt pâ statens vägnar ta pâ sig ekonomisk förpliktelse.

Bilaga I SOU 1994: 136

förarbetena till regeringsformen prop. 1973:90 s. 350 anges att l bemyndiganden till regeringen att statens vägnar ta på sig behövliga förpliktelser bör kunna lämnas i enkla former i samband med ekonomiska budgetregleringen. Vidare att förbindelser som är nödvändiga för anges löpande verksamhet regelmässigt torde kunna anses meden myndighets riksdagens beslut anslag till myndigheten. Detta gäller givna genom om omfattar längre tid än närmast följande budgetår. även förbindelser som uttalas även det i princip bör vara regeringens sak att I förarbetena att vägnar. Den befogenhet att göra utfästelser göra utfástelser statens praktiska skäl måste tillkomma underordnade myndigheter bör ha som av stöd i direktiv från regeringen. regeringsformen reglerar förhållandet till andra stater. Enligt 10 kap. regeringen uppdra förvaltningsmyndighet att ingå in- 3 § fâr en ternationell överenskommelse under förutsättning att den inte kräver

riksdagens eller utrikesnämndens medverkan.

3 Utredningsuppdraget

3.1 Uppdragets omfattning och allmänna inriktning

för utredaren bör att klarlägga och precisera de Huvuduppgiften vara myndigheterna bör ha att på statens vägnar ta sig befogenheter förpliktelser. Dessutom bör behovet stöd till myndigekonomiska av heterna i avtalsfrágor övervägas. i princip inte finnas några begränsningar av de typer av avtal Det bör skall studera. Utredningen bör därför omfatta formerna som utredaren överenskommelser mellan statliga myndigheter samt för statliga även för garantier och borgensåtaganden. omfattar inte personalpolitiska frågor. Formerna för de Uppdraget anställningsavtal och de övriga arbetsrättsliga avtal som myndigheterna

sluter skall därför inte övervägas av utredaren. verksamhetsansvaret och det ekonomiska ansvaret till En delegering av myndigheterna har skett de senaste åren. Denna delegering av ansvaret tydligt regelverk myndigheternas handlingsutrymme. kräver ett som anger utgångspunkt för utredarens arbete bör därför vara att befogenheten En på sig ekonomiska förpliktelser skall anpassas till att statens vägnar ta förutsättningar. dessa nya

Bilaga 1

3.2 Problem med nuvarande ordning Utredaren bör klarlägga och analysera de problem som kan förekomma i samband med att myndigheterna gör utfästelser på statens vägnar. I flera de granskningar som Riksrevisionsverket RRV genomfört av har olika problem med ingångna avtal påtalats. Problem kan uppstå t.ex. när myndighets uppgifter förändras i väsentlig män eller när en en myndighet läggs ned. I de fall verksamheten övergår i bolagsforrn kan problem uppkomma även vid eventuell överföring av gällande avtal. Utredaren bör också undersöka i vilken utsträckning det förekommit att staten har blivit tvungen att ta ansvar för en myndighets avtal på ett inte avsett sätt.

3.3 Riktlinjer och regler för myndigheternas avtal Statliga myndigheter har genom det nya budget- och styrsystemet fått ett ökat för sin ekonomi samt en ökad frihet att göra finansiella ansvar avvägningar. Det är dock regeringen och ytterst riksdagen som har det övergripande ansvaret för de långsiktiga resursbindningar som görs för statens räkning. Det finns vissa restriktioner för de förbindelser som myndigheterna får ingå, t.ex. vid tecknande av hyresavtal. Därvid gäller som huvudregel att alla hyresavtal ekonomisk betydelse och med längre löptid än sex år av skall regeringen prop. 199293:37, bet. 199293:FiU8, rskr. prövas av 199293: 123. Det förekommer även värdegränser för vissa av de avtal myndigheterna får teckna. Exempelvis gäller i princip att fast egendom inte får säljas utan regeringens medgivande. Vissa myndigheter får dock sälja de fastigheter de förvaltar om värdet inte överstiger ett visst belopp. Detta regleras närmare i förordningen 1971:727 om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. Vidare gäller att vissa avtal om leasing får ingås endast efter särskilt bemyndigande av regeringen. Bestämmelser om detta finns i kapitalförsörjningsförordningen 1992:406. Ytterligare regler befogenheten att teckna avtal finns bl.a. i inom struktioner och regleringsbrev för vissa myndigheter. Jag hartidigare framhållit att delegeringen av det ekonomiska ansvaret till myndigheterna kräver ett tydligt regelverk som anger deras handlingsutrymme. l frågan om befogenheten att ingå förbindelser bör det klarlagt vilka avtal rnyndighetema själva får träffa resp. vilka avtal vara

12 I4-l362

Bilaga I

som kräver regeringens medgivande. l vissa fall kan det motiverat vara att ha t.ex. tids- eller beloppsmässiga restriktioner för de avtal myndigheterna får ingå. Även frågan regler för överenskommelser om mellan myndigheter bör övervägas. Utredaren bör mot denna bakgrund överväga några förändringar om bör göras i de regelverk som styr myndigheternas befogenhet teckna att avtal. Därvid bör bl.a. frågan särskilda regler för olika slags om myndigheter övervägas. Regelverken bör ändamålsenliga och vara kostnadseffektiva för staten som helhet.

3.4 Ansvar för ingångna avtal

I avsnitt 2 återgavs den bestämmelse i 9 kap. 10 § regeringsformen som ligger till grund för den rätt myndigheterna anses ha att ingå ekonomiska förbindelser. l förarbetena framhölls att bestämmelsen enbart är en kompetensregel. Den reglerar alltså inte frågan i vad mån fören bindelse, som en myndighet med överskridande sin befogenhet har av ingått, bindande för staten. Utredaren bör mot bakgrund problemav inventeringen överväga om det övergripande ansvaret för ingångna avtal behöver klargöras i något avseende. Utredaren bör även överväga om ansvar och befogenheter inom myndigheterna att ingå avtal av ekonomisk betydelse behöver klarläggas. Även möjligheten att utkräva personligt för ingångna avtal bör ansvar klargöras. l detta sammanhang bör erinras att rnyndighetsstyrelsemas om ansvar och befogenheter för närvarande ses över kommittén av om förvaltningsmyndighetemas ledningsformer dir. 1992:10. m.m.

3.5 Redovisning av ingångna avtal

Bestämmelser om statliga myndigheters redovisning finns i bokföringsförordningen 1979:1212. En utgångspunkt för redovisningen är att den skall ge en fullständig bild av den ekonomiska omfattningen myndigav heternas verksamhet. För att åstadkomma detta bör krav ställas att myndighetema skall ange väsentligare ekonomiska förpliktelser i sin årsredovisning. Enligt RRV:s föreskrifter till bokföringsförordningen skall statliga garantier för lån och krediter redovisas särskilt. Utredaren bör överväga i vad mån redovisningen behöver omfatta även ingångna avtal.

Bilaga 1

6 Avtalstvister Tvister kan uppstå med anledning av avtal som en myndighet har träffat med ett privat rättssubjekt. Det anses därvid ligga i sakens natur att varje myndighet som ingår ett avtal i allmänhet är behörig att träffa förlikning om statens rättigheter och förpliktelser på grund av avtalet. Inom ramen för de anslag som står till förfogande för myndigheterna får de också regelmässigt anses behöriga att besluta på statens vägnar i fråga om skyldighet för staten att betala skadestånd i avtalsförhållandet. Detta framgår av regeringens förordningsmotiv 1987:5 till verksförordningen 1987: l 100. För att föra statens talan vid domstol krävs ett bemyndigande antingen i instruktionen för myndigheten, i arman författning eller genom särskilt beslut. De myndigheter som inte bemyndigats att företräda staten vid domstol får vända sig till Justitiekanslern JK, som enligt 2 § förordningen 1975: 1345 med instruktion för Justitiekanslern dessutom har generell behörighet att företräda staten. Utredaren bör överväga om reglerna om myndigheternas processbehörighet kan göras mer enhetliga och om de behöver förtydligas i något avseende. l detta sammanhang bör utredaren beakta resultatet av 1991 års JK-utredning dir. 1991:110 som inom kort kommer att avsluta sitt arbete. Tvister kan uppkomma även om innebörden av överenskommelser som träffas mellan olika myndigheter. Den avgiftsfinansierade verksamheten hos myndigheterna har ökat under de senaste åren. Detta har också medfört en ökning av antalet överenskommelser mellan myndigheter om tjänster. Därmed har risken för tvister om överenskommelsemas innebörd ökat. Utredaren bör mot denna bakgrund överväga under vilka former sådana tvister skall lösas.

3.7 Stöd till myndigheterna

Om inventeringen av aktuella problem med den nuvarande ordningen visar att myndigheterna behöver ökat stöd i avtalsfrågor bör utredaren överväga den närmare inriktningen av detta stöd. Jag vill i detta sammanhang hänvisa till min anmälan till budgetpropositionen 1993 prop. 199293:100 bil. s. 10 Jag föreslår där bl.a. att Kammarkollegiet bör ges möjlighet att utveckla juridiskt stöd till små och medelstora myndigheter. Utformningen av de avtal som myndigheterna ingår varierar beroende de olika situationer i vilka de används. Avtalsutforrnningen kan ha betydelse för kontrollen av utvecklingen av statens kostnader. Vissa

Bilaga 1

grundläggande krav bör därför kunna ställas avtalens utformning. Om utredaren i samband med probleminventeringen timer att dessa krav behöver tydliggöras bör förslag därom lämnas. Det stöd myndigheterna kan behöva för att tillgodose dessa krav bör preciseras av utredaren. Merparten av de avtal som myndigheterna träffar torde gälla upphandling av varor och tjänster. Riksdagen har nyligen beslutat om en ny lag om offentlig upphandling 1992:1528. De nya bestämmelserna som motsvarar EG:s regler upphandlingsomrádet ställer ökade krav på myndigheternas upphandlingskompetens. Myndigheter som inte har följt bestämmelserna i den nya lagen kan bli skadeståndsskyldiga i förhållande till leverantörerna. Mot denna bakgrund bör utredaren överväga om myndigheterna behöver särskilt stöd i avtalsfrâgor som har anknytning till de nya upphandlingsreglerna. Vissa av myndigheternas upphandlingar görs inom ramen för den statliga inköpssamordningen, bl.a. genom s.k. avropsavtal. Vid upphandlingen tillämpas dessutom i stor utsträckning standardavtal allmänna leveransbestämmelser som har upprättats gemensamt med representanter för leverantörerna. Om utredaren finner att det stöd myndigheterna får genom dessa avtal behöver förändras i något avseende bör även dessa överväganden redovisas.

4 Utredningsarbetet

Utredaren skall under arbetet samråda med RRV, Statskontoret, Kammarkollegiet, JK samt Nämnden for offentlig upphandling. Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5, om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50 samt om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43. Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser förslagen får för gällande författningar. Det bör stå utredaren fritt att överväga även andra frågor som har nära samband med utredningsuppdraget. Utredarens uppdrag bör i sin helhet vara slutfört senast den l juni 1994. Om det visar sig ändamålsenligt, kan delar av uppdraget redovisas tidigare.

Bilaga 1

5 Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet

att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen - 1976:119 med uppdrag att klarlägga och precisera de befogen- heter myndigheterna skall ha att pâ statens vägnar ta sig ekonomiska förpliktelser, att besluta sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde till om utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

Finansdepartementet

SOU 1994: 136 Bilaga 2

. Q v . . u a ä . a . .

n un , u u.. a . . . o .

v .

. i åä e. D . . . .

. u

u å ä å

. . . . . . . . . . . . . . . .

.m

n

Bilaga 2

. . n

.

. . .

. . . 4 5 . . . . . . . . . a

.

.å å

a . . 5 ä . . . 0 . . . . . ä a

. a

. . . . ä u

. n. u : . .

. . .

. . . n . . . . . . 5

u . a

... . a . i . .

. u 4 .

a . a: . N a . . :

å n

. ä a å

å

5 5 5

0 . v

. . . . . . . . 0 . a: 5 5

. n . . ä . . . . 2 a . .m

0 0 nu

Bilaga 2

. ä . . E u . .

2 s . .

. . . . .a: . .. . , .

- ,

å .

, A

. .

a:

. E 3 ä . . s .a . . . . ä . . . .i . u . 8 . 2 . 1 ä . s . . .

a a a

. . . . . .

9. . . å m E 3 å ê . .

. u .

. 5 8

s .

. . . . . . . . N

w v a

Bilaga 2

a 3 ä

.

.

2 . . u . ...

å

i . ä .

a . .

u .

i . : . .

p a . . . : x . 1 u u. å

u va. E

a ä a . L ä ä ä å . å a u . . . . 2 .. .n .v .m

o v .u

SOU 1994: 136 Bilaga 2

. 0

.

, u . u N

, u .a a u . s a ä . ä å E

u a

. . . . . . . . . 2 .

B ü a a 2 S U m mm x

ä E

E . . . r

L . 0 u

ä v . . . . å

5 .

