Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Meçlborgerlig

|

msyn

kommunala

entreprenader

%

Betän

an e av kommunala

förn esekommittén

sou 1996:67

S Ö C

Mim

l

Statens offentliga utredningar

WW 1996:67

XW

Finansdepartementet

Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader

Delbetänkande fömyelsekommittén

av Igommunala

Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets forvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 24 81

TRYCKERI AB ISBN 91-38-20261-1 NORSTEDTS Stockholm 1996 ISSN 0375-250X

överlämnas till statsrådet

Jörgen Andersson

Regeringen bemyndigade den 22 december 1994 chefen för Civildepartementet att tillkalla en parlamentarisk kommitté dir. 1994: 151 för att göra en samlad utvärdering de reformer och omfattande av förändringar som har skett i kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Regeringen beslutade den 17 augusti 1995 kommittén tilläggsatt ge direktiv dir. 1995:113. Enligt tilläggsdirektiven skall kommittén föreslå åtgärder som kan leda till att de förtroendevaldas arbetsförut-

sättningar förbättras samt överväga om det behövs ytterligare åtgärder för att stärka de skiftarbetandes möjlighet att åta sig kommunala

förtroendeuppdrag. Kommittén skall även göra en översyn av

kommunalförbundslagen 1985:894.

Kommittén, som tillkallades av chefen för Finansdepartementet, har

antagit namnet Kommunala förnyelsekommittén Fi 1995:02.

I arbetet med betänkandet har som ledamöter deltagit landshövdingen Ulf Lönnqvist, ordförande, ledamoten av landstingsfullmäktige Anders Andersson kds, ledamoten av riksdagen Eva Eriksson fp, ledamoten av riksdagen Roland Larsson c, kommunalrådet Sven

Lindgren m, kommunalrådet Birgitta Lönegård s, kommunalrådet

Ilmar Reepalu s, ledamoten av riksdagen Pär-Axel Sahlberg s,

kommunalrådet Eva Udd mp, samt ledamoten kommunfullmäktige

av Inger Wolf v. Som sakkunniga har deltagit karnmarrättsassessorn Caroline Beck- Friis, Justitiedepartementet t.o.m. den 31 januari 1996, utredaren Lena Furmark Löfgren, Landstingsförbundet, finansrådet Sören Häggroth, Finansdepartementet, departementsrådet Dan Johansson, Finansdepartementet, karnmarrättsassessorn Helena Jäderblom, Justitiedepartementet fr.o.m. den 1 februari 1996, departementssekreteraren Peter Karlberg, Utbildningsdepartementet t.o.m. den 31

januari 1996, departementssekreteraren Sten Ljungdahl, Utbildnings-

departementet fr.o.m. den 1 februari 1996, departementsrådet

Thomas Luttropp, Socialdepartementet, adj. professorn och f .d. direk-

tören Curt Riberdahl, Svenska Kommunförbundet. Som experter har deltagit Rolf Andersson, LO, Margareta Berglund, TCO, Gunnar Häggström, SACO, och kanslirådet Erna

Zelmin-Åberg, Finansdepartementet.

Kommitténs huvudsekreterare är universitetslektorn Erik Amnâ. Biträdande sekreterare är hovrättsassessorn Björn Larsson och universitetslektorn Stig Montin. Björn Larsson har utarbetat detta betänkande. Kommittén får härmed överlämna resultatet av första delen av arbetet betänkandet Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader . Kommitténs arbete fortsätter.

Stockholm i maj 1996

Ulf Lönnqvist

Anders Andersson Eva Eriksson Roland Larsson

Sven Lindgren Birgitta Lönegård Ilmar Reepalu

Pär-Axel Sahlberg Eva Udd Inger Wolf

/Erik Amnå Björn Larsson

Innehållsförteckning

Förkortningar 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning ll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l Inledning 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.1 Uppdraget 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utgångspunkter för arbetet 30 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Ojfentlighetsprincipen 33

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Förhandlingsoffentlighet 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 Handlingsoffentlighet 33

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3 Begränsningar i handlingsoffentligheten 34

. . . . . . . . . . 2.4 Allmän handling 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1 Begreppet handling 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2 Förvaring 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.3 Myndighet 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.4 Inkommen till myndighet 39 . . . . . . . . . . . . . 2.4.5 Upprättad hos myndighet 40 . . . . . . . . . . . . . 2.4.6 Minnesanteckningar och mellanprodukter 40 . . . 2.4.7 Generella undantag 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Organ inom samma myndighetsorganisation 42 . . . . . . . . 2.5.1 Kommunal nänmd och chefstjänstemän 42 . . . . . 2.5.2 Kommunal närrmd och beredningsorgan 42 . .

2.5.3 Kommunfullmäktige och beredningsorgan 43

. . . 2.5.4 Kommunala nämnder 43 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.5 Nämnd och dess ledamöter 43 . . . . . . . . . . . . 2.6 Utlänmande 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.7 Överklagande 45

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8 Överlämnande allmäna handlingar till andra av organ

än myndigheter för förvaring 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9 Yttrande- och inforrnationsfrihet 46 . . . . . . . . . . . . . . . 2.10 Meddelarfrihet och anonymitetsskydd 48 . . . . . . . . . . . . 2.10.1 Meddelarfrihet 48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.l0.2 Anskaffarfrihet 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.10.3 Anonymitetsskydd 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.10.4 Efterforskningsförbud 50 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.10.5 Rättsföljder 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehållsförteckning

2.11 Meddelarfrihet utanför den offentliga sektorn 51 . . . . . . .

Insyn i komunala entreprenader 53 . . . . . . . . . . . . . . . Nuvarande former för medborgerlig insyn 53 . . . . . . . . 3.1.1 Delägda kommunala företag m.fl. 53 . . . . . . . . 3.1.2 Privata företag m.fl. 54 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Kommunens ansvar för och möjlighet till insyn i

verksamhet som drivs av annan 56 . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Olika sätt att skapa ökad medborgerlig insyn 58 . . . . . . . 3.3.1 Regler om handlingsoffentlighet tillämpas

i företagen 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Rätten till insyn begränsas till vissa medborgare 58

3.3.3 Insyn via kommunal nämnd 59 . . . . . . . . . . . . 3.3.4 Avtalet reglerar den medborgerliga insynen 60 . . Allmänna överväganden 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vårt förslag 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänt om införandet 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avgränsning utifrån vem som anförtros värden av en

kommunal angelägenhet 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Avgränsning med hänsyn till verksamhet 69 . . . . . . . . . . 4.4 Avgränsning i tiden 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Obligatoriska moment i avtalet 71 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.1 Handling 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.2 Undantag 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.3 Särskilt om upptagningar 73 . . . . . . . . . . . . . . 4.5.4 Inkommen respektive upprättad 73 . . . . . . . . . . 4.5.5 Registrering av handlingar 74 . . . . . . . . . . . . . 4.5.6 Upptagningar för automatisk data-

behandling 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Tillhandahållande av handlingar 76 . . . . . . . . . . . . . . . 4.7 Företagets prövning av frågor om utlämnande av

handlingar och överlänmande av handlingar till

huvudmannen 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.8 Tystnadsplikter i överlämnad verksamhet 81 . . . . . . . . . 4.8.1 Socialtjänsten 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.8.2 Hälso- och sjukvården 83 . . . . . . . . . . . . . . . 4.8.3 Entreprenadförhållanden i skolan samt

fristående skolor 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.8.4 Stöd och service till vissa funktions-

hindrade 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.8.5 Datalagen 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.8.6 Affärs- och driftförhállanden 85 . . . . . . . . . . . 4.8.7 Företagshemligheter 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.8.8 Tystnadsplikt till förmån för entrepre-

nörens anställda 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehållsförteckning

4.8.9 Övriga tystnadsplikter 88

. . . . . . . . . . . . . . . 4.9 Prövningen i kommunen 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.10 Arkivering 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.11 Personalens ställning 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.12 Laglighetsprövning 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Insyn i fristående skolor, i enskild förskole-

verksamhet och i enskild skolbarnomsorg 93 . . . . . . . . . . 5.1 Tystnadsplikter 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Upphandling och sekretess 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Upphandling 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Sekretess i upphandlingsprocessen 98 . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Insynsmöjligheter 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Våra slutsatser 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Författningskommentar 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Förslag till ändring i 3 kap. kommunallagen 103 . . . . . . . 7.2 Förslag till ändring i socialtjänstlagen 104 . . . . . . . . . . . 7.3 Förslag till ändring i skollagen 105 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Förslag till ändring i datalagen 105 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 Förslag till ändring i kommunalförbundslagen 105 . . . . . .

7.6 Övriga lagförslag 106

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6.1 Hälso- och sjukvårdslagen. 106 . . . . . . . . . . . . 7.6.2 Tandvârdslagen 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6.3 Lagen om stöd och service till vissa

funktionshindrade 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6.4 Lagen om entreprenadförhållanden i skolan 107 . . 7.6.5 Lagen om försöksverksamhet med kommunal

primärvård 107

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6.6 Räddningstjänstlagen 107 . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservationer 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Käll- och litteraturförteckning 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 1994:151 119 . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Förslag till avtalstext 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

;afzåsiirtäüâuiñálâäå 725332417533113 sim

i gükáä

019533 wgaüa

Förkortningar

ABL Aktiebolagslagen 1975: 1385 bet. betänkande BrB Brottsbalken dir. direktiv Ds departementens utredningsserie JO Justitieombudsmannen JK Justitiekanslern LOU Lagen om offentlig upphandling 1992:1528 LU Lagutskottet KomL Kommunallagen 1991:900 KU Konstitutionsutskottet

OJ Official Journal ges ut av Byrân för Europeiska

gemenskapens officiella publikationer prop. regeringens proposition SekrL Sekretesslagen 1980: 100 RF Regeringsformen RO Riksdagsordningen RÅ Regeringsrättens årsbok SOU Statens offentliga utredningar

TF Tryckfrihetsförordningen

YGL Yttrandefrihetsgrundlagen

22:,

aging:

:nu 4

J..,-.:5r§s;§;s, ÅJJ

.$§,$;Hnw5ñti.§ Ä får

;Aagggämis

fylls . Jiáaa

Sammanfattning

Detta betänkande behandlar främst frågan om den medborgerliga insynen i kommunal verksamhet som bedrivs av delägda kommunala företag och privata företag m.fl. Vi behandlar även frågan om den medborgerliga insynen i fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnomsorg. Slutligen tar vi upp frågan om insynen i den kommunala upphandlingsprocessen innan kommunen bundit upp sig i avtal med en entreprenör. Medborgarnas rätt till insyn i kommunal verksamhet bör i princip vara densamma oavsett vilken driftforrn som väljs. Samma regler bör därför i möjligaste mån gälla när kommunen bedriver verksamhet i egen regi, i ett helägt företag eller anlitar ett delägt eller privat företag för driften av en viss verksamhet.

I kapitel 2 redogör vi översiktligt för offentlighetsprincipen.

I kapitel 3 och 4 behandlar vi frågan om insynen i delägda kommunala företag och privata företag m.fl. som övertagit vården av en kommunal angelägenhet. Vårt förslag innebär att kommuner och landsting åläggs att i avtal med delägda kommunala företag, privata företag och andra juridiska personer tillförsäkra allmänheten en rätt till insyn i verksamheten. När kommunen eller landstinget själv bedriver en verksamhet och köper enstaka stödtjänster från utomstående skall det inte ställas upp krav medborgerlig insyn i den verksamhet som bedrivs av den utomstående. Allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar rörande den överlåtna verksamheten i samma omfattning som om verksamheten hade bedrivits i kommunens eller landstingets egen regi. Parterna kan antingen avtala om att allmänheten får vända sig direkt till den som bedriver verksamheten eller att medborgarna skall vända sig till kommunen eller landstinget som i sin tur begär in efterfrågade handlingar från företaget. Avtalet skall innehålla en skyldighet för företagen att till kommunen eller landstinget lämna in handlingar som skulle varit allmänna om verksamheten bedrivits i kommunens eller landstingets egen regi, dock inte till den del handlingarna innehåller uppgifter som inte får länmas ut enligt en lagstadgad tystnadsplikt. Företaget skall inte heller vara skyldigt att till kommunen ge in handlingar till den del de innehåller uppgifter om företagets drift- och affärsförhållanden om det av någon särskild anledning kan antas att

företaget lider skada om uppgifterna röjs för kommunen. Handlingar

i upphandlingsärenden behöver inte ges in till kommunen förrän upphandlingen avslutats eller avbrutits. Handlingar som på så sätt ges

12 Sammanfattning

in till kommun eller ett landsting blir allmänna handlingar och en kommunens eller landstingets beslut att vägra lämna ut sådana handlingar kommer att kunna överklagas till kammarrätten. Vården av kommunal angelägenhet får lämnas över endast om dessa villkor en uppfylls. Fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnomsorg kan under vissa förutsättningar beviljas bidrag från kommuner och landsting. Vi att samma möjligheter till medanser borgerlig insyn bör finnas i dessa verksamheter som i entreprenadfallen även om kommunen eller landstinget inte är huvudman för verksamheten. Det avgörande är i dessa fall att kommunen eller landstinget bidrar ekonomiskt till verksamheten. Insynsmöjlighet bör införas på sätt som beträffande verksamheter där en kommun samma är huvudman, dvs. ett avtal mellan kommunen och den som genom bedriver den enskilda verksamheten. Frågan behandlas i kapitel 5. Frågan den medborgerliga insynen i en kommun eller i ett om landsting innan kommunen respektive landstinget bundit upp sig i avtal med entreprenör bör inte lösas genom en uppluckring av upphanden lingssekretessen. I stället bör de möjligheter till insyn som finns i dag

utnyttjas i större utsträckning. Vi lämnar därför inget förslag till lagändring i den delen. Insynen i upphandlingsprocessen behandlas i

kapitel

Författningsförslag

1 Förslag till ändring i kommunallagen 1991 1900

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen 1991:900 dels att 3 kap. 18 § samt rubriken närmast före 3 kap. 16 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 3 kap. 18 a av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

Kommunala företag Kommunala företag och entreprenader

18 § Innan vården av en kommunal angelägenhet länmas över till ett bolag eller förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillen sammans med någon annan, skall fullmäktige se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller, om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. I fråga om sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som inte

omfattas av 1 kap. 9 § sekre-

tesslagen 1980:100, skall fullmäktige verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlig-

het i 2 kap. tryckfrihetsförord-

ningen och sekretesslagen.

1 1993:1295. Senaste lydelse

14 Författningsförslag

18 a § Vården av en kommunal angelägenhet fär lämnas över till annan juridisk person än sådan

som omfattas av 1 kap. 9 § sek-

retesslagen 1980:100 endast om kommunen eller landstinget i ett avtal tillförsäkrar allmänheten rätt att ta del av de hand-

lingar som rör den kommunala

angelägenheten i samma omfattning som om kommunen själv vårdade angelägenheten. Detsamma skall gälla när ett avtal om överlämnande av vården av en kommunal angelägenhet förlängs eller ändras i övrigt. Allmänheten skall dock inte

ges rätt att ta del av handlingar

som rör anställdas personliga förhållanden

Denna lag träder i kraft den

sou 1996:67 Författningsförslag 15

2 Förslag till ändring i socialtjänstlagen

1980:620

Härigenom föreskrivs att 4 och 18 §§ i socialtjänstlagen 1980:620 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 § Kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Vad i denna lag eller annan författning sägs om socialnänmd som gäller i förekommande fall den eller de nämnder som utses enligt

första stycket.

Kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommu-

uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndig-

nens hetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, förening, samfällighet, en stiftelse eller en enskild en en individ.

Bestämmelse om skyldighet

för kommuner att tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i

överlämnad verksamhet finns i 3

kap. 18 a § kommunallagen 1991 .900.

18 Kommunen kan lämna bidrag till enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnomsorg, om verksamheten uppfyller de krav som anges i 13 b § och avgifterna inte är oskäligt höga. Sådant bidrag bör lämnas med ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet.

Bidrag till enskild förskole-

verksamhet eller enskild skolbarnomsorg får beviljas endast om den kommun där verksamheten bedrivs, i ett avtal med den som driver verksamheten llförsäkrar allmänheten rätt att ta del av handlingar rörande den bidrags-

finansierade verksamheten i

Senaste lydelse 1992:1381. 2 Senaste lydelse 1994:1572.

16 Författningsförslag

samma omfattning som om kommunen själv bedrev verksamheten. Allmänheten skall dock inte ges rätt att ta del av handlingar som rör anställdas personliga förhållanden

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag 17

3 Förslag till ändring i skollagen 1985:1100

Härigenom föreskrivs att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 9 kap. 6 a § i skollagen 1985:1100, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 a § Bidrag till en fristående skola fär beviljas endast om den kommun där skolan är belägen i ett avtal med den fristående skolan tillförsäkrar allmänheten rätt att ta del av handlingar rörande den bidragsfinansierade verksamheten i samma omfattning som om kommunen själv drev skolan. Allmänheten skall dock inte ges rätt att ta del av handlingar som rör anställdas personliga förhållanden

Denna lag träder i kraft den

18 Författningsförslag

4 Förslag till ändring i datalagen 1973:289

Härigenom föreskrivs att 6 § datalagen 1973:289 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 § Lämnas tillstånd till inrättande och förande av personregister, skall Datainspektionen, i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet, meddela föreskrifter för

registret om

inhämtande av uppgifter för personregistret,

2. vilka personuppgifter som får ingå i personregistret,

utförandet av den automatiska databehandlingen, 4. den tekniska utrustningen, de bearbetningar av personuppgifterna i registret som får göras med automatisk databehandling, underrättelse till berörda personer, 7. de personuppgifter som får göras tillgängliga, utlämnande och annan användning av personuppgifter, bevarande och gallring av personuppgifter, 10 kontroll och säkerhet, 11. rättelse och andra åtgärder i fråga om oriktiga och missvisande uppgifter. Vid bedömandet av om föreskrift för ett visst register behövs skall särskilt beaktas huruvida registret innehåller personuppgifter som utgör omdöme eller annan värderande upplysning om den registrerade. Föreskrift för ett visst register rörande utlärrmande av personuppgift får inte inskränka en myndighets skyldigheter enligt tryckfrihetsförordningen. Föreskrift för ett visst register får inte heller inskränka allmänhetens rätt enligt 3 kap. 18 a § kommunallagen 1991:900 att ta del av handlingar rörande sådana kommunala angelägenheter som en kommun eller ett landsting lämnat över värden av till annan.

Denna lag träder i kraft den

1 Senaste lydelse 1994:1485.

Författningsförslag

5 Förslag till ändring i kommunalförbundslagen

1985:894

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § och 3 kap. 5 § kommunalförbundslagen 1985:894 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

Föreskrifterna i 3 kap. 10 § Föreskrifterna i 3 kap. 10 § första stycket och 16-18 §§, 4 första stycket och 16-18 a §§, 4 kap. 11-16 §§, 18 § första kap. 11-16 §§, 18 § första stycket, 19, 20 och 22 samt stycket, 19, 20 och 22 §§ samt 5 kap. 7-23, 25-34, 36-46 och 5 kap. 7-23, 25-34, 36-46 och 48-62 §§ kommunallagen 48-62 §§ kommunallagen 1991:900 skall tillämpas i 1991:900 skall tillämpas i

fråga om kommunalförbunds fråga om kommunalförbunds

fullmäktige. Föreskrifterna i 5 fullmäktige. Föreskrifterna i 5 kap. 12-17 §§ nämnda lag kap. 12-17 §§ nämnda lag tillämpas dock bara om ersättare tillämpas dock bara om ersättare har utsetts. har utsetts.

3 kap.

Föreskrifterna i 3 kap. 16-18 Föreskrifterna i 3 kap. 16-18 a §§, 4 kap. 11-15 och §§, 4 kap. 11-15 och 17-23 §§, 6 kap. 10, 11 och 18- 17-23 §§, 6 kap. 10, 11 och 18- 31 §§ samt i 7 kap. 1-7 §§ 31 §§ samt i 7 kap. 1-7 kommunallagen 1991 :900 skall kommunallagen l 991 :900 skall i tillämpliga delar gälla i fråga i tillämpliga delar gälla i fråga om förbundsdirektionen. Här- om förbundsdirektionen. Härifrån skall dock följande av- ifrån skall dock följande avvikelser gälla. vikelser gälla. I fråga om tillkännagivande om justering av förbundsdirektionens protokoll gäller föreskrifterna i 2 kap. 13 § denna lag.

Sammanträde för fastställande av budget skall vara offentligt.

Därvid skall bestämmelserna i 5 kap. 8-10 och 39 § kommunallagen gälla i tillämpliga delar.

1 Senaste lydelse 1992:352. 2 Senaste lydelse 1993:1297.

20 Författningsförslag Denna lag träder i kraft den...

Fötfattningsförslag 21

6 Förslag till ändring i hälso- och sjukvårdslagen 1982:763

Härigenom föreskrivs att 3 och 18 §§ hälso- och sjukvårdslagen 1982:763 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 § Varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård dem som bosatta inom landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för är god hälsa hos hela befolkningen. Vad som i denna lag sägs om en landsting gäller också kommuner som inte ingår i ett landsting, om inte annat följer av 17 Vad här sagts utgör inte hinder för annan att bedriva hälso- och sjukvård.

Landstingets ansvar omfattar dock inte sådan hälso- och sjukvård

kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 § första och som en tredje styckena. Ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt denna lag. En uppgift innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna som bestämmelse överlänmas till ett bolag, en förening, en samfållighet, en stiftelse eller en enskild individ. Bestämmelse om skyldighet för landsting att tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i över-

lämnad verksamhet finns i 3

kap. 18 a § kommunallagen 1991 :900.

18 § Varje kommun skall erbjuda en god hälso- och sjukvård dem som bor i en sådan boendeform eller bostad som avses i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket socialtjänstlagen 1980:620. Varje kommun skall även i samband med dagverksamhet, som omfattas av 10 § socialtjänstlagen, erbjuda en god hälso- och sjukvård dem som vistas där. En kommun får även i övrigt erbjuda dem som vistas i kommunen hälso- och sjukvård i hemmet hemsjukvård. Landstinget får till en kommun inom landstinget överlåta skyldigheten att erbjuda sådan vård, som sägs i andra stycket, om

Senaste lydelse 1992:1382.

22 Författningsförslag

landstinget och kommunen kommer överens om det samt regeringen medger det. Kommunens ansvar enligt första och tredje styckena och kommu-

nens befogenheter enligt andra stycket omfattar inte sådan hälso- och

sjukvård som meddelas av läkare. En kommun får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som kommunen ansvarar för enligt denna lag. En uppgift

som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd denna

av

bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet,

en stiftelse eller en enskild individ.

Bestämmelse om skyldighet

för kommuner att tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i

överlämnad verksamhet finns i 3

kap. 18 a § kommunallagen 1991:900.

Denna lag träder i kraft den

Födattningsförslag 23

7 Förslag till ändring i tandvårdslagen 1985: 125

Härigenom föreskrivs att 5 § tandvårdslagen 1985:125 skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 Varje landsting skall erbjuda en god tandvård dem som är bosatta inom landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för god en tandhälsa hos befolkningen. Tandvården som landstinget själv bedriver benämns folktandvård. Vad i denna lag sägs om landsting gäller också kommuner som som inte ingår i ett landsting. Ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter landstinget och dess folktandvård ansvarar för enligt som denna lag. En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, av samfällighet, stiftelse eller en enskild individ. en en Bestämmelse om skyldighet för landsting att tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i över-

lämnad verksamhet finns i 3

kap. 18 a § kommunallagen 1991 .-900 .

Denna lag träder i kraft den

2 Senaste lydelse 1992:1383.

24 Författningsförslag

8 Förslag till ändring i lagen 1993:387 stöd

om

och service till vissa funktionshindrade

Härigenom föreskrivs att 17 § lagen 1993:387 stöd och service om till vissa funktionshindrade skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 § Ett landsting eller en kommun får med bibehållet sluta avtal ansvar med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt denna lag. Ett landsting och en kommun som ingår i landstinget får träffa avtal om att ansvar för en eller flera uppgifter enligt denna lag överlåts från

landstinget till kommunen eller från kommunen till landstinget.

Om en sådan överlåtelse sker skall föreskrifterna i denna lag landsting om eller kommun gälla för den till vilken uppgiften överlâtits. Om ett landsting och en kommun har träffat överenskommelse en enligt andra stycket, får överlåtaren lämna sådant ekonomiskt bidrag till mottagaren som motiveras av överenskommelsen. Har överlåtelse skett från ett landsting till samtliga kommuner ingår i landstinget, som får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, det om

behövs för kostnadsutjänming mellan kommunerna.

Bestämmelse om skyldighet för landsting och kommuner att tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i överlämnad verksamhet

finns i 3 kap. 18 a § kommu-

nallagen 1991:900.

Denna lag träder i kraft den

Föofattningsförslag 25

9 Förslag till ändring i lagen 1993:802 om entreprenadförhâllanden i skolan

Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ lagen 1993:802 om entreprenadförhållanden i skolan skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l § Kommuner och landsting får sluta avtal med en enskild fysik eller juridisk person om att denne skall bedriva viss undervisning inom gymnasieskolan. Avtalet får endast avse undervisning i sådana ämnen som ingår i de ämnesblock som i bilaga 2 till skollagen 1985:1100 betecknas som estetiska ämnen, ekonomiska änmen, tekniska ämnen och yrkesänmen. Bestämmelse om skyldighet för kommuner och landsting att tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i överlämnad verksamhet

finns i 3 kap. 18 a § kommu-

nallagen 1991:900.

2 § . Om det finns särskilda skäl får regeringen ansökan av en kommun eller ett landsting i andra fall än som anges i 1 § medge att kommunen eller landstinget får sluta avtal med någon annan om att bedriva undervisning inom det offentliga skolväsendet. Bestämmelse om skyldighet för kommuner och landsting att tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i överlämnad verksamhet

finns i 3 kap. 18 a § kommu-

nallagen 1991:900.

Denna lag träder i kraft den

26 Författningsförslag

10 Förslag till ändring i lagen 1991:1136 om försöksverksamhet med kommunal primärvård

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen 1991 : 1 136 om försöksverksamhet med kommunal primärvård skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 Kommunen skall erbjuda en god primärvård dem som är bosatta inom det område som omfattas av försöksverksamhet och därvid verka för en god hälsa hos hela denna befolkning. Om distriktstandvârd ingår i försöksverksamheten skall kommunen erbjuda en god sådan tandvård dem som är bosatta inom det område som omfattas av försöksverksamheten och därvid verka för en god tandhälsa hos hela denna befolkning. En kommun fâr sluta avtal med någon annan om att utföra de

uppgifter som kommunen ansvarar för enligt denna lag. Uppgifter som

innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Bestämmelse om skyldighet för kommuner att tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i

överlämnad verksamhet finns i 3

kap. 18 a § kommunallagen 1991 .900.

Denna lag träder i kraft den

1 Senaste lydelse 1992:1384.

Författningsförslag 27

11 Förslag till ändring i räddningstjänstlagen

1 986: l 102

Härigenom föreskrivs att 12 § i räddningstjänstlagen 1986: l 102 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 § Räddningskâren skall göra de räddningsinsatser som kommunen har ansvaret för enlig denna lag. Kommunen fâr överlåta någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens.

Bestämmelse om skyldighet

för kommuner att tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i

överlämnad verksamhet finns i 3

kap. 18 a § kommunallagen 1991 .-900.

Denna lag träder i kraft den

1 Inledning

I detta betänkande behandlas frågor om den medborgerliga insynen i kommunal verksamhet som läggs ut på privata och delägda kommunala företag. Med företag avses i detta sammanhang även stiftelser och föreningar avsnitt 3 och 4. Den närliggande frågan om den medborgerliga insynen i fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbamomsorg behandlas separat avsnitt 5. Slutligen tar vi upp frågan om insynen i en kommun innan kommunen binder upp sig i avtal med en entreprenör avsnitt 6.

1 1 Uppdraget

.

Sedan den 1 januari 1995 skall vissa kommunala företag, föreningar och stiftelser jämställas med myndigheter såvitt avser allmänhetens rätt att ta del av handlingar i verksamheten 1 kap. 9 § SekrL. De företag och organisationer som detta sätt skall tillämpa sekretesslagen och delar av TF är sådana där kommuner och landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. I utredningen som låg till grund för lagändringen förslogs även att allmänheten skulle tillförsälcras viss rätt till insyn då vården av en kommunal angelägenhet överlämnades till någon annan än ett företag, förening eller stiftelse där kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Regeringen lade dock inte fram något sådant förslag till lagändring. I samband med att konstitutionsutskottet behandlade lagförslaget prop. 1993/942188 uttalade KU att regeringens förslag inte var tillräckliga för att tillgodose det behov av medborgerlig insyn och kontroll som finns då en verksamhet läggs ut entreprenad bet. 1993/94:KU 40 s. 43. Från demokratisk synpunkt kan det finnas risker med att delar av den offentliga verksamheten undandras den grundlagsskyddade rätten till insyn genom att den bedrivs av ett privat företag eller av ett delägt kommunalt företag där kommunen inte har ett rättsligt bestämmande inflytande. Vi har därför fått i uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn i och kontroll av kommunal verksamhet främst när den bedrivs entreprenad dir. 1994:151. I arbetet ingår även frågan om allmänhetens behov av insyn innan en kommun bundit upp sig i ett avtal med en entreprenör. Vi skall även göra en utvärdering av de första erfarenheterna av offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag samt behandla

30 Inledning sou 1996:67

vissa frågor om meddelarfrihet och yttrandefrihet. Dessa frågor har visst samband med de som behandlas i detta betänkande. Vi har dock valt att redovisa vissa frågor särskilt. Förutom de särskilda direktiven gäller generella direktiv för samtliga kommittéer. Vi har beaktat direktiven dir. 1988:43 om EGaspekter i utredningsarbetet, direktiven dir. 1992:50 om regional-

politiska konsekvenser och direktiven dir. 1994:23 om prövning av

offentliga åtaganden.

1.2 Utgångspunkter för arbetet

Den medborgerliga rätten till insyn i offentlig verksamhet omfattar en rätt att ta del allmänna, icke sekretessbelagda, handlingar och av

uppgifter i sådana handlingar. Reglerna om handlingsoffentlighet

syftar till att säkerställa material till tryckta skrifter, främja ett fritt meningsutbyte och allsidig upplysning samt garantera rättsäkerheten en och effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Meddelarfriheten fungerar som ett komplement till handlingsoffentligheten genom att

offentliganställda har rätt att straffritt länma ut vissa sekretessbelagda

uppgifter för publicering. Olika kontroller skall bland annat bidra till att folkvalda och anställda inte misshushâllar med allmänna resurser och att de inte missbrukar sina uppdrag. Den rätt till medborgerlig insyn som finns i dag utgör ett värdefullt komplement till övriga kontrollinstrument och bör kunna utvidgas till att omfatta även sådana kommunala

verksamheter i dag bedrivs i insynsskyddade former. Mot en

som vidgad insyn talar framförallt risken för att konkurrensen försämras att företag m.fl. öppnas för insyn. Den ökade öppenheten och genom

den ökade byrâkratiseringen som blir en följd av en medborgerlig rätt

till insyn, kan medföra risk för att olika aktörer drar sig för att åta sig att driva verksamhet uppdrag kommun eller ett landsting. en av en Vi har emellertid funnit att övervägande skäl talar för att den medborgerliga rätten till insyn i de aktuella verksamheterna bör stärkas.

