Risk- och skadehantering i statlig verksamhet : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

RISK- OCH SKADEHANTERHVG t STATLIG VERKSAMHET 1

WE

Betänkande av utredningen om försäkring av statens egendom

%

ÅR

Statens offentliga utredningar

§E§ 199240

E Finansdepartementet

skadehantering

Risk- och

i Verksamhet

statlig

slutbetänkande av Inledningen om försäkring av statens

egendom

Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar dessa publikationer. av

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08739 96 30 Telefax 08739 95 48

Publikationerna kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan Stockholm.

ISBN 91-38-13043-2 GraphicSystemsAB,Göteborg 1992 ISSN O375-25OX

SOU 199240

statsrådet och chefen för

Till

finansdepartementet

beslut den 27 september 1990 bemyndigade regeringen då- Genom varande statsrådet och chefen för finansdepartementet Allan Larsson tillkalla särskild utredare för göra översyn frågan om att en att en av försäkring statlig egendom och i statlig verksamhet. av Med bemyndigandet förordnades den 1 april 1991 överstöd av direktör Göran Carnhagen, riksgäldskontoret, som särskild utredare. Att sekreterare biträda utredaren förordnades fr.o.m. den som l april 1991 jur. dr Filip Bladini. Härmed överlämnas betänkandet SOU 199240 Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i maj 1992

Göran C arnhagen

Filip Bladini

W t då W fxJ .

SAMMANFATTNING

Den nuvarande grundregeln är att statliga myndigheter inte får teckna försäkring för statens egendom eller för att skydda staten mot ansvarighet. Det har ansetts att staten själv kan bära sina skaderisker s.k. självförsäkring. På senare år har denna grundregel allt genom mer ifrågasatts. Övergången till resultatstyrning och intäktsfinansiering inom statsförvaltningen har medfört att fler och fler myndigheter vill ha möjlighet att skydda sig mot skaderisker. Resultatstyrningen har inneburit att myndigheterna lämnats större frihet när det gäller tillvägagångssättet för att nå uppställda mål. Det har också medfört ett betydligt strängare budgetansvar. Myndigheterna har inte kunnat räkna med att ökade anslag automatiskt utgår i den mån skador inträffar. Dessutom är det gällande regelsystemet för ersättning vid skadefall synnerligen oklart. Därför har myndigheterna efterfrågat metoder för att kunna säkra sin budget mot skadefall, ofta i form av att få teckna försäkring. Det har dock visat sig att det finns en inneboende motsättning i utredningsuppdraget. Emedan det å ena sidan riskspridningssynpunkt är mest kostnadseffektivt att låta staten ur sprida sina ekonomiska risker över samtliga enheter och placera kostnadsansvaret så centralt som möjligt, anses det å den andra sidan ur effektivitetssynpunkt vara eftersträvansvärt om enheterna själva får för sin budget utan att kunna lasta över ansvaret högre ansvar upp. För att få uppfattning om myndigheternas historiska skadereen sultat, skadereglering, skadeförebyggande verksamhet och vilket regelsystem man föredrar inför framtiden har jag besökt ett antal affärsverk och större myndigheter samt i en rundskrivelse gjort en förfrågan till ett 50-tal andra myndigheter. Så gott som samtliga myndigheter har uttryckt att det är mycket otillfredsställande att det saknas ett klart och enhetligt regelsystem vid inträffade skador. Myndigheterna har varit osäkra vem som bär det ekonomiska ansvaret för skador drabbar verksamheten. Efterfrågan på ett som entydigt regelsystem har därför varit starkt. Vidare har framkommit mycket få myndigheter har analyserat sin risksituation. Över att egen huvud taget är det samlade intrycket att myndigheterna som regel har en låg riskmedvetenhet. Mot bakgrund av dessa erfarenheter har jag närmare studerat de principer risk- och skadehantering risk management som på om år använts allt inom det privata näringslivet. Riskhantesenare mer ringstekniken har till syfte att åstadkomma den totalt sett lägsta riskkostnaden. I princip kan riskkostnaderna indelas i fyra huvudgrup- Försäkringspremier och annan riskfinansiering, skadekostnader per

10 Sammanfattning SOU 199240

för oförsäkrade händelser och skador under självrisk, kostnader för skadeförebyggande åtgärder och kostnader för administration. Summan av dessa kostnader utgör således den totala riskkostnaden. Riskhanteringstekniken innebär ett försök att skapa en helhetsbild av en verksamhets risker. Som synes är kostnaderna för försäkringspremier bara en av flera olika riskkostnader. En av de viktigaste förutsättningarna för att uppnå låga riskkostnader är att åstadkomma en hög riskmedvetenhet inom organisationen. För att uppnå detta krävs i sin tur en fullständig kontroll över inträffade skador och incidenter. Det har framkommit att detta i hög grad saknas inom den statliga verksamheten. Min utgångspunkt har således varit att försöka att applicera riskhanteringsläran också i statlig verksamhet. Frågan om man skall tilllåta försäkring eller inte får därmed en något underordnad betydelse. Försäkring är en komplicerad produkt som består av många olika delmoment. Det är inte säkert att man i statlig verksamhet är i behov av alla de delmoment som ingår i en försäkringstjänst. Huvudsyftet är att åstadkomma de totalt sett lägsta riskkostnaderna. I ett internationellt perspektiv är mycket ovanligt att man tecknar försäkring för statlig egendom. I några länder tillåts dock försäkring för vissa uppräknade risker av speciell karaktär. Vanligast är att tillåta försäkring för föremål av högt värde som är utsatta för en stor skaderisk under en relativt begränsad tidsperiod. I mina överväganden och förslag har jag som regel lämnat flera alternativa lösningsförslag. I denna sammanfattning berör jag dock endast de förslag som jag slutligen stannat för. Mitt första förslag innebär att samtliga myndigheter skall utföra en riskanalys. En sådan analys skall sammanställas tillsammans med den fördjupade anslagsframställningen, dvs. vart tredje år. Eftersom myndigheterna tidigare inte utfört sådana analyser får man räkna med att behovet av stöd och riktlinjer kommer att vara relativt stort. Jag föreslår därför att RRV får uppdrag att dels utforma närmare föreskrifter för hur riskanalyserna skall utföras, dels träffar lämpliga avropsavtal vad gäller utbildning i riskhanteringsteknik. För en normalstor myndighet torde en riskinventering kunna göras på någon eller några dagar. För att myndigheterna skall kunna upprätthålla sin verksamhet i de fall man drabbas av en skada krävs någon form av riskfinansiering. Den vanligaste formen av riskfinansiering är försäkring, vilket dock är en mycket kostsam form av riskfinansiering. Med sin ekonomiska styrka kan staten själv bära sina risker. Emellertid krävs ett smidigt system för att kunna upprätthålla verksamheten även efter det att en skada inträffat. Jag föreslår därför att det inrättas ett system med s.k. nödfallskrediter. Systemet innebär att myndigheterna kan lyfta en kredit för att finansiera en skada. I den ovan nämnda riskanalysen skall myndighetens risker identifieras och värderas.

SOU 199240 Sammanfattning II

Med denna information kan myndigheten också avgöra hur stor kreskulle behöva i den mån skador inträffar. Kreditbeloppet dit man kan därmed närmast jämföras med ett försäkringsbelopp. Tanken med detta system är att det skall kunna lösa större delen av inträffade skadefall. När en skada inträffar och det uppkommer behov av återanskaffning skall myndigheten snabbt kunna få medel till förfogande. Krediten skall återbetalas inom en femårsperiod och skall löpa med marknadsränta. Största möjliga administrativa enkelhet eftersträvas och därför skall krediterna kunna lyftas utan föregående prövning. Det föreslagna systemet skall vara klart, lättfattligt och okomplicerat. Verksamheten skall kunna upprätthållas utan förlamande avbrott. Myndigheten medges på detta sett en tillfällig respit fram till nästa budgetprövning. Fram till dess kan det ekonomiska läget analyseras ytterligare, eventuellt kan anslag omprioriteras eller tilläggsanslag begäras. Däremot kan man inte räkna med att det föreslagna systemet skall

kunna hantera katastrofartade skador. Sådana skador har ofta karak-

tären av nationella katastrofer och kräver då särskilda beslut av regeringen med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Därför är det knappast meningsfullt att på förhand lägga upp en plan för katastrofskadorna. För vissa särskilda situationer föreslår jag dock att försäkring skall kunna tecknas. Från myndigheternas sida har man efterfrågat en ansvarsförsäkring som täcker skador som uppkommer när myndigheten utför konsulttjänster. Jag föreslår därför att myndigheterna skall kunna teckna konsultansvarighetsförsäkring.

Trafikskadorna skiljer sig från andra typer av skador som inträf-

far inom staten genom att de till sin karaktär är lika, oavsett inom vilken verksamhet de inträffar. Trafikskadorna är således homogena och av det skälet lämpar de sig synnerligen väl för en central handläggning. Jag föreslår därför att den försäkringsliknande verksamhet som har bedrivits av försvarets civilförvaltning FCF skall fortsätta och i framtiden omfatta samtliga motordrivna fordon som tillhör staten. Eftersom försäkringsverksamheten varit mycket kostnadseffektiv och av hög kvalitet bör den kunna fortsätta och utvidgas. En förutsättning är dock att den redovisas avskild från övrig verksamhet på ett särskilt 1 OOO-kronorsanslag. Av direktiven framgår att uppdraget också omfattar hur det gällande regelverket för skaderegleringen inom staten påverkas av utredningens förslag. Här har mitt uppdrag delvis förändrats under arbetets gång. I december 1991 utsåg regeringen en utredare för att se över justitiekanslerns JK uppgifter, bl.a. avseende JKs skadereglerande funktioner. Mot denna bakgrund är det naturligt att den nuvarande ordningen primärt utvärderas av den utsedde utredaren. Jag skall därför endast översiktligt redovisa mina synpunkter vad beträffar skadereglering inom staten.

12 Sammanfattning SOU 199240

Med utgångspunkt i handläggningsreglerna finns det, enligt min mening, blott anledning att skilja mellan fyra skadetyper skador vid myndighetsutövning, trafikskador, personskador samt övriga krav och fordringar. Eftersom skador vid myndighetsutövning faller utanför mitt utredningsuppdrag föreslår jag inga särskilda regler för dessa skador. För personskadorna däremot föreslår jag att de hanteras på samma sätt som trafikskadorna, nämligen centralt hos FCF. Skälet är att personskador där staten är ansvarig, som inte har orsakats i följd av trafik, torde vara mycket ovanliga och därför bör handläggas av någon med erfarenhet personskador. Vad gäller av den sista gruppen, dvs. övriga krav och fordringar, bör ambitionen vara att så långt som möjligt delegera handläggningen av sådana skador till resp. myndighet.

SOU 199240 F ö rfattningsförslag

Förslag till Förordning ändring i Budgetförordningen 1989400;1 om

Härigenom föreskrivs dels att 10 § skall ha följande lydelse, dels det i förordningen skall infogas ny paragraf, 13 a att en av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 § l avsnittet Utgångspunkter 10 § l avsnittet Utgångspunkter skall resultatanalys, fram- skall resultatanalys, en framen en en tidsanalys och resursanalys tidsanalys, en resursanalys och en redovisas i sammanfattning. en riskanalys redovisas i sammanfattning.

Varje sådan sammanfattning skall innehålla bedömningar och slutsatser.

13 a § I riskanalysen skall analyseras vilka skaderisker som

finns inom myndigheten samt

åtgärder för riskhantering.

Riskanalys skall lämnas första gången den 1 oktober 1996 av myndigheter i budgetcykel den 1 oktober 1994 av myndigheter i budgetcykel den 1 oktober 1995 av myndigheter i budgetcykel -

1 Senaste lydelse 19911029

14 F örjfattningsförslag SOU 199240

Förslag till Förordning om skadeförsäkring i statlig verksamhet 199200;

Regeringen föreskriver följande.

1 § Statliga myndigheter får inte teckna försäkringar för statens egendom eller för att skydda staten mot ansvarighet.

2 § Regeringen kan dock meddela tillstånd att teckna försäkring. Anhållan om tillstånd framställs i den riskanalys som skall redovisas i

den fördjupade anslagsframställning som myndigheterna skall göra

enligt budgetförordningen 1989400. För myndigheter under försvarsdepartementet och för affársverken framställs sådan anhållan i särskild ordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1993. 2. Genom förordningen upphävs förordningen 1954325 om försäkring av statens egendom, m. m.

SOU 199240 F ätfattningsförslag

Förslag till Förordning om ändring Kungl. Majzts Kungörelse 1972416 om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall; 1 Härigenom föreskivs dels att 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall infogas en ny paragraf, 2 a av följande lydelse. 1§2 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Denna kungörelse gäller i fråga om Denna kungörelse gäller i fråga om ersättningsanspråk som riktas mot ersättningsanspråk som riktas mot staten med stöd av 36 kap. 17 § staten med stöd av 36 kap. 17§ andra stycket brottsbalken, 2 kap. andra stycket brottsbalken, 2 kap. l § eller 3 kap. 1 eller 2 § skade- 1 § eller 3 kap. 1 eller 2 § skadeståndslagen 1972207, 23 § data- ståndslagen 1972207, 23 § datalagen 1973289, lagen 1974515 lagen 1973289, lagen 1974515 om ersättning vid frihetsinskränk- om ersättning vid frihetsinskränkning eller 21 § lagen 1978880 ning, 21 § lagen 1978880 om om betalningssäkring för skatter, betalningssäkring för skatter, tullar tullar och avgifter. och avgifter eller trafikskadelagen 19751410.

§

Anspråk avseende skada som uppkommit iföljd av trafik med motørdrivet fordon som tillhör staten skall framställas hos F CFtrafikskadekontoret. Detsamma gäller anspråk avseende personskada om anspråket inte grundas på 3 kap.2 § skadeståndslagen 1972207. Första stycket gäller inte myndighet som efter beslut av regeringen själv reglerar sådana skadar. Bestämmelserna i denna paragraf tillämpas utan hinder av vad som föreskrivs i 4 och 5 §§.

1Senaste lyselse 19901044. 2 Senaste lyselse 19901006.

1 UPPDRAGET

Enligt gällande bestämmelser är frågan försäkring av statlig nu om egendom reglerad i förordningen 1954325 om försäkring av staegendom, Enligt denna förordning är grundregeln att stattens m.m. liga myndigheter inte får teckna försäkring för statens egendom eller för skydda eller statligt anställda mot ansvarighet. Det har att staten själv kan stå risken s.k. självförsäkring. I ansetts att staten genom förordningen finns också ett antal undantag från huvudregeln, i vilka de fall myndigheterna tillåts att teckna försäkring. Exempelvis anges får vissa myndigheter teckna trafikförsäkring. Vidare finns en rad andra, speciella, undantag uppräknade i förordningen dock mer -med begränsad praktisk betydelse. För att täcka skadekostnader har myndigheterna i princip varit utlämnade åt att täcka förlusterna med

anslagsmedel. I utredningens direktiv Dir. 199057 sägs att ett antal myndigheter främst affärsverk och myndigheter med affärsmässiga in- slag i sin verksamhet har ansökt dispens från förbudet att - om teckna försäkring. De huvudsakliga skäl som angetts är att en en ändrad konkurrenssituation och ändrade marknadsförutsättningar till finner nuvarande riskfinansieringsteknik otillhar lett att man fredsställande. I direktiven framhålls också att utvecklingen på för-

säkringsområdet har varit betydande. Nya metoder har alltmer kom-

mit till användning för att sänka skade- och försäkringskostnaderna. I uppdraget ingår därför att pröva utgångspunkterna för nuom varande ordning fortfarande är giltiga och överväga om de erfarenheter vunnits på andra områden också kan användas inom den som statliga sektorn. Uppdraget alla försäkring kan aktualiseras i avser typer av som statlig verksamhet. Undantag görs dock för skador som uppkommit vid myndighetsutövning kan ersättas enligt 3 kap. 2 § skadesom ståndslagen 1972207. Inte heller omfattar uppdraget försäkringar skyddar personal mot personskador. l direktiven pekas som statens också på att behovet ansvarsförsäkringar inom affärs- eller uppav dragsverksamhet skall utredas. Vidare skall olika försäkringsalternativ utvärderas, såsom samarbetsavtal och koncernförsäkringslösningar. Också riktlinjer för den skadeförebyggande verksamheten skall dras Slutligen framgår det direktiven att skaderegleupp. av ringsverksamheten skall över och utredaren bör redovisa hur ses förslagen påverkar gällande regelverk för skadereglering inom

staten. Som första förutsättning för att kunna påverka sina försäken rings- och skadekostnader gäller att måste ha kännedom om det man historiska skaderesultatet. Känner inte till det är det i princip man

18 Uppdraget SOU 199240

omöjligt att tillförlitligt kunna beräkna kostnaderna för framtida skador eller effektivt kunna vidta skadeförebyggande åtgärder. I direktiven understryks detta att poängtera att utredningen genom översiktligt bör undersöka de historiska skadeutfallen främst vid affärsverken. Vidare påpekas att det också bör ingå att studera administrationskostnader och för skadehanteringen. Redan tidigt resurser i utredningsarbetet lades därför stor vikt vid att få fram sådana uppgifter. Det skedde bl.a. genom utskick enkäter samt vid besök av hos vissa myndigheter. Emellertid visade det sig mycket snart att sådana uppgifter i princip omöjliga att få fram inom de tidsvar ramar som getts utredningen. Det främsta skälet har varit att den nuvarande tekniken för ekonomiredovisning inte möjliggör att sådana uppgifter omedelbart kan utläsas redovisningen. Som regel ur ersätts de flesta skador ur de löpande driftsanslagen. Således är det omöjligt att sammanställa kostnaderna för sådana skador skulle som ha täckts av en försäkring om en sådan hade funnits. För att få fram dessa uppgifter krävs att man granskar varje utbetalning för sig, för att avgöra om det rör sig om en skadekostnad eller driftskostnad. en Mot denna bakgrund har jag inte funnit det meningsfullt att ens överskådligt försöka uppskatta det samlade historiska skaderesultatet. Risken är alltför stor att sådana siffror uppfattas säkra och därsom efter används som underlag för beslut om framtiden. För att korrekt kunna beräkna en myndighets skadekostnader måste det ske av personal har god kännedom den aktuella som om verksamheten. I det förslag som jag skall lämna ingår därför senare att myndigheterna med vedertagen riskhanteringsteknik undersöker det historiska skaderesultatet samt andra risker finns i verksamsom heten i en riskanalys. Av direktiven framgår också att utredaren bör prioritera förhållandena vid affärsverken och myndigheter med betydande affärsmässiga inslag i sin verksamhet. Sedan direktivens tillkomst har förutsättningarna för affärsverkens verksamhet delvis förändrats. Domänverket och vattenfall har bolagiserats. Televerket väntas bli aktiebolag fr.o.m. den 1 januari 1993. Motsvarande diskussioner har förts beträffande posten. Även större delen statens fastigheter skall av föras över till en fastighetskoncern. Statliga bolag omfattas inte av utredningens uppdrag. Inte heller är tanken att de skall ingå i någon intern statlig försäkringslösning. De statliga bolagen får liksom andra aktiebolag lösa sina försäkringsfrågor efter vad de själva finner vara lämpligt. Under arbetets gång har jag också kunnat konstatera att affärsverken i hög grad uppmärksammat den senaste utvecklingen vad gäller försäkrings- och riskhanteringsteknik. Mot denna bakgrund har jag kommit till slutsatsen att det inte i första hand är de affärsdrivande verken som är i behov vägledning och av instruktioner beträffande försäkring och därmed angränsande frågor. I stället är det myndigheter där tidigare inte uppmärkman

SOU 199240 Uppdraget 19

sammat dessa problem är i störst behov av information. Det som utesluter naturligtvis inte att mina slutsatser i hög grad också gäller

för myndighet med betydande affärsmässiga inslag. Statens förmögenhetsmassa består av många olika typer av egendom. Av ekonomiskt värde är kulturhistoriska föremål och stort byggnader. Här egendom hos de statliga museerna samt kulturavses historiska byggnader olika slag, t.ex staten tillhöriga slott. Med av hänsyn till att museiföremål som regel har ett mycket högt ekonomiskt värde kan tycka att detta bör vara av särskilt man intresse för utredningen. Emellertid skiljer sig dessa ekonomiska värden från vad gäller för typ av egendom i statens ägo. som annan Även egendom representerar ett stort ekonomiskt om museernas värde är det i första hand fråga ett kulturhistoriskt arv. Andra om överväganden än skydd för det rent ekonomiska värdet gör sig därför gällande, i första hand behovet skadeförebyggande insatser av för förhindra stöld, brand Till skillnad från annan egendom att m.m. går det inte att ersätta egendom genom skadeersättning, museernas varje föremål får betraktas unikt och kan som regel inte som återanskaffas för Min bedömning är därför att det inte är pengar. meningsfullt bygga ett riskñnansieringssystem i syfte att ekoatt upp nomiskt kompensera för förlorad egndom. Därför har jag museerna inte än översiktligt behandlat museernas egendom. Vad beannat träffar icke-museiala egendom är dock utredningens allmuseernas männa slutsatser tillämpliga. Avslutningsvis skall nämnas att utredningen samrått med den

utredare år 1986 tillkallades inom utbildningsdepartementet för som

att över vissa försäkringsfrågor m.m. rörande bl.a. statliga

se utställningar och samlingar. Dessutom har kontakter tagits museers med den utredning övervägt ett särskilt försäkringsskydd vid som statliga tjänsteresor dir. 199043, den kommitté som tillkallats för över reglerna för det allmännas skadeståndsansvar dir. att se 198952 samt den utredning har till uppgift att se över JKs som arbetsuppgifter dir. 1991110.

2 BAKGRUND

2. 1

Grundläggande problem vilka

-

omständigheter har föranlett utredningen

Varför tecknar inte staten försäkring

De flesta människor försäkring självklarhet. Genom ser som en att teckna exempelvis en hemförsäkring får familjen skydd rad mot en olika skadehändelser som annars kan få drastiska konsekvenser för privatekonomin. Försäkringskonstruktionen innebär att den samlade premievolymen från samtliga försäkringstagare också betalar de skador som inträffar, dessutom finansierar premien försäkringsbolagets administration och vinst. Försäkringens syfte är således att åstadkomma riskspridning. I princip handlar all försäkring hur om stora risker man kan bära själv. Man behöver inte längre än till den relativt okomplicerade hemförsäkringen för att konstatera så att är fallet. Så gott som samtliga försäkringar gäller med självrisk. en Självrisken har till syfte att förbilliga premien att försäkgenom ringsbolaget inte behöver lägga ner tid och på småskador. pengar Tanken är nämligen att vi själva kunna bära sådana risker anses som underskrider självrisken. Skilda individer har naturligtvis olika ekonomiska förutsättningar att klara av varierande självrisker. Finns det då likheter mellan privatpersonens försäkringsbehov och statens Svaret är att så knappast är fallet. Utifrån traditionella principer riskspridning är frågan om om staten skall teckna försäkring närmast absurd. Genom sina stora tillgångar kan staten själv sprida sina risker. Man kan det i säga att princip inte finns någon övre gräns för hur stor självrisk staten kan bära. Ett stort ägande, spritt både geografiskt och till sin verksamhet, borgar för att ingen skada eller serie skador nämnvärt skulle av påverka statens ekonomiska stabilitet. Därmed är också försäkring överflödigt. Om man å andra sidan skulle teckna försäkring för all statlig egendom skulle det bli mycket kostsamt. Förutom premien som skall täcka såväl skador administration och vinst för som försäkringsbolaget- skall också kostnaden för den admiegna nistrationen inräknas. För att inventera behov, utvärdera olika försäkringslösningar och agera motpart till försäkringsbolaget som vid skadereglering krävs både kompetens och Vidare skall resurser. man ha klart för sig att långt ifrån alla skaderisker är möjliga att försäkra. Statens möjlighet att själv åstadkomma riskspridning är således orsaken till det gällande förbudet att teckna försäkring.

SOU 199240 Bakgrund 21

Genom förbudet undgår också staten att betala för en rad av de ovan

beskrivna kostnaderna.

Är denna bild staten riktig av

Frågan är då den beskrivna bilden av staten är korrekt. Kan om ovan tala staten ekonomisk enhet I formellt avseende kan man om som en karaktäriseras juridisk där ingen enskild eller staten som en person serie skadehändelser kan rubba stabiliteten. Frågan är dock ens av de ingående enheterna statsförvaltningen de statliga verken om uppfattar saken på detta sätt. Till sin funktion är de ingående en-

heterna självständiga. Intrycket självständighet förstärks också av

av det sätt på vilket statsförvaltningen styrs. I princip tillämpas en budgetstyrning där enheterna för sin egen ekonomi. På ansvarar år har den finansiella styrningen av statsförvaltningen lagts senare från detaljerad budgetstyrning till en friare resultatstyrning. om en Detta har inneburit att det ekonomiska ansvaret skjutits allt längre neri organisationerna. Det har i sin tur inneburit att myndigheterna själva i ökad utsträckning har fått bära det ekonomiska ansvaret för verksamheten. En myndighet kan inte räkna med att kunna överskrida sin budget eller få kompensation till följd av skador som drabbat verksamheten. Syftet är naturligtvis att öka effektiviteten och kostnadsmedvetenheten inom statsförvaltningen. Således kan man konstatera även staten i formellt avseende är en ekonomisk att om enhet har utvecklingen gått alltmer mot självständiga enheter. Tanken är att storskaligheten är tungrodd och svåradministrerad, medan små enheter är mer kostnadseffektiva. Det är mot denna bakgrund bör se utredningens uppdrag. man

Problemet

Det hårdnande klimatet för de budgetansvariga har lett till att allt fler röster har höjts för att kunna få teckna försäkring. Genom att teckna försäkring har velat undgå risken att själv få bära man konsekvenserna eventuella skador. Detta är särskilt tydligt för av mindre myndigheter förvaltar förhållandevis stor förmögensom en hetsmassa. Således finns här intressemotsättning. Emedan det å en sidan riskspridningssynpunkt är mest kostnadsejfektivt att låta ena ur sprida sina ekonomiska risker över samtliga enheter och staten placera kostnadsansvaret så centralt möjligt, anses det å andra som sidan ejffektivitetssynpunkt vara eftersträvansvärt om enheterna ur själva får för sin budget utan att kunna lasta över ansvaret ansvara högre upp. En naturlig fråga blir då det går att förena storskalig om riskspridning med ett strikt budgetansvar. Skulle man kunna tänka

22 Bakgrund SOU 199240

sig att man lyfte alla skaderisker från den lokala budgeten och av placerade dem centralt Det finns flera invändningar sådan mot en lösning. Den främsta invändningen är att i så fall också tar bort man förutsättningarna för de lokala enheterna att aktivt arbeta med att minska sina risker. Det är bara den lokala enheten känner till som vilka risker man är utsatt för och därmed kan vidta åtgärder för som att minimera riskerna. Arbete med skadeförebyggande åtgärder måste ske inom resp. myndighet. Kan inte skörda frukterna man av det skadeförebyggande arbetet i form av lägre kostnader blir man inte heller särskilt motiverad att vidta sådana åtgärder. Hur skall man då kunna utnyttja de fördelar ett system med som lokalt ansvar och resultatuppföljning kan innebära också beträffande hantering av risker Man tecknar försäkring för gardera sig att för skadehändelser skulle kunna påverka verksamhetens resultat. som Det bästa sättet att undvika detta är naturligtvis att undvika skador. Inträffar inga skador behöver man inte heller några försäkringar. Genom att analysera olika riskers storlek samt bedöma sannolikheten för att skador skall inträffa får uppfattning exakt man en om vad man vill skydda sig mot. Därefter kan besluta skall man om man eliminera risken genom en försäkring, vidta skadeförebyggande åtgärder eller kanske själv bära risken. Försäkring är således bara en av flera olika möjligheter som står till buds när det gäller hantering av risker. En förutsättning för att kunna fatta ändamålsenliga beslut är dock att man har kännedom om vilka risker vill skydda sig man mot.

2.2 Myndigheternas erfarenheter och

framtida behov

2.2.1 Affärsverken m.fl.

Byggnadsstyrelsen

I byggnadstyrelsens nuvarande uppgifter ingår att tillhandahålla lokaler åt statliga myndigheter samt att förvalta statliga fastigheter. Verksamheten indelas i tre huvudområden, nämligen lokalförsörjning, fastighetsförvaltning och byggproduktion. Lokalförsörjningen omfattar utredningsarbete för myndigheternas behov lokaler. av Fastighetsförvaltningen innefattar skötsel och underhåll hus och av mark, tillsyn av fastigheterna, uppvärmning, reparationer m.m. Vidare ingår värderingar, köp och försäljningar, taxeringsärenden och hyresfrågor. Centralt finns stabsfunktion, medan den lokala en förvaltningen ombesörjs på resp. region. Vad gäller byggproduktionen svarar byggnadsstyrelsen för byggadministration i större delen av byggprojekten. Detta innebär t.ex. projektledning, bygg-

Bakgrund 23 SOU 199240

ledning och kontroll. En liten andel byggprojekten genomförs i av genregi, vilket innebär att använder egen arbetskraft. s.k. e man Redan i 199091 års finansplanl föreslogs att myndigheternas an-

och befogenheter i lokalförsörjningsfrågor skulle vidgas och att

svar besluta sin lokalförsörjning fullt ut. möjligheter ges att om egen

Myndigheterna bör genomgående lokalhållare för den egna

vara verksamheten. Riksdagen har beslutat att delar byggnadsstyrelsen av ombildas till efterfrågestyrd stabs- och servicemyndighet, som en skall lämna råd och stöd till regeringen och de statliga myndigbl.a.

lokalförsörjningsfrågor.2 Tanken är att ombildningen skall

heterna

ske fr.o.m. den 1 juli 1992. Huvuddelen av byggnadsstyrelsens

till aktiebolag. Med hänsyn till det nya

fastighetsbestånd flyttas ett

omfattning bildas fastighetskoncern med ett moderbolag bolagets en antal dotterbolag uppdelade sakområdesvis i bärkraftiga och ett

sådan enhet skall utgöras s.k. placeringsfastigheter, i

enheter. En av hand kontorsfastigheter. En enhet är de fastigheter som första annan upplåts universitet och högskolor. För själva fastighetsdriften till dotterbolag. Enligt propositionen finns också föreslås ett särskilt fastigheter olämpliga att ingå

delar av byggnadsstyrelsens som anses

i fastighetskoncern. För förvaltningen av dessa fastigheter en fastigheter i utlandet, de kungliga slotten, monument och främst inrättas särskild myndighet. statyer - en

och Moderbolag Förvaltnings- Stabsmyndighet servicemyndighet

Utbildningsfastigheter Övriga fastigheter Drifts AB Placeringsfastigheter

beräknat marknadsvärde 38 miljarder

Fastighetsbeståndet har ett av

Återanskaffningsvärdet, dvs. kostnaden att återuppföra kronor. byggnader med motsvarande kvadratmeteryta torde ligga runt

Därmed blir bolagen de största fastig- 85 miljarder kronor. en av landet. Det kapitalet kommer att uppgå till hetskoncerna i egna kommer ha soliditet på 22 miljarder kronor och koncernen att en

50 %. Den nuvarande upplåningen har i huvudsak skett genom

riksgäldskontoret. Huvuddelen dessa lån beräknas kunna ersättas av

med ordinära lån på kapitalmarknaden. Olika organisationskommit-

de detaljerade planerna i samband med téer skall förbereda mer I likhet med andra myndigheter skall bolagiomorganisationen. som

1 Prop. 1990911150. Bilaga I1 s. 82-91. riktlinjer för den statliga fastighetesförvaltningen och 2 Prop. 19919244 om byggnadsstyrelsen, Finansutskottets betänkande 1991924. ombildningen av m.m.

24 Bakgrund SOU 199240

seras, innebär en upplösning myndighetsformen byggnadsav att styrelsen inte längre kommer att omfattas utredningens förslag till av åtgärder.

Under utredningens gång har det visat sig enstaka statliga att byggnader är försäkrade. Det rör sig s.k. allframtidsförsäkom ringar, vilka främst täcker brandskador. Dessa försäkringar har sitt ursprung från tiden före försäkringsförbudet. Totalt rör det sig om 51 byggnader i Stockholm och 21 i övriga landet. Försäkringarna har mycket låga försäkringsbelopp och i praktiken saknar dessa försäkringar betydelse.

Hittillsvarande skadereglering har inneburit mindre skador

att reglerats genom byggnadsstyrelsens lokala förvaltning. Besiktning och reparation har ombesörjts underrättat några utan att man centrala funktioner. Skadekostnaden har belastat den lokala drifts- eller underhållsbudgeten. Vid större skador, den lokala förvaltningen som inte kan klara av ekonomiskt, har vänt sig till huvudkontoret man för att få någon form tilläggsanslag. De allra skadorna, av största storbränder och liknande, har budgettekniskt varit betrakta att som nyproduktionsärenden. Förfaringssättet medför att helt saknar kännedom kostnaman om derna för egendomsskador inom organisationen. På samma sätt är det i praktiken omöjligt att uppskatta de administrativa kostnaderna för skadehanteringen, eftersom gränsen mellan traditionellt underhåll och reparationsarbete är otydlig. Vad gäller skadeförebyggande åtgärder har sådana utförts i samband med brandsyn verkställts. att Den tekniska enheten inom byggnadsstyrelsen har utfört besiktningar tillsammans med brandförsvar och den myndighet nyttjat lokasom len. På uppdrag av byggnadsstyrelsen har pilotstudie angående en

riskhantering och riskfinansiering utförts under hösten 1991. Studien

utfördes av en konsult och syftet bl.a. att få uppfattning var en om

skaderesultatet. Studien genomfördes i byggnadsstyrelsens

östra region, varefter man dragit slutsatser för byggnadsstyrelsen som helhet. I studien uppskattas byggnadsstyrelsens totala skadekostnader till 19 milj.kr. år. Om siffran är korrekt innebär det den per att är betydligt lägre än för motsvarande siffra inom privat fastighetsett bolag. När det gäller skadeståndskrav riktas byggnadsstyrelsen som mot sker en relativt omfattande skaderegleringsverksamhet på den juridiska enheten, bl.a. handläggs skadeståndskrav riktade mot staten i egenskap av fastighetsägare. Sedan år 1988 har alla ärenden dataregistrerats. För perioden 1988 1991 kan konstatera avdel- - man att ningen handlagt 20 stycken ärenden gäller för som statens ansvar skadade fordon, främst skador på grund snöras. Åtta stycken av personskador har handlagts, företrädesvis halkolyckor. Ett mindre

antal ärenden är registrerade under rubriken, Övriga ärenden.

SOU 199240 Bakgrund 25

Utbetalningarna i dessa ärenden sker via driftsbudgeten. Inte heller för dessa skador finns uppgifter om skadekostnader. Däremot uppges skadekostnaderna inte i något enskilt ärende ha överstigit 10 000 kr. under perioden. Byggnadsstyrelsen har ca 200 fordon. Trafikskaderegleringen har man hittills hanterat på juristavdelningen. Skaderegleringen avser vållandebedömningar, sakskador på andra fordon samt lättare personskador. Mer allvarliga skador lämnar man till försvarets civilförvaltning FCF för yttrande. I något enstaka fall har man överlåtit hela personskaderegleringen till FCF. Juristavdelningen sysselsätter tre jurister. Förutom den här beskrivna skaderegleringen tillhandahåller man juristtjänster till hela myndigheten. Arbetsuppgifterna kan bestå i myndighetens skadeståndskrav mot annan, skadeståndskrav mot myndigheten i inomkontaktuella fall samt handläggning av fastighets- och hyrestvister.

Statens järnvägar Vissa delar av statens järnvägars SJ verksamhet har under senare år bolagiserats. Bolagen drivs helt affärsmässigt, vilket bl.a. innebär att man löst riskfrågorna genom sedvanliga försäkringslösningar. I princip är det endast den spårbundna verksamheten som ligger kvar inom affärsverket SJ. Sedan banverket bröts ur, faller den spårbundna infrastrukturen på banverkets ansvar. Verksamheten inom SJ är indelad i divisioner persontrafik-, godstransport-, maskin- och fastighetsdivisionen. Skador på lok och vagnar repareras av maskindivisionen. Reparationskostnaderna till följd skadehändelser går av inte att urskilja från det konventionella reparations- och underhålls-

arbetet. Det innebär att det inte finns någon exakt bild av vare sig

skade- eller hanteringskostnader för spårbundna vagnar och fordon. Emellertid uppskattas skadekostnaden för trafikolyckor under år 1990 ha uppgått till 75 milj.kr. Vidare har man uppskattat övriga direkta skadekostnader för transportskador, fastighetsskador och övriga ansvarsskador till ca 50 100 milj.kr. för år 1990. I dessa kostnader innefattas inte s.k. affärsmässiga extrakostnader eller de ekonomiska effekterna av ett avbrott i verksamheten. SJ bär ett strikt ansvar för sin verksamhet. Det innebär att verket är skyldig att ersätta alla skador som orsakas av järnvägsdriften, oavsett vållande. Juristavdelningen sysslar därför i stor omfattning med skadereglering. All personskadereglering sköts centralt. Flera hundra ärenden handläggs årligen. Sedan banverket bröts ur SJ råder det fortfarande viss oklarhet angående ansvaret enligt järnvägstrafiklagen. Enligt en tillfällig uppgörelse mellan SJ och banverket svarar SJ för personskador och sakskador som tillfogas befordrade passa-

26 Bakgrund SOU 199240

gerare och godsJ. Banverket ansvarar för skador som drabbar tredje man, dvs. de skadelidande som inte ingått befordringsavtal med SJ. Större godsskador handläggs på SJs juristavdelning. Skadeutbetalningarna belastar de olika divisionernas driftsbudgetar. Under år 1991 har man inom SJ anställt en risksamordnare. Avsikten är att genomföra en riskanalys inom hela SJ, alltså både inom bolagen och affärsverket. Riskerna skall lokaliseras och värderas utifrån frekvens och storlek. Hösten 1991 redovisades en plan för SJs riskhantering. Utgångspunkten är att även om säkerhet och skadeförebyggande satsningar varit betydande inom SJ, har man försummat analysen av de ekonomiska konsekvenserna vid inträffade incidenter och skador. Satsningen på riskhantering innebär att man inför framtiden har för avsikt att kontinuerligt och systemeatiskt identifiera och värdera de befintliga riskerna. Alla skador och skadetillbud kommer att registreras både till karaktär och kostnader, varefter de skall sammanställas och analyseras. I förekommande fall skall förebyggande och begränsande åtgärder vidtas. Vidare kommer man att förbereda katastrofplanläggning och krishantering. Själva riskfinansieringen vill man genomföra genom en kombination av hög gemensam självrisk, självförsäkring och köp av försäkring. Inför framtiden övervägs ett systern där självrisken är ca 4 milj.kr.per enhet. För skador mellan 4 milj.kr. och upp till 100 milj.kr. upprättas en internförsäkringslösning. Endast för skador som överstiger 100 milj.kr. upp till 1 500 milj.kr. tecknas en försäkring. Denna önskar man upphandla på den internationella försäkringsmarknaden.

Banverket Banverket ansvarar för övergripande planering, underhåll och utveckling av statens järnvägsnät. Inom verket finns en självständig järnvägsinspektion som kontrollerar säkerheten i spåranläggningar och spårtrafik samt utreder olyckor. Verket är indelat i 5 regioner under vilka sammanlagt 21 distrikt lyder. Kontorsfastigheterna är som regel inhyrda från SJ. Den årliga skadekostnaden för övriga fastigheter uppskattas till 1 milj.kr. Kostnaden för skador på spåranläggningar, signalsystem och elförsörjning skrivs varje år, varför eventuell skada inte påverkar av en balansräkningen. Således finns inget avkastningskrav vad beträffar infrastrukturen. Uppskattad skadekostnad för infrastrukturen är 36 milj.kr. per år. I princip skall alla skador regleras centralt. Det förekommer dock att vissa småskador regleras ute på distrikten. Varje år regleras l 500 2 000 skadeärenden, varav dock ca en -

1 Inom samma avdelning handägger man också trañkskador enligt trañkskadelagen, alltså skador där SJs egna motorfordon varit inblandade i trafikolyckor. Handläggningen av arbetsskador handläggs av Arbetsmarknadsförsäkringar, AMF.

SOU 199240 Bakgrund 27

tredjedel utgör renskador. Vid svårare personskador anlitar man expertis från SJ eller FCF. Fem till sex personer är sysselsatta med skadereglering till kostnad av 3 4 milj.kr. årligen. Den totala en skadekostnaden för skador enligt järnvägstrafiklagen uppskattas till 5,5 milj.kr. per år. Kostnaden för skador på de egna fordonen både spårfordon och övriga motordrivna fordon uppskattas till - 1,5 milj.kr. årligen. De största enskilda skadorna för de senaste åren har legat kring 14 17 milj.kr., vilket avser skador på anläggningar till följd urspårningar och liknande händelser. Den totala årliga av skadekostnaden uppskattas till ca 60 milj .kr. Banverket har ca 2 000 motorfordon. Fordonen är försäkrade hos FCF för en total premie på 1,2 milj.kr. Försäkringsskyddet avser bara ansvaret enligt trafikskadelagen och gäller således endast för skador som fordonen åsamkar tredje man. Inom för rådande budget sig klara skador i nivå ramen anser man

med de senaste årens största skador. överstiger skadekostnaden

50 milj.kr. kan man inte bemästra detta inom den befintliga budgeten. Risken för att sådan skada skall inträffa är svårbestämd, en kan tänka sig förödande effekter av en urspårning av ett men man tåg lastat med exempelvis klorgas. Vidare kan nämnas att järnvägen Uppsala passerar den vattentäkt som försörjer hela Uppsalanorr om området med färskvatten. En förgiftning av denna till följd av urspårning skulle kunna få katastrofala effekter.

Vägverket Vägverkets organisation är uppdelad i en central, en regional och en lokal nivå. Den centrala organisationen består av generaldirektörens stab, tre regionchefer och sex serviceavdelningar, nämligen administration, ekonomi, planering och projektering, väg- och brokonstruktionsteknik, bygg- och driftsproduktion samt ADB-avdelningen. Vägverkets huvuduppgift är att svara för den allmänna väghållningen som åligger staten. Fr.o.m. den 1 januari 1992 har vägverket genomfört en omorganisation Man har minskat antalet regionala eheter kraftigt och hoppas därigenom spara ca 300 milj.kr. För närvarande finns sju väghållningsregioner med myndighetsuppgifter och fem produktionsområden som är konkurrensutsatta. Verksamheten är indelad i tre delar. En produktionsdel, en del för myndighetsuppgifter och en del för affärsverksamhet. Kontorslokaler hyr man som regel. Vad gäller de 255 vägstationerna betalas skadekostnaderna via driftsbudgeten. Vidare finns tolv länsverkstäder där mindre reparationer ombesörjs.

1 Se nedan avsnitt 2.3 Försäkringsverksamheten inom försvarets civilförvaltning. 2 Jfr prop. 19909187, s 91 ff.

28 Bakgrund SOU 199240

En omfattande skaderegleringsverksamhet sker på vägverkets juridiska enhet, bl.a. handläggs skadeståndskrav riktade mot staten i egenskap av väghållare. Eftersom vägverket valt att inte utnyttja försäkringserbjudandet från FCF reglerar man också de trafikskador som de egna fordonen orsakar. Ett internt redovisningssystem gör att man har god kontroll över skadeärendena. Både skade- och administrationskostnaderna har kostnadsberäknats. Som regel handlägger man runt 1 000 ärenden per år. Skadorna är av mycket varierande karaktärer. Vissa år kan beläggningsarbeten orsaka hundratals skadeståndsärenden grund av exempelvis stenskott. Det totala beloppet för skador som utbetalades av vägverkets juridiska enhet under år 1989 var drygt 5,5 milj.kr. och administrationskostnaderna för samma period knappt 1,5 milj.kr., alltså en total kostnad på 7 milj.kr. För år 1990 utbetalades ca 6 milj.kr. och administrationskostnaderna var ca 2 milj.kr. Enligt uppgift är kostnaderna relativt jämt fördelade över tiden. För skaderegleringsuppgifter inom verket åtgår tre personår. De flesta skadeärenden gäller frågor om skadestånd i anledning av trafikskador. Egendomskador som verkets fordon orsakar på annan egendom görs upp lokalt om kravet inte överstiger 5 000 kr. l övriga fall handläggs alla ärenden centralt. Detta gäller även personskadeärenden. Allvarligare personskador överlåts dock till FCF. Det rör sig dock om ett mycket litet antal. Beträffande skador enligt miljöskadelagen är skadeutvecklingen för närvarande osäker. Lagen är förhållandevis ny och man kan vänta sig en ökad tillströmning av krav, främst på grund av buller från vägtrafik. Vägverket har 2 reparationsvarv för vägfärjor. Ett finns på

västkusten och det andra på ostkusten. Man har 46 större färjor, 96

linfärjor och 7 båtar. Vidare har verket ca 3 000 fordon av olika slag. 700 lastbilar, 94 personbilar, 794 lätta lastbilar, 462 väghyvlar, 744 lastmaskiner samt ett antal hjullastare, dumpers, vältar och grävmaskiner. Man har övervägt en försäkringslösning från FCF, men beslutat att inte försäkra fordonen. Premien bedömdes inte vara tillräckligt förmånlig. Vidare skulle man förlora kontrollen över skadorna. För närvarande har man ett återföringssystem där de inblandade enheterna informeras om slutresultatet samt får råd om hur i framtiden kan undvika liknande skador. Även i den man utbildningsverksamhet som pågår genom juristavdelningens försorg informerar man regionerna om hur man kan undvika skador.

