Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

” yhwgx, -.. x_-

Statens offentliga utredningar

WW 1983:61

Egg] Civildepartementet

Handlingsoffentlighet

utanför

myndighets-

området

slutbetänkande av

lgommunalföretagskommittén

Stockholm 1983

Omslag Johan Ogden ISBN 91-38-07963-1 ISSN 0375-250X minab/gotab 76323 Stockholm 1983

Till statsrådet och chefen för civildepartementet

Den 20 1978 bemyndigade regeringen dåvarande april chefen för att tillkalla en komkommundepartementet mitté att utreda frågor om kommunala företag m.m.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den Zl 1978 Gustaf Petrén

juni regeringsrådet

till ordförande i kommittén. Samma dag förordnades kommunalrådet Axel Gisslén och riksdagsledamoten Stig Josefson till ledamöter i kommittén samt förbunds- Lars numera finanssekreteraren Lennart juristen Meyer, och numera expeditionschefen Peder Törnvall Nyström som Den 19 1978 förordnades hovsakkunniga. september rättsassessorn Per Erik Lindeberg och hovrättsassessorn Göran Regner som sakkunniga.

Den 14 oktober 1980 entledigades Törnvall och förordnades i stället departementssekreteraren Gunnar Hermanson som F.d. justitierådet Jan Ljungar sakkunnig. förordnades den 13 december 1982 som sakkunnig.

Till sekreterare i kommittén förordnades den 7 november 1978 numera t.f. revisionssekreteraren Agneta Graffman och den 26 november 1981 hovrättsassessorn Ulla Lundquist.

har fr.o.m. den 1 april 1980 t.0.m. den 30 sep- Meyer tember 1981 i viss omfattning tjänstgjort inom sekretariatet.

Kommittén har antagit namnet Kommunalföretagskommittên.

Kommittén har tidigare avgett delbetänkandena (SOU 1982:13) och Ds C 1983:6 Interkommu- Kommunalföretaget

nal samverkan i privaträttslig form. Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet. Reservation har lämnats av ledamoten Axel Gisslên. Uppdraget är härmed slutfört. Stockholm i oktober 1983

Gustaf Petrên

Axel Gisslên Josefson Stig

/Agneta Graffman

Ulla Lundquist

S()lJ 1983:61 INNEHÅLLSFÖRTECKNING FÖRKORTNINGAR

Lag 2 Lag om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter 16 i 23 Lag om ändring sekretesslagen (1980:100) om ändring i kommunallagen (1977:179) 29 Lag Lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund 32

Lag om ändring i lagen (1977:485) om tillfälligt överlämnande av förvaltningsuppgift inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde 35

i om beslu- Lag om ändring lagen (l978:l9) tanderätt för stiftelse som har bildats för att på regional nivå främja näringslivets 36 utveckling Lag om ändring i lagen (1978:403) om beslutanderätt för svenskt kreditaktiebolag i om exportkredit i vissa fall 37 fråga om ändring i lagen (l979:54) om beslu- Lag tanderätt för stiftelse som har bildats för att främja tillkomst och utveckling av i u-länder 38 företag 10 Lag om ändring i lagen (1979:545) om

beslutanderätt för Sveriges exportrâd

beträffande projektexport 39

11 Lag om ändring i lagen (1979:631) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industriellt utvecklingsarbete 40

12 Lag om ändring i lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs 41

13 Lag om ändring i lagen (1981:600) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja svenskt-norskt industriellt samarbete 42

UTREDNINGSUPPDRAGET 43 Direktiven 43 Utredningsarbetet 52

OFFENTLIGHETSPRINCIPEN 55 Gällande rätt 55 Särskilt om handlingsoffentligheten 56 2.2.1 Historik 55 2.2.2 Allmänna handlingars offentlighet 5g 2.2.3 Sekretesslagen 67 2.2.4 Tidigare behandling av frågan om en utvidgning av offentlighetsprincipen till andra organ än myndigheter 72

OFFENTLIG FÖRVALTNING 77 De traditionella förvaltningsorganen 77 Förvaltning genom enskilda 73 Begreppet myndighetsutövning 30 Vissa rättsregler som är tillämpliga vid myndighetsutövning 33

STATLIG FÖRVALTNING I PRIVATRÄTTSLIG FORM 85

Statliga aktiebolag 85 4.1.1 Allmänt om aktiebolagen 85 4.1.2 Omfattning och inriktning av statlig bolagsverksamhet 89 4.1.3 Kontroll av statliga bolag 91 Statliga stiftelser 93 4.2.1 Allmänt om stiftelserna 93

KOMMUNAL FÖRVALTNING I PRIVATRÃTTSLIG FORM 101 Omfattningen och inriktningen av kommunal verksamhet i privaträttslig form 102 5.1.1 Primärkommunala företag 103 5.1.2 Landstingskommunala företag 104 5.1.3 Interkommunala företag 105

och inflytande i kommunala företag 106 Insyn

KOMMITTêNS ÖVERVÄGANDEN 109

Allmänt om insyns- och kontrollmöjligheterna 109 betydelse 110 Offentlighetsprincipens Allmänna överväganden om offentlighetsprincipens införande hos privaträttsliga 115 organ Huvuddragen i kommitténs förslag 116 6.4.1 Statlig verksamhet i privaträttslig form 118 6.4.2 Privaträttsliga organ med myndighetsutövande uppgifter inom den statliga sektorn 121 6. 3 Lagteknisk lösning 123 6.4.4 Påföljdsfrågor 127

Privaträttsliga organ med kommunala

uppgifter 131 6.5 Fortsatt utredningsarbete 135

URVALET AV ORGAN 137 Officiell provning 137 av offentliga medel 143 Fördelning 7.2.1 Fördelning av stipendieanslag och liknande 144 2.2 Stöd till näringslivet 152 7.2.3 Fördelning av statliga medel till regionala stiftelser för skyddat arbete 157 Stöd åt arbetslösa 159 Bidrag och stöd i marknadsreglerande syfte på jordbrukets och fiskets område 162 Utseende av offentliga funktionärer 165 Beslut om statligt reglerade tjänster 167

Beslut om medlemskap och disciplinâtgärd

SPECIALMOTIVERING 181 Förslaget till lag om ändring i tryckfri-

hetsförordningen 181

Förslaget till lag om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter 182 Förslaget till ändring i sekretesslagen (1980:100) 192 Förslaget till ändring i kommunallagen (1977:179) 197 Förslaget till ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund 199 Förslaget till ändring i lagen (1977:485) om tillfälligt överlämnande av förvaltningsuppgift inom utbildningsdepartementets verksamhetsomrâde 200 Förslaget till ändring i lagen (1978:l9) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att pâ regional nivå främja näringslivets utveckling 201 Förslaget till ändring i lagen (1978:403) om beslutanderätt för svenskt kreditaktie-

bolag i fråga om exportkredit i vissa fall

201 Förslaget till ändring i lagen (l979:S4) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja tillkomst och utveckling av företag i u-länder 201 8.10 Förslaget till i ändring lagen (1979:545) om beslutanderätt för Sveriges exportråd beträffande projektexport 202 8.11 Förslaget till ändring i lagen (1979:631) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industriellt utvecklingsarbete 202 Förslaget till ändring i lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs 202 Förslaget till ändring i lagen (1981:600) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja svenskt-norskt industriellt samarbete 203

KOSTNADER 205

RESERVATION 209

S()LJl983:61

FÖRKORTNINGAR

AMS Arbetsmarknadsstyrelsen BrB Brottsbalken Dir. Utredningsdirektiv Fullmäktige i kommun och lands- Fullmäktige

tingskommun- omej annat framgår

KFL Lagen (1957:281) om kommunalförbund KL Kommunallagen (1977:179) Kommun Kommun och landstingskommun om ej annat framgår Kommunens styrelse Kommunstyrelsen och förvalt- ningsutskottet om ej annat framgår NU Näringsutskottet OK Offentlighetskommittên OSK Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittên Prop. Regeringens proposition RF Regeringsformen Rskr Riksdagsskivelse SekrL Sekretesslagen om-

(1980:100,

tryckt 1982:1106) SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar TF Tryckfrihetsförordningen

sou 1983:61 11

SAMANFATTNING

Kommittén behandlar i sitt slutbetänkande frågan om offentlighetsprincipens tillämpning hos privaträttssom statliga eller kommunala förliga organ tillagts valtningsuppgifter.

I sina två tidigare betänkanden har kommittén lagt fram till av - kommitténs förslag lagreglering enligt - och det mellankommunaterminologi kommunalföretaget la företaget. Tanken bakom dessa förslag är att den kommunala resp. den interkommunala verksamhet som drivs i privaträttslig form bör knytas närmare till kommunallagens regler om kommunal förvaltning. Ett viktigt led i en sådan reglering gäller den insyn som allmänheten bör beredas i de kommunala företagen. Motsvarande behov gör sig gällande i privaträttsliga organ med statliga uppgifter.

Det är för kommittén klart att det inte går att i generella termer ange den krets av organ för vilka offentskall gälla. Framför allt varierar belighetsprincipen hovet av sekretess för uppgifter i organens verksamhet alltefter dennas art. Det blir därför nödvändigt att bedöma möjligheten av att införa offentlighet för varje organ för sig. En fullständig sådan studie skulle på grund av det stora antal organ som det rör sig om både på den statliga och den kommunala sidan ta mycken tid att utföra. Då kommittén haft att avsluta sitt arbete omkring halvårsskiftet 1983 har någon fullständig genomgâng av samtliga nu avsedda organ inte medhunnits. Kommittén har i första hand koncentrerat sina undersökningar till enskilda organ som från allmänhetens synpunkt kan bedömas fullgöra särskilt viktiga förvaltningsuppgifter, nämligen sådana som innefattar

12 Sammanfattning

myndighetsutövning. Sådan verksamhet förekommer i stort sett bara hos organ som fått sitt av uppdrag staten.

I några av de undersökta har staten ett organen avgörande inflytande som eller som innehavare av ägare annan bestämmanderätt. Andra domineras helt av organ enskilda intressenter. Gemensamt för är emelorganen lertid att de av staten

tillagts förvaltningsuppgift

som i ett eller annat avseende innefattar myndighetsutövning. I somliga fall denne endast en utgör obetydlig del av den verksamhet som bedriver i övorganet rigt.

Offentlighetsprincipen föreslås bli reglerad hos de be-

rörda organen genom en särskild benämnd om lag lagen

allmänna handlingar hos andra än

organ myndigheter. Lagen är utformad som en till om motsvarighet reglerna allmän hos handling myndighet i Z kap. TF. Lagen bygger på enumerationsprincipen, dvs. de organ som skall omfattas av lagens bestämmelser räknas i en upp bilaga till lagen. Där också den verksamhet hos anges organet

ivilken.offentlighetskall gäl1a.I huvudsakomfattar för-

teckningen verksamhet med inslag av

myndighetsutövning.

Lagen knyter an till TF:s väl kända och handlings-

offentlighetsbegrepp. En för att en handförutsättning

ling skall vara allmän enligt den är föreslagna lagen således dels att den förvaras hos av de något organ som anges i bilagan till och hör till verksamhet lagen som anges där, dels att den hos skulle myndighet ha varit att betrakta som allmän I handling. 2 kap. TF föreslås en allmän införd om att

regel handlingsoffent-

lighet kan gälla utanför myndighetsorganisationen.

Begränsningar i offentligheten hos de enskilda organen föreslås bli reglerade i samma sätt sekretesslagen på som fallet är i om fråga myndigheterna. Genom några ändringar i föreslås denna

sekretesslagen bli utbyggd

sou 1933351 Sammanfattning 13

så att sekretessbehovet hos de enskilda organen som åläggs offentlighet blir täckt.

Frågor om utlämnande av allmän handling hos organen, besväröver beslutatt vägralämna.utsådan handling, registrering av handlingar m.m. föreslås bli reglerade i lagen genom hänvisningar till de bestämmelser som gäller härom hos myndigheter. I lagen har tagits in också en regel om ansvar för det fall någon som hos det enskilda organet har att besluta om utlämnande av allmän handling underlåter att göra detta.

Föreskrifter om tystnadsplikt i vissa lagar avseende myndighetsutövande verksamhet hos enskilda organ föreslås skola upphävas eftersom de ersätts av sekretessregler i sekretesslagen.

Inte heller när det gäller kommunalföretag och mellankommunala företag föreslår kommittén några generella regler. I stället föreslår kommittén en regel som åläg-

ger kommunerna att, då kommunalföretag eller mellankom-

munala inrättas, ta ställning till om OCh i företag vilken utsträckning offentlighet skall gälla för handlingar hos företagen. Offentligheten blir då av en annan art än den som går tillbaka på regelsystemet i 2 kap. TF. Det blir närmast ett privaträttsligt åtagande för företaget att gå allmänheten till mötes och tillhandahålla sina handlingar till den som önskar ta del av dessa. Man kan därför tala om en fakultativ offentlighet till skillnad från den lagstadgade. Förslaget innebär att l kap. 4 § KL kompletteras med en föreskrift för fullmäktige att, när de beslutar att ett kommunalföretag skall komma till stånd, också pröva om och i vilken utsträckning offentlighet av nyss angiven art skall tillämpas i företaget. På motsvarande sätt föreslås lagen om kommunalförbund bli kompletterad med en föreskrift om att de samverkande kommunerna skall pröva frågan om rätt för allmänheten att ta del av det

v 14 Sammanfattning

mellankommunala företagets handlingar. Träffar kommunerna överenskommelse i ämnet skall samarbetsavtalet mellan dem om företaget innehålla en bestämmelse härom.

Med den lagtekniska lösning som har valts när det gäller enskilda organ med myndighetsutövande verksamhet blir det möjligt att,efterhand som ytterligare erfarenhet av offentlighetsproblematiken kan vinnas på det

privaträttsliga området,reg1era offentligheten hos

ytterligare organ med statliga eller kommunala förvaltningsuppgifter. Detta kan åstadkommas genom att den bilaga till lagen som anger lagens tillämpningsområde fylls på med nya organ allteftersom det finns skäl därtill.

S()lJ 1983:61 15

LAGFÖRSLAG

Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att i tryckfrihetsförordningenl

skall införas en ny paragraf, 2 kap. 17 §, av nedan angivna lydelse.

Egvarande lxdelse Föreslagen lzdelse

2 kap. 17 § Om allmänna handlingars offentlighet hos andra än myndigheter och organ försam-

Q§_§es1utande

lingar som anges i S § finns bestämmelser i lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1982:941.

16 Lagförslag

2 Förslag till Lag om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än

myndigheter

1 § Denna lag innehåller föreskrifter om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter och de beslutande församlingar som enligt 2 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen är jämställda med myndighet.

2 § Svenska medborgare och utlänningar har rätt att ta del av allmänna handlingar hos de organ som avses i 3 §.

I fråga om begränsningar i denna rätt och om skyldighet att iaktta sekretess gäller föreskrifterna i 1-14 kap. sekretesslagen (1980:100).

3 § En handling är allmän enligt denna lag 1. om den förvaras hos något organ som anges i bilagan till denna lag och hör till den verksamhet hos organet som nämns däri och 2. om den enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen i motsvarande fall skulle vara en allmän handling hos en myndighet.

4 § I fråga om utlämnande av allmänna hos handlingar de organ som anges i 3 § tillämpas föreskrifterna i 2 kap. 12 §, 13 § och 14 § första och tredje styckena tryckfrihetsförordningen. Hos dessa ori gan tillämpas fråga om registrering, hemligstämpling och utlämnande av uppgifter i allmänna handlingar också bestämmelserna i 15 kap. 1 § första och tredje styckena, 2 § första och andra styckena, 3 § första stycket samt 5 och 13 §§ sekretesslagen. Mot beslut varigenom någons att få ta begäran

Lagförslag 17

del av handling avslagits eller allmän handling lämnats ut med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får sökanden föra talan genom besvär. I fråga om sådan talan tillämpas 15 kap. 7 § första stycket och 8 § första stycket sekretesslagen.

De organ som avses i 3 § skall vid tillämpningen av de bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen som anges i denna paragraf jämställas med myndighet.

5 § Underlåter någon, som har att besluta enligt denna lag om utlämnande av allmän handling, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet att lämna ut sådan handling till den som har rätt att ta del av den, skall han dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

18 Lagförslag

Bilaga

I enlighet med vad som anges i 3 § anses en handling som allmän, om den förvaras hos något av de organ som nämns nedan och hör till där angiven verksamhet hos organet. Dessutom anges i förekommande fall numret i Svensk författningssamling (SFS) på den lag med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.

Organ yerksamhgt

Aktiebolaget Statens An- officiell provning (SFS läggningsprovning 1975:444) Aktiebolaget Svensk Bil- officiell provning av provning fordon (SFS 1975:444) Aktiebolaget Svensk Export- statligt exportkreditstöd kredit (SFS 1978:403) Apoteksbolaget Aktiebolag officiell provning av preventivmedel (SFS 1975:444) Arbetstagarorganisation utseende och entledigande av företrädare för de anställda i styrelse eller annat organ vid statlig myndighet (SFS 1976:230) Bokbranschens finansie- statligt kreditstöd till ringsinstitut aktiebolag bokhandel (SFS 1977:485) Erkänd arbetslöshetskassa vid arbetslösersättning het samt prövning av medlemskap i sådan kassa (SFS 1973:370) Folkbildningsförbundet fördelning av statliga medel till länsbildningsförbundens verksamhet (SFS 1976:1046) Fonden för industriellt stöd till före-

statligt

samarbete med u-länder tag i u-länder (SFS 1979: 54) Fonden för industriellt statligt stöd till näringsutvecklingsarbete idkare inom fondens verksamhetsområde (SFS 1979: 631) Fonden för svenskt-norskt stöd inom fonstatligt industriellt samarbete dens verksamhetsområde (SFS 1981:600)

S()lJ 1983:61 Lagförslag 19

Verksamhet Organ

Norden statligt stöd till resor Föreningen och utdelning av statliga stipendier inom föreningens verksamhetsområde (SFS 1976:1046) Föreningen svenska teck- utseende och entledigande nare av en ledamot och en suppleant dels i styrelsen för Sveriges författarfond, dels i styrelsen för Sveriges bildkonstnärsfond (SFS 1976:1046) Föreningen Sveriges konst- utseende och entledigande hantverkare och industri- av två ledamöter och två formgivare suppleanter i styrelsen för Sveriges bildkonstnärsfond (SFS 1976:1046) Handelshögskolan i utdelning av doktorandsti- Stockholm pendier och utbildningsbidrag för doktorander till studerande vid högskolan (SFS 1976:1046) Konstnärernas riksorgani- utseende och entledigande sation av sex ledamöter och sex suppleanter i styrelsen för Sveriges bildkonstnärsfond (SFS 1976:1046) Kungliga Svenska Aero- besiktning och tillsyn av klubben segelflygplan samt förnyande av luftvärdighetsbevis (SFS 1957:297) Länsbildningsförbunden statligt stöd till kulturverksamhet i folkbildningen m.m. (SFS 1976: 1046) Musikaliska akademien statligt stöd till musikaktiviteter (SFS 1976: 1046) Nordiska museet prövning av anställningsoch arbetsvillkor ifråga om vid museet anställd personal (SFS 1976:1046) Norrlandsfonden statligt stöd för främjande av näringslivets utveckling i Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län Notarius publicus all verksamhet (SFS 1981: 1363)

20 Lagförslag

Organ yerksamhet

Regional utvecklingsfond statligt stöd till näringsidkare inom regional utvecklingsfonds verksamhetsområde (SFS 1978: 19) Regleringsföreningar inom statligt stöd i marknadsjordbrukets område reglerande syfte i fråga om jordbruksprodukter (SFS 1967:340) Föreningen för mejeriprodukter, ekonomisk förening, beträffande mjölk och mjölkprodukter Svensk kötthandel, förening u.p.a., beträffande kött och fläsk

Sveriges oljeväxtintressenter, förening u.p.a., beträffande oljeväxtfrö och vallfrö

Sveriges potatisintressenter, ekonomisk förening, beträffande potatis och potatisprodukter Svensk sockerhandel, ekonomisk förening, beträffande socker Svensk spannmålshandel, ekonomisk förening, beträffande spannmål och fodermedel Svensk ägghandel, förening u.p.a., beträffande ägg, äggprodukter och fjäderfäkött Regleringsföreningen statligt stöd i marknads- Svensk fisk, ekonomisk reglerande syfte på förening fiskets område (SFS 1974: 226) Riksföreningen mot cancer statligt stöd till forskning inom föreningens verksamhetsområde (SFS 1976:1046) SEMKO, Svenska Elektriska officiell provning av Materielkontrollanstalten elektrisk materiel (SFS Aktiebolag 1975:444) Stiftelsen Institutet för statligt stöd till musikrikskonserter aktiviteter (SFS 1976: 1046)

Lagförslag 21

Verksamhet Organ

Stiftelsen Samhällsföretag fördelning av statliga medel till regionala stiftelser för skyddat arbete (SFS 1979 47) Stiftelsen Svenska all verksamhet Institutet Stiftelsen Svensk-norska utdelning av statliga samarbetsfonden stipendier inom fondens verksamhetsområde (SFS 1976:1046) Stockholms fondbörs antagande av medlem av fondbörsen, upphörande av sådant medlemskap, erinran till börsmedlem, odkännande av börsombud, aterkallelse av sådant godkännande, erinran till börsombud, inregistrering eller avregistrering av fondpapper eller avbrytande av handel eller notering hos börsen i fråga om fondpapper (SFS 1979: 749) Svenska förbund utseende och entledigande fotografers av en ledamot och en suppleant dels i styrelsen för Sveriges författarfond, dels i styrelsen för Sveriges bildkonstnärsfond (SFS 1976:1046) Svenska institutet i Rom utdelning av statliga stipendier inom institutets verksamhetsområde Svenska Riksteatern statligt stöd till finsk amatörteaterverksamhet i Sverige (SFS 1976:1046) Svenska prövning av anställnin s- Språknämnden och arbetsvillkor i fraga om vid nämnden anställd personal (SFS 1983:512) Sveriges advokatsamfund ärende om inträde i samfundet, om disciplinärt ingripande mot en advokat eller om uteslutning ur samfundet exportråd 1. statligt stöd till Sveriges språkutbildning (SFS 1975:490)

22 Lagförslag

Organ Verksamhet

Sveriges exportråd, forts. 2. statligt stöd till projektexport (SFS 1979: 545) Sveriges författarförbund 1. statligt stöd till författare och översättare (SFS 1976:1046) 2. utseende och entledigande av åtta ledamöter och åtta suppleanter i styrelsen för Sveriges författarfond (SFS 1976:1046) Sveriges Hantverks- och statligt stöd för gransk- - av Industriorganisation ning gesällprov (SFS Familjeföretagen 1976:1046) Tekniska museet prövning av anställningsoch arbetsvillkor ifråga om vid museet anställd personal (SFS 1983:512)

Lagförslag 23

3 till Förslag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Lag

föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980: Härigenom

100)1

dels att l l och 8 §§, 7 kap. 10 § samt 8 kap. 7 kap. och ll §§ skall ha nedan angivna lydelse, skall införas tvâ paragrafer, 8 dels att i lagen nya 19 § samt 9 kap. 22 §, av nedan angivna lydelse. kap.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap. l §

Denna innehåller be- Denna lag innehåller belag stämmelser om tystnads- stämmelser om tystnadsi det allmännas plikt i det allmännas plikt verksamhet och om förbud verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna att lämna ut allmänna I sistnämnda handlingar. I sistnämnda handlingar. be- hänseende innefattar behänseende innefattar stämmelserna begränsning stämmelserna begränsning i den i i den rätt att ta del av

tryckfrihetsför-

rätten allmänna handlingar som ordningen stadgade att ta del av allmänna är föreskriven i tryckfrioch

handlingar. hetsförordningen

(1985:000) om alllagen männa handlingars offenthos andra organ än lighet

myndigheter.

Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker eller att allmän handling lämmuntligen genom nas ut eller det sker på annat sätt (sekretess).

innehåller även andra föreskrifter om allmänna Lagen handlingar.

Lagen omtryckt 1982:1106.

Lagförslag

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

I denna finns också bestämmelser lag om begränsning av den rätt att lämna meddelande för i offentliggörande tryckt eller därmed jämställd skrift eller i radioprogram varom grundläggande bestämmelser i ges tryckfri-

hetsförordningen och radioansvarighetslagen (1966:756).

8 §

Vid tillämpningen av denna skall med lag myndighet jämställas riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal

församling.

Vad som föreskrivs i Vid av tryck- tillämpningen 1-14

frihetsförordningen om rätt kap. skall de som

organ att ta del av i till

handlingar anges bilagan

hos myndighet skall i till- om alllagen (1985:000) lämpliga delar gälla också männa offent-

handlingars handlingar hos notarius hos andra än

lighet organ publicus och, såvitt avser myndigheter jämställas verksamhet för officiell med såvitt myndighet gälprovning av fordon, Aktie- ler sådan verksamhet som bolaget Svensk nämns i

Bilprovning. bilagan.

Nu angivna organ skall vid

tillämpningen av denna lag jämställas med myndighet.

7 kap. 10 §

Sekretess gäller i ärende Sekretess i gäller ärende om eller om

arbetsförmedling arbetsförmedling eller yrkesvägledning för upp- för yrkesvägledning upp-

gift om enskilds person- om enskilds gift person-

liga förhållanden, om det om det liga förhållanden,

inte står klart att inte står upp- klart att uppgiften kan röjas utan att kan utan giften röjas att den enskilde eller den någon enskilde eller

någon

honom närstående lider honom närstående lider

Lagförslag 25

Euvarande lydelse Egreslagen lydelse

men. Motsvarande sekre- men. Motsvarande sekretess gäller i ärende om tess gäller i ärende om arbetsvård, antagning arbetsvård, antagning till arbetsmarknadsutbild- till arbetsmarknadsutbildning, hjälp och stöd vid ning, i erkänd

medlemskap

arbetslöshet eller andra arbetslöshetskassa, hjälp åtgärder i anställnings- och stöd vid arbetslöshet främjande syfte eller eller andra åtgärder i för att främja enskilds anställningsfrämjande syfanpassning till arbets- te eller för att främja livet. Sekretessen gäller enskilds anpassning till dock inte beslut i ärende arbetslivet. Sekretessen som avses i detta stycke. gäller dock inte beslut i ärende som avses i detta stycke.

I ärende hos allmän försäkringskassa, riksförsäkringsverket eller försäkringsdomstol gäller 7 § i stället för första stycket.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

8 kap. 7 § Sekretess gäller i kommu- Sekretess gäller i kommunal myndighets verksamhet, nal myndighets verksamhet, som består i tillsyn el- som består i tillsyn eller stödverksamhet med av- ler stödverksamhet med avseende på näringslivet seende på näringslivet, och i tillsynsverksamhet, för uppgift om som annan än statlig eller kommunal myndighet utövar med avseende på näringslivet, för uppgift om

26 Lagförslag

Nuvarande lxdelse Föreslagen lzdelse

1. enskilds affärs- eller 1. enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfin- driftförhållanden, uppfinningar eller forsknings- ningar eller forskningsresultat, om det kan an- resultat, om det kan antas att den enskilde li- tas att den enskilde lider skada om uppgiften der skada om uppgiften röjs, röjs, 2. andra ekonomiska eller 2. andra ekonomiska eller personliga förhållanden personliga förhållanden för den, som har trätt i för den, som har trätt i affärsförbindelse eller affärsförbindelse eller liknande förbindelse med liknande förbindelse med den som är föremål för den som är föremål för tillsyns- eller stödverk- tillsyns- eller stödverksamhet som avses i denna samhet som avses i denna paragraf. paragraf.

Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen enligt första stycket 1, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

11 Sekretess gäller i myndig- Sekretess gäller i myndighets verksamhet avseende hets verksamhet avseende internationellt utveck- internationellt utvecklingsbistând för uppgift lingsbistånd eller för om enskilds affärs- eller främjande av företag i driftförhållanden, om det u-länder för uppgift om av särskild anledning kan enskilds affärs- eller antas att den enskilde driftförhållanden, om det lider skada om uppgiften av särskild anledning kan röjs. Regeringen kan för antas att den enskilde särskilt fall förordna om lider skada om uppgiften

Lagförslag,

Nuvarande lzdelse Föreslagen lxdelse

undantag från sekretessen, röjs. Regeringen kan för om den finner det vara av särskilt fall förordna om vikt att uppgiften lämnas. undantag från sekretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i avtal, slutet mellan enskild och myndighet, gäller sekretessen dock längst till dess två år har förflutit från det avtalet slöts.

19 § Sekretess gäller i sådan verksamhet hos annan än statlig eller kommunal myndighet, som består i tilltillsyn elståndsgivning, ler stödverksamhet med av-

seende på näringslivet,

för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo âr.

9 kap. 22 § äller hos

§ekretess

Stockholms fondbörs i

28 Lagförslag

Nuvarande

lxdelse föreslagen lzdelse

ärende om antagande av börsmedlem, upphörande av sådant medlemskap eller erinran till börsmedlem, om godkännande av börsombud, återkallelse av sådant godkännande eller erinrantill börsombud, om inregistrering eller avregistrering hos börsen av fondpapper eller om avbrytande av handel eller notering hos

börsen i fråga om fondpap-

per för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

Lagförslag 29

4 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § kommunallagen (1977:179) skall ha nedan angivna lydelse.

Lydelse i Ds C 1983:6 Föreslagen lydelse

l kap. 4 § Kommun och landstingskommun får själva vårda sina angelägenheter.

Stockholms läns landstingskommun får handha angelägenhet som avser del av landstingskommun och som ankommer på kommun, om det är päkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommunerna inom nämnda del.

Kommun och landstingskom- Kommun och landstingskommun får genom beslut av mun får genom beslut av fullmäktige överlämna vår- fullmäktige överlämna vården av i första stycket den av i första stycket angiven angelägenhet, för angiven angelägenhet för vars handhavande inte sär- vars handhavande inte särskild ordning föreskrivits, skildordning föreskrivits, till aktiebolag eller till aktiebolag eller stiftelse vari kommunen stiftelse vari kommunen eller landstingskommunen eller landstingskommunen bestämmer ensam (kommuna1- bestämmer ensam (kommunalföretag). Vård av ange- företag). Vård av angelägenhet som innefattar lägenhet som innefattar myndighetsutövning får myndighetsutövning får dock enligt ll kap. 6 § dock enligt ll kap. 6 § regeringsformen överläm- regeringsformen överlämnas endast om det finns nas endast om det finns stöd därför i lag. Full- stöd därför i lag. Fullmäktige skall utse sty- mäktige skall utse sty-

30 Lagförslag

Lydelse i Ds C 1983:6 Föreslagen

lydelse

relse i kommunalföretag relse i kommunalföretag och tillse att företaget och tillse att företaget blir bundet av sådana blir bundet av sådana villkor för angelägenhe- villkor för angelägenhetens handhavande som tryg- tens handhavande som tryggar kommunens eller lands- gar kommunens eller landstingskommunens inflytande, tingskommunens inflytande, insyn och kontroll. insyn och kontroll. fullmäktige skall vidare besluta om vad som skall gälla ifråga om rätt för allmänheten att ta del av företagets handlingar och, om allmänheten skall ha en sådan rätt, tillse att företaget blir bundet av vad som beslutats härom.

Om det är av särskild betydelse för kommun eller landstingskommun att viss kommunal angelägenhet

beträffande

samverka med annan, får den överlämna vården av angelägenheten till juridisk person, vari sådan samverkan kan komma till stånd. Om samverkan mellan endast kommuner, landstingskommuner och kommunalförbund i mellankommunalt företag finns bestämmelser i 2 kap. lagen (1957:281) om kommunalförbund och mellankommunala företag.

Om vissa angelägenheter som ankommer på kommun eller landstingskommun finns särskilda bestämmelser. Vad som sägs i andra stycket gäller ej i fråga om sådana angelägenheter.

l. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986. 2. Har kommun eller landstingskommun före ikraftträdandet av denna lag överlämnat vården av angelägen-

sou 1983:61 Lagförslag 31

het till aktiebolag eller stiftelse, för vilka reglerna om kommunalföretag gäller, skall fullmäktige senast den 31 december 1986 ha beslutat om vad som skall gälla om allmänhetens rätt att ta del av företagets handlingar. Senast samma dag skall också företaget, om allmänheten skall ha en sådan rätt, ha förbundits att iaktta vad som beslutats härom.

32 Lmömmg sou 1983:61 4 1 S Förslag till Lag om ändring i lagen (1957: 281) om kommunalförbund

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 och 4 §§ lagen (1957:281) om kommunalförbund skall ha nedan angivna lydelse.

Lydelse i Ds C 1983:6

Föreslagen lzdelse

Z kap. 2 §

Samarbetsavtal, som avses Samarbetsavtal, som avses i l skall innehålla be- i 1 §, skall innehålla be- §, stämmelser om stämmelser om l) parterna i avtalet och 1) i avtalet och parterna varje parts andel i el- varje parts andel i eller ursprungliga till- ler tillursprungliga skott till företaget, skott till företaget, 2) den angelägenhet som 2) den som angelägenhet överlämnas till före- överlämnas till företaget, taget, 3) företagets form och 3) företagets form och innehållet i bolags- innehållet i bolagsordning eller stadgar, ordning eller stadgar, som skall gälla för som skall för gälla företaget, företaget, 4) antalet ledamöter och 4) antalet ledamöter och suppleanter i före- suppleanter i företagets styrelse och tagets styrelse och det sätt på vilket de det sätt på vilket de utses, utses, S) den kapitalinsats var- 5) den kapitalinsats varje part har att göra je part har att göra i företaget och övri- i och övriföretaget

ga ekonomiska åtagan- ga ekonomiska åtagan-

den från parternas den från parternas sida gentemot före- sida gentemot företaget, taget,

Lagförslag 33

Lydelse i Ds C 1983:6 Eöreslagen lydelse

6) de villkor för ange- 6) de villkor för ange- ; i lägenhetens handhavan- lägenhetens handhavande som avses i 4 §, de som avses i 4 §, 7) rätt för allmänheten del av företaatt_ta handlingar, om allgets mänheten skall ha en så-

ga TÄEEL

antalet revisorer i antalet revisorer i I företaget och det sätt företaget och det sätt på vilket de utses samt på vilket de utses samt genomförandet av revi- genomförandet av revisionen i företaget, sionen i företaget, företagets befogenhet I 9) företagets befogenhet att ha dotterföretag, att ha dotterföretag, parts möjlighet att ut- b- ya parts möjlighet att utl träda samt träda samt avtalstiden och samver- l-i ;J avtalstiden och samverkans upphörande. kans upphörande. 4 § Parterna skall tillse att Parterna skall tillse att det mellankommunala före- det mellankommunala företaget blir bundet av såda- taget blir bundet av sådana villkor för angelägen- na villkor för angelägenhetens handhavande som hetens handhavande som tryggar deras insyn, in- tryggar deras insyn, inflyflytande och kontroll. tande och kontroll. Parterna skall vidare besluta om vad som skall gälla ifråga om rätt för allmänheten att ta del av företagets handlingar och,om allmänheten skall ha en sådan rätt, tillse att företaget blir bundet av vad som överenskommits härom.

34 Lagförslag

l. Denna lag träder i kraft den l januari 1986. 2. Har kommunalförbund före ikraftträdandet av denna lag överlämnat vården av en förbundets angelägenhet till aktiebolag eller stiftelse, för vilka reglerna om kommunalföretag gäller, skall förbundsfullmäktige senast den 31 december 1986 ha beslutat om vad som skall gälla om allmänhetens rätt att ta del av företagets handlingar. Senast samma dag skall också företaget, om allmänheten skall ha en sådan rätt, ha förbundits att iaktta vad som beslutats härom. . Har kommuner, landstingskommuner eller kommunalförbund före ikraftträdandet av denna lag för gemensam vård överlämnat på dem ankommande angelägenhet till aktiebolag, stiftelse eller förening, för vilka reglerna om mellankommunala företag gäller, skall de senast den 31 december 1986 ha överenskommit om vad som skall gälla om allmänhetens rätt att ta del av företagets handlingar. Senast samma dag skall också företaget, om allmänheten skall ha en sådan rätt, ha förbundits att iaktta vad som överenskommits härom.

Lagförslag 35

6 Förslag till Lag om ändring i lagen (1977:485) om tillfälligt överlämnande av förvaltningsuppgift inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde

föreskrivs att 2 § lagen (1977:485) om till- Härigenom fälligt överlämnande av förvaltningsuppgift inom utverksamhetsområde skall uppbildningsdepartementets höra att gälla vid utgången av år 1985.

36 Lmyömmg

7 Förslag till Lag om ändring i lagen (l978:l9) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att på nivå regional främja näringslivets utveckling

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1978:l9) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att på regional nivå främja näringslivets skall utveckling upphöra att gälla vid utgången av år 1985.

SOU I983:61 Lagförslag 37

8 Försla till Lag om ändring i lagen (1978:403) om beslutanderätt

för svenskt kreditaktiebolag i fråga om exportkredit i

vissa fall

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1978:403) om beslutanderätt för svenskt kreditaktiebolag i fråga om exportkredit i vissa fall skall upphöra att gälla vid utgången av år 1985.

38 Lagförslag

9 till

Förslag

Lag om ändring i lagen (1979:54) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja tillkomst och utveckling av företag i u-länder

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1979:54) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja tillkomst och utveckling av företag i u-länder skall upphöra att gälla vid utgången av år 1985.

Lagförslag 39

10 Förslag till Lag om ändring i lagen (1979:545) om beslutanderätt för Sveriges exportråd beträffande projektexport

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1979:545) om beslutanderätt för Sveriges exportråd beträffande proskall upphöra att gälla vid utgången av år jektexport 1985.

40 Lagförslag

ll Förslag till Lag om ändring i lagen (1979:631) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats att industri-

för främja

ellt utvecklingsarbete

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1979:631) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industriellt utvecklingsarbete skall upphöra att gälla vid utgången av år 1985.

Lagförslag 41

12 Förslag till Lag om ändring i lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs

Härigenom föreskrivs att 36 § lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lzdelse

36 § Den som är eller har varit ledamot av börsstyrelsen, styrelsesuppleant eller befattningshavare vid fondbörsen får ej obehörigen yppa eller nyttja vad han under uppdraget eller i tjänsten har fått veta om annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden.

I ärenden enligt 11, 13, 14, 16, 19, 24 och 25 §§ gäller i stället bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

42 Lagförslag

13 till

Förslag

Lag om ändring i lagen (1981:600) om beslutanderätt

får stiftelse som har bildats för att främja svenskt-

norskt industriellt samarbete

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1981:600) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja svenskt-norskt industriellt samarbete skall upphöra att gälla vid utgången av år 1985.

1 UTREDNINGSUPPDRAGET

1.1 Direktiven

Direktiven för framgår av vad dåutredningsuppdraget

varande chefen för kommundepartementet, statsrådet

anförde vid den 20

Antonsson, regeringssammanträde

1978 (dir. 1978:41). Anförandet har följande april

lydelse.

Vid sidan av de former för kommunal verksamhet som regleras i (1977:179) används i alla kommukommunallagen ner och de flesta landstingskommuner även privaträttsformer för vissa slag av verksamhet. Vanligen liga drivs då verksamheten i form av aktiebolag eller stiftelse. Framför allt detta verksamhet som har gäller ett starkt inslag av affärsdrift. F.n. finns omkring 1 200 dvs. företag där kommunen enkommunägda företag, sam eller tillsammans med annan kommun äger hälften eller mer av e.d. eller där en eller aktiekapitalet flera kommuner annars har ett bestämmande inflytande. Flertalet av med förvaltning av boföretagen sysslar stadshus och andra fastigheter. Företagsformen anlitas vidare i stor när det gäller hamganska utsträckning nar, kommunikationer och elverk. De landstingskommunala är jämförelsevis få, f.n. ungefär 40. företagen

företagsformer används även för stat- Privaträttsliga verksamhet. Den statliga företagsamheten är numera lig av Stor Vid sidan av affärsverken förekomomfattning. mer affärsdrift i form av framför allt aktiestatlig av de bolagen ingår i den bolag. Åtskilliga statliga s.k. Statlig verksamhet i stifstatsföretagsgruppen. telseform är relativt vanlig, bl.a. inom utbildningsoch kulturområdena. Även ekonomiska föreningar för

statliga ändamål förekommer.

och kommunala förvaltningsuppgifter kan en- Statliga ll 6 § tredje stycket regeringsformen överligt kap. lämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag.

Kommunernas och möjligheter att landstingskommunernas driva verksamhet i företagsform är inte obegränsade. En första förutsättning är att företagets verksamhet faller inom den kommunala kompetensen och att risken

Utredningsuppdraget

för kompetensöverskridande åtgärder från företagets sida bedöms som liten. Det största för kommuutrymmet nal verksamhet i finns inom den s.k. friföretagsform villiga sektorn. Enbart den omständigheten att ett

verksamhetsområde är reglerat i särskild författning behöver dock inte utesluta att kommunala anföretag vänds. Att överlämna eller förord-

beskattningsmakt

ningsmakt är inte tänkbart. När en uppgift enligt lag skall handhas av en viss kommunal är det också nämnd, uteslutet att bilda ett företag för ändamålet. Även om

regeringsrättens praxis i kommunalbesvärsmål har gett klarhet i några frågor rörande kommunal verksamhet genom särskilda rättssubjekt, råder fortfarande i flera

avseenden osäkerhet om rättsläget.

Som motiv för att välja framför drift i företagsformen

kommunalrättslig ordning åberopas i allmänhet effekti-

vitetsskäl. När det gäller kan finansieringen företagsformen innebära större rörelsefrihet och självständighet. Denna verksamhetsform innebär emellertid också

vissa nackdelar. Kommunmedlemmarnas till möjligheter insyn är i allmänhet mera begränsade än i om fråga verksamhet inom de kommunala Beslutanförvaltningarna. derätten i företagen utövas av kommunens representanter i företagens i också styrelser samt, aktiebolag, av kommunens ombud på bolagsstämman. Kommunfullmäktiges direkta insyn och är mindre än om verkinflytande samheten drivs inom ramen för den vanliga förvaltningen.