.

a .. . . ä .

v v .. . 2 . 1 v .. a 5 . 2 . 0 .

8 v a

: 8 0

0 S å . . . . . . . E I

. 2 v N

ä . 0 n . u E 5 0 å .u å å

5 5

0 N . . . . . . : a u

n . . . . . . . .

m m m

Bilaga 2 m . . . .

Bilaga 2

E

a

.

å u

. . 3 å . i nu E 2 v

E

3 . . . . . . . . .

S å

u ä . .

5 E

.

E .

3 E . m i . . . . . . . . .

.

,. n 1 u:

a

. . . . .

a

Bilaga 2

. v

å

, . . .

u

. B . . . .

-

... . E . . . . . . . a . . a a . . m n å a . . u u ä.

d 5 ä

1 ä u

8 ü

a

. . . . . . . . . . . . . . 5 m n m u N n

B

Bilaga 2

v a m . .

. E . . . .

å s å

. 4 . . d a

.

E 4 E u

5 E å . n . . . . . . .

u u u a N

. . u . . . . . . . . . . .

o m m o o N

Bilaga 2

. å

å .

. ä ä E un a

E

å

. . . . . . n ä

å i a a ä a ä å ä ä ä i å ä u å a

8 .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A

B ü a a 2

m . . E

S m n a a .. e . . . .

. . å

i ä 3 m å

å n å

. . . . . . . .

å m . .

. . . . . . . . . . .

å o m m u

Bilaga 2

nu .

1 5 e å

. . . .

a

.

a

8 s u an m E. .n a u -

.m i m å n u ø m . o m u a am

å

E .ao ä a E . . . . . . . . . . . . .

å å

ä .

i v ä å E å

n

E . . . . . . . . . y .

m m m N m

Bilaga 2 SOU 1994: 136

ä .a å å

ä

ä .

å

a

å . . .

a

. . . . ä ä

u a å ä

.F .a .. . . . . . . . . . .

a

. . a ä

. ä å ä 4 .ao an a

8 ü E E .a .

8 a

a ä k . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . u . . . . .

. m .. m v

a

SOU 1994: 136 Bilaga 2

ä

ä ä

. u. u ä å

G a 8 a

. . . . . . . . . .

Bilaga 2

m

.

ä E E M K

m .am

. u . . . . .

v ä i å

i i

m

a.. . . . .

s .u n

d

: m

. . i

m

. . n . . å v

a . f u a

m

u a:

.

m

. . . . . . . . . .

m . o m n 2

Bilaga 2

.n

ä .a å n n, an

a

. a n _ . . z

. .

E

. .

n s

2 ä

, . . n . . . n nu an n u . n å n i . b ä . 4

å g

a å 8 .

E

a

å . . . . . . . . y . . . . . . . . . . . . .

m m

n u

Bilaga 2

d

a

- . E

N .. a

J ä E 5 .

E . . .

u 8 a

å E

u

. . k q . . . . . . n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 2

ä

a

.

.

O . s P

L

. . P u .

ö a u: a s .. R

u N . . 5 E u

i . å

P E . . . . .ao . u . n ä E . E u E t .

.u a

. . . . .

E . i . . .

0 å . . . ä a n å å U u a , R

E u . ä å å , E v u . E v a a

s . 5 5 a i

. u a E . . . . . . n å

o m m

u

Bilaga 2

a .

i

a

. a å . i i . i a . a a i ê i å å .. w E 5 å . E .. E . ê 5 . i å . ä å . . 2 å 5 m .

. i . a å a i

v . ä E . ä . i a w a . a . a . å a ä ä . a

ä i . a a .. 8 i å . u ä ä

5 .

a U ä . . . . . . . . a a

.

U

S U 9% O 3Ö Bilaga 2

.

å ..

. . .

. .

. .

i u

ä ä . .

å . . . :.

.

ø ø . .. . .

. 4

8 .

. i w . . . . . . a 8 a . P . . . . a . u L i .

n E

u . . . s . u . . u . u . . . . . 8 5

U .. v

. . . . . . . . . . . . . . a

m m ...m

B ü a d 2 0 U 10 1 36

00 . . ä

å . . . . . 5

u 0 0 ä . .

ä ä ä 0.0 E . . . . E . ä . . . 0 å a 0 0 0 ø å å å n..a 0 i i 0 0

8 8 8 8 8 8 8 5

. . . . . . . . . . . . . . a s

E o 0

Bilaga 2

E i ä ® E å

s 8

. . .

å O

sou 1993:136 Bilaga 3

Redovisning av Riksrevisionsverkets problem med den nuvarande ordningen i fråga om myndigheternas ekonomiska utfästelser på

statens vägnar

Innehåll

A. Problem med ingångna avtal som uppmärksammats av RRV 384 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Problem som framkommit i samband med att en

myndighet lagts ned 403

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Problem med överföring av gällande avtal när

en statlig verksamhet övergått i bolagsform eller

privatiserats 403 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Situationer där det förekommit att staten har

blivit tvungen för myndighets

att ta ansvar en avtal på ett inte avsett sätt 406 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E. Brister i fråga och befogenheter inom

om ansvar myndigheterna att ingå avtal ekonomisk betydelse 407 av . . . .

Bilaga 3 SOU 1993:136

A. Problem med ingångna avtal som uppmärksammats av RRV

A 1 Länsstyrelsen i Västernorrlands län har utan att inhämta regeringens tillstånd ingått som stiftare i 11 stiftelser. RRV rekommenderar att frågan ett eventuellt fortsatt engagemang hänskjuts till om regeringen. Jfr 199293:100 bil. 1 92 och statsliggaren prop. s. 199293 XA D.2.

A 2 Högskolan SundsvallHärnösand har utan styrelsebeslut och utan föregående värdering köpt bostadsrättslägenhet av högskolans en rektor för 100 000 kr. Lägenheten var avsedd för gästlärare. Bostadsrätten värderades i efterhand till 80 000 kr +- 10 000 kr. Något

egentligt upphandlingsförfarande föregick inte köpet.

A 3 Handläggningen och redovisningen av en uppdragsutbildning

avtalats mellan Göteborgs universitet, medicinska fakulteten och som

Förenade Arabemiraten har föranlett en intern granskning inom

universitetet. Granskningen visade att ersättningen för gjord uppdragsutbildning först blev insatt professors privata bankkonto en

innan medlen överfördes till universitetet dock i sin helhet. Två

tjänstemäns agerande har underställts prövning vid Statens ansvarsnämnd.

A 4 Göteborgs universitet har infört redovisningssystemet Horisonten. Kostnaderna uppskattas till drygt 19 miljoner kronor per den 30 juni 1993. RRV anmärker att universitetet liksom under tidigare budgetår i stor utsträckning anlitat konsulter för utveckling av - Horisonten då motsvarande kompetens inte fanns inom universitetet. RRV framhåller att det är förenat med stora kostnader att engagera konsulter i stället för att bygga upp kompetensen inom universitetet.

A 5 Affärstransaktioner mellan en institution vid Göteborgs universitet och ett bolag ägt anställd. Analyser hade gjorts för 233 750 av en

kr handelsbolag ägt prefekt. RRV konstaterade att risk

ett av en

fanns för konflikt med gällande upphandlings- och jävsbestämmelser.

A 6 Försvarets mediecenter upphandlade under våren 1993 ekonomi-

systemet Copernicus för 500 000 kr. Vid tidpunkten för uppca

handlingen hade regeringen särskild utredare med uppgift att

utsett en för privatisering myndigheten. Den 9 juni 1993 slöts ett svara en av avtal mellan staten och Telub AB. I avtalet överenskoms på köparens begäran att ekonomisystemet skulle kvarstå i statens ägo. Enligt RRV:s uppfattning borde ledningen för Försvarets mediecenter med

sou 1993:136 Bilaga 3

hänsyn till investeringens omfattning och art samt förhållandet att verksamheten var föremål för privatisering ha förankrat investeringsbeslutet såväl i den egna styrelsen som hos den kommande ägaren. -- Genom att investeringen i Copernicus kommit att exkluderas i de tillgångar som skall ingå i förvärvsavtalet mellan staten och Telub AB får myndighetens beslut till följd att staten förfogar över en tillgång utan egentligt värde. Enligt RRV:s föreskrifter och allmänna råd om samråd beträffande redovisningssystem skall myndigheter som avser att använda annat redovisningssystem än Cosmos S skriftligen samråda med RRV. Detta samråd skall ske i god tid före det att myndigheten tar systemet i produktion. Försvarets mediecenter har inte tagit initiativ till någon typ av samråd avseende det nya ekonomisystemet Copernicus.

A 7 Högskolan i Skövde har inhandlat persondatorer från Taiwan för drygt 700 000 kr. Upphandlingen har skett vid en institution. Prefekten för institutionen har delegerat genomförandet av upphandlingen till en arvodesanställd tjänsteman. Tjänstemannen har i sin

tur, för vissa uppgifter, även anlitat sitt handelsbolag i upphandlings-

arbetet. Den 17 juli 1992 har högskolan inbetalat 750 000 kr till tjänstemannens privata bankkonto. I augusti har från detta konto 707 433 kr utbetalats till två datorleverantörer i Taiwan. I oktober har 20 000 kr av det kvarvarande beloppet på bankkontot uttagits av tjänstemannen. Ändamålet för detta uttag finns verifierat vid högskolan. Vid RRV:s besök på högskolan den 18 februari 1993 uppmärksammades dessa transaktioner. Tjänstemännen återbetalade den 19 februari 20 000 kr till bankkontot vars saldo härefter uppgick till knappt 45 000 kr. I mars 1993 återfördes detta belopp till högskolan. I sin bedömning konstaterade RRV att ett handelsbolag -

som ägs av den som skött upphandlingen har fakturerat högskolan för

fax, telefon m.m. vid denna upphandling. Det förelåg inget skriftligt avtal mellan högskolan och bolaget om detta engagemang. Det lämpliga i att låta upphandlingen ske detta sätt kan ifrågasättas och bör därför förklaras av högskolan.

A 8 Ett bolag som ägs av anställda vid Högskolan i Skövde har gjort ajfärstransaktioner med högskolan i form av dels försäljning av persondatorer dels upplåtelse av lokal till bolaget. Bolaget, Conscator AB, ägs av bl.a. en tjänsteman, rektor, två prefekter samt ytterligare

en tjänsteman vid högskolan. Rektor, prefekterna samt tjänstemännen

är styrelseledamöter i bolaget. Bolagets verkställande direktör är den arvodesanställde tjänstemannen. Skriftligt hyresavtal mellan högskolan och bolaget finns. Vid granskning av ovan nämnda upphandling av -

I3 I4-l362

Bilaga 3 SOU 1993:136

datorer från Taiwan framkom att inköp för 604 238 kr avsåg 78 datorer samt nätverkskort för 103 195 kr. Vid granskningstillfället i februari 1993 framkom att enligt uppgjord faktura i oktober 1992 hade sex datorer sålts vidare till Conscator AB för 8 000 kr per styck exkl. moms. I mars 1993 hade ytterligare sex datorer om 8 000 kr per styck exkl. moms fakturerats Conscator AB. Fakturorna hade inte betalats per den 4 april 1993. Anskaffningskostnaden exkl. nätverkskorten för datorerna är 7 748 kr. Härutöver bör tilläggas omkostnaderna kring upphandlingen. Summan av dessa kostnader bör jämföras med ovannänmda styckpris om 8 000 kr. Slutsatsen tycks vara att bolaget kunnat köpa datorer för ett lägre pris än vad högskolan erlagt. - RRV säger i sin bedömning bl.a. att vid prövning av lämpligheten av transaktionerna måste vägas in de dubbla roller som å ena sidan tjänstemän och, när det gäller rektor och prefekterna, styrelseledamöter i högskolan och å andra sidan ägare resp. styrelseledamöter i aktiebolaget som de berörda agerat Fråga uppkommer om det beskrivna agerandet står i strid med såväl bestämmelserna om bisyssla som förvaltningslagens 1986:223 bestämmelser om s.k. jäv. Försäljning till bolaget innebär vidare att ett externt bolag dragit fördel av högskolans möjligheter att göra storinköp. Det är en myndighetsuppgift att förmedla inköpförsäljning av persondatorer till ett externt bolag.

A 9 Högskolan i Skövde har under budgetåret 199091 inköpt originalkonst för minst 440 000 kr. Detta omnämndes i en revisionspromemoria från det budgetåret. Vidare nämndes där att enligt högskoleförordningen skall utbildning, forskning och annan verksamhet ske vid högskola. Huruvida konstinköpen ligger i linje med högskolans verksamhet anser jag att styrelsen bör bedöma. RRV konstaterade i en revisionsrapport den 11 maj 1993 att något svar från högskolan beträffande detta ännu hade inkommit till RRV. RRV påpekade att svaret emotses.