Luftfartsverket

Luftfartverkets huvuduppgifter är att handha flygplatstjänst, flygtrafiktjänst, flygsäkerhetsuppgifter samt trafikala myndighetsuppgifter. Flygplatstjänsten innebär att omhänderta och ge service till flygplan, passagerare, frakt och gods. Detta utförs inom ramen för

SOU 199240 Bakgrund 29

expeditionstjänst, trañkanttjänst och ramptjänst. Vidare ingår brandoch räddningstjänst på flygplatserna. I flygplatstjänsten ingår också att skaffaanlägga, sköta och underhålla bansystem, plattformar, lokaler och elektronikanläggningar. Flygtrafiktjänsten består i att övervaka och leda flygtrafiken. Flygsäkerhetsuppgwerna utförs av luftfartsinspektionen. Arbetsuppgifterna omfattar bl.a. att fastställa och övervaka säkerhetsnormer samt att övervaka den civila luft-

farten från flygsäkerhetssynpunkt. De trafikala myndighetsupp-

gifterna innebär främst att handlägga frågor för tillstånd för luftfart, flygföretagens taxor, trafikprogram och tidtabeller. Luftfartsverkets verksamhet skall bedrivas med krav på kostnadstäckning. Dessutom skall man leverera ett överskott till staten som motsvarar det av staten tillskjutna investeringskapitalet. Verkets huvudsakliga inkomster kommer från avgifter från flygbolagen, s.k. trafikintäkter. Luftfartsverkets ekonomi är därför i stor utsträckning beroende av konkjunkturläget för den civila luftfarten. Det finns inga uppgifter på hur stora skadekostnaderna är för egendomsskador på fastigheter och anläggningar, eftersom kostnaderna belastar driftsbudgeten. Sedan början på 1960-talet har luftfartsverket efter dispens tecknat en ansvarsförsäkring för ramp- och expeditionstjänsten. Dessa uppgifter utförs på uppdrag från enskilda flygbolag. Ramptjänsten består i lastning och lossning av flygplan, betjäning med passagerarbryggor och markströmsaggregat, avisning av flygplan, bogsering av flygplan m.m. Expeditionstjänsten består bl.a. av incheckning av passagerare och bagage, vikt och balansräkning samt lastkontroll. Den ovan nämnda ansvarsförsäkringen täcker skador över ett halvt basbelopp upp till 5 milj.kr. per skadetillfälle. Under perioden 1979 1989 har försäkringspremierna utgjort ca 1,4 milj.kr. och sammanlagt har ungefär lika mycket utbetalats i skadeersättningar. Skadeersättningarna varierar mycket över tiden. Vissa år har ingen skadeutbetalning gjorts, medan man för åren 1985 1986 utbetalat närmare 900 000 kr., större delen vid en enskild skada. Från verkets sida framhålls att det är en fördel att dessa skador handläggs av ett försäkringsbolag, inte minst ur kommersiell synvinkel då man på detta sätt undviker potentiella tvister med sina kunder. Det skall egna dock noteras att försäkringsbeloppet, 5 milj. kr., inte skulle ha någon större betydelse vid en större katastrof. Vidare är ca 200 flygplatsfordon trafikförsäkrade i ett privat försäkringsbolag. Fordonen används uteslutande för ramptjänst. Försäkringen gäller för skador som dessa fordon orsakar inom flygplatsområdena. För de senaste fem åren motsvaras premierna i princip av vad som utbetalats i skadeersättningar. Även här är utbetalningarna ojämt fördelade över åren. Skadeersättningarna ligger dock på en lägre nivå än för ansvarsförsäkringen; de största utbetalningarna gjordes under åren 1987 1988 och var drygt 200 000 kr. -

30 Bakgrund SOU 199240

Man kan också anta att en potentiell storskada kan bli betydligt allvarligare vid en ansvarsskada, än för en trafikskada. Vidare är ett 40-tal s.k. förmånsbilar trañk- och kaskoförsäkrade i ett privat försäkringsbolag. Övriga fordon saknar försäkring. Man har övervägt försäkring hos FCF, men ansåg inte premien vara tillräckligt attraktiv. Inom luftfartsverkets ansvarsområde kan man tänka sig potentiella storskador där skadekostnaden kan bli mycket stor. Skulle en flyplanskatastrof inträffa till följd av ett trafikledningsfel kan detta innebära i det närmaste obegränsade person- och sakskador med åtföljande skadeståndsanspråk. En annan grupp skador som kan komma att öka med tiden är skador enligt miljöskadelagen. Inom verket har inte närmare analyserat effekterna av sådana skador. man I stor utsträckning är skaderegleringen inom verket decentraliserad, tjänst finns centralt för skadereglering. skadeståndskrav ca en över 5 000 kr. samt alla halk- och trañkskador hanteras centralt. Vid svårare personskador anlitas FCF. Till följd försäkringsförbudet har på dataavdelningen av man satsat särskilt mycket på brandskydd för att på så sätt förebygga skador. Man har inte närmare funderat på hur stor skada man skulle kunna klara utan extra anslagsmedel. Förra året var dock verkets överskott nära 600 milj.kr. 18 månader. Från den tekniska avdelningen sysslar med externa konsulttjänster önskar man kunna som teckna ansvarsförsäkring för att på så sätt underlätta de kommersiella kontakterna.

Sjöfartsverket Sjöfartsverket är ett affärsverk med uppgift att utöva tillsyn över sjösäkerheten, lotsning, utmärkning av farleder, sjöräddning, isbrytning, sjökartläggning och skyddet för havsmiljön mot föroreningar från fartyg. När det gäller skadekostnaderna för egendomsskador på fastigheter och anläggningar.finns inga exakta uppgifter. I likhet med vad gäller för många andra myndigheter belastar skadekostnaderna som driftsbudgeten. Inte heller finns det någon sammanställning över skadekostnaden på verkets fartyg, främst isbrytare, sjömätningsfartyg och lotsbåtar. Vid kollisionsskador utkräver man ersättning av den vållande parten. Efter ökad skadefrekvens på lotsbåtar har en från centralt håll skärpt kraven, vilket enligt uppgift lett till man lägre skadekostnader. Vid reparationer och underhåll låter man varvet teckna en ansvarsförsäkring för eventuella skador. Eftersom normalt har ansvarsförsäkring upp till 10 milj.kr. tecknas en varven tilläggsförsäkring för det överskjutande beloppet.

SOU 199240 Bakgrund 31

Skadeståndsanspråk hanteras centralt myndigheten. Ofta rör det av sig om betydande krav. I de flesta fall avvisas dock kraven. Kraven kan exempelvis härröra från försummelse vid lotsning eller utprickning. Vid Tsesis-olyckan dömdes staten att ersätta rederiet för reparationskostnader och stillestånd med totalt 6,3 milj.kr. För skadereglering inom verket åtgår ungefär en tjänst per år. Sjöfartsverket har sina fordon trafikförsäkrade hos FCF. Inom sin normala budget anser Sjöfartsverket klara skador i storleksordningen upp till 15 milj.kr. Garanteras inte tillskjutna medel vid katastrofliknande skador anser man sig dock vara i behov av försäkringslösningar.

Posten Internt inom posten arbetar man för att bolagisera verksamheten. När detta kan genomföras är emellertid osäkert. Över lag synes man dock vara inställd på att posten kommer att bolagiseras förr eller senare. Vare sig för fastighetsskador eller godsskador uppges det finnas preciserade kostnadsberäkningar. Skadekostnaderna till följd av brott har dock fördelat sig jämt över tiden och förlusten går därför att kalkylera. Vid tidigare analyser inom posten har man kommit fram till att det av ekonomiska skäl inte finns anledning att vidta åtgärder för att förebygga rån. Postens förluster till följd bedrägerier, rån av och paketstölder uppskattas till ca 50 milj.kr. för år 1990. Posten har 8 000 fordon, varav 3 200 utgör lantbrevbärarbilar. Posten tillhör en av de myndigheter som har rätt att teckna trafikförsäkring för sina fordonJ Fordonen trafikförsäkras hos privata försäkringsbolag. Försäkringen upphandlas vart tredje år. Enligt uppgift motsvaras utbetalningarna ungefär av den inbetalda premien, ca 20 milj.kr. Skador på de egna fordonen, som alltså inte omfattas av trafikförsäkringen, uppskattas till ca 3 milj.kr. för år 1990. För närvarande undersöker man tillsammans med Lloyds i London olika alternativ för en s.k. dataansvarsförsäkring. Försäkringen skall skydda mot de ekonomiska konsekvenser som kan bli följden när personal eller andra genom datatransaktioner kommer över pengar i brottsligt syfte. Rån omfattas också. I princip skall alla brottliga handlingar för att tillägna sig pengar omfattas. Försäkringen är tänkt att ha en självrisk på 10 milj.kr. och ett försäkringsbelopp på 200 milj.kr. Hittills har det inte inträffat enskilda skador på över 10 milj.kr. I första hand ser man det som ett konkurrensmedel i förhållande till bankerna som alla har liknande försäkringar.

l Jfr nedan avsnitt 4.1 Bakgrund.

32 Bakgrund SOU 199240

Televerket

Televerket har under de senaste åren genomgått en genomgripande förändring. Den s.k. marknadsanpassningen har hög prioritet och verket skall bolagiseras fr.o.m. den 1 januari. 1993.1 En effekt av bolagiseringen skall verka konkurrensneutralt på markär att man naden. Frågor risker och riskfinansiering skall då skötas på om för vilket aktiebolag helst. Således skall telesamma sätt som som verket inte omfattas av en central statlig riskfinansieringslösning. Emellertid har man sedan ett antal år satsat aktivt på riskhantering. Det kan därför intresse att något beskriva de erfarenheter vara av som gjorts inom televerket. Redan inför televerkets monopolavveckling hösten 1989 har verket inriktat sig intensivt på en förbättrad riskhantering. Detta framkommer i verkets ansökan om dispens från försäkringsförbudet som inlämnades i december 1988.2 Anläggningar med potentiella egendoms- och avbrottsskador över 10 milj.kr. identifierades och analyserades. Även tidigare under följd av år bedrivit ett om man en omfattande arbete inom det skadeförebyggande området, innebar den satsningen ett mer systematiskt angreppssätt. Främst avsågs att nya skydda verksamhetens resurser och inkomstmöjligheter. Meningen att den s.k. riskekonomin skulle integreras med rörelsens ekovar nomi. Detta skulle uppnås genom en god balans mellan kostnaderna för Förebyggande och skadebegränsande skydd. - Faktiska skador. - Potentiella skador. - Riskavlastning försäkringspremien. - I den nämnda dispensansökan tecknas också televerkets ovan riktlinjer för riskhantering samt genomförande av dessa riktlinjer. Syftet är att skydda sina resurser och intäktsmöjligheter mot skador och förluster. Detta skall ske genom att analysera, förebygga och begränsa riskerna för oönskade händelser samt genom att skapa finansiella resurser för ersättning och återuppbyggnad om skador inträffar. Riskhanteringen skall således skapa förutsättningar för en god riskekonomi att riskkostnaderna minimeras. Med riskgenom kostnad den sammanlagda kostnaden för skador och förluster å avses sidan, skyddsåtgärder och försäkringar å den andra. Med denna ena utgångspunkt skall riskekonomin integreras med rörelsens ekonomi. Målet för riskhanteringen skall att åstadkomma ett tillfredsvara ställande skydd för televerkets anställda mot skada och ohälsa. Vidare, skydd för egendom mot skada samt ett skydd för televerkets

1 Regeringen räknar med att televerket ombildas till aktiebolag från årsskiftet 1993. Prop. l99192100, bil. s.l46. 2 Ansökan har ännu inte föranlett någon åtgärd från regeringens sida.

SOU 199240 Bakgrund 33

produktion i form intäktsbortfall. Verksamheten har också som av mål att stödja den affärsmässiga och finansiella verksamheten. Målet skall nås genom att öka riskmedvetenheten hos alla, särskilt chefer och arbetsledare. Vidare skall man skapa en sådan framförhållning att varje förändring i riskmiljön kan mötas i tid med relevanta skyddsåtgärder. Slutligen skall man snabbt kunna återställa egendom efter inträffade skador, även av katastrofal omfattning, bl.a. genom ett väl fungerande system för riskfmansiering. Den angivna målsättningen anses dock förutsätta en fortlöpande analys av verkets riskmiljö och förändringar i denna, särskilt sådana som väsentligt kan påverka verkets ekonomiska resultat och konkurrensläge. Dessutom poängteras det förebyggande skyddet, särskilt i form information och utbildning, men också i form av tekniska av åtgärder i syfte att öka säkerheten. Detsamma gäller det skadebegränsande skyddet i form av en beredskap hos personalen att med erforderlig insats och utrustning ingripa mot skadehändelser eller vid hot om sådana. En annan förutsättning för att genomföra denna policy är riskfinansieringslösning som väsentligen bygger på en lokala och centrala självrisker. Dock förutsätts en extern upphandling av försäkring i första hand för att möta katastrofrisker. All

upphandling försäkring skall ske centralt på koncernnivå.

av Avslutningsvis konstateras i riktlinjerna att riskhantering skall ses som en naturlig och integrerad del av televerkets totala verksamhet. Det övergripande och principiella ansvaret för riskfinansieringen ligger dock hos ekonomidirektören. Däremot ligger det primära ansvaret hos de operativa enheterna dvs. bolagen inom Teleinvestgruppen och huvudenheterna inom verket, vilka har ett ekonomiskt ansvar för bl.a. sina skador och förluster. Varje enhet med resultatansvar skall premieras, då skadeutfallet undergått en klar förbätt-

ring. Hittills har arbetet pågått utan påtagliga störningar. Emellertid

har man fått ägna både tid och resurser att motivera och utbilda personalen för att, under central samordning, gå från en centralt styrd säkerhetsverksamhet till en lokalt integrerad riskhanteringsverksamhet. I avvaktan på bolagisering då man fritt kan välja riskfinansie- ring har man tillsatt en samordningskommitté för säkerhets- och riskmanagementfrågor. Kommittéen har till uppgift att vidareutveckla policyn för televerkets riskhantering, informera om förändringar i riskmiljön, rekommendera åtgärder för att förbättra riskmiljön, initiera gemensamma riskhanteringsprojekt, t.ex. utbildning, budgetera kostnaderna för riskhantering samt sammanställa en årsredovisning över riskhanteringsverksamheten. Man har också beslutat om hur den framtida riskhanteringen inom koncernen skall organiseras, nedan åskådliggjord genom en s.k. funktionell RMorganisation.

34 Bakgrund SOU 199240

Konoemledning Riskmanager .. . .. . . .. . . . . . Moderföretag

Riskfmansiering RM- kommitté Riskhantering Försäkring

.. . . .. . . .. .. . .. Regionledning Divisionsledning Bolagsledning RM-funktion RM-funktion RM-funktion

När det gäller riskñnansieringen har man inom televerket planer på att starta ett captiveförsäkringsbolag.1 Följande syften och fördelar med ett captiveförsälcringsbolag har framhållits. Möjlighet att ha en hög självrisk central koncemnivå. -- Styra och kontrollera inriktningen på riskfinansie- ringsverksamheten. Möjliggöra lokala försäkringsbeslut och lokala självrisker i en affärsrelation mot koncernens captive. Jfr internbankkonceptet inom tinansieringsområdet. Få internt informationsmaterial som underlag för skadeföre- byggande och skadebegränsande skydd. Pressa försäkringspremier genom tillgång till återförsäk- -ringsmarknaden. Möjlighet att ta fram egna försäkringsprodukter som kom- plement till televerkets ordinarie tjänste- och produktutbud. Analysen av captiveförsäkringsalternativet har visat att det är klart lönsamt, såväl ekonomiska, praktiska och styrningstekniska av skäl för koncernen att inrätta en sådan verksamhet. Den grundläggande förutsättningen är dock verkets goda skadestatistik, dvs. skadorna är mycket få, samtidigt som riskerna är väl spridda både ekonomiskt som geografiskt.

Sammanfattning av de affärsinriktade myndigheternas

erfarenheter av skadehantering

Flera myndigheter uppger att de i vissa avseenden är missnöjda med den nuvarande ordningen, bl.a. framhåller byggnadsstyrelsen att man ogillar att behöva ta driftsbudgeten i anspråk för sina skadeutbetalningar. Från flera håll också irriterad på är man utformningen av försäkringsförbudet. Det anses stelbent och förhindrar smidiga

1Angående de grundläggande begreppen inom riskhanteringsläran samt captiveförsäkringsbolag, se nedan avsnitt 2.4 Riskhanteringslära grundläggande be- grepp-

SOU 199240 Bakgrund 35

lösningar, även om myndigheten anser att särskilda omständigheter föreligger. Ofta har framhållits att man skulle vilja teckna försäkring för skadehändelser som inträffar ofta, s.k. frekvensskador. Andra är dock i huvudsak nöjda med den nuvarande ordningen. Till dem hör vägverket. Också banverket uppger att de är tillfredsställda med de befintliga förhållandena, under förutsättning att man klarar av den ryckighet i resultatet som kan bli följden av att inte teckna försäkring. Som tidigare konstaterats anser Sjöfartsverket att det måste garanteras tillskjutna medel vid katastrofliknande skador om försäkringsförbudet skall upprätthållas. Av utredningens direktiv framgår att ett antal myndigheter främst affärsverk och myndigheter med affärsmässiga inslag i sin verksamhet har ansökt hos regeringen dispens från förbudet - om att teckna försäkring. Av uttalandet skulle man kunna tro att det inom dessa myndigheter finns en välgrundad ståndpunkt eller policy vad gäller risk- och försäkringsfrågorna. Som ovan framkommit är så inte fallet. Med undantag för televerket och nu senast SJ och delvis byggnadsstyrelsen, har över huvud taget inte haft något systeman matiskt angreppssätt. Som påpekats, bl.a. av televerket, förekommer det att myndigheter satsat på säkerhetssystem och andra skadeförebyggande åtgärder, men man har aldrig infogat det i en samlad riskhanteringspolicy. Flera myndigheter har över huvud taget aldrig analyserat sina risker inte ens på en övergripande nivå. Utan att överdriva kan man säga att riskmedvetenheten hos dessa myndigheter är mycket låg.

2.2.2 Övriga myndigheter

Med anledning av uppdraget har utredningen begärt in uppgifter från närmare 60 myndigheten I syfte att få en allmän uppfattning

hur myndigheterna uppfattar problemområdet har de frågor som

om ställdes i enkäten varit allmänt hållna Utredningen har bl.a. frågat efter om myndigheten tecknat några försäkringar, vilken karaktär av egendom myndigheten innehar, erfarenhet av skador, framställda

skadeståndsanspråk samt en allmän förfrågan om hur man uppfattar

förbudet att teckna försäkring. Det allmänna intrycket är att myndigheternas svar i hög grad präglas av den specifika verksamheten. Det är därför svårt att dra några generella slutsatser utifrån enkätsvaren. Några allmänna synpunkter kan dock framhållas. Försäkringsförbudet i hög grad ha respekterats. De tillfrågade myndigheterna synes verkar också i hög grad ha varit förskonade från allvarligare skadehändelser. Detta både egendomsskador och skadeståndsavser anspråk. Däremot har ungefär hälften av de tillfrågade myndig-

1 Myndigheterna framgår av bilaga 2 Frågorna framgår av bilaga

36 Bakgrund SOU 199240

heterna uppgett att de genom inbrott och stöld, ofta vid upprepade tillfällen, berövats datorutrustning och annan lättare elektronisk utrustning, såsom telefaxapparater och kopieringsmaskiner. Ofta har dessa myndigheter uppgett att de skulle vilja försäkra sig mot sådana skadehändelser. Majoriteten synes också vilja upphäva försäkringsförbudet eller önskar i vart fall mindre rigid regel. Några en myndigheter vidhåller dock att den nuvarande ordningen är tillfredsställande. En särskild synpunkt som framkommit från flera myndigheter är behovet av att teckna ansvarsförsäkring för sin konsultverksamhet. Flera myndigheter har framhållit att de marknadsföringsur synpunkt hamnar i ett sämre läge än sina konkurrenter när de uppger att ansvarsförsäkring saknas. Här nedan följer ett utdrag av några de tillfrågade myndigav heternas svar. Domstolsverket uppger att man önskar teckna försäkring, bl.a. för den konst som museer deponerat hos myndigheten. I flera fall har depositioner kopplats till krav på försäkring. Inom kriminalvårdsstyrelsens verksamhetsområde sköts all skadereglering centralt. Detta avser både skadeståndskrav och andra egendomsskador. Vidare framhåller myndigheten har all den att man kompetens som krävs för korrekt handläggning sådana skadeen av ärenden. Detta avser också trafikskaderegleringen. Vidare uppges

att återanskaffning av stulen utrustning sker den sedvanliga

genom driftsbudgeten, vilket innebär saknar exakta att man uppgifter beträffande den årliga skadekostnaden. Inte heller inför framtiden önskar man teckna några försäkringar. Inom SIDAs verksamhetsområde tecknas transportförsäkringar avseende varuleveranser till biståndsländer samt för kontorsutrustning som skall sändas till biståndskontoren. Inom myndigheten har man också satsat betydande belopp på skadeförebyggande åtgärder, såsom säkerhetsdörrar, larmanordningar, bevakning inpasserande av och nattbevakning av ett bevakningsbolag. Vidare finns översvämningslarm och elspänningsskydd för att skydda datautrustningen. Ett omfattande bevakningssystem och säkerhetsanordningar finns också på kontoren i biståndsländerna. Försvarets materielverk framhåller att frågan statens om ansvarighet i princip aktualiseras vid varje upphandling myndigheten som genomför. Ansvarsfrågan är dock bara många förhandlingsen av frågor. I de fall en leverantör accepterar att själv ta ett utökat ansvar höjer det avtalets pris, eftersom leverantörens försäkringspremie övervältras på kunden. Försvarets materielverk därför menar att arten och graden av riksexponering varierari hög grad från fall till fall och att olika lösningar måste prövas före varje beslut. Man anser därför att en liberalisering de nuvarande reglerna skulle öka av möjligheten att i det enskilda fallet finna den mest kostnadseffektiva lösningen. Avslutningsvis framhåller man att ett statligt försäkrings-

SOU 199240 Bakgrund 3 7

bolag för olika delar statsförvaltningen bör studeras. Verket av myndigheten inom försvarsmakten kunde vara en lämplig menar att indelning för en sådan lösning. F ortifikationsförvaltningen är numera en uppdragsmyndighet. Det innebär förutom till försvaret, också skall sälja sina tjänster att man, till den civila statsförvaltningen, affärsdrivande verk, kommuner, landsting och privata företag. Eftersom i många fall agerar på man den öppna marknaden vill i så liten grad som möjligt avvika man från andra aktörer. Standardkontrakten inom byggkonsultbranschen kräver att konsulten har ansvarsförsäkring för ett betryggande belopp. Eftersom fortifikationsförvaltningen inte har möjlighet att teckna sådan försäkring måste särskilda kontrakt upprättas. På en sätt förhåller det sig vid entreprenader. Fortifikationsförsamma valtningen därför att myndigheten skall medges generell rätt anser att teckna alla erforderliga försäkringar i samband med bygg- och anläggningsentreprenader. I vissa fall vill också ha möjligheten man att teckna traditionell ansvarsförsäkring. Förvaltningen saknar fullständig bild av förekomsten av en skador, eftersom de nuvarande reglerna inte medför något behov av att sammanställa skadefallen. Man är emellertid av den uppfattningen fortifikationsförvaltningen har mycket låg skadenivå. Förklaatt en ringen har ett väl utvecklat förebyggande skydd, uppges vara att man återkommande inspektioner och kontroller samt att det finns kontinuerlig bevakning. Avslutningsvis framhåller man att eventuella försäkringar bör tecknas på den öppna försäkringsmarknaden. Vidare att tillfredsställande kompetens finns inom myndigheten. menar man Kustbevakningen är exempel på myndighet som har betydande en egendom i form över 100 fartyg och båtar, flera flygplan och ett av 100-tal motorfordon. Dess bättre har inga större skadefall inträffat under de senaste åren. Om större skada inträffade skulle konseen kvenserna sannolikt bli långvariga, eftersom medel för återanskaffning exempelvis ett fartyg skulle äskas i sedvanlig anslagsframav ställning. Ett försäkringsalternativ hade onekligen inneburit en snabbare återanskaffning. Sammanfattningsvis anser kustbevakningen försäkringsförbudet på sikt bör upphävas och att statliga att myndigheter även anslagsfinansierade skall få möjlighet att - själva bedöma ändamålsenligheten att teckna försäkring. av SMHI poängterar att det inom den nuvarande ordningen är mycket oklart över huvud taget kan påräkna ersättning för om man skadad utrustning. Oavsett vilken lösning väljs menar myndigsom heten att frågekomplexet måste ges en klar och entydig lösning. SMHI är till del beroende mät-, dator- och kommunikastor av tionsutrustning för sin verksamhet. Om skada inträffar måste en utslagen utrustning ersättas så snart möjligt, helst inom några som timmar, vecka efter skadefallet. Redan vid skada men senast en en drabbar mindre del av kritisk utrustning kan ersättningssom en

38 Bakgrund SOU 199240

kostnaden uppgå till mer än 10 milj.kr. Eftersom myndigheten innehar egendom till ett stort återanskaffningsvärde är man angelägen om att få klara besked i dessa frågor. Avslutningsvis menar SMHI att försäkringsförbudet upplevs ett stort hinder i affärssom verksamheten. Detta gäller särskilt inom den del verksamheten av som bedrivs utomlands. Samarbete med kunder, leverantörer och samarbetspartners försvåras i hög grad försäkringsförbudet. av Av en enkät utförd internt inom generaltullstyrelsen framgår att det finns en allmän önskan att kunna teckna vagnskadeförsäkring en efter det att den treåriga vagnskadegarantin vid nybilsköp gått ut. Tullverket framhåller också att inför framtiden sannolikt man kommer att få ett större behov av att kunna teckna försäkring. För närvarande genomgår man en omorganisation. En de viktigaste av förändringarna är att ett 40-tal självständiga resultatenheter skall inrättas. Dessa enskilda tullmyndigheter får ett eget ekonomiskt ansvar, vilket kan ses som ytterligare ett led i de delegeringssträvanden som genomsyrar statsförvaltningen. Här bör också finnas möjlighet att göra ekonomiska överväganden. Ett sådant kan att vara minska sårbarheten för skador eller stöld egendom av genom att teckna försäkring. Riksskatteverket menar i sitt att myndigheterna bör ha frihet svar att försäkra sig mot de risker som förekommer inom resp. myndighetsområde. För riksskatteverkets del skulle det i så fall kunna bli aktuellt med försäkring av dataanläggningar och ansvarsförsäkring

till skydd för eventuella skadeståndsanspråk. Försäkringen skulle

kunna tecknas antingen hos försäkringsbolag eller något statgenom ligt organ på liknande sätt trafikförsäkring hos FCF. Myndigsom heten menar också att försäkringspremiernai varje fall måste vägas mot de risker som finns för förlust eller skadeståndsanspråk. En sådan avvägning torde ofta komma att resultera i att myndigheten väljer att vara oförsäkrad, verket. Riksskatteverket är chefsmenar myndighet för kronofogdemyndigheter och andra skattemyndigheter och deklarerar att förhållandet i försäkringshänseende är detsamma för dessa myndigheter. Naturvetenskapliga forskningsrådet uppger att försäkringsförbudet knappast har upplevts ett hinder, att rådet vid ett som men par tillfällen velat försäkra en dyrbar vetenskaplig utrustning som fraktats mellan olika länder. Rådet har vid några tillfällen försäkrat föremål som lånats in för att visas på utställningar arrangerats som tillsammans med andra organisationer. Avslutningsvis menar naturvetenskapliga forskningsrådet att det är särskilt angeläget med försäkring beträffande utställningar och transporter. I arbetsmarknadsstyrelsens svar poängteras att det önskvärt vore att kunna teckna försäkring när det ur affärsmässiga eller andra aspekter kunde vara fördelaktigt. Exempelvis erbjuder vissa bil- och leasingföretag paket av olika slag och ofta inkluderar försäksom

SOU 199240 Bakgrund 39

ring. Inom verket finns också särskild enhet, kallad arbetslivsen tjänster. Denna avdelning har i uppdrag att sälja kompetens inom yrkesinriktad rehabilitering till försäkringskassor och företag. Arbetslivstjänster är helt uppdragsfinansierat. Sedan verksamheten starhar införskaffat möbler, kontorsmaskiner och övrig utrusttat man ning. I detta sammanhang har behovet försäkring aktualiserats. av Om egendomen förstörs eller stjäls måste man använda sina intäkter, vilka inte är beräknade för den här typen av nyanskaffning. Man således att försäkring är förutsättning för att verksamheten menar en skall kunna vara helt intäktsñnansierad. Statens invandrarverk att de skador som inträffar i invanuppger drarverkets verksamhet till största delen är skador som kan hänföras till flyktingarnade asylsökande. Emellertid ansvarar de för sina egna handlingar och verket sig inte annat än vid arbetsplatsorienanser tering och vid s.k. meningsfull sysselsättning ha något ansvar för de skador vållats. De skador drabbar invandrarverket som som regleras vanligtvis kontraktsenligt och torde normalt inte lämpa sig för försäkring. Förbudet mot att teckna försäkring har således inte heller upplevts som något hinder. Liksom för arbetslivstjänster uppger AM U-styrelsen att försäkringsförbudet upplevs ett hinder i verksamheten. Verksamheten som uppdragsfinansierad, den huvudsakliga uppgiften är att sälja är men utbildning till länsarbetsnämnden. AMU-gruppens verksamhet är indelad i länsverksamhet. Vid eventuell skada skall resp. län själv en stå för kostnaderna. En skada såsom brand, maskinhaveri eller mänskliga misstag kan få stora ekonomiska konsekvenser för länet. AMU-gruppen har intern riskfond på för närvarande 1 milj.kr. en för delvis täcka sådana kostnader. Fonden kan dock bli helt att otillräcklig vid omfattande skador. Vidare uppges att företagskunder ofta kräver att det vid avtal försäljning och utbildning garanteras om AMU-personal är försäkrad. AMU-gruppen har år 1989 ansökt att dispens från förbudet för att kunna försäkra sina kursdeltagare. om

Någon tillförlitlig skadestatestik finns dock inte. Statens institut för byggnadsforskning disponerar kontors- och

laboratorielokaler i vilka ansvarar för datoranläggningar, man bibliotek och ordinär kontorsutrustning. Institutet innehar också ett antal fordon. I sitt yttrande ställer man bl.a. frågan om vad som egna skulle hända skadeståndsanspråk riktades mot institutet till följd om användning institutets forskningsresultat. Det har hittills inte av av förekommit, skulle kunna betydande belopp. Ett sådant men avse scenario är inte otänkbart, eftersom institutets viktigaste uppen av gifter medverka i rationell utveckling och förnyelse inom är att en bostadsbyggnadssektorn. Vidare att försäkringsförbudet uppger man inte upplevts väsentligt hinder, denna ståndpunkt som ett men grundas helt och hållet på förutsättningen att det i nuvarande ordning

40 Bakgrund SOU 199240

skall vara möjligt att extra anslag kunna få kompensation för genom om omfattande eller dyrbar utrustning skulle komma till skada. Sveriges geologiska undersökningar noterar i samband att man med konsultuppdrag för företag och andra organisationer har ett stort intresse av att kunna teckna ansvarsförsäkring. Likaså en önskar man försäkra dyrbara och tekniskt avancerade instrument som används i fält under primitiva förhållanden. Särskilt angeläget är detta för utrustning som är en nödvändighet för produktionen och

som kan betinga stora återanskaffningskostnader.

Lantmäteriverkets verksamhet är till drygt hälften avgiftsfinansierad. Inom den del som avser myndighetsutövning är två typer av skador mest frekventa. Den ena typen skador på rör-, el- och avser telekablar i samband med utmärkning gränser. Den andra av typen av skador inträffar när verket i avtal åtagit sig att åt kommuner utföra utsättningar och framställa s.k. nybyggnadskartor enligt planoch bygglagen. Verket utför därvid i entreprenad, kommunal myndighetsutövning mot enskild. I de fall fel begås lantmäteriverket, av ansvarar staten för uppkomna skador. Inom uppdragssektorn är skadebilden inte lika homogen. Exempel på verksamheter där antingen anspråk framställts eller där verksamheten bedöms riskfylld som är värdering av fastigheter, -

mätning, särskilt s.k. industrimätning, där kraven på

- noggrannhet kan vara mycket stora eller där mätning integreras i processindustriella förlopp, framställning kart- och mättekniskt underlag för projekte- - av ring i analog och digital form, dokumentation av industrianläggningar, och - t.ex. av rörsystem transport av originalhandlingar mellan olika lantmäteriverk. --

Riskerna är många gånger svåra att förutse vad gäller dessa verksamheter. Skador inträffar inte lika frekvent inom den del som som avser myndighetsutövning, men å andra sidan brukar kraven uppgå till betydande belopp. För närvarande handlägger lantmäteriverket ett anspråk om 2 milj.kr. på grund felaktigheter i levererat av ett underlag för projektering. Mot bakgrund av dessa synpunkter har lantmäteriverket redan år 1989 inlämnat en hemställan till bostadsdepartementet teckna om att försäkring för sin konsultverksamhet. Främst i syfte kunna att använda det standardvillkor används inom konsultbranschen som önskar man försäkra lantmäteriets industrimätningsverksamhet. Eftersom standardvillkoren förutsätter verksamheten försäkatt är rad måste i regel diskussion med och särskild en tas motparten en reglering åstadkommas. Därtill kommer risktagandet bedriva att verksamheten, utan möjlighet att försäkra den. En av statskontorets uppgifter är att samordna anskaffning av ADB-utrustning, stödja myndigheternas anskaffning och användning

SOU 199240 Bakgrund 41

samt upphandla viss sådan utrustning. I praktiken, men inte formellt, står resp. myndighet som ägare till den utrustning man disponerar. Eftersom Statskontoret, vad gäller finansiering och förvaltning, kan liknas vid ett låneinstitut är frågor som rör försäkring av den förvaltade egendomen i första hand en angelägenhet för berörda drifts-

ansvariga myndigheter, menar statskontoret. Återanskaffningsvärdet

för ADB-utrustningen är ca 3 miljarder kronor. Värdet på de tre största enskilda dataanläggningarna är 535 milj.kr. I övrigt är anläggningarna relativt väl spridda. Vidare uppger kontoret att statliga inköpare stött på ett nytt problem efter det att den nya köpsrättsliga lagstiftningen trätt i kraft. Numera har säljare av varor börjat ersätta funktionsgarantier med särskilda försäkringar mot skada som kan drabba Sådana förvaran. säkringar innefattar, utan samma fördelar som funktionsgarantier, ofta även sakförsäkring och olycksfallsförsäkring. Ofta används denna modell även vid köp mellan näringsidkare och myndigheter. Vid anskaffning av varor av konsumentkaraktär kan det även för staten vara hanteringsmässigt praktiskt att godta försäkringslösningar framför att förhandla bort den stundtals obligatoriskt försäkringen, menar Statskontoret. Rikspolisstyrelsen uppger att det inom polisväsendet i dag finns ca 3 000 bilar, över 300 motorcyklar, diverse andra motorfordon, 6 helikoptrar och 15 polisbåtar. Vidare finns teknisk utrustning av

mångahanda slag. Det finns bland polismyndigheterna ett uttalat

behov av att teckna vagnskadeförsäkring för polisfordonen, när vagnskadegarantin gått ut. Denna önskan kommer troligen att öka dramatiskt efter budgetåret 199293, då polisväsendet går in systemet med treårsbudget. Då kommer samtliga fordonskostnader att belasta den lokala polismyndigheten. Hittills har rikspolisstyrelsen stått för kostnaderna i fråga om totalhavererade fordon och vissa svårt skadade fordon, medan den lokala polismyndigheten själv har fått stå för övri ga skador. Statens löne- och pensionsverk uppger i sin svarsskrivelse att myndigheten numera är helt intäktsfinansierad. Man förutsätter att det förväntas att verket själv skall ta ansvaret för täckning av förlusteri verksamheten. Därför känner man en stor oro inför vad som skulle bli konsekvensen av en större skadehändelse. Verket tror att det möjligen finns en skillnad mellan anslags- och intäktsfinansierade statliga verksamheter. Troligen känner de anslagsfinansierade myndigheterna en större trygghet med den rådande ordningen. Man poängterar att man saknar besked om konsekvenserna vid en skada av större omfattning. Troligen skulle verket välja att försäkra dyrare utrustning och fordon mot brand och stöld om förutsättningar fanns. Motivet för detta är att det är tveksamt om staten är beredd att stå konsekvenserna om något inträffar.

42 Bakgrund SOU 199240

Statens naturvårdsverk har upplevt försäkringsförbudet som ett stort hinder. I första hand vill man försäkra sin fordonspark samt viss typ av mät- och datorutrustning. Vid ett flertal tillfällen har man utsatts för stölder av datorutrustning där man själv har tvingats svara för hela återanskaffningskostnaden.

2.2.4 Universiteten

Nuvarande skadehandläggningssystem De mindre högskolorna får själva ansvara för enskilda skador som

inte överstiger 40 000 kr. överstiger kostnaden detta belopp kan

vända sig till UHÄ som betalar skadekostnaden upp till 1 man

milj.kr. per skada. överstiger kostnaden 1 milj.kr. kan man vända

sig till regeringen. I regel skickar högskolan anhållan till UHÄ en för vidare befordran till Utbildningsdepartementet för handläggning. Det slutgiltiga beslutet fattas i samråd med finansdepartementet. Någon etablerad praxis för handläggning av sådana ärenden finns inte. Det är inte heller säkert att full kompensation utgår. Enligt uppgift har endast ett fåtal anhållanden inkommit till regeringen under den senaste femårsperioden. De större forskande högskoleenheterna ansvarar i princip själva för sina skadekostnader. universiteten uppburna s.k. UHÄ- Den av ramen, bl.a. avsedd för utrustning, kan användas för att täcka skadekostnader. Vid större skador som överstiger 1 milj.kr. kan även de större högskolorna, på samma sätt som de mindre, vända sig till regeringen med sina anspråk. Man bör dock poängtera att denna möjlighet inte på något sätt garanterar att medel tilldelas samt att det är en förutsättning att skadekostnaden överstiger 1 milj.kr. per skadetillfälle.

Universitetens nuvarande ersättningsordningar Inledningsvis kan man konstatera att flera omständigheter pekar på att det redan i dag förekommer ett relativt stort antal försäkringar som tecknats av enskilda universitetsinstitutioner i strid med försäkringsförbudet. Främst verkar man ha tecknat fordonsförsäkring och försäkring av egendom av specifik eller särskilt värdefull karaktär. Samtliga forskande högskolor utsätts regelbundet för datorstölder. Dessa stölder synes innebära de största praktiska problemen för de enskilda institutionerna. Kostnaderna varierar, men för de största högskolorna kan man uppskatta kostnaderna till 1 milj.kr. per år. På senare år har de mest utsatta universiteten i storstadsregionerna lyckats få ner antalet stölder något genom att förbättra inbrottsskyddet, det s.k. skalskyddet. Universiteten hanterar sådana skade-

SOU 199240 Bakgrund 43

kostnader själva. Ersättningssystemen varierar dock. Vissa universitet tycks inte ha några som helst riktlinjer, medan däremot andra har utvecklat noggranna ersättningsrutiner. Gemensamt är dock att man som regel inte har tillräckliga resurser för att ersätta samtliga stölder. På Stockholms universitet har man beslutat att endast ersätta utrustning som finns upptagen i en inventarieförteckning och som dessutom har varit fastlåst. På KTH har man under budgetåret 199192 kommit i det läget att man, trots självrisker på 50 000 kr. per institution, endast ersätter 60 % av skadekostnaden. I Uppsala disponerar fakulteterna medel för ersättning av skador upp till 100 000 kr., därefter kan hemställan göras till universitetets reservfond. Universitetens knappa resurser har i vissa fall inneburit att endast en viss del av värdet har kunnat ersättas i kombination med höga självrisker för de drabbade institutionerna. För övriga skadetyper, såsom exempelvis brand- och vattenskador, finns inte tillräckligt underlag för att uttala sig generellt. Dessa skadetyper drabbar främst fastigheter, vilka som regel förvaltas av byggnadsstyrelsen. I den mån skador uppkommer på lös egendom försöker man för varje skada hitta en lämplig lösning.

Universitetens synpunkter inför framtiden

Den allmänna uppfattningen är att den nuvarande ordningen är mycket oklar. Försäkringsförbudet har inte följts upp med något system för hur risker skall hanteras. I takt med den ökande decentraliseringen av budgetansvar m.m. har oklarheterna accentuerats. Myndigheterna sannolikt med all rätt i allt mindre utsynes -- -sträckning förutsätta att inträffade skador kommer att ersättas från centralt håll. Därför har många myndigheter framhärdat att man antingen skall upphäva försäkringsförbudet eller att staten centralt får ansvara för inträffade skador. Universiteten vill som regel själva besluta om man skall teckna försäkring. Särskilt angeläget verkar behovet vara i uppdragsverksamhet. Konsultansvarsförsäkring och stöldförsäkrin g för stöldbegärlig datautrustning beskrivs som mest angeläget. Många ser försäkringsmöjligheten som det enda sättet att åstadkomma en snabb återanskaffning och därmed undvika avbrott i verksamheten. Vidare nämns att försäkring bör övervägas för egendom som transporteras, medförs vid fältarbete eller används i bostaden.

2.2.4 Museerna Utredningen har också vänt sig till ett antal statliga museer för att få uppgifter om hur de uppfattar försäkringsproblematiken. Statens konstmuseer består av tre stycken museer, Nationalmuseum,

44 Bakgrund SOU 199240

Moderna museet och Östasiatiska museet. Dessutom ingår stora konstsamlingar som finns på en rad olika slott som tillhör staten, t.ex. Gripsholm, Drottningholm, Rosenborg, Läckö, Vadstena m.fl. Statens konst- och konsthantverkssamlingar är betydande, även internationellt sett, och betingar ett avsevärt värde. Nationalmuseums samling av teckningar anses tillhöra en av de tio främsta i världen. Några katastrofartade skador har inte inträffat. De skador som ändå förekommit är främst smärre åverkan och stölder. Kostnaden för renovering får myndigheten bekosta med egna medel, liksom transportskador och skador i samband med dåligt inomhusklimat. Stölderna har ökat under senare år. Lyckligtvis har konstverken oftast återfunnits. Inte heller i något fall har ersättning utgått från statsmakterna för stulen konst. För att motverka skador och stölder har statens konstmuseer ett väl utvecklat säkerhetssystem. Enligt myndigheten är dock resurserna alltför snålt tilltagna för att säkerheten kan hållas på en acceptabel nivå. Avslutningsvis menar statens konstmuseer att försäkringsförbudet upplevts som ett stort hinder i verksamheten. Om staten skall uppträda som sin egen försäkringsgivare skall också den drabbande myndigheten kompenseras för sin skada. Eftersom någon sådan ersättning hittills inte har utgått menar statens konstmuseer att man måste ges möjlighet att kunna teckna försäkring. Den typ av försäkring som i så fall förordas är en kombination av skade-, stöldoch klimat-försäkring. Med det senare menas en försäkring som skyddar egendomen mot dåligt inomhusklimat. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer består av riksantikvarieämbetet och ett antal olika institutioner, nämligen Statens historiska museum, Kungliga myntkabinettet, Medelhavsmuseet, Institutionen för konservering och slutligen Vitterhetsakademiens bibliotek. Många av institutionerna innehar samlingar där guld- och silverföremål till ett marknadsvärde av 100-tals miljoner kronor ingår. Under senare år har ett par föremål per år stulits från de permanenta utställningslokalema. Den största enskilda skadan inträffade när en vakt överfölls och gärningsmännen kom över ett mynt värt 2 milj.kr. Inga av de föremål som stulits har återfunnits. Dessutom har under senare år kontorsutrustning och annan elektronisk utrustning stulits. Även riksantikvarieämbetet och statens historiska museer anser att försäkringsförbudet varit ett stort hinder i verksamheten. Främst är man intresserad av stöld- och skadeförsäkring för museernas samlingar. Myndigheten synes också förorda att försäkringen upphandlas på den privata försäkringsmarknaden. Till skillnad mot de tidigare museerna uppger Livrustkammaren, Skoklosters slott och Halvylska museet att man inte upplevt försäkringsförbudet som något hinder i verksamheten. Däremot verkar

SOU 199240 Bakgrund 45

Naturhistoriska riksmuseet kritiska till försäkringsförbudet. Inte i något fall har museet fått ersättning när skador inträffat. Sammanfattningsvis kan situation i hög grad sägas att museernas skiljer sig från övriga myndigheter inom den civila statsförvaltningen. Den främsta skillnaden är kanske att museerna innehar egendom till mycket stora värden. Man skall dock ha klart för sig att museernas främsta uppgift är att förvalta värden av ideell natur. I de flesta fall är direkt återanskaffning av förstörda eller förlorade föremål omöjligt. Det är därför inte rimligt att göra omedelbara jämförelser med förhållandena för andra civila myndigheter. En bärande princip i traditionell riskhantering är att det finns övre en gräns då det inte längre är meningsfullt att ur företagsekonomisk synvinkel bekosta försäkring eller skadeförebyggande skydd. Sannolikt får en sådan princip omprövas när det gäller museernas egendom. Man får från fall till fall avgöra hur stora resurser man vill och kan avsätta för det förebyggande skyddet.