Offentlighetsprincipen omfattar bara handlingar som

tillställs kommunen eller inom kommunen. I upprättas fråga om aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftel-

ser som står under skall endast länsstyrelsens tillsyn viss årlig redovisning ske som är För verkoffentlig. samheten inom den kommunala därförvaltningen gäller emot principen om allmänna handlingars offentlighet. Från offentlighet undantas endast sådana handlingar som i anges lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna Till detta handlingar. kommer att bolagsstämmor och inte är styrelsesammanträden offentliga i motsats till vad som för fullmäkgäller tiges sammanträden. är i

Offentlighetsprincipen prin-

cip inte heller tillämplig de på statliga företagen. Reglerna om allmänna handlingar kan genom särskild

föreskrift göras tillämpliga på andra än organ myndigheter. Detta har skett i om notarius

fråga publicus

och - såvitt angår verksamhet för obligatorisk besiktav fordon -

ning Aktiebolaget Svensk Bilprovning (43 § lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmän-

na handlingar).

Frågan om kommunala företag behandlades av ingående kommunalrättskommittên i betänkandet (SOU 1965:40) Kom-

munala bolag. Kommittén ansåg att man borde de dämpa § tendenser att i ökad använda omfattning privaträttsliga företagsformer som kommittén hade iakttagit. Sam-

tidigt måste hänsyn tas till den affärsinriktade kom-

SOU 1983261 Utredningsuppdraget 45

munala verksamhetens behov av lämpliga företagsformer.

Kommittén anvisade tre reformvägar. Dessa avsågs leda till dels att anlitandet av privaträttsliga företagsformer minskade, dels att den bolagsdrift som man ändå måste räkna med fick en mer invändningsfri utformning än tidigare. Kommittén föreslog för det första ändrade regler i fråga om kommunens ekonomiska förvaltning och en särskild förvaltningsordning inom kommunallagarnas ram för affärsmässig verksamhet. Förslagen avsåg det s.k. kommunala förmögenhetsskyddet samt kommunens budget, fondbildning och upplåning. Man siktade vidare till att öka befogenheterna för de kommunala affärs- Verksförvaltningarna. För det andra föreslog kommittén ändringar i kommunallagarnas jävsbestämmelser. Kommittén lade också fram vissa rekommendationer om när bolagsformen borde användas och om hur förhållandet mellan kommunen och bolaget skulle regleras i bolagsordningen. Kommittén avvisade tanken att föreslå särskilda regler för kommunala företag i den associationsrättsliga lagstiftningen. Kommittén föreslog för det tredje en lag om särskilda kommunalföretag. Sådana företag skulle få både offentligrättsliga och privaträttsliga inslag. De skulle vara fristående rättssubjekt med egen förmögenhet och egen förvaltning. De skulle få en ganska stor självständighet, men flera viktiga beslutsfunktioner skulle läggas på kommunala organ. Syftet med den särskilda företagsformen var att den skulle förena fördelarna med bolagsdrift och fördelarna med verksamhet i kommunalrättslig ordning. Fullmäktige skulle utse företagets styrelse, fastställa balansräkning och pröva frågan om ansvarsfrihet för styrelsen. Vissa beslut av företagsstyrelsen skulle underställas fullmäktige. Kommunen skulle svara för företagets skulder. Bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet skulle i princip tillämpas på handlingar hos företaget.

Remissinstanserna var i huvudsak positiva till kommitténs förslag. Ganska många avstyrkte dock förslaget om särskilda kommunalföretag. Dessa remissinstanser ansåg att de båda andra reformvägarna var tillräckliga, att särskilda kommunalföretag skulle medföra en splittring på alltför många verksamhetsformer och att den nya företagsformen inte kunde beräknas få särskilt stor användning. Kommitténs förslag har inte lett till lagstiftning.

Sedan kommunalrättskommittén behandlade frågan i början av l960-talet, har den kommunala och landstingskommunala verksamhet som drivs i företagsform ökat i om- \ fattning. I vissa avseenden har förändringar skett beträffande företagens struktur och verksamhetsinriktning. En övergång från stiftelseformen till aktiebolagsformen kan noteras.

På senare tid har diskussionen om de kommunala före-

46 Utredningsuppdraget

tagen i hög grad varit inriktad på möjligheterna att förbättra insynen i företagen. Denna fråga har uppmärksammats även när det gäller de statliga företagen. I det sammanhanget har frågan om offentlighetsprincipens räckvidd kommit i blickpunkten. Bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet är, som har nämnts förut, lika litet tillämpliga på de statliga som på de kommunala företagen.

Kommunaldemokratiutredningen föreslog i betänkandet (SOU 1975:41) Kommunal demokrati att frågan om utvidgad tillämpning av offentlighetsprincipen skulle utredas särskilt och att det därvid borde övervägas hur denna princip skulle kunna göras tillämplig i fråga om kommunägda företag.

I prop. 1975/76:l60 om ändring i tryckfrihetsförordningen (s. 74) anförde föredraganden att han ansåg det befogat att överväga en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde. Överflyttningen av en förvaltningsuppgift från ett myndighetsorgan till annat organ, t.ex. ett privaträttsligt subjekt, bör inte automatiskt få den verkan att handlingsoffentligheten i motsvarande mån begränsas. Enligt föredraganden ligger det särskilt nära till hands att behålla insynen i fråga om handlingar som rör myndighetsutövning, även sedan denna har tillagts enskilt subjekt. Han erinrade därvid om att förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning enligt ll kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kunde överlämnas till bolag m.m. endast genom lag. Föredraganden anförde vidare att det emellertid är tydligt, att frågan om en tillämpning av offentlighetsprincipen utanför det traditionella myndighetsområdet rymmer komplikationer som inte kan säkert överblickas och bemästras utan särskild utredning. Han förordade därför, efter samråd med dåvarande chefen för kommundepartementet, att en särskild kommittê skulle tillkallas för denna uppgift. De refererade uttalandena mötte inte någon erinran vid riksdagsbehandlingen (KU 1975/76:48, rskr 324, KU l976/77:1, rskr 2).

Frågor som rör insynen i kommunala företag behandlades ingående i förarbetena till den nya kommunallagen. I syfte att öka möjligheterna till insyn infördes i lagen vissa nya bestämmelser om proportionellt val av styrelseledamöter och revisorer i kommunala företag och om interpellation beträffande de kommunala företagens verksamhet. Utredningen om den kommunala demokratin ansåg i betänkandet Kommunal demokrati att det därutöver var möjligt att utan lagändringar vidta omfattande åtgärder för att öka fullmäktiges möjligheter att följa verksamheten i företagen och ange riktlinjer för verksamheten. I prop. 1975/76:l87 om kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. anslöt sig föredraganden till utredningens uppfattning. Konstitutionsutskottet förordade i betänkandet med anledning av propositionen

Utredningsuppdraget

(KU 1976/77:25,s. 39) en allmän översyn av de kommuna-

la och landstingskommunala företagens rättsliga ställning. Utskottet anförde följande.

”Det är sålunda väsentligt att kommunal verksamhet inte undandras medborgarnas insyn genom att verksamheten bedrivs i bolagsform eller i stiftelser eller ekonomiska föreningar. I enlighet med utskottets allmänna inställning att den kommunala verksamheten bör präglas av öppenhet och tillgänglighet för medborgarna är det viktigt att pröva de regler och den praxis som i dag gäller för verksamhet som bedrivs i dessa former.

Även om - såsom har framhållits både av utredningen och i propositionen - de möjligheter som finns att inom ramen för gällande lagstiftning öka insynen i de kommunala och landstingskommunala bolagen är betydande finns det restriktioner som så långt möjligt bör avskaffas. De önskemål om en utredning av frågan om en vidgad tillämpning av offentlighetsprincipen i fråga om kommunägda företag som har framförts av demokratiutredningen och i motionen 1976/77:572 bör kunna anses tillgodosedda genom den särskilda utredning som chefen för justitiedepartementet har aviserat i prop. 1975/76: 160 (s. 74). Utskottet tillstyrker att en sådan allmän översyn kommer att omfatta även övriga lagregler beträffande dessa företag. Härvid bör, såsom flera remissinstanser har önskat, övervägas om en ny företagsform kan skapas som är bättre anpassad till de villkor som gäller för kommunal verksamhet. En sådan särskild företagsform skulle sannolikt på ett bättre sätt än hittills kunna underlätta en av anpassning verksamheten i dessa företag till de grundläggande krav på redovisning och som bör ställas från kominsyn munaldemokratisk synpunkt. Det bör, enligt utskottets mening, ankomma på regeringen att avgöra i vilken form en sådan översyn bör ske.

Konstitutionsutskottet övervägde också frågan om området för interpellationsrätten i fråga om kommunala företag. En vidgning av interpellationsrätten aktualiserar enligt utskottet så svåra praktiska och lagtekniska problem att de bör behandlas i samband med den allmänna översyn av de kommunala företagens rättsliga ställning som utskottet förordade. Riksdagen ställde sig bakom utskottets uttalanden (rskr 1976/77:l48).

Den utredning om utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde utöver det traditionella myndighetsområdet och den allmänna översyn av de kommunala företagens rättsliga ställning som riksdagen har uttalat sig för bör nu komma till stånd. De båda problemkomplexen har sådant samband med varandra att de bör utredas gemensamt. Jag föreslår därför, efter samråd med

48 Utredningsuppdraget sou 193161

chefen för justitiedepartementet, att en kommitté tillkallas för ändamålet.

Problemen med kommunal verksamhet i företagsform har alla sitt ursprung i att aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser, oavsett kommuners och landstingskommuners inflytande i dem, är juridiska personer som följer associationsrättens regelsystem. Deras verksamhet är inte underkastad vare sig kommunallagen eller andra lagar och förordningar som är inriktade på kommunerna och landstingskommunerna. När verksamheten bedrivs inom den rent kommunala organisationen gäller däremot en omfattande offentligrättslig reglering. Denna avser bl.a. insyn för politiska organ, kontroll och revision, straffrättsligt ansvar, möjlighet att överklaga beslut samt handlingars offentlighet.

Kommittén bör som en bakgrund för sitt arbete belysa omfattningen och inriktningen av kommunal verksamhet i företagsform på skilda verksamhetsområden samt fördelningen på olika former av särskilda rättssubjekt. Kommittén bör också söka klarlägga rättsläget i fråga om kommuns och landstingskommuns befogenhet att driva verksamhet genom bolag eller andra särskilda rättssubjekt. Man har i olika sammanhang diskuterat de rättsliga och andra problem som är förknippade med kommunal verksamhet i privaträttsliga former och det lämpliga i att kommunerna anlitar sådana verksamhetsformer. Det bör vara kommitténs uppgift att klarlägga vilka dessa problem är i dag.

Den kritik som har riktats mot kommunal verksamhet i privaträttsliga former grundas på att en sådan form för verksamheten minskar de förtroendevaldas och allmänhetens insyn och inflytande. För att öka insynen och inflytandet kan man vidta åtgärder som får till effekt antingen att verksamhet i privaträttsliga former motverkas eller att insynen och inflytandet över verksamhet i sådan form ökas.

Företagsformer som aktiebolag och stiftelser är inte anpassade till de speciella krav som ställs på offentlig förvaltning. Det är emellertid uppenbart att de har vissa fördelar, i synnerhet i kommunal affärsverksamhet och när det gäller interkommunalt samarbete. Kommittén bör i fråga om olika kommunala verksamhetsområden diskutera avvägningen mellan de fördelar från bl.a. effektivitetssynpunkt som företagsformen kan erbjuda och de förtroendevaldas och kommunmedlemmarnas krav på insyn och inflytande. Frågan om de kommunala organens möjligheter att styra de kommunala företagens verksamhet bör därvid uppmärksammas. Kommittén bör särskilt undersöka i vad mån den nya aktiebolagslagen (l975:l385), som trädde i kraft den 1 januari 1977, och den nya kommunallagen, som trädde i kraft den 1 juli 1977, kan bidra till att göra bolagsformen lämpligare som kommunal företagsform. Mot bakgrund härav

SOU l983:61 Utredningsuppdraget 49

bör kommittén överväga om den kommunalrättsliga och assoclationsrättsliga lagstiftningen bör ändras så att de kommunaldemokratiska kraven när det gäller kommunala bättre än f.n. utan att föroföretag tillgodoses förlorar sin lämplighet från effektivitetstagsformen synpunkt. Kommittén bör särskilt pröva möjligheterna att interpellationsrätten beträffande kommunautvidga la företag.

lhiutvidgning avoffentlighetsprincipens tillämpningsområde till att omfatta delar av verksamheten i offentligaföretag skullenaturligtvis förbättra möjligheterna till insyn. En huvuduppgift för kommittén blir att pröva i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att offentlighetsprincipen tillämplig utanför det göra traditionella statliga och kommunala myndighetsområdet.

Den omständigheten att en förvaltningsuppgift överförs från statlig eller kommunal myndighet till aktiebolag, stiftelse eller annat särskilt rättssubjekt bör inte automatiskt leda till att handlingarna i verksamheten inte längre blir offentliga. När det gäller att bedöma i vilken utsträckning offentlighetsprincipen bör gälla hos annan än myndighet är verksamhetens art och graden av till stat eller kommun avgörande moment. anknytning Vad som närmast kommer i fråga är givetvis att göra offentlighetsprincipen tillämpligpå handlingar i ärenden som avser myndighetsutövning hos offentliga företag. Kommittén bör dock även undersöka om det kan finnas skäl att utvidga offentlighetsprincipens tillämpningsområde till att omfatta även fall där förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning har överlämnats till särskilda rättssubjekt. Detta kan antas bli aktuellt framför allt för de kommunala företagens del. På den statliga sidan torde en sådan utvidgning kunna komma i fråga endast beträffande särskilda rättssubjekt som driver annat än rent affärsmässig verksamhet. En utvidgning av offentlighetsprincipen får självfallet inte medföra att offentliga företag som driver näringsverksamhet kommer i en sämre konkurrenssituation i förhållande till de privata företagen.

Vid av frågan i vilka fall principen om handbedömning lingsoffentlighet bör gälla är behovet av sekretess på en eller annan inte alltid avgörande. Detta kan punkt tillgodoses genom särskilda sekretessregler.

Kommittén bör söka finna gränser för hur långt offentlighetsprincipen bör gälla. Principen behöver inte nödtillämpas på ett företag i dess helhet. vändigtvis Dess kan till handlingar som avtillämpning begränsas ser en viss typ av verksamhet hos statligt eller kommunalt företag.

Kommittén bör pröva om och i vilken mån tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingar kan tilläven handlingar. Även andra löslämpas på företagens

50 Utredningsuppdraget

ningar bör övervägas, t.ex. att i lag direkt ange vilka typer av handlingar som skall vara tillgängliga för allmänheten. Om man väljer en lösnin som nära anknyter till tryckfrihetsförordningen, maste även övervägas om en sådan ordning medför att ytterligare sekretessregler behövs. Kommittén bör även uppmärksamma frågan om meddelarfrihet på det aktuella området samt frågan om samordning av reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt. I detta sammanhang kan nämnas promemorian (Ds Ju 1977:11) Handlingssekretess och tystnadsplikt som innehåller förslag till en ny sekretesslag. Förslaget övervägs f.n. inom justitiedepartementet.

En viktig uppgift för kommittén blir att söka skapa garantier för att en vidgad handlingsoffentlighet blir effektiv. Inom myndighetsområdet finns en rad offentligrättsliga bestämmelser som fyller denna funktion. Kommittén bör i synnerhet pröva vilken möjlighet som bör finnas att få till stånd en överprövning av vägran att lämna ut handling. Kommittén bör ha frihet att välja privaträttsligt eller offentligrättsligt präglade lösningar eller en kombination av dessa.

På grundval av sina överväganden i de frågor som nyss har berörts bör kommittén ta ställning till i vad mån offentlighetsprincipens tillämpning bör utsträckas till statliga och kommunala bolag, föreningar och stiftelser. Kommittén bör lägga fram de författningsförslag som behövs med anledning av dess överväganden. I lagtekniskt hänseende uppkommer fråga om utvidgningen skall komma till uttryck i tryckfrihetsförordningen eller i annan författning. En tänkbar lösning är att i tryckfrihetsförordningen tas in en rambestämmelse som kompletteras med bestämmelser i vanlig lag. Kommittén bör pröva denna fråga förutsättningslöst.

Flera problem som gränsar mot frågan om en utvidgning av offentlighetsprincipen utreds f.n.

Stiftelseutredningen (Ju 1975:01) skall bl.a. utreda lämpliga organisationsformer för statligt eller kommunalt stödda kulturinstitutioner. Därvid skall behovet av insyn för samhället beaktas. Utredningen torde även komma in på räckvidden av offentlighetsprincipen.

Redovisningsutredningens (I 1976:02) uppdrag avser insyn i de statliga företagen, såväl aktiebolag som affärsdrivande verk. Dess uppgift är i huvudsak att undersöka vilka som kan ha intresse av en utvidgad information om dessa företag, vilken information om och insyn i företagen som kan behövas med hänsyn till olika intressenter samt i vilka former sådan information bör lämnas. I direktiven framhålls att bl.a. den omständigheten att handlingsoffentlighet råder inom affärsverken men inte inom bolagen medför att utredningen bör undersöka om det är möjligt att ge generella riktlinjer eller om särskilda regler behövs för var-

Utredningsuppdraget 51

dera av de båda grupperna av företag.

När det gäller att söka komma till rätta med problemen i samband med kommunal verksamhet i företagsform, finns som tidigare har antytts ytterligare ett par vägar som kommittén bör pröva. Den ena är att man minskar användningen av kommunala företag. Den andra är att man skapar en särskild kommunal företagsform.

Kommittén bör överväga om det finns anledning att begränsa kommunernas och landstingskommunernas befogenhet att driva verksamhet i företagsform.

En särskild uppgift för kommittén blir att överväga om en ny kommunal företagsform kan skapas som är anpassad till de villkor som gäller för kommunernas och landstingskommunernas verksamhet. Målet bör vara att åstadkomma en form av företag som utan att förlora i ändamålsenlighet bättre än de nuvarande formerna motsvarar de grundläggande krav på redovisning och insyn som bör ställas från kommunaldemokratisk synpunkt.

Kommittén bör med utgångspunkt i kommunalrättskommitténs betänkande Kommunala bolag och remissinstansernas behandling av förslaget om särskilda kommunalföretag närmare undersöka och diskutera behovet av en ny kommunal företagsform. Detta behov påverkas av vilka möjligheter till insyn, inflytande och kontroll som finns i fråga om aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser. Dessa möjligheter är nu bl.a. den aktiegenom nya bolagslagstiftningen och kommunallagstiftningen rimligtvis bättre än när kommunalrättskommittên lade fram sitt förslag. De kan sannolikt förbättras ytterligare, om kommitténs överväganden i övriga frågor, i synnerhet vad gäller en av utvidgning offentlighetsprincipen, ger resultat. Enbart intresset av insyn, inflytande och kontroll kan knappast motivera att en helt ny typ av rättssubjekt skapas. Det måste krävas att en ny kommunal företagsform medger smidigare och effektivare verksamhet än den rent kommunalrättsliga ordningen samtidigt som den går fri från de invändningar som från kommunaldemokratisk synpunkt riktas mot de privaträttsliga företagsformerna.

En ny kommunal företagsform måste utformas så att den verkligen kan väntas komma till användning i kommuner och landstingskommuner. Kommittén bör överväga hur en ny företagsform skall förhålla sig till de rent privaträttsliga företagsformerna och vilka kommunala uppgifter som bör få överlämnas till kommunala företag av det nya slaget. I övrigt bör kommittén ha fria händer att söka konstruera den ur kommunala aspekter bästa tänkbara företagsformen. I vilken utsträckning denna bör ha karaktär av en helt fristående företagsform eller anknyta till någon eller några av de nuvarande företagsformerna måste bli beroende av resultaten av kommitténs överväganden i de frågor som jag tidigare

52 Utredningsuppdraget

har behandlat. Utöver de allmänna frågorna om insyn, inflytande och kontroll bör kommittén i sina överväganden om en ny företagsform beakta om de frågan anställda bör beredas rätt till styrelserepresentation eller rätt till inflytande i andra därmed jämförbara former. Kommittén bör lägga fram de författningsförslag som kan behövas på grund av dess ställningstaganden. Kommittén får avgöra om det bör ske i form av särskild lagstiftning om kommunala eller företag genom ändringar i nuvarande associationsrättslig och kommunalrättslig lagstiftning eller genom en kombination av dessa metoder.

Kommittén bör i sitt utredningsarbete angående de kommunala företagen även uppmärksamma de särskilda problem som kan vara med de s.k. intcrkommuförknippade nala bolagen och med kommunal verksamhet som är av betydelse från beredskapssynpunkt. Kommitténs arbete bör bygga vidare på kommunalrättskommitténs och kommunaldemokratiutredningens förut nämnda betänkandon. Kommittén bör också utnyttja erfarenheterna av de statliga företagen och, särskilt när det gäller frågan om en ny kommunal företagsform, erfarenheterna från andra länder.

Kommittén bör samråda med stiftelseutredningen (Ju 1975:01), redovisningsutredningen (I 1976:02) och kommunaldemokratiska kommittén (Kn 1977:07).

1.2 gtredningsarbetet

Kommunalföretagskommittén har enligt sina direktiv

att söka finna lösningar på vissa problem som uppstår när kommunal och verksamhet bedrivs i statlig företagsform. Problemen gäller möjligheterna till och insyn inflytande för såväl allmänheten som de för verksam-

heten närmast ansvariga. Kommitténs har huvuduppgiftcr bestått dels i att göra en allmän av de kommuöversyn nala företagens dels i att rättsliga ställning, pröva i vilken det är och att utsträckning möjligt lämpligt

göra offentlighetsprincipen tillämplig utanför det

traditionella statliga och kommunala myndighetsområdet.

I sitt delbetänkande (SOU 1982:13) Kommunalföretaget har kommittén behandlat den första av de båda huvud-

uppgifterna i vad den avser kommunal verksamhet i privaträttslig form inom en kommun eller en landstingskom-

SOU l983:6l Urredningsuppdraget 53

mun. Frågan om samverkan mellan kommuner, landstingskommuner och/eller kommunalförbund verksamhet i genom har kommittén därefter behandlat i delbeföretagsform tänkandet (Ds C 1983:6) Interkommunal samverkan i privaträttslig form.

Kommittén har i sitt arbete med de kommunala företagen frågan huruvida verksamhet som kommunerna tagit upp driver i form bör få fortsätta att utprivaträttslig vecklas och i jakande fall hur den då lämpligen kan i den övriga kommunala verksamheten. Kommitintegreras tên har också övervägt om en ny kommunal företagsform, till de villkor som gäller för kommunernas avpassad och landstingskommunernas verksamhet, skall skapas. och inflytandefrågor har därvid behandlats Insynsendast i den utsträckning som de haft ett naturligt samband med de av kommittén framlagda förslagen.

Det betänkande som nu läggs fram behandlar kommitténs andra huvudfrâga, nämligen frågan om offentlighetsprincipens tillämpning hos privaträttsliga organ som tilllagts statliga eller kommunala förvaltningsuppgifter.

Kommittén har i december 1982 anmodats att inrikta sitt arbete så att det kunde vara slutfört vid halvårsskiftet l983. Till följd härav har kommittén måst begränsa sitt utredningsarbete till i första hand sådana som - företrädesvis av staten privaträttsliga subjekt tillagts förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. För att utröna bl.a. organens rutiner vid handläggning av denna typ av ärenden, deras behov av sekretess för uppgifter i ärendena samt den praktiska möjligheten av en genomförd handlingsoffentlighet har kommittén hållit sammanträden eller på annat sätt varit i kontakt med representanter för flertalet

av de i betänkandet berörda organen.

I enlighet med direktiven har det varit kommitténs

54 Utredningsuppdraget

ambition att kunna föreslå enhetliga om offentregler lighetsprincipens tillämpning inom de kommunala företagen. Ett visst utredningsarbete har dennedlagts på na fråga. Bl.a. har kommittén hållit sammanträden med representanter för Sveriges Bostadsföre- Allmännyttiga tag (SABO) för att bilda sig en uppfattning om dessas syn på möjligheten att införa offentlighet hos kommunala företag på bostadsförsörjningens område. Problemen har emellertid visat så att sig pass komplicerade det inte på den tid som stått till buds varit möjligt att finna någon slutlig lösning av Genom det frågan. förslag som betänkandet i denna del innehåller kan dock erfarenheter vinnas för framtiden. Det blir därmed möjligt att avgöra om man skall gå vidare.

Kommittén har i särskild skrivelse till statsrådet och chefen för den civildepartementet 8 juni 1983 anfört vissa synpunkter på kommunal verksamhet som är av betydelse från bcredskapssynpunkt.

Kommittén har under arbetets hållit informegång sig rad om arbetet i kommittéer som med sysslar närliggande frågor bl.a.

kommunalförbundsutredningen.

Kommittén har beaktat de allmänna direktiven om finansiering av reformer (Dir. 1980:20) och om

begränsning

av statlig till kommuner och normgivning landstingskommuner (Dir. 1982:42).

& 55

2 OFFENTLIGHETSPRINCIPEN

2.1 gällande rätt

Offentlighetsprincipen har sedan lång tid präglat svensk rättskipning och förvaltning. De äldsta anorna har vad som kan kallas förhandlingsoffentlighet, dvs. allmänhetens rätt att närvara vid sammanträden med beslutande statliga och kommunala församlingar, t.ex. riksdagens kammare och kommunfullmäktige, samt vid domstolsförhandlingar. Ursprunget till denna rätt kan härledas från den tid då tingsmenigheten tog verksam del i avgörandet av rättsliga tvister och allmänna angelägenheter på häradsting och landsting. Förhandlingsoffentligheten är numera grundlagsfäst i regeringsformen (RF).

Numera finns visserligen enligt 16 § förvaltningslagen (1971:290) viss möjlighet att påkalla muntligt förfarande i ärenden rörande myndighetsutövning, men denna form är i praktiken sällsynt. Vad angår enskilda förvaltningsärenden är sedan länge det normala att förvaltningsmyndigheter handlägger sina ärenden inte vid offentliga förhandlingar utan vid slutna sammanträden med skriftligt material som underlag. Allmänhetens behov av insyn har därför i första hand tillgodosetts genom principen om allmänna handlingars offentlighet.

Denna princip infördes i vårt land redan 1766. gand-

är föreskriven i tryckfrihetsför-

lingsoffgntligheten

ordningen (TF) till, som det uttryckes där, främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Tanken är att allmänheten genom fri tillgång till myndigheternas dokumenterade information skall ha insyn i de offentliga organens verksamhet.

Offentlighetsprincipen SOU 1983161

Som en yttring av kan man se offentlighetsprincipen även föreskrifterna i RF om den medborgerliga yttrandeoch informationsfriheten. Regeln om yttrandefrihet innebär att varje medborgare gentemot det allmänna åtnjuter frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten innebär frihet att inhämta och samt att i övmottaga upplysningar rigt ta del av andras yttranden.

Yttrandefriheten gäller även för de funkoffentliga tionärerna, dvs. i huvudsak de som är anställda eller har olika hos staten och kommunerna. slags uppdrag Huvudregeln är att de fritt får lämna till uppgifter utomstående även om sådant som de har erfarit i tjänsten. Denna rätt begränsas emellertid i vissa hänseenden av framför allt sekretesslagens (l980:l00; omtryckt 1982:1106) (SekrL) bestämmelser.

En särskilt vidsträckt i förhålyttrandefrihet gäller lande till nyhetsmedierna. Beträffande denna s.k.

meddglarfrihgt_finns särskilda bestämmelser i TF. Bestäm-

melserna innebär bl.a. att sådant är uppgiftslämnande tillåtet i större än vad som är utsträckning medgivet i andra fall. Syftet bakom för skyddet uppgiftslämnare är att samhällsdebatten skall tillföras ett så allsidigt material som möjligt och att för en underlaget kritisk granskning av skall bli så samhällsorganen brett som möjligt.

2.2 Särskilt om

handlingsoffentligheten

2.2.1 Historik

3 Principen om allmänna inför-

handlingars offentlighet

des i vårt land genom 1766 års TF. Denna innegrundlag höll detaljerade vilka i innebar regler, princip att alla handlingar, som rörde och förvalträttskipning

SOU 19mm Offentlighetsprincipen 57

ning, skulle vara tillgängliga för envar och få tryckas fritt. Lagen föreskrev samtidigt vissa inskränkningar i denna rättighet.

Däremot sades inget om allmänna handlingars offentlighet i 1792 års TF. TF av år 1812 byggde dock i fråga om rätten att utge och utfå sådana handlingar på de som hade kommit till uttryck i 1766 års TF. principer Även denna grundlag innehöll regler om inskränkningar i rätten att få ta del av allmänna handlingar.

Undantagen från offentlighetsprincipen var till en början få men utökades under hand under 1900-talet. 1912 lades ett betänkande med förslag till ny tryckfrihetslagstiftning fram, som var avsett att ersätta 1812 års TF. Förslaget ledde inte till lagstiftning, men kom att ligga till grund för fortsatt utredningsarbete under 1920- och 1930-talen. 1812 års reglering av rätten att ta del av allmänna handlingar och inskränkningar i denna rätt blev därför i huvudsak gällande fram till 1937 då nya regler om allmänna handlingars offentlighet infördes.

Till grund för den nya lagstiftningen låg två utredningsförslag avgivna år 1927 (SOU 1927:2) och år 1935 (SOU 1935:5). Den nya lagstiftningen innebar att undantagen från offentlighetsregeln bröts ut ur grundlagen till en särskild lag, lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar, den s.k. sekretesslagen, medan TF endast mera allmänt kom att ange de intressen som inskränkningar i offentlighetsprincipen fick tillgodose. I grundlagen infördes vidare begreppet allmänna handlingar som beteckning på de handlingar på vilka offentlighetsprincipen var tillämplig. Reformen innebar vidare att offentlighetsprincipen blev tillämplig också på de kommunala myndigheternas handlingar. När 1812 års TF ersattes av den nu gällande TF från 1949 gjordes inte några större änd-

58 Offentlighetsprincipen

ringar i den reglering av handlingsoffentligheten som hade införts år l937.

Den år 1969 tillsatta offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittêns (OSK) arbete med en allmän översyn av reglerna om allmänna handlingars offentlighet och sekretess resulterade i att 2 kap. TF 1976 fick en ny lydelse. Denna trädde i kraft 1978. I förhållande till den gällande regleringen innebar förslaget i huvudsak en modernisering och systematisering av reglerna.

2.2.2 Allmänna handlingars offentlighet

Principen om allmänna handlingars offentlighet är fastslagen i 2 kap. TF. Kapitlet innehåller även grundläggande regler om vilka allmänna handlingar som får hållas hemliga samt bestämmelser om hur allmänheten får tillgång till allmänna handlingar som inte är hemliga.

Begreppet allmän handling

Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § TF framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Kartor, fotografier och andra bilder är alltså handlingar lika väl som upptagningar för automatisk databehandling (ADB), filmer, ljudband och andra mekaniska eller elektromagnetiska upptagningar (s.k. tekniska upptagningar). TF:s handlingsbegrepp är således frikopplat från den allmänna föreställningen att en handling måste vara ett papper med skrivtecken.

En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser anses hos upprättad myndigheten eller inkommen dit.

TF utgår från samma myndighetsbegrepp som RF. Gene-

Offentlighetsprincipen 59

rellt sett innebär dettaattunyndigheterär de organ som i den offentligrättsliga statliga och kommunala ingår organisationen. Med myndighet jämställs enligt 2 kap. 5 § TF även och beslutande kommuriksdagen, kyrkomötet nal Genom särskilt stadgande i sekretessförsamling. jämställs numera även notariuspublicus ochi.viss lagen del AB Svensk med myndighet i fråga om of- Bilprovning och sekretess. Däremot är i övrigt inte bofentlighet och stiftelser myndigheter ens om stalag, föreningar ten eller en kommun helt eller bestämmer över dem. äger

Att en är förvarad hos myndighet innebär att handling rent faktiskt finns hos myndigheten. När handlingen det gäller tekniska upptagningar har TF en särskild (2:3 TF) som innebär att t.ex. en ADB-upptagning regel i allmänhet anses förvarad hos den myndighet som har terminalanslutning till datorn och kan överföra upptagi läsbar form. Även om myndigheten inte har ningen till datorn men kan få utskrifter av direktanslutning från någon annan som har hand om upptagupptagningen ningen för myndighetens räkning, t.ex. en annan myndighet eller en servicebyrå, anses handlingen förvarad hos myndigheten.

Har en myndighet bara till uppgift att tekniskt bearbeta eller lagra en ADB-upptagning för någon annan myndighets eller en enskilds räkning, anses upptagningen inte vara en allmän handling hos den myndighet som bara har dylika tekniska uppgifter (2:l0 TF).

En handling har kommit in till en myndighet när handlingen har anlänt till myndigheten eller tagits emot av någon behörig person, t.ex. den tjänsteman som är föredragande i det ärende som handlingen avser (2:6 TF). Handlingen behöver inte vara diarieförd för att vara en allmän handling.

i

I I I TF finns också särskilda regler om brev och andra

60 Offentlighetsprincipen S()U 1983:61

meddelanden som är adresserade, inte till myndigheten direkt, utan till någon befattningshavare vid myndigheten (2:4 TF). Angår ett sådant meddelande myndighetens verksamhet är det en allmän handling trots att det har adresserats till någon bestämd person på myndigheten. Undantag gäller om meddelandet är avsett för mottagaren endast som innehavare av annan ställning, t.ex. medlem av politiskt parti, fackförening e.d.

I TF finns ett flertal om när en anses regler handling upprättad hos en myndighet (2:7 TF). kan Principen sägas vara den att en handling som kommer till hos en myndighet blir allmän när den har fått sin slutliga utformning. En handling anses upprättad när myndigheten sänder iväg (expedierar) den. En handling som inte expedieras är upprättad när det ärende den hör till är slutbehandlat hos myndigheten. Hör handlingen inte till något bestämt ärende, är den upprättad när den har justerats eller färdigställts på annat sätt.

För vissa typer av handlingar gäller andra regler om när de är upprättade. Så t.eX. är ett diarium, en journal eller en liknande handling, där man fortlöpande gör anteckningar, upprättad i och med att handlingen är färdig att användas, dvs. redan innan några egentliga uppgifter har förts in i handlingen. Domar och beslut, som enligt särskilda bestämmelser skall avkunnas eller expedieras, är med tillhörande protokoll upprättade när de avkunnas eller expedieras. Andra protokoll och liknande handlingar är i regel när upprättade myndigheten har justerat dem eller färdigställt dem på annat sätt.

Utkast och koncept, t.ex. till en myndighets beslut, och minnesanteckningar är inte allmänna om handlingar, de inte tas om hand för (229 Med minarkivering TF). nesanteckningar avses föredragningspromemorior och andra anteckningar som görs under av ett beredningen

Offentlighetsprincipen 61

ärende och som inte tillför ärendet några nya sakuppgifter.

Inskränkningar i offentligheten

TF innehåller en kortfattad beskrivning av de intressen som får föranleda inskränkningar i offentligheten. Sålunda uppräknas i 2 kap. 2 § följande intressen: 1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3. verksamhet för inspektion, kontroll myndighets eller annan 4. intresset att förebygga eller tillsyn, beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse, 6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden samt 7. intresset att bevara djur- eller växtart. Begränsning av rätten att ta del av allmänna skall samma lagrum anges noga i behandlingar enligt stämmelse i en särskild lag eller i annan lag vartill den särskilda hänvisar. Dessa bestämmelser om lagen sekretesskyddet m.m. finns nu i sekretesslagen.

Tillhandahållandet av allmän handling

Allmänna skall enligt 2 kap. 12 § TF tillhandlingar handahållas på stället genast eller så snart det är möjligt. Handlingen skall kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas direkt på annat sätt. Den får vidare skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Rätten att ta del av en handling på stället föreligger dock inte om betydande hinder möter. Skyldighet att tillhandahålla en s.k. teknisk upptagning av här andock inte, om sökanden utan begivet slag föreligger aktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos närbelägen myndighet.

Vad som nu sagts innebär i fråga om ADB-upptagning och annan upptagning som kan uppfattas bara med tekniskt

62 Offentlighetsprincipen

hjälpmedel att myndigheten skall ställa behövlig teknisk utrustning till förfogande för studium på stället. När det gäller ADB-upptagning skall den enskilde enligt särskilda bestämmelser beredas tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel som myndigheten förfogar över (15210 SekrL).

Den som vill ta del av en allmän handling har också rätt att mot avgift få en avskrift eller kopia av handlingen (2:l3 TF). Från denna regel görs undantag bl.a. när det gäller ADB-upptagningar. Sådana behöver myndigheten inte lämna ut annat än i form av utskrift. Hos de flesta statliga myndigheter bestäms avgiften enligt expeditionskungörelsen (1964:618). Inom det kommunala området bestäms avgifterna av kommunerna själva. Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt.

Den som begär att få ta del av en allmän handling behöver inte ge en exakt beskrivning av den, t.ex. ange dess datum eller diarienummer. Men myndigheten är å andra sidan inte skyldig att göra några omfattande undersökningar för att få fram en handling åt sökanden, om denne inte kan lämna myndigheten tillräckligt individualiserande uppgifter om den.

Begäran att få ta del av allmän handling görs hos myndighet som förvarar handlingen. Begäran prövas normalt av denna myndighet (2:l4 TF). Svarar en befattningshavare vid myndigheten enligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av handling, ankommer det i första hand på honom att pröva frågan om handlingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan

omgång (l5:6 SekrL).

En myndighet har under vissa förutsättningar möjlighet att lämna ut en handling med villkor, s.k. förbehåll,

Offentlighetsprincipen 63

som inskränker sökandens rätt att använda den information som finns i handlingen. Myndigheten kan t.ex. förbjuda sökanden att använda uppgifterna för annat än forskning och att publicera dem (jfr 14:9 och 10 SekrL).

Om en handling är delvis hemlig, delvis offentlig, skall den offentliga delen ställas till förfogande, eventuellt genom avskrift eller kopia (2:12 TF).

Rätten till anonymitet m.m.

Den som begär att få ta del av allmän handling behöver inte uppge vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran annat än om det behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut (2:l4 TF). I 8§ allmänna verksstadgan

(1965:600) finns en föreskrift som ålägger chefen för

en statlig myndighet att se till att rätten till anonymitet upprätthålls. I förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter har vidare tagits in en mer allmän erinran om att säkerhetsskyddet skall utformas med beaktande av enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar.

Service och information till allmänheten m.m.

Bestämmelser om myndigheternas service mot allmänheten finns i olika författningar. Vissa bestämmelser återfinns i förvaltningslagen. Vidare finns bestämmelser av mer generell natur i sekretesslagen (15 ll kap. 4, och 12 §§), allmänna och Verksstadgan (8 §) förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyl-

dighet (Z §). Bestämmelserna i sekretesslagen ålägger

- vid sidan av vad som av TF:s om handföljer regler - en att lingsoffentlighet myndigheterna skyldighet på begäran av enskild lämna uppgifter ur allmän handling som förvaras hos myndigheten, att ha en beskrivning över sin ADB-användning samt att i viss utsträckning

64 SOU 1953:61

Offentlighetsprincipen

lämna de särskilda upplysningar som den enskilde bohöver för att kunna ta del av upptagningar för automatisk databehandling som anses som allmänna handlingar hos myndigheten. Föreskrifterna iallmänna verksstadgan innebär att särskilda anordningar vid behov skall vidtas för att underlätta för parter, företrädare för nyhetsorgan och andra intresserade att få upplysningar om myndigheternas verksamhet. Förordningen om statliga myndigheters serviceskyldighet innehåller bl.a. föreskrifter om att myndigheterna i lämplig utsträckning skall lämna allmänheten upplysningar i frågor som rör deras verksamhetsområden. Serviceförordningens bestäm-

melser gäller endast för statliga myndigheter. Någon

motsvarande generell regel finns inte för kommunala myndigheter. I 3 kap. l § kommunallagen (l977:179)(KL) slås fast att, där fullmäktige ej uppdragit saken åt annan nämnd, kommunens resp. landstingskommunens styrelse har ett principiellt ansvar för informationsverksamheten. Det anses dock att serviceförordningens regler är att se som uttryck för allmänna grundsatser,som är tillämpliga också för de kommunala myndigheterna.

Besvär

I 2 kap. 15 § TF finns grundläggande regler om fullföljd av talan mot myndighets beslut i ärenden om utbekommande av allmän handling. Varje beslut som innebär att begäran att få ta del av handling avslås eller att handlingen lämnas ut med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den får i princip överklagas. Däremot är beslut som innebär bifall till utlämningsbegäran ej överklagbara. Besvärsrätt har endast den som begärt att få ta del av handlingen. Talan skall behandlas skyndsamt. Vissa undantag i fullföljdsrätten föreligger. Sålunda får talan inte föras mot beslut av riksdagen, regeringen, högsta domstolen och regeringsrätten.

“ Offentlighetsprincipen

Talan mot beslut av statsråd skall föras hosregeringen. Talan mot beslut av annan myndighet skall föras hos domstol. I fråga om talan mot beslut av någon av riksdagens myndigheter hänvisar TF till särskilda bestämmelser.

I 15 kap. 7 § SekrL ges kompletterande bestämmelser om instansordning m.m. Bestämmelserna innebär b1.a. att talan mot förvaltningsmyndighets beslut förs hos kammarrätten. Kammarrättens beslut kan fullföljas

till

regeringsrätten. Prövningstillständ behövs inte. Enligt 9 § expeditionskungörelsen utgår ingen avgift i mål eller ärende om utlämnande av allmän handling.

Registrering av allmänna handlingar, arkivering och gallring

Bestämmelser om registrering av allmänna handlingar finns i 15 kap. 1 och 2 §§ SekrL. är att Huvudregeln allmän handling skall registreras utan dröjsmål så snart den har kommit in till eller hos upprättats myndighet. Undantag härifrån får göras om det är uppenbart att handlingen är av för ringa betydelse myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna för handlingar vilka sekretess inte får underlågäller registrering tas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats. Förs upptagning för automatisk databehandling in i ett ADB-register som är för tillgängligt flera myndigheter för överföring i läsbar är enform, dast den myndighet som gör införingen registreringsskyldig (l5:l3 SekrL).