A 10 RRV har noterat att SIDA:s biståndskontor i Nicaragua gjort flera avtalsförlängningar vilka genomförts, dels några månader efter att den ursprungliga avtalstiden gått ut, dels i form av brevväxling på

avtalssprâket spanska utan att svensk version skrivits. Dessa iakttagel-

ser står i strid med SIDA:s handbok för biståndsavtal.

A 11 RRV har noterat att SIDA:s biståndskontor i Etiopien, i något fall, i samband med avtalsförlängningar godtagit att motparten i bekräftelsen lagt in en tilläggsklausul, however .., vilket torde leda till att ett skriftligt avtal formellt inte föreligger, dvs. en oren accept.

SOU 1993:136 Bilaga 3

I motpartens skriftliga bekräftelse hänvisas dessutom till ett annat datum än det bistândskontoret undertecknat i sin ursprungliga brevväxling.

A 12 Vid SIDA:s biståndskontor i Kenya har RRV i tre fall noterat att motparten i accept hänvisat till annat datum för anbudet än det datum som fanns på den kopia av anbudsskrivelsen som företeddes vid

revisionen. Därmed torde avtalen vara formellt ogiltiga. I ett av dessa

fall innehåller dock skrivelsen från svensk sida två olika dateringar av vilka den ena överensstämmer med motpartens hänvisning.

A 13 Vid SIDA:s biståndskontor i Namibia har RRV noterat att biståndskontoret i ett par avtal inte följt utbetalningsvillkoren i insatsavtaletsamarbetsavtalet, då det i vissa fall har använts temporära

s.k. by pass lösningar. I samarbets- eller proceduravtalet finns inte

något avtalsvillkor inskrivet om finansiell rapportering och revision. Dock finns det ett inskrivet avtalsvillkor att Namibia skall förse Sverige med rapportering av hur medlen använts på landramen.

A 14 Vid granskning av årsredovisningen har RRV noterat att det för

det samñnansierade projektet AMARCS, Mexico inte torde finnas

något avtal mellan de nordiska samñnansiärerna.

A 15 I fråga om SIDA:s ansvarsförbindelser har RRV gjort följande iakttagelser. Det finns ett avtal som SIDA sagt upp men där motparten motsätter sig denna uppsägning. Motparten har ännu inte vidtagit några rättsliga åtgärder. Det uppgavs även att det inte är troligt att det kommer att leda till några ekonomiska förpliktelser för SIDA:s del. Enligt SIDA:s regleringsbrev får SIDA utge statliga kreditgarantier för SIDA-anställdas räkning. Limit är 15 000 000 kr. Utestående skuldbelopp per den 30 juni 1993 var 2 077 384 kr. SIDA redovisar dock inga kreditåtaganden i bokslutet. RRV rekommen- derar att SIDA till nästa bokslut bifogar en skriftlig redogörelse över eventuella tvister, Letter of legal opinion . Eventuella tvister som bedöms kunna leda till eventuella juridiska processer ocheller ekonomiska åtaganden bör omnämnas i bokslutet t.ex. i SIDA not. skall redovisa utgivna kreditgarantier per bokslutsdatum. Det skall finnas uppgifter om både kapitalskulden per bokslutsdatum, den totala kreditutfästelsen samt kreditgränsen enligt regleringsbrevet. Dessa uppgifter skall redovisas under ansvarsförbindelser, borgensâtaganden. SIDA bör registrera alla ingångna kreditgarantier utan dröjsmål i en engagemangsliggare.

Bilaga 3 SOU 1993:136

A 16 Beträffande anskaffning inom ADB-området, som kännetecknas av hög komplexitet och avancerad teknologi, är det enligt RRV särskilt viktigt att en kompetent beställarfunktion upprätthålls och att arbetet utförs utifrån en genomtänkt strategi för användning av egen regi och entreprenad. I annat fall reduceras beställarfunktionen till ett redskap för ADB-konsultema snarare än för uppdragsgivaren. Till upphandlingens allmänna problembild hör åtskilligt annat bl.a. frågor som i granskningen uppmärksammats om kontroll av skatter och avgifter samt om förskott. Statliga intressen skall värnas genom att myndigheterna enbart överväger seriösa företag som leverantörer. Kontroll av att anbudsgivare betalat sina skatter och avgifter bör därför ställas som krav för att ingå avtal med dem. Det förekommer att leverantörer som anlitas av myndigheter inte är registrerade för betalning av mervärdeskatt. Enligt revisionens mening bör i kontrollen ingå att klargöra vad en sådan omständighet beror på inför beslut om att kontraktera leverantör. Förskott kan utgå när det begärts i anbud. Utan sådan begäran bör förskott inte lämnas om en beställning avser produkter som finns färdiga, har kort leveranstid, eller är av mindre omfattning för leverantören eller om beställningen avser tjänster. Lämnas förskott skall säkerhet ställas och ränteeffekter beaktas. Går ett företag i konkurs som har leveransåtaganden mot staten kan det bli en dyrköpt erfarenhet för berörd myndighet för det fall förskott beviljats utan att kraven ovan uppfyllts.

A 17 Det kan vara skäl att ta fram anvisningar för hur myndigheter i avtal skall försäkra sig om besittningsskydd för ideer, utbildningsmaterial, programvara m.m. som myndigheten betalar konsulter för att ta fram.

A 18 Förskott till försvarsindustrin. Förskottsbetalningar ingår som en normal del i FMV:s anskaffningsverksamhet. Enligt interna föreskrifter skall avtal om förskottslikvid överstigande l miljon kronor normalt föregås av ränteneutralitetsberäkning. RRV har dock i ett antal rapporter genom åren kritiserat FMV för en alltför frikostig förskottsgivning. Vid utgången av budgetåret 199293 redovisade - FMV totalt ca 9,5 miljarder kronor i förskott till leverantörer. - Företag som erhåller stora förskott är bl.a. Celsiuskoncernen, Volvo och SAAB. Till största delen ingår förskotten som en del i upphandlingar som gjorts utan konkurrens monopolupphandling. - RRV har tidigare påpekat vikten av att förskotten ses som den stora finansiella tillgång de är. Andelen förskott i förhållande till utlagda beställningar bör därför regelmässigt prövas i budgetprocessen. I sammanhanget skall påpekas att diskussioner förts under året om

SOU 1993:136 Bilaga 3

möjligheterna att utnyttja leverantörsförskott i arbetet med att lösa marinens ekonomiska problem.

A 19 Användning av leasing vid Älvsborgs regemente I 15Fo 34.

RRV har vid revision år 1991 uppmärksammat att myndigheten i två

fall utnyttjat dels

leasing som ñnansieringsfonn för vissa investeringar,

anskaffning av lägenheter för uthyrning till Statens invandrarverk SIV, dels för anskaffning en tvätthall. Vid tiden för denna av revision saknades direktiv om när en statlig myndighet får leasa maskiner och byggnader etc. i stället för att köpa dessa. För anslagsfinansierade myndigheter styrs normalt investeringar genom sedvanlig

anslagsprövning.

Leasingavtalet för lägenheterna: Projekteringsuppdrag med finans-

ieringsforrn genom leasing gavs till FortF Väst i november 1990 om

entreprenad av 52 lägenheter. Anbudsförfrågan utsändes till fem

entreprenörer och lägsta anbudet som kom från Flexisystem AB i Vårgårda antogs den 28 november 1990. Den 12 december 1990 fick regementet tillfälligt bygglov av Vårgårda kommun för nybyggnad av 52 lägenheter på Tånga Hed. Bygglovet gällde t.0.m. den 4 december 1992. Vid eventuell förlängning av bygglovet skall byggnaderna förses med sadeltak samt vattenförsörjningen anordnas med rundgång. - Regementet infordrade förhandsbesked från byggnadsnämnden i Vårgårda kommun om att slippa utföra ovanstående ändringar ifall

bygglovet förlängdes. Av förhandsbeskedet framgår att om bygglov-

sansökan förlängs med ett år behöver inte ovanstående ändringar utföras. Avses förlängningen användas för permanent bruk kommer kraven att höjas. Förhandsbeskedet utfärdades den 24 maj 1991. - Entreprenadkontrakt mellan Flexisystem i Vårgårda AB och Finans Skandic upprättades den 17 december 1990 om nybyggnad av 52 lägenheter på Tånga Hed. Samma dag upprättades ett leasingavtal mellan regementet och Finans Skandic om förhyrning av ovanstående lägenheter i tre år. Efter leasingtidens utgång skulle regementet om - Finans Skandic så skulle påfordra anvisa Finans Skandic köpare av -

byggnaden för köpeskilling som uppgår till 5 % av avgiftsunderla-

en

get avgiftsunderlag uppgår till ca 18 miljoner kronor eller till Finans

Skandic utge ett belopp som motsvarar 5 % av avgiftsunderlaget samt bekosta nedmonteringen och bortforslingen av byggnaden till av Finans Skandic anvisad plats och på Finans Skandic angiven tidpunkt. Regementet har bekostat projekteringen av lägenheterna och kostnaden för bygglovet. Därutöver skall regementet bekosta drift av byggnaden, reparationer och underhåll, samt kostnader för fullvärdeförsälcring etc.

Bilaga 3 sou 1993:136

samt leasingavgift som uppgår till 9,99 % av avgiftsunderlaget per kvartal i tre år.

Leasingavtalet för tvätthall: I juli 1990 regementet FortF Väst gav uppdrag att projektera, upphandla, byggleda och finansiera genom leasing nybyggnad av tvätthall. I yttrande från chefen för armén som kom regementet tillhanda i oktober månad 1990 förklarade chefen för armén att ärendet var överlänmat till militärbefälhavaren för vidare handläggning. Den 29 oktober 1990 upprättades ett leasingavtal på tio år mellan Finans Skandic och regementet leasing tvätthall. om av Leasingtidens startdag var den l januari 1991 eller när byggnaden är fárdigställd och har undergått godkänd slutbesiktning. Under leasingtiden har regementet rätt att förvärva byggnaden eller anvisa annan köpare till av Finans Skandic fastställda belopp. Om regementet inte utnyttjar ovan angivna rätt skall myndigheten vid leasingtidens utgång utge ett belopp till Finans Skandic som uppgår till 90 % av av-

giftsunderlaget avgiftsunderlaget ca 5 miljoner kronor samt bekosta

nedmontering och bortforsling av byggnaden till av Finans Skandic anvisad plats och på Finans Skandic angiven tidpunkt.

RRV.-s allmänna synpunkter och rekommendationer: Revisionen ifrågasätter lämpligheten i användning av leasing i de aktuella fallen. Genom finansieringssâttet frångås ordinarie budget- och uppföljningsrutiner. Anskaffning av utrustning och byggnader för mera än ett år genom leasing kan vidare innebära en konflikt med nuvarande budgetsystem. En anslagsfinansierad myndighet bör normalt avtala om åtagande för längre tid än vad anslaget avser, dvs. normalt ett budgetår. Revisionen anser vidare att det kan ifrågasättas om leasing i dessa fall varit ekonomiskt bästa alternativ. Normalt borde en av alla parter prioriterad investering för försvaret vara mest lönsamt

genom finansiering över anslag.

RRV:s synpunkter och rekommendationer beträffande leasing av lägenheter: Årskostnaden för leasing lägenheterna överstiger enligt av uppgift två miljoner kronor. Enligt regleringsbrevet krävs enligt handlingsregler för hyra av lokaler härigenom regeringens formella godkännande. Någon sådan prövning har inte skett i det aktuella fallet. Det bör vidare bedömas som olämpligt att en myndighet upprättar ett leasingavtal på tre år när bygglov endast beviljats för två år och en förlängning av bygglovet eventuellt kan medföra ytterligare kostnader för myndigheten. I leasingavtalet mellan Finans Skandic och regementet fanns inte inskrivet att regementet hade förköpsrätt till lägenheterna vid leasingtidens slut. Denna rätt tillkom efter avtalets

sou 1993:136 Bilaga 3

upprättande. revisionen anser detta vara en brist i handläggningen av ärendet då det enligt de uppgifter som lämnades vid revisionen är myndighetens avsikt att förvärva lägenheterna efter leasingtidens slut. Det kan enligt revisionens uppfattning anses olämpligt att regemen- -tet tecknade leasingavtalet innan formella och juridiskt bindande avtal fanns med SIV. Härigenom ikläddes staten i praktiken ett betalningsansvar innan behov och omfattning av förhyrningen var utklarad.

RRV.-s synpunkter och rekommendationer beträffande leasing av tvätthall: Uppdrag om projektering av tvätthall gavs till FortF Väst av regementet innan myndigheten fått skriftligt godkärmande om medel från överordnad myndighet för leasing av byggnaden. Revisionen anser att uppdrag borde ha givits innan projektet startades.