2. 3 Försäkringsverksamheten inom

försvarets

civilförvaltning

Försvarets civilförvaltning FCF är en stödmyndighet för försvarsmakten inom områdena personaladministration, ekonomiadministration och juridik. De för utredningen mest intressanta uppgifterna försäkringsverksamheten bedrivs inom den juridiska enhetenJ - Den juridiska enheten inom försvarets civilförvaltning är i första hand en servicemyndighet för försvaret. Man uppträder också som ombud både inom och utom rätta. Vad gäller den rådgivande verksamheten, handlar det mest om förvaltningsrättsliga och affärsrättsliga angelägenheter. Den juridiska enheten ombesörjer också relaen tivt omfattande rådgivning till myndigheter inom den civila statsförvaltningen, främst vid handläggningen av personskador, men också i skadeståndsrättsliga frågor. Alla försvarets trafikskador, marina ska-

1Från våren 1992 är enheten indelad i fyra affärsområden. Varje affärsområde skall driva sin verksamhet med resultatansvar mot verksledningen. De fyra områdena är rättsligt stöd, fordringsbevakninginkasso, ansvarsskadereglering och motorförsäkringar. Rättsligt stöd ger hjälp, råd, information och utbildning i frågor som rör föreskrifter och avtal, förvaltningsrätt, förfogande, militär medverkan i civil verksamhet, köp- och avtalsrätt, avtalsgranskning, straff-, process- och skadeståndsrätt. Ca 2 personer Førdringsbevakninginkasso sysslar med bevakning av statens ersättingsanspråk samt indrivning av dess fordringar.Ca 4 personer Ansvarsskador reglerar ersättningsanspråk mot staten och av ansvars- och transportförsäkringsskador. Dessutom hanteras ex gratiaersättning samt utlåtanden i ansvarsskadeärenden. Ca 2 personer Motorförsäkringar ansvarar för den försäkringsliknande verksamheten. Verksamheten är uppdelad i en del som sysslar med personskadereglering och en annan som arbetar med sakskador.Ca 16 personer totalt

46 Bakgrund SOU 199240

dor, flygskador och markskador handläggs också inom enheten, i den mån de inte delegerats till lokal nivåJ Försäkringsverksamheten startades år 1988. En av orsakerna till att verksamheten korn i gång var att det från försäkringsbranschen framförts klagomål på vissa statliga myndigheters sätt att sköta sin trafikskadereglering. En annan orsak var att det vid detta tillfälle blev nedgång i arbetsbelastningen i samband med neddragningar en inom försvaret. Minskade ekonomiska förutsättningar innebar att drog på de militära övningarna och därmed minskade också man ner antalet militära skador. På så sätt frigjordes resurser inom FCF. Mot denna bakgrund beslöt FCF att aktivt erbjuda myndigheterna utanför försvaret hjälp med trafikskaderegleringen. FCF erbjöd myndigheterna att teckna antingen ett avtal om skadereglering mot timdebitering eller en ren trafikförsäkring. Försäkringsalternativet rönte stort medan skadereglering mot timdebitering i gensvar, huvudsak inte ansågs intressant. Efter upphandlingsförfarande lycka des FCF ganska omgående få ett försäkringsavtal med polisväsendet. Som tidigare omtalats tillhör polisen de myndigheter som är undantagna från försäkringsförbudet Försäkringsvolymen har därefter ökat successivt. För närvarande försäkrar FCF omkring 6 500 fordon för ett 100-tal myndigheter. FCFs försäkringar har mottagits positivt och kundförhållandet är gott. En undersökning inom polisen avseende perioden juli 1988 juni 1990, visade att mer än 70 % av polisens handläggare av fordonsfrågor ansåg FCFs trafikförsäkringstjänst som bättre än tidigare anlitade försäkringsbolags motsvarande tjänst. Övriga ansåg att det inte någon skillnad. Det är värt att notera att FCFs pris var avsevärt lägre än det försäkringsbolag som låg närmast FCFs var anbud. Rikspolisstyrelsen har efter upphandling nyligen avtalat - med FCF ytterligare en försäkringsperiod. om FCF på 2 milj.kr. i riksgäldskontoret och placerar har en kredit premierna på räntebärande konto där. Mot bakgrund av att det fordras koncession för att bedriva försäkringsrörelse i Sverige har försäkringsinspektionen yttrat sig över verksamheten. Inspektionen hade inget att erinra, eftersom den betraktades som en intern statlig angelägenhet. Vidare kan tilläggas att trañksäkerhetsverket har medgett FCF att lägga in sin bolagskod i centrala bilregistret för fordon som FCF för. Det är främst försäkringsbolagen som har behov av att svarar bilregistret avgöra det är FCF eller den fordonsägande genom om myndigheten som är motpart när en kollision inträffat.

1 Verksamheten inom FCF är för närvarande under utredning av utredningen FÖ 199104 om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret LEMOutredningen. Utredningen väntas föreslå en uppdelning av FCFs uppgifter. Ett delbetänkande verksamheten vid FCF väntas avlämnas den 30 september 1992. om 2 Jfr nedan avsnitt 4.1 Bakgrund.

SOU 199240 Bakgrund 47

Det gällande förbudet för myndigheterna att teckna försäkring avser bl.a. trafikförsäkring skyddar mot personskador och sakskador som fordonet orsakar i sin omgivning. Som tidigare påtalats kan vissa myndigheter teckna trafikförsäkring på den privata marknaden. Däremot lägger det nuvarande försäkringsförbudet hinder i vägen för varje myndighet, när det gäller försäkring av det egna fordonet kaskoförsäkring. Eftersom det visat sig att flera - myndigheter, trots förbudet, kaskoförsäkrat sina fordon erbjuder FCF numera även vagnskade- och tilläggsförsäkring brand-, stöld-, glasrute-, räddnings- och rättsskyddsförsäkring. FCF kan med andra ord helförsäkra ett fordon. FCF har tecknat samarbetsavtal med Trafikförsäkringsföreningen TFF, Försäkringsbranschens Serviceaktiebolag FSAB, Larmtjänst AB, Bärgningskåren AB och SOS International AS, innebärande att FCF och dess kunder får samma service från dessa organisationer försäkringsbolagen och deras som kunder. Fr.o.m. den l juli 1990 använder FCF databaserade system för premiedebitering, skadereglering, ekonomiuppföljning och redovisning av statistik.

Verksamhetens omfattning Den trafikförsäkring som FCF erbjuder är en samlingsförsäkring, vilket innebär att man inte försäkrar enskilda fordon, utan sluter avtal med resp. myndighet som innebär att man reglerar en skada, om fordonet vid skadetillfället var registrerat på myndigheten. En gång om året tar man fram varje myndighets fordonsbestånd ur bilregistret för att fastställa myndighetens premie för det kommande försäkringsåret. Myndigheterna behöver således inte anmäla anskaffningar eller avyttringar. Systemet är administrativt enkelt. Premierna kan därför hållas låga. Enligt de uppgifter utredningen inhämtat är de avgifter FCF debiterar avsevärt lägre än motsvarande trafikförsäkringspremier. Myndigheter med fler än 20 fordon får dessutom rabatt på upp till 60 % av ordinarie premier beroende på resp. myndighets skadeutfall. Premieintäkterna för budgetåret 199192 beräknas uppgå till omkring 7 milj.kr. Beloppet beräknas täcka skade- och handläggningskostnaderna samt ge ett mindre överskott. Antalet trafikförsäkrade fordon är som nämnts för närvarande omkring 6 500. Av dessa är omkring 300 vagnskadeförsäkrade och omkring 800 tilläggsförsäkrade. Antalet skadeärenden uppgick under budgetåret 199192 till 1 336, varav 135 var personskadeärenden och 1 201 var sakskadeärenden. Som nämnts ovan reglerar FCF även trafikskador för försvarets 42 000 trafikförsäkringspliktiga fordon. Med hänsyn till att vissa

48 Bakgrund SOU 199240

dessa fordon är förrådsställda under stor del året, beräknar av en av FCF att försvarets aktiva fordonsbestånd uppgår till omkring 10 000 fordon. Skadekostnaden uppgår för närvarande till omkring 9 milj .kr. per år. Den är, liksom handläggningskostnaden, för närvarande anslagsñnansierad. Fr.o.m. den l juli 1992 skall dock även denna del intäktsfinansieras. Antalet militära trafikskadeärenden uppgick för budgetåret 199192 till 1 313, varav 364 var personskadeärenden och 949 var sakskadeärenden.

Särskilt om skaderegleringen FCF reglerar skador enligt försäkringspraxis. Man har försäkringsutbildade skadereglerare och skadeinspektörer. FCF handlägger personskador efter principen aktiv skadereglering, vilket innebär dels att FCF till största delen sköter den utredning som behövs för att fastställa vilken ersättning den skadelidande är berättigad till, dels att

den skadelidande skall få all den ersättning han är berättigad till,

oavsett yrkande. I svårare skadefall gör skaderegleraren vanligen hembesök för att få en bättre utredning om den skadelidandes möjlighet att klara den dagliga livsföringen och sitt arbete. Förutom den medicinska utredningen kan det i svårare skadefall även bli fråga kontakter med arbetsgivare, försäkringskassa och arbetsförmedom ling för att få till stånd rehabilitering och omplacering när den skadelidande inte kan gå tillbaka till sitt tidigare arbete. Till hjälp med invaliditetsbedömningar har FCF tillgång till medicinskt sakkunniga inom ett antal olika specialiteter. Vid bestämmande av den ideella ersättningen används samma tabeller som försäkringsbolagen använder i sin trafikskadereglering. Till FCF är knutet en rådgivande nämnd, Försvarets skaderegleringsnämnd. Nämndens ledamöter tillsätts regeringen. De fyra fasta ledamöterna är jurister av och de tre särskilda ledamöterna har erfarenhet från försäkringsbranschens nämnder. Nämnden är en motsvarighet till Trañkskadenämnden på den privata sidan. Den borgar för att FCF följer försäkringspraxis. FCF begär nämndens yttrande, bl.a. i personskadeären-

den där invaliditeten uppgår till 10 % eller mer, i ärenden där

skadekostnaden uppgår till mer än fem basbelopp och i ärenden av principiell natur. Nämnden skall, enligt stadgarna, även betjäna den civila statsförvaltningen. Utöver den beskrivna trafikskaderegleringen handlägger FCF personskador på uppdrag av andra statliga myndigheter och verk. Under år 1990 reglerade FCF sålunda mot timarvode 84 svåra personskador åt SJ och 13 åt andra myndigheter. I dessa ärenden betalas skadekostnaden av uppdragsgivaren.

Bakgrund 49 SOU 199240

2. 4 Riskhanteringsteori grundläggande

-

begrepp

Introduktion

gällande försäkringsförbudet skall inte nödvändigtvis ses som Det kan den omständigheten att vissa något förlegat. Däremot ändå har tecknat försäkring, tyda på att förbudet är myndigheter eller möjligen inte beaktat försäkringsföralltför stelbent att man syften. Ofta används nämligen mer eller budets bakomliggande mindre sofistikerade metoder för att kringgå förbudet. försäkring den viktigaste metoden för att finan- Av tradition är inträffade skador, s.k. riskfinansiering. Att välja att inte teckna siera alternativ riskfmansieringsmetod. Som framgår av försäkring är en också flera andra metoder, bl.a. avsättningar till det följade finns reformering reglerna om försäkring skadefonder. Behovet av av står i första hand att finna i själva finansieringen. inom staten inte oomtvistat den mest kostnadseffektiva skade- Det är nämligen att

finansieringsmetoden är självförsäkring. Däremot kan det finnas

kostnadsskäl, för att teckna försäkring. andra orsaker, än rena i USA har de 15 åren s.k. risk management, Med ursprung senaste på svenska riskhantering, blivit allt vanligare inom svenskt eller utmärker riskhanteringsläran är att man anlägger näringliv. Det som perspektiv för på konsekvent och enhetligt sätt hantera ett nytt att ett Riskhanteringslärans grundbult är riskkostnad. För företagets risker. åskådliggöra detta krävs går ett steg längre än den tradiatt att man Man måste dessutom ta hänsyn till kostnader tionella försäkringen. omfattas försäkringen. Summan kostnaderna utgör som inte av av den totala riskkostnaden.

Försäkringspremier annan och riskñnansiering

Skadekostnader för oförsäkrade händelser och skador under självrisk +

+ Kostnader för skadeförebyggande åtgärder

+ Kostnaderför administration

Total riskkostnad

riskhanteringsläran är att optimera kostnaderna för Avsikten med

uppnå den totalt sett lägsta riskkostnaden. Att

varje box i syfte att belopp för skadeförebyggande åtgärder kan vara mer avsätta ett kostnadseffektivt motsvarande summa på en försäkring. än att satsa Även försäkringen är särskilt förmånlig kan de skadeföreom åtgärderna medföra skadan aldrig inträffar. Därmed byggande att också totala riskkostnaden lägre. Svårigheten ligger i hur blir den kostnaderna för box, det är också det som är man optimerar resp. själva innehållet i riskhanteringsläran.

50 Bakgrund SOU 199240

Som nämnst ovan är huvuddelen av försäkringspremien relaterad till finansieringen av skadorna. Anlägger risktänkande

man ett är dock försäkring betydligt mångfassetterad en mer produkt. Om man delar upp försäkringspremien i sina beståndsdelar finner man kanske att man inte är villig att betala för alla de beståndsdelar ingår som i premien. Standardpremien för skadeförsäkring kan schematiskt en ha följande utseende.

20 % Premieför katastrofartade skador

Premieför medelskador Riskpremie 25 30 %

Premie för smáskador 20 % Administrationskostnader, dvs.marknadsföring, vinst,provisionertill säljareeller 25 30 % - mäklare,värdering risker,premieberäkning, av avisering av premier,registrering, beräkning premier.skadevärdering av ochskadereglering

100 % Total försäkringspremie

Utan att generellt varken förkasta eller förespråka

försäkring kan

man således välja ut de delar försäkringsprodukten av som är lämpligti det enskilda fallet. Även det sannolikt är korrekt om att staten inte behöver finansiera de skador inträffar som genom försäkring, innebär det inte att andra inslag i försäkringsprodukten också alltid skall förkastas. Utgångspunkten i detta betänkande är således försäkring att är en produkt som består olika delar, huvuddelen

av är riskfinansiering. Andra delar är försäkringsadministration. I

ett större perspektiv är det också klart att själva finansieringen inte är det problemet största för staten, vilket också är den bärande tanken bakom

försäkringsför-

budet. För att uppnå den lägsta totala riskkostnaden och därmed den bästa kostnadseffektiviteten måste vi använda de teorier oss av och erfarenheter som gjorts inom riskhanteringsområdet. En annan om-

ständighet beträffande försäkring försäkringsersättningen

är att aldrig täcker hela den ekonomiska förlusten. Förutom självrisken som de flesta torde medvetna täcker inte försäkringen vara om kostnader för förlust goodwill eller förlust marknadsandelar. av av Vidare innebär en skada ofta att den närmaste tidens planering måste göras om. Sådana kostnader ersätts inte vanlig försäkring. genom en Sammanlagt kan detta uppgå till betydande belopp ofta som är mycket svåra att visa. Vissa de dolda kostnaderna menar att vid en

storskada är två till tre gånger större än den försäkringsersättning

som utbetalas genom en ordinär skadeförsäkring.

Bakgrund 51 SOU 199240

Riskhanteringsläran

talar i allmänhet att risk är faran för en I facklitteraturen man om en händelse påverkar företags möjligheter att nå slumpmässig som ett också åtskillnad mellan risk å sidan och målet. Ibland görs en ena å andra. Risken är kalkylerbar, dvs. man känner till osäkerhet den sannolikheten för den skall inträffa. Osäkerhet innebär däremot att uttala sig sannolikheten för att händelse skall att man inte kan om en De flesta människor att hög risk innebär att inträffa. menar nog en sannolikheten för risken skall inträffa är stor. Flera författare att dock förhållandena är de motsatta. När risken är liten är menar att förutse framtiden hög, medan stor risk innebär att möjligheten att en svårt förutse sannolikheten för skada. Ju större säkerman har att en het, desto mindre risk. Utgångspunkten för riskhanteringsläran är att medvetandegöra

riskerna och de åtgärder väljer att vidtafeller inte vidta,

att man resultatet medvetet ställningstagande. En första förskall vara av ett för detta identifierar riskerna. Riskens storlek utsättning är att man funktion mellan den sannolika skadan och sannolikär sedan en för den skall inträffa. Detta uttrycks ibland genom hetenrisken att multiplicera skadans troliga storlek med frekvensen, dvs. sannoatt den skall inträffa. Om sannolikheten för att en skada likheten för att inträffa på hundra, dvs. 0,1 och den sannolika skadan är skall är en 10 mi1j.kr., blir således risken l milj.kr. konkret kan kronologiskt beskriva ett aktivt riskhante- Rent man fyra stadier. Det första stadiet innebär att riskerna ringsarbete i identifieras. Att känna till riskerna är förutsättning för att kunna en några beslut. I nästa stadium analyseras riskerna med avseende fatta dvs. sannolikheten för att de skall inträffa, skadans på frekvens konsekvenser skadefall. l det tredje stadiet storlek och andra av ett skall hantera den specifika risken. Här kan man bestäms hur man mellan flera olika alternativ. Huvudalternativen är att eliminera välja risken t.ex. upphöra med verksamheten, reducera risken t.ex. skadeförebyggande åtgärder, överflytta risken t.ex. att på kontraktuell grund flytta risken till annan, själv bära risken t.ex. fondera medel och slutligen att teckna en försäkring som genom att fjärde och sista stadiet innebär att man utvärderar täcker risken. Det och följer systemet. Man kan också beskriva detta genom upp följande flödesschema.

52 Bakgrund SOU 199240

A Identifieringoch lokalisering risker av B

Riskanalys Sannolikhetfrekvens

Utvärdering Skadansstorlek

C Konsekvenser

Rlskhanteringsmetod

II I l l l [

I 1 I

l

Eliminera Reducera Överflytta Bära Försäkra D

Utvärderingoch uppföljning

Riskfinansiering

Normalt är finansiering de skador inträffar den

av som största

frågan i samband med hantering risker. Finansieringen kan ske på

av flera olika sätt där varje metod har sina fördelar nackdelar. resp. Den vanligaste metoden är sagt försäkring. Den främsta försom delen med försäkring är att med mycket man hög tillförlitlighet kan kalkylera sina skadekostnader till den premie som man betalar till

försäkringsbolaget. Kostnaden blir dock ofta hög, eftersom

man kanske inte är behov alla de delar försäkringen av som avser. Man kan dock sänka sina kostnader för försäkringspremier högst avsevärt

om man är beredd att höja sin självrisk. Å andra sidan innebär det ett större risktagande och därmed att skadekostnaderna inte lika säkert kan bedömas i förväg. Att inte teckna någon försäkring, självfinansiera utan att skadekostnaderna, blir i längden det billigaste alternativet. Nackdelen är att man kanske inte klarar att betala mycket skada. Vid en stor många mindre skador blir rörelsens resultat ryckigt. Saknar man administrativa rutiner för skadehantering kan dessa också bli dyra, eftersom personalen inte är reglera skador. Om van att man under

året inte gör några reservsättningar för

att möta eventuella skador kommer resultatet bli att budgeten inte kommer kunna hållas, att eftersom skadorna måste betalas det löpande driftsanslaget. ur Det är en vanlig missuppfattning försäkring att resp. självfinan-

siering är de enda alternativen finns för riskfinansiering.

som I riskhanteringslärans spår har mängd mellanlägen uppstått. en Man har försökt ta vara på det bästa hos både försäkrings- och självfinansieringsaltemativen.

Bakgrund 53 SOU 199240

de mindre skadorna. Sammanlagt står Det största antalet skador är delen skadekostnaderna. Eftersom fresmåskadorna för större av relativt hög kan beräkna skadekostnaden i förväg. kvensen är man katastrofartade skadorna är däremot mycket svå- De mycket stora, Risken för att de skall inträffa är liten. Utan att rare att förutsäga. under längre period är det mycket svårt att lägga upp reserver en skadekostnader. Slutsatsen är att det rent prinsjälv bära sådanan fördelaktigt budgetera med de årliga skadecipiellt är mest att de har sådan frekvens att det låter sig kostnaderna, förutsatt att en regel så fallet med småskadorna. För de större göras. Som är inte budgetera år från år. Inte heller är skadorna kan man däremot företag lägga år det praktiskt genomförbart att inom ett upp reserver skadefond avseende skador inte har inträffat. från år till en som sådana reservsättningar måste skattas fram, dvs. Förklaringen är att avdragsgilla i rörelsen. Det är däremot försäkringsde är inte premier till ett försäkringsbolag. har flera alternativ till riskñnansiering vuxit Mot denna bakgrund

captiveförsäkringsbolaget. För att det skall

fram. Det vanligaste är mycket företag, regel inom koncerner. vara lönsamt krävs stora som helägt dotterföretag som endast

Captiveförsäkringsbolaget är ett

risker. Premierna är avdragsgilla. Ofta har captiveförsäkrar egna Skatteparadis för att bolaget skall få genebolagen placerats i s.k. skatteregler. Inom koncern kan man på rösare etablerings- och en med olika självrisker för skilda enheter. Dessutom detta sätt arbeta överblick hela verksamhetens försäkringar och får man en över

skador. alternativ s.k. kontoförsäkring. Även här möjliggörs Ett annat är försäkrar de större riskerna, medan småskadorna att man endast hand. Som regel hanterar dock försäkringsbolaget finansieras under det ordinär försäkring. Man möjliggör skadorna som om vore en bolag inom koncern kan ha olika höga självrisker, också att skilda en ekonomiska förutsättningar de har. I förhållande beroende på vilka har dock självrisk, s.k. koncernsjälvtill försäkringsbolaget man en regel hög och ligger nära gränsen för vad hela risk. Denna är som klara. Varje dotterföretag betalar in en premie verksamheten anses Från kontot betalas skador är lägre än koncerntill ett konto. som

högre än bolags egen självrisk. Dessutom

självrisken, men resp. riskpremie med medel från kontot, dvs. kostnabetalas koncernens försäkringsbolaget bär risken för skador större än den för att administrationskostnaderna från koncernsjälvrisken. Slutligen tas vid årets slut visar ett underskott skall det kontot. Om kontot medan överskott skall återbetalas till försäkringstagaren. nollställas, katastrofrisker bär inget försäkringsbolag sådana När det gäller Man delar risken med andra försäkringsbolag risker ensamma.

återförsäkring, vilket sker på den internationella åter-

genom s.k. försäkringmarknaden. Det återförsäkringsbolag som ägnar sig är

54 Bakgrund SOU 199240

detta. Man brukar tala direktförsäkringsgivare,

om dvs. sådana som

har direktkontakt med kunden och återförsäkringsgivare.

Denna

uppdelning återspeglas också vad gäller förekomsten

av captive-

försäkringsbolag. Ursprungligen, och alltjämt det vanligaste,

är att endast de egna riskerna återförsäkras i koncernens captivebolaget. I praktiken vänder sig de olika dotterbolagen till sitt vanliga försäkringsbolag direktförsäkringsgivare och tecknar en ordinär försäkring, men med villkoret att t.ex. 85 % av premien skall vidare-

beordras cederas till det egna captiveförsäkringsbolaget. Försäk-

ringsbolaget hanterar därefter alla skador samt bär 15 % av risken

vid varje skada. Captivebolaget återförsäkrar

som regel en stor del av den återstående risken på den internationella återförförsäkringsmarknaden. Detta har också framförts som en av fördelarna

med captiveförsäkringsbolag, nämligen

att man får direkt tillgång

till återförsäkringsmarknaden.

På senare tid har det blivit allt vanligare med direktförsäkringscaptive. Detta innebär att captivebolaget fungerar vilket som försäkringsbolag som helst. Skillnaden är dock att man bara försäkrar risker som är knutna till ägaren bolaget. Som regel innebär av det också att har höga självrisker och därmed förhållandevis man liten

skadereglering och annan administration. Ofta kan helt enkelt all

administration köpas från företag specialiserat sig på som admini-

stration av captiveförsäkringsbolag. Särskilt vanligt

är detta när captivebolagen är baserade i utlandet. Gemensamt för captivelösningarna är kan att man arbeta med olika självrisker för skilda delar verksamheten. av Dessutom får man överblick över skadebilden och därmed möjlighet administrera att en

aktiv skadehantering. Man kan också bonussystem,

genom och i vissa fall utdelning, premiera enheter med goda skaderesultat. Det bör också noteras att utvecklingen captivebolag av i hög grad är beroende av företagens intresse effektivisera av att verksamheten utifrån ett ekonomiskt perspektiv. Skattereglerna har varit av stor betydelse. Främst att inte har kunnat man göra interna avdragsgilla avsättningar till skadefonder. En fråga betydelse annan av har varit

skattereglerna för captiveförsäkringsbolagen

och hur mycket eget kapital som har krävts för att få tillstånd för sådant att starta ett för-

säkringsbolag.

Mot denna bakgrund kan därför dra slutsatsen man att det för statens del bör vara möjligt att använda sig de olika av tekniker som beskrivits här, även det till formen inte behöver ske på om samma

sätt. Tekniken att kombinera riskfinansiering

för de mycket stora skadorna, samtidigt själv bär kostnaderna för som man de mindre skadorna, kan för statens del uppnås på sätt. Till skillnad annat mot privaträttsliga subjekt utgör inte avsättningar till interna skadefonder några problem. Dessutom kan den verksamhet som bedrivs av ett

captiveförsäkringsbolag utföras inom ett statligt det

organ, utan att

Bakgrund 55 SOU 199240

försäkringsbolag. Nya alternativ är också tänkbara. formellt är ett finansiera mindre och medelstora skador för enheter med en För att budget kan i stället bevilja kredit. Ett sådan lån begränsad man en skall återbetalas och löpa med ränta. Fördelen är att det medger en

återanskaffning samtidigt den uppgjorda budgeten håller. snabb som

2. 5 Svenska jämförelser

2.5. 1 Kommuner

Utreder möjligheterna att teckna försäkring för statens man det också naturligt att närmare granska annan offentlig egendom är verksamhet. Försäkringsförbudet endast staten, vilket innebär avser kommuner och landstingskommunala institutioner är fria att att försäkring. Så sker också regel. Inom försäkringsteckna som branschen räknas kommunförsäkring egen gren. I princip är som en endast Stockholms stad och Göteborgs kommun som prövat det särskilda försäkringslösningar och självförsäkring.

Frågan riskpolicy i Stockholms stad aktualiserades i och med om rambudgettekniken övergavs i början 1980-talet. att den s.k. av den tekniken innebar att det inte fanns några centrala Eftersom nya skadeutbetalningar föranledde detta översyn av riskanslag för en inom kommunen. År 1986 bildade ett captiveförhanteringen man säkringsbolag. I dag ägs bolaget, St Erik Re, av Stockholms stad

med antal kommunala bolag. Största delägare är tillsammans ett Stockholm energi AB med 49 % rösterna, därefter Stockholms av %, övriga 5 bolag har mellan 3 % och 10 % av stad med 19 Eftersom Szt Erik Re är ett återförsäkringscaptive tecknar röstetalet. nämnder och bolag sina försäkringar hos ordinära kommunens

direktförsäkringsgivare, Folksam, Skandia Trygg-Hansa SPP osv.,

85 % 90 % överförs cederas till captivebolaget. Detta

varefter i allmänhet inte har någon innebär att försäkringstagaren med Szt Erik Re, premiebetalningar, utfärdande direktkontakt utan försäkringsbrev och skadereglering sköts av det ordinarie av Genom utnyttja den samlade köpkraften och försäkringsbolaget. att bolaget stor risk i varje skada kan ett genom att tar en egen förmånligt återförsäkringsskydd upphandlas samtidigt som

försäkringar upphandlas till bästa möjliga villkor. delägarnas egna

fördel den goda kapitalavkastning som uppnås genom att

En annan är samlade premievolymer strömmar genom det egna captivestora försäkringsbolaget. Vidare kan bolaget lämna återbäring eller tillgo-

på års premier till enheter med bra skaderesultat. dohavanden nästa lösning i Stockholm valt är i första hand en finan- Den som man riskhantering inte de primära målen. siell verksamhet där är ett av försäkrar endast de risker är bättre än genomsnittet. Szt Erik Re som

56 Bakgrund SOU 199240

Det innebär att de allmännyttiga bostadsbolagen ligger utanför den

centrala lösningen, liksom all trafikförsäkring

och ansvarsförsäk-

ring. Det samlade försäkringsbeloppet för St Erik Re

är 30 miljarder kronor. Till skillnad mot Szt Erik Re är det Göteborgs kommun av ägda försäkringsbolaget Göta Lejon captivebolag ett som tecknar direktförsäkring. Initialt sysslade Göta Lejon i första hand med återförsäkring, men bolaget har successivt tagit över och mer mer direktförsäkring. Inte heller Göta Lejon tecknar alla risker för kommunen och de kommunala bolagen, utan endast de risker som man anser vara bättre än genomsnittet. Det innebär inte att man tecknar

fastighetsförsäkring för de allmännyttiga bostadsbolagen. Inte heller tecknas trafikförsäkring eller ansvarsförsäkring.

Eftersom Göteborgs kommun tidigare inte haft någon ordinär

försäkringslösning var det bolagets första uppgift inventera

nya att riskerna inom kommunen. Man började undersöka att risker som översteg 50 milj.kr. och har därefter successivt arbetat sig neråt. Resultatet registreras i ett s.k. objektregister, där alla risker finns

upptagna. Registret uppdateras kontinuerligt. Av intresse

är att Göteborgs museer är kommunalt ägda och ingår i den kommunala

försäkringslösningen. En förutsättning för att kunna teckna försäk-

ring för museiföremålen har varit ett omfattande säkerhetssystem. I princip hanteras dock museiriskerna på sätt vilken samma som annan risk som helst. Totalt försäkrar Göta Lejon risker för sammanlagt 40 miljarder kronor och premien uppgår till 30 milj.kr. ca per år. Försäkringen täcker i princip de flesta skador. Vid varje skadetillfälle gäller en

självrisk på 10 basbelopp 12 14 skador över självrisken inträffar

-

varje år. Skaderegleringen sköts konsultbolag

av ett som specialiserat sig på sådana uppgifter. Göta Lejon har självbehåll på ett 1 milj.kr.

per skada, resten täcks äterförsäkring

av som har tecknats på den internationella marknaden. Vidare finns en s.k. stop-lossförsäkring vid 7 milj.kr. Det innebär att Göta Lejons

skadeutbetalningar

maximalt kan bli 7 milj.kr. år, därefter betalas självbehållet per även

av återförsäkringsgivarna. Administrationskostnaderna

uppges vara mycket låga, endast 8 % premiesumman, vilket förklaras av av den höga självrisken. Inom bolaget bedriver också ett aktivt riskhanteringsarbete. man Framför allt koncentrerar sig på enskilda risker man stora där man försöker förebygga skador.

För kommunala risker finns också särskilt återförsäkringsbo-

ett lag, KRA, kommunernas reassuransaktiebolag. Bolaget ägs av Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Ett 30-tal kommuner återförsäkrar sin verksamhet i KRA. Bolaget åtar sig

1 337 000 kr år 1992.

199240 Bakgrund 57 SOU

endast att återförsäkra risker är bättre än genomsnittet. KRA, som Kommundata AB och försäkringsmäklare äger dessutom ett eget en konsultbolag med riskhantering specialitet, Kombro Risk som AB. Bolaget har specialiserat sig på riskhantering för management kommuner. Under de åren har kommunförsälcring utvecklats till något senaste krisbransch. Inget de stora försäkringsbolagen accepterar av en av kommunförsäkringar. Gällande försäkringar förnyas dock som nya regel, fast med betydande premiehöjningar. Mot denna bakgrund finns betydande efterfrågan på Kombros tjänster. I flera fall uppen försäkringsbolagen kräver att kommunerna skall genomföra ges att riskhanteringsprogram för att avtal skall förnyas. Kombros erfarenheter det kan besvärligt att få risktänkandet att slå igenom är att vara inom kommun. Företaget framhåller måste upprätthålla en att man handfast central styrning för att lyckas. Det innebär att det måste en finnas försäkringsansvarig som åtnjuter stort förtroende och en auktoritet bland kommunens politiker, nämnder och bolag.

2.5.2 Kyrkans egendom

Svenska kyrkans beslutsordning och organisation utgör ett komplioch svåröverskådligt mönster. Kyrkofonden har till uppgift att cerat fördela kostnaderna för Svenska kyrkans verksamhet mellan de olika Kyrkofondens styrelse har låtit utföra en inventering och pastoraten. analys de försäkringsprogram för närvarande gäller inom av som Svenska kyrkan. Resultatet har publicerats Tryggheten för kyrkan Undersökningen visar att den totala premievolymen för år

1988 uppgick till 46 milj.kr. Dessutom betalades ca 7 milj.kr. för ca

försäkring jordbruksegendomar och skog. Det framgår av

av undersökningen motsvarande skydd skulle kunna ha erhållits till att betydligt lägre kostnad. Utredningen framhåller att kostnaderna en för administration försäkringarna är mycket stora. Vidare framav håller att det i princip saknas konkurrens vad gäller kyrkoman kommunernas försäkringar. Dessutom saknas överblick över hela försäkringsbeståndenvarje kyrkokommun tecknar sina egna försäkringar, och därmed kan inte utnyttja några storköpsfördelar. man Utredningen skissar i huvudsak på två alternativa lösningar. Det alternativet innebär inför system med ett eget återena att man ett försäkringsbolag, ett captivebolag. Det andra alternativet innebär en självförsäkringslösning, där kyrkofonden centralt hanterar riskerna. Captivealternativet innebär att varje kyrkokommun tecknar sina försäkringar hos den direktförsäkringsgivare de föredrar. Därefter cederas 80 % premien samt motsvarande andel av risken till av

1 Förslag från kyrkofondens styrelse om kyrkokommunernas försäkringar 1990-02-13 dnr K3190

58 Bakgrund SOU 199240

captivebolaget. Captivebolaget väljer därefter självbehåll för varje

skada resten återförsäkras samt fastställer den övre gräns

som bolaget kan acceptera att utbetala under ett år. För överskjutande belopp tecknas en stop-lossförsäkring. Genom captivelösning kan en man för resp. kyrkokommun bibehålla nuvarande system, eftersom de inte har direktkontakt med captivebolaget. Andra fördelar är att man åstadkommer ökad konkurrens samtidigt får översom man en blick över skadesituationen. Nackdelarna med ett captivesystem är dock att hanteringskostnaderna, i vart fall på kort sikt, kan bli lika omfattande som i det nuvarande systemet. Det andra alternativet, försäkringshantering genom kyrkofonden, innebär att de enskilda kyrkokommunerna inte behöver teckna några egna försäkringar för sin egendom. Skador uppkommer ersätts som V av kyrkofonden om skadorna överstiger en viss självrisk, förslagsvis ett halvt basbelopp per skada. Tanken är att kyrkokommunerna i så fall endast betalar kostnader för skador upp till denna självrisk. Enligt förslaget bör ett sådant system vara förenat med motsvarande skydd som de nuvarande kyrkokommunala paketförsäkringarna innehåller. Därefter är tanken att kyrkofonden själv tecknar fören säkring för all kyrkokommunal förvaltad egendom. Självrisken för kyrkofonden skall i så fall sättas mycket högt, förslagsvis till 15 miljkr. självrisken avser summan av kostnaderna för alla skador som inträffar under ett år på den försäkrade egendomen och som inte ryms inom kyrkokommunernas självrisk, ett stop-lossegen liknande arrangemang. En sådan försäkring kan upphandlas under betydande konkurrens. Utredningen pekar på positiv effekt, en som kan vara värt att notera vad gäller statens egendom, nämligen att man med en central försäkringshantering kyrkofonden inte genom behöver någon detaljredovisning den försäkrade egendomen. av Hanteringskostnaderna blir därför minimala. Avslutningsvis framhåller utredningen att kostnaderna för central försäkringshanteen ring beräknas bli ca 30 % lägre än kostnaderna för de tidigare individuella försäkringarna. Därtill kommer sänkning riskpreen av mien som kan förväntas bli resultatet av förslaget. Kyrkofondens styrelse förordade detta alternativ före captivealternativet. Utredningen har därefter varit ute på remiss bland landets kyrkokommuner. Majoriteten av remissinstanserna positiva. Pastoratsvar förbundet och Svenska kyrkans centralstyrelse motsatte sig emellertid förslaget, eftersom det skulle innebära inskränkt autonomi för pastoraten. En ny arbetsgrupp har därför tillsätts för att arbeta vidare med försäkringsfrågorna.

SOU 199240 Bakgrund 59

2. 8 Internationella jämförelser

2.8.1 Inledning I syfte att utröna förhållandena i andra jämförbara länder har utredningen tagit vissa internationella kontakter. Med något undantag råder försäkringsförbud i samtliga de länder från vilka utredningen hämtat sin information. Variationer kan dock förekomma. I vissa länder har noggrant specificerat för vilken typ av risker försäkman ring tillåts. l andra länder upprätthålls förbudet strikt, medan man ibland finner liberal inställning i ett tredje land. Vidare kan en mer så gott genomgående konstatera att det är mycket ovanligt man som gjort avsättningar till någon form skadefond. När skador att man av ersätts sker det som regel ur den löpande budgeten, vare sig det är en liten myndighets budget eller statsbudgeten. Naturligtvis varierar också försäkringsförbudens yttre gränser, liksom den verksamhet som bedrivs i statlig regi i resp. land. Det är också värt att notera att man från en rad länder rapporterat att man nyligen har sett över sina riktlinjer för försäkring eller att frågan är under utredning. Även i ett internationellt perspektiv synes ett decentraliserat budgetansvar ha föranlett sådana utredningar. I något fall har också, i motsats till tidigare riktlinjer, överlåtit åt de man budgetansvariga att själv avgöra frågan om försäkring och riskñnansiering.

2.8.2 Norden Danska staten har en självförsäkringsordning, vilket innebär att man inte tecknar försäkringar, sig för sakskador eller ansvarsvare skador Systemet bygger på att varje ministerium själv utreder och ersätter skador inträffar inom ministeriets verksamhetsområde. som Endast vid mycket stora skador eller ersättningsanspråk, ca 10 20 miljoner DK, kan det bli aktuellt att använda centrala anslag. Det finns dock inga fastlagda beloppsgränser för när en sådan ersättning kan bli aktuell. Inte heller finns några uppgifter om den sammanlagda egendomens värde som ingår i självförsäkringsordningen. Skadestatistik utvisar hur mycket som utbetalats förekommer som inte heller. Undantag från huvudregeln att försäkring inte tecknas, förekommer bl.a. för statliga fordon som används i utlandet, samt sjukoch reseförsäkring för tjänstemän på utrikes resor. Det mest betydelsefulla undantaget är dock sådana myndigheter som är intäktsfinansierade, vilket innebär att verksamheten skall bedrivas på kommersiell basis. För sådana myndigheter finns möjlighet att teckna

1 Finansministeriets cirkulär af 26 februar 1975.

60 Bakgrund SOU 199240

konsultansvarsförsäkring samt produktansvarsförsäkring. Självförsäkringsordningen uppges inte gälla i kontraktsförhållanden. Budgetdepartementet har tillsammans med ett försäkringsbolag förhandlat fram en kollektiv försäkringsordning för produktansvarsoch konsultansvarsförsäkring. Myndigheter som vill teckna försäkringen kan göra det genom att ansluta sig till gruppavtalet. Även på Island finns en särskild förordning om försäkring av statens egendom. Huvudregeln är att staten inte tecknar försäkring. Försäkring som är obligatorisk enligt lag tecknas dock även av staten. Sådan försäkring är trafikförsäkring, brandförsäkring av byggnader samt kaskoförsäkring av fartyg. I undantagsfall kan finansministeriet besluta om att särskilt värdefull egendom skall försäkras. Sådana beslut fattas i särskild ordning av finansministeriet och skall omprövas med jämna mellanrum. Normala skadekostnader skall rymmas inom resp. myndighets anslag. Endast om större skador inträffar kan centrala bidrag komma i fråga. Dessutom skall myndigheterna anmäla alla skador till finansministeriet som använder uppgifterna för en samlad utvärdering av skadorna. I Finland finns särskilda föreskrifter som stadgar att staten som huvudregel inte får försäkra egendom eller sin personal. Statens myndigheter har således inte tillstånd att ingå skadeförsäkringsavtal försäkringen skall betalas av staten. När mindre skador inträffar om är huvudprincipen att ersättning utgår ur driftsbudgeten. Vid större skador sker en central finansiering. Här kan nämnas den explosion som inträffade vid patronfabriken i Lappo år 1976. En större explosion medförde att 40 förolyckades och lika många personer skadades. Vidare orsakade explosionen omfattande materiella skador både i fabriken och i omgivningen. Staten tog på sig ansvaret för händelsen. De materiella skadorna stannade vid ca 32 miljoner finländska mark. I anslutning till olyckan utbetalades ca 3 miljoner mark för personskador m.m. Därefter har ca 200 000 300 000 mark per år belastat statsbudgeten för livräntor m.m. En arbetsgrupp med uppgift att utreda försäkringsbehovet för de finländska affärsverken överlämnade sitt betänkande år 1989. Betänkandet innehöll förslag till åtgärder och även detaljerade statistiska uppgifter rörande sammanhängande frågor. Förslaget har utmynnat i en författningJ. Systemet innebär att affärsverken kan välja mellan två alternativa metoder. Det ena alternativet, statens skadeskyddssystem, innebär ett självförsäkringssystem, medan det andra alternativet, privat skadeskyddssystem, innebär att affärsverken kan teckna försäkring på den privata marknaden. Verken måste välja vilket system de vill ansluta sig till.

1 Statsrådets beslut om ett skadeskyddssystem för statens affärsverk, 21 december 1989, 12-0789.

SOU 199240 Bakgrund 61

Genom anslutning till statens skadeskyddssystem kan affärsverken skydda sin egendom samt själva affärsverksamheten. För de som ansluter sig bestäms två belopp utifrån affärsverkets ekonomiska förutsättningar. Det ena avser en självrisk för affärsverket och det andra en gräns för ersättning för varje enskild skada. Dessa belopp fastställs mot bakgrund av hur stora oförutsedda utgifter verket kan bära, utan att dess företagsekonomiska lönsamhet äventyras väsentligt. Om skadekostnaderna under ett år överstiger affärsverkets självrisk utbetalas 95 % av skillnaden mellan beloppet och självrisken. När den totala skadekostnaden räknas fram inräknas varje enskild skada endast till den del beloppet överstiger den övre gränsen för ersättning i varje enskild skada. De skador skall ersättas som skall vara till följd av plötsliga och oförutsedda skador som åsamkas egendom som är i verkets besittning och som används i affärsverksamheten eller som åsamkar själva affärsverksamheten, samt ekonomiska förluster i samband med avbrott på grund av sakskador, liksom även person- och sakskador för vilka affärsverket har skadeståndsansvar. Systemet kan liknas vid ordinär kombinerad föreen tagsförsäkring. Efter särskilt avtal och mot en avgift kan även motorfordon ingå i systemet, dvs. något närmast kan liknas vid som en kaskoförsäkring. Avgifterna är mellan hälften till en tredjedel av de premier som försäkringsbolagen tar ut för motsvarande skydd. Ersättning utgår ur statsbudgeten. Staten uppbär inte heller någon ersättning från de affärsverk som väljer att ingå i denna lösning. Affärsverk som anslutit sig till detta alternativ äger inte rätt att teckna några andra försäkringar. Meningen är att systemet skall skydda affärsverket mot ekonomiska konsekvenser till följd av längre avbrott i verksamheten. Självriskerna skall sporra verken att vara omsorgsfulla i arbetet med riskhantering och skadeförebyggande åtgärder. De skador som drabbar verksamheten inverkar omedelbart med hela skadebeloppet på affärsverkets resultat. Därför är verken som regel motiverade att följa skadeutvecklingen och analysera de faktorer som inverkar på skadorna samt vid behov vidta åtgärder med syfte att förbättra säkerheten. Systemet har varit i kraft i två år och sedan starten har endast en utbetalning gjorts. Det var också den ursprungliga tanken att ersättning skulle aktualiseras i mycket få fall. Skadeutbetalningar begärs hos statskontoret. Emellertid sker ingen kontinuerlig övervakning av myndigheterna, utan det är först efter det att ett anspråk har framställts som administrativa insatser krävs. I stället för att använda sig av statens skadeskyddssystem kan affärsverken använda sig av det privata skadeskyddssystemet. I så fall kan man vända sig till den privata försäkringsmarknaden och teckna de försäkringar man önskar. Väljer man detta alternativ kan man dock inte på något sätt använda sig av det skyddsnät som staten tillhandahåller.