Av myndighets register skall beträffande registrerad handling framgå datum, då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, från vem handlingen har kommit in eller till vem den har samt i korthet vad expedierats

Offentlighetsprincipen

rör. Kan det antas att hinder mot utlämnanhandlingen de av i allmän handling föreligger på grund av uppgift sekretessbestämmelse får myndigheten utmärka detta genom särskild Anteckningen skall bl.a. inneanteckning. hålla samt ange tillämplig sekrebeteckningen hemlig tessbestämmelse.

som använder automatisk databehandling i sin Myndighet verksamhet skall ordna denna med beaktande av den i TF rätten att ta del av allmänna handlingar samt stadgade det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttterminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigja heten för att ta del av allmänna handlingar (1519 SekrL).

Av för offentlighetsprincipens innebörd är betydelse också vilka och som tillarkiverings- gallringsregler hos Dessa regler bestämmer hur lämpas myndigheterna. allmänna i praktiken finns tillgänglänge handlingar föreskrifter om arkivering och liga. Grundläggande hos myndigheter finns i allmänna gallring statliga (1961:590). Varje arkiv hos statlig mynarkivstadgan står under av arkivmyndighet, som är dighet tillsyn och landsarkiven, samt såriksarkivet, krigsarkivet vitt Stockholm och Malmö, stadsarkiven. Utgallgäller hos myndigheter får endast ske med stöd ring statliga av som meddelas av regeringen eller riksbestämmelser, arkivet. Enligt kungörelsen (1953:716) angående utgallav hos vissa statsmyndigheter skall en ring handlingar rad handlingar av mer rutinmässig karaktär rörande personal och räkenskapsväsen, statistiskt primärmaterial, dubletter, hjälpregister och arbetstabeller, kopior, ut med den gallringsfrist, som myndigdylikt gallras heterna bestämmer. I vissa fall skall dock frâsjälva om materialets forskningsvärde avgöras av riksarkigan vet. I om utgallring ur upptagkungörelsen (1974:648) för automatisk finns vidare bestämning databehandling

Offentlighetsprincipen 67

melser om utgallring ur sådan upptagning.

Beträffande arkivvården i kommunerna finns i kommunallagen endast den bestämmelsen att det åligger kommunens resp. landstingskommunens styrelse att vårda och förteckna kommunalt arkiv som för sådant ändamål överlämnats till styrelsen (3:l KL). Riksarkivet har dock efter samråd med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet utarbetat normalförslag till föreskrifter om arkivvården i kommuner och landstingskommuner.

2.2.3 Sekretesslagen

Vid 1976 års ändringar av Z kap. TF var avsikten att en ny sekretesslag skulle träda i kraft samtidigt med grundlagsändringen, dvs. den 1 januari 1978. Sedan riksdagen under behandlingen av propositionen med förslag till grundlagsändringen uttalat önskemål om en samordning i både tekniskt och sakligt hänseende av den blivande lagstiftningen om handlingssekretess och den muntliga sekretessen för offentliga funktionärer, utarbetades inom justitiedepartementet ett helt nytt förslag till sekretesslag. Förslaget ledde till lagstiftning, som trädde i kraft den 1 januari 1981. Den nya sekretesslagen ersatte bl.a. 1937 års lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handvilken dessförinnan ändrats för att stå i

lingar, lag

överensstämmelse med det nya grundlagskapitlet. Reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt för offentliga funktionärer har samordnats i den nya lagen. sekretessen avser därför uppgiften som sådan oavsett om den förekommer i en allmän handling eller inte.

Sekretesslagen är indelad i 16 kapitel. Det första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser. Lagen gäller enligt dessa i det allmännas verksamhet. Det är så-

68 Offentlighetsprincipen

ledes de statliga och kommunala myndigheterna samt de offentliga befattningshavarna vilka knutits till dessa myndigheter, som har att iaktta lagens bestämmelser. Riksdagen och de beslutande kommunala församlingarna samt kyrkomötet jämställs i sekretesslagen liksom i TF med myndigheter.

I lagen definieras begreppet sekretess såsom förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Sekretess innebär samtidigt en begränsning i allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar.

2-10 kap. innehåller de egentliga sekretessbestämmelserna, dvs. de bestämmelser som anger vilken information som skall hållas hemlig. Kapitelindelningen följer TF:s förteckning över vilka intressen som får skyddas genom att allmänna handlingar hålls hemliga (se avsnitt 2.2.2).

I de egentliga sekretessbestämmelserna anges att sekretess gäller för uppgift av visst slag. Att sekretess gäller för en uppgift betyder att uppgiften inte får lämnas till enskilda personer, bolag, föreningar osv. annat än i de fall som anges i sekretesslagen eller i en lag eller en förordning som sekretesslagen hänvisar till. Gäller sekretess för uppgift enligt sekretesslagen får uppgiften i princip inte heller röjas för annan myndighet eller annan verksamhetsgren inom myndigheten i andra fall än de som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning som sekretesslagen hänvisar till. Sekretess anges vanligen gälla för uppgifter som finns i ett speciellt sammanhang t.ex. i vissa ärenden, i vissa Verksamheter eller hos vissa myndigheter som beskrivs mer eller mindre detaljerat i bestämmelserna.

Offentlighetsprinciperz 69

I en del sekretessbestämmelser uppställs inga särskilda villkor för att sekretessen skall gälla för de uppgifter och i det sammanhang som beskrivs där. Den kan då sägas vara absolut. Det stora flertalet sekretessbestämmelser innehåller emellertid ett skaderekvisit, dvs. sekretess gäller endast under förutsättning att en angiven skada kan uppstå om uppgiften lämnas ut. Lagen innehåller två huvudtyper av skaderekvisit, raka och omvända. Det raka skaderekvisitet anger att sekretess inte gäller om inte ett utlämnandeznruppgiften i fråga kan antas medföra skada. Det omvända skaderekvisitet anger att sekretess gäller om det inte står klart att ett utlämnande inte medför skada. I båda fallen kan ett utlämnande förenas med ett förbehåll för mottagaren av uppgiften, t.ex. förbud att publicera denna.

I flera sekretessbestämmelser i 2-10 har kap. regeringen getts rätt att i speciella fall göra undantag, ge dispens, från den sekretess som gäller enligt bestämmelserna.

I flertalet sekretessbestämmelser finns tidsgränser för sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar angivna. Tidsgränserna är av olika längd. Arten av den uppgift som skall skyddas har styrt lagstiftarens val av tidsgränser. De längsta, 50-70 år, för gäller uppgifter som rör enskildas personliga förhållanden. Ut-

gångspunkten för beräkningen av tiden är, då det gäl-

ler uppgift i allmän denna tillhandling, handlings komst.

Viktiga för kommitténs arbete är bestämmelserna i 6 kap. om sekretess för tillgodoseende av det allmännas ekonomiska intresse. Sekretess sålunda i gäller en myndighets affärsverksamhet för uppgifter om myndighetens affärs- eller driftförhâllanden. Härmed avses förvärv, överlåtelser, upplåtelser eller användning av

70 Offentlighetsprincipen

egendom, tjänster eller annat. Hit hör även affärshemligheter av mera allmänt slag som marknadsundersökningar, marknadsplaneringar, prissättningskalkyler och planer rörande reklamkampanjer. Nämnas kan också sådant som konstruktionsarbeten, utredningar av annat

slag, prov, förhandlingar och andra affärshändelser.

Vidare finns där bestämmelser om upphandlings- och upplåningssekretess. Myndigheternas affärsverksamhet åtnjuter sekretess för att denna skall skyddas mot insyn från konkurrenters sida.

Bestämmelserna till skydd för enskildas personliga och ekonomiska intressen är uppdelade på tre kapitel. 7 kap. innehåller bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskildas personliga förhållanden, 8 kap. sekretessregler som främst skyddar enskildas ekonomiska förhållanden samt 9 kap. bestämmelser till skydd för enskildas förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur.

I 8 kap. 6 § finns den grundläggande regeln om sekretess i statlig verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt. Paragrafen ger inte i sig själv upphov till någon sekretess utan den innehåller ett bemyndigande för regeringen att föreskriva om sekretess inom de ramar som paragrafen anger. Med stöd av bemyndigandet i förevarande paragraf har regeringen beslutatonxföreskrifteri sekretessförordningen (l980:657; omtryckt 1982:1107), vilken upptar sekretessbestämmelser i ett 100-tal olika punkter.

I 8 kap. 7 § SekrL finns bestämmelser om sekretess i kommunal myndighets verksamhet, som består i tillsyn eller stödverksamhet med avseende på näringslivet och i tillsynsverksamhet, som annan än statlig eller kom-

Offentlighetsprincipen

munal myndighet utövar med avseende på näringslivet. Denna paragraf är till skillnad från 6 § inte utformad så att det för sekretess krävs föreskrifter av rege- Paragrafen är tillämplig bl.a. på uppgifter ringen. som AB Svensk inhämtar i samband med offi- Bilprovning ciell provning av fordon.

I ll-13 regleras sekretessen hos bl.a. regeringen kap. och domstolarna samt de myndigheter som har tillsyn över andra eller som gör revision hos myndigheter andra myndigheter.

I sekretesslagen, särskilt i dess ll-13 kap., finns vidare bestämmelser om överföring av sekretess, dvs. som innebär att sekretess följer med en uppgift regler från en myndighet till en annan myndighet i speciella situationer. Sekretesslagen innehåller nämligen ingen generell regel om överföring av sekretess mellan myndigheter. Behovet av sekretess hos den mottagande mynhar, om också inte så dock i

digheten genomgående,

regel genom att denna har en egen mottillgodosetts svarande sekretessregel att tillämpa på uppgiften.

Sekretess gäller i princip också myndigheter emellan. I 14 finns emellertid bestämmelser som i viss utkap. sträckning begränsar den sekretess som eljest skulle gälla. Bl.a. ges myndighet möjlighet att lämna en annan myndighet uppgifter i större omfattning än vad som skulle få göras om mottagaren var en enskild. Vidare finns bestämmelser som begränsar sekretessen i förhållande till vissa enskilda personer. Enligt den s.k. partsoffentligheten äger part i mål eller ärende ta del av handlingarna i dessa med vissa undantag. De offentligt anställdas fackliga företrädare får också ta del av material, som eljest är undandraget enskilda. I detta kapitel finns även de tidigare berörda reglerna om förbehåll, som myndighet får ställa upp när den lämnar information till enskilda.

72 Offentlighetsprincipen

15 kap. innehåller bestämmelser om diarieföring, hemligstämpling, myndigheternas upplysningsplikt samt hesvär.

I 16 kap., som innehåller en enda erinras om paragraf, reglerna i TF angående meddelarfriheten. I anslutning härtill anges vilka tystnadsplikter som har företräde framför principen om meddelarfrihet.

2.2.4 Tidigare behandling av frågan om en utvidgning av offentlighetsprincipen till andra än organ myndigheter

Offentlighetsprincipen omfattar inte alla organ som i

någon form utövar verksamhet för det allmänna. En handling är enligt TF allmän endast om den förvaras hos en statlig eller kommunal myndighet eller därmed jämställda beslutande församlingar. Har förvaltningsuppgift överlämnats till bolag, förening, stifsamfällighet, telse eller enskild individ ll enligt kap. 6 § tredje stycket RF faller dessa utanför tillämpningsområdet för Z kap. TF. Detta även gäller om organet har anförtrotts uppgifter som innebär myndighetsutövning.

Frågan om utsträckande av till offentlighetsprincipen handlingar hos rättssubjekt som utanför myndighetsområdet handhar har behandlats vid

förvaltningsuppgifter

ett antal tillfällen. Bl.a. i 1912 års betänförelåg kande ett förslag om att också allmänna av Konungen stadfästa inrättningars och stiftelsers i handlingar princip skulle bli offentliga på samma sätt som statliga myndigheters handlingar. Betänkandet ledde som nämnts inte till lagstiftning.

1927 års innehöll

utredningsförslag (SOU 1927:2] lika-

så en bestämmelse om att skulle efter Kungl. Maj:t prövning av varje särskilt fall kunna förordna om

offentlighetsregelns tillämplighet på stiftelse, sam-

sou 193161 73

Offentlighetsprincipen

fällighet eller inrättning som bedriver verksamhet som

ekonomiskt understöds av stat eller kommun eller el-

jest tjänar ändamål av väsentlig betydelse för det all-

männa. Den omständigheten att det här skulle bli fråga

om en mångfald olikartade utformadetaljbestämmelser,

de med hänsyn till särskilda inrättningars olika verk-

samhetsformer, ansågs enligt motiven göra det natur-

ligt att bestämmelser i ämnet i stället meddelades i

administrativ ordning.

1935 års förslag till i ämnet författningsändringar

(SOU 1935:5) upptog inte några regler om enskilda

rättssubjekts handlingar. Avsaknaden av sådana regler

motiverades med att 1912 och 1927 års hade utredningar

visat den utomordentliga svårigheten att såuppställa

dana allmänna i rätt olika lagregler ämnet,som avvägde

hänsyn.

1944 års tryckfrihetssakkunniga anförde i sitt betän-

kande (SOU 1947:60) till Förslag tryckfrihetsförord-

ning följande (s. 71 f):

I stor ha särskild förutsträckning genom lagstiftning hållanden, som angå privata rättssubjekt, bragts under offentlig kontroll på det sättet, att stadskyldighet gats för sådana rättssubjekt att till offentlig myndighet avlämna vissa om sin verksamhet. Bestämuppgifter melser av detta slag återfinns i ett flertal och lagar

författningar, såsom aktiebolags- och skattelagstift-

ningen, bank- och Genom

försäkringslagstiftningen. nya rättegångsbalken har ock införts vidgad skyldighet för

parter och andra att tillhandahålla handskriftliga

lingar i rättegång. De till sålunda avlämna-

myndighet de uppgifterna äro allmänna och som sådana handlingar

offentliga, såvitt ej i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen upptagits bestämmelser om deras hemlig-

hållande. I den mån en mera omfattande i insyn privata rättssubjekts verksamhet anses bör tillkomma det allmänna, möter av grundlagens bestämmelser hinej något der för en sådan skäl torde alltså

insyn. övervägande

tala för att denna fråga liksom hittills utanregleras för grundlagens ram.

Offentlighetskommittên (OK) tog i sitt betänkande (SOU

1966:60) Offentlighet och sekretess upp ett stadgande

74 Offentlighetsprincipen SOU 1983161

i ämnet. Detta var utformat Så att vad i 2 kap. TF stad-

gas om myndighet skall äga motsvarande tillämpning på bolag, förening, stiftelse och annat enskilt organ i

vad dess åtgärder genom klagan eller underställning

kan dragas under myndighets prövning.

OK anförde i motiven härom (SOU 1960:61 s. 25 f):

Från principiell synpunkt bör man sträva efter att samma garantier för korrekt rättstillämpning upprätthålles vare sig det förvaltande organet är en myndighet eller formellt är ett privaträttsligt rättssubjekt. En av dessa garantier är handlingsoffentligheten. Att i lagtext avgränsa den kategori av privaträttsliga organ,.på vilka offentlighetslagstiftningen bör bli tilllämplig, erbjuder emellertid vissa svårigheter. Dels kan det vara svårt att avgöra, om en viss funktion utgör förvaltning eller icke. Så kan vara fallet när en näringsorganisation har åtagit sig att i sin verksamhet bland medlemmarna följa vissa normer som utformats i samråd med myndighet. Dels finns vissa organ som jämte sin förvaltningsuppgift handhar klart privaträttsliga funktioner. Så är fallet med advokatsamfundets styrelse.

Det kan vara lämpligt att utforma TF:s föreskrift i ämnet med en viss försiktighet. En utväg är att anknyta till möjligheten att bringa avgöranden under myndighets prövning. Denna möjlighet kan ses som uttryck för kravet att organets beslut skall utgöra tillämpning av rättsnormer. Det torde då vara motiverat att även i övri t jämställa organet med myndigheterna med avseende pa rättssäkerhetsgarantier. ... Något hinder föreligger icke att genom lag eller annan författning, exempelvis såsom villkor då statsbidrag beviljas, föreskriva att ett privaträttsligt organ skall vara underkastat TF:s bestämmelser om handlingsoffentlighet i vidare omfattning än vad som följer av det nu förordade stadgandet.

Utredningen Kommunal demokrati berörde frågan i sitt betänkande (SOU 1975:41 s. 371) på följande sätt:

Vi har diskuterat om man i lag skall att offentange lighetsprincipen i princip skall vara tillämplig även i kommunägda företag. Lagtekniskt skulle detta kunna ske antingen genom en särskild lag för kommunägda företag eller genom att det i tryckfrihetsförordningen (TF) anges att sådana företag skall betraktas som myndighet i TF:s mening. ... Vid samråd med OSK har det framkommit att den fråga som berörts ovan bör regleras i tryckfrihetsförordningen. En särskild lag för kommunägda företag är således inte en lämplig ordning.

_ Offentlighetsprincipen 75

Utredningen föreslog att frågan skulle bli föremål för särskild utredning. Fördelen med en till kommunägda företag utsträckt offentlighet skulle enligt utred-

ningen vara att medborgarna kan få frågan, om en hand-

ling skall kunna utlämnas, prövad genom besvär.

Problematiken behandlades ytterligare i prop. 1975/76:

160 Nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet. Föredraganden anförde att han liksom OSK och utredningen om den kommunala demokratin ansåg det befogat att överväga en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde. Överflyttningen av en förvaltningsuppgift från ett myndighetsorgan till ett annat organ, t.ex. ett privaträttsligt subjekt, borde inte automatiskt få den verkan att handlingsoffentligheten i motsvarande mån begränsas. Enligt föredraganden låg det särskilt nära till hands att behålla insynen i handlingar som rör myndighetsutövning, även sedan denna har tillagts enskilt subjekt. En kommitté borde tillkallas för att utreda hithörande frågor.

Frågan om insyn i kommunägda företag har vidare behand-

lats i prop. 1975/762187 och KU 1976/77:25 Ny kommunallag m.m. Utskottet anförde bl.a. att önskemål om en utredning av frågan om en vidgad tillämpning av offentlighetsprincipen i fråga om kommunägda företag borde kunna tillgodoses genom den i prop. 1975/76:l60 aviserade utredningen.

3 OFFENTLIG FÖRVALTNING

3.1 De traditionella förvaltningsorganen

Den offentliga förvaltningsorganisationen i vårt land är mycket omfattande. Många av förvaltningsmyndigheterna har hela riket till verksamhetsområde och är då självfallet statliga. Vidare finns i stor utsträckning regionala och lokala statliga förvaltningsmyndigheter. De allra flesta statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen, men det finns också vissa förvaltningsmyndigheter som sorterar under riksdagen. Vid sidan av de statliga förvaltningsmyndigheterna finns även kommunala förvaltningsmyndigheter. Dessa utövar till stor del sådan förvaltning som är ett utflöde av den kommunala självstyrelsen. En del förvaltningsmyndigheter har både statliga och kommunala inslag. Vid sidan av myndighetsorganisationen förekommer det också att bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser fått överta verksamhet som innefattar förvaltning för det allmännas räkning. RF innehåller endast en mycket allmän reglering av förvaltningsorganisationen. Där uppräknas ej de enskilda förvaltningsmyndigheterna utan anges endast principerna för organisationens uppbyggnad.

Med offentlig förvaltning i formell mening avses sådan verksamhet som drivs av staten och andra offentligrättsliga subjekt, särskilt kommunerna. Normalt ligger förvaltningsuppgifter på myndigheter. Dessa saknar egen rättssubjektivitet och är rättsligt sett en del av staten eller kommunen. Myndighetsformen rymmer inom sig organ som organisatoriskt skiljer sig starkt åt. Som myndigheter räknas bl.a. ämbetsverk, affärsverk,

78 SOU 1933561

Offentlig förvaltning

uppdragsmyndigheter och kommunala nämnder.

Kännetecknande för offentlig förvaltning i materiell mening är att normbundenheten är större än inom en enskild verksamhet. Huvudregeln finns i 1 kap. 9 § RF, som ålägger såväl förvaltningsmyndigheter som andra vilka fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen att i sin verksamhet iaktta saklighet och opartiskhet. RF innehåller också i l kap. l och 2 §§ regler av allmän vikt. Beslutsfattandet inom en myndighet regleras närmare i förvaltningslagen. De som av

berörs

myndighetens beslut kan oftast anföra besvär över beslutet. För anställda vid främst statliga myndigheter gäller lagen (1976:600) om offentlig anställning, vilket b1.a. innebär att de är underkastade lagreglerat disciplinansvar. Vidare finns i allmänna verksstadgan grundläggande bestämmelser som gäller för de flesta statliga myndigheter. Stadgan innehåller bl.a. generella bestämmelser om besvärsrätt samt föreskrifter om att beslut och vissa uppgifter i samband därmed skall

framgå av protokoll och andra handlingar. Normbunden-

heten kompletteras med särskilda rättssäkerhetsgarantier, såsom bestämmelser om myndighetsmissbruk m.m. i brottsbalken (BrB), om justitieombudsmännens (JO) och justitiekanslerns (JK) tillsyn samt bestämmelserna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet.

5.2 Förvaltning genom enskilda

Viss statlig och kommunal verksamhet kan bedrivas även av enskilda rättssubjekt. Detta av ll 6 § följer kap. tredje stycket RF enligt vilket stadgande en förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ.

Överlämnandet av en förvaltningsuppgift till ett enskilt rättssubjekt kan i allmänhet ske utan särskilda yttre former. Vad som avses med begreppet förvaltnings-

Offentlig förvaltning

i är något ovisst. Offentliga föruppgift stadgandet valtningsuppgifter beskrivs i förarbetena till RF på ställe som verksamhet som innefattar förvaltnågot för det allmännas räkning på ett annat som förning valtningsuppgift som det allmänna har. Anknytningen till begreppet offentlig förvaltning i 1 kap. 8 § RF är Den offentliga förvaltningen kan i vissa uppenbar. funktioner avse I stor utsträckning bemaktutövning. står den dock i att och tjänster av olika nyttigheter ställs till allmänhetens förfogande, t.ex. sjukslag vård, socialvård, undervisning och kommunikationer. Det förekommer också att staten driver rena affärsföresom monopol eller i konkurrens med det tag, antingen enskilda näringslivet.

De enskilda till vilka överlämnandet av rättssubjekt sker kan vara av mycket varierande förvaltningsuppgift Här finns anledning särskilt skilja på sådana slag. i vilka det allmänna helt dominerar, och såsubjekt, dana i vilka det allmänna saknar bestämrättssubjekt, mande Till den förra gruppen hör t.ex. inflytande. i vilka staten eller någon kommun har aktiebolag, stiftelser vilkas verksamhet helt aktiemajoriteten,och bestäms av offentligt organ. Till den senare något hör med enskilda aktieägare i majogruppen aktiebolag ritet samt där verksamheten styrs av enstiftelser, skilda. Även som har enskilda personer som föreningar medlemmar hör hit. Vad rättssubjekt av den gäller förra ofta handhavandet av de mottagna typen utgör hela deras verksamhet. Då offentliga uppgifterna har väsentligen enskilda intressenter, rättssubjektet är den överlämnade förvaltningsuppgiften vanligen blott en del av det enskilda rättssubjektets obetydlig verksamhet. De förra kan sägas vara en rättssubjekten del av den sektorn, medan de senare tillhör offentliga den enskilda. Olika blandformer finns också, där, offentliga och enskilda intressenter delar på inflytandet över rättssubjektet.

80 Offentlig förvaltning sou 193161

Motiven bakom att överlämna en för-

ståndpunktstagandet

valtningsuppgift till privaträttsligt organ är ofta helt andra då uppgiften lämnas till ett offentligdominerat rättssubjekt än då den lämnas till ett av enskilda intressen styrt rättssubjekt. I det senare fallet gäller det vanligen att finna en enkel och billig administrationsform. I det förra fallet ligger bakom valet av privaträttslig form för statlig och kommunal verksamhet ofta att verksamheten skall bedrivas i organiserat och permanent samarbete med utomstående intressenter eller att det är fråga om ren affärsverksamhet eller annan självbärande verksamhet. Företagsekonomiska hänsyn får då tas. Ej sällan åberopas även effektivitetsskäl och behov av större rörelsefrihet, mer självständighet och möjlighet till friare lönesättning.

Innefattar den förvaltningsuppgift som skall överlämnas myndighetsutövning krävs enligt stadgandet i ll kap. 6 § RF att överlämnandet sker ”med stöd av lag; se härom under 3.3. I vilken omfattning offentlig verksamhet bedrivs av enskilda organ skall redovisas i avsnitten 4 och 5.

3.3 Begreppet myndighetsutövning

Myndighetsutövning kan helt kort beskrivas som utövningeureni.författning grundad befogenhet att bestämma om offentligrättsliga plikter och rättigheter. Termen myndighetsutövning förekommer förutom i RF även i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207), i 17 och 20 kap. BrB, i lagen (1975:1057) med instruktion för justitieombudsmännen och lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn samt i 3 kap. 1 § och 4 kap. 2 § lagen om offentlig anställning. Även 3 § förvaltningslagen bygger och det definieras där på begreppet myndighetsutövning som av att för enskild bestämma utövning befogenhet avom förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, skedande eller annat jämförbart förhållande. Begrep-

SOU 193351 Offentlig förvaltning 81

pet är avsett att ha i huvudsak samma innebörd i dessa

olika sammanhang.

Myndighetsutövning har sagts ytterst vara ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna (jfr t.ex. prop. 1971:30 s. 331). Det skall vara fråga om utövning av en befogenhet att bestämma om vissa förhållanden. Denna befogenhet skall ytterst ha sin grund i en offentligrättslig författning som bemyndigar eller ålägger myndighet att agera på visst sätt. Typiska utslag av myndighetsutövning är sådana beslut, varigenom adressaten åläggs att göra, tåla eller underlåta något. Det utmärkande för denna typ av beslut är att de ytterst kan genomdrivas med något slag av tvång (t.ex. vite, straff, handräckning etc.). Men inte bara för medborgarna betungande beslut avses med begreppet myndighetsutövning. Åtskilliga gynnande beslut faller in under begreppet. Detta gäller t.ex. tillstånd att bedriva viss verksamhet, befrielse från lagstadgad förpliktelse, beviljande av sociala förmåner eller statsbidrag. Den enskildes beroende av myndighetens medverkan konstituerar här en speciell maktställning för myndigheten. Till myndighetsutövning hänförs vidare beslut vilka inte innehåller direkta handlingsmönster men har indirekta rättsverkningar gentemot den enskilde, t.ex. vissa registreringsbeslut, beslut om utfärdande av legitimationshandlingar samt beslut i samband med obligatorisk kontrollverksamhet. Avgörande för om myndighetsutövning skall anses föreligga är således förankringen i offentligrättsliga normer jämte den omständigheten, att den enskildes personliga eller ekonomiska situation påverkas av avgörandet.

Utanför området för myndighetsutövning faller råd, upplysningar, meningsyttringar av liknande slag eller sådan faktisk verksamhet som inte innebär tvång mot den enskilde. Beslut som fattas vid tillämpning av ett avtal faller 1 princip också utanför området, eftersom

82 Offentlig förvaltning SOL 1983:61

befogenheten då grundas på civilrättsliga regler.

Frågan om myndighetsutövning bör tillåtas ankomma på privaträttsliga subjekt har diskuterats i olika sammanhang. Den givna utgångspunkten är att det offentligas makt över de enskilda skall utövas av det offentligas egna organ, dvs. av myndigheter, som har att följa det regelverk som gäller för myndighetsverksamhet. Det krävs särskilda skäl för att frångå denna huvudregel. Detta synsätt kom till klart uttryck t.ex. i samband med lagstiftningen om riksprovplatser. Provningsverksamhetens tekniska karaktär med stark anknytning till industriella förhållanden ansågs då motivera att myndighetsutövning förlades till enskilda rättssubjekt. Likaså har befogenheten att besluta om bidrag, stipenoch kreditstöd i Vissa fall OHdier, lönegarantier setts kunna överlämnas till privaträttsliga organ.

torde däremot inte ifrågakommabeträffande myn- Undantag som innebär av större betydighetsutövning, ingrepp delse för enskilda. Ansvaret lär då regelmässigt ligga på någon myndighet.

Till viss del är det möjligt att eliminera de nackdelar ur rättssäkerhetssynpunkt som följer med en privaträttslig organisationsform. Vissa regler av betydelse härvidlag behandlas i avsnittet 3.4. Vidare kan överlämnandet av myndighetsfunktionen förbindas med särskilda föreskrifter som i olika hänseenden binder det enskilda rättssubjektet. Föreskrifterna kan gälla t.ex. överklagandemöjlighet och handläggning av ärenden. En väg är att i generella föreskrifter, bolagsordningar, stadgar eller motsvarande föreskriva att handlingarna vid ett självständigt rättssubjekt skall vara att anse som allmänna och underkastade offentlighetsprincipen.

I den ursprungliga lydelsen av ll kap. 6 § RF föreskrevs att delegation av förvaltningsuppgift, som inne-

Offentlig förvaltning 83

fattar skulle ske genom lag, vilmyndighetsutövning, ket innebar att riksdagen i lag skulle konkret ange dels det rättssubjekt som skulle anförtros uppgiften, dels vad denna uppgift innefattade. Stadgandet justerades så att uppgiftsöverföringen numera inte be- 1976, höver ske i utan endast med lagstöd. Sättet lagform att har under senare år varieange uppgiftsmottagare av ett till mindrat från utpekandet namngivet subjekt re såsom den eller de arbetsprecisa beskrivningar som är företrädda hos myndigheten” tagarorganisationer svenskt kreditaktiebolag, vari staten (SFS 1976:230), del 1978:403) och ”stiftelse som har biläger (SFS dats för att tillkomst och utveckling av förefrämja tag i u-länder (SFS 1979:54). Uppgiftens huvudsakliga innebörd men i med tillägget enligt de anges, regel närmare föreskrifter som beslutas av regeringen eller som bestämmer. För att riksdagens myndighet regeringen skall bevaras krävs emellertid, att beskrivinflytande inte så obestämd att nya uppgifter senare ningen görs kan överföras till enskilt subjekt utan ny prövning av 1977/78:40 Bil. l s. 193 och NU riksdagen (jfr prop. 1977/78:34 s. 22).

3.4 Vissa som är tillämpliga vid mynrättsregler §

I den mån enskilt rättssubjekt tillagts myndighetsutövande verksamhet särskilda rättsregler härför. gäller

3 2 § skadeståndslagen är stat och kommun Enligt kap. att ersätta skada som har uppkomprincipiellt skyldiga mit fel eller försummelse vid myndighetsutövning genom för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Reglerna om skadeståndsansvar vid myndighetsutövning gäller även i det fall myndighetsutövning överlämnats till enskilt rättssubjekt.

I 20 kap. l § BrB behandlas dels det uppsåtliga

84 Offentlig

förvaltning sou 1983:61

brottet myndighetsmissbruk, dels det motsvarande grova oaktsamhetsbrottet vårdslös myndighetsutövning. består i att Gärningen någon i myndighetsutövning åsidosätter vad som till följd av lag eller annan författning gäller för myndighetsutövningen. Stadgandet gäller också för sådana enskilda, som har fått sig myndighetsutövning anförtrodd. Reglerna om tagande av muta

och brott mot i 20 Z

tystnadsplikt kap. § resp. 3 § BrB är likaså tillämpliga på enskilda som utövar myndighet. På samma sätt som offentliga befattningshavare åtnjuter enskilda personer förhöjt straffskydd i verksamhet som innefattar 17 myndighetsutövning (jfr kap. 1, 2 och 4 §§ BrB).

I den mån myndighetsutövning har överlämnats till enskilt rättssubjekt blir de befattningshavare som utövar denna befogenhet underkastade JO:s och JK:s tillsyn (jfr 2 § lagen med instruktion för JO och 3 § lagen om JK:s tillsyn).

4 STATLIG FÖRVALTNING I PRIVATRÄTTSLIG FORM

Privaträttens juridiska personer har tillkommit och utformats i första hand som former för enskilda att driva verksamhet av skilda slag, men det förekommer också att staten är ensam ägare eller huvudintressent i sådan person. I detta avsnitt ges en översikt över dylik statlig företagsamhet från de utgångspunkter som är av intresse med hänsyn till kommitténs utredningsuppdrag.

åtatliga aktiebolag

4.1.1 Allmänt om aktiebolagen

Med statlig företagsverksamhet brukar avses affärsverksamhet som är helt statsägd eller verksamhet över vilken staten har ett avgörande inflytande. För aktiebolag brukar man sätta gränsen vid statligt innehav av minst 50 procent av aktiekapitalet (jfr statsföretagsutredningens betänkande (SOU 1978:85) och regeringens skrivelse 1982/83:20 1982 års redogörelse för de statliga företagen”).

Aktiebolagsformen används för statlig verksamhet främst då det är fråga om affärsmässig verksamhet. Exempel finns på att stiftelseformen valts i stället för aktiebolagsformen då verksamheten förutsatts ha ren förvaltningskaraktär och inte skall drivas i vinstsyfte (jfr prop. 1973:50 s. 79).

Aktiebolag är ett självständigt rättssubjekt. Det ägs av aktieägarna som inte svarar personligen för bolagets åtaganden och förpliktelser utan endast med insatt aktiekapital. Detsamma gäller de aktiestatliga bolagen, där staten som ägare formellt endast svarar

86 Statlig förvaltning i privaträttslig form

med aktiekapitalet. Ett statligt bolag kan således tänkas bli försatt i konkurs. I praktiken torde detta dock aldrig ha skett. Eftersom staten har ekonomiska möjligheter att täcka bolagets förluster, skulle underlåtenhet att göra detta få stora effekter för kreditgivarnas bedömning av de statliga bolagen.

Aktiebolaget rymmer tre bolagsorgan; bolagsstämma, styrelse och revisorer. I större bolag finns ocksåen verkställande direktör. Med innehav av aktie följer enviss rösträtt på bolagsstämma. Den grundläggande principen är att de som har majoriteten av rösträtten också bestämmer i bolaget. Styrelsen och verkställande direktören svarar för bolagets förvaltning och redovisar årligen för denna inför bolagsstämman. Revisorerna granskar styrelsens och verkställande direktörens förvaltning samt bolagets räkenskaper. För aktiebolag skall finnas en bolagsordning där bl.a. bolagets firma och arten av bolagets verksamhet anges.

Formen för statens ägarinflytande beror på vilket statligt organ som förvaltar aktierna.Det finns dels bolag som ägs direkt av staten, dels sådana som är dotterbo-

lag till andra statliga bolag.En stor grupp av de stat-

liga bolagen är samlade i Statsföretagsgruppen med

Statsföretag AB som moderbolag.En annan stor är

grupp Svenska Varvsgruppen med Svenska Varv AB som moderbolag. De direktägda bolagen förvaltas vanligen av regeringen med biträde av kammarkollegiet för den administrativa hanteringen. Vanligen bemyndigar regeringen det statsråd under vars ansvarsområde hör att företräda bolaget staten som ägare gentemot Det blir då statsbolaget. rådet eller, normalt, ett av denne utsett ombud som företräder staten vid bolagsstämman.

En annan betydelsefull av grupp direktägda statliga bolag utgör de bolag som förvaltas av de statliga affärsverken. Med hänsyn till att verkschefen ofta ingår i styrelsen för sådana förekommer att verbolag,

förvaltning i privaträttslig form 87

Statlig

ket i stället för att själv utse ombud för staten på att detta. Även när bolagsstämma begär regeringen gör det denna av bolag förekommer koncernförhålgäller typ landen med och dotterbolag i ett eller flemoderbolag ra led.

Det behövs för att bilda ett statligt riksdagsbeslut i den mån inte aktiekapitalet kan tas från tidibolag anslag eller annars tillgängliga medel gare beviljade och det därvid inte finns några villkor som hindrar att verksamheten bedrivs i privat form. Detsamma gäller medelstillskott till befintliga bolag. Riksdagen uttalar i allmänhet endast om riktlinjer för verksig men det förekommer att det som villkor för samheten, ganska preciserade direktiv för medelsanvisningen ges hur pengarna skall användas.

Det finns också möjligheter till statlig kontroll över aktiebolag på annat sätt än genom ägarinflytande. medger att i bolagsordningen intas Aktiebolagslagen särskilda bestämmelser om styrelse, revisorer, ändring i bolagsordning m.m. Det förekommer att statsmakterna i samband med statsfinansiellt stöd till bolaget förbehåller ett mera ingående inflytande över ett bolag sig genom att som villkor uppställa att bolagsordningen får en viss utformning.

som juridisk person på att olika Aktiebolaget bygger att kapital samverkar i aktieägare genom tillskjuta att driva en vinstinriktad verksamhet. Aktiebosyfte är i allt väsentligt uppbyggd utifrån denna lagslagen Det finns emellertid inget formellt hinförutsättning. der mot att det endast finns en aktieägare och inte heller mot att verksamheten drivs utan vinstsyfte.

I aktiebolagslagen finns regler om i vilken utsträckskall och får lämnas ut från bolaget. ning uppgifter Vissa regler ställs upp till skydd för borgenärer,

Statlig förvaltning i privaträttslig form

aktietecknare och aktieägare. Sålunda kan en styrelseledamot, stiftare, eller verkställande direktör bli

skadeståndsskyldig enligt 15 kap. l § om han skadar

bolaget att lämna ut I genom uppgift. 9 kap. 12 § finns särskilda regler om styrelsens skyldighet att lämna ut uppgift till Dessa aktieägare. aktiebolagslagens bestämmelser gäller också för i vilaktiebolag ka staten äger aktierna.

Den viktigaste offentliga informationskällan om ett aktiebolag och dess verksamhet är I

årsredovisningen.

denna skall styrelsen och verkställande direktören för varje räkenskapsår avge sin redovisning för förvaltningen av bolagets under året. Årsredoangelägenheter visningen omfattar alltid de tre handlingarna balansräkning, som anger bolagets ställning vid räkenskapsårets utgång, resultaträkning samt förvaltningsberät-

telse. Årsredovisningen och revisionsberättelsen skall

insändas till patent- och

registreringsmyndigheten,

där de blir offentliga handlingar.

I aktiebolagslagen finns även bestämmelser om att

protokoll skall föras vid sammanträden. Protostyrelsens koll skall föras i och förvaras nummerföljd på betryg-

gande sätt. Det åligger även ordföranden vid

bolagsstämma att sörja för att förs vid stämman. protokoll Detta protokoll skall hållas hos tillgängligt bolaget för aktieägarna senast två veckor efter stämman samt därefter förvaras på ett sätt. betryggande Bokföringslagen (1976:125) stadgar vidare skyldighet för enskilda näringsidkare, och

aktiebolag, handelsbolag ekono-

misk förening att till om rörelsens upplysning förlopp

kronologiskt och systematiskt löpande bokföra

uppkomna affärshändelser och tillse att verifikationer finns till alla bokföringsposter. Vidare stadgas skyldighet att bevara allt i ordnat räkenskapsmaterial skick under minst tio år från av det kalenderår

utgången då

räkenskapsåret avslutades. Detsamma gäller avtal och

Statlig förvaltning i privaträttslig form 89

andra handlingar av särskild betydelse för att belysa rörelsens ekonomiska förhållanden.

Genom särskilda lagregler har de anställda givits möjlighet till insyn och inflytande i aktiebolag. Dessa regler omfattar även statliga aktiebolag. Bl.a. märks lagen (1976:351) om styrelserepresentation för de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar. I lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillförsäkras de anställda vidare rätt till information och förhandling i frågor som rör förhållanden på arbetsplatsen.

4.1.2 Omfattning och inriktning av statlig bolagsverksamhet

I statsföretagsutredningens betänkande (SOU 1978:85) Statligt företagande i samhällets tjänst lämnas en kort historik över statliga företag i Sverige. Sammanfattningsvis konstateras där följande. Den äldsta statliga affärsverksamheten i be- Sverige står av verksamhet som i de flesta länder drivs i statlig regi, t.ex. tillhandahållande av varor och tjänster av allmännyttig karaktär, av förvaltning statliga egendomar samt viss tillverkning och service för försvaret. Staten har under 1900-talet kraftigt ökat sitt företagsengagemang. Detta har mestadels skett genom att staten förvärvat eller etablerat i aktieföretag bolagsform. Motiven bakom statliga företagsengagemang har varierat. Vid sidan av affärsmässiga motiv finns t.ex. syften att säkra landets försvarsberedskap eller försörjning av för landet viktiga varor och tjänster. Andra statliga företag har tillkommit av fiskala skäl eller för att staten skall ha kontroll över vissa områden, t.ex. spel eller alkoholförsäljning. Särskilt under senare tid har regional- och sysselsättningspolitiska motiv för de statliga engagemangen kommit i förgrunden.

En redogörelse för de statliga företagen inklusive affärsverken, som är myndigheter, sammanställs årligen inom industridepartementet för att i form av regeringens skrivelse överlämnas till riksdagen. Omfatt-

90 Statlig förvaltning i privaträttslig form

ningen av statligt företagande under år 1981 framgår sålunda av regeringens ovannämnda skrivelse 1982/83:20 1982 års redogörelse för de statliga företagen”.

Den statliga företagsamheten redovisas här uppdelad på affärsverk, kreditinstitut, Statsföretagsgruppen, Svenska Varvsgruppen samt en grupp aktiebolag som sorterar direkt under departement eller affärsverk. Sammanlagt redovisas sju affärsverk, sju kreditinstitut och 160 aktiebolag. Staten äger direkt 100 % eller mer än hälften av i 108 aktiekapitalet bolag. De sju affärsverken och de 167 bolagen äger helt, delvis eller innehar minoritetsandelar i 1 049 Totalt bolag. sett äger staten direkt eller genom juridisk person mer än hälften av aktiekapitalet i 980 bolag. I 687 av 0 dessa bolag uppgår statens ägande till 100 a. Omkring 280 bolag är utländska. Vidare är ca 280 icke bolag rörelsedrivande, dvs. vilande bolag. Omsättningen/ut-

låningen i den statliga företagsgruppen år

uppgick 1981 till 208 miljarder kr. Motsvarande siffra enligt 1981 års redogörelse var 177 miljarder kr. Ägarinflytandet över ett direktägt statligt aktiebolag utövas i första hand genom ett departement inom regeringens kansli. Nio av departementen har aktiebolag under sig; industri- och kommunikationsdepartementen har flertalet. Frågan om regeringens och enskilda statsråds möjligheter och skyldigheter att på olika sätt ingripa i statliga bolags verksamhet har under senare tid aktualiserats vid flera tillfällen och även behandlats av riksdagen (se bl.a. konstitutionsutskottets betänkande KU 1980/81:25 s. 44 ff).