Vi har haft utgångspunkt att den medborgerliga rätten att ta del

som handlingar i verksamheter som en kommun lämnar över till någon av

inte omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet, i princip bör

som densamma i verksamheter där offentlighetsprincipen gäller. vara som Under arbetets gång har den medborgerliga kontrollen av kommuner och landsting samt av deras företag visat brister i förvaltningen. Vi har med intresse och stigande följt utvecklingen av de "kommunaoro skandaler" rullats Vad framkommit har stärkt oss i som upp. som vår uppfattning att den medborgerliga kontrollen fyller en mycket viktig funktion garant rättssäkerheten och effektiviteten i förvaltsom av ningen.

sou 1996:67 Inledning 31

Rätt till insyn i verksamheter kan i enskilda fall ges av den som bedriver verksamheten men en generell rätt kan endast införas genom lagstifning. Nyttan av insynsrätten och det faktum att någon generell rätt inte kan åstadkommas på frivillig väg motiverar att frågan regleras i lag.

2 Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen anses vara en av hörnstenarna i den svenska rättsordningen. Principen, som inte är utan inskränkningar, tar sig

flera olika uttryck. I det följande behandlas förhandlingsoffentlighet i

avsnitt 2.1, handlingsoffentlighet i avsnitten 2.2-2.8, yttrandefrihet och informationsfrihet i avsnitt 2.9 samt meddelarfrihet och anonymitetsskydd i avsnitt 2.10. Meddelarfrihet utanför den offentliga sektorn behandlas i avsnitt 2.11.

2. 1 Förhandlingsoffentlighet

Förhandlingsoffentligheten vad gäller domstolsförhandlingar är grundlagsfäst i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen RF där det sägs att "Förhandling vid domstol skall vara offentlig". Undantag från grundlagsregeln kan göras i lag, 2 kap. 12 § RF. I rättegångsbalken anges, genom hänvisning till sekretesslagen, när offentligheten kan begränsas. Det finns även begränsningar i andra lagar, till exempel i lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.

Beträffande de beslutande politiska församlingarna är offentlighetsprin-

cipen inte grundlagsfäst. Bestämmelserna, som ñmis i 2 kap. 4§ riksdagsordningen RO och 5 kap. 38 § kommunallagen 1991:900 KomL, innebär att allmänheten har rätt att närvara dä riksdagen respektive kommunfullmäktige sammanträder. Rätten att närvara är dock inte utan inskränkningar och kommunfullmäktige kan besluta att överläggning i ett visst ärende skall hållas inom stängda dörrar. Kommunala nänmders sammanträden skall enligt huvudregeln i 6 kap. 19 a § KomL hållas inom stängda dörrar. Nämnden får dock, efter medgivande av fullmäktige, besluta att ett sammanträde skall vara offentligt. Detta för att främja öppenhet i den kommunala verksamheten. Nämnden får dock inte besluta om offentlighet då ärenden som avser myndighetsutövning behandlas eller då sekretessbelagda

uppgifter förekommer.

2.2 Handlingsoffentlighet

Handlingsoffentligheten är en viktig del i offentlighetsprincipen. Den är grundlagsfäst i tryckfrihetsförordningen TF. Sedan 1766 års tryckfrihetsförordning ingår handlingsoffentligheten som en del av

2 16-0364

34 Offentlighetsprincipen

tryckfriheten genom möjligheten att "i allmänt tryck utgiva" myndigheters protokoll. Handlingsoffentligheten skall vidare främja "ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning", 2 kap. 1 § TF. Rätten att ta del av allmänna handlingar ger medborgarna en möjlighet att kontrollera myndigheterna och handlingsoffentligheten fyller därmed en viktig funktion som garant för rättsäkerheten. Möjligheten att ta del allmänna handlingar är också viktig för att medborgarna av

skall ha möjlighet att delta i den politiska debatten.

2.3 Begränsningar i handlingsoffentligheten

Enligt huvudregeln i 2 kap. 1 § TF har varje svensk medborgare en

grundlagsskyddad rätt att ta del av allmänna handlingar. En första be-

gränsning gäller således utlänningars rätt att ta del av handlingar. Av 14 kap. 5 § TF följer emellertid att utlänningar skall likställas med svenska medborgare om inte annat följer av TF eller annan lag. Det är alltså möjligt att i lag begränsa utlänningars rätt att ta del av allmänna handlingar. Svenska medborgares rätt är däremot grund-

lagsskyddad. Diskriminerande lagregler för utländska medborgare

saknas. Det förhållandet att en handling är allmän innebär inte alltid att det är möjligt för enskild medborgare att få ta del av handlingen. En en handling kan antingen offentlig eller skyddad av sekretess, helt vara eller delvis. Rätten att ta del allmänna handlingar får begränsa endast om det av

är påkallat med hänsyn till speciella omständigheter. Vilka omständig-

heter räknas upp i 2 kap. 2 § första stycket TF. De är som avses följande.

rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellan-

foklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik,

myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse,

skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden,

intresset att bevara djur- eller växtart.

I TF redogörs således för i vilka fall det är möjligt att begränsa handlingsoffentligheten. I 2 kap. 2§ andra stycket TF sägs att begränsningar i rätten att ta del allmänna handlingar skall anges i

av bestämmelse i särskild lag. Den lag som avses är sekretesslagen. en

Kapitelindelningen i sekretesslagen följer uppräkningen i TF av områden där handlingsoffentligheten kan begränsas. I 2 kap. 2 § andra

Ojfentlighetsprincipen 35

stycket TF ges även en möjlighet att ta in begränsningsregler i annan lag. Det skall i sådana fall finnas en hänvisning i sekretesslagen. Samtliga fall av begränsningar i handlingsoffentligheten framgår alltså av sekretesslagen, direkt eller genom hänvisning. Regeringen har möjlighet att efter bemyndigande i lag genom förordning meddela närmare föreskrifter om tillämpning av begränsande regler.

2.4 Allmän handling

Handlingsoffentligheten omfattar endast allmänna handlingar. I 2 kap. 3 § TF redogörs för vad som anses vara allmän handling. Vad först

gäller begreppet handling avses framställning i skrift eller bild och upptagning som kan läsas, avlyssnas eller annat sätt uppfattas

endast med tekniskt hjälpmedel. För att en handling skall anses som allmän krävs att den förvaras hos myndigheten och att den är att anse som inkommen till myndigheten eller upprättad där. Flera förutsättningar skall således vara uppfyllda för att en handling skall bli allmän.

2.4.1 Begreppet handling

En handling kan vara antingen en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som fordrar teknisk hjälpmedel för att kunna uppfattas. Det traditionella handlingsbegreppet, framställningar i skrift eller bild, vållar inga större problem. Kännetecknande är att man kan tillgodogöra sig innehållet visuellt utan tekniska hjälpmedel. Handlingen existerar fysiskt och kan lämnas ut. Det förhåller sig annorlunda beträffande upptagningar. De kan bara uppfattas genom användande av tekniska hjälpmedel och kan därför inte lämnas ut som fysiskt exemplar. Vad som kan lämnas ut är de uppgifter som finns i upptagningen. Informationen kan, om tekniken tillåter det, överföras till en handling av traditionell typ, till exempel genom utskrift av innehållet i en ADB-upptagning.

2.4.2 Förvaring

För att en handling skall anses vara allmän krävs, enligt 2 kap. 3 § TF, att den förvaras hos en myndighet. Regeln är dock inte utan undantag. Handlingar som förvaras hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning anses, enligt 2 kap. 10 § TF, inte som allmänna handlingar hos den myndighet där de faktiskt förvaras. Vidare finns i 2 kap. 11 § TF

36 Offentlighetsprincipen

undantag för vissa typer av handlingar som inte anses allmänna, till exempel brev som upprättats endast för att befordra ett meddelande. Kravet på att en handling förvaras hos myndigheten skall förstås så att handlingen skall förvaras hos myndigheten vid tidpunkten för sökandens begäran att ta del av den. Det är inte möjligt att prenumerera handlingar som förväntas komma in till eller upprättas av myndigheten. Vidare avses endast färdiga handlingar. En sökande har inte rätt att begära att myndigheten ställer samman uppgifter ur flera handlingar i upprättas för att tillgodose sökandens önskemål. Annoren ny som lunda kan det förhålla sig med uppgifter som finns lagrade i databaser och liknande om sammanställningen är okomplicerad. Om handling upprättats av en myndighet och den myndigheten en därefter sänt en kopia av handlingen till en annan myndighet anses båda myndigheterna förvara handlingen och därmed vara skyldiga att pröva frågan handlingens utlämnande. Myndigheterna kan vid en om sekretessprövning komma till olika resultat. Rekvistitet "förvaras hos myndighet" skall inte uppfattas så snävt att en handling alltid måste finnas hos myndigheten för att anses förvarad där. Om så fallet skulle reglerna om handlingsoffentlighet vore lätt kunna kringgås genom att en myndighet lånade ut eller förvarade kontroversiella handlingar utanför myndighetens lokaler. Om en handling till exempel förvaras i en tjänstemans bostad är den att anse förvarad hos myndigheten. Om en handling lämnas iväg för som teknisk bearbetning eller lagring anses den inte som allmän hos den bearbetar eller lagrar handlingen, däremot är den allmän hos som ursprungsmyndigheten. Vidare bör det påpekas att en handling anses inkommen till myndigheten då den lämnas till behörig tjänsteman även om detta sker utanför myndighetens lokaler, 2 kap. 6 § TF. Vad gäller då om en handling som tidigare förvarats hos en myndighet lärrmats iväg för att bearbetas av annan I ett JO-ärende 1981/82 282 begärde en person att få ta del av en teknisk bes. skrivning kommuns stadsarkitektkontor sänt till en privat firma som en för mikroñlmning. Mikrofrlmningen skulle ta mellan två och sex veckor och enligt stadarkitektkontoret kunde man inte få tillbaka beskrivningen från den privata firman eftersom handlingen inte kunde tas serien för mikrofilmning. Frågan var om handlingen skulle ur förvarad hos myndigheten under den tid den faktiskt befann sig anses hos den privata firman. JO ansåg att så var fallet. Handlingen hade lämnats bort för relativt kort tid och kunde omedelbart krävas åter en och tillhandahållas ganska snabbt. JO ansåg därför att handlingen varit förvarad hos myndigheten och att det inte var tillfredställande att tillhandahålla den först efter den slutförda filmningen. Fallet visar att olika intressen måste beaktas. Frågan är om en myndighet skall åsamkas kostnader och arbete för att så snabbt som möjligt tillhandahålla handlingar, till exempel att i det beskrivna genom som

Offentlighetsprincipen 37

fallet avbryta ñlmningen för att tillgodose kravet på utlämnande. JOärendet tar endast sikte den situationen att en handling lämnas bort för en relativt kort tid. I den situationen väger offentlighetsprincipen tyngre än de eventuella problem som myndigheten åsamkas. Offentlighetsprincipen bör väga än tyngre om handlingen lämnats bort för längre tid.

Om ett beslut överklagas och handlingarna i ärendet sänds från beslutsmyndigheten till den myndighet som skall pröva överklagandet,

skall frågor utlänmande av en handling i ärendet prövas av den om senare myndigheten. En handling kan vara att anse som allmän även om den inte rent faktiskt kommit in till myndigheten. I rättsfallet RÅ 1984 2:49 hade en kommun lagt ut ett uppdrag entreprenad. I avtalet reglerades vilken insyn kommunen skulle ha i verksamheten. Regeringsrätten ansåg att en dagbok som upprättades i verksamheten tillhörde kommu-

nen. Eftersom boken var tillgänglig även för kommunen ansåg Regeringsrätten att den var att anse som allmän handling. Avgörandet

har kritiserats i doktrinen och av JO eftersom Regeringsrätten

lanserade ett tillhörighets- och ett tillgänglighetsrekvisit som inte har

fullt stöd i grundlagen Bohlin, Allmänna Handlingar 1988, s. 76 samt JO:s ämbetsberättelse 89/90 s. 415 ff..

Vad gäller upptagning anses sådan förvarad hos en myndighet

en den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att om den kan läsas, avlyssnas eller pâ annat sätt uppfattas, 2 kap. 3 § andra stycket TF. Myndigheten skall faktiskt disponera över möjligheten att

överföra upptagningen till läsbar eller annan form som går att

uppfatta.

2.4.3 Myndighet

För att handling skall vara allmän krävs vidare att den förvaras hos en myndighet. Myndighetsbegreppet omfattar domstolar och fören valtningsmyndigheter, statliga och kommunala. Definitionen knyter an till l kap. 8 § RF. Riksdagen, kyrkomötet, och beslutande kommunala församlingar är likställda med myndigheter vid tillämpningen av 2

kap. TF. Vidare gäller reglerna om handlingsoffentlighet vissa organ som, utan att vara förvaltningsmyndigheter, anförtrotts förvaltningsuppgifter. Dessa organ räknas upp i en bilaga till sekretesslagen. Handlingsoffentligheten är i de fallen begränsad till den verksamhet som anges i bilagan l kap. 8 § SekrL. I kommunallagen nämns följande organ. Kommunfullmäktige, kommunstyrelse, nämnder, utskott, nänmdberedningar, partssammansatta organ, självförvaltningsorgan, fullmäktigeberedningar, revisorer

och kommunala företag. Styrelsen och nämnderna anses som myndigheter och fullmäktige likställs med myndighet enligt 2 kap. 5 § TF.

38 Offentlighetsprincipen

Övriga organ anses inte som självständiga myndigheter. Beträffande

vad som gäller när handlingar sänds mellan organ inom samma myndighetsorganisation, till exempel från utskott till nämnd, se nedan under avsnitt 2.5. Sedan den 1 januari 1995 skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av allmänna handlingar i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Detta framgår av 1 kap. 9 § SekrL. Sådana bolag, föreningar och stiftelser jämställs med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen. Frågan om vad som avses med bestämmande inflytande besvaras i andra stycket samma lagrum. Bestämmelsen innebär att kommuner och landsting anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans äger aktier i ett bolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Om ett bolag ägs av andra kommunala bolag, av kommunalförbund eller andra som kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande i tillämpas handlingsoffentligheten även i de bolagen. Det är alltså inte möjligt att genom koncernstrukturer och liknande kringgå bestämmelserna om handlingsoffentlighet. Vid förändringar i ägarstrukturen som får till följd att kommuner eller landsting förlorar det rättsligt bestämmande inflytandet har kommuner och landsting en möjlighet att medge att företaget under myndighetsansvar vårdar de handlingar som anses som allmänna. Medgivandet ges under viss tid. Kommunalförbund är jämställda med kommuner och landsting vad gäller dessa frågeställningar. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 1995, men vad gäller aktiebolag där kommuner eller landsting själva eller gemensamt

innehar mindre än två tredjedelar av aktierna eller mindre än tvâ tredjedelar av de med aktierna förenade rösterna och beträffande

ekonomiska föreningar med andra medlemmar än kommuner och landsting, skall den nya bestämmelsen tillämpas först från och med den l januari 1998. Detta för att ge minoritetsägare möjlighet att se över sitt innehav och eventuellt avveckla detsamma. Då en myndigheter upphör att existera och verksamheten tas över av privaträttsliga objekt, så som varit fallet med till exempel Televerket och Domänverket, är det möjligt att i lag föreskriva att regeringen eller beslutande kommunal församling får besluta att allmänna handlingar som behövs i den fortsatta verksamheten överlämnas till det nya organet utan att handlingarna förlorar sin status som allmänna handlingar, 2 kap. 17 § TF. Ett sådant organ skall

Offentlighetsprincipen 39

iaktta reglerna om överlämnande av handlingar i 2 kap. 12--16 § TF och jämställs i dessa hänseenden med myndigheter. Handlingsoffentligheten kommer alltså att tillämpas direkt beträffande de handlingar som följer med vid privatiseringen. Insynen i den nya verksamheten regleras annat sätt, till exempel avtalsvägen vid upphandling. I lagen 1994:1383 om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring, ges regler om förfarandet i dessa fall.

2.4.4 Inkommen till myndighet

För att en handling skall vara allmän krävs att den är inkommen till eller upprättad hos en myndighet. En handling är att anse som inkommen till myndigheten när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda, 2 kap. 6 § TF. Vad först gäller handlingar som anländer till myndigheten skall de rent fysiskt ha kommit till myndigheten. En handling anses inte inkommen då den finns avskild posten för en myndighets räkning. Rätten att ta del av handling uppkommer således först när handlingen ñmis på myndigen heten. Vidare anses en handling inkommen då behörig befattningshavare fått den. Detta behöver inte ske i myndighetens lokaler utan kan ske till exempel vid förrättning annan ort. Handlingen skall fysiskt befinna sig så att befattningshavaren kan besluta om utlämnande. Det saknar betydelse om en handling diarieförts innan frågan om utlämnande skall prövas. En upptagning anses inkommen när den gjorts tillgänglig för myndigheten. Den är tillgänglig av annan då den kan läsas, avlyssnas eller pâ annat sätt uppfattas med hjälp av den utrustning som myndigheten själv använder. Beträffande anbudshandlingar enligt anbudsinfordran skall ges in i förseglade m.m. som kuvert gäller att de anses inkomna till myndigheten vid den tidpunkt bestämts för öppnande, 2 kap. 6 § andra stycket TF. Bestämrnelsom sen tar sikte de fall där ett samtidigt öppnande krävs för att förhindra illojal konkurrens. Förfarandet kan därför inte användas vid

till exempel tjänstetillsättning, JO:s ämbetsberättelse 89/90 s. 415.

Brev som ställs till befattningshavare personligen anses som allmän handling om handlingen rör ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning, 2 kap. 4 § TF. Handlingar som rent faktiskt kommer in till myndighet blir således inte alltid allmänna en handlingar. Beroende innehållet kan de anses som privata.

Avsändarens respektive mottagarens uppfattning om huruvida det är

fråga om ett privat brev saknar betydelse. Innehållet i brevet är avgörande RÅ 1984 Bd 86.

40 Ojfentlighetsprincipen

2.4.5 Upprättad hos myndighet

Med upprättade handlingar menas handlingar som framställs hos myndigheten till skillnad från sådana som sänds dit från utomstående. Enligt huvudregel i 2 kap. 7 § TF skall en handling anses upprättad när den expedierats, alltså i sitt slutliga skick. Innan handlingen är upprättad utgör koncept och liknande endast arbetsmaterial vilket inte är allmäna handlingar. Om ett arbetsmaterial expedieras blir det allmän handling den upprättande myndigheten har för avsikt även om att arbeta vidare med handlingen. Det kan därför förekomma att en arbetspromemoria finns som allmän handling i olika versioner. Expediering är normalt när handlingen sänds iväg. Det förekommer även att handlingar inte sänds iväg utan ñmis för avhämtning. De anses i sådana fall upprättade när de finns tillgängliga för avhämtning hos myndigheten. Handlingar som inte expedieras anses upprättade när det ärende som handlingen hänför sig till är slutbehandlat eller, om handlingen inte hör till visst ärende, då den justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. 4 kap. Beträffande vissa sorters handlingar gäller särskilda regler, 2 7 § andra stycket TF. Diarium, journaler och sådant register eller förteckning förs fortlöpande anses upprättad när handlingen annan som färdigställts för anteckning eller införing. Så snart en ny anteckning förs in blir även den del av den allmänna handlingen som diariet eller registret utgör. Domar och beslut anses upprättade då de avkunnas eller expedieras enligt gällande regler. Protokoll och andra handlingar till den del de hänför sig till beslut blir upprättade då beslutet expedieras eller avkunnas. Om protokollet innehåller annat än sådant som hänför sig till beslutet kan det anses upprättat innan beslutet avkunnats eller expedierats. Andra myndighetsprotokoll och därmed jämförliga anteckningar anses upprättade när de justerats eller annat sätt färdigställts. Ett protokoll som justerats för att senare expedieras blir upprättat i samband med justeringen. Den sista regeln har ett viktigt undantag. Protokoll hos riksdagens eller kyrkomötets utskott, riksdagens eller kommuns revisor, statliga kommittéer eller hos kommunal myndighet i ärende som endast sådan myndighet bereder blir upprättade i enlighet med huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket TF, dvs. då det expedieras eller ärendet slutbehandlats.

2.4.6 Minnesanteckningar och mellanprodukter

I 2 kap. 9 § TF undantas vissa typer av handlingar från de allmänna. Således skall minnesanteckningar under vissa omständigheter inte allmärma handlingar. Det rör sig endast om upprättade och anses som inte inkonma anteckningar. Anteckningarna får endast ha kommit till

sou 1996:67 Offentlighetsprincipen 41

för ett ärendes föredragning eller beredning. De får inte tillföra några sakuppgifter. Om så är fallet blir handlingen allmän. Som exempel minnesanteckningar kan nämnas föredragningspromemorier, sammanställningar av större material samt memorialanteckningar. Om en minnesanteckning som till sin karaktär inte är allmän handling expedieras eller arkiveras blir den därigenom allmän. Enligt 2 kap. 9 § andra stycket TF utgör utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse eller därmed jämställd handling inte allmän handling. Precis som beträffande minnesanteckningar gäller att handlingen blir allmän om den expedieras eller arkiveras. Handlingarna brukar benämnas mellanprodukter.

2.4.7 Generella undantag

I 2 kap. 10 och ll TF ges vissa generella undantag från vad som skall anses som allmänna handlingar. För det första anses en handling som sänds iväg för teknisk bearbetning eller lagring inte som inkommen, och därmed inte allmän, hos den myndighet som utför bearbetningen eller lagringen, 10 Handlingen behåller däremot sin karaktär som allmän hos avsändande myndighet. Handlingar, till exempel brev och telegram, som kommer in till eller upprättas hos myndigheter som befordrar meddelande och som skall vidarebefordras utgör inte allmän handling hos den förmedlande myndigheten, 2 kap. 11 § 1 TF. I de fall en myndighet ger ut tidningar eller tidskrifter anses handlingar som lämnas in för publicering inte som allmänna. Detsamma gäller handlingar som upprättas av tjänstemän på myndigheten om handlingen är avsedd för publicering, 2 kap. 11 § 2 TF. Anledningen till undantaget är att offentlighetsprincipen inte skall kollidera med anonymitetsskyddet för författare. Slutligen undantas tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som i övrigt har lämnats över till en myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits. Detsamma gäller upptagningar av innehållet i handlingar enligt tredje punkten i lagrummet om upptagningen förvaras hos annan myndighet och handlingen inte är allmän hos ursprungsmyndigheten, 2 kap. 11 § TF.

42 Ojfentlighetsprincipen

2.5 Organ inom samma myndighetsorganisation

Handlingar som är upprättade hos en myndighet och som skickas till annan blir allmänna hos båda myndigheterna om myndigheterna en självständiga i förhållande till varandra. Så är till exempel anses som fallet handling skickas från kommunstyrelsen till kommunom en fullmäktige. Annorlunda kan det förhålla sig med handlingar som

sänds internt inom en myndighetsorganisation. Om en handling lämnas

från en avdelning inom en myndighet till en arman avdelning inom myndighet anses handlingen inte inkommen till den senare. samma Reglerna finns i 2 kap. 8 § TF där det sägs att "Har organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation överlämnat handling till annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt handling för sådant överlärrmande, skall handlingen anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträda som självständiga i förhållande till varandra". I det följande skall några situationen som berör kommunal verksamhet behandlas.

2.5.1 Kommunal nämnd och chefstjänstemän

En skrivelse från en förvaltningschef till en kommunal nämnd anses ett internt meddelande om skrivelsen till exempel innehåller som förslag eller utlåtande i ett ärende som nämnden skall behandla. Utlåtande blir i dessa fall inte allmän handling förrän nämnden slutbehandlat ärendet. Detsamma gäller om en nänmd begär ett yttrande från en kommunjurist i ett visst ärende J Ozs ämbetsberättelse 1972 s. 315.

2.5.2 Kommunal nämnd och beredningsorgan

Kommunfullmäktige eller en nämnd kan besluta att nämnden skall ha ett eller flera utskott, 6 kap. 20 § KomL. Ett utskott kan få beslutanderätten delegerad till sig eller så kan ett utskott bereda ärenden inför nämndens beslut, 6 kap. 21 § KomL. I de fall ett utskott bereder ett ärende och lämnar förslag till beslut till nämnden kommer handlingen inte att bli allmän vid överlänmandet. Avgörande är istället när nämnden fattar beslut i ärendet. Utskottet är således inte självständigt i förhållande till nänmden. Handlingsutväxlingen ses som en myndighetsintern angelägenhet. Om däremot utskottet fattar beslut blir beslutet allmän handling.

Offentlighetsprincipen 43

2.5.3 Kommunfullmäktige och beredningsorgan

Nänmderna fungerar som beredande organ till kommunfullmäktige, 3 kap. 14 § KomL. Nämnderna till skillnad från utskotten ses som självständiga i förhållande till fullmäktige. Detta får till följd att nämndens förslag till beslut i ett visst ärende vari fullmäktige skall besluta, anses upprättat hos nämnden och inkommet till fullmäktige. Sådana förslag kan således vara allmänna handlingar både hos nämnden och hos fullmäktige.

2.5.4 Kommunala nämnder

De olika kommunala nämnderna är självständiga i förhållande till varandra varför handlingar som sänds mellan nämnder blir allmänna handlingar både hos avsändare och mottagare.

2.5.5 Nämnd och dess ledamöter

När en nämnd skickar ut handlingar till sina ledamöter inför ett sammanträde torde handlingarna inte bli offentliga eftersom den enskilde ledamoten inte kan anses som myndighet eller hos organ myndighet. Ledamotens enda egenskap är att ingå som en del i ett organ för kollektivt beslutsfattande. Annorlunda förhåller det sig om handlingarna skickas även till andra än nämndens ledamöter. I rättsfallet RÅ 1980 2:4 ansåg rätten handlingar skickats till att som nänmdledarnöter och andra var expedierade enligt 2 kap. 7 § TF.

2.6 Utlämnande

Allmän handling som får lämnas ut, som alltså inte innehåller sekretessbelagda uppgifter, skall tillhandahållas på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller annat sätt uppfattas, 2 kap. 12 § TF. Vidare har sökanden rätt att skriva av eller kopiera handlingar. Om en statlig myndighet tillhandahåller kopior eller avskrifter sker detta mot fastställda avgifter. Kommuner får själva bestämma om avgift skall tas ut och i så fall hur stor den skall vara. Det är fullmäktige beslutar som om taxa. Om avgift skall tas ut gäller självkostnadsprincipen. I de

kommunala bolagen bestämmer bolaget om avgifter. Ägaren torde

dock kunna föreskriva att bolaget skall tillämpa kommunal taxa. En sökande har rätt att ta del av de handlingar han begär i de delar som inte omfattas av sekretess. Den enskilde har inte rätt att leta efter

44 Ojjfentlighetsprincipen

handlingar i myndighets arkiv. I stället kan sökande med hjälp en en diarium och liknande identifiera de handlingar som han önskar ta av del Vad gäller ADB-material har den enskilde rätt att ta del av av. detta myndighetens terminal. Rätten att användare tenninal är dock begränsad i vissa avseenden, jmf 15 kap. 10 § SekrL. Handling skall utlämnas genast eller så snart det är möjligt. Myndigheten måste få tid att pröva handlingen omfattas av sekretess om innan den eventuellt lämnas ut och tid att maska av sekretessbelagda uppgifter sådana finns. Även praktiska hinder och angelägna om rent arbetsuppgifter kommer emellan kan fördröja ett utlämnande. Det som får inte röra sig än någon eller några dagars fördröjning om mer mellan begäran och utlämnande eller avslag J0:s ärnbetsberättelser 1981/82 s. 282 och 1986/87 s. 221. En myndighet kan inte hänvisa till expeditionstider som enda möjliga tid att få ta del allmänna handlingar. Om en sökande vänder av sig till tjänsteman under kontorstid bör begäran om utlänmande av en handling behandlas i enlighet med vad som sagts ovan om tidsfrister. Rätten att ta del uppgifter i allmän handling regleras i 15 kap. av 4 § SekrL, där det bland annat sägs att uppgift skall länmas ut om det inte möter hinder hänsyn till arbetets behöriga gång. Sekretessav

lagens regler uppgiftslåmnande går således inte lika långt som

om TF:s regler utlänmande allmänna handlingar och det ställs alltså om av större krav på myndigheten begäran avser handlingen som om en

sådan än om den endast avser uppgifter i handlingen. Normalt är det förvaringsmyndigheten som skall pröva frågan om

utlärnnade. I vissa fall är det dock särskild myndighet som skall en

pröva frågan. Förvaringsmyndigheten skall i sådana fall hänskjuta

frågan till prövningsmyndigheten.

Det är myndigheten sådan som skall pröva frågan om utlänmasom de. Rätten att besluta kan dock delegeras till en tjänsteman. Myndig-

heten bör organiserad så att det alltid finns en behörig tjänsteman

vara kan pröva frågor utlämnande. En tjänsteman som inte är som om behörig pröva frågan utlämnande skall hänskjuta frågan till att om behörig tjänsteman. Om tjänstemännen anser att frågan är svår kan ärendet hänskjutas till myndigheten. Ett hänskjutande får dock endast ske det kan göras utan omgång, detta för att förhindra att det tar om

lång tid innan den verkliga prövningen görs. Om en tjänsteman vägrar

att länma ut handling skall frågan på sökandens begäran hänskjutas en till myndigheten. Det är först när myndigheten prövat frågan som det

är möjligt att överklaga beslutet. Myndigheten skall underrätta sökan-

den vad gäller för överklagande. om som Den begär att få ta del av en allmän handling har rätt att vara som

handling innehåller sekretessbelagda uppgifter

anonym. Om en allmän kan det dock för sekretessprövningen i vissa fall vara nödvändigt att reda sökanden är och hans avsikter med att ta del av handta vem

lingen. Om den sökande önskar överklaga ett avslagsbeslut måste han

Offentlighetsprincipen 45

röja sin identitet för att få överklagandet prövat.

En myndighet har möjlighet att hemligstämpla handlingar. Hemlig-

stämpeln skall enbart ses som en varning till den som skall pröva ett

utlämnande att den som satte dit stämpeln ansåg att handlingen innehåller sekretessbelagda uppgifter. En sedvanlig prövning om

handlingen kan länmas ut skall dock göras.

Avslagsbeslut skall vara skriftliga, motiverade och innehålla anvis-

ning för överklagande.