62 Bakgrund SOU 199240

Enligt den finländska trafikförsäkringslagenl är staten befriad från försäkringsplikt. Emellertid ersätts skador orsakade av fordon som tillhör staten som om försäkring hade funnits. Handläggning av trafikskadorna sker på statskontoret, som också handlägger finländska statens utbetalningar av olycksfalls- och brottsskadeersättningar. Statskontoret debiterar statens affärsverk de kostnader verks fordon. Myndigheter som inte är affärsverk som avser resp. debiteras inte sina trafikskadeersättningar, utan dessa belastar egna statsbudgeten. För år 1992 har ett anslag på 19 miljoner finländska mark reserverats för ersättningar till följd av trafikförsäkringslagen. I beloppet ingår de utgifter som statens affärsverk förorsakar och som senare skall återkrävas. Ungefär 2 000 skaderegleringsärenden år behandlas av statskontoret. Vidare ansvarar Statskontoret för per inspektion trañkskador. I detta arbete anlitar Statskontoret inspekav törer som är godkända av trafikförsäkringsföreningen. Dessutom används ett mindre antal inspektörer anställda hos statliga inrättningar.

2.8.3 Storbritannien Även i Storbritannien är huvudregeln att staten inte tecknar försäkring. Vägledande är dock kostnadseffektiviteten och i vissa fall anses försäkring vara ändamålsenligt, särskilt i sådana fall där skaderegleringen kan ta lång tid och vara kostsam. Man anser t.ex. att kostnadseffektiv försäkring är trafikförsäkring, arbetsskadeförsäkring, försäkring utrustning som skall inspekteras med jämna av mellanrum, såsom värmepannor och hissar och även transportförsäkring i vissa fall. Myndigheterna uppmanas vidare att kontakta finansdepartementet för att i varje fall avgöra om försäkring är ändamålsenligt. Nyligen har man avslutat ett större utredningsarbete beträffande de statliga riskerna. Utredningen, som man ännu inte tagit slutlig ställning till, fastslår att principerna om effektiv riskhantering skall vägledande inom statsförvaltningen. Man föreslår att detalvara jerade riktlinjer för riskhantering utfärdas och distribueras till myndigheterna. Därefter bör myndigheterna utforma egna och verksamhetsspecifika för sin riskhantering. Utredningen konstaterar normer också att det inte är ändamålsenligt att helt släppa försäkringsförbudet och låta myndigheterna teckna försäkring på öppna marknaden. Även ett sådant arrangemang på ett enkelt sätt skyddar om den ansvariges budget, innebär det totalt sett mycket större kostnader för staten. Utredningen noterar också att det i första hand är skaderegleringstjänsterna intressanta, inte riskfinansisom kan vara ermg.

1 27957

SOU 199240 Bakgrund 63

Den brittiska utredningen stannar därför för två huvudalternativ. Det ena alternativet innebär att inrättar intern försäkringsman en ordning, medan det andra alternativet innebär behåller de att man nuvarande riktlinjerna, dock med betydande förändringar. Den interna försäkringsordningen kan utformas enligt två alternativa vägar, menar utredningen. Det ena tillvägagångssättet innebär att myndigheternas anslag minskas i proportion till den risk utgör man och att skador finansieras genom de överskott därmed tillförs som budgeten, dvs. det sker inga avsättningar till någon skadefond. Det andra alternativet innebär inrättar regelrätt skadefond att man en med försäkringsliknande administration. Med sådan ordning en skulle myndigheterna betala in premier till fonden, vilken också ur skadorna finansieras. Utredningen föreslår sådan ordning att en skulle kunna administreras att sådana tjänster köptes på öppna genom marknaden. Utredningens andra huvudalternativ, att de gällande riktlinjerna behålls med vissa justeringar, går ut på att myndigheterna själva i ökad utsträckning skall få bestämma om undantag från försäkringsförbudet. Således skulle myndigheterna kunna besluta teckna om att försäkring, utan att höra finansdepartementet, för bl.a. värmepannor, hissar, fastighetsförsäkring, när fastighetsägaren kräver det av nyttjanderättshavaren, olycksfalls- och sjukförsäkring i utlandet samt slutligen i vissa fall försäkring arkeologiska utgrävningar. Vidare av föreslår utredningen att man skall uppmuntra upphandgemensam ling av likartade risker inom olika delar statsförvaltningen, såsom av

trañk- och kaskoförsäkring.

Avslutningsvis diskuterar den brittiska utredningen vilket av huvudalternativen som är att föredra. I sin analys poängterar utredningen att statens verksamhet, helhet, inte äventyras som om en katastrofartad skada skulle inträffa och därför inte är i behov av en formell försäkringslösning. I stället ligger det i statens intresse att undvika extra byråkrati genom att få hjälp med premiesättning och skadereglering. Utredningen stannar dock för förorda lösning att en i enlighet med de gällande riktlinjerna, vilka dock skall tillåta större flexibilitet för att möta de krav de olika myndigheterna kan ha. som

Den främsta invändningen mot intern försäkringsordning

en är att en sådan ordning skulle bli både komplicerad och kostsam. Dessutom skulle ett visst mått lagstiftning nödvändigt. av vara

2. 8.4 Irland

Inte heller på Irland tecknar staten några försäkringar. I praktiken fungerar statskassan statens försäkrare. Däremot tecknar de som lokala myndigheterna försäkring i ett ömsesidigt försäkringsbolag. Således ägs och styrs bolaget de lokala myndigheter av som är

Bakgrund SOU 199240

försäkringstagare. Bolaget tecknar endast risker inom den lokala

offentliga sektorn.

2. 8. 5 Nederländerna

cirkulär, utfärdat den 10 juni 1991, klargörs hur statens risker I ett skall hanteras. Inledningsvis poängteras betydelsen en genomtänkt av strategi för riskhantering och att den genomförs på ett statens konsekvent och enhetligt sätt inom hela förvaltningen. överväger myndigheterna försäkringslösning skall också riktlinjerna en konsulteras för säkerställa att rätt riskhanteringsmetod väljs. I att cirkuläret förordas bl.a. att myndigheterna går samman vid upphandling försäkring och möjligt, upphandlar kollekav att man, om tiv försäkring. Utgångspunkten i cirkuläret är att försäkring mycket sällan är i jämförelse med avstå från att teckna försäkring. Det lönsamt att framhålls bl.a. antal situationer där försäkring inte bör tecknas. ett Försäkring skall inte tecknas för motorfordon, sig för trafikvare försäkring eller kaskoförsäkring. Vidare uppmanas myndigheterna

vaksamma i samband med att man leasar egendom. Mynatt vara bör då så långt möjligt undvika att betala försäkdigheterna som ringspremier. Man avråder också myndigheterna från att teckna

reseförsäkring, eftersom det i längden är mer lönsamt att ersätta skador med medel. Avslutningsvis avråder man myndigheterna egna från teckna stöldförsäkring för datorutrustning, även portabel att sådan. Man framhåller åtgärder för att förhindra stöld av datoratt utrustning betydligt kostnadseffektivt än att teckna försäkär mer

ring. vissa fall förordas dock försäkring. Det gäller främst när risken I

kopplad till föremål eller ett litet antal föremål med mycket

är ett högt värde. Som exempel att ett örlogsfartyg skall byggas. anges kan det tillrådligt att teckna försäkring för exceptionellt Vidare vara ansvarsrisker. Myndigheterna uppmanas att kontakta departestora angående sådana försäkringar, eftersom storleken på eventumentet skadeståndskrav ibland är svårberäknade. Försäkring kan också ella bli aktuellt för myndigheter med ett decentraliserat budgetansvar. En i så fall inte i något fall ansvarar för de förutsättning är att staten skador inträffar inom resp. verksamhet. som I cirkuläret instrueras myndigheterna att budgetera för skäliga skadekostnader. När större skada inträffar skall myndigheten anen söka täckning från ett särskilt anslag. Någon absolut garanti att om utgår finns emellertid inte. Avslutningsvis framhålls att de ersättning myndigheter faktiskt har tecknat försäkring skall tillse att dessa som Vidare myndigheterna att vända sig till försäksägs upp. uppmanas

1DGW 91-12-04

SOU 199240 Bakgrund 65

ringsavdelningen inom finansdepartementet som samordnar försäkrings- och riskhanteringsfrågorna inom den nederländska statsförvaltningen. Inom departementet överväger för närvarande en justering man cirkuläret. Man har planer på en enhetlig lösning för statligt ägda av motorfordon. Anledningen är att mindre myndigheter inte alltid respekterar försäkringsförbudet, eftersom är osäker på om man man verkligen kommer att bli ersatt om en skada inträffar. Vidare tycks många myndigheter tro att ett leasat fordon måste försäkras. Slutligen övervägs också kollektiv fastighetsförsälcring för statsunderen stödda skolor. Rent allmänt finns inga fonderade medel att användas för skadeutbetalningar. I den mån skadeutbetalningar blir aktuella sker det geden löpande budgeten. Däremot finns fonderade medel för nom exceptionella katastrofer, för Nederländernas del iförsta hand skador som kan bli resultatet av översvämningar.

2.8.6 Frankrike Även i Frankrike är huvudregeln att staten själv bär sina risker. Detta gäller dock inte statliga företag samt industriell eller annan kommersiell verksamhet. Inte heller finns någon intern försäkringsordning eller någon avsättning till skadefond eller liknande. Inträffade skador får bekostas inom ramen för löpande budget.

2. 8.7 Tyskland Även i Tyskland gäller huvudprincipen om att centralregeringen, dvs. förbundsstaten, inte tecknar någon försäkring. Principen fastslogs redan år 1923 av dåvarande riksfinansministerietl Bestämmelserna gäller bara den centrala regeringen och såväl delstaterna kommunerna kan teckna försäkring. Vissa undantag från försom säkringsförbudet förekommer dock, främst gäller det förvaltning av förbundets fastigheter. När en delstat eller kommun föreskriver obligatorisk fastighetsförsäkring, tecknar även förbundsstaten sådan försäkring. Vidare tecknas försäkring för fastigheter ägda av staten de hyrs ut till näringsverksamhet. Däremot tecknas inte försäkom ring fastigheten uthyrs för bostadsändamål. om Försäkringsförbudet kan upphävas från fall till fall av förbundsfinansministeriet. Det kan bli aktuellt för höga ansvarsrisker beträffande viss fastighet eller på grund av andra tungt vägande skäl.

1 Amtsblatt der Reichsfinanzverwaltung 1923 nr 36, s. 520 Gällande bestämmelser framgår av cirkulärmeddelande 1952-08-27 dnr B-O 4231-252.

66 Bakgrund SOU 199240

Meddelas sådan dispens kan försäkring tecknas på den privata försäkringsmarknaden.

2.8.8 Österrike Även i Österrike finns särskilda föreskrifter beträffande försäkring av statens egendom. Bestämmelserna framgår av riktlinjer som utfärdades år 1979.1 Grundprincipen är här, liksom i de flesta andra länder, att myndigheterna inte själva får teckna försäkring. Försäkring tecknas dock när det är föreskrivet i lag, premieom kostnaden kan övervältras på annan eller om det gäller ett föremål som representerar ett ideellt värde och det inte kan återanskaffas. För sistnämnda föremål kan försäkring tecknas för utställning eller transport om värdet överstiger 10 miljoner österrikiska shilling. Även i vissa avtalsförhållanden kan försäkring tecknas. Fastighetsförsäkring tecknas också i vissa fall, under förutsättning att mer än 50 % av fastigheten utnyttjas för statlig verksamhet. Enligt ett ramavtal slutet mellan ett försäkringsbolag och staten, försäkras samtliga fordon som tillhör österrikiska post- och televerket. Enligt gällande bestämmelser omprövas alla försäkringsavtal med jämna mellanrum.

2.8.9 Schweiz Också i Schweiz är huvudprincipen att försäkring inte tecknas. Staten bär sina egna risken I undantagsfall kan försäkring tecknas ett om enskilt föremål av stort värde utsätts för särskilda risker. Huvudprincipen är dock att man inte anser det vara lönsamt att teckna försäkring. Inte heller i Schweiz finns något särskilt fondsystem ur vilken skador kan ersättas. I den löpande budgeten avsätts dock en viss summa årligen för att betala skadekostnader. I viss utsträckning har myndigheterna själva kompetens att avgöra om man skall teckna försäkring eller ej. Försäkring tecknas exempelvis för transporter av särskilt värdefulla föremål. Det finns också ett centralt avtal med ett försäkringsbolag avseende trafikskador med staten tillhöriga fordon. I enlighet med gällande direktiv skall begäran från myndigheterna om skadeersättning så snart som möjligt ställas till finansdepartementet. Departementet vill dessutom ha uppgifter från myndigheterna beträffande inträffade skador och hur mycket som utbetalats i skadestånd.

1GZ 01 300522-II5/78 Richtlinien für den Abschluz von Versicherungsverträgen durch die Bundesverwaltung. 2 Weisungen über die Riskoübernahme und Schadenerledigung für Risken des Bundes vom 10. März 1980.

SOU 199240 Bakgrund 67

2.8.10 Kanada I likhet med övriga länder bär kanadensiska staten sina egna risker, eftersom försäkringspremierna i längden kommer att överstiga skadekostnaderna. Inte heller har man byggt upp någon skadereserv för att finansiera inträffade skador. Varje myndighet ansvarar för att inom sin budget kan ersätta inträffande skador. Inträffar en man större skada kan ansöka anslag från finansdepartementet. man om Under perioden 1978 1988 har dock några sådana ansökningar inte förekommit. Några egentliga undantag till försäkringsförbudet finns inte. Emellertid förekommer det att försäkring tecknas när privata och statliga intressen samverkar för visst ändamål. Inom den kanadensiska förvaltningen fäster man stort avseende vid riskhantering. Man har utfärdat noggranna instruktioner till

myndigheterna, bl.a. avseende grundläggande riskhanteringslära,

riskfinansiering, hantering skadeståndskrav, hantering av krav av från anställda samt detaljerade föreskrifter för brandskydd.

2.8.1] Israel Sedan år 1977 har israeliska staten byggt upp en skadefond, till vilken de olika departementen bidragit i förhållande till den egendom förvaltar. Fonden, inte är formell försäkringsman som en ordning, administreras ett statligt försäkringsbolag. Bolaget hanav terar inbetalningarna samt skaderegleringen. Sedan några år tillbaka är fonden återförsäkrad på Londonmarknaden för katastrofer mellan 750 000 USD till 9 miljarder USD. Ur fonden ersätts endast upp civila skador. Försäkringsbolaget ägs av staten, men konkurrerar med övriga bolag på marknaden. För närvarande överväger man att gå över till utpräglat försäkringssystem. Den främsta orett mer saken är de ökande skadeståndskraven som förorsakas inom sjukvården.

2.8.12 Nya Zeeland Fram till den 1 juli 1991 hade Nya Zeeländska staten samma system de flesta andra länder, nämligen ett självförsäkringssystem. Den som enda försäkring tecknades för motordrivna fordon. Efter som var nämnda datum har principerna ändrats helt och hållet. Departementen och tillhörande myndigheter ansvarar numera fullt ut för sin verksamhet. Det innebär att man budgeterar för hela verksamheten och därmed också för hanteringen av risker. Varje myndighet har skyldighet genomföra riskinventering och utarbeta en riskatt en hanteringspolicy. I de flesta fall innefattar en sådan policy vissa inslag försäkring mot skador på myndigheternas tillgångar. Deav taljerna i systemet avgörs helt och hållet av ledningen för resp.

68 Bakgrund SOU 199240

myndighet. Således kan myndighet välja ett större inslag själven av försäkring, medan en annan föredrar renodlad försäkringsen lösning. Exempelvis kan nämnas att Nya Zeeländska utrikesförvaltningen för närvarande upphandlar försäkring skall täcka en som samtliga risker i utlandet.

2.9 Sammanfattande

synpunkter och

avstamp inför det fortsatta arbetet

Redan i inledningen till detta kapitel kunde vi konstatera att det finns en motsättning mellan å ena sidan övergången till ett system med decentraliserad resultatstyrning och å den andra sidan principerna för bästa möjliga riskspridning. Risker sprids bäst att låta det genom ekonomiska ansvaret bäras centralt, medan resultatstyrning måste genomföras i en decentraliserad organisation. Det arbete som för närvarande pågår med att lägga budgetom arbetet i statsförvaltningen innebär att större kommer att ansvar läggas på myndighetsnivå. Samtidigt myndigheternas manöversom utrymme ökar skall budgetansvaret skärpas. Myndigheter som misslyckas med att hålla sin budget skall teoretiskt sett få ta konse- kvenserna själva. Det ligger därför både i regeringens och myndigheternas intresse att ansvaret för riskhanteringen inom staten klargörs. Jag har tidigare kunnat konstatera avsnitt 2.2 att det i dag saknas sådana regler. Jag har också kunnat att få myndigheter har se analyserat sin risksituation. Det har visat sig att myndigheterna antingen vill kunna försäkra sina risker eller alternativt att staten skall ta hela ansvaret för inträffade skador. Man kan dock konstatera att inte något alternativen är acceptabla genvägar till målet, i alla av fall om man vill uppnå full kostnadseffektivitet. Försäkringsalternativet blir för kostsamt och i princip gynnar blott försäkringsbranschen. Inte heller förslaget att staten på sig tar allt ansvar för inträffade skador är någon bra lösning, eftersom myndigheterna då inte motiveras till att förebygga skador. Det kan också tilläggas att konsekvenserna av att bära en sådan risk via statsbudgeten skulle medföra alltför stor osäkerhet i budgetarbetet. I stället får utgångspunkten att försöka hitta lämplig avvägning vara en mellan olika riskkostnader riskfinansiering, skador, förebyggande

1 I 1988 års kompletteringsproposition prop. 198788 150 bil 73 redovisade s. regeringen riktlinjerna för den fortsatta effektiviseringen av den offentliga sektorn. Här poängterades bl.a. vikten av ett mål- och resultatorienterat styrsystem för statsförvaltningen. För en sådan övergång krävs också möjlighet att kunna följa upp resultaten. Det innebär att även budgetarbetet måste reformeras. Budgetpropositionsutredningen lämnade sitt betänkande Ny budgetproposition SOU 199083 i augusti 1990. Betänkandet har hittills bl.a. inneburit att man successivt har lagt om budgetprocessen i 3-års cykler. En tredjedel av myndigheterna skall genomgå en fördjupad verksamhetsprövning vart tredje år med början budgetåret 199192.

SOU 199240 Bakgrund 69

skydd och administration. Målet är att hitta en lämplig nyckel för att få de totalt sett lägsta riskkostnadema. De olika verksamheter som bedrivs inom staten är mycket skiftande till sin karaktär. Verksamheten inom de affärsdrivande verken har inte mycket gemensamt med exempelvis museerna eller universiteten. Stora myndigheter blandas med små. Vissa verksamheter är högt specialiserade och ställer därför särskilda krav. Man kan därför inte räkna med att utredningen skall kunna presentera något detaljerat förslag för hela statsförvaltningen. Ambitionen bör i stället vara att arbeta med de övergripande frågorna och i synnerhet

de problemområden som är gemensamma för den statliga sektorn.

Det är t.ex. inte realistiskt att jag föreslår lösningar som är speciellt anpassade för en viss myndighet. Avgörandet för vilken lösningsmodell man väljer, särskilt beträffande de s.k. frekvensskadorna, måste slutligen avgöras av resp. myndighet. Däremot kan jag peka på vissa lösningsmodeller som efter bearbetning kan skräddarsys för en viss verksamhet. Vidare bör de lösningsförslag som presenteras vara flexibla. De bör kunna växla från tid till annan beroende på den framtida utvecklingen av statens verksamhet, liksom förändringar inom försäkringsområdet. Således bör inte lösningarna låsas fast till omständigheter som har sin grund i dagens förhållanden. Utredningens inriktning och lösningsalternativ går naturligtvis att variera i en mängd varianter och kombinationer. Självfallet bör förslagen vara inriktade på en så rationell och kostnadseffektiv lösning som möjligt. Med detta som utgångspunkt är det lämpligt att redovisa åtminstone två alternativ för varje område eller delområde. I syfte att åskådliggöra särdragen och uppnå så pedagogiska alternativ som möjligt kan det vara lämpligt att som riktmärke ha ett marknadsinriktat förslag vid sidan av ett internt statligt alternativ.

3 SYSTEM FÖR

RISKHANTERING OCH

RISKFINANSIERING

3.1 Riskhantering i budgetprocessen

Inledning En av de svåraste uppgifterna för utredningen har varit att finna en lämplig avvägning mellan allmänna överväganden som kan tillämpas inom hela den statliga sektorn och särskilda lösningar som tillgodoser specifika verk och myndigheter. Eftersom statlig verksamhet i hög grad växlar såväl till storlek och verksamhet som geografiskt läge, kan utredningen inte, inom givna tidsramar, föreskriva särskilda lösningar för varje myndighet. Däremot är det min uppgift att föreslå ett system och angreppssätt som kan användas inom en så stor del av den statliga verksamheten som möjligt. En av de viktigaste uppgifterna är således att föreslå ett administrativt system för riskhantering samt olika modeller för riskfinansiering. Här nedan skall beskrivas närmare hur man kan använda budgetsystemet för en flexibel administration av riskhantering inom myndigheterna. Under arbetets gång har jag alltmer övertygats att aktiv riskom hantering inom en organisation måste styras relativt hårt. Det har bl.a. framkommit av det material som presenterats i kapitel 2.1 Också bland de konsulter som ägnar sig åt riskhanteringsrådgivning synes det vara den allmänna uppfattningen att arbetet bör ledas med fast hand. Samtidigt pekar alla uppgifter lika samstämmigt mot att riskhanteringsarbete inte låter sig göras utan att organisationen deltar aktivt i ett samspel med den som leder arbetet. Det är bara inom den egna organisationen som man tillräckligt väl känner till riskerna. Vidare går en stor del av riskhanteringsarbetet ut på att föra ut själva risktänkandet till de anställda inom organisationen. För en lyckad riskhanteringspolicy inom staten krävs således central styrning, lokal förankring och genomförande samt utbildning av personalen. - Beroende på den statliga verksamhetens växlande karaktär måste också systemet möjliggöra flexibla lösningar är anpassade till som

1 Se avsnitt 2.2.1 Affärsverken m.f1., särskilt erfarenheterna från televerket. Se också avsnitt 2.5.1 Kommuner.

SOU 199240 System för riskhantering och riskfinansiering 71

verksamhet. Jag anser därför att den bästa lösningen är om resp. styrningen sker inom ramen för budgetprocessen.

Systemet med 3 -års budget

För närvarande pågår omläggning av den statliga budgetproen Syftet är att skapa bättre förutsättningar för omprövning och cessen. effektivisering. Detta genomförs genom en fördjupad verksamhetsanalys, minskad detaljstyming och utveckling av resultatstyrning.

Tanken varje myndighet skall genomgå fördjupad analys

är att en och prövning verksamheten vart tredje år. För de därpå följande av budgetåren sker förenklad anslagsframställan. Omläggningen av en budgetprocessen sker successivt och den första gruppen av myndigheter fick sina direktiv i juni 1989 och överlämnade sina anslagsframställningar till regeringen i september 1990, vilka avsåg budgetåren 199192 199394. För närvarande utarbetas den fördjupade anslagsframställan hos den tredje och sista gruppen av myndigheter

att övergå till det nya systemet.

Budgetprocessen styrs budgetförordningenl. Här föreskrivs av bl.a. att tre olika analyser skall genomföras, nämligen en resultatanalys, framtidsanalys och resursanalys. I resultatanalysen skall en en analyseras hur prestationerna har utvecklats och förhållit sig till de insatta och i vilken utsträckning de har bidragit till att nå resurserna syftet med verksamheten. I framtidsanalysen skall bedömas hur myndigheten behöver förändras för att till nya förhållanden. anpassas Slutligen skall i resursanalysen vilka förutsättningar myndiganges heten har att möta framtida krav. Förutom vad föreskrivs i budgetförordningen fastställer som regeringen varje år allmänna direktiv avseende myndigheternas anslagsframställningar, vilka i princip avser alla myndigheter. I och med övergången till det budgetsystemet kommer dock de årliga nya direktiven att få utformning. Inför den fördjupade anslagsen annan framställan utarbetas också myndighetsspecifika direktiv till varje myndighet. Direktiven formuleras fackdepartement och ger av resp.

möjlighet till speciella planeringsdirektiv till myndigheten. Vidare

kan direktiven användas regeringen för att beställa särskilda redoav visningar eller analyser, avgränsning eller inriktning av den ange fördjupade analysen.

Riskanalys

Jag föreslår också riskanalys skall utformas i samband med att en den fördjupade anslagsframställningen. Det förefaller ändamålsenligt

1 SFS 1989400, omtryckt och ändrad genom SFS 19911029.

72 Sytstem för riskhantering och rislçfinansiering SOU 199240

att koppla samman en sådan riskanalys med budgetprocessen, eftersom det finns ett samband mellan myndigheternas ekonomi och skyddet mot skaderisker. Att utföra en sådan analys vart tredje år torde vara tillräckligt ofta för att kunna anpassa handlingssättet till nya förhållanden samtidigt som en viss stadga i systemet upprätthålls. Hur djupgående en sådan analys skall måste beroende vara vara av såväl myndighetens storlek och verksamhetens egendomens art som karaktär. Systemet kan införas successivt i samband med den fördjupade anslagsframställan.

I 1992-års finansplan redovisas något erfarenheterna det

av av nya budgetsystemet avseende budgetcykel 1 och budgetcykel Föredragande statsråd pekar på en rad svårigheter uppkommit under som processen. Endast i ungefär hälften av fallen har regeringen kunnat lägga förslag till verksamhetens inriktning för tre-års period. I de en flesta fall har anledningen till att tre-års beslut inte fattats varit att

utredningar och särskilda översyner pågår. Vidare poängteras

att resultatet av de genomförda analyserna ofta saknade samband med de argument för nya resurser som myndigheterna fört framJ Avslutningsvis framhåller statsrådet Jag vill också i detta sammanhang avisera att en översyn av budgetförordningen bör göras och RRV att bör få ett uppdrag att successivt revidera de Vägledningar som styrt inriktningen av den treåriga budgetprocessen Mot bakgrund av att riskanalyser inte tidigare gjorts får man räkna med att myndigheterna är i behov ett realtivt omfattande av stöd. Det innebär inte att en riskanalys nödvändigtvis skulle vara särskilt tids- eller resurskrävande i sig. För normalstor myndigen het torde en riskinventering kunna göras på någon eller några dagar. Primärt är det fråga om att rätt kompetens finns hos den utför som analysen. Eftersom RRV har till uppgift att lämna stöd till myndigheter i ekonomiska och administrativa frågor torde samordning och stöd närmast falla på RRVs lott. Lämpligen kan ett sådant uppdrag kombineras med uppgiften att revidera de Vägledningar insom styr

riktningen av den treåriga budgetprocessen. Förslagsvis kan RRV

samordna utbildning samt engagera och förmedla kontakter med expertis på området. Verksamheten bör intäktsfinansierad och vara de myndigheter som utnyttjar tjänsterna får följaktligen också betala. Det innebär att myndigheteras utgifter kommer att öka något. Emellertid kan man räkna med att myndigheternas riskkostnader blir avsevärt lägre och därmed uppnås nettovinst. en RRV bör också tillhandahålla viss allmän vägledning generell av karaktär. Sådan vägledning kan presenteras i form generella av anvisningar för hantering av risker inom staten. Mer specifika krav till

lProp. 199192 100, Bil. 41 s. zProp. 199192 100, Bil. s. 43.

SOU 199240 System för riskhantering och riskfinansiering 73

enskilda myndigheter sig de är mer omfattande eller mindre - vare vidsträckta än de generella anvisningarna kan framgå av de myn- dighetsspecifika direktiven. När det gäller regleringen att en riskanalys skall genomföras av kan antingen välja att ändra budgetförordningen eller att i de man myndighetsspecifika direktiven föreskriva att en riskanalys skall utföras. Eftersom huvudregeln bör vara att en riskanalys utformas tredje år och att en sådan endast undantagsvis kan undvaras är var det min mening att budgetförordningen ändras. Anpassningen bör beaktas i den aviserade översynen av budgetförordningen.

Riskanalysens innehåll

De allmänna riktlinjer som utfärdas för riskhantering inom staten skall naturligtvis präglas det finansieringssystem som regeringen av slutligen för. Några allmänna principer, hämtade från riskstannar hanteringsläran, kan dock framhållas redan här Som redan påpekats i inledningen till avsnitt 2.4 är syftet med riskhantering att få den totala riskkostnaden. Riskkostnaden är ner kostnader för försäkring eller annan riskfinansiering, summan av skadekostnader under självrisk eller oförsäkrade skador, kostnader för skadeförebyggande verksamhet och slutligen kostnader för administration. För att få den lägsta totala riskkostnaden får man bedöma och vilka insatser som ger störst effekt. var En förutsättning för att kunna påverka de enskilda kostnadsslagen känner till verksamhetens alla risker. Därför måste alltid är att man riskinventering utföras. Ansvarig personal får gå igenom verken samheten för att identifiera alla förekommande risker. Därefter måste dessa risker analyseras beträffande frekvens dvs. hur ofta de kan antas inträffa och storlek. Av det material som samlats in framgår att det redan när det gäller riskidentifiering saknas kunskaper inom myndigheterna. Ofta är man inte ens medveten om de största riskerna. Inte heller kan riskinventering och riskanalys utföras en utan en relativt omfattande utbildningsinsats. Om inte tillräcklig utbildning och vägledning frnns att tillgå finns en fara att riskanalysen inte blir ändamålsenlig. En fara är att den som identifierar en risk med stor sannolikhet inträffar, t.ex. en datorstöld, bedömer som denna risk stor. Eftersom skadan kan antas inträffa med stor som sannolikhet skall den i stället bedömas som liten. En stor risk är

1 Se särskilt författningsförslag. Jag föreslår att i 10 § införs en bestämmelse om att även riskanalys skall genomföras. I en ny 13 a § föreslås att i riskanalysen skall en analyseras vilka skaderisker som finns inom myndigheten samt åtgärder för riskhantering. 2 En fördjupad beskrivning hur riskidentifiering och riskanalys kan gå till finns i av bilaga För konkreta anvisningar hänvisas till bilaga utdrag ur Handbok i mer kommunal riskhantering.

74 Sytstem för riskhantering och riskfinansiering SOU 199240

däremot den skada som inträffar med liten sannolikhet men, som om den inträffar, får stora ekonomiska konsekvenser. En annan svårighet ligger i att kostnadsbedöma en skada. Som regel medför en sakskada betydligt större ekonomiska förluster än bara kostnader relaterade till objektet, t.ex. inkomstförluster på grund av driftsavbrott eller goodwillförluster. Sedan riskerna är identifierade och värderade är nästa steg att vidta någon åtgärd. Som framgår av det flödesschema som visas i avsnitt 2.4 kan vidta eller flera av följande åtgärder eliminera man en risken, reducera risken, överflytta risken, bära risken eller slutligen försäkra den. Att själv bära risken eller att försäkra den kan karaktäriseras som riskfinansieringsmetoder och skall därför inte behandlas mer i detta avsnitt. De andra metoderna räknas dock som olika metoder för skadeförebyggande verksamhet. Mest drastiskt är att eliminera risken genom att upphöra med verksamheten. Emellertid kan man också reducera riskerna genom en rad olika skadeförebyggande åtgärder. Vanligast är olika metoder för att förebygga brand eller stöld. När det gäller riskreducering genom skadeförebyggande åtgärder måste man dock ha klart för sig att det finns en gräns när de nedlagda kostnaderna inte längre är kostnadseffektiva. Återigen måste det totala riskkostnaden vara i fokus. Slutligen kan överflytta risker, främst genom att i avtal överlåta risken på man någon Man får dock räkna med att ändå stå för kostnaderna, annan. men i stället i form av ett högre pris. En mycket viktig del av riskhanteringsarbetet utgör utvärderingen och uppföljningen av verksamheten. Kunskaper om riskernas karaktär och utformning får man bara om den som leder arbetet förses med korrekt information. inträffade skador och incidenter är därför nyckeln till ett framgångsrikt riskhanteringsarbete. I ett riskfinansieringssystem vare sig det rör sig om självförsäkring eller ordinär försäkring rapporteras som regel endast skador som ger rätt till ersättning. Skador under självrisk samt incidenter förblir okända. Ändå är det sådan information som möjliggör effektiva skadeförebyggande åtgärder. Ett skaderapporteringssystem är därför mycket angeläget, oavsett vilken finansieringsmetod man stannar för. Avslutningsvis skall nämnas något om de svårigheter som är förknippade med valet av åtgärder sedan väl risken har identifierats och analyserats. Som påpekats flera gånger tidigare måste den totala riskkostnaden hela tiden ledstjärnan. Frågan är då om myndigvara heterna själva utan vägledning eller utbildning kan finna - lämpliga lösningar. Uppgifter från universitetsvärlden kan kanske tyda på att det kan bli besvärligt. En allmän grundregel är att man inte bör försäkra sig mot skador som uppkommer regelbundet, s.k. frekvensskador. Med utgångspunkt från universitetens skadebild kan man därför säga att det är olämpligt att teckna en försäkring mot exempelvis datorstölder. Om det stjäls datorer för 1 milj.kr. årligen

199240 System för riskhantering och riskfinansiering 75 SOU

kommer naturligtvis försäkringspremien att i betydande mån överstiga skadekostnaden. Ändå vill flera högskolor teckna sådan försäkring. En rimligare lösning är i stället att försöka förebygga skador och finansiera återanskaffning genom exempelvis avsättningar till en skadeersättningsfond. Man skall dock inte bortse från att det också kan finns nackdelar med sådant system. Fondsystemet saknar i allmänhet uttryckliga ett ersättningsregler försäkringsvillkor och därmed finns risk att det uppstår interna tvister kring enskilda skadeärenden. En försäkringslösning har den fördelen utomstående part reglerar skadorna, att en vilket förbättrar förutsättningarna i organisationen skall att man beslutet. Från olika håll har det också varnats för riskerna acceptera byråkratiseringen inom statsförvaltningen ökar om man skulle att tillåta försäkringar. Premiebetalningarna och hanteringen av dessa skulle medföra ökade kostnader i jämförelse med dagens system.

3.2 Olika riskfinansieringssystem

Här presenteras tre olika system för riskfinansiering. Tanken är att

förslagen skall representera olika synsätt på administrations- och

finansieringsfrågorna. Det första alternativet är därför ett heltäckande internt system visserligen kan bli administrativt tungsom rott, har den fördelen att alla skadesituationer torde kunna men som omfattas. Det andra alternativet är däremot ett enklare internt system medger snabba och flexibla lösningar för majoriteten av skadesom fallen. Slutligen presenteras också ett försäkringssystem där försäkringsbranschens kompetens skall kunna kombineras i en försäkringslösning i den statliga verksamheten. som passar

3. 2. 1 Alternativ 1 Internt riskfinansieringssystem

Det interna riskñnansieringsalternativet bygger på att varje myndighet själv för sin riskfinansiering. Syftet är att staten inte ansvarar skall bära något övergripande för inträffade skador. All statansvar lig verksamhet bör ingå i systemet utan möjlighet att stå utanför, eftersom systemet då blir mest kostnadseffektivt. Trots myndigheterna själva skall finansiera sina skadekostnader att varje myndighet högsta skadekostnad år; garantegaranteras en per rad årsskadekostnadl. Vid beräkning myndigheten nått upp till av om årsskadekostnaden medräknas endast skador över ett visst belopp,

1 Stop-loss, eller kanske självrisk som inte är relaterad till varje enskild snarare en skada utan årsvis till myndigheten som helhet.

76 Sytstem för riskhantering och riskfinansiering SOU 199240

vilket kan kallas skaddgränsvärdel. Således fastställs två självriskliknande belopp individuellt för varje myndighet. Systemet påminner om den finska lösningen som presenterades i avsnitt 2.8.1. Man kan exempelvis anta att en viss myndighet inom sin årliga budget bör klara kostnader till följd av skador upp till 1 milj.kr. per år, vilket är den garanterade årsskadekostnaden. Beloppet fastställs mot bakgrund av uppgifter i riskanalysen, dvs. vilken egendom myndigheten innehar, vilka skador som avses, hur riskutsatt egendomen är, tidigare skador m.m. En mycket stor, eller kanske mer sannolikt, flera små skador kan göra att årsskadekostnaden passeras. För att inte en stor mängd mindre skador skall leda till att årsskadekostnaden tangeras, fastställs alltså ett gränsvärde per skada. Om årsskadekostnaden är 1 mi1j.kr., kan man exempelvis sätta gränsvärdet till 5 000 kr. Det innebär att myndigheten i varje skada får bära 5 000 kr. utan kompensation. Endast i den delen skadan överstiger 5 000 kr. får läggas till årsskadekostnaden. summan Skada Skadekostnad Årsskadekostnad Maskinhaveri 12 500 7 500

I ovanstående tabell har skadorna under året noterats. Resultatet innebär att myndigheten får ersättning med 153 500 kr., eftersom årsskadekostnaden, 1 n1ilj.kr., passerats med detta belopp. I sina riskanalyser skall myndigheterna lägga fram förslag till årsskadekostnad och gränsvärde. Utgångspunkten är att beloppen skall sättas så högt som möjligt, utan att verksamheten totalt äventyras om årsskadekostnaden skulle uppnås. Detta skall också vara ett incitament för skadeförebyggande åtgärder. En myndighet som medverkar till hög årsskadekostnad, skall i relativa mått gynnas en - framför den myndighet som föredrar en lägre årsskadekostnad. Syftet är att den myndighet som vågar satsa på hög självñnansiering får bidra med en mindre andel till de gemensamma kostnaderna. Beloppen fastställs slutligen av departementet i samband med att regleringsbreven utfärdas. Samtidigt garanterar staten full ersättning för alla skador som drabbar myndigheterna över årsskadekostnaden. Skadeersättning utgår genom att krediter beviljas myndigheten att användas för återanskaffning av skadade föremål. Krediterna skall löpa med marknads-

1 På detta sätt undviker man att småskador kan ackumuleras till upp till årsskadekostnaden.

SOU 199240 System för riskhantering och riskfinansiering 77

ränta och återbetalningspliktiga under maximalt tio år. Återbevara talningstakten garanteras inte överstiga årsskadekostnaden. Därigenom tillförsäkras de skadedrabbade myndigheterna en årlig skadekostnad som ligger inom ramen för vad de kan klara av. För att bättre åskådliggöra principen kan man till exemplet ovan lägga att myndigheten dessutom får en extremt stor skada under året, t.ex på 10 milj.kr. Under sådana förhållanden överskrids årsskadekostnaden med sammanlagt 10 153 500 kr. En kredit på motsvarande belopp kan omdelbart lyftas från riksgäldskontoret. I detta exempel kommer bara amorteringarna under tidsperioden att överstiga årsskadekostnaden. Därtill kommer räntekostnaden samt eventuella tillkommande skador under amorteringstiden. Det skisserade systemet innebär att myndigheten ändock kan räkna med att den årliga skadekostnaden kommer att vara 1 milj.kr. Systemet administreras av ett försäkringsbolag eller myndighet. Administratören inkasserat premierlöftesprovisioner som är relaterade till bl.a. årsskadekostnaden och summan av de skador som kan inträffa under ett år vid maximalt förhållanden Är ogynnsamma årsskadekostnaden hög i förhållande till den maximala kostnaden ger detta en lägre avgift Beloppen som inkasseras skall tillsammans med räntor täcka administrationskostnaderna. Administratören sköter även detta. Eftersom skadeersättningen är återbetalningspliktiga krediter är tanken att myndigheterna själva skall finansiera sina skador. Som visats i exemplet ovan kan det inträffa att den verkliga årsskadekostnaden passerar den garanterade nivån. En fråga som då inställer sig är hur det överskjutande beloppet skall finansieras. Flera alternativ är tänkbara. En variant är att helt enkelt förlänga kredittiden. En annan att staten bär denna risk centralt. Under sådana förhållanden kan en finansiering utanför statsbudgeten bli aktuell. Riksgäldskontoret kan låna upp medel för att finansiera återanskaffningen av egendom, medan räntor och amorteringar betalas över den årliga statsbudgeten. Gränsen för vad som skall betraktas som katastrofskada måste avgöras från myndighet till myndighet. Slutligen kan man tänka sig att de avgifter man tar ut från myndigheterna för att finansiera administrationen också kan finansiera överskjutande skadekostnader i form av en gemensam skadefond.

1 Ofta kallad MPL, Maximum Possible Loss, dvs. största möjliga skada. Ibland talar man också om MFL, Maximum Forseeable Loss, dvs. maximal förutsebar skada. Som regel är MPL det samma som försäkringsbeloppet. 2 Lämpligen bestäms avgifterna genom en procentsats, eller snarare promillesats, av det totala maxbeloppet MFL. Eftersom en hög årsskadekostnad skall gynnas kan årsskadekostnadens andel av maxbeloppet avräknas från avgiften. Beräkningen kan justeras med uppräkningstal. Några mer konkreta beräkningar kan inte visas förrän antalet myndigheter som skall ingå i systemet är känt eller de ovan nämnda riskanalyserna är utförda.

för riskhantering och riskfinansiering SOU 199240 78 Sytstem

Genom det beskrivna systemet kan man i princip inkludera ovan alla skador, såväl sakskador skadeståndskrav. Av typer av egna som administrativa skäl kan det dock vara en fördel att endast ersätta sakskador. Bedömningen olika former skadeståndsanspråk kan av av komplicerade och kraven uppgår ofta till betydande belopp. l vara kontakterna med olika myndigheter har framkommit att vissa av dem vill ha ett skydd för skadeståndsanspråk som kan riktas mot

myndigheten i samband med att konsultverksamhet utförs. För myndigheter med sådana behov kan i stället ett gruppförsäkringsavtal föredra. Konsultverksamheten utförs mot vederlag och vara att därför kan myndigheten kompensera sig för premiekostnaden genom övervältra den på kunderna. Ett sådant system finns för näratt varande i Danmark. Vidare kan anta att myndigheterna kommer att uppmärkman alla småskador, eftersom dessa kan kumuleras till årsskadesamma kostnaden. Kontroll småskador medger ett skadeuppföljningsav i sin tur möjliggör effektiva riskhanteringsåtgärder. system som Det här skisserade system kan bara omfatta myndigheter som lämnar sin budgetframställan till regeringen. Myndigheter vars budgetframställan sammanställs hos myndighet, t.ex. på verksannan nivå, skall underordnas denna myndighet i ett motsvarande system. Inom myndigheter är tanken att det skall bildas ett nätverk stora nedåt i organisationen. Se skiss

f

Riksgälds- Regeringen Administratör kontoret

Myndighet eller verk Nivå 1 Minsta Skada100 Årsskadekostnad 1000

Enhet Enhet Enhet Enhet NiVå 2 MinstaSkada 10 mindre mindre mindre mindre Årsskadekostnad 100 myndig. . myndig. . myndig, , myndig. .

"""""""""""""""""""

Lokal L°kal Lokal Lokal vä Minsta skada1 N-l budget budget- budget budget- Årsskadekostnad 10 enhet enhet enhet enhet

SOU 199240 System för riskhantering och riskfinansiering 79

Således får varje myndighet budgetenhet ansvara för sin egen ârsskadekostnad. Det bör innebära att myndigheten också kan tvingas att fondera vissa medel. Systemet kan tyckas haltande, eftersom vissa myndigheter är betydligt mindre del budgetenheter på myndigheter. Adän en större ministratören får därför hantera mycket skiftande skador. Ett inbrott hos diskrimineringsombudsmannens kansli, med årlig budget på en drygt 3 milj.kr. leder sannolikt till att årsskadekostnaden passeras, medan motsvarande belopp hos vägverket får en helt annan omfattning. Detta tycks dock ofrånkomlig effekt av ett sådant vara en system, eftersom det knappast går att hänvisa en liten myndighet till någon helt ämnesfrämmande myndighet för den första interna skaderegleringen.

Fördelar Systemet innebär förhållandevis enkla ersättningsregler, eftersom alla plötsliga och oförutsedda skador ersätts. Sådana ersättningsregler påminner de försäkringsvillkor som används för allriskom försäkringar, vilket alltid förenklar skaderegleringen. Dessutom håller systemet teoretiskt samman. Det finns ett regelverk som myndigheterna kan förlita sig på både beträffande finansiering och skadehantering.

Nackdelar Myndigheter nått upp till den maximala årsskadekostnaden är som inte motiverade att arbeta aktivt med riskhantering eller skadeförebyggande arbete. Vidare är myndigheterna redan tyngda all resultatstyming. Systemet kan uppfattas besvärligt och tidsödande. De flesta myndigheter har klarat sig bra hittills, utan någon fungerande riskfinansiering, varför de knappst är särskilt motiverade att lägga ner tid och kraft detta system.

