Konkurrens i balans : åtgärder för ökad konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m. : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

4 5 6 9

1 3 4 5 6 8 9 O 2 3 4 5 6 6

4 1 7

prissättningg

,9 1 2 4 G 1 2

:1025

5 7 9

4:104 m

EMU.

Cec

LG

l h

w Statens offentliga utredningar

WW 1995:105

w Näringsdepartementet

Konkurrens i balans

Åtgärder för Ökad konkurrens-

neutralitet vid offentlig

prissättning m.m.

Slutbetänkande

av Underprissättningsutredningen

Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och inforrnationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

ISBN 91-38-20070-8 NORSTEDTS TRYCKERI AB ISSN 037525OX Stockholm 1995

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Genom beslut den 14 juli 1994 bemyndigade chefen för Näringsdepartementet att tillsätta särskild utredare för att göra karten en läggning och vid behov föreslå åtgärder mot konkurrensproblem i samband med offentlig underprissättning och subventioner till privat näringsverksamhet på en konkurrensutsatt marknad.

Med stöd bemyndigandet förordnades direktören Bo Lindörn, av NUTEK, till utredare.

Till sekreterare i utredningen förordnades förbundsjuristen Thomas Hallgren, och som bitr. sekreterare bitr. avdelningschefen Peter Delden fr.o.m. den l januari 1995 t.o.m. den 31 1995. Assistenten Ritva mars Hult, Näringsdepartementet, har arbetat i utredningens kansli.

Sakkunniga i utredningen har varit departementssekreteraren Eva Agevik, Näringsdepartementet, departementssekreteraren Christer Christensen, Arbetsmarknadsdepartementet; departementssekreteraren Lars Engström, Arbetsmarknadsepartementet, departementsrådet Dan Johansson, Finansdepartementet, departementssekreteraren Barbro Rosensvärd, Finansdepartementet, departein entsrådet Staffan Sandström,

Näringsdepartementet, docenten Örjan Sölvell, Handelshögskolan, Stockholm, kanslirådet Ema Zelmin-Åberg, Finansdepartementet.

Experter i utredningen har varit direktören Allan Eriksson, Grossistförbundet; förbundsjuristen Agneta Lefwerth, Svenska Kommunförbundet; civilekonomen Anders Morin, Industriförbundet; direktören Ragnar Norbäck, Tjänsteförbundet, utredaren Thomas Rostock, Landstingsförbundet och avdelningsrådet Per-Ame Sundbom, Konkurrensverket.

Den 16 januari 1995 entledigades kanslirådet Ema Zelmin-Åberg. Den

20 februari 1995 entledigades departementsrådet Dan Johansson. Den l maj 1995 entledigades departementssekreteraren Christer Christensen

Konkurrens i balans

Utredningen har antagit namnet Underprissättningsutredningen.

Hänned överlämnas vårt betänkande Konkurrens i balans åtgärder för ökad konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m. SOU 1995:105.

De analyser, bedömningar, överväganden och förslag till åtgärder som läggs fram i betänkandet har utformats i samverkan med utredningens sakkunniga, experter och sekreteriat. Jag har därför funnit det naturligt att använda ordet vi i stället för jag eller utredningen även om inte samtliga i utredningen står helt och hållet bakom de bedömningar och förslag till åtgärder förs fram i betänkandet. Ansvaret for de som slutliga avvägningar kommer till uttryck i förslagen vilar enbart på som mig.

Särskilda yttranden har lämnats Svenska kommunförbundet och av Landstingsförbundet.

Stockholm den 13 november 1995

Bo Lindöm

Thom as Hallgren

Sammanfattning

Författningsförslag

1 Inledning 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1 Direktiven Dir 1994:72 17

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Utgångspunkter för utredningens arbete 17 . . . . . . . . . . . 1.3 Avgränsningar 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Begreppen offentlig näringsverksamhet,

offentlig konkurrenssnedvridande prissättning och

offentligt konkurrenssnedvridande företagsstöd 21 . . . . . . 1.5 Arbetets uppläggning och inriktning 25 . . . . . . . . . . . . . . 1.6 Frågans tidigare behandling 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bakgrund 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Strukturella förändringar inom den offentliga sektorn 35 . 2.1.1 Den offentliga sektorn 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2 Förändringstrycket 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.3 Förändringsarbetets huvudlinjer 38 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.4 Privatisering 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.5 Marknadsorientering och konkurrens inom ramen för myndighetsformen 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.6 Ökad användning alternativa driftformer 45 av . . . . . . . . 2.1.7 Samverkansformer inom den offentliga sektorn 51 . . . . . . 2.2 Företagsstöd 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Vad är företagsstöd 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Företagsstödets omfattning 54 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3 Vissa stödformer 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Samhall 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Internationell utblick 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Inledning 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Danmark 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Finland 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Norge 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Island 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6 Storbritannien 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7 Tyskland 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8 Några slutsatser den internationella utblicken 88 av . . . . .

Konkurrens, marknad och samhällkonomisk effektivitet 91 4.1 Begreppet konkurrens 91 4.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Välfärdsteori och samhällsekonomisk effektivitet 95 . . . .

4.3 Begreppet marknad 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Marknad mötesplats mellan säljare och köpare 99 som . . . 4.3.2 Den skattefinansierade marknaden 99 . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Marknadsbegreppets avgränsning 100 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Hinder för fungerande konkurrens och motiv för

offentliga ingrepp 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.1 Marknadsimperfektioner 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.2 Marknadsmisslyckanden 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Regler styr offentlig näringsverksamhet 105 som . . . . . . . . 5.1 Vad är offentlig näringsverksamhet 105 . . . . . . . . . . . . . 5.2 Legala begränsningar för offentlig näringsverksamhet 109 . 5.2.1 Mål for offentlig näringsverksamhet 109 . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Gränser för statlig näringsverksamhet 109 . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Gränser för kommunal näringsverksamhet 110 . . . . . . . . .

5.2.4 Övriga begränsningar och särdrag i offentlig

näringsverksamhet 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.5 Förvaltningsbesluts överklagbarhet 120 . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Regler for prissättning av varor, tjänster och andra

nyttigheter tillhandahålls inom offentlig som näringsverksamhet 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1 Statlig näringsverksamhet 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Kommunal näringsverksamhet 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Redovisning i offentlig verksamhet 128 . . . . . . . . . . . . . . 5.4.1 Regler for redovisning 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.2 Redovisningens roll i ekonomisystemet 131 . . . . . . . . . . . 5.4.3 Extem redovisning 132 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.4 Kontoplanesystem 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.5 Intern redovisning 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.6 Kalkylering 134 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.7 Enhetlig intemredovisning 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.8 Avgränsad redovisning 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Vilka offentliga verksamheter kan utsättas för

konkurrens 138 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.1 Stöd i regeringsformen för överlämnande av

förvaltningsuppgift 138 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.2 Stöd i kommunallagen för överlämnande av vården

kommunal angelägenhet 139 av en . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.3 Särskilt lagstöd 139 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.4 Det obligatoriska kärnområdet 140 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.6 Regler om konkurrens 144 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.1 EG:s konkurrensregler 144 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.2 Konkurrenslagen 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.3 Två förbudsregler 152 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.4 Offentlig underprissättning 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.5 Offentliga regleringar 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.6 Sanktioner 158 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.7 Sammanfattande bedömning 159 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7 Uppgiftsskyldighetslagen 159 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Regler som styr offentlig upphandling 163 . . . . . . . . . . . . 6.1 EG:s regler upphandling 163 om . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Lagen om offentlig upphandling 164 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Lag ingripande mot otillbörligt beteende avseende om offentlig upphandling LIU 172 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Regler som styr offentlig stödgivning till näringslivet 175 . 7.1 EG:s statsstödsregler 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1 Grundläggande principer 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.2 Anmälan av stöd 177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.3 Tillåtna stödformer 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Förordningar om statligt stöd till näringslivet 184 . . . . . . . 7.3 Konkurrenslagen 190 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Kommunallagens regler stöd till näringslivet 192 om . . . . .

Kartläggningen av konkurrensproblemen 195 . . . . . . . . . . 8.1 Om kartläggningsarbetet 195 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Klagomål redovisats Konkurrenskommissionen som av KK, Konkurrensverket KV, Företagarnas Riksförbund

FR, Industriförbundet IF, Sveriges Fastighetsägareför-

bund SFF, Åkeriföreningen ÅF m.fl. 198

. . . . . . . . . . .

8.3 Typiska fall konkurrensstömingar 203

av . . . . . . . . . . . . . 8.3.1 Konkurrensstömingar kan uppkomma när som myndigheter och offentliga företag säljer

tjänster på icke konkurrensutsatta och

konkurrensutsatta marknader 205 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.2 Konkurrensstömingar kan uppkomma när som myndigheter och offentliga företag

konkurrensutsätter egenregiverksamhet 212 . . . . . . . . . . . . 8.3.3 Företagsstöd 216 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Konkurrensverkets analys klagomålsärendena 222 av . . . . 8.5 Maria Bengtssons analys 229 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 Konkurrensverkets rapporter 241 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.1 Kommunal kostnadsredovisning februari 1993 241

. . . . . 9.2 Sambruk i offentlig sektor juni 1994 245 . . . . . . . . . . . . 9.3 Offentligt stöd till näringslivet juni 1994 247 . . . . . . . . .

l0 Sammanfattande bedömning 253 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Konkurrens och konkurrensproblem i gränslandet

mellan offentlig och privat näringsverksamhet 253 . . . . . . .

10.2 överväganden med anledning av identifierade

konkurrensproblem 256 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lO.2.l Offentlig konkurrenssnedvridande prissättning 257 . . . . . . l0.2.2 Avbruten upphandling 264 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.3 Konkurrenssnedvridande företagsstöd 266 . . . . . . . . . . . . .

10.3 Övriga frågor 273

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.l Offentlig näringsverksamhet inom det egentliga

näringslivet 273 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.2 Jäv 276 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.3 Uppgiftsskyldighetslagen 277 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ll Förslag till åtgärder 279 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Behovet av lagstiftning 280 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Principförslag till lag om konkurrensneutralitet

vid offentlig prissättning 283 m.m . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Den kommunala kompetensen inom det egentliga

näringslivet 288 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Jäv vid konkurrensutsättning av egenregin m.m. 289 . . . . . 11.5 Regler om avbruten upphandling 290 . . . . . . . . . . . . . . . .

11.6 Åtgärder för att åstadkomma konkurrensneutralitet

vid offentlig stödgivning till näringslivet 291 . . . . . . . . . . 11.7 Uppgiftsskyldighetslagen 292 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.8 Kostnadskonsekvenser 293 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.9 Författningskommentar 294 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Särskilda yttranden 301 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagal Kommittédirektiv

Bilaga 2 Konkurrensverkets rapport Skattesubventioner, underpris-

sättning och konkurrens vad krävs för ökad konkurrens- neutralitet

Bilaga 3 Maria Bengtssons studie Snedvridning konkurrens i av gränslandet mellan det privata och det offentliga

Konkurrens i balans

SAMMANFATTNING

Den traditionella bilden av förhållandet mellan offentlig och privat sektor kan sägas kännetecknad att uppgiftsfördelningen mellan vara av de båda sektorerna varit relativt väl avgränsad. Den ökade marknadsorienteringen inom den offentliga sektorn har dock inneburit att gränsen mellan den offentliga och privata sektorn blivit mindre markerad. Offentliga aktörer har trängt in på marknader som tidigare varit förbehållna det privata näringslivet. Samtidigt har privata aktörer, för att öka effektiviteten i den offentliga sektorn, släppts in på marknader som tidigare varit förbehållna offentliga tjänsteproducenter.

Den genomförda kartläggningen visar att det i mötet mellan konkurrerande offentlig och privat näringsverksamhet utöver sedvanlig rivalitet mellan konkurrenter även förekommer friktioner, motsättningar och konflikter av ett allvarligt slag. Bland företrädare för mindre och mera medelstora tjänsteproducerande företag finns en utbredd oro för vad som uppfattas som en osund, övermäktig och orättvis konkurrens från skattefinansierad offentlig näringsverksamhet.

Vår bedömning är att denna oro i vissa fall är berättigad.

Kartläggningen av konkurrensproblemen bygger på klagomålsärenden hos Konkurrensverket och andra klagomål vi tagit del Vi har som av. inte bedömt det möjligt eller lämpligt att utreda individuella vara klagomål mot en myndighet eller ett offentligt företag. Att göra detta ankommer på Konkurrensverket, domstolarna, JO och JK. Vi har valt att gruppera klagomålen utifrån tre typsituationer: 1 myndigheter och offentliga företag säljer och tjänster på den varor öppna marknaden varvid klagomål uppkommit konkurrenssnedon1 vridande prissättning 2 myndigheter konkurrensutsätter sin egenregiproduktion varvid klagomål uppkommit om bristande konkurrensneutralitet vid anbudsprövningen 3 myndigheter ger stöd till privat näringsverksamhet varvid klagomål uppkommit om konkurrenssnedvridande stödgivning.

Kartläggningen visar enligt vår mening att det mest allvarliga och troligen mest frekventa konkurrensproblemet med koppling till offentlig näringsverksamhet föreligger offentlig huvudman säljer tjänster när en på den öppna marknaden till så låga priser att konkurrensen snedvrids.

10 Konkurrens i balans

Även avbrytande ett påbörjat upphandlingsförfarande på icke av affärsmässiga grunder och konkurrenssnedvridande företagsstöd har identifierats som konkurrensproblem.

Merparten de problem identifierats vid kartläggningen täcks av son1 sannolikt kommunallagen och avgiftsinte av nuvarande lagstiftning. l förordningen finns vissa regler tar sikte på offentlig prissättning. som Ingen dessa regler utgör dock en effektiv spärr mot konkurrenssnedav vridande offentlig prissättning. Vid prissättning av offentligt producerade tjänster är rättsläget oklart i vilken mån konkurrenslagstijiningen täcker situationer där offentlig serviceproducent inte tar ut full en kostnadstäckning och därmed snedvrider konkurrensen på marknaden. Konkurrenssnedvridande offentlig prissättning torde sannolikt mera sällan kunna angripas affärsverk, med stöd av konkurrenslagen. Statliga statliga bolag och vissa kommunala traditionella affärsverksamheter med dominerande ställning på den relevanta marknaden torde dock i regel åtkomliga i fråga om missbruk av dominerande ställning. vara

Det ställs idag inte några formella krav på att i redovisningen särskilja konkurrensutsatt verksamhet från verksamhet är skyddad från som konkurrens. Problemen ligger här i svårigheterna att få fram infomiation underlag för fördelning kostnader mellan konkurrensutsatt och som av annan verksamhet.

Avbrytande upphandling är inte särskilt reglerat i lagen om offentlig av upphandling, LOU. En tolkning av lagen är att ett avbrytande av t.ex. politiska skäl strider mot lagens krav på affärsmässighet. I brist på rättsligt avgörande får det alltjämt anses råda osäkerhet huruvida ett avbrytande icke affärsmässiga skäl står i strid med LOU. av

Inte heller lagen ingripande mot otillbörligt beteende avseende om offentlig upphandling fångar in den situationen att en anbudstävling avbryts till följd att offentlig upphandlare låter sin egenregiverkav en samhet ta hand om en arbetsuppgift om vilken denne anordnat en anbudstävlan.

Statsstädsreglerna i Rom fördraget enligt vår bedömning uttryck för ger väl avvägd kompromiss mellan det allmännas intresse av att kunna en främja näringslivet och det enskilda företagets intresse av att inte bli utsatt för konkurrenssnedvridning till följd offentliga subventioner en av till ett konkurrerande företag. Endast i ett fåtal stödförordningar finns uttryckliga regler kräver att ett beslut om stöd föregås av en som

Konkurrens i balans ll

konkurrensanalys. Statligt företagsstöd kan inte angripas med stöd av konkurrenslagen. Kommunalt stöd till enskilda företag som inte har stöd i lag och som lämnas inom ramen för ett konkurrensbegränsande avtal, torde i vissa fall kunna angripas med stöd av konkurrenslagen. Rättsläget måste dock betraktas som osäkert. Gränsen mellan det tillåtna och otillåtna området i kommunallagen är relativt väl avgränsat. Stöd till enskilda företag får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Detta kan vara fallet om det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde och det står klart att det inte finns enskilda företag eller privatpersoner som är beredda att göra de nödvändiga insatserna. Speciallagstiftning inom såväl det obligatoriska det som fakultativa området ger kommuner och landsting befogenheter att utöver kommunallagens regler stöd till enskilda företag. Kommunalt stöd till ge enskilda företag får endast lämnas om det är förenligt med statsstödsreglerna.

Offentlig näringsverksamhet som bedrivs i gränslandet mellan den offentliga och privata sektorn kan skapa konkurrensproblem av principiell och samhällsekonomisk betydelse. Vi anser därför att när offentliga huvudmän bedriver näringsverksamhet i konkurrens med privata företag skall det finnas bindande regler med en effektiv tillsyn och ett sanktionssystem. Vi föreslår därför

att det införs en lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissätt- ning med krav på att offentlig näringsverksamhet under vissa förutsättningar skall redovisas skild från verksamhet, att priset annan baseras på en kostnadskalkyl och att prissättningen inte får medföra en från allmän synpunkt otillbörlig prissättning, att en nämnd under ledning av en opartisk ordförande och med representanter för offentlig och privat sektor ger vägledning, utövar tillsyn och prövar frågor om överträdelse av lagen, att kommunallagen 1990:900 ses över i syfte att precisera under vilka förutsättningar som kommuner och landsting får driva näringsverksamhet på konkurrensmarknader och att möjligheterna stärks att rättsligt pröva om sådan verksamhet är kompetensenlig, att kommunallagens regler om jäv kompletteras med regler som förhindrar att förtroendevald eller anställd deltar i beredningen som av ett upphandlingsärende medverkar vid utformningen ett internt av bud, att de olika speciallagar reglerar verksamheter med inslag - som av såväl myndighetsutövning näringsverksamhet kompletteras med som regler som förhindrar att myndighetens olika roller blandas

12 Konkurrens i balans

samman, att det i lagen 1992:1528 om offentlig upphandling eller i annan lagstiftning klargörs att upphandlingar inte får avbrytas utan affärsmässiga skäl, att de förordningar med bestämmelser om statligt stöd som saknar en uttrycklig föreskrift att effekter på konkurrensen skall beaktas vid om stödgivningen kompletteras med sådan föreskrift och att niotsvaen rande föreskrift införs i kommunallagen, att lagen 1956:245 uppgiftsskyldighet rörande pris- och om konkurrensförhållanden upphävs.

Konkurrens i balans 13

Författningsförslag

Principförslag till Lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m. 1996:000

Härigenom föreskrivs följande

1 kap. Inledande bestämmelser § 1 Denna lag innehåller bestämmelser om skyldighet för den som är huvudman för offentlig näringsverksamhet drivs i konkurrens med som offentlig eller privat näringsverksamhet att vidta åtgärder för att annan åstadkomma konkurrensneutralitet.

Denna lag gäller inte den prissättning tillämpas i verksamheten om som står under särskild tillsyn av en statlig myndighet enligt annan lag.

§ 2 I denna lag avses med Offentlig huvudman: staten genom statliga myndigheter under regeringkommun, ett landsting, ett kommunalförbund, en församling eller en, en kyrklig samfällighet. Son1 offentlig huvudman skall även anses bolag, förening, stiftelse eller samfällighet till vilket huvudmannaskapet överlämnats eller över vilket det allmänna till följd av ägande eller styrelserepresentation har ett rättsligt dominerande inflytande.

Offentlig näringsverksamhet: ekonomisk eller kommersiell verksamhet drivs av en offentlig huvudman i offentligrättslig fonn eller som privaträttslig fonn dock verksamhet som består i nomigivning, myndighetsutövning och det allmännas övergripande ansvar för centrala samhällsfunktioner och planering.

Offentlig prissättning: de priser eller avgifter som sätts vid försäljning till externa kunder eller konsumenter samt värdet interna bud när viss av verksamhet eller del därav utsätts för konkurrens genom upphandling.

14 Konkurrens i balans

Avgränsad redovisning § 3 Offentlig näringsverksamhet skall redovisas skild från annan

verksamhet i avgränsade redovisningsenheter balansenheter respektive resultatenheter om

l verksamheten försäljning eller tjänster till externa

avser av varor kunder eller konsumenter och det finns andra näringsidkare driver som verksamhet av samma slag på samma marknad eller 2 om den offentliga huvudmannen bestämt att viss verksamhet skall en utsättas för konkurrens.

4 § Om värdet av de och tjänster omsätts i verksamhet varor som en som drivs i konkurrens med annan understiger 00 basbelopp enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring eller det finns särskilda skäl om behöver inte verksamheten redovisas skild från verksamhet. annan

5 § Avgränsad redovisning som avses i 3 § innebär

l att samtliga intäkter och kostnader är hänförliga till verksam-

som heten skall påföras redovisningsenheten, 2 att redovisningsenhetens räkenskaper skall för varje räkenskapsår sammanfattas i årsredovisning. en

Om redovisningsenhetens årsomsättning understiger 00 basbelopp enligt lagen 1962:381 allmän försäkring skall årsredovisningen innehålla om en förvaltningsberättelse och resultaträkning. Om årsomsättningen en överstiger 000 basbelopp enligt lagen 1962:381 allmän försäkring om skall årsredovisningen även innehålla balansräkning. en

Kalkylcring 6 § Vid försäljning av varor eller tjänster i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsidkare eller vid utfonnning ett internt av bud i samband med upphandling i konkurrens skall en kostnadskalkyl upprättas förkalkyl. Den offentlige huvudmannen skall i efterhand även kontrollera att kostnadskalkylen varit rättvisande efterkalkyl.

Kalkylen skall innehålla samtliga för kalkylobjektet relevanta direkta och indirekta kostnader inkluderande ett avkastningskrav, är skäligt som med hänsyn till real avkastning och risk.

Konkurrens i balans 15

Offentlig prissättning 7 § En offentlig huvudman driver näringsverksamhet i konkurrens som med offentlig eller privat näringsverksamhet får inte tillämpa en annan prissättning på ett märkbart sätt medför eller kan medföra från som en allmän synpunkt otillbörlig konkurrensnedvridning.

8 § Priser tillämpas inom offentlig näringsverksamhet får inte som innebära att olika priser tillämpas för likvärdiga prestationer varigenom vissa näringsidkare får från allmän synpunkt otillbörlig konkurrensen nackdel.

9 § Offentlig näringsverksamhet drivs i konkurrens med annan som offentlig eller privat näringsverksamhet får inte subventioneras med skattemedel på ett sätt medför från allmän synpunkt otillbörlig som en konkurrenssnedvridning.

Konkurrcnsneutral utvärdering av interna bud 10 § Om offentlig näringsverksamhet utsätts för konkurrens genom upphandling skall den ansvarige offentlige huvudmannen i förfrågningsunderlaget redovisa vilka principer kommer att tillämpas för som jämförelser mellan interna bud och externa anbud.

Tillsyn, sanktioner, uppgiftsskyldighet, överklagande, ikraftträdande

m.m.

Förslag till Lag ändring i

om

kommunallagen 1991:900

Härigenom föreskrivs att 25 § kommunallagen 1991:900 skall ha a följande lydelse.

När kommuns eller ett landstings egenregiproduktion utsätts för

en konkurrens upphandling får en förtroendevald eller anställd som genom deltar i beredningen upphandlingsärendet inte medverka vid utfonnav ningen ett internt bud i den upphandling beredningen avser eller av som på annat sätt förfara så att förtroendet till hans opartiskhet i upphandlingsärendet rubbas.

16 Konkurrens i balans

Förslag till Lag om upphävande av lagen 1956:256

om uppgiftsskyldighet rörande pris- och

konkurrensförhållanden

Härigenom föreskrivs att lagen 1956:256 om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden skall upphöra att gälla vid utgången av

1 Inledning

l Direktiven

Dir 1994:72

Utredningens uppdrag är att kartlägga och vid behov föreslå åtgärder för

att motverka de konkurrensproblem kan följa offentlig

som av att näringsverksamhet underprissätts eller att privat näringsverksamhet helt eller delvis subventioneras med offentliga medel.

I direktiven att kartläggningen skall särskilt riktas in på

anges att identifiera inom vilka områden och i vilka branscher sådan offentlig en underprissättning och subventionering förekommer och vilka typiska konkurrensproblem detta upphov till. De små och medelstora ger företagens situation och problem skall särskilt uppmärksammas.

Kartläggningen skall de problem kan uppstå från konkurrensavse som synpunkt både när det allmänna uppträder aktör på marknaden och som när det allmänna på olika sätt stödjer eller främjar privat näringsutöv-

ning.

Eventuella förslag skall riktas in på att stärka möjligheterna till en

konkurrensrättslig eller annan prövning de konkurrensproblem

av som finns. Det står emellertid utredaren fritt lämna förslag till andra att även åtgärder. Exempel på sådana åtgärder kan skapa handlingsvara att regler för hur konkurrensneutralitet så långt möjligt skall kunna som säkerställas när myndigheter tillämpar olika stödregler. I typer av uppdraget ingår även att pröva lagen 1956:245 uppgiftsskylom om dighet rörande pris- och konkurrensförhållanden behövs eller bör ändras.

1.2 Utgångspunkter för utredningens arbete

För såväl privata offentliga företag är fungerande eller effektiv som

konkurrens avgörande förutsättning för effektivt utnyttjande

en ett av produktionsresursema. Konkurrens och effektivitet är givetvis inte något självändamål. Konkurrensen gör det möjligt bibehålla eller öka att välfärden för medborgarna. Bristande konkurrens negativa effekter ger för samhällsekonomin att produktionsresursema inte genom styrs till

18 Inledning Konkurrens i balans

verksamheter är effektivast. som

Bristande konkurrens kan utgöra skäl för att samhället griper för att förbättra konkurrensen. I andra fall kan ett samhällsingripande vara motiverat marknaden inte klarar att tillhandahålla kollektiva av att av nyttigheter eller att marknadsmekanismema inte tar hänsyn till negativa effekter viss produktion. Offentlig näringsverksamhet går externa av en ofta på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar och tjänster som ut det allmänna olika skäl funnit lämpligt att driva i egen regi. av vara

Om det allmänna eller företag har monopol på viss verksamhet ett en finns i regel lagregler förhindrar att priset sätts högre än självkostsom naden. I kommunal verksamhet är utgångspunkten att medelsbehovet skall täckas med skatt. Något krav att eventuella avgifter skall täcka kostnaderna finns inte. Skattefmansiering ingår i många fall som en medveten politik att hålla prisnivån på viss vara eller tjänst i nere en syfte att göra den åtkomlig för den breda allmänheten mer

Förutsättningarna för och kraven på offentlig och privat verksamhet är i vissa avseenden olika. En avgörande skillnad är att den offentliga verksamheten är finansierad med skattemedel. Det innebär att det kan finnas risk för ojämlika konkurrensvillkor mellan offentlig och privat verksamhet. Förekomsten skattesubventioner i offentlig och privat av verksamhet kan snedvrida konkurrensen såväl mellan den privata och offentliga sektorn mellan olika privata företag. som

De konkurrensproblem behandlas i detta betänkande har ofta sin som grund i de krav på ökad produktivitet och effektivitet som bland annat varit följd den offentliga sektorns finansiella kris. Den genomfören av da kartläggningen i första hand de konkurrensproblem som kan avser uppstå när staten, kommuner, landsting och andra offentliga aktörer själva uppträder säljare på den öppna konkurrensmarknaden och som därvid tillämpar priser inte täckning för samtliga kostnader för som ger producera eller tjänst. En stor del den offentliga att en vara en av näringsverksamheten bedrivs emellertid på marknader av monopolkaraktär. Här är huvudproblemet snarast det motsatta. Lagstiftningen som prissättningen nyttigheter tillhandahålls inom ramen för styr av som offentliga monopol har till syfte att motverka att priserna sätts för högt. Den kommunala självkostnadsprincipen förhindrar särbeskattning av vissa kommunmedlemmar. Även i sådan verksamhet kan det dock förekomma kommun håller så låga priser att potentiella konkuratt en renter stängs ute från marknaden.