2.7 Överklagande

Ett beslut av en myndighet som går sökanden emot, helt eller delvis, får enligt huvudregeln i 2 kap. 15 § TF överklagas. Detta innebär bland annat att ett beslut att lämna ut en handling aldrig kan överklagas, även om någon anser sig lida skada av utlämnandet. Beslutet måste vidare vara fattat av myndigheten eller behörig tjänsteman. Om tjänsteman saknar behörighet att fatta beslut om utlärmiande av en som allmän handling trots det avslår en begäran saknas överklagbart beslut och sökanden klagar kommer överklagandet att awisas. Enligt 15 om kap. 7 § SekrL skall sökanden normalt överklaga hos kanmtarrätten, undantag finns men de berör inte kommunal verksamhet och lämnas

därför utanför framställningen. Kammarrättens beslut överklagas till Regeringsrätten. Det krävs att Regeringsrätten meddelar prövningstillstånd innan en prövning kan ske där. Prövningen skall ske skyndsamt.

2.8 Överlämnande av allmänna handlingar till andra

än myndigheter för förvaring

organ

Enligt 2 kap. 17 § TF får det i lag föreskrivas att regeringen eller beslutande kommunal församling får besluta om att allmänna handlingar under vissa förhållanden får överlänmas till enskilt organ för

förvaring. I lagen 1994:1383 om överlämnande av allmänna handlingar till andra än myndigheter för förvaring ges närmare regler. organ

Regeringen, kommun- eller landstingsfullmäktige får föreskriva att

allmänna handlingar som kommit in till eller upprättats hos en statlig eller kommunal myndighet får överlämnas till ett enskilt organ för

förvaring under viss tid utan att handlingarna upphör att vara

allmänna. För att sådant överlämnande skall få ske krävs att

myndigheten skall läggas ned eller upphöra med sin verksamhet,

2. den verksamhet som handlingarna hänför sig till i fortsättningen skall bedrivas av det enskilda organet och

det enskilda organet behöver ha tillgång till handlingarna för att

46 Offentlighetsprincipen

kunna bedriva verksamheten. Ett enskilt organ kommer, såvitt avser de allmänna handlingar det förvarar, att underkastas regelverket om handlingsoffentlighet och jämställas med myndighet.

2.9 Yttrande- och informationsfrihet

Reglerna om yttrandefrihet och informationsfrihet infördes genom RF:s tillkomst 1974. Innan dess saknades allmänna grundlagsregler om yttrandefrihet utanför tryckfrihetsomrâdet. Tystnadsplikter för offentliganställda ansågs följa av tjänstemannarätten. Det förekom även ett antal bestämmelser om tystnadsplikt i ett stort antal författningar av olika valörer, lag, kungörelse m.m. Tystnadsplikter fanns även intagna i instruktioner och kollektivavtal. Därutöver fanns även så kallade oreglerade tystnadsplikter, till exempel inom domstolar där tystnadsplikt ansågs följa av sakens natur. Skyldigheten att inte röja innehållet i en hemlig handling ansågs föreligga oberoende av om

uppgifterna i handlingen föll under någon författningsstadgad

tystnadsplikt eller inte. Införandet av RF fick till följd att tystnadsplikter för offentliganställda skall vara lagreglerade. Enligt övergångsbestämmelser till RF skall dock äldre tystnadsplikter i författningar eller föreskrifter, till exempel ien myndighets arbetsordning, alltjämt gälla även om de inte kommit till i den ordning som RF föreskriver. De oreglerade tystnadsplikterna upphörde däremot att gälla när RF trädde i kraft. Tystnadsplikterna för offentliganställda har därefter samlats i sekretesslagen som trädde i kraft 1981, samt i andra lagar, till exempel lagen om skydd för företagshemligheter. Yttrande- och infonnationsfriheten är grundlagsfästa i 2 kap. 1 § 1 och 2 RF och innebär att medborgarna gentemot det allmänna är tillförsäkrade yttrandefrihet och informationsfrihet. Med det allmänna förstås "dels det allmännas verkställande organ, dels de normgivande

organen, när dessa beslutar för enskilda betungande, offentligrättsliga

föreskrifter, däremot inte när de beslutar civilrättsliga normer" prop. l975/76:209 s. 86. Yttrandefriheten är, vad avser rätten att yttra sig i tryckta skrifter, reglerad i TF och, vad gäller rätten att yttra sig i andra medier, i yttrandefrihetsgrundlagen YGL. RF:s regler om yttrandefrihet gäller inte för privatanställda i förhållande till deras företag. Dessa företag företräder inte det allmänna. Tystnadsplikt kan dock avtalas i de privata bolagen. Anställda i sådana kommunala företag som sedan den l januari 1995 omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet kan inte bindas av annat än lagstadgade tystnadsplikter om sådant som rör innehållet i allmänna handlingar. Detta kommer sig av att sådana företag enligt 1 kap. 9 § SekrL jämställs med myndigheter vid tillämpningen av SekrL samt vad gäller reglerna

Offentlighetsprincipen 47

om handlingsoffentlighet i TF. Detta innebär i sin tur att reglerna om

meddelarfrihet gäller i dessa företag beträffande innehållet i allmänna handlingar. De anställda kan emellertid genom avtal bindas av tystnadsplikter beträffande sådant som rör andra förhållanden i företaget. Yttrandefriheten innebär frihet att i tal, skrift eller bild eller annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfrihet innebär frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Liksom handlingsoffentligheten och meddelarfriheten kan yttrande- och informationsfriheten inskränkas. Inskränkningar skall göras i lag eller i vissa fall, efter bemyndigande i lag, i förordning. Begränsningar i

yttrande- och infonnationsfriheten får göras endast för att tillgodose

ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Yttrande- och infonnationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas även för andra syften. I övrigt får begränsningar i yttrande- och infonnationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Möjligheten till begränsningar i övrigt ses som en säkerhetsventil. Begränsningar av

yttrandefriheten sker genom tystnadsplikter i olika lagar. Ibland annat sekretesslagen ges regler om tystnadsplikter för offentliganställda. Det förekommer även tystnadsplikter i lag som omfattar privatanställda, så till exempel i lagen om skydd för företagshernligheter. Bestämmelserna i sekretesslagen avser förbud att röja uppgifter, både muntligen

och genom utlärrmande av allmäna handlingar som omfattas av sekretess. Tystnadsplikter enligt sekretesslagen gäller hos organ där det förekommer allmänna handlingar. Reglerna om var allmänna handlingar förekommer finns i TF. Beträffande hur myndighetsbegreppet definieras se avsnitt 2.4.3. Förbud att röja uppgifter gäller till att börja med

myndigheten som sådan. Vidare gäller tystnadsplikt för de anställda fått del sekretessbelagda uppgifter. De som har tjänsteplikt, till

som av

exempel värnpliktiga, och som får del av sekretessbelagda uppgifter omfattas också tystnadsplikten Även uppdragstagare deltar i

av som myndighetens versamhet omfattas av tystnadsplikt. Det saknar

betydelse om uppdraget är författningsreglerat eller civilrättsligt

baserat. Endast fysiska personer som har uppdrag skall jämställas med anställda i sekretesshänseende. Om en uppdragstagare på detta sätt kommer att omfattas av tystnadsplikter kan uppdragstagarens meddelarfrihet inte avtalas bort JK:s ärnbetsberättelse 1987 s. 70.

Sekretesslagen gäller i princip inte privata företag. Om en myndighet träffar avtal med ett privat företag och en person från det privata

företaget ställs till myndighetens förfogande bör han dock behandlas på han själv ingått uppdragsavtal med myndigsamma sätt som om

48 Offentlighetsprincipen

heten. Det är även möjligt att det privata företag som utför arbete en myndighet avtalar med sina anställda om att sekretess skall samma gälla som för myndighetsanställda. Den som lämnar sin tjänst eller uppdrag skall även efter det iaktta sekretess.

2.10 Meddelarfrihet och anonymitetsskydd

Regler om meddelarfrihet och anonymitetsskydd finns i TF och YGL. Reglerna tar framförallt sikte på förhållandet mellan det allmänna och enskilda. Någon motsvarande reglering för det privata området saknas. Ansvarsystemet enligt TF och YGL bygger tvâ huvudprinciper. För det första skall det alltid finnas någon som kan göras ansvarig för innehållet i en tryckt skrift eller annat medium. Detta fonnaliserade ansvar utesluter ansvar för alla andra som medverkat vid framställandet av skriften eller mediet. Det är således bara en person som kan göras ansvarig för brott mot tryckfriheten eller yttrandefriheten. Regleringen är dock inte utan undantag.

2.10.1 Meddelarfrihet

De grundläggande bestämmelserna om meddelarfrihet finns i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL. Varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att lämna meddelanden för offentliggörande till författare, journalister med flera. Utlänningar jämställs med svenska medborgare om inte annat förordnas. Meddelarfriheten är inte beroende av om meddelandet verkligen publiceras. Det viktiga är att avsikten är att meddelandet skall offentliggöras.

Rätten att lämna meddelande är inte utan inskränkningar. Inskränk-

ningarna måste dock framgå av TF eller YGL. Bestämmelserna finns i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. I lagrummen i vilka fall anges den som lämnar uppgifter för offentliggörande kan straffas. Den som är ansvarig enligt TF eller YGL för offentliggörandet kan straffas för tryckfrihetsbrott enligt reglerna i TF respektive YGL men inte för de brott som avses i lagrummet. I följande situationer är meddelarfriheten begränsad.

Om meddelaren gör sig skyldig till högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Straffbestämmelserna finns i 19 och 20 kap. BrB. Om meddelaren oriktigt lämnar ut allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller tillhandahåller sådan handling i strid med en myndighets förbehåll vid dess utlänmande. Det fordras vidare att

Offentlighetsprincipen 49

gärningen är uppsåtlig. Det rör sig här utlärrmande handlingen

om av vari den sekretessbelagda uppgiften fimis. Om endast uppgiften lämnas

ut, till exempel muntligt, kan ansvar enligt denna punkt inte komma ifråga. Som framgår av lagrummet rör det sig om två situationer. För

det första då en tjänsteman själv lämnar ut en handling inte är som offentlig. Den andra situationen tar sikte på då någon fått ta del av en hemlig handling, till exempel för forskningsändamål, med förbehåll att handlingen inte får lämnas vidare. Om handlingen trots förbudet lämnas ut kan utlänmaren straffas. Straffbestämmelsen återfinns i 20 kap. 3 § BrB. Om en tjänsteman uppsåtligen åsidosätter en tystnadsplikt finns som angiven i 16 kap. SekrL kan han straffas för det. De så kallade

kvalificerade tystnadspliktema har företräde framför meddelarfriheten.

Samtliga sådana kvalificerade tystnadsplikter anges i SekrL. Straffbestämmelsen finns i 20 kap. 3 § BrB. Meddelarfriheten gäller fullt ut för offentliganställda och kan bara begränsas i lag. Beträffande vad som gäller utanför den offentliga sektorn se avsnitt 2.11.

2. 10.2 Anskaffarfrihet

Det står var och en fritt att anskaffa uppgifter för offentliggörande. Bestämmelserna återfinns i 1 kap. 3 § fjärde stycket TF och 1 kap.

2 § andra meningen YGL. Rätten att skaffa fram uppgifter är precis

som meddelarfriheten begränsad och anskaffaren kan straffas om han gör sig skyldig till högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Ett annat undantag finns i 1 kap. 9 § 4 TF där det sägs att utan hinder av TF gäller vad i lag är stadgat om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats. Detta innebär att anskaffarfriheten inte medger att olagliga metoder används för att komma en uppgift. Om till exempel inbrott använts för att komma en uppgift kan förövaren straffas för stöld trots att syftet var att anskaffa en uppgift. Motsvarande gäller enligt YGL.

2. 10. 3 Anonymitetsskydd

Den grundläggande bestämmelsen om rätten till anonymitet finns i 3 kap. 1 § TF där det stadgas att författare till tryckt skrift inte är skyldig att låta sitt nanm eller sin pseudonym eller signatur sättas ut skriften. Motsvarande bestämmelse finns i2 kap. 1 § YGL. Rätten till anonymitet omfattar även den som lämnat ett meddelande. Med-

50 Offentlighetsprincipen

delaren och författaren har alltså möjlighet att själva välja om de vill anonyma. För att anonymitetsskyddet skall vara effektivt finns ett vara förbud för den som tagit befattning med utgivning eller motsvarande att röja står bakom ett meddelande eller vem som är vem som författare. Tystnadsplikten framgår av 3 kap. 3 § TF respektive 2 kap. 3 § YGL. Förbudet att röja författarens eller meddelarens identitet är inte absolut. För det första är rätten till anonymitet frivillig. För det

andra kan det i tryckfrihetsmål komma upp frågor om den som utgett

sig för att vara författare till en icke periodisk skrift verkligen är det. Då gäller inte tystnadsplikten om huruvida uppgiven författaren är identisk med den verklig författaren. Det tredje undantaget gäller de fall meddelare begått något av de grova brott som anges i 7 kap. en 3 § första stycket 1 TF. För det fjärde gäller inte tystnadsplikten om det i ett tryckfrihetsmâl kommer fråga om brott mot meddelarupp en friheten enligt 7 kap. 3 § första stycket 2 och 3 TF eller mot bestämmelsen armonsmeddelande i 7 kap. 2 § TF och domstol anser om

det erforderligt att uppgift länmas om den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för brott har lämnat meddelande eller medverkat till

framställningen. Det femte och sista undantaget gäller då domstol i annat fall hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse finner att det av

är synnerlig vikt att uppgiften om identitet lämnas under vittnes-

av förhör eller under förhör med part under sanningsförsäkran. Det sista

undantaget gäller endast i mål inte är tryckfrihetsmâl. Det skall

som fråga mycket grova brott, till exempel där en tidningsredakvara om tion utnyttjats som ett led i brottet.

2. 10.4 Efterforskningsförbud

Enligt 3 kap. 4 § TF respektive 2 kap. 4 § YGL får ingen myndighet

eller annat efterforska författaren, upphovsmannen, utgivare organ eller den avsett att utgiva eller den som lämnat meddelande. som Efterforskningsförbudet gäller endast myndigheter och andra allmänna varför det står enskilda fritt att forska efter de Omnämnda organ All form efterforskning är förbjuden. Detta innebär till personerna. av exempel att det även är förbjudet att försöka ta reda pâ om en författare vill vara anonym eller inte. Även efterforskningsförbudet är inskränkt och gäller inte i de fall TF respektive YGL medger åtal som eller annat ingripande. Om efterforskning får förekomma skall dock

tystnadsplikten enligt vad sagts ovan respekteras. Tystnadsplikten

som sträcker sig i vissa fall längre än meddelarfriheten vilket kan få till följd att det inte gär att efterforska vem som begått ett brott mot meddelarfriheten.

Ojfentlighetsprincipen 51

10.5 Rättsföljder

Den som missbrukar tryckfriheten eller medverkar till missbruk får endast dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet i den ordning som stadgas i TF. Detsamma gäller konfiskering och beslag av skrifter. Motsvarande bestämmelse finns i YGL. Vad beträffar andra rättsföljder såsom uppsägning eller avskedande har praxis utformats en som innebär att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd och som grundar sig medverkan i tryckt skrift eller andra medier i princip är otillåten. Som tidigare nämnts skall endast en person stå det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för en tryckt skrift. Denne person kan straffas för tryckfrihetsbrott enligt bestämmelserna i TF. Som tryckfrihetsbrott anses vissa i 7 kap. 4 och 5 TF uppräknade gärningar om de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt lag. Det senare innebär ett krav på dubbel kriminalisering, dvs. för att en gärning skall vara straffbar krävs att den är det både enligt TF och annan lag. Om gärningen begås i ett radioprogram eller liknande kommer brottet att kallas yttrandefrihetsbrott och behandlas på samma sätt som tryckfrihetsbrott.

Andra personer än den som står det tryckfrihetsrättsliga ansvaret, till exempel en uppgiftslärrmare, kan straffas om han vid uppgifts-

lärnnandet begår något sådant brott som anges i 7 kap. 3 § TF. Bestämmelser om skadestånd finns i 11 kap. TF och 8 kap. YGL.

ll Meddelarfrihet utanför den offentliga sektorn

TF och YGL gäller i princip endast förhållandet mellan det allmänna och enskilda. Reglerna om ansvarsfrihet gäller emellertid även om den uppgift som röjs rör något enskilt intresse som omfattas av en sekretessregel. Rätten till skadestånd för den enskilde faller bort precis som rätten för skadestånd för det allmänna saknas i motsvarande situation. De kvalificerade tystnadsplikterna till förmån för enskilda har företräde framför meddelarfriheten. Bestämmelserna i SekrL om tystnadsplikter gäller i det allmännas verksamhet. Det fins även bestämmelser om tystnadsplikter för privat anställda. Tystnadsplikterna för privat anställda är i vissa fall, t.ex. advokaters tystnadsplikt, även uppräknade i 16 kap. SekrL och alltså sådana kvalificerade tystnadsplikter som har företräde framför meddelarfriheten. Den som bryter mot en sådan tystnadsplikt genom att lämna meddelande för publicering skyddas inte av reglerna i TF. Meddelaren kan dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB. Det finns även ett antal

tystnadsplikter för anställda i enskild verksamhet som inte finns

upptagna bland de kvalificerade tystnadsplikterna. Man kan här skilja

52 Offentlighetsprincipen

mellan sådana tystnadsplikter som är straffbelagda och sådana som inte är det. De straffbelagda tystnadsplikterna bör enligt meddelarskyddskommittén SOU 1990:12 s. 73 vika för meddelarfriheten, dvs. att straff och skadestånd inte kan utdömas med anledning av ett publiceringsmeddelande. Vad gäller de icke straffbelagda tystnadsplikterna menade meddelarskyddskommittén s. 74 att:

skadestånd i princip är uteslutet också vid överträdelse genom

publiceringsmeddelande av lagstadgade fastän inte straffbelagda

tystnadsplikter. Det är att märka att också dessa tystnadsplikter är ålagda ett ensidigt beslut av det allmänna och att det alltså genom är fråga ett förhållande mellan det allmänna och enskilda jfr om 1986/872151 s. 118. Emellertid vill vi hålla öppet för prop. möjligheten att den enskilde skall anses samtidigt ha brutit ett avtalsmässigt åtagande att hålla tyst med berörda förhållande och att han på denna grund kan träffas av ersättningskrav.

Offentliga funktionärer kan åläggas tystnadsplikt endast författnings-

vägen och inte genom avtal. På den privata sidan kan däremot avtal

tystnadsplikt träffas. Därutöver anses ofta en tystnadsplikt följa av om den anställdes lojalitetsplikt utan att tystnadsplikten behöver fästas i avtal. Det är vedertagen uppfattning att avtalsgrundade numera en

tystnadsplikter det privata området i princip bryter meddelarfriheten

prop. 1993/94 :48 s. 36, SOU 1990:12 s. 75 ff. och 1989/90:LU 37 s. 43 f..

3 i kommunala entreprenader Insyn

Medborgarnas rätt till insyn i kommunal verksamhet bör i princip densamma oavsett vilken driftforrn som väljs. Samma regler vara bör därför i möjligaste mån gälla kommunen bedriver verkom samhet i regi, i ett helägt företag eller anlitar ett delägt eller egen privat företag för driften av en viss verksamhet. Det bör vara kommunens skyldighet att se till att medborgarna garanteras rätt till insyn i verksamhet som lämnas över till någon som inte en omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet.

Det är möjligt att lämna över vården av kommunala angelägenheter till juridiska och fysiska personer. Nedan talas som regel endast om företag. Därmed dock samtliga juridiska personer som kan avses komma i fråga. Privata och delägda kommunala företag behandlas gemensamt trots att olika regler gäller i dag. Med kommun avses även landsting.

3.1 Nuvarande former för medborgerlig insyn

3.1.1 Delägda kommunala företag m.fl.

Beträffande sådana juridiska personer där kommuner är delägare men inte har ett rättsligt bestämmande inflytande skall fullmäktige verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företagen enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och sekretesslagen. Bestämmelsen finns i 3 kap. 18 § tredje stycket KomL. Lagrummet fick sin utfomming i samband med att den medborgerliga insynen reglerades för företag där en eller flera kommuner har ett rättsligt bestämmande inflytande. Lokaldemokratikommittén föreslog att fullmäktige i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhällandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt skulle besluta om att allmänheten skulle ha rätt att ta del av handlingar

hos de delägda företagen enligt grunderna för allmänna handlingars

offentlighet i TF och sekretesslagen SOU 1992:134 s. 113. Regeringen ville dock inte ålägga fullmäktige skyldighet att bestämma eller

öppenhet. I specialmotiveringen till lagändringen sägs

avtala om sådan prop. 1993/94:48 s. 49.

54 Insyn i kommunala entreprenader

När det kommunala ägandet eller motsvarande är så begränsat att det inte kan anses medföra bestämmande inflytande är det inte rimligt att ställa upp krav att fullmäktige skall "se till" att offentlighetsprincipen tillämpas i företaget. Fullmäktige kan i dessa fall bara verka för öppenhet.

I sammanhanget måste dock påpekas att kommittén ställde högre krav än vad regeringen kom att göra vilket inflytande en kommun skulle

ha i ett företag för att reglerna om handlingsoffentlighet skulle

tillämpas. Kommittén föreslog således att gränsen beträffande aktiebolag skulle dras vid nio tiondelars inflytande, varvid färre bolag än vad som blev fallet skulle omfattats av reglerna om handlingsoffentlighet. Företag med relativt stort kommunalt ägande skulle, om kommitténs förslag antagits, inte kommit att jämställas med myndigheter. Fullmäktige skall se till att kommunen tillförsäkras möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Detta skall ske innan en verksamhet länmas över, 3 kap. 19 § KomL. Frågan kan regleras i avtal, bolagsordning eller liknande. De handlingar som företagen på grund av sådana åtaganden, och även i övrigt, ger in till kommunen blir allmänna handlingar och därmed tillgängliga för allmänheten med iakttagande av de begränsningar som följer av sekretesslagen. Omfattningen av den medborgerliga insynen i de delägda företagen varierar från att i vissa fall i princip lika långt som beträffande helägda företag till att ingen insynsrätt har införts. Kommunerna tillämpar alltså bestämmelsen mycket olika från fall till fall och någon generell möjlighet till medborgerlig insyn har inte åstadkommits. 1994 famis det enligt Statistiska centralbyrån 2 376 företag, stiftelser, och föreningar med kommuner eller landsting som ägare eller medlemmar. Av dessa var 1 459 helägda dvs. att kommuner och landsting hade ett rättsligt bestämmande inflytande. 917 företag m.fl. var sådana som här benämns delägda företag.

1.2 Privata företag m.fl.

Med privata företag avses samtliga juridiska personer som kan anlitas

av en kommun eller ett landsting och där kommunen respektive landstinget inte har något ägarintresse eller liknande. Allmänheten har inte någon rätt till direkt insyn i dessa företag eller i den verksamhet de bedriver. Företagen är givetvis oförhindrade att lämna ut handlingar och uppgifter som inte omfattas av någon lagstadgad tystnadsplikt som gäller för verksamheten. Innan en verksamhet läggs ut på ett privat företag skall fullmäktige, liksom beträffande de delägda företagen, se till att kommunens behov av insyn och information tillgodoses. De handlingar som därvid

Insyn i kommunala entreprenader 55

kommer in till kommunen blir allmänna handlingar och, med beaktande gällande sekretessbegränsningar, tillgängliga för av allmänheten.

Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt slutbetänkande Lokal

demokrati i utveckling SOU 1993:90 en lösning där både kommunens rätt till insyn och kontroll samt allmänhetens möjlighet till insyn reglerades. Lagtekniskt skulle förslaget införas genom en allmän handlingsregel målsättningskaraktär. Förslaget till lagtext löd. av

När kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan en om att utföra en uppgift som kommunen eller landstinget ansvarar

för, skall de och allmänheten tillförsäkras en möjlighet att

kontrollera den verksamhet i vilken uppgiften utförs. Kommunens och landstingets kontroll samt allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, kommunens eller landstingets och allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt.

Kommittén menade att man i avtalet med entreprenören skulle göra en

lämplig avvägning av vilka uppgifter hos entreprenören som kommu-

skulle fâ del och att allmänhetens insyns- och kontrollrätt skulle nen av ges en rimlig omfattning som tillgodosåg både allmänhetens och företagets intresse SOU 1993:90 s. 293 f.. Förslaget innebar att både allmänhetens rätt till insyn och kommunens möjligheter till kontroll skulle regleras i avtal. Eftersom det inte gavs några närmare riktlinjer för omfattningen av den medborgerliga insynen hade förslaget, om det genomförts, inneburit att det varit upp till kommunen och entreprenören att i de enskilda fallen bestämma om omfattningen av insynsrätten. Någon ovillkorlig rätt till insyn föreslogs alltså inte. I regeringförslag till reglering slopades allmänhetens rätt till insyn och ens endast kommunernas kontrollmöjligheter blev lagreglerade. Regeringen anförde prop. 1993/94:188 s. 42 f..

Till skillnad från kommunala företag driver privata entreprenörer

sin verksamhet i vinstsyfte och i konkurrens med andra aktörer

på marknaden. Att lagstifta om en rätt till insyn för allmänheten genom handlingsoffentlighet när det gäller verksamhet som en helt privat entreprenör driver på uppdrag av en kommun eller ett

landsting skulle skapa betydande gränsdragningsproblem. En offentligrättslig reglering av det privata näringslivet i dessa av-

seenden skulle sannolikt också motverka syftena med strävandena att utsätta den offentliga verksamheten för konkurrens. Samtidigt är det emellertid önskvärt att allmänheten har insynsmöjligheter i någon form i kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad. Sådan verksamhet bedrivs för att

56 Insyn i kommunala entreprenader

tillgodose ett kommunalt ändamål och med kommunala medel. Kommittén har föreslagit en i lag reglerad skyldighet för kommuner och landsting att tillförsäkra allmänheten möjligheter att kontrollera verksamheten. Enligt förslaget skall insynen dock ges en omfattning som med beaktande av enskilda intressen är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt. Regeringen är i likhet med flera remissinstanser tveksam till kommitténs förslag i denna del. En sådan regel ger utrymme för vitt skilda tolkningar av vad som i det enskilda fallet kan krävas. Det är vidare tveksamt om kommunens eller landstingets beslut på grundval av en sådan regel efter överklagande skulle kunna bli föremål för laglighetsprövning. Enligt vår bedömning finns det också anledning att befara att ett krav att allmänheten skall ha direkt insyn i helt privata företag skulle minska intresset hos sådana företag att träffa entreprenadavtal om kommunal verksamhet och därmed minska möjligheterna att utsätta sådana delar av

den kommunala verksamheten som lämpar sig för det för

konkurrens. Till det kommer de problem som är förknippade med

gränsdragningen av vad som i det enskilda fallet skall kunna vara

föremål för insyn.

Regeringen menade att allmänhetens behov av insyn i en entreprenörs verksamhet var tillräckligt tillgodosett genom möjligheten till indirekt insyn via kommunen.

3.2 Kommunens för och möjlighet till insyn

ansvar

i verksamhet som drivs av annan

Kommunens ansvar för en verksamhet och skyldighet att tillförsäkra sig insynsmöjlighet är desamma oavsett om utföraren är ett delägt företag eller ett helt privatägt företag. Nämnderna skall inom sina områden se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som gäller för verksamheten, 6 kap. 7 § KomL. Detta gäller även då verksamheten lämnats över till någon annan. Huvudansvaret för verksamheten vilar alltså på nämnden oavsett driftforrn. Den som bedriver verksamheten har dock ett självständigt skadeståndsansvar för till exempel person- och sakskador som uppkommer på grund av verksamheten. Vidare har den som bedriver verksamheten arbetsgivaransvaret för personalen. I samband med att kommunens ansvar

för verksamheten förtydligades uttalade regeringen följande prop

1993/942188 s. 40 f..

Insyn i kommunala entreprenader 57

Kännetecknande för kommunala entreprenader kommun är att en

eller ett landsting anlitar en extern producent för viss uppgift

en som annars skulle ha utförts i egen regi. Kommunen eller

landstinget har kvar huvudmannaskapet och har därigenom också

kvar det yttersta ansvaret för verksamheten och skall se till att den anlitade entreprenören uppfyller de bestämmelser gäller som för verksamheten. Innehållet i entreprenadavtalet är därför av största vikt för att kommunerna och landstingen skall kunna fullgöra sitt ansvar gentemot sina medlemmar. Avtalet är vid sidan av den associationsrättsliga lagstiftningen och de eventuella särskilda regler om privat bedriven verksamhet i speciallagstiftningen det som styr en verksamhet sedan den överlänmats. Det

är kommunen eller landstinget och inte primärt entreprenören

som inför medlemmarna ansvarar för att den entreprenören av

bedrivna verksamheten uppfyller samma kvalitetskrav som den

som bedrivs i egen regi. Man måste därför avtalsvägen genom särskilda villkor skapa garantier för att entreprenören beaktar de allmänna regler som

gäller för offentlig förvaltning om allas likhet inför lagen och

saklighet och opartiskhet vid fullgörandet av uppgifter inom

offentlig förvaltning. Dessa särskilda villkor anges i 1 kap. 9 §

regeringsformen. Vidare bör avtalen innehålla de kvantitativa och kvalitativa mål och riktlinjer som skall gälla för verksamheten. Det måste dessutom innehålla möjligheter för kommunen eller landstinget att häva avtalet, om verksamheten slår fel. Att de skall ha rätt att följa upp och inspektera verksamheten måste också finnas med i avtalet.

För att kunna ta sådant ansvar som det talas om i lagrummet krävs att nämnderna har tillgång till erforderlig information från företagen. Fullmäktige skall därför se till att kommunen tillförsäkras möjlighet en att följa upp och kontrollera verksamheten, 3 kap. 19 § KomL. I lagrummet anges inte hur kontrollen skall tillförsäkras utan det finns ett utrymme att anpassa kraven till olika typer av verksamhet. Kontrollmöjligheten kan tas in i avtalet med entreprenören. Be-

träffande de delägda företagen har kommunen dessutom den rätt till

insyn som tillkommer ägaren enligt 9 kap. 12 § aktiebolagslagen 1975:1385.

58 Insyn i kommunala entreprenader

3.3 Olika sätt att skapa ökad medborgerlig insyn

3.3.1 Reglerna om handlingsoffentlighet tillämpas i

företagen

En möjlighet är att göra regelsystemet kring handlingsoffentlighet

tillämpligt även beträffande de privata och delägda företag som utför verksamhet uppdrag av en kommun.

Det finns ett färdigt regelsystem rörande handlingsoffentlighet och

sekretess kan tillämpas på samma sätt som beträffande de företag som där kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande. Rätten att en överklaga beslut följer automatiskt. Företagen jämställs med myndigheter vid tillämpningen regelverket. Handlingar som hör till den av

verksamhet som bedrivs för kommunens räkning blir jämställda med

allmänna handlingar. Företagen blir skyldiga att diarieföra handlingarna. Vidare blir regler arkivering, hur utlänmande skall ske om

osv. tillämpliga.