3.2.2 Alternativ 2 Riskfinansiering genom kreditgivning förenklat system Som ett alternativ till det interna riskfinansieringssystemet kan man i stället välja ett förenklat system. Som regel tecknar företag försäkring på grund av att de inte kan klara av de ojämnheter i resultatet som kan bli följden av inträffade skador. Ofta skulle självförsäkring vara ett alternativ till traditionell försäkring om det varit möjligt att jämna ut förlusterna under ett antal år. I det förenklade systemet kan skadedrabbad myndighet -i enlighet med vad som angetts i risken

riskhantering och riskfinansiering SOU 199240 80 Sytstem för

analysen och fastställts i regleringsbrevet lyfta en kredit i syfte att lösa de omedelbara likviditetsproblemen. I samband med den följande fördjupade anslagsframställan kan situationen hanteras, utan tidspress. Ett system denna karaktär är inte lika administrativt av komplicerat, samtidigt den skadedrabbade myndigheten kan som utjämna kostnaderna över ett antal år. l den fördjupade anslagsframställan skall varje myndighet ange hur kredit maximalt kan tänkas vara i behov av under trestor man årsperioden. Summan baseras på ett scenario med maximalt ogynnförhållanden, eftersom beloppen närmast är att betrakta som samma försäkringsbelopp. För rätten att lyfta krediten betalar myndigett löftesprovision, förslagsvis fem räntepunkter fem hundraheten en dels procent beräknat på kreditbeloppet, dock lägst 300 kr. Endast den myndighet anslutit sig till systemet har rätt att lyfta krediten som och då endast till det maximala belopp som myndigheten begärt. Systemet bygger myndigheten skall medges tillfällig respit att en fram till nästa budgetprövning. Under tiden kan man analysera det ekonomiska läget, omprioritera anslag eller eventuellt begära utökat anslag för den kommande perioden. Samtidigt förlamas inte verksamheten i brist på likvida medel för återanskaffning av egendom. Krediten återbetalas normalt inom en fem-års period och skall löpa med marknadsränta, dvs. riksgäldskontorets upplåningskostnad. Eftersom administrativ enkelhet eftersträvas skall myndigheten kunna lyfta krediten utan föregående prövning. Kontroll av eventuellt missbruk utövas av revisorerna.

Poängen uppnår administrativt enkelt system. Svå-

är att man ett righeterna kan tillåtas att lösa sig inom en normal budgetupp I den mån större, katastrofartad skada inträffar kan mynprocess. en digheten efter prövning regeringen i det enskilda fallet, beviljas av större kredit eller erbjudas en utsträckt amorteringsplan. Ett en alternativ är att beslutar om omdisponeringar av beannat man fintliga anslag. Slutligen kan också tänka sig att myndigheten man beviljas extra anslag för att täcka förlusten. Emellertid kan anta att den tillfälliga kredit erbjuder ett tillfredsställande resultat i ensam den övervägande majoriteten skadefall utan att några extraordiav nära åtgärder behöver tillgripas.

3.2.3 Alternativ 3 Försäkringsalternativet

Inledning

Syftet med detta alternativ är att uppnå en lösning som så mycket

möjligt liknar traditionell försäkringslösning. Förbudet att som en teckna försäkring slopas. Varje myndighet avgör själv i vilken omfattning den behöver försäkring. Försäkringen upphandlas av varje

SOU 199240 System för riskhantering och riskfinansiering 81

myndighet från valfritt försäkringsbolag. För att ändå utnyttja staägarposition bör större delen risken och i motsvarande mån tens av premien, överflyttas cederas till en riskbärare som staten har kontroll över. Det kan antingen ske till ett captiveförsäkringsbolag eller till intern statlig enhet med motsvarande funktion. Varje mynen dighet har dock endast kontakt med sitt försäkringsbolag och påverkas inte den bakomliggande relationen till den andra riskav bäraren. En ytterligare dimension också skall behandlas är att som myndigheterna hänvisas till vissa försäkringslösningar som är framförhandlade centralt. Sådana gruppförsäkringslösningar kan vara skräddarsydda för statlig verksamhet och dessutom möjliggöra förmånligare premier.

Myndigheternas försäkringar Som ett led i myndigheternas riskanalys skall framgå vilka försäkringar inom myndigheten anser nödvändiga. I förhandlingar man med olika försäkringsbolag bör man överväga hur olika alternativ slår på premien. Höga självrisker innebär alltid påtagligt lägre premier. Detta beror på att de mest frekventa skadorna är småskador administrativa kostnaderna i samband med skadereglering och att de därför kan begränsas avsevärt. Man kan tänka sig stor mängd olika försäkringslösningar och en kombinationer sådana. Här framkastas ett alternativ som kan vara av kostnadseffektivt. I praktiken kan andra hinder dyka upp, t.ex. att vissa risker inte kan placeras, eftersom det historiska skaderesultatet är okänt. De belopp och procentsatser som nämns är grovt yxade och kan naturligtvis variera. Syftet är att skissa på en lösning där man tillvaratar den kompetens finns bland försäkringsbolagen, effeksom tivt utnyttjar konkurrensen på försäkringsmarknaden samt tillvaratar de fördelar staten har sin storlek och naturliga riskspridning. genom Alltså ett försök att kombinera fördelarna med både traditionell försäkring och självförsäkring. Som framgått i inledningen bestämmer myndigheten vilka risker sig behöva försäkra. Försäkringen upphandlas på den som man anser privata försäkringsmarknaden. För att uppnå rätt avvägning mellan fördelar och nackdelar med resp. system måste dock följande villkor upprätthållas. Myndigheten tecknar alltså försäkringen under förutsättning att nedanstående villkor uppfylls. Försäkringsbolaget skall stå hela risken mellan självrisken och till 10 basbelopp per skadehändelse För överskjuupp tande belopp bär staten i form av en intern statlig enhet

eller ett eget captiveförsäkringsbolag 80 % av risken,

1337 000 kr. 1992.

82 Sytstem för riskhantering och riskfinansiering SOU 199240

medan försäkringsbolaget bär 20 %. Härmed åstadkommer man en enkel statlig administration. Endast vid större skador aktualiseras statens ansvar, medan de frekventa mer skadorna hanteras helt av försäkringsbolaget. Försäkringsbolaget beräknar premien. Eftersom bolaget bär risken proportionellt tillsammans med staten kommer man att vara mån att den totala premien sätts korrekt. om En försäkringspremie brukar uppdelas i två delar, riskpremie en som skall täcka skadeutbetalningar samt administrationskostnader som bl.a. skall täcka kostnader för försäkringsregister, premiehantering och skadereglering. Försäkringsbolaget inkasserat premien och behåller den del av premien som avser administrationskostnader, riskpremien för skador mellan myndighetens självrisk och skador upp till 10 basbelopp samt 20 % av riskpremien för skador över 10 basbelopp. -- Således är tanken att återstoden riskpremien, alltså 80 % av av riskpremien för skador mellan 10 basbelopp och försäkringsbeloppet, skall överflyttas till staten. Här öppnas dock möjligheten för staten att avvika från de gängse principerna för beräkning av premier. Genom att inte inkassera en viss del premien exempelvis av 10 20 % av sin premieandel kan man ta större riskchans och - en därmed ner den totala riskkostnaden. Är skaderesultatet gynnsamt kan man fondera viss andel, för att följande år ytterligare dra ner den inkasserade premien. Visar det sig däremot att skaderesultatet blir mycket ogynnsamt kan man tillfälligtvis låna medel upp som läggs till statsskulden. Under sådana förhållanden får fullt premieuttag ske under de följande åren.

Beräknad premie Edagd premie

Riskpremie80 % Staten 80 mellan l0 bb och försbeloppet premie 65

Riskpremie20 % mellan 10bb och 20 + försbeloppet

Riskpremieupptill Föäkñåsb°lag 10bb. 50 + premie 120

Admkostnader + 50 N Summaberäknad premie 200 Summaerlagd premie 185

SOU 199240 System för riskhantering och riskfinansiering 83

Det historiska skaderesultatet är av avgörande betydelse vid beräkning försäkringspremier. Sådana uppgifter saknas när det av gäller statlig verksamhet. Inte heller kan man dra alltför långtgående

slutsatser skaderesultat från privat företagande, eftersom staten av bedriver mycket olikartad verksamhet inom många olika fält och utspritt på ett stort antal platser. Man får därför räkna med att en försäkringslösning ovanstående modell måste tillåtas att fungera av några år innan slutgiltigt kan låsa fast fördelningen av risken man hur stor del den totala premien som staten kan undvara. samt av

Captiveförsäkringsbolag som riskbärare

I den mån väljer ett captiveförsäkringsbolag som riskbärare man måste givetvis detta bolag följa bestämmelserna i försäkringsrörelselagen samt de anvisningar utfärdas av Finansinspektionen. som Någon reduktion premien till följd av en chansartad premieav sättning blir då inte aktuell. Däremot kan man tänka sig att ett captiveförsäkringsbolag fungerar på motsvarande sätt som en intern enhet när den väl etablerats, dvs. tillåta lägre premieuttag sedan det kapitalet under antal år har byggts Captivebolaget får egna ett upp. då följa gängse regler också gäller för övriga bolag. Jag har som redan i avsnitt 2.4, översiktligt presenterat försäkring genom captiveförsäkringsbolag. Av utredningens direktiv framgår att captive-

alternativet skall tas under övervägande. I utredningssammanhang har förutsättningarna för bildande av

captivebolag behandlats tidigare. Försäkringsverksamhetskommittén

skriver följande

Olika förutsättningar bör uppfyllda för att etablerandet av ett captive skall som vara lämpligt alternativ för koncern nämns i litteraturen. Dessa kriterier ingår vara ett en också ett moment i de undersökningar som föregår bildandet av ett captive, som s.k. feasibility studies. En feasibility study har till uppgift att utröna om captive är lönsamt för koncernen och är vanligtvis mycket omfattande; exempelvis görs anläggningar både hemlandet i och utomlands, bl.a. för inspektioner av koncernens bestämma kvaliteten koncernens skadeförebyggande skydd. Undersökningen att innehåller det förväntade utfallet av ett captive i form av resultatprognoser av räkningar för ett antal år. En viktig del av undersökningen är utformningen av captivebolagets återförsäkringsförhållanden och effekterna av olika alternativ vad gäller retrocessionsvillkor och älvbehåll. Följande faktorer kan urskiljas som väsentliga vid bedömningar av captiveetablering riskspridning, skadeutfall, premievolym och risk management. Vid intervjuer med representanter för några försäkringsbolag har kriterierna avi första hand återförsäkringscaptive. Etablerande av direktförsäkringscaptive sett kräver betydligt större i form av skadereglering m.m. och det anses inte resurser troligt det är lönsamt för någon enskild svensk koncern att ha ett sådant captive. att I litteraturen görs vanligen denna distinktion.

1 Avsnittet är hämtat från SOU 19835 Koncession för försäkringsrörelse, s. 155 156. Här återgett utan fotnoter. -

84 Sytstem för riskhantering och riskfinansiering SOU 199240

Samtliga författare anser att en god spridning av riskerna inom koncernen är en förutsättning för att bildandet av captive skall vara lönsamt. Detta villkor bedöms av försäkringsbolagens representanter vara det viktigaste och ingår också som ett centralt moment i feasibility studies. Med god riskspridning att koncernen har menas ett ston antal försäkringsprojekt spridda över ett flertal länder och att den beräknade

maximala skadan för varje enskild anläggning inte är alltför stor.

Kravet består således av två delar; dels krävs geografisk spridning, dels en krävs att koncernens risker beloppsmässigt är alltför koncentrerade till fåtal ett anläggningar. Att försäkringsobjekten bör vara spridda över ett stort antal länder

motiveras delvis med att flertalet risker bör vara lokaliserade i länder där försäk-

ringsmarknaden är tillräckligt fri, så att försäkring captive går genom att genomföra.

Koncernen bör ha ett bra historiskt skadeutfall för en period av åtminstone fem år, vilket bedöms vara tillräckligt för att kunna förutsäga framtida skadeutfall. Det

historiska skaderesultatet bedöms som viktigt därför att captivebolagets reassuransvillkor är kopplade till skaderesultatet. I ett återförsäkringscaptive återförsäkras

koncernens risker separat till skillnad mot vid traditionell försäkring och återför-

säkringsvillkoren blir därför mer beroende av riskernas kvalitet. Detta innebär att det också krävs ett effektivt skadeförebyggande skydd garanti för koncersom att nens risknivå är bättre än genomsnittligt. Flertalet bedömare denna skadeanser att förebyggande verksamhet bör vara centralt kontrollerad och koncernövergripande.

En samordning av koncernens försäkringsfrågor är också nödvändig.

Koncernen måste ha tillgång till intern eller extern kunskap vad gäller skyddsåtgärder och återförsäkring samt ha goda kontakter.

Ovannämnda kriterier förefaller vara de som väger tyngst vid bedömningen av om captive är lämpligt för en koncern. I litteraturen nämns ytterligare krav. Ett

sådant är att koncernen bör ha en viss premievolym och tröskelvärden man anger som varierar mellan 2 och 5 milj.kr. Enligt svenska bedömare är premievolymen

avgörande när det gäller återförsäkringscaptive utan även för en koncern med mindre premievolym kan captive vara lönsamt om övriga förutsättningar är uppfyllda. Dock måste den av captivebolagen mottagna premieinkomsten tillvara räckligt stor för att bära de fasta kostnader för administration är förenade m.m. som med etableringen. En alltför liten premievolym kan också medföra att den från cap-

tivebolaget avlämnade affären är attraktiv för återförsäkrare.

Att koncernen bör ha en stor andel utländska risker nämns ofta önskvärt. som Detta krav anser svenska experter vara nödvändigt för återförsäkringscaptive.

I stort gäller dessa förhållanden fortfarande. På flera avgörande

punkter uppfyller staten de kriterier gäller för captivesom att en

lösning skall vara ändamålsenlig. Emellertid gäller det förmotsatta hållandet för de mest avgörande punkterna. Ovanstående resonemang bygger på en jämförelse mellan olika privaträttsliga subjekt, främst

aktiebolag som ingår i koncern. Gör jämförelse med en man en

statlig verksamhet måste andra omständigheter lyftas fram.

Det mest grundläggande incitamentet för captivelösning en är att

aktiebolag inte får bygga obeskattade för täcka ickeupp reserver att

inträffade skador. Denna möjlighet öppnas för den koncern som startar ett captiveförsäkringsbolag. Ett captive kan också fungera

som ett s.k. profit center, dvs. delvis ägna sig finansiell verksam-

het, och därefter lämna koncernbidrag är avdragsgilla för som givaren och beskattas hos mottagaren Går försäkringsverksamheten

eller den finansiella verksamheten bra kan captivebolaget välja om det skall lämna återbäring eller koncernbidrag. På vis kan samma koncernbidrag lämnas från ett koncernbolag till captivebolaget om

1SIL2 § 3 mom.

System för riskhantering och riskfinansiering 85 SOU 199240

det skulle visa sig att försäkringsverksamheten går sämre. Ett ytterskäl för bilda captive brukar att koncernen själv får ligare att vara

tillgång till återförsäkringsmarknaden.

del ingen dessa omständigheter till någon ome- För statens är av delbar Obeskattade kan mycket väl byggas upp, efternytta. reserver statlig verksamheten är undandragen skattskyldighet. Ren finansom ägna sig åt i andra former man så siell verksamhet kan staten om Slutligen kan utgå från att återförsäkring inte är särskilt önskar. man angeläget för staten

Statlig enhet som riskbärare

I stället för inrätta ett statligt captivebolag kan man låta en intern att statlig enhet eller myndighet ha motsvarande funktion som ett captivebolag. Att avstå från att bilda ett captivebolag medför flera kostnadsfördelar för Ett captivebolag skall, som alla andra staten. försäkringsbolag, göra avsättningar för försäkringstekniska skulder. avsättning till premie-, ersättnings-, och skadebehand- Det innebär sådan tilldelad återbäring inte förfallit till lingsreserv samt som betalning. En intern riskbärare kan helt befrias från restriktionerna i

försäkringsrörelselagen. Det innebär vidare att man inte behöver

låsa några tillgångar i form av aktiekapital. Systemet innebär något aktiekapital inte behöver låsas, återföratt blir obehövligt, samtidigt staten medvetet kan frångå säkring som traditionella metoder för premiesättning och hantera premieintäkterrestriktioner. Staten kan så att säga ta en större riskchans än na utan försäkringsbolag när det gäller premiens riktighet. Sammantaget ett bör detta förutsättningar för att komma så nära älvförsäkringsge principen tvekan är den mest ekonomiskt fördelaktiga lös-

som utan

ningen samtidigt utnyttjar de fördelar som finns inbyggt i som man försäkringssystem. Stannar för denna lösning kan den lämpett man ligen administreras riksgäldskontoret i sin egenskap av statens av ñnansverk och förvaltare av statens skulder. statlig funktion i enlighet med ovanstående Man kan anta att en riktlinjer betrakta försäkringsverksamhet i försäkringsär att som rörelselagens mening. Emellertid följer 1 kap. 2 § att lagen inte av tillämplig för försäkringsrörelse som drivs enligt andra förär fattningar, eller utövas försäkringsanstalter som inrättats av som av

1Återförsäkring tecknas för att försäkringsbolaget skall få balans mellan de risker ingår i bolagets försäkringsportfölj. En enskild risk får inte vara så stor att den som vid skada kan äventyra bolagets ekonomiska åtaganden. Som tumregel brukar försäkringsbolagen teckna återförsäkring för enskilda risker som är större än en tiondel det kapitalet. Ett statligt captivebolag som skall arbeta under samma av egna andra aktörer marknaden skulle naturligtvis vara tvungen att förutsättningar som teckna återförsäkring. En statlig enhet med captiveliknande funktion kan i stället själv bära hela risken, eftersom solvensen kan sägas vara obegränsad.

86 Sytstem för riskhantering och riskfinansiering SOU 199240

staten. Här avsedd verksamhet träffas sannolikt båda leden. av Verksamheten bör inte inrättas innan förordning med instruktion en är utfärdad. Dessutom kan betrakta sådan verksamhet man en som en försäkringsanstalt inrättad staten. av

Gruppförsäkringar

En försäkringslösning under år blivit allt populärare

som senare är olika former av gruppförsäkring. Genom förenkla försäkringsatt administrativa rutiner har lyckats sänka premienivån. man I vissa fall har man flyttat över traditionellt försäkringsadministrativa uppgifter till en företrädare för och därmed reducerat gruppen administrationskostnaderna. I första hand är gruppförsäkring få ett sätt att ner den del av premien hänför sig till olika kostnader för som administration, allt från premiehantering till skadereglering. Riskpremien har man sällan lyckats påverka. I vissa fall har dock man genom grupporganisationen också förbättrat skaderesultatet genom

att understödja riskhanteringsarbete, bl.a. med skadeförebyggande åtgärder. Gruppförsäkringar kan vara utformade på flera olika sätt. Vanligast är att en organisation förhandlar fram försäkringslösning

en som är skräddarsydd för organisationens medlemmar. Även premien förhandlas centralt. Medlemmarna kan sedan ansluta sig till försäkringen till den på förhand fastställda premien. Ju förenklad mer och schabloniserad försäkringen är desto lägre blir premien.

Gruppförsäkringslösningar är också tänkbara för staten. Sådana

lösningar kan användas, oavsett hela risken bärs försäkom av ett ringsbolag eller viss del risken skall cederas om en av till staten. Man kan tänka sig att försäkring upphandlas centralt för hela staten, branschvis, centralt på verksnivå eller bara för viss försäktyp av ring. Särskilt angeläget kan det att få fram

vara försäkringslösningar

för udda och svårberäknade risker. Som tidigare nämnts finns en sådan ordning i Danmark. Direktoratet for Statens Inkøb har i samråd med Budgetdepartementet slutit avtal ett med ett försäkringsbolag produktansvar och konsultansvar. som avser Myndigheter som vill ansluta sig till försäkringen anmäler detta till direktoratet.

I Sverige är det främst försäkringsbolaget Folksam har

som erfarenheter av gruppförsäkringstekniken. Bolaget har tecknat s.k.

samlingsförsäkringar med ett stort antal folkrörelseanknutna organi-

sationer och företag. Liknande försäkringar finns också för ett stort antal fackföreningar. Försäkringarna kan mycket skiftande, vara men gemensamt är att de alla har en försäkringskommitté. I kommittén drar man upp linjerna för försäkringens utformning, premiesättning och skadereglering. Kommittén är också bas för information

om skadeförebyggande verksamhet och allmänt riskhanteringsarbete.

System för riskhantering och riskfinansiering 87 SOU 199240

på år inrättat division som speciali- Också Skandia har senare en Skandia har inriktat sig på

serat sig på gruppförsäkringsavtal. mer

medlemmar i branschorganisationer för små-

företagsförsäkring för

konsumentförsäkringar för anställda i större induföretagare samt striföretag.

4 TRAFIK- OCH

FORDONSSKADOR

4. 1

Bakgrund

Som bekant innebär förordningen försäkring

om av statens egendom

att statliga myndigheter huvudregel inte får lov

som att teckna för-

säkring. Enligt ett särskilt undantag får dock vissa myndigheter

teckna trafikförsäkring de så finner lämpligt. Dessa

om myndigheter

är polisväsendet, postverket, televerket och statens vattenfallsverk. Vidare får försäkring tecknas för fordon som används i utlandet. För fordon avsedda för personbefordran får också

trafikförsäkring

tecknas av departementen och länsstyrelserna. Till grund för förord-

ningens bestämmelser låg år 1953 en av statens sakrevision upprättad

promemoria. I promemorian gjordes genomgång en noggrann av försäkringarna för statens fordon. En jämförelse gjordes mellan in-

betalda premier och utbetalda skadeersättningar

under en längre

period. Statistiken vid handen gav att det för de fyra ovan nämnda

myndigheterna var mer ekonomiskt fördelaktigt att teckna trafikförsäkring än att själv stå risken. För vissa av dem var skadeutbetal-

ningarna under många år större än

premieinbetalningarna. Statens sakrevision menade att de fördelaktiga premierna

sannolikt var tillfälliga och troligen skulle återgå snart till en mer normal nivå.

Revisionen föreslog därför att statspolisen, postverket, telegrafverket och vattenfallsverken tillfälligtvis skulle få teckna

trafikförsäkring. Avsikten att ställningstagandet skulle

var omprövas inom treårsen period.

Den statliga trafikskaderegleringsverksamheten berördes också

i

förarskyddsutredningen, SOU 196852. Utredningen

menade bl.a. att det fanns ett behov enhetlig av en och centraliserad skadereglering

för trafikskador. I propositionen framhöll föredragande statsråd att det förelåg ett behov översyn

av en av den statliga trafikskaderegle-

ringsverksamheten. Det kan sättas i fråga om inte den statliga ska-

deregleringen bör koncentreras till eller fåtal en ett myndigheter

som har trafikskadeexpertis till sitt förfogande.

Frågan om en

översyn övervägs f.n. inom finansdepartementet

4. 2

Angreppssätt

Grovt uppskattat har i dag staten 30 000 civila ca fordon. De myn-

digheter som har flest fordon är televerket med ca 10 000 fordon,

posten ca 8 000, polisen ca 3 500, vägverket 3 000 ca och banverket

lProp. 1969 54 26. s.

SOU 199240 Trafik- och fordonsskador 89

2 000 fordon. Eftersom televerket med all sannolikhet övergår till ca aktiebolagsform fr.0.m. den 1 januari 1993 skall inte verkets fordon ingå i ett statlig försäkringsalternativ. Därför kan man uppskatta antalet fordon till ca 20 000. Summan avser endast fordon som faller inom trañkskadelagens tillämpningsområde. Med ledning av statistiska uppgifter som inhämtats från försäkringsbranschen kan man i ungefärliga tal ange hur många skador dessa 20 000 fordon kommer att vara inblandade i varje år. Ungefär 2 000 trafikskador kommer att anmälas. Av dessa kommer 175 att vara personskador. För drygt 100 personer kommer det att röra sig lättare personskador, dvs. en sjukskrivningstid som understiger om tre månader och en skadekostnad under 5 000 kr. Slutligen kan man räkna med att det i ca 15 fall blir fråga om en kvarstående invaliditet som överstiger 10 %. Trafikskador är ofta komplicerade. Trafikskadelagen är inte heller lätt att tillämpa, eftersom den bygger på ett samspel mellan allmänna skadeståndsrättsliga regler och särskilda regler som uppställs i trafikskadelagen. Vidare tillkommer att udda skadesituationer kan ha särskilda lösningsmodeller, t.ex vid skador på fordonet vid kollisioner med cykel eller fotgängare. Exempelvis finns särskild författning om statliga myndigheters tillämpning av trafikskadelagen 1976 472. Jämför man med trañkskaderegleringen vid de privata försäkringsbolagen kan man konstatera att den utförs av personal specialutbildad för sina arbetsuppgifter. Personskadereglering sker på särskilda avdelningar uteslutande av personer som har särskild kompetens. Att överlämna denna skadereglering till personal som inte har någon eller ringa erfarenhet av skadereglering synes diskutabelt. Det är angeläget att staten som skadevållare ansvarar för att inträffade skador blir utredda och att rätt ersättning utbetalas till de skadelidande. Detta är särskilt angeläget när det inträffar personskador. Det är inte acceptabelt att staten passivt avvaktar att krav skall framställas. Här krävs aktiv skadereglering. Utgångspunkten en är att statens trafikskadereglering skall vara minst lika bra som den som utförs av försäkringsbranschen. Mot denna bakgrund är det inte rimligt att myndigheter generellt sett reglerar sina trafikskador själva. Utredningen har sett flera exempel på när statliga myndigheter handlagt trafikskador på ett klart undermåligt sätt. Ambitionen är därför att föreslå en lösning som garanterar att skador som orsakats av staten tillhöriga fordon regleras på ett korrekt och professionellt sätt.

90 Trafik- och fordonsskador SOU 199240

4. 3

Skadetyper

Inledning Skador som orsakas i trafik med motordrivna fordon kan regleras på olika sätt beroende på var skadan hör hemma i regelsystemet. För att bättre åskådliggöra detta redogörs här för de olika regelsystemen och hur skadorna påverkar myndigheternas handläggning. Skador i följd av trafik med motordrivna fordon kan antingen orsakas av fordon som omfattas av trafikskadelagens eller av fordon som inte gör det och som därför regleras på skadeståndsrättslig grund. När det gäller sakskador skyddar trafikförsäkringen, eller en motsvarande ansvarsförsäkring, bara för den ekonomiska ersättning som man kan tänkas få betala till annan. Vill säker på att skydda sig mot man vara

ekonomiska konsekvenseri samband med skador på det egna

fordonet får man i stället teckna kaskoförsäkring. Ofta är dessa en tre olika kategorier av skador invävda i varandra och bildar ett kornplicerat nät där olika regler gäller beroende på omständigheterna.

Trafikskador enligt trafikskadelagen

Enligt trafikskadelagen 19751410 gäller en obligatorisk försäkringsplikt för samtliga motordrivna fordon. Några undantag finns dock, nämligen för motordrivet fordon som är avsett att föras av gående, fordon som används för tävling, träning inom inhägnat m.m. tävlingsområde samt vissa motorredskap. Försäkringsplikten sammanfaller i princip med den registreringsplikt som följer av bilregisterkungörelsen 1972599. Det underlättar kontroll av att försäkringsplikten efterlevs, eftersom försäkringsbolag med koncession för trañkförsäkringsrörelse i bilregistret anger vilka fordon de har försäkrade. För övriga fordon där angivelsen av försäkringsbolag saknas drivs försäkringspremien in av trafikförsäkringsföre- ningen. I huvudsak är det endast mopeder som omfattas av trafikskadelagen utan att vara registreringspliktiga Huvudregeln i trafikskadelagen är att det föreligger ett strikt ansvar, dvs. ansvar oberoende av vållande, för skador som uppkommer i trafik med ett motordrivet fordon. Således utgår trafikskadeersättning för samtliga personskador oavsett om det gäller förare,

1 Att motorredskap som regel inte omfattas trafikskadelagen innebär att rad av en fordon som är relativt vanliga på våra vägar inte är trafikförsäkrade. Sådana exempel är vissa hjullastare, väghyvlar, grävmaskiner samt mobilkranar. Frågan om dessa fordon skall omfattas av trafikskadelagen har i princip diskuterats sedan trañkskadelagens tillkomst. Fr.o.m. den l januari 1993 kommer dock motorredskap som har en tjänstevikt över 2 000 kg att också omfattas av trafikskadelagen. Ny lydelse av l § trafikskadelagen genom SFS 1989701, ikraftträdande enligt SFS 19901198.

SOU 199240 Trafik- och fordonsskador 91

tredje för sakskador uppkommer på

passagerare eller man samt som

egendom utanför de inblandade fordonen. Utan att det behöver fastställas någon är vållande till skadorna utbetalas alltså ersättning att för personskador samt skador på exempelvis parkerade fordon, skadade staket, lyktstolpar m.m. Här slutar det strikta ansvaret. Emellertid kan trafikskadeersättning också utgå för skador på de inblandade fordonen. Med undantag för bristfällighet på det ena fordonet gäller då inte det strikta ansvaret, utan ett ansvar för vårdslöshet. Endast för fordonsskador orsakats ett annat forsom av don, förare varit vållande kan trafikskadeersättning utgå för vars skador på det icke-vållande fordonet. Det följer trafikskadelagen gäller också fordon som ansvar som av tillhör Emellertid är staten befriad från att hålla sina fordon staten. trafikförsäkrade

Skador orsakade motorredskap av

Eftersom de flesta motorredskap för närvarande inte omfattas av trañkskadelagen gäller i stället allmänna skadeståndsrättsliga regler för skador motorredskap orsakar i följd trafik. Icke desto som av mindre krävs i princip kompetens för att reglera skadorna, samma vilken fordonstyp orsakat skadan. Regelsystemet är dock oavsett som annorlunda. Efter den 1 januari 1993 lär detta problem i huvudsak försvinna, eftersom motorredskapen med tjänstevikt över 2 000 en kg då kommer omfattas trafikskadelagen. Endast en liten att av motorredskap används ute i trafiken kommer då att vara grupp som undantaget från trafikskadelagen. Eller som det uttrycks i propositionen Därmed bör de fordon nås typiskt sett framförs på som vägarna i nämnvärd omfattning. För fordon inte omfattas trafikskadelagen gäller i stället som av skadeståndslagen. Handläggning sådana ärenden faller inom skaav

deregleringskungörelsens tillämpningsområde. Se nedan avsnitt 5

Skaderegleringen inom staten. Däremot omfattas inte trafikskaderegleringen enligt trañkskadelagen skaderegleringskungörelsen. av Myndigheter har rätt att utge skadestånd kan själva reglera som trañkskadorna. Enligt äldre rekommendation kan myndigheterna en i första hand vända sig till försvarets civilförvaltning och i andra hand till vägverket behöver hjälp med skaderegleringen. om man

1Bestämmelserna följer av 10 och ll §§ i trafikskadelagen. 2 Detta följer 3 och 15 trafikskadelagen. av 3 Prop. 198889 48 s.3l.

92 Trafik- och fordonsskador SOU 199240

Egendomsskador För att gardera sig mot situationer där fordonets förare själv är vållande eller när vållande inte har kunnat visats på motparten, kan fordonsägaren teckna en egendomsförsäkringkaskoförsäkring för fordonet. Vagnskadeförsäkring eller för personbilar - nyare vagnskadegaranti är en slags allriskförsäkring som täcker de flesta fysiska skador som uppkommer plötsligt och oförutsett, t.ex. i samband med en kollision. Till vagnskadeförsäkringen kopplas vanligen en s.k. delkaskoförsäkring. Försäkringsersättning kan då utgå vid brand, stöld och maskinskada. Som regel ingår också ett räddningsmoment, rättsskyddsförsäkring och glasruteförsäkring.

4.4 Möjlighet till central en lösning

Som påpekats flera gånger tidigare kan statlig verksamhet variera i hög grad. Verksamheten art, storlek samt utrustning och egendom skiftar från myndighet till myndighet. Det är också anledningen till att det är så svårt att föreslå enhetliga lösningar för all statlig verksamhet. För fordons- och trafikskadorna är det dock fråga om skador som har samma karaktär oberoende av i vilken verksamhet de inträffar. Genom att fordonen dessutom är centralt registrerade kan man mycket enkelt ordna en enhetlig administrativ lösning. Man kan t.ex. välja en obligatorisk lösning där myndigheter med motorfordon automatiskt debiterades en försäkringspremie. Men man kan lika väl tänka sig en lösning där varje myndighet själva avgör om de vill försäkra eller inte. I centrala bilregistret finns också alla statens registreringspliktiga fordon. Här finns personbilar, lastbilar, bussar, motorcyklar, traktorer, motorredskap klass I samt terrängmotorfordon. Registreringsplikten gäller inte för mopeder, som trots detta omfattas trafikav skadelagen. Inte heller motorredskap klass ll behöver registrerasê Som tidigare påpekats föreslås sådana fordon över 2 000 kg omfattas av trañkskadelagen från den l januari 1993, vilket dock inte innebär att de kommer att bli registreringspliktiga. Varje myndighet har ett eget organisationsnummer vilket av framgår att det är en statlig myndighet. I centrala bilregistret finns alla statliga fordon registrerade på resp. myndighets organisationsnummer. I vissa fall har myndigheten filialnummer för enheter med annan adress. På något av dessa nummer finns fordonen regi-

Motorredskap som är konstruerat för en högsta hastighet som överstiger 30 kmtim. 3 Motorredskap som är konstruerat för en högsta hastighet av 30 kmtim. 3 Enligt branschorganisationema finns ca 15 000 sådana fordon. En icke oansenlig del torde innehas av myndigheter, exempelvis har vägverket uppskattningsvis 1 ca 500 motorredskap av klass II.

SOU 199240 Trafik- och fordonsskador 93

strerade. Således kan man centralt inventera resp. myndighets fordonsbestånd och därmed riskbedöma beståndet utan att kontakta myndigheten. I den mån fordonen är registrerade på filialnummer kan debitering ske direkt till den enhet som brukar fordonet. Således föreligger här en unik möjlighet att kombinera riskspridning över ett stort kollektiv, stark upphandlingsposition, låga en administrativa kostnader samt en enhetlig skadereglering. Från ekonomisk ståndpunkt synes en central lösning vara att föredra. Ju fler fordon som kan ingå desto bättre, eftersom kostnaderna sprids över ett större kollektiv. Ur effektivitetssynpunkt bör det således inte finnas möjlighet att stå utanför systemet. Ovan i avsnitt 4.1 har jag konstaterat att trafikskador orsakade av statliga fordon bör regleras på ett professionellt sätt där den skadelidandes intressen skall tillvaratas aktivt. För att åstadkomma detta förordar jag ett enhetligt system. Även utifrån ekonomiska aspeker kan man konstatera att en central löning bör förespråkas. Det är inte första gången ett utredningsförslag går på denna linje. Redan förarskyddsutredningen förordade att statens trafikskadereglering skulle koncentreras till en eller ett fåtal myndighetenl Förarskyddsutredningen påpekade också att statens sakrevision uppmärksammat påtagliga brister i statens trafikskadereglering redan år 1953.

4.5 Alternativ l

Extern upphandling av försäkring

En upphandling av trafikförsäkring på den privata försäkringsmark-

naden för statens samtliga fordon låter sig göras relativt enkelt. Upphandlingen kan administreras av en viss myndighet. Med ledning av uppgifter i centrala bilegistret kan man sammanställa en förteckning över samtliga myndigheters fordonsinnehav. För att varje myndighet själv skall kunna överblicka sina utgifter bör premie debiteras myndigheter med fordon. De försäkringsbolag som deltar i upphandlingen kan, om de så önskar, i den interna premieberäkningen använda sig av en likhetspremie, dvs. utan hänsyn till de individuella riskerna. Däremot bör den slutgiltiga premien debiteras myndigheterna efter vissa nyckeltal, där hänsyn tas till skaderesultat, antal fordon m.m. Av skadestatistik från FCF framkommer att exempelvis polisen i så fall bör belastas med en förhållandevis högre kostnad än t.ex. banverket. Vidare bör alternativa anbud infordras. Man kan t.ex. infordra anbud för olika försäkringsperioder, ett, två eller tre

år. I anbudet bör ingå att försäkringsbolaget fakturerar premie till

1 SOU 1968 52, Statligt förarskydd, s. 92.

94 Trafik- och fordonsskador SOU 199240

resp. myndighet. I den mån man inom myndigheten vill fördela premien ytterligare inom olika enheter skall detta vara möjligt.

4. 6 Alternativ 2

Intern försäkring

Ett annat alternativ är att staten koncentrerar sin trafikskadereglering till en myndighet. Den försäkringsliknande verksamhet sedan år 1988 bedrivits FCF kan stå modell för en sådan lössom av ning. Verksamheten har haft en icke obetydlig omfattning under ett antal år. För utredningen finns därför ingen anledning att fördjupa sig i andra interna alternativ. Här utvärderas endast försäkringsverksamheten inom FCF, utan att ta ställning till övriga funktioner inom myndigheten och hur de skall se ut i framtiden Eftersom FCFs försäkringar egentligen är interna överenskommelser inom staten är det inte fråga om försäkringsrörelse i försäkringsrörelselagens mening. Inte heller finns det någon avtalsrättslig förpliktelse för FCF att uppfylla sina åtaganden gentemot andra myndigheter, eftersom det är fråga om överenskommelser inom samma rättssubjekt. Verksamheten är dock till sin funktion helt att jämställa med trafikförsäkring. Försäkringsverksamheten inom FCF har beskrivits ovan i avsnitt 2.3. I formell mening skall verksamheten ses som ett alternativ som innebär att man inte tecknar försäkring, ett självförsäkringsalternativ. Det har visat sig att FCF åtnjuter förtroende inom försäkringsbranschen och att personalen är kompetent. I praktiken arbetar man som ett försäkringsbolag och följer praxis i försäkringsbranschen. En fråga som ofta aktualiserats är om FCF har tillräcklig kompetens för att kunna göra avancerade kostnadsberäkningar och därmed är skickade att utföra korrekta premieberäkningar. Inom försäkringsbranschen utförs premieberäkningar av särskilda aktuarier efter försäkringsmatematiska principer. Om enskilda risker blir alltför stora i förhållande till övriga risker måste återförsäkring tecknas. Premiesättning trafikförsäkring tillhör dock inte den svåraste av gruppen av försäkringar att premieberäkna. Som regel är antalet objekt stort, dvs. man får god riskspridning. Samtidigt är det mycket ovanligt att skadekostnaderna blir höga i varje enskilt fall. För att bedöma resultatet av FCFs verksamhet har jag närmare undersökt de tillfällen då statliga myndigheter med rätt att teckna privat trafikförsäkring jfr. ovan 4.1 också vänt sig till FCF i samband med

1 Se bl.a. betänkandet av utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet, SOU 1991 40, särskilt s. 94 95. Utredningens förslag har dock avvisats av re- geringen, prop. 199192 100, Bil. s. ll För närvarande pågår en översyn av hela FCFs verksamhet av utredningen Fö 199104 om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret LEMO. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete i september 1993.

SOU 199240 Trafik- och fordonsskador 95

upphandling försäkring. Efter vad som inhämtats har FCF i samtav liga fall avgett det lägsta anbudet, i flera fall avsevärt lägre än närtrafikförsäkringsbolag. Det finns även flera andra exempel på maste att FCFs premier är mycket låga. Domänverkets försäkringskostnader för de fordon som är registrerade inom verksdelen är knappt hälften så stora de premiekostnader som belöper på fordon som som är registrerade i dotterbolagen och följaktligen trafikförsäkrade hos privata försäkringsbolag. Hur har då FCFs försäkringsverksamheten lyckats ekonomiskt Nedanstående tabell visar omfattning och ekonomiskt utfall av verksamheten sedan starten år 1988.

Halva Budgetår 198889 198990 199091 199192 Genommimiâ 6.500 6.500 3.600 st 5.000 st st st

antal fordon

Premie 2,5 mkr 3,5 mkr 6,8 mkr 3,6 mkr Skadekostnad 2,4 mkr 3,8 mkr 4,9 mkr 3,0 mkr

Redovisningstekniskt är försäkringsverksamhet alltid förenad med eftersläpning. Premierna betalas in vid försäkringstidens början, medan skadeutbetalningarna kan ske flera år senare. Detta gör att ränteintäkten har stor betydelse för det ekonomiska resultatet. För FCFs del har ränteintäkten i princip motsvarats av administrationskostnaderna. Sedan starten har FCF således byggt upp eget kapital på ca 3 milj.kr. Försäkringsverksamheten för den civila statsförvaltningen har burit kostnader och skaderegleringen har tidsredovisats sina egna separat för att inte sammanblandas med den militära trafikskaderegleringen. Fr.o.m. den 1 juli 1992 kommer den militära trafikskaderegleringen inte längre att vara anslagsfinansierad. FCF komdå att debitera försvaret premier beroende på antal fordon. Det mer finns för närvarande 42 000 militära fordon som i ansvarsca hänseende regleras trafikskadelagen. På detta sätt kan man av väsentligt öka riskspridningen. Som omnämnts tidigare har FCF möjlighet att lyfta en kredit om 2 milj.kr. hos riksgäldskontoret. Tillsammans med de ackumulerade tillgångarna innebär det att det finns 5 milj.kr att tillgå som ca för extraordinära skadehändelser. Beräknat på 20 000 fordon reserv kommer det, enligt statistikuppgifter inhämtade från försäkringsbranschen, att inträffa skada överstiger 2 milj.kr. i skadeen som kostnad ungefär vart 7e år. För att ytterligare höja den finansiella beredskapen vid katastrofskador kan medge FCF att mot marknadsränta uppta ett lån man hos riksgäldskontoret motsvarande föregående års premieintäkter.

96 Trafik- och fordonsskador SOU 199240

Ett annat alternativ är att FCF, hos riksgäldskontoret eller på försäkringsmarknaden, tecknar en s.k. toppriskförsäkring för skadekostnader överstigande 3 milj.kr. per skadetillfälle.

4.7 Alternativ 3

Integrerad upphandling

Man kan också tänka sig en upphandling trafikförsäkring där av man låter den interna lösningen konkurrera med de externa försäkringsbolagen. På samma sätt som myndigheter haft rätt att teckna som privat trafikförsäkring låtit FCF delta i upphandling av försäkring, kan all statlig trafikförsäkring upphandlas enligt mönster. samma Problemet med denna lösning är att det kan uppfattas som om staten gynnar den interna enheten på bekostnad av marknadens övriga aktörer. Försäkringsbolagen måste följa de relativt stränga bestämmelser som finns i försäkringsrörelselagen, något som inte är fallet för FCF. Särskilt mot bakgrund av EGs regler om konkurrens kan förfarandet därför synas diskutabelt. Emellertid bör man hålla i minnet att det rör sig om statens egna risker. I formell mening sker upphandlingen mellan försäkringsbolagen, anbudet från FCF skall ses som en kontroll av om man över huvud taget skall låta någon annan utföra tjänsten eller om man kan utföra den billigare själv. Vare sig nu eller när Sverige är senare fastare knutet till EG, finns därför några formella invändningar mot förfarandet.

4.8 Skador orsakade icke

av registrerade

fordon

En förutsättning för den administrativa ordning som förordats ovan är att fordonen finns registrerade i det centrala bilregistret. Som påtalats ovan kommer större delen av de motorredskap som förekommer i trafiken att vara trafikförsäkringspliktiga efter den l januari 1993. Försäkringsplikten kan här inte kontrolleras via bilregistret. I princip kommer samma system gäller för mopeder som att tillämpas Eftersom dessa fordon också lämpligen bör ingå i den förordade lösningen måste myndigheterna på eget initiativ själva anmäla antalet motorredskap. Här kan man välja om man vill att skador orsakade av samtliga motorredskap skall omfattas, eller endast de skador som kommer att omfattas av trafikskadelagen.

1Den som i trafik brukar ett trañkförsäkringspliktigt fordon som inte är registrerat i bilregistret kan dömas till penningböter 33 § TSL. Förare av moped eller förare av sådant motorredskap som är trafikförsäkringspliktigt skall under färd medföra ett bevis om att fordonet är trañkförsäkrat 34 § TSL.

SOU 199240 Trafik- och fordonsskador 97

Lämpligen kan myndigheterna tillställas informationsmaterial om sådana fordon i samband med att trafikförsäkringspremien debiteras.

4. 9 Egendomsförsäkring av fordon

För mindre myndigheter kan det ekonomiska värde som ett fordon representerar ofta utgöra betydande del av myndighetens budget. en I vissa fall kan det finnas skäl för att skydda detta. Vidare kan det hos vissa myndigheter finnas särskilda behov en snabb och smidig av skadereglering skada inträffar. Min principiella uppfattning när en är dock att huvudregeln bör att myndigheterna skall undvika att vara teckna vagnskade- och delkaskoförsäkring. För myndigheter med en

någorlunda omfattning på sin fordonspark kan man sannolikt ut-

jämna risken på hand. Vidare bör även fordonsskador kunna egen omfattas de kreditalternativ omtalats i avsnitt I vissa fall av som företrädesvis mindre myndigheter med behov av en hög service- grad kan försäkring dock vara lämpligt. Det försäkringsbolag - en eller den myndighet trañkförsäkrar fordonen bör också kunna som erbjuda vagnskade- och delkaskoförsäkring. Ett sådant erbjudande kan gå ut i samband med informationsmaterial om motorredskap distribueras. Iden centrala upphandlingen skall följaktligen ingå ett vagnskadeoch delkaskoförsäkringsalternativ. Sådan försäkring skall dock endast tecknas efter initiativ från varje enskild myndighet. Nyttan av en sådan försäkring bör också analyseras i myndighetens riskanalys. Vagnskade- och delkaskoförsäkringen behöver inte nödvändigtvis på sätt de försäkringar som marknadsförs av förse ut samma som säkringsbolagen. Här bör finnas förutsättningar för förenklade administrativa rutiner. Som ett exempel kan nämnas den vagnskade- och tilläggsförsälcring FCF erbjuder. Vagnskadeförsäkringen täcker som

i princip alla skadehändelser som medför plåtskador. Tilläggsförsäkringen omfattar stöldmoment, brandmoment, glasruteförsäkring,

räddningsmoment och rättsskyddsförsäkring. Emellertid är båda försäkringarna s.k. första riskförsäkring och skadekostnader över en 200 000 kr. ersätts inte. Eftersom försäkringsbeloppet är lika för samtliga fordon är också premien densamma för alla fordon. En sådan ordning förenklar hanteringen högst avsevärt och är därmed kostnadsbesparande.