Konkurrens i balans Inledning 19

När det allmänna konkurrensutsätter den produktionen kan egna konkurrensproblem uppkomma till följd att de ansvariga underskattat av de förberedelser krävs för ett framgångsrikt förändringsarbete. I som

många fall har det saknats tydliga mål för konkurrensutsättningen och

vilka Spelregler skall gälla, till exempel principer för jämförelser som mellan anbud från privata företag och interna bud från egenregin. Om den offentlige huvudmannen skall kunna bibehålla sin trovärdighet och

kunna upprätthålla intresset för konkurensutsättning hos företagen måste

dessa ges garantier för att externa anbud och interna bud på prövas objektiva och affärsmässiga förutbestämda grunder.

En grundläggande förutsättning för konkurrensneutral anbudspröven ning är att den offentliga redovisningen är utformad så det går att att avgöra vilka kostnader är förknippade med olika alternativ. som

Om offentlig huvudman förespeglar privata företag det kommer en att att finnas framtida förtj änstmöjligheter infordra anbud på drift genom att av en viss verksamhet något skäl väljer att avbryta upphandmen av

lingen på grunder inte är angivna i förfrågningsunderlaget kan

som konkurrensen störas på flera sätt. Till börja med blir antal företag att ett tvungna att ändra sina planer och avveckla kompetens och resurser som byggts för att vinna anbudstävlingen. Vidare kommer det lång upp att ta tid för den offentlige huvudmannen återskapa förtroendet hos de att privata företagen lämnat anbud skulle vilja gå i som om man ut ett senare skede och konkurrensutsätta verksamheten.

Konkurrensproblem kan även uppkomma i samband med det att allmänna på olika sätt stöd eller främjar privat näringsverksamhet, ger exempelvis inom ramen för de arbetsmarknads- och regionalpolitiska stödprogrammen. Konkurrensen kan sättas helt eller delvis spel ur om ett företag erhåller ekonomiska favörer inte kommer andra företag som till del. Ett exempel är kommun något skäl går med på om en av att sänka hyran för ett företag till nivå understiger den marknadsen som mässiga.

Konkurrenssnedvridande effekter kan även följa beslut innefattar av som fel eller försummelse vid myndighetsutövning och otillbörliga förfaranden vid offentlig upphandling. I betänkandet redovisas några

typsituationer där ett agerande från förvaltningsmyndighet kan

en ge

upphov till konkurrensnedvridningar inte hålla isär sin

genom att myndighetsutövande roll och sin roll offentlig näringsidkare. som

20 Inledning Konkurrens i balans

1.3 Avgränsningar

Kartläggningen har inriktats på att identifiera vilka områden och branscher inom näringslivet är särskilt utsatta för konkurrens från som skattesubventionerad offentligt och privat bedriven näringsverksamhet och vilka typiska konkurrensproblem som detta medför. Kartläggningen utgår främst från klagomålsärenden inkommit till och för utsom redningens räkning sammanställts och analyserats Konkurrensverket. av Därigenom har vi erhållit indikationer på att de allvarligaste och mest frekventa konkurrensproblemen situationer när offentliga aktörer, avser utan att själva utsatta för konkurrens, säljer tjänster på den öppna vara marknaden i konkurrens med privata företag. Därutöver har vi dragit vissa generella slutsatser återkommande klagomål som bedömts äga av relevans för kartläggningen. Någon fullständig kvantifiering av konkurrensproblemen är dock inte möjlig att åstadkomma. Ambitionen har i stället varit att få ett underlag för att utredningen skall kunna ta ställning till vilka åtgärder krävs för att komma till rätta med de som problem finns på marknaden. som

Offentligt stöd till näringslivet förekommer i rad fonner. I betänkanen det analyseras vissa stödfonner. Konkurrensproblem till följd av bankstöd, jordbruksstöd och statligt exportkreditstöd faller utanför kartläggningen. Konkurrensproblem som kan följa av att Svenska kyrkan uppträder offentlig aktör har vi bedömt sakna intresse för son1 denna utredning. Det är inte vår uppgift att ifrågasätta motivet för en stödform sådan. Det är endast stödets inverkan på marknaden och som eventuella effekter för andra marknadsaktörer skall analyseras. som

När det gäller kommuner och landsting görs ofta gällande att de systematiskt gör avsteg från de kompetensbegränsningar som gäller enligt kommunallagen. Om kommun eller ett landsting gör sig en skyldig till att bedriva olaglig näringsverksamhet t.ex. att i spekulativt

syfte sälja skattesubventionerade tjänster på den öppna marknaden kan

detta ha stor betydelse för privata konkurrentföretag. Möjligheterna att komma till rätta med sådan olaglig verksamhet är dock begränsade. Detta beror bl.a. att laglighetsprövning kommunalbesvär av kommunala eller landstingskommunala beslut är beroende av att en medlem i kommun eller ett landsting begär sådan prövning inom viss en tid. Den kommunala åtgärd innefattar ett överskridande av den som kommunala kompetensen kan för övrigt ett led i ren verkställigvara en het vilket innebär att något överklagbart beslut inte kan identifieras. Vidare finns inga effektiva sanktioner mot kommuner och landsting som

Konkurrens i balans Inledning 21

inte rättar sig efter förvaltningsdomstolamas domar och beslut.

Finansdepartementet har i departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots ett förslag personligt vitesansvar i mål - om

om laglighetsprövning Ds 1995:27 bl.a. föreslagit det införs

- att ett personligt vitesansvar i mål laglighetsprövning dels vid trots mot om verkställighetsförbud dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut tidigare verkställts. som

1.4 Begreppen offentlig näringsverksamhet, offentlig konkurrenssnedvridande prissättning och offentligt konkurrenssnedvridande företags-

stöd

Några entydiga och exakta definitioner begreppen offentlig näringsav verksamhet, offentlig konkurrenssnedvridande prissättning och offentligt konkurrenssnedvridande företagsstöd finns inte. I det följande skisseras en grov bild av hur begreppen har använts i den genomförda kartlägg-

ningen.

OJYentIig näringsverksamhet Med offentlig näringsverksamhet i första hand när offentliga avses huvudmän staten, kommuner, landstingskommuner, kommunalförbund etc. och av det allmänna ägande eller styrelserepresentation genom dominerade företag bolag, stiftelser etc. driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Verksamhet består i som normgivning, myndighetsutövning och det allmännas övergripande för ansvar centrala samhällsfunktioner och planering faller utanför begreppet offentlig näringsverksamhet. Till ekonomisk eller kommersiell verksamhet räknas vidare inte subventioner till hushåll och företag. Offentlig serviceproduktion inom t.ex. hälso- och sjukvård, äldreomsorg, skola och barnomsorg utgör exempel på ekonomisk verksamhet. Traditionell affärsdrivande offentlig näringsverksamhet, t.ex. eldistribution, som vatten och avloppsverksamhet, buss- och jämvägstrafik utgör exempel på verksamheter av kommersiell natur. I kartläggningen offentlig av näringsverksamhet ingår även sådan obligatorisk verksamhet som t.ex. hälso-och sjukvård där det råder osäkerhet huruvida verksamheten faller under begreppet företag undertaking i konkurrensrättslig mening.

22 Inledning Konkurrens i balans

Offentlig konkurrenssnedvridande prissättning I den ekonomiska teorin utgör underprissättning predatory pricing en prissättningsstrategi syftar till att förbättra ett företags position på som marknaden på bekostnad konkurrenterna. Strategin går ut på att av företaget sätter priser under full kostnadstäckning för att på så sätt slå ut eller skrämma bort konkurrenterna. När alla konkurrenter är borta höjer företaget priserna. Från renodlad kostnadssynpunkt kan underprissättning föreligga när ett företag sätter priser som är lägre än anses den kortsiktiga marginalkostnaden för enskild produkt. De amerikanen ska ekonomema Areeda och Turner har på grund av svårigheterna att ett företags redovisning utläsa vad som är marginalkostnad använt ur begreppet genomsnittlig rörlig kostnad som en approximation till

marginalkostnaden Med utgångspunkt från denna renodlade kost-

nadsanalys har Areeda och Turner fomiulerat en bevisbörderegel som innebär att ett dominerande företag sätter priser som inte ger om täckning för sina genomsnittliga rörliga kostnaderna presumeras företaget tillämpa konkurrensskadlig underprissättning. Alla priser en inte kostnadstäckning är dock inte underprissättning. Det anses som ger till exempel helt legitimt att ett företag tillämpar introduktionserbjudanden, rabatter och extrapriser för att ta sig in på marknaden eller för att introducera produkt. Om ett dominerande företag på en ny svarar konkurrentens inträde på marknaden genom att sänka priserna under full kostnadstäckning kan detta vara en åtgärd som främjar konkurrensen och inte nödvändigtvis konkurrensbegränsande åtgärd. en

För att underprissättning skall kunna angripas med stöd konkurav renslagen krävs att underprissättningen utgör ett missbruk av ett företags dominerande ställning på den relevanta marknaden. Missbruket kan särskilt bestå i att påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor. Missbruk av dominerande ställning är förbjudet och kan föranleda att det företag som missbrukat sin ställning får betala såväl konkurrensskadeavgift skadestånd. EGsom domstolen har i det s.k. AKZO-fallet definierat vad som är underprissättning i konkurrensrättslig mening rättsfallet redovisas i kap. 5. Domstolen utgick från kostnadsregel innebär att ett företag en som om sätter priser inte täckning för sina genomsnittliga rörliga som ger kostnaderna att företaget tillämpar underprissättning. Om ett presumeras företags prissättning har syfte att eliminera en konkurrent kan även som

lAreeda Tumer: Predatory Pricing and Related Practices, l-laward Law

Review 1975

Konkurrens i balans Inledning 23

ett pris som är högre än den genomsnittliga rörliga kostnaden lägre men än den genomsnittliga totala kostnaden utgöra ett missbruk den anses av dominerande ställningen. I konkurrenslagen uppställs inte något krav på

uppsåtligt handlande när det gäller missbruk dominerande ställning.:

av Det är den typiskt sett konkurrensskadliga effekten är avgörande som för bedömningen.

Om kravet på marknadsdominans på den relevanta marknaden såväl geografiskt som produktmässigt är uppfyllt kan underprissättning i princip angripas med stöd konkurrenslagen även det är fråga av om om offentlig näringsverksamhet. Det kan dock göras gällande näringsatt verksamhet inte har ett kommersiellt vinstsyfte, kommunal som t.ex. näringsverksamhet, inte kan träffas förbudet underprissättning av mot eftersom missbruk dominerande ställning förutsätter ett syfte att nå av marknadsm akt för att senare kunna tillskansa sig monopolvinster. Enligt Konkurrensverket utgör kravet på kommersiellt vinstsyfte ofta ett avgörande hinder för att underprissättning offentlig aktör skall av en vara åtkomligt med stöd konkurrenslagen. Frågan är emellertid inte av prövad i svensk eller internationell domstol.

Den exakta juridiska och ekonomiska innebörden begreppet offentlig av underprissättning som används i direktiven är oklar. Det är uppenbart att de problem som beskrivs i direktiven bara till viss del kan fångas

upp av det som kan definieras som underprissättning i konkurrensrättslig

mening. Vid kartläggningen har i stället begreppet offentlig konkurrenssnedvridande prissättning använts för att fånga konkurrenssnedupp vridande beteenden när offentlig huvudman sätter priser inte en som ger täckning för samtliga kostnader åtgår för att producera eller som en vara tjänst. Marknaden presumeras bli utsatt för störning oavsett den en om offentlige huvudmannens marknadsandel är stor eller liten. Något krav på syfte eller avsikt att störa marknaden uppställs inte. Däremot förutsätts att den konkurrenssnedvridande prissättningen har viss en varaktighet och ger en ekonomiskt märkbar effekt.

Enligt förarbetena till konkurrenslagen det inte möjligt anses vara att

ingripa mot konkurrensbegränsningar är direkt och avsedd effekt

som en av lagstiftning eller ofrånkomlig följd denna3. Exempel på detta en av

zProp. 199293256 86

s.

3Prop. 199293256 70

s.

24 Inledning Konkurrens i balans

är de s.k. immaterialrättema patenträtt, varumärkesrätt, upphovsrätt utgör ett slags rättsliga monopol. I vilken utsträckning ett landsting som eller kommun kan åberopa kommunallagen en direkt och en som avsedd effekt eller ofrånkomlig följd lagstiftning vid konkuren av renssnedvridande prissättning är inte rättsligt fastslaget. I vår kartläggning har vi inte känt oss begränsade av detta.

Offentligt konkurrenssnedvridande företagsstöd Offentligt stöd innefattar regel någon slags subvention antingen i som form bidrag eller subventionerat lån, dvs. det är frågan om en av ekonomisk förmån riktad från offentlig huvudman till individer eller en

företag, inte motsvaras någon likvärdig ekonomisk mot-

som av prestation från mottagaren. Skattesubventioner används regelmässigt ett medel att främja produktion och konsumtion olika varor eller som av tjänster inom rad områden såsom läkemedel, sjukvård, utbildning, en kollektivtrafik etc.

Offentlig stödgivning till näringslivet syftar vanligen till att stärka vissa företags eller vissa företagsgruppers konkurrenskraft. Även stödet om har utfonnats för att balansera nackdel, till exempel i form av en lokalisering, finns i regel risk för att stödet får en ogynnsam en konkurrenssnedvridande effekt. Konkurrenssnedvridningen uppkommer

l ett stöd är större än vad krävs för att uppväga ifrågavarande

om som nackdel 2 stödet avgränsas eller dimensioneras så att bara vissa om företag de skulle behöva stöd får del den aktuella stödav som av formen.

I kartläggningen har begreppet offentligt konkurrenssnedvridande företagsstöd använts för att fånga den form av icke önskvärda upp konkurrenssnedvridningar som anges ovan.

Enligt Romfördraget är offentligt stöd snedvrider konkurrensförson1 hållandena inom EU oförenligt med den gemensamma marknaden under förutsättning att stödet har samhandelseffekt, dvs. riskerar att snedvrida handeln mellan medlemsländerna. Inom EG-rätten används termen statsstöd även andra offentliga kommuner och landsting men organ som omfattas regelverket. Statsstödsbegreppet kan tolkas mycket extensivt av och inbegriper då inte bara direkta och indirekta bidrag till privata och offentliga företag. Även anslag beviljas fullmäktige i som av en kommun och utbetalas till kommunal verksamhet bedrivs i en som förvaltningsfonn t.ex. hotellrörelse eller campinganläggning, kan en en räknas statsstöd. Allt statsstöd är inte förbjudet. Stöd till företag som

Konkurrens i balans Inledning 25

godtas till exempel den privata sektorn inte kan tillgodose marknaom dens behov eller om konkurrensen på marknaden inte anses vara

tillräcklig. Individinriktade stödåtgärder, exempelvis arbetslöshets-

understöd, kommer normalt sett inte i konflikt med EG:s statsstödsregler. Detta kan lite förenklat sägas utgöra grunden för vilka former av stöd och subventioner godtas respektive vilka träffas som som av statsstödsreglemas förbud.

1.5 Arbetets

uppläggning och inriktning

Kartläggningsarbetet har genomförts på flera olika plan. En väsentlig del av kartläggningen har varit att få ett underlag för att beskriva huvudlinjema i det omfattande förändrings- och förnyelsearbete äger som rum inom den offentliga sektorn kap 2. De strukturella förändringar som skett och sker i den offentliga sektorns serviceproduktion viktig är en bakgrund till uppkomsten de konkurrensproblem i av som anges direktiven.

För att få en bild av hur konkurrensproblem i mötet mellan den offentliga och den privata sektorn gestaltar sig i andra länder har vi företagit en begränsad internationell utblick. Studieresor har företagits till våra nordiska grannländer, Storbritannien och Tyskland. Vi har även sammanträffat med företrädare för EU-kommissionen därvid som redovisat sina tolkningar relevanta regler i EG-rätten. Erfarenheterna av från dessa aktiviteter redovisas i kapitel

Konkurrens som ett medel att uppnå samhällsekonomisk effektivitet och vilka samhällsekonomiska förluster uppkommer konkurrensen som om inte fungerar inom såväl den offentliga den privata sektorn beskrivs som i kapitel

En betydelsefull del kartläggningen är den redovisning och analys av som görs av i vilken mån gällande rättsregler styr offentlig som näringsverksamhet, offentlig upphandling och offentlig stödgivning

täcker in de aktuella konkurrensproblemen kap 5-7.

Med utgångspunkt från bruttoredovisning innehåller ett stort en som antal exempel på klagomål redovisats Konkurrenskommissionen, som av

4Allgårdh m.fl., EG och EG-rätten 279

s.

26 Inledning Konkurrens i balans

Konkurrensverket,FöretagarnasRiksförbund,Industriförbundet,Sveriges

Fastighetsägareförbund, Åkeriföreningen m.fl. har vi försökt att

identifiera vilka områden och branscher inom näringslivet upplever som sig särskilt utsatta för konkurrens från skattesubventionerad vara offentligt och privat bedriven näringsverksamhet och vilka typiska konkurrensproblem som detta medför kap 8.

Vi har inte bedömt det lämpligt att analysera och ta ställning till vara enskilda fall offentlig underprissättning eller subventioner. Detta vore av att föregripa den prövning Konkurrensverket och domstolsväsendet som har att företa.

På vårt uppdrag har Konkurrensverket utfört systematisk genomgång en ärenden offentlig underprissättning och subventioner på av om konkurrensutsatta marknader. En sammanfattning Konkurrensverkets av rapport finns i kapitel 8.4. Rapporten i sin helhet redovisas i bilaga

Ekon. dr. Maria Bengtsson har på grundval av ett urval av Konkurrensverkets ärenden och kompletterande intervjuer berörda aktörer av genomfört vetenskaplig studie i syfte att fördjupa kunskapen om de en kan leda till konkurrensstömingar mellan offentlig och processer som privat näringsverksamhet. En sammanfattning Bengtssons studie finns av i kapitel 8.5. Studien i sin helhet redovisas i bilaga

I kapitel 9 sammanfattas dessutom Konkurrensverkets rapporter om kommunal kostnadsredovisning, sambruk i offentlig sektor samt offentligt stöd till näringslivet åtgärder för ökad konkurrensneutralitet. -

En sammanfattande bedömning den genomförda kartläggningen och av våra överväganden och förslag redovisas i kap. 10 och 11.

För att få ett faktaunderlag till våra överväganden och förslag har vi anträffat med företrädare för privata företag, kommuner, landsting, samm statliga myndigheter och organisationer. Därutöver har inkommit ett antal skrivelser med synpunkter och förslag.

Statistiska centralbyrån SCB har bidragit med uppgifter om offentlig respektive privat näringsverksamhet inom olika områden. Något statistiskt underlag för fullständig kvantifiering av konkurrensen problemen har inte gjorts. En viss osäkerhet kan därför sägas råda om de aktuella konkurrensproblemens exakta samhällsekonomiska betydelse. Vi är dock övertygade att den bild växt fram so111 ett om som

Konkurrens i balans Inledning 27

resultat av kartläggningsarbetets olika delar är tillräcklig för ett ställningstagande till behovet vilka åtgärder behövs för att av som komma till rätta med de redovisade konkurrensproblemen.

1.6 Frågans tidigare behandling

Konkurrensproblem till följd att offentlig näringsverksamhet av underprissätts eller att privat näringsverksamhet helt eller delvis subventioneras med offentliga medel har ifråga den kommunala och om landstingskommunala sektorn utförligt behandlats Konkurrenskomav mittén. I delbetänkandet Konkurrensen inom den kommunala sektorn SOU 1991:104 föreslogs att kommuner och landsting skulle tillåtas att under vissa villkor få bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner och landsting. En förutsättning för detta att motsvarande verksamhet var var kompetensenlig i den kommunen eller landstinget och egna att upphandling ägde i fri konkurrens. Vidare skulle uppdragsverkrum samheten särredovisas och resultatet den särskilt i årsredovisav anges ningen.

Konkurrensmyndigheten skulle inom för konkurrenslagstiftningen ramen ha möjlighet att kontrollera att kommuns eller landstings en ett externa uppdragsverksamhet bar sina kostnader och således inte varaktigt egna subventionerades underprissättning. genom

Beträffande kommunalt stöd till näringsidkare ansåg kommittén s.280 att sådant stöd kan allvarligt störa marknadens funktionssätt. Bl.a av detta skäl borde kommunerna restriktiva med att överhuvudtaget vara ge stöd. Kommittén anförde vidare:

Om kommunen det motiverat att ett särskilt stöd för anser vara ge att upprätthålla viss servicenivå bör det i generella fonner, dvs. alla en ges näringsidkare erbjuder allmänheten den aktuella servicen skall som kunna få del av stödet. Om kommunen säljer mark för affärs- eller industriändamål och det inte finns några kvantitativa restriktioner bör alla företag ha samma möjlighet att köpa mark och de bör betala samma pris. Även detta inte är möjligt, därför kommunens om tex. att markinnehav är begränsat inom ett visst område eller lokal bara kan en hyras ut till ett företag, är det angeläget konkurrensaspekten beaktas. att Kommunen bör därför i sådana fall sälja marken eller hyra ut lokalerna till högstbjudande efter öppen tävlan. en

28 Inledning Konkurrens i balans

En konsekvens att kommunen tillämpar dessa principer kan bli att av t.ex. ett företag bedriver fotvård på ett servicehus kan komma att som lägre lokalkostnad än sina konkurrenter. Detta är emellertid något en bör kunna godtas, förutsatt att alla företag har haft samma som möjligheter att delta i anbudstävlingen. Vi således att de principer anser konkurrens och affärsmässighet, finns i upphandlingsbeom som stämmelsema, även bör tillämpas vid försäljning och uthyrning.

Rätten för kommun att stöd till företag och formerna för en ge bidragsgivningen är fråga inte är lämpligt att reglera i konkuren som renslagen. Den hör i stället naturligt med kommunallagens samman regler den kommunala kompetensen. Kommittén anser att dessa om regler bör tillämpas så att kommun ett individuellt inriktat om en ger stöd till näringsidkare för viss verksamhet, t.ex. genom att man en en erbjuder mark eller upplåter lokaler eller anläggningar, genom att man detta bör ske efter en öppen tävlan.

I ett delbetänkande Lokaldemokratikommittén, Kommunal uppav dragsverksamhet SOU 1992:128 föreslogs att kommuner, landsting och kommunala företag försök skulle rätt att utföra uppdrag, dvs. ges sälja tjänster på den öppna marknaden. Bl.a. med hänsyn till risken för

konkurrenssnedvridningar förutsattes att uppdragsverksamheten skulle

bedrivas affärsmässig grund. En strikt tillämpning av självkostnadsprincipen skulle kunna leda till underprissättning av de kommunala tjänsterna s.25 ff.

Förslaget har ännu inte lett till någon lagstiftning. En arbetsgrupp inom

civildepartementet har däremot i departementspromemorian Kommunal

uppdragsverksamhet och kommunal samverkan myndighetsutövning om

Ds 1995:13 föreslagit att kommunala aktiebolag skall få bedriva

kollektivtrafik utanför sina geografiska områden.

Enligt förslaget skall verksamheten bedrivas affärsmässigt. Med affärsmässighet bl.a att företaget tillämpar affärsmässig avses en prissättning. En affärsmässig prissättning bygger i grunden på att verksamheten bl.a. skall viss vinst, att man i prissättningen generera kalkylerar med visst risktagande och avskrivningar. Vilken vinstmarginal, vilken risk eller vilka avskrivningar som vid olika tillfällen är affärsmässigt att räkna med är inte givet. De nämnda faktorerna är i hög grad beroende branschpraxis och marknadssituationen vid det av av tillfälle då prissättningen skall göras.

Konkurrens i balans Inledning 29

Enligt förslaget får en kommun eller ett landsting inte stödja uppdragsverksamheten på ett sådant sätt att den fria konkurrensen hämmas eller i övrigt vidta annat konkurrensbegränsande förfarande. De åtgärder

som avses är sådana som kan angripas med stöd konkurrenslagen. I av bolagets redovisning kostnaderna, intäkterna och resultatet av uppdragsverksamheten redovisas särskilt. Av redovisningen skall framgå om subventioner eller andra ägartillskott förekommit. Kommittén föreslår

dock inga detaljerade redovisningsföreskrifter.

I departementspromemorian Avgifter inom kommunal verksamhet -

förslag till modifierad .vjälvkostnadsprincip Ds 1993:16 föreslog

en arbetsgrupp tillsatt dåvarande civilministem komplettesom var av en ring till kommunallagen innebörd att kommuner och landsting av om bedrev näringsverksamhet på marknad med fungerande konkurrens en skulle den drivas på affärsmässiga grunder, redovisas särskilt och inte få understödjas på sådant sätt att den fria konkurrensen hän1mades.

Förslaget ledde inte till lagstiftning bl.a på grund frågan beav att dömdes ha en mer konkurrensrättslig och generell giltighet.

Näringsutskottet har i betänkandet Särskilda konkurrensregler för

lantbruket l99394:NU 23 uttalat att det är angeläget olika

att offentliga stödåtgärder utfonnas så att de inte snedvrider konkurrensen

mellan olika företag.

I departementsproinemorian Anbudskonkurrens vid offentlig produktion

Ds 1992:121 behandlades frågan underprissättning i offentlig

om

verksamhet. I promemorian s.97 ff dylika kostnads-

angavs att relaterade felaktigheter har samband med flera aspekter.

Dit hör bristande kostnadsmedvetande många håll. Man gör ibland helt enkelt inte klart för sig t.ex. att egenregin bör stå för andel en av en viss kostnad eller viss overheadkostnad. Exempelvis kan det av handla att egenregin utan kostnad får disponera om gemensamma resurser, typ lokaler och utrustning. Det kan också röra sig felaktiga om fördelningsnycklar Till detta kommer det finns brister i m.m. att stora

de kommunala redovisningssystemen. Bristerna kan både leda till

bristande kostnadsmedvetenhet och utebliven kostnadstäckning,

omöjliggöra rättvisa jämförelser mellan egenregins och privatas anbud samt hindra insyn och kontroll utifrån för prövning bl.a. av om principen 0111 affärsmässighet i det enskilda fallet upprätthålls i praktiken eller ej. På konkurrensutsatt marknad kan detta leda till en att egenregin statlig eller kommunal- avsiktligt eller oavsiktligt under- -

30 Inledning Konkurrens i balans

prissätter till skada för de privata företagen. En sådan underprissättning kan mycket svår eller omöjlig att leda i bevis, just därför att vara redovisningssystemen har grundläggande brister. Erfarenheterna i rättstillämpningen i Marknadsdomstolen talar ett tydligt språk jfr det s.k. Televerksärendet. Krav särredovisning skulle behöva uppställas. Underprissättning från statlig myndighet eller kommuns sida i en en en näringsidkarroll kan falla under den nuvarande konkurrenslagens missbruksbestämmelse. Bevissvårighetema berörts dock mycket är som omfattande. I den konkurrenslagen kommer kartellförbudet knappast nya bli tillämpligt på avtal mellan t.ex. kommunen eller upphandlande att en enhet samt den utförande enheten. Här föreligger inte avtal i civilrättslig mening eller fristående rättssubjekt. Då återstår som enda möjligheten att angripa sådan prissättning, när kartellförbudet inte en går tillämpa, att gå via förbudet mot missbruk dominerande att av ställning. För sådan ställning krävs dock tillräcklig grad makt en en av över den lokala marknaden. En sådan dominerande ställning i konkurrensrättslig mening behöver dock kommun alls ha. Även t.ex. en om den fortsätter att underprissätta kommer den då att gå fri i det nya lagsystemet.