RRV redovisade även synpunkter och rekommendationer på regementets redovisning och utnyttjande av inkomster enligt följande: Inkomster som regementet fått från SIV har myndigheten använt i egen verksamhet vilket strider mot regleringsbrevet. Enligt regleringsbrevets handlingsregler skall inkomster från försvarsmaktens uthyrning av bostäder tillgodoföras anslag för anskaffning av anläggningar. -- Revisionen anser vidare att det är principiellt felaktigt att kostnader och intäkter av denna art inte ingår i den normala budgetuppföljningen mellan militärbefälhavarenchefen för armén och lokal myndighet och härigenom inte redovisas öppet. Det kan vidare ifrågasättas det lämpliga i att en statlig myndighet låter ett uttalat vinstintresse vara styrande i samarbeten med andra statliga myndigheter. Härigenom sker en, om än i liten skala, överföring av medel mellan olika anslag i den statliga budgeten.

Slutligen kommenterade RRV formerna för avtalens upprättande och

anförde därvid bl.a. följande: Avtalskonstruktionema i leasingavtal är generellt ensidiga och tyngande för leasingkunden. Som exempel kan nämnas skyldigheten för regementet att vid leasingtidens utgång på myndighetens bekostnad forsla bort lägenhetsbyggnader och tvätthall om dessa inte övertas av myndigheten. En annan brist i avtalens -

utformning och innehåll är enligt revisionens uppfattning att det inte

finns någon klausul inskriven som ger regementet möjlighet att säga upp avtalet i förtid.

Bilaga 3 SOU 1993:136

Problem som RRV uppmärksammat i rapporten Vad kostar Invandrar-

verkets förläggningar RRV F 1993:5

RRV har på uppdrag av regeringen granskats Statens invandrarverks

SIV förläggningsverksamhet i fråga om kostnadseffektivitet och affärsmässighet vid upphandling av förläggningar, bl.a. om SIV valt de för staten mest fördelaktiga alternativen. Uppdraget omfattade

också kontroll av om det förekommit fördyrande mellanhänder, uthyrare som inte betalat sina skatter eller som dömts för ekonomisk brottslighet.

A 20 Upphandlingsformen RRV har i granskningen funnit att SIV mycket sällan upphandlar förläggningar genom ett anbudsförfarande. SIV använder i stället

direktupphandling som upphandingsform. Till viss del förklaras detta

av att SIV sällan har den tid som krävs för att upphandla genom anbud. Flyktingtillströmningen är svår att förutse och behovet av slussplatser kan därför snabbt ändras. SIV:s agerande ligger här också i linje med vad upphandlingsförordningen medger, dvs. att direktupphandling främst skall användas då myndigheten har brådskande eller

oförutsedda behov. RRV har emellertid funnit att direktupphandling även används rutinmässigt vad gäller nya förläggningsplatser, dvs. sådana som konverterats från slussplats till förläggningsplats. Här

borde SIV, enligt RRV, ha ett utrymme för planering. Den genomsnittliga vistelsetiden för asylsökande på slussar ligger på 4,5 månader. SIV har i RRV:s intervjuer dock angivit andra skäl till den omfattande direktupphandlingen. Bl.a. har anbudsförfarande ansetts onödigt då vissa, främst större objekt klassificerats som unika. Upphandlinsansvariga har menat att de genom sin marknadskännedom direkt kunnat utesluta att alternativ funnits. RRV har dock kunnat observera att motivet till valet av upphandlingsform aldrig dokumenteras genom någon form av dagboksanteckning eller motsvarande. Det har därmed varit svårt att bedöma om upphandlingformen varit relevant i det enskilda fallet.

A 21 Kontroller Vad gäller kontroller av uthyrare har SIV haft något olika rutiner i olika regioner. Sedan hösten 1992 har samtliga regioner påtagligt stramat upp sina rutiner för att kontrollera uthyrare. Upphandlingsansvariga hämtar nu in uppgifter om samtliga nya uthyrare hos kreditupplysningsföretagen Soliditet eller Upplysningscentralen. Denna typ av kontroller ger aktuell och utförlig information om såväl bolags som privatpersoners ekonomiska förhållanden. Detta inbegriper vad

sou 1993:136 Bilaga 3

gäller bolag bl.a. information och omdömen om ägare, ledning och

styrelse, bolagets betalningsfönnâga, ekonomi och kreditvärdighet samt om betalningsanmärkningar finns registrerade. Angående privatpersoner ger kontrollerna uppgifter om inkomst, aktie- och fastighetsinnehav, betalningsanmärkningar samt intressentinforrnation. Regionerna har även sedan årsskiftet kontinuerlig bevakning av befintliga uthyrare hos Soliditet eller Upplysningscentralen. Ändras de

uppgifter som kreditupplysningsföretagen tidigare givit får SIV

omedelbart besked om detta. Vissa regioner har vidare sedan

sommaren 1992 påbörjat ett samarbete med kronofogdens specialen-

het. RRV har funnit att SIV utöver ovannämnda kontroller sällan tar ytterligare kontakter för att förebygga eventuella tvister med uthyrare. Exempelvis tas inte referenser på uthyrare som enligt kontroller har ekonomiska problem. SIV begär heller inte rutinmässigt in avtal mellan uthyraren och fastighetsägare i de fall där den förstnämnde enbart verkar som driftsbolag. Bristen på dylika rutiner har i vissa fall lett till att SIV ställts inför ersättnings- och utflyttningskrav. Exempelvis hyrde SIV hotell Continental sommaren 1992 av en person som i sin tur hade ett avtal med ett driftsbolag som skötte hotellet, en s.k. mellanhand, för övrigt den enda av tredjemanskaraktär som RRV funnit i urvalet. SIV kontrollerade aldrig att uthyraren var i besittning av Hotellet och tog inte heller referenser. Då uthyraren inte skötte sina åtaganden mot hotellet krävde hotellet SIV på utflyttning. Vidare kontrollerade inte SIV då slussannexet Sweden

Gate hyrdes om avtal farms mellan uthyraren och fastighetsägaren.

När fastighetsägaren senare gick i konkurs ville konkursboet kännas vid uthyraren och ställde SIV inför krav på ersättning och avveckling av slussen. Situationen kunde ordnas i båda fallen, idet senare fick dock SIV använda juridisk expertis, vilket medförde ytterligare kostnader. Exemplen pekar enligt RRV:s mening risker som SIV kan ställas inför om uthyrare inte noggrant granskas. Det har även framkommit av granskningen att brist på mer genomgripande kontroller medfört att SIV gjort affärer med uthyrare som haft skatteskulder. Exempelvis visade det sig att en uthyrare som region Nord anlitat under flera år efter hand skaffat sig skatteskulder på över 800 000 kr. Region Nord hade enbart kontrollerat uthyraren vid det första tillfället. Det har även framkommit att region Syd hyrt en förläggning av personer som haft anknytning till det s.k. la Reinefallet. Regionen hade i detta fall inte gjort undersökningar noggranna

La Reinefallet är ett omskrivet mål där flera personer anklagas för att ha berövat staten mångmiljonbelopp i uteblivna skatter genom plundring av skalbolag.

Bilaga 3 SOU 1993:136

efter ett ägarbyte. RRV har även funnit exempel att uppföljning hos Kronofogdemyndigheten inte gjorts då SIV gått in i avtal med leverantörer som haft skatteskulder.

A 22 Dokumentation Beträffande regionernas dokumentation av upphandlingsförfarandet saknas enligt RRV systematiserade akter över varje upphandlingsärende där exempelvis offerter, anteckningar motiv för upphandling om och val av upphandlingsform, alternativ vid upphandlingstillfället, beslut och efterföljande handling ingår. Detta försvårar både extern och intern insyn samt uppföljning av SIV:s upphandling.

A 23 Avtals- och uppsägningstider RRV har i avtalsgranskningen funnit vissa mönster vad gäller hur SIV tidsmässigt bundit sig till olika objekt. För hotell och stugbyar med helpension har SIV som regel avtalat om en bindningstid på 9-12 månader, förutsatt att priset inte är väsentligt högre än normalt. Uppsägningstiden är i dessa fall oftast 2-3 månader före avtalstidens utgång. RRV har också kunnat notera att avtalen om denna typ av anläggningar många gånger omförhandlas med ett års mellanrum. Då priset på en helpensionsanläggning varit högt, oftast över 250 kr per bädd, har SIV normalt avtalat om kortare hyresperioder på ca 2-6 månader utan föregående uppsägning. Här finns dock undantag. Förläggningen Plevnahöjden hyrdes exempelvis region Öst upp av under sommaren 1992 på ett års tid och kostade 300 kr per bädd.

Flera initiala investeringar i inventarier och utrustning blev enligt SIV:s uppgifter bestämmande för hyrestidens längd. Region Syd hyrde

vidare den flytande anläggningen Pontonen 2 under 9 månader, vilken kostade 385 kr per bädd. Kostnaderna för att transportera anläggningen till Sverige gjorde enligt SIV en längre hyrestid nödvändig. - De institutioner SIV hyr har enligt kontrakten något längre avtalstider än hotell- och stugbyanläggningarna, oftast kring 1-3 år. Uppsägningstiden varierar mellan 3-9 månader före avtalstidens utgång. Allmärmyttans lägenheter hyr SIV enligt hyreslagens bestämmelser tills vidare med 3 månaders uppsägningstid. För övriga lägenhetsobjekt har avtalats om skilda bindningstider. SIV har i flera fall bundit

sig för långa perioder. En modulanläggning i Moheda har exempelvis

hyrts tre år. Uthyrningen har dock skett genom Byggnadsstyrelsen och SIV har, enligt egen uppgift, i dessa fall haft mycket begränsade möjligheter att påverka kontraktens utformning. Nyproducerade lägenheter har vidare hyrts i Kramfors på 2,5 år mot bakgrund av att SIV då skulle gynnas av gällande momsregler. RRV har vidare funnit att lägenhetsanläggningar på s.k. fasta förläggningsorter hyrts

SOU 1993:136 Bilaga 3

upp på mycket långa perioder. I region Väst har exempelvis anläggningarna i Falkenberg, Sagâsen och Svenshögen hyrts 10 års tid. Falkenbergsanläggningen kan sägas upp efter 7 år men då utgår ersättning till uthyraren enligt då gällande hyresnivâ. Hyran är dessutom indexreglerad och kan omförhandlas. Sagåsen kan sägas upp tidigast 9 månader före avtalets utgång, liksom Svenshögen. Vad gäller den senare anläggningen har dock SIV rätt till en viss hyresreduktion varje år. RRV har kunnat finna att SIV haft affärsmässiga motiv för att skriva denna typ av avtal. Långa avtalstider har tecknats rutinmässigt på orter där förläggningsverksamhet funnits sedan länge. SIV har även uppgivit att oförmånliga villkor i avtalen varit svåra att ifrågasätta då starka fackliga intressen har funnits för att bevara verksamhet på de fasta förläggningsorterna. Så var exempelvis fallet vid tecknandet av ett nytt avtal för asylboende i Falkenberg.

A 24 Betalningstider och betalningsvillkor RRV har kunnat finna vissa generella mönster även kring hur SIV avtalat om betalningstidpunkter. Helpensionsanläggningar på hotell och stugbyar betalas normalt i efterskott, oftast 30 dagar netto. I vissa fall betalar dock SIV en fast del av hyran i förskott och en rörlig i efterskott. Några anläggningar som handlades upp under den akuta situationen sommaren 1992 betalades också i förskott. Som exempel

kan nämnas region Syds upphandling av anläggningen Pontonen

med en förskottsbetalning på 800 000 kr. Denna gjordes dock mot bankgaranti. Det sistnämnda har även varit en förutsättning då regionen betalat förskott till hotell Alfas konkursbo. Hyra till institutioner betalas som regel i förskott. Detsamma gäller lägenheter där hyreslagen anger betalningsvillkoren, normalt en månad i förskott. RRV har emellertid funnit fall där förskottet lämnats en längre tid i förväg. Kvartalsvisa förskott betalas t.ex. till uthyraren av anläggningen i Falkenberg, likaså till kommunen för anläggningen i Motala. Vidare har region Nord avtalat om ârsvisa förskott för administrativa

lokaler i Gimo och Österbruk. Det är vanligt SIV binder sig

att att --

betala ett visst antal garantiplatser eller ett visst garantibelopp i avtalen med hotell- och stugbyförläggningar samt vissa institutionsförlägg-

ningar. Nivåerna för garantin varierar mellan ca 60-100 %. Lägenhetsförläggningar betalas dock alltid enligt en fast hyra. I ett antal fall har SIV avtalat om ett lägre pris vid ett högt kapacitetsutnyttjande av en anläggning. För anläggningen Stora Ekeberg betalar SIV exempelvis 125 kr för 375 boende. Platser därutöver kostar 75 kr.