En alternativ lösning är att i lagtext räkna upp vilka verksamheter

som skall omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet. Så snart en kommun lägger sådan verksamhet ett privat eller delägt

ut en företag kommer företaget att omfattas av regelverket vad avser den

uppräknade verksamheten. Ett urval verksamheter måste då göras

av så att det i de enskilda fallen står klart regelverket är tillämpligt om eller inte. Det bör inte få förekomma att man vid en upphandling är

osäker reglerna kommer att bli tillämpliga. En sådan lösning

om kräver således en inventering av verksamheter och vidare att man tar ställning till efter vilka kriterier verksamheter skall väljas ut. Urval kan ske efter behov insyn, ekonomisk insats från kommunen, om av verksamheten i större eller mindre omfattning påverkar enskilda osv.

3.3.2 Rätten till insyn begränsas till vissa medborgare

Rätten och möjligheten till insyn kan antas ha större betydelse för de berörs den verksamhet som bedrivs än för övriga medborgare. som av Detta kan motivera att rätten till insyn begränsas till vissa medborgare, till exempel brukare. Liksom beträffande andra lösningar är det inte givet att behovet insyn är detsamma i alla typer av verksamheter. av Insynsrätten kan alltså begränsas till vissa medborgare och vissa verksamheter. Lösningen passar väl för verksamheter som är

specialreglerade där regler kan tas in i de särskilda författningar som

gäller.

Socialtjänstkommittén har i sina betänkanden SOU 1994:139 och

SOU 1995:86 gett förslag ett system med begränsad brukarinsyn. I förslaget till socialtjänstlag sägs att en kommun får sluta avtal ny

Insyn i kommunala entreprenader 59

med någon annan om att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten, dock inte uppgifter innefattar myndighetsutövning. som Om en uppgift lämnas över gäller bestämmelse tystnadsplikt för en om anställda i den privata verksamheten. Tystnadsplikten omfattar vad som kommit fram om enskildas personliga förhållanden. Brottsbalkens regler om straff för brott mot tystnadsplikt blir tillämpliga. I förslag till lag om dokumentation och socialtjänstregister sägs att en socialtjänsthandling i en personakt hos den som bedriver privat verksamhet och som står under länsstyrelsens kontroll begäran av den enskilde så snart som möjligt skall tillhandahållas för läsning eller avskrivning stället eller i avskrift eller kopia. Den enskilde ges alltså en begränsad rätt till insyn på så sätt att han har rätt att få del ta av uppgifterna i sin egen akt. Uppgifterna i personakten får dock inte lämnas ut om de inte kunnat lämnas ut enligt bestämmelserna i sekretesslagen. Så kan till exempel vara fallet med en anmälan om barnmisshandel. Frågor om utlärmiande personakt skall enligt av förslaget prövas av den som är ansvarig för akten. Om den ansvarige anser att personakten eller någon del den inte bör länmas ut, skall av han genast med eget yttrande överlämna frågan till länsstyrelsen för prövning. I fråga om överklagande länsstyrelsens beslut skall av bestämmelserna i 15 kap. 7 § SekrL tillämpas. Rätten att anlita entreprenör, omfattningen de anställdas tystnadsav plikt och rätten att ta del akt regleras alltså i skilda lagar. Vid av egen prövningen av om en uppgift kan lämnas ut skall sekretesslagen bestämmelser tillämpas och beträffande hur länsstyrelsens beslut skall överklagas så gäller sekretesslagen i tillämpliga delar.

3.3.3 Insyn via kommunal nämnd

Då privata och delägda kommunala företag bedriver verksamhet en som kommunen ansvarar för blir handlingar sänds från företagen som till kommunen allmänna i och med att de inkomna dit. anses som Beträffande när en handling anses inkommen till myndighet en se avsnitt 2.4.4. Handlingarna blir tillgängliga för allmänheten med iakttagande av de begränsningar som gäller enligt sekretesslagen. Kommunen kan redan i samband med att upphandling inleds en bestämma vilka handlingar och rapporter skall in till som ges kommunen och på så sätt styra allmänhetens möjligheter till insyn. Vilka handlingar som skall ges in dokumenteras lämpligen i avtalet med entreprenören. Den medborgerliga insynen blir således beroende av vad kommunen avtalat med entreprenören. Kommunen och dess organ omfattas av det befintliga regelsystemet kring handlingsoffentlighet och några nya bestämmelser reglerar som det praktiska kring insynen behöver inte tillskapas. Det beskrivna nu systemet timis redan i dag. Det saknas dock bestämmelser i som mer

60 Insyn i kommunala entreprenader

detalj reglerar vilken information kommunen skall tillförsäkra sig. Den

indirekta medborgerliga insynen är beroende av hur kommunerna väljer att hantera frågorna i avtalen med entreprenörerna. För att

uppnå enhetlighet kring vilken insynsrätt skall finnas kan man

som införa regler vilka handlingar och vilken information kommunerna om skall tillförsäkra sig. Det kan å andra sidan finnas skäl för att även

fortsättningsvis låta kommunerna avgöra vilka handlingar och vilken information de skall till försäkra sig i samband med att en entreprenad

handlas Ett sådant synsätt stryker under att det är politikerna som upp. för att verksamheten bedrivs på ett effektivt och rättsäkert ansvarar sätt. Om medborgarna att de inte får tillräcklig insyn i överlåtna anser verksamheter kan de på olika sätt för att få till stånd en reagera förbättring, ytterst att i val till fullmäktige rösta bort de genom ansvariga politikerna. Kommunens beslut beträffande handlingar som kommit in till kommunen går överklaga och även handlingar som inte kommit in att nämns i avtalet och finns hos entreprenören kan begäras men som utlärrmande. Systemet garanterar ingen direktâtkomst av handlingar

hos entreprenörerna utan kommunen kommer att belastas med visst

merarbete för att tillgodose allmänhetens krav insyn. Kommunen emellertid för verksamheten och skall under alla förhållanden ansvarar tillförsäkra sig rätt till insyn varför olägenheterna inte kan bedömas

som alltför stora.

3.3.4 Avtalet reglerar den medborgerliga insynen

Kommunen kan i lag åläggas att i avtalen med privata och delägda företag tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i verksamheten. Insynen

kan antingen göras total varvid det i avtalen skall framgå att reglerna

handlingsoffentlighet skall tillämpas. En annan möjlighet är att

om

rätten till insyn efter verksamheten. Enligt tidigare gällande

anpassa bestämmelser skulle kommunen till att allmänheten i rimlig se omfattning hade rätt till insyn i verksamhet bedrevs delägda som av företag. Reglerna gäller fortfarande i vissa verksamheter där kommuhar rättsligt bestämmande inflytande i företaget men där innen flytandet är mindre än två tredjedelar. Dessa företag skall från och

med 1998 behandlas de helägda företagen. som Ett problem uppkommer är rätten till insyn skall förenas som om med rätt överklaga ett negativt beslut. Man kan tänka sig att i en att avtalet föreskriva ett företag inte vill lämna ut en handling är att som skyldigt lämna in handlingen till kommunen som har att fatta ett att beslut utlämnande. Kommunens beslut går därefter att överklaga om det går sökanden emot. Det är inte möjligt att avtalsvägen införa om rätt att överklaga ett företags beslut till kammarrätten. en

den avtalade insynen skall meningsfull måste allmän-

För att vara

Insyn i kommunala entreprenader 61

heten på något sätt kunna få reda på vilka handlingar som finns i

verksamheten. Regler om registrering av handlingar osv. måste därför

finnas i avtalen.

3.4 Allmänna överväganden

Kommunal verksamhet bedrivs medborgarnas uppdrag och för att

tillgodose deras behov av nyttigheter. Medborgerlig insyn och kontroll kan tillskapas på olika sätt. Medborgarna kan ges möjlighet att ta del

av handlingar i verksamheten. En annan möjlighet är att se över de

tystnadsplikter som gäller för verksamheterna och eventuellt komplettera med regler om meddelarfrihet. Tillgång till handlingar ger

möjlighet för allmänheten att aktivt söka information. Regler om

meddelarfrihet bygger att anställda i företaget är aktiva och lämnar

ut information. Vi anser att insynen framförallt bör åstadkommas

genom rätt att ta del av handlingar rörande verksamheten. Med-

delarfrihet för privatanställda har utretts tidigare SOU 1990:12. Förslaget, som avvisades av ett flertal remissinstanser, ledde emellertid inte till lagstiftning. l sammanhanget bör dock nämnas att lagen om

skydd för företagshemligheter ger ett visst skydd för privatanställda som lämnar uppgifter. Regeringen ansåg det lämpligt att avvakta erfarenheterna av lagen om skydd för företagshemligheter innan frågan

om meddelarfrihet i privata företag aktualiseras prop. 1990/91:64 s. 43. Vi har valt att inrikta arbetet på frågan om möjlighet att ta del av handlingar rörande den överlämnade verksamheten. Medborgarnas intresse av att kunna kontrollera att den kommunala verksamheten bedrivs på ett rättssäkert och effektivt sätt bör vara avgörande för vilken möjlighet till insyn som skall finnas. Det finns ingen anledning att medborgarna skall behandlas olika vad gäller

rätten att ta del av handlingar beroende pâ hur kommunen väljer att

organisera verksamheten. Det bör inte vara möjligt att inskränka rätten

till insyn genom att välja en verksamhetsform som är insynsskyddad.

Den medborgerliga möjligheten att ta del av handlingar bör således i

princip vara densamma oavsett vilken verksan1l1etsforrn som väljs.

För verksamheter som bedrivs i enskild regi finns idag ett antal tystnadsplikter i lag, till exempel i socialtjänstlagen. Dessa tystnads-

plikter bör inte påverkas av möjligheten att ta del av handlingar.

Företagens skyldighet att lämna ut handlingar och uppgifter bör i så stor utsträckning som möjligt vara densamma som om uppgiften eller handlingen fanns hos en kommun.

Vårt principiella ställningstagande medför att offentlighet bör vara huvudregel även då ett delägt kommunalt företag eller ett privat företag utför den verksamhet som kommunen ansvarar för. Vad gäller

allmänna handlingar får rätten att ta del av dem endast begränsas om

62 Insyn i kommunala entreprenader

det är påkallat med hänsyn till vissa i TF uppräknade intressen. De närmare begränsningarna framgår av sekretesslagen och andra lagar sekretesslagen hänvisar till. Vi menar att principen bör vara som densamma vad gäller uppgifter i de företag som behandlas här. Företagens intresse av att hemlighålla vissa uppgifter bör därför tillgodoses Sekretessregler eller regler om tystnadsplikt och inte genom genom att utesluta möjlighet att ta del av handlingar rörande verksamheten. Detta medför att kommunerna inte bör något inflytande över omfattningen insynsrätten. Däremot kan formerna för att införa av insynen få variera mellan olika kommuner och verksamheter. Det väsentliga är att medborgarna kan få del av handlingar i samma

omfattning oavsett driftfonn. För att en rätt att ta del av handlingar på

detta sätt skall vara meningsfull krävs att företagen har handlingarna ordnade på sådant sätt att det är möjligt att identifiera dem. De krav vi ställt kan uppfyllas genom två olika lösningar. upp Företagen kan jämställas med myndigheter så som varit fallet beträffande de helägda företagen, dvs. lagstiftningen riktas mot företagen. Den andra lösningen är att rikta lagstiftningen mot kommunerna och låta dem för att rätten till insyn tillgodoses. Detta sker ansvara enklast att föreskriva att kommunen endast får anlita delägda genom och privata företag om vissa villkor uppfylls. Brukarinsyn och indirekt

insyn är inte tillräckliga för att uppfylla de krav vi ställt och kommer

därför inte att behandlas vidare.

En lösning där företagen jämställs med myndigheter innebär att ett

företags beslut angående utlämnande av en handling som jämställs med allmän handling kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vidare kommer företagen, vad gäller frågor om utlärrmande av handlingar, att falla under JO:s och JK:s tillsyn. Frågan om meddelarfrihet blir

aktuell. Ett antal offentligrättsliga inslag kommer alltså att införas i

företagen. Dessa följder utlöses då en kommun lägger ut verksamhet på ett företag och måste rimligtvis upphöra då verksamheten upphör eller tas över någon annan. Det kommer alltså att handla om ett av jämställande med myndigheter under den tid som verksamheten pågår. Vissa förhållanden måste dock bestå även efter det att verksamheten upphört eller flyttats. Det måste till exempel vara möjligt att komma handlingar härrör från verksamheten. De kan antingen förvaras som hos företagen eller lämnas till aktuell arkivmyndighet. Vad gäller de

företag där offentlighetesprincipen redan gäller kan en kommun som säljer ut ägannajoriteten medge att ett företag får förvara vissa handlingar även efter försäljningen. Det blir då möjligt för allmän-

del handlingarna. Handlingar inte längre behövs heten att ta av som i verksamheten skall in till kommunen. Motsvarande lösning kan ges användas även beträffande delägda och privata företag. Den andra möjligheten är att ålägga kommunerna skyldighet att tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i verksamheten. Lagstiftningen

Insyn i kommunala entreprenader 63

skulle i så fall rikta sig mot kommunen och inte mot företaget. En sådan lösning innebär en avtalad skyldighet för företagen att behandla handlingarna på ett visst sätt. Allmänheten skall alltså ha samma möjligheter att få ta del av handlingar som då kommun bedriver en verksamheten. Den stora nackdelen med en lösning detta slag är att det inte i av avtalet går att införa någon möjlighet att till domstol överklaga ett

beslut att inte lämna ut en handling. Däremot är det möjligt att i

avtalet föreskriva att en handling under vissa förhållanden skall lärrmas in till kommunen. Genom att handlingen kommer in till kommunen blir den allmän och det blir möjligt att överklaga kommunens beslut att inte lämna ut den. Avtalslösningen innebär att meddelarfrihet inte automatiskt införs. De anställda i företagen behöver alltså inte

påverkas av en sådan lösning. Om meddelarfrihet inte införs urholkas

insynsrätten till viss del eftersom det endast blir möjligt att ta del av

handlingar. Vidare kommer företagen inte att omfattas JO:s eller

av JK:s tillsyn.

Om ett företag inte uppfyller sina förpliktelser enligt avtalet blir det

upp till kommunen att agera, genom uppsägning av avtalet eller annat sätt. Man kan tänka sig att i avtalet ta in bestämmelser om vad som händer om avtalet inte följs i dessa delar. En tänkbar nackdel som är gemensam för båda lösningarna är att rätten till insyn kan medföra att privata företag drar sig för att vilja ta över verksamheter som i dag bedrivs i kommunal regi och att konkurrensen på så sätt urholkas. Det är vidare möjligt att privata

företag inte vill träda i affärsförbindelser med företag omfattas

som av

en medborgerlig insynsrätt. I samband med remissbehandlingen av lokaldemokratikommitténs förslag att införa handlingsoffentlighet i de

helägda företagen framfördes sådana farhågor. Utvärderingen av den

lagstiftningen har inte kunnat peka på något konkret fall där kon-

kurrensen försämrats eller olika aktörer dragit sig för att träda i förbindelse med något helägt företag. Det ligger dock i sakens natur att det är svårt att hitta fall där någon valt att inte engagera sig. Vissa av de kritiska remissinstanserna har vidhållit att det föreligger sådana risker. Vi anser emellertid att den medborgerliga rätten till insyn är

avsevärt viktigare än den eventuella risk för konkurrensförsämring

som teoretiskt kan finnas.

En skyldighet för företagen att lämna ut handlingar till kommunen

eller allmänheten medför att handlingarna måste ordnas på visst sätt.

Det finns redan i dag krav enligt bokföringslagen att vissa hand-

lingar skall hanteras visst sätt. I specialreglerade verksamheter inom t.ex. socialtjänsten och sjukvården finns även krav dokumen-

tation av verksamheten i form av journalföring Rätten till insyn

m.m. torde dock medföra visst merarbete vilket kan medföra kostnader. Kostnadsfrågan är dock mycket svår att bedöma. Utvärderingen av

införandet av handlingsoffentlighet i helägda företag splittrad

ger en

64 Insyn i kommunala entreprenader

bild. Flertalet företag att de inte fått några direkta kostnader. uppger Vissa företag har emellertid uppgett att mycket stora kostnader har uppkommit, bland annat för att kunna registrera handlingar och ta hand förfrågningar. Även det skulle uppkomma kostnader om om grund medborgerlig rätt till insyn är det inte givet att verksamheten av totalt sett blir dyrare. Rätten till insyn skall som nämnts ovan garantera effektiviteten i förvaltningen. Insyn i företag kan samma sätt antas garantera effektivitet vilket skulle leda till minskade kostnader för huvudmännen. Ökad kännedom de villkor gäller om som i viss entreprenad kan även leda till att nya aktörer är beredda att en lämna anbud förmånligare villkor än den befintliga entreprenören gjort. I sammanhanget bör det också pekas att inyn i privata och delägda företag innebär att förutsättningarna blir mer likartade vad gäller olika aktörers möjligheter lämna anbud. Ökad insyn kan att även leda till ökade krav kommunen. En ökad arbetsinsats med tanke på dessa frågor torde dock resultera i ökade möjligheter till uppföljning och kontroll, vilket gagnar effektiviteten. Båda lösningarna medför att den enskilde medborgaren ges en rätt att ta del handlingar rörande den överlämnade verksamheten i av omfattning verksamheten hade bedrivits i kommunens samma som om regi. Lösningen med att rikta lagstiftningen mot kommunerna egen understryker att det är kommunerna ansvarar för verksamheten. som Vidare kommer skyldighet att avtala om insynsrätt att ställa stora en krav på avtalens utformning vad gäller den verksamhet som skall lämnas över. Insynsrätten kan inte omfatta annat än vad som framgår avtalet. I vissa fall är detta all verksamhet som ett företag av bedriver företagen kan även bedriva annan verksamhet där insyn men inte skall förekomma. Avtalet är ett mycket centralt dokument som reglerar ett antal frågor. Garantier för att entreprenören beaktar de allmänna regler gäller för offentlig förvaltning om allas likhet som inför lagen och saklighet och opartiskhet vid fullgörandet av uppgifter inom offentlig förvaltning måste tillförsäkras avtalsvägen. Avtalen skall även definiera de kvantitativa och kvalitativa mål och riktlinjer skall gälla för verksamheten. De måste dessutom innehålla som möjligheter för kommunen att häva avtalet, verksamheten slår fel. om Även kommunens rätt att följa och inspektera verksamheten mäste upp

finnas med i avtalet. övervägande skäl talar för att rikta lagstiftningen

kommunerna och att avtalet med företagen skall innehålla regler mot medborgerlig insynsrätt. om en Det är nämnts kommunen har huvudansvaret för verksamsom som heten även efter det att den lämnats över. Det bör därför vara kommunen för att insynsmöjligheten tillgodoses. som ansvarar Lagstiftningen bör inte längre än att allmänheten skall ha rätt att ta del handlingar rörande den överlämnade verksamheten i samma av omfattning då kommunen själv bedriver verksamheten. Det bör som till avtalsparterna att avgöra om allmänheten skall kunna vara upp

Insyn i kommunala entreprenader 65

vända sig direkt till företaget i fråga. Om sådan reglering inte tas in i avtalet kan allmänheten endast vända sig till kommunen som sen måste agera gentemot företaget. En lösning där allmänheten kan vända sig direkt till företaget framstår som mest ändamålsenlig och kommunerna bör sträva efter att sådan rätt kommer till stånd. Det måste dock under alla förhållanden vara möjligt att få reda på vilka handlingar som finns. Om en begäran att få ut handlingar skall framställas till kommunen måste den infordra diarier och handlingar som omfattas av åtagandet men som inte diarieförts. En sådan lösning kan passa väl för verksamheter som inte har möjlighet att ta emot allmänheten i egna lokaler. Bilden blir något mer komplicerad om handlingar i företagen hanteras med hjälp av datorer. Om allmänheten inte kan vända sig till företaget måste företaget ställa datorutrustning och material till kommunens förfogande så att allmänheten kan söka i register m.m. i kommunens lokaler. Starka skäl talar för att parterna i vart fall bör

avtala om hur allmänheten efter förfrågan hos kommunen kan

möjlighet att ta del av uppgifter ur företagens datorer utan att utrustning ställs till kommunens förfogande. Vi menar sammanfattningsvis att valfriheten på denna punkt inte inskränker rätten att ta del av handlingar. Den möjliggör praktiska lösningar för olika verksamheter. Det finns dock en viss risk för att det blir svårare att veta vart man skall vända sig med en begäran. Kommunen måste som huvudman ta ansvar för att undanröja sådana problem så att insynrätten inte inskränks på grund av praktiska hinder.

3 160364

szaeáüâia V

4 Vårt

förslag

Vi föreslår att kommuner och landsting åläggs att i avtal med

privata och delägda kommunala företag m.fl. juridiska personer

tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i verksamheten. När en kommun själv bedriver verksamhet och köper enstaka stödtjänster från utomstående skall det inte ställas upp krav på medborgerlig insyn i den utornstâendes verksamhet. Vården av en kommunal angelägenhet får lämnas över endast om den medborgerliga rätten till insyn tillgodoses. Allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar rörande den överlåtna verksamheten i samma omfattning som om verksamheten hade bedrivits i kommunens regi. Parterna kan antingen avtala om att allmänheten får vända sig direkt till den som bedriver verksamheten eller till kommunen som i sin tur begär in handlingar från entreprenören. Avtalet skall under alla förhållanden innehålla en skyldighet för entreprenören att till kommunen eller landstinget lämna in handlingar som skulle varit allmänna om verksamheten bedrivits i kommunens eller landstingets egen regi, dock inte till den del en handling innehåller uppgifter som enligt en lagstadgad tystnadsplikt inte får lärrmas ut. Företaget skall inte heller vara skyldigt att till kommunen ge in handlingar till den del de innehåller uppgifter om företagets driftoch affärsförhållanden om det av någon särskild anledning kan antas att företaget lider skada om uppgifterna röjs för kommunen.

Handlingar i upphandlingsärenden behöver inte ges in till kommunen förrän upphandlingen avslutats eller avbrutits. Handlingar

som ges in till en kommun eller ett landsting blir allmänna handlingar och kommunens eller landstingets beslut att vägra lämna ut sådana handlingar kommer att kunna överklagas till karmnarrätten.

4.1 Allmänt om införandet

Allmänheten skall som huvudregel ha rätt att ta del av handlingar som rör kommunala angelägenheter oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Kommuner har en möjlighet att lämna över vården av angelägenheter till andra. En generell bestämmelse av denna innebörd finns i 3 kap. 16 § KomL. Vidare finns bestämmelser som uttryckligen medger att vissa verksamheter lämnas över till annan. Sådana bestämmelser finns i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen,

68 Várt förslag sou 1996:67

tandvårdslagen, räddningstjänstlagen, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård samt i lagen om entreprenadförhållanden i skolan. Gemensamt för sådana verksamheter är att en kommun själv kan bestämma verksamhet skall bedrivas i egen regi eller av annan. om en

Vi föreslår att lagstiftningen riktas mot kommunen och att det är

kommunen för att den medborgerliga rätten att ta del av som ansvarar handlingar blir lika omfattande oavsett driftforrn. Kommunen bör därför åläggas att i avtalet tillförsäkra allmänheten denna rätt. Regeln utformas lämpligen så att avtal endast får ingås om vissa förutsättningär uppfyllda. Allmänhetens rätt till insyn utgör ett villkor för att få ar lägga ut vården av angelägenheten någon annan än sådan juridisk omfattas 1 kap. 9 § SekrL. En bestämmelse av denna person som av innebörd tas in i kommunallagens tredje kapitel. I de lagar där uttryckliga befogenheter att lämna över verksamhet finns görs en hänvisning till bestämmelsen i kommunallagen. Skyldigheten att tillgodose allmänhetens rätt till insyn uppkommer i samband med att vården av en kommunal angelägenhet anförtros någon som avses i lagrummet. Detsamma skall gälla när ett befintligt avtal förlängs eller omförhandlas. De avtal löper vid tiden för ikraftträdandet av lagändringen som påverkas inte.

4.2 Avgränsning utifrån vem som anförtros vården av en kommunal angelägenhet

All verksamhet kommuners uppdrag bedrivs av juridiska som personer bör omfattas av insynsmöjligheten. Fysiska personer som, utan att anställda myndighet, på uppdrag deltar i myndigvara av en hetens verksamhet omfattas av tystnadsplikt enligt vad som gäller för

myndighetens anställda. Det saknar betydelse om uppdraget är författningsreglerat eller civilrättsligt baserat. Handlingar i verksamheten blir i regel allmänna handlingar. Fysiska personer som anförtros vården kommunal angelägenhet kan inte samma sätt anses

av en delta i myndighetens verksamhet. Det är inte rimligt att i avtal ålägga fysiska personer att hantera handlingar sådant sätt vi menar bör vara fallet med juridiska som personer. Insynen får i dessa fall i stället ske genom att uppdragsgivaren i samband med att verksamheten läggs ut tillförsäkrar sig rätt till insyn och information. Handlingar som på så sätt kommer in till kommun blir allmänna handlingar. Skulle det visa sig att fysiska en i ökad utsträckning anlitas i syfte att försvåra den medpersoner borgerliga rätten till insyn bör dock vårt ställningstagande i denna del omprövas. För närvarande är vi dock inte beredda att föreslå att

Vårt förslag 69

fysiska personer skall omfattas.

4.3 Avgränsning med hänsyn till verksamhet

En kommun behåller huvudansvaret för en verksamhet som överlåts till annan. Det är angeläget att reglera insynsfrågan när hela verksamheter läggs ut sådana som inte omfattas av regler om handlingsoffentlighet. Om en kommun däremot väljer att köpa enstaka stödtjänster till en verksamhet som man själv bedriver gör sig kraven insyn inte lika starkt gällande. Avgörande för om rätt till insyn för allmänhen skall tas in i avtal bör vara om det är vad som benämns en kommunal angelägenhet som lämnas över till annan. Samtliga uppgifter som en kommun har rätt att lämna över till annan bör omfattas, även så kallade stödtjänster. Städningen av ett kommunalt daghem kan sägas vara en kommunal angelägenhet och skall därför omfattas. Om fastighetsskötseln läggs över på annan bör den omfattas. Om däremot en kommun köper enstaka tjänster till exempel anlitar en glasmästare för en enstaka

reparation bör det arbetet inte omfattas. Om ettavropsavtal med

glasmästaren upprättas torde dock vården av en kommunal angelägenhet ha lämnats över och insyn i verksamheten skall finnas. Köp av enstaka stödtjänster skall alltså inte omfattas. När kommuner stödjer vissa verksamheter genom att bevilja aktivitetsbidrag kan man inte säga att vården av en kommunala angelägenheter överlämnas. Om en kommun lämnar över skötseln av en anläggning, till exempel en idrottsplats, till en ideell förening och utöver ett allmänt bidrag även beviljar särskilda bidrag för skötseln av anläggningen bör något krav på insyn i föreningens verksamhet inte ställas upp. Skötseln av den i och för sig kommunägda idrottsplatsen får anses vara en angelägenhet för föreningen. Om skötseln däremot lämnas över till ett företag som på uppdrag av kommunen sköter anläggningen skall kommunen tillförsäkra allmänheten rätt till insyn. När en kommun köper varor eller anlitar ett företag för att

producera något, till exempel uppföra en byggnad, bör det inte ställas

krav insyn i den verksamhet som det utomstående företaget upp bedriver. Vi att vårt lagförslag medför en skyldighet för kommuner att, anser i samband med att vården av en kommunal angelägenhet lämnas över, se till att även verksamhet som lärrmas vidare till underentreprenörer kommer att omfattas av rätt till medborgerlig insyn. Detta skall gälla oberoende till vem vården av en viss angelägenhet överlämnas. av Även kommunalförbund och helägda företag skall till att medse borgarna tillförsäkras rätt till insyn i verksamhet som överlåts. Kommunalförbundslagen bör kompletteras med hänvisningar till

70 Vårt förslag sou 1996:67

huvudbestämmelsen i kommunallagen så att det klart framgår att även kommunalförbund har en skyldighet att se till att den medborgerliga rätten till insyn tillgodoses. All verksamhet som inte avser enstaka stödtjänster och som läggs ut sådana juridiska personer som inte omfattas av 1 kap. 9 § SekrL skall omfattas av avtalsgrundade åtaganden att låta allmänheten ta del av handlingar. Om den till vilken en verksamhet överlåts enbart bedriver verksamhet på uppdrag av kommunen omfattar åtagandet samtliga handlingar som skulle varit allmänna om kommunen bedrev verksamheten i egen regi. Om ett företag däremot bedriver även annan verksamhet omfattas endast sådana handlingar som skall behandlas som allmänna handlingar och som hör till den överlämnade verksamheten. Det blir då nödvändigt att i avtalet klart avgränsa verksamheten så att företaget kan avgöra om en handling skall omfattas av åtagandet eller inte. Frågan om reglering av handlingars offentlighet hos entreprenörer i skolan behandlades i samband att med lagen om entreprenadförhållanden inom skolan infördes. Departementschefen anförde prop. 1992/932230 s. 36.

Med den modell jag nu föreslår kommer alla övergripande beslut att fattas av kommunala förtroendemän eller anställda hos kommunen eller landstinget, främst av rektor. Vidare kommer ansvaret för elevvårdsfrågor alltjämt att ligga att ligga kvar hos kommunen eller landstinget. Alla viktigare handlingar kommer att inges till en kommunal myndighet och förvaras där. De betygskataloger, som satta betyg skall införas kommer inte heller att förvaras hos en entreprenör. Det finns således enligt min mening inte något behov av att reglera frågan om handlingars offentlighet hos en entreprenör.

Vi menar dock att entreprenader inom skolan inte bör särbehandlas utan att samma krav skall ställas på insyn i den verksamhet som bedrivs på detta område. Eventuellt kommer den föreslagna regleringen i praktiken inte att innebära någon skillnad i förhållande till vad gäller i dag. Vad som regleras är att frågan om insyn i verksamsom heten måste tas in i avtalet mellan parterna.

4.4 Avgränsning i tiden

Rätten för allmänheten att ta del av handlingar införs genom en avtalsförpliktelse och avtalet begränsar verksamheten i tiden Det är därför rimligt att åtagandet att låta allmänheten ta del av handlingar endast gäller under den tid avtalet löper. Vidare bör endast handlingar som

sou 1996:67 Vårt förslag 71

kommer in eller upprättas under avtalstiden omfattas. Detta innebär att äldre handlingar faller utanför åtagandet. Likaså upphör skyldigheten att lämna ut handlingar till allmänheten samma dag som ett avtal löper Även det inte bör finnas någon generell del ut. om rätt att ta av handlingar efter det att ett avtal löpt ut är det inget som hindrar att kommunen och entreprenören avtalar om en sådan rätt. Om ett avtal genast eller utan att verksamheten upphör ersätts av ett annat bör även handlingar som inkom eller upprättades under föregående avtalsperiod omfattas av åtagandet i det nya avtalet. Det skall inte vara möjligt att hindra insyn beträffande handlingar som hänför sig till en tidigare avtalsperiod genom att låta någon tid mellan avtalen. Kommunen skall i så fall se till att åtagandet omfattar även handlingar hänförliga till tidigare avtalsperioder.