Att statlig och kommunal underprissättning kan fortgå förklarades med den underprissättande enheten i allmänhet saknar ett lättrörligt att kapital, dvs. underskottet täcks. Hos ett privat företag skulle riskkapitalet gå organisationen vid bestående underprissättning som inte på sikt ur vinstmedel överstiger förlusterna. En sådan vinstgenererar som generering kan i princip bara uppnås två vägar. Den är att det ena privata företaget har tillgång till också en monopolskyddad marknad där det kan för högt pris grund marknadsmakten. Överskottet kan ta av sedan korssubventionera prissättningen på den konkurrensutsatta marknaden. Detta sker då för ett övergripande, vinstgivande syfte kanske ökad volym. Det andra sättet är att använda sig av finansiell styrka för prissätta sina produkter med förlust, i syfte att slå mindre att konkurrenter marknader. Detta förutsätter att vederbörande därefter ur har makten över marknaden, så att företaget kan höja prisnivån för att kompensera förlusterna och förvandla dem till vinst.

Arbetsgruppen ansåg sig inte ha praktiska möjligheter att utreda, belysa och analysera alla frågeställningar kunde komma ifråga om som upp redovisningssystem och offentlig under-prissättning. Några konkreta förslag lämnades därför inte i promemorian.

l regeringens proposition 199394:35 med förslag till lag om ingripande

Konkurrens i balans Inledning 31

mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling s.33

f

uttalades dock följande infonnation underprissättning: som om

I det praktiska konkurrensfrämjande arbetet har klagomål sådan

om en icke kostnadstäckande prissättning från offentliga upphandlares sida varit särskilt vanliga. Bedömningen i promemorian det knappast är att är meningsfullt att diskutera någon fonn särskilt förbud av mot underprissättning så länge det saknas redovisningssystem som som medger en effektiv kontroll i det enskilda fallet förbudet efterlevs. av att Konkurrensverket har pekat på de bevissvårighetema vid tillämpstora

ningen konkurrenslagstiftningen på fall

av av påstådd underprissättning.

När det gäller frågor underprissättning torde det beträffande om offentliga aktörer ofta handla vad kan kallas subventionsströmom som mar, dvs. ett underskott i viss produktion täcks medel tillförs genom att från annat håll, än vad utomlands kallas predatory pricing. mer som Sistnämnda uttryck innebär nännast företag använder att ett prissättningen 111ot medtävlare för beröva dem deras som vapen att marknadsandelar. Metoden för detta är aggressiv prissättning under självkosten naden och till förlust för prissättaren. Syftet eller effekten är att finansiellt mindre uthålliga konkurrenter slås Metoden blir för ut. ett privat företag är uppbyggt på rörligt riskkapital ekonomiskt som ett möjlig och meningsfull endast den prissättaren marknadsmakt om ger att därefter höja priset och i efterhand kompensera tidigare förluster, sedan de finansiellt konkurrenterna fallit bort. svagare

För en sådan makt förutsätts att medtävlare inte kan sig in på nya ta marknaden. Alternativt täcker prissättaren förlusten genom överprissättning på marknad där denne redan har makten. en Det övergripande syftet med operationen är i fall långsiktigt ökad en vart lönsamhet.

Offentliga aktörers prissättningsbeteenden detta slag täckning av samt

av underskott i rörelse korssubventionering torde i

genom m.m. allmänhet styras andra överväganden de långsiktigt av än som rör ökad vinst. Inte desto mindre skadar beteendena de privata företagen på ett ibland allvarligt sätt. Såsom framgår departementspromemorian av Ds 1992:121 täcker otillbörlighetsbestämmelsen inte situationen med underprissâttning, är ett säljarbeteende och inte beteende som ett avseende upphandling.

Speciella överväganden med hänsyn till samhällsekonomins och

32 Inledning Konkurrens i balans

konsumenternas intressen kan behöva ägnas denna typ av offentlig underprissättning. I praktisk rättstillämpning har den visat sig vara svår hantera med stöd konkurrenslagstiftningen, inte bara på grund av att av bevissvårigheter. Här kan bl.a. erfarenheter arbetet med bättre av redovisningssystem betydelse. Det kan vidare aktualiseras att vara av pröva frågan underprissättning särskilt, med hänsyn till dess om angelägenhetsgrad sådan oavsett kopplingen till nuvarande som bristfälliga redovisnings-metodik.

I departementspromemorian Avbrutna upphandlingar och interna bud

Ds 1994:83 föreslogs att lagen offentlig upphandling LOU skulle

om kompletteras med bestämmelser krav på affärsmässighet när en om

upphandlande enhet avbryter ett påbörjat upphandlingsförfarande. Enligt

förslaget skulle beslut att avbryta upphandling på icke affärsom en mässiga grunder kunna medföra rätt till skadestånd för anbudsgivare deltagit i upphandlingen. som

I utredningsrapport till Lokaldemokratiutredningen Kommunal en näringslivspolitik i Danmark SOU 1993:112 redovisas och kommenteresultatet enkätundersökningar rörande kommunalt stöd till ras av näringslivet. Utredaren sammanfattar på sidan 135 dessa enligt följande:

Av lokaldemokratikommitténs enkätundersökning framgår att de flesta

kommuner och landsting beslutat åtgärder i syfte att allmänt främja om näringslivet, och fjärdedel kommuner och landsting lämnar eller en av hade lämnat stöd till enskilda näringsidkare. Det är möjligt att del av en dessa kommuner sysselsättningsskäl givit ekonomiskt stöd till av enskilda näringsidkare på ett sådant sätt att det hindrat en nödvändig sanering och dänned försvårat önskvärd strukturomvandling. Ett en

lagen inte innebar några hinder för kommunernas näringspolitik, och mindre än hälften ville därmed ändra kommunallagens bestämmelser. Ett skälen anfördes mot ändring kompetensreglema var att av som kommunerna redan stöd till enskilda näringsidkare. Varför var då gav inte intresset större för att lätta de restriktioner som ändå förelåg med den äldre kommunallagen Kanske inte alltid medveten om var man vilka regler gällde. Av kommunförbundets undersökning framgår som att kommunerna att deras på det näringspolitiska området anser ansvar har ökat, något avspeglas i deras ökade på området som engagemang sedan början l980-talet. Ett allmänt intryck från kommunförbundet av är dock att de kommunala subventionema till näringslivet nu börjar

minska.

Konkurrens i balans Inledning 33

Enligt en ESO-rapport Företagsstödet Vad kostar det egentligen Ds

- 1995: 14 har staten, kommunerna och landstingen direkta kostnader för företagsstöd på i genomsnitt omkring 50 miljarder kronor år. per Företagsstödet motsvarar företagens samlade inbetalningar sociala av avgifter. Företagsbeskattningen inbringar endast tredjedel vad en av företagen erhåller företagsstöd. Det finns vissa vetenskapliga som studier som visar att effekterna företagsstöd är små och ibland av negativa. En bidragande orsak är att olika stödåtgärder ofta har flera mål samtidigt. Ur konkurrenssynpunkt har företagsstödet kommit att ifrågasättas på den grunden att vissa företag får tillgång till stöd som stärker konkurrensfönnågan gentemot konkurrenter inte får något som motsvarande stöd. Enligt ESO-rapporten är målen för företagsstödet ofta vagt formulerade. samhällsekonomiskt rationella mål blandas inte sällan med politiska mål.

I rapporten konstateras att vetenskapliga studier visar på effekter svaga av företagsstöden. samhällsekonomiskt negativa effekter konstateras oftast för de konserverande stöden subventionerar produktion eller som som håller företag vid liv hade gått i konkurs. Om som annars ett företagsstöd inte är knutet direkt till måluppfyllelsen kan stödet ibland leda till negativ effekt. Ett exempel på detta är investeringsen om ett stöd, som syftar till att skapa arbetstillfällen, i själva verket minskar sysselsättningen genom att företagen investerar på ett sätt minskar som behovet av arbetskraft.

Den samhällsekonomiska vinsten ett företagsstöd uppkommer av om en verksamhet startas inte hade tillkommit utan stöd och stödet som om ger upphov till vinster utanför företaget, spridning teknik t.ex. genom av ny genom att en ökad konkurrens stimulerar produktivitetsutvecklingen eller bättre utnyttjande av samhällskapital i olika fonner.

Företagstödets samhällsekonomiska kostnader består enligt rapporten av fem poster:

1 De skatter som används för att finansiera stödet upphov till ger effektivitetsförluster i form minskade motiv för att investera och av

arbeta. Överföringama utgör i sig inte någon samhällsekonomisk

kostnad. 2 Myndigheter har kostnader för att administrera stödet. 3 Företagen har kostnader för att ansöka stöd, avrapportera effekter om m.m. 4 Stödet kan ha negativa bieffekter inom företaget, t.ex. att verksam-

2 15-1086

34 Inledning Konkurrens i balans

heten efter bidragsmöjlighetema. Lönebildningen kan påverkas anpassas så att företagets konkurrenskraft försämras. Den subventionerade verksamheten kan upphov till negativa miljöeffekter. ge 5 Stödet kan ha negativa biverkningar utanför företaget. Effektivare konkurrenter slås ut eller måste i varje fall minska antalet anställda.

I ett delbetänkande utredningen fredstida utnyttjande för civila av om ändamål avsedda för försvarsändamål, Civilt bruk av av resurser försvarets SOU 1995:29, föreslås att försvarsmaktens nödresurser och sjuktransporthelikoptrar i större utsträckning skall kunna utnyttjas räddningstjänsten respektive sjukvårdshuvudmännen. För att om av möjligt undvika att konkurrensen marknaden för civila helikoptertransporter snedvrids föreslås att försvarsmakten skall ta ut priser motsvarande självkostnaden. Utredningen konstaterar att oavsett vilket pris Försvarsmakten tillämpar torde konkurrenssituationen för de privata företagen komma att påverkas. RRV konstaterar också att om Försvarsmakten går aktör på marknaden kan konkurrenstrycket in som en ny öka, beroende på vilket pris väljer. Eftersom ett pris motsvarande man självkostnaden innebär att alla kostnader är förenade med verksamsom heten täcks borde det kunna uppfattas som en konkurrensneutral prissättning. I olika sammanhang har företrädare för branschen framfört att Försvarsmakten inte konkurrerar lika villkor som privata företag. Vad med lika villkor är emellertid inte självklart. som menas Krav på att Försvarsmakten skall justera sina kalkyler så att de motsvarar normalföretagets torde inte av konkurrensskäl vara särskilt vanligt förekommande. RRV för i sin utredning även ett resonemang om vilka kostnadsposter i så fall skall justeras. Utredningens mening som prissättning baserad på Försvarsmaktens självkostnad för är att en helikopterverksamheten är förenlig med grundläggande konkurrensaspekter och kan inte betraktas underprissättning. Det eventuellt som hårdnande konkurrenstryck uppstår i samband med att Försvarssom makten träder helikoptertransportmarknaden torde därför i huvudsak positiv karaktär för samhället som helhet. vara av

2 Bakgrund

I detta kapitel tecknas huvudlinjema i de omfattande strukturella förändringar sker i den offentliga sektorns serviceproduksom tion. Detta förändringsarbete är till stor del betingat den av offentliga sektorns finansiella kris. Ökade behov service inom av till exempel äldreomsorg och barnomsorg i kombination med minskade resurser har skapat ett förändringstryck med krav på ökad produktivitet och effektivitet i offentlig produktion. Olika statliga myndigheter, kommuner och landsting har valt olika lösningar beroende på skiftande förutsättningar. När det gäller förändringar inom varje huvudmans ansvarsområde kan tre

huvudlinjer skönjas: privatisering, marknadsorientering

av myndigheternas verksamhet t.ex. försäljning överskottskapaav

citet på den öppna marknaden och övergång till alternativa

driftfonner t.ex. bolagsbildningar och anlitande av entreprenörer för drift offentlig service. Den offentliga sektorns finansiella av problem har även medfört att olika offentliga huvudmän samverkar i privaträttsliga former t.ex. interkommunala bolag och offentligrättsliga fonner t.ex. kommunalförbund för att därigenom uppnå stordrifts och samdriftsfördelar. I kapitlet redovisas även olika fomier av företagsstöd bl.a syftar till att stimulera som till nyföretagande, forskning och utveckling och branschinriktade stöd, exportfrämjande stöd, arbetsmarknadspolitiska stöd och regionalpolitiskt motiverade stöd. I kapitlet redovisas den verksamhet som bedrivs inom Samhallkoncemen.

2.1 Strukturella

förändringar inom den offentliga sektorn

2.1.1 Den

offentliga sektom

Sverige har med internationella mått stor offentlig sektor. Staten, en

36 Bakgrund Konkurrens i balans

kommunerna, landstingen och de kommunala företagen svarar tillför omkring tredjedel den totala sysselsättningen. Den sammans en av kommunala sektorn sysselsätter cirka 26 procent den totala arbetsav kraften. Antalet sysselsatta i kommuner och landsting har sjunkit med 111 000 10 procent under 1990-talet och uppgick i slutet av 1994 till

1 037 000 personers. Den offentliga sektorns inkomster kommer enligt

kompletteringspropositionens beräkningar uppgå till 1048,9 miljarder kronor under 1996. Detta motsvarar 61,2 procent BNP. Utgiftema av beräknas uppgå till l138,4 miljarder kronor vilket motsvarar 66,4 procent BNP. År 1995 uppgick kostnaderna for offentlig konsumtion av och investeringar till omkring 479 miljarder kronor vilket motsvarar knappt 30 procent av BNP.

Det moderna välfärdssamhället har till stor del byggts ut genom att statsmakterna, efter hand behov uppkommit och nya reformer som nya beslutats, inrättat myndigheter med uppgift att administrera eller nya övervaka reformarbetet samt givit kommunerna och landstingen i uppgift för det praktiska genomförandet. När den offentliga att svara servicen byggdes ut följd centralt beslutade reformer inom som en av hälso-och sjukvård, äldreomsorg, funktionshindrade, omsorg om psykiskt utvecklingsstörda, skolan, barnomsorgen etc.fanns det få invändningar mot att den offentliga verksamheten skulle drivas i egen regi och med personal. Myndighetsfonnen sedan hundratals år egen var beprövad form för den offentliga verksamheten. Den offentligrättsliga en regleringen fördelar i fråga insyn, styrning och kontroll. Det gav om offentliga huvudmannaskapet och det långtgående ansvaret för kommuoch landsting gentemot användare kommunal service ansågs ner av utgöra tillräckliga skäl för drift i myndighetsfomi. Det kan även nämnas att under efterkrigstiden och fram till slutet av 1980 talet fanns en stark övertygelse att skattefmansierad offentlig verksamhet skulle om drivas av offentliga organ.

Många kommunala verksamheter startades ursprungligen som enskilda initiativ. I äldre tid kan nämnas de avsevärda medel som donerades av privatpersoner för olika allmännyttiga ändamål såsom undervisning, sjukhus och barmhärtighetsinrättningar olika slag. Under tid av senare har folkrörelser drivit verksamheter därefter inkorporerats i som kommunen eller landstinget. Exempel på detta är drift kultur- och av

sRegeringens skrivelse 199495:220, Utvecklingen inom den kommunala

sektorn s. 6

Konkurrens i balans Bakgrund 37

fritidsanläggningar, bibliotek, samlingslokaler, bamstugor, mödravårds-

centraler m.m.

Förändringstrycket

Inom den offentliga sektorn pågår ett omfattande förändringsarbete. nu Utöver renodlad privatisering går utvecklingen mot ökad marknadso-

rientering och verksamhetsformer med inslag konkurrens På

nya av senare tid kan det främsta motivet för förändringsarbetet sägas att vara staten, kommunerna, landstingen och andra offentliga måste organ tillgodose medborgarnas behov och krav på god offentlig service en med krympande ekonomiska Möjligheterna täcka resurser. att gapet mellan inkomster och utgifter upplåning, skattehöjningar eller genom utförsäljning offentlig egendom är begränsade. av

För statens del har handlingsutrymmet minskat dramatiskt. Med ett budgetunderskott på omkring 213 miljarder kronor för budgetåret 199596 och en statsskuld på 1565 miljarder kronor prop.199495:l50 är det nödvändigt att ompröva samtliga offentliga åtaganden. För att få balans i statsbudgeten krävs att de statliga transfereringssystemen, som omfördelar resurser mellan hushåll, företag och kommuner skärs ned.

De statliga förvaltningsmyndighetemas och de statligt ägda företagen

måste också räkna med ytterligare neddragningar.

Kommunerna och landstingens ekonomi har försämrats genom att statliga bidrag urholkas till följd inflationen och att det kommunala av skatteunderlaget har minskat. Enligt Kommunförbundet minskade de reala skatte- och statsbidragsinkomstema med omkring ll procent mellan åren 1992 och 1995.7 Trots att efterfrågan på kommunal service ökade minskade kostnaderna för kommunernas ordinarie konsumtion utbildning, barn- och äldreomsorg m.m. med åtta mellan 1992 procent och 1995. Kostnader för socialbidrag och arbetsm arknadsåtgärder ökade dock under period vilket innebar kommunernas totala samma att kostnader kunde minska med omkring fem procent. För åren 1996 till och med 1998 beräknas gapet mellan ökande behov och minskade utgifter för kommunal konsumtion till omkring två år. procent per

6Prop. 199293:56 6 ny konkurrenslagstiftning

s.

Kommunemas

ekonomiska läge, Februari 1995, Svenska Kommunförbundet

38 Bakgrund Konkurrens i balans

De krympande måste användas på ett så effektivt och resurserna rationellt möjligt. Därför har det ställts krav på och kommer att sätt som ställas krav på koncentrerat serviceutbud, förbättrad produktivitet, ökad effektivitet och ökad avgiftsfmansiering inom den offentligt finansierade tjänsteproduktionen.

2.1.3 Förändringsarbetets huvudlinjer

En förutsättning för det pågående förändringsarbetet har varit att åtskilliga offentliga legala och finansiella monopol har avskaffats samt att den statliga detaljregleringen den offentliga verksamheten har av minskat och ersatts med målstyming. På det statliga området har t.ex. affärsverken förlorat sin rättsliga särställning. För kommuner och landsting har den fria nämndorganisationen och avvecklingen av de specialdestinerade statsbidragen gjort det möjligt att i större utsträckning föra konkurrens i verksamheten. Avregleringama har medverkat till att den offentliga förvaltningen avbyråkratiserats och i ökande utsträckning ersatts med entrepreneurial government dvs. en ny

förvaltningskulturs som utmärks av att:

den uppmuntrar till konkurrens mellan olika utförare,

den stärker användarnas direkta inflytande över verksamheten,

den mäter vad blir slutresultatet verksamheten outcome

som av snarare än vad som sätts i fonn av resurser, den uppdraget att förverkliga målet för verksamheten, genomsyras av inte av att till varje pris följa utfärdade regler, den omdefinierar sina klienter, patienter etc. till kunder med rätt att välja mellan olika alternativ, den försöker förebygga problem istället för att gripa in när problemen redan uppstått, den lägger ned energi på att få intäkter istället för att bara förbruka anslagen, den tillämpar närhetsprincipen och delegerar beslutsrätt när så är möjligt, den föredrar marknadsmekanismer framför byråkratiska mekanismer, den strävar efter att ge den privata och ideella sektorn ett större ansvar för offentlig service.

8Jfr Reinventing 1992 Osbome, Gaebler, Government,

Konkurrens i balans Bakgrund 39

När det gäller förändringar inom varje offentlig huvudmans ansvarsområde kan schematiskt och därmed starkt förenklat förändringsarbetet sägas fortgå efter tre strukturella huvudlinjer.

l Privatisering

2 Marknadsorientering och konkurrens inom för ramen myndighetsfonnen 3 Ökad användning alternativa driftfonner av

Inom dessa huvudlinjer kan konkurrens i någon fonn ha avgörande en betydelse som drivkraft i förändringsprocessen. Det ökade inslaget av konkurrens i den offentliga verksamheten har sannolikt medfört besparingar och i de flesta fall lett till allmän kvalitetsförbättring en av offentlig service. Den ökade marknadsorienteringen den offentligt av bedrivna verksamheten kan emellertid även medföra negativ en påverkan för företag på den privata marknaden offentliga genom att aktörer anammar det privata näringslivets beteenden utan något men egentligt för verksamhetens ekonomiska utfall. I det följande ansvar ges en närmare beskrivning av förändringsarbetets strukturella huvudlinjer. I kapitel 8 analyseras och systematiseras vilka huvudsakliga konkurrensproblem som kan uppkomma när ledningen för den offentliga aktören anammar ett marknads- och konkurrensinriktat synsätt.

Privatisering

Vissa delar den offentligt bedrivna och skattefinansierade verksamav heten kan avvecklas och överlämnas till marknaden. I debatten har ofta marknadsorientering, konkurrensutsättning och bolagisering m.m. etiketterats som privatiseringar. I verkligheten är renodlade privatiseringar relativt sällsynta. Privatisering innebär att det allmänna helt och hållet frånhänder sig ansvaret för uppgift tidigare bedrivits en som i offentlig regi eller i varje fall med stöd offentliga medel. Det av

allmänna avvecklar således både driftansvaret och fmansieringsansvaret

för verksamheten. En sådan privatisering, dvs. att det allmänna avstår från såväl drift finansiering viss verksamhet tidigare som av en som bedrivits i offentlig regi, kan inom överskådlig framtid förväntas ske i begränsad omfattning

Uförsäljning statliga företag och statlig egendom utgör av annan exempel på privatisering i dess egentliga bemärkelse. En systematisk försäljning statliga företag inleddes 1991. Företag AssiDomän av som

40 Bakgrund Konkurrens i balans

AB, Celsius Industrier AB, Cementa AB, Pharmacia AB, OK Petroleum AB och Svenskt Stål AB har sålts. Totalt har privatiseringama inbringat 23 miljarder kronor till statskassan.°

I kommunerna och landstingen är privatiseringar en marginell företeelse. Detta beror främst på att kommunala verksamheter i allt väsentligt är obligatoriska verksamheter kommunerna och landstingen är som skyldiga att ombesörja. I vissa fall förekommer det att en viss verksamhet avvecklas och tas över privata företag eller föreningar utan att av något uppdrag eller löfte bidrag för fortsatt verksamhet. Detta har om förekommit när det gäller turistanläggningar, småbåtshamnar, campingplatser och alpina anläggningar.

2.1.5 Marknadsorientering och konkurrens inom

ramen för myndighetsfonnen

Ökad avgiftsjinansiering Myndigheternas verksamhet finansieras till huvudsaklig del genom att

politikerna anslår skattemedel för verksamheten. Åtskilliga myndigheter

finansierar verksamheten såväl anslag avgifter. genom som genom Statliga och kommunala affärsverk är exempel myndigheter som i regel är helt och hållet avgiftsfmansierade. Dessa myndigheter har i regel någon form monopol rättsligt eller s.k. naturligt där någon av egentlig marknadsprissättning inte förekommer. Myndigheten kan också arbeta på konkurrensutsatt marknad. Om det är fråga om en en kommunal eller landstingskommunal myndighet kan rätten att ta ut avgift för de nyttigheter myndigheten tillhandahåller begränsad som vara den kommunala självkostnadsprincipen. De totala avgifterna i genom kommunerna enligt Svenska kommunförbundet och SCB svarar för de totala bruttokostnadema. sammantaget 14 procent av

Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos statliga förvaltningsm yndigheter Riksrevisionsverket RRV har regeringens uppdrag gjort en översyn konkurrensutsatt affärsverksamhet hos statliga förvaltningsmyndigav heter. I rapporten Konkurrensutsatt affärs-verksamhet hos förvaltnings-

gRegeringens skrivelse l99495z20, 1994 års redogörelse för företag med

statligt ägande s. 8

loVad kostar verksamheten i Din kommun, Bokslut 1993, 42 s.

Konkurrens i balans Bakgrund 41

myndigheterna Dnr 20-91-0908 redovisades en kartläggning av affärsverksamheten hos 23 statliga myndigheter med sammanlagd

en omsättning om 54 miljarder kronor budgetåret 199091. Affärsverksamheten svarade för ca 6 miljarder kronor. I rapporten s.34 konstaterades att affärsverksamheten i princip verkade på marknader där det förelåg konkurrerande alternativ men att graden av konkurrens varierade från fall till fall. Den inhemska och internationella konkurrensen förutsågs dock sannolikt komma att öka. Av intervjuer med företrädare för myndigheterna hade utredarna erfarit att statsmakterna stimulerat fram en ökad uppdragsverksamhet inom myndighetema. Uppdragsmodellen upplevdes som en verksamhetsfomi som på ett bra sätt bidrar till att kundorientera synsättet inom myndigheten helhet och också som som medför en ökad effektivitet. Statsmaktemas ägarambitioner med uppdragsverksamheten upplevdes och otydlig. En orsak till som svag detta uppgavs vara att Statsmaktemas intresse mest hade fokuserats på uppdragsverksamheten som en alternativ fmansieringsfonn myndigav hetens verksamhet. Intresset kring utveckling kämverksamheten av ansågs komma i andra hand. Myndigheternas ledningar saknade ofta en uttalad affärsambition med uppdragsverksamheten och det interna ansvaret för verksamheten i flera fall otydligt. Myndighetstillhörigvar heten ansågs i många fall ge uppdragsverksamheten en legitimitet och en image av kvalitet, opartiskhet och tillförlitlighet. Detta upplevdes som en viktig konkurrensfördel och som betydelsefullt i samarbete med andra länder. Korssubventionering ansågs inte ett stort problem. vara Synpunkter på t.ex. prissättning hade framförts konkurrenter, av men inte särskilt ofta. De ekonomiska systemen ansågs tillgodose rimliga krav på kostnadsfördelning. Avskrivning och räntor togs oftast med i underlaget för den självkostnadsbaserade prissättningen. Avkastning på det av staten tillskjutna kapitalet dock nonnalt inte inkluderad i var prissättningen.

uStudien omfattade bland andra AMU, FörsvarsData, Försvarsmedia, AMS Arbetslivstjänster, Banverket Material- och industridivisionen, Fiskeriverket Swedmar, Lantmäteriverket Kartcentrum, Swedsurvey, Vägverket Produktdivisionen, Patent- och registreringsverket InterPat, Skogsstyrelsen Frö- och plantverksamheten, Statens invandrarverk Spräksektionen.

42 Bakgrund Konkurrens i balans

Uppdragsmodellen

Ett inslag i marknadsorienteringen är den s.k uppdragsmodellen.