Bilaga 3 i SOU 1993:136

A 25 Ansvarsklausuler Det finns en klar skiljelinje mellan hotell- och stugbyförläggningar å ena sidan och institutioner och lägenheter å den andra vad gäller SIV:s möjligheter att avtala bort ansvar för förslitning och skadegörelse. I avtalen med den förstnämnda kategorin har SIV som regel lyckats friskriva sig från allt ekonomiskt ansvar. I SIV:s Standardavtal finns formuleringar som °SIV ersätter inte bolaget för skadegörelse på eller stöld av bolaget tillhörig egendom och SIV har ingen skyldighet att âteranpassa eller i övrigt återställa anläggningen vid avtalstidens slut heller skyldighet att erlägga ersättning härför. Hotell- och stugbyregeln har dock kunnat användas genomgående. Exempelvis står SIV för alla renoveringskostnader för Kolbodaanläggningen i region Syd. Detsamma gäller hotell Arton i Karlstad. Region Väst tog i det sistnämnda fallet över ansvaret som ett sätt att komma ifrån ett tidigare skadeståndskrav från samma uthyrare. Tvisten bottnade i att klausulerna om skadegörelse hade formulerats på ett otydligt sätt i det

ursprungliga avtalet. Företrädare för region Väst har över lag märkt

av allt större svårigheter för SIV att helt komma ifrån ansvar för skadegörelse hotellförläggningar då uthyrare funnits med under en längre tid. Nya uthyrare underskattar ofta kostnaderna för förslitning, vilka dessutom inbegriper ett vite som betalas till SIV då lokaler som renoveras kan utnyttjas för den ordinarie förläggningsverksamheten. Onormalt slitage och skadegörelse på lägenhetsförläggningar är SIV skyldig att ersätta enligt hyreslagen. Kommuner och landsting som oftast står som uthyrare av institutioner har samma krav för att över huvud taget hyra ut. Det finns i dag ingen klar praxis kring när ersättning för skadegörelse skall betalas. Förslitning på Valdemarsviksförläggningen har betalats i form av en extra hyresersättning på 103 kr m2. Region Öst har hitintills betalat uthyrare vid per av-

veckling. Slitaget och skadegörelsen på flyktingförläggningar är

enligt SIV:s uppgifter stor och påverkar därför i hög grad kostnadsbilden för lägenhetsförläggningar. Ersättning för skadegörelse har dock ännu karaktären av en s.k. dold kostnad i och med att mycket lägenhetsförläggningar avvecklats och flertalet heller inte varit i bruk för flyktingverksamhet under någon längre tid.

A 26 Sena underskrifter

RRV har kunnat notera i granskningen att det är vanligt att avtal undertecknas efter tillträdet till anläggningen. I vissa fall har avtal skrivits under flera månader i efterhand. SIV tillträder dock som regel inte objekt utan att en muntlig överenskommelse finns i grunden. I ett fåtal fall har emellertid SIV flyttat in i förläggningar medan förhandlingar pågått. Av granskningen har framgått att det sena -

SOU 1993:136 Bilaga 3

avtalstecknandet speglar SIV:s många gånger pressade arbetssituation. RRV vill dock ändå understryka vikten av att avtal undertecknas i tid för att undvika onödiga tvister och sämre förhandlingsläge.

A 27 Upphandling av inventarier

RRV har i några fall funnit omotiverat dyra upphandlingar av inventarier, under de första åren efter regionaliseringen, exempelvis till förläggningen Backamo. Priset för inventariema har satts efter uppskattningar utan kalkylunderlag. SIV medger att denna typ grova av dåliga upphandlingar förekommit och att de kan förklaras av bristande upphandlingskompetens vid tillfället.

A 28 Bundna hyror I avtal främst från de tidiga undersökningsåren finns ett par exempel

att SIV bundit sig vid viss hyresnivå för ett eller ett par år

en framåt. Detta gäller exempelvis anläggningarna Rämshyttan, Alfa och Kolboda. Även hyresnivåerna haft sjunkande tendens i avtalen om en förefaller sådana villkor oförmånliga, åtminstone i dagens ljus. De lämnar inget utrymme för marknadsmässig prissättning.

A 29 Vaga formuleringar Vissa villkor i avtal främst från åren 1990-1991 har uttryckts i mycket allmänna termer, vilket fått till följd att SIV hamnat i tolkningstvister med uthyraren. Angående skadegörelse förekom t.ex. att den boende i första hand är skyldig för skadegörelse, men att SIV, den boende inte kunde betala, skulle göra upp med uthyraren om i samförstånd. Det var vidare vanligt att avtalen innehöll formule- ringar som att SIV senast X antal månader innan avtalstidens utgång skulle påkalla förhandlingar om en eventuell förlängning av avtalet,

vilket enligt juridisk expertis inte var liktydigt med uppsägning. Detta

ledde t.ex. till en omfattande tolkningstvist mellan SIV och uthyraren Kolbodaanläggningen, vilken utföll till SIV:s nackdel. av

A 30 Extra kostnader för avskrivning RRV har i sitt urval funnit exempel på att SIV tagit på sitt ansvar att betala kostnader som normalt borde ligga uthyraren. När SIV region Väst hyrde förläggningen Wintergarden år 1991 och genom behövde extra moduler fick SIV utöver hyran även betala uthyrarens avskrivningar samt modulernas bortforsling. Modulerna hyrdes enbart 2 månaders tid, skulle avskrivas på 60 månader. Om SIV inte men förlängde avtalet enligt kontraktet skyldig att lösa restvårdet. var man RRV har vad gäller detta fall inte kunnat finna att SIV haft affärs-

Bilaga 3 SOU 1993:136

mässiga motiv att avtala om denna typ av extra kostnader. De fördyrade väsentligt priset på förläggningen.

A 31 Mellanhänder Sammanfattningsvis kan RRV konstatera att SIV använt sig av

mellanhänder i sin upphandling av förläggningskapacitet. Såvitt RRV

kan bedöma har detta i de flesta fall styrts uthyrarens policy eller av önskemål. I några fall har SIV använt mäklare på grund av behovet av

specialkunskap t.ex. vid upphandling av fartyg. I ett fall hotell Continental berodde mellanhandsförhållandet på att SIV gjort tillräckliga kontroller. Det är självklart att mellanhänder som utför

visst arbete tar betalt för detta. Generellt kan dock RRV konstatera att

SIV i de allra flesta fall försöker skriva avtal direkt med ägaren till potentiella förläggningar eller ägarens ombud. RRV har dock i

granskningen erfarit att SIV ofta erbjuds samma objekt av ett flertal personer. Det finns därför all anledning för SIV att ta referenser och göra kontroller på sina förhandlingsparter.

Kontroll av leverantörer

A 32 Genomgången i RSV:s register av de 300 företag m.m. som hyr

ut förläggningskapacitet till SIV visar att 21 av dessa inte har

registrerat sig som arbetsgivare. Detta kan i och för sig bero på att man inte har några anställda t.ex. då det är små enskilda firmor. Sammanlagt 18 företag är inte registrerade för moms, därav några som inte heller är registrerade som arbetsgivare. I denna grupp finns ett antal stiftelser och ideella föreningar. Av de 300 leverantörerna återfinns 35 i kronofogdemyndighetens register REX, 20 varav noteras för 0 kr i skulder. Detta innebär att dessa har haft skatte- eller avgiftsskulder under de senaste två åren. Totalt 10 leverantörer har försatts i konkurs. Dessa hade en sammanlagd skuld till staten i

februari 1993 på ca 2,5 milj. kr. I två fall farms skulder på över

650 OOO kr.

A 33 RRV har genom kontroll av ovanstående urval leverantörer i Upplysningscentralens register funnit flera anmärkningar. Flertalet av uthyrama har utöver skulder för skatter och arbetsgivaravgifter även betalningsanmärkningar för andra skulder. Vanligt förekommande anmärkningar från Upplysningscentralen på uthyrama var vidare att kontinuitet saknades i ledningen, att bokslut granskats av godkänd revisor, att det fanns revisionsanmärkningar och att räkenskaper saknades. På vissa företag hade dessutom ett antal namnbyten registrerats, vilket kan tyda på brist på stabilitet.

sou 1993:136 Bilaga 3

Beträffande RRV:s bedömning i anslutning till de redovisade fallen nr

20-33 hänvisas till rapporten Vad kostar Invandrarverkets förläggningar RRV F 1993:5

A 34 Myndigheterna går utanför sina förvaltningsuppgifter. Ofta sker

det i syfte att behålla jobben man ger sig in områden som ligger -

utanför den egentliga myndighetsuppgiften. Försvaret har t.ex. åtagit sig civil flygverksamhet i Norrland Lapplandsflyg. Problemet

-förekommer i övrigt i samband med rationaliseringar, t.ex. personalbutiker.

A 35 Bristande ajjfärsmâssighet

Statliga myndigheter är ovana vid affärsmässiga beteenden, ibland tycks de inte inse att de enskilda företag som de har som avtalsparter

i vinstsyfte. Förvaltningsjurister är inte vana vid affärsjuridik.

agerar Framförallt finns det inte tillgång till specialiserade affärsjurister vid myndigheterna. Affärsjuridisk kompetens kan dock erhållas genom anlitande av advokatbyråer. Ovanan ger dåliga avtal. Exempelvis förekommer det att myndigheter köper billiga ekonomisystem som sedan visar sig kräva dyr konsulthjälp. Vid den typer av avtal krävs allmän kunskap om ekonomisystem för att rätt kunna bedöma en vilken typ av avtal som är lämpligast.

A 36 Ett stort problem är att avtal sluts med långa tidsmässiga

bindningstider ibland avsevärt utöver löpande budgetår.

A 37 RRV ställer i vissa situationer krav på säkerhet i riksredovisningen och att myndigheternas agerande skall vara ekonomiskt för staten helhet. Det ligger ett problem i motsättningen mellan som

delegering och helhetsansvaret för staten. Det finns en dualism i

signalerna från ägaren staten beträffande delegering och helhetsansvar. Ansvar bör krävas av en myndighet i förhållande till vad myndigheten kan påverka.

A 38 Sambruksprojekt

Det förekommer en avtalsproblematik vid t.ex. upphandling av hotelltjänster. Sambruk syftar till samordning mellan stat, landsting

och kommun. Avtal med hotell har förefallit bra men problem har uppkommit på grund av det inte funnits någon juridisk person som motpart till hotellet. Sambruket är ingen juridisk person och fråga har uppkommit vem som är motpart.

Bilaga 3 SOU 1993:136

A 39 Universitetet i Linköping har inte till statsverket inbetalt de ränteinkomster uppgående till ca 1,4 miljoner kronor erhållits som grund av otillåten medelsplacering bank. RRV finner det anmärkningsvärt att universitetets ledning inte har betalt in räntevinsterna trots att universitetets styrelse beslutat att så skulle ske.

A 40 Universitetet i Linköping har inte heller, trots påpekanden från revisionen i rapporter 1991 och 1992, ändrat sina placeringsrutiner eller analyserat sina bankplaceringar för att utreda om uppdragsmedel har placerats felaktigt på bank. De räntevinster som därigenom uppstått skall omedelbart inbetalas till statsverket. Enligt tidigare regler skulle medlen överföras till statsverkets checkräkning men enligt det nya regelverket från den 1 juli 1993 skall sådana placeringar överföras till räntekonto i Riksgäldskontoret. Enligt regleringsbrevet för budgetåret 199394 skall gåvor och donationer, som inte förvaltas skilt från universitetet och inte inom dess fondförvaltning, placeras på universitetets räntekonto. Det kapital som avses, ca 100 miljoner kronor, utgör medel utöver de gåvo- och donationsmedel som finns i fonder vid universitet. RRV konstaterar att universitetet inte har åtgärdat otillåtna räntebärande placeringar eller utarbetat nya rutiner för placeringar. RRV finner att universitetet inte följer gällande

regelverk trots upprepade anmaningar härom.

A 41 RRV har tidigare påpekat att brister fanns i rutinerna för hantering av kundfordringar, vilka i föregående årsbokslut uppgick till 21 miljoner kronor. Universitetet uppmanades att förbättra rutinerna för att minska framtida kundförluster. Rutinerna har dock snarare försämrats under det gångna året, samtidigt som kundfordringarna i årsbokslutet ökat till 30 miljoner kronor. Rutinerna har visat sig vara så bristfälliga att det i praktiken är omöjligt att se hur stora kundförlusterna varit, bedöma vilka fordringar som är osäkra eller genomföra en åldersanalys. Universitet uppmanas ånyo av RRV att se över -

sina rutiner för hantering av kundfordringar. Större krav måste ställas

på dokumentation och uppföljning. Rutiner för kontroll av kunders

betalningsförmåga bör införas för att minska framtida kundförluster.

A 42 RRV påpekade i föregående års rapport det olämpliga i att chefen för enheten för Industriell Mikroelektronik och Materialteknik IMM vid Uppdragsverksamheten ingår avtal eller tecknar utbetalningsorder avseende bolag i vilka han är styrelseledamot och aktieägare samt att jäv därmed torde föreligga enligt förvaltningslagen 1986:223. I sitt svar RRV:s rapport ansåg styrelsen att jäv inte förelåg. RRV vidhåller sin ståndpunkt. Då samma jävsförhållande gällt

SOU 1993:136 Bilaga 3

även under budgetåret 199293 och frågan är principiell vikt, bör

av den prövas, oaktat att verksamheten vid IMM upphört under budgetåret 199394. RRV föreslår därför att universitetet vänder sig till Justitiekanslern för att få frågan om jäv prövad.