5 SKADEREGLERINGEN

INOM STATEN

5. 1 Uppdraget

Av utredningens direktiv framgår att i mitt uppdrag även ingår att se över skaderegleringsverksamheten inom staten och bl.a. överväga vilka konsekvenser mina förslag får för reglerna i skaderegleringskungörelsen Frågor förknippade med skadereglering inom den statliga verksamheten rör i första hand skadeståndskrav som riktas mot staten. skadeståndskrav i kontraktsförhållanden eller statens anspråk på brukar inte räknas till detta område. De nuvarande annan reglerna för handläggning och beslut i skaderegleringsfrågor ger en mycket splittrad bild. Förutom att det rör sig ett stort antal om regler med en rad särbestämmelser beroende på omständigheterna, är reglerna ofta svåra att tillämpa. Enligt bestämmelserna i skaderegleringskungörelsen har JK en central roll för en stor del av statens skadereglering. I december 1991 tillsattes en utredare för att över JKs arbetsuppgifter Ju se 199108. I uppdraget ingår även att se över JKs skadereglerande uppgifter. Utredningsuppdraget skall vara färdigt före utgången av år 1992. En betydande andel av de krav som reses mot statliga myndigheter avser fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Även detta område är för närvarande under utredning. Kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar räknar med att slutföra sitt arbete i december 1992 Ju 198903. I sitt slutbetänkande väntas kommittén föreslå att möjligheterna att få skadestånd vid myndighetsutövning utökas. Utredningen om försäkring av statens egendom skall se över statens skadereglering, dock inte reglering av skador som uppkommer till följd av myndighetsutövning. Frågan är då vad som avses med statens skadereglering. Avses endast krav riktade mot staten Eller omfattas också myndigheternas egna egendomsskador och skadeståndskrav riktade mot annan Gör det någon skillnad det rör om sig om kontraktsmässiga krav eller utomkontraktuella krav De nuvarande handläggningsreglerna har av naturliga skäl ofta knutits till ansvarsregleringen. Förutom ett stort antal regler medför detta att likartade ärenden som i princip kräver samma kompetens får - mycket disparata handläggningsprocedurer. Anlägger man ett mer funktionellt perspektiv på frågan statens skadereglering, bör om huvudregeln vara att ärenden som kräver samma kompetens skall hanteras på ett likartat sätt. Om inte särskilda skäl talar emot, bör

1Förordning 1972416 om statsmyndighetemas skadereglering i vissa fall.

Skaderegleringen inom staten 99 SOU 199240

handläggningen densamma för egendomsskador och således vara skadeståndskrav, de har kontraktsmässig eller utomkonoavsett om traktuell grund. Detsamma bör också gälla, oavsett om kraven riktar

sig mot staten eller om det avser statens krav mot annan. Eftersom för statens skadereglering är spritt över en ansvaret mängd områden är möjligheterna till förutsättningslös utredning en

hela skaderegleringsverksamhet begränsad. Det centrala

av statens området skadereglering i dag faller dock på JK. Mot för statens bakgrund är det också naturligt att den nuvarande ordningen denna primärt utvärderas den nuvarande JK-utredningen. Först efter en av sådan utvärdering kan konkreta reformförslag ta form. Oaktat mer detta vill jag dock redovisa vissa allmänna synpunkter och erfaren-

heter framkommit under utredningsarbetet. som

översikt

5.2 Nuvarande regler en

-

skaderegleringskungörelsen finns bestämmelser för

I gemensamma hantering vissa skadeståndsanspråk reses mot staten. av typer av som på intet sätt uttömmande. Skadeståndsanspråk Bestämmelserna är grundas på regler inte omfattas kungörelsen skall i prinsom som av regeringen. Vidare behandlas endast krav riktade mot cip avgöras av alltså inte krav riktade mot annan eller skadereglering staten, statens av egna egendomsskador.

I skaderegleringskungörelsen regleras anspråk som riktas mot

staten med stöd av

36 kap. 17 § andra stycket brottsbalken, avser ersättning när

egendom tillfallit staten på grund av förverkande,

2 kap. l § den allmänna culparegeln eller --

3 kap. l § principalansvaret eller

3 kap. 2 § skadeståndslagen 1972207myndighetsutövning,

23 § datalagen 1973289oriktig eller missvisande uppgift, lagen 1974515 ersättning vid frihetsinskränkning eller - om 21 § lagen 1978880 betalningssäkring för skatter, tullar om och avgifter. Endast anspråk grundar sig på den allmänna culparegeln och som principalansvaret omfattas mitt uppdrag. Skador till följd av mynav dighetsutövning faller utanför uppdraget. Övriga uppräknade situaså speciella de knappast kan räknas skadereglering i tioner är att som här avsedd mening. Enligt kungörelsen skall anspråk med stöd av skadeståndslagen

framställas hos JK, det grundas påstående felaktigt beslut

om om eller underlåtenhet meddela beslut. I praktiken handlar det om att skador blivit följden beslut vid myndighetsutövning. som av skadeståndslagen på grund framställs hos

Anspråk enligt annan

förvaltningsmyndighet inom verksamhetsområde den centrala vars skadan inträffat eller, för viss verksamhet sådan myndighet inte om

100 Skaderegleringen inom staten SOU 199240

finns, hos JK. Det innebär att den centrala förvaltningsmyndigheten handlägger anspråk som omfattas förordningen och grundar sig av på den allmänna culparegeln eller principalansvaret samt skador till följd av myndighetsutövning som inte grundas på beslut, s.k. faktiska skador. Även det således finns visst för myndigheterna om utrymme att själva reglera skador är denna rätt förenad med rad begränsen ningar och skyldigheter. Om ett skadestånd över 25 000 kr. skall utbetalas måste ärendet hänskjutas till JK. Vidare skall anmälan till JK ske innan myndigheten beslutar utge skadestånd, innan myndigheten beslutar avslå framställning skadestånd inte är uppenbart om som ogrundad och innan myndigheten inför domstol ingår i svaromål i mål skadestånd Dessutom kan JK när helst om som överta handläggningen av ett ärende från myndighet. annan Som synes är regelverket komplicerat och det kan ofta svårt vara att tillämpa reglerna. Det hela underlättas inte heller långt av att ifrån alla anspråk riktas mot staten omfattas kungörelsen. I som av vissa fall kan det vara besvärligt att över huvud taget avgöra hur ett krav skall handläggas. Tillämpningen skaderegleringskungörelsen av har således visat sig vansklig, inte minst gäller det gränsdragningen mellan beslutsskador och faktiska skador

Hur har då gränsen mellan faktisk skada och beslutsskada uppkommit En de av tre utredningar som föregick l972-års skadeståndslag kommittén angående det var allmännas skadeståndsansvar. I betänkandet användes inte begreppet myndighetsutövning för att avgränsa det allmännas I stället föreslog kommittén ansvar. som huvudregel att skadestånd skulle utgå för skador orsakade i statlig och kommunal verksamhet. För att begränsa tillämpningen förordade ett undantag för skador man som uppkommit i vad som kunde jämställas med enskild verksamhet. I sådana situationer förordades att allmänna skadeståndsrättsliga bestämmelser skulle tilllämpas. När propositionen skrevs, 14 år senare, ansåg depanementschefen att den av kommittén gjorda gränsdragningen inte lämplig och föreslog i stället var att begreppet myndighetsutövning skulle avgränsa det allmännas ansvar När depanementschefen därefter kom in frågorna om statens skadereglering återkom han till kommitténs förslag. Kommittén hänvisade här till ett förslag från statens sakrevision där man föreslog en decentralisering skadereglering av statens med möjlighet till nämndprövning av personskadeerättningar för att på så sätt uppnå en enhetlig praxis. Kommittén menade att det var positivt om man kunde underlätta för myndigheterna att göra upp i godo utan rättegång. Man förordade också att trafikskador lämpligen regleras centralt och att övriga skadeståndsfrågor hanteras av den myndighet inom vars område skadan uppkommit, det avsåg skaoavsett om destånd i anledning av myndighets felaktiga beslut eller på grund faktisk av skada.4 Kommittén fördjupade sig inte vidare i denna fråga.

1Skyldigheten att anmäla utbetalning av skadestånd samt avslag gäller inte domstolsverket, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, postverket, televerket, statens järnvägar, banverket, vägverket, luftfartsverket, generaltullstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, statens lantmäteriverk, statens vattenfallsverk och domänverket. 2 Jfr. t.ex. JKs beslut 1989 05 ll, Dnr 164-89-40 samt beslut 1989 06 26, Dnr 1584-89-40. 3 Prop. 1972 s. 311 4SOU 1958 43, s. 119.

SOU 199240 skaderegleringen inom staten 101

Departementschefen utvecklade emellertid gränsdragningen mellan beslutsskador och faktiska skador. Faktiska skador är skador gedirekta ingripanden mot person eller egendom, t.ex. inom nom polis- och exekutionsväsendet, i kriminalvården o.s.v. Vanligen är

det fråga åtgärder från lägre befattningshavare på fältet. De-

om partementschefen menade att de faktiska skadorna skall regleras av myndighetJ Beslutsskador däremot härleds som regel till perresp. i chefsställning har varit försumliga när de fattat beslut. soner som Vanligtvis är det fråga komplicerade ställningstaganden som ofta om vilar på förvaltningsrättslig grund, menade departementschefen. För beslutsskadorna förordade han en enhetlig skadereglering, oavsett det gällde eller sakskador eller ren förmögenhetsskada om person- Uttalandena i propositionen resulterade i skaderegleringskungörelsen. Avsikten att göra så små ingrepp som möjligt i den vid var tillfället rådande ordningen. Bestämmelserna i kungörelsen syftade primärt till harmonisera den skadeståndslagen med beatt nya stämmelserna skadereglering. Från departementets sida framom hölls smidigt måste förfarandet efter vunna erfarenatt man anpassa och efter antal år utföra allmän översyn med sikte på en heter ett en mera slutlig ordning Som visats det aldrig meningen att skaderegleringskunovan var görelsen skulle permanent lösning för hela den skadeses som en

regleringsverksamhet sker inom staten. Eftersom syftet var att

som skaderegleringen till skadeståndslagen berördes inte anspråk anpassa framställdes med stöd författning. Skadeståndssom av annan skyldighet kan också bli aktuell en lång rad specialförgenom fattningar inte omfattas skaderegleringskungörelsen, främst som av sådana där det finns ett strikt skadeståndsansvar För skador som

inte omfattas skaderegleringskungörelsen gäller olika regler för

av skilda delar inom staten. I princip har de affärsdrivande verken rätt utbetala skadestånd med stöd av sina resp. instruktioner. De har att

också processbehörighet. För övriga myndigheter inom den civila

statsförvaltningen gäller beslutanderätten i ersättningsfrågor i att princip ligger på regering och riksdag. Undantag gäller i de fall

myndigheten fått befogenhet att själv reglera skador, antingen genom författning såsom myndighetsinstruktion eller genom särskilt be-

lProp. 1972 s. 384. 2 Prop. 19725, s. 385. 3 Ds JU 197213, Den statliga skaderegleringen efter skadeståndslagens ikraftträdande, s. 15. Jfr också s. 16. 4 Exempel på sådana författningar är elanläggningslagen 190271, luftfartsansvarighetslagen 1922382, atomansvarighetslagen 196845, lagen om ägofred 1933269, lagen tillsyn över hundar och katter 1943459, miljöskadelagen om 1986225 och järnvägstrafiklagen 1985192. Vidare kan ersättning utgå enligt 18 kap. 4 och 19 kap. 19 §jordabalken, 19 kap. 5 § fastighetsbildningslagen 1970988, 9 § lagen inskrivningsregister 197398 samt 370-371 §§ sjölagen om 1891 35.

102 Skaderegleringen inom staten SOU 199240

myndigande från regeringen. Som exempel kan nämnas att byggnadsstyrelsen enligt sin instruktion får utbetala skadestånd, dock inte med mera betydande beloppJ Av vad utgöra tradition, som synes regleras dock trafikskador av resp. myndighet själva. I tvister i kontraktuella förhållanden finns särskilda bestämmelser.

Är staten borgenär finns regler i avskrivningskungörelsen.2I kun-

görelsen regleras hur bevakning och indrivning av statens fordringar skall ske. Även här gäller skilda regler för olika myndigheter, inte minst beroende på processbehörighet. Kammarkollegiet, är som bevakningsmyndighet, hanterar ca 300 400 ärenden år. Inte - per alla uppdrag rör rena inkassoärenden. Ungefär hälften forav dringarna är tvistiga och en stor andel slutar med rättegång. I 1992års finansplan föranstaltas dock att myndigheterna skall få ökat ansvar att själva bevaka och driva in sina fordringar. Departementschefen uttalar att RRV bör få i uppdrag att utfärda föreskrifter som reglerar förfarandet. Någon särskild statlig specialistfunktion bör således inte tillskapaså Uppgifter tyder dock på att kammarkollegiet skall fortsätta sin verksamhet även i fortsättningen, i konkurmen rens med privata inkassoföretag. Ytterligare en kategori anspråk är sådana kontraktuella krav som riktas mot en myndighet. Sådana ärenden blir allt vanligare i takt med att myndigheter också erbjuder sina tjänster på konsultbasis. I kontraktsförhållanden torde myndigheterna själva kunna besluta om att utge skadestånd som ett led i en förlikninguppgörelsex Vad gäller processbehörigheten företräder varje myndighet staten inför domstol i angelägenhet som avser myndighetens verksamhetsområde om regeringen föreskrivit det i myndighetens instruktion.5 Denna regel innebär att myndigheter med processbehörighet förlikningsvis kan besluta om alla typer av skadestånd utan några helst inskränksom ningar under förutsättning att tvisten är anhängiggjord i domstol och avser skadestånd som inte är reglerat i skaderegleringskungörelsen.

5.3 Tidigare utredningsförslag

Statliga myndigheters skadereglering och fordringsbevakning har utretts i flera olika sammanhang de senaste 15 åren. Först i den år 1974 tillsatta JK-utredningenf därefter i departementspromemoen

14 § Förordning 1989 774 med instruktion för byggnadsstyrelsen. 2 SFS 1965 921. 3Jfr prop. 199192 100 Bil. 49. s. 4 Detta torde vara mer eller mindre underförstått, men stöds bl.a. av 15 § upphandlingsförordningen, 1986 366. 5 2 § verksförordningen, 1987 1100. 5 SOU 197859 JK- ämbetet.

Skaderegleringen inom staten 103 SOU 199240

rial och senast i rapport från RRVJI departementspromemorian,

en delar bygger på erfarenheter från J K-utredningen, föresom i stora regler bl.a. fordringsindrivning, skadereglering, slogs nya om och entreprenadtvister. Man föreslog att reglerna skulle samaffärsrättsbevakningsförordning skulle ersätta avskrivlas i en som

ningskungörelsen och skaderegleringskungörelsen samt ett 40-tal

instruktionsbestämmelser och skaderegleringsbeandra om processhörighet. Förslaget innebar att varje central myndighet och länsbehörig bevaka statens rätt på sitt område styrelse skulle vara att såväl vid domstol. Detta skulle tillämpas med få undantag som utom på alla rättsliga angelägenheter. Vidare innebar förslaget att man de regler med beloppsgränser tvingar myndigheterna övergav som hänskjuta vissa indrivningar och skaderegleringar till andra att stället föreslogs myndigheterna skulle samråda myndigheter. I att med JK när de behöver råd eller hjälp eller om saken var av annan principiell karaktär eller stor ekonomisk betydelse. av

RRV fick i uppdrag att utreda om departementspromemorians

ändamålsenliga effektivitetssynpunkt, främst avseende förslag var ur ekonomiska utfallet sådan reform. RRV menade i enligdet av en het med vad föreslagits i promemorian att myndigheterna som sin fordringsbevakning. Man föreslog också att själva borde ta över utfärdas föreskrifter med råd och anvisningar för åtgärder det skulle bevakning statens fordringar. Man avstyrkte dock att JK som rör av skulle ha överordnad roll vid fordringsbevakning samtidigt som en kammarkollegiet skulle lämna råd och hjälp. I stället före- FCF och inkassoverksamheten skulle bedrivas på motsvarande sätt slogs att sker inom näringslivet. Detta skulle kunna ske antingen genom som statligt erbjuder myndigheterna att ta över inkasseatt ett organ ringen eller myndigheterna använder sig av privata inkassoatt byråer. beträffar skadereglering behandlades endast hand- Vad statens skadeståndskrav riktat mot staten. RRV föreslog att JK läggningen av fortsättningen bör beslutande i fråga om skadeäven i vara organ beslutsskador. Detsamma föreslogs gälla för skadestånd reglering av enligt datalagen och lagen ersättning vid frihetsinskränkning. För om RRV myndigheterna själva skall handlägga sin övrigt synes mena att skadereglering med möjlighet att vända sig till FCF, alternativt

kammarkollegiet ett rådgivande organ. som

1 Ds JU 19833 Myndigheternas bevakning av statens rätt. 2 myndigheters fordringsbevakning och skadereglering, Dnr 1986280. Statliga

104 Skaderegleringen inom staten SOU 199240

5.4 Allmänna

synpunkter på statens skadereglering

Skaderegleringen inom staten ett mycket splittrat intryck. Handger läggningen beror på flera faktorer, främst skadetyp, myndighet och om det finns någon särskild författning reglerar förhållandet. som Många gånger kan det besvärligt vilka vara att avgöra handläggningsrutiner som gäller. För att något illustrera detta framgår i nedanstående tabell några de faktorer kan betydelse av som vara av för att avgöra hur ett visst ärende skall handläggas.

Skadetyp Myndighet Författning Beslutsskada Central skadereglerings- Faktisk skada förvaltningsmyndighet kungörelsen Trafikskada Myndighet inte Avskrivningskunsom Skadans lyder under central görelsen beloppsmässiga förvaltningsmyndighet Verksförordningen storlek Särskilt uppräknade Förordning statliga om Kontraktsrättslig myndigheter myndigheters tillaffärstvist där staten är Myndighet under lämpning trafikav gäldenär försvarsdepartementet skadelagen Kontraktsrättslig Specifika myndighetsaffärstvist där staten är instruktioner borgenär Mot bakgrund av alla de förslag till reformering och decentrali-

sering av statens skadereglering förekommit kan det

som vara förvånande att den rådande ordningen ännu består. En bidragande orsak till att skaderegleringsärendena inte har delegerats i någon större utsträckning är att man befarat att myndigheterna skulle betala ut ersättning i större omfattning än vad följer författning. Ett som av resultat av detta skulle då bli att statens utgifter ökade. Sannolikt är sådana farhågor mindre befogade i dag än tidigare. Den finansiella styrningen genom den nya budgetprocessen med större frihet förenat med resultatansvar leder sannolikt till myndigheterna - att har ett större incitament att restriktiva med sina utgifter. vara Enligt min mening skall myndigheterna i största utsträckning själva hantera sin skadereglering. Undantag bör gälla för två områden dels i de fall det är kostnadseffektivt med mer en central handläggning, dels när det på grund specifika skyddsintressen av finns skäl för särskild handläggning. Om man på grund kostnadsaspekterna skall centralisera av viss skadereglering krävs att det finns tillräcklig volym ärenden för en av att uppnå stordriftsfördelar. Som visats i kapitel 4 är så fallet med trafikskadorna. Ofta är det dock fråga kombination om en av särskilda skyddsintressen och kostnadsaspekter talar för viss lössom en ning. För trafikskadorna har tidigare konstaterats de ofta är komatt plicerade till sin natur och att staten har särskilt för ett ansvar personskador som orsakas de fordonen. Således finns sågenom egna dana särskilda skyddsintressen motiverar reglerad handsom en

SOU 199240 Skaderegleringen inom staten 105

läggning. Samtidigt finns förutsättningar för en effektiv och rationell hantering genom det centrala bilregistret. Mot bakgrund av rådande förutsättningar föreslår jag att man använder sig av fyra skadetyper när det gäller skadereglering inom staten, nämligen skador vid myndighetsutövning, trafikskador, personskador och övriga krav och fordringar. - Skador till följd av myndighetsutövning faller utanför utredningens uppdrag. Rent allmänt kan dock sägas att dessa skador är av principiell betydelse och att det är av vikt att det sker en enhetlig skadereglering samt att de skadelidandes intressen tillgodoses på ett fullgott sätt. Även här är det således fråga skador med särskilda om skyddsaspekter att beakta vid handläggningen. Som framkommit ovan har den nuvarande uppdelningen mellan s.k. beslutsskador och faktiska skador visat sig svårtillämpad samtidigt som denna kategorisering inte är helt träffande mot bakgrund av de syften man velat uppnå. Bättre vore att lägga ansvaret för en enhetlig och korrekt skadereglering för alla skador till följd av myndighetsutövning på en och samma myndighet, lämpligen J K. För att inte detta skall medföra en alltför tungrodd och krånglig administration bör mindre komplicerade ärenden kunna handläggas, antingen av den centrala förvaltningsmyndigheten eller direkt på lokal nivå. JK bör i större utsträckning än tidigare kunna delegera handläggningen av vissa typärenden eller skador över ett visst belopp. Samtidigt bör en strikt tillsyn ske över den här typen av skador. De närmare ställningstagandena i denna fråga ankommer dock i första hand på JK-utredningen och utredningen om det allmännas skadeståndsansvar.

Trafikskadorna har redan behandlats i föregående kapitel. Där

förordades en central handläggning av samtliga trafikskador som uppkommer med fordon som tillhör staten. Motiveringen var att det ger stordriftsfördelar samtidigt som specialistkompetens kan upprätthållas. Särskilt betydelsefullt är att de personskador som uppkommer regleras på ett korrekt sätt. Personskador kan även uppkomma utanför trafikskadeområdet. Den vanligaste typen av personskador efter trafikskadorna är de fall där staten blir skadeståndsskyldig i egenskap av fastighetsägare. Som regel rör det sig om personer som halkat på grund av bristande snöröjning och därvid ådragit sig personskador. Inget tyder dock på att denna typ av skador utgör något stort antal. Under perioden 1988 1991 hanterade byggnadsstyrelsen åtta sådana skador. I samband med bolagiseringen av byggnadsstyrelsen kommer även större delen av dessa skador att falla utanför utredningens uppdrag, eftersom självständiga juridiska personer statliga bolag inte skall ingå i en

106 Skaderegleringen inom staten SOU 199240

gemensam statlig lösning. Det torde alltså vara ovanligt att krav med personskadeersättning reses mot staten. Icke desto mindre är det angeläget att skaderegleringen sker korrekt när en personskada inträffar. Eftersom samma skyddsintressen gör sig gällande här som när det gäller trañkskadorna samtidigt som en gemensam admi- nistration med särskild kompetens finns tillgänglig bör alla per- sonskador regleras centralt, oavsett om de är trañkskador eller inte. Vad gäller övriga krav och tvistiga fordringar anser jag att myndigheterna skall lämnas frihet att själva besluta i sådana ärenden. Av materialet som redovisats i JK- utredningens betänkande, RRVrapporten samt statistik hämtad från publikationen JK Beslut, förefaller övriga skaderegleringsärenden förekomma i begränsad omfattning. Dessa lågfrekventa skador är det mycket svårt att få ett samlat främst eftersom det rör sig om relativt få skador grepp om, inom ett mycket stort område omfattar förhållandevis olikartad som verksamhet inom ett flertal rättsornråden. Det finns ingen anledning att ifrågasätta myndigheternas förmåga att själva avgöra om de är i behov av särskild kompetens i sådana ärenden. Här skiljer sig inte en myndighet från ett företag som vid behov vänder sig till en advokat. Möjligen kan man tänka sig att en servicemyndighet med särskild kännedom om den statliga verksamheten kan lämna stöd inom och utom rätta. En sådan servicefunktion kan dock lämpligen verka i konkurrens med de tjänster som utbjuds på den privata sidan, såsom ordinär advokatverksamhet. Ett liknande förslag innebar förslaget med en s.k. statsadvokat som framfördes av den J K-utredning som tillsattes år 1974.

6 ÖVERVÄGANDEN OCH

FÖRSLAG

6. 1 Inledning

Risksituationen inom myndigheter och verk har på senare år aktuali-

serats alltmer. Övergången till resultatstyrning och intäktsfinansie-

ring inom statsförvaltningen leder till att fler och fler myndigheter vill ha möjlighet att skydda sig mot skaderisker. Den nya tekniken medför nämligen att myndigheterna lämnas större frihet vad gäller tillvägagångssättet för att nå uppställda mål och därmed också ett strängare för den uppställda budgeten. Myndigheterna kan ansvar inte räkna med att ökade anslag automatiskt utgår i den mån skador inträffar. Det gällande regelsystemet för ersättning vid skadefall är synnerligen oklart. Samtidigt medför den nya resultatstyrningen att myndigheterna blir mer riskmedvetna, eftersom skador måste betalas och påverkar därmed budgeten. Myndigheterna efterfrågar då metoder för att kunna säkra sin budget mot skadefall. Efterfrågan regler för olika skadesituationer är alltså ett resultat av att resultat- och budgetansvaret delegerats alltmer inom statsförvaltningen. De motsatta förhållandet- centralisering är den gängse metod man använder för att uppnå största möjliga riskspridning. För att de ekonomiska effekterna av en inträffad skada skall kunna begränsas är det effektivaste sättet att sprida skadekostnaden över ett så stort kollektiv möjligt. Detta är också principen för all försäkringsverksom samhet. Mot bakgrund statens storlek, de skiftande verksamheter av som bedrivs samt den geografiska spridning som finns inom staten kan staten själv bära sina skadekostnader. Detta har också varit den förhärskade metoden i Sverige, liksom för närvarande i de flesta andra länder. Systemet medför dock en rad nackdelar. Främst motverkar systemet de syften som ligger bakom ett delegerat budgetannämligen ökad effektivitet och ansvarskännande. Vidare besvar, främjar inte ett centralt uppbyggt system arbetet med att på lokal nivå försöka få ner antalet inträffade skadefall genom aktiva riskhanteringsåtgärder. Att lyfta alla skaderisker från myndigheterna och placera dem av centralt innebär således vissa nackdelar. Inte heller står lösningen att finna i en fullständig delegering av ansvaret för skaderiskerna. Att låta varje myndighet själv stå sina egna skaderisker är inte ekonomiskt försvarbart. I så fall skulle var och en vara tvungen att teckna sin egen försäkring. Det skulle innebära att ansenliga summor av myndigheternas medel försvinner i form av försäkringspremier. En sådan lösning skulle inte heller tillräckligt motivera myndig-

108 överväganden och förslag SOU 199240

heterna att arbeta med aktiv riskhantering. Försäkring är nämligen bara ett sätt på vilket en risk kan hanteras. En försäkring är relativt komplicerad produkt som består av en olika delmoment. Som exempel kan nämnas att försäkringsbolagen identifierar och värderar olika risker, reglerar inträffade skador och framför allt betalar ut skadeersättning. I normalfallet är naturligtvis utbetalning av skadeersättning den viktigaste delen av försäkringsprodukten. Mot bakgrund av statens ekonomiska ställning är så inte fallet för staten. Om det är nödvändigt kan staten själv betala inträffade skador. Däremot kan olika administrativa lösningar inom försäkringsbranschen vara av stort intresse. I ljuset av det tidigare presenterade materialet skall jag i det följande redogöra för den lösningsmodell jag förordar. Det innebär att jag har försökt nå en lämplig avvägning mellan olika riskkostnader för att uppnå en lösning som totalt sett framstår som den bästa. Framställningen följer i princip den ordning som de olika förslagen har presenterats.

6. 2 Riskanalys

Tidigare i betänkandet har jag översiktligt beskrivit riskhanterings-

tekniken se avsnitt 2.4. Syftet med denna teknik är att uppnå de

totalt sett lägsta riskkostnaderna. Den totala riskkostnaden är summan av försäkringspremier och annan riskfinansiering, skadekostnader för oförsäkrade händelser och skador under självrisk, kostnader

för skadeförebyggande åtgärder och slutligen kostnader för admini-

stration. För att uppnå den lägsta riskkostnaden måste summan av de uppräknade kostnaderna minimeras. Det finns också ett samband mellan de olika momenten genom att nedlagda kostnader inom ett område ofta leder till lägre kostnader inom ett annat. Som exempel kan nämnas att en ökning kostnaderna för skadeförebyggande åtav gärder torde leda till en sänkning av de totala skadekostnaderna. En av svårigheterna med riskhanteringstekniken är således att avväga rätt kostndasnivå för de olika delmomenten i syfte att uppnå den totalt lägsta riskkostnaden. Riskhanteringstekniken är i dag allmänt accepterad. Redan tidigt har den tillämpats av tillverkningsindustrin för att så småningom ha spritt sig till större delen näringslivet. Även kommuner och av landsting har på senare år uppmärksammat att skaderisker måste hanteras på ett konsekvent och systematiskt sätt. Tekniken kan närmast beskrivas som en kedja där varje länk är lika viktig. Skulle någon länk vara genomförd på ett otillfredsställande sätt kan ofta allt arbete vara spolierat. Det allra första steget innebär att alla risker inom verksamheten identifieras och lokaliseras. Nästa steg är en riskanalys. De identifierade riskerna skall sedan utvärderas. Man får bedöma hur stor en eventuell skada blir, hur stor sannolikheten är att

SOU 199240 överväganden och förslag 109

den skall inträffa samt vilka andra konsekvenser kan bli följden som av en inträffad skada. Därefter kan välja lämplig riskman en hanteringsmetod för den specifika risken. Flera alternativ står till buds. Man kan t.ex. eliminera risken att helt enkelt upphöra genom med den verksamhet som förorsakar risken. Man kan också försöka reducera risken genom att sätta in skadeförebyggande åtgärder. Vidare kanske man kan överflytta risken att ansvaret genom

övervältras på en annan kontrahent. Man kan också helt enkelt

konstatera att risken inte är större än själv kan bära skadan att man om den inträffar. Slutligen finns naturligtvis alternativet att försäkra den aktuella risken. Arbetet med riskhantering måste naturligtvis kontinuerligt utvärderas och följas Ju riskanaupp. mer noggrant en lys utförs, desto större är förutsättningarna för skall uppnå att man de totalt sett lägsta riskkostnaderna. Valet riskhanteringsmetod av kan naturligtvis variera inom verksamhet. Man får helt samma enkelt avgöra från fall till fall vilken metod är mest effektiv. som Som framkommit tidigare innebär mitt förslag att samtliga myndigheter skall utföra en riskanalys i någon form. Här har inte några andra alternativ redovisats, eftersom kännedom verksamhetens om skaderisker är en förutsättning för varje handlingsalternativ. För mer detaljerad genomgång hänvisar jag till avsnitt 3.1 Riskhantering i budgetprocessen. Mitt förslag innebär i korthet att varje myndighet i samband med den fördjupade anslagsframställningen genomför en riskanalys. För sådan analys skall kunna genomföras på att en ett framgångsrikt sätt krävs kvalificerad handledning samtidigt som personal inom den aktuella verksamheten aktivt deltar i arbetet med att identifiera riskerna. Mot bakgrund av att riskanalyser tidigare inte gjorts inom statsförvaltningen får räkna med att man myndigheterna är i behov av ett relativt omfattande stöd. Som påtalats tidigare innebär inte detta riskanalys nödvändigtvis att en skulle vara särskilt tids- eller resurskrävande. För en normalstor myndighet torde en riskinventering kunna göras på någon eller några dagar. Det viktigaste är att den eller de utför analysen har rätt komsom petens. Mot bakgrund av att RRV fått i uppdrag att successivt revidera de Vägledningar som hittills styrt inriktningen den treåriga av budgetprocessen är det också lämpligt att RRV tillhandahåller det stöd som myndigheterna kan i behov i samband med riskvara av analysen. Jag föreslår därför att RRV får i uppdrag att dels utforma närmare föreskrifter för hur riskanalyserna skall utföras, dels träffa lämpliga avropsavtal vad gäller utbildning i riskhanteringsteknik. Förutom utbildning bör myndigheterna också kunna få hjälp vid det

praktiska genomförandet av riskanalyserna.

Tanken är att de myndigheter som utnyttjar tjänsterna också skall betala för dem. För en enskild myndighet är det dock inte fråga om någon omfattande utbildningsinsats. Kostnaderna för utbildning och eventuella konsultinsatser kommer än väl att täckas den mer genom

överväganden och förslag SOU 199240

reducering myndigheternas riskkostnader som riskhanteringsarav betet väntas medföra. Varje myndighet måste genomföra sin riskanalys utifrån de egen förutsättningar råder för den verksamheten. I bilaga 4 som egna finns översiktlig vägledning för hur riskanalys kan utföras. I en en bilaga 5 återges avsnitt Handbok i kommunal riskhantering ett ur är utgiven Svenska Brandförsvarsföreningens Förlag. som av Jag föreslår de första riskanalyserna utförs myndigheter i att av budgetcykel avlämnas den 1 oktober 1994. Därmed ges tid åt att RRV att närmare utforma bestämmelser för riskhanteringen.

6. 3 Riskfinansierin g

I ett tidigare avsnitt har olika riskfinansieringsmetoder presenterats 3,2 Riskfinansiering. Det alternativ jag slutligen stannat för som innebär i huvudsak skador drabbar verksamheten skall finanatt som sieras förenklat kreditgivningssystem, ovan kallat alternagenom ett tiv i kombination med försäkring för vissa skaderisker.

Nödfallskrediter

Utgångspunkten har varit att i möjligaste mån utnyttja statens storlek

för uppnå så kostnadseffektiv lösning som möjligt genom att en maximal riskspridning. Samtidigt har ambitionen varit att åstadkomadministrativt präglas enkelhet. Dessutom får ma ett system som av inte motverka incitament för riskhanteringsåtgärder. systemet egna Det första alternativet presenteras i det ovan nämnda avsnittet som helt internt riskfinansieringssystem. Ett sådant systemet skall är ett administrativt heltäckande, dvs. alla skadesituationer skall vara kunna omfattas från minsta stöld till den största kataav systemet strof. Min bedömning är att ett sådant system är alltför administrativt och myndigheterna skulle sannolikt uppfatta det som tungrott mycket komplicerat. I den mån över huvud taget skulle lyckas man föra systemet skulle det kräva stora resurser till ren adminiatt ut stration. Alternativ 3 innebär olika försök att skissa på en ren försäkringslösning där försäkringsbranschen skulle medverka aktivt. Även hänsyn till statens speciella situation som försäkom man tar och utformar försäkring därefter, kan jag inte förringstagare en orda Det går inte att komma ifrån att statens huvudprosystemet. blem vad gäller skaderisker inte är ñnansieringsfrågan. Ett försäkringssystem oavsett i vilken form det tar sig uttryck innebär - försäkringstagaren i ett längre perspektiv kommer att få betala att inträffade skador inkl. försäkringsbolagets administration och alla Dessutom krävs inom myndigheterna särskild kompetens i vinst. avtals- och försäkringsfrågor för att fördelaktiga försäkringsavtal

SOU 199240 överväganden och förslag 111

skall kunna slutas. En ren försäkringslösning måste därför förkastas som huvudalternativ. Det innebär inte att olika försäkringslösningar kan bli aktuella för särskilda risker. Vad i sådana fall talar för som en försäkringslösning är emellertid inte finansieringsfrågan, utan i stället den kompetens som kan erhållas från försäkringsbranschen. Mot denna bakgrund förordar jag alternativ dvs. ett förenklat system där inträffade skador finansieras kreditgivning. Systegenom met är mycket okomplicerat och kräver mycket liten administration. Dessutom är ett självfinansieringssystem av inträffade skador på lång sikt det mest kostnadseffektiva alternativet. Som framhållits tidigare skall varje myndighet utföra riskanaen lys i samband med den fördjupade anslagsframställningen. I riskanalysen skall myndighetens risker identifieras och värderas. Med denna information kan myndigheten också avgöra hur stor kredit man skulle behöva i den mån skador inträffar. Kreditbeloppet kan närmast jämföras med ett försäkringsbelopp, dvs. den högsta ersättning som kan utgå i form av skadeersättning. Tanken är att denna typ av krediter skall kunna lösa större delen av inträffade skadefall, dock inte exceptionella katastrofskador där flera samverkande faktorer orsakar ett extra ordinärt skadeförlopp. Meningen är att riskanalyserna gås igenom i departementen och de slutliga kreditgränserna fastställs i regleringsbreven. När en skada inträffar och det därmed uppkommer behov av återanskaffning skall myndigheten snabbt kunna få medel till förfogande. Större kredit än vad fastställs i som regleringsbreven skall inte kunna rekvireras. Jag föreslår att medlen rekvireras från riksgäldskontoret. Krediten återbetalas inom femen årsperiod och skall löpa med marknadsränta, dvs. riksgäldskontorets upplåningskostnad. Största möjliga administrativa enkelhet eftersträvas och därför skall myndigheten kunna lyfta beloppet utan föregående prövning. Tillsyn över systemet utövas på det vanliga sättet, dvs. genom revisorerna. För att myndigheterna skall få möjlighet att använda sig av en nödfallskredit betalar myndigheterna löftesproen vision, förslagsvis fem räntepunkter fem hundradels procent beräknat på kreditbeloppet, dock lägst 300 kr. Det föreslagna systemet skall vara klart, lättfattligt och okomplicerat. Verksamheten skall kunna upprätthållas utan förlamande avbrott. Myndigheten medges på detta sätt en tillfällig respit fram till nästa budgetprövning. Fram till dess kan det ekonomiska läget analyseras ytterligare, eventuellt kan anslag omprioriteras eller tilläggsanslag begäras. I den mån det inte rör sig betydande belopp om mer kan svårigheterna tillåtas att lösas i normal budgetprocess. upp en Inom ramen för detta system bör klara 80 90 % de skaman av - av dor som inträffar. Nackdelen är att katastrofskador inte kan inrymmas, eftersom man inte kan räkna med att en myndighet med normala anslag skall kunna återbetala katastrofskada under den en stipulerade amorteringstiden. En annan nackdel är att det inom syste-

överväganden och förslag SOU 199240

met saknas möjlighet till stöd vid reglering av mer komplicerade skadeståndskrav.

Hantering av katastrofskador

Man kan alltså inte räkna med att kunna riskfinansiera även katastrofartade skador den förenklade riskfinsieringstekniken. genom Vad är då katastrofskada I här avsedd bemärkelse är det en skada en inte kan finansieras inom resp. myndighets kreditgräns och som som inte heller kan förväntas återbetalas inom den avsedda amorteringstiden. Det innebär dock att en liten myndighet mycket väl kan råka för skada inte kan återbetala inom stipulerad tid. ut en som man Rör det sig skada med begränsade ekonomiska konsekvenser, om en inom någon eller några miljoner kronor, finns flera handlingsalternativ. Man kan tänka sig att kreditramen höjs något, amorteringsplautsträcks i tiden, eller helt enkelt att extra anslagsmedel beviljas i nen den kommande budgetprocessen. Sådana beslut fattas lämpligen av regeringen. Även dessa skador för den aktuella myndigheten är om betrakta katastrofskada torde knappast några av handatt som en lingssätten medföra några större administrativa problem. En katastrofskada för större myndighet eller ett affärsverk är en emellertid helt karaktär. Här rör det sig om skadekostnader av annan kan komma att överstiga flera hundra miljoner kronor, kanske som till miljardbelopp. Sådana skador kan närmast beskrivas ända upp nationella katastrofer. Ett sådant exempel när Tjörnbron påsom var seglades i januari år 1980. Då fattades omedelbara beslut av regeringen angående bro samt tilldelning av resurser för en tillen ny fällig färjeförbindelse. Besluten fattades med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Lyckligtvis kan vi räkna med att denna typ av skador är mycket ovanliga. Vidare kommer karaktären av nationell katastrof att kräva särskilda beslut. Därför är det knappast meningsfullt att på förhand lägga plan ändå knappast kan tillgodose alla de krav som upp en som blir följden de mycket speciella förhållanden som alltid uppkomav i spåren sådan katastrof. Inträffar en sådan skada är man mer av en ändå utlämnad till ad hoc-lösningar, vilket också ger betydligt större flexibilitet vad handlingsalternativen. Jag föreslår således att avser det inte införs några särskilda rutiner vad avser katastrofskadorna.

Försäkringar

Under särskilda förhållanden kan det försvarbart att teckna förvara säkring. Som framgått tidigare är dock inte själva riskfinansieringen skälet till detta, utan i stället möjligheten att få tillgång till den komfinns inom försäkringsbranschen. Vidare kan det i vissa petens som

SOU 199240 Överväganden och förslag 113

sammanhang vara en affärsmässig fördel att åberopa att en försäkring har tecknats. De risker för vilket försäkring bör bli aktuellt är i första hand risken att bli utsatt för olika typer av skadeståndskrav, alltså ansvarsförsäkringar. Närmast till hands ligger konsultansvarighetsförsäkring. Många myndigheter har uppgett att de för sin konsultverksamhet på öppna marknaden önskar teckna konsultansvarsförsäkring. Här kan riskerna variera högst påtagligt, beroende på vilken verksamhet man bedriver. Därmed kommer också eventuella skadeståndskrav att vara högt specialiserade. Den kompetens och praxis som utbildats inom försäkringsbranschen kan då vara av stort värde. Vidare har många myndigheter uppgett att det i en upphandlingssituation är konkurrensnackdel att inte kunna åbeen ropa att en ansvarsförsäkring finns. För att få ner premierna för en sådan konsultansvarsförsäkring bör någon form av gruppförsäkringslösning användas. Upphandling på den privata försäkringsmarknaden bör ske under full konkurrens. När det gäller försäkringstekniken kan den lösning som finns i Danmark tjäna som förebild. Direktoratet for statens inkøp har i samarbete med Budgetdepartementet slutit ett avtal med ett försäkringsbolag som avser bl.a. konsultansvarsförsäkring. Myndigheter som vill ansluta sig till försäkringen anmäler detta direkt till direktoratet. Försäkringsvillkoren samt grunderna för premieberäkningen följer av det centrala avtalet. Ett sådant ramavtal avseende konsultansvarsförsäkring bör också kunna upphandlas i Sverige. Ansvaret för en sådan upphandling bör läggas på en myndighet som har bred erfarenhet av skadeståndskrav. Mot bakgrund av det förslag jag lämnar beträffande trafikförsäkring föreslår jag att ansvaret läggs på samma myndighet som får i uppgift att reglera trafikskadorna. I dagsläget finner jag inte att ett sådant gruppförsäkringsavtal är nödvändigt för någon annan typ av risker än just konsultansvar. Om det senare skulle visa sig att myndigheterna starkt efterfrågar ytterligare försäkringslösningar för andra ansvarsrisker, kan fler gruppavtal tecknas i framtiden. För övriga skadesituationer är det min uppfattning att man i möjligaste mån bör undvika att teckna försäkring. Sett i ett längre perspektiv är det aldrig lönsamt att teckna försäkring i jämförelse med att avstå. Flera myndigheter har efterfrågat försäkring för datorutrustning. Jag vill understryka att åtgärder för att förhindra stöld av datorutrustning är betydligt mer kostnadseffektivt än att teckna försäkring. Man kan t.ex. tänka sig i alla fall större statliga enheter kan att - bygga upp skadefonder inom ramen för tre-årsbudgeten. Emellertid bör systemet vara så flexibelt att man i undantagsfall kan tillåta att försäkring tecknas. I vissa särfall bör det därför vara möjligt att teckna försäkring mot mycket udda risker. Det rör sig främst om föremål av mycket stort värde som under en kortare tid exponeras

114 överväganden och förslag SOU 199240

för en skaderisk. Typfallet är att ett mycket värdefullt föremål skall transporteras från ett ställe till ett annat. Försäkringspremien för en sådan försäkring är försumbar i jämförelse med effekterna av en skada. Ett annat exempel kan vara ett fartyg under reparation eller konstruktion. De myndigheter som under speciella förhållanden önskar teckna försäkring mot vissa risker skall begära detta i sin riskanalys samt motivera sig utförligt. Av regleringsbrevet skall sedan framgå om myndigheten medges att teckna försäkring.