Denna modell utgör ett försök att under fortsatt politisk styrning åstadkomma marknadsliknande villkor mellan köpare och säljare för myndigheter som har inkomster från uppdragsverksamhet vid sidan av sina ordinarie myndighetsuppgifter. För statliga myndigheter innebär uppdragsmodellen följande.

l Myndigheten får disponera över inkomsterna från sin avgiftsbelagda

verksamhet. Full kostnadstäckning gäller i princip som ekonomiskt mål. 2 Myndigheten får tillgång till eget bankmässigt hanterat konto hos Riksgäldskontoret på vilket myndigheten får låna respektive placera överskott. 3 Myndigheten skall finansiera sina investeringar i anläggningstillgångar genom lån i Riksgäldskontoret mot marknadsmässig ränta. 4 Myndigheten har möjlighet att balansera visst överskott i ny räkning utan särskilt regeringsbeslut dvs. myndigheten behöver inte leverera in överskott till statskassan.

Med uppdragsverksamhet försäljning sådana varor och tjänster avses av är frivilligt efterfrågade, dvs. avgifterna regleras inte i lag och som förordning till skillnad från offentligrättslig verksamhet. Exempel på uppdragsverksamhet är olika konsulttjänster, utbildningstj änster typer av och laboratorieundersökningar.

Budgetåret 199394 myndigheternas intäkter från uppdragsverksamvar het drygt 15 miljarder kronor. Det kraftig minskning i förär en hållande till föregående budgetår, då avgiftsintäktema från uppdragsverksamhet uppgick till drygt 29 miljarder kronor. Denna minskning beror till största delen att delar Byggnadsstyrelsen och av AMU-gruppen har ombildats till bolag. Under budgetåret 199495 förväntas avgiftsintäktema från uppdragsverksamhet stiga till ungefär samma nivå som budgetåret 199293. Detta beror att de avgiftsintäkredovisas Försvarets materielverk kommer att öka från drygt ter som av

3 miljarder kronor till drygt 19 miljarder kronor. Ökningen är en följd

lzJfr. för- Riksrevisionsverket, Konkurrensutsan affärsverksamhet hos valtningsmyndighetema, 1992.

13Riksrevisionsverket, ersättningar i 1994 Om avgifter och andra staten

Konkurrens i balans Bakgrund 43

av att myndighetens verksamhet från och med budgetåret 199495 har blivit helt avgiftsbelagd. Den största delen av myndighetens avgiftsinkomster härrör dock från andra myndigheter.

Uppdragsverksamhetens kunder finns såväl inom som utanför den statliga sektorn. Statliga myndigheter står för ungefär 54 procent av intäkterna.

Det ekonomiska målet för uppdragsverksamheten är till övervägande del full kostnadstäckning, dvs. intäkterna skall täcka verksamhetens kostnader, såväl direkta som verksamhetens andel av de indirekta kostnaderna. 1 praktiken behöver dock inte kostnaderna för varje enskild produkt eller tjänst som en myndighet tillhandahåller mot avgift täckas genom avgiften. Det är rimligt att det resultatområde som produkten eller tjänsten ingår i balanseras över en resultatperiod på tre till fem år.

Enligt 10 § kapitalförsörjningsförordningen har myndigheter har som rätt att disponera inkomsterna i verksamheten rätt att balansera årets resultat i ny räkning förutsatt att årets resultat och det balanserade resultatet tillsammans inte överstiger 10 procent verksamhetens av omsättning. I annat fall skall myndigheten föreslå regeringen hur överskott skall disponeras eller underskott täckas.

Av de ca 90 myndigheter som bedriver uppdragsverksamhet har 23 myndigheter uppdragsintäkter över 100 miljoner kronor, vilket motsvarar ungefär 91 procent av de totala intäkterna från uppdragsverksamheten. Den genomsnittliga kostnadstäckningsgraden för dessa myndigheter kan beräknas till drygt 100 procent.

Tre av dessa 23 myndigheter är helt avgiftsfmansierade. Fortifikationsförvaltningen, Exportkreditnämnden samt Statens löne- och pensionsverk. Lägst intäktstyngd av de 23 myndigheterna har Chefen för marinen, där den avgiftsñnansierade verksamheten endast utgör en procent av den totala verksamheten. med intäktstyngd menas den andel av kostnaderna för myndighetens totala verksamhet som finansieras med avgifter.

44 Bakgrund Konkurrens i balans

Tabell Myndigheter med intäkter över 100 mkr i uppdragsverksamhet under budgetåret 199394

Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer 189 Riksrevisionsverket 182 Sveriges meteorologiska och

Beställar utförarmodellen intraprenader - Beställar utförannodellen BUM i någon fonn finns i drygt 70 -

kommuner och landsting. BUM kännetecknas av att två av huvud-

uppgifterna i en myndighets förvaltning beställaruppgiften och utförar -

Altemativa produktionsformeri kommunal verksamhet, Ds 1993:27 s.l27

Konkurrens i balans Bakgrund 45

producentuppgiften En marknadsliknande relation skapas separeras. mellan beställaren och utföraren. Därigenom förmodas följande inträffa.

l Myndighetens produktivitet och effektivitet ökar till följd av

konkurrens och ökad marknadskänsla. 2 Myndigheten behöver inte tillgripa konkurrensutsättning och bolagisering. 3 Myndighetens ansvariga politiker får en ändrad politikerroll och ansvaret för de anställda vidgas.

Intraprenader efter genomförd konkurrensutsättning

Offentlig serviceproduktion har i viss utsträckning utsatts för konkurrens anbudstävlingar där externa anbud jämförts med bud från genom egenregin. Genomförda konkurrensutsättningar med deltagande av egenregi har i flertalet fall resulterat i att de ansvariga bedömt det interna budet det mest fördelaktiga. Om upphandling resulterar vara en i att ett internt bud antas innebär det att verksamheten alltjämt kommer

att drivas i egen regi. Juridiskt-tekniskt innebär det att upphandlingsför-

farandet avbryts. Även i de fall där det interna budet antagits har konkurrensmomentet i ofta medfört avsevärda effektivitetsvinster i den egna produktionen.

Intraprenader utan extern konkurrens I många kommuner och landsting har valt att enbart arbeta med man intern konkurrens på interna marknader. Avsikten är att åstadkomma ett konkurrenstryck inom kommunen eller landstinget utan att vända sig till den privata marknaden. Ibland har avsikten varit att förbereda organisationen inför en kommande konkurrensutsättning. Intern konkurrens och interna upphandlingar inom för den s.k. beställarramen utförandemodellen har i flera fall resulterat i lägre kostnader. I andra fall har det medfört administrativa merkostnader.

2.1.6 Ökad användning av alternativa driftformer

Med alternativa driftformer offentlig verksamhet helt eller avses att en delvis finansieras med skattemedel och att verksamheten utförs av någon än den myndighet finansierar verksamheten. Utföraren annan som är normalt privaträttslig organisation även statliga myndigheter, en men kommuner och landsting kan fungera som utförare.

46 Bakgrund Konkurrens i balans

De alternativa driftformema är

a offentligt ägda företag bolag, stiftelser etc.

b driftentreprenader

c bidragsñnansierad enskild verksamhet t.ex. föräldrakooperativa

daghem och fristående skolor

d kundvalssystem med enskilda utförare

e köp av enstaka tjänster t.ex. plats på behandlingshem

Samtliga alternativa driftfonner har ökat något i omfattning under senare år. Inslaget extern konkurrens varierar. av

Offentligt ägda företag En betydande och ökande del den statliga affärsverksamhet drivs i av privaträttsliga former, dvs. i aktiebolag, stiftelser etc. Staten är ensam eller dominerande ägare till ett femtiotal företag och affärsdrivande verk. Med dotterbolag omsätter de statliga företagen och affärsverken

exkl. kreditinstituten omkring 250 miljarder kronor år. År 1983

per fanns det 1 214 kommunala företag. De kommunala företagens omsättning uppgick detta år till närmare 40 miljarder vilket motsvarade

drygt 15 eller 20 procent kommunernas omslutning. Företagen

av sysselsatte cirka 42 000 År 1992 hade antalet företag ökat till personer. 1534 enheter. Antalet kommunala företag uppgick 1993 till 1455 enheter, dvs. minskning med 79 enheter. Företagens omsättning en uppgick till 115 miljarder kronor. Den totala balansomslutningen var cirka 418 miljarder kronor. Företagen sysselsatte 48 860 anställda. Om man räknar med de landstingsägda företagen uppgick de kommunala företagens omsättning år 1993 till 129 miljarder kronor. Av kommuner-

nas koncemredovisningar för 1992 framgår att cirka 86,4 procent

av

verksamhetens totala kostnader med eliminering för koncemintema transaktioner avsåg kostnader för drift i förvaltningsfonn och cirka

13,6 procent i företagsform För 1993 och 1994 är motsvarande siffra 85,7 procent respektive 14,3 procent. Om det inte görs någon elimine-

lsRegeringens skrivelse 199495:20. 1994 års redogörelse för företag med

statligt ägande.

lsDs C 1985:13 Kommunala företag, Delbetänkande av stat-kommunberedn gen.

Kommunägda företag 1993, SCB 1995.

Konkurrens i balans Bakgrund 47

ring för koncemintema transaktioner blir andelen cirka 27 procent. Om jämförelsen görs på intäktssidan blir de kommunala företagens andel av de totala koncemintäktema för 1992 cirka 18,6 procent, för 1993 cirka

20,9 procent och för 1994 cirka 21,3 procent.

Verksamhetsområdena fastighetsförvaltning, energi, VA och avfall samt kommunikationer med sammanlagt 933 företag svarade för omkring 92 procent företagens omsättning. Under 1994 har ett antal energiföretag av bildats följd av att lagstiftaren påbjudit företagsformen som som en villkor för att verksamheten skall vara undantagen vissa kommunalrättsliga principer.

De kommunala företagen har under de senaste 10 åren ökat i antal med

241 enheter eller med omkring 20 procent. Ökningen av antalet företag

ligger nästan uteslutande inom de tekniska sektorerna. De kommunala företagen har även ökat i relativ betydelse som andel av kommunkoncememas totala kostnader respektive intäkter.

De statliga och kommunala företagen har i stor utsträckning förlorat sin tidigare priviligierade ställning leverantörer till staten och kommusom De offentligt ägda företagen omfattas lagen offentlig nerna. som av om upphandling skall i regel lämna anbud i konkurrens med privata företag. I Konkurrensverkets rapport till utredningen anges att det finns skäl att anta att långa avtalstider eller förlängningsklausuler i avtal mellan en kommun eller landsting och eget bolag är vanligt förekommande. Därigenom kan syftet med lagen om offentlig upphandling komma att motverkas.

Driftentreprenader Den offentliga sektorn har länge varit beroende av privata entreprenörer för att kunna erbjuda en fungerande service till medborgama. På den tekniska sidan har entreprenörer byggt vägar, gator, sjukhus, kontor och bostäder. Privata entreprenörer har även anlitats för drift och underhåll fordon, renhållning, städning Även inom den s.k. mjuka sidan av m.m. förekommer driftentreprenader. Genom att anlita entreprenörer behöver myndigheterna inte bygga kompetens och organisation för upp en egen funktioner den privata marknaden kan erbjuda till lägre kostnad. som

Källa Regeringens skrivelse 1994952220, Utvecklingen inom den kommunala sektom samt SCB

48 Bakgrund Konkurrens i balans

Vid entreprenaddriven verksamhet fullgörs en uppgift på uppdrag det av allmänna. Uppgiften skall regel upphandlas enligt lagen som om

offentlig upphandling se kap.6. Det allmänna är huvudman för

verksamheten och ansvarar därigenom för verksamheten gentemot användarna.

Enligt en rapport utgiven Konkurrensverket uppgick entreprenadanav delen av de tjänster utfördes i den kommunala och landstingskomsom munala sektorn 1992 till omkring 12 procent de totala kostnadema. av Om man räknar bort kostnader för myndighetsutövning, olika former av

transfereringar och subventioner kommunal service blir siffrorna

av sannolikt i storleksordningen 15-20 procent. Enligt rapporten endast var cirka 7 procent av den kommunala verksamheten upphandlad i konkurrens.

Enligt en undersökning genomfördes SPK, Kommunala som av tjänsteentreprenader 1990, var detta år entreprenadandelen, inklusive bygg- och anläggningsentreprenader, cirka 12,5 procent. När det gällde driftentreprenader uppgick entreprenadandelen till cirka 6 procent. Undersökningarna är inte helt jämförbara. Av undersökningarna kan dock dras slutsatsen att mellan 1990 och 1992 entreprenadandelen var oförändrad eller ökade något. För åren 1993 och 1994 finns inga motsvarande uppgifter täcker alla kommunala sektorer. s0n1

Entreprenadandelen varierar dock mellan olika verksamheter, mellan olika kommuner och mellan olika landsting. Tekniska tjänster, s.k. hårda verksamheter, har traditionellt mycket hög entreprenadandel. en Bygg- och anläggningsentreprenader, färdtjänst och Skolskjutsar är exempel på offentligt finansierade verksamheter nästan uteslutande som utförs av entreprenörer. Enligt undersökning Svenska kommunen av förbundet uppgick entreprenadandelen inom vatten- och avloppsverksamhet till 22 procent 1992. Totalt sett svarade inköp och inhyming av varor och tjänster svarade för 40 procent kostnaderna. av

lgKonkurrensverket, Rapport kommunal upphandling i konkurrens s.l0.

om

Enligt Kommunema fram till 2020, Svenska kommunförbundet 1995,

uppgick kommunernas transfereringsutgitter 1993 till 62 miljarder kronor eller 24 procent av de totala utgiftema.

zlExtema

resurser i kommunaltekniken, Svenska kommunförbundet 1993.

Konkurrens i balans Bakgrund 49

Enligt uppgifter från Socialstyrelsen och Skolverket refereras i som regeringens skrivelse 199495:220 om utvecklingen inom den kommunala sektorn andelen entreprenader eller verksamhet i form var annan ca 4 procent inom äldreomsorg, ca 2 procent inom skolan, ca 8 procent inom barnomsorgen och ca 57 procent inom missbrukawården. Sannolikt har den totala entreprenadandelen ökat till följd av de konkurrens och privatiseringsambitioner som dominerade den kommunala förändringsdiskussionen under åren 1992 -1994.

SCB har för Underprissättningsutredningens räkning genomfört vissa databearbetningar ifråga om antalet anställda och omsättning inom vissa relativt avgränsade sektorer där offentlig och privat näringsverksamhet verkar sida vid sida. Av materialet framgår att andelen privatanställda inom all öppen hälso- och sjukvården utgör 18 %, inom tandvården 34 %, vård och service till boende i servicehus 6,3 procent, HVB-hem 19,8 procent, daghem 6,5 %, äldre- och handikappomsorg 7,4 %, insamling, sortering och omlastning av icke miljöfarligt avfall 53, 4 %, industrioch institutionstvätt 68 %, konsumenttvätt 97 %. När det gäller stödfunktioner som t.ex. städning och storhushåll finns ingen tillförlitlig statistik eftersom dessa funktioner sällan redovisas separat i den offentliga verksamheten. Någon tillförlitlig omsättningsstatistik för ovan angivna sektorer finns inte.

Inom vissa tekniska sektorer är sannolikt entreprenadandelen högre i Sverige än i Storbritannien trots att brittiska kommuner och landsting är skyldiga att konkurrensutsätta egenregin enligt reglerna om Compul- Competetive Tendering CCT. Även inom t.ex. vård, och sory omsorg skola där entreprenadandelen endast uppgår till några få procent är vid en internationell jämförelse den andel den kommunala verksamheten av som är utlagd på entreprenad relativt hög i Sverige.

När det gäller sjukvård, äldreomsorg, barnomsorg och skola finns en utbredd tveksamhet inför renodlade marknadslösningar i stor skala. Tveksamheten grundas ofta en oro för att den offentliga insynen och möjligheterna att påverka verksamheten skall gå förlorad samt att kundema inte har de kunskaper krävs för fungerande arknad. som en m Denna tveksamhet har ibland betecknats som patemalisin, dvs. en föreställning om att medborgarna inte vet sitt eget bästa.

Under senare har ett antal kommuner och landsting på frivillig väg valt att utsätta den verksamheten för konkurrens egna genom anbudsupphandling där egenregin fått lämna ett internt bud. I andra fall

50 Bakgrund Konkurrens i balans

har valt att inte låta egenregin delta. Frågor konkurrenssnedman om vridningar i samband med konkurrensutsättning behandlas i kapitel 8- 10.

Bidragsfinansierad enskild verksamhet Staten, kommunerna och landstingen lämnar årligen avsevärda direkta och indirekta bidrag som stöd till privata företag, föreningar och stiftelser. För kommunerna och landstingens del finns inga hinder mot att lämna stöd så länge det är fråga om verksamheter som har anknytning till kommunen eller dess medlemmar samt att mottagaren inte är näringsidkare. Om bidraget utgör ersättning för något som utförs för det allmännas räkning gäller lagen offentlig upphandling. Bidrag om som ges till ideell verksamhet, till exempel idrottsföreningar, utgör dock sällan ersättning för utförda tjänster.

Den bidragsfmansierade enskilda daghemsverksamheten motsvarar idag omkring 8-10 procent av den totala samhällsfmansierade daghemsverksamheten. Med hänsyn till den s.k. barnomsorgsgarantin, som gäller från och med den l januari 1995, finns utrymme för en expansion av den enskilda barnomsorgen. Kommunerna har emellertid alltjämt rätt att bestämma hur stort utbudet skall vara. Om det inte finns behov av ytterligare daghem i kommunen kan kommunen bestämma att nya enskilda daghem inte skall beviljas några bidrag.

Kundvalssystem med privata utförare När en privat utförare anlitas inom ramen för ett kundvalssystem föreligger en alternativ driftfonn. Kundvalsmodeller med privata utförare förekommer inom äldreomsorgen och barnomsorgen. Kundvalssystem är i första hand ett system för att öka valfriheten för användarna och inte ett medel att pressa ned kostnaderna. Om användarna, till exempel föräldrarna inom barnomsorgen, väljer privata utförare uppkommer emellertid på sikt ett konkurrenstryck som kan öka kraven på ökad effektivitet i den offentligt bedrivna verksamheten.

Köp av enstaka tjänster Kommuner och landsting har under lång tid anlitat privata företag för placering av t.ex. missbrukare behandlingshem. Trots ett relativt stort utbud av behandlingsplatser har köparna inte kunnat dra några fördelar den potentiella konkurrensen marknaden. En viktig förklaring av torde vara att dessa tjänster ofta är utformade för att passa enskilda individer som i praktiken begränsar urvalet. Enligt en SPK-studie av marknaden för placeringar på hem för vård eller boende HVB är

Konkurrens i balans Bakgrund 51

orsaken dåligt utvecklad beställarkompetens samt bristfälliga en

instrument för uppföljning och utvärdering.

2.1.7 Samverkansfonner inom den offentliga sektorn

Samverkan mellan myndigheter är ett växande inslag i den offentliga sektorns förändringsarbete. Samverkan kan i privaträttslig form äga rum genom att t.ex. två kommuner sluter ett samarbetsavtal i någon viss fråga, köper tjänster av varandra eller bildar ett gemensamt aktiebolag, en stiftelse eller en förening för angelägenheter. Offentgemensamma ligrättslig samverkan kan åstadkommas att två eller flera genom kommuner eller landsting inrättar ett kommunalförbund. Kommunalförbundet är en slags specialkommun som kan bildas för vilket kompetensenligt ändamål som helst.

Genom samverkan kan myndigheterna även åstadkomma besparingar genom gemensamt bruk och samordning av stödfunktioner såsom transporter, telefonväxlar, vaktmästerifunktioner, städning, matsalar m.m. Denna samverkansfomi går ibland under benämningen sambruk. Enligt rapport från Konkurrensverket erbjuder rad olika myndigen en heter och offentliga organ tjänster, i konkurrens med privata företag, inom de verksamheter där de har överkapacitet. Enligt verket är sambruk-tjänstema oftast skattefmansierade vilket leder till att konkurrensen snedvrids. Sambruk mellan olika huvudmän utan föregående upphandlingsförfarande kan strida mot lagen offentlig upphandling om

och kommunallagen.

2.2 Företagsstöd

2.2.1 Vad är företagsstöd

Staten, kommunerna och landstingen ett omfattande stöd till ger

Upphandling institutionsplatser Hem för vård eller boende HVB,

av - SPK:s rapportserie 1992:5

23K0nkurrensverket,

Sambruk i offentlig sektor effekter på konkurrens och effektivitet.

52 Bakgrund Konkurrens i balans

näringslivet. Stödet kan utgå i fomi av direkta bidrag, förmånliga lån och räntesubventioner. Stödet kan även vara av indirekt natur t.ex. skattelättnader, garantiåtaganden, stödköp av varor eller tjänster m.m. Avgränsningen begreppet företagsstöd kan göras på olika sätt. av Konkurrensverket gör i rapporten Offentligt stöd till näringslivet -

Åtgärder för ökad konkurrensneutralitet följande klassificering av

stödfonner.

Generellt stöd är stöd som inte är bundet till en specifik resurskategori, produktionsfaktor, produktionsinriktning, lokalisering etc. Stödet kan disponeras av företaget efter egna önskemål. Exempel: driftbidrag i form av reducerade arbetsgivaravgifter eller transportkostnader.

Selektivt stöd är stöd som syftar till att stimulera en ökning av en viss resurskategori, produktionsfaktor, produktionsinriktning, lokalisering etc. Exempel: nyanställningsstöd.

Proportionellt stöd är stöd som är kopplat till aktiviteter som fortgår över tiden Exempel: Regionalt transportstöd.

Marginellt stöd är stöd som är kopplat till en befintlig aktivitet. Exempel: ett flertal sysselsättningsstöd.

Direkt stöd är stöd som utgår vid nyttjandet av en viss produktionsfaktor. Exempel: Stöd lämnas till investering i produktionsanläggningar om stödet syftar till att främja tillkomsten av produktionsanläggningar.

Indirekt stöd är stöd som inte lämnas till den resurskategori som stödet avser att främja. Exempel: I syfte att främja sysselsättningen lämnas stöd till investeringar i produktionsanläggningar.

Horisontellt städ är stöd som inte är inriktat mot särskilda företag, speciella branscher eller regioner utan n1ot ett brett spektrum av företag på marknaden. Exempel: stöd till forskning och utveckling FoU, stöd till SME.

Branschspecifkt vertikalt stöd är stöd som riktas mot en speciell

bransch eller sektor i näringslivet. Exempel: Bankstöd,jordbruksstöd, presstöd.

Konkurrens i balans Bakgrund 53

Företagsspecifikt stöd är stöd som riktas till ett speciellt företag. Exempel: omställningsstöd till ett krisföretag, nyetableringsstöd.

ESC-rapport, Företagsstödet vad kostar det egentligen Ds

I en - 1995:14 föreslås följande definition av företagsstöd.

Direkta betalningar till företag eller indirekt stöd som t.ex. regleringar med viss sannolikhet påverkar deras lönsamhet eller prissättning. som

Överföringar inom verksamhetsområden som normalt utförs inom den

offentliga sfären eller i första hand bör räknas som en del av de som sociala trygghetssystemen räknas inte som företagsstöd.

Det bör observeras att ovanstående definition företagsstöd är vidare av än det statsstödsbegrepp används i Romfördraget. Se vidare kapitel som

Samhällsekonomiska målen för företagsstöd Teoretiskt kan de samhällsekonomiska målen för företagsstöd sammanfattas på följande sätt.

l Ejfektivitetsmål: Stödet skall korrigera för externa effekter, kollektiva

stordriftsfördelar, monopolism och informationsasymmetrier varor, kan bidra till att nyföretagare får svårigheter att få tillgång till som riskkapital.

2 Stabiliseringspolitiska mål: Företagsstöd kan stimulera investeringar, sysselsättning och konsumtion när efterfrågan är låg.

3 F ördelningspolitiska mål: Företagsstöd kan motiveras av en ambition att låta regioner eller befolkningsgrupper, t.ex. handikappade, kvinnor och invandrare få bättre villkor i arbetslivet och vid nyföretagande.

4 Paternalism: Samhället underkänner de val som konsumenterna träffar och ger därför stöd till produktion av t.ex. finkultur.

5 Sec0nd-best: Företagsstödet för att motverka negativa effekter ges andra offentliga ingripanden, t.ex. företagsbeskattning. av

54 Bakgrund Konkurrens i balans

2.2.2 Företagsstödets omfattning

Enligt ESO-rapporten uppgick det totala statliga företagsstödet under budgetåren 198283 199394 till i genomsnitt knappt 54 miljarder kronor per år. 199394 uppgick stödet till omkring 82 miljarder kronor. Det statliga stödet är fördelat på cirka 150 olika stödformer och administreras av drygt 60 olika myndigheter. Kommunalt och landstingskommunalt stöd uppgår till omkring 1,5 miljarder kronor per år.

Enligt ESC-rapporten är kostnaderna för det statliga stödet fördelat enligt följande. miljoner kronor:

l Branschinriktat stöd 67 250 bl.a. bankstöd, jordbruksstöd,

presstöd, stöd till bokförlag, filmbolag m.fl., räntestöd till bostadsbyggande och företagsspecifikt stöd 2 Forskning och teknisk utveckling 877 stöd till FoU via NUTEK, Industri- och nyföretagarfonden, Norrlandsfonden, kontaktsekreteria-

ten, teknikbrostiftelsema och strategiska stiftelser

3 Exportfrämjande stöd 74 exportkrediter och u-krediter 4 Småföretagsstöd 311 stöd till småföretagsutveckling via NUTEK,

utvecklingsbolagen, innovationscentrum

5 Stöd miljö- och energiområdet 799 stöd via NUTEK för insatser för energiteknik, Energiteknikfonden ny 6 Regionalpolitiska stöd 1198 lokaliseringsbidrag, transportstöd, nedsatta arbetsgivaravgifter, sysselsättningsbidrag och Norrlands-

fonden

7 Arbetsmarknadspolitiska stöd 10 581 ungdomspraktikplatser, rekryteringsstöd, beredskapsarbete, starta eget- bidrag, arbetslivsutveckling och bidrag till utbildning i företag

8 Administration 876 administrationskostnader för det företagsstöd

som fördelas via Bankstödssnämnden, NUTEK, Kulturrådet, AMS, Jordbruksverket, Länsstyrelserna, m.f1.

Landstingens stödåtgärder sker i huvudsak genom de regionala

utvecklingsbolagen. Landstingen satsar även FoU, marknadsföring av

regionen, bidrag till regionala råd, bidrag till stiftelser för samverkan mellan forskning och regionens näringsliv, bidrag till bevakningskontor i Bryssel, regional turism, näringslivsrådgivning, ut-bildning m.n1.

Kommunal näringslivspolitik syftar till att främja näringslivsutvecklingen i kommunen. Verksamheten innefattar utbildning, infomiation, service och rådgivning till kommunens företag, marknadsföring genom t.ex. mässor och andra aktiviteter, förvaltning av industrifastigheter m.m.

Konkurrens i balans Bakgrund 55

Kommunerna satsar även avsevärda resurser på uppföra och hyra ut lokaler till småföretag. Iordningställande och vidmakthållande av industriområden, industrispår, hamnar och annan kommunala infrastruktur är exempel på insatser kan ha betydelse för företagens som konkurrenskraft. Direkta eller indirekta bidrag till enskilda privata företag förekommer sannolikt i viss utsträckning.

2.2.3 Vissa stödfonner

Regionalpolitiskt stöd De övergripande målen för regionalpolitiken är uthållig tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket. Med hjälp olika stödfomier försöker staten främja regional av balans.