A 43 Universitetets medverkan i rekonstruktion av en koncern Universitetet i Linköping har ånyo medverkat i en rekonstruktion av koncernbolagen efter det att Svenska Mikrosystem AB SMS ställt in betalningarna. Universitetet har undertecknat ett avtal daterat den 7 oktober 1992 och därmed godkänt att rekonstruera verksamheterna i Microinvest AB MIAB samt SMS och Svenska Grindmatriser AB SGA. Dessutom har universitetet undertecknat ett avtal med SMS om Övertagande den SMS bedrivna rörelsen. Som del i detta avtal av av har universitetet betalt 100 000 kr mot faktura från SMS. Universitetet har också gett SMS ett moratorium på 647 000 kr fram till den 31 december 1993. Universitetet har därutöver kundfordringar SMS upptagna i årsbokslutet till ca 950 000 kr som kan betraktas som osäkra fordringar. Av detta belopp är 428 000 kr fordringar som fanns

med i föregående årsbokslut. Den 20 april 1993, dvs. sex månader

efter tidpunkten för avtalsundertecknandet, godkänner Kammarkollegiet att universitetet medverkar i rekonstruktionen. Ovan beskrivna

rekonstruktionsåtgärder hade då redan delvis genomförts. Vid

-granskningen har framkommit att det bl.a. genom förekomsten av olika avtalsvarianter, är oklart vilka avtal som gäller. Detta medför att det inte klart och enkelt kan visas vilka åtaganden universitetet gjort. Uppenbart finns också risk för att tvist kan uppkomma om tolkningen avtalen och vilka avtal gäller. Granskningen har också av om som visat det finns väsentliga skillnader gällande universitetets åtaganatt den mellan det avtal tillställdes Kammarkollegiet och de avtal som som med bank SMS. Även mellan de två

undertecknats respektive senare finns skillnader. RRV ifrågasätter det ekonomiskt lämpliga i att

universitetet valt att ytterligare gång bidra till en rekonstruktion av en koncernbolagen. Det är enligt RRV amnärkningsvärt, att det avtal som ligger till grund för begäran till kammarkollegiet om rekonstruktion inte överensstämmer med motsvarande övriga avtal med bank

respektive SMS. Det är vidare anmärkningsvärt att universitetet

inhämtat Kammarkollegiets tillstånd först ca sex månader efter det att rekonstruktionsplanen börjat förverkligas. Det är förvånande att universitetet inte heller under hösten 1992 informerat RRV att deltagande i rekonstruktion varit nära förestående eller att avtal en undertecknats, trots att universitetet väl medvetet om att revisionen var vid denna tidpunkt granskade IMM och de närstående bolagen.

Bilaga 3 SOU 1993:136

A 44 Bildande av forsknings- och utvecklingsbolag

Universitetet i Linköping har tillsammans med Kungl. Tekniska Högskolan i Stockholm KTH beslutat att bilda ett forsknings- och utvecklingsbolag inom mikroelektronikområdet, IMC AB. Därutöver har universitetet beslutat att tills vidare och fram till den l juli 1993,

bedriva verksamheten vid IMC i form bolag under stiftelsen IM:s

av styrelse. Universitetet har vidare beslutat att, sedan regeringens tillstånd erhållits, överflytta ägandet bolaget från IM till ett KTH av av och universitetet ägt bolag. SMS personal överfördes efter rekonstruktionen och universitetets övertagande rörelsen till av en separat enhet inom IM, benämnd IMSMS. Detta skedde som en förberedelse till bildandet av IMC AB. Ett avtal mellan IM och universitetet har upprättats den 20 januari 1993. I avtalet sägs bl.a. att Industriell mikroelektronik och materialteknik, IMM, förbinder sig att täcka eventuellt uppkommande underskott inom avdelningen SMS t.o.m. den 30 juni 1993. Denna överenskommelse förlängs automatiskt med ett kvartal om uppsägning sker. Uppsägningstiden är tre månader. Universitetet har till SMSIM under 199293 utbetalt sammanlagt ca 1,1 miljoner kronor för upparbetade kostnader i olika projekt. Fakturorna är utställda Svenska Mikrosystem ABIM av men ser i övrigt ut som SMS fakturor förutom att postgironumret är IM:s och betalningarna har således gått till IM. Till dessa fakturor -kommer dessutom en faktura från Institutet för mikroelektronik IM på ca 1,3 miljoner kronor avseende underskott SMS verksamhet hos av Insititutet för Mikroelektronik per 93-06-30. Denna faktura dock var inte betald av universitet i mitten december 1993. Upprättande av -

av avtal och bildande av IMC AB som ett helägt dotterbolag till IM

samt diskussioner om eventuellt Övertagande detta bolag har av medfört att det, både inom universitetet och inom bidragsgivande organisationer, råder osäkerhet om vem som äger IM och IMC AB.

Osäkerhet torde därmed även föreligga vid tecknande avtal,

av Övertagande av personal, m.m. avseende både IM och IMC AB. RRV ställer sig mycket frågande till ordningen och förfarandet i samband med IM och IMC ABxs konstruktion samt upprättande av avtal innan tillåtelse att bilda och äga bolag erhållits från regeringen. RRV finner det anmärkningsvärt att universitetet tecknar ett avtal med en stiftelse, innebärande att universitetet förbinder sig att täcka obegränsade underskott.

SOU 1993: 136 Bilaga 3

B. Problem framkommit i samband med att en myndighet som lagts ned

B 1 Riksdagen har beslutat att omstrukturering av arméns grunden och krigsorganisation skall genomföras, vilket bl.a. innebär att ett antal miloverkstäder skall avvecklas. Fortiñkationsförvaltningen har fått i uppdrag att genomföra avvecklingen i samråd med berörda militära myndigheter. Vid avvecklingen skall sociala skäl för personalen prioriteras. Statens motiv för försäljningen är att i möjligaste mån säkerställa fortsatt anställning för uppsagd personal och köpeskillingen har satts med hänsyn härtill. l samband med denna avveckling har Fortiñaktionsförvaltningen

upprättat ett köpekontrakt mellan staten och ett privatägt aktiebolag

vilket fastighet. I kontraktet finns vissa oklara avtalsklausuler avser en såsom Köparen är medveten om att säljaren före tillträdesdagen kommer att -

ta till vissa inventarier som säljaren behöver. Inventarierna är

vara inte närmare angivna. Eventuella investeringar görs i fastigheten intill tillträdesdagen som beslutas säljaren. I förekommande fall tecknas särskild överensav kommelse mellan köparen och sälj aren angående ersättning till säljaren för dessa investeringar. Förefaller innbära viss risk för staten eftersom köparen inte åtagit sig någon skyldighet att ersätta investeringarna. Från köpet undantas all den ADB-utrustning som finns inom fastigheten och tillhör säljaren. Försvaret har att ta bort utsom

rustningen före 1994-12-31 sex månader efter tillträdesdagen.

Inventarier tillhör säljaren ingår inte i köpet. Hur vet man vad

som

som tillhör vem

Säljaren medges rätt att tills vidare ha befintlig kontorsbarack en -

uppställd fastigheten. Köparen medger säljaren att i begränsad

omfattning, utan ersättning, utnyttja kontorsmaskinell utrustning samt

sanitära utrymmen. Förefaller innebära risk för tolkningstvist

angående innebörden av begränsad omfattning

C. Problem med överföring gällande avtal när en statlig av

verksamhet övergått i bolagsform eller privatiserats

C 1 I enlighet med riksdagens beslut år 1992 ombildades Byggnadsstyrelsen under år 1993 och myndigheten upphörde den 1 oktober

1993. RRV har på regeringens uppdrag gjort en fördjupad granskning

verksamheten vid Byggnadsstyrelsen KBS. Granskningen har av

främst omfattat avknoppningar från KBS i allmänhet och egen-

Bilaga 3 SOU 1993:136

regiverksamheten i synnerhet. Avtalen avseende överlåtelse av tillgångar och skulder samt övriga ersättningar mellan KBS och de tre egen-regibolagen har granskats. KBS verksamhet innefattade inte bara

fastighetsförvaltning utan även byggproduktion i egen regi. Organisa-

toriskt bedrevs denna verksamhet som tre enheter med lokalisering till Stockholm, Uppsala och Lund.

I sin bedömning av händelsutvecklingen betonade RRV den grundläggande principen att överföringar medel från staten skall utgå

av från regeringens beslut baserat på riksdagens bemyndigande. Vid

RRV:s granskning har iakttagits överträdelser från denna grundprincip

som inte har stöd i andra behöriga beslut. Generaldirektören -beslutade den 30 juni 1993 att verksamheten i egen-regienheterna skulle överlåtas enligt avtal. Vid tiden för beslutet saknades emellertid överlâtelseavtal med denna innebörd. Överlåtelseavtalen slöts först den 7 september 1993 i samband med parternas undertecknande. Beslutet är sålunda anmärkningsvärt. I överlåtelseavta- len saknades förbehåll om statsmakternas godkännande affären, av vilket helt strider mot gällande regelverk. En konsekvens att - av överlâtelseavtalet skrevs under var att statliga medel överfördes från KBS med retroaktiv verkan fr.o.m. den 1 juni 1993. Av - ett av generaldirektörens beslut den 30 juni 1993 framgår att KBS redan hade erhållit köpeskillingen avseende egen-regibolaget i Stockholm samt att aktiebreven skulle överlämnas till köparen och att denne även skulle införas som ägare i bolagets aktiebok. Vissa andra verksam- heter än egen-regiverksamheten har privatlserats. Det gäller bl.a. mark- och parkskötseln som ingick i egen-regienheten i Stockholm. Två f.d. anställda vid KBS är huvudägare i ett för ändamålet bildat

bolag och ytterligare 13 personer som varit anställda av KBS ingår

som delägare eller anställda. Avtal mellan KBS och det nybildade bolaget slöts inte förrän den 1 december 1993 trots att verksamheten togs över från KBS den 1 oktober 1993. I flera fall har maskiner och inventarier tillhörande KBS sålts till de nybildade bolagen. Värdet av övertagna maskiner och inventarier var störst beträffande mark- och parkskötselbolaget, där RRV beräknat att inköpspriset uppgått till minst 4 miljoner kronor medan försäljningspriset till bolaget var 600 000 kr. RRV säger att detta pris får förmånligt. anses vara -

Vad gäller övriga bolagsbildningar kan, enligt RRV:s uppfattning, viss generell kritik riktas mot tillvägagångssättet för utformningen avtal

av mellan KBS och de nystartade bolagen: Det gäller främst förhållandet att eventuella övertagandeförmåners storlek är svår att bedöma

eftersom Övertagande av pågående uppdrag och avtal med kunder i

samtliga granskade fall har värderats till noll. Dessutom har värdering av maskiner, inventarier och rättigheter överlåtits KBS som av

SOU 1993:136 Bilaga 3

värderats mycket översiktligt. Inköpsvärden har i stor utsträck-

m.m. ning saknats i avtalen. Det kan också noteras att vissa avtal mellan - KBS och de nybildade bolagen uppvisar ett antal formella brister och

oklarheter bl.a. beträffande hur uppföljningen från statens sida skall

ske. Detta gäller främst avtal skrivits före den l november 1993. som Med hänvisning till ovanstående problem och oklarheter anser RRV det är angeläget att regeringen i varje enskilt fall tydligt fastställer att inom vilka privatiseringar, bolagiseringar och försäljning av ramar

statlig egendom får ske i samband med ombildningaravvecklingar av

statliga myndigheter.

C 2 Privatiseringen Försvarsdata och Försvarsmedia. Under av

hösten 1992 lades förslag bolagisering alternativt privatisering av

om

Försvarets Datacenter Fdata och Försvarets Mediecenter Fmedia.

Under våren 1993 övertogs myndigheternas verksamhet av WM-Data AB respektive Telub AB. Köparen kunde tillträda verksamheten ca

3 månader efter riksdagens beslut. En förutsättning för privatise-

-

ringen att kombinera affärsmässig överlåtelse med tillfredsstäl-

var en lande villkor för såväl anställda myndighet. En särskild som utredare utsågs med mandat att framförhandla avtalsförslag för

regeringens godkännanden. Utredaren anlitade en fondkommissionärsfirma samt affärsjurist för att erhålla nödvändig kännedom om

en

marknad, avyttringsprocesser samt affärsjuridisk kompetens. Beträffande specifikt statliga förhållanden anförde RRV följande:

Utförsälj ningarna Fdata och Fmedia har ingen tidigare motsvarighet av

inom statsförvaltningen. Detta förhållande kombinerat med den mycket snabba beslutsprocessen medverkade i sig enligt RRV:s uppfattning till

specifikt statliga förhållanden inte beaktades förrän i ett sent skede. att Tidigare erfarenheter inom området har främst avsett nedläggning

respektive bolagisering myndigheter. Uppläggningen av

av affärsuppgörelsen planerad att följa det mönster är normalt var som

s.k. imkråmsaffär inom näringslivet. Förfarandet innebär att

för en tillträdesdagen övertar hela affärsredovisningen samtidigt

köparen på dispositionsrätten till likvidkonton överförs till köparen. Genom

som

myndigheternas likvidkonton är kopplade till statsverkets checkräk-

att ning kan dessa dock inte överlåtas till extern köpare. Med en

anledning härav var det heller inte praktiskt genomförbart för köparen

överta de tillgångar och skulder kortfristig natur som skulle att av regleras dessa, kundfordringar och leverantörsskulder. över t.ex.