4.5 Obligatoriska moment i avtalet

Vi har utgått från att handlingar i företagen i princip skall behandlas som om de vore allmänna. Detta för att rätten till insyn skall bli meningsfull och för att den som bedriver verksamhet på uppdrag av en kommun skall veta hur handlingarna skall hanteras. Regler om hur allmänna handlingar hanteras finns i TF och sekretesslagen. Vissa av reglerna passar emellertid inte in i ett system där rätten att ta del av handlingar är avtalsgrundad. Den övergripande regeln, som vi föreslår skall införas i kommunallagen, innebär att en verksamhet får lämnas över endast om allmänheten får samma möjlighet att ta del av handlingar rörande den överlämnade verksamheten som om kommunen själv bedrev verksamheten. Kommunen kan hantera frågan om hur avtalen skall formuleras olika sätt. En möjlighet är att hänvisa till de lagrum som gäller för allmänna handlingar, en annan är att formulera om de aktuella lagparagrafema till avtalstext. Vi anser att det bör vara upp till den enskilda kommunen att välja lösning. Nedan behandlar vi de moment som måste beaktas i avtalet.

1 Handling

Begreppet handling definieras i 2 kap. 3 § TF. Med handling avses framställning i skrift eller bild och upptagning som kan läsas, avlyssnas eller annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. För att en handling skall anses som allmän krävs att den förvaras hos en myndighet och att den är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. I en myndighets verksamhet görs skillnad mellan allmäna handlingar

72 Vårt förslag sou 1996:67

och sådana som inte är det. I ett företag finns inga allmänna handlingar utan endast handlingar som omfattas av åtagandet gentemot kommunen och övriga handlingar. De handlingar som hade varit allmänna handlingar om en myndighet bedrivit verksamheten skall omfattas av avtalsâtagandet. Detta innebär att samma avgränsningsregler kan tillämpas beträffande företagens handlingar. I avtalet kan antingen hänvisa till 2 kap. 3 § TF och föreskriva att den skall man tillämpas motsvarande sätt eller formulera ett avtalsvillkor med samma innebörd, till exempel följande sätt.

I § Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

§ Allmänheten har endast rätt att ta del av handlingar och uppgifter i handlingar som rör den överlärrmade verksamheten.

III § Allmänheten har rätt att ta del av handling som enligt vad som anges nedan är att anse som inkommen till eller upprättad hos företaget.

4.5.2 Undantag

Undantag från vad som skall anses vara allmänna handlingar fimis beträffande vissa brev i 2 kap. 4§ TF och beträffande minnesanteckningar och mellanprodukter i 2 kap. 9 § TF. Vidare finns vissa generella undantag i 2 kap. ll § TF. Hänvisning kan göras till lagrummen eller så kan avtalstext formuleras till exempel på följande sätt.

IV § Allmänheten har dock inte rätt att ta del av följande handlingar promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendes föredragning eller beredning, som inte expedierats, dock till den del den har tillfört ärendet sakuppgift, utkast eller koncept till beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling som har expedierats, handling förvaras hos företaget endast som led i teknisk som bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning, 4. brev, telegram eller annan sådan handling som har lämnats in till eller upprättats hos företaget endast för befordran av meddelande, 5. meddelande eller annan handling som har lämnats in till

sou 1996:67 Vårt förslag 73

eller upprättats hos företaget endast för offentliggörande i periodisk skrift som utgives genom företaget, tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek, brev eller annat meddelande som är ställt personligen till

den som innehar befattning vid företaget såvida inte handlingen

gäller ärende eller annan fråga som ankommer företaget.

4.5.3 Särskilt om upptagningar

En särskild bestämmelse om upptagningar finns i 2 kap 3 § andra

stycket TF. Paragrafen kan formuleras följande sätt i ett avtal.

V § Upptagning anses förvarad hos företaget, om upptagningen är tillgänglig för företaget med tekniskt hjälpmedel som företaget själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,

avlyssnas eller annat sätt uppfattas. Detta gäller dock

upptagning som ingår i personregister, om företaget enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.

4.5.4 Inkommen respektive upprättad

Frågor om när en handling anses inkommen respektive upprättad regleras i 2 kap. 6 och 7 TF. Avtalsvillkor kan formuleras på följande sätt.

VI § Handling anses inkommen till företaget, när den har anlänt till företaget eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om upptagning som avses i I § gäller i stället att den anses inkommen till företaget när annan har gjort den tillgänglig för företaget på sätt som angives i V Tävlingsskrift, anbud eller annan sådan handling som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag anses inkommen före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet.

VII § Handling anses upprättad hos företaget, när den har expedierats. Handling som har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos företaget eller, om handlingen hänför sig till visst ärende, när

74 Vårt förslag sou 1996:67

den har justerats av företaget eller på annat sätt färdigställts. I stället för vad som föreskrives i första stycket gäller att handling anses upprättad, diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning föres fortlöpande, när handlingen har färdigställts för som anteckning eller införing,

2. protokoll och därmed jämförliga anteckningar, när hand-

lingen har justerats företaget eller på annat sätt färdigställts. av

4.5.5 Registrering av handlingar

I 15 kap. 1 och 2 §§ SekrL finns bestämmelser om hur handlingar skall registreras. Handlingar som upprättas eller kommer in till en

myndighet skall registreras utan dröjsmål. Registreringsskyldigheten

gäller dock inte handling uppenbart är av ringa betydelse för om en verksamheten. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver inte heller registreras de hålls så ordnade att det utan svårighet kan om fastställas handling kommit in eller upprättats. Handlingar som om inte omfattas sekretess kan till exempel hanteras så att de läggs i av tidsordning. Det viktiga är att det skall gå att överblicka vilka handlingar som finns. Av register över handlingar skall framgå datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning, vem som gett in handlingen och den expedierats till samt i korthet vad den vem innehåller. Reglerna registrering bör kunna tillämpas i företagen. Avom talsvillkoret kan formuleras enligt följande.

VIII § När handling har kommit in till eller upprättats hos företaget skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte

är uppenbart att den är ringa betydelse för företagets verksam-

av

het. I fråga handlingar, för vilka tystnadsplikt inte gäller, får

om dock registrering underlåtas handlingarna hålls så ordnade att om det utan svårighet kan fastställas handling har kommit in eller om upprättats.

IX§ Beträffande handling registrerats skall av registret som framgå

datum, då handlingen kom in eller upprättades,

2. diarienummer eller beteckning som har åsatts handannan lingen, i förekommande fall från vem handlingen har kommit in

eller till vem den har expedierats,

4. i korthet vad handlingen rör.

sou 1996:67 Vårt förslag 75

Vid registrering skall dock uppgift enligt första stycket 3 eller 4 utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar skall kunna företes för allmänheten.

4.5.6 Upptagningar för automatisk databehandling

I 15 kap. 9-13 §§ SekrL regleras automatisk databehandling

av uppgifter. Dessa lagrum bör tillämpas motsvarande sätt i de aktuella företagen eller transformeras till avtalstext.

X § Företag som i sin verksamhet använder automatisk data-

behandling skall ordna denna med beaktande av den avtalade skyldigheten att låta allmänheten ta del av handlingar. Därvid

skall företaget särskilt beakta att handlingar som omfattas av detta avtal bör hållas åtskilda från andra handlingar, 2. att skyddet av uppgifter som omfattas av en lagstadgad tystnadsplikt i upptagningar som är handlingar bör sådant att vara insynen enligt detta avtal inte försvåras,

att uppgifter i upptagningar som omfattas av detta avtal inte bör innehålla förkortningar, koder och liknande som kan försvåra för allmänheten att ta del av handlingen, 4. att det bör framgå när uppgifter tillförts en upptagning som

omfattas av detta avtal och, om de ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta skett. Företaget skall vidare ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos företaget för att ta del av

handlingar.

XI§ Företaget skall kommunens begäran bereda enskild

tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel som företaget förfogar över för att ta del av upptagning för automatisk databehandling. Sådan skyldighet föreligger dock inte,

om sökanden därigenom får tillgång till upptagning som inte omfattas av detta avtal eller om hinder möter på grund av lagbestärnrnelse om tystnadsplikt, grund av fara för förvan-

skning eller förstöring eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.

XII § Företaget skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos

företaget som förs med hjälp av automatisk databehandling ADB-register. Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om

ADB-register som inte till någon del omfattas detta avtal. av

76 Vårt förslag

Företaget är inte heller skyldigt att tillhandahålla beskrivning som

uppenbarligen skulle ringa betydelse för allmänhetens rätt

vara av att ta del av företagets handlingar. Beskrivning i första stycket skall ge upplysning om som avses ADB-registrets benämning, ADB-registrets ändamål, vilka typer uppgifter i ADB-registret som företaget har av tillgång till och pá vilket sätt dessa uppgifter normalt inhämtas, 4. vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan utnyttja hos företaget, vilka bestämmelser sekretess som företaget vanligen om

skall tillämpa uppgifter i ADB-registret, hos företaget kan lämna närmare upplysningar om

vem som ADB-registret och dess användning i företagets verksamhet,

rätt till försäljning av personuppgifter i personregister som

i datalagen 1973:289. avses I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämdet behövs för att beskrivningen i övriga delar skall nas, om kunna företes för allmänheten.

4.6 Tillhandahållande av handlingar

Allmänna handlingar skall på begäran genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas. Detta framgår 2 kap. 12 § TF. Uppgifter i allav

männa handlingar skall begäran lämnas ut om uppgiften inte omfat-

sekretess och inte hinder inte möter av hänsyn till arbetets tas av om behöriga gång, 15 kap. 4 § SekrL. Den som vill ha en avskrift av en handling har rätt till detta mot fastställd avgift, 2 kap. 13 § TF. Begäran få del allmän handling skall göras hos den att ta av en myndighet förvarar handlingen, 2 kap. 14 § TF. Enligt samma som lagrum får myndighet inte efterforska begär att få ta del en vem som

handling eller syftet med begäran i större utsträckning än som

av en behövs för att pröva begäran. Vi att rätten att ta del handlingar rörande en överlämnad menar av verksamhet inte automatiskt bör medföra rätt för allmänheten att en vända sig direkt till företaget. I stället är det kommunen som skall se till handlingar lämnas ut. Kommunen kan avtala med företaget om att företaget på begäran skall in diarier och icke diarieförda handatt ge lingar till kommunen så att allmänheten hos kommunen kan se vilka handlingar är möjliga att begära ut. Därefter måste kommunen som begära in de handlingar den enskilde vill ta del av. En handling som in till kommunen blir allmän och kommunen måste göra en som ges

sekretessprövning.

Den andra möjligheten är att kommunen och företaget kommer

sou 1996:67 Várt förslag 77

överens om att allmänheten kan vända sig direkt till företaget. Denna lösning torde vara den enda praktiskt möjliga vad gäller ADBuppgifter. Det är möjligt att förvara handlingar som är allmänna och som i TF benämns upptagningar hos annan än myndigheten. Det avgörande är att upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Tillgängligheten kan mycket väl garanteras genom avtal med den som har den erforderliga utrustningen, i detta fall företaget. Upptagningarna blir alltså allmänna handlingar men kan även fortsättningsvis förvaras hos företaget. En annan lösning beträffande upptagningar skulle innebära att kommunen var tvungen att ha egen terminal eller låna terminal och få tillgång till företagets register. Vi vill dock inte utesluta möjligheten att hantera frågan annat sätt än att låta allmänheten vända sig direkt till företaget. Båda lösningarna kräver avtalsreglering. Lösningen som ger allmänheten rätt att vända sig direkt till företaget kräver regler om om hur en förfrågan att ta del av handlingar skall hanteras. Följande avtalsvillkor kan användas.

XIII § Handling som får lämnas ut skall begäran genast eller så snart det är möjligt stället utan avgift tillhandahållas den, som önskar taga del därav, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan handling inte tillhandahållas utan att sådan del därav som icke får lämnas ut röjes, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia.

XIV § Den som önskar ta del av handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Företaget är dock inte skyldigt att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Inte heller föreligger skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i I § avsedd upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas stället.

XV § Företaget skall tillämpa kommunal taxa eller om sådan saknas självkostnadsprincipen vad gäller avgifter för avskrifter och kopior.

XVI § Företaget får inte på grund av att någon begär att få ta del av handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med

sin begäran i större utsträckning än som behövs för att företaget

skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut.

78 Vårt förslag sou 1996:67

XVII § Företaget skall begäran av enskild lämna uppgift ur handling som omfattas av detta avtal i den mån hinder inte möter

på grund av lagstadgad tystnadsplikt eller av hänsyn till arbetets

behöriga gång.

XVIII § Företaget skall på begäran av enskild lämna de särskilda upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av

upptagningar för automatisk databehandling som anses som

handlingar och som omfattas av detta avtal.

4.7 Företagets prövning av frågor om utlämnande av handlingar och överlämnande av handlingar till huvudmarmen

Avtalet mellan kommunen och den som skall bedriva verksamheten kommer alltså att innehålla antingen hänvisningar till regler i TF och

sekretesslagen eller regler som motsvarar TF:s och sekretesslagens

bestämmelser om hur handlingar och uppgifter skall hanteras. Handlingar som kan lämnas ut och uppgifter som inte omfattas av

någon lagstadgad tystnadsplikt skall tillhandahållas. Frågan är då vad

detta innebär för företagen.

I dag förfogar ett privat företag över handlingar och uppgifter i företaget. Sekretesslagens materiella bestämmelser gäller inte i en verksamhet som en kommun lämnat över till ett delägt eller privat företag. Företagen kan själv avgöra om en handling eller uppgift skall

lämnas ut. I vissa verksamheter finns dock bestämmelser om tystnadsplikt. Så till exempel i 71 a § socialtjänstlagen. Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som

avser insatser enligt socialtjänstlagen får inte obehörigen röja vad han därvid erfarit om enskildas personliga förhållanden. Sådana uppgifter och handlingar med sådana uppgifter som avses i lagrummet får alltså

inte lämnas ut. Vi menar att företaget även fortsättningsvis skall ha

möjlighet att lämna ut handlingar och uppgifter som inte omfattas lagstadgade tystnadsplikter. Företagen blir alltså fria att lämna ut samtliga uppgifter och handlingar som inte omfattas av sådana lagstadgade tystnadsplikter som gäller för verksamheten. Dessa tystnadsplikter reglerar vad som inte får lämnas ut.

Vad gäller allmänhetens rätt att ta del av handlingar i företagens verksamhet bör denna rätt dock inte längre än om verksamheten bedrivits i kommunal regi. Det kan då bli skillnad mellan vad

företagen får och måste lämna ut. Detta blir fallet om den lagstadgade tystnadsplikten som gäller i en viss verksamhet är mindre omfattande

än motsvarande bestämmelse i sekretesslagen eller om en bestämmelse i sekretesslagen saknar motsvarighet för den enskilda verksamheten.

Vårt förslag 79

När ett företag får en begäran direkt från en medborgare eller via

-

kommunen att lämna ut en handling som omfattas av åtagandet måste

-

företaget först pröva om handlingen eller uppgiften får lämnas ut. Denna prövning görs enligt de för verksamheten gällande reglerna om tystnadsplikt. Om handlingen i och för sig får länmas ut men företaget anser att den inte bör lämnas ut, måste företaget göra en ñngerad

prövning enligt motsvarande bestämmelse i sekretsslagen, dvs. pröva

frågan om handlingen måste länmas ut. Om företaget anser att en

handling som får lämnas ut av något skäl inte bör komma medborgaren tillhanda inträder en skyldighet att på begäran från en -

kommun eller en enskild ge in handlingen till kommunen. Kommu-

-

nen prövar därefter frågan om utlämnande enligt vad som gäller för allmänna handlingar. Om allmänheten inte får vända sig direkt till företagen måste

handlingar som begärs utlämnade ges in till kommunen, dock inte till

den del de innehåller uppgifter som inte får lämnas ut enligt någon

lagstadgad tystnadsplikt. Lagstadgade tystnadsplikter finns ett antal områden och syftar i de flesta fall till att skydda någon annan än företaget. Det är inte tillåtet att ge in uppgifter som omfattas av en sådan lagstadgad tystnadsplikt till kommunen för att frågan om utlämnande skall prövas där. Detta innebär en viss försvagning av insynsrätten eftersom frågor om utlämnande av handlingar med sådana upp-

gifter inte kan bli föremål för domstolsprövning. Vi tror dock att allmänheten kommer att kunna få del av uppgifter och handlingar i sam-

ma omfattning som då en kommun bedriver verksamheten i egen regi.

Vidare kan det finnas handlingar med uppgifter om företagets drift-

och affärsförhållanden som företaget inte vill lämna in till kommunen med hänvisning till att kommunen som avtalspart inte bör få del av uppgifterna i handlingen. Om handlingen rör den kommunala angelägenheten är utrymmet för den typen av uppgifter troligen mycket begränsat. Man kan tänka sig uppgifter som skulle omöjlig-

göra ett nytt anbud från företaget i samband med att en entreprenad skall förnyas eller förhandlas om. Röjandet av uppgiften för kommu-

nen måste vara förenat med en avsevärd risk för att entreprenören

lider skada. Undantagsvis kan det dock förekomma uppgifter som det inte är rimligt att begära att företaget ger in till huvudmannen trots att företaget i och för sig får lämna ut uppgiften. Det får inte röra sig om uppgifter som entreprenören anser att allmänheten inte skall få del av.

Inte heller får det vara fråga om uppgifter som företaget anser att en konkurrent inte bör få del av. Om entreprenören anser att en uppgift inte bör komma kommunen till del måste han ta upp frågan till diskussion med kommunen i samband med att någon begär överlämnande av handlingen med uppgiften. Vi anser alltså att utrymmet för denna

typ av uppgifter är mycket begränsat. Skulle det visa sig att ett företag

åberopar denna möjlighet i stor omfattning och det kan antas att det

sker utan grund kan kommunen inte tvinga fram ett överlämnande av

80 Vårt förslag sou 1996:67

handlingarna. Kommunen torde dock efter sådana erfarenheter få svårt

att förlänga en entreprenad eftersom allmänheten då inte ges rätt till

den insyn som följer av 3 kap. 18 a § KomL.

Någon motsvarighet till den absoluta anbudssekretessen saknas

beträffande entreprenörerna. Handlingar i upphandlingsärenden bör

därför inte ges in till kommunen förrän upphandlingen avslutats eller avbrutits. När så skett skall handlingarna behandlas som övriga

handlingar hos entreprenören.

Ett avtal kan formuleras följande sätt.

XIII § Företag skall pâ begäran till kommunen ge in sådana handlingar och diarier som omfattas av detta avtal, dock inte till

den del de innehåller uppgifter som inte får lämnas ut enligt en

lagstadgad tystnadsplikt. Företaget skall inte heller vara skyldigt att till kommunen ge

in handlingar till den del de innehåller uppgifter om företagets

drift- och affársförhâllanden om det av någon särskild anledning

kan antas att företaget lider skada om uppgifterna röjs för

kommunen. Handlingar i upphandlingsärenden behöver inte ges in till kommunen förrän upphandlingen avslutats eller avbrutits.

XIV § Företaget skall upplysa enskild som vänder sig direkt till företaget med begäran att få ta del av handling rörande den överlämnade verksamheten om att han skall vända sig till

kommunen med sin begäran.

Om allmänheten får rätt att vända sig direkt till företaget måste

företaget vara skyldigt att till kommunen ge in handlingar i samma omfattning som om allmänheten inte har rätt att vända sig direkt till företaget. Handlingar som lämnas ut behöver inte dessutom ges in till kommunen och bli allmänna handlingar. I samband med att ett företag avslår begäran att ta del av en handling bör företaget vara skyldigt en att upplysa den enskilde om möjligheten att begära att handlingen ges in till kommunen. Följande avtalsvillkor kan användas.

XIX § Företag skall på begäran till kommunen ge in sådana handlingar och diarier som omfattas av detta avtal, dock inte till

den del de innehåller uppgifter som inte får lämnas ut enligt en

lagstadgad tystnadsplikt. Företaget skall inte heller vara skyldigt att till kommunen ge

in handlingar till den del de innehåller uppgifter om företagets drift- och affärsförhâllanden om det av någon särskild anledning kan antas att företaget lider skada om uppgifterna röjs för

kommunen.

Handlingar i upphandlingsärenden behöver inte ges in till

sou 1996:67 Vårt förslag 81

kommunen förrän upphandlingen avslutats eller avbrutits.

XX § Företaget skall i samband med att enskild begär att få ta del

av handling hos företaget upplysa honom om möjligheten att

begära att handlingen lämnas in till kommunen

I båda fallen kan vissa handlingar komma att ges in till kommunen. Företagen bör tillsammans med handlingarna ge in ett eget yttrande. Yttrandet bör innehålla företagets bedömning av om handlingen skall lämnas ut eller inte. Om ett företag anser att en handling inte omfattas av åtagandet, dvs. inte skulle varit allmän om kommunen drev verksamheten eller inte hör till den överlärrmade verksamheten, skall företaget inte vara skyldigt att lämna in handlingen till kommunen. Om en sådan skyldighet fanns skulle till exempel en konkurrent till företaget kunna få tillgång till arbetsmaterial eller handlingar som inte berör den kommunala verksamheten. Detta innebär en viss försvagning av insynsrätten eftersom det blir möjligt för företag som även bedriver annan verksamhet än uppdrag av kommuner, att vägra lämna in handlingar till kommunen med hänvisning till att handlingarna inte

omfattas av ätagandet. Någon prövning av frågan kommer alltså inte

till stånd. Detsamma torde för övrigt bli fallet om ett företag vägrar lämna in en handling som företaget anser hör till verksamheten. Kommunen kan endast som avtalspart reagera att reglerna missbrukas. Kommunen bör vara den som garanterar att systemet fungerar och att företag inte medvetet agerar för att undvika medborgerlig insyn. Om så skulle vara fallet bör kommunen reagera genom att säga upp avtalet. En sådan rätt till uppsägning bör finnas intagen i avtalet.

4.8 Tystnadsplikter i överlämnad verksamhet

Det ñmis tystnadsplikter för anställda inom privat verksamhet i ett antal lagar. Dessa tystnadsplikter innebär i flera fall att den som är verksam inom en viss verksamhet inte obehörigen får röja vad han fått reda på om ett visst förhållande. Sekretesslagens bestämmelser innehåller skaderekvisit för bedömningen om viss handling eller uppgift får länmas ut. Tystnadsplikterna utanför sekretesslagen saknar i stor utsträckning skaderekvisit. Den vanligaste frågan blir i stället hur begreppet obehörigen skall tolkas. Propositionen om följdlagstiftning till den nya sekretesslagen i fråga om hälso- och sjukvårdslagen samt den allmänna försäkringen behandlar frågan prop. 1980/81:28 s. 22 f..

Vid utformningen tystnadspliktsbestämmelserna för enskilda

av inom hälso- och sjukvården bör det som jag tidigare har sagt vara

82 Vårt förslag

en strävan att ge bestämmelserna i huvudsak samma innehåll som motsvarande bestämmelser i sekretesslagen. I sekretesslagen används ett skaderekvisit för att ange sekretessens begränsning, varjämte det finns ett antal regler om ytterligare begränsningar i sekretessen. Jag anser dock inte att metoden med ett skaderekvisit är ändamålsenlig i detta sammanhang. De detaljerade reglerna i sekretesslagen för det allmännas verksamhet svarar mot den grundläggande offentlighetsprincipen inom detta område. För enskilda finns ingen motsvarande principiell skyldighet att hålla uppgifter tillgängliga. Metoden med ett skaderekvisit har f.ö. avvisats i regeringens proposition om följdlagstiftning till den nya sekretesslagen prop. l979/80:8O s. 45. Enligt min mening kan tystnadsplikten för hälso- och sjukvårdspersonalen i enskild verksamhet lämpligen avgränsas så att personalen inte obehörigen får röja vad den får veta i sin verksamhet. Vid tolkningen av obehörighetsrekvisitet ter det sig naturligt att söka viss ledning i det skaderekvisit som finns i sekretesslagens motsvarande bestämmelser. Härigenom bör i sak nå nära överensstämmelse mellan tystnadsplikten för man en offentliga funktionärer och den enskilda sjukvården.

Obehörighetsrekvisit bör alltså i princip tolkas så att resultatet blir detsamma som vi en prövning enligt motsvarande bestämmelse i sekretesslagen. Frågan blir då om det är ett obehörigt röjande att till kommunen lämna in en handling med uppgifter som omfattas av en sådan tystndadsplikt. Socialstyrelsen har behandlat frågan och menat att ett överlämnande av uppgifter och dokumentation från den privata utföraren till uppdragsgivaren/huvudmannen kan bli att anse som ett obehörigt röjande Allmänna Råd från Socialstyrelsen 1993:4 s. 19. Å andra sidan kan parterna avtala att dokumentation härrör om som från en viss verksamhet lämnas in till huvudmannen om verksamheten upphör. Patientjournaler skall under vissa förhållanden lämnas in till kommunalt arkiv för förvaring, 11-14 §§ patientjournallagen 1985:562. Om en myndighet förvarar en sådan journal gäller särskilda sekretessbestämmelser, till exempel enligt 7 kap. 1 § tredje stycket SekrL där det föreskrivs att sekretess gäller för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Det finns alltså inget skaderekvisit vad gäller sådana uppgifter. Uppgiften får dock lämnas till hälso- och sjukvårdspersonal om det behövs för vård eller behandling och det är av synnerlig vikt att uppgiften lämnas. En sådan tystnadsplikt som avses i socialtjänstlagen måste alltså ha företräde framför allmänhetens rätt att ta del av handlingar. Uppgiften får då bara lämnas ut om den inte omfattas av tystnadsplikten.

Uppgiften får inte heller lämnas till kommunen eftersom detta kan

ett obehörigt röjande. Företagen skall alltså inte vara skyldiga att vara in handlingar till kommunen till den del handlingarna innehåller ge

sou 1996:67 Vårt förslag 83

uppgifter som omfattas av en tystnadsplikt till förmån för någon annan än företaget. Vid denna prövning bör ledning sökas i motsvarande bestämmelse i sekretesslagen. Detta förhållande kommer till uttryck i avtalstexten, se avsnitt 4.7 ovan. Eftersom en tillämpning av ett obehörighetsrekvisit i princip bör leda till samma resultat som en prövning enligt sekretesslagen behöver det inte av lagtexten framgå att uppgifter som skyddas av dessa tystnadsplikter inte får lämnas ut. Den till vars förmån sekretessen gäller kan dock få ta del av uppgifterna. Detta framgår av de respektive speciallagarna. I avsnitt 4.8.1 4.8.4 redovisas ett antal tystnadsplikter till förmån för annan än företaget. Tystnadsplikterna innehåller ett obehörighetsrekvisit. Straffbestämmelsen för den som bryter mot en lagstadgad

tystnadsplikt finns i 20 kap. 3 § BrB.

4. 1 Socialtjänsten

Tystnadsplikten för den som är eller varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet regleras i 71 a § socialtjänstlagen 1980:620. Sådana personer får inte obehörigen röja vad de erfarit om enskildas personliga förhållanden. Tystnadsplikten i den offentliga socialtjänsten regleras i 7 kap. 4 § SekrL.

8.2 Hälso- och sjukvården

Tystnadsplikter för anställda i enskild hälso- och sjukvård finns i lagen 1994:953 om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården. Enligt 8 § får den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjukvårdspersonalen inom den enskilda vården inte obehörigen röja vad han eller hon i sin verksamhet fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Som obehörigt röjande anses inte att

någon fullgör sin uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Vidare finns förbud att röja uppgifter som enskild lämnat om annans

hälsotillstånd samt om uppgifter om viss varas tillverkning eller innehåll. Motsvarande bestämmelser för det allmänna finns i 7 kap. l § samt i 8 kap. 12 § SekrL. Tystnadsplikten enligt åliggandelagen är kvalificerad vilket innebär att den som bryter tystnadsplikten inte skyddas reglerna i TF. Det är alltså inte möjligt att straffritt lämna av meddelande för publicering.

84 Várt förslag

4.8.3 Entreprenadförhållanden i skolan samt fristående

skolor

I 5 § lagen 1993:802 om entreprenadförhâllanden i skolan finns en bestämmelse om tystnadsplikt som innebär att anställda inte obehörigen fâr röja vad de i den elevårdande verksamheten fått reda om någons personliga förhållanden. Vidare gäller förbud att obehörigen röja uppgifter i ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande från vidare studier. Även uppgifter andra än elever kan om omfattas av tystnadsplikten, till exempel uppgifter om föräldrar och syskon. Till elevârdande verksamhet räknas bl.a. lärarnas inhämtande uppgifter elevernas personliga förhållanden i syfte att avhjälpa av om problem. Det kan röra sig om uppgifter angående elevers psykiska eller fysiska förutsättningar, deras beteende i skolan, i hemmet eller pä fritiden. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör sin uppgiftsskyldighet enligt lag, till exempel i form av en anmälan om missförhållanden till socialnänmd enligt 71 § socialtjänstlagen. Bestämmelsen motsvarar i allt väsentligt vad som gäller i det allmänverksamhet prop. 1992/93:23O s. 36. Sekretessen i de allmänna nas skolorna regleras i 7 kap. 9 § SekrL. För närvarande saknas bestämmelser om tystnadsplikt i fristående skolor. I betänkandena Fristående gymnasieskolor och Likvärdig utbildning lika villkor SOU 1995:113 och SOU 1995:109 föreslås att personalen i de fristående skolorna skall omfattas av tystnadsplikt i samma omfattning som vad gäller i entreprenadförhâllanden i skolan.

4.8.4 Stöd och service till vissa funktionshindrade

Den som är eller har varit verksam inom enskild yrkesmässig verksamhet inom området får inte obehörigen röja vad han därvid erfarit om enskildas personliga förhållanden. Detta följer av 29 § lagen 1993:387 om stöd och service till vissa funktionshindrade.

4. 8.5 Datalagen

I datalagen 1973:289 finns bestämmelser om hur personuppgifter i personregister skall hanteras. Enligt 11 § datalagen får personuppgifter ingår i personregister inte lämnas ut om det finns anledning anta

som att uppgiften skall användas för automatisk databehandling i strid med datalagen. Om det finns anledning anta att uppgiften skall användas utomlands behövs datainspektionens tillstånd. En bestämmelse med motsvarande sekretesskydd finns i 7 kap. 16 § SekrL vad gäller det allmännas verksamhet. Den som tagit befattning med uppgifter i

sou 1996:67 Vårt förslag 85

personregister får inte obehörigen röja vad han därvid fått reda på om enskilds personliga förhållanden, 13 § datalagen. Datainspektionen meddelar tillstånd till inrättande och förande av dataregister. I samband med att tillstånd meddelas får datainspektionen meddela föreskrifter för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet, 6 § datalagen. Sådana föreskrifter kan röra utlämnande personuppgifter. Föreskrifter fâr dock inte lämnas som av

inskränker en myndighets skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen.