Huvudansvaret för det regionalpolitiska stödet har Arbetsmarknadsdepartementet fördelar ut medel till bl.a länsstyrelserna och som Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK. Huvuddelen av alla beslut regionalpolitiska stöd sker vid länsstyrelserna. Vad gäller om ärenden investeringsstöd där det totala godkända kapitalbehovet som om ligger till grund för ansökan överstiger 20 miljoner kronor överförs dessa till NUTEK. Regeringen således för ett mindre antal beslut. svarar De ärenden hänskjuts till regeringen är i regel speciell natur och som av inte sällan komplicerade. Innan länsstyrelsen fattar beslut kan frågan remitteras till Almi Företagspartner och Länsarbetsnämndema. Andra regionalpolitiskt motiverade stödfomier bl.a. är transportstöd, sysselsättningsbidrag, nedsatta socialavgifter.

A rbetsm arknadspolitiskt stöd Rekryteringsstöd får utgå med högst 50 procent av lönekostnadema dock med högst 7000 kronor per månad och under högst sex månader till individer sysselsättning inte kan lösas annat sätt. Anställning vars får ske tidigast den l juli det den skall anställas fyller 20 år. Av som alla arbetslösa utgör gruppen långtidsarbetslösa ca 35 %, varav en stor andel är ungdomar 23 % samt äldre i åldersgruppen 50 till 55 år.

Stödet skall användas morot och meningen är att arbetsfönnedsom lingama skall utnyttja sitt förhandlingsutrymme i sina kontakter med företagen för att hålla stödet. Enligt den praxis som utbildats utgår nere regelmässigt stödnivå på 50 % lön och lönebikostnaden i fyra en av månader, något kan upphov till konkurrenssnedvridningar som ge

56 Bakgrund Konkurrens i balans

genom att överkompensera företag som anställer vuxen arbetskraft. Stödbeloppet per individ enligt nämnda tumregel blir 30-35 tkr ca per nyanställd, vilket motsvarar ca 3,5 miljarder kronor för budgetåret 199495. Av de personer som hade anställning med rekryteringsstöd under budgetåret var 88 % anställda inom den privata sektorn.

I mars 1994 uppdrog regeringen revisionsbyrån KPMG Bohlin att kartlägga hanteringen av beredskapsarbeten och rekryteringsstöd Avrapportering skedde till Arbetsmarknadsdepartementet den 9 september 1994. Enligt Bohlins förekom en liten variation mellan stödnivå och tiden i åtgärderna, trots arbetsfönnedlingsorganisationemas förhandlingsutrymme. Vidare hävdade många arbetsgivare att de tog emot rekryteringsstöd trots att de skulle anställt även utan stöd.

Utbildningsvikariat innebär att företag som ersätter ordinarie tjänst med ett vikariat berättigar arbetsgivaren till avdrag motsvarande maximalt 500 kronor per dag. Bidraget utnyttjas för vikarie när personal lämnar sin tjänst för exempelvis för vidareutbildning. Även den går på som utbildning erhåller bidrag med 75 kronor i timmen till maximalt 40 upp 000 kronor. Uppskattningsvis 70 % denna bidragsfonn går till den av offentliga sektorn företrädesvis till sjukvårds- och omsorgssektom. Av , dem som påbörjade utbildningsvikariat budgetåret 199394 73 % var kvinnor.

Bidrag till utbildning i företag kan sägas ha ett klarare syfte än rekryteringsstödet men sänker samtidigt de indirekta arbetskraftskostnadema. Bidraget utgår med 60 krtimme för totalt 920 timmar tot. ca 55 000 kr. Länsarbetsnämndema använder detta bidrag i förhandlingarna med kommunerna för att fönnå dem att inte säga personal. upp Av beräknade medel för budgetåret 199394 på 2,15 miljarder kronor för utbildning i företag utbetalades endast 419 miljoner kronor. En förklaring till detta utfall enligt AMS årsredovisning att andra var åtgärder prioriterades till följd den snabbt ökade tillströmningen av av arbetslösa.

Starta-eget-bidrag berättigar till 6 månaders ersättning motsvarande akassa eller KAS enligt förordningen arbetsmarknadsutbildning. om Sedan l juli 1993 är denna åtgärd prioriterad och syftar till att ge ett tillskott till nyföretagarens försörjning under initialskedet som egen företagare. Under budgetåret 199394 skedde fördubbling beslut en av om starta-eget-bidrag från 9 000 18 000 i förhållande till föregående budgetår. Totalt utbetalades 935 miljoner kronor under budgetåret

Konkurrens i balans Bakgrund 57

199394, huvuddelen gick till nyföretagande inom handel, varav restaurang- och konsultverksamhet. I samarbete med länsarbetsnämndema och NUTEK har AMS utarbetat riktlinjer för tillämpning av starta-eget-bidraget med målsättning att få en effektivare och mer likformig handläggning bidraget i hela landet. Riktlinjerna har delats av på remiss till Konkurrensverket under föregående budgetår. Denna bidragsfomi skall särskiljas från det nyföretagarlån som kan utgå med totalt 100 000 kronor under förutsättning av en egeninsats om 10 000 kronor.

Två bidragsformer kan orsaka konkurrensproblem är beredskapssom

arbete och stöd till offentligt skyddat arbete socialmedicinskt motiverat

stöd. Ett uppmärksammat problem beträffande beredskapsarbete är att kommunerna inte alltid iakttar att de har skyldighet att vid anbudstävlingar skriva in i förfrågningsunderlaget att uppdraget kan utföras med beredskapsarbete. Detta bidrag utgår med högst 50 procent lönekostav naden dock högst med 7000 kronor per månad, vid investeringsarbeten högst 1500 kronor dag alternativt 2500 kronor dag i stödområde. per per

Näringspolitiskt stöd Almi Företagspartner AB f.d. Utvecklingsfonden består av 23 bolag och finns representerade i samtliga län. De krav som ställs på verksamheten är att Almi i sin kreditgivning skall tjäna ihop till inflationen, dvs. kapitalet skall i reala tenner hållas intakt utan något vinstkrav. Det men innebär i praktiken ett visst, än litet, mått subvention i förom av hållande till en affärsmässig utlåning av riskkapital.

Målsättningen med den beskrivna näringspolitiken är att kompensera nu företag för dess litenhet och de problem uppkommer när ny som verksamhet skall Insatsema omfattar, finansieringsstartas upp. utöver hjälp, även olika slags rådgivning. Rådgivningen utgör i praktiken omkring hälften av Almizs verksamhet.

De regionala bolagen ägs staten och respektive landsting. Moderboav laget, fördelar 2,5 miljarder kronor på de regionala bolagen, ägs till som 51 % av staten.

I de regionala bolagens styrelser sitter åtta ledamöter, fyra vardera från statens respektive landstinget. Dessa har utsätts av moderbolaget genom ett avtalsenligt förfarande där sju näringslivsorganisationer deltar i nomineringen av representanter. Detta motverkar risk för att enskilda

58 Bakgrund Konkurrens i balans

företag gynnas.

Industrifonden, som också förfogar över 2,5 miljarder kronor, fördelar

sina medel jämt mellan de två verksamhetsområdena l utvecklingsprojekt riktade till företrädesvis industriföretag i viss mån även till små

och medelstora företag och 2 nyföretagarlån, vilka successivt kommer att överföras till Almi.

lndustrifondens administrerar Innovationscentrum, en stiftelse vars urkund stipulerar att det belopp om 500 miljoner kronor som stiftelsen förfogar över skall användas fullt ut för tidiga stöd och med ett subventionsinslag.

Lån till kvinnliga företagare utgår med totalt 50 miljoner kronor för budgetåret 199495 och avser verksamheter med relativt sett högre risknivå. Denna långivning innehåller inget förbud mot subventioner. Enligt förslaget inför nästa 18-månadersperiod kommer denna lånefonn att tilldelas 200 miljoner kronor, vilket innebär en ökad satsning på det kvinnliga företagandet. För att erhålla denna lånefonn krävs egenfmansiering om minst 50 %.

2.3 Samhall

När Samhall startade sin verksamhet i januari 1980 förekom en hel del kritik från privata företag med anklagelser orättvis prissättningom underprissättning. Kritiken avtog efter det att verksamheten fann sina fomier. För närvarande har problemen i viss mån återkommit inom några av de 12 affärsområden som konstituerar Samhalls affärsverksamhet.

Det gäller i första hand egna butiker som Samhall driver i glesbygd restauranger som drivs i samarbete med Accor en fransk restau- - rangkedja bensinstationsservice fastighetsskötsel, renhållning och reparationsarbeten hemtjänst, exempelvis matleveranser -

Produktionen inom Samhallskoncemen sker i ett 20-tal regionala dotterbolag. Man arbetar i olika arbetslag med arbetsledare. En stor en del av verksamheten utgörs av legotillverkning där Samhall i egenskap

Konkurrens i balans Bakgrund 59

av underleverantör producerar insatsvaror till tillverkningsindustrin. Utvecklingen går bl.a. effektivitetsskäl mot mindre tillverkning och av mer tjänsteproduktion. Effektivitetsförbättringama skall emellertid inte uppnås genom ökat arbetstempo, aspekt är särskilt påpassad från en som handikapporganisationer.

Företagsgruppen var tidigare organiserad med ett dotterbolag i varje län men har sedan genomfört sammanslagningar dotterbolag för att av minska administrationskostnadema och effektivisera affärsstrukturen. Utöver de för närvarande 19 regionala dotterbolagen finns även tre särskilda affärsbolag och fem säljbolag. Säljbolagen samordnar produktutveckling och marknadsföring viss Dessa bolag av varugrupp. har inget ansvar för produktion, personal eller lokaler. Samhall har även representationskontor i länder. Affärsbolagens funktion är att samla sex enheter inom olika regionala företag verksamma inom samma produktområde. Ett samlat för investeringar, produktutveckling och ansvar marknadsföring ökad effektivitet. Produktionen ligger dock kvar ger en med ca. 800 mindre arbetsställen spridda över landet. -

Koncemledningen fattar beslut i frågor företagsförvärv, då detta om betraktas som särskilt känsligt från konkurrenssynpunkt. Ett krav på koncernen från statsmaktemas sida är att årligen minst 3 % de av arbetshandikappade anställda skall slussas ut på den reguljära arbetsmarknaden. Detta krav har uppfyllts. År 1994 lämnade 4,7 procentenheter av dessa anställd Samhall för andra arbeten. Vid sådana övergångar tillämpas som regel en prövotid för den anställde med rätt att gå tillbaka till Samhall. Vidare utgår stöd till mottagande företag under ett antal månader. Statsm aktema begär att Samhall redovisar varaktigheten i övergångama.

Arbetsförmedlingen har ensamrätt att hänvisa personer till anställning. Ett annat av statsmaktemas krav på Samhall och Arbetsmarknadsverket är att minst 40 % av de personer som nyrekryteras till Samhall skall komma från vissa prioriterade grupper med psykiska funktionshinder, utvecklingsstörning eller än ett funktionshinder. mer

Ca 29 000 av de anställda i Samhallskoncemen är arbetshandikappade som rekryteras från arbetsfönnedlingen. De utgör 89 % samtliga av anställda vilket kan jämföras med andel 76 % vid företagsen av gruppens bildande år 1980. Det är strävan för Samhall att arbetsen handikappade skall kunna utföra allt även service och adminimer av strativa uppgifter.

60 Bakgrund Konkurrens i balans

Samhall säljer även rehabiliteringstjänster i form arbetsträningsav program, främst till försäkringskassoma. I denna verksamhet gäller principen full kostnadstäckning. Samhall har identifierat att behovet av dessa tjänster i arbetslivet är stort och avser att öka marknadsandelarna inom detta område. År 1994 uppgick den faktureringen för rehabiliteringstjänster till 56,4 miljoner kronor, vilket ökning med är en 61 % jämfört med året innan.

Inför Samhalls omvandling från stiftelseorganisation till aktiebolag år 1992 ställde statsmakterna som krav att statens kostnader för verksamheten successivt skulle minska. Under en femårsperiod skulle effektivitetsförbättringar och en förändrad företagsorganisation medverka till att statens ersättning begränsas till att högst svara mot lönekostnaden för de arbetshandikappade anställda samt kostnader för Samhalls fastighetsfond.

För budgetåret 199293 erhöll Samhall statsbidrag med 5 miljarder kronor. För det 18 månader långa budgetåret 199596 har riksdagen anvisat 6 774,6 miljoner kronor, eller, beräknat 12-månaderspeför en riod, 4 516,5 miljoner kronor. Det anvisade beloppet innefattar en engångsbesparing på 300 miljoner kronor för budgetåret 199596 200 miljoner kronor för 12 månader. Vid beräkning av anslaget för budgetåret 1997 i kommande budgetarbete skall grunden för beräkningen utgöras av ett belopp på 4 716,4 miljoner kronor, dvs. med ett återläggande av engångsbesparingen. Som en jämförelse kan nämnas att lönekostnaden för de arbetshandikappade anställda kalenderåret 1994 uppgick till 3 938,7 miljoner kronor.

I det effektiviseringsarbete som pågår inom Samhallkoncemen ingår bl.a. att ersätta framför allt viss verkstadsindustriell verksamhet, t.ex. metallindustri, med mindre kostnadskrävande verksamhet. Delar av denna produktion har påverkat rörelseresultaten negativt eftersom kostnaderna för produktionen varit väsentligt högre än intäkterna.

Samhalls konkurrensstrategi och prissätiningsprinciper Enligt statsmaktemas intentioner skall Samhall i sitt marknadsagerande tillse att inte komma i konflikt med konkurrenslagens regler 0111 underprissättning. Därför har Samhall utarbetat principer eller riktlinjer för en marknadsmässig prissättning. Särskilt uppmärksammas om Samhall närvarar i branscher som kännetecknas av överkapacitet eller när Samhall startar verksamhet i en helt ny bransch. Vidare strävar Samhall att inte uppnå marknadsdominerande och därmed prisledanen

Konkurrens i balans Bakgrund 61

de ställning.

Om marknadspriset genom jämförelser med andra företag inte kan fastställas utgår från s.k. nonnkalkyl baseras på de man en som förutsättningar ett privatägt företag med likvärdig produktions-utrustning skulle låtit utgöra grund för sin prissättning.

Merkostnader uppkommer bl.a. till följd att av

arbetstempot och arbetsförhållanden i övrigt måste med - anpassas hänsyn till aktuellt handikapp lokaliseringen grundats på arbetsmarknadspolitiska överväganden ej företagsekonomiska och stödinsatser görs för att slussa över till den reguljära - personer arbetsmarknaden.

Den merkostnadsersättning som staten ger Samhall kan inte kombineras med andra statliga bidrag såsom regionalt stöd eller bidrag för arbetshjälpmedel. För rehabiliteringstjänster gäller att priserna skall motsvara minst full kostnadstäckning, dvs. inom detta affärsområde skall priserna täcka verksamhetens samtliga kostnader.

Kontaktrådet Samhall näringslivet - Kontaktrådet inrättades år 1980 överenskommelse mellan genom en Samhall och de tre näringslivsorganisationema Svenska Handelskammareförbundet, Sveriges Industriförbund och Företagarnas Riksorganisation. Sedan Samhall gått in i detaljhandelsbranschen har rådet utökats med en ledamot från Sveriges Köpmannaförbund.

Kontaktrådets två huvuduppgifter är dels prövningsverksamheten med utredning och prövning av klagomål, dels infomiations- och debattverksamheten. Samhall har utfästelse åtagit sig att följa de genom en rättelser som Kontaktrådet rekommenderar. Näringslivsorganisationema har å sin sida åtagit sig att verka för, så långt föreningsmandatet som sträcker sig, att också medlemsföretagen skall respektera rådets rättelser. Kontaktrådets prövning sker efter skriftlig anmälan till rådets sekreterare. Klagomålet skall avse osund konkurrens eller annat otillbörligt marknadsuppträdande för att ärendet skall registreras och tas upp till prövning. Vidare förutsätts som regel att klagomålen är riktade mot ett konkurrerande företag inom samhallkoncemen och att klagomålen innehåller yrkande om att det påstådda osunda beteendet snarast bör upphöra.

62 Bakgrund Konkurrens i balans

I komplicerade ärenden anlitas extern expertis för att biträda sekreteraren i rådet. Utredningsarbetet sker under sträng sekretess gentemot utomstående personer, företag och organisationer. Uttalanden av principiell betydelse prejudikat återges efter avidentifiering av företagens namn etc. i Kontaktrådets verksamhetsberättelse för att fungera som vägledning. Parterna debiteras inga avgifter eller kostnader i anslutning till prövningsförfarandet.

Uppföljning av hur rekommendationer rättelser efterlevs bevakas om av Kontaktrådet. Om svaranden är något av Samhalls dotterbolag framförs rådets kritik till bolaget via koncemledningen.

3 Internationell utblick

I detta kapitel redovisas våra erfarenheter hur konkurrensav problem i samband med offentlig näringsverksamhet, konkurrensutsättning och offentlig stödgivning uppfattas och hanteras i Danmark, Norge, Finland, Island, Storbritannien och Tyskland. I dessa länder pågår ett omfattande förändringsarbete inom den offentliga sektorn. Detta sker dels privatiseringar i form genom av utförsäljningar offentligt ägda företag dels ökade av genom inslag konkurrens inom den offentliga sektorn. Förändringarna av syftar till att uppnå ökad kostnadseffektivitet och bättre kvalitet för medborgarna. I alla länderna har den offentliga näringssex verksamheten kritiserats för bristande kostnadsredovisning, korssubventionering konkurrensutsatt verksamhet och konkurav renssnedvridande stödgivning. Några ingående utredningar mera och försök till kvantifiering konkurrensproblemen har inte av företagits i något av länderna. Det dock finnas ett samband synes mellan den offentliga sektorns relativa storlek och förekomsten av konkurrensproblem. I länder med förhållandevis liten en offentlig sektor och där statliga, lokala och regionala organ endast får ägna sig sådant som har ett uttryckligt stöd i särskild lagstiftning, är konflikterna mellan offentlig och privat sektor relativt begränsade. I länder där den offentliga sektorn är av större omfattning och den lokala och regionala nivån präglas av ett större mått av självbestämmande finns i regel flera potentiella konfliktanledningar.

3.1 Inledning

I alla länder förekommer strävanden att effektivisera den offentliga sektorns olika institutioner. I många avseenden finns betydande likheter och parallella utvecklingstendenser. Detta gäller särskilt inom den

64 Internationell utblick Konkurrens i balans

europeiska unionens medlemsländer. En viktig faktor är EU:s regler om upphandling och konkurrens som är bindande för såväl medlemsländer-

na som för Norge genom EES-avtalet. EU-reglema redovisas i kapitel

Den offentligrättsliga regleringen i övrigt skiljer sig dock i väsentliga hänseenden. Förhållandena i Danmark, Finland, Island och Norge är givetvis av stort intresse eftersom den offentliga sektorn i dessa länder i storlek och rättslig reglering i allt väsentligt liknar den svenska. Av särskild betydelse är att nordiska kommuner och landsting har, internationellt sett, ovanligt stark ställning gentemot staten. Fören hållandena i Storbritannien är av intresse av flera orsaker. Till att börja med är det få andra länder så konsekvent introducerat marknadslössom ningar i den offentliga verksamheten. Vidare framstår för många Storbritannien som ett föredöme och inspirationskälla när det gäller en privatisering och konkurrensutsättning av offentligt finansierad serviceproduktion. I Tyskland förs livlig privatiseringsdebatt. en Lagstiftning och utvecklingstendenser i Tyskland har fått en ökad relevans för det svenska reformarbetet eftersom Tysklands politiska betydelse har vuxit på senare år.

3.2 Danmark

Danmark har liksom Sverige stor offentlig sektor och ett högt en skattetryck. Statens, kommunernas och am tskom munemas landstingens samlade utgifter motsvarar drygt 60 procent av bruttonationalprodukten BNP.

Statlig näringsverksamhet Statlig näringsverksamhet förutsätter att verksamheten har stöd i lag

szerlov eller bevillningslov. Den kan bedrivas i myndighetsfonn statslige institutioner eller i privaträttslig fomi selskaber, selvejende

institutioner el. likn.. Verksamheten är nomialt anslagsfmansierad

statsvirksomhed men kan även vara avgiftsfinansierad indtaagtsdaekket

virksomhed.

Budgetvejledningen För statens försäljning av varor och tjänster gäller sedan 1992 den s.k. Budgetvejledningens regler priskalkylering. I dessa slås det fast att om det råder förbud mot korssubventionering mellan olika verksamheter. De statliga myndigheternas priser skall bestämmas så att de genomsnittliga fasta och rörliga kostnaderna för verksamheten blir täckta, åtminstone på sikt. Om prissättningen inte står i överensstämmelse med Bud-

Konkurrens i balans Internationell utblick 65

getvejledningen och det görs gällande att priset innefattar ett konkur-

renssnedvridande beteende konkurrenceforvridende adfzerd kan klagomål inlämnas till l Ressortministeriet, 2 Finansministeriet och 3

Konkurrensrådet Konkurrensverket.

Offentlig upphandling EU:s regler offentlig upphandling har i dansk rätt implementerats om s.k. bekendtgørelser utfärdade Industri- og samordningsgenom av ministeriet respektive Bygge- og Boligstyrelsen. Det finns inte någon enhetlig dansk lag om offentlig upphandling. Upphandlingar som understiger tröskelvärdena respektive avser icke prioriterade tjänster Btjänster behöver till skillnad från vad som gäller i Sverige inte följa några bestämda procedurregler. Klagomål angående överträdelse av EU:reglema kan ges till Klagenzevnet for Udbud. Erfarenheterna från Klagenaevnets verksamhet att företag avhåller sig från att uppges vara klaga på grund av rädsla för att bli svartlistade samt att små och mellanstora företag inte anser sig ha råd med advokatkostnader.

licitationsloven

För bygg- och anläggningsarbeten gäller licitationsloven nr 216 af

8.juni 1966. Lagen är tillämplig både för det allmänna och privata företag. Den gäller dock inte i den mån reglerna skulle strida mot EG:s upphandlingsregler. Reglerna syftar till att reglera konkurrensförhållandena beträffande upphandling av bygg- och anläggningsentreprenader. Lagen föreskriver skyldighet för offentliga och privata byggherrar att tillämpa reglerna förutsatt att byggherren infordrar anbud från fler än två anbudsgivare. Genom lagen åstadkoms offentlighet ifråga om pris och kvalité och utgör dänned ett viktigt instrument för kostnadsstyming. Den som överträder licitationsloven kan dömas till böter eller fängelse.

Udbudscirkzzlwret För statliga myndigheter gäller Finansministeriets cirkulaere om udbud og udlicitering af statslige drifts- og anlzegsopgaver nr. 42 af l.marts 1994. Syftet med cirkuläret är att statliga institutioner skall efterleva principen om bedst och billigst vid upphandling av driftentreprenader. Statliga institutioner skall med lämpliga mellanrum konkurrensutsätta driften av såväl verksamheter som utförs av externa leverantörer som verksamheter som drivs i egen regi men år möjliga att utsätta för konkurrens. En verksamhet skall inte konkurrensutsättas om det kan göras sannolikt att konkurrensupphandling inte är möjlig eller om konkurrensupphandling skulle medföra för stora kostnader eller för stor administration. Vid jämförelse mellan externa anbud och drift i egen

3 15-1086

66 Internationell utblick SOU l995IlO5 Konkurrens i balans

regi skall det alternativ väljas med hänsyn till samtliga omständigsom heter är att bedöma som det mest fördelaktiga för staten.

Cirkuläret tillåter de statliga institutionemas egenregiverksamheter att

delta i anbudstävlingar med ett s.k. kontrolbud internt bud under

förutsättning att institutionen i samband med att anbud infordras upplyser externa anbudsgivare om att egenregin deltar i anbudstävlingen och att upphandlingen kan komma att avbrytas om kontrollbudet antas. En bilaga till cirkuläret innehåller riktlinjer för kalkylering av kontrollbudet och en kalkylmodell för jämförelse av externa bud med kontrollbudet. Kalkylmodellen består två delar: kostnadskalkyl och följdkostav nadskalkyl. För en korrekt kalkylering är tidsperspektivet en väsentlig faktor. Om det driftentreprenad förutsätts pågå under längre är en som tid måste kalkylen ta hänsyn till reinvesteringar och eventuella nyinvesteringar. Enligt anvisningarna bör kalkylperioden uppgå till minst den period som åtagandet omfattar. Utgångspunkten för kalkyle-

ring av kontrollbudet som görs innan de externa anbuden tas emot är

samtliga direkta och indirekta kostnader som åtgår för den verksamhet som skall konkurrensutsättas full- cost omkostningskalkulation. Exempel på direkta kostnader är löner, lönebikostnader, kostnader för köp av varor och tjänster samt för reparationer och underhåll som skall kostnadsföras för aktuell tidsperiod. Med indirekta kostnader avses kostnader som inte kan hänföras enbart till den uppgift som skall utföras. Exempel på indirekta kostnader är kontorskostnader, ADBkostnader, utvecklingskostnader, ledning och administration,försäkringskostnader eller motsvarande, kostnader för produktionsfaktorer som utnyttjas utan kostnad, kostnader för avtalspensioner, förräntning av drifts-och anläggningskapital, avskrivningar m.m.

I kalkylmodellen skall även beaktas de kostnader som tillkommer folgeomkostninger grund av att vissa kostnader inte faller bon eller tillkommer som en följd av att institutionen antar ett externt anbud. Som exempel kostnader som inte faller bort nämns: återstående hyreskostnad för lokaler och maskiner som inte kommer till användning, kostnader för omskolning av personal och ev. intäktsbortfall. Som exempel på tillkommande kostnader nämns kostnader för tillsyn och kontroll av externa leverantörer, försäkringskostnader samt kostnader till följd av risken för att en leverantör inte klarar uppdraget leverandørsvigt. I kalkylen skall också medtagas eventuella intäkter som kan uppkomma till följd av uthyrning eller försäljning av anläggningstillgångar. Något utrymme för att ta hänsyn till långsiktiga dynamiska effekter ges inte i kalkylmodellen.

Konkurrens i balans Internationell utblick 67

En utsträckt användning av udbudscirkuläret på områden som inte utsatts för konkurrensupphandling anses medföra en större uppmärksamhet och kunskap om verksamhetens egentliga kostnader. Genom arbetet med att ta fram ett kontrollbud tvingas de statliga institutionerna att företa en noggrann inventering av vilka kostnader som är förknippade med viss verksamhet. Vid prövningen av externa bud mot en kontrollbudet synliggörs kostnaderna vilket i sin tur kan leda till ett större kostnadsmedvetande hos personalen och möjlighet för ledningen att styra kostnadsutvecklingen.

Privata anbudsgivare har inte möjlighet att granska de beräkningar som ligger till grund för kontrollbudet. Ett udliciteringsråd, som utses av finansministem, har dock möjlighet att begära uppgifter från den statliga institutionen. Om en konkurrensutsättning medför att EU:s upphandlingsregler träds för när kan missnöjd anbudsgivare klaga till en Klagenaevnet for Udbud. Klagenzevnet kan dock inte avgöra frågor som kalkylering egenregins kostnader för ett kontrollbud. avser av

Bygge- og Boligstyrelsens cirkulcere om udbud af bygge- og anlag-

sarbejder I två cirkulär som utgivits av Bygge- og Boligstyrelsen finns särskilda regler om upphandling av statliga och statsfmansierade bygg- och anläggningsarbeten med ett kontraktsvärde överstigande 40 miljoner kronor. Reglerna kompletterar EU:s upphandlingsregler och syftar till att främja konkurrensen genom kravet på obligatorisk upphandling. Förfrågningsunderlag skall utfonnas i enlighet med en given mall. En byggherre som har tillgång till statligt stöd får inte lämna anbud.