Organisatoriskt och administrativt medförde detta att staten under en övergångstid behövde såväl den personal redovisningssystem som

som ingått i förvärvet. RRV på ett tidigare stadium i menar att man avvecklingsprocessen borde ha identifierat ovanstående problem. -

Bilaga 3 sou 1993:136

Köparen indikerade vid båda privatiseringarna att tillgångarna i balansräkningen varit övervärderade. Man har därvid hänvisat till god redovisningssed inom näringslivet. Enligt RRV finns vad

avser

redovisning av anläggningstillgångar inga skillnader i begreppet god

redovisningssed mellan näringslivet och statsförvaltningen. RRV menar att de särskilda värderingsfrågor framkommit vid försom handlingarna avseende definition och tillämpning begreppet god av

redovisningssed borde ha klarlagts före avtalsteckning.

RRV anförde dessutom följande avslutande synpunkter: Privatise-

ringen av Fdata och Fmedia framgått mycket snabb

var som ovan en

process från riksdagsbeslut till köparens tillträdesdag. Den korta tiden möjliggjordes enligt RRV av att endast ett fåtal aktörer involverades

från säljarens sida. Härigenom uppnåddes korta beslutsvägar. Den snabba handläggningen minskade mycket den osäkerhet av som myndighet och personal normalt upplever i samband med omorganisationer. Det höga tempot i kombination med avsaknad tidigare av

erfarenhet av privatisering medförde dock samtidigt att det under

processens gång uppstod problem av främst administrativ karaktär som varken säljare eller köpare hade förutsett. De totala effekterna - av

en privatisering, såväl verksarnhets- som affärsmässiga, kan inte

utvärderas fullt ut förrän om några år. Huruvida privatiseringen i sig

oavsett köpeskilling inneburit vinster för köpare respektive säljare är

i sig beroende av statens kommande behov de tjänster Fdata av som respektive Fmedia producerade.

C 3 Myndigheten Statens hundskola under avveckling har hyrt ut

lokaler m.m. till ett nybildat bolag skulle ta över Hundskolans

som verksamhet. Något underlag som visar efter vilka grunder denna

hyressättning skett, har inte uppvisats trots upprepade förfråganingar av RRV. heller har hyresavtal med Byggnadsstyrelsen kunnat uppvisas. Avtal för uthyrning till andra förhyrare har tecknats

av myndigheten varvid intäkten heller redovisats i myndigheten.

D. Situationer där det förekommit att staten har blivit tvungen att ta ansvar för en myndighets avtal på ett inte avsett sätt

D 1 Ett privatägt företag SGA med anknytning till Linköpings universitet gjorde en sale-leasebackajjfär viss utrustning. I samband

av

med denna affär mellan SGA och Östgöta Enskilda Bank tecknade

universitetet en garantzförbindelse innebärande att för det fall SGA

inte skulle klara sina åtaganden skulle universitetet köpa utrustningen

till restvärde inkl. oguldna avgifter. Detta medförde universitetet att under tiden hösten 1990 till den 30 september 1991 betalade leasingav-

Bilaga 3 SOU 1993:136

gifter för företagets räkning på 4 545 547 kr och därefter löste utrust-

ningen för 3 500 0000 kr.

D 2 Statens hundskola under avveckling har utbetalt ersättningar för

reklamationer och garantiâtaganden uppgående till ca 2 657 000 kr

redovisade 1 105 000 kr. Dessa ersättningar ligger helt utanför mot de åtaganden förutsetts i upprättat avtal mellan staten och det som

nybildade bolaget avtalet tillgängligt.

E. Brister i fråga ansvar och befogenheter inom om myndigheterna att ingå avtal av ekonomisk betydelse

E 1 Till bilden den statliga anskaffningen hör enligt RRV att inköp av

görs i omfattning vid sidan tecknade avropsavtal och att

stor av

beloppsgrânser ibland saknas för upphandlande enheter och tjänste-

män.

E 2 Vid delegering krävs enligt RRV möjligheter att följa upp vad hänt. Det krävs institutionell kontroll och kompetens den som

delegerade nivån samtidigt det införs EG-anpassade regler i t.ex.

som

upphandlingslagen.

E 3 Universitetet i Linköping har i avtal förbundit sig att bidra med

3 miljoner kronor till finansieringen av ett mikrosystemprojekt. RRV

har inte fått del något underlag för beslut om denna finansiering. av

Universitetets styrelse skall, enligt gällande regler, beredas möjlighet

ställning till ett sådant åtagande. Så har inte skett. RRV att ta anmärker att det är endast i de fall externñnansierad verksamhet en bedöms ha synnerlig betydelse för högskoleenhet som verksamheten en får bedrivas att den externa fmansiären svarar för samtliga utan

kostnader. Därvid krävs medgivande från högskolestyrelsen. I detta fall finns inga sådana skäl dokumenterade. Likaså saknas högskolesty-

relsens medgivande.

E 4 Jävsförhållande

Chefen för IMM har, trots att han är delägare, styrelseledamot, finnatecknare och arbetar 10 % i den privata koncernen, attesterat och tecknat utbetalningsorder för samtliga granskade transaktioner mellan IMM, leasingbolaget och koncernen. Han har också undertecknat kontrakt mellan IMM och koncernbolagen gällande mikrosystempro-

jektet. Vissa kontrakt och fakturor har både IMM:s chef och föreståndaren för TeknikCentrum TeC undertecknat trots att också förestån-

daren är delägare i koncernen. Föreståndaren i TeC var tidigare -

Bilaga 3 sou 1993:136

styrelseledamot i koncernbolagen avgick på uppmaning ett av men av

styrelsen för TeC och byråchefen för administrativa byrån då de ansåg

att jäv förelåg. Styrelsen för TeC och byråchefen för administrativa har däremot godkänt att chefen för IMM attesterar och tecknar utbetalningsorder för IMM:s räkning trots att han är delägare, styrelseledamot, firmatecknare och arbetar för koncernen. RRV finner att det är uppenbart olämpligt att chefen för IMM och föreståndaren för TeC ingår avtalkontrakt eller tecknar utbetalningsorder för transaktioner med dem närstående bolag eller för sådana transaktioner kan som anses vara till nytta för dem närstående bolag. Om avtalkontrakt

undertecknas eller utbetalningsorder tecknas under sådana förhållanden, torde jäv föreligga enligt förvaltningslagen 1986:223.

E 5 RRV har i föregående års revisionsrapport ifrågasatt det lämpliga i att universitetets personal deltar i ledning och styrelse av en ekonomisk förening som har nära samarbete med universitetets drift. Jävsförhållanden kan lätt uppstå och universitetets oberoende ställning kan ifrågasättas. Likartade förhållanden har också rått under 199293. I samband med granskningen universitets årsbokslut har RRV - av tagit del av universitetets interna granskning av CPU samt genomfört en mindre egen granskning. Avtal saknas för samtliga affärstrans- aktioner mellan CPU och Gotatec ekonomiska förening GOTATEC

trots att samröre i form av gemensamma lokaler ochpersonal som

arbetar för båda parter. Som exempel kan nämnas att chefen för CPU även varit VD i GOTATEC. RRV finner att den bedömning RRV -

gjorde i föregående års rapport, att risk för jäv förelåg, gäller även

åtminstone del av budgetåret 199293. Universitetet bör lämna även denna jävsfråga till Justitiekanslern för prövning. Universitetet bör gå igenom och kartlägga samt teckna avtal med samtliga externa

samarbetspartners. Rutinerna vid CPU bör ses över och en klart

definierad affärsmässig relation med GOTATEC bör upprättas. - Universitetet bör utarbeta tydliga regler och föreskrifter gällande personalens förhållande till bolag, stiftelser och ekonomiska föreningar med nära anknytning till universitetet.

Statens 1994

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ändrad ansvarsfördelningför denstatliga 35 Vår andes ochandras. . . stämma-

statistiken.Fi. Kulturpolitik ochinternationalisering.Ku.

Kommunerna, Landstingenoch Europa 36. Miljö ochfysisk planering. M. . + Bilagedel.C. 37. Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder

Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap.S. 1900-taleti Sverige.UD. . Vapenlagenoch EG. Ju. 38.Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. UD. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. 39.Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritet . Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk mellan generationerna. Europeiskaäldreåret1993. . konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktigstrålskyddsforskning. M.

EU, EES ochmiljön. M. 4l. Ledighetslagstiñningen en översyn. A. . - Historisktvägval- Följdemaför Sverigei utrikes- 42. Staten ochtrossamfunden.C. . och säkerhetspolitiskthänseende av att bli, 43 Uppskattad sysselsättning om skattemas betydelse . respektiveinte bli medlem i Europeiskaunionen. UD. för den privatatjänstesektom.Fi.

Förnyelse och kontinuitet- om konstochkultur 44. Folkbokföringsuppgiñemaisamhället.Fi. . i framtiden. Ku. 45. Grunden för livslångtlärande. U.

Sambandetmellan Samhällsekonomi, transfereringar Anslutningtill EU - Förslagtill övergripande 46.

lagstiftning.UD. och socialbidrag.

Om kriget kommit... Förberedelserför mottagande 47. Avveckling av den obligatoriskaanslutningen . av militärt bistånd1949-1969+ Bilagedel.SB. till studentkårer och nationer.U.

Suveränitetoch demokrati 48. Kunskap for utveckling + bilagedel.A. . + bilagedelmed expertuppsatser. UD. 49. Utrikessekretessen. Ju.

JlK-metoden, m.m. Fi. 50. Allemanssparandet en översyn. Fi. . - Konsumentpolitiki enny tid. C. .Minne ochbildning. Museernas uppdragoch

På väg. K. organisation + bilagedel. Ku.

Skoterkömingpåjordbruks- ochskogsmark. 52. Teaterns roller. Ku.

Kartläggningoch åtgärdstörslag. M. .Mästarbrevför hantverkare.Ku.

Års- och koncemredovisningenligt EG-direktiv. 54. Utvärdering av praxis i asylärenden.Ku. . Del I och II. Ju. .Rätten till reformerat bilstöd. S. ratten-

Kvalitet i kommunal verksamhet nationell 56. Ett centrum för kvinnor som våldtagitsoch . uppföljning och utvärdering. C. misshandlats.S.

Rena roller i biståndet- styrningoch arbetsfördelning 57. Beskattning av fastigheter,del Principiella . i en effektiv biståndsförvaltning. UD. utgångspunkter för beskattning fastigheter av m.m.

Reformeratpensionssystem. Fi. . Reformeratpensionssystem. Bilaga A. 58.6 Juni Nationaldagen.Ju. . Kostnaderoch individeffekter. 59.Vilka vattendragskall skyddas Principer och

22. Reformerat pensionssystem. Bilaga B. forslag. M.

Kvinnors ATP och avtalspensioner. 59.Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningar av

Förvaltabostäder.Ju. vattenområden.M. . 24. Svensk alkoholpolitik en strategiför framtiden. 60.Särskildaskäl utformningochtillämpning av - - 25. Svensk alkoholpolitik bakgrundoch nuläge. 2 kap. 5 § ochandrabestämmelseri - 26. Att förebygga alkoholproblem. utlänningslagen.Ku.

27. Vård av alkoholmissbrukare. 6 .Pantbankernas 1 kreditgivning. N.

28. Kvinnor ochalkohol. 62.Rationaliserad fastighetstaxering,del Fi.

29. Barn Föräldrar Alkohol. S. 63.Personnummer integritetocheffektivitet. Ju. - - - 30. Vallagen.Ju. 64 ÄMed raps i tankarna M.

3 Vissa mervärdeskattefrågor III- Kultur m.m. Fi. 65 .Statistik och integritet, del 2 Lag om - Mycket Under Samma Tak. C. personregisterfor officiell statistik m.m. Fi. . Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. 66. Finansiellatjänsteri förändring. Fi. . Ku. 67 Räddningstjänst i samverkan och entreprenad. . 34. Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sändningar. Ku. Fö.

68.Otillbörlig kurspåverkanoch vissa insiderfrágor. Fi.