I det allmännas verksamhet får det alltså inte meddelas föreskrifter går längre än sekretesslagens bestämmelser. Motsvarande som begränsning saknas vad gäller privat verksamhet. Datainspektionen kan alltså meddela föreskrifter som innebär att ett privat företag som bedriver verksamhet entreprenad en kommun inte får lämna ut personuppgifter. För att vårt förslag skall vara meningsfullt får det inte förekomma sådana föreskrifter som inskränker allmänhetens rätt att ta del handlingar rörande de kommunala entreprenaderna. När av uppgiften väl finns hos kommunen gäller sekretesslagen. För att undvika oklarheter bör datalagen kompletteras med en bestämmelse medför att allmänhetens rätt till insyn i verksamhet som bedrivs som

på entreprenad blir lika omfattande som då kommunen själv bedriver

verksamheten.

4.8.6 Affárs- och driftförhållanden

De hittills behandlade tystnadsplikterna gäller till förmån för annan än företaget. Frågan är vad som skall gälla för företagets affärs- och driftförhållanden. Företagen begränsas här inte av någon bestämmelse vad som inte får lämnas ut. Företagen kan i dag själva bestämma om uppgift skall lärrmas ut eller inte. Eftersom en handling under om en vissa förhållanden skall in till kommunen bör inte fler uppgifter ges

skyddas då företaget prövar frågan utlämnade av handlingar som

om rör företagets förhållanden än när kommunen prövar frågan. Verksamheten lämnas över kan inte myndighets affärsverksamsom anses vara het och bestämmelserna sekretess med hänsyn till det allmännas om ekonomiska intresse kan inte tillämpas. Annorlunda kan det dock förhålla sig med kommunens handlingar rörande entreprenaden, till

exempel entreprenadavtalet som kan omfattas av sekretess till förmån

för det allmännas intresse.

De helägda kommunala företagen jämställs med myndigheter varför

sådana företag kan tillämpa bestämmelserna om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse. Det blir här en skillnad mellan

helägda och delägda företag. Skyddet för enskildas affärs- och

driftförhållanden regleras i 8 kap. 10 § SekrL. Det blir detta lagrum företagen skall tillämpa då de får en begäran att lämna ut en som

handling. Företaget får alltså lämna ut handlingar och uppgifter om

86 Vårt förslag

drift- och affärsförhållandena men är endast skyldiga att lämna ut sådana handlingar som inte skyddas av sekretess hos kommunen enligt 8 kap 10 § SekrL. Eftersom företagen får lämna ut handlingarna är det inget som hindrar att de lämnas till kommunen. Kommunen skall därför i avtalet ges rätt att begära in handlingar som innehåller uppgifter som i och för sig kan vara skyddade sekretess då de fimis av hos kommunen. Som framgår av avsnitt 4.7 skall företagen dock ha en möjlighet att vägra lämna in vissa handlingar med uppgifter om företagets drift- och affarsförhållanden om det av särskild anledning kan antas att företaget lider skada om uppgifterna röjs för kommunen. Handlingar rörande företagens drift- och affärsförhållanden kommer därför att hanteras armorlunda än handlingar som innehåller uppgifter som skyddas av tystnadsplikt till förmån för någon annan. Uppgifter

om företagets drift- och affårsförhållanden får lämnas ut och skall

alltså som huvudregel begäran lämnas in till kommunen. Sekretess gäller enligt 8 kap. 10 § SekrL för uppgift affärsom eller driftförhållanden för enskild som trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde

lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen gäller normalt i 20 år men

beträffande avtal längst i två år eller, om det rör sig om kommunal affärsverksamhet, längst i fem år från det att avtalet ingicks. Skaderekvisitet har grundats på en tolkning av 34 § andra stycket i 1937 år sekretesslag. Tolkningen diskuterades i militieombudsmannens ämbetsberättelse 1946 och sammanfattades i propositionen med förslag till sekretesslag prop. 1979/80:2 del A s. 241 f..

Anledning att hemlighålla anbudshandlingar som avses i lagrummet kan sägas föreligga, när det finns anledning att befara att ett offentliggörande av handlingarna skulle kunna medföra en inte alltför obetydlig skada för vederbörande verk eller anbudsgivare. Det bör emellertid för lagrummets tillämpning krävas att det skall föreligga någon speciell omständighet eller särskilda förhållanden som kan åberopas som skäl härför. Något krav på en mera ingående utredning härom bör emellertid inte ställas upp. Om vederbörande myndighet finner sig böra sätta tilltro till vad anbudsgivare har uppgett om handlingars offentliggörande skulle medföra skada för verket i fråga eller myndigheten finner sig böra sätta tilltro till vad anbudsgivare har uppgett om att handlingarnas offentliggörande kan befaras medföra skada för honom, bör något hinder för anbudshandlingarnas hemlighållande i regel inte anses föreligga. En viss avvägning bör alltid företas med hänsyn till offentlighetsintresset. En begäran om konfidentiell behandling som framställts av en anbudsgivare men som inte närmare motiveras och inte heller har karaktären av ett an-

budsvillkor, bör i regel inte föranleda beslut handlingarnas

om hemlighållande. Om det grund av omständigheter, som är

Vårt förslag 87

kända för myndigheten, kan befaras att underlåtenhet att efterkomma en sådan begäran skulle kunna medföra skada eller olägenhet för vederbörande verk eller för anbudsgivaren, bör dock handlingarna kunna hemlighâllas.

Statsrådet anförde därefter följande.

Enligt min mening innebär vad militieombudsmannen sålunda anförde en rimlig avvägning mellan de motstående intressena i föreliggande fall. Avvägningen kan lämpligen uttryckas så att sekretess bör gälla för en uppgift, om det av särskild anledning kan antas att den som uppgiften rör lider skada om uppgiften I0S.

Principerna för bedömning av skada skall användas beträffande samtliga handlingar och uppgifter rörande företagens drift- och affärsförhállanden. Det skall alltså finnas någon särskild omständighet eller förhållande som medför att företaget lider skada om en uppgift lämnas ut. Företagets uppgifter till kommunen bör i regel kunna godtas. Det är därför viktigt att en överlämnad handling som begärts utlämnad åtföljs av företagets yttrande angående den skada som kan uppkomma. Ett överlämnande utan att risken för skada utvecklas kan i dessa fall leda till att handlingen lämnas ut av kommunen.

4.8.7 Företagshemligheter

Lagen 1990:409 om skydd för företagshemligheter innehåller straffoch skadeståndsbestärnmelser för viss befattning med företagshemligheter. Med företagshemlighet förstås sådan information om affärseller driftförhållanden som en näringsidkare håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för näringsidkaren i konkurrens-

hänseende. Ett företag kan alltså själv avgöra om en uppgift skall

hållas hemlig. Denna möjlighet att hemlighålla uppgifter kommer

genom avtalet med kommunen att inskränkas till uppgifter som

skyddas sekretess hos kommunen enligt sekretesslagen. Ett företag av kan alltså inte hemlighålla mer än som skyddas av sekretess då en handling blir allmän genom att den ges in till kommunen. Detta torde få betydelse för bedömningen av om ett brott har begåtts eller inte. Det kan inte straffbart att röja uppgifter som ett företag är var skyldigt att låta allmänheten ta del av.

88 Vårt förslag

8 Tystnadsplikt till fönnån för entreprenörens anställda

Uppgifter om företagens personal omfattas inte av sekretess då en

handling ges in till kommunen. Sekretessen i myndighets personalsociala verksamhet omfattar inte de anställda hos entreprenören.

Uppgifter rörande de anställdas personliga förhållanden bör därför inte

omfattas av åtagandet att ge in handlingar till kommunen. Detta bör

framgå av lagtexten. Handlingar rörande anställning av personal iden

överlämnade verksamheten kan inte anses röra vården av den kommunala angelägenheten och uppgifter om till exempel vem som sökt en tjänst bör därför inte omfattas av åtagandet att låta allmänheten ta del av handlingar. Frågor om löner och förmåner omfattas dock av åtagandet.

4.8.9 Övriga tystnadsplikter

Det finns även tystnadsplikter i ett antal andra lagar som kan vara

tillämpliga i entreprenörernas verksamhet. Sådana tystnadsplikter finns

bland annat i 7 kap. 13 § arbetsmiljölagen 1977:1160, 24 § lagen

1970:244 om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, 35 § lagen 1981:1354 om allmänna värmesystem, 8 § lagen 1949:345 om rätten till arbetstagares uppfinningar och i 16 § lagen 1974:13 om anställningsfrämjande åtgärder.

4.9 Prövningen i kommunen

Om ett företag anser att en handling som får lämnas till kommunen

inte bör komma allmänheten till del skall företaget på begäran lämna

in handlingen till kommunen. När handlingen på så sätt kommit in till kommunen blir den en allmän handling och kommunen måste ta ställning till om den kan lämnas ut. Vid prövningen skall kommunen tillämpa sekretesslagen. Frågan om sekretesslagen är direkt tillämplig

på handlingar från en entreprenör togs upp i regeringens behandling

av lokaldemokratikommitténs förslag om insyn i entreprenörers verksamhet. Regeringen anförde prop. 1993/942188 s. 43.

De uppgifter om entreprenören som kommunen eller landstinget

skaffar sig på detta sätt är genom offentlighetsprincipen till-

gängliga för allmänheten, om de inte med stöd av någon bestämmelse i sekretesslagen är skyddade av sekretess.

Om det av avtalet mellan kommunen och entreprenören framgår att vissa handlingar skall upprättas hos företaget och ges in till kommunen

Várt förslag 89

kan handlingen anses som allmän handling redan innan den faktiskt

kommit in till kommunen, handlingarna är tillgängliga för kommunen.

Detta framgår av ett rättsfall från regeringsrätten. Rättsfallet har

redovisats ovan avsnitt 2.4.2. Handlingar som tillhör företaget och som företaget åtagit sig att ge in till kommunen eller lämna ut till allmänheten kan inte på sätt tillhöra kommunen eller samma anses vara tillgängliga för kommunen. Sådana handlingar blir allmänna först då de verkligen ges in till kommunen eller kommer behörig befattningshavare tillhanda enligt 2 kap. 6 § TF. Vi menar alltså att ett avtal av detta slag inte automatiskt innebär att företagets handlingar blir allmänna. Frågan om vem som skall pröva frågor utlämnande handom av lingar får lösas i arbetsordning eller liknande. Det är dock viktigt att det av avtalet framgår vem som skall göra sådan prövning. en

4. 10 Arkivering

Rätten för allmänheten att ta del av handlingar gäller endast så länge

verksamheten bedrivs. Det är därför rimligt att handlingar inte sorteras

ut innan avtalstiden gått till ända. Vissa handlingar skall enligt annan lagstiftning bevaras viss tid. Allt räkenskapsmaterial skall bevaras i

ordnat skick och betryggande sätt under minst tio år från utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Avtal och andra

handlingar av särskild betydelse för att belysa rörelsens ekonomiska förhållanden skall hanteras samma sätt, 22 § bokföringslagen 1976:125. I samband med att handlingsoffentlighet infördes i de helägda kommunala företagen togs frågan om arkivlagens tillämpning upp. Regeringen, som föreslog att arkivlagen skulle tillämpas, menade att företagens arkiv i praktiken rent faktiskt inte torde komma att innehålla så mycket mer än vad bokföringslagen föreskriver prop. 1993/94:48 s. 44. Det finns även bestämmelser om hur till exempel journaler skall tas om hand. Eftersom det redan i dag fimis regler som styr vilka handlingar som skall bevaras och hur länge, och då dessa regler i stort innebär att samma handlingar som skulle arkiverats enligt arkivlagen kommer att arkiveras i företagen, anser vi att särskilda avtalsvillkor om arkivering inte behövs. Vi anser vidare att det inte finns anledning att reglera frågan om hur länge handlingar skall bevaras efter det att ett avtal löpt ut. Handlingar i och för sig inte som skall arkiveras enligt bokföringslagen eller annan lagstiftning och som rör den överlämnade verksamheten bör dock bevaras under avtalets löptid, vilket i regel inte torde vara mer än fyra till fem år. Frågan bör lösas i avtalet.

90 Vårt förslag

4.11 Personalens ställning

Anställda hos den på uppdrag av en kommun eller ett landsting som driver viss verksamhet omfattas i vissa fall av lagstadgade en tystnadsplikter. Utöver dessa lagstadgade tystnadsplikter är det i privata företag möjligt att avtala om längre gående tystnadsplikter. Ett företag utför arbete en myndighet kan till exempel avtala med som

sina anställda att samma tystnadsplikt skall gälla som för de

om

myndighetsanställda eller att de anställdas yttrandefrihet inte får

begränsas än vad följer av lag. Att ett sådant avtal skall eller mer som har ingåtts kan framgå avtalet mellan kommunen och den som utför av verksamheten. De privata och delägda företagens anställda kommer inte direkt att påverkas den föreslagna lagändringen. Avtalsvillkoren riktar sig av mot den bedriver verksamheten. Denne är fri att reglera vem som som skall ta hand allmänhetens förfrågningar, tystnadsplikter för om anställda Det väsentliga är att de krav som ställs i avtalet mellan osv. kommun och den som anförtros verksamheten uppfylls. Kraven tar en sikte på att tillförsäkra allmänheten rätt att ta del av handlingar rörande verksamheten och inte att reglera interna förhållanden avser i företagen. Vissa interna förändringar torde dock i de flesta fall vara nödvändiga. Våra ställningstaganden medför att frågan om meddelarfrihet inte aktualiseras. Detta medför nämnts ovan en försvagning av som allmänhetens möjligheter till insyn. Vi anser dock att frågan om meddelarfrihet i privata sammanhang bör behandlas gemensamt oberoende är huvudman för en verksamhet. Vi föreslår av vem som alltså ingen särskild reglering för företag som bedriver verksamhet uppdrag av kommuner.

4. 12 Laglighetsprövning

En kommuns medlemmar har rätt att få lagligheten av kommunens

beslut prövade att överklaga dem hos länsrätten. Reglerna om

genom

laglighetsprövning finns i 10 kap. KomL. Beslut vilka lagen om offentlig upphandling är tillämplig få dock inte överklagas, 7 kap. 5 §

LOU. Beslutet att lämna över vården en kommunal angelägenhet av kan inte ett beslut enligt LOU. Valet entreprenör och ses som av beslutet att ingå avtal med honom är dock sådana beslut som inte kan överklagas enligt 10 kap. KomL. Vad kan överklagas enligt reglerna om laglighetsprövning är som alltså fullmäktiges beslut att lämna över vården av en kommunal angelägenhet. Om allmänheten inte tillförsäkrats rätt att ta del av handlingar torde fullmäktiges beslut om överlämnande kunna upphävas

Várt förslag 91

efter laglighetsprövning. Det ingångna avtalet blir inte ogiltigt enbart pâ den grunden att fullmäktiges beslut upphävts. Frågan avtalets

om

fortsatta giltighet får i stället prövas i allmän domstol parterna inte

om kan komma överens. Avtalet kan ogiltigförklaras entreprenören om

varit i ond tro om kommunens kompetensöverskridande. Eftersom allmänhetens rätt att ta del av handlingar framgår lag ligger det

av nära till hands att presumera ond tro hos entreprenören.

Om allmänhetens rätt inte tillgodosetts kan fullmäktige utkräva

revisionsansvar av den nämnd som slutit avtal med entreprenören.

5 Insyn i fristående skolor, i enskild

förskoleverksamhet och i enskild

skolbamomsorg

Fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skol-

bamomsorg bör, vad gäller allmänhetens rätt till insyn, behandlas

på samma sätt som då en kommun lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett delägt eller privat företag.

I kapitel 3 och 4 har vi behandlat frågor insyn då kommunen själv

om

kan välja att lägga ut vården av en angelägenhet på utomstående.

en Kommunen behåller i de fallen huvudansvaret för verksamheten.

Beträffande enskild förskoleverksamhet och enskild skolbamomsorg förhåller det sig delvis armorlunda. En sådan verksamhet kan under vissa förutsättningar få bidrag från kommunen. Det är alltså inte kommunen som med bibehållet huvudmannaskap väljer verksamhetsform utan den väljer att stödja enskild verksamhet med bidrag.

en Kommunen blir inte huvudman för verksamheten. De fristående skolorna godkänns Skolverket eller regeringen. av

Godkännandet berättigar dem till bidrag från elevernas hemkommuner. Verksamheten är enskild men bidragsberättigad. Beträffande de

fristående skolorna har kommunen ingen möjlighet att neka skolan

bidrag om den blivit godkänd. Kommunen har dock inflytande över bidragets storlek.

Friskolekommittén och ensarnutredaren Solveig Paulsson har i sina

betänkanden Likvärdig utbildning på lika villkor SOU 1995:109 respektive Fristående gymnasieskolor SOU 1995:113 föreslagit att kommuner skall ges rätt till insyn i skolorna. Detta för att kommunerna skall kunna beräkna storleken på de bidrag skall beviljas.

som I utredningarna lämnas även förslag på tystnadsplikt för anställda i

friskolorna. Frågan om allmänhetens rätt till insyn behandlas inte

i någon av utredningarna.

I vårt uppdrag ligger att se över allmänhetens möjlighet till insyn i

och kontroll av kommunal verksamhet, främst när den bedrivs på entreprenad. Vi har valt att även behandla den närliggande frågan om

den medborgerliga insynen i fristående skolor, i enskild förskoleverk-

samhet och i enskild skolbamomsorg. Kommunerna har det över-

gripande ansvaret för skolväsendet och socialtjänsten. Om det inte finns enskild verksamhet i form fristående skolor och enskild av

barnomsorg är det kommunen som skall se till att behoven inom

områdena täcks. I ansvaret för verksamheterna ligger att finansiera dem, helt eller till viss del. Det är alltså allmänna medel som används

94 Insyn i fristående skolan...

för att tillgodose behov kommunerna har det övergripande som

ansvaret för. Ur medborgarnas perspektiv torde frågan om huvudmannaskap inte ha någon avgörande betydelse för frågan om vilken

insyn i verksamheten de skall ha, det väsentliga är i stället den som kommunala finansieringen. Vi därför att den bidragsñnansierade anser verksamheten inom skolområdet och socialtjänsten vad gäller den medborgerliga insynen skall behandlas samma sätt som de kommunala entreprenaderna. Den medborgerliga rätten till insyn i verksamheterna bör alltså lika långt beträffande de fristående skolorna, den enskilda skolbarnomsorgen och den enskilda förskoleverksamheten som

beträffande de kommunala entreprenaderna.

Det finns emellertid inget krav att avtal skall upprättas mellan kommunen och skolan eller det enskilda hemmet. Det är därför lämpligt i stället för att beträffande entreprenaderna villkora att som överlärrmandet, föreskriva att bidrag får lämnas endast om avtal om medborgerlig insyn träffas mellan skolan respektive det enskilda hemmet och kommunen. Avtalet bör motsvara avtalen i entreprenadfallen. Man uppnår detta sätt samma effekt som beträffande den avtalsreglerade verksamheten. Vad som skiljer är att omfattningen av åtagandet inte regleras i avtalet. I stället kommer all verksamhet i skolans regi eller i det enskilda hemmets regi att omfattas av den medborgerliga insynsrätten. Detta oavsett om skolan eller det enskilda hemmet finansieras även på annat sätt än genom bidrag från kommu- En regel där bidraget villkoras detta sätt bör tas in i skollagen ner. respektive i socialtjänstlagen. Avtalspart bör den kommun där skolan respektive det enskilda vara hemmet är beläget. Detta oavsett bidrag erhålls från flera om kommuner. Det bör också den kommunen som kan kräva in vara handlingar från skolan eller det enskilda hemmet. Samma begränsning

gäller i överlämnad kommunal verksamhet bör gälla här.

som Handlingar skall alltså endast in till kommunen till den del de inte ges

innehåller uppgifter inte får lämnas ut enligt en lagstadgad

som

tystnadsplikt.

1 Tystnadsplikter

Det saknas för närvarande bestämmelser tystnadsplikt i de

om fristående skolornas elevvårdande verksamhet. I de ovan nämnda

betänkandena Fristående gymnasieskolor och Likvärdig utbildning på lika villkor föreslås att personalen i de fristående skolorna skall omfattas tystnadsplikt i omfattning som vad gäller i

av samma

entreprenadförhållanden i skolan. Beträffande enskilda förskolor och enskild skolbarnomsorg finns en bestämmelse i 71 a § socialtjänstlagen reglerar tystnadsplikten. Ikap. 4.8.1 och 4.8.3 ovan redogörs för

som

insyn i ji-istående skolor..., 95

tystnadspliktema i socialtjänstlagen och i lagen entreprenad-

om förhållanden i skolan.

Vi utgår från att skollagen ändras i enlighet med de förslag lagts

som

fram i de nämnda betänkandena och lämnar därför inte några

egna

förslag i denna fråga. Regeringens förslag till lagstiftning i dessa

frågor väntas under våren 1996.

6 Upphandling och sekretess

Allmänhetens rätt till insyn innan en kommunen bundit sig i upp ett avtal med en entreprenör bör inte bli omfattande än vad mer

som är fallet i dag. De befintliga insynsmöjligheterna bör i stället

utnyttjas i större utsträckning.

l Upphandling

Den kommunala upphandlingen är reglerad i lagen offentlig

om

upphandling. Vissa bestämmelser i lagen har tillkommit för att uppfylla Sveriges åtaganden som medlem i EU, andra rör upphandling

som inte omfattas av åtagandena gentemot EU. Huvudregeln vad gäller upphandling är att den skall göras med utnyttjande de av

konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behand-

las utan ovidkommande hänsyn. Upphandlingen skall vara öppen vilket tar sig uttryck i att vissa upphandlingar och resultatet av dem skall annonseras på visst sätt. En annons om upphandling får inte offentliggöras innan den avsänts för publicering till Byrån för Europeiska gemenskapens officiella publikationer. Detta begränsar möjligheten att offentliggöra de krav som kommer att ställas anbud men hindrar inte debatt vilka en om krav som bör ställas.

Efter anbudstidens utgång skall anbuden öppnas vid förrättning.

en

En förteckning över anbud skall upprättas.

Det anbud som är lägst eller mest ekonomiskt fördelaktigt skall antas. Om andra omständigheter än pris tillmäts betydelse skall dessa

omständigheter anges i förfrågningsunderlaget. De skall dessutom

vara rangordnade efter vilken betydelse de tillmäts. En leverantör som anser att han lidit skada får ansöka att om en pågående upphandling skall göras eller att den inte får avslutas om förrän felet rättats till. En sådan ansökan görs till länsrätten och kan prövas fram tills det att beslut om leverantör har fattats. Det är även möjligt för anbudsgivare att begära skadestånd den om upphandlande enheten inte följt bestämmelserna i lagen. Frågan om skadestånd skall utgå prövas allmän domstol. av Vissa upphandlingar kan bli föremål för medling hos EU-komissio-

nen.

4 6-0364

98 Upphandling och sekretess

Vidare finns möjlighet att ingripa mot otillbörliga beteenden av en upphandlande enheter. Marknadsdomstolen kan vid vite förbjuda visst beteende diskriminerar anbudsgivare eller snedvrider konkurrensom sen. Ett beslut enlig LOU får inte överklagas enligt 10 kap. kommunallagen. Laglighetsprövning får alltså inte äga rum.

6.2 Sekretess i upphandlingsprocessen

Sekretess gäller i myndighets affärsverksamhet för uppgift om

myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon bedriver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostsom nad om uppgiften röjs, 6 kap. l § SekrL. Vidare gäller sekretess för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller nyttighet, om det kan antas att det annan allmänna lider skada uppgiften röjs, 6 kap. 2 § första meningen om SekrL. Enligt andra meningen lagrum omfattas tjänster i form samma arbete för myndighetens behov utförs av dess egen eller annan av som myndighets personal endast om det är fråga om ett arbete som en myndighet i konkurrens med andra myndigheter eller enskilda erbjuder sig att utföra. Detta innebär att till exempel en utförarenhets erbjudande lämnas i konkurrens med externa anbudsgivare omfattas av som sekretess i utsträckning som de externa anbuden. samma Om ett ärende rör upphandling eller försäljning av lös egendom för det allmännas räkning får uppgift rör anbud eller motsvarande som inte i något fall lämnas till än den som har avgett anbudet eller annan erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggjorts eller avtal träffats eller ärendet avslutats annat sätt, 6 kap. 2 § tredje meningen SekrL. Innebörden den så kallade absoluta anbudssekreav är att beställaren själv förfogar över om anbud och erbjudanden tessen skall offentliggöras innan upphandlingen avslutats. Det är alltså fullt möjligt tillämpa offentlig anbudsöppning, då måste samtliga att men anbud och erbjudanden offentliggöras. Det är dock inte endast anbud den absoluta sekretessen. Även eller erbjudanden som omfattas av uppgifter anbud lämnats och i så fall omfattas. Vidare om av vem gäller sekretess för till exempel arbetspromemorier och andra handlingar den upphandlande enheten upprättat angående som anbuden. En förteckning över anbuden enligt 1 kap. 20 § LOU är alltså hemlig. Frågan utlämnande anbud innan upphandling avslutats har om av prövats i rättspraxis. Utgången blir regelmässigt att anbud inte lämnas Det sker inte någon sekretessprövning. Offentlig anbudsöpput. ens ning och offentliggörande anbud innan upphandlingen avslutats av

Upphandling och sekretess 99

förekommer ytterst sällan. Beställarna väljer oftast att hemlighålla anbud fram tills avtal träffats. Därefter kan anbud länmas ut till den del de inte omfattas av sekretess. Sekretessen kan antingen vara till förmån för det allmänna eller till förmån för en enskilds ekonomiska intresse.

Vad gäller företagshemligheter finns bestämmelser i lagen om skydd

för företagshemligheter. Dessa bestämmelser kan vara tillämpliga utöver bestämmelsen i 6 kap. 2 § SekrL.

6.3 Insynsmöjligheter

Den medborgerliga insynen är begränsad olika sätt. Under tiden

mellan det att anbud kommer in och det att avtal träffas eller upphandlingen avslutas på annat sätt är det upp till den upphandlande enheten att avgöra om insyn skall tillåtas. Under övriga skeden i upphandlingsproceduren är öppenhet huvudregel men vissa uppgifter skyddas av sekretessbestämmelser. Sekretessen under olika moment i upphandlingen kan illustreras med

hjälp av en tidsaxel.

Upphandl. Annons till Anbud Beslut om Avtal inleds OJ kommer leverantör

I I I I I

Skaderekv. Annons får Absolut Tidsfrist för Skade- 6:2 SekrL offentliggöras sekr. 6:2 SekrL prövning av rekv. 1:10 LOU Konsulter och fel i upphandl. 6:l,2 och brukare får 7:1 LOU 8:10 anlitas 1:6 SekrL SekrL

Frågan om vilken driftform en kommun skall använda sig dvs. av, om

en upphandling skall inledas eller inte, faller utanför upphandlings-

sekretessen. Det är en fråga som bör diskuteras i fullmäktige och i den allmänna debatten. Det är möjligt att ta del uppgifter och handav lingar rörande den verksamhet eventuellt skall utsättas för som konkurrens med de begränsningar som följer sekretesslagen. Det av är vidare möjligt att ta del av handlingar rörande den debatt förs som

i fullmäktige i sådana frågor och i regel även följa fullmäktigedebatten på plats. Om en kommun bestämmer sig för att inleda upphandling

en

inträder vissa begränsningar i möjligheten att ta del handlingar

av

rörande den beslutade upphandlingen.

När anbud kommit in har en kommun möjlighet att välja om samtliga anbud skall offentliggöras eller allt skall sekretessom vara

belagt. Det torde tillhöra undantagen att offentlig anbudsöppning

genomförs. Det är fullt möjligt att redan i anbudsinfordran att ange

100 Upphandling och sekretess

anbud länmas under förutsättning att publicering skall ske. Anbudsgivaren har då att in anbudet godtagit att det kan offentgenom ge liggöras. Offentlig anbudsöppning står inte i strid med Sveriges åtaganden gentemot EU. En kommun kan ta in konsulter och brukare för att värdera anbuden. Den som sådant sätt får del av sekretessbelagda uppgifter

omfattas tystnadsplikterna i sekretesslagen och kan alltså inte lämna

av handlingar vidare eller diskutera innehållet i dessa med utomstående. En brukare torde således förhindrad att länma uppgifter vidare till vara sin organisation. Organisationen är emellertid representerad och kan få fram synpunkter på utvärderingen av anbud. Sekretessen enligt 6

kap. l och 2 §§ samt 8 kap. 10 § SekrL hindrar inte att publicerings-

meddelande länmas. Det råder alltså meddelarfrihet rörande uppgifter i anbud. Det förhållandet att meddelarfrihet råder har kritiserats bland

annat av Svenska Kommunförbundet. I vissa fall har publiceringsmed-

delande lett till att upphandlingar fått göras om.

6.4 Våra slutsatser

En ökad insyn innan en kommun binder upp sig för en viss lösning kan åstadkommas olika sätt. En möjlighet är att kommuner i Ökad utsträckning använder sig möjligheterna som står till buds i dag. av Om att möjligheterna inte är tillräckliga kan man antingen man anser göra offentlig anbudsöppning till huvudregel eller lätta på den absoluta anbudssekretessen. Det främsta skälet till den absoluta anbudssekretessen är att

konkurrensmomentet i upphandlingen skulle äventyras om uppgifter

rörande anbud offentliggjordes innan ett avtal träffats. Om det till exempel möjligt att få reda på vilka som är medtävlare finns det var risk för att de olika anbudsgivarna kontaktar varandra och diskuterar anbud i syfte att dela upp en marknad mellan sig eller pressa upp priserna. En vidgad insyn under denna fas kan komma i konflikt med huvudregeln affärsmässighet i LOU. Upphandlingen skall enligt om den regeln göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns. En utvidgning insynen mellan det att anbud kommit in och av avtal träffats torde dock inte strida mot Sveriges åtaganden gentemot EU. Sekretesslagen gäller för det allmännas verksamhet. Det görs i regel ingen skillnad mellan regler för statlig och kommunal verksamhet. Beträffande företag gäller dock olika regler eftersom de kommunala företagen inordnats under sekretesslagens regler. Någon motsvarighet på den statliga sidan finns inte. Om insynsmöjligheterna skall utökas måste det antingen ske för all allmän verksamhet eller så får sekretess-bestämmelserna i 6 kap. SekrL vara olika beroende på om det är

Upphandling och sekretess 101

statlig eller kommunal upphandling som avses. Vårt uppdrag torde inte

omfatta förändringar av insynsmöjligheterna i den statliga

upp-

handlingen.