Kommunal näringsverksamhet I Danmark finns 273 kommuner och 14 amtskommuner landsting. Kommunernas allmänna kompetens, den s.k. kommunalfuldmagten, följer av oskrivna regler. Kommunerna anses inte ha rätt att bedriva allmän näringsverksamhet i fonn av handel, hantverk, industri 111.111. såvida det inte föreligger särskilt lagstöd för det. Kommunerna kan dock med stöd av sin allmänna kompetens bedriva viss näringsverksamhet. Först och främst gäller detta kommunernas produktion för eget bruk. Kommunerna kan även sälja biprodukter inkl. periodisk överkapacitet driva verksamhet med anknytning till tillåten kommunal verksamhet , s.k. accessorisk virksotnhed samt vara verksamma inom försörjningssektorerna försörjning av vatten, elektricitet, gas, fjärrvämie m.m.. Tillsynen över amtskommunemas, Köpenhamns och Fredriksbergs kommuners verksamhet utövas lndensrigsministeriet. Tillsynen över av

68 Internationell utblick Konkurrens i balans

övriga kommuner utövas genom tillsynsråd på amtsnivå. Tillsynsmyndighetema tar ställning om kommunerna handlar i överensstämmelse med lagstiftningen. Det är fråga ren legalitetskontroll. Tillom en synsmyndigheten är inte någon domstol eller klagoinstans. Ett kommunalt beslut strider mot gällande lag kan upphävas. Om en kommusom nalbestyrelsemedlem underlåter att vidta åtgärder som kommunen är skyldig att vidta kan tillsynsmyndigheten besluta om böter för de kommunbestyrelsedamöter är ansvariga för underlåtelsen. Straff och som skadestånd kan också komma i fråga.

Lov om kommuners og amtskommuners deltagelse i erhvervsudviklingsaktiviteter Danska kommuner och amtskommuner har enligt lov om kommuners

amtskommuners deltagelse i erhvervsudviklingsaktiviteter lov nr.

og 383 af 20. maj 1992 avsevärda befogenheter ifråga om åtgärder till stöd för det lokala och regionala näringslivets utveckling. Lagen ger stöd för samarbete mellan olika myndigheter och mellan myndigheter och privata företag. De tillåtna näringslivsfrämjande aktiviteterna kan delas in

1 Kollektiva näringslivsfrämjande åtgärder rådgivning, konsultstöd, teknisk service, näringsverksamhetsutvecklingscentra, fömiedling av kontakter mellan företag och forsknings- och kunskapscentra, gemensamma datakommunikationssystem, tillhandahållande av utrustning för utställningar och konferenser m.m..

2 Tjänsteexport systemeksport. Lagen förutsätter att varje projekt särredovisas och att verksamheten inom fyra uppvisar nollresultat eller ger överskott.

3 Samverkan mellan med andra offentliga och privata aktörer om åtgärder syftar till att utveckla infrastruktur och näringsliv i ett som större geografiskt område.

Lov om koznmuners og am tskoznmuners samarbejde med aktieselskaber m.v. Enligt loven kommuners amtskommuners samarbejde med om og

aktieselskaber lov 384 af 20. maj 1992 kan kommuner och

m.v. nr. amtskommuner sälja varor och tjänster på den öppna marknaden och det finns koppling till erkänd kommunal uppgift. Lagen innebär att en en kommunernas möjligheter att ägna sig näringsverksamhet ökar om verksamheten bedrivs i aktiebolagsfonn. En kommun får bidra med

Konkurrens i balans Internationell utblick 69

kapital och personal men får inte ha ett rättsligt bestämmande inflytande över bolaget. Styrelsen skall utses av bolagsstämman. Exempel på aktiebolag som bildats med stöd av lagen är DANWASTE PROJEKT AS med Köpenhamns kommun som delägare, MARPOLSPROJEKTET

ApS med Nyborgs kommun som delägare och EXPAN AS med ett

flertal kommuner på Nordjylland som delägare.

Vejloven

Enligt vejloven lov nr 381 af. maj 1994 får kommuner och amtskom-

muner utföra an1äggnings-, drifts- och underhållsarbeten på vägar som tillhör andra kommuner eller amtskommuner. Kontrakt med ett värde som understiger 1,6 miljoner kronor kan tecknas utan föregående upphandlingsförfarande. När en kommun eller en amtskommun avger ett anbud, ett internt bud eller sluter avtal utan något upphandlingsförfarande skall priset ge täckning för samtliga kostnader. Verksamheten skall särredovisas.

Lov om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre

offentlige myndigheder Enligt lov om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for

andre offentlige myndigheder lov nr 378 af 14. juni 1995 kan

kommuner och amtskommuner utföra tjänster på uppdrag av andra kommuner under förutsättning att tjänsterna upphandlats i enlighet med EU:s upphandlingsregler. I 2 § stk. stadgas följande.

Kommunbestyrelser amtsråd skal, forinden de afgiver tilbud på og og indgår aftale om udførelse af en opgave for en anden offentlig myndighed, foretage en kalkulation af de samlade omkostninger, der vil vaare forbundet med kommunens eller amtskommunens varetagelse af opgaven. Kommunbestyrelser og amtstråd må ikke afgive tilbud på eller indgå aftale om udførelse af opgaver, der indebaarer en vederlzeggelse, som er lavere end det kalkulerade belob

Konkurrensutsättning och entreprenadlösningar Knappt tio procent den kommunala och amtskommunala verksamav heten är utlagd på entreprenad. Konkurrensutsättning och entreprenad-

lösningar udbud af offentlige driftsopgaver och udlicitering före-

kommer inom renhållning, städning, storkök, tvätterier, byggnads-, vägoch gatuarbeten saint räddningstjänst. Inom hälso- och sjukvård kultur och fritid, skola och barnomsorg samt vård och omsorg finns inte några exempel på udbud ocheller udlicitering.

70 Internationell utblick Konkurrens i balans

I likhet med Sverige finns inte någon lagstiftning som ålägger kommunerna att utsätta den egna verksamheten för konkurrens. Den dåvarande regeringen uppmanade dock i mars 1992 kommunerna att i större utsträckning än som tidigare varit fallet konkurrensutsätta drift- och anläggningsarbeten.

Kommunernas landsforening har på grundval av en landsomfattande enkät konstaterat att huvuddelen av de danska kommunerna räknar med en stigande användning av anbudsförfaranden som redskap för att åstadkomma bättre styrning och effektivitet.

Konkurrenceloven För dansk offentlig och privat näringsverksamhet gäller den danska

konkurrenceloven lov 370 af juni 1989, ändrad lov

nr. genom nr. 280 af 29. april 1992, Bekendtgørelse af Konkurrencelov nr. 114 af 10 marts 1993. Lagen syftar till att främja fri och lika konkurrens i det danska näringslivet. Den bygger till skillnad från EG:s konkurrensregler och den svenska konkurrenslagen inte på förbudsprincipen utan på missbruksprincipen. Detta innebär att konkurrenceloven kompletterar EG-reglema att fånga vissa konkurrensskadliga beteenden genom upp som inte omfattas av artikel 85 och 86 i Romfördraget.

Konkurrenceloven gäller i princip även offentlig näringsverksamhet som är underkastad annan offentligrättslig reglering. När det gäller sådan näringsverksamhet kan dock Konkurrencerådet inte ingripa mot konkurrensstömingar på annat sätt än genom att påtala saken för den ansvariga myndigheten.

Pågående reformarbete

1994 tillsatte industri- och samordningsministem en arbetsgrupp med uppgift att mot bakgrund av det ökade samarbetet mellan offentlig och privat sektor, den ökade omfattningen kommunal näringsverksamhet av samt klagomål om konkurrensstömingar från offentlig verksamhet utreda ramarna för offentlig näringsverksamhet. Uppdraget begränsades till den offentliga näringsverksamhet som befinner sig i direkt konkurrens med privat näringsverksamhet, dvs. där den offentlige aktören erbjuder tjänster en marknad till marknadspriser eller där ett befintligt eller potentiellt privat företag skulle kunna konkurrera med samma slags tjänster som den offentlige aktören. Offentlig skattefinansierad näringsverksamhet där politikerna med stöd i lag bestämt att medborgarna inte skall behöva betala någon avgift eller endast betala en starkt reducerad avgift för vissa tjänster tjänster inom utbildnings-

Konkurrens i balans Internationell utblick 71

väsendet, kultursektom och social service omfattades inte av arbets-

gruppens överväganden. Arbetsgruppen skulle inte heller uttala sig om huruvida en viss uppgift skall bedrivas i offentlig regi eller

Arbetsgruppen har i rapporten Offentlig privat lige konkurrence bland annat diskuterat i vilken mån den danska lagstiftningen tillförsäkrar som att offentlig näringsverksamhet bedrivs under förutsättningar samma som privat näringsverksamhet.

Arbetsgruppen konstaterade att det finns väsentliga skillnader mellan offentlig och privat näringsverksamhet. I vissa fall kunde det finnas risk för konkurrenssnedvridning. Från det privata näringslivet hade man pekat på frånvaron av privata ägarintressen med en reell personlig affärsrisk och möjligheten för det allmänna att täcka underskott med skattefmansiering betydelsefulla skillnader. Arbetsgruppen ansåg som dock att betydelsen av dessa skillnader ofta överdrivs.

Frånvaron av personligt ekonomiskt risktagande ansågs inte innebära någon konkurrenssnedvridning i och för sig. För det första begränsade gällande regler, med krav på korrekt priskalkylering och kostnadstäckning, möjligheten för myndighet att skattefmansiera underskott i en konkurrensutsatt verksamhet. För det andra fanns även privata verksamheter utan något personligt ekonomiskt risktagande, t.ex. verksamheter som drevs i stiftelsefonn eller som ägdes av stiftelser och fonder. Korssubventionering förekom såväl inom offentlig privat näringssom verksamhet. I själva verket var det ett välkänt konkurrensrättsligt fenomen att företag tillämpade korssubventionering mellan verksamheter i syfte att tränga in på marknad, bibehålla marknadsandelar eller att en konkurrera ut andra företag från marknaden. Detta visade att man inte borde ställa så rigorösa krav den offentliga näringsverksamheten så att den inte fömiår att konkurrera på lika villkor med den privata verksamheten. Om t.ex. skulle förbjuda varje form underskott man av i offentlig näringsverksamhet och dämied blottställde egenregiverksamheten för konkurrens från privata aktörer vill göra inbrytningar som den offentliga tjänstemarknaden med hjälp av icke kostnadstäckande kontrakt skulle förbudet kunna leda till uppkomsten privata monopol. av

Ett särskilt problem var när en myndighet samtidigt uppträder som köpare och som leverantör, t.ex. när myndigheten konkurrensutsätter en verksamhet och en enhet som juridiskt sett utgör en del av samma myndighet lämnar ett internt bud. Även den enhet lägger ett om som internt bud är organisatoriskt avskild från myndigheten i övrigt fanns

72 Internationell utblick Konkurrens i balans

risk för att det skulle uppkomma misstanke om att det interna budet favoriserades. En sådan misstanke kunde emellertid även uppkomma beträffande ett privat företags egenproduktion om produktionen avsåg tjänster inom försörjningssektorema.

En väsentlig skillnad mellan offentlig och privat näringsverksamhet ansågs vara att offentlig näringsverksamhet ofta bedrevs inom samma organisatoriska ram som verksamhet som innefattade myndighetsutövning. Den offentliga näringsverksamheten var därvid underkastad offentligrättslig reglering som begränsade handlingsutrymmet för den operativa ledningen. För verksamheten gällde ofta politiskt bestämda mål. Ur affärsmässig synpunkt kunde detta utgöra en nackdel för den offentliga näringsverksamheten.

Arbetsgruppen ansåg att man istället för att fokusera på skillnader mellan offentlig och privat näringsverksamhet borde koncentrera sig på hur kunde förhindra att det uppkom olikheter som påverkar man konkurrensen. Arbetsgruppen ansåg att det befintliga regelverket i allt väsentligt motverkade konkurrenssnedvridning i den offentliga näringsverksamheten. Kunskaperna om gällande regler var dock bristfälliga på många håll. Arbetsgruppen föreslog att

l udbudscirkulzerets regler kalkylering, räkenskaper, tillsyn och

om överklagandemöjligheter borde göras tillämpliga även på det kommunala området så att risk för korssubventionering kan motverkas, 2 det borde införas regler som föreskriver att priset tjänster som utförs av myndigheter i direkt konkurrens med privata företag skall bestämmas så att samtliga direkta och indirekta kostnader tas med, 3 det borde införas regler om att den offentliga näringsverksamheten, med vissa undantag, skall vara redovisningsmässigt avskild från myndighetens övriga aktiviteter: antingen genom krav på att verksamheten drivs i aktiebolagsfonn eller att den bedrivs av organisatoriskt fristående enheter med skyldighet att lämna särskilt bokslut för verksamheten. 4 det införs regler att myndighet skulle skyldig att redovisa om en vara på vilket sätt som andel av indirekta kostnader kalkylerats i ett

kontrolbud internt bud.

5 Konkurrencerådets rådgivningsverksamhet och tillsyn förstärks.

Konkurrens i balans Internationell utblick 73

3.3 Finland

Den offentliga sektorn De offentliga utgifterna uppgick 1993 till omkring 62 procent av BNP. l Europa hade endast Sverige högre andel. De statligt ägda företagen en svarade för omkring 20 procent näringslivets totala produktion. av Sedan dess har den ekonomiska krisen medfört kraftiga besparingar inom den offentliga sektorn samtidigt de statliga företagen har fått som bredare ägarbas. Kommunernas andel de totala offentliga en av utgifterna uppgår till omkring 43 procent.

Den rättsliga regleringen den finska offentliga sektorn är i allt av väsentligt mycket lik den svenska. Till skillnad från vad som gäller i Danmark och Norge kan finska ministrar inte ingripa vid verkställandet enskilda ärenden. Den finska kommunallagen och förvaltningslagen av bygger på principer kommunalt självstyre och rättssäkerhet samma om för den enskilde som gäller i Sverige. Finland har nyligen genomfört en kommunallagsrefonn gett kommunerna större frihet att bestämma som över såväl driftformer den politiska organisationsstrukturen. som

Väsentliga skillnader jämfört med Sverige är att de finska kommunerna

är väsentligt fler 455 st och att det inte finns några landsting. I stället

finns omkring 370 samkommuner bl.a driver sjukhus för flera som kommuner. Flera kommunala verksamheter i Sverige är fakultativa som har sedan länge varit specialreglerade i Finland.

Finland drabbades tidigare än Sverige den internationella lågkonav junkturen. Kommunala företagsbildningar, entreprenadlösningar och föreningsdrift diskuteras livligt. Den kommunala verksamheten drivs emellertid till 90 procent i egen regi och med egen personal.

Regler om upphandling Finland har liksom Sverige implementerat EU:s regler om upphandling i särskild uppliandlingslag. Lagen gäller endast i de fall när en en upphandlande enhet köper varor eller tjänster från externa leverantörer. Någon skyldighet att utsätta egenregiverksamhet för konkurrens finns inte. På frivillig väg har dock åtskilliga statliga myndigheter och kommuner använt sig konkurrensupphandling som ett sätt att pressa av ned kostnaderna. Större kommuner, som t.ex. Helsingfors, har startat avknoppningsprogram kan innebära att kommunen köper 75 som procent av ett personalägt företags tjänster det första året, 50 procent det andra året och 25 procent det tredje verksamhetsåret. Därefter förutsätts

74 Internationell utblick Konkurrens i balans

företaget kunna stå på egna ben.

Regler om konkurrens Lagen om konkurrensbegränsningar från 1992 innehåller dels regler om konkurrensbegränsande samarbete och missbruk dominerande av ställning som bygger på förbudsprincipen dels generalklausul en om ingrepp mot konkurrensbegränsningar bygger på missbruksprinsom cipen. Lagen är tillämplig även på offentlig näringsverksamhet. Det finska Konkurrensverket har till uppgift att administrera lagen. Ett domstolsliknande organ med anknytning till Industri- och handelsministeriet Konkurrensrådet kan döma ut konkurrensskadeavgift och böter. - -

Det finska Konkurrensverket har handlagt ett antal klagomålsärenden avseende konkurrensstörande beteenden i offentlig näringsverksamhet. Klagomålen har i vissa fall gått ut på att statliga myndigheter och kommuner säljer tjänster den öppna marknaden. Klagomålen har gällt t.ex. kommunala bussföretag utfört bilreparationer privata som kunder i sina reparationsverkstäder.

3.4 Norge

Den offentliga sektorn Den norska offentligrättsliga lagstiftningen påminner mycket om den danska. Till den förvaltningsrättsliga traditionen hör minister kan att en gripa in i enskilda ärenden. I Norge finns 439 kommuner och 19 fylkeskommuner landsting. Kommuner och fylkeskonimuner svarar tillsammans för omkring 38 procent de offentliga utgifterna. 1992 av uppgick den totala offentliga upphandlingen till omkring 180 miljarder norska kronor. Kommunernas och fylkeskoiiiiiiunemas andel uppgick till omkring 47 procent av den totala upphandlingen. Enligt rapport en av

Prisdirektoratet nuvarande Konkurrencetilsynet från november 1993

saknade 23 av landets kommuner upphandlingsreglemente eller liknande. 75 procent kommunerna företräde till lokala företag. av gav Anbudskonkurrens av egenregin mycket ovanlig. var

Regler om offentlig upphandling Norge har implementerat EU:s upphandlingsregler lov 27. genom november 1992 om offentlige anskaffelser Upphandlingar kan ni.v. överklagas till allmän domstol som kan upphäva ett uppliandlingsbeslut och döma ut skadestånd.

Konkurrens i balans Internationell utblick 75

Regler om konkurrens Loven om konkurrence i erhvervsvirksomhet, konkurrenceloven, trädde i kraft den 1 januari 1994. Tillsynsmyndigheter utgörs av Konkurrencetillsynet samt Administrationsdepartementet. Lagen bygger såväl på förbudsprincipen missbruksprincipen. Avtal är strider mot som som lagen är ogiltiga. Den som gör sig skyldig till överträdelse av lagen eller Konkurrenstillsynets beslut kan dömas till böter eller fängelse i högst tre år. Om brottet är grovt i högst år. sex

Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomitee hari ett betänkande Innst. S nr.4, 1994-95 angående klagomål mot det norska Televerket om föreslagit att det i samband med revidering av teleloven införs bestämmelser som förhindrar korssubventionering mellan monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet.

3.5 Island

På Island gäller sedan 1992 att offentlig verksamhet eller en en verksamhet som i viss omfattning fungerar med stöd av ett offentligt monopol eller offentligt skydd kan åläggas att dela verksamheten upp i en del som drivs med stöd av offentligt monopol eller skydd och en annan del som befinner sig i konkurrens med andra. Bestämmelsen finns i 14 § andra stycket konkurrenceloven och har följande lydelser. Når det drejer sig om en offentlig virksomhed eller virksomhed, der en i et vist omfang fungerer i af et offentligt monopol eller offentlig beskyttelse, har Konkurrencerådet ret til at foreskrive en økonomisk opdelning mellem på den ene side den del af virksomhedens drift der nyder godt af monopolet eller beskyttelsen, på den anden side den og del af driften der er i fri konkurrence med andre. Man skal tilse at konkurrencedriften ikke subsidieres af monopoldriften eller den beskyttede drift.

Den isländska konkurrensmyndigheten Konkurrencerådet- behöver inte bevisa att den blandade verksamheten har medfört skadlig verkan på konkurrensförhållandena. Det är tillräckligt att det föreligger en möjlighet att marknaden utsätts för någon form konkurrenstöming. av Konkurrencerådet har med stöd av bestämmelsen ingripit bl.a. mot Landsforeningen af islandske turbekolospatienter drev Reykj som rehabiliteringscenter och en plastfabrik. Reykjaviks kommun har ålagts att skilja kyrkogårdsförvaltningen från begravningsbyråverksamhet. ingrepp har vidare förekommit mot isländska vägverket, Suöumesja

76 Internationell utblick Konkurrens i balans

kommunes brandvaem, Statens og Reykjavik kommunes datacentral og Post. og telestyrelsen.

3.6 Storbritannien

Den ojfentliga sektorn Den brittiska offentliga sektorn har sedan 1979 utsatts för kraftfulla besparingar. Den statliga näringsverksamheten har krymp till följd av ett långtgående privatiseringsprogram. Exempel på privatiseringar är utförsäljningama av British Gas, British Telecom, British Steel, det brittiska bilregistret och offentligt ägda elektricitetsverk samt vatten- och avloppsanläggningar. Kommuner och landsting svarar för omkring 28 procent av de offentliga utgifterna. Uppgiftsfördelningen mellan statliga, kommunala och regionala avviker från svenska förhållande. organ

Exempel på detta är att staten svarar för socialbidrag social security

och hälso- och sjukvård. County councils landstingen är å andra sidan huvudmän för polisväsendet.

Kommuner och landsting Brittiska kommuner och landsting har i jämförelse med Sverige fler invånare, färre förtroendevalda och färre anställda. Storbritannien har

inte någon skriven författning. Det saknas därmed konstitutionella regler

för den kommunala självstyrelsen. Kommunernas verksamhet bygger i stället på principen ultra vires. Med det menas att kommunerna om endast har rätt att bedriva sådan verksamhet som parlamentet i lag har givit tillstånd till. Någon fri sektor eller allmän kompetens finns inte. Kommunernas inkomster härrör från statsbidrag, avgifter och en lokal fastighetsskatt, Council Tax. Någon motsvarighet till de svenska kommunernas rätt att beskatta medborgarnas inkomster genom kommunalskatt finns inte.

Local authorities Den brittiska motsvarigheten till kommuner och landsting är non-

metropolitan district eller borough councils, metropolitan district

councils, London borough councils och county councils. En gemensam beteckning är local authorities eller municipalities. Det finns för närvarande cirka 500 local authorities i England, Nordirland, Wales och

Skottland. I England och Wales har districts inklusive london boroughs i genomsnitt 128 000 invånare och counties exklusive

storstäder 690 000 invånare 1989.

Konkurrens i balans Internationell utblick 77

District eller borough councils fullgör uppgifter som i Sverige närmast ankommer på primärkommuner; samhällsplanering, bostadsförsörjning, renhållning och fritidsverksamhet De dock inte för skolor m.m. ansvarar och social service. County councils motsvarar de svenska landstingen.

De för skolor, social service inklusive äldreomsorg och

ansvarar barnomsorg, fritidsverksamhet, konsumentskydd, räddningstjänst, polis, vägar och persontransporter.

Kommunernas egenregiverksamhet De brittiska kommunerna och landstingen har totalt nästan 3 miljoner anställda vilket motsvarar 10 procent det totala antalet anställda i av Storbritannien. Nästan hälften dessa arbetar inom utbildningsav väsendet.

Ursprungligen använde sig de lokala myndigheterna uteslutande av privata företag för kommunaltekniska uppgifter. Numera är personalen i flertalet brittiska kommuner och landsting organiserade i utföraren-

heter, s.k. DLO Direct Labour Organisation och DSO Direct Service

Organisation. Någon skyldighet att organisera personalen i DLO och DSO finns inte trots att nuvarande lagstiftning kan sägas bygga på en

uppdelning split mellan beställare client och utförare contractor.

Compulsory Competitive Tendering, CCT Sedan den konservativa regeringen tillträdde år 1979 har genom tvingande lagstiftning rad kommunala verksamheter utsatts för extern en konkurrens Compulsory Competitive Tendering, CCT. Tvånget motiverades att regeringen ansåg att den kommunala sektorn blivit av för stor och ineffektiv och att kommuner och landsting hade tappat kontrollen över utgifterna.

CCT syftar därför till att stimulera till större effektivitet och säkerställa

mera värde för pengarna rättvisa konkurrensförutsättningar

genom mellan egenregi-verksamhetens DSO och privata entreprenörer. Avsikten är således inte att alla tjänster skall utföras av privata entreprenörer utan att göra klart att de lokala myndigheterna får tillhandahålla tjänsten endast de visat att den utförarorganisationen är den utförare om egna det mesta värdet för En de stora fördelarna med som ger pengarna. av CCT att den tvingar kommuner och landsting att tänka anses vara igenom sina aktiviteter i detalj, noggrant överväga vilka mål som egna skall gälla och hur dessa skall uppnås på bästa sätt samt att göra en grundlig undersökning hur materiella och personella resurser kan av utnyttjas så rationellt och effektivt som möjligt.

78 Internationell utblick Konkurrens i balans

Lagregler finns i The Local Government Planning and Land Act 1980 och The local Govemment Act 1988 och 1992. Huvudregeln är att

kommuner och landsting endast får utföra vissa slags tjänster defined activities i egen regi och med egna anställda om anbud infordrats för

dessa tjänster och att egenregi-verksamheten vunnit anbudstävlingen i öppen och fri konkurrens. Den interna anbudsgivaren måste i så fall presentera en skriftlig kostnadskalkyl skall kunna veriñeras i som räkenskapema. Kostnadskalkylen får inte överskridas. Om detta sker

ñnancial failure kan departementet ingripa med sanktioner. Efter

kontraktstidens utgång skall upphandling äga Kontraktstideren ny rum.

na varierar mellan olika verksamheter normalt mellan 4 och 7 år.

Kommuner och landsting skall infordra anbud från privata företag inom följande områden.

1 Allmänna reparations- och underhållsarbcten på byggnader. 2 Större nybyggnads- och nyanläggningsarbeten. 3 Mindre nybyggnads- och nyanläggningsarbeten. 4 Allmänna vägarbeten t.ex. nybyggnads- och reparationsarbeten, Snöröjning och reparation gatubelysning. av 5 Sophämtning från hushåll och företag, dock inte industriavfall. 6 Städning och fönsterputsning i kommunala byggnader, dock inte bostäder, äldreboende, bamhem och polisbyggnader. 7 Renhållning gator, parker och liknande. av 8 Skolmat och social catering t.ex. meals wheels till äldre on i deras hem, dock inte specialskolor och andra institutioner där måltider tillagas som en del i utbildning eller social träning. 9 Annan måltidsverksamhet såsom personalmatsalar, barer med serveringstillstånd, kaféer på bibliotek och simt.ex. museer, hallar, dock inte på institutioner för vidare- och högre utbildning. 10 Mark- och parkunderhållsarbeten t.ex. gräsklippning och som trädplantering, dock inte sådant arbete som innefattar forskning eller bevarandet av vissa växter.

ll Reparation och underhåll av fordon, dock inte polis- och

brandbilar. 12 Drift av sport- och fritidsanläggningar såsom simhallar, ishallar, sporthallar, tennis- och squashbanor, fotbollsplaner, löparbanor, golfbanor, bowlinganläggningar, ridanläggningar m.m. Till drift räknas även instruktion och övervakning, catering, uthyrning av redskap, marknadsföring anläggav

Konkurrens i balans Internationell utblick 79

ningen, tidbokning, uppbörd och bokföring av entréavgifter, städning m.m.