De affärsdrivande aktiebolagen arbetar normalt i konkurrens med andra företag på en marknad med fri prissättning och förutsätts därvid vara självbärande. Det förekommer dock att verksamheten till viss del anslagsfinansieras. Det gäller t.ex. Studsvik Energiteknik AB, som bedriver energitekniskt forsknings- och utveck-

sou 19331,; Statlig förvaltning i privaträttslig form 91

lingsarbete, Operan och Sveriges Radio AB. Vissa bolag ; med delvis fiskala uppgifter har monopol inom sitt verksamhetsområde. Det gäller bl.a. AB Vin- & Spritcentralen, Systembolaget AB, Svenska Penninglotteriet AB och AB Tipstjänst. Exempel på bolag som arbetar med ensamrätt och utan vinstintresse utgör Apoteksbolaget AB. Utan vinstintresse arbetar också Svensk Avfallskonvertering AB.

Åtskilliga bolag har myndighetsutövande uppgifter av skiftande art, t.ex. AB Svensk Bilprovning, Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten AB (SEMKO) och AB Svensk Exportkredit.

4.1.3 Kontroll av statliga bolag

På förslag av näringsutskottet uttalade riksdagen våren 1976 att frågan om förbättrad redovisning av och ökad insyn i statliga företag borde utredas genom regeringens försorg. Bakgrunden till förslaget var ett antal motioner som väckts under riksmötet 1975/76 rörande insynen i de statliga företagen. Näringsutskottet anförde i sitt utlåtande (NU 1975/76:39) att det är väsentligt att de statliga företagens offentliga redovisning utformas på sådant sätt att både riksdagen och en större allmänhet får goda förutsättningar att följa och bedöma verksamheten. Ett stort mått av öppenhet borde eftersträvas. Utskottet fann inte att tillämpad praxis gav anledning till generell kritik men ansåg att informationen om statliga företag borde kunna förbättras, inte minst vad gäller möjligheterna att få en samlad överblick över den statliga företagssektorn inkl. dotterbolag inom olika koncerner.

Den begärda översynen gjordes av den s.k. redovisningsutredningen, som hösten 1978 lade fram betänkandet (SOU 1978:63) Riksdagens insyn i statliga företag. Regeringen anslöt sig på det hela taget till utred-

92 Statlig i privaträttslig form sou 1983:61 förvaltning

ningens rekommendationer i prop. 1980/81:22. De riktlinjer som där dragits upp antogs av våren riksdagen 1981 (jfr NU 1980/81:29).

Riksdagens beslut syftar främst till att förbättra informationen till riksdagen om de statliga företagen. Denna får därmed ett förbättrat informations- och beslutsunderlag. Den utökade informationen om och insynen i de statliga företagen värdefull även för ansågs allmänheten. Nyordningen innebär i korthet följande.

Den förutvarande med av

ordningen riksdagsgransning

Statsföretag AB:s och Svenska Varv AB:s

årsredovisning

har upphört. I stället skall år lämna regeringen varje riksdagen en samlad redogörelse över de förestatliga tagen. Denna skall grunda motionsrätt och behandlas av utskott. Redogörelsen skall med vissa mellanrum omfatta också en om det föreprincipdeklaration statliga tagandets mål och riktlinjer samt en redoöversiktlig visning av i vad mån uppställda mål har uppnåtts.

Vid inrättandet av AB bestämdes att en Statsföretag grupp om 18 riksdagsledamöter skulle få rätt att närvara vid Statsföretag AB:s med rätt att bolagsstämmor ställa frågor om bolagets och dess verkdotterbolags samhet. Denna ordning kvarstår. Kontaktmännens uppdrag har genom ändring i Svenska Varv AB:s utbolagsordning vidgats till att avse även detta Det förutföretag. sätts att Svenska Varv AB och AB anordnar Statsföretag informationsmöten vid sidan av bolagsstämmorna.

Genom en under år 1981 i vissa andra genomförd ändring

företags bolagsordningar har riksdagens ledamöter fått

rätt att närvara vid bolagsstämmor inom den statliga företagssektorn. I första hand gäller närvarorätten i vilka staten mer än

aktiebolag äger 90 procent av

aktierna, men även andra aktiebolag i vilka staten äger del kan beröras. är i Förutsättningen samtliga

Statlig förvaltning i privaträttslig form 93

fall att bolaget eller ett rörelsedrivande dotterbolag har minst 50 anställda.

framhöll i sitt betänkande att Redovisningsutredningen årsredovisningen är företagens viktigaste informationsinstrument, som skall tillgodose krav från olika håll, t.ex. från aktieägare, anställda, kreditgivare, kunder, leverantörer, och andra myndigheter samt massstatliga media. Det vore enligt utredningen önskvärt att de utvecklar enhetligare principer i statliga företagen enskilda delar av den ekonomiska redovisningen och söker finna mer likartade former för presentation av boksluten. Departementschefen anslöt sig i propositionen till de synpunkter utredningen framfört härvidlag. Utredningens förslag om att en särskild redovisningsmed uppgift att i detalj utforma regler och angrupp visningar för de statliga aktiebolagens årsredovisningar skulle utses av regeringen godtogs emellertid inte. I stället borde enligt departementschefens mening arbetet med att utveckla redovisningen kunna genomföras på frivillig väg genom en intern redovisningsgrupp. Ett sådant arbete pågår för närvarande.

§tat1iga stiftelse:

4.2.1 Allmänt om stiftelserna

Stiftelseformen saknar till skillnad mot aktiebolagen närmare lagreglering. Karakteristiskt för stiftelseformen är att en eller flera fysiska eller juridiska personer (stiftare) avsätter en viss egendom för ett bestämt ändamål. Stiftarnas inflytande över stiftelsen - i av stiftare - sedan stiftelsen bilegenskap upphör dats. Uppgiften att bestämma över egendomen tillkommer i stället förvaltaren eller styrelsen, som i sin tur är bunden av stiftelseändamålet. Förbud råder i prin- Cip att ändra vidtagna stiftelsedispositioner. Bundenheten gäller ändamålet och stiftelsens upplösning.

94 Statlig förvaltning i privaträttslig form sou 1983:61

För att en stiftelse skall få ställning som självständigt rättssubjekt med förmåga att föra egen talan krävs att den ställs under egen förvaltning. I allmänhet sker detta genom att stiftelsen förses med en styrelse. Något erkännande av myndighet eller registrering behövs inte.

Står förmögenhetsmassan däremot inte under egen förvaltning utan förvaltas av en existerande organisation, brukar man tala om fond eller osjälvständig stiftelse. Även en sådan stiftelse är att anse som en juridisk person.

Bestämda regler saknas för en stiftelses verksamhetsformer. Hur förvaltningen skall gå till beror i första hand på vad som bestämts i stiftelseurkunden eller i särskilda stadgar. I stiftelser med omfattande verksam-,

het och då särskilt rörelsediivande stiftelser förekom-

mer det att vissa verkställande funktioner överlåts på en verkställande ledamot.

Enligt lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser skall stiftelser i princip anmälas till länsstyrelsen. Om stiftelsen främjar ett allmännyttigt ändamål, skall länsstyrelsen utöva tillsyn över förvaltningen. Lagen innehåller vissa regler om styrelse, räkenskaper m.m. för att göra denna kontroll möjlig. från an- Undantagna mälningsskyldighet - och därmed tillsyn - är bl.a. stiftelser som genom anknytning till staten eller särskilda institutioner antas vara förvaltade ett bepå tryggande sätt. Detsamma gäller stiftelser som har av regeringen fastställda stadgar och enligt dem står under särskilt anordnad tillsyn. stiftelser är Statliga därför i

praktiken undantagna från tillsyn.

I den mån en stiftelse är att anse som näringsidkare blir bokföringslagens bestämmelser stiftillämpliga på telsen (jfr under 4.1.1).

Statlig förvaltning i privaträttslig form 95

från stif- De statliga stiftelserna skiljer sig privata telser bl.a. i det avseendet att förmögenhetsdispositionen inte är det centrala. Det väsentliga är i stället den verksamhet som stiftelsen skall bedriva. Med stiftelse brukar förstås stiftelse där staten statlig ensam eller tillsammans med andra intressenter bildat stiftelsen. Ibland avsätts ett engångsbelopp med syftet att verksamheten skall vara självbärande men ofta finansieras verksamheten med årliga anslag över statsbudgeten.

Det är inte att det i stadgarna föreskrivs ovanligt att om verksamheten upphör skall eventuell överskjutande återgå till stiftarna. Ett sådant stadförmögenhet inte i fråga om stiftelser som bildats av gande godtas andra än stat och kommun. Statliga och kommunala stiftelser intar således i vissa avseenden en särställning. Stiftelseformen för offentlig verksamhet har valts i fall där större flexibilitet i vissa avseenden än mynansetts som dighetsformen medger behövlig samtidigt bolagsformen haft nackdelar i andra avseenden.

4.2.2 Omfattning och inriktning av statlig stiftelseverksamhet

Stiftelseformen används i tämligen stor utsträckning inom statlig verksamhet. Särskilt gäller detta inom utbildnings- och industridepartementens verksamhetsområden. Detta sammanhänger med att dessa departement bär huvudansvaret för de typer av statlig verksamhet inom vilka användningen av självständiga rättssubjekt är särskilt vanlig, nämligen kulturverksamhet, forskningsoch utvecklingsverksamhet (s.k. FoU-verksamhet) och ekonomisk verksamhet med industri- eller regionalpolitiskt syfte. Liksom när det gäller de statliga bolagen krävs normalt ett riksdagsbeslut för att stiftelsen skall kunna bildas, eftersom användningen av statsmedel ytterst måste vara godkänd av riksdagen. Stiftel-

96 Statlig förvaltning i privaträttslig form

sen bildas när stadgarna godkänns (normalt av regeringen), stiftelsekapitalet utbetalas (normalt efter

beslut av regeringen) och styrelse utses (på det sätt

som anges i stadgarna). Någon särskild registrering sker som nämnts inte.

Inom kulturområdet dominerar stiftelsen som verksamhetsform, när statlig verksamhet skall bedrivas i form av ett självständigt rättssubjekt. Bl.a. är flera muséer stiftelser, t.ex. Tekniska museet. Endast i vissa fall används aktiebolagsformen inom kulturverksamhet. Som exempel kan nämnas Sveriges Radio, Operan och Dramaten.

Då statlig verksamhet med industri- eller regionalpolitiskt bedrivs i form av ett självständigt rättssyfte subjekt kommer ofta stiftelseformen i fråga. Som exempel kan nämnas Malmfonden och Norrlandsfonden (helstatliga organ), de regionala utvecklingsfonderna (samarbete staten-landstingen) och branschforskningsinstituten (samarbete staten-näringslivet).

Statlig självbärande affärsverksamhet i fristående form drivs vanligen som aktiebolag. Däremot finns en rad exempel på stiftelser som för tillgodoseendet av det i varje särskilt fall fastställda stiftelseändamålet bedriver en förhållandevis omfattande ekonomisk verksamhet (rörelse): Samhällsföretag, Svenska Filminstitutet, Riksutställningar, Svenska Institutet, Stockholms internationella fredsforskningsinstitut, Alnarpsinstitutet, Jordbruksteknisk forskning, Skogsteknisk FoU, Institutet för skogsförbättring, Jordbrukstekniska institutet, Institutet för vatten- och luftvårdsforskning, Sveriges turistråd, Industricentra, Invandrartidningen, Svensk förpackningsforskning samt Värmeteknisk forskning.

Har stiftelsen en mera omfattande kapitalförvaltning

sou 1983:61

Statlig förvaltning i privaträttslig form 97

kan stiftelsestadgarna innehålla särskilda placeringsföreskrifter rörande de förvaltade medlen. Detta gäller bl.a. beträffande Norrlandsfonden.

För stiftelser vilka icke kan anses tillhöra den statliga verksamheten men för vilka regeringen fastställer stadgar har staten stundom givit ganska ingripande föreskrifter t.ex. om penningförvaltning. Som exempel kan nämnas Nobelstiftelsen och Norrbacka-Eugeniastiftelsen.

Eöreningar

En ekonomisk förening är en sammanslutning av medlemmar som kan vara fysiska eller Som juridiska personer. en sammanhållande faktor firma. fungerar föreningens

Ekonomiska föreningars verksamhet av regleras lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar. Företagsformen har vissa likheter med men har en aktiebolag, lagen enklare uppbyggnad än aktiebolagslagen. Ändamålet med föreningen skall enligt lagen vara att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Detta sker t.ex. genom att medlemmarna deltar i verksamhet som föreningens konsumenter eller producenter. Föreningen måste sålunda vara kooperativ.

En ekonomisk förening får som ställning självständigt rättssubjekt genom registrering hos länsstyrelsen som för ett offentligt över ekonomiska register föreningar. För registrering krävs i att det finns minst princip fem medlemmar.

Den ekonomiska måste ha föreningen stadgar. Stadgarna skall bl.a. ange ändamålet med föreningens verksamhet, insatsernas storlek; hur insatserna skall tillskjutas samt antalet styrelseledamöter. Den förvaltlöpande ningen handhas av föreningens styrelse som skall bestå

98 Statlig förvaltning i privaträttslig fomz SOU 19:43:61

av minst tre ledamöter. Den utses av föreningsstämman, som i princip har samma funktioner som bolagsstämman i aktiebolag.

Styrelsen har att varje år avge årsredovisning. Handlingarna består i förvaltningsberättelse, balansräkning samt vinst- och förlusträkning. Redovisningshandlingarna skall jämte revisionsberättelsen hållas tillgängliga hos föreningen för envar som önskar ta del av dem. Efter anmodan från länsstyrelsen skall avskrift av handlingarna sändas in dit. Har antalet anställda hos föreningen under de två senaste räkenskapsåren i medeltal överstigit 200 skall handlingarna utan särskild anmodan insändas till länsstyrelsen. Handlingarna blir hos länsstyrelsen offentliga.

om ekonomiska innehåller även bestäm-

Lagen föreningar

melser om att protokoll skall föras vid styrelsens sammanträden. Protokollen skall föras i nummerföljd och förvaras sätt. Genom styrelsens försorg på betryggande skall föras även på föreningsstämma. Detta protokoll skall senast inom två veckor efter stämman hållas tillgängligt för medlemmarna hos föreningen och därefter förvaras på ett sätt. Bokföringslagens bebetryggande stämmelser om notering av affärshändelser samt arkivering av handlingar har avseende också på ekonomiska föreningar (jfr under 4.1.1).

Lagen om ekonomiska föreningar utesluter genom kravet på ett visst minimiantal medlemmar i princip att staten ensam utövar förvaltningsverksamhet genom en för detta ändamål bildad förening. Staten kan däremot inneha en majoritet av andelar i en ekonomisk förening. Med hänsyn till att syftet med en ekonomisk förening skall vara att främja medlemmarnas ekonomiska intressen blir det mera sällan fråga om sådan verksamhet för statens del. Exempel på ekonomiska föreningar i vilka staten har bestämmande inflytande och som handhar stat-

Statlig förvaltning i privaträttslig form 99

liga förvaltningsuppgifter finns främst inom jordbrukets område. F.n. finns där sju regleringsföreningar som prövar frågor om bidrag eller annat stöd i marknadsreglerande syfte. Nämnda föreningar har i dessa hänseenden myndighetsutövande uppgifter (jfr prop. 1977/781154 S. 73 f).

En ideell förening företräder vanligen intressen som icke är i första hand rent ekonomiska. Lagstiftning sonxreglerar dessa föreningar och deras verksamhet saknas. I praxis tillerkänns en ideell förening egen rättssubjektivitet om stadgar antagits och styrelse utsetts. Dess organisation brukar i allmänhet likna en ekonomisk förenings. Någon möjlighet att registrera ideell förening finns inte med undantag för att förening som driver näring skall föras in i det hos länsstyrelsen förda handelsregistret. Skyldighet att göra dess redovisningshandlingar offentligt tillgängliga saknas. Vissa ideella föreningar publicerar emellertid redovisning i årsskrifter e.d.

Eftersom en förening bygger på medlemskap av fysiska eller juridiska personer kan staten inte ensam bilda en ideell och utöva en såförening förvaltning genom dan.

övriga organ

I 11 kap. 6 § RF nämns som sådant organ till vilket förvaltningsuppgift kan överlämnas även samfällighet. Därmed torde förutom på fastighetsinnehav grundade samfälligheter avses också korporationer.

En korporation är en sammanslutning av fysiska eller juridiska personer som förenas av en intressegemenskap vilken anknyter till medlemmarnas yrkesutövning eller verksamhet eller speciella ställning, t.ex. den att vara låntagare. Exempel på korporationer är handels-

100 Statlig förvaltning i privaträttslig form

kammare, hypoteksföreningar, studentnationer och Sveriges advokatsamfund.

Förvaltningsuppgift kan vidare överlämnas till anstalter och inrättningar. Exempel på organ som tillhör kategorin anstalter och inrättningar är vissa kreditinrättningar såsom skeppshypotekskassan och stadshypotekskassan samt akademier. Akademiernas rättsliga ställning är närmast att jämföra med stiftelsernas (jfr SOU 1982:12 s. 75).

De nu berörda organen är ofta att betrakta som offentligrättsliga subjekt. Utmärkande för ett sådant är att subjektet har bildats just för att handha en offentlig förvaltningsuppgift. Dess organisation bestäms antingen genom speciallagstiftning eller genom stadgar som fastställs av regeringen eller annan offentlig myndighet. Är organet näringsidkare skall bokföringslagens bestämmelser tillämpas på organet (jfr under 4.1.1).

I detta sammanhang bör vidare framhållas att offentlig förvaltning i betydande utsträckning ombesörjes inte enbart av enskilda juridiska personer utan även av enskilda fysiska personer. Det förekommer att enskilda fysiska personer utövar en verksamhet som är underkastad en rättslig reglering, som avviker från den som gäller för enskild verksamhet och som dessutom är av sådan art, att den får anses innefatta myndighetsutövning (jfr under 7.6 och 7.7). Här kan nämnas notarius publicus.

sou 1983:61 101

5 KOMMUNAL FÖRVALTNING I PRIVATRÄTTSLTG FORM

Kommunernas verksamhet i privaträttsliga former började under senare hälften av 1800-talet och bestod till en början av engagemang i t.ex. privata järnvägsbolag, badanläggningar, teatrar och företag för leverans av gas, vatten och elektricitet. I den mån kommunerna övertog de privata företagen fortsattes ofta driften i den privaträttsliga formen. Främst var det då fråga om aktiebolag. Efter hand bildade kommunerna också egna företag t.ex. aktiebolag för kraftproduktion. Genom de författningar som tillkom på l930-talet på bostadsförsörjningens område skulle det kommunala bostadsbyggandet omhänderhas av bl.a. allmännyttiga bostadsföretag dvs. bolag, föreningar och stiftelser som reglerades av bestämmelser om bl.a. begränsning av vinstutdelning. Stiftelseformen blev på detta område den dominerande kommunala företagsformen. Allteftersom nya uppgifter lagts på kommunerna har den kommunala verksamheten i företagsform ökats. Det är särskilt på områden där verksamheten har starka kommersiella inslag som kommunernas verksamhet i företagsform återfinns, dvs. främst inom bostadsförsörjningen, fastighetsförvaltningen samt kollektivtrafiken och annan allmän service.

Kommunal förvaltning i privaträttslig form sker huvudsakligen i aktiebolagets, stiftelsens eller den ekonomiska föreningens form. Vad i 4.1.1, 4.2.1 och 4.3 anförts om dessa företagsformer har naturligtvis, med vissa avvikelser, avseende också på den kommunala verksamheten i dylika former. Med ett kommunalt företag avses här en privaträttslig juridisk person vari kommun ensam eller tillsammans med annan kommun har ett avgörande inflytande, dvs. har minst 50 % av det röste-

102 Kommunal förvaltning i privaträttslig form

tal som grundas på innehavet av aktier, andelar e.d. Med kommun avses i detta avsnitt också landstingskommun om annat ej framgår.

Till skillnad från den statliga förvaltningsverksamheten i privaträttslig form är kommunernas möjlighet att driva sådan verksamhet inte obegränsad. Föromâlet för företagets verksamhet måste nämligen rymmas inom gränserna för den kommunala kompetensen. Vidare kan stora delar av den specialreglerade kommunala förvaltningen inte omhänderhas av kommunala företag. Förvaltning som innefattar myndighetsutövning torde i regel inte heller handhas av kommunala företag.

Som motiv för kommunal verksamhet i företagsform brukar anges b1.a. finansiella fördelar, en snabbare och smidigare beslutsgång än vid verksamhet i kommunalrättslig ordning samt, då ett företags beslut inte kan överklagas, möjlighet att snabbt verkställa besluten. Att företagsformen erbjuder möjligheter till samverkan med andra intressenter är också ett skäl till att denna form väljs.

5.1 Omfattningen och inriktningen av kommunal verksamhet i privaträttslig form

Uppgifter om de kommunala företagen har under kommittêns arbete inhämtats från statistiska centralbyrån (SCB). De härrör från år 1979, 1980 och 1982. Några större skillnader mellan dessa år vad gäller företagsverksamhetens omfattning och karaktär synes inte föreligga. Det kan dock noteras att en viss ökning av företagen på den primärkommunala sidan skett 1982. Antalet primärkommunala företag uppgick då till 1 300. Av dessa var 115 ej rörelsedrivande och ca 60 av de rörelsedrivande var dotterföretag. Endast en kommun saknade kommunala företag. De landstingskommunala företagen uppgick 1982 till 51, varav ett icke rörelsedrivan-

Kommunal förvaltning i privaträtLv/ig form 103

de. Även här har en viss ökning skett sedan 1979.

5.1.1 Primärkommunala företag

Ca en tredjedel av företagen har till uppgift att äga och förvalta bostadsfastigheter och knappt en fjärdedel att äga och förvalta annan typ av fastighet, t.ex. industri- och/eller hantverkslokaler. Fastighetsförvaltning utan ägande förekommer också. Sammantaget sysslar ca två tredjedelar av de primärkommunala företagen med fastighetsförvaltning. Kommunalteknisk verksamhet såsom el-, gas-, fjärrvärme- och vattenförsörjning sysselsätter drygt hundra företag, varav elförsörjningsföretagen utgör merparten. Ett femtiotal företag finns inom kollektivtrafikområdet. Ca hälften har hand om buss- och spårvägstrafik. Kommunala företag återfinns också inom verksamhetsområden som reningsoch renhållningsverksamhet, undervisning och forskning, rekreationsverksamhet och kulturell serviceverksamhet (t.ex. film-, teater- och konsertverksamhet samt biblioteks- och museiverksamhet). Tvätteri- och reparationsverksamhet samt varuhandel, restaurang-och hotellverksamhet hör också till de områden där verksamhet drivs genom kommunala företag.

De helt dominerande företagsformerna är aktiebolag - närmare två tredjedelar av samtliga företag - och stiftelser - ca en av tredjedel samtliga företag. Återstoden utgörs till största delen av ekonomiska föreningar (3 %). l % har annan juridisk form, t.ex. ideell förening.

Aktiebolagsformen är dominerande på nästan alla verksamhetsområden. Det stora undantaget är bostadsförsörjningsområdet. Här är drygt hälften av alla företag stiftelser. På fastighetsförvaltningens område finns ca 80 % av alla kommunala stiftelser.

104 Kommunal förvaltning i privaträttslig form

Den övervägande delen av företagen, 1979 97 %, ägs helt av en eller flera kommuner eller har en eller flera kommuner som huvudmän eller medlemmar.

1981 uppgick omsättningen hos samtliga primärkommunala företag till drygt 32 miljarder kr. Ca hälften därav föll på företagen på område. fastighetsförvaltningens Företagen på el- och fjärrvärmeförsörjningens område omsatte drygt 10 miljarder kr. Som jämförelse kan nämnas att kommunernas totala 1981 var omsättning drygt

112 miljarder kr.x] Omsättningen i de kommunala före-

tagen ingår då ej.

5.1.2 Landstingskommunala företag

Närmare 20 landstingskommunala återfanns 1982 företag inom kollektivtrafikens område. 14 av dessa drev bussoch spårvägstrafik. En femtedel av de landstingskommunala företagen var verksamma på fastighetsförvaltningens område, huvudsakligen bostadsförvaltningens. Inom verksamhetsområdena reundervisning, forskning,

kreationsverksamhet, kulturell serviceverksamhet och

tvätteriverksamhet återfanns ett tiotal ytterligare företag. Vidare fanns några inom områdena varuföretag handel, restaurang- och hotellverksamhet samt uppdragsverksamhet.

Även bland de landstingskommunala är aktieföretagen bolagsformen dominerande - närmare två tredjedelar av företagen är aktiebolag. en är stif- Ungefär tredjedel telser. Övriga är ekonomiska föreningar.

1979 ägdes drygt två av tredjedelar företagen helt av en eller flera eller landstingskommuner hade en eller

X) Med omsättning åsyftas här summan av externa intäkter. Här ingår den allmänna driftskommunalskatten, bidrag, avgifter, ersättningar, intäktsräntor, skat-

teutjämningsbidrag m.m.

Kommunal förvaltning i privaträttslig form 105

flera landstingskommuner som huvudmän eller medlemmar. I de resterande företagen var medintressenterna oftast kommuner.

Omsättningen i de landstingskommunala företagen uppgick 1981 till drygt 5 miljarder kr, vilket kan jämföras med landstingskommunernas totala omsättning 1981

på drygt 55 miljarder kr.x) Företagens omsättning in-

går då ej.

5.1.3 Interkommunala företag

Med ett interkommunalt företag menas här företag i vilka kommuner och/eller landstingskommuner tillsammans O har minst S0 a av det röstetal som grundas på innehavet av aktier, andelar e.d.

Av de primär- och landstingskommunala företagen som redovisas för 1982 var 119 interkommunala. Av dessa var tre vilande och 14 dotterföretag. 159 kommuner och samtliga landstingskommuner var delägare i, huvudmän för eller medlemmar i ett interkommunalt företag.

Att flera kommuner gemensamt driver verksamhet i företagsforn1kanb1.a. bero på att de inte anser sig ha möjlighet att var för sig driva verksamheten på ett effektivt och lönsamt sätt.

De flesta interkommunala företagen, ca 40, återfinns på det kommunaltekniska området. Det är således företag för el-, fjärrvärme- och Vattenförsörjning. Också företag som sysslar med renings- och renhållningsverksamhet hör hit. Nästan lika många företag, 35, driver verksamhet inom områdena kollektivtrafik och näringsliv, varav ungefär hälften inom varje område. Vidare finns ett 25-tal företag som sysslar med fastighetsför-

X Med landstingskommuns omsättning avses här summan av externa intäkter.

106 Kommunal förvaltning iprivaträttslig form

valtning samt förmedlings- och uppdragsverksamhet. Andra områden för interkommunal är företagsverksamhet sport- och friluftsliv, undervisning och annan kulturell verksamhet samt hälso- och sjukvårdsområdet.

Tre fjärdedelar av företagen är aktiebolag, ca 20 företag stiftelser och närmare tio företag ekonomiska föreningar. Av samtliga företag ägs tre fjärdedelar helt av kommuner och/eller landstingskommuner eller har dessa som enda huvudmän eller medlemmar.

Företagens omsättning uppgick 1981 till ca ll miljarder kr.

5.2 Insyn och inflytande i kommunala företag

Omfattningen av kommunal verksamhet i företagsform varierar från kommun till kommun. Somliga kommuner driver en förhållandevis stor del av sin verksamhet i företagsform. Andra gör det i mindre utsträckning. I t.ex. Göteborgs kommun har de ca 40 kommunala företagen en omsättning som motsvarar ca en femtedel av omsättningen i kommunens övriga verksamhet. I andra kommuner finns ofta bara några få kommunala företag.

Insyn och inflytande i de kommunala företagen från kommunernas och de förtroendevaldas sida sker i dag på olika sätt.

Kommunens ägarintresse i de direkt ägda aktiebolagen företräds vid stämman av ett ombud som vanligtvis utses av kommunens styrelse eller fullmäktige. Ombudet är oftast ledamot av kommunens styrelse, ibland av fullmäktige. Insyn och inflytande för de olika partierna i fullmäktige i företagens verksamhet åstadkoms i viss mån genom att ledamöterna i företagens styrelser utses proportionellt i förhållande till den politiska mandatfördelningen i fullmäktige. Normalt nomine-

Kommunal förvaltning i privaträtrslig form 107

rar styrelseledamöterna som sedan utses på fullmäktige eller föreningsstämman. I stiftelserna utses bolagsstyrelseledamöterna direkt av vanligen fullmäktige. Styrelseledamöterna är övervägande kommunala förtroendemän, ofta kommunalråd eller landstingsråd. Härigenom har kommunens organ en viss informell kontakt med och insyn i företagsverksamheten. Ibland sitter samma personer i ett kommunalt företags styrelse som i en kommunal nämnd. Verkställande direktör eller verkställande funktionär är oftast en tjänsteman inom kommunen.

Utseendetav revisoreri kommunala företag sker normalt

på samma sätt som utseendet av styrelse1edamöter.Genom

att - förutom ev. förekommande auktoriserad revisor även kommunala förtroendemän utses till revisorer i företagen bereds kommunenviss ytterligareinsyn i dessa.

För att härutöver öka insynen i de kommunala företagen är det vanligt att fullmäktigeledamöter tillåts närvara vid bolagsstämmorna och ställa frågor. I samma syfte föreskrivs ibland i bolagsordningar att kommunens styrelse skall ha en fortlöpande insyn i företagens verksamhet eller föreskrivs i avtal mellan företaget och kommunen att detta är skyldigt att lämna kommunen de upplysningar som begärs av den.

Insyn och inflytande har stundom också åstadkommits genom att i bolagsordningar, stadgar eller avtal mellan företaget och kommunen föreskrivits att vissa åtgärder av stor eller principiell betydelse, som de kommunala företagen ämnar företa, skall underställas kommunalt organ för godkännande eller kännedom. Vanligast är en bestämmelse om att beslut om ändring av bolagsordning och stadgar måste godkännas av fullmäktige. Godkännande kan också föreskrivas då det gäller ändring av aktiekapitalet, fusion, förvärv eller bildande av dotterbolag, fastighetsförsäljningar, upptagande av lån och ändringar av avgiftstaxor.

108 Kommunal förvaltning i privaträttslig form

Beslut i Viktigare företagsärenden förankras ofta hos kommunens ledning.

Vid vissa typer av verksamhet kan ett nära samarbete mellan kommunen och företaget vid verksamhetens bedrivande förekomma vilket ger kommunen insyns- och inflytandemöjligheter.

Insyn och inflytande från kommunens sida i företagens budgetbehandling och investeringsplaner förekommer ofta och alltid då företaget får ekonomiskt stöd från kommunen. I den mån kommunal borgen lämnas som säkerhet för företagens lån ges kommunerna i insyn företagsverksamheten.

Vidare finns i dag möjlighet att överlämna en interpellation till en styrelseledamot i ett kommunalt företag.

I några företag söker man tillämpa bestämmelserna om allmänna handlingar på företagens handlingar. Regler härom kan återfinnas i t.ex. avtal mellan företaget och kommunen. Det sagda gäller dock ej de kommunala bostadsföretagen. Hos dessa synes stora betänkligheter föreligga mot en dylik offentlighet. Detta har sin grund i den roll de spelar för hyressättningen pa bostadsmarknaden.

De kommunala företagen försöker dock ofta inta en öppen hållning gentemot allmänheten. Genom att t.ex. ta emot studiebesök, ordna utställningar vid vilka man presenterar företagets verksamhet eller ordna regelbundna sammankomster mellan hyresgäster och representanter för kommunala bostadsföretag söker ge företagen allmänheten möjligheter till insyn och inflytande i verksamheten. Också genom den lagstiftning som reglerar vissa företags verksamhet ges allmänheten möjlighet till insyn och inflytande.

& 109

6 KOMMITTéNS ÖVERVÃGANDEN

6.1 Allmänt om insyns- och kontrollmöjligheterna

Rättssäkerheten i den offentliga förvaltningen tryggas genom en rad olika rättsinstitut vilka till stor del inbördes samverkar. Möjligheten att överklaga myndighets beslut spelar en central roll. En överprövning av de beslut som förvaltningsorganen fattar kommer till stånd efter besvär antingen hos domstol eller hos högre förvaltningsmyndighet. De offentliga funktionärerna är underkastade ansvar, låt vara att betydelsen härav minskat. Bestämmelserna i 20 kap. brottsbalken reglerar det särskilda straffrättsliga ansvaret för denna grupp. Om en offentlig funktionär i sin myndighetsutövning gör intrång i enskilds rättssfär och i strid mot de föreskrifter som gäller för den offentliga verksamheten skapar plikter för denne eller tilldelar honom otillbörliga förmåner kan det bli fråga om ansvar. Även för mutbrott är straffrättsligt ansvar föreskrivet. På det statliga förvaltningsområdet finns tillika regler om ett särskilt disciplinansvar. Från rättssäkerhetssynpunkt är vidare av vikt att JO och JK utövar tillsyn över den i offentliga förvaltningen syfte att tillgodose medborgarnas och det allmännas intresse av att den offentliga verksamheten fullgörs på ett riktigt sätt. En ytterligare faktor i detta system utgör grundsatserna om offentlighet och insyn i

förvaltningen. Genom reglerna i TF om allmänna hand-

lingars offentlighet säkerställs medborgarnas insyn i den verksamhet som bedrivs i och av offentligrättsliga organ.

Denna reglering till tryggande av rättssäkerheten har utformats i anslutning till den traditionella offent-

110 Kommitténs överväganden

liga förvaltningsapparaten och i huvudsak anpassats efter denna. I takt med att den offentliga förvaltningen kommit att få delvis nya mål och i högre grad än tidigare inriktas på planering och produktion, har offentliga funktioner i allt större utsträckning kommit att läggas på institutioner och personer som står utanför den traditionella förvaltningsapparaten (jfr redovisningen under 4 - 5). I betydande omfattning har man härvid valt att för den offentliga verksamheten bruka associationsrättsliga former som tillhör det civilrättsliga lagstiftningsområdet. Därmed kommer de regler i sådan lagstiftning som tillkommit för att skydda ägar- och andra privata intressen att vinna tillämpning även när det offentliga har ägarinflytande i associationen i fråga. De regler till skydd för rättssäkerheten som nyss berörts har i princip inte tillämpning beträffande privaträttsliga associationer även om de tillhör den offentliga verksamheten sett i ett vidare perspektiv. Vissa undantag finns dock. Reglerna om straffansvar vid oriktig myndighetsutövning gäller även när myndighetsutövningen anförtrotts ett privaträttsligt organ, liksom reglerna om straffansvar för mutbrott. Vidare omfattar J0:s och JK:s tillsyn all myndighetsutövning, var denna än förekommer.

Från tid till annan har diskuterats i vilken mån de allmänna rättssäkerhetsgarantier som gäller inom den i offentligrättsliga former bedrivna förvaltningen kan vinna mer generell tillämpning även när offentlig verksamhet ombesörjs i privaträttsliga former. Det har uppdragits åt kommunalföretagskommittên att överväga vad som i angivet syfte kan åstadkommas såvitt gäller offentlighetsprincipen.

6.2 Offentlighetsprincipens betydelse

Offentlighetsprincipen är av grundläggande betydelse för det svenska statsskicket. Den fria åsiktsbildning

Kommitténs överväganden 111

som enligt 1 kap. 1 § regeringsformen utgör ett av de båda fundamenten i den svenska folkstyrelsen kräver ett stort mått av öppenhet i all offentlig verksamhet. Offentlighet vid förhandling har gamla rötter i svensk tradition och offentlighet för allmänna handlingar infördes så tidigt som 1766 i vår första tryckfrihetsförordning. Vikten av att offentlighetskravet tillgodoses har betonats av statsmakterna så snart anledning därtill givits. Senast har offentlighetsfrågorna ingående behandlats i samband med tillkomsten av sekretesslagen. Offentlighetsprincipen syftar bl.a. till att garantera rättssäkerhet och effektivitet i förvaltningen. I en demokrati är det av största betydelse att en öppen debatt kan föras om myndigheterna, deras organisation, uppgifter och tillstånd. Genom offentlighetsprincipens tillämpning i det allmännas verksamhet bereds medborgarna möjlighet att kontrollera inriktningen av myndigheternas arbete, deras effektivitet, handläggningsrutiner m.m. Brister häri kan påtalas, tas upp till diskussion och på sikt undanröjas. Likaså kan ovederhäftig kritik mot väl arbetande myndigheter vederläggas genom medborgarnas egen kontroll av myndigheternas sätt att verka. Insynen i förvaltningen möjliggörs i vissa slag av ärenden även genom offentlighet vid muntliga förhandlingar. Framför allt genom förmedling av massmedia - television och radio, press bringas förvaltningens åtgärder och beslut till en bredare allmänhets kännedom.

Intresset av offentlighet måste dock i viss utsträckning vägas mot andra intressen vilkas styrka från fall till fall kan bedömas vara så stor att offentlighetsprincipen får vika. Principen om allmänna handlingars offentlighet är alltså inte absolut. Redan av TF framgår att undantag från den får göras av hänsyn till särskilt viktiga intressen som fordrar skydd mot insyn. Härom ges närmare regler i sekretesslagen. Hänsynen till den enskilda medborgarens integritet kräver exem-

112 Kommitténs överväganden S()U 1983:61

pelvis många undantag. En fullständig öppenhet i ekonomisk verksamhet som det allmänna bedriver i konkurrens med enskilda skulle uppenbarligen ofta inverka menligt på verksamheten. Undantag från offentlighetsprincipen blir nödvändiga.

Inför den alltmer tilltagande datoriseringen med däri liggande risker för en sänkning av offentlighetsnivån har riksdagen 1982 byggt ut regelsystemet för att säkerställa offentligheten. Arbetet på detta fält är ännu långtifrån slutfört. Nya problem uppenbaras och kräver sin lösning.

Kommitténs uppdrag att söka former för en utvidgad tillämpning av offentlighetsprincipen har föranletts av en samfälld önskan av riksdag och regering om ökade möjligheter till insyn i statliga och kommunala bolag och andra juridiska personer av privaträttslig karaktär med offentliga uppgifter. Kommitténs utredningsuppdrag är ett led i denna fortgående strävan mot vidgad offentlighet inom den offentliga sektorn.

Uppenbarligen gör sig intressena av insyn i offentlig verksamhet - både det rent allmänna intresset och de intressen som till olika enskilda anknyter gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Principen om allmänna handlingars offentlighet tryggar nu dessa intressen i den offentliga förvaltningen i dess traditionella form. Fråga är nu om denna grundsats kan få tillämpning även när den offentliga verksamheten bedrivs i privaträttslig klädnad. Utgångspunkten vid frågans besvarande är, som anges i direktiven till kommittén, att offentlighetsprincipen inte utan bärande skäl kan få sättas åsido endast därför att offentliga uppgifter lagts över på särskilda, för ändamålet bildade eller redan befintliga privaträttsliga organ.

Kommitténs överväganden 113

Spänningen mellan den privaträttsliga formen och det offentligrättsliga syftet har hittills stått i vägen för större framsteg. De privaträttsliga juridiska personerna utmärks bl.a. just av att de är till sin natur slutna. Allmänheten har inte rätt att få i eninsyn skilda juridiska personers verksamhet. Aktiebolag, stiftelser och föreningar är och reglerade uppbyggda utifrån förutsättningen att utomstående skall ha en ej självständig tillgång till upplysningar rörande verksamheten utöver vad som stadgas om offentlig redovisning i den lagstiftning som för vederbörande gäller slag av juridisk person. När sådana enskilda får organ sig pålagt av staten eller kommun att offentombesörja liga uppgifter uppkommer naturligen ett krav att allmänhetens insyn i verksamheten skall vara densamma som om uppgiften handlagts av en myndighet. Ett av skälen varför uppgiften lagts på ett enskilt kan emelorgan lertid stundom vara just att man velat undvika den offentlighet som så snart är gäller fråga om myndighets verksamhet.

Någon riktig lösning har hittills inte nåtts på denna konflikt mellan allmänhetens krav då på offentlighet, fråga är om fullgörande av av offentliga uppgifter

något slag, och den slutna form som kännetecknar

privaträttens juridiska personer. Det har närmast blivit fråga om en prövning från fall till fall. Därvid har i det särskilda fallet skett en mellan avvägning allmänna effektivitets- och å ena sidan

kostnadshänsyn

och vikten av å andra sidan. offentlighet Ytterst gäller det hur denna utfaller. Kommittén skall avvägning här redovisa några allmänna i överväganden anslutning till denna avvägningsfråga.

Offentlighetsintresset kan ha olika tyngd i olika sam- Är det manhang. fråga om myndighetsutövning gör det sig gällande med större styrka än om verksamheten är av den art att den skulle kunna bedrivas av parallellt

114 Kommitténs överväganden

enskild för enskilds räkning. I sådant fall ifrågakommer ej. Gäller verksamheten handhavandet offentlighet av allmänna medel till avsevärda belopp får kravet på ökad vikt. De offentligheten motstående intresinsyn sena kan vara av skiftande slag. Så kan kravet att en verksamhet i första hand skall vara effektiv i en rad situationer leda till att offentlighetsprincipen får stå tillbaka helt eller delvis. Effektivitetsintresset gör sig gällande inte minst i kommersiell verksamhet, särskilt när det allmänna har att driva sådan verksamhet i fri konkurrens med enskilda. Om effektiviteten i verksamheten skall kunna bevaras, kan det allmänna inte underkasta ett större mått av offentlighet än sig det som för de enskilda konkurrenterna. Mot gäller i en i privaträttslig form driven ofoffentligheten verksamhet kan invändningar resas även av orgafentlig nisatorisk och ekonomisk art. Offentligheten är inte helt kostnadsfri. Från tillämpningen av offentlighetsinom den allmänna sektorn vet man att tillämpregeln för med av särskilda administraningen sig uppläggning tiva rutiner. diarier kan behövas. Persona- Speciella len måste utbildas att tillämpa offentlighet och sekretess inom sitt verksamhetsområde. Extra lokaler kan i vissa fall erfordras för att ta emot allmänhet som önskar studera handlingar etc. Organen kan bli belastade med att avge yttrande till förvaltningsdomstol då besvär anförs. Dessa praktiska olägenheter får man i allmänhet bära. De är för offentligheten. Men i priset då värdet av offentlighet bedöms som ringa, kan lägen de så att man avstår från offentlighet i väga tungt detta fall. Särskild betydelse får avvägningar av just denna art då det gäller enskilt ägda organ som blott på någon enstaka punkt fått sig tillagd en offentlig Det kan då te att beuppgift. sig oproportionerligt lasta ett organ med stora kostnader för en mådylikt hända praktiskt betydelselös offentlighet på just denna lilla punkt.