Val av anbudsgivare skall ske enligt de förutsättningar som anges i lagen om offentlig upphandling. Lägsta pris eller ekonomiskt mest

fördelaktig pris skall antas. Omständigheter utöver priset som skall tillmätas betydelse skall anges i förfrågningsunderlaget. Vidare skall

anbudsgivare behandlas utan ovidkommande hänsyn. Möjlighet till

insyn i upphandlingen skall därför, om upphandlingen sköts rätt sätt, inte påverka valet av anbud. Eventuella felaktigheter i en upphandling kan korrigeras att

genom en upphandling överprövas eller att skadestånd utgår till den som

förfördelats. Det är dock endast anbudsgivare har möjlighet att

som agera för att till stånd en rättelse eller begära skadestånd. Allmänheten saknar rättsmedel vad gäller beslut under upphandlingen. Det är alltså ett annat kontrollsystem än det medborgerliga som skall garantera att upphandlingen gär rätt till. En insynsrätt för allmänheten kan knappast förbättra kontrollen av att upphandlingsreglerna efterlevs. Vi har föreslagit att allmänheten skall ha möjlighet till insyn i den verksamhet som anförtros utomstående. Detta möjliggör kontroll en av den överlämnade verksamheten och kan ses som en uppföljning av valet av anbud. En ökad kontrollmöjlighet vad gäller den överlämnade

verksamhet kan i viss mån minska behovet av insyn i upphandlingen.

Kommunen har kvar huvudmannaskapet för verksamheten. Om den medborgerliga eller annan kontroll av verksamheten visar att anbudsgivaren inte kan leva upp till vad han lovade eller om andra felaktigheter framkommer kan kommunen som huvudman reagera genom uppsägning eller andra åtgärder. Den efterföljande insynen kan inte reparera den skada som uppkommit genom ett felaktigt val av anbud men väl påtala missförhållanden och så sätt hindra fortsatt skada för kommunen, brukarna eller andra.

Vi anser sammanfattningsvis att övervägande skäl talar mot att

vidga insynsmöjligheterna i upphandlingsprocessen, främst med hänsyn till den risk för konkurrensnackdelar en sådan utvidgning skulle innebära. Vi menar att de möjligheter till insyn som står till buds är tillräckliga. Det bör ligga i varje kommuns intresse att skapa största möjliga insyn kring upphandlingen. Kommunerna bör själva få avgöra om de i de enskilda fallen skall tillämpa offentlig anbudsöppning eller brukare vid värderingen av anbud. Vi är därför inte heller beredda att förslå åtgärder som tvingar fram en ökad tillämpning av de befintliga insynsmöjligheterna.

"LJ 1 å A z A

L

A

Txjfferatâêg airiiá zzseøgüiâtzâimágá :H43 Basis amvâgfaiøuøiavm w: ma;

y aim

KWÃZ-Büüiââiáfiáâáåiâiáâfüg müñkgøäükzáwnüzxgêâäáêücáemüuâmáøgzá

v . .

f ;axüââåüsåáâctârás

V L

Wbüütäâiáäa u. V

" W åüäâz

"" .man áégVå

j . 535% .axiv i u., J k i .m i

V r " V

. åámwgiaázüáçâazüâsgmâgüaâikwmüwgmømwpáxøzmøi mami: :samma 26årnááxezrzsçzxxâwträiáüzvåjsäxxrágmgaüâiüsáüfåü :mama:

m: miñdxä:

L .zvaixøftsázámägaugçxâibørxsüqqu vanaikiêxátánünl

.

:mi: i Vmüácâaámim ns :ijgsleâlöi :mv

-

11011302 naxöggiliöm rånad .Labnaüafnøwxåzøuüüäüä msaliscknøsaâhtøv

.

i ; ;nes "

. %

. . NJ..

Ill: .sval :m3- ami .zøxavigatggsâan nu

k ; r n i 4 V.

W issxüsáxaâgcgxaâuáiágøw

. . . . s . iLe-øiz

Sináaaimâisázøbliátzøs a :m: mögvs.

. w ,

i V

733%

- "T 7 mâáiâtáháxázøim üzáåálvzzákøgz

V

2:; mxvázäm är

7 Författningskommentar

7.1 Förslag till i 3 ändring kap. kommunallagen

l kapitlet införs en ny paragraf som ersätter tredje stycket i 18 § och även reglerar frågan om insyn i verksamhet länmas över till som privata företag m.fl. Vidare ändras rubriken avseende 16-19 §§ så att det klart framgår att lagrummen även gäller kommunala entreprenader.

18§

Förslaget har behandlats i det föregående avsnitt 4. Tredje stycket utgår och ersätts av en ny 18 a

l8a§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen avsnitt 4. Paragrafen är ny och ersätter tredje stycket i 18 § vad gäller de delägda kommunala företagen, föreningarna och stiftelserna. Kommunen skall som huvudansvarig för sådan verksamhet som lämnas över till annan se till att allmänheten får rätt att ta del handlingar av rörande den överlämnade verksamheten i samma omfattning som om verksamheten varit kvar i egen regi. Skyldigheten gäller både när verksamheten länmas över till ett företag, en förening eller stiftelse en där kommunen är delägare men inte har rättsligt bestämmande inflytande och då verksamheten länmas över till ett helt privat företag, förening eller stiftelse. Allmänhetens rätt att ta del av handlingar är en förutsättning för att få lämna över vården av en kommunal angelägenhet. Kommunen skall se till att bestämmelser om allmänhetens rätt att ta del av handlingar tas in i avtalet med entreprenören eller, beträffande delägda företag, till bolagsordning eller motsvarande se ändras. Det skall vara upp till kommunen och entreprenören att bestämma de närmare formerna för hur allmänheten skall kunna ta del av handlingar. Antingen kan allmänheten rätt att vända sig direkt ges till entreprenören i fråga eller så kan kommunen vidarebefordra framställningar till företaget. Avtalet måste innehålla skyldighet för en företaget att till kommunen ge in handlingar som rör verksamheten och som är att jämställa med allmänna handlingar, dock inte till den del handlingarna innehåller uppgifter enligt lagstadgad som en tystnadsplikt inte får länmas ut. Företaget skall inte heller vara skyldigt att till kommunen ge in handlingar till den del de innehåller

104 Författningskommentar

uppgifter företagets drift- och affärsförhållanden om det av någon

om särskild anledning kan antas att företaget lider skada om uppgifterna

röjs för kommunen. Handlingar i upphandlingsärenden behöver inte

in till kommunen förrän upphandlingen avslutats eller avbrutits. ges Handlingarna blir allmänna när de kommer in till kommunen och en begäran att få ta del av dem skall prövas enligt vad som gäller för sådana handlingar. När en handling detta sätt blivit allmän krävs en formell begäran från den som önskar ta del av handlingen för att kommunen skall skyldig att fatta beslut i utlärrmandefrågan. vara Kommunen torde inte ha någon skyldighet att pröva frågan enbart för att en handling kommer in. Skyldigheten för en kommun att se till att allmänheten ges rätt att ta del handlingar uppkommer då en verksamhet läggs ut på någon av där kommunen inte har rättsligt bestämmande inflytande. Avtal som löper vid tiden för lagändringens ikraftträdande påverkas inte. Allmänhetens rätt omfattar sådana handlingar som hör till den överlämnade verksamheten och som skulle varit allmänna om kommunens själv bedrivit verksamheten. Det blir upp till företaget att avgöra handling omfattas och i så fall skall ges in till kommuom en eller lämnas ut. Endast handlingar som kommer in till företaget nen eller upprättas efter det att avtalet trätt i kraft omfattas av åtagandet. Om ett avtal avlöser ett tidigare eller om ett avtal förhandlas om skall dock handlingar omfattades den tidigare perioden omfattas som av även det avtalet. Om ett avtal löper ut utan att förnyas av nya bortfaller skyldigheten att låta allmänheten ta del av handlingar.

7.2 Förslag till ändring i socialtjänstlagen

4 §

Förslaget har behandlats i det föregående avsnitt 4.

Kommunen har ett övergripande ansvar för socialtjänsten. Kommu-

får sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter

nen inom socialtjänsten. Paragrafen kompletteras med ett fjärde stycke som hänvisar till regeln i 3 kap. 18 § kommunallagen så att det framgår a att allmänheten skall tillförsäkras rätt till insyn i verksamhet som lämnas över till annan.

18§

Förslaget har behandlats i det föregående avsnitt 5.

Kommunen kan under vissa förutsättningar lämna bidrag till enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg. Lagrummet

kompletteras med ett andra stycke som villkorar bidraget på så sätt att

Författningskommentar 105

bidrag endast får beviljas om allmänheten tillförsäkras rätt till insyn i den enskilda verksamheten. Insynen skall lika omfattande vara som då en kommun lägger ut en verksamhet entreprenad. Om den

enskilda verksamheten erhåller bidrag från flera kommuner skall avtal

upprättas med den kommun där verksamheten bedrivs. All verksamhet som erhåller bidrag skall omfattas insynsrätten. Detta oavsett av om den enskilda verksamheten tar ut avgifter eller erhåller bidrag även från annat håll.

7.3 Förslag till ändring i skollagen

6 a §

Förslaget har behandlats i det föregående avsnitt 5. Skollagen kompletteras med en bestämmelse som villkorar kommun-

bidragen på så sätt att allmänheten skall ges rätt till insyn i verksamheten. Allmänheten skall ha rätt att ta del handlingar i av samma omfattning som i en kommunal skola. Detta skall gälla även om kommunen inte är den enda finansiären. Rätten att ta del handlingar av skall omfatta all verksamhet som bedrivs iden fristående skolan. Avtal om insyn skall träffas mellan skolan och den kommun där skolan är

belägen. I övrigt skall frågor om insyn hanteras på sätt då

samma som en kommun lägger ut verksamhet entreprenad.

7.4 Förslag till ändring i datalagen

6§

Förslaget har behandlats i det föregående avsnitt 4.8.5.

Paragrafen kompletteras med ett tredje stycke som innebär att föreskrifter angående register förs i kommunala entreprenader som inte får inskränka allmänhetens rätt att ta del handlingar rörande av den överlämnade verksamheten.

7.5 Förslag till ändring i kommunalförbundslagen

2 kap. 3 § och 3 kap. 5

Förslaget har behandlats i det föregående avsnitt 4.7. Lagrummen kompletteras med hänvisningar till 3 kap. 18 §

a

kommunallagen så att det framgår att komnmunalförbund skall

tillförsäkra medborgarna rätt till insyn i samband med att förbunden

5 l6-0364

106 Författningskommentar

lägger ut verksamhet på någon inte omfattas av 1 kap. 9 § som sekretesslagen.

7.6 Övriga lagförslag

Samtliga förslag har behandlats i det föregående avsnitt 4.

7.6.1 Hälso- och sjukvårdslagen

3§

Paragrafen kompletteras med ett fjärde stycke som hänvisar till skyldigheten enligt 3 kap. 18 § KomL för landstinget att tillförsäkra

a allmänheten rätt till insyn i verksamhet lämnas över till arman. som

18 §

Paragrafen kompletteras med ett sjätte stycke som hänvisar till skyldigheten enligt 3 kap. 18 § KomL för kommunen att tillförsäkra

a allmänheten rätt till insyn i verksamhet lämnas över till annan. som

7.6.2 Tandvârdslagen

5§

Ett fjärde stycke hänvisar till skyldigheten för landstinget att nytt tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i verksamhet som länmas över till annan.

7.6.3 Lagen stöd och service till vissa

om

funktionshindrade

17 §

stycke hänvisar till huvudmannens skyldighet enligt 3 Ett nytt tredje kap. 18 § KomL tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i verksama att het lämnas över till annan. som

Författningskommentar 107

7.6.4 Lagen om entreprenadförhâllanden i skolan

1 och 2 §§

Lagrummen kompletteras med andra stycken hänvisar till 3 kap. som

18 a § KomL angående huvudmannens skyldighet att tillförsäkra

allmänheten rätt till insyn i verksamhet lämnas över till som annan.

7.6.5 Lagen om försöksverksamhet med kommunal

primärvård

3 §

Paragrafen kompletteras med ett fjärde stycke hänvisar till som

skyldigheten enligt 3 kap. 18 § KomL för kommunen att tillförsäkra

a

allmänheten rätt till insyn i verksamhet länmas över till

som annan.

7.6.6 Räddningstjänstlagen

12 §

Ett tredje stycke införs som erinrar om skyldigheten för kommunen att enligt 3 kap. 18 a § KomL tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i verksamhet som överlämnas till annan.

i

Maxim

ggsaáex

såå i §12: aesâsvøsksümsâziråâêáäüwásam :ma: astgnürgzud mmsmngm

ämlfåiiâ: " J gxwsxxmxzbøvzssi shift. 411303513 2

,

Ö j a Wi w l :-

kl s .

{ 1 "äavi

. i

å ä, w

Reservationer

Reservation av ledamoten Roland Larsson

Rågången mellan kommunalt och enskilt huvudmannaskap måste hållas

öppen. Grunden för medborgarnas insyn i en verksamhet skall det vara

kommunala huvudmannaskapet. När kommunen genom avtal överlämnar till ett privat företag att tillhandahålla kommunala tjänster innebär

det att kommunen alltjämt är huvudman för verksamheten. I sådana fall är det rimligt att den medborgerliga insynen i den avtalade verksamheten är densamma som om kommunen själv hade bedrivit den. Då kommunen endast ger ekonomiskt stöd eller bidrag till en verksamhet är läget ett annat. Då är kommunen inte längre huvudman och följdaktligen inte samma sätt ansvarig för verksamhetens innehåll. I sådana fall bör den medborgerliga insynen begränsas till de villkor som kommunen ställt för sitt stöd. Om dessa villkor också skall omfatta insynsrätten har kommunen i varje enskilt fall att själv avgöra, undantaget de verksamheter där villkoren redan finns reglerade i lag. Det innebär inte att enskild verksamhet som bedrivs med kommunabidrag, även om insynsrätten inte villkorats, är undandragen allmänhetens insyn. Inom ramen för den samhälleliga tillsyn som gäller för all lagreglerad verksamhet har också allmänheten genom tillsynsmyndigheten möjlighet att få del av de uppgifter som framkommit vid tillsynen. Jag kan därför varken ansluta mig till den föreslagna ändringen av 18 § socialtjänstlagen eller till förslaget om reglering i skollagen, att även enskild verksamhet som bedrives med kommunala bidrag, i fråga om insyn skall likställas med verksamhet för vilken kommunen själv är huvudman.

Reservation av ledamoten Eva Eriksson

I kapitel 5 i betänkandet skriver majoriteten att fristående skolor,

enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnomsorg från insynssynpunkt bör behandlas samma sätt som då en kommun lärrmar över vården av en kommunal angelägenhet till ett delägt eller privat bolag. Jag anser att det är fel att likställa dessa verksamheter med

entreprenader.

En grundläggande och principiellt viktig skillnad som också majoriteten konstaterar men inte drar de rätta slutsatserna är att av kommunen inte är huvudman i de fall då ett bidrag utbetalas till

110 Reservationer

enskild anordnare. Kommunen kan alltså inte göras ansvarig för verksamhetens innehåll, det är anordnaren. En skillnad är att det inte finns något krav att avtal skall annan upprättas mellan kommunen och den enskilda verksamheten. I fallen med friskolor respektive enskild barnomsorg/skolbarnomsorg finns

villkoren för att bidrag skall utbetalas fastställda i skollagen respektive socialtjänstlagen. När det gäller skolor har Skolverket det över-

gripande tillsynsansvaret. Att motivera allmänhetens insyn med att verksamheterna till stor del finansieras med komunala bidrag är därför underligt och ologiskt; det allmännas insyn sker dels i samband med

bidragsansökan, dels vid fortlöpande tillsyn från ansvarig myndighet.

Skatteñnansieringen kan inte i sig motivera att dessa enskilda

verksamheter skall kunna få sina handlingar granskade av utomstående. Att kräva avtal ovanpå de lagar som reglerar verksamheten

skapar endast onödig byråkrati. Denna ståndpunkt innebär inte att enskild verksamhet som bedrivs

med kommunla bidrag är undandragen allmänhetens insyn. Denna insyn får den intresserade medborgaren i stället utöva genom kontakt med den myndighet utövar tillsyn över verksamheten, eller som att studera de handlingar som finns hos kommunan då t.ex. genom bidragsansökan inlänmades. På så sätt begränsas allmänhetens insyn till de villkor komunen ställt för sitt stöd. som

Vad majoriteten bortser ifrån är att enskilda dagis och friskolor i regel drivs eldsjälar ofta lägger ned mycket tid och energi på

av som

att göra verksamheten så bra möjligt, inklusive att pressa

som kostnaderna genom frivilligt oavlönat arbete. Att ålägga dem samma krav kommunala tjänstemän eller underentreprenörer som har ett som

affärsmässigt förhållande till kommunen, när det gäller att tillhanda-

hålla handlingar för utomstående är inte rimligt. I praktiken handlar det att enskilda medborgare använder sin fritid för att t.ex. sköta om

administrationen för ett föräldrakooperativt daghem eller friskola.

Att lägga ytterligare sten på börda genom att kräva fullständig insyn

medborgare önskar ta del den löpande bokföringen,

om en av verksamhetsplaner, löneutbetalningar osv. vore att allvarligt försvåra för dessa verksamheter. Jag mig således mot att regel om villkorade bidrag reserverar en

förs in i skollagen och socialtjänstlagen. Jag reserverar mig också mot det tillägg i 18 § socialtjänstlagen föreslås angående att avtal skall

som upprättas att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar om

rörande den bidragsñnansierade verksamheten i samma omfattning

kommunen själv bedrev verksamheten. som om

Reservationer 1 1 1

Reservation av ledamoten Inger Wolf

Direktiven ger kommittén i uppgift att "utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas

frågor rörande insyn i och kontroll av kommunal verksamhet som

bedrivs entreprenad." I direktiven sägs även "Från demokratisk synpunkt kan det finnas

risker med att delar av den offentliga verksamheten undandras den

grundlagsskyddade rätten till insyn genom att den bedrivs av ett privat

företag. Kommittén skall därför föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn i och kontroll av kommunal verksam-

het, främst då denna bedrivs entreprenad."

Kommittén har diskuterat två olika vägar att nå ovanstående mål. Den ena var att de privata företag som bedriver kommunal verksamhet på entreprenad jämställs med myndigheter i ojfentlighetshänseende. Företagens handlingar blir då allmärma. Den andra vägen, som majoriteten i kommittén slutligen ställt sig

bakom, är att âlägga kommunerna skyldighet att via avtal tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i företagen. Lagstiftningen riktar sig då mot kommuner och landsting och inte mot företagen. Detta alternativ ger

sämre insyn för allmänheten och det har visat sig att alternativet att

jämställa de privata företagen med myndigheter i offentlighetshänseen-

de hade kunnat tillgodose direktiven ett enklare, tydligare och bättre sätt. En lösning där företagen jämställs med myndigheter innebär att ett

företags beslut angående utlämnande av en handling jämställs

som

med allmän handling kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Vidare kommer företagen i vissa avseenden att falla under J0:s och JK:s tillsyn. Frågan om meddelarfrihet blir också aktuell. Ett antal

ojfentligrâttsliga inslag kommer alltså att införas i företagen. Dessa följder utlöses då en kommun lägger ut verksamhet på ett företag och

upphör då verksamheten upphör eller tas över av någon annan. Det kommer alltså att handla om ett jämställande med myndigheter under den tid som verksamheten pågår. Vissa förhållanden måste dock bestå

även efter det att verksamheten upphört eller flyttats. Det måste till

exempel vara möjligt att komma åt allmänna handlingar som härrör från verksamheten. De kan antingen förvaras hos företagen eller lämnas till aktuell arkivmyndighet. J0:s och JK:s roll beträffande verksamheten som bedrivits bör inte upphöra i och med att avtalet löper ut. Företagen skulle alltså fungera som myndigheter även en tid

efter det att de upphört med verksamheten.

Om kommittén föreslagit att jämställa företagen med myndigheter i offentlighetshänseende hade jag inte behövt reservera mig på nedanstående tre punkter:

112 Reservationer

Yttrande- och meddelarfrihet hos delägda eller privata entreprenörer

De anställda i delägda eller privata bolag som bedriver kommunal verksamhet på entreprenad bör omfattas av samma yttrande- och meddelarfrihet gäller för personalen i helägd kommunal verksamhet. som

I delbetänkandet erhåller privatanställd personal inte likvärdigt skydd

jämfört med de offentliganställda genom att meddelarfriheten inte föreslås gälla. Allmänhetens insyn försvagas genom att media får svårare att arbeta öppet och kritiskt granskande. Det är olyckligt att betänkandet inte jämställer insynen i privata företag med kommunala eftersom otaliga undersökningar visar att allt fler anställda, även i helägd kommunal verksamhet, inte vågar

kritisera den verksamhetenav rädsla för att förlora sin poistion

egna i organisationen. En rädsla som visat sig inte vara utan fog.

2. Företagens rätt att inte lämna handlingar till kommunen

Delbetänkande föreslår här att den privata entreprenören ska ges rätt besluta att inte lämna in en handling till kommunen om den om

innehåller uppgifter som företaget inte anser ska lärrmas ut.

Detta innebär att allmänheten ges sämre insyn i privata företag som

bedriver kommunal verksamhet entreprenad än i helägda och att

rätten att överklaga begränsas.

Jag har uppfattat att själva grundtanken med förslaget är att

kommunen ska garantera insynen i avtalet med entreprenören. Därför bör företaget i tveksamma fall överlämna handlingen till kommunen för bedömning. Risken att uppgifterna då automatiskt blir offentliga, och eventuella affärshemligheter avslöjas, skulle kunna undanröjas. Avtalet kan medge att företaget i tveksamma fall fâr ta bort de känsliga uppgifterna i handlingen för att därefter lämna den till kommunen för sekretessbedömning. Vad gäller uppgifter om anställda i privata företag bedriver kommunal verksamhet anser jag att som även dessa handlingar bör omfattas skyldigheten att inge dem till av kommunen. Möjligen behöver detta förslag kompletteras med en ny bestämmelse i sekretesslagen så att handlingarna omfattas av sekretess när kommunen fått dem. Den begär uppgifterna ska kunna överklaga om kommunen inte som lämnar ut dem.

3. Handlingars tillgänglighet efter avtalets utgång

Delbetänkandet föreslår att insynen ska upphöra gälla i och med att avtalstiden med entreprenör har löpt ut. Jag menar att allmänhetens en

möjlighet till kontroll inte bör begränsas på detta sätt. Det kan uppstå situationer kräver att verksamheten granskas efter avtalstidens

som

Reservationer l 13

utgång. Jag föreslår därför att skyldigheten att lämna handlingar till kommunen ska kvarstå under två år efter det att avtalet gått ut, alternativt att företaget lämnar in alla handlingar rörande verksamheten som lagts ut entreprenad till kommunen vid avtalstidens slut. Handlingarna blir då allmänna handlingar, om de omfattas av sekretess, och kan vid behov granskas i efterhand.

Reservation av ledamöterna Anders Andersson och

Sven Lindgren

Kommunala förnyelsekommittén har enligt sina direktiv i uppdrag att bl.a. "föreslå åtgärder som ökar medborgarenas möjligheter till insyn i och kontroll av av kommunal verksamhet, främst då denna bedrivs på entreprenad." Kommittén är självklart bunden av dessa direktiv och föreslår sålunda en lagändring med innebörden, att den medborgerliga rätten att ta del av handlingar i praktiken kommer att vara densamma i all kommunal verksamhet oavsett om denna bedrivs i egen regi eller på entreprenad. Detta låter bestickande logiskt. Men frågan är om det är särskilt lämpligt. Upphandling av kommunal service i öppen konkurrens har haft en positiv effekt. Kostnaderna har minskat vid bibehållen eller ibland högre kvalitet. Konkurrensen har lett till metodutveckling. Medborgarnas valfrihet har ökat liksom personalens möjlighet att välja arbetsgivare. Det är därför viktigt, att medborgarnas möjligheter till insyn i privata utförares verksamhet inte utformas på ett sådant sätt, att det verkar avskräckande entreprenörer att engagera sig som utförare kommuner och landsting. Att majoritetens förslag - som innebär i detta hänseende likställa privata utförare med kommunala myndigheter kommer sannolikt att att försvåra snarare än att underlätta en fortsatt positiv utveckling. Kommuner som anlitar entreprenörer för verksamhet som kommunen är huvudman för träffar regelmässigt avtal om denna verksamhet. Sådana avtal är allmän handling och alla medborgare kan ta del av dessa i kommunen.

Av dessa avtal bör självklart framgå på vilket sätt kommunenllands-

tinget kan följa upp, kontrollera och utvärdera att avtalet följs samt vilka uppgifter som kommunen har rätt att ta del av för dessa

ändamål. Alla handlingar som därigenom kommer till kommunen är

allmänna handlingar och således offentliga, såvida icke Sekretessregler som gäller kommunens egen verksamhet också är tillämpliga i detta

sammanhang. På detta enkla sätt skulle också medborgarna få insyn

i kommunens/landstingets entreprenadverksarnhet utan att därmed behöva fâ insyn också i den del av entreprenörens verksamhet som

114 Reservationer

ligger utanför entreprenaden. Med hänvisning till ovanstående synpunkter reserverar vi oss mot majoritetens förslag och vill föreslå följande lydelse i KL 3 kap.

18 § alternativt ersätta lydelsen i nuvarande 19 §:

a

Vården kommunal angelägenhet får lämnas över till av en

annan juridisk person än sådan som omfattas av 1 kap. 9 §

sekretesslagen 1980:100 endast om kommun en eller landstinget

llförsäkrar kommunen respektive landstinget rätt att

i ett avtal

ta del alla de uppgifter, kommunen respektive lands-

av som tinget behöver för att följa kontrollera och utvärdera upp,

verksamheten enligt entreprenadavtalet.

Vidare vi att rågången mellan kommunalt och enskilt huvudanser mannaskap måste hållas tydlig. Då kommunen endast ger ekonomiskt

stöd eller bidrag till verksamhet kan man inte jämställa kravet

en insyn med den insyn medborgarna ska ha i verksamhet som som

bedrivs regi eller via entreprenad. Orimligheterna blir extra

i egen

tydliga för den logiska linjen ända fram och finner att bl.a.

när man

idrottsföreningar och annan ideell verksamhet, även politiska partier, erhåller kommunalt stöd skulle underställas samma krav

som på insyn den verksamhet kommunen själv bedriver. som som Detta innebär inte att enskild verksamhet som bedrivs med

kommunala medel, exempelvis friskolor, är helt undantagna allmän-

hetens insyn. Inom för den samhälleliga tillsynen som gäller för ramen all lagreglerad verksamhet har också allmänheten genom tillsynsmyn-

digheten möjlighet att få del de uppgifter som framkommit vid

av tillsynen. Vi därför mot majoritetens förslag till ändrad lydelse reserverar oss i socialtjänstlagen 18 § och skollagen 9 kap. 6 § med innebörden att a även enskild verksamhet bedrivs med kommunala bidrag i fråga som insyn ska likställas med verksamhet för vilken kommunenllandsom tinget själv är huvudman.

Käll- och

litteraturförteckning

OFFENTLIGT TRYCK

Betänkanden

Departements Q1 omemorior

Ds C 1985:13 Kommunala företag Ds 1993:38 Enskild vård och offentlig tillsyn

omsorg -

Ds 1994:83 Avbrutna upphandlingar och interna bud Ds 1994:39 Remissanrmanställning Lokal demokrati i ut-

-

veckling

Statens offentliga utredningar

SOU 1975:102 Tystnadsplikt och yttrandefrihet

SOU 1982:13 Kommunalföretaget SOU 1983:61 Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet

SOU 1983:70 Värna Yttrandefriheten SOU 1990:12 Meddelarrätt

SOU 1990:24 Ny kommunallag

SOU 1991:104 Konkurrens inom den kommunala sektorn

SOU 1992:134 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag SOU 1992:140 Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisa-

tion

SOU 1993:90 Lokal demokrati i utveckling SOU 1994:67 Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad SOU 1994:139 Ny socialtjänstlag SOU 1995:86 Dokumentation och Socialtjänstregister

SOU 1995:93 Omprövning av statliga åtaganden SOU 1995:105 Konkurrens i balans

SOU 1995:109 Likvärdig utbildning på lika villkor

SOU 1995:113 Fristående gymnasieskolor SOU 1995:142 Att röja hinder för Samverkan, Egenmakt och Arbetslinjen

116 Käll- och litteraturförteckning

Riksdagstryck

Propositioner

1975/76: 160 grundlagsbestärrunelser angående

prop. om nya allmänna handlingars offentlighet

1979/8022 med förslag till ny sekretesslag m.m. prop.

1980/81:28 följdlagstiftning till den nya sekretess-

prop. om lagen i fråga hälso- och sjukvårdslagen om samt den allmänna försäkringen

1986/872151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen

prop. m.m.

1987/88: 155 om skydd för företagshemligheter

prop.

1990/91 :64 om yttrandefrihetsgrundlag m.m.

prop. 1990/91:117 kommunallag prop. om en ny 1992/93:43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet prop.

1992/93:88 om offentlig upphandling

prop. 1992/931230 Valfrihet i skolan prop.

1993/94:48 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag

prop.

1993/94:78 Frågor om offentlig upphandling

prop. 1993/94: 188 Lokal demokrati prop.

1994/95: 153 Frågor om offentlig upphandling

prop. 1994/95: 195 Primärvård, privata vårdgivare m.m. prop.