En kommun eller ett landsting som har för avsikt att driva någon av ovanstående aktiviteter i regi är skyldig att med jämna mellanrum egen infordra anbud från privata anbudsgivare. Procedurreglema for upphandlingen är mycket omfattande. För att förhindra att egenregin är de lokala myndigheterna skyldiga att föra separata räkenskagynnas per för de tjänster som utförs i egen regi och med egna anställda. För verksamheten gäller ett avkastningskrav på fem procent. Revisionsberättelsen skall innehålla ett uttalande huruvida avkastningskravet är uppfyllt eller inte.

The Local Government Act 1992 Genom the Local government Act 1992 utvidgades CCT till följande områden.

l Städning polisens byggnader, underhåll polisens och brand-

av av kårens fordon, skolskjutsar, ledning teatrar och konsthallar, av stödfunktioner avseende bibliotek och parkeringsövervakningkontroll, 2 Arkitekttjänster och ingenjörstjänster med anknytning till bygg- och anläggningsverksamheter samt egendomsförvaltning, 3 Juridik, ekonomi, personliga tjänster och datastödstjänster för interna och administrativa behov.

Avsikten är att dessa utvidgningar skall genomföras successivt.

Anbudsprövning

Vid anbudsprövningen gäller Circular from the Department of the

Environment 1093 att den upphandlande enheten skall välja det anbud respektive interna bud är lägst. Ett dyrare internt bud från DSO som accepteras myndigheten har ett specificerat och välgrundat motiv för om

det. Reglerna tillåter den upphandlande myndigheten att ta hänsyn till

kostnader för personal blir övertalig om DSO inte får uppdraget som redudancy costs. Någon schablonkostnad accepteras inte utan det krävs en prövning i det enskilda fallet. Om kontraktstiden är kortare än ett år och kontraktsvärdet understiger 100 000 pund får övertalighetskostnader inte beaktas. Kostnader för hyresavtal, serviceavtal m.m. som en anbudsgivare inte har för avsikt att ta över får beaktas.

80 Internationell utblick Konkurrens i balans

Anti-Competitive Behavior Kommuner och landsting får vid upphandlingsförfarandet inte agera på sådant sätt att konkurrensen otillbörligt störs eller förhindras Anti- Competitive Behavior. Exempel på sådant otillbörligt beteende är:

l Förfrågningsunderlaget avser ett för stort paket av tjänster eller att paketet innehåller tilläggstjänster som inte har med den huvudsakliga tjänsten att göra. 2 Anbudstidcn är för kort. 3 Kontraktstiden är för kort. 4 Känsliga affärshemligheter avkrävs anbudsgivama trots att information inte är nödvändig. 5 Krav på att anbudsgivare eertifierats enligt BS 5770 eller motsvarande trots att endast ett fåtal företag på marknaden har erhållit certifiering. 6 Vid anbudsprövningen tas för stor hänsyn till kostnader för uppföljning och kontroll av entreprenörer, kapitalförstöring avseende förråd och fordon, kostnader för lärlingar och handikappade 50m inte kan sysselsättas av entreprenören, personalavveckling m.m.

Sanktioner

Om regeringen Secretary of State finner att kommunen eller lands-

tinget inte har levt upp till lagens krav kan regeringen bestämma om sanktioner mot myndigheten. En sådan sanktion kan gå ut på att en upphandling får innehålla särskilda villkor för utförandet eller göras om, utgöra ett förbud mot att fortsättningsvis tillhandhålla ifrågavarande tjänst med egen personal. Till och med 1994 hade omkring 3000 upphandlingar ägt rum. Regeringen har beslutat om sanktioner i ett 50tal fall. I omkring 100 fall har ingripanden skett på grund av felkalkylering vid jämförelser mellan externa anbud och interna bud.

Audit Commission Audit Commission är en statlig myndighet sorti reviderar local govemments kommuncnlandsting och National Health Service hälsooch sjukvård. Den statliga förvaltningenförutom National Health Service, revideras av National Audit Office. Revisionen omfattar revision av räkenskaper financial audit, förvaltningsrevision prefor-

mance audit och laglighetskontroll legal audit. Audit Commission gör

nationella studier myndigheternas verksamhet där de nationella mål av som anges i lagstiftningen utvärderas. Dessa utvärderingar som innehåller performance indicators nyckeltal för utförandet och kostnadsjämförelser publiceras i rapporter. Audit Commission försöker

Konkurrens i balans Internationell utblick 81

att påverka lokala myndigheter så att redovisningen blir mera affärsmässig.

Audit Commission samverkar med Departement of Environment som kontinuerligt bygger ut och förbättrar regelverket. Departementet set the law dvs. skriver lagar och cirkulars förordningar. Audit Commission monitor the law dvs. utövar tillsyn och kontroll över efterlevnaden samt publicerar guidelines med råd och anvisningar. Inte sällan förekommer svårigheter att tolka reglerna. För kommunala revisorer har organisationen The Public Institute of Public Finance and Accountancy CIPFA tagit fram en Code of Practice for Compulsory Competition.

Audit Commissions arbetsuppgifter har ökat väsentligt i takt med att CCT-reglema har byggts ut och fördjupats. Revisionsberättelsen för kommuner och landsting måste från och med 1995-1996 innehålla ett Statement of Support Services Costs SSSC som visar samtliga kostnader som utförarorganisationema har för stödtjänster.

Försäljning av tjänster till utomstående En myndighet har lagligt sett mycket begränsade möjligheter att producera andra kommuner eller att sälja överskottskapacitet på den öppna marknaden. Det är dock tillåtet att sälja tjänster till privatiserade vattenverksbolag och elektricitetsbolag. Försäljning av överskottskapacitet sker i viss utsträckning genom Cross Boundary Tendering dvs. att en kommun deltar i en anbudstävling som utlysts av en annan kommun. Detta är dock i princip förbjudet. Om det är fråga om en tillfällig överskottskapacitet ingriper dock inte Audit Commission. Tillfällig överkapacitet kan föreligga om den inte föreligger mer än 12 18 månader. Om det är fråga om ett mera omfattande övertramp kan Audit Commission ingripa med en stop order eller vidta åtgärder som kan leda till personligt ansvar för såväl politiker som ansvariga tjänstemän.

Erfarenheter av CCT

Systemet med obligatorisk anbudsinfordran har nu existerat sedan 1980. Lagstiftningen har gradvis ställt allt större krav på den kommunala upphandlingen och kommit att omfatta allt fler områden. Den kommunala självstyrelsen har beskurits genom att kommuner och landsting inte längre har möjlighet att bestämma i vilken form dess tjänster skall produceras. Detta bestäms av marknaden eller av något regeringsornu gan. Enligt Departmentent of Environment skulle CCT kunna ersättas med frivillig reglering eftersom fördelarna med konkurrensutsättning nu

82 Internationell utblick Konkurrens i balans

inte längre ifrågasätts.

Till och med 1992 hade kommunerna kontrakterat tjänster till ett värde knappt två miljarder pund. Sophämtning och catering svarar för av nästan hälften det totala kontraktsvärdet 460 respektive 410 miljoner av pund. Därefter följer mark- och parkunderhåll 320 miljoner pund och städning och fönsterputsning byggnader 260 miljoner pund. av

Av de drygt 3000 upphandlingar genomförts hittills har privata som entreprenörer vunnit omkring 20 25 procent av kontrakten. I Skottland är motsvarande siffra omkring 15 procent. DSO har dock i genomsnitt vunnit omkring 85 procent av det totala kontraktsvärdet. I många fall har det privata näringslivet visat ett måttligt intresse för att delta i anbudstävlingar. Störst framgång har entreprenörerna haft ifråga om städning byggnader där knappt 40 procent av kontrakten vunnits av av privata entreprenörer. Den lägsta entreprenadandelen finns inom cateringområdet där endast ett fåtal kontrakt gått till det privata näringslivet.

I en forskningsrapport som utförts på uppdrag av regeringen presenteras resultatet av en undersökning om erfarenheter av CCT t.o.m. 1991. Av rapporten framgår att kommuner och landsting har reducerat sina kostnader med i storleksordningen sju procent som en följd av CCT. Bilden är dock inte helt entydig.

Enligt The Audit Commission har de flesta kommuner och landsting lyckats genomföra upphandlingar enligt regeringens tidplaner. I en del fall har kunderna framfört klagomål n1ot entreprenörer som inte följer sina åtaganden och inte rättar sig efter berättigade påpekanden. Dåligt utförande har utlöst viten, skadestånd och i sista hand hävning av kontraktet. Detta har inträffat i omkring ett fall tolv. I en del fall har av beställama i byråkratisk anda överdrivit detaljstymingen och kontrollen så att handlingsutrymmet för entreprenören varit minimalt.

I nästan hälften av alla upphandlingar har privata entreprenörer inte visat något intresse att delta i anbudstävlan. När det gäller till exempel Skolmåltider har nästan alla kontrakt vunnits DSO. Mer än hälften av av dessa kontrakt har vunnits utan konkurrens från det privata näringslivet.

För närvarande råder en viss osäkerhet om innebörden av EG-direktivet 77187EEG om skydd för arbetstagare vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar verksamheter. Direktivet är till viss del av

Konkurrens i balans Internationell utblick 83

införlivat med brittisk rätt genom 1981 års regler om Transfer of Undertakings Protection of Employment TUPE. EG-domstolen hari juni 1994 slagit fast att den brittiska lagstiftningen inte fullt ut motsvarar kraven i EG-direktivet.

Aljuka tjänster Som framgått omfattas de n1juka sektorerna bortsett från kultur- och fritidsverksamheten inte CCT. Skolor och social är emellertid av omsorg inte opåverkade av de omvälvande förändringarna inom de hårda sektorerna. På frivillig väg har ett flertal lokala myndigheter anlitat privata entreprenörer och ideella organisationer. Vid upphandling har CCT i många fall varit mönsterbildande. En målsättning är att kommunerna på sikt skall omvandlas till enabling authorities, dvs. tillhandahålramar och resurser men att verksamheten utförs av privata företag entreprenad.

The National Health Service and Community Care Act 1990 Från och med 1993 skall kommuner och landsting använda sig av

intemmarknader PurchaserProvider Split och upphandla sociala

tjänster från privata entreprenörer och samarbeta med frivilliga organisationer. Ansvaret för kostnaderna för institutionsboende för de

äldre nursing homes och resident homes har flyttats från staten till

kommuner och landsting. Dessa har också fått ansvaret för att producera planer för vården, anordna inspektions- och registreringsenheter för att kontrollera standarden i sina egna särskilda bostäder också för att men auktorisera privat drivna särskilda bostäder.

Regeringen anser att marknadslösningar och marknadsorientering kan kombineras med noggrann planering så att sociala tjänster inte fragmenteras med negativa effekter för kvalitet och effektivitet. I en rapport utarbetad av Social Services Inspektorate S.S.I. praktisk ges vägledning och återges praktiska exempel som hjälp till lokala myndigheter vid upphandling av sociala tjänster.

Skolan När det gäller skolorna har man valt en annan linje än driftentreprenadmodellen nämligen självförvaltning. Idag är cirka 15 procent av grundskolorna styrda av självförvaltningsorgan bestående av föräldrar, lärare och andra intresserade personer som representerar näringslivet på orten. Självförvaltningsorganet tar alla beslut som gäller skolan inklusive anställande och avskedande personal och kan också av förvärva eller sälja mark. Statsbidraget för verksamheten går direkt från

84 Internationell utblick Konkurrens i balans

staten till älvförvaltningsorganet och den lokala Skolstyrelsen har ingen bestämmanderätt.

Regler om konkurrens Regler om konkurrens finns i Fair Trading Act 1973 som reglerar kontrollen monopol och koncentrationer, Restrictive Trade Practices av Act 1976 som reglerar kontrollen av karteller och samordnade förfaranden, Resale Prices Act 1976 samt Competition Act 1980. Office of Fair Trading motsvarar Konkurrensverket och utövar löpande tillsyn och kontroll över enskilda företag. Monopolies and Mergers Commission har till uppgift att i vissa fall undersöka om det föreligger en monopolsituation som kräver ingripande från det allmänna.

Pågående reformarbete Regeringen har 1989 presenterat ett white paper med förslag till

reformering av den brittiska konkurrensrätten. Regeringen har föreslagit

Private Finance Initiative, oktober 1994 att kommuner och landsting

skall tillåtas att i större utsträckning samverka med privata företag i joint-ventures, fömiås att avyttra tillgångar till den privata gemensamma sektorn i syfte att stimulera samverkansprojekt eller understödja lokala privata investeringar samt att få till stånd mera rationell användning en av kommunala kommersiella tillgångar.

Deregulation and Contracting Out Act Regeringen har under 1994 föreslagit att det öppnas möjlighet att konkurrensutsätta ytterligare offentlig verksamhet däribland skatteuppbördsverksamhet.

3.7 Tyskland

Den 0j7entliga sektorn Förbundsrepubliken Tyskland är sedan landets återförening i oktober 1990 den befolkningsmässigt största staten i EU. Tyskland är en federativ statsbildning med statsmakten delad mellan förbundsnivån

Bund och 16 delstater Länder. På förbundsnivån stiftas lagar som

gäller till exempel försvar, utrikespolitik, finanspolitik, federal upphandling och konkurrens. I princip har delstatema rätt att stifta lagar om allt annat så länge håller sig inom de dragits på man ramar som upp förbundsnivå. Den offentligrättsliga regleringen av offentlig näringsverksamhet uppvisar avsevärda skillnader. Subsidiaritetsprincipen anses gälla vilket innebär att problem skall lösas på lägsta möjliga nivå. I Tyskland

Konkurrens i balans Internationell utblick 85

finns omkring 5000 kommuner Gemeinden med i genomsnitt 5000

invånare. På mellankommunal nivå finns omkring 300 Kreisen som bl.a. utövar tillsyn över kommunerna. Cirka 100 större städer är dock s.k. kreisefreie städte. Tre städer: Berlin, Hamburg och Bremen är såväl gemeinde som egna delstater. Den kommunala självstyrelsen är grundlagsskyddad Grundgesetz, Artikel 28.

Statlig näringsverksamhet Statliga företag och affärsverk har privatiserats i stor utsträckning. Exempel på förbundsägda företag som inte är privatiserade är Lufthansa. Inom industrisektom finns inte några statliga affärsverk eller statliga företag. På ländemivå ägs vissa banker Sparkassen av staten. - -

Kommunal näringsverksamhet I respektive lands kommunallag ges förutsättningar för kommunernas allmänna kompetens. En grundläggande förutsättning för att en kommun skall ägna sig viss uppgift är att den är en angelägenhet av en allmänt intresse för kommunmedlemmama och bedrivs inom kommu- Kommunerna har i regel en skyldighet att inom ramen för sin nen. förmåga anskaffa och underhålla de anordningar som behövs för att bedriva näringsverksamhet inom försörjningssektorema. Kommunmedlemm har rätt att tai anspråk de offentliga inrättningama och i vissa arna fall skyldighet att ansluta sina fastigheter till vatten- och avloppsanen läggningar, fjärrvärmeanläggningar Kommunernas möjligheter att m.m. bedriva näringsverksamhet är begränsade. Ett kommunalt företags ändamål måste lagligt och verksamheten måste vara anpassad till vara kommunens tekniska och kommersiella kompetens samt förhandenvarande eller sannolika behov. I flera stater föreskrivs även att det kommunala företaget endast får bedriva näringsverksamhet om företaget kan driva verksamheten minst lika bra eller bättre än ett privat företag subsidiaritet. Exempel på detta är Bayems kommunallag som stadgar att Die Gemeinde dürfen wirtschafliche Untemehmen nur errichten, übemehmen oder erweitem, der öffentliche Zweck das wenn untemehmen erfordert, das Untemehmen nach Art und Umfang Leistungsfähigkeit der Gemeinde einem angemessenen Verhältnis zu der und voraussichtlichen Bedarf steht, der Zweck nicht ebenso gut zum und wirtschaftlich durch einenen anderen erfüllt wird oder erfüllt werden kann § 89 Abs.l.

Kommunala företag och affärsverk De kommunala företagen och affärsverken är framförallt verksamma inom försörjningssektorema elektricitet, ijärrvänne, gas, vatten, avlopp,

86 Internationell utblick SOU l995zl05 Konkurrens i balans

hamnar och lokaltrafik. Verksamheten kan bedrivas i förvaltningsfonn Eigenbetrieb eller i privaträttslig form Kapitalgesellschaft. I ett stort antal kommuner har den kommunala näringsverksamheten slagits samman till ett tekniskt kontor eller fusionerats till ett företag eller

organiserats som en aktiebolagsrättslig koncern. Dessa s.k. Querverbund

med diversifierad verksamhet har godtagits av Bundesverfassungsgericht

som förenliga med grundlagen. Fördelarna med Querverbandsmodellen

anses vara att den samm anhållna verksamheten upphov till tekniska, ger affärsmässiga, finansiella, skattemässiga och miljömässiga synergieffekter.

Offentlig redovisning För all offentlig näringsverksamhet gäller tvingande regler för extern redovisning. Dessa regler har utfärdats av Bundesrechnungshof som motsvarar det svenska Riksrevisionsverket RRV. Bundesrechnungshof har möjlighet att påtala felaktigheter och föreslå ändrade rutiner. Några sanktionsmöjligheter finns inte men myndigheterna följer genomgående de förslag till förbättringar Bundesrechnungshof rekommenderar. som Huvudprincipen vid prissättning av offentliga tjänster är att priset skall ge kostnadstäckning såvida det inte finns ett politiskt beslut att det om allmänna helt eller delvis skall finansiera tjänsten. Något krav på avgränsad eller sluten redovisning för offentlig näringsverksamhet finns inte. Det finns inte heller något uttryckligt förbud mot korssubventionering av konkurrensutsatt offentlig näringsverksamhet.

Offentlig upphandling Genom das Haushaltsgrundsätsgesetz HGrG, der Vergabeverordnung

VgV och der Nachprüfungsverordnung samt Verdingungsordnung für

Leistungen VOL och Verdingungsordnung für Bauleistungen VOB har flertalet av EU:s upphandlingsdirektiv implementerats i tysk rätt. Tjänsteupphandlingsdirektivet och rättsmedelsdirektivet har ännu inte implementerats. Det tyska reglerna inte förfördelade anbudsgivare ger någon rätt att sin sak prövad domstol eller att rätt att tillerkännas av skadestånd. I dessa hänseenden har EU-direktiven direkt effekt.

Staten, länderna och kommunerna upphandlar en rad varor och tjänster. Vissa kommunala verksamheter sköts nästan uteslutande privata av entreprenörer. Exempel på detta är renhållningsverksamhet. Driftentreprenader inom den mjuka sektorn är mycket ovanliga. Någon motsvarighet till den brittiska obligatoriska konkurrensupphandlingen finns inte. Inom vissa sektorer råder förbud mot att offentliga företag lämnar anbud i konkurrens med privata företag. Exempel på detta är bygg- och

Konkurrens i balans Internationell utblick 87

tryckerisektorema.

Regler om konkurrens Regler konkurrens finns i das Gesetz Wettbewerbsbeschom gegen ränkungen GWB och das Gesetz den unlauteren Wettbewerb gegen UWG. Reglerna bygger såväl på förbudsprincipen på misssom bruksprincipen. GWB är den primära lagen och kan sägas skydda friheten att konkurrera medan UWG är till för att stävja att denna frihet inte missbrukas. I 1 § GWB stadgas: Verträge, die Untemehmen oder Vereinigungen Untemehmen einem gemeinsamen Zweck von zu schliessen, und Beschlüsse Vereinigungen Untemehmen sind von von unwirksam, soweit sie geeignet sind, die Erzeugung oder die Marktverhältnisse für den Verkehr mit Waren oder gewerblichen Leistungen durch Beschränkungen des Wettbewerbs beeiflussen. Dies gilt nicht, zu soweit in diesem Gesetz etwas anderes bestimmt ist. Ett avtal eller samordnat förfarande begränsar konkurrensen är således ogiltigt. som För detta krävs att företag tvingas på marknaden ett sätt som agera de normalt inte skulle ha gjort. Det konkurrensbegränsande avtalet måste följd ett gemensamt syfte och inte oväsentligt påverka vara en av marknaden. Undantag från konkurrensbegränsningsreglema gäller för t.ex. tyska postverket, jämvägsföretag, land- och vattenvägstransport, jordbrukskooperationen, bank- och kreditinstitutioner, försäkringsbolag och allmänna el-, och vattenföretag. Genom ansökan till Bundesmigasnisterium für Wirtschaft och Bundeskartellamt kan övriga företag erhålla undantag från förbudet.

I 22 § förbjuds missbruk dominerande ställning. Marknadsdominans av föreligga ett företag inte är utsatt för någon väsentlig anses om konkurrens eller det gentemot sina konkurrenter har en överlägsen om ställning. Marknadsdominans föreligga arknadsandelen presumeras om m överstiger 13 den totala marknaden. Om två eller tre företag bedöms an tillsammans marknadsdominans föreligga om de har hälften presumeras marknaden. För fem eller flera företag krävs att de tillsammans har av 23 marknaden. Presumtionen gäller inte om ett företags omsättning av understiger 250 miljoner tyska mark. Vid bedömningen av om det föreligger marknadsdominans tas även hänsyn till företagens finansiella styrka, tillgången till inköps- och försäljningsmarknader, rättsliga eller faktiska etableringshinder 22 § tar sikte på två principiellt olika m.m. förfaranden. För det första när det dominerande företaget försvårar för konkurrenter t.ex. underprissättning och för det andra när företaget diskriminerar eller försvårar i andra led. Stadgandet lyder:

88 Internationell utblick Konkurrens i balans

1. die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Untemehmen in einer für den Wettbewerb auf dem Markt erheblichen Weise ohne sachlich gerechtferigen Grund beeinträchtigt; Entgelte oder sonstige Geschäftsbedingungen fordert, die von den jenigen abweichen, die sich bei wirksamen Wettbewerb mit hoher Wahrscheinlichkeit ergeben würde; hierbei sind insbesondere die Verhaltensweisen Untemehmen auf vergleichbaren Märkten mit von wirksamen Wettbewerb zu berücksichtigen; ungünstigere Engelte oder sonstige Geschäftsbedingungen fordert, als sie das marktbeherrschende Untemehmen selbst auf vergleichbaren Märkten gleichartigen Abnehmem fordert, sei dess, von es dass der Unterschied sachlich grechtfertigt ist

I UWG finns regler om otillbörlig konkurrens. I l § stadgas: Wer im geschäftlichen Verkehre Zwecken des Wettbewerbes Handlungen zu vomimmt, die gegen die guten Sitten verstossen, kann auf Unterlassung und Schadenersatz in Anspruch genommen werden.

Konkurrensreglema gör ingen principiell skillnad mellan offentlig och privat näringsverksamhet. Om t.ex. offentlig tvättinrättning, som en dominerar den lokala marknaden, erbjuder allmänheten tvätteritjänster till underpris träffas förfarandet av förbudsreglema.

Central tillsynsmyndighet är Bundeskartellamti Berlin. Inom varje land sköts administrationen och tillämpningen av Landesbehörde, med undantag av fusionskontrollen som uteslutande sköts av Bundeskartellamt.

3.8 slutsatser den internationella

Några av

utblicken

Den offentliga och privata näringsverksamheten i de länder studerat verkar i de flesta fall inom relativt avgränsade sektorer. Den offentliga näringsverksamheten fungerar snarast som ett komplement till den privata näringsverksamheten. l många fall den för den insvarar frastruktur som är en förutsättning för den privata näringsverksamheten. Företrädare för departement, kommuner, landsting, statliga och kommunala företag har inte redovisat någon utbredd oro för att den offentliga näringsverksamheten sådan skulle utgöra ett allvarligt som konkurrensproblem.

Konkurrens i balans Internationell utblick 89

Samtliga undersökta länder har implementerat eller är i färd med att implementera EG:s upphandlingsregler. De nationella konkurrensreglerna gör ingen principiell skillnad mellan offentlig och privat näringsverksamhet. I alla länderna har dock den offentliga näringsverksam heten kritiserats för bristande kostnadsredovisning, korssubventionering av konkurrensutsatt verksamhet och konkurrenssnedvridande stödgivning. En återkommande uppfattning är att när offentlig och privat näringsverksamhet konkurrerar samma marknad finns det en risk för att konkurrensen inte sker på lika villkor.

Några ingående utredningar och försök till kvantifiering av mera konkurrensproblemen har inte företagits i något av länderna. Det synes dock finnas ett samband mellan den offentliga sektorns relativa storlek och förekomsten av konkurrensproblem. I länder med en förhållandevis liten offentlig sektor och där statliga, lokala och regionala organ endast får ägna sig sådant som har ett uttryckligt stöd i särskild lagstiftning, är konflikterna mellan offentlig och privat sektor relativt begränsade. I länder där den offentliga sektorn är större omfattning och den lokala av och regionala nivån präglas av ett större mått av självbestämmande finns i regel flera potentiella konfliktanledningar.

Danmark och Storbritannien kan sägas representera två olika skolor för hur konflikter mellan offentlig och privat näringsverksamhet kan hanteras. Den danska linjen går ut på att tillåta och till och med öka utrymmet för offentlig näringsverksamhet. Danska kommuner och amtskom muner har fått ökade möjligheter att sälja tjänster till varandra och att samverka med privata företag inte minst när det gäller kommunal tjänstecxport. Lagstiftningen ställer dock krav på att, när den offentliga aktören vänder sig till externa uppdragsgivare, tillämpar avgränsad redovisning och tar ut priser som täcker samtliga kostnader.

Den brittiska modellen tar i första hand sikte på att krympa den offentliga sektorn att avveckla det offentliga huvudm annaskapet genom för vissa verksamheter och minska andelen offentligt producerade tjänster. De brittiska kommunerna och landstingen tenderar att utvecklas mot enabling authorities, dvs. lokala och regionala myndigheter som tillgodoser medborgarnas behov av service genom att köpa tjänster av privata företag eller att ge finansiellt stöd till lokala självförvaltningsorgan såsom föräldrastyrda skolor etc. CCT reglerna innebär att vissa kommunala verksamheter inte får drivas i egen regi och med egen personal om inte egenregin DSO vunnit en anbudstävlan som privata företag inbjudits att delta Genom krav särredovisning, kalkyle-

90 Internationell utblick Konkurrens i balans

ringsregler för jämförelser mellan egenregins bud och externa anbud samt avkastningskrav minskar risken för att de privata företagen missgynnas vid anbudsprövningen. Företrädare för brittiska kommuner och landsting har framhållit den bristande reciprocitet som ligger i att egenregin saknar möjlighet att lägga bud på något annat än sin egen verksamhet. Om den förlorar upphandlingsomgång måste verksamen heten avvecklas.

Såväl i den brittiska i den danska modellen har införts regler om som avgränsad redovisning och priskalkylering som syftar till att motverka de risker finns för att myndighet utsätter privata företag för en som en osund skattefmansierad konkurrens. I Storbritannien och Tyskland finns centrala statliga myndigheter utövar tillsyn och kontroll över som redovisning och revision i all offentlig verksamhet. Den tyska subsidiaritetsmodellen, dvs. att kommunerna får bilda företag endast under förutsättning att de kan förväntas utföra uppgiften minst lika bra eller bättre än ett privat företag är ett utryck för en mera restriktiv syn på kommunernas möjligheter att driva verksamhet i företagsfonn.