6. 4 Trafikskador

I ett tidigare avsnitt har olika alternativ presenterats för hantering av trañkskador där statens fordon är inblandade 4 Trafikskador. Trafikskadorna skiljer sig från andra typer av skador som inträffar inom staten genom att de till sin karaktär är lika, oavsett inom vilken verksamhet de inträffar. Trañkskadorna är således homo gena och av det skälet lämpar de sig väl för en central handläggning. Eftersom fordonen registreras i det centrala bilregistret finns också mycket goda förutsättningar för ett administrativt enkelt system som omfattar samtliga fordon som staten äger. Ett ytterligare skäl för en central handläggning är att trañkskadorna kan vara ytterst komplicerade, det gäller särskilt personskadorna. För sådana skador har staten dessutom ett särskilt ansvar och man bör därför kunna kräva att skaderegleringen utförs av personal som har hög kompetens inom området. De olika lösningsalternativ som presenteras i avsnitt 4 har därför alla den utgångspunkten att en central skadereglering eftersträvas. Under arbetets gång har det visat sig att den försäkringsverksamhet som har bedrivits inom FCF har varit synnerligen kostnadseffektiv i jämförelse med sedvanlig trafikförsäkring. Alldeles oavsett hur FCFs framtid kommer att gestalta sig oförändrad verksamhet under försvarsdepartementet eller kanske en utbruten del som betjänar både den militära och civila statsförvaltningen föreslår jag -att den organisation som för närvarande finns bör hantera statens samtliga trañkskador i framtiden. För att markera att den nuvarande organisationen inom FCF inte nödvändigtvis avses använder jag här den benämning som brukas internt inom myndigheten, nämligen FCFtrañkskadekontoret. Jag föreslår att FCFtrañkskadekontoret skall fungera som ett försäkringsbolag för samtliga statliga fordon. Förslaget motsvaras av alternativ 2 i avsnitt nämligen 4.6 Intern försäkring. Förfarandet skall vara obligatoriskt för samtliga fordon. Trafikskaderisken hanteras efter samma mönster som man för närvarande använder sig av. De myndigheter som innehar fordonen skall finansiera verksamheten genom att betala en avgift. Avgiften skall fastställas efter försäkringsmässiga principer. Det innebär att myndigheter med ett stort

SOU 199240 överväganden och förslag 115

antal fordon kan påräkna lägre avgifter, än myndigheter som endast har enstaka fordon. På sätt får myndigheter som har ett samma sämre skaderesultat än genomsnittet räkna med en högre avgift. Alla tillgängliga uppgifter tyder på att sådana avgifter kommer att bli betydligt lägre än försäkringspremier för motsvarande trafikförsäkring i ett privat försäkringsbolag. FCFtrafikskadekontoret skall också för att avgifterna inkasseras och man kan i princip ansvara med ledning av uppgifter i bilregistret kontinuerligt debitera myndigheterna. Alla trafikförsäkringspliktiga fordon är inte registrerade i centrala bilregistret varför sådana fordon måste anmälas särskilt. Jag föreslår att myndigheterna i samband med att trafikförsäkringsavgiften debiteras också får lämna kompletterande upplysningar avseende innehav icke registrerade trafikförsäkringspliktiga fordon. av Efter den 1 januari 1993 kommer detta att avse mopeder samt motorredskap med en tjänstevikt överstigande 2 000 kg. Med ledning dessa uppgifter får avgiften sedan kompletteras. Ett mycket litet av antal motordrivna fordon kommer inte att omfattas av trafikskadelagen. De sällsynta skador som sådana fordon kommer att orsaka skall då regleras enligt skadeståndslagen. Skadorna i sig är dock karaktär de skador som orsakas av de trafikförsäkav samma som ringspliktiga fordonen. Jag föreslår därför att skador i följd av trafik med sådana fordon också omfattas av samma system. Kostnaden för att även inkludera sådana motordrivna fordon torde vara obetydliga och avsevärt förenkla handläggningen. Flera myndigheter har också efterfrågat möjligheten att teckna kaskoförsäkring. Särskilt för mindre myndigheter kan ett sådant alternativ te sig attraktivt. En något förenklad kaskolösning erbjuds för närvarande FCFtrafikskadekontoret. I samband med förfråav gan om eventuellt innehav av icke registrerade motordrivna fordon kan de myndigheter som så önskar också anmäla att de vill kaskoförsäkra ett eller flera av sina fordon. FCFtrafikskadekontoret har visat att man hittills lyckats med premiesättningen, trots att skaderisken endast har spritts över ett begränsat antal fordon mellan 3 000 7 000 fordon. Efter den 1 juli - - 1992 kommer även försvarets fordon att ingå i den försäkringsliknande lösningen. Premieliknande avgifter kommer att debiteras de olika militära myndigheterna. FCFtrafikskadekontoret kan då sprida skaderisken över sammanlagt ca 62 000 fordon. Av dessa utgör ca 42 000 militära fordon. De nyttjas inte i samma utsträckning som de civila fordonen och utgör därför inte samma skaderisk. Sprider man risken över ett så stort antal fordon torde man kunna klara av även mycket stora skador. Genom den försäkringsliknande verksamhet har pågått sedan år 1988 för den civila statsförvaltningen har som man upparbetat ett eget kapital på ca 3 milj.kr. Dessutom har man möjlighet att lyfta kredit om 2 milj.kr. hos riksgäldskontoret. För en

116 överväganden och förslag SOU 199240

att i framtiden ytterligare höja den finansiella beredskapen vid eventuella katastrofskador föreslår jag att FCFtrafikskadekontoret, mot marknadsränta, tillåts uppta lån hos riksgäldskontoret motsvarande föregående års premieintäkter. En förutsättning för det avgivna ovan förslaget är att verksamheten redovisas avskild från övrig verksamhet på ett särskilt l OOO-kr. anslag. Jag har noga studerat verksamheten vid FCFtrafikskadekontoret och funnit att den skaderegleringsverksamhet som pågår däri högsta grad är kvalificerad. Skaderegleringen åtnjuter också anseende hos försäkringsbolagen. En ofta framförd invändning är att trafikskaderegleringsverksamhet som är centraliserad inte kan erbjuda den lokala service som man rimligen kan ställa. Trafikförsäkringsbolagen harju en serviceorganisation på regional nivå. Till detta skall sägas att skaderegleringsverksamheten inom försäkringsbranschen också är centraliserad i många stycken, det gäller särskilt reglering av allvarligare personskador. Dessutom har flera försäkringsbolag startat sin verksamhet på senare tid där affärsidén bl.a. inneburit en liten centraliserad organisation lokaliserad till glesbygdsområden. Därmed hoppas man genom lägre kostnader kunna hålla konkurrenskraftiga premier. Även om den ovan skisserade lösningen medför klara stordriftsfördelar bör man också uppmärksamma de faror som monopollösningar kan leda till. Särskilda krav insyn och revision bör därför kunna uppställas. Vidare bör verksamheten undergå återkommande förvaltningsrevisionell granskning, första gången förslagsvis efter en femårsperiod. Som framkommit flera gånger tidigare sker den bästa riskspridningen fler risker som delar risken. Utgångspunkten bör därför vara att man skall vara restriktiv när det gäller enskilda myndigheters önskemål att stå utanför den centrala lösningen. Flera myndigheter har dock på förhand deklarerat att man önskar reglera sina egna trafikskador även i framtiden. Om en sådan dispens skall kunna bli aktuell bör den först aktualiseras sedan myndigheten i sin riskanalys klart visat att den egna hanteringen är såväl kostnadseffektiv som kvalificerad och håller den servicenivå kan kräva man av en myndighet. Samtidigt kan man utgå ifrån att sådan kostnadseffektivitet knappast kan uppnås för andra myndigheter, än sådana som kan göra samordningsvinster på grund av att särskild kompetens måste upprätthållas på grund av andra skador är specifika för som verksamheten. Ett sådant exempel kan SJ har ett särskilt vara som ansvar enligt järnvägstrafiklagen. Ett annat exempel kan vara vägverket som har ett motsvarande ansvar i sin egenskap av väghållare.

SOU 199240 överväganden och förslag 117

6. 5 Skadereglering

Mitt uppdrag avseende statens skadereglering har delvis förändrats under arbetets gång. Av direktiven framgår att utredaren skall redovisa hur förslaget påverkar gällande regelverk för skadereglering inom staten. I avsnitt 5 har jag översiktligt redovisat gällande regelverk för statens skadereglering. Av materialet framgår att reglerna är mycket skiftande utan att vara sammanlänkade i någon synlig ordning. För vissa frågor finns dock bestämmelser i skaderegleringskungörelsen. Enligt denna författning finns ett övergripande ansvar på JK. I december 1991 utsåg regeringen en utredare för att se över JKs uppgifter. Uppdraget innefattar även en översyn av JKs skadereglerande funktioner. Mot denna bakgrund är det också naturligt att den nuvarande ordningen primärt utvärderas av den utsedde utredaren. Jag vill dock ta detta tillfälle i akt att inom ramen för direktiven redovisa mina synpunkter vad beträffar skaderegleringen inom staten. I avsnitt 5 har jag redogjort för vissa övergripande reformförslag vad gäller statens skadereglering. Med utgångspunkt från handläggningsreglema finns det, enligt min mening, blott anledning att skilja mellan fyra skadetyper skador vid myndighetsutövning, trafikskador, personskador samt övriga krav och fordringar. Förslag till handläggningsregler för skador vid myndighetsutövning faller uttryckligen utanför mitt uppdrag. För sådana skador kan dock finnas skäl att ha särskilda handläggningsregler. Inte heller faller det inom uppdraget att föreslå någon heltäckande lösning för all skaderegleringsverksamhet som utförs inom statlig verksamhet. När det sedan gäller trafikskadorna har jag ovan redovisat hur och varför dessa bör handläggas centralt. Beträffande personskadorna vill jag framhålla följande. Sådana skador kan uppkomma även utanför trafikskadeområdet. Det rör sig då om personskador som i första hand drabbat tredje man och där en statlig myndighet kan göras ansvarig på grund vårdslöshet. Alla av tillgängliga uppgifter tyder på att den typen av skador är mycket ovanliga. Det kan t.ex. röra sig om anspråk från personer som halkat

och skadat sig på platser där staten bär fastighetsägaransvar. Som

framkommit tidigare kommer statens fastigheter i framtiden att ägas i bolagsform, vilket innebär att sådana skadeståndsfrågor får lösas inom det aktuella bolaget, sannolikt genom en fastighetsförsäkring. Trots detta får man räkna med att det inom det statliga verksamhetsområdet kommer att inträffa personskador från tid till annan. Man får heller inte bortse från risken att en enstaka olycka kan medföra ett stort antal personskador. Som jag tidigare klargjort är det av mycket stor betydelse att de personskador där staten bär ansvar reg-

leras på ett korrekt sätt. De skadelidande har rätt att kräva en snabb

och rättvis hantering. Ambitionen bör vara att staten åtminstone skall

118 överväganden och förslag SOU 199240

kunna hålla samma nivå på sin skadereglering som de privata försäkringsbolagen. Här gör sig samma argument gällande, somjag tidigare anfört, beträffande personskador som uppkommer i följd av trafik. Jag kan inte se annat än att även personskador som uppkommer till följd av annan verksamhet än trafik skall hanteras på samma sätt. Följaktligen bör även anspråk avseende personskada framställas hos FCFtrañkskadekontoret. Administrationen skall vara intäktsfinansierad och eventuella skadestånd utbetalas av den ansvariga myndigheten. I den mån anspråket grundas på fel eller försummelse vid myndighetsutövning bör dock kravet hanteras på det sätt som är föreskrivet för skador till följd av myndighetsutövning.

6. 6 Administration och författningsförslag

När det gäller riskanalysen har jag föreslagit sådan skall att en utföras i samband med den fördjupade anslagsframställningen. I stor utsträckning har affärsverken, som inte gör någon budgetframställan, redan tillgodogjort sig de senaste principerna för riskhantering. Emellertid bör även affärsverken presentera en riskanalys samt redovisa en riskhanteringsplan, vilket lämpligen kan ske efter beslut av regeringen. Jag föreslår att RRV får i uppgift att- på ändamålsenligt lämna stöd vad gäller utbildning och även utforma sätt regler vad avser riskanalysen. Den nya budgetprocessen innebär många nyheter, inte minst kravet resurs- och framtidsanalyser. I avsnitt 3 har jag också motiverat varför budgetförordningen bör ändras. Avseende förordningen om försäkring av statens egendom m.m. är mitt förslag att denna förordning upphävs. I stället föreslår jag att en ny förordning upprättas. Även i fortsättningen bör huvudregeln vara att försäkring inte får tecknas för statens egendom eller för att skydda staten mot ansvarighet. Emellertid skall det finnas en möjlighet att teckna försäkring om regeringen medgett detta i regleringsbrevet. Den myndighet som vill teckna försäkring får i sin riskanalys redovisa de skäl som talar för att en försäkring skall få tecknas. Frågan prövas sedan när budgetframställningen i sin helhet analyseras. På samma sätt skall myndigheter som önskar ansluta sig till en gruppförsäkringslösning ange detta i sin riskanalys. Till att börja med föreslår jag att en kollektiv konsultansvarsförsäkring förhandlas fram centralt. Sådana försäkringslösningar upphandlas av FCFtrafikskadekontoret på uppdrag från regeringen. Även när det gäller reglering av trafik- och personskador lämnar jag ett författningsförslag. I avvaktan på den översyn som pågår av J Ks arbetsuppgifter och en eventuell förändring av hela skaderegleringskungörelsen lämnar jag här endast förslag till punktändringar som kommit att beröras särskilt i mitt förslag. Jag föreslår därför att trafikskadelagen läggs till det nuvarande tillämpningsområdet för

SOU 199240 överväganden och förslag 119

skaderegleringskungörelsen. Vidare föreslår jag att ny paragraf en införs gäller anspråk avseende skada som uppkommit i följd av som med motordrivet fordon tillhör staten. Tanken är att den

trafik som

praxis utvecklats för begreppet i följd av trafik skall avgränsa som de skador omfattas förslaget. Det betyder t.ex. att skador som av orsakas motorredskap i arbete inte Förslaget medför som av avses. alltså ett något större tillämpningsområde, än vad som efter den 1 januari 1993 kommer att gälla för trafikskadelagen. Emellertid innebär det enligt min mening rationell handläggning. Sådana en mer anspråk skall framställas hos FCFtrañkskadekontoret. Tanken är således att alla skador uppkommit i följd av trafik med motorsom drivet fordon skall hanteras på samma sätt, oavsett om det rör sig anspråk enligt trafikskadelagen eller skadeståndslagen. Detsamma om skall också gälla anspråk personskada om anspråket inte som avser grundas på fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Dessutom skall det finnas möjlighet för vissa myndigheter att själva reglera sådana skador regeringen så medger. Endast om en sådan hanteom ring är kostnadseffektiv och myndigheten har erforderlig kompetens bör undantag möjligt. I avvaktan på en mer genomgripande vara reformering skall återstående skador regleras i enlighet med övriga bestämmelser i skaderegleringskungörelsen.

6.7 Specialmotivering

Förslaget till ändring i budgerförordningen

10 §

Enligt budgetförordningen skall resultatanalys, en framtidsanalys en till den fördjupade anslagsframställningen. och en resursanalys fogas Jag föreslår att det också skall utföras en riskanalys, vilket följer av den föreslagna lydelsen 10 Eftersom budgetförordningen inte av gäller affärsverken eller myndigheter under försvarsdepartementet får regeringen besluta riskanalyser för dem i särskild ordning. om

13a§

I paragrafen övergripande information innehållet i risk-

ges en om analysen. Myndigheten skall identifiera och analysera förekommande skaderisker samt redovisa planerade riskhanteringsåtgärder. För en närmare beskrivning innehållet i riskanalys hänvisas till avsnitt av en 3.1 Riskhantering i budgetprocessen, avsnitt 6.2 Riskanalys, bilaga 4 Riskidentiñering och riskanalys samt bilaga 5 Utdrag ur Handbok i kommunal riskhantering.

120 överväganden och förslag SOU 199240

Förslaget till förordning skadeförsäkring i statlig om verksamhet 1 § Liksom i den tidigare förordningen försäkring om av statens egendom föreslås huvudregeln att statliga myndigheter inte får vara teckna försäkringar för statens egendom eller för att skydda staten mot ansvarighet.

2§ I paragrafen ges en möjlighet till undantag från huvudregeln. Bestämmelsen är relaterad till den föreslagna riskanalysen. Det innebär att den myndighet som önskar teckna försäkring noggrant måste redogöra för de skäl som ligger till grund för sin inställning. Tanken är att regeringen skall vara restriktiv när det gäller att meddela dispens från försäkringsförbudet. Endast särskilda omständigom heter föreligger, bör försäkring få tecknas. Jag har tidigare föreslagit myndighet skall ha möjlighet att en att ansluta sig till en centralt upphandlad gruppförsäkring avseende konsultansvar. I nuläget finner jag inte andra försäkringar motiverade än en sådan konsultansvarighetsförsäkring. Det utesluter inte att även andra försäkringar kan bli aktuella i framtiden. En anhållan från en

myndighet att ansluta sig till konsultansvarighetsförsäkringen skall

som regel bifallas.

F ärslaget till ändring i skaderegleringskungörelsen

1§

Ändringen i 1 § innebär endast att trafikskadelagen förs in under

skaderegleringskungörelsens tillämpningsområde.

2a§ l paragrafen föreskrivs att samtliga skador uppkommit i följd som av trafik med motorfordon tillhör staten skall framställas hos som FCFtrañkskadekontoret. I avvaktan på resultatet det pågående av utredningsarbetet vad gäller FCFs verksamhet får den exakta benämningen på myndigheten vänta, provisoriskt kallas den här FCFtrañkskadekontoret. Det bör noteras att de undantag gäller enligt som trafikskadelagen jfr. 1 § trafikskadelagen för vissa motordrivna fordon inte föreslås gälla i skaderegleringskungörelsen. Skador

orsakade iföljd av trafik av ett av staten tillhörigt motordrivet

fordon skall handläggas centralt FCFtrañkskadekontoret. I andra av ledet föreskrivs att också samtliga personskador där staten är ansvarig skall regleras av samma myndighet. Betämmelsen gäller dock

SOU 199240 överväganden och förslag 121

inte personskador till följd av myndighetsutövning, eftersom dessa skador, enligt direktiven, uttryckligen är undantagna från utredningens uppdrag. I andra stycket ges en möjlighet att stå utanför den centrala ordningen. Det har tidigare påpekats att detta endast skall kunna ske under mycket speciella förhållanden. Slutligen föreskrivs att den centrala handläggningen trañk- och av personskadorna skall gälla, oberoende de beloppsbegränsningar av

som följer av 4 § skaderegleringskungörelsen samt den rapporte-

ringsskyldighet som följer 5 § skaderegleringskungörelsen av .

Bilaga 1

Riksdagens förvaltningskontor Göteborgs universitetet Domstolsverket Chalmers tekniska högskola Kriminalvårdsstyrelsen Lunds universitet SIDA Umeå universitet Försvarets materielverk Statens konstrnuséer Fortifikationsförvaltningen Riksantikvarieämbetet och Kustbevakningen statens historiska muséer Överstyrelsen för civil Livrustkammaren, Skokloster beredskap slott och Hallwylska muséet Flygtekniska försöksanstalten Naturhistoriska riksmuseet Socialstyrelsen Arbetsmarknadsstyrelsen Riksförsäkringsverket Statens invandrarverk Statens bakteriologiska AMU-styrelsen laboratorium Skogsstyrelsen Trañksäkerhetsverket Centralnämnden för SMHI fastighetsdata Statens väg- och trañkinstitut Statens institut för Statens geotekniska institut byggn.forskn. Generaltullstyrelsen Styrelsen för teknisk Riksskatteverket utveckling Utrustningsnämnden för Statens industriverk universitet och högskolor Statens energiverk Forskningsrådsnämnden Sveriges geologiska Humanistisk- undersökningar samhällsvetenskapliga Statens provningsanstalt forskningsrådet Lantmäteriverket Medicinska forskningsrådet Patent- och registreringsverket Naturvetenskapliga Statskontoret forskningsrådet Riksrevisionsverket Sveriges lantbruksuniversitetet Rikspolisstyrelsen, RPS Stockholms universitet Statens löne- och pensionsverk Karolinska institutet Naturvårdsverket Uppsala universitet Statens strålskyddsinstitut Kungl. tekniska högskolan Kärnkraftsinspektionen Universitetet i Linköping Statens kärnbränslenämd

Bilaga 2

DEPARTEMENTENS KOMMITTEER

Utredningen om försäkring av statens egendom

Filip Bladini Enligt sändlista Q 031-10 21 38

Göteborg 91 06 20

Pá uppdrag av chefen för finansdepartementet tillsattes i april 1991 en utredning för att göra en översyn av frågan om försäkring av statlig egendom och i statlig verksamhet. De nuvarande reglerna för detta område finns i förordningen 1954325 om försäkring av statens egendom, m.m. Här stadgas att staten som huvudregel inte får teckna försäkring. Utredningen skall överväga om dessa regler fortfarande är ändamålsenliga i första hand ur ekonomisk synpunkt.Utredningens direktiv bifogas Inledningsvis har utredningen beslutat att genom en rundskrivelse till olika myndigheter skaffa sig kännedom om de nuvarande förhållandena samt eventuella önskemål inför framtiden. För att något strukturera det aktuella området kan nedanstående punkter tjäna som vägledning. Eftersom det i princip saknas någon samlad bild över området försöker vi också kartlägga eventuella dispenser från försäkringsförbudet eller om det av förbiseende tecknats försäkring för någon del av verksamheten. 1. Eventuella nuvarande försäkringar 2. Egendom som Er myndighet förvaltar.Omfattning och typ. 3. Erfaranheter av skador. Frekvens, typ, storlek och skadereglering. 4. Förekomst av skadeståndsanspråk 5. Har försäkringsförbudet upplevts som ett hinder Skulle Ni vilja teckna försäkring. I så fall vilken typ av försäkring. Motivera varför. Som särskild utredare har utsetts överdirektören vid riksgäldskontoret Göran Carnhagen tel 08- 613 46 53. Sekreterare är jur. dr Filip Bladini. För närmare upplysningar kan Ni vända Er till någon av oss. Vi vore tacksamma för svar så snart som möjligt dock senast den 5 augusti. Med vänlig hälsning

Filip Bladini

Postadress Besöksadress Telefon Box 347 LillaKungsgalan 3 031- 1021 38 40125Göteborg Telefax 031-74 11 18

Bilaga 3

Försäkring av statens egendom m.m.

Dir. 199057

Beslut vid regeringssammanträdet 1990-09-27

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Larsson, anför.

Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av frågan om försäkring av statlig egendom och i statlig verksamhet.

Bakgrund Frågan om försäkring av statlig egendom finns reglerad i förordningen 1954325 om försäkring av statens egendom, m.m. Enligt denna förordning är grundregeln att statliga myndigheter inte får teckna försäkring för statens egendom eller för att skydda staten eller statligt anställda mot ansvarighet. Det har ansetts att staten själv kan stå risken genom s.k. självförsäkring. Från detta förbud finns ett antal undantag som medger myndigheterna att i vissa fall teckna försäkring. Sålunda kan bl.a. rikspolisstyrelsen, postverket och televerket teckna trafikförsäkring. I vissa fall får även transport- och brandförsäkring tecknas. I andra fall har regeringen bemyndigat statliga myndigheter att teckna försäkringar för visst ändamål. Förbudet mot att teckna försäkring omfattar inte den statliga verksamhet som bedrivs i bolagsform. Vid skador på statlig egendom i övrigt eller i statlig verksamhet får i princip anslagsrnedel tas i anspråk för att täcka förlusten. Vid sin anmälan till förra årets kompletteringsproposition prop. 1988891150 s. 56 pekade min företrädare på behovet av att genomföra en översyn av frågan om försäkring i statlig verksamhet. Ett antal myndigheter främst affärsverk och myndigheter med affärsmässiga inslag i sin verksamhet har ansökt hos -regeringen om dispens från förbudet att teckna försäkring. De skal som dessa myndigheter fört fram är i huvudsak att en förändrad konkurrenssituation och ändrade marknadsförutsättningar har lett till att man finner nuvarande riskfinansieringsteknik otillfredsställande. Härutöver pekar affärsverken att man genom att teckna försäkringar kan öka möjligheterna till resultatutjämning. Det kan också konstateras att utvecklingen försäkringsområdet har varit betydande. Det förebyggande skyddet har satts i förgrunden, komplexiteten och kraven i vållandebedömning, skadevärdering och skadereglering har ökat. Nya försäkringsfonner har också prövats, t.ex. kontolösningar med ökade inslag av självrisk samt koncemintema försäkringsgivare s.k. captive-bolag. Mot denna bakgrund bör prövas om utgångspunktema för nuvarande ordning fortfarande är giltiga och överväga om de erfarenheter som vunnits på andra områden något sätt kan användas inom den statliga sektorn. Statens skaderegleringsverksamhet har redan tidigare utretts i olika sammanhang. Senast har riksrevisionsverket RRV på regeringens uppdrag utrett verksamheten i anslutning till departements Ds Ju 19835 Myndigheternas bevakning av statens rätt. I RRVs rapport framhålls att skadereglering i många fall fordrar särskild kompetens. Det är enligt RRV inte rationellt att låta myndigheter med få skaderegleringsärenden utveckla en egen sådan kompetens. RRVs slutsats är att myndigheterna i stället bör få hjälp vid vållandebedömningar, skadevärdering och skadereglering. Ett sådant stöd bör enligt RRVs rapport ställas till förfogande antingen genom någon annan lämplig myndighet eller genom att staten avtalar om dessa tjänster med t.ex. försäkringsbolag. Justitiedepartementet har tillkallat en kommitté för att se över reglerna för de allmännas skadeståndsansvar Dir. 198952.

126 Bilaga 3 SOU 199240

Den utredning försäkring statens egendom som aviserades i förra årets om av kompletteringsproposition bör nu komma till stånd.

Uppdraget Utredaren skall överväga om nuvarande regler för myndigheters försäkring fortfarande är ändamålsenliga ur i första hand ekonomisk synpunkt. Uppdraget bör utgångspunkt avse alla typer av försäkring som kan aktualisom i statlig verksamhet, alltså även t.ex. försäkring av egendom som disponeras seras staten på grund av avtal eller liknande. Undantag bör dock göras för skador vid av myndighetsutövning kan ersättas enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen som 1972207. Inte heller försäkringar som skyddar statens personal mot personskador bör omfattas. Undantagna är vidare vissa försäkringsfrågor rörande statliga museers utställningar och samlingar vilka utreds i annat sammanhang. Regering och riksdag beslutar inriktning och omfattning av myndigheternas om verksamhet medan myndigheterna ansvarar för genomförandet inom givna ramar. Statlig verksamhet bedrivs i skilda former förvaltningsmyndighet, upp- dragsmyndighet, affärsverk, bolag eller stiftelse. För olika verksamhetsformer gäller skilda regler för insyn, styrning, resultatkrav, uppföljning osv. Om det vid myndigheter finns verksamhet som är så riskfylld att det finns önskemål om särskilda försäkringar eller där marknaden ställer särskilda krav på försäkring, så bör i första hand prövas om en annan verksamhetsform skall väljas, t.ex. bolag. Frågan lämplig verksamhetsforrn för olika typer av verksamhet skall prövas om särskilt regering och riksdag och uppdraget omfattar därför inte denna typ av av frågeställningar. Utredaren skall därför i sitt arbete utgå från att nuvarande verksamhetsformer och regler för statlig verksamhet i huvudsak bibehålls. På motsvarande sätt skall utredaren utgå från de ersättningsregler som för närvarande gäller. Vid bedömandet behovet av en försäkringslösning är material om de histoav riska skadeutfallen. central betydelse. Utredningen bör därför översiktligt underav söka de historiska skadeutfallen främst vid affärsverken. Underlag kan inhämtas från affärsverk. I detta bör ingå att studera administrationskostnader och resp. resurser för skadehanteringen. Utredningens undersökning av kostnaderna för skador bör sedan läggas till grund för bedömning om det fortfarande är lämpligt att staten själv står risken en för sin egendom och sin verksamhet. Utredningen bör också pröva om det av andra skäl finns anledning att överväga försäkringslösning, främst för affärsverken och myndigheter med betydande en affärsmässiga inslag i sin verksamhet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas en marknadsförutsättningar inom affärsverkens verksambedömning om förändrade hetsområde påkallar försäkringslösning. En fråga som också bör belysas är been hovet ansvarsförsäkringar då staten inom affärsverks- eller uppdragsverksamhet av utför tjänster för t.ex. företags eller andra organisationers räkning. Utredaren skall i sitt förslag ange inom vilka sakområden som försäkringslösningar kan övervägas. Han bör därvid ange vilken utformning dessa kan ges för olika verksamhetsformer inom den statliga sektorn. I dessa förslag bör beaktas de möjligheter till koncernlösningar staten kan erbjuda i sin verksamhet. som Utredaren bör värdera olika alternativ t.ex. samarbetsavtal mellan myndigheter eller med försäkringsbolag, koncernförsäkringslösningar och andra alternativ som bedöms intresse. Sådana förslag skall lämnas även om utredaren inte finner vara av skäl att föreslå att det generella förbudet mot att försäkra statlig egendom upphävs. Om ut redaren gör den bedömningen att en captive-lösning är att förorda i några fall bör, utifrån de förhållanden gäller för statlig verksamhet, begränsningar av som captive-bolagets verksamhet föreslås. skadeförebyggande verksamhet och en snabbare uppföljning av de skador som inträffar torde påverka försäkringsbehovet. På basis av den översiktliga underskadehanteringen bör utredaren redovisa dels förslag till riktlinjer för sökningen av skadeförebyggande verksamhet inom statlig verksamhet, dels bedömningar om det förebyggande skyddet och skaderegleringen i vissa fall bör koncentreras till en

SOU 199240 Bilaga 3 127

myndighet med specialistkompetens eller efter uppdrag ombesörjes av försäkringsbolag. I skaderegleringskungörelsen 1972416 regleras förfarandet vid skadereglering i statlig verksamhet. I förordning om skadereglering inom försvaret FFS 19818 regleras förfarandet vid skadereglering för myndigheter under försvarsdepartementet. Utredaren bör redovisa hur utredningens förslag påverkar gällande regelverk för skadereglering inom staten. Utredaren skall redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen som lämnas, dels för staten i sin helhet, dels för de verksamheter som omfattas av förslagen. Utredaren bör i sitt arbete samråda med den utredare som 1986 tillkallades inom utbildningsdepartementet för att se över vissa försäkringsfrågor m.m. rörande bl.a. statliga museers utställningar och samlingar. Utredaren skall samråda med den särskilda utredning som regeringen har beslutat tillkalla med uppdrag att överväga hur ett särskilt försäkringsskydd vid statliga tjänsteresor kan utformas dir. 199043. Utredaren skall beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning dir. 19845 samt beaktande av EG-aspekter dir. 198843. Utredarens förslag bör redovisas senast den 30 juni 1991. I den omfattning det visar sig vara lämpligt kan utredningsresultaten redovisas i etapper.

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om försäkring av statlig egendom m.m., att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen l976l19- med uppdrag att utreda frågan om försäkring av statens egendom och i statlig verksamhet, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilde utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

128 SOU 199240

Bilaga 4

Riskidentifiering och riskanalysl

Inledning Ur ett teoretiskt perspektiv går rationellt beslutsfattande till så att beslutsfattaren väljer det alternativ som ger det högsta förväntade värdet. Formellt sett skulle man därför kunna uppställa en matematisk modell för sådant beslutsfattande. Beslutsfattaren kommer fram till sitt val av alternativ genom att multiplicera möjliga resultat med resp. sannolikheter och summera dessa produkter. Om han är rationell, väljer han det alternativ som ger störst positiv produkt. Utförd forskning visar dock att människor i praktiken inte fungerar så rationellt. Subjektiva värden och subjektiva sannolikheter gör att verkligheten avviker från teorin. En omfattande psykologisk forskning stöder uppfattningen att människor föredrar det säkra framför det osäkra. De föredrar säkra vinster och undviker möjliga förluster. Svårigheterna med att utveckla allmänt accepterade principer för rationellt beslutsfattande sammanhänger med att olika människor har skilda uppfattningar om hur tungt olika nyttovärden väger. Därför kan vi inte heller en gång för alla fastställa vilka beslut eller värderingar som skall ligga till grund för en riskanalys. Det kommer att variera från person till person och från verksamhet till verksamhet. Däremot kan kunskap om vad som är relaterat till objektiva respektive subjektiva faktorer underlätta medvetna och rationella beslut. En av de största svårigheterna vid en riskanalys är att kunna bedöma sannolikheten för skada skall inträffa. Mycket tyder på att en att människor dessutom har svårt att skilja mellan små sannolikheter på ett meningsfullt sätt. Skillnaden mellan en risk som inträffar med sannolikhet av 0,001 och en annan med 0,0001 kan uppfattas som en marginell. En sannolikhetsbedömning kan vila på teoretiska eller empiriska grunder samt på subjektiv tro av varierande styrka. Ofta visar det sig att den subjektiva tron har stor betydelse. Vid mätningar av sådana bedömningar har man funnit att mänskliga sannolikhetsbedömningar är behäftade med stora svagheter. Ofta påverkas de irrelevanta faktorer och är ibland t.o.m. grovt missvisande. av Försökspersoner har t.ex. varit alltför säkra när de dragit slutsatser från små stickprovsurval och alltför osäkra när de gjort bedömningar med ledning av stora sådana. Experter förefaller dock vara något bättre på att göra sannolikhetsbedömningar än otränade Vidare har det visat sig mycket svårt för människor i personer. allmänhet att bedöma sannolikheten av till synes osannolika händelser.

Framställningen bygger i huvudsak på Alf Sandins avsnitt i boken Risk Management och Försäkring, Malmö 1980.

SOU 199240 Bilaga 4 129

Många beslut rör risker fattas i grupp. I allmänhet sägs att som gruppbeslut dämpar individuella tendenser till djärvhet, uppfinningsrikedom och dristighet. När det gäller just bedömning av risker finns dock mycket som pekar i motsatt riktning. Vid försök har individer förespråkat högre risktagning i grupp än de tidigare gjort enskilt. Man skiftade alltså till högre risk i gruppbesluten. Mot den ovan skisserade bakgrunden kan sägas att identifiering, värdering och analys risker i hög grad påverkas av individuella förutav sättningar. Det är därför av vikt att inblandade personer är medvetna de subjektiva faktorernas inverkan. För att på ett så tillförlitligt om sätt möjligt bedöma sannolikheter är det av stor betydelse att som besluten grundas på teoretiska eller empiriska grunder samt att den gör bedömningen är medveten om de subjektiva inslag som kan som göra sig gällande.

Riskidentifiering

En stor del myndighets risker finns redan identifierade. Det av en sker t.ex. i samband med skyddsronder eller brandinspektioner. Det finns olika metoder för att också identifiera andra risker. Ett av de effektivaste sätten är att gå igenom verksamheten steg för steg utifrån ett funktionellt angreppssätt. Rör det sig om någon form av tillverkning kan följas från råvara till färdig produkt. processen Ornrådescheferna kan få redogöra för vad som är det värsta som kan inträffa inom ansvarsområde. För varje område kan både resp. ekonomiska och andra konsekvenser av en inträffad skada anges. Dessutom kan bedöma i vilken utsträckning händelsen skadar man andra delar verksamheten. Varje skada börjar med en utlösande av faktor. Därför är det viktigt att få kännedom om tillbuden. Ofta föreligger ett informationsproblem, eftersom många mindre incidenter och tillbud aldrig rapporteras. Vikten av en eventuell tillbudsökning förbises lätt. För att kunna vidta skadeförebyggande åtgärder är det därför väsentligt att noggrant se över inträffade tillbud. En metod för att identifiera risker är att intervjua nyckelannan med för resp. områden. Ett annat sätt är att skapa personer ansvar goda kommunikationslinjer, i syfte att skapa tvåvägskommunikation. Personer i verksamheten skall vara angelägna om att rapportera incidenter och skador till den är riskansvarig. Den riskansvarige som får därför arbeta aktivt med att försöka etablera goda kommunikationsmöjligheter. I Statskontorets regi har vissa undersökningar gjorts beträffande säkerheten av myndigheternas ADB-system. Undersökningen har

130 Bilaga 4 SOU 199240

också avsett risker för brand, stöld och vattenskador Det har då framkommit att myndigheterna ofta överdrivit risken för att brand skall inträffa. Statskontoret bedömer att det skadeförebyggande skyddet mot brand i allmänhet är bra. Däremot är ofta skyddet mot vattenskador sämre. Detsamma gäller stöldskyddet för persondatorutrustning.

Riskvärdering Sedan riskerna identifierats gäller det att försöka beräkna vilka förluster de kan leda till vid en eventuell skada. En skada kan inträffa ofta eller sällan och kan medföra antingen små eller stora konsekvenser. Risken kan uttryckas som en funktion mellan sannolikheten

av skadan frekvens och skadans storlek konsekvens. Emellertid

krävs ett relativt omfattande statistiskt underlag för att med tillförlitlighet kunna bedöma sannolikheten för att en skada skall inträffa. Som tidigare påpekats kan också sannolikheten skattas och vilar då på gissningar eller bedömningar. Även sådana bedömningar kan om ifrågasättas kan de i många fall utgöra värdefull del i beslutsen underlaget. Det andra huvudmomentet i riskvärderingen är att ange eventuella skadors konsekvenser. Detta kan ibland mycket svårt. När vara en skada inträffat kan man omedelbart konstatera att vissa värden gått till spillo, t.ex. att maskiner eller byggnader har förstörts. Dessa skador kan dock också ge upphov till följdskador, t.ex. utebliven vinst

och förlust av marknadsandelar. Sådana dolda kostnader kan uppgå

till stora belopp. De flesta undersökningar pekar på att den här typen

av kostnader blir många gånger större än de direkt synliga kostna-

derna. De synliga kostnaderna är bara toppen ett isberg. Dessav utom täcker försäkringen som regel endast de synliga kostnaderna. Ofta framhålls att man måste multiplicera de direkt synliga kostnaderna med 3 för att kunna få en uppfattning skadas hela om en omfattning. Det är då troligt att försäkringen endast täcker tredjedel en av detta.

Myndigheternas säkerhetsanalyser av sina ADB-system, Statskontoret 1991-12-05, Dnr 61791-5.

199240 Bilaga q 131 SOU

Riskanalys resultat identifiering och värdering av risker bör Myndighetens av sammanställas riskanalys. En sådan kan indelas i olika i en sex punkter. 1 Allmänna upplysningar med bl.a. riskdata Här bör resultaten från riskinventeringen redovisas samt myndighetens allmänna riskpolicy. Skador under året Personskador, sakskador och skadestånd. skadeståndskrav i konsultverksamhet samt tillbud under året. Risker i verksamheten Beskrivning verksamhetens risker. av Vidtagna skyddsåtgärder Gäller skyddsåtgärder för både person-, sak- och kosultansvarsskador. F örsäkringsskydd och övrig riskfinansiering självrisk klarar myndigheten För vilka skador Vilken man Vill myndigheten ha tillgång till en kredit budgeterar vid inträffad skada, i så fall hur stor Vill myndigheten några risker Kan myndigheten bygga upp en intern försäkra skadefond Planerade åtgärder Planerade åtgärder för att minska skador och incidenter.

132 SOU 199240

Bilaga 5

Utdrag ur Handbok i kommunal riskhantering. Här återges kap. 4. s.s. 21 54, med tillhörande bilagor. Publikationen är utgiven - av Svenska Brandförsvarsföreningens Förlag i samarbete med K-Konsult och Svenska Kommunförbundet.

SOU 199240 Bilaga 5 133

Riskidentifiering

Ett av de svåraste momenten vid riskhantering är att identifiera de olika riskerna förknippade med verksamheten. En del risker är sedan länge kända och där pågår i många fall redan någon form av riskbehandling. Andra risker är hittills okända och svårare att identifiera. Särskilt svåra att identifiera är de som inträffar sällan. Av den anledningen är verksamheten dåligt förberedd på dessa risker varför de ibland får relativt omfattande konsekvenser.

Wild

-

F 4.1.1 Vid riskidentüieringen är det viktigt att se verksamheten i sitt sammanhang och på ett systematiskt sätt leta rätt pd förekommande riskar. Härvid kan olika hjälpmedel utnyttjas för att underlätta arbetet.

I arbetet med riskhantering är det nödvändigt att se verksamheten i sitt sammanhang. Till verksamheten sker hela tiden ett flöde av tex råvaror, kapital och personal. Verksamheten är mer eller mindre beroende av en fungerande mediaförsörjning dvs att el, vatten, tele, energi mm sker utan avbrott.

Verksamheten är i sin tur ansvarig för resurser, media, service mm levereras vidare. Ansvaret regleras i första hand genom avtal och kontrakt. Utöver det rent juridiska ansvaret känner dessutom kommunala förvaltningar även ett moraliskt ansvar gentemot kommuninvånarna att hålla en så hög servicenivå som möjligt.

RISKGRUPP EXEMPEL PÅ RISKER

EGENDOMSSKADOR stöld, brand, inbrott, vatten, maskin, förskingring, dator

PERSONSKADOR olycksfall, bortfall av nyckelpersoner, överfall

IDEELLA SKADOR skadeståndskrav, PR förlust

F 4.1.2 Exempel på riskgrupper och risker

134 Bilaga5 SOU 199240

Arbetet påbörjas med att avgränsa verksamheten ska som analyseras och dela in den i riskobjekt Avgränsning Att kartlägga alla risker både stora och små, vanliga och ovanliga, är inte nödvändigt. Risker som för med sig endast små konsekvenser för förvaltningen kan i regel utelämnas. Ett undantag dock de som är ofta förekommande. En ofta återkommande småskada kan i det långa loppet bli en stor belastning för verksamheten mer här i avsnittet 4.2 om riskvärdering.

Genom ekonomiska gränser kan riskanalysen begränsas. En nedre ekonomisk gräns för skador ska tas med kan det belopp som tex vara som i kommunens budgetsammanhang anses som högsta avvikande belopp som kan tolereras utan att föranleda särskilda åtgärder. Risker som som medför personskador bör alltid tas medför att underlätta arbetet bör riskidentiñeringen ske systematiskt. Detta förenklas verkom samheten och dess risker avgränsas och indelas på ett lämpligt sätt. Eftersom en del risker är för verksamheten helhet och gemensamma som andra främst berör dess olika delar bör dessa behandlas var för sig.

Gemensamma risker Gemensamma risker är i första hand störningar i tekniska försörjningssystem.

Varje verksamhet är beroende av flera försörjningssystem för kunna att fungera. Försörjningssystemen finns både utanför och inom verksamheten. Ett avbrott i försörjningssystemen drabbar ofta hela verksamheten och bör därför kartläggas för sig. Systemen kan delas upp i följande två grupper

Externa försörjningssystm Interna försörjningsssystem

Som hjälp vid kartläggningen kan användas riskförteckningen i bilaga 4.1.2.

Indelning Efter det att de gemensamma riskerna kartlagts kan vidare med man att kartlägga riskerna i verksamhetens olika delar. För att göra detta bör verksamheten delas in i mindre enheter. Vid indelningen kan ritningar och organisations- och flödesscheman användas för att finna en lämplig indelning verksamheten. av Några olika indelningar kan tillämpas

l. Verksamheten kan indelas efter organisationen och sker då efter avdelningar, byråer, grupper e dyl. Denna indelning lämpar sig i första hand för personalintensiva verksamheter.

2. Verksamheten kan indelas efter riskobjekt och sker då efter byggnader, fordon osv. Denna indelning lämpar sig framförallt sådana verksamheter med svaga inbördes riskberoenden mellan verksamhetens olika delar.

3. Verksamheten kan indelas efter materialllödet och sker då efter processens olika led. Denna indelning lämpar sig bäst för kommunalteknik samt kommunala och halvkommunala bolag med varuproduktion.

SOU 199240 Bilaga 5 135

Hjälpmedel vid identifieringen

Listor på incidenter Med hjälp av listor på incidenter som inträffat inom förvaltningen kan riskidentñeringen påbörjas. Listor kan finnas hos förvaltningen själv eller på andra förvaltningar och omfatta bland annat

Maskinskador, bränder, inbrott, stölder, svinn, ansvarskrav, motorfordonsskador, revisronsanmärknrn gar.

Saknas listor bör en tas fram i samband med riskidentiñeringen. Denna lista bör sedan fyllas på alltefter som skador inträffar se skaderapportering avsnitt 5.

Uppgifter från försäkringsbolagen I de flesta fall har kommunen sedan tidigare en försäkring. Som underlag för försäkringen har försäkringsgivaren tillsammans med någon vid förvaltningen gjort inventeringar, riskbeskrivningar av verksamheten. Detta material kan användas för att få en överblick över de olika riskobjekten. Tillsammans med försäkringsbrevet kan denna också användas för att bedöma värdet av de olika riskobjekten.

Myndigheter och branschorgan Flera myndigheter och branschorgan uppmärksammar genom artiklar och skrifter sina målgrupper om riskerna förknippade med verksamheten. Många risker är dessutom reglerade genom lagar, förordningar och myndigheternas tillämpningsföreskrifter. En förteckning över några myndigheter som kan vara till nytta vid riskidentifieringen återfinns i bilaga 4.1.4.

Erfarenheter hos driftsansvariga Driftsansvariga har ofta den bästa kännedomen om verksamhetens risker. Lokalt ansvariga vid de olika riskobjekten bör få lämna sin syn på riskbilden. Inte minst för att nå denna förankring i verksamheten är det viktigt att risksamordnare och riskombud kan stimulera sina medarbetare dire

Riskombud Lokalt riskansvariga tex försäkringsansvarig på förvaltningen, skyddsombud och. hälsovårdsinspektörer bör få lämna sina synpunkter verksamhetens risker.

Fysisk inspektion Erfarenheter hos driftsansvariga kan lämpligtvis inhämtas i samband med en fysisk inspektion vid respektive riskobjekt. Vid inspektionen kan med fördel checklistor användas.

Checklistor Checklistor av olika slag är till stöd vid identifieringen. En generell checklista finns därför bilagd detta avsnitt bilaga 4.1.2. Andra checklistor kan erhållas från branschorgan, myndigheter m se bilaga 4.1.4.