Kommitténs överväganden 115

Tilläggas kan att, då det gäller myndigheternas verksamhetsområde, besparingssträvandena beträffande dessa hittills inte lett till beskärning av sådana kostnader som föranleds av offentlighetsprincipens tillämpning. Tvärtom har riksdagen 1982 genom ändringar i 15 kap. SekrL uttalat sig för vidtagande av åtgärder för att tillgodose offentligheten inom statliga datasystem vilka på sikt kan komma att medföra ökade offentliga kostnader. Man synes härav kunna sluta att statsmakterna alltfort skattar offentligheten högt.

6.3 Allmänna överväganden om offentlighetsprincipens införande hos privaträttsliga organ

Kommittén har i sitt arbete kommit fram till den uppfattningenatt manvid.enutvidgning avoffentlighetsprincipens tillämpning inom den privaträttsligt styrda sektorn som har hand om offentligauppgiftermåste,liksom hittills, söka lösningar från fall till fall. Man får således, organ för organ, gå genom de skäl som talar för offentlighetsprincipens införande och de skäl som kan anföras för ett fortsatt upprätthållande av de regler som normalt begränsar insynen i ett privaträttsligt organ av den art varom är fråga. Med hänsyn till att det här rör sig om ett stort antal sammanorgan, lagt flera tusen, föreligger en tidsödande uppgift. Även om man i första hand begränsar sig till sådana organ som utövar myndighet av något slag blir arbetet ganska omfattande. Utöver nämnda grupp utpckas i direktiven till kommittén även de kommunala som företagen en grupp i vilken utrymme sannolikt finns för ett betydande mått av En av hela beoffentlighet. genomgång ståndet av enskilda som organ tillagts offentliga upp-

gifter av något slag skulle kräva en icke ringa arbets-

insats under avsevärd tid.

Kommittén har anmodats att avsluta sitt utredningsarbete med av första halvåret 1983. Intill

utgången

116 Kommitténs Överväganden SOU 1933161

denna tidpunkt har medhunnits att genomgå i stort sett alla de enskilda juridiska personer som sysslar med myndighetsutövning och även att påbörja genomgången av de kommunala företagen. Inom den tid som stått till förfogande har det emellertid inte varit möjligt för kommittén att avsluta genomgången av alla de organ i vilka offentlighet skulle kunna införas. Kommittén har dock kunnat ena sig om en teknisk metod som kan brukas när offentlighet införs hos enskilt organ i verksamhet som bedrivs till fullgörande av statliga uppgifter.

6.4 Huvuddragen i kommitténs förslag

Kommittén har förstått sina direktiv så att offentlighet i princip bör införas hos privaträttsliga rättssubjekt med offentligrättsliga uppgifter, i den mån klara fördelar härigenom uppnås. Att införa ordningar som föranleder omgång och kostnader för det enskilda rättssubjektet utan att man får en offentlighet som har någon praktisk betydelse bör inte ifrågakomma. Kommittên har eftersträvat att ge sina förslag en sådan utformning att den ökade belastningen på de berörda enskilda rättssubjekten blir marginell. I enlighet med dessa överväganden har kommittén i sådana fall, då visserligen skäl för att göra ett visst rättssubjekts handlingar allmänna kan anses föreligga men det prak-

tiska resultatet skulle bli att handlingarna enligt

regler i sekretesslagen skulle komma att undandras offentlighet, avstått från att föreslå offentlighetsprincipens införande. Det är i dylika lägen att föredra att rättssubjektet förblir inom den enskilda sektorns slutenhet.

Vid en närmare granskning av de olika fall, då offentlig verksamhet försiggår hos privaträttsliga organ, kan man särskilja två huvudgrupper. En grupp utgör de fall då fråga är om sådana organ i vilka staten el-

SOU l983:61 Kommitténs överväganden 117

ler en eller flera kommuner helt eller huvudsakligen har ägarinflytandet. Oavsett arten av verksamheten får denna då på grund av att det allmänna i någon form är organets huvudintressent karaktär av offentlig verksamhet. Den andra gruppen bildar de fall då en särskild i sig offentligrättslig uppgift överlämnats att handhas av ett enskilt rättssubjekt, i vilket det allmänna i övrigt ej är engagerat. Ofta innefattar uppgiftens fullgörande myndighetsutövning. Någon absolut gräns kan inte dras mellan dessa båda huvudgrupper, men distinktionen är praktiskt betydelsefull. Motiv för och behov av insyn kan variera mellan fall tillhörande de olika grupperna.

Att stat eller kommun driver verksamhet i privaträttslig form eller överlåter en offentligrättslig uppgift till ett enskilt rättssubjekt kan ha många olika orsaker. Valet av den formen för privaträttsliga offentlig verksamhet kan ha motiverats av att verksamheten skall bedrivas i organiserat och permanent samarbete med utomstående intressenter. Skälet kan vara att det är fråga om affärsverksamhet eller annan ekonomiskt självbärande verksamhet som ej lämpligen ombesörjs av myndighet. Som motiv för överlämnande av förvaltningsuppgifter till privaträttsliga organ anförs ofta den effektivitetsvinst i beslutsprocessen som man därigenom tror sig kunna uppnå. Denna vinst anses i sin tur hänga samman med bl.a. det skydd mot insyn och inblandning utifrån som de privaträttsliga verksamhetsformerna ger. När det finns enskilda konkurrerande företag skulle en obegränsad för dessa att skaffa möjlighet sig kännedom om de allmänna drift och framföretagens tida planering starkt hämma statens och kommunernas möjligheter att driva affärsverksamhet. Det allmänna vore då hänvisat till att driva sådan verksamhet som grundar sig på monopol och där konkurrens saknas. offentligheten kan i fall av detta slag, i stället för att tjäna som en drivfjäder till förnyelse och fram-

118 Kommitténs överväganden

steg, bli ett hinder för verksamheten eller t.o.m. göra den omöjlig.

6.4.1 Statlig verksamhet i privaträttslig form

Statlig verksamhet i privaträttslig form förekommer i dag i stor omfattning (jfr avsnitt 4). Inom denna grupp kan en skiljelinje dras mellan verksamhet som drivs i vinstsyfte i konkurrens med enskilda företag och verksamhet som inte har sådant syfte.

En generell regel om offentlighet hos enskilda organ som statliga förvaltningsuppgifter i en eller tillagts annan form, motsvarande föreskriften i 2 kap. TF rörande myndigheterna, skulle behöva kompletteras med bestämmelser om sekretess för en rad uppgifter av skilda slag liknande dem som nu finns i sekretesslagen rörande vissa uppgifter hos myndighet. Behov av sekretess skulle bl.a. föreligga med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse och även till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

Särskilt måste sekretessbehovet beträffande den affärsmässiga verksamheten observeras. Kravet på insyn kan komma i markant konflikt med kravet på smidighet och effektivitet i verksamheten. Med hänsyn till konkurrenssituatjonen måste en regel om offentlighetinom denna sektor kompletteras med långtgående bestämmelser om sekretess kring yrkes- och affärsangelägenheter för att inte de enskilda konkurrenterna skall få ett för den statliga verksamheten menligt övertag. Följden kan bli att offentlighetsregeln blir urgröpt och i det närmaste innehållslös. Skälet för att överhuvud införa regeln blir då svagt. Uteslutet är dock inte att offentlighetsregeln även i dessa lägen skulle kunna ges visst utrymme i företagen utan att för den skull konkurrensläget i förhållande till enskilda försköts i något mer väsentligt hänseende. Närmare klarhet härom

Kommitténs överväganden 119

kan dock inte nås utan ingående undersökningar i varje särskilt fall.

En allmän kartläggning av de statliga företagen som driver affärsverksamhet och deras struktur med hänsyn till hur offentlighet skulle påverka dem synes i och för sig önskvärd. Enbart antalet aktiebolag, som ägs av staten till S0 % eller mer, uppgår emellertid till ca 980. Med de tidsmässiga gränser som gäller för kommitténs arbete saknas praktiska möjligheter att i kommitténs regi genomföra en heltäckande undersökning. Det nödiga underlaget för en bedömning av om och hur kan införas inom denna sektor av statsoffentlighet verksamheten föreligger alltså inte för närvarande.

Saken förtjänar otvivelaktigt fortsatt övervägande. Formerna härför får tas upp i annat sammanhang. Kommittén kan erinra om att åtgärder till följd av redovisningsutredningens arbete vidtagits för att förbättra insynen i de statliga aktiebolagen. Syftet med dessa är att förbättra i första hand riksdagsledamöters och därmed indirekt även allmänhetens insyn i företagen.

Statlig verksamhet i privaträttsliga former förekommer för många andra syften än för att driva affärsverksamhet. Ofta är verksamheten då organiserad i annan form än bolagets. Den dominerande gruppen utgörs av stiftelser som i flertalet fall bedriver något slag av ekonomisk verksamhet för tillgodoseendet av ett i varje särskilt fall fastställt stiftelseändamål. Särskilt vanlig är stiftelseformen på kultur-, utbildnings-, forsknings- och utvecklingsområdet.

Framförallt i de stiftelser som är verksamma inom kultur-, utbildnings- och forskningsområdena torde offentlighet utan större olägenheter kunna tillämpas. Kommittén har dock inte ansett sig kunna framlägga ett allmängiltigt förslag härom. Även på detta område fordras

120 Kommitténs överväganden SOU 1983161

först en närmare av de enskilda kartläggning organen var för sig för att utröna i vilken ofutsträckning fentligheten kan göras tillämplig. En sådan studie har som sagts inte hunnits med i detta skede och torde få utföras i annat sammanhang. Då bör även förutsättningarna för offentlighet i sådan verksamhet statlig som bedrivs av och föreningar, samfälligheter andra organ undersökas närmare.

Med den tidsram som uppställts för kommitténs arbete har detta måst riktas in sådan verksamhet i på statlig privaträttslig form som det är särskilt att angeläget reglera ur offentlighetssynpunkt. Kravet ter på insyn sig i hög grad berättigat i ärenden som har samband med utövning av samhällets I överensmaktbefogenheter. stämmelse med direktiven har därför störst uppmärksamhet ägnats åt de fall som tillhör denna dvs. grupp, fallen då en

offentligrättslig förvaltningsuppgift,

som även innefattar överlämnats

myndighetsutövning,

till

privaträttsligt organ.

Som redan nämnts är vissa av de som är rättsregler

tillämpliga på offentligrättslig förvaltning att till-

lämpa även då ett en privaträttsligt subjekt fullgör

myndighetsutövningsuppgift. Detta gäller bl.a. tjänste-

männens det allmännas skadestraffrättsliga ansvar,

ståndsskyldighet samt JO:s och JK:s tillsynsbefogen-

heter. En tillämpning av i

offentlighetsprincipen ären-

den hos som

privaträttsliga organ innefattar myndighetsutövning skulle därför endast innebära en

vidgad anknytning till den

offentligrättsliga lagstiftning

som redan gäller för denna av verksamhet. typ Någon generell regel härom har kommittén dock ansett ej sig böra utforma. Den har i stället för särskilt varje fall gjort en mellan avvägning insynsintresset och de särskilda intressen som kan att föreligga begränsa offentligheten. Offentlighet bör, som förut framhållits, inte ifrågakomma om behovet av sekretess är så

Kommitténs överväganden 121

långtgående att offentligheten skulle i stort sett helt tvingas tillbaka. De skyddsintressen som därvid beaktats är i stort sett desamma som sekretesslagen redan nu beaktar. Även på andra kan grunder offentlighetsprincipen i vissa fall få stå tillbaka.

Uppenbarligen finns, som tidigare framhållits, i och för sig inte skäl att begränsa införandet av offentlighetsprincipen till enbart myndighetsutövningsområdet. I de fall då det eller statliga ägandet inflytandet är helt dominerande talar i skäl regel tunga principiella också för Av särskild är att offentlighet. betydelse offentlighet kommer att gälla också för sådana organ på vilka offentlig verksamhet som är snarlik lagts myn-

dighetsutövning, såvitt gäller denna verksamhet. I det

sammanhanget kan särskilt nämnas sådana som företag på grund av rättsliga eller faktiska har en särmonopol ställning gentemot enskilda medborgare.

De yttre omständigheter under vilka kommittêarbetet i

slutskedet kommit att bedrivas har en koncentragjort tion till med

privaträttsliga organ myndighetsutöv-

ningsuppgifter nödvändig.

6.4.2 med Privaträttsliga organ myndighetsutövande uppgifter inom den statliga sektorn

Ett överlämnande av

offentligrättsliga förvaltningsupp-

gifter till enskild som innefattar

myndighetsutövning

skall ll 6 § RF ske med stöd enligt kap. av lag. Stadgandet förutsätter således att organ som såtillagts dana uppgifter i princip bedriver verksamheten med lagstöd. Bestämmelsen saknade i 1809 års RF. motsvarighet Viss kan därför före

myndighetsutövning RF:s ikraftträ-

dande 1975 ha överlämnats till enskild som nu fortsätter Verksamheten utan med stöd av lagstöd Övergångsbestämmelserna p. 6 till nya RF. I det stora flertalet fall synes emellertid av

delegation förvaltningsuppgif-

122 Kommitténs SOU 1933131 överväganden

ter som innefattar myndighetsutövning till privaträttsliga organ i praktiken ha skett med stöd av lag. Sålunda saknas endast i fråga om tre av de organ för vilka kommittén redovisar närmare i detta betänkande föreskrivet lagstöd för överlämnandet av uppgiften.

Såsom konstaterats i kommitténs betänkande Kommunalföretaget förekommer verksamhet som innefattar myndighetsutövning knappast inom privaträttsliga företag med kommunal huvudman. Arbetet har därför kunnat begränsas till av staten överlämnade förvaltningsuppgifter. Med hjälp av upplysningar från regeringskansliet har inom kommittén sammanställts en förteckning över sådana privaträttsliga subjekt som utövar myndighet. Förteckningen torde uppta det stora flertalet av hithörande organ och i varje fall de viktigaste av dessa. Med hänsyn till den begränsade utredningstid som stått kommittên till buds har i något fall viss myndighetsutövning måst lämnas utanför, såsom den vilken må förekomma inom bankområdet.

Kommittén har i sitt arbete i princip utgått från den överlämnade förvaltningsuppgiften och inte från det privaträttsliga organ som handhar den. Vissa av de undersökta organen domineras av den myndighetsutövande Verksamheten. För andra utgör denna en mindre, stundom helt obetydlig del av den totala verksamheten. Undersökningen omfattar således både statsägda organ och sådana privaträttsliga organ i vilka staten saknar inflytande via ägande eller på annat liknande sätt.

Begreppet myndighetsutövning är inte preciserat i lagtext utan har endast närmare definierats i förarbetena till olika lagar bl.a. till förvaltningslagen. Det kan stundtals uppkomma tvekan huruvida viss verksamhet hos ett privaträttsligt organ innefattar myndighetsutövning. För att klargöra de privaträttsliga organens rutiner vid handläggningen av de ärenden som innefat-

SOU 193351 Kommitténs överväganden 123

tar myndighetsutövning samt deras behov av sekretess för uppgifter i dessa ärenden har kommittén hållit sammanträden eller på annat sätt varit i kontakt med det stora flertalet representanter för de berörda organen. Det har därvid i något fall visat sig att offentlighetsprincipen lämpligen bör göras tillämplig även på annan verksamhet hos organet än den som innefattar myndighetsutövning.

Myndighetsutövningen hos de privaträttsliga organen skiftar karaktär från fall till fall. Förekommande typer av myndighetsutövning kan delas in i fem grupper, nämligen: officiell provning, fördelning av offentliga medel, uppgift att utse offentliga funktionärer, beslut om statligt reglerade samt beslut om medtjänster lemskap och disciplinåtgärd i offentligrättsliga korporationer.

På grundval av den genomgång som kommittén sålunda har gjort, föreslår kommittén att offentlighetsprincipen görs tillämplig hos flertalet av dessa såvitt organ gäller den verksamhet som innefattar myndighetsutövning. Se vidare avsnitt 7.

6.4.3 Lagteknisk lösning

Enligt kommitténs mening är det angeläget att då det gäller att göra offentlighetsprincipen hos tillämplig andra organ än myndigheter så nära som möjligt knyta an till de regler som gäller TF och den därtill enligt anknytande lagstiftningen beträffande myndigheters handlingar. Olika alternativ står därvidlag till buds.

En möjlighet är att bygga ut TF:s regler om handlingsoffentlighet till att omfatta även enskilda utanorgan för myndighetsorganisationen. Den av handutvidgning

lingsoffentligheten som kommittén nu föreslår gäller

emellertid ett betydande antal vilka organ skiljer sig

124 Kommitténs överväganden

åt inbördes såväl organisatoriskt som med avseende på den verksamhet som de bedriver. Det är därför inte möjligt att beskriva dem i mer generella termer. Eftersom det krävs förhållandevis detaljerade regler ter sig en direkt utbyggnad av 2 kap. TF som olämplig.

Ett annat alternativ är att ta sekretesslagen till ut-

gångspunkt. Den innehåller redan nu bestämmelser om

handlingsoffentlighet hos två organ utanför den offentligrättsliga organisationen. Med tanke på det ganska stora antal som kommitténs organ förslag om vidgad

handlingsoffentlighet kommer att omfatta kan det dock

te sig oegentligt att i en lag som innehåller regler om inskränkningar i offentligheten och som bär rubriken sekretesslag införa viktiga bestämmelser om handlingsoffentlighet. Denna synpunkt får än större tyngd om kretsen av sådana andra organ än myndigheter som skall iaktta offentlighetsprincipen utvidgas ytterligare i framtiden. Kommittén har därför inte velat välja detta alternativ även om det kunde ha vissa praktiska fördelar.

En tredje möjlighet är att ta in regler om handlingsoffentlighet i de lagar som reglerar de olika organens verksamhet. Sådana lagar finns visserligen med få undantag när det gäller de myndighetsutövande organen. Eftersom dylika lagar i princip saknas ifråga om övriga organ kan denna lösning inte isolerad brukas vid en utvidgning av offentlighetsprincipen utanför myndig-

hetsutövningsområdet. Kommittén anser därför att inte

heller denna lösning nu bör väljas.

En fjärde lösning som nära till hands är att ligger samla de grundläggande reglerna om handlingsoffentlighet hos privaträttsliga subjekt i en särskild utlag, formad som en motsvarighet till i 2 kap. TF. reglerna Denna lösning är enligt kommitténs den uppfattning bästa både ur principiell och praktisk Komsynvinkel.

sou 1954351 Kommitténs överväganden 125

mittên har därför lagt detta alternativ till grund för de lagförslag som läggs fram. I TF föreslås en allmän regel införd om att handlingsoffentlighet kan gälla utanför myndighetsorganisationen. Den har fått formen av en hänvisning i 2 kap. TF till en ny lag som avses skola reglera handlingsoffentligheten inom den privata sektorn. Begränsningarna i offentligheten föreslås skola regleras i sekretesslagen såsom redan är fallet i fråga om myndigheterna.

En central fråga vid den nu valda lagtekniska lösningen är om TF:s handlings- och offentlighetsbegrepp kan tillämpas även hos de enskilda rättssubjekten där offentlighet föreslås införd. Enligt kommittén möter det inte hinder att knyta an till TF:s bestämmelser. Begreppet allmän handling som det är preciserat i TF kan ges vidgad användning och samma innebörd som det nu har i förhållande till också i relamyndigheterna tion till de aktuella privata rättssubjekten. En fördel med en sådan ordning blir bl.a. att man i tolkningsfrågor kan hämta ledning ur den praxis som redan utbildat sig om handlingsbegreppet. En särreglering för de privaträttsliga organen skulle kunna föranleda

åtskilliga tillämpningsproblem. Det kan framhållas att

de angivna grundlagsbestämmelserna redan i är tilldag lämpliga hos notarius publicus och AB Svensk Bilprovning utan att detta förhållande har vållat några särskilda svårigheter. Av anförda skäl förordar kommittén att de handlingar hos enskilda som skall rättssubjekt omfattas av offentlighetsprincipen betecknas som allmänna handlingar trots att de finns hos enskilda rättssubjekt.

Det kan konstateras att grundlagsreglerna om allmän handling utgår från att myndigheterna tillämpar ett förfarande som är mera formbundet än den handläggning som de privaträttsliga organ som skall omfattas av handlingsoffentlighet kan väntas ägna sina ärenden.För-

126 Kommitténs överväganden

valtningsmyndigheterna har till skillnad från de enskil-

da organen att i sin verksamhet iaktta förvaltnings-

lagens bestämmelser. Enligt denna lag har bl.a. den enskilde rätt att yttra sig i ärende som rör honom själv. Vidare har han oftast rätt att anföra besvär över beslut som gått honom emot.

Vid sina kontakter med företrädare för olika privaträttsliga organ har kommittén emellertid blivit övertygad om att i praktiken olikheterna ej blir så stora. De enskilda organen synes i allt väsentligt följa samma mönster som myndigheterna vid handläggning av ärenden som innefattar myndighetsutövning. Således finns hos de enskilda organen i ärenden motsvarande myndigheternas överlag både beslut och beslutsunderlag i skriftlig form eller i ADB-upptagning. De allra flesta organen har också rutiner för registrering och arkivering av handlingar. I allmänhet hålls de handlingar som avser den myndighetsutövande uppgiften avskilda från organets övriga verksamhet. Mot bakgrund härav bör det enligt kommittén vara möjligt att i allt väsentligt bygga på den reglering av handlingsbegreppet som återfinns i TF också när det gäller handling hos enskilt organ. De svårigheter som kan uppkomma hos de enskilda organen vid en tillämpning av föreskrifterna om allmän handling i TF kan ej förväntas bli så mycket större än motsvarande problem hos myndigheterna.

Sekretessreglerna behöver på vissa punkter byggas ut. Bland allmänna handlingar kommer nämligen att ingå nya slag av handlingar med särskilda sekretessbehov som inte finns i den nuvarande gruppen allmänna handlingar. Justeringar i sekretesslagen blir därför men behövliga de blir av mycket måttlig omfattning.

Somliga av de lagar som reglerar organens verksamhet innehåller bestämmelse om tystnadsplikt såvitt avser uppgifter i verksamheten. Dessa bestämmelser föreslås

Kommitténs överväganden 127

bli upphävda och ersatta av bestämmelser i sekretesslagen.

Gällande regler om överklagande av avslag på framställning att utbekomma allmän handling kan utan vidare göras tillämpliga även beträffande handlingar från organ av privaträttsligt slag.

6.4.4 Påföljdsfrågor

Den omständigheten att de som kommer att handha allmänna handlingar hos de privaträttsliga organen inte är offentliga funktionärer föranleder särskilda överväganden när det gäller ansvar för dem vid oriktig tillämpning av offentlighetsregleringen. Det kan ifrågasättas om inte deras handhavande av en fråga om utlämnande av allmän handling i princip rör sig inom privaträttens sfär. För att komma ur denna låsning blir det nödvändigt att kriminalisera vissa beteenden. Man måste således ägna påföljdsfrågorna särskild uppmärksamhet.

Till en början kan det konstateras att, då en myndighet handlägger fråga om utlämnande av allmän handling, förvaltningslagen är att tillämpa. Handläggning av sådant ärende innefattar nämligen myndighetsutövning i förvaltningslagens mening. Till följd därav blir även de särskilda bestämmelserna i den lagens 14-19 §§, vilka tar sikte på myndighetsutövning, att tillämpa (jfr

JO 1974 s. 420). Av 15 kap. 6 § SekrL framgår att det

i första hand ankommer på den befattningshavare som enligt arbetsordning eller särskilt beslut svarar för vården av handling att pröva frågan om handlingens utlämnande till enskild. En föredragande eller annan handläggare av ett ärende anses ha i sin vård de handlingar i ärendet som har lämnats till honom. Befattningshavaren kan under vissa omständigheter hänskjuta frågan om utlämnande till myndigheten. Frågan om en handling skall lämnas ut kan innefatta prövning av

128 Kommitténs överväganden SOU 1983161

dels om handlingen är att betrakta som allmän i TF:s mening, dels om den i så fall innehåller som uppgifter i något hänseende omfattas av bestämsekretesslagens melser. I ett privaträttsligt organ blir handlingsmönstret inte detsamma.

Två olika typer av fel kan, såvitt nu är i tänfråga, kas bli begångna vid av en om utlämnanprövning fråga de av handling: dels kan den beslutande att lämvägra na ut en handling trots att den är allmän och sekreej tessbelagd, dels kan han tänkas lämna ut en handling trots att den omfattas av sekretess. Den förra typen av fel, begånget inom en får anses myndighet, utgöra

oriktig myndighetsutövning i straffrättslig mening och

därmed vara omfattad av straffansvar enligt 20 kap. l § BrB för eller - i fall av myndighetsmissbruk grov oaktsamhet - vårdslös myndighetsutövning. Den senare typen av fel kan beivras med stöd av straffbestämmelsen i 20 kap. 3 § BrB rörande brott mot tystnadsplikt, vilken ju omfattar även röjande av uppgift för vilken sekretess gäller.

Då motsvarande fel begås inom ett orprivaträttsligt gan vid tillämpningen av bör de offentlighetsreglerna, kunna beivras på i huvudsak samma sätt som om de begåtts inom en myndighet.

Fråga reser sig då först vad som skall när

gälla den, som inom ett har att fatta beprivaträttsligt organ slut i saken, i strid mot den nya lagstiftningen vägrar att lämna ut en I och för skulle kunhandling. sig na ifrågasättas, om inte av om utlämprövning frågor nande av allmänna handlingar är att anse som myndighetsutövning även när prövningen rum inom ett äger privaträttsligt organ. Har viss offentlig verksamhet med stöd av ll kap. 6 § RF överlämnats till ett sådant organ kunde diskuteras, om inte av såvarje tillämpning dan författning som är avsedd att verksamheten styra

SOU lgggm Kommitténs överväganden 129

är att anse som så snart myndighetsutövning tillämpningen innebär att det för någon skapas plikter eller rättigheter vilka ej är av privaträttslig natur. Om den förvaltningsuppgift som överlämnats innebär just att utöva - t.ex. myndighet uppgiften att pröva sådana frågor om godkännande av m.m. som ankommer utrustning på riksprovplats vilken är - skulle då ej myndighet av - icke varje tillämpning civilrättslig författning som sker inom ramen för den förvaltningsuppgiften varaatt ansesonxmyndighetsutövning,oavsett omtillämpningen avser den författning som reglerar den nämnda uppgiften eller avser annan den nu författning,t.ex. diskuterade lagen om rätt för allmänheten att ta delav sådana handlingar som rör

uppgiften.Mot detrniförda re-

sonemanget kan dock resas.Ärsådan invändningar prövning av fråga om utlämnande av som nu avses handlingar att anse som krävs ll myndighetsutövning, enligt kap. 6 § RF att denna prövning överlämnas till det privaträttsliga organet med stöd av lag. Det ter sig emellertid inte som givet,att man som överlämnande av en för-

valtningsuppgift skall beteckna det att förhållandet, det har att privaträttsliga organet självt bedöma när det enligt en lag av det som nu föreslås är slag skyldigt att lämna ut en Det centrala i kommithandling. têns förslag är däri om rätt stadgandet för den enskilde att under vissa ta förutsättningar del av vissa privaträttsliga organs handlingar, en rätt som givetvis motsvaras av en skyldighet för dessa privaträttsliga organ att under samma till andra en-

förutsättningar

skilda lämna ut handlingar som över. organen förfogar Fråga är närmast om ett förhållande.

privaträttsligt

Läggs tonvikten vid att fråga är om en av fördelning plikter och rättigheter kommer förslaget till lag om

handlingsoffentlighet hos privaträttsliga organ att

kunna sägas innefatta sådana föreskrifter om enskildas förhållanden inbördes som avses i 8 kap. 2§ RF och som, såvitt nu är i fråga, ger den delvis föreslagna lagen

130 Kommitréns överväganden SOU 1933161

karaktär av civillag. Under alla omständigheter synes uteslutet att se den nu avsedda skyldigheten att lämna ut handling som annat än civilrättslig när skyldigheten ävilar ett organ till vilket någon förvaltningsuppgift inte överlämnats enligt ll kap. 6 § RF utan vars anknytning till det allmänna rättsligt sett endast beror av t.ex. det förhållandet att staten äger aktier m.m. Lagförslaget är visserligen i första hand format med tanke på sådana privaträttsliga organ som utövar myndighet men det är avsett att kunna tillämpas ävenpå verksamhet av annat slag.

Mot bakgrund av det nu anförda och för att få till stånd en enhetlig reglering som kan vinna tillämpning, oavsett hur det förhåller sig med räckvidden av reglerna i 20 kap. l § BrB, bör en lag om handlingsoffentlighet hos privaträttsliga organ tillföras självständiga ansvarsbestämmelser som säkerställer en korrekt lagtillämpning.

Den andra typen av fel som, såvitt nu är av intresse, kan komma att begås vid tillämpning av en lag om handlingsoffentlighet hos enskilda organ är att någon inom det privaträttsliga organet lämnar ut en handling trots att den omfattas av sekretess. Genom hänvisningarna i lagförslaget till sekretesslagen kommer emellertid sekretessbrottet även då den är skyldige ej offentlig funktionär att kunna beivras med tillämpning av 20 kap. 3 § BrB såsom brott mot tystnadsplikt.

Inom den enskilda sektorn finns ofta ett skadeståndssanktionerat förbud för de anställda att röja uppgifter i verksamheten som kan medföra skada för företaget. Som tidigare nämnts innehåller bl.a. aktiebolagslagen en bestämmelse om skadeståndsskyldighet för vissa särskilt angivna personer om de skadar att bolaget genom lämna ut uppgift. I stor utsträckning torde företagen också genom avtal och interna föreskrifter ha bundit

Kommitténs överväganden 131

sina anställda med vidsträckta tystnadsplikter. En

överträdelse mot vad som härvid avtalats eller före-

skrivits kan därför leda till skadeståndsskyldighet för den anställde gentemot företaget.

6.4.5 Privaträttsliga organ med kommunala uppgifter

I direktiven till kommittén har angivits att en utvidgning av offentlighetsprincipen till verksamhet utanför myndighetsområdet kan bli aktuell särskilt för de kommunala företagens del. Ett viktigt skäl för denna ståndpunkt torde vara att kommunala företag i princip inte får drivas i vinstsyfte. Denna uteomständighet sluter visserligen inte att måste iaktaffärsmässighet tas även i dessa företag, men trycket från enskilda konkurrenter blir mindre.

Kommittén har i sina betänkanden (SOU 1982:13) och (Ds C 1983:6) framlagt förslag till lagreglering av kommunalföretaget och det mellankommunala företaget. Förslagen bygger på tanken att kommunal verksamhet i privaträttslig form bör formellt anknytas till reglerna i kommunallagen om kommunal Ett förvaltning. genomförande av dessa förslag förutsätter att det inte kommer att råda alltför stora olikheter i offentlighetshänseende mellan sedvanlig offentligrättslig kommunal verksamhet och verksamhet i form av kommunala företag. Mot denna bakgrund skulle det vara näraliggande att föreslå att offentlighetsgrundsatsen i princip görs tillämplig inom den kommunala verksamhet som avses skola drivas i kommunalföretagets och det mellankommun31a form. företagets

Under kommitténs arbete har det visat sig att ett generellt genomförande av en sådan måste ordning föregås av noggranna rörande de olika av undersökningar slag verksamheter som kommunala företag bedriver. Det gäller att i detalj klarlägga arbetsförhållandena inom de

132 Kommitténs SOU W816i överväganden

olika huvudtyper av kommunalföretag och mellankommunala företag som sannolikt kommer att finnas. Verksamheten är ganska olikartad hos skilda slag av kommunala företag. Många ägnar sig åt bostadsförsörjning, andra åt teknisk service och tillhandahållande av energi och åter andra åt att ge kulturell service. Inte minst på bostadsområdet har situationen visat sig vara komplicerad. De allmännyttiga bostadsföretagen utgör en mycket stor andel av de kommunala företag som enligt kommittêns förslag skulle bli kommunalföretag. Hos dem finns betydande betänkligheter mot att tillämpa offentlighetsprincipen i det löpande arbetet med hänsyn till den roll de spelar för hyresbildningen. I åtskilliga fall kommer särskilda Sekretessregler att behövas, om offentlighet blir huvudregel i företagens verksamhet.

På den tid som stått till buds för detta arbete har det inte varit möjligt att genomföra de olika analyser som måste ligga till grund för slutliga ställningstaganden till offentlighetsprincipens tillämpning inom den sektor av kommunal verksamhet som formellt drivs i privaträttslig form. Av vikt är vidare att för närvarande myndighetsutövning knappast förekommer i de kommunala företagen. Något förslag om generell tillämpning av den i 2 kap. TF fastlagda offentlighetsprincipen för de kommunala företagens del har under dessa förhållanden inte utarbetats inom kommittén.

Uppenbarligen är det i och för sig praktiskt möjligt att komma ganska långt med tillämpning av offentlighetsprincipen inom den sektor som kommunalföretagen och de mellankommunala företagen avses täcka. Att det går att i åtskilliga fall utan egentliga olägenheter för företagen införa offentlighet visar bl.a. den omständigheten att det redan i dag finns åtskilliga kommunägda aktiebolag som i sina bolagsordningar intagit en bestämmelse om att offentlighet gäller beträffande bolagets handlingar. I avbidan på vad som kan framkom-

Kommitténs 133 överväganden

ma vid ett fortsatt utredningsarbete bör redan nu vissa framsteg kunna göras på frivillig väg. Enklast sker detta, om kommunerna själva beslutar om i vilken utsträckning de vill införa offentlighet för handlingarna hos sina kommunalföretag och mellankommunala företag.

Det är härvid att observera att en dylik av kommunala beslut beroende offentlighet blir av annan art än den som går tillbaka på regelsystemet i 2 kap. TF. Det blir närmast fråga om ett privaträttsligt åtafärgat gande för företaget att gå allmänheten till mötes och tillhandahålla sina handlingar till den som önskar ta del av dessa. Den offentligrättsliga överbyggnaden saknas således, med beslut om utlämnande och med tillgång till överprövning hos domstol av en vägran att utlämna handling. Man kan tala om fakultativ offentlighet till skillnad från den lagstadgade.

Vid närmare överväganden har kommittén funnit att frågan inte bör lämnas helt oreglerad. I lag bör stadgas skyldighet för kommunen att, när den beslutar att ett

kommunalföretag eller ett mellankommunalt företag

skall komma till stånd, också pröva om och i vilken utsträckning offentlighet av nyss angiven art skall tilllämpas i företaget. Kommittén förordar därför en regel att fullmäktige i samband med inrättande av kommunalföretag skall vara skyldigt att besluta rörande offentlighetsfrågan. Även vid inrättande av mellankommunala företag bör kommunerna vara skyldiga att begemensamt sluta i denna fråga.

Kommittén har i sina tidigare till förslag ny lydelse av l kap. 4 § KL med rörande bildandet av kommuregler nalföretag angivit att fullmäktige skall tillse att det blivande företaget blir bundet av vissa villkor som tryggar kommunens inflytande, insyn och kontroll. Fullmäktige bör enligt kommitténs mening i detta sam-

134 Kommitténs överväganden SOU l)83:6l

manhang också ta ställning i offentlighetsfrågan.

Det finns anledning utgå från att i de flesta fall offentlighetsfrågan icke vållar fullmäktige större problem. I många kommunalföretag är det uppenbart att offentlighet kan tillämpas utan olägenhet. I andra fall där tyngdpunkten ligger på affärsmässig verksamhet kanske i konkurrens med enskilda kan det däremot vara svårt att låta allmänheten ta del av företagets handlingar. Det kan givetvis även uppkomma tveksamma mellanfall, där det kan råda delade meningar.

Det har befarats att då och då meningsskiljaktigheter kan uppstå i fullmäktige rörande offentlighetsfrågor som skulle kunna skada det blivande kommunalföretaget. Dessa risker synes inte böra överdrivas. Erfarenheten visar att, då offentlighetsfrågor behandlats på riksplanet, exempelvis i riksdagen, det så gott som alltid skett i partipolitisk enighet- Det finns en gemensam värdering av offentligheten såsom betydelsefull för den svenska folkstyrelsen. Det är ej sannolikt att bedömningarna kommer att bli så mycket annorlunda på det kommunala planet. Några strider av betydelse kring offentlighetsfrågor är därför knappast att vänta i fullmäktige. Om i ett eller annat tveksamt fall frågan skulle avgöras i fullmäktige genom votering kan detta förhållande normalt icke väntas vara till hinders för den verksamhet som skall drivas i kommunalföretaget.

Vad gäller mellankommunala företag bör på motsvarande sätt föreskrivas i lagen om kommunalförbund att de samverkande kommunerna skall pröva offentlighetsfrågan redan vid företagets tillkomst. Blir beslutet positivt skall samarbetsavtalet mellan kommunerna om företaget innehålla bestämmelser om rätten för allmänheten att ta del av företagets handlingar.

Genomförs förslagen på förevarande punkt får man efter

SOU 1983:6! Kommitténs överväganden 135

hand erfarenheter, och det blir möjligt att på grundval av dessa avgöra om man bör gå vidare. Det system som föreslås infört genom förslaget till lag om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter kan i och för sig göras tillämpligt också på kommunalföretag och mellankommunala företag. Det som erfordras är endast att lagen i en eller annan form tillförs uppgift om de företag hos vilka lagstadgad offentlighet skall gälla.

6.5 Fortsatt utredningsarbete

Kommittén har under arbetet med frågan om en utvidgad tillämpning av offentlighetsgrundsatsen inom det område av offentlig verksamhet som handhas i privaträttsliga former funnit de problem som här möter vara både svåröverblickbara och stundom vanskliga att lösa. Det är kommitténs erfarenhet att om man, såsom riksdagen uttalat, skall gå vidare i riktning mot ökad offentlighet inom denna sektor det erfordras ett tämligen omfattande utredningsarbete. Inom kommittén har ett sådant utförts på vissa delområden, medan andra fält fått lämnas obearbetade. Frågans förhistoria visar att mera allmänna uttalanden som ej är grundade på kännedom om de från fall till fall varierande faktiska förhållandena inte för framåt.

Kommittén är medveten om att den fråga kommittén satts att utreda kan väntas snabbt få växande praktisk betydelse. Händelser som inträffat under de år kommittén varit verksam bekräftar detta. Det synes därför troligt att ett fortsatt utredningsarbete på området behöver upptas.

SOU 1983261 137

7 URVALET AV ORGAN

Centralt för tillämpning av den föreslagna lagen är självfallet på vilka privaträttsliga organ den skall bli tillämplig och i vilka slag av verksamhet den föreskrivna offentligheten skall gälla. Som redan tidigare nämnts har kommittén främst granskat sådana privaträttsliga organ som är anförtrodda myndighetsutövning av något slag. Dessa har i sin tur sammanförts gruppvis för bedömning av frågor om offentlighetsprincipens tillämplighet och, i förekommande fall, av behovet av sekretess. Dessa överväganden har givit följande resultat.

7.1 Officiell provning

I lagen (1974:896) om riksprovplatser m.m. anges att officiell provning skall utföras av riksprovplats, om inte annat är särskilt föreskrivet. Förutom tre statliga myndigheter som är riksprovplatser finns det fyra statliga aktiebolag som i egenskap av riksprovplats svarar för officiell provning. Ansvaret för den officiella provningen fördelas mellan de fyra enskilda riksprovplatserna så, att var och en har ansvaret för ett visst objektområde. Varje enskild riksprovplats har att bedriva verksamheten riksomfattande med anpassning till det totala behovet inom provplatsens objektområde. Med provning avses det tekniska förfarandet varigenom den beslutande erhåller faktaunderlaget för avgörande av om den aktuella produkten eller anläggningen kan godkännas eller inte. Uppgiften att fatta beslut i godkännandefrågan innefattar otvivelaktigt myndighetsutövning (jfr prop. 1974:162 s. 17).

Genom lagen (l975:444; ny lydelse 1978:278) om beslu-

138 Urvalet av organ SOU i983:0|

tanderätt för riksprovplats som ej är myndighet har de nu avsedda statliga aktiebolagen (se nedan) tillagts befogenhet att pröva fråga som gäller godkännande av personal, utrustning, förfarande, organisation, produktion eller anläggning eller fastställande av avgift för utförd provning. Tillsynsmyndighet för riksprovplatserna är statens mät- 0Ch pTOVråd-

AB Statens Anläggningsprovning

Riksdagen fattade beslut om bildande av Aktiebolaget Statens Anläggningsprovning (SA) i maj 1975. Verksamheten startade med ca 500 anställda vid årsskiftet 1976/77. SA är ett helägt statligt bolag.

SA är enligt förordningen (l977:608; omtryckt 1981:724) om provning enligt lagen (1974:896) om riksprovplatser m.m. riksprovplats för tryckkärl, cisterner och järnvägscisternvagnar, fasta och begränsat rörliga lyft- och transportanordningar, mobila lyftkranar och lyftplattformar samt lyftredskap, allt med undantag av a) sådant som finns i fartyg som avses i 7 kap. 15 § första stycket lagen (1965:719) om säkerheten på fartY8 b) öppna cisterner med tillbehör, vilka utnyttjas för förvaring av brandfarliga Vätskor, i den omfattning statens industriverk föreskriver containrar, tankcontainrar och tillbehör till dessa samt maskindrivna portar verkstadsmaskiner samt styr- och skyddssystem till dessa.