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

69.On the GeneralPrinciplesof Environment 99. Domareni Sverigeinför framtiden Protection.M. utgångspunkterför fortsattutredningsarbete. - 70. lnomkommunalutjämning.Fi. Del A+B. Ju. 71.Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- 100.Beskattningenvid gränsöverskridande och sjukvårdspersonaliyrkesutövningen.S. onistruktureringarinom EG, m.m. Fi. 72. sjukpenning, arbetsskadaoch förtidspension 101.Höj ribban - förutsättningaroch erfarenheter.S. Lärarkompetensför yrkesutbildning.U. 73. Ungdomarsvälfärd ochvärderingar en under- 102.Analysochutvärdering av bistånd.UD. sölming om levnadsvillkor, livsstil och attityder. C. 103.Studiemedelsfmansierad polisutbildning.Ju. 74. Punktskatternaoch EG. Fi. 104.PVC en plan för att undvikamiljöpåverkan.M. - 75. Patientskadelag.C. 105. Ny lagstiftning om radio och TV. Ku. 76.Trade andthe Environment towards a 106.Sjöarbetstid.K. sustainableplaying field. M. 107.Säkrarefinansiering av framtidakämavfalls - 77.Tillvarons trösklar. C. kostnader.M. 78. Citytimnelni Malmö. K. 108.Säkrarefinansiering av framtidakärnavfalls- 79.Allmänhetensbankombudsman.Fi. kostnader Underlagsrapporter.M. - 80.iakttagelserunder en reform Lägesrapportfrån 109.Tågetkommer. K. - Resursberedningens uppföljningvid sex universitet 110.Omsorg och konkurrens. S. och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet 111.Bilars miljöklassningoch EG. M. for grundläggandehögskoleutbildning.U. 112.Konsumenternaoch livsmedelskvalitetcn. 81.Ny lag om skiljeförfarande.Ju. En studie av konsumentupplevelser. Jo. 82.Förstårktamiljöinsatseri jordbruket 113.Växanderåvaror. M. svensktillämpning av EG:s miljöprogram.Jo. 114.Avfallsfri framtid. M. - 83. Övergång av verksamheteroch kollektiva 115.Sjukvårdsreformeri andraländer. S. uppsägningar.EU ochdensvenskaarbetsrätten.A. 116.Skyldighet att lagraolja ochkol. N. 84.Samvetsklausulinom högskoleutbildningen.U. 117.Domstolsprövning iörvaltningsärenden.Ju. av 85. Ny lag om skatt energi. 118. Informationsteknologin-Vingar människans En teknisk översyn och EG-anpassning. förmåga.SB. Motiv. Del 119.Livsmedelspolitikför konsumenterna. Reformen - - - Författningstextochbilagor. Del II. Fi. som kom av sig. Jo. 86.Teknologi och vårdkonsumtioninom sluten 120.Finansiellleasing av lös egendom.Ju. somatiskkorttidsvård 1981-2001.S. 121.Bosparande.Fi. 87. Nya tidpunkter för redovisningochbetalning av 122.Trygghet mot brott i lokalsamhället.Kartläggning, skatteroch avgifter. Fi. principiella synpunkterochförslag. Ju. 88.Mervärdesskattenoch EG. Fi. 123.Miljöombudsman.M. 89.Tullagstiftningenoch EG. Fi. 124.Varu- ochpersonkontrollvid EU:s yttre gräns. Ju. 90.Kart- och fastighetsverksamhet 125.Samordnadinsamling av miljödata.K. finansiering,samordningoch 126.Husläkarreformensförstahalvår. S. författningsreglering.M. 127.Kronan Spiran Ãpplet. En ny universitetsstruktur 91.Trafiken och koldioxiden Principerför att minska i södraStockholmsområdet. U. trafikenskoldioxidutsläpp.K. 128.Lokal Agenda21 en vägledning.M. - 92.Miljözoner for trafik i tätorter. K. 129.Företagaresarbetslöshetsersättning. A. 93. Levandeskärgårdar.Jo. 130.Försäkringunderkrigsförhallanden.Fi. 94.Dagspresseni1990-taletsmedielandskap.Ku. 131.Skyddetvid deninre gränsen. Ju. 95.En allmänsjukvårdsüirsäkring offentlig i regi. S. 132.Landstingens ansvar för kliniskt forsknings-och 96. Följdlagstiftningtill miljöbalken.M. utvecklingsarbete.S. 97. Reglering av Vattenuttag ur enskildabrunnar. M. 133.Miljöpolitikens principer. M. 98.Beskattning av förmåner. Fi. 134. Överprövning besluti plan-ochbyggärcnden.M. av

Statens 1994

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

135.TheKey to Europe.A comparativeanalysisof entry and asylum policiesin Western countries. Ku. 136. Statliga myndighetersavtal.Fi.

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kostnaderochindivideffekter.[21]

Reformeratpensionssystem. BilagaB. Om kriget kommit... Förberedelserför mottagandeav Kvinnors ATP ochavtalspensioner. [22] militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.[11] + Svensk alkoholpolitik en strategiför framtiden.[24] lnfonnationsteknologin - Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25] -Vingar människansförmågan 18] - Att förebygga alkoholproblem.[26]

Justitiedepartementet Vård av alkoholmissbrukare.[27]

Kvinnor ochalkohol.[28] VapenlagenochEG [4] Föräldrar Alkohol. [29] Kriminalvård ochpsykiatri. [5] Barn- -

Gamla är ungasom blivit äldre.Om solidaritetmellan Års- och koncernredovisningenligt EG-direktiv. generationerna. Europeiskaäldreåret1993.[39] Del I och II. Ju. [17] SambandetmellanSamhällsekonomi, transfereringar Förvaltabostäder.[23] ochsocialbidrag.[46] Vallagen.[30] Rättentill reformeratbilstöd. [55] Utrikessekretessen. [49] ratten-

Ett centrum för kvinnor som vâldtagitsoch 6 Juni Nationaldagen.[58] misshandlats.[56] Personnummer integritetoch effektivitet. [63] - Om intyg ochutlåtanden utfärdas hälsoskiljeförfarande. som av Ny lag om [81] och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen.[71] Domaren i Sverigeinför framtiden sjukpenning,arbetsskada och förtidspension utgångspunkterför fortsattutredningsarbete. - förutsättningarocherfarenheter.[72] Del A+B. [99] - Teknologi ochvårdkonsumtioninom sluten Studiemedelsfmansierad polisutbildning.[103] somatiskkorttidsvárd1981-2001.[86] Domstolsprövning förvaltningsärenden.[117] av En allmän sjukvârdsförsäkring offentlig i regi. [95] Finansiellleasing av lös egendom.[120] Omsorg och konkurrens. [110] Trygghet mot brott i lokalsamhället.Kartläggning, Sjukvårdsreformeri andraländer. [115] principiella synpunkteroch förslag. [122] Husläkarreformensförstahalvår. [126] Varu- och personkontrollvid EU:s yttre gräns. [124] Landstingens ansvar för kliniskt forsknings-och Skyddetvid deninre gränsen. [131] utvecklingsarbete. [ 132]

Utrikesdepartementet Kommunikationsdepartementet Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes-och - På väg. [15] säkerhetspolitiskthänseende av att bli, respektiveintebli Citytunnelni Malmö. [78] medlem i Europeiskaunionen. [8] Trafiken och koldioxiden Principerför att minska Anslutningtill EU Förslag till övergripande - - trañkenskoldioxidutsläpp.[91] lagstiftning.[10] Miljözoner för trafik i tätorter. [92] Suveränitetochdemokrati Sjöarbetstid.[106] + bilagedelmed expertuppsatser. [12] Tågetkommer. [109] Rena roller i biståndet- styrningocharbetsfördelning Samordnadinsamling av miljödata. [125] i en effektiv biståndsförvaltning.[19]

Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder1900-talet Finansdepartementet

i Sverige.[37] Kvinnor, bamocharbetei Sverige1850-1993.[38] Ändradansvarsfördelningfor denstatliga statistiken.[1]

Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk Analysoch utvärdering av bistånd.[102] konsekvensanalys. [6]

Försvarsdepartementet JIK-metoden, m.m. [13]

Vissamervärdeskattefrâgor III Kultur m.m. Räddningstjänstisamverkanoch entreprenad.[67] - Uppskattadsysselsättning om skattemasbetydelse for denprivatatjänstesektom.[43] Socialdepartementet Folkbokföringsuppgiñemaisamhället.[44] Mänsföreställningar om kvinnor ochchefskap.[3] Allemanssparandet [50] - en översyn. Reformeratpensionssystem. [20] Beskattning fastigheter,del av Principiella Reformeratpensionssystem. BilagaA. utgångspunkterför beskattning fastigheter av m.m. [57]

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. [62] Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sändningar.[34] Statistikoch integritet, del 2 Vår andes ochandras. stämma- Lag om personregisterför officiell statistik m.m. [65] Kulturpolitik ochinternationalisering.[35] - Finansiellatjänsteri förändring. [66] Minne och bildning. Museemasuppdragoch Otillbörlig kurspåverkanoch vissainsiderfrågor.[68] organisation bilagedel.[51] + Inomkommunalutjämning.[70] Teaternsroller. [52] Punktskattemaoch EG. [74] Mästarbrevför hantverkare.[53] Allmänhetens bankombudsman.[79] Utvärdering av praxis i asylärenden.[54] Ny lag om skatt energi. Särskildaskäl utformningoch tillämpning av 2 kap. - En teknisk översyn och EG-anpassning. 5 § och andrabestämmelseriutlänningslagen.[60] Motiv. Del Dagspresseni1990-taletsmedielandskap.[94] - Författningstext ochbilagor. Del lI. [85] Ny lagstiftning om radio ochTV. [105] - Nya tidpunkter för redovisningochbetalning av TheKey to Europe. comparativeanalysisof A entry skatter ochavgifter. [87] andasylumpoliciesin Westerncountries.[135] Mervärdesskatten och EG. [88]

Tullagstiftningenoch EG. [89] Näringsdepartementet

Beskattning förmåner. [98] av Pantbankemas kreditgivning. [61] Beskattningenvid gränsöverskridande Skyldighet att lagraolja ochkol. [116] omstruktureringarinom EG, m.m. [100] Bosparande.[121] Arbetsmarknadsdepartementet Försäkringunderkrigsförhállanden.[130] Ledighetslagstiñningen en översyn [41] Statliga myndigheters avtal. [136] - Kunskapför utveckling + bilagedel.[48] Övergång verksamheteroch kollektiva av upp- Utbildningsdepartementet sägningar.EU ochden svenskaarbetsrätten.[83] Grunden for livslångt lärande.[45] Företagares arbetslöshetsersättning. [129] Avveckling av denobligatoriskaanslutningentill Studentkårer ochnationer. [47] Civildepartementet Iakttagelserunder en reform Lägesrapport från - Kommunerna, Landstingenoch Europa. Resursberedningens uppföljning vid sex universitet + Bilagedel.[2] ochhögskolor av det nya resurstilldelningssystemet Konsumentpolitiki enny tid. [14] för grundläggandehögskoleutbildning.[80] Kvalitet i kommunalverksamhet- nationell Samvetsklausul inomhögskoleutbildningen.[84] uppföljningochutvärdering.[18] Höj ribban Mycket Under Samma Tak. [32] Lärarkompetensför yrkesutbildning.[101] Statenochtrossamfunden.[42] Kronan Spiran Ãpplet. En universitetsstruktur ny Ungdomarsvälfärd och värderingar en under- i södra Stockholmsområdet. [127] sökning levnadsvillkor, livsstil och attityder. ]73] om Patientskadelag. [75] Jordbruksdepartementet Tillvarons trösklar. [77] Förstärkta miljöinsatseri jordbruket svensk tillämpning av EG:smiljöprogram.[82] Miljö- och naturresursdepartementet - Levande skärgårdar.[93] EU, EES ochmiljön. [7] Konsumenternaoch livsmedelskvaliteten. Skoterköming jordbruks- ochskogsmark. En studie av konsumentupplevelser. [112] Kartläggning och åtgärdsförslag. [16] Livsmedelspolitikför konsumenterna. Miljö och fysisk planering. [36] Reformen som kom av sig. [119] Långsiktigstrålskyddsforskning.[40] - Vilka vattendragskall skyddas Principer och Kultu rdepartementet förslag. [59] Förnyelseochkontinuitet- om konstochkultur Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningar av i framtiden. [9] vattenområden.[59] Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. [33]

Statens 1994

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Med raps i tankarna [64] On the GeneralPrinciples of Environment Protection.[69] Trade andthe Environment towards a sustainable playing field. [76] Kan- och fastighetsverksamhetfinansiering, samordningoch författningsreglering.[90] Följdlagstiftningtill miljöbalken. [96] Reglering av Vattenuttagur enskildabrunnar. [97] PVC en plan för att undvikamiljöpåverkan. [104] - Säkrare finansiering av framtida kämavfallskostnader. [107] Säkrare finansiering av framtida kämavfallskostnader Underlagsrapporter. [108] - Bilars miljöklassning och EG. l Växanderåvaror. [113] Avfallsfri framtid. [114] Miljöombudsman.[123] Lokal Agenda21 en vägledning.[128] - Miljöpolitikens principer. [133] Överprövning beslut i plan-och byggärenden. [134] av