Skadeträd Vid riskidentifieringen kan det många gånger vara lämpligt att studera hur riskerna påverkar varandra och verksamheten som helhet. En metod

136 Bilaga 5 SOU 199240 för att göra detta är att rita skadeuäd.

Genom att schematiskt beskriva hur skada i objekt leder till en ett konsekvenser i andra delar av verksamheten och vilka konsekvenser samverkande skador kan få, erhålls en samlad bild verksamhetens av risker. Analyser med hjälp av skadeträd kan ofta påvisa risker varit som okända för förvaltningen. Det klassiska fallet utgörs av den lilla skadan vars konsekvenseri följande led skadeträdet kan bli helt förödande av för verksamheten.

OLJECISTERN läckaae via omtappmlna

z IEAGVATTENNÃT

bvtorrsuid om i avlopp,

vatten

J RECIPIENT ] xzulnesvexkl olja l renings- I verk

MK | | utsläpp REClPlENT av WNWWE orenal avlopps vatten

[SLAMBEHANDLING I Olja l slam

I

BRUNN l olja i brunn

F 4.1.3 Exempel på skadeträd.

Scenarier Att kartlägga ovanliga risker kräver fantasi. En metod, att kartlägga framtida tänkbara händelser med hjälp av fantasi, är scenarier.

Ett scenario kan beskrivas av en eller Skadeträd kan person en grupp. ingå i ett scenario för att åskådliggöra händelseförlopp och konsekvenser.

Ett scenario bör innehålla följande delar

Redogörelse för den tänkta skadan, hur den uppstår och vilken omfattning den får.

Beskrivning av vilken effekt befintliga skadeförebyggande skydd och skadebegränsande åtgärder får för händelseutvecklingen. Kartläggning av de svagheter finns i skyddet. om

Redogörelse för skadans konsekvenser för den egna verksamheten och för andra berörda.

Förslag på förändringar i det skadeförebyggande skyddet och de skadebegränsande åtgärderna.

Bedömning av förvaltningens förmåga bära olika att höga självrisker vid akuta skador.

SOU 199240 Bilaga 5 137

Som synes är scenariotekniken ett sätt att arbeta igenom flera led i riskhanteringen. Både riskidentifiering, -värdering -behandling och -ñnansiering ingår.

Arbetet med riskanalysen kan ske i tre steg För att uppnå ett så gott resultat möjligt kan arbetet läggas enligt som upp följande

Tillsammans med driftschef eller liknande förbereds arbetet genom att avgränsa vilka delar av verksamheten som bör ingå i analysen ange vilka gemensamma risker finns för verksamheten som dela in verksamheten i delar eller riskobjekt.

2. Tidigare skador och tillbud som inträffat i verksamheten kartläggs och information om förekommande risker via myndigheter, branschorgan, lokalt riskansvariga materiel samlas in.

3. Genom fysisk inspektion görs detaljerad inventering riskerna en av vid respektive riskobjektdel av verksamheten. Risken och dess följder och konsekvenser förtecknas på blanketten. Vid detta moment är det lämpligt om lokalt driftansvariga deltar. Materialet som insamlades vid moment 2 kan användas som vägledning och stöd vid den fysiska inspektionen.

I flera fall kan komplexa riskbilder ñnnas. Då kommer tekniken med skadeträd och scenarier väl till pass. Komplicerande förlopp kan förenklas utan att väsentlighetema egentligen behöver förlorade.

För att underlätta arbetet med riskidentiñeringen kan bilagda blankett användas bilaga 4.1.1.

[38 Bilaga 5 SOU 199240

4.2 Riskvärdering

Att värdera en risk innebär att dels uppskatta frekvensen med vilken skadan inträffar, dels uppskatta vilka konsekvenser skadan får.

i

;Attouagaam

i

e i psrerzøçatxlamtze

i i ENLIGT MIN Bebonzwnâ

g 4.2.1 Att värdera en risk innebär både att uppskatta frekvensen med vilken skadan uppträder och att uppskatta vilka följder skadan kan få. Bäst kunskap har man i regel om de skador som inträffar ofta. I en del fall finns också statistik över skadorna. Denna kan finnas inom verksamheten, hos branschorgan eller hos myndigheter se bilaga 4.1.4 .

Stora skador med allvarliga konsekvenser är svårare att förutse och lyckligtvis inträffar de sällan. Som beskrevs i föregående avsnitt krävs det ofta en hel del fantasi for att identifiera och värdera risker.

l figur 4.2.2 illustreras hur skadornas frekvens och konsekvens ofta förhåller sig till varandra. Som synes inträffar småskador mer ofta än skador med allvarliga konsekvenser. De många småskadornas sammanlagda värde kan emellertid uppgå till stora belopp. Detta samband är viktigt i riskhanteringen då det framförallt är de högfrekventa riskerna som kan angripas genom skadeförebyggande skydd.

Skadorna med de värsta ekonomiska konsekvenserna är också intressanta då det är de som är avgörande för den riskfinansiering som bör väljas.

Riskvärderingen fyller två huvuduppgifter. För det första utgör det ett

underlag för riskbehandlingen. Åtgärder för att förebygga och begränsa

skador är endast lönsamma upp till den nivå där en ökning av skyddet inte längre innebär någon minskning av skadorna. För att kunna göra denna jämförelse, som utförligare beskrivs i nästa avsnitt 423, måste riskerna vara viirderade.

För det andra är det nödvändigt att känna till skadornas ekonomiska konsekvenser vid beslut om riskfinansierin gen.

SOU 199240 Bilaga 5 139

Tillförlitligheten i riskhanteringen är beroende av noggrannheten vid riskvärderingen. I de fall statistiskt underlag finns bör denna självklart användas men i de flesta fall saknas riskstatistik. För att genomföra riskanalysen får då frekvens och konsekvens anges i intervall.

KON$EKVEN5

°- askan .

,QAnmuáenue

I ...E-m- FREKVENS

Figur 4.2.2 I regel inträffar smâskador mer ofta än allvarliga skador. Sammanlagt kan deras konsekvenser uppgå till stora belopp.

Frekvens Frekvensen med vilken en viss skada inträffar anges lämpligen på årsbasis tex skadan inträffar ca 10 ggrår, 5 ggrår Frekvens kan osv. sällan anges exakt. Det vore annars drömmen för den arbetar med som riskhantering om man på klockslaget kunde förutse nästa skada.

Med hjälp av tidigare erfarenheter kan man däremot uppskatta hur ofta skadan inträffar. Man talar om sannolikheten för att skadan ska inträffa med en viss frekvens.

medelvärde 14,6 år standardavvikelse 3,3

F 4.2.3. Om en skada intrafar ett visst antal gånger varje år och verksamheten inte förändrats så pass mycket att detta kanförklara variationer i antalet skador, kan denna statistik sammanställas. Därur kan beräknas riskens sannolika frekvens och med vilken säkerhet detta värde kan anges.

140 Bilaga 5 SOU 199240

Som framgår i avsnitt 4.1 finns det flera källor än den egna förvaltningens att tillgå då sannolikheten för vissa skador ska bestämmas I avsnitt 5 behandlas dessutom hur ett skaderapporteringssystem kan utformas för att ge en bättre bild av var skadorna inträffar, deras frekvens och sannolikhet.

Många gånger saknas dock statistik för att bedömma skadans sannolika frekvens. Grövre metoder får då tillämpas som i första hand ger en inbördes jämförelse mellan olika riske r. Detta räcker i allmänhet som underlag vid prioriteringar mellan olika riskbehandlingsåtgärder . En metod som med fördel kan användas är att ange frekvensen i intervall. Till at t börja med kan lämpligen tre intervall användas. Dessa kan sedan brytas ned i mindre intervall då skaderapportteringssystemet ger ett bättre underlag.

Benämning Frekvens F Ofta mer än 1 gångår 3 I bland 1-10 gångerlo år 2 Sällan högst l gångID år 1

F 4.2.4. I början, innan kommunen byggt upp en egen statistik kan tex tre intervall användas för att ange frekvensen

Nivåerna kan anpassas till den egna verksamhetens riskbild. Det viktigaste är att intervallen är klart avgränsade och att inte flera olika intervall förekommer inom en och samma verksamhet. KONSE KVENS

sällan ibland ofta

V I

I

FKEKVENS Fig 4.2.5 intervallen bär anpassas till den egna verksamhetens riskbild.

Konsekvens En skada kan medföra flera olika förluster för en förvaltning. Förutom de direkta skadorna som uppstår leder dessa ofta till följdskador olika av slag. Det kan tex röra sig om förluster orsakade av de avbrott som uppstår vid skador verksamheten.

En del av förlusttyperna ersätts i förekommande fall av en försäkring. Andra skador och självrisken får kommunen själv stå för. En del skador är svåra att värdera och ersätta, andra går inte alls att ersätta.

På motsvarande sätt som med frekvens 4.2.1 kan skadornas konsekvenser antingen värderas enligt objektiva eller subjektiva metoder.

SOU 199240 Bilaga 5 141

De objektiva metoderna är att föredra. Genom studier inträffade av skador, skadeståndskrav och försäkringsutbetalningar kan mått på skadomas värden erhållas även i detta fall underlättas arbetet om förvaltningen själv bygger upp en skadestatistik.

Skador som kan värderas i pengar I början av riskhanteringen, innan kommunen har fungerande ett skaderapporteringssystem, måste skadorna värderas enligt subjektiva metoder. På motsvarande sätt som med frekvens används här intervall. Intervallen bör relateras till förvaltningens och kommunens självrisknivåer och mäts pengar. i

De tre grundnivåerna är

1 skador och skadeståndskrav förvaltningen själv ska stå för som

2 skador och skadeståndskrav förvaltningen med hjälp som av kommunstyrelsen ska stå för dvs skador som kommunen står för.

3 Skador och skadeståndskrav där kommunen behöver hjälp med extern finansiering.

Dessa självrisknivåer har inte nödvändigtvis något kommunförsäluing-

en att göra. De kan tillämpas oberoende av hur väljer finansiera man att riskerna.

Med självrisknivå menas istället hur skador och årliga stora skadekostnader som kommunen och respektive förvaltning själva är beredda att ta på sig.

A

Skador kommunen behöver hjälp all bära som

Skador som kornmunslarølsønhjälper förvaltningarna

arl bära

Skador förvaltningen själv bär

som b

Figur 4.2.6. Skadorna. konsekvenser kan värderas enligt intervall we

Kommunens självrisknivå gäller samtliga förvaltningar och beslutas av kommunfullmäktige i samband med risköversikten. Självrisknivån anger hur långt kommunen är beredd att själv stå för skador olika av omfattning läs vidare i avsnitt 2.4, riskñnansiering.

Förvaltningens självrisknivå gränsen går mellan anger var förvaltningen och kommunstyrelsen-vad gäller ansvaret att ersätta skador av olika slag. Denna självrisknivå varierar därför från förvaltning till förvaltning.

En hög självrisknivâ gentemot kommunstyrelsen medför en större incitament för förvaltningen att satsa på riskbchandling och på så vis förebygga skador och minska dess konsekvenser.

En låg självrisknivd medför att förvaltningen har lättare planera att

142 Bilaga 5 SOU 199240

sin ekonomi inte skadekostnader ett oregelbundet sätt drabbar om förvaltningens budget.

Att bestämma självrisknivån måste bli en förhandlingsfråga mellan den aktuella förvaltningen och kommunens riskansvariga. Förvaltningen är ofta intresserad låg självrisk medan kommunens riskansvarige av en vill att förvaltningen själv ska stå för så stor del av riskerna som möjligt. Till syvende sisdt är det därför kommunstyrelsen som bör besluta om og förvaltningarnas olika självrisknivåer.

En metod att bestämma denna är att relatera den till förvaltningens driftbudget minus personal och kapitaltjänstkostnader. Samma relation kan då användas vid samtliga förvaltningar.

Skador som inte går att värdera i pengar Vissa skador är svåra att uppskatta i pengar, andra går kanske inte och bör inte heller uppskattas i Skador av denna typ bör behandlas pengar. för sig.

Dessa skador kan istället värderas enligt andra kriterier. Nedan ges exempel på sådana.

Avbrott i den kommunala servicen drabbar ofta användarna direkt. Till skillnad mot tex varuproduktion går inte produktionen av service, vilket kommunernas verksamhet till stor del utgör, att lagra. Att upprätthålla servicenivån också vid olika former av kriser är ett kommunalt ansvar.

Storleken på de störningar som kan tillåtas drabba användarna abonnenter, kunder är i första hand en policyfråga som även bör tas upp i risköversikten.

Följande intervall kan användas vad avser avbrott

3 Användarna utan service.

2 Driftstörning med vissa olägenheter för användarna.

l Driftstörning i första hand drabbar verksamhetens personal i som form av olägenheter av olika slag.

Persønskador är svåra och känsliga att värdera ur kostnadssynpunkt. Vissa försök att värdera personskador har gjorts bland annat inom vägtrafikens område. Inom försäkringsbranschen har sedan länge livförförsäkringar byggt på värderingar av olika slags personskador. l nedanstående intervall skiljs i första hand antalet personer som drabbas och om dessa finns inom eller utanför verksamheten

3 Fara för flera personer, enbart anställda vid verksamheten.

2 Fara för flera anställda vid verksamheten.

1 Fara för en anställd vid verksamheten.

SOU 199240 Bilaga 5

Riskvärderingen bör ske på ett likartat sätt på förvaltningarna Det är viktigt att riskerna värderas likadant inom hela verksamheten. För att så ska ske är det nödvändigt att den riskansvarige på förvaltningen är den som gör värderingen.

Om inte skadestatistik finns tillgänglig bör riskvärderingen inledas genom att bestämma intervall för frekvens och konsekvens. Intervallen för frekvens bör kunna vara samma vid olika slags skador egendom, avbrott, personskador. Intervallen för konsekvens bör däremot variera beroende på skadans art. Blankett för riskvärdesintervull, bilaga 4.2.1 kan användas för detta.

Riskvärderingen görs med fördel på blankett samma som riskidentiñeringen Blankett för riskanalys bilaga 4.1.1.

144 Bilaga 5 SOU 199240

4.3 Riskbehandling

Ett riskhanteringetzs huvudsakliga syften är att minska av riskerna. Det gäller både deras antal och omfattning. Två olika slags åtgärder brukar nämnas skadeförebyggande skydd och skadebegrärtsarzde åtgärder. KONSEKVENS

3 x nanm; aut-mä

G

amanda

ållfäl9åliflliifå° Bliêéâklltllâlê MW

FKEKvENS

Figur 4.3.1 Genom skadeförebyggande skydd och skadebegränsande åtgärder kan sannolikheten för, respektive konsekvenserna av, olika risker minskas.

Att minska skadorna medför flera fördelar för verksamheten. lägre kostnader för riskfinansiering sänkta kostnader för skador som faller under självrisken eller som är oförsäkrade minskning av antalet avbrott i verksamheten samt därav följande extrakostnader och försämrad kommunal service andra fördelar för verksamheten tex positiv PR

Det skadeförebyggande skyddet och skadebegränsande åtgärderna kan vara av olika karaktär och innefattar utbildning förändrade rutiner investeringar skyddskadebegränsande åtgärder förbättrat underhåll och förbättrad insatsplanerin g En förteckning på olika former av riskbehandling finns som bilaga 4.3.1.

Den nuvarande riskbehandlingen bör kartläggas I många verksamheter pågår redan någon form av riskbehandling. Omfattningen av denna bör kartläggas och utvärderas.

SOU 199240 Bilaga 5 145

Kartläggningen bör leda till en sammanställning av den nuvarande riskbehandlingen och vad denna kostar per år. Kartläggningen bör följa den indelning som skedde i samband med riskidentiñerin gen.

Nya åtgärder bör föreslås för att minska skadorna Samtidigt som den nuvarande riskbehandlingen kartläggs bör förslag till att förbättra riskbehandlingen fångas upp detta bör ske vid ett senare tillfälle av riskanalysen, så att riskfrågorna hunnit mogna på förvaltningen.

Riskbehandlingen bör, liksom riskanalysen riskidentifieringen och -värderingen ske med hjälp av kontakter, inspektioner, checklistor mm. Riskanalysen visar var de allvarligaste skadorna förekommer och utgör det viktigaste underlaget vid riskbehandlingen.

Myndigheter och branschorgan Flera myndigheter och branschorgan arbetar med att förebygga och begränsa risker av olika slag. Flera av dessa finns förtecknade i bilaga 4.1.4.

Förslag från driftsansvariga Många gånger kan förslag på riskbehandlande åtgärder finnas hos driftansvariga inom olika verksamheter.

Förslagslåda Genom att samla in förslag på skydd och skadebegränsande åtgärder från de anställda inom verksamheten kan många nya idéer komma fram. Olika former av premier bör finnas för att stimulera dem kommer som med realiserbara idéer.

Fysisk inspektion Många gånger kan idéer till riskbehandlande åtgärder kläckas i samband med en fysisk inspektion av verksamheten.

Checklistor Vid inspektionen kan checklistor användas för att underlätta arbetet. Två sådana finns bilagda bilaga 4.3.1.

Blankett för riskbehandling Vid riskbehandlingen kan med fördel bilagda blankett användas bilaga 4.3.2. Blanketten används både för att kartlägga den nuvarande riskbehandlingen och föreslå nya åtgärder.

Hur långt bör riskbehandlingen drivas I princip bör man inte satsa på skydd mer än till den nivå där upp ökningen i skyddskostnad överstiger minskningen i skadekostnad se fig 4.3.2.

Många gånger kan det dock vara svårt att i praktiken och på ett riktigt sätt, uppskatta kostnaderna för skador och riskbehandling. Framförallt är detta svårt innan man har en tillförlitlig skadestatistik inom kommunen.

Kartläggningen av den nuvarande riskbehandlingen och förteckningen med förslag till nya åtgärder utgör ändå ett värdefullt underlag och kan sammanställas i ett åtgärdsprogram för att minska riskerna.

146 Bilaga 5 SOU 199240

Riskemas konsekvenser förtecknades och värderades i samband med riskanalysen om än i rätt så grova intervall och kostnaden för olika - åtgärder uppskattas vid riskbehandlin gen. Genom att jämföra kostnaden för åtgärderna med den minskning i skador som de för med sig kan de olika åtgärderna prioriteras sinsemellan.

Koslnad

J ---

Skøäølás-

YlIV

Figur 4.3.2. Det lönar sig inte att satsa på skydd än till mer upp en viss nivå. Over denna nivå ökar skyddskostnaderna snabbare än vad skadekostnaderna minskar. I regel är det dock fördelaktigare att ha en hög skyddskostnad än en hög skadekostnad eftersom skadorna även för med sig konsekvenser som inte alltid inryms i de ekonomiska bedämningarna.

SOU 199240 Bilaga 5 147

Riskfinansiering

Genom riskidentifieringen, -värderingen och -behandlingen har förvaltningen skaffat sig bild över vilka risker en som finns och minskat dessas frekvens och konsekvenser. Det fjärde och sista steget för förvaltningen är stämma att av riskfinansieringen mot riskerna. Det är egentligen endast mot den här bakgrunden som kommunen kan göra en tillfredställande försäkringsupphandling.

För att göra detta bör förvaltningen, och i första hand förvaltningens riskansvarige, känna till hur riskfinansieringen för närvarande är uppbyggd och hur den fungerar. Viktigast att ta reda på är hur skadorna i regel finansieras samt hur mycket förvaltningen betalar för detta.

Till att börja med bör förvaltningens riskansvarige reda på och ta förteckna vilka försäkringar eller andra riskfinansieringsfortner som förekommer förvaltningen. Dessas omfattning bör kontrolleras mot riskanalysen. Den riskansvarige bör kontrollera om alla objekt omfattas samt om riskñnansierin gen täcker alla de tänkbara risktyperna.

Skadeutvecklingen bör också undersökas. Ökar skadornas ekonomiska följder Täcker riskfinansieringen dessa

Då den nuvarande riskfinansieringen är kartlagd bör inom man förvaltningen under söka hur finansieringen verksamheten. passar Viktiga frågor att besvara då tex

finns särskild finansiering för alla riskobjekts samtliga risker

är denna ñskfinansiering tillräckliganpassad till verksamheten och dess risker

vilka eventuella förändringar bör genomföras

täcker riskfinansieringen de merkostnader som uppstår vid skada Om tex en skola skulle brinna ned, täcker riskfinansieringen de merkostnader som uppstår då nya lokaler måste inhyras osv

täcker ansvarsförsäkringen de risker som finns inom förvaltningarna. Om tex klor skulle läcka ut vid simhallen räcker då ansvarsförsäkringen för att täcka skadeståndskrav från eventuella skadade

utnyttjas maskinförsäkringen eller ersätts maskinerna ändå genom en hög reinvesteringstakt

Bilagorna 4.4.1-4.4.3 kan användas för att kartlägga den nuvarande försäkringsskyddet och kartlägga skadeutvecklingen. Denna kartläggning används sedan i risköversikten då nya riskfinansieringsformer övervägs för kommunen som helhet.

148 Bilaga 5 SOU 199240

4.5 Åtgärdsprogram

Resultatet av förvaltningarnas arbete med riskhanteringen presenteras i åtgärds programmet. Där samlas förslagen pâ riskbehandlande åtgärder och anspråk på anpassning av kommun försäkringen.

Åtgärdsprogrammet fyller flera funktioner

det är ett underlag för förvaltningens interna planering

det är en beslutshandling till vilken förvaltningens styrelse eller nämnd får ta ställning.

det är ett underlag för risköversikten vad gäller gemensamma skyddsfrågor och riskñnansiering.

Åtgärdsprogrammet bör göras överskådligt

För att göra åtgärdsprogrammet överskådligt och underlätta den politiska behandlingen bör åtgärdsprogrammet ges en pedagogisk utformning.

Den består egentligen av två delar. En allmän del som ger bakgrunden, förklarar hur arbetet skett, vilka antaganden som gjorts och tex vilka intervall som använts för frekvens och konsekvens. En genomförandedel där âtgärdsförslagen räknas upp, prioriterade efter vilken antagen nytta de kan tänkas få i förhållande till vad de kostar. bilaga 4.5.1.

KISKIDENTIFIEKING KISKVAK- KISKBEHANDLINQ

EKWG E553

KISKOBJEKT RISK S K kkr

Olienantørinq Mindre bränder som inte med Z lP Grundläggande stälvskøddsul- 30 1 får längre avbrott I verksam bildningall personal i heten namnen nalvdaaskurs isam- Titltradøstráaor arbete med brandfirsvarct Skärpt bevakning inom omrâdet 100 3 Utlastntnaetta av Stanqbrott, Z 1 Umut av samtliga slangar Z 1 från depå till bilar till svänaarmar Magasin Vaitonskada papyørsrutlar Z l Fortsatt omläaanina av 450 1 orsakad av läckor från taket taket Magasin Ncdfattande portarsam I Z IP Liud-ocn liussiqnalcr 150 l vana med Iivtia øcn nagot monteras lnärdnänt trucktraftk Magasin Pørsonskada laksteøar. Z lP Årlig översynsamtliga 5år l 5 av takstøqar Magasin Brand 1 SP lnamhvsbrandpøslør. 7 2 Kømolackor Z IP Instruktioner O 1 i I .._ -___.__ .._.,_ NV

Fig 4.5.1 Exempel på ett åtgärdsprogram.

SOU 199240 Bilaga 5 149

Nedan följer ett exempel på hur åtgärdsprogram kan disponerat. ett vara

l Bakgrund

ansvariga - - deltagande från förvaltningen

2 Kommunstyrelsens riktlinjer för arbetet

tidplan intervall för frekvenskonsekvens avgränsningen av arbetet ämnen som kan tas upp i risköversikten -

3 Beskrivning av den kartlagda verksamheten

allmän beskrivning översiktlig beskrivning av riskerna -

4 Riskidentifieringen

avgränsningar källor indelning i riskobjekt -

5 Riskvârderingen

använda intervall för frekvenskonsekvens -

6 Riskbehandling

sammanfattning av vad för slags åtgärder föreslås. - som prioriteringar använda nivåer. totalkostnader för åtgärderna. -

7 Riskfinansiering

anspråk på försäkring övriga påpekanden acceptans av självrisknivåer -

Åtgärdsförteckning se bilaga 4.5.1

- indelat efter genomförandeansvaret

åtgärder som förvaltningen bör genomföra

åtgärder som andra förvaltningar bör genomföra.

åtgärder som andra än kommunen bör genomföra.

åtgärder som bör utredas vidare.

åtgärder som bör behandlas i risköversikten.

Prioritering bland åtgärdsförslagen är viktigt

Alla åtgärdsförslagen går sannolikt inte att genomföra på kort sikt.

Genomförandet bör självklart samordnas med övrigt budgetarbete och i

så stor utsträckning som möjligt ske enligt normala rutiner. I några fall är det inte ens önskvärt att så sker.

I det följande lämnas två exempel på hur prioriteringarna kan göras.

I det första exemplet sker prioriterin gen efter ekonomiska kriterier. I det

andra exemplet prioriteras förslagen efter praktiskagenomförandemöj-

ligheter. Ofta kan en syntes av dessa två metoder att föredra. vara

150 Bilaga 5 SOU 199240 t

1 Åtgärder som bör genomföras snarast och allra senast nästa

budgetår. Hit hör åtgärder som kan minska risken för personskador samt enklare åtgärder tex utbildning och förändrade rutiner god effekt utan att vara alltför dyrbara. En del som ger investeringar föreslås också framför allt sådana som upplevs av ansvariga som angelägna för att minska riskerna.

2 Åtgärder bör genomföras inom en S-årsperiod. Dit hör

som åtgärder som inte är lika angelägna men som ändå på sikt bör genomföras för att öka säkerheten inom verksamheten.

3 Åtgärder kan genomföras där skyddskostnaden överstiger

som men de förväntade minskningen av skadekostnaden. En del av de dyra åtgärderna kan dock ibland genomföras i samband med andra investeringar.

Ex Prioritering efter åtgärderna. lönsamhet.

l Punkter där 1 person vidtar en åtgärd och där ingen annan berörs bör kunna genomföras inom ett halvår.

2 Upphandling av skydd och skadebegränsande åtgärder bör kunna ske först inom ett år.

3 Större ändringar i utrustning eller info till hela personalen bör vara klan inom två år.

Ex 2. Prioritering enligt praktiska grunder.

Ãtgårdsprogrammets genomförande

Åtgärdsprogrammet innehåller en förteckning på förslag till beslut och

bör därför behandlas i förvaltningens nämnd eller styrelse.

I den mån andra förvaltningar är berörda bör dessas synpunkter inhämtas före den politiska behandlingen av åtgärdsprogrammet. När väl beslutet är taget återstår att genomföra programmet. En del enklare åtgä rder kan genomföras direkt, andra tyngre åtgärder kan genomföras

först och bör tas med i KELP. Åtgärdsprogrammet innehåller

senare en förteckning över verksamhetens sårbarhet och det bör därför undvikas att den sprids i onödan. I vissa fall kan delar av programmet behöva sekretessbeläggas men detta bör undvikas så långt möjligt då sekretessen försvårar arbetet med programmet.

Blaga 4 l l SOU 199240 . . Bilaga 5 151 x u

. i

u u

152 Bilaga 5 SOU 199240

Bilaga 4.1.1

ANVISNINGAR FÖR IFYLLANDE AV BLANKETT FÖR IDENTIFIERING OCH VARDERING AV RISKER

1 Förvaltning Ange vilket kontor, förvaltning eller kommunalt bolag som verksamheten sorterar under.

V e r k s a rn h e t Ange vilken verksamhetsom riskanalysen avser.

Riskobjekt, Riskobjekt kod, sida I avsnittet om riskidentiñering anges olika metoder att dela in verksamheten i riskobjekt Till varjeobjekt användserforderligtantal exemplar av blanketten . ochvarjeexemplar paginerasanvänd utrymmet för sida.Riskobjekten bör även kodas tex med romerska siffror för att underlättasortering mm.

Antal anställda Ange hur många som arbetarvid riskobjektet.

Driftansvarig Namnpådriftansvarigvid riskobjektet.

Analysen utförd av, datum Namn den de som utfört riskanalysen samt datumdådenfärdigställdes.

Riskkod, Risk För varje riskobjekt förtecknasförekommanderisker. I avsnittet om riskidentifiering anges flera hjälpmedel som kan användas.För att undvika onödigt dubbelarbete vid riskbehandlingenkan riskerna med fördel numreras.

Följdverkan konsekvenser - Om en risk utlöseskan skadanfå mångaolika konsekvenser.Dessabör här förtecknas som ett underlagför riskvärderingen. Viktiga frågor att ställasig är tex hurdrabbas annan verksamhet skadan av hur drabbasandrariskobjekt skadan av vilka skadeståndskrav kan en drtftsavbrøttledatill hur är ansvarsfärhållandcna vid en skada -

Riskvärdering Vid riskvärderingen bedömsskadans frekvens ochkonsekvense. Föratt förenkla arbetetsker värderingen schablonmässigt med intervall enligt två skalor. l kolumnen S anges såledesfrekvens. I kolumnen K anges skadans konsekvenser se avsnitt4.2 om riskvärderingangåendeintervall, skalor osv.

SOU 199240 Bilaga 5 153

Bilaga 4.1.2. RISKFÖRTECKNING

Anlagdbrand Inrcdningsfclg0lv, Ravarubrist Ansvarsskador tak,luftkonditioncring Ränteförlust Arbetsmiljö ctc. Sabotage Avbrott Intrång Självantändning Bodrägeri J ordbävnin Skadedjur g Bombhot Kidnappning Skadestånd Brand Klimat Hcttaköld Stöld st0rm,snö,fukt Transportskador Brandavbrott Kontraktsansvar Upplopp Byggnadsfcl Korrosion Vandalism ras, sättningar, Krig Vattenutströmning öppningar Kundbortfall Åskslag Dammexplosion Leveransavbrott Överfall Epidemispridning Maskinhaveri överhettning Erosion Miljöskador Explosion Nedfallandcföremål omgivningemluften Frätning Nedsmutsning Förskingring Bortfall av nyckelpersoner Oljeutsläpp Gasläckage Olycksfall Goodwillförlust Produktansvar Halka Radioaktivitet Inbrott Ras Industrispionage Reklamationer översvämning Rån

Bilaga 4.1.3

RISKFÖRTECKNING FÖRSÖRJNINGSSYSTEM - Externa försörjningssystem El Gas Fjärrvärme Annanenergiförsörjning Vatten Avlopp Avfall Tele ochTclex

Interna försörjningssystem Eldistribution Gasdistribution Värmcförsörjning Vattenvarmt ochkallt Kylvattcnförsörjning,kylvätska Tryckluft Tcleviixcl Bränslclagring

154 Bilaga 5 SOU 199240

Bilaga 4.1.4

MYNDIGHETER ORGANISATIONER MM

Arbetarskyddsstyrelsen Eklundsvägen 16 171 84 SOLNA tfn 08-730 90 00

Brottsförebyggande rådet Atlasmuren l STOCKHOLM tfn 08-22 97 80

Räddningsverket Karolinen 651 80 KARLSTAD tfn 054-10 30 00

Överstyrelsen för civil beredskap, ÖCB Box 7830 103 98 STOCKHOLM tfn 08-22 22 60

Svenska Kommunförbundet Hornsgatan 25 116 47 STOCKHOLM tfn 08-772 41 00

Statens Brandnämnd Box 6029 102 31 STOCKHOLM tfn 08-34 06 10

Statens Industriverk Liljeholmsvägen 30 117 86 STOCKHOLM tfn 08-744 90 00

Statens Planverk Box 12513 102 29 STOCKHOLM tfn 08-737 S5 00

Svenska Brandförsvarsförcningen Tegeluddsvägen 100 115 87 STOCKHOLM tfn 08-783 7000

Försäkringsbranschens Service AB FSAB Tegeluddsvägen 100 115 87 STOCKHOLM tfn 08-783 70 00

Kommunernas Reassurans AB tfn 08-65 04 00 Brahegatanö Box 5523 114 85 STOCKHOLM

Bilaga 4.2.1 SOU 199240 Bilaga 5 155 BLANKETT FÖR RISKVÄRDESINTERVALL

BLANKETT FÖR RlSKVÄRDESINTERVALL VID

G

@ Frekvens Frekvens F

® Konsekvens ® Egendom och ansvar Konsekvens K 3E 2E 1E ® Avbrott Konsekvens K 3A 2A 1A @ Personskador Konsekvens K 3P 2P 1P

156 Bilaga 5 SOU 199240

Bilaga 421

ANVISNINGAR FÖR IFYLLANDE AV BLANKETT FOR RISVARDESINTERVALL

1 Rubrik Ange verksamhetrespektiveförvalming.

2 Frekvens Ange intervall för frekvensen med vilka skadorna uppträder se exempeli avsnitt 4.2.2.

3 Konsekvens Konsekvenserna för olika slagsskadorbör skiljas på. blankettenbehandlas I egendom och ansvar som i första hand ledertill en ekonomiskbelastningför verksamheten samt avbrott,personskador för sig. -

4 Egendom och ansvar Konsekvenserna egendoms-ochansvarsskador av anges. De tre nivåerna bör relateras till förvaltningens ochkommunenssjälv- risknivåer se avsnitt 4.2.3 och 4.2.1.

5 Avbrott Konsekvenserna avbrotti verksamheten av anges se 4.2.3.

6 Personskador Konsekvenserna personskador av anges se avsnitt 4.2.3.

SOU 199240 Bilaga 5 157

Bilaga 4.3.1 RISKBEHANDLING FÖRTECKNING FÖREBYGGANDE INVESTERINGAR RUTINER-DRIFT UTBILDNING SKYDD Larm-drift skärptbevakning lokalainstruktioner -inbrotLpassagekontroll tillsyn och bevakning förbättradutbildning -brand av drift av olika grupper hög rcinvesteringstakttillsyn att rutiner följs utbildningi hanteringav Underhållserviceavtal kontrollmätningar hotfulla situationer täta kabelgenomföringförbättradregistrering antibärsärkkampanjer brandsäkra arkiv regleringav ansvar i avtal varningsskyltning förbättrad kommunikation hälsoundersökningar förbättradvamings- Förbättradrenhållning skyltning Rutinerför handhavande Gasmasker av av stöldbegärligt gods Skyddskläder Dubblering viktiga av handlingar Översyn inventarie- av förteckning Leveranskontroll Kontroll genom revision Arbetsrotation Rutinervid bombhot Låsrutiner Översyn reservlager av Småkontantkassor Funktionskontrollav larm Förändrade driftsrutiner Kontroll av leveranssäkerhet Åtgärder mot sabotage

158 Bilaga 5 sou 199240

Bilaga 4.3.1

RlSKBEHANDLING

FÖRTECKNING

SKADEBEGRÄNSANDE INVESTERINGAR RUTINER-DRIFT UTBILDNING ÅTGÄRDER Förbättrade angrepps- Rutinervid Självskyddsvägar för brandförsvar -telcfonnvbrott utbildning -dataavbrott Rcscrvaggregat -elavbrott Samövning av -vattenavbrott insatsplaner Självstängande ventiler mot vattenskador Beredskapslager Info till allmänheten vid haveri Första-hjälpmtrl Utrymningsvägar

Epidemiplaner

Rutinervid totalskada av lokaler

Rutinbcskrivningar vid bortfall av nyckelperson

Funktionskontrollav reservagg

lnsatsplnner

Bilaga 4.3.2 SOU 199240 Bilaga 5 159

. å

160 Bilaga 5 SOU 199240

Bilaga 4.3.2

ANVISNINGAR FÖR IFYLLANDE AV BLANKETT FÖR RISKBEHANDLING

1 Förvaltning Ange vilket kontor, förvaltning eller kommunalt bolag som verksamheten sorterar under.

2 Verksamhet Angevilken verksamhet som riskbehandlingen avser.

3 Riskobjekt, riskobjektkod, sida Vid riskanalyscn avgränsades riskobjekt för att underlättaarbetetDessakodades ocksåpå blanketten för riskanalys bilaga 4.3.1. Riskbehandlingenbygger på samma indelning och blanketternaför riskanalysoch iskbehandlingkan r medfördel sorteras ihop.

4 Kartlagt datum Namnpådende som utförtriskbehandlingen samt datumdådcnfärdigställdes.

5 Riskkod, risk Pablankettenför riskanalysdöpssamtligariskervid varje objekt med en kod. Denna anges även på dennablankett, gärna tillsammans med risken, så att blanketternakansamordnas.

6 Nuvarande riskbehandling Dennuvaranderiskbehandlingen för att förebyggaeller begränsabegränsa skador anges för respektiverisk.

7 Årlig kostnad Kostnadenför dennuvaranderiskbehandlingenanges.

8 Föreslagen riskbehandling Föreslagnaåtgärder anges här. Somhjälpmedelkan bland annat förteckningen bilaga4.3.1användas.

9 Bedömd kostnad Kostnadenför att genomföraåtgärderna anges i tex tusentalskronor.

Bilaga 4.4.1 SOU 199240 Bilaga 5 161

162 Bilaga 5 SOU 199240 Bilaga 4.4.1

NUVARANDE FÖRSÄKRINGSSKYDD

Anvisningar för ifyllandet

Med försäkringsslag menas vilken slags försäkring eller del av ett kommunförsä kringspaket som avses. De vanligast förekommande

egendom ansvar person fordon maskin

I spalten för bolag anges det försäkringsbolag där försäkringen är tecknad.

Max ersättningskada anges i antal basbelopp.

Max ersättningår anges i antal basbelopp.

Självrisk anges i del av, eller antal basbelopp.

Övrigt-spalten används för påpeka särskilda villkor förbundna att mm med försäkringen.

Skador Här anges hur mycket skadorna har kostat under den senaste perioden. Perioden bör helst vara 10 år men om uppgifter saknas kan kortare perioder användas. Perioden anges på blanketten. OBS samma period bör användas för samtliga försäkringstyper.

Ersättning Här anges hur mycket pengar som kommunen erhållit från försäkringsbolaget under den senaste perioden. Perioden måste vara samma som används för skadorna.

SOU 199240 Bilaga 5 163

Bilaga 4.4.2

SKADEUTVECKLING

Skadeutvecklingen är också mycket viktig att känna till vid riskfinansieringen. Vilka skador ökar i värde Vilken effekt får riskbehandlingen Vilka skador har störst värde och av den anledningen bör prioriteras vid riskbehandlin gen

Nedanstående diagram kan fyllas i för att illustrera skadcutvecklingen.

Skador tusentals kronor A

År

oooooooo Ansvar Brand - - - - - - -x-x-x- Inbrott Vatten - - - - Totalt

164 Bilaga 5 SOU 199240 Bilaga 4.4.3 DE STÖRSTA SKADORNA De allra största tänkbara skadorna är dimensionerade för riskñnansieringens utformning. Det är därför viktigt dessa kartläggs att vid respektive förvaltning så att kommunens risksamordnare har uppgifterna tillgängliga vid utformning av riskñnansieringen. De kan förtecknas enligt följande

Beskrivning av skadan

Kostnad

egendom person ansvar avbrottfördyring övrigt

Bilaga 4.5.1 SOU 199240 Bilaga 5 165 E

v. m

v.

166 Bilaga 5 SOU 199240

Bilaga 4.5.1

ANVlSNlNGAR FÖR IFYLLANDE AV BLANKETT FÖR

ÅTGARDSFÖRTECKNING

1 Förvaltning Ange vilket kontor, förvaltning eller kommunalt bolag verksamheten sorterar under.

2 Verksamhet Ange vilken verksamhet som Åtgärdsprogrammet avser.

3 Åtgärder bör genomföras av

som

Åtgärderna delas

upp beroende vem som är ansvarig för genomförandet. Ange därför vilken person inom förvaltningen, vilken förvaltning, utomstående eller dylikt som ska ansvara för genomförandset av åtgärderna som förtecknas blanketten. I de fall åtgärderna innebär fortsatt utredning eller åtgärder som ska tas upp i risköversikten förtecknas detta. Nya sidor används för varje ansvarig.

Riskobjektkod, Riskkod, Riskobjektrisk Konsekvenser, Riskvärdering, Nuvarande riskbehandling, Eöreslagna åtgärder, Arlig kostnad,

Dessa uppgifter förs över från blanketterna för riskanalys och riskbehandling 4 .1.4 respektive 4.3.2.

Prioritering Här anges vilken prioritet åtgärderna bör få.

KUNGL. BIBL.

1992 -06-0 2

STOCKHOLM

Statens offentliga utredningar 1992

Kronologisk förteckning

Frihet ansvar kompetens.Grundutbildningens 37.Psykiatrinochdesspatienter levnadsförhållanden, - - villkor högskolan.U. vårdensinnehållochutveckling. Reglerför risker. Ett seminarium om varför vi 38.Fristående skolor. Bidragoch elevavgifter.U. tillåter mer föroreningarinne än ute. M. 39. Begreppetarbetsskada. Psykiskt stördas situation i kommunerna 40.Risk- och skadehanteringstatlig verksamhet. i Fi. -en probleminventering socialtjänstens ur perspektiv.S. Psykiatrini Norden -ett jämförandeperspektiv. Koncessionför försäkringssammanslutningar. Fi. Ny mervärdesskattelag. Motiv. Del - Författningstext och bilagor. Del Fi. - Kompetensutveckling en nationellstrategi.A. - Fastighetstaxering Bostadsrätter.Fi. m.m.- Ekonomi ochrätt i kyrkan.C. 10. Ett nytt bolag för mndradiosändningar. Ku. 1l.Fastighetsskatt.Fi. 12.Konstnärlighögskoleutbildning.U. 13.Bundnaaktier. Ju. 14.Mindre kadmiumi handelsgödsel. Jo. 15.Ledningochledarskapi högskolan några perspektivoch möjligheter.U. 16. Kroppen efter döden.S. 17.Den sista undersökningen obduktioneni ett psykologisktperspektiv. 18. Tvángsvård socialtjänsten i ansvar och innehåll. - 19.Långtidsutredningen1992.Fi. 20.Statenshundskola.Ombildningfrån myndighettill aktiebolag. 2l.Bostadsstödtill pensionärer. 22.EES-anpassning kreditupplysningslagen. av Ju. 23.Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. Fi. 24.Avregleradbostadsmarknad. Fi. 25.Utvärdering av försöksverksamheten med3-årig yrkesinriktadutbildningi gymnasieskolan. U. 26. Rätten till folkpension kvaliñkationsregleri internationellaförhållanden. 27. Årsarbetstid. A. 28.Kartläggning av kasinospel enligt internationella regler. Fi. 29.Smittskyddsinstitutet ny organisationfor Sveriges nationellasmittskyddsfunktioner. 30.Kreditförsäkring Någraaktuellaproblem.Fi. - 3l.Lagstiftning om satellitsändningar av TV-prograrn.Ku. 32.Nya Inlandsbanan.K. 33.Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemastjänst C. 34.Fastighetsdatasystemets datorstmktur.M. 35.Kart- ochmätningsutbildningari nya skolformer.M. 36.Radio ochTV i ett. Ku.

Statens offentliga utredningar 1992

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Jordbruksdepartementet

Bundna aktier. [13] Mindrekadmiumi handelsgödsel.[14] EES-anpassnin g av kreditupplysningslagen. [22] Kulturdepartementet Socialdepartementet Ett nytt bolagför rundradiosändningar.[10] Psykisktstördassituationi kommunerna Lagstiftning om satellitsändnin gar av TV-program. [31] -en probleminventering socialtjänstens ur perspektiv.[3] Radio ochTV i ett. [36] Psykiatrini Norden ett jämförandeperspektiv.[4] - Kroppenefter döden. [16] Arbetsmarknadsdepartementet

Densistaundersökningen obduktioneni ett - Kompetensutveckling en nationell strategi.[7] psykologisktperspektiv.[17] Årsarbetstid. [27] Tvångsvårdi socialtjänsten ansvar och innehåll. [18] - Statenshundskola.Ombildningfrån myndighettill Civildepartementet

aktiebolag.[20] Ekonomioch i kyrkan. [9] rätt Bostadsstödtill pensionärer.[21] Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemastjänst [33] Rättentill folkpension kvalifikationsregleri internationellaförhållanden. [26] Miljö- och naturresursdepartementet Smittskyddsinstitutet ny organisationför Sveriges - Reglerför risker. Ett seminarium om varför vi tillåter nationellasmittskyddsfunktioner.[29] mer föroreningarinne än ute. [2] Psykiatrinochdesspatienter-levnadsförhållanden, Fastighetsdatasystemets datorstruktur.[34] vårdensinnehållochutveckling.[37] Kan- ochmätningsutbildningari nya skolformer. [35] Begreppetarbetsskada. [39]

Kommunikationsdepartementet

Nya Inlandsbanan.[32]

Finansdepartementet

Koncessionför försäkringssammanslutningar. [5] Ny mervärdesskattelag. Motiv. Del - Författningstext och bilagor. Del [6] - Fastighetstaxering Bostadsrätter.[8] m.m.- Fastighetsskatt. Långtidsutredningen1992.[19] Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. [23] Avreglerad bostadsmarknad. [24] Kartläggning av kasinospel enligt internationella regler. [28] Kreditförsäkring Någraaktuellaproblem.[30] - Risk- och skadehanteringistatligverksamhet.[40]

Utbildningsdepartementet

Frihet ansvar kompetens.Grundutbildningens villkor - i högskolan.[1] Konstnärlighögskoleutbildning.[12] Ledning och ledarskapi högskolan någraperspektiv och möjligheter. [15] Utvärdering av försöksverksamheten med3-årig yrkesinriktadutbildning i gymnasieskolan.[25] Friståendeskolor. Bidragochelevavgifter.[38]

äsgøná ;üfâbiâv

Åwagzrgaçzarâéââan f

ma; aøwä ,gçxøêesâvaøsa V