Bolaget svarar således för den officiella provningen av dessa objekt; d.v.s. för kontroll av att de uppfyller myndigheternas tekniska säkerhetsföreskrifter. SA granskar ritningar och beräkningar före tillverkningen, kontrollerar utförandet under tillverkning och montage samt besiktigar objekten innan de tas i bruk. Många objekt besiktigas därefter regelbundet med ett eller några års intervall. På begäran utför SA även icke officiell provning av säkerhetsinriktad karaktär.

Urvalet av organ 139

SEMKO, Svenska Elektriska Materielkontrollanstanten AB

SEMKO, Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten AB, är riksprovplats för elektrisk materiel, huvudsakligen för sådan materiel som används i hem och hushåll. SEMKO:s uppgift är att efter provning enligt av myndigheter lämnade föreskrifter godkänna eller underkänna sådan materiel. Svenska staten äger 51 % av bolagets aktier. övriga aktieägare är Svenska Elverksföreningen med 29,4 % och Svenska Brandförsvarsföreningen med 19,6 %. Genom regeringsbeslut har SEMKO fr.o.m. den l augusti 1977 utsetts till riksprovplats.

SEMKO har enligt den ovannämnda förordningen (1977:608) att svara för officiell provning av elektrisk materiel som är avsedd att anslutas till elektrisk starkströmsanläggning med en systemspänning av högst l 000 V samt elektrisk materiel som är avsedd att användas i eller vid sådan anläggning, allt med undantag av a) eldningsapparater med tillbehör, elektriska överfyllningsskydd, lyft- och transportanordningar, redskap för bestämning av volym och massa, slutna vattenvärmare, explosionsskyddad materiel, stationära industrimaskiner, elektromedicinska apparater avsedda endast för klinisk användning, b) radiostörningskontroll.

Den helt delen övervägande av provningen har föreskrivits av statens industriverk (SIND) och elsäkergäller heten, dvs. säkerheten mot elektrisk stöt och brand. SIND har delegerat rätten att fatta beslut om godkännande till SEMKO. Viss provning av SEMKO även engörs ligt andra myndigheters föreskrifter. Detta gäller t.ex. uppmätning av joniserande från

strålning TV-appa-

rater och kontroll av mikrovågsugnar. Fr.o.m. den l juli 1983 är det statens energiverk som är föreskrivande myndighet.

När kraven är uppfyllda SEMKO produkten och godkänner fabrikanten kan då genom S-märkning för allmänheten visa att den är godkänd. Fabrikanterna ansvarar för

140 Urvalet av organ SOU 1983:01

att de godkända produkterna tillverkas och i det säljs av SEMKO godkända utförandet.

SEMKO utför även officiell provning för utländska uppdragsgivare.

êpoteksbolaget AB

Apoteksbolaget AB bildades i augusti 1970 och övertog den l januari 1971 med ensamrätt detaljhandeln med läkemedel i landet.

Apoteksbolaget ägs till 2/3 av staten och l/3 av Apotekarsocietetens stiftelse för främjande av farmaciens utveckling m.m. Ramarna för bolagets verksamhet är angivna i ett avtal med staten, vilket gäller t.o.m. den 31 december 1985. Bolaget skall utan vinstintresse svara för en god läkemedelsförsörjning i landet. Apoteksbolagets huvudsakliga uppgift är således att upphandla och distribuera läkemedel.

Dennwndighetsfunktion somäi anförtrodd Apoteksbolaget är knuten till bolagets uppgift att som riksprovplats svaraför officiellprovning av mekaniska preventivmedel. Ävendenna verksamhet reglerasi.förordningen (1977:608) om provning enligt lagen om riksprovplatser m.m.

AB Svensk Bilprovning

AB Svensk sin verksamhet den 1 Bilprovning började januari 1965 i till att bestämmelserna om anslutning den allmänna periodiska fordonskontrollen trädde i kraft. Från den l januari 1971 den kon-

gäller årliga trollbesiktningsskyldigheten för samtliga registrerade

fordon som är två år eller äldre. Sedan den 1 juli 1978 är bolaget för riksprovplats motorfordon, terrängfordon och släpfordon till kilometerräkmotorfordon, narapparatur m.m. Bolaget svarar för den helt övervä-

SOU 1933:61 Urvalet av organ 141

gande delen av den officiella provningen inom fordonsområdet. Verksamheten skall drivas på självkostnadsbasis, dvs. intäkterna från besiktningsverksamheten skall täcka bolagets totala kostnader. Bolaget ägs av staten till 52 %. De övriga 48 a är fördelade på motororganisationer m.fl.

Offentlighetsprincipen gäller hos bolaget i dess verksamhet för officiell provning till följd av en bestämmelse i 1 kap. 8 § Sekretesslagen.

Offentlighet och sekretess hos riksprovplats

De fyra ovannämnda aktiebolagen som är riksprovplatser äger som framgått rätt att i sin kontrollverksamhet fatta beslut som innebär att rättigheter eller plikter skapas för enskild. Redan i dag gäller offentlighetsprincipen för fyra riksprovplatser, nämligen de tre statliga myndigheterna och AB Svensk Bilprovning. Det finns inga avgörande skäl att inte offentlighetsprincipen skulle gälla hos de tre återstående riksprovplatserna ,såvitt gäller den officiella provning de utför. Offentlighetsprincipen bör göras tillämplig beträffande själva besluten och de handlingar som ingår som beslutsunderlag i varje ärende. Härutöver bör offentlighetsprincipen inte gälla. På samma sätt som gäller vid övriga riksprovplatser bör uppgifter om enskildas förhållanden sekretesskyddas också i de nu avsedda bolagen.

annan besiktning

Svenska Aeroklubben - KSAK Kungl.

Kungl. Svenska Aeroklubben (KSAK) har tre huvudfunktioner. Den är dels en organisation för landets flygklubbar såvitt avser flygverksamhet i allmänhet, dels en sportorganisation som tillhör riksidrottsförbundet,

142 Urvalet av organ SOU 1933:61

dels en frivillig organisation inom försvaret. Därutöver har klubben även besiktningsuppgifter.

I 3 kap. 2 § luftfartslagen (l957:297; omtryckt 1979: 643) finns bestämmelser om att skall underluftfartyg gå besiktning enligt vad regeringen, eller, efter regeringens bemyndigande, luftfartsverket föreskriver. Luftfartyg skall även i övrigt med avseende på luftvärdighet vara underkastat tillsyn av luftfartsverket. Besiktning och tillsyn må enligt vad bestämregeringen mer av luftfartsverket uppdras åt särskild sakkunnig eller myndighet inom eller utom riket. Detsamma gäller enligt 3 kap. 3 § samma lag uppgiften att förnya luftvärdighetsbevis. Luftfartsverket har med stöd av dessa bestämmelser samt 17 § luftfartskungörelsen (1961:558), vari verket bemyndigas att nu avsedd uppdra besiktning och tillsyn åt bl.a. särskild sakkunnig, delegerat sitt ansvar beträffande till KSAK. segelflygplan

Vid typbesiktning följer KSAK de föreskrifter och bestämmelser som luftfartsverket har utfärdat. Beslutet om enskilt flygplans fattas av besiktluftvärdighet ningsingenjörer hos KSAK vilka godkänts av luftfartsverket. Besluten om luftvärdighet och typgodkännande meddelas, ehuru de träffas av KSAK, i luftfartsverkets namn. KSAK utför därutöver ett typgranskningsarbete när det gäller beträffande modifieringsarbeten segelflygplan och Beslut i sådana ärenmotorsegelflygplan. den meddelas av KSAK i namn. eget

KSAK har upplyst att klubben redan nu i sin ovan nämnda verksamhet tillämpar beträfoffentlighetsprincipen fande dokumentationen i t.ex.

besiktningsverksamheten,

handlingar som utgör tillverkarens konstruktionsunderlag samt beträffande KSAK:s tekniska bibliotek och allmänna skrivelser. Detta material ordnar klubben enligt uppgift till kommittén som om det vore allmän handling.

sou 193351 Urvalet av organ 143

Även om vissa beslut om luftvärdighet och typgodkännande tecknas iluftfartsverkets namn, finns dock handlingsunderlaget hos klubben och är där undandraget offentlighet. På samma sätt som den officiella provningen på riksprovplats bör underkastas offentlighet bör offentlighet införas också beträffande de nu aktuella ärendena hos KSAK. Det behov av sekretess för affärsförhållanden m.m. som enligt vad KSAK angivit kan finnas får tillgodoses genom särskilda sekretessbestämmelser.

7.2 Fördelning av offentliga medel

Vissa privaträttsliga subjekt har tillagts den myndighetsutövande uppgiften att till enskilda fördela statligt stöd i olika former. De har sammanförts i denna ETUPP-

Statligt ekonomiskt stöd ges normalt med tillämpning av regler som anger förutsättningarna för stödet. Beslut om användningen av statliga medel fattas av riksdagen. I vissa fall stiftar riksdagen lag som anger villkoren för att enskilda skall erhålla de förmåner lagen behandlar. Vanligare är att riksdagen beviljar ett anslag och till detta knyter I budgetföreskrifter. dessa anges de närmare villkoren för anslagets användning. Regeringen som verkställer riksdagsbeslutet har att fatta de beslut eller utfärda de föreskrifter som behövs därför. I de flesta fall ankommer det på någon underordnad myndighet att fatta beslut i de enskilda stödärendena, men denna uppgift kan med stöd av 11:6 RF även överlämnas till enskilt organ. Organet kan i sådant fall disponera över stödmedlen med äganderätt. Ibland avsätter organet statsbidraget som ett engångsbelopp t.ex. som stiftelsekapital i syfte att verksamheten för framtiden skall i stort sett bli självbärande. Vanligen finansieras dock verksamheten med årliga tillskott från statsbudgeten.

144 Urvalet av organ SOU l983:61

Ett beslut i ett ärende om statligt ekonomiskt stöd innefattar myndighetsutövning, om stödet utgör en ”förmån” i förvaltningslagens mening. Så är fallet om beslutet utgör ett ensidigt ställningstagande från det beslutande organets sida och fattas med tillämpning av offentligrättsliga regler. Den enskilde skall i princip befinna sig i en beroendeställning gentemot det allmänna. I gynnandefallen skapas ett sådant läge av den monopolställning som det allmänna intar i förhållande till den enskilde genom sin ensidiga beslutanderätt. Är stödet ett rent bidrag, föreligger utan tvekan myndighetsutövning. Exempel är beslut om tilldelning av stipendier eller om bidrag till kulturaktivitet, forskning m.m.

Statligt ekonomiskt stöd till näringslivet förutsätter oftast motprestationer från stödmottagarens sida t.ex. i den formen att denne med hjälp av stödet skapar nya sysselsättningstillfällen eller annars främjar ett allmänt intresse. Stödmomentet kan t.ex. bestå i att i jämförelse med förhållandena på den vanliga kommersiella marknaden lägre ränta tas ut eller kraven på säkerheter ställs lägre eller att återbetalningsskyldighcten görs beroende av det ekonomiska utfallet av ett projekt. Frågan om myndighetsutövning föreligger i dessa fall hänger samman med graden av rörelsefrihet som det beslutande enskilda organet åtnjuter vid sin stödgivning. Är organet bundet av statliga regler kan det sägas utöva statens myndighet.

Oavsett hur det förhåller sig härmed föreligger ett starkt intresse av offentlighet i hithörande ärenden, då fråga är om fördelning av allmänna medel. I princip bör därför offentlighet tillämpas inom detta område.

7.2.1 Fördelning av stipendieanslag och liknande

Inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde har

SOU 1983:6l Urvalet av organ 145

till ett stort antal föreningar, samfälligheter och stiftelser, i vilka staten inte har något bestämmande inflytande, överlämnats uppgiften att till enskilda fördela statliga medel för kulturaktiviteter m.m. eller dela ut statliga stipendier. Handhavandet av dylika uppgifter regleras hos nedan angivna elva organ, av lagen (l976:lO46; ändrad senast 1983:512) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde.

Handelshögskolan i Stockholm är en privat högskola som drivs av en ideell förening med statsbidrag. Enligt sina av regeringen fastställda stadgar har högskolan till ändamål att bedriva vetenskaplig undervisning och forskning för att befrämja affärsverksamhetens höjande inom landet. Högskolan ägnar sig åt myndighetsutövning då den avgör frågor om utdelning av doktorandstipendier och utbildningsbidrag för doktorander till studerande vid högskolan. Besluten fattas av högskolans lärarråd.

Musikaliska akademien har enligt sina av regeringen

fastställda stadgar till uppgift att främja tonkonsten och vårda musiklivet. Akademien skall följa utvecklingen på musiklivets olika områden inom och utom riket samt ta de initiativ som bedöms ägnade att gagna den svenska musikkulturen. Musikaliska akademiens myndighetsutövning består i att akademien prövar 1. frågor om statsbidrag till musikpedagogisk utbildningsverksamhet inom privata musikskolor i Stockholm och om villkor för detta bidrag, Z. frågor om statsbidrag till orgelspelarkurs och om villkor för detta bidrag och 3. frågor om statsbidrag till tryckning av verk som ges ut av musikförlag.

Riksföreningen mot cancer bildades 1951 och har enskil-

146 Urvalet av organ

da medlemmar. Föreningens ändamål är att verka för

cancersjukdomarnas bekämpande genom att stödja, organi-

sera och samordna cancerforskningen främst med sikte på de grundläggande medicinska och naturvetenskapliga forskningsuppgifterna m.m. Föreningen har påtagit sig att till enskilda fördela statliga medel för forskning inom föreningens verksamhetsområde.

Stiftelsen Institutet för rikskonserter har enligt sina av regeringen fastställda stadgar bl.a. till ändamål att främja musiklivet genom att ge råd och informera i frågor om konsertverksamhet och andra musikframträdanden, anordna och förmedla konserter som komplettering till annan musikverksamhet i landet samt i övrigt verka för musiklivets utveckling. Stiftelsen prövar därvid 1. frågor om statsbidrag och förlusttäckningsgarantier av statliga medel till regionala och lokala musikaktiviteter samt 2. fråga om statsbidrag till svenska musikers utlandsverksamhet.

§tifte1sen Svensk-norska samarbetsfonden skall enligt

sina av regeringen fastställda stadgar främja svensktnorskt samarbete på det kulturella området och har därvid till huvudsakligt ändamål att lämna understöd för beredande av undervisning eller utbildning, att främja vetenskaplig forskning samt att främja ömsesidig upplysning om svenska och norska förhållanden. Fonden fördelar medel som stipendier inom fondens verksamhetsområde.

Sveriges författarförbund är enligt sina stadgar en facklig sammanslutning av författare och litterära översättare i Sverige. Förbundet har till uppgift att tillvarata författarnas ekonomiska och ideella intressen. Föreningen har påtagit sig uppgiften att pröva frågor om fördelning av statliga medel till författare

Urvalet av organ 147

och översättare för utnyttjande av deras verk i form av talböcker och i taltidningar.

Norden är en svensk förening för nordiskt Föreningen samarbete och den har till ändamål att på alla områden stärka och utveckla de nordiska folkens samverkan inåt och utåt. Verksamheten äger rum i samarbete med motsvarande föreningar i Danmark, Finland, Färöarna, Island, Norge och Åland. Till sin organisation är föreningen en sammanslutning av enskilda personer samt organisationer, institutioner, företag och andra liknande juridiska personer, som vill främja dess syfte. Föreningen har hand om vissa uppgifter som för med sig myndighetsutövning och prövar sålunda frågor om statsbidrag till resor och statliga stipendier inom föreningens verksamhetsområde.

Hantverks- och - Sveriges Industriorganisation Familjeföretagen (SHIO Familjeföretagen) är en näringspolitisk riksorganisation för familjeföretag och andra, huvudsakligen mindre och medelstora, företag inom enskilt näringsliv. Organisationen skall bl.a. Verka för fri enskild företagsamhet grundad på fri marknadshushållning under socialt ansvar. Organisationen fördelar statsbidrag till kostnader för granskning av gesällprov.

är en sammanslutning av lokala

Svenska_Bik§teatern

teaterföreningar och utgör en riksorganisation. Till Riksteatern är knutna länsteaterföreningar som organiserar de lokala teaterföreningarna i länet. Dess uppgift är bl.a. att bedriva teater och annan scenisk Verksamhet, bidra till att utveckla teaterverksamheten i alla delar av landet samt anordna eller delta i kulturell verksamhet av annat slag i samverkan med andra institutioner och organisationer. Riksteatern prövar frågor om statsbidrag till finsk amatörteaterverksamhet i Sverige.

148 Urvalet av organ

Folkbildningsförbundet är ett organ för information, samråd och samverkan mellan anslutna medlemsorganisationer. Medlemmar är de statsunderstödda studieförbunden, Svenska folkhögskolans lärarförening och Sveriges allmänna biblioteksförening. Folkbildningsförbundets regionala organ är länsbildningsförbunden. Förbundet prövar frågor om fördelning mellan länsbildningsförbunden av statsbidrag till dessas verksamhet.

Länsbildningsförbunden har som medlemmar de statsunderstödda studieförbundens distriktsorganisationer samt länsbibliotek och inom länet verksamma statsunderstödda folkhögskolor. Förbunden skall bl.a. hos medlemmarna inventera önskemål och behov av kulturaktiviteter som utställningar, konserter, teaterföreställningar, till medlemmarna förmedla arrangemangserbjudanden, bedriva konferens- och kursverksamhet m.m. Förbunden har vidare påtagit sig att pröva frågor om statsbidrag till kulturverksamhet i folkbildningen i den mån prövningen inte ankommer på Statens kulturråd.

Härutöver finns inom utbildningsdepartementets område ytterligare ett organ av intresse i förevarande sammanhang, nämligen Svonska institutet i Rom inrättat år 1926. Det har uppgifter som innefattar myndighetsutövning men som inte har överlämnats till organet med stöd av lag. Dess stadgar är från 1967. dessa Enligt har institutet till uppgift att inom svenskt kulturliv främja kännedomen om antikens kultur i medelhavsområdet, att vara organ för svensk humanistisk forskning och undervisning, främst inom de antikvetenskapliga och historiska samt de konst- och arkitekturhistoriska områdena. Institutet skall även svensk konstnärfrämja lig verksamhet i Italien. Dess styrelse består av ordföranden och tolv andra ledamöter varav utregeringen ser ordföranden samt ledamöter. Störytterligare fyra re delen av verksamheten finansieras av statsbidrag. Beslut om utdelning av statliga stipendier meddelas av

sou 1933:61 Urvalet av organ

styrelsen. Denna beslutanderätt innefattar myndighetsutövning.

Utöver de nu uppräknade organen inom utbildningsdepartementets område förtjänar ytterligare ett par organ att nämnas i sammanhanget.

Svenska institutet (SI) - som sorterar under utrikesdepartementet - bildades 1945 som en ideell förening med staten och näringslivet som bidragsgivande medlemmar. 1970 omvandlades Svenska institutet till statlig stiftelse. I prop. 1970:45 framhölls därvid att ett fristående organ behövdes för vissa uppgifter inom Sverigeinformationen och erfarenhetsutbytet med utlandet och att institutet kunde göra viktiga kompletterande och samordnande insatser inom kultur- och utbildningsområdena. För den export- och turistfrämjande verksamheten ansvarade Sveriges Allmänna Exportförening som 1972 ombildades till Sveriges Exportråd och Svenska Turisttrafikförbundet som 1975 ombildades till Sveriges Turistråd.

SI är det centrala organet för den statsfinansierade allmänna sverigeinformationen i utlandet. Enligt sin av regeringen fastställda stadga har SI till uppgift att genom informationsverksamhet sprida kännedom i utlandet om svenskt samhälls- och kulturliv, främja kultur- och erfarenhetsutbyte mellan Sverige och utlandet, liksom utbyte inom studier, utbildning och forskning, främja undervisning i svenska som främmande språk i utlandet samt svara för verksamheten vid svenska kulturhuset i Paris. Dess budget för denna omfattande verksamhet uppgick under verksamhetsåret 1981/82 till drygt 38 milj. kr.

SI arbetar i en rad olika former: produktion och distribution av trycksaker, filmer och utställningar,

150 Urvalet av organ

kontaktförmedling och projektstöd inom kulturområdet, dokumentationsservice, studiebesök, personutbyte, tolkoch översättningsbidrag, stipendier, forsknings- och studiebidrag samt stöd till svenskundervisning vid utländska institutioner. SI förhandlar fram och svarar i vissa delar för genomförandet av de överenskommelser om kulturutbyte, s.k. kulturutbytesprogram, som finns mellan Sverige och flertalet statshandelsländer i Europa. Programmen berör kultur, studier, forskning och information.

SI leds av en styrelse som består av elva ledamöter däribland SI:s direktör. Ledamöterna utses av regeringen och representerar utrikes- och utbildningsdepartementen, kulturlivet, utbildningsväsendet, folkrörelserna, de fackliga organisationerna, massmedierna och näringslivet.

För att underlätta kontakterna mellan SI och samhällsoch kulturinstitutioner och andra organ finns rådgivande referensgrupper som tillsätts av styrelsen. De skall ge idéer och följa SI:s verksamhet inom sina respektive områden. Dessutom finns en stipendienämnd som har till uppgift att upprätta förslag till svenska stipendiater i utlandet och till utländska stipendiater i Sverige.

All den verksamhet som bedrivs av SI är av offentlig karaktär. Myndighetsutövning föreligger i vissa fall t.ex. när det gäller stipendie- och bidragsutdelning. SI har ett 100-tal statligt reglerade tjänster, på vilka lagen om offentlig anställning är tillämplig. Myndighetsutövning förekommer därför också när Slzs styrelse tillämpar vissa tvingande regler i den på lagen sin personal.

SI torde i praktiken fungera som en myndighet och arbetar med stor öppenhet. Från Slzs sida har uppgivits

Urvalet av organ 151

att det snarast vore en fördel om offentlighetsprincipen infördes beträffandeall verksamhethos SI.Skäl saknas att i detta sammanhang skilja ut den verksamhet

sominnefattarmyndighetsutövningfrån övrig verksamhet.

- som sorterar under

Sveriges exportråd utrikesdepar-

tementet - inrättades år 1972 avtal mellan stagenom ten och Sveriges allmänna exportförening. Rådets stadgar är från 1979. Det leds av en styrelse om åtta ledamöter. Hälften utses av regeringen och hälften av exportföreningen. Sveriges exportråd skall som centralt organ planera, samordna, marknadsföra och genomföra åtgärder för att främja Sveriges export.

Exportrådet har i (l975:490; omtryckt 1981:630) om lag beslutanderätt för Sveriges exportråd beträffande handelssekreterare m.m. befogenhet att b1.a. betillagts sluta rörande statliga bidrag till enskilda för språkutbildning med inriktning på affärsspråk.

Offentlighet och sekretess hos de organ som fördelar stipendieanslag och liknande medel

Att lämna statligt stöd i form av stipendier eller liknande bidrag till enskilda utgör en form av myndighets-

utövning.I det stora flertalet fall handhas denna verk-

samhet också av myndigheter. Dessa är då underkastade offentlighetsprincipen.När sådan bidragsförmedling, såsom angivits i det föregående,i ett antal fall överlämnats till enskilda organ,harorsaken härtill inte varit att undandra bidragsbesluten offentligheten utan skälen har varit andra. Uppenbarligen bör offentlighetsprincipen vinna tillämpning också hos de privaträttsliga organ som ombesörjer stipendieutdelning. Något behov av sekretesskydd för uppgifter i hithörande ärenden torde normalt inte föreligga. Sådant skydd förekommer inte i motsvarande verksamhet på myndighetssidan. Inte heller har sekretesskydd påkallats av de

152 Urvalet av organ

representanter för hithörande organ som hörts i kommittêns utredningsarbete.

Vad gäller SI bör detta organ i offentlighetshänseende helt likställas med myndighet.

7.2.2 Stöd till näringslivet

Statligt ekonomiskt stöd ges till näringslivet i många former. Någon uttömmande härav kan inte lämskildring nas i detta sammanhang. Delvis fördelas detta stöd genom enskilda juridiska personer. Insyn är i många lägen önskvärd. Organ som är aktuella i detta sammanhang är bl.a. följande.

Bokbranschens finansieringsinstitut AB

Enligt avtal mellan regeringen och Bokbranschens finansieringsinstitut aktiebolag den ll juni 1981 handhar institutet statligt stöd till bokhandel. Garantier för lån till bokhandel beviljas och infrias av institutet enligt förordningen (1977:395) om försöksverksamhet med statligt kreditstöd till bokhandel.

Verksamheten som innefattar viss myndighetsutövning regleras av lagen (1977:485) om tillfälligt överlämnande av förvaltningsuppgift inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde. I institutet lagen ges befogenhet att enligt de närmare föreskrifter som beslutas av regeringen pröva frågor om kreditstöd av statliga medel till bokhandel.

AB Svensk Exportkredit

AB Svensk Exportkredit (SEK) bildades år 1962 med staten och affärsbankerna som hälftendelägare. Bolagets ändamål är att genom kreditgivning medverka vid finansieringen av svensk export av varor och tjänster.

Urvalet av organ 153

Verksamheten regleras av förordningen (1981:665) om exportkreditfinansiering med statligt stöd m.m. Genom lagen (1978:403) om beslutanderätt för svenskt kreditaktiebolag i fråga om exportkredit i vissa fall har bolaget tillagts befogenhet att pröva frågan om exportkredit för vilken statligt räntebidrag eller statligt stöd till kursrisktäckning för bolagets upplåning utgår eller kan utgå. För denna del av verksamheten som innefattar myndighetsutövning finns således lagstöd. Fr.0.m. den l juli 1978 lämnar bolaget såväl krediter med statligt stöd som kredit till marknadsmässiga villkor.

Krediter med statligt stöd ges för att utjämna skillnader i konkurrensvillkor vid kreditgivning i förhållande till utländska kreditgivare. Krediter med statsstöd avser i första hand export till u-länder och statshandelsländer. Vid export till industriland skall exportören för att få statsstöd i någon form styrka att utländsk kreditkonkurrens föreligger.

Regionala utvecklingsfonder

De regionala utvecklingsfonderna är till sin rättsliga natur stiftelser för vilka staten och landstinget är huvudmän. Deras verksamhet påbörjades 1978. Fonderna utgör en basorganisation för samhällets regional- och näringspolitik med inriktning på småföretagen. Uppgifterna består i princip i företagsserviceverksamhet och kreditverksamhet. Kreditverksamheten regleras genom förordningen (1982:682) om statlig finansiering genom regional utvecklingsfond. Utvecklingsfonds styrelse utses av vederbörande landsting. Kreditmedlen tillhandahålls nästan uteslutande av staten via statsbud-

geten. Enligt sina stadgar skall fonderna åta sig att

enligt i författning eller på annat sätt givna bestämmelser handha kreditverksamhet och medverka vid beredning och uppföljning av ärenden om statligt stöd.

154 Urvalet av organ

Statligt finansiellt stöd kan enligt ovannämnda förordning lämnas för att främja utvecklingen av främst små och medelstora företag inom landet. Stödet lämnas som rörelselån, garanti för lån, garanti för bankgaranti samt utvecklingskapital i form av utvecklingslån eller utvecklingsbidrag.

I många avseenden intar fonderna samma ställning som en myndighet gentemot enskilda. Stödmomentet ligger i fråga om de vanliga rörelselånen i att lånen ges på bättre villkor än vid bankmässig kreditgivning. Fonderna beviljar även utvecklingslån som ges till utveckling och marknadsföring av nya produkter m.m. Om projektet inte kan utnyttjas lönsamt skrivs lånen av. Utgående från att verksamheten innefattar myndighetsutövning har lagstiftaren genom lag (l978:l9) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att på regional nivå främja näringslivets utveckling tillagt utvecklingsfond befogenhet att pröva fråga om bidrag eller annat stöd till näringsidkare inom stiftelsens verksamhetsområde.

Fonden för industriellt utvecklingsarbete

Fonden för industriellt utvecklingsarbete, Industrifonden, inrättades efter riksdagens beslut den l juli 1979. Till sin rättsliga natur är fonden en stiftelse med staten som intressent. Fonden skall bl.a. kunna ge lån till större utvecklingsprojekt. Utlåningsverksamheten är baserad på det statliga kapital som riksdagen har tillskjutit för verksamheten. Verksamheten regleras närmare av förordningen (1979:630; omtryckt 1980: 470) om statligt kreditstöd genom Fonden för industriellt utvecklingsarbete. Stöd får enligt förordningen lämnas i form av lån eller i form av bidrag för finansiering av större projekt som syftar till att utveckla nya produkter, processer eller system för industriell produktion.

Urvalet av organ 155

Befogenheten att pröva fråga om bidrag eller annat stöd till näringsidkare inom Industrifondens verksamhetsområde har tillagts fonden genom lagen (1979:631) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industriellt utvecklingsarbete.

Fonden för svenskt-norskt industriellt samarbete

Fonden för svenskt-norskt industriellt samarbete inrättades efter riksdagsbeslut 1980. Till sin rättsliga natur är fonden en stiftelse. Det industripolitiska syftet med fonden är att stimulera industriellt utvecklingssamarbete mellan svenska och norska företag rörande sådana projekt som på relativt kort sikt kan leda till gemensam kommersiell exploatering i form av pro-

duktion och marknadsföring.Fonden skall genom fördelak-

tiga lån stödja samarbetsprojekt mellan svenska och norska företag på det industriella området. Befogenheten att pröva frågor om stöd inom stiftelsens verksamhetsområde har tillagts fonden genom lagen (1981: 600) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja svenskt-norskt industriellt samarbete.

Fonden för industriellt samarbete med u-länder

Fonden för industriellt samarbete med u-länder (Swedfund) är en statlig stiftelse som bildades 1979. Verksamheten bedrivs på basis av statsanslag. Huvuduppgiften för fonden skall vara att främja tillkomst och utveckling av företag i u-länderna i enlighet med dessa länders planer och prioriteringar. I lagen (l979:54; ny lydelse 1983:11) om beslutanderätt för stiftelsesom som har bildats för att främja tillkomst och utveckling av företag i u-länder har stiftelsen tillagts befogenhet att besluta om finansiellt stöd till sådant företag samt om bidrag till förinvesteringsstudier och andra studier som avser förutsättningarna för företag i u-länder. Finansiellt stöd kan läm-

156 Urvalet av organ SOU 1083:61

nas till företag som ägs av eller drivs i gemensamt samverkan mellan svenskt företag och företag eller annan institution i Värdlandet. Stödet kan ha formen av aktieteckning, lån eller lånegaranti.

Norrlandsfonden

Norrlandsfonden är en statlig stiftelse som har till uppgift att främja näringslivets utveckling i Norrland, främst Norrbottens län. Verksamheten som har bedrivits sedan 1961 är inte författningsreglerad utan regler för stödverksamheten har intagits i stadgarna. Statligt stöd får lämnas till utredningar, investeringar och forskning i form av bidrag eller lån med villkor-

lig återbetalningsskyldighet, till industriellt utveck-

lingsarbete i form av lån med eller utan Villkorlig

återbetalningsskyldighet, lånegaranti eller förlust-

garanti. Statligt stöd får vidare lämnas till industriell etablering och utbyggnad i form av lån eller låne-

garanti. Fonden är âlagd att i sin verksamhet samarbe-

ta med de regionala utvecklingsfonderna i berörda län och andra regionala och centrala stöd- och utvecklingsorgan, främst de statliga myndigheterna på området; styrelsen för teknisk utveckling, industriverket och arbetsmarknadsstyrelsen. Jämfört med de regionala utvecklingsfonderna har Norrlandsfonden betydligt friare händer att bestämma till vilka och i vilka former stödet skall ges. Trots att Norrlandsfondens stödgivande verksamhet får anses innefatta myndighetsutövning, saknas stöd i lag för denna.

Sveriges exportrâd

Sveriges exportrâd har utöver tidigare angivna uppgifter som har avseende i

på handelssekreterare lagen

(1979:545) om beslutanderätt för Sveriges exportråd beträffande projektexport tillagts befogenhet att pröva

fråga om stöd till systemleveranser till stora industri-

SOU l983:6l Urvalet av organ 157

och anläggningsprojekt utomlands. Svensk projektexport är en försöksverksamhet som bedrivs sedan 1979 för fem år framåt. Avsikten är att främja svensk export och totalsystem av anläggningar. När exportrådet beslutar om statligt stöd i dessa fall, utövar det myndighet.

Offentlighet och sekretess hos de organ som beslutar om stöd till näringslivet

Att fördela statliga medel och ge stöd åt enskilda inom näringslivet är en väsentlig samhällsuppgift. Dylika uppgifter har pålagts en rad olika myndigheter och, som framgår av den lämnade i icke obe-

översikten,

tydlig omfattning även enskilda organ. Det gäller här allmänna medel av icke ringa omfattning och kravet på insyn är väl grundat. Uppenbarligen bör offentlighetsgrundsatsen tillämpas här. Såvitt visats under kommittêns utredningsarbete inte heller hinföreligger något der att införa offentlighet i sådan verksamhet hos de enskilda organ som här Liksom i annan stödangivits. verksamhet förekommer behov av viss sekretess främst för att skydda enskildas ekonomiska förhållanden. Regler om sekretess för i sådant

uppgifter sammanhang

finns för närvarande i 8 kap. 6 § SekrL samt sekretessförordningen. Till frågan om hur sekretessbehovet bör tillgodoses vid offentlig stödgivning genom förmedling av enskilda organ återkommer kommittén senare.

7.2.3 Fördelning av medel till statliga regionala stiftelser för skyddat arbete

Stiftelsen Samhällsföretag

Samhällsföretagsgruppen etablerades den 1 januari 1980 enligt riksdagsbeslut. Syftet bakom gruppens bildande var att skapa en enhetlig organisation för skyddat arbete samt dåvarande kontorsarbetscentraler, industriella beredskapsarbetencxüahemarbeten och härigenom

158 Urvalet av organ

förbättra verksamhetens affärsmässiga förutsättningar och ekonomi. Gruppen övertog ansvaret för denna verksamhet som var splittrat på över 100 olika tidigare huvudmän (landsting, kommuner, AMS m.fl.]. Företagsbestår av b1.a. stiftelsen Samhällsföretag och gruppen 24 regionala stiftelser med huvudkontor och verkstäder i varje län.

Samhällsföretag, med staten som stiftelsebildare, skall enligt lagen (l979:47) om regionala stiftelser för skyddat arbete, som central stiftelse ha tillsyn över de stiftelserna och samordna deras verkregionala samhet. Stiftelsen skall även fördela statsmedel som anslås för de regionala stiftelsernas verksamhet.

Genom sina övergripande och samordnande uppgifter är Samhällsföretag en viktig komponent i företagsgruppens lednings- och styrsystem. Samhällsföretag har gentemot staten ansvaret för att den skyddade verksamheten bedrivs de riktlinjer som riksdagen fastställt. enligt Stiftelsen fattar således övergripande beslut och fördelar medel till de regionala stiftelserna och lämnar

dem anvisningar. För budgetåret 1983/84 erhöll före-

ett statligt bidrag om l 935 milj. kr. Den tagsgruppen centrala styrelsen utses av regeringen för tre år i sänder.

De regionala stiftelserna skall i samråd med företagets centrala ekonomiavdelning komma in med sina budgetar för tre budgetår i förväg. Budgetarna behandlas i centrala styrelse och läggs till Samhällsföretags grund för en anslagsframställning som går in till arbetsmarknadsdepartementet. Regeringen lägger fram förslag till riksdagen om medelstilldelning för gruppen. Anslagsmottagare är stiftelsen Samhällsföretag. Handlingarna kring budgetbehandlingen är i princip offentliga hos statlig myndighet.

Urvalet av organ 159

Hur stiftelsen fullgör uppgiften att fördela medel till de regionala stiftelserna - en uppgift som innefattar myndighetsutövning - har stort allmänt intresse. Stiftelsens fördelningsbeslut bör därför jämte de handlingar som utgör beslutsunderlag enligt kommittén omfattas av offentlighetsprincipen på samma sätt som motsvarande verksamhet hos en myndighet. Något behov av sekretess för uppgifter i dessa ärenden torde enligt vad som framkommit vid kontakter med stiftelsen inte föreligga.

Anledning torde finnas att låta offentlighetsprincipen vinna generell giltighet hos stiftelsen. Behövlig utredning avseende bl.a. eventuellt behov av sekretess har dock ej medhunnits varför något förslag i denna riktning ej framlagts av kommittén.

7.2.4 Stöd åt arbetslösa

De erkända arbetslöshetskassorna

De erkända arbetslöshetskassorna är formellt fristående privaträttsliga organisationer som föreuppbyggda ningar. De föreningsrättsliga bestämmelser som gäller för kassorna återfinns i lagen (1973:370) om arbetslös-

hetsförsäkring (LarbF). Organisatoriskt och personellt

fungerar de närmast som delar av de fackliga organisationerna. Varje fackförbund har sin arbetslöshetskassa. Den som är ansluten till ett visst fackförbund måste också vara medlem i förbundets kassa.

Alla arbetslöshetskassor är numera erkända arbetslöshetskassor. Det betyder att de är berättigade till statsbidrag och att de i gengäld måste underkasta sig en praktiskt taget av verkoffentligrättslig reglering samheten. Genom LarbF infördes ett förbud mot icke erkända arbetslöshetskassor.

160 Urvalet av organ

Kassornas verksamhet bekostas i huvudsak av statsmedel. Sålunda bidrar kassorna själva, huvudsakligen genom avfrån medlemmarna, med knappt 10 % av det totagifter la arbetslöshetsunderstödet. Resten inflyter i form av och arbetsgivaravgift. Kassorna svarar statsbidrag själva för sina administrationskostnader.

Kassorna har monopolställning och är skyldiga att som medlemmar ta emot alla som arbetar inom kassans verksamhetsområde. Det är t.ex. inte tillåtet att avvisa därför att han ej är ansluten till den fackliga någon Kassornas verksamhet står under tillorganisationen. av AMS, som fastställer normalsyn statlig myndighet, stadgar för kassornas verksamhet.

Den som är medlem i en erkänd arbetslöshetskassa har rätt till från kassan, om han blir arbetsersättning lös. Kassaersättning utgår med visst belopp per dag. är relaterade till inkomsten vid Dagpenningklasserna arbete. Under den tid ersättning utgår måste kassamedlemmen vara anmäld som arbetssökande vid den offent- Avvisar han under denna tid liga arbetsförmedlingen. ett erbjudet arbete, skall han avstängas från lämpligt kassaersättning under viss tid. över ett avstängningsbeslut kan kassamedlemmen besvära sig hos AMS.

Kassorna har sålunda att såväl den enskildes pröva rätt till medlemskap i kassan som rätten till ersättning vid arbetslöshet. Denna prövning inrymmer myndighetsutövning. Den enskilde kan anföra besvär hos AMS över en kassas beslut om det gått honom emot. Under 1982 antalet besvärsärenden till 2 800. uppgick

Inom AMS finns ett särskilt organ som prövar besvärsoch tillsynsärenden, arbetslöshetsförsäkringsdelegationen. Denna är sammansatt av företrädare för AMS och för de erkända arbetslöshetskassorna samt en allmänrepresentant. Delegationens beslut kan överklagas

Urvalet av organ 161

till försäkringsöverdomstolen som är högsta instans. Beslut som bygger på ett meddelande om förlorad ersättningsrätt går till AMS i dess egenskap av tillsynsmyndighet för granskning.

Kassorna är genom föreskrifter i stadgarna âlagda att sända in sina styrelseprotokoll till AMS. AMS har även tillgång till uppgifter om hur stora belopp och under hur många dagar ersättning betalats ut till medlemmar från de enskilda kassorna.

Majoriteten av de enskilda kassornas verksamhet är centraliserad. De större avdelningarna har personalsom arbetar på heltid i kassaverksamhet men ofta i det fackliga förbundets lokaler. Mindre avdelningar har personal som delar sin tid mellan arbete för kassan

och uppgifter för den fackliga

sammanslutningen.

I den mån beslut som kassorna meddelar kommer in till AMS blir de underkastade offentlighet där. I de flesta ersättningsärenden får den enskilde inte något formellt beslutsbrev. Vid den första utbetalningen får han i stället en specifikation utvisande hur många dagar betalningen avser, om den försäkrade har genomgått sina karensdagar samt hur många av ersättdagar ningsperioden som återstår för honom. Specifikationer av detta slag tillsänds den enskilde Desfortlöpande. sa uppgifter finns även i hos kassorna. Forregistret mella beslut fattas inte i dessa löpande ärenden om ersättning, Kassan sätter upp formella beslut först när arbetsförmedlingen ifrågasätter den enskildes rätt till ersättning, när en försäkrad lämnar sitt arbete pâ egen begäran eller avvisar ett arbete. Det sker också när den enskilde överhuvudtaget är missnöjd med kassans beslut.

Kassorna är i allmänhet datoriserade. På datormedium lagras beträffande varje försäkrad medlem uppgifter om

162 Urvalet av organ » SOU 1933161

ersättningsbelopp, tidsperioder för ersättning, inkomster m.m. Kassan har även en kopia av den specifikation som vid utbetalning sänds till medlemmen.

Den verksamhet som bedrivs av arbetslöshetskassorna står nära verksamheten hos de allmänna försäkringskassorna. Det är också i huvudsak allmänna medel som distribueras genom arbetslöshetskassorna. Bärande skäl torde inte kunna anföras mot att ge offentlighetsprincipen samma tillämplighet inom arbetslöshetsförsäkringen som den har inom socialförsäkringen i övrigt. Samma skäl för sekretess av hänsyn till förpersonliga hållanden gör sig gällande beträffande de arbetslösa som i fråga om de i allmän försäkringskassa inskrivna medlemmarna. Dessa gruppers behov av skydd tillgodoses på enahanda sätt genom bestämmelser om sekretess i sekretesslagen. Sådana finns redan i 7 kap. 10 § SekrL vad gäller ärenden hos arbetsmarknadsmyndighet rörande hjälp och stöd vid arbetslöshet. Häri sekrestadgas tess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon annan honom närstående lider men.

Mot bakgrund av det anförda föreslår kommittén att offentlighetsprincipen införes i ärenden hos arbetslöshetskassorna som gäller frågan om ersättning från kassa och medlemskap häri. Erforderliga i jämkningar sekretesslagen föreslås i avsnitt 8.3.