Motioner

1993/94:K5-8 med anledning 1993/94:48 Handmot. av prop.

lingsoffentlighet hos kommunala företag

1993/94:K57-58 med anledning prop. 1993/942188 Lokal mot. av demokrati

mot. 1993/94:K425 Offentlighetsprincipen

Utskottsbetänkanden

bet. 1989/90:LU37 Skydd för företagshemligheter

bet. 1993/94:KU13 Handlingsoffentlighetenikommunalaföretag

bet. 1993/94:KU40 Lokal demokrati

Käll- och litteraturförteckning 117

LITTERATUR

Althoff, Johan, Åter till offentlighetsprincipen, Alfabeta 1995 Axberger, Hans-Gunnar, Tryckfrihetens gränser, Liber Förlag 1984 Bohlin, Alf, Allmänna handlingar, Juristförlaget 1988 Bohlin, Alf, Kommunalrättens grunder, Juristförlaget 1994 Bohlin, Alf, Offentlighetsprincipen, 4 uppl. Juristförlaget 1994

Corell, Hans m.fl. Sekretesslagen, 3 uppl. Norstedts Juridik 1992

Dalman, Lena, Kommunallagen, sekretesslagen och de kommunala företagen, Kommentus Förlag 1995 Hallgren, Thomas m.fl. Kommunala driftentreprenader inom äldreomsorg, skola, fritid och kultur, Kommentus Förlag 1994 Holmberg, Erik Stjernqvist, Nils, Grundlagarna, Norstedts 1980 Lindqvist, Ulf Losman, Sten, 1991 års kommunallag, 3 uppl. Publica 1994 Paulsson, Ingvar m.fl. Den nya kommunallagen, Kommentus Förlag 1992 Paulsson, Ingvar Riberdahl, Curt, Den kommunala självstyrelsen och lagen, Kommentus Förlag 1991 Ragnemalm, Hans, JO om offentlighetsprincipen, Juristförlaget 1992 Socialstyrelsen, Allmänna râd från socialstyrelsen 1993:4, Privat omsorg för äldre och handlikappade Socialstyrelsen, SoS-rapport 1995:17, Alternativa styr- och driftsformer i äldreomsorgen Thunved, Anders, Privatisering av socialtjänsten, Publica 1993 Wennberg, Bertil m.fl. Yttrandefrihetsgrundlagen, Norstedts Juridik 1995

1:3.: pmm ,,.,,.v- i

Bilaga 1 119

,®

Kommittédirektiv

MW

E

Dir. 1994:151

Utvärdering och vidareutveckling av det kommunala fornyelsearbetet Dir. 1994:151 Beslut vid regeringssammanträde22 december 1994

Sammanfattning av uppdraget En parlamentariskkommitté skall tillkallas för att göra en samlad utvärdering av de reformer och omfattandeförändringar som har skett i kommunernasoch landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta fömyelsearbetet. Kommittén skall särskilt utvärderakonsekvenserna organisatoriskaförändringar och nya av verksamhetsformermed avseendepå bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet, fördelningen av kommunala nyttigheter och samhällsekonomiska konsekvenser, utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta fömyelsearbetet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad.

Hur kommuners och landstingsorganisation och verksamhet förändrats Under senare år har det skett omfattande förändringar i den kommunala verksamheten. Kommunerna har fått det fulla ansvaret för skolanspersonal. Ansvaret för äldrevården har förts över från landstingen till kommunerna ÄDEL-reformen. Ansvaret för Särskolan

120 Bilaga 1

överförs successivttill kommunerna. Under 1994och 1995 kommer ansvaret för de särskilda omsorgema for utvecklingsstörda att föras över från landstingen till kommunerna. Kommunerna kan också avtala med landstingen om att ta över primärvårdsuppgifter. Inom det civila försvaret övertar kommunerna inom kort ansvaret för befolkningsskydd och räddningstjänst på den lokala nivån från staten. Staten har under senare år minskat regleringen av den kommunala verksamheteni syfte att öka kommunernashandlingsutrymme. Den nya kommunallagen 1991:900 som trädde i kraft den 1 januari 1992 ger kommuner och landsting en stor frihet att organisera sin verksamhet efter lokala behov och önskemål. Den omläggning av det statliga bidragssystemet som genomfördes 1993 har givit kommunerna ökade möjligheter att själva bestämma om statsbidragensanvändning. Under senare år har också lagstiftningen ändrats inom olika områden i syfte att stimulera tillkomsten av nya verksamhetsformerinom den kommunala sektorn. Genom ändringar i bl.a. socialtjänstlagen 1980:620 och hälso- och sjukvårdslagen 1982:763 har det således klargjorts att uppgifter inom dessa verksamhetsområdenfår överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ, under förutsättning att uppgifterna inte innefattar myndighetsutövning. Lagstiftningen har också ändrats i syfte att ge s.k. friskolor och daghem i privat regi mer likvärdiga bidragsvillkor. Den nya lagen om offentlig upphandling 1993:1468 som trädde i kraft samtidigt med EES-avtalet den l januari 1994 skärper kraven på anbudsupphandling i konkurrens i kommunerna och landstingen. Statens reformverksamhet i kombination med kommunernas och landstingens egna ambitioner att öka effektiviteten i sin verksamhet har lett till omfattande förändringar i organisations- och verksamhetsformer. De senaste åren har varit en tid då etablerade modeller, synsätt och principer för kommunal verksamhet fått ge vika för nya idéer. I stor utsträckning har dessa prövats inom ramen för olika försöksverksamheter. Den nya kommunallagens organisatoriska frihet har lett till att helt nya typer av nämnder och styrelser har bildats. Ett exempel detta är att vissa nämnderhar som renodlad uppgift att beställa serviceproduktion medanandra nämnder enbart ansvarar för denna produktion. Den tidigare mest förekommande ordningen var att den kommunala verksamheten finansierades och producerades av kommunen utan konkurrens med verksamheter i privat regi. Nu sker en förändring genom att produktionen i allt större utsträckning sker i andra former än den traditionella förvaltningsformen och verksamheten utsätts för konkurrens. Kommunal verksamhetbedrivs ocksåi allt större utsträckning bolagsform, särskilt inom den i tekniska sektorn.

Konsekvenser av förändringarna behöveranalyseras

De snabbaförändringarna i kommunernasoch landstingens sätt att organisera och bedriva verksamhethar givit upphov till en diskussion om konsekvenserna av förändringarna. Redan i samband med riksdagens beslut om den nya kommunallagen i juni 1991 framfördes

Bilaga 1 121

farhågor om att den nya friheten för kommunerna och landstingen att organisera sin nämndverksamhetskulle kunna medföra en reducering av antalet förtroendevalda och en förstärkning av tjänstemannaintlytandet.För- och nackdelar med att kommunal verksamhet delas upp i beställar- och utförarfunktioner diskuteradesockså. Ocksåi sambandmedriksdagensbehandling av regeringensproposition 1993/94:188Lokal demokrati fördes en diskussion om konsekvenserna av det kommunala förnyelsearbetetbet. 1993/94:KU40. En fråga som särskilt tas upp i flera motioner är frågan om allmänhetens insyns- och kontrollmöjligheter i helt privatägda företag som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet. Socialtjänstkommitténhar fått i uppdrag att belysa vilken betydelse kommunernas organisation av socialtjänsten har för integritetsskyddet enligt datalagen 1973:289 och sekretesslagen1980:100. Bådei riksdagen och andra sammanhanghar det vidare förts i en debatt om de anställdas rätt att delta i diskussionen förändringarna i kommunerna. Även frågor kommunom om anställdas meddelarskydd och rätt att kritisera den egna kommunens verksamhet har diskuterats. Men diskussionen om förnyelsearbetet har också handlat om det faktiska resultatet av genomförda åtgärder vad gäller verksamhetenskostnader och kvalitet. Det har ibland också framförts farhågor om att olika typer av individuella valmöjligheter i form av t.ex. skolpeng skulle leda till en förstärkt segregeringi samhället. Olika undersökningarvisar att det kommunala förnyelsearbetetpå olika områden lett till en förbättrad effektivitet. Samtidigt finns det risk för att decentralisering och valet av lösningar i omprövningsprocessen ger negativa effekter resursfördelningen. I sambandmed behandlingen av regeringensproposition 1993/94:188 om Lokal demokrati uttaladeriksdagen l993/94:KU40 s. 42 att en samladuppföljning och utvärdering bör göras av de reformer och omfattande förändringar som har genomförts inom den kommunala verksamheten.Konstitutionsutskottetuttalade att bilden av den kommunala demokratin i dag år splittrad och att det därför är angeläget att få sammanhållen uppföljning och en mer utvärdering som grund för den framtida utvecklingen.

Utredningensuppdrag

De allmänna utgångspunktemaför utredningensarbete finns i de uttalanden som riksdagen bet. l993/94zKU40 gjorde om behovet av uppföljning och utvärdering av det kommunala förnyelsearbeteti anslutning till behandlingen av regeringensproposition Lokal demokrati.

Konsekvenserna av organisatoriskaförändringar och nya verksamhetsfonner

Genom att det kommunala förnyelsearbetetunder senare år har bedrivits mycket intensivt och med stor variationsrikedom bör det finnas omfattande erfarenheter av förändringarnas konsekvenseri olika avseenden.Kommittén bör i viss utsträckning kunna bygga sitt arbete

122 Bilaga I sou 1996:67

på den forskning om den offentliga sektorn som har bedrivits under senare år. Kommittén skall i enlighet med riksdagens önskemål göra en samlad uppföljning och utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som har genomförts inom den kommunala verksamheten. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas åt konsekvenserna av nya sätt att styra, organisera och finansiera verksamheten i kommuner och landsting.

Kommittén skall besvara följande övergripande frågeställningar:

Hur har förändringarna påverkat medborgarnas möjligheter till insyn, deltagande och påverkan

Hur har de förtroendevaldas möjligheter att styra och följa upp verksamheten påverkats av förändringar i organisationsformer och styrsystem Hur har balansen mellan förtroendevaldaoch anställda påverkats

Vilka konsekvenser har förändringarna haft för kostnaderna att bedriva den kommunala verksamheten Har effektiviteten ökat eller minskat Har kvaliteten i verksamhetenkunnat behållas i de fall verksamheten bedrivs till lägre kostnad Har rättssäkerheten för de enskilda påverkats

Har förändringarna i organisations- och verksamhetsformer påverkat fördelningen av kommunala nyttigheter Särskild uppmärksamhetbör ägnas att utvärdera konsekvenserna av olika individuella valmöjligheter som har införts, t.ex. skolpengen.

Hur har den kommunala verksamheten utvecklats i olika delar av landet Har överföringen uppgifter till kommunerna och avregleringen lett till ökade eller minskade skillnader i av servicenivå och kvalitet mellan olika kommuner

Hur följer staten upp den kommunala verksamheten och hur har statens möjligheter att följa upp verksamheten påverkats av förändringsarbetet

Vilka samhällsekonomiskakonsekvenser har förändringarna medfört Hur kan decentralisering och nya verksamhetsformer antas påverka utvecklingen av de totala offentliga utgifterna på längre sikt

Vilka hinder finns för fortsatt strukturomvandling inom den kommunala verksamheten

Kommittén är oförhindrad att även uppmärksammaandra väsentliga konsekvenser av det kommunala fömyelsearbetet. Kommitténs slutsatserbör sammanställasi en samlad rapport till regeringen.

sou 1996:67 Bilaga 1 123

Åtgärder utvecklar och stärker medborgarnas inflytande det fortsatta jbntyelsesom över arbetet . Medborgarnas aktiva medverkan i den pågående omvandlingen av den kommunala verksamheten har en avgörande betydelse för medborgarnastilltro till välfärdspolitiken. Därför bör kommittén utarbetaåtgärder som utvecklar och stärker medborgarnasinflytande över det fortsatta fömyelsearbeteti kommuner och landsting. Partierna och de förtroendevalda har huvudansvaret för att föra dialog med meden borgarna om fömyelsearbetets inriktning och former. Undersökningar under de senaste årtiondena visar emellertid att den traditionella representativademokratin via partier utmanas av nya, mer direktdemokratiska verksamhetsformer. Kommittén bör redovisa idéer och förslag om hur partierna och de förtroendevaldai kommuner och landsting kan spela en mer aktiv roll när det gäller att engagera medborgarna i en diskussion om de nödvändiga förändringarna i den kommunala verksamhetensinriktning, organisation och verksamhetsformer. För att medborgarna skall kunna delta i en mer intensiv dialog förändringsarbetet om behöver de tillgång till information om den kommunalaverksamhetenskvalitet och kostnader. Kommittén bör redovisa idéer och förslag om hur denna typ av information bör vara utformad. l diskussionen om det kommunala fömyelsearbetet har det förts fram förslag att öka om medborgarnas möjligheter till insyn i och kontroll av kommunal verksamhet. Därför bör kommittén ägna särskild uppmärksamhet denna fråga. För verksamhet som drivs entreprenad kommunen av privata bolag, stiñelser, föreningar eller enskilda gäller fr.o.m. l juli 1994 enligt 6 kap. 7 § kommunallagen att nämndernahar ett ansvar för sådanverksamhet och att de enligt 3 kap. 19 § skall tillförsäkra sig möjligheter att kontrollera och följa upp verksamheten. Den information kommunen som därvid får tillgång till kommer att utgöra en allmän handling och vara tillgänglig för allmänheten med de inskränkningar som följer av sekretesslagen1980:100. I den allmänna debatten har krav rests att insynen bör vara bredare. Riksdagenansågocksåi sambandmed behandlingen av propositionen om lokal demokrati att förslagen om ett förstärkt kommunalt ansvar och kontroll över entreprenadverksamhet innebär en förbättring, men att de inte är tillräckliga för att tillgodose det behov av medborgerlig insyn och kontroll som här gör sig gällande bet. 1993/94:KU40 s. 42-43. Från demokratisk synpunkt kan det finnas risker med att delar av den offentliga verksamheten undandrasden grundlagsskyddaderätten till insyn genom att den bedrivs av ett privat företag. Kommittén skall därför föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn i och kontroll av kommunal verksamhet, främst då denna bedrivs på entreprenad. I detta arbete ingår även frågan om allmänhetens behov av insyn innan kommunen bundit upp sig i ett avtal med en entreprenör. I arbetet bör resultatet av Socialtjänstkommitténs uppdrag beaktas. Kommunalt anställda har, liksom alla andra, en grundlagsskyddad rätt att delta i den offentliga debatten. De anställda har i vissa fall upplevt att de inte har kunnat delta i den offentliga debatten eller framföra kritik på sin arbetsplats av rädsla för olika typer av repressalier. JO har i några fall riktat kritik mot vissa ledandekommunala befattningshavares

124 Bilaga 1 sou 1996:67

agerande mot de anställda i sådanafall. Utredningen skall därför analysera och klargöra vidden av de kommunalt anställdasyttrandefrihet. Reglerna i tryckfrihetsförordningen om meddelarfrihet, anonymitetsskydd och efterforskningsförbud gäller för kommunala myndigheter. Lagrådet har med anledning av prop. l993l94z48 Handlingsoffentlighet i kommunala företag konstaterat att det åtminstone finns en viss risk för att utrymmet för meddelarfrihet krymps när kommunal verksamhet flyttas frän en nämnd till ett kommunägt bolag eller jämställt organ som behandlas som myndighet när det gäller handlingsoffentligheten. Bestämmelser om anonymitetsskyddetför den som lämnar uppgifter till massmedier gäller fullt ut i kommunala företag se prop. 1993/94248 s. 34-37. Riksdagen har ansett att tillämpningen av meddelarfriheten bör ägnas fortsatt uppmärksamhetoch att tillämpningen kan behöva bli föremål för ytterligare utredning när erfarenheter vunnits om de nya reglemas tillämpning bet. l993/94zKUl3 s. 19. Kommittén bör därför följa upp tillämpningen och de första erfarenheterna av offentlighetsprincipenstillämpning i kommunala företag och vid behov lämna förslag till åtgärder. Information om den kommunala verksamhetenbör vara lättillgänglig. Tillämpningen av gällande regler för insyn och rätt att ta del av allmänna handlingar har i några fall kritiserats JO. Utredningen bör överväga om särskildaåtgärderkrävs för att nä en bättre tillämpning av av gällande regler.

Regler för arbetet

Kommittén skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtagandendir. 1994:23, att beakta EEG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43, att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50 samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124.

Tidsplan

Kommitténs uppdrag skall vara avslutat senast den l juli 1996.

Civildepartementet

Tryckt av REGERINGSKANSLIETS OF FSETC ENTRAL Stockholm1995

Bilaga 2 125

Förslag till avtalstext

Vilka handlingar omfattas

I § Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

§ Allmänheten har endast rätt att ta del av handlingar och uppgifter i handlingar som rör den överlämnade verksamheten.

III § Allmänheten har rätt att ta del av handling som enligt vad som anges nedan är att anse som inkommen till eller upprättad hos företaget.

IV § Allmänheten har dock inte rätt att ta del av följande handlingar promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har

kommit till endast för ärendes föredragning eller beredning, som inte

expedierats, dock till den del den har tillfört ärendet sakuppgift, utkast eller koncept till beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling som har expedierats, handling som förvaras hos företaget endast led i teknisk som bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning, 4. brev, telegram eller annan sådan handling som har lämnats in till eller upprättats hos företaget endast för befordran av meddelande, 5. meddelande eller annan handling som har lämnats in till eller

upprättats hos företaget endast för offentliggörande i periodisk skrift

som utgives genom företaget,

6. tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som

ingår i bibliotek, brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den

som innehar befattning vid företaget såvida inte handlingen gäller

ärende eller annan fråga som ankommer på företaget.

Särskilt om upptagningar

V § Upptagning anses förvarad hos företaget, om upptagningen är tillgänglig för företaget med tekniskt hjälpmedel som företaget själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock upptagning ingår i som

126 Bilaga 2 sou 1996:67

personregister, om företaget enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.

Inkommen handling

VI § Handling anses inkommen till företaget, när den har anlänt till företaget eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om upptagning som avses i I § gäller i stället att den anses inkommen till företaget när annan har gjort den tillgänglig för företaget sätt som angives i V Tävlingsskrift, anbud eller annan sådan handling som enligt tillkännagivande skall avlänmas i förseglat omslag anses inkommen före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet.

Upprättad handling

VII § Handling anses upprättad hos företaget, när den har expedierats. Handling som har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos företaget eller, om handlingen hänför sig till visst ärende, när den har justerats av företaget eller på annat sätt färdigställts. I stället för vad som föreskrives i första stycket gäller att handling anses upprättad, diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som

föres fortlöpande, när handlingen har färdigställts för anteckning eller

införing, 2. protokoll och därmed jämförliga anteckningar, när handlingen har justerats av företaget eller på annat sätt färdigställts.

Registrering av handlingar

VIII § När handling har kommit in till eller upprättats hos företaget

skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för företagets verksamhet. I fråga om

handlingar, för vilka tystnadsplikt inte gäller, får dock registrering

underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan

fastställas om handling har kommit in eller upprättats.

IX § Beträffande handling som registrerats skall av registret framgå datum, då handlingen kom in eller upprättades, 2. diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats,

Bilaga 2 127

4. i korthet vad handlingen rör. Vid registrering skall dock uppgift enligt första stycket 3 eller 4 utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar skall kunna företes för allmänheten.

Särskilda bestämmelser för upptagningar för automatisk databehandling

X § Företag som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den avtalade skyldigheten att låta allmänheten ta del av handlingar. Därvid skall företaget särskilt beakta att handlingar som omfattas av detta avtal bör hållas åtskilda från andra handlingar, 2. att skyddet av uppgifter som omfattas av en lagstadgad tystnads-

plikt i upptagningar som är handlingar bör vara sådant att insynen

enligt detta avtal inte försvåras, att uppgifter i upptagningar som omfattas av detta avtal inte bör innehålla förkortningar, koder och liknande som kan försvåra för allmänheten att ta del av handlingen, 4. att det bör framgå när uppgifter tillförts en upptagning som omfattas av detta avtal och, om de ändrats eller gallrats, vid vilken

tidpunkt detta skett.

Företaget skall vidare ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos företaget för att ta del av handlingar.

XI § Företaget skall på kommunens begäran bereda enskild tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel som företaget förfogar över för att ta del av upptagning för automatisk databehandling. Sådan skyldighet föreligger dock inte, om sökanden därigenom

får tillgång till upptagning som inte omfattas av detta avtal eller om hinder möter grund av lagbestämmelse om tystnadsplikt, grund

av fara för förvanskning eller förstöring eller av hänsyn till arbetets

behöriga gång.

XII § Företaget skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos företaget som förs med hjälp av automatisk databehandling ADB-register. Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om ADB-register som inte till någon del omfattas av detta avtal. Företaget är inte heller skyldigt att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för allmänhetens rätt att ta del av företagets handlingar.

Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om

ADB-registrets benämning, ADB-registrets ändamål,

vilka typer av uppgifter i ADB-registret som företaget har

128 Bilaga 2 sou 1996:67

tillgång till och vilket sätt dessa uppgifter normalt inhämtas, 4. vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos företaget, 5. vilka bestämmelser om sekretess som företaget vanligen skall tillämpa på uppgifter i ADB-registret, 6. vem som hos företaget kan lämna närmare upplysningar om

ADB-registret och dess användning i företagets verksamhet,

7. rätt till försäljning av personuppgifter i personregister som avses

i datalagen 1973:289.

I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelärrmas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmänheten.

Tillhandahållande av handlingar och överlämnande till kommunen

Alternativ l

XIII § Handling som får lärrmas ut skall på begäran genast eller så snart det är möjligt stället utan avgift tillhandahållas den, som önskar taga del därav, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan handling inte tillhandahållas utan att sådan del därav som icke får länmas ut röjes, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia.

XIV § Den som önskar ta del av handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Företaget är dock inte skyldigt att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Inte heller föreligger skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller

i I § avsedd upptagning än nyss har angivits, om svårighet

annan som möter och handlingen kan tillhandahållas stället.

XV § Företaget skall tillämpa kommunal taxa eller om sådan saknas

självkostnadsprincipen vad gäller avgifter för avskrifter och kopior.

XVI § Företaget får inte på grund av att någon begär att få ta del av

handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin

begäran i större utsträckning än som behövs för att företaget skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut.

XVII § Företaget skall begäran av enskild lämna uppgift ur

handling omfattas av detta avtal i den mån hinder inte möter på som grund av lagstadgad tystnadsplikt eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.

sou 1996:67 Bilaga 2 129

XIII § Företaget skall begäran av enskild lämna de särskilda upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av

upptagningar för automatisk databehandling som anses som handlingar

och som omfattas av detta avtal. XIX § Företag skall begäran till kommunen ge in sådana handlingar och diarier som omfattas av detta avtal, dock inte till den del de innehåller uppgifter som inte får länmas ut enligt lagstadgad en

tystnadsplikt.

Företaget skall inte heller vara skyldigt att till kommunen ge in handlingar till den del de innehåller uppgifter om företagets drift- och

affársförhâllanden om det av någon särskild anledning kan antas att företaget lider skada om uppgifterna röjs för kommunen. Handlingar i upphandlingsärenden behöver inte ges in till kommunen förrän upphandlingen avslutats eller avbrutits.

XX § Företaget skall i samband med att enskild begär att få ta del av handling hos företaget upplysa honom om möjligheten att begära att handlingen lämnas in till kommunen

Alternativ 2

XIII § Företag skall begäran till kommunen ge in sådana handlingar och diarier som omfattas av detta avtal, dock inte till den del de

innehåller uppgifter som inte får lämnas ut enligt en lagstadgad

tystnadsplikt. Företaget skall inte heller vara skyldigt att till kommunen ge in

handlingar till den del de innehåller uppgifter om företagets drift- och

affirsförhâllanden om det av någon särskild anledning kan antas att företaget lider skada om uppgifterna röjs för kommunen. Handlingar i upphandlingsärenden behöver inte ges in till kommu-

nen förrän upphandlingen avslutats eller avbrutits.

XIV § Företaget skall upplysa enskild som vänder sig direkt till företaget med begäran att få ta del av handling rörande den överlämnade verksamheten om att han skall vända sig till kommunen med sin begäran.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gyrrmasieskolan hur gär det U. 26.Ny kurs i traftkpolitiken + Bilagor. K. - 2. Sarnverkansmönster i svensk forsknings- 27. En strategi for kunskapslyftoch livslångt lärande. finansiering. U. U. Fritid i förändring. 28. Det forskningspolitiskalandskapet i Nordenpâ Om kön och fördelning av fritidsresurser.C. 1990-talet.U. 4. Vem bestämmer vad EU:s internaspelregler inför 29. Forskningoch Pengar.U. regeringskonferensen 1996.UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn av 11 kap. - 5. Politikomrädenunder lupp. Frågor om EU:s första brottsbalken.Fi. pelare inför regeringskonferensen 1996.UD. 31. Attityder och lagstiftning samverkan i Ett år medEU. Svenskastatstjärtstemärts + bilagedel.C. erfarenheterav arbeteti EU. UD. 32. Möss och människor. Exempelpå bra 7. Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och IT-användningbland bam och ungdomar. SB. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. UD. 33. Banverkets myndighetsroll m.m. K. Batterierna en laddad fråga. M. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.A. + - Om järnvägens trafikledning m.m. K. 35. Krirninalunderrättelseregister 10. Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. ll. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför 36. Högskolai Malmö. U. två- och trehjuliga motorfordon.K. 37. Sveriges medverkani FN:s familjeår. S. 12.Kommuner och landstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svärigheter. Fi. 39. Rapport från klimatdelegationen1995. 13. Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14. Budgetlag regeringensbefogenheter 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju. fmansmaktens område.Fi. 41. Statens maritima verksamhet.Fö. 15.Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte och offentlighet i EU. UD. utvidgning. UD. 43. Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16. Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningar, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt, medborgarskapoch mänskliga 44. Översyn av skatteflyktslagen. rättigheter i EU. UD. Reformerat förhandsbesked.Fi. 17.Bättre trafik med väginforrnatik.K. 45 Presumtionsregeln i expropriationslagen.Ju. . 18. Totalförsvarsplilctigam95. Förslag om jobb/studier 46. Enskilda vägar. K. efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, 47 Cirkelsatnhället. Studiecirklarsbetydelser för . försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19. Sverige,EU och framtiden. EU 96-kommitténs 48. Shaping SustainableHomesin an Urbanizing bedömningar inför regeringskonferensen 1996. World. SwedishNationalReport for Habitat II. N. UD. 49. Regler för handelmedel. N. 20. Samordnad rollfördelning inom tekniskforskning. 50. Förbud mot vapen pä allmänplats m.m. Ju. U. 51. Gnmdläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk- .Reform och förändring. Organisationoch ring alternativoch förslag. A. verksamhetvid universitetoch högskolor efter 52. Precisering av handelsändamälet i detaljplan. M. 1993 års universitets-och högskolereform.U. 53. Kalkning av sjöar och vattendrag.M. 22. Inflytande på riktigt Om elevers rätt till 54. Kooperativa möjligheter i storstadsomráden. S. inflytande, delaktighetoch ansvar. U. 55. Sverige, framtidenoch mångfalden. A. .Kartläggning och analys av den offentliga sektorns 55. På väg mot egenföretagande. A. upphandling av varor och tjänster med 55.Vägar i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56. Hälften vore nog om kvinnor och män - 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-talets arbetsmarknad. A. EU-länders förslagoch debatt inför 57 .Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst. Fi. regeringskonferensen 1996. UD. 58 .Finansieringen av det civila försvaret. Fö. .Från massmediatill multimedia att digitaliserasvensk television.Ku.

Statens offentliga utredningar

1996 Kronologisk förteckning

59. Europapolitikenskunskapsgnmd. En principdiskussionutifrån EU 96-kommitténserfarenheter.UD. 60. Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningenseffekter den gemensamma jordbrukspolitiken. UD. 6l.Medlemsstateroch medborgare.Förhållandet mellan stora och småländeri EU. Rättsligaoch inrikes frågor. UD. 62. EU, konsumenterna och maten Förväntningaroch verklighet. Jo. - 63. Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 64. Försäkringskassan Sverige Översyn - av Socialförsäkringens administration.S. 65. Administrationen av EUzsjordbrukspolitik i Sverige.Jo. 66. Utvärderatpersonval.Ju. 67. Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader. Fi.

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Statens maritima verksamhet.41

Finansieringenav det civila försvaret. 58 Möss och människor. Exempel bra

IT-användning bland barn och ungdomar. 32 Socialdepartementet

Justitiedepartementet Sveriges medverkan i FN:s familjeár. 37

Kooperativa möjligheter i storstadsomráden. 54 Kriminalunderrättelseregister Översyn Försäkringskassan Sverige av DNA-register. 35 - Socialförsäkringens administration.64 Elektronisk dokumenthantering.40

Presumtionsregeln i expropriationslagen.45 Kommunikationsdepartementet

Förbud mot vapen allmän plats m.m. 50 Omjärnvägens trafikledning m.m. 9 Utvärderat personval. 66 EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för

Utrikesdepartementet två- och trehjuliga motorfordon.l 1

Bättre trafik med väginformatik. 17 Vem bestämmer vad EU:s interna spelregler inför Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. 26 regeüngskonferensen 1996. 4 Banverkets myndighetsroll m.m. 33 Politikområden underlupp. Frågor om EU:s första Enskildavägar. 46 pelare inför regeringskonferensen 1996.5

Ett år medEU. Svenska statstjänstemäns Finansdepartementet

erfarenheterav arbetet i EU. 6 Kommuner och landstingmed betalnings- Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och svårigheter. 12 säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. 7 Budgetlag regeringens befogenheterpå Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga ñnansmaktens omrâde,14 och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. utvidgning. 15 brottsbalken. 30 Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningar, Översyn av skatteflyktslagen. utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga Reformerat förhandsbesked.44 rättigheter i EU. 16 Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst.57 Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs Medborgerliginsyn i kommunala entreprenader. 67 bedömningar inför regeringskonferensen 1996. 19

Från Maastrichttill Turin. Bakgrund och övriga Utbildningsdepartementet EU-ländersförslag och debatt inför Den nya gymnasieskolan hur går det 1 regeringskonferensen 1996. 24 - Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. 2 Demokrati och öppenhet.Om folkvalda parlament Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. 20 och offentlighet i EU. 42 Reform och förändring. Organisation och verksamhet Jämställdheten i EU. Spelregler och vid universitet och högskolor efter 1993års verklighetsbilder.43 universitets- och högskolereform.21 Europapolitikens kunskapsgrund. Inflytande riktigt Om eleversrätt till En principdiskussion utifrån inflytande, delaktighet och ansvar. 22 EU 96-kommitténs erfarenheter. 59 En strategiför kunskapslyftoch livslångt lärande.27 Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och Det forskningspolitiskalandskapet i Norden utvidgningens effekter den gemensamma 1990-talet. 28 jordbrukspolitiken. 60 Forskningoch Pengar. 29 Medlemsstater och medborgare. Förhållandet Rättsliga och Högskola i Malmö. 36 mellanstora och småländer i EU. Cirkelsarnhället. Studiecirklars betydelser för inrikes frågor. 61 individ och lokalsamhälle. 47

Försvarsdepartementet

Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier

efter muck, bostadsbidrag, dagpenning,

försäkringar. 18

Statens offentliga 1996 utredningar

Systematisk förteckning

Jordbruksdepartementet Offentlig djurskyddstillsyn.13 EU, konsumenterna och maten Förväntningaroch verklighet. 62 - Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige.65

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34 + Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring alternativ och förslag.5 l Sverige,framtidenoch mångfalden.55 På väg mot egenföretagande. 55 Vägar in i Sverige.55 Hälften vore nog om kvinnor och män på - 90-taletsarbetsmarknad.56 Medicinskaundersökningari arbetslivet.63

Kulturdepartementet Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision. 25

Näringsdepartementet Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänstermed miljöpåverkan.23 ShapingSustainableHomesin an Urbanizing World. SwedishNationalReportfor HabitatII. 48 Reglerför handelmedel. 49

Civildepartementet

Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser.3 Forskningför var vardag.10 Attityder och lagstiftningi samverkan + bilagedel.31

Miljödepartementet

Batterierna en laddadfråga. 8 - Nationalstadsparker.38 Rapport från kiimatdelegationen1995. Klimatrelateradforskning. 39 Precisering av handelsändamålet i detaljplan.52 Kalkning av sjöar och vattendrag53

io647 S-rocmopm

V. -e