7.2.5 Bidrag och stöd i marknadsreglerande på syfte jordbrukets och fiskets omrâde

I Sverige tillämpas sedan 1930-talet prisreglering på jordbrukets område. Riktlinjerna för jordbrukspolitiken har av riksdagen senast fastställts ett riksgenom dagsbeslut år 1977. Innebörden härav är följande. De inom jordbruket sysselsatta skall få samma ekonomiska

Urvalet av organ 163

och sociala standard som jämförbara Konsumengrupper. terna skall ha säker tillgång på livsmedel av hög kvalitet till rimliga priser. Nuvarande åkerareal behålls. Familjelantbruket skall vara den dominerande företagsformen och staten skall främja en rationalisering. Regionalt stöd skall ges till lantbruk och därmed kombinerad verksamhet i utpräglade glesbygder.

Prisregleringen på jordbrukets produkter syftar till en fortlöpande efter lantbrukaravvägning samhällets, nas och konsumenternas intressen. Den omfattar såväl marknadsregleringar som gränsskydd. De inhemska priserna skyddas genom införselavgifter på importerade livsmedel. Genom marknadsregleringar tas inhemska produktionsöverskott om hand för lagring och export. Tidigare tillämpades en högprislinje, dvs. konsumenten fick betala vad maten kostade att producera här. Numera skyddas konsumenterna mot alltför höga priser på viktiga livsmedel genom prisstopp och jordbrukets utövare får ersättning direkt från staten.

Statens jordbruksnämnd är central myndighet för prisreglering och marknadsföring på jordbrukets och fiskets områden. Efter anvisning från jordbruksnämnden arbetar sju fristående regleringsföreningar för olika produktområden. Med hjälp av sina som regleringskassor, byggs upp genom tillskott av interna avgifter, införselavgifter och statsbidrag, kan stabilisera föreningarna marknad och priser genom lagring, köp och försäljning. Varje förening har en styrelse med representanter för staten, jordbruket, konsumenterna, handeln och industrin.

Regleringsföreningarnas huvuduppgifter är således att genom marknadsreglerande åtgärder medverka till att den av statsmakterna fastställda prisnivån upprätthålls på prisreglerade jordbruksprodukter. Åtgärderna innebär främst att prispressande överskott avlägsnas

164 Urvalet av organ

från den inhemska marknaden genom export eller lagring. Detta sker antingen i föreningarnas egen regi eller genom andra företag med stöd av bidrag från berörd förening. Verksamheten regleras i första hand i lagen (1967:340; omtryckt 1981:637) om prisreglering på jordbrukets omrâde. Uppgiften att pröva frågor om bidrag eller annat stöd i marknadsreglerande syfte, som innefattar myndighetsutövning, har med stöd av nämnda lag överlämnats till nedan angivna föreningar.

Svensk spannmålshandel, ekon. fören., handhar marknadsreglerande åtgärder för spannmål och fodermedel.

Föreningen för mejeriprodukter, ekon. fören., handhar marknadsreglerande åtgärder för mjölk och mjölkprodukter.

Svensk kötthandel, fören. u.p.a., handhar marknadsreglerande åtgärder för kött och fläsk.

Svensk ägghandel, fören. u.p.a., handhar marknadsreglerande åtgärder för ägg, äggprodukter och fjäderfäkött.

Sveriges oljeväxtintressenter, fören. u.p.a., handhar marknadsreglerande åtgärder för oljeväxtfrö och vallfrö.

Sveriges potatisintressenter, ekon. fören., handhar marknadsreglerande åtgärder för potatis och potatisprodukter.

Svensk sockerhandel, ekon. fören., handhar marknadsreglerande åtgärder för socker.

På fiskets område finns en regleringsförening som även den är en ekonomisk

förening, nämligen Svensk fisk,

ek0n._§§reg; Föreningens uppgift är att med beaktande

av det allmännas intressen handha marknadsreglerande

Urvalet av organ 165

om i ilandförd fisk och räkor åtgärder ifråga Sverige bl.a. i form av bidrag och annat stöd. Verksamheten omfattar även köp och försäljning samt export och därmed sammanhängande åtgärder. Den regleras främst genom lagen (1974:226) om prisreglering på fiskets område.

För den del av verksamheten hos regleringsföreningarna på jordbrukets och fiskets område som består i affärsverksamhet, torde den för enskild verksamhet gällande slutenheten böra bestå. Behovet av insyn fårtillgod0ses på annat sätt än genom offentlighetsprincipen. Då det däremot gäller direkt förmedling av stöd och bidrag - en verksamhet där inslag av myndighetsutövning är - är annorlunda. Allmänheten bör här tydliga läget i princip ha möjlighet att följa hur allmänna medel fördelas. Bärande skäl mot att införa offentlighetsprincipen på detta område torde inte kunna anföras. Det behov av sekretess som föreningarna i uttalanden till kommittén ansett föreligga får tillgodoses genom sekretess motsvarande den som i för övrigt gäller prisreglering inom dessa områden (jfr 8 kap. 6 § SekrL).

7.3 Utseende av offentliga funktionärer

Då enskilt organ av det allmänna får till att uppgift med tillämpning av författningsbestämmelser utse och entlediga personer som skall ingå i statliga förvaltningsorgan t.ex. såsom ledamöter av verksstyrelser och liknande har på organet lagts en offentligrättslig upp- När organet fullgör denna uppgift anses det gift. utöva offentlig myndighet. (Se prop. 1975/761105 Bil. 2 s. 244, jfr även prop. 1976/77 s. 4).

Befogenhet att utse ledamot i styrelsen för viss myndighet har anförtrotts en mängd organ utanför den statliga och kommunala förvaltningsorganisationen. Ett flertal sådana organ uppräknas i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom utbildnings-

166 Urvalet av organ

departementets verksamhetsområde:

Föreningen svenska tecknare utser och entledigar en ledamot och en suppleant för denne dels i styrelsen för Sveriges författarfond, dels i styrelsen för Sveriges bildkonstnärsfond,

Svenska fotografers förbund utser och entledigar en ledamot och en suppleant för denne dels i styrelsen för Sveriges författarfond, dels i styrelsen för Sveriges bildkonstnärsfond,

Sveriges författarförbund utser och entledigar åtta ledamöter och en suppleant för var och en av dem i styrelsen för Sveriges författarfond,

Föreningen Sveriges konsthantverkare och industriformgivare utser och entledigar tvâ ledamöter och två suppleanter för dessa i styrelsen för Sveriges bild-

konstnärsfond,

Konstnärernas riksorganisation utser och entledigar sex ledamöter och sex suppleanter för dessa i styrelsen för Sveriges bildkonstnärsfond.

En annan stor grupp organ som tillagts nu nämnd befogenhet utgörs av arbetstagarorganisationerna. Denna rätt regleras i lagen (1976:230) om rätt för arbetstagarorganisation att utse och entlediga företrädare för de anställda i styrelse eller annat organ vid statlig myndighet.

Det är här fråga om en för det enskilda organets del mycket begränsad uppgift. Det kan, om organet inte eljest sysslar med offentligrättslig verksamhet, synas främmande att ålägga dem att tillämpa offentlighet för detta detaljärende. Å andra sidan kan organets val av ledamot i statligt organs styrelse m.m. få stor bety-

sou 193mm Urvalet av organ 167

delse för dettas verksamhet. Med hänsyn härtill talar enligt kommitténs mening övervägande skäl för att de enskilda organen i sin nu nämnda uppgift skall ha att tillämpa offentlighetsprincipen. Något behov av sekretess torde knappast föreligga i dessa ärenden.

7.4 Beslut om statligt reglerade tjänster

Vissa enskilda organ har att beträffande sin personal tillämpa lagen om offentlig anställning bl.a. i frågor som rör avskedande, disciplinpåföljd, avstängning, åtalsanmälan och läkarundersökning (jfr prop. 1975/76: 106 s. 168). När organet fattar beslut i dylika ärenden blir det fråga om myndighetsutövning och krav på offentlighet gör sig gällande. Kommittén har inte en fullständig överblick över alla enskilda organ för vilkas personal nyssnämnda lag gäller. Kommittén vill peka på följande fyra organ.

Stiftelsen Nordiska museet, Stiftelsen Tekniska museet och Svenska Språknämnden

1967 års riksdag fattade beslut om statlig medverkan vid fastställande av anställnings- eller arbetsvillkor för vissa arbetstagare hos kommun eller annan allmän inrättning. Av beslutet följer att sådana anställningseller arbetsvillkor för arbetstagare hos Nordiska museet, Tekniska museet och Svenska Språknämnden som får bestämmas genom avtal skall fastställas under medverkan av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Lagen om offentlig anställning är enligt 1 kap. l § tredje punkten tillämplig på dessa organ. Den tillämpning av de tvingande bestämmelserna i nämnda lag som ankommer på organen (jfr prop. 1981/82:25 s. 41 f), t.ex. de om avskedande och disciplinansvar, utgör som nämnts myndighetsutövning. Befogenhet att fatta beslut i sådana frågor har tillagts organen genom lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsupp-

168 Urvalet av organ

gifter inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde. I denna del av organens personaladministration bör offentlighetsprincipen vinna tillämpning. Det behov av sekretess som kan föreligga får tillgodoses genom de sekretessbestämmelser som enligt 7 kap. ll § SekrL gäller i motsvarande ärenden hos statlig myndighet.

§29 Skå_ 2922222222

Även för personalen hos Svenska institutet gäller att lagen om offentlig anställning skall tillämpas. De anställda skall anses som innehavare av statligt reglerade tjänster. Såsom nämnts under 7.2.1 föreslår kommittên att offentlighetsprincipen införs hos institutet generellt beträffande dettas verksamhet. Särskilda regler för personalfrågor erfordras därför ej.

7.5 Beslut om medlemskap och i disciplinåtgärd offentligrättsliga korporationer

I befogenheten att besluta om medlemskap i offentligrättsliga korporationer samt om disciplinåtgärd beträffande medlemmar ingår tvångsmoment som kan ses som former av myndighetsutövning.

Sveriges advokatsamfund

Sveriges advokatsamfund är till sin rättsliga natur en förening med drag av offentlig korporation. Med offentlig korporation brukar förstås en av sammanslutning fysiska eller juridiska personer med viss intressegemenskap på grund av t.ex. förvärvsverksamhet, fastighetsinnehav e.dyl. Det offentliga draget får korporationen genom att det allmänna har dess inflytande på organisation och uppgifter t.ex. genom auktorisering, fastställelse av stadgar eller på liknande sätt.

Urvalet av organ 169

Bestämmelser om advokater och deras tillhörighet till advokatsamfundet finns i 8 kap. rättegångsbalken. Ansökan om inträde i advokatsamfundet prövas av dess styrelse. Styrelsen har även att öva tillsyn över advokatväsendet. Advokat, som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller eljest förfar oredligt, skall uteslutas ur samfundet. Åsidosätter advokat eljest de plikter, som åvila honom som advokat, må varning eller erinran meddelas honom. Frågan om uteslutning och disciplinär bestraffning prövas av samfundets disciplinnämnd. Beslut om någons inträde i advokatsamfundet, uteslutning härur och disciplinbestraffning grundar sig på de maktbefogenheter i den allmänna rättsvårdens intresse som har anförtrotts samfundet och dess uppgifter innefattar i nämnda hänseende myndighetsutövning.

Samfundets beslut kan överklagas hos högsta domstolen (HD). Vidare har JK tillsyn över advokatverksamheten. I advokatärenden hos HD och JK gäller givetvis offentlighetsprincipen. Redan nu gäller alltså att ärenden hos JK i hans tillsynsverksamhet och mål hos HD avseende samfundets beslut att vägra någon inträde i samfundet eller beslut om uteslutning härur är offentliga. Starka skäl talar för att handlingarna redan hos samfundet skall vara allmänna och underkastade samma offentlighet som gäller i senare led. Kommittén förordar en sådan ordning. Behovet av sekretess för i uppgifter ärendena får tillgodoses genom att de sekretessbestämmelser i 9 kap. 12 § SekrL som nu är att tillämpa hos JK och HD ges vidgad användning och blir tillämpliga även hos advokatsamfundet.

&

Stockholms fondbörs är en enskild institution som tilllagts monopol på börsverksamhet. Dess verksamhet regleras genom lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs, förordningen (1979:996) om Stockholms fondbörs samt i vis-

170 Urvalet av organ

sa avseenden av fondkommissionslagen (1979:748).

Fondbörsens uppgift är att främja handel med värdepapper genom att skapa tillfälle till offentligt noterade affärer i reglerade former. En styrelse bestående av nio ledamöter leder verksamheten och förvaltar fondbörsens angelägenheter. Regeringen utser ordförande, vice ordförande och två andra ledamöter. Fondbörsen står under tillsyn av bankinspektionen.

Handel och notering av kurs vid fondbörsen får endast avse fondpapper som är inregistrerade där. Börsstyrelsen meddelar beslut om inregistrering av fondpapper. Hänsyn skall härvid tas till ansökande företags ekonomiska ställning, marknadsförhållandena för det värdepapper som avses och omständigheterna i övrigt. Ett ansökande företag måste vid inregistreringstillfället uppfylla börsmässiga krav på soliditet, likviditet och manifesterad lönsamhet. Värdepapperet skall också vara spritt på ett relativt stort antal personer. För inregistrering krävs utfästelse av utgivaren att offentliggöra upplysningar om verksamheten. Börsstyrelsen föranstaltar i ett inregistreringsärende om en i utredning dessa avseenden beträffande ansökande bolag. Utredningen görs av externa experter som sammanställer en rapport om bolaget.

fâr också besluta Börsstyrelsen om avregistrering av fondpapper, om marknadsförhållandena eller annan omständighet föranleder det och det ej är olämpligt från allmän synpunkt. Beslutet skall omedelbart offentliggöras.

Till medlem av fondbörsen får endast antagas den som enligt fondkommissionslagen har tillstånd att driva fondkommissionsrörelse och i övrigt är lämplig som börsmedlem. Ansökan om medlemskap prövas av börsstyrelsen. Börsstyrelsen kan besluta om att medlemskapet

Urvalet av organ 171

skall upphöra om börsmedlem bryter mot lagens föreskrifter eller på annat sätt visar sig olämplig som börsmedlem. I sådana fall finns även möjlighet för börsstyrelsen att meddela medlemmarna skriftlig erinran. Medlemskapet skall även återkallas om medlems tillstånd att driva fondkommissionsrörelse upphör. Det material som ligger bakom börsstyrelsens beslut att anta medlemmar i fondbörsen består i princip av den dokumentation som lämnas till bankinspektionen i och för tillstånd att bedriva fondkommissionsrörelse.

Handel vid fondbörsen får ske endast genom börsombud. Som börsombud får godkännas endast den som är fast anställd hos börsmedlemmen och i övrigt lämplig för uppdraget. Ansökan om godkännande görs av börsmedlemmen och prövas av börsstyrelsen. Börsstyrelsen får återkalla godkännande av börsombud. Godkännandet kan även förfalla genom att börsmedlemmen upphör att vara medlem av fondbörsen. Detsamma gäller om börsombuds anställning hos den medlem som har ansökt om hans godkännande upphör. Möjlighet finns även att meddela börsombud skriftlig erinran.

Någon möjlighet att besvära sig hos myndighet över fondbörsens beslut i de avseenden som har redovisats finns inte.

Fondbörsen har visserligen bibehållit sin privaträttsliga grundkaraktär men har genom lagstiftningen bibringats en stark offentligrättslig prägel. Utgår man från börsens rättsliga monopolställning ligger det nära till hands att likställa börsstyrelsens beslut om inregistrering och avregistrering av värdepapper, antagande och uteslutande av börsmedlem, godkännande av börsombud och återkallande av sådant godkännande samt meddelande av skriftlig erinran med myndighetsutövning. Vid tillkomsten av lagen om Stockholms fondbörs uttalades i lagrådet att fondbörsverksamheten uppenbarligen

172 Urvalet av organ SOU 1983261

innefattade uppgifter som låg myndighetsutövning mycket nära (prop. 1978/79:9 s. 283 ff).

Fondbörsen har en sådan ställning att det finns anledning överväga att generellt tillämpa offentlighetsprincipen i dess verksamhet. Frågan blir då i vilken utsträckning verksamheten kan behöva sekretesskyddas. En mera systematisk genomgång av fondbörsens hela verksamhet har inte medhunnits. Kommittén får därför begränsa sitt förslag om offentlighetsprincipens tillämpning hos fondbörsen till de nyss uppräknade slagen av ärenden i vilka dragen av offentlig verksamhet är särskilt markerade. Från fondbörsens sida har framhållits att behov av sekretess för vissa uppgifter föreligger om offentlighet införs i de angivna slagen av ärenden. Detta behov bör kunna tillgodoses genom särskilda bestämmelser i sekretesslagen.

De erkända arbetslöshetskassorna

Såsom framgår av redovisningen under 7.2.4 har de erkända arbetslöshetskassorna en offentligrättslig funktion att besluta om medlemskap i sina respektive kassor. Frågan har närmare behandlats i nämnda avsnitt.

ênnan verksamhet

Som riktpunkt för arbetet har gällt principen att offentlighet bör råda i sådan verksamhet hos enskilda organ, vari myndighetsutövning ingår som ett viktigt moment. Denna grundsats kan inte upprätthållas undantagslöst. Olika skäl gör att det beträffande verksamhet hos vissa subjekt ter sig mindre lämpligt eller görligt att låta principen vara tillämplig. I detta avsnitt behandlas några sådana enskilda rättssubjekt.

Myndighetsutövning kan stundom ta sig uttryck i faktiska åtgärder som inte föregås av formliga beslut. Det-

sou 193mm Urvalet av organ 173

ta gäller även i fall av delegerad myndighetsutövning

t.ex. då ordningsvakt gör ingripanden mot allmänheten

eller då person som enligt 152 § byggnadslagen erhållit i uppdrag att upprätta förslag till regionplan, stadsplan, byggnadsplan m.m. bereder sig tillträde över annans ägor och där anbringar märken, signaler o.dyl. Eftersom det sällan föreligger handlingar i sådan myndighetsutövning saknas här enligt kommitténs mening de praktiska förutsättningarna för att införa offentlighet. Likartade skäl gör att det ej heller finns anledning att införa offentlighet i de fall enskilda fysiska personer bildar valkorporationer, t.ex. när arbetstagare och studerande vid utser

högskolor

ledamöter i styrelse eller annat organ vid läroanstalt för högre utbildning eller när forskare verksamma på ett forskningsråds område deltar i val av de elektorer som har att välja ledamöter i forskningsrådet.

I vissa fall har enskilda trossamfund tillagts vigselsom dessa till viss Så-

rätt delegerar fysisk person.

dan rätt kan också lämnas till borgerlig Vigselförrät- Vidare har svensk präst rätt att förrätta vigsel gare. utanför egen församling. I princip förekommer det i samband med en vigsel endast handlingar som är allmänna,t.ex. intyg om hindersprövning och vigselattest. Införande av offentlighet i dessa vigselärenden skulle därför i realiteten icke få någon praktisk betydelse. Något förslag läggs därför ej fram på denna punkt.

Vissa uppgifter som enligt konkurslagen åvilar konkurs-

förvaltaren har otvivelaktigt inslag av myndighetsutövning t.ex. upprättande av utdelningsförslag. Med hänsyn till att konkursförvaltaren företräder en begränsad krets individer, nämligen borgenärerna, och domstol har fullgod insyn i förvaltarens verksamhet, torde man kunna avstå från att föreslå regler om offentlighet i denna verksamhet. Samma bedömning kan i princip göras ifråga om den myndighetsfunktion som åvilar

174 Urvalet av organ SOU 1933361

advokater och biträdande jurister på advokatbyrå vid beviljande av allmän rättshjälp och rådgivning enligt rättshjälpslagen. I dessa fall har domstol, rättshjälpsnämnd eller annan statlig myndighet insyn och kontroll. De uppgifter som skall införas i en ansökan om rättshjälp eller i ett rådgivningsärende är till stor del av sådan art att de av hänsyn till berörda personers integritet vid en offentlighet måste beläggas med en omfattande sekretess. Offentlighet i nu nämnda ärenden skulle bli praktiskt betydelselös.

Det finns ett antal enskilda organ med sådana av sta-

ten pålagda uppgifter i vilkas fullgörande ingår moment

av offentligrättslig art utan att ärendena för den skull kan sägas genomgående innefatta myndighetsutövning. Det gäller t.ex. organisationer som auktoriserats enligt lagen (1979:552) om internationell adop-

tionshjälp och därigenom får bevilja enskild adoptions-

hjälp. Till organisationerna utgår statsbidrag, men verksamheten finansieras även av avgifter som tas ut av de hjälpsökande. Den enskilde är inte i lag

ålagd

att anlita en adoptionsorganisation, men kontakt med en sådan underlättar otvivelaktigt adoption. Organisationen har själv att besluta om internationell adoptionshjälp skall beviljas den enskilde eller ej. I sådana beslut skall även en samhällsrepresentant delta. Vid oenighet hänskjuts ärendet till nämnden för internationella adoptioner (NIA) för avgörande. De uppgifter som lämnas i ett ärende om internationell adoptionshjälp är samtliga av mycket personlig art och därför känsliga ur integritetssynpunkt. Även om verksamheten som sådan får anses ha vissa av inslag myndighetsutövning genom att adoptionshjälpen får anses uten förmån förhjälpsökanden skulgöra offentligrättslig le, såvitt kommittén kan överblicka, en tillämpning av offentlighetsprincipen i dessa bidragsärenden komma att så gott som totalt upphävas av erforderliga sekretessregler. Införande av offentlighet hos dessa organi-

Urvalet av organ 175

sationer skulle därför bli utan praktisk betydelse.

Vissa organisationer har enligt lagen (1980:370) om organiserad hälsokontroll av husdjur tillagts rätten att anordna dylika kontroller, Hus-

nämligen §veriges

djursskötsel, ekon. fören. och slakteriför-

§veriges bugg. I hälsokontrollen ingår bl.a. att

uppgiften pröva om djurens hälsotillstånd är sådant att de får säljas under särskild beteckning som att är anger djuren fria från vissa sjukdomar som hälsokontrollen avser. Beteckningen får vid straffansvar endast användas för djur som är anslutna till kontrollen varför denna enligt uttalande i prop. 1979/80 61 anses innefatta en form av myndighetsutövning. Den förmån som kan uppnås genom hälsokontrollen är bl.a. att djuret kan säljas till ett bättre pris på den marknaden. De nämnda öppna enskilda organisationerna bedriver kontrollerna i prin-

cip enligt kostnadstäckningsprincipen. Verksamheten

har alltså en kommersiell inriktning. Då inslaget av

myndighetsutövning är föga framträdande har kommittén

stannat för att inte föreslå i nu avsedd offentlighet verksamhet.

yägföregingal enligt lagen (1939:608) om enskilda

vägar kan ses som ett av med beslag specialkommuner

skattningsrätt. Föreningarna har rätt att besluta om

uttaxering av sina tvångsanslutna medlemmar och kan också besluta om inskränkning i den rätt att nyttja väg som utomstående i princip tillerkänts i Belagen. hovet av att införa detta område offentlighet på har kommittén inte uppfattat som För tvister påfallande. med utomstående finns en särskild processuell reglering föreskriven i lagen. Medlemmarna har möjlighet att klandra beslut hos Det föreningens länsstyrelsen. offentlighetsintresse som gör sig gällande får anses tillgodosett inom ramen för nämnda förfaranderegler som möjliggör en av domstol i sista hand. granskning Liknande bedömningar har kommittén beträffande gjort

176 Urvalet av organ

verksamheten i tvångssammanslutningar för jaktvård och fiskevård.

På samma sätt som beträffande vägförening kan vad gäller verksamhet hos ett visst offent-

flottningsförening

lighetsbehov föreligga. I och med att den nya vattenlagen träder i kraft försvinner möjligheten att bilda en ny flottningsförening. För närvarande existerar endast någon enstaka förening. Det finns knappast anledning att överväga införandet av offentlighet hos de flottningsföreningar som ännu är i verksamhet.

Inom byggnadsbranschen finns ett antal kontrollråd som sysslar med tillverkningskontroll beträffande byggmaterial. Genom att materielen är typgodkänd och produkterna därefter tillverkningskontrollerade kan byggnadsnämndens granskning och tillsyn på byggplatser underlättas och förenklas. Kontrollrådens verksamhet ersätter därför i vissa avseenden byggnadsnämndens kontroll. En tillverkare är emellertid inte att anlita tvungen kontrollråden för tillverkningskontroll. Reglerna härför har inte heller karaktär av norm. offentligrättslig Någon officiell provning är det inte fråga om eftersom verksamheten inte är författningsmässigt reglerad. Kontrollverksamheten är således inte ett utflöde av någon från offentligt organ överlämnad uppgift. Kommittên har därför inte tagit upp frågan om att tillämpa offentlighetsprincipen i kontrollrådens verksamhet i detta sammanhang.

Skiljemäns verksamhet inrymmer otvivelaktigt vissa moment av myndighetsutövning. Detsamma de gäller uppgifter som ankommer på skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor. Skiljemannainstitutet har gamla anor och framförallt anlitas institutet av näringslivet för att slita tvister. Härigenom undviks insyn i stundom känsliga affärsförhållanden. Ett införande av offentlighet i skiljemannaförfarande skulle rubba grundvalarna för

sou 193351 Urvalet av organ 177

denna verksamhet. Ett införande av offentlighet på detta fält kommer därför inte ifråga.

Till inrättning som tillhör det enskilda utbildningshar i olika for-

väsendgt delegerats myndighetsutövning

mer. Beslut fattas inom enskilda skolor angående elevs fullgörande av skolplikten och ingripande mot barn av sådan anledning, om disciplinära åtgärder, om skolhälsovård, betygssättning samt vägran att flytta upp elev till högre årskurs. Något författningsstöd för enskilda skolor att fatta sådana beslut finns för närvarande inte. Inom regeringskansliet förbereds en översyn av skollagen och de övriga författningar som har avseende på det enskilda utbildningsväsendet. Härvid är även avsikten att undersöka vilka beslut i de enskilda skolornas verksamhet som innebär myndighetsutövning. Förslag till lag med erforderliga bemyndiganden härför kan väntas b1i framlagt. Vidare behandling av frågan om offentlighetsprincipens tillämpning i det enskilda utbildningsväsendet kan lämpligen anstå till den förutskickade översynen av skollagstiftningen.

röda och kristna

§venska korset Sveriges ungdomsråd

har en offentlig funktion att fylla genom att s.k. vapenfri tjänst kan fullgöras hos dessa organisationer; jfr 2 § lagen (1966:413) om vapenfri tjänst (senast ändrad 1981:418) och 9 § kungörelsen (1966:414) med vissa bestämmelser om vapenfria tjänstepliktiga (senast ändrad 198l:9l6). Någon myndighetsutövning från dessa organs sida förekommer emellertid inte härvidlag. De saknar t.ex. rätt att med eller på tillrättavisning annat sätt ingripa mot förseelser som begås av den tjänstepliktige (jfr 18-19 §§ nyssnämnda lag). Det motiv för offentlighet som beror av förekomsten av myndighetsutövning saknas alltså här. Kommittén har inte varit i tillfälle att överväga om offentlighet bör införas av andra skäl.

178 Urvalet av organ SOU 1983161

7.7 Vissa andra offentliga organ

I zonen mellan enskilda och

organ statliga myndigheter

finns åtskilliga organ vilkas ställning förtjänar att närmare belysas. Kommittén redovisar i det följande några av intresse i förevarande sammanhang.

Samarbetsnämnden för statsbidrag till vissa trossamhar till att fördela model till

fund uppgift statliga

andra trossamfund än svenska kyrkan. övervägande skäl talar för att denna nämnd har ställning av myndighet och därmed redan är underkastad offentlighetsprincipen.

Qispasghörgg har till uppgift att uppgöra dispasch en-

ligt bestämmelserna i 211-239 §§ sjölagen (l88l:35 s. 1). Dessa bestämmelser innebär att dispaschören som första instans handlägger tvister mellan försäkringsgivare och försäkringstagare som angår sjöförsäkring. Dispasch kan klandras hos tingsrätt, vars i utslag saken kan överklagas till instans. Närmare behögre stämmelser om dispaschörens verksamhet ges i en av regeringen utfärdad förordning (1975:932) med dispaschörsinstruktion. Av den framgår bl.a., att domstolsverket har tillsyn över dispaschörens verksamhet. Att dispaschören utövar myndighet är tydligt. Olika meningar har emellertid gjort sig gällande i frågan om dispaschören skall ses som en myndighet eller som en fristående uppdragstagare (ang. uttalande i den senare riktningen, se Hans Corell m.f1., Sekretesslagen, 1980, 5. 85). Kommittén har ansett kunna betrakta sig dispaschören som ett i den offentliga myndighetsorganisationen inlemmat organ. Med denna utgångspunkt omfattas dispaschören redan nu av TF:s offentlighetsprincip, och ytterligare lagregler om offentlighet är erforej derliga för dennes del.

I vissa lagar, b1.a. vattenlagen, om enskilda lagen

Urvalet av organ 179

vägar och anläggningslagen (1973:1149) finns

bestämmel-

ser om en person förordnad av offentligt organ att genomföra en förrättning och kallad Som

förrättningsman.

sådan kan enligt de bestämmelser som gäller härom även person utanför myndighetsorganisationen som besitter erforderlig kunskap för uppdraget förordnas t.ex. för att verkställa lantmäteriförrättning. I prop. 1981/82: 130 med Förslag till ny vattenlag m.m. konstaterar lagrådet att förrättningsmannen i sin uppdragsverksamhet är att anse som förvaltningsmyndighet. Förrättningsmannen får enligt de olika lagstiftningar i vilka han förekommer anses vara myndighet. Då gäller offentlighetprincipen för honom när han fullgör uppdrag som sådan.

är en

§9tariu§_publiEu§ självständig uppdragstagare

formellt utanför myndighetsorganisationen. Hans verksamhet regleras av lagen (1981:1363) samt förordningen (1982:327) om notarius publicus. Det skall finnas minst en notarius publicus i varje län. Denne skall inom sitt verksamhetsområde bl.a. ta upp protester enligt växellagen (1932:130) och cbecklagen (1932:131) och fullgöra de uppgifter som ankommer på honom enligt särskilda bestämmelser i andra författningar. Det åligger vidare notarius publicus att tillhandagå allmänheten i skilda angelägenheter såsom att bestyrka namnunderskrifter, närvara som vittne i olika sammanhang samt kontrollera och bekräfta olika sakförhållanden. Handlingsoffentlighet råder redan nu i hans verksamhet (1 kap. 8 § SekrL).

Notarius publicus bör givetvis alltjämt höra till de organ för vilka offentlighet skall gälla generellt.

sou 1983:61 181

8 SPECIALMOTIVERING

8.1 Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

I enlighet med vad som har anförts i avsnitt 6.4.3 har en hänvisning till den nya föreslagna lagstiftningen om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter tagits in i 2 kap. TF. har Hänvisningen placerats i en ny sista paragraf i grundlagskapitlet. I paragrafen ges inga närmare anvisningar om hur den nya lagstiftningen skall vara utformad. Som framgått anser kommittén att regleringen bör ske i en särskild lag såvitt gäller principen om handlingsoffentlighet medan sekretessbestämmelser avses bli intagna i sekretesslagen. Grundlagsbestämmelsen tillåter såväl att regleringen i sin helhet tas in i en särskild ny lag som att den infogas i en redan befintlig såsom lag sekretesslagen. Inte heller anger grundlagsbestämmelsen några särskilda intressen som bestämmelser om sekretess skall få tillgodose när det gäller andra organ än myndigheter och därmed beslutande församjämställda

lingar. Någon motsvarighet till Z kap. 2 § första

stycket TF finns alltså inte i kommitténs förslag.

I 2 kap. 2 och 14 §§ TF ges vissa bemyndiganden till regeringen att besluta om föreskrifter som gäller offentlighet och sekretess. Skulle sådana möjligheter anses behövliga också då det gäller enskilda rättssubjekt, krävs grundlagsstöd för föreskrifterna. Den nya regleringen får nämligen delvis anses innefatta föreskrifter om förhållandet enskilda emellan, och sådana föreskrifter skall enligt 8 kap. 2 § RF meddelas genom lag. Utan särskild grundlagsföreskrift saknas det därför möjlighet för riksdagen att bemyndiga regeringen

i 182 Specialmotivering sou 1933:01

att meddela föreskrifter på området. Detsamma gäller enligt 8 kap. 3 § RF de föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda. I fråga om de organ som den nya regleringen avser finns det knappast något behov av delegationsmöjligheter som motsvarar dem i TF.

Med tanke på reglerna i 8 kap. 15 § RF om grundlagstiftning föreslås att ändringen i TF skall träda i kraft den 1 januari 1986.

8.2 Förslaget till lag om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter

Flertalet av de organ som avses bli omfattade av den utvidgade handlingsoffentligheten är av privaträttslig karaktär, men bland dem finns också sådana som närmast kan betecknas vara av offentligrättslig karaktär. Kommittên har därför valt att i lagstiftningen använda uttrycket andra organ än myndigheter.

1 §

I lagens inledningsparagraf slås fast att det är fråga om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än

myndigheter.

Till närmare precisering av lagens tillämpningsområde anges att den gäller andra organ än myndigheter och de beslutande församlingar som enligt 2 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen är likställda med myndigheter (riksdagen, kyrkomötet och de beslutande kommunala församlingarna).

2 §

Enligt 2 kap. l § TF gäller handlingsoffentlighet till förmån för varje svensk medborgare. Enligt 14 kap. 5 § TF är utlänning härvidlag med svensk medborjämställd gare. Samma kategorier tillgodoses genom den utvidgade handlingsoffentligheten enligt lagen. Genom att kretsen

Specialmotivering 183

anges med hänvisning till fysiska personer utesluts liksom i TF såväl svensk som utländsk juridisk person. En begäran att få ta del av allmän handling måste alltid framställas av en fysisk person. Att de juridiska personerna är uteslutna saknar därför egentlig betydelse. Utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer har inte heller någon egen rätt att ta del av allmänna handlingar. I fråga om svenska myndigheter hänvisas till 4 §.

Med den lagtekniska lösning som kommittén valt är det naturligt att reglerna om de begränsningar i handlingsoffentlighcten som erfordras hos de organ som nu är aktuella samlas i sekretesslagen. Detsamma gäller skyldigheten att iaktta sekretess. Liksom i 2 kap. 2 § TF hänvisas i andra stycket av förevarande paragraf till tillämpliga sekretessbestämmelser i sekretesslagen. Däremot inte som i 2 kap. anges 2 § TF några allmänna sekretessgrunder. Det finns inte heller något behov att hänViSa till 16 SekrL. Beträffande 15 kap- kap. SekrL hänvisas till vad som anförs i fråga om lagförslagets 4 §.

Sekretesslagen måste självfallet anpassas till uppgiften att innehålla även sekretessregler för°hand1ingar hos andra organ än myndigheter. Härtill och till de särskilda sekretessbestämmelser som kan bli nödvändiga till skydd för uppgifter i de enskilda verkorganens samheter återkommer kommittên i avsnitt 8.3.

3 §

Begreppet allmän handling i den nya lagen föreslås skola knyta an till motsvarande begrepp i 2 kap. TF. För tillämpning av är offentlighetsprincipen utgångspunkten i 2 kap. TF att handlingen förvaras hos myndighet. Av den nya lagen bör därför framgå att en handling skall anses som allmän enligt den lagen, om den

184 SOU 1933161

Specialmotivering

förvaras hos ett sådant organ där offentlighetsprincipen enligt vad som sagts tidigare bör gälla och om handlingen i motsvarande fall skulle vara en allmän handling hos en myndighet.

Då emellertid handlingsoffentlighet beträffande det stora flertalet organ skall gälla endast i viss verksamhet hos organet, sådan som innefattar vanligen myndighetsutövning, måste också framgå på vilken verksamhet lagen tar sikte. Olika metoder kan här tänkas för att på ett lämpligt sätt beskriva de och den organ verksamhet som det blir fråga om. På en sådan metod måste ställas kravet att för gränserna handlingsoffent ligheten anges på ett tydligt sätt. Detta krav betingas bl.a. av det straffansvar som bör vara förknippat med ett felaktigt utlämnande av en allmän handling (jfr nedan under 5 §). I sammanhanget finns även anledning att erinra om det ansvar som allmänna skaenligt

deståndsrättsliga regler kan åvila den som obehörigen

lämnar ut en enskild handling.

Den lagstiftningsmetod som kan närmast synas ligga till hands är att direkt i den räkna nya lagen upp samtliga de organ som nu avses och för anvarje organ ge den verksamhet som skall omfattas av offentlighetsprincipen. Emellertid är tydligt att det skulle bli fråga om en omfattande uppräkning. Härtill kommer att uppräkningens beskrivning av förekommande myndighetsut övning för att hållas inom en torde rimlig textmängd kräva att hänvisning till de görs författningar varige nom till organen delegerats den verksamhet för vilken

offentlighetsprincipen avses skola gälla. En sådan

upp räkning är inte lämpad att tas in i löpande lagtext. Enklast är att låta uppräkningen inbegripet nyss av-

sedda hänvisningar till andra författningar - utformas

som en tabell fogad som till den Gebilaga nya lagen. nom en sådan tabell vinns den fördelen att man erhåller en samlad överblick över hela det område där of-

Specialmotivering 185

skall råda den - låt vara fentlighet enligt nya lagen att varje ny lagstiftning varigenom förändringar sker av det område där privaträttsliga organ äger utöva myndighet i förekommande fall kräver ändring i tabellen.

Kommittén har stannat för att utforma lagstiftningen enligt tabellmetoden. I förevarande 3 § - till vilken knyter an en bilagetabell av det slag som nämnts tidi- - har i med det anförda en gare enlighet tagits upp föreskrift om att en handling är allmän enligt den nya lagen om den förvaras hos något organ som anges i bilagan och hör till verksamhet hos organet som nämns däri och om handlingen enligt 2 kap. TF i motsvarande fall skulle vara en allmän handling hos en myndighet.

4 §

Dennyalagenbörinnehållabestämmelsersomreglerarbl.a.

förfarandet vid utlämnandet av allmän handling, bestämmelser om rätt att anföra besvär över beslut varigenom begäran att få ta del av handling avslagits eller allmän handling lämnats ut med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den samt bestämmelser om registrering och hemligstämpling av allmän handling. Sådana bestämmelser har tagits in i 4 §.

I 2 kap. TF finns vissa föreskrifter som kan sägas angå förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar. Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar på stället finns i 12 §, medan 13 § reglerar rätten att få avskrifter eller kopior. I 14 § anges vilken instans som prövar frågan om utlämnande av en allmän handling. Där finns sedan den l januari 1983 också en bestämmelse om anonymitetsskydd. Grundläggande föreskrifter om besvär över beslut att vägra lämna ut en handling tas upp i 15 §. Till denna kategori av bestämmelser kan räknas också föreskriften i 16 § om hemligstämpling.

186 Specialmotivering SOU 1983161

På liknande sätt som i fråga om 2 kap. TF som rör begreppet allmän handling anser kommittén att de nyss be-

,rörda grundlagsbestämmelserna i stort sett kan

göras tillämpliga hos de organ som skall omfattas av en utvidgad offentlighetsprincip. Emellertid har undantag gjorts för 14 § andra stycket, som bemyndigar regeringen att göra undantag från huvudregeln om att den myndighet som förvarar en handling också prövar frågan om utlämnande av handlingen. Inte heller finns det behov av att göra 15 och 16 §§ tillämpliga hos dessa organ. Närmare bestämmelser om besvär över beslut att lämna ut en finns i vägra handling nämligen 15 kap. 7 och 8 §§ SekrL och föreskrifter om hemligstämpling i 3 § samma kapitel. Kommittén anser därför att dessa bestämmelser i sekretesslagen i första hand bör göras tillämpliga hos organen i fråga och inte de grundläggande föreskrifterna i TF. Kommittén återkommer strax till denna fråga.

I 15 kap. SekrL finns en rad andra bestämmelser som kan sägas komplettera 2 kap. TF i olika hänseenden. I 15 kap. l, 2 och 13 §§ finns sålunda föreskrifter om registrering av allmänna handlingar. För att offentlighetsprincipen skall kunna utnyttjas i är det praktiken av stor betydelse att allmänna handlingar registreras eller åtminstone hålls ordnade så att den som vill kan få en överblick över vilka allmänna som handlingar finns hos myndigheterna. Kommittén anser det angeläget att de privaträttsliga hos vilka organ offentlighetsprincipen skall införas skall ha samma lagliga skyldighet som myndigheterna att sina allmänna registrera handlingar eller hålla dem ordnade så att det utan svårighet går att fastställa om en handling har kommit in eller upprättats. I fråga om de från denna undantag skyldighet som finns enligt anser komsekretesslagen mittén att det som finns i 13 § och som avser sådana upptagningar för automatisk som databehandling (ADB) ingår i sådana databaser som är för flera gemensamma

Specialmotivering

organ bör gälla också hos de privaträttsliga subjekten. Däremot bör inte ha befogenhet att göra såregeringen dana undantag från registreringsbestämmelserna som kan göras enligt 15 kap. 2 § tredje stycket och 3 § andra stycket SekrL.

Även föreskrifterna i 15 kap. 3 § första stycket SekrL om hemligstämpling bör enligt kommittén tillämpas hos ifrågavarande organ. Något behov av regler om s.k. kvalificerad hos dessa organ kan inte antas hemligstämpel vara för handen.

I 15 kap. SekrL finns vidare bestämmelser om myndigheternas upplysningsplikt gentemot allmänheten (4 §) och andra myndigheter (5 §).

Bestämmelserna i 4 § är en del av den reglering av myndigheternas service som i övrigt finns bl.a. i förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskylkommitténs bör man inte ställa dighet. Enligt mening lika stora krav på service hos de privaträttsliga organ som det här är fråga om som man gör i fråga om myndigheterna. Dessa organ är inte på samma sätt inrättade för att verka i allmänhetens tjänst, och en serviceverksamhet skulle inte alltid bli bekostad av allmänna medel. Kommittén anser därför att man bör vara försiktig med att ålägga organen skyldigheter vid sidan av vad som följer av offentlighetsprincipen i egentlig mening. Kommittén vill därför inte föreslå att 15 kap. 4 § SekrL skall göras tillämplig hos dessa organ. Kommittén utgår emellertid från att organen även utan uttryckliga föreskrifter kommer att lämna allmänheten de upplysningar som begärs i den utsträckning som är rimlig.

Den upplysningsskyldighet myndigheter emellan som är föreskriven i 15 kap. 5 § SekrL är ett uttryck för den självklara principen att alla myndigheter är skyldiga

188 Specialmotivering

att samarbeta med och bistå varandra i den utsträckning som kan ske. Utbyte av information mellan myndigheterna är ett utomordenligt viktigt led i detta samarbete (C0rell m.fl. Sekretesslagen s. 60). Bestämmelserna i 15 kap. 5 § kan i viss mån ses som en motsvarighet till 2 kap. l § TF så till vida att de slår fast att också en myndighet i har rätt att få princip ta del av allmänna handlingar och som övriga uppgifter en annan myndighet förfogar över. från denna Undantag skyldighet föreligger bara om hinder möter på grund av någon bestämmelse om sekretess eller av till hänsyn arbetets behöriga gång.

I den utsträckning som offentlighetsprincipen görs tillämplig på handlingar hos privaträttsliga organ bör också myndigheterna ges rätt att ta del av innehållet i handlingarna. Kommittén anser därför att 15 5 § kap. SekrL bör ges tillämpning hos de som i biorgan anges lagan till den nya lagen men bara såvitt gäller uppgifter i allmänna hos Andra handlingar organen. uppgifter bör däremot inte omfattas av någon upplysningsskyldighet för organen, såvida inte det finns särskilda bestämmelser härom på annat håll (jfr hänvisningen i 2 § till 14 kap. 1 § SekrL).

I sammanhanget vill kommittén anmärka att den inte har ansett sig ha anledning att vilka konsekvenöverväga ser den föreslagna av utvidgningen offentlighetsprincipen kan ha i fråga om de regler som har av föreslagits en arbetsgrupp inom rådet i brottsförebyggande promemorian (BRÅ-PM 1982:6) Informationsutbyte mellan myndigheter. Författningsförslag.

Kommittén anser att det inte är att det förelämpligt

skrivs någon viss hos när handläggningsordning organen

det gäller deras av Kommitprövning utlämnandefrågor. tên utgår dock från att organen i allt komväsentligt mer att följa de principer som för gäller myndigheter-

Specialmotivering 189

na, dvs. framför allt reglerna i 4-19 §§ förvaltningslagen (1971:290). I konsekvens med detta synsätt bör inte föreskrifterna i 15 kap. 6 § SekrL om vem som prövar utlämnandefrågor hos myndigheterna göras tillämpliga hos de privaträttsliga organen.

Besvär över beslut av de privaträttsliga organen att vägra att lämna ut en allmän handling eller att lämna ut en sådan med förbehåll bör handläggas i kammarrätterna och regeringsrätten på samma sätt som besvär över förvaltningsmyndigheternas avslagsbeslut. Det bör enligt kommitténs mening gälla både när det är en enskild som har begärt att få ta del av en handling och när det är en myndighet som är sökande. Kommittén föreslår därför att 15 kap. 7 § första stycket och 8 § första stycket SekrL skall vara tillämpliga beträffande besvär över de privaträttsliga organens beslut. Däremot saknas det anledning att göra återstoden av de två paragraferna tillämpliga hos dessa organ.

I 15 kap. 8 § första stycket ges särskilda besvärsregler för det fall statlig myndighet anför besvär mot annan statlig myndighets beslut att inte lämna ut uppgift i allmän handling. De organ som omfattas av den nya lagen är dock inte att jämställa med myn-

statliga

digheter i detta sammanhang. Nyssnämnda regler skall därför inte tillämpas på dessa organ.

I besvärsmålen hos kammarätterna och regeringsrätten blir förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämplig. Enligt 35 § tredje stycket nämnda lag behövs inte prövningstillstånd för att besvär skall få prövas av regeringsrätten. Kommittén förutsätter att de organ som den nya regleringen avser utan särskild föreskrift om det kommer att jämställas med myndigheter vid tillämpningen av t.ex. 13 § förvaltningsprocesslagen och 1 § förordningen (1977:937) om kammarrätternas domkretsar m.m.

190 Specialmotivering SOU 1933161

Slutligen innehåller 15 kap. 9-12 §§ sekretesslagen vissa särskilda bestämmelser om ADB-upptagningar. Av samma skäl av främst ekonomisk natur, som kan åberopas för att de privaträttsliga organen inte åläggs någon serviceskyldighet, bör dessa organ inte heller omfattas av någon uttrycklig skyldighet att ställa dataterminaler till allmänhetens (10 att tillförfogande §), handahålla beskrivningar av (ll §) eller ADB-register att lämna som en enskild behöver för att upplysningar kunna ta del av hos ADB-upptagningar organet (12 §). Också här utgår kommittén från att även utan organen lagregler i skälig omfattning bistår de enskilda. Lika starka skäl föreligger inte för att göra beundantag träffande den allmänna som 15 skyldighet enligt kap. 9 § sekretesslagen gäller för myndigheterna att beakta offentlighetsprincipen i sin ADB-användning. Eftersom denna bestämmelse närmast som kan anuttrycker något ses gälla redan på grund av 2 kap. TF 1981/ (jfr prop. 82:37 s. 23), anser kommittén att man kan underlåta att uttryckligen göra den bestämmelsen hos tillämplig de privaträttsliga organen.

I klarhetens intresse bör i 4 § anges att de för organ vilka den nya lagen gäller vid tillämpningen av de bestämmelser i TF och sekretesslagen till vilka paragrafen hänvisar skall jämställas med myndigheter (jfr nuvarande lydelse av l kap. 8 § andra stycket SekrL).

5 §

I enlighet med vad som anförts i avsnitt 6.4.4 förordar kommittên att en särskild ansvarsregel införs för vägran att lämna ut en allmän handling. Ansvarsbestämmelsen omfattar i överensstämmelse med 20 l § BrB kap. såväl uppsåtsfall som fall av grov oaktsamhet. Den har utformats så att till ansvar skall dömas om någon, som har att besluta enligt den nya lagen om utlämnande av en allmän handling, uppsåtligen eller av oaktsamgrov het underlåter att lämna ut en sådan handling till den

sou 193351 Specialmotivering 191

som har rätt att ta del av den. Straffansvaret åvilar den eller dem som enligt associationsrättsliga regler eller fullmaktsregler har att fatta beslut i saken. Straffskalan upptar böter eller fängelse i ett högst år. Det kan anmärkas att 20 kap. 1 § BrB, enligt en särskild bestämmelse inte är däri, tillämplig, om gärningen annars är särskilt belagd med straff.

Ikraftträdande m.m.

Den nya lagen föreslås liksom i 2 kap. TF ändringen träda i kraft den l januari 1986.

Kommittén har inte funnit det att förse den nödvändigt nya lagen med några

Övergångsbestämmelser. Handlingar

som förvaras hos de organ som anges i och hör lagen till däri angiven verksamhet blir således i och med ikraftträdandet att anse som allmänna handlingar enligt lagen, om de enligt 2 kap. TF i motsvarande fall skulle vara allmänna hos en Nåhandlingar myndighet. gon skyldighet att registrera sådana skall handlingar däremot inte föreligga. Bestämmelsen härom i 4 § tar sikte enbart på handlingar som kommer in till eller upprättas hos organet efter ikraftträdande. lagens Eftersom organen inte tidigare haft en laglig skyldighet att registrera sina eller hålla dessa handlingar ordnade på visst sätt,kan svårigheter ibland förväntas föreligga att identifiera efterfrågade handlingar. Av 4 § jämförd med 2 kap. 12 § TF följer emellertid att skyldighet att tillhandahålla handling på stället inte föreligger, om betydande hinder härför möter. Under en övergångstid kan organen ha anledning att hänvisa till denna bestämmelse om betydande praktiska svårigheter skulle föreligga att få fram icke registrerade handlingar.

192 Specialmotivering

8.3 Förslaget till ändring i sekretesslagen (1980: 100)

Det behov av sekretess hos andra organ än myndigheter som uppstår, om handlingsoffentlighet införs hos dessa kräver vissa kompletteringar av bestämmelserna organ,

i sekretesslagen. Förutom ett par ändringar i de inle-W

dande bestämmelserna i 1 kap. är det fråga om tillägg till sekretessföreskrifterna i 7-9 kap.

I några fall behövs inte någon särskild komplettering av sekretessbestämmelserna. Om de organ som skall iaktta offentlighetsprincipen men som inte är myndigheter eller därmed likställda beslutande församlingar jämställs med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen, kommer 7 kap. 11 § med bestämmelser om sekretess i myndigheternas personaladministrativa verksamhet att täcka behovet av sekretess hos de organ som har statligt reglerade tjänster (se avsnitt 7.4).

Vidare kommer bestämmelserna om sekretess i 9 kap. 12 § angående ärenden hos JK och högsta domstolen som rör ledamotskap i Sveriges advokatsamfund att omfatta också motsvarande ärenden hos samfundet (se avsnitt 7.5).

Kommittén anser att dess förslag inte bör föranleda någon ändring av reglerna i 16 kap. 1 § SekrL om undantag från meddelarfriheten.

1 kap. 1 §

I första stycket av denna paragraf anges för närvarande att bestämmelser om förbud att lämna ut alllagens männa handlingar innefattar begränsning i den i TF rätten att ta del av allmänna handlingar. Komstadgade mittén föreslår att den nya lagen om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter skall nämnas vid sidan av TF i detta sammanhang.

g Specialmotivering 193

1 kap. 8 §

Eftersom notarius publicus och AB Svensk Bilprovning kommitténs förslag skall omfattas av regleenligt i den nya lagen om allmänna handlingars offentringen lighet hos andra organ än myndigheter, föreslås första i andra stycket i paragrafen skola utgå. Föremeningen skriften i andra meningen i samma stycke om att de nämnda vid tillämpning av sekretesslagen skall organen jämställas med har däremot byggts ut så myndigheter att den avser alla de organ på vilka den är nya lagen tillämplig. Något behov av att därvid nämna 15 och 16 kap. SekrL finns inte (jfr motiveringen till 4 § i den nya lagen).

7 kap. 10 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess hos arbetsmarknadsmyndigheter m.m. Bl.a. gäller sekretess med s.k. omvänt skaderekvisit i ärenden om hjälp och stöd vid arbetslöshet. Besluten i dessa ärenden är dock undantagna från sekretess. Genom att de erkända arbetslöshetskassorna enligt den föreslagna lydelsen av l kap. 8 § andra stycket skall jämställas med myndigheter vid tillämpning av bl.a. 7 kap. 10 § SekrL tillgodoses det behov av sekretess som kan föreligga i ärenden som avser ersättning vid arbetslöshet (jfr avsnitt Däremot är det tveksamt 7.2.4). om paragrafens nuvarande lydelse också skulle ge sekretess i ärenden om medlemskap i erkänd arbetslöshetskassa. Kommittén förordar därför att också denna typ av ärenden uttryckligen skall nämnas i paragrafen.

8 kap. 7 och 19 §§

I 8 kap. 7 § regleras för närvarande sekretessen dels i kommunala myndigheters tillsyns- och stödverksamhet med avseende på näringslivet, dels i AB Svensk Bilprov-

194 Specialmotivering SOU 1983161

nings officiella provningsverksamhet. Paragrafen har sin motsvarighet på det statliga myndighetsområdet i 8 kap. 6 § som avser statliga myndigheters verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på näringslivet. Denna paragraf ger dock inte direkt någon sekretess utan är utformad som ett bemyndigande för regeringen att föreskriva om sekretess inom de ramar som paragrafen anger.

I avsnitt 7.1 har kommittén förordat att även sådan officiell provning m.m. som utförs av andra än myndigheter och AB Svensk Bilprovning skall omfattas av handlingsoffentligheten. Den sekretess som f.n. gäller hos nämnda bolag bör till följd härav gälla också i provningsärenden hos AB Statens Anläggningsprovning, SEMKO, Apoteksbolaget AB och Kungl. Svenska Aeroklubben. Den verksamhet hos dessa organ som kräver sekretesskydd består i tillsyn och med avseende

tillståndsgivning på

näringslivet. Vidare föreligger motsvarande behov av sekretess i sådan stödverksamhet med avseende på näringslivet som handhas av Bokbranschens finansieringsinstitut AB, AB Svensk Exportkredit, de regionala utvecklingsfonderna, Industrifonden, Fonden för svenskt-norskt industriellt samarbete, Norrlandsfonden och Sveriges exportråd (se avsnitt 7.2.2) samt regleringsföreningarna på jordbrukets och fiskets områden (se avsnitt 7.2.5).

I valet mellan att göra ett tillägg till 8 kap. 7 § så att denna paragraf skulle avse också stödverksamhet och att ta in en ny paragraf i 8 kap. med bestämmelser om sekretess i här behandlad verksamhet har kommittén stannat för det senare alternativet. Sålunda bör behovet av sekretess i den

tillståndsgivning, tillsyn

och stödverksamhet med avseende på näringslivet, som handhas av andra organ än myndigheter, i tillgodoses en särskild i slutet av paragraf, placerad 8 kap. Den-

SOU 1933:61 Specialmotivering 195

na bör sekretessen också hosAB Svensk paragraf reglera

Bilprovning. På så sätt kommer reglerna i 8 kap. 7 § i

fortsättningen att avse enbart kommunala myndigheters verksamhet.

Kommittén föreslår därför att i en ny 19 § i 8 kap. tas in bestämmelser om att sekretess gäller i sådan verksamhet hos annan än statlig eller kommunal myndighet som består i tillståndsgivning, tillsyn och stödverksamhet med avseende på näringslivet. Liksom enligt 8 kap. 7 § gäller sekretessen för uppgifteronnenskilds affärs- eller driftförhâllanden, uppfinningar eller

forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde

lider skada om uppgiften röjs. Däremot har det inte ansetts finnas något praktiskt behov av att som i 8 kap. 6 och 7 §§ föreskriva om sekretess för uppgifter om andra ekonomiska eller personliga förhållanden hos den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för verksamheten i fråga.

I fråga om uppgifter i allmänna handlingar skall likaså efter mönster av 8 kap. 7 § sekretessen gälla i högst 20 år. Till skillnad mot nämnda paragraf innehåller 19 § inte något bemyndigande för regeringen att förordna om undantag från sekretessen för det särskilda fallet. Något praktiskt behov av en sådan dispensmöjlighet kan inte antas föreligga (jfr 14 kap. 8 § SekrL).

8 kap. 11 §

I denna paragraf finns för närvarande bestämmelser om sekretess i myndighets verksamhet avseende internationellt utvecklingsbistånd. Härmed avses styrelsen för internationell utveckling (SIDA) och importkontoret för u-landsprodukter. Den verksamhet som bedrivs av Fonden för industriellt samarbete med u-länder (Swed-

196 Specialmotivering

fund) och som avser främjande av företag i u-länder (se avsnitt 7.2.2) ligger nära den som i är föredag mål för sekretessreglering genom Kommittén paragrafen. föreslår därför ett tillägg till denna så att sekretessen skall gälla också i verksamhet för av främjande företag i u-länder.

9 kap. 22 §

För att tillgodose det behovznrsekretesshos Stockholms fondbörs som har berörts i avsnitt 7.5 föreslår kommittên att en ny 22 § tas in i 9 kap. Eftersom sekretessen i de ärenden som avses såvitt gäller bankinspektionen och andra statliga myndigheter är reglerad genom 8 kap. 5 §, anges att sekretessen gäller hosstockholms fondbörs i de avsedda ärendetyperna. Dessa antaangår gande av börsmedlem (11 om Stockholms § lagen fondbörs), upphörande av sådant medlemskap eller erinran till medlem (13 §), godkännande av börsombud (14 återkal- §),

lelse av sådant godkännande eller erinran till börsom-

bud (16 §), inregistrering av (19 avrefondpapper §), gistrering av fondpapper (24 §) samt avbrytande av handel eller notering vid fondbörsen (25 §1.

Sekretessen gäller i likhet med nuvarande tystnadsplikt enligt 36 § lagen om Stockholms fondbörs för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Som förutsättning för sekretess är föreskrivet ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. att sekretess gäller för en uppgift,on1det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Som högsta sekretesstid för uppgifter i allmänna föreslås handlingar 20 år.

Ikraftträdande

Ändringarna i sekretesslagen föreslås träda i kraft

samtidigt med den nya lagstiftningen] övrigt.

.Specialmotiverirzg 197

8.4 Förslaget till i (1977: ändring kommunallagen 179)

Som angetts i avsnitt 6.4 har kommittén vad gäller de kommunala företagen avstått från att föreslå lagregler som om handlingsoffentlighet knyter an till föreskrifterna i 2 kap. TF och i stället begränsat sig till att föreslå att kommunerna själva skall om pröva

handlingsoffentlighet kan införas i kommunala företag.

Denna offentlighet är av privaträttslig karaktär och av annat slag än den som är offentlighet grundad på reglerna i 2 kap. TF. Den föreslås inriktad sådana på företag som enligt kommitténs skall tidigare förslag bli kommunalföretag. I samband med att kommunal angelägenhet överlämnas till ett dylikt företag skall således kommunen enligt till om allförslaget-ta ställning mänheten skall ha rätt att ta del av handföretagets lingar och i jakande fall i vilken detta utsträckning får ske. Regleringen av sådan i frivillig offentlighet

kommunalföretag föreslås ske genom föreskrifter i 1

kap. 4 § KL.

I det i kommitténs betänkande SOU 1982:13 föreslagna nya tredje stycket i l kap. 4 § KL definieras begrep-

pet kommunalföretag. Där regleras ett överlämnande av

en kommunal till ett närmaangelägenhet dylikt företag re. Till dessa föreskrifter bör en bestämmelse läggas om att fullmäktige skall besluta om vad som skall gälla i fråga om rätt för allmänheten att ta del av företagets handlingar. Likaväl som fullmäktige detenligt ta stycke skall uppställa villkor för verkföretagets samhet som tryggar kommunens och bör insyn inflytande fullmäktige också som ett villkor för verkföretagets

samhet kunna bestämma att hos skall råda

företaget

viss handlingsoffentlighet som så

långt möjligt tryggar allmänhetens insyn.

Det kan antas att allmänheten kommer att rätt att ges

198 SOU 1933351 Specialmotivering

tadel av kommunalföretagets handlingari vid omfattning. Inskränkningar i denna rätt kan naturligtvis, liksom vid offentlighet enligt TF, behövas för uppgifter av t.ex. ekonomisk och personlig art. De i sekretesslagen stadgade undantagen från handlingsoffentligheten bör kunna ge vägledning vid bestämmandet av omfattningen av allmänhetens rätt att ta del av företagets handlingar.

Det beslut som fullmäktige fattar i fråga om rätt för allmänhetenatt tadel av kommunalföretagets handlingar bör, om det innebär att allmänheten skall ha en sådan rätt, företaget på något sätt förbindas iaktta. Detta bör ske på samma sätt som kommunalföretaget föreslås bli bundet av de villkor som skall trygga kommunens insyn och inflytande i detta företags verksamhet.Således kan vad som beslutas om rätten att ta delav företagets handlingar, om företaget är ett aktiebolag, ges formen av direktiv från aktieägaren, kommunen; antagna vid bolagsstämman och riktade till bolagets styrelse och verkställande direktör. Ett annat sätt för kommunen att binda aktiebolaget i denna fråga är att avtala med aktiebolaget om vad som skall gälla. Är företaget en stiftelse kan vad som bestämts om offentlighet tas in i stiftelsestadgarna eller också kan en begenerell stämmelse intas om att stiftelsens styrelse är skyldig att följa kommunens direktiv för verksamheten. Även avtalsformen kan här användas om det av stiftelsens stadgar framgår att stiftelsen får ingå ett dylikt avtal. Angående metoden att civilrättsligt binda företaget att iaktta något, se vidare SOU 1982:13 s. 119.

Bestämmelser om att kommunalföretaget skall, om allmänheten skall ha rätt att ta del av företagets handlingar, förbindas iaktta vad som beslutats härom föreslås intagna i tidigare föreslagna l kap. 4 § tredje stycket KL.

Specialmotivering 199

Skulle företaget inte uppfylla ett åtagande gentemot kommunen om viss handlingsoffentlighet torde här, liksom vid andra åtaganden företaget enligt förslaget skall göra gentemot kommunen, den naturliga följden vara att en ny styrelse utses för företaget. Särskilda bestämmelser härom erfordras inte.

De här föreslagna bestämmelserna föreslås träda i kraft den l januari 1986.

På motsvarande sätt som i SOU 1982:13 föreslås att kommunerna får ett år på sig att ta ställning till om offentlighet skall införas i befintliga kommunalföretag och, om så blir fallet, förbinda företagen att iaktta vad som beslutats härom.

8.5 Förslaget till ändring i (1957:281) om lagen

kommunalförbund

Till följd av innehållet 1 den 1 kommitténs betänkande

Ds C 1983:6 föreslagna nya paragrafen 1 kap. 2 a § i lagen om kommunalförbund kommer den i avsnitt 8.4 behandlade ändringen i kommunallagen att bli tillämplig också på kommunalförbunds kommunalföretag.

I samma betänkande föreslås också införande i lagen om

kommunalförbund av ett nytt 2 kap. vari kommuners sam-

verkan i mellankommunala företag regleras. Med kommun

avses då förutom landstingskommun också kommunalför-

bund. För en dylik samverkan fordras enligt betänkandet att kommunerna ingår ett samarbetsavtal om hur verksamheten skall bedrivas. I kapitlets 2 § preciseras vad ett dylikt samarbetsavtal skall innehålla. Det föreslås att samarbetsavtalet skall innehålla bestämmelser i en rad olika frågor i vilka kommunerna således måste komma överens. Bl.a. föreslås att villkor som tryggar insyn och inflytande för kommunerna skall uppställas för företagets verksamhet. Som förut an-

200 SOU 1933501 Specitxlnzotivering

förts beträffande kommunalföretaget bör man då också för att så långt möjligt trygga allmänhetens insyn i det mellankommunala företagets verksamhet som ett villkor för denna i många fall kunna uppställa att viss handlingsoffentlighet skall råda hos företaget. Kommittên föreslår därför nu att i 2 kap. 4 § i en blivande ny lag om kommunalförbund och mellankommunala företag en regel införs som ålägger de samverkande kommunerna att inför startande av ett mellankommunalt företag ta ställning till frågan om rätt för allmänheten att ta del av företagets handlingar. Kommunerna kan alltså komma överens om att en sådan rätt skall föreligga i företaget och om i vilken utsträckning så skall vara fallet. Samarbetsavtalet skall i så fall innehålla en bestämmelse härom. En föreskrift om detta föreslås införd som punkt 7 i 2 kap. 2 §. Som en följd härav har en justering av efterföljande punkters nummer fått göras. Vidare föreslås ett tillägg till nyssnämnda 4 § av innehåll att kommunerna skall tillse att det mellankommunala företaget, om allmänheten skall ha rätt att ta del av företagets handlingar, blir bundet av vad som överenskommits härom.

I övrigt kan hänvisas till vad som har i avsnitt sagts 8.4 om kommunalföretag. Vad gäller det mellankommunala företaget kan detta vara också en ekonomisk eller ideell förening. På samma sätt som ett aktiebolag binds en förening av direktiv eller avtal, dock att

direktiven här kommer från medlemmarna, antas av före-

ningsstämman och riktas till föreningens styrelse.

8.6 förslaget till ändring i lagen (1977:485) om tillfälligt överlämnande av förvaltningsuppgift inom utbildningsdepartementets verksam-

hetsområde

I 2 § finns en föreskrift om tystnadsplikt för den som hos Bokbranschens finansieringsinstitut AB har tagit befattning med ett ärende enligt lagen. Eftersom kom-

SOU 1933:51 Specialmotivering 201

mittên förordar att sekretessen i sådana ärenden skall regleras i 8 kap. 19 § SekrL föreslås att paragrafen upphävs.

8.7 Förslaget till ändring i lagen (l978:19) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att på regional nivå främja näringslivets ut-

veckling

Enligt 2 § i lagen får den som hos en regional utvecklingsfond har tagit befattning med fråga som anges i l § inte obehörigen vad han därvid har erfarit om yppa affärs- eller driftförhållanden. Eftersom kommittén förordar att sekretessen i sådana frågor hos de regionala skall i utvecklingsfonderna regleras 8 kap. 19 § SekrL, föreslås att 2 § upphävs.

8.8 Förslaget till i (1978:403) om ändring lagen beslutanderätt för svenskt kreditaktiebolag i fråga om exnortkredit i vissa fall

I 2 § finns en bestämmelse om för den tystnadsplikt som hos AB Svensk har Exportkredit tagit befattning med frågor som anges i 1 §. Eftersom kommittén lagens förordar att sekretessen i sådana frågor hos bolaget skall regleras i 8 kap. 19 § SekrL, föreslås att 2 § upphävs.

8.9 Förslaget till ändring i (l979:S4) om belagen slutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja tillkomst och av utveckling företag

i u-länder

Enligt 2 § i lagen gäller tystnadsplikt för den som hos Swedfund har med som tagit befattning fråga anges i lagens l §. Eftersom kommittén förordar att sekretessen i sådana frågor hos Swedfund skall i regleras 8 kap. ll § SekrL, föreslås att 2 § upphävs»

202 Specialmotivering

8.10 Förslaget till ändring i lagen (1979:545) om beslutanderätt för Sveriges exportråd beträf-

fande Erojektexgort

I 2 § föreskrivs tystnadsplikt för den som hos Sveriges exportråd har tagit befattning med fråga som anges i lagens l §. Eftersom kommittén förordar att sekretessen i sådana frågor hos Sveriges exportråd skall regleras i 8 kap. 19 § SekrL, föreslås att 2 § upphävs.

8.11 Förslaget till ändring i lagen (1979:631) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industriellt utvecklingsarbete

Den som hos Industrifonden har tagit befattning med fråga som anges i lagens 1 § åläggs i 2 § tystnadsplikt. Eftersom kommittén förordar att sekretessen i sådana frågor hos Industrifonden skall regleras i 8 kap. 19 § SekrL, föreslås att Z § upphävs.

8.12 till ändring i lagen (1979:749) om förslaget

åtâeâägüiâfgrzüzâ

I 36 § i lagen finns bestämmelser om tystnadsplikt för den som är eller har varit ledamot av börsstyrelsen, styrelsesuppleant eller befattningshavare vid fondbörsen. Tystnadsplikten gäller vad han under uppdraget eller i tjänsten har fått veta om annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden. Tystnadsplikten gäller såväl i de ärenden enligt lagen som innefattar myndighetsutövning e.d. (l1,13, 14,16, 19,24 0ch25 §§) som i andra frågor (t.ex. revisorernas engranskning ligt 10 §7.

Eftersom kommittén förordar att sekretessen i förstnämnda ärenden skall regleras i 9 kap. 22 § SekrL, föreslås att till 36 § läggs ett nytt andra stycke. I

sou 193351 Specialmotivering 203

detta föreskrivs att i ärenden enligt ll, 13, 14, 16, 19, 24 och 25 §§ bestämmelserna i sekretesslagen skall tillämpas i stället för första stycket. Paragrafens första stycke, vars lydelse i och för sig inte föreslås ändrad, kommer därmed att avse tystnadsplikt i frågor som inte gäller myndighetsutövning e.d. Det kan anmärkas att en motsvarande teknik har använts för att begränsa tystnadsplikter som tidigare har avsett både offentliga funktionärer och andra till att gälla enbart den senare kategorin (jfr prop. 1979/80:80 s. 44 f).

8.13 förslaget till ändring i lagen (1981:600) om

beslutanderätt för stiftelse som har bildats

att främja svenskt-norskt industriellt sam-

för

êIRêEE

Enligt 2 § i lagen gäller tystnadsplikt för den som hos Fonden för svenskt-norskt industriellt samarbete har tagit befattning med fråga som anges i lagens l §. Eftersom kommittén förordar att sekretessen i sådana frågor hos fonden skall regleras i 8 kap. 19 § SekrL, föreslås att 2 § upphävs.

sou 1983:61 205

9 KOSTNADER

Enligt särskilda direktiv (Dir. 1980:20), utfärdade med sikte på alla statliga kommittéer och särskilda utredare, skall alla förslag, som dessa kan komma att lägga fram, i princip kunna inom ramen för genomföras oförändrade resurser inom det område som avförslagen ser. Läggs kostnadskrävande fram måste visas förslag hur förslagen kan finansieras inom genom besparingar utredningsområdet. Kostnadsberäkningarna skall ta hänsyn till alla kostnader oavsett om de drabbar staten, kommuner eller enskilda. Vidare skall de indibelysas rekta effekter, t.ex. i form av ökad administration och ökat som kan medföra för

krångel, förslagen myndig-

heter och enskilda.

I de direktiv (Dir. som redovisar kommunal- 1978:41), företagskommittêns utredningsuppdrag, anges som en huvuduppgift för kommittén att pröva i vilken utsträckning det är möjligt och att lämpligt göra offentlighetsprincipen tillämplig utanför det traditionella myndighetsområdet. Vad som enligt direktiven kommer närmast i fråga är att införa beoffentlighetsprincipen träffande handlingar i ärenden som avser myndighetsutövning hos offentliga företag. De lagförslag som läggs fram i detta betänkande tar också i första hand sikte på sådana handlingar.

Det ligger i sakens att en sådan natur, lagreglering, som kommittén sina direktiv haft att enligt överväga, kan föra med kostnader för de som får att sig organ tillämpa den. Om hänsyn enbart till sådana kostnatoges der, skulle en reform av det slag kommittén haft att bereda icke kunna genomföras.

206 Kostnader

De kostnader som kan bli en följd av de i betänkandet framlagda lagförslagen kommer att i första hand drabba de enskilda organ hos vilka offentlighetsprincipen blir tillämplig. För det allmänna torde kostnader uppstå endast i den mån de föreslagna reglerna om besvärsrätt vid vägran av det enskilda organet att lämna ut en handling kan komma att utnyttjas i sådan grad att kostnaderna för vederbörande statliga besvärsinstans ökar. Dessa eventuella kostnader synes emellertid försumbara. När de organ utvalts, hos vilka handlingsoffentlighet skall förekomma, har viss hänsyn tagits till kostnadsfaktorn, såsom framgår av de överväganden som redovisats i tidigare avsnitt.

De administrationskostnader som kan uppstå för de en-

skilda organens del beror i hög grad av i vilken mån allmänheten begagnar sig av rätten att hos dem ta del av sådana handlingar vilka enligt lagregleringen blir allmänna. Viss kostnad kan också föranledas av behovet att tillämpa rutiner som klart avgränsar de ärenden i vilka handlingarna skall vara allmänna. Även prövningen av frågan om förekommande sekretessregler hindrar att en handling lämnas ut kan vålla det enskilda organet kostnader.

Det är inte möjligt att ens ungefärligen uppskatta de kostnader som kan komma att drabba de enskilda organen. Det finns dook anledning anta att det för åtskilliga

inte uppstår några märkbara kostnader eller att det

blir fråga om så obetydliga kostnader att de är försumbara i detta sammanhang. För andra organ med en verksamhet som är av intresse för en bredare allmänhet kan läget bli ett annat. Även när det gäller sådan verksamhet finns dock skäl som talar för att antalet fall när någon enskild vill ta del av en allmän handling inte blir alltför betydande. Erfarenheterna av offentlighetsprincipens tillämpning inom de traditionella förvaltningsorganen talar i sådan riktning. I fall när de

Kostnader 207

allmänna handlingarna avser ärenden där organet har rätt att avgift av den enskilde torde, om anuppbära härtill skulle uppkomma, kunna övervägas att ledning låta avgiftens storlek bestämmas under hänsynstagande även till nu avsedda kostnader. Det lär knappast bli fråga om en avgiftshöjning av större betydelse.

Sammantaget synes kunna göras gällande, att de ekonomiska konsekvenserna av de föreslagna lagreglerna inte är sådana att de bör hindra en lagstiftning av det slag kommittén föreslår.

sou 1983:61 209

Reservation av Axel Gisslên

Jag kan ansluta mig till den grundläggande syn på offentlighetsprincipen som redovisas i kap. 6. Jag kan också i och för sig i huvudsak godta den lagtekniska lösning som kommitténs majoritet föreslår. Emellertid måste jag mot ett genomförande av en sådan lagstiftning i nuläget resa följande invändningar.

1. För- och nackdelar inte vägda mot varandra. Det råder i dag bred om att statsmakterna bör enighet vara mycket restriktiva med att införa ny eller utvidgad lagstiftning, särskilt sådan som påverkar de administrativa kostnaderna. Därför är det viktigt att noga väga för- och nackdelar med en tilltänkt lagstiftning. I detta fall har utredningen, främst av tidsbrist, inte kartlagt och analyserat de praktiska olägenheter som ur insyns- och inflytandesynpunkt kan finnas med nuvarande ordning och sökt väga dem mot de

dels prak-

tiska olägenheter som kan uppstå genom lagstiftningen, de ökade administrativa kostnaderna.

dels

Enligt min erfarenhet är demokratins problem främst ett mobiliseringsproblem. Det gäller att få medborgarna politiskt medvetna och aktivt i samhällsengagerade arbetet. Demokratins problem är däremot mindre en fråga om formella insynshinder. Jag finner mot denna bakgrund inte att behovet av den föreslagna lagstiftningen är tillräckligt styrkt.

2. Lika villkor oberoende av ägarform Offentlighetsprincipen gäller för offentlig verksamhet i offentligrättslig form. Den inte inom den engäller skilda sektorn. Den gäller heller inte inom det växande gränsområde där blandformer av enskild och offentlig verksamhet förekommer. Sådan verksamhet avser byggande och förvaltning av bostäder och lokaler, produk-

210 Reservation

tion och distribution av olienergi, kollektivtrafik, ka slags fritids- och kulturverksamhet m.m. Verksamheten är synnerligen omfattande och Samma

mångsidig.

typ av tjänsteproduktion kan ske i såväl offentligrättslig som privaträttslig form. Det förekommer att företag i olika ägarformer konkurrerar med varandra.

Det är därför angeläget att lagstiftningen inte föreskriver olika villkor för dessa beroende företag, på ägarformen.

Att på nu föreslaget sätt särbehandla de ytterligare kommunägda företagen ter sig särskilt svårt att motivera med hänsyn till de långtgående garantier för insyn och inflytande som redan finns. 5.2 inne- Kapitel håller en redogörelse för detta. Till denna redogörelse kan läggas ytterligare en viktig del av och insynen inflytandet. Det är den informella demokratiska process som sker via partigrupperna. beslut i kom- Viktiga munala företags styrelser föregås som regel av diskussion i partigrupperna, ofta även i fullmäktigegrupperna. Härigenom vidgas den demokratiska process, som säkrar demokratisk kontroll och styrning av kommunala företag.

3. Förslaget till ändring i kommunallagen

Som jag anfört ovan har kommittén inte haft tillfälle till någon grundlig Vägning av praktiska för- och nackdelar med den föreslagna lagstiftningen. Förslaget motiveras helt och hållet av principiella skäl. Mot den bakgrunden ter sig den föreslagna lagkonstruktionen ologisk.

Enligt förslaget görs frågan om handlingsoffentlighet

beroende av beslut från fall till fall i fullmäktige eller motsvarande. Men om de principella motiven ensamma är tillräckligt starka borde föreskriva lagen generell med de

handlingsoffentlighet generella möjlighe-

sou 1933:01 Reservation 211

ter till inskränkningar som finns. Ett förslag med den räckvidden skulle emellertid ha krävt en grundligare i enlighet med vad jag inledningsvis anförde. analys

Statens offentliga utredningar 1983

Kronologisk förteckning

. Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever. U. 59. Kreativ finansiering. Fi. . Nytt militärt ansvarssystem. Ju. 60. Återvinning i konkurs. Ju. . Skatteregler om traktamenten m. m. Fi. 61. Handlingsoffentlighet utanför myndighets områden. C. Om hälften vore kvinnor. A.

:oouuçngwpwue

Koncession för lörsäkringsrörelse. Fi, Radon i bostäder. Jo. . Ersättning för miljöskador. Ju. . Stämpelskatt. Fi. . Lagstiftningen på kärnenergiområdet. I. 10. Användning av växtnäring. Jo. 11. Bekämpning av växtskadegörare och ogräs. Jo. 12. Former för upphandling av försvarsmateriel. Fö. 13. Att möta ubåtshotet. Fö. 14. Barn kostar. S. 15. Kommunalforskning i Sverige. C. 16. Sysselsättningsstrukturen i internationella företag. l. 17. Näringspolitiska effekter av internationella investeringar. l. 18. Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. A. 19, Den stora omställningen. I. 20, Bättre miljöskydd ll. Jo. 21. Vilt och iakt. Jo. 22. Utbildning för arbetslivet. A. 23. Lag om skatteansvar. Fi. 24. Ny konkurslag. Ju. 25, internationella faderskapsfrâgor. Ju. 26. Bestrålning av livsmedel. Jo. 27. Bilar och renare luft. Jo. 28. Bilar och renare luft. Bilaga. Jo. 29. Invandringspolitiken. A. 30, Utbyggd havandeskapspenning m. m. S. 31. Familjeplanering och abort. S. 32. Företagshälsovård för alla. A. 33. Kompetens inom hälso- och sjukvården m.m. S. 34. Information som styrmedel. I. 35. Patentprocessen och sanktionssystemet inom patenträtten. Ju. 36. Effektivare företagsrevision. Ju. 37. Fastighetsbildning 1. Avveckling av samfällda vägar och diken. Ju. 38. Fastighetsbildning 2. Ersättningsfrågor. Ju. 39. Politisk styrning-administrativ självständighet. C. 40, Konsumentpolitiska styrmedekutvärdering och förslag. Fi. 41, Kontroll av rådgivare. Ju. 42. Barn genom insemination. Ju. 43. Områden för turism och rekreation. Jo. 44. Kapitalplaceringar på aktiemarknaden. Fi. 45. Turism och friluftsliv 2. Om förutsättningar och hinder. Jo. 46. Bulvanlag. Ju. 47. Skatteregler. Om reservering för framtida utgifter. Fi. 48. Egenföretagares sjukpenning m. m. S. 49. Vattenkraft. l. 50. Översyn av lagstiftningen om förmögenhetsbrott utom gäldenärsbrott. Ju. 51, Ensamföräldrarna och deras barn. S. 52. Företagshemligheter. Ju. 53. Kulturarbetare och uppfinnare, skatter och avgifter. Fi. 54. Skall matmomsen slopas? Fi. 55. Församlingen i framtiden. C. 56. Naturresursers nyttjande och hävd. Jo, 57. Olika ursprung - gemenskap i Sverige. Utbildning för språklig och kulturell mångfald. U. 58. Kunskap för gemenskap. Läromedel för språklig och kulturell mångfald. U.

Statens offentliga utredningar 1983

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Jordbruksdepartementet Nytt militärt ansvarssystem. [2] Radon i bostäder. [S] Ersättning för miljöskador. [7] Utredningen om användningen av kemiska medel i jord och Ny konkurslag. [24] skogsbruket m. m. 1.Användning av växtnäring. [10]2. Bekämp- Internationella faderskapsfrågor. [25] ning av växtskadegörare och ogräs. [11] Patentprocessen och sanktionssystemet inom patenträtten. Bättre miljöskydd ll. [20] [35] Vilt och jakt. [21] Kommissionen mot ekonomisk brottslighet. 1. Effektivare före- Bestrålning av livsmedel. [26] tagsrevision. [36] 2. Kontroll av rådgivare. [41] 3. Bulvanlag. Bilavgaskommittén. 1. Bilar och renare luft. [27] 2. Bilar och [46]4. Återvinning i konkurs. [60] renare luft. Bilaga. [28] Fastighetsbildningsutredningen. 1. Fastighetsbildning 1. Av- Områden för turism och rekreation. [43] veckling av samfällda vägar och diken. [37] Turism och friluftsliv 2. Om förutsättningar och hinder. [45] 2. Fastighetsbildning 2. Ersättningsfrågor. [38] Naturresursers nyttjande och hävd. [56] Barn genom insemination. [42] Översyn av lagstiftningen om förmögenhetsbrott utom gäldenärsbrott. [50] Företagshemligheter. [52] Arbetsmarknadsdepartementet Om hälften vore kvinnor. [4] Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. [18] Försvarsdepartementet Utbildning för arbetslivet. [22] Former för upphandling av försvarsmateriel. [12] lnvanderingspolitiken. [29] Att möta ubåtshotet. [13] Företagshälsovård för alla. [32]

Socialdepartementet Industridepartementet Barn kostar. [14] Lagstiftningen på kärnenergiområdet. [9] Utbyggd havandeskapspenning m. m. [30] Direktinvesteringskommittén. 1. Sysselsättningssuukturen i Familjeplanering och abort. [31] internationella företag. [16]2. Näringspolitiska effekter av inter- Kompetens inom hälso- och sjukvården m.m. [33] nationella investeringar. [17] Egenföretagares sjukpenning m.m. [48] Den stora omställningen. [19] Ensamföräldrarna och deras barn. [51] Information som styrmedel. [34] Vattenkraft. [49]

Finansdepartementet Civildepartementet Skatteregler om traktamenten m. m. [3] Kommunalforskning i Sverige. [15] Koncession för försäkringsrörelse. [5] Politisk styrning-administrativ självständighet. [39] Stämpelskatt. [8] Församlingen i framtiden. [55] Lag om skatteansvar. [23] Handlingsoffentlighet utanför myndighets områden. [61] Konsumentpolitiska styrmedel-utvärdering och förslag. [40] Kapitalplaceringar på aktiemarknaden. [44] Skatteregler. Om reservering för framtida utgifter. [47] Kulturarbetare och uppfinnare, skatter och avgifter. [53] Skall matrnomsen slopas? [54] Kreativ finansiering. [59]

Utbildningsdepartementet Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever. [1] Språk- och kulturarvsutredningen. 1. Olika ursprung - gemen› skap i Sverige. Utbildning för språklig och kulturell mångfald. [57] 2. Kunskap för gemenskap. Läromedel för språklig och kulturell mångfald. [58]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

.

V °

i li*

ISBN 9138 079631

im l

›! . ISSN 0375 250x

Allmänna

Förlaget