4 Konkurrens, marknad och samhälls-

ekonomisk effektivitet

Detta kapitel belyser några centrala begrepp i ekonomisk teori. Syftet är att redovisa några olika synsätt och perspektiv på begreppens innebörd samt effekter av bristande konkurrens. Syftet är inte att bevisa värdet konkurrens eller marknadens av överlägsenhet. I kapitlet diskuteras konkurrens med utgångspunkt från konkurrensstrukturer och konkurrensbeteenden. Ett annat perspektiv på konkurrens utgår från konkurrensprocessen, dvs. enskilda företags upplevelse av konkurrensen, konkurrensklimatet, deras konkurrensdrag och konkurrensspel. Detta perspektiv anläggs i Maria Bengtssons studie några ärenden hos konkurav rensverket som bland annat innefattar konkurrenssnedvridande offentlig prissättning. En diskussion hinder för fungerande om konkurrens och motiv för offentliga åtaganden och ingrepp avslutar kapitlet.

1 konkurrens

Begreppet

Konkurrenslagstiftningen bygger på synen på konkurrens som en tävlan mellan producenter eller distributörer kunder, avsättning, arbetskraft, om råvaror eller andra fömödenheter. Denna tävlan går ut att företag utnyttjar sina relativa fördelar och därigenom försöker nå ytterligare fördelar framför andra företag. På sikt är det endast de effektiva företagen som överlever. I konkurrenslagens förarbeten sägs att konkurrensförhållandena spelar avgörande roll för dynamik och en tillväxt i den svenska ekonomin. Konkurrensen stimulerar till bättre användning av samhällets resurser och stärker det svenska näringslivets förmåga att långsiktigt hävda sig på internationella marknader. En ökad konkurrens är till fördel för konsumenterna att priserna genom pressas

92 Konkurrens, marknad Konkurrens i balans

och utbudet breddas

Det bör framhållas att begreppet perfekt konkurrens, som används inom ekonomisk teori, främst är ett analysredskap och en modell snarare än beskrivning marknads faktiska egenskaper. Den faktiska en av en konkurrensen på olika marknader kan i stället beskrivas med utgångspunkt från i vilken utsträckning det finns fungerande som en konkurrens på olika marknader. Konkurrenssituationen är visserligen inte perfekt konkurrenstrycket är ofta tillräckligt för att stimulera men effektivitet och medföra att inget enskilt företag kan agera fullständigt oberoende kunder eller konkurrenter. Vissa marknader kännetecknas av dock bristande konkurrens. Orsaken till bristande konkurrens kan av vissa företag slutit konkurrensbegränsande avtal med

vara att a

varandra, b ett eller flera företag har uppnått dominans på marknaden,

regleringar i form lagar, förordningar och föreskrifter

c offentliga

motverkar fungerande konkurrens, d offentligt bedrivna verksam-

en heter har av något skäl inte utsatts för konkurrens.

Inom den offentliga tjänsteproduktionen finns många uppgifter av sådan karaktär att de är möjliga och lämpliga att utsätta för konkurrens. Om myndigheterna antar strategier för systematisk konkurrensutsättning finns i regel avsevärd potential för besparingar effektivare en genom en resursanvändning.

Refonnarbetet i den svenska ekonomin har under år till stor del senare varit inriktat på att främja konkurrens och effektivitet inom den privata och offentliga sektom. Den konkurrenslagen och lagen offentlig nya om upphandling är de centrala lagstiftningsproduktema detta område. Tidigare monopolverksamheter såsom inrikesilyg, tågtrafik, brevbefordran, radio och TV har varit föremål för avreglering och öppnats för konkurrens. Genom ändringar i kommunallagen och speciallagstiftning för det offentliga skolväsendet och socialtjänsten har de legala t.ex. möjligheterna ökat att frivillig väg utsätta offentlig verksamhet för konkurrens.

24Prop. 199293:56 4

s.

Ändringar har från och med den l januari 1993 införts i socialtjänstlagen

1980:620, hälso-och sjukvårdslagen 1982:763, tandvårdslagen l985:l25och lagen l99l:ll36om försöksverksamhet med kommunal primärvård. Genom lagen 1993:800 om entreprenadförhållanden inom skolan har kommunema möjligheter att lägga ut viss undervisning inom gymnasieskolan entreprenad. Motivet för dessa

Konkurrens i balans Konkurrens, marknad 93

En central myndighet för konkurrensfrågor, Konkurrensverket, har inrättats. Verket skall enligt sin instruktion förordningen 1992:820 med

instruktion för konkurrensverket verka för effektiv konkurrens i

en privat och offentlig verksamhet. Konkurrensverket skall förutom att tillämpa konkurrenslagstiftningen även lämna förslag till avregleringsåtgärder, uppmärksamma hinder mot effektiv konkurrens i offentlig en verksamhet samt lämna förslag till lämpliga åtgärder. När det gäller information om och tillsyn över att lagen offentlig upphandling om efterlevs har särskild myndighet, nämnden for offentlig upphandling, en tillskapats.

Ett centralt motiv för denna politik är relativt stor enighet i Sverige en om att en bättre fungerande konkurrens är stor betydelse för att av förbättra effektivitet, tillväxt och dynamik i den svenska ekonomin. Därmed ökar förutsättningarna för att kunna bevara eller öka välfärden

för medborgarna. En ökad, effektivare och rationell produktion

mera i internationellt konkurrenskraftiga företag upphov till arbetstillger nya fallen och ökade skatteintäkter. Ett ökat konkurrenstryck på den offentliga sektorn kan likaså medföra att offentligt finansierad service i form av t.ex. vård och kan produceras med fortsatt hög omsorg kvalitet men till lägre kostnader.

I den renodlade marknadsekonomin fattas besluten hur om resurserna skall användas enbart på marknaden. På marknaden möts producenter och konsumenter och pris, kvantitet och kvalitet gör upp på det som köps och säljs. Om det råder fri eller perfekt konkurrens priset ger

ändringar är att öka inslaget av konkurrens och tydliggöra att entreprenader är tillåtna. I kapitel 5 redovisas de juridiska gränserna för vad är möjligt att utsätta för som konkurrens.

zöEkonomikommissionen

hävdade i betänkandet Nya villkor för ekonomi och politik SOU 1993:16 s.67 fi bl.a. att en av de mest angelägna uppgifterna för den ekonomiska politiken var att återställa en fungerande marknadsekonomi de svenska varu- och tjänstemarknadema. Marknadsmekanismema ansågs inom centrala områden av marknadssektom ha satts ur spel. Inom den offentliga sektorn användes sådana mekanismer inte alls. Orsaken till Sveriges effektivitetsproblem ansågs vara konkurrenshämmande regleringar och privata avtal om konkurrensbegränsningar mellan företag i en bransch. Bristande konkurrens ansågs vara ett huvudproblem i större delen av den svenska ekonomin. Den bristande konkurrensen yttrade sig bl.a. i högre priser än i jämförbara länder. Genom att återställa fungerande marknadsekoen nomi på de svenska varu- och tjänstemarknadema skulle välfärdsvinstema kunna bli betydande för medborgarna.

94 Konkurrens, marknad Konkurrens i balans

korrekta signaler till producentema vad de bör producera. Om de om vill kvar på marknaden tvingas de att producera de varor och vara tjänster konsumenterna vill ha och kan betala för. som

Konkurrenskommittén konstaterade i sitt huvudbetänkande Konkurrens för ökad välfärd SOU 1991:59. del 1 70 att enligt den ekonomiska s. teorin leder fri konkurrens till samhällsekonomisk effektivitet.

Genom företagen är utsatta för konkurrens drivs de nämligen att att producera rätt saker, dvs. producera det konsumenterna efterfrågar som vid den rådande inkomstfördelningen. Om konsumenterna har ett val mellan flera alternativ konkurrerar med varandra kan de uttrycka som sina önskem köpbeslut. Samtidigt drivs företagen att producera genom saker rätt, dvs. producera det efterfrågade till så låga kostnader som möjligt. Konkurrensen tvingar dem att så långt möjligt hushålla med att effektivisera produktionen. Konsten att långsiktigt resurserna genom förnya produktionsfömiågan både när det gäller vad som produceras och hur det sker kräver också rörlighet i näringslivet som förut- - en sätter konkurrens mellan självständiga företag. Företag arbetar på fungerande konkurrensmarknad tvingas som en ständigt att sträva efter att förbättra effektiviteten i produktionen och distributionen och att ta fram och förbättrade produkter som svarar nya mot konsumenternas ändrade behov samtidigt som prisema hålls nere. Producenter inte verksamheten efter kundernas krav på som anpassar kvalitet, kvantitet och lågt pris, dvs. till marknadens efterfrågeförhållanden, slås successivt ut från marknaden. Den personal, de maskiner och de insatsvaror står till förfogande måste därigenom utnyttjas så som effektivt möjligt, vilket leder till effektiv resursfördelning som en

statisk effektivitet. Ett varaktigt konkurrenstryck kan även bidra till att

driva fram dynamisk utveckling och fönnå företagen att satsa på nya en produkter och produktionsmetoder dynamisk effektivitet.

Empiriska studier hur internationell konkurrenskraft byggs upp hos om företagen inom ett land visar att företag lever i de mest dynamiska som och krävande industrimiljöema är de fömiår upprätthålla och stärka som sin internationella konkurrenskraft Enligt detta synsätt är det den lokala industrimiljön mikromiljön driver företagen att hålla som innovations- och fömyelseförm ågan. I denna miljö konkurrerar och uppe

Konkurrensens betydelse för det svenska näringslivets långsiktiga utvecklingskraft, Bilaga 6 till betänkandet SOU 1991:59 Konkurrens för ökad välfärd

Konkurrens i balans Konkurrens, marknad 95

utvecklar företagen produktionsfaktorer kvalificerad arbetskraft, kapital

etc. samtidigt tävlar med sina rivaler tillgång till väl som man om utvecklad industri för leveranser olika slags input. av

Ett företag på konkurrensmarknad har kostnader för som agerar en kontakt, kontrakt och kontroll. Sådana kostnader brukar kallas för transaktionskostnader. Transaktionskostnader uppkommer både på företagets inköps- och säljsida sök- reklamkostnader. Att resp. förbereda och genomföra upphandling kan förenat med en vara avsevärda kostnader för att utarbeta förfrågningsunderlag inkl. kravspecifikationer kvalitetssäkringssystem m.m. och kontrakt. Även uppföljning och utvärdering att entreprenörer fullföljer sina kontraktav senliga åtaganden kan medföra betydande kostnader. Höga transaktionskostnader kan utgöra bärande argument för organisera att varuoch tjänsteflöden inom organisation hierarkiskt, exempelvis inom en ett företag eller inom den offentliga förvaltningen, istället för på marknaden.

4.2 Välfärdsteori och samhällsekonomisk

effektivitet

Kännetecknande för arknadsekonomi är att enskilda aktörer såsom en m företag och konsumenter betydande inflytande över de beslut ges som rör deras egen välfärd. Välfärdsteorin, täcker brett spektrum som en av frågeställningar, har sitt kämoinråde policyfrågor rörande försom delningen allokering tillgängliga och hur denna fördelning av resurser kan maximera den samhälleliga välfärden. Ett viktigt resultat i den ekonomiska teorin är perfekt konkurrensmarknad att en uppfyller de

kriterier ñrst best conditions leder till ekonomin ställer in sig

som att i ett allmänt jämviktsläge där produktionen och konsumtionen balanserar varandra. Konsumenternas värderingar kommer sådan marknad en att styra produktionens inriktning och omfattning så att samhällets

resurser används optimalt. Eftersom det inte finns några outnyttjade

effektivitetsvinster leder enligt den välfärdsteoretiska modellen varje offentligt ingrepp i form regleringar, subventioner eller stöd till av enskilda företag på en viss marknad till minskning den totala en av välfärden och därmed till samhällsekonomisk förlust.

En

ekonomi i allmän jämvikt är Pareto-effektiv, vilket innebär att man inte kan öka välfärden för någon utan att den samtidigt minskar för någon annan.

Konkurrens, marknad Konkurrens i balans

Det skäl ekonomer framför varför konkurrens bör förordas framför om monopol kan sammanfattas enligt följande.

monopol fungerande konkurrensmarknad Varje som ersätter en mer kommer producera lägre kvantitet till ett högre pris än vad de att en företag den ersätter skulle ha gjort. Följden blir att samhällets resurser kommer utnyttjas optimalt. Det sker ett underutnyttjande av inte att tillgängliga i den monopoliserade verksamheten till nackdel för resurser samhället som helhet.

gamla planekonomiema i Östeuropa bestämde och reglerade

I de centrala planmyndigheter inriktning, omfattning, samordning och

fördelning produktionsresurscma. l den renodlade planekonomin av tänkte sig produktionen och tjänster skulle utformas man att av varor och produceras planering och samverkan mellan olika genom noggrann statliga samhällsorgan och statligt ägda företag. Kännetecknande för

planekonomin individerna skulle ha ett mycket begränsat var att inflytande ägandet mark, byggnader och anläggningar. Företag över av och myndigheter förfogade över dessa tillgångar under långt driven

statlig kontroll. Leveranser exempelvis insatsvaror till såväl företag av till myndigheter styrdes statliga direktiv. Priserna ut mot som genom kunderna bestämdes administrativ väg med s.k. kontrollpriser vars

syfte fungera avstämningspunkter visavi planen. Den var att som efterfrågan hos konsumenterna överensstämde dock sällan med spontana kontrollprisema, för konsumtionsvaror ofta sattes för lågt, med som efterfrågeöverskott och långa köer följd. Den bärande principen att som marknadsmekanismen där priset och tjänster bestäms av ersätta varor utbuds- och efterfrågeförhållandena med myndighetsbeslut visade sig möjlig förena med samhällsekonomisk effektivitet. En inte vara att brist i systemet visade sig att det saknades effektiva annan vara belöningssystem i form ekonomiska incitament för innovation och av förnyelse.

Konkurrens framgått inte ett mål i sig utan ett medel för att är som uppnå effektivitet i samhällsekonomin. Konkurrenspolitiken kan sägas

innehålla flera delmål. Ett centralt mål är att försöka öka konkurrenstrycket inom såväl den privata den offentliga sektorn. Konkursom rcnsskadliga beteenden kan leda till att effektiva företag slås ut som från marknaden eller upphör att konkurrera med eller stängs ute varandra måste stävjas. Ett annat mål är att bryta reglerade upp marknader och verka för konkurrensutsättning offentlig verksamatt av

Konkurrens i balans Konkurrens, marknad 97

het. Den nya regeringen framhåller i budgetpropositionen att

en effektiv konkurrenslagstiftning och väl fungerande konkurrenstillsyn en utgör tillsammans med olika insatser för avreglering och regelöversyn viktiga inslag i det effektivitetsfrämjande arbetet. De övergripande målen för näringspolitiken medför skärpta krav på effektivt resursutnyttjande inom såväl offentlig som privat sektor. Sunda konkurrensförhållanden inom och mellan dessa sektorer främjar sådan effektivitet en och därmed svenska företags konkurrensfönnåga. Utöver de konkurrenspolitiska målen har emellertid samhället även andra i viss mån motstridiga mål. Dessa mål kan t.ex. fördelningspolitisk, vara av stabiliseringspolitisk eller miljöpolitisk natur. Ibland kan dessa målföranleda offentliga åtaganden och ingrepp i det marknadsekonomiska systemet som kan leda till konkurrensbegränsande effekter. Konkurrensen kan därför sägas vara konstant hotad dels genom företagens beteenden dels genom offentliga åtaganden och ingrepp.

Den samhällsekonomiska kostnaden för icke fungerande eller bristande konkurrens kan vara betydande. Om företagen har makt att ta ut priser som är högre än vad som varit möjligt att ta ut vid fungerande konkurrens medför leder detta för det första till allokeringsförluster genom att konsumenterna inte har råd att köpa vissa produkter som därigenom inte kommer att kunna produceras. Vissa företagsledare försöker att tillskansa sig kontroll över marknaden att försöka genom påverka beslutsfattare på olika sätt. Sådan lobbyingverksamhet kan vara kontraproduktiv och dämied medföra ökade allokeringsförluster som leder till samhällsekonomiska förluster. Företag på som opererar en marknad med bristande konkurrens har sällan någon att öka den press inre ejfektiviteten. Nödvändiga rationaliseringar och besparingar kommer inte till stånd då företag med skyddad marknadsposition hellre höjer en priserna. Företagen får inte heller tillräckliga incitament för utveckling av nya produkter och produktionssätt.

Konkurrensbegränsningar behöver dock inte alltid innebära att samhällets resurser används ett felaktigt sätt. Koncentration och samverkan mellan företag och samverkan mellan företag och samhälle kan intill en viss nivå medföra fördelar för samhället stordriftsfördelar, genom

synergieffekter, stabilitet och ökad internationell konkurrensfömiåga.

29Prop. 199495400, bilaga 13

30Ny konkurrensbegränsningslag SOU ff.

1978:9 s. 78

4 15-1086

98 Konkurrens, marknad Konkurrens i balans

Konkurrensbegränsande åtgärder påverkar handeln mellan som medlemsstaterna är normalt sett förbjudna enligt Romfördraget. Kommissionen kan dock enligt artikel 85.3 medge undantag om de negativa verkningarna av den konkurrensbegränsande åtgärden uppvägs positiva faktorer. De villkor som uppställs är av

att avtalet bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen eller till ett ekonomiskt framåtskridande; avtalet måste med andra ord medföra klara, objektiva fördelar såsom att kostnaderna minskar eller att produktionskapaciteten ökar. att konsumenterna tillförsäkras skälig andel av den vinst som - en uppstår genom lägre priser eller kvalitetsförbättringar. att konkurrensbegränsningama måste anses vara nödvändiga för att uppnå de positiva effekterna. att väsentlig del aktuella varor eller tjänster är utsatta för - en av konkurrens.

I ett tillkännagivande från 1968 har Kommissionen angivit 18 typer av samarbetsavtal inte konkurrensbegränsande. Bland tillåtna som anses samverkansavtal märks gemensamma marknadsundersökningar, kreditgarantier, gemensamt genomförande av forskningsgemensamma och utvecklingsprojekt. Kommissionen har på vissa villkor beslutat om gruppundantag för ensamåterförsäljningsavtal, exklusiva inköpsavtal, avtal om selektiv distribution och avtal om vissa immateriella rättigheter såsom licensavtal patent och know-howlicensaval. om

Genom s.k. gruppundantag får Konkurrensverket på motsvarande sätt besluta undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande om samarbete i 6 § konkurrenslagen.

Företagsstöd innebär ofta ett långtgående samarbete mellan näringsliv och samhälle. Roinfördragets statsstödsregler ger bl.a. uttryck för att denna form samverkan mellan näringsliv och samhälle i vissa fall av kunna bidra till att främja konkurrensen på marknaden. anses

Konkurrens i balans Konkurrens, marknad 99

4.3 marknad

Begreppet

4.3.1 Marknad

som mötesplats mellan säljare och köpare

Det finns ingen given definition vad är marknad. En vanlig av som en beskrivning marknaden är mötesplats där säljare och köpare möts av en och gör upp om priset. På den öppna marknaden utbjuder sälj arna varor och tjänster mot betalning. Köpama efterfrågar och tjänster och varor är villiga att betala för det. När kunden bestämt sig för erläggs en vara betalning utan några komplicerande inslag. Köpare och brukare slutanvändare är i regel en och samma Det går att identifiera person. en utbudssida, en efterfrågesida och prismekanism. en

Marknaden består av ett flertal alemarknader eller marknadssegment. I konkurrenslagstiftningen återkommer tre aspekter på marknaden: produkterna skall vara utbytbara, de skall avsättas inom ett visst geografiskt område som är tillräckligt homogent och de skall tillhandahållas inom en viss tidsrymd. Vad är relevant marknad har som betydelse för konkurrenslagens tillämpning och kan även i övrigt få betydelse för att avgränsa eventuella åtgärder mot konkurrenssnedvridningar till följd av offentliga åtaganden och ingrepp.

4.3.2 Den skattefinansierade marknaden

I en normal marknadsrelation betalar konsumenten själv sin konsumtion. Ett utmärkande drag för s.k. mjuka tjänster tillhandahålls som genom den offentliga sektorns försorg sjukvård, äldreomsorg, skola, bamomsorg m.m. är att varken säljaren eller köparen har ett eget fullständigt finansiellt Det finansiella ansvaret ligger istället hos tredje ansvar. en part t.ex. kommunens skattebetalarkollektiv. -

Frågan blir då frikopplingen från det finansiella ansvaret medför att om det inte föreligger marknad. Även viss tjänst utförs i regi en om en egen går det att i ekonomisk mening identifiera såväl utbudssida en som en efterfrågesida. Om eventuella avgifter sätts i relation till nyttjandet av tjänsten finns dessutom prismekanisin. en

I den mån som t.ex. kommun övergår till att köpa tjänster från en externa leverantörer i stället för att producera tjänsterna i regi egen kommer den att uppträda ställföreträdande konsument för som en

100 Konkurrens, marknad Konkurrens i balans

brukarna. Detta gäller främst vid upphandling av tjänster för tillgodoseende kommunal serviceverksamhet med bibehållet huvudav mannaskap. Även vid bidragsgivning till enskilda huvudmän förutsätts den enskilda verksamheten bedrivas i enlighet med de kvalitetskrav som gäller i den kommunala verksamheten.

Hur konsumtionen ytterst finansieras får betydelse för marknadens struktur och funktion. Hur ett företags produktion finansieras har också betydelse. Det marknadskopplade företaget och det budgetkopplade företaget kan jämföras i perspektivet vad tillförs företaget i form som produktionsresurser input och vilka prestationer verksamheten av som ger output.

Det marknadskopplade och privatfmansierade företaget erhåller sin

kassa likvida medel från ägare och långivare. Företaget anställer

personal, köper insatsvaror etc. och säljer sin produktion på en produktmarknad. Givet att produkterna efterfrågas erhålles kontinuerligt kassamedel från marknaden via försäljningsintäktema.

Det budgetkopplade företaget, exempelvis skola eller ett sjukhus en säljer inte sina tjänster på den öppna marknaden utan fördelar dem efter någon princip. Företaget är beroende av en anslagsgivare stat, annan kommun eller landsting för sitt kassaflöde. På inputsidan gäller i princip förutsättningar för de båda företagstypema, dvs. de får samma oavsett finansieringssättet bägge konkurrera on1 arbetskraft och söka efter prisvärda insatsvaror.

Det renodlat marknadskopplade respektive budgetkopplade företaget utgör två finansieringsmodeller. Inom den offentliga sektorn är en blandning finansieringsmodellema snarare regel än undantag. av Myndigheter bedriver affärsverksamhet får delar av sina kostnader som täckta anslag och andra delar täckta genom uppdragsverksamhet. genom Detta kan medföra risker för att uppdragsverksamheten subventioneras med anslagsmedel.

4.3.3 Marknadsbegreppets avgränsning

I det traditionella marknadsbegreppet ligger underförstått ett krav på direkt utbyte mellan den bjuder ut varan eller tjänsten och den som som konsumerar densamma. En marknad skulle med detta synsätt endast föreligga när det sker direktbetalning mellan den bjuder ut anses som

Konkurrens i balans Konkurrens, marknad 101

varan eller tjänsten och den som efterfrågar densamma. Utbuds- och

efterfrågesidan möts klareras med hjälp marknadens prismekanism.

av Detta utgör ett exempel på en snäv marknadsavgränsning.

På marknader med huvudsakligen budgetkopplade företag, där endast en mindre del av finansieringen utgörs kundernas direktbetalningar, av balanseras inte utbud och efterfrågan på sätt prismekasamma av en nism. Producentema har inte heller incitament ett marksamma som nadskopplat företag att anpassa utbudet till förändringar i efterfrågan. Det går emellertid fortfarande att urskilja en utbuds- och efterfrågesida för ifrågavarande eller tjänst. Även direktbetalningen fullstänvara om

digt uteblir jfr s.k. nolltaxa och utbudet finansieras uteslutande med

skattemedel kommer en efterfrågesida att kunna identifieras bestående av de som konsumerar ifrågavarande vara eller tjänst. Deras motprestation har i detta fall reducerats till enbart konsumtion. Detta utgör ett exempel på en extensiv tolkning av marknadsbegreppet.

Mellan de två finansiellt sett olika typföretagen kan också tänka sig man olika former branscliglidning, t.ex. ett offentligt delvis anslagsav finansierat företag successivt görs alltmer marknadskopplat och som därmed beroende försäljningsfraingång på marknaden. En sådan av dynamisk kan ingå strategi inför privatisering där det process som en offentliga avsäger sig såväl sitt finansiella sitt huvudansvar som mannaskap.

Konkurrens eller konkurrensliknande förhållanden kan även åstadkommas mellan enheter eller individer inom organisationer. Ett exempel på detta är de planerade marknader tillskapats inom kommuner och som landsting genom införande resultatenheter och beställar utföramioav deller intraprenader.

4.4 Hinder för

fungerande konkurrens och motiv för offentliga ingrepp

4.4.1 Marknadsimperfektioiier

I verkligheten kan sannolikt ingen marknad uppfylla alla de krav anses som gäller för perfekta konkurrensmarknader. I allmänhet finns rad en marknadsimperjêktioner som gör att inarknadskraftema inte fönnår att

102 Konkurrens, marknad Konkurrens i balans

styra produktionen ända fram till ett samhällsekonomiskt optimalt läge. Dessa marknadsimperfektioner eller marknadsbarriärer kan vara naturliga, skapade av de företag som är etablerade på en marknad eller tillkomna genom offentliga regleringar.

Exempel på naturliga marknadsimperfektioner är stor-och samdriftsfördelar. Dessa fördelar, exempelvis stordriftsfördelar till följd av fallande styckekostnader, kan medföra att marknaden endast har plats för ett fåtal lönsamma företag. Företagen kan därigenom komma att vara alltför få för att möjliggöra priskonkurrens och fria val för konsumenterna. Stordriftsfördelar förekommer i verksamheter kräver stora som investeringar i anläggningstillgångar. De fasta anläggningarna för jämvägama, kraftproduktion, eldistribution och VA utgör exempel s.k. naturliga monopol.

Andra exempel på naturliga marknadsimperfektioner är transportkostnader och hållbarhet. I samband med investeringar i bl.a. infrastruktur talar sunk costs, eller irreversibela investeringskostnader. man ofta om Förekomsten investeringar saknar altemativanvändning utgör av som egentligen uträdesbarriär påverkar företagen vilja till en men marknadsinträde genom att sunk costs måste läggas till inträdeskostnadema vid misslyckad marknadspenetrering. På så sätt driver sunk en inträdeskostnadema, vilket i sig kan verka avskräckande för costs upp ett företag med normal riskaversion.

För att uppnå eller bibehålla lönsamhet och uthållig konkurrenskraft strävar företagen efter att öka effektiviteten. Vissa företag kan också sträva efter marknadsdozninans, dvs. möjlighet att agera oberoende av andra konkurrerande företag. En effekt av investeringar i en mera rationell och kapitalintensiv produktionsapparat, förbättrad kvalitet, ökad service och marknadsföring kan uppkomsten av murar runt vara marknader eller marknads-segment. För tänkbara konkurrenter blir inträdesbiljetten till marknaden så dyr att de avstår från att etablera sig.

På en från början fri marknad kan också företagens strävan efter att utnyttja stordriftsfördelar leda till att företag läggs samman eller att företag köps konkurrenter. Härigenom åstadkoms s.k. horisontell upp av integration. Om ett företag eller en koncern inom sig inkorporerar flera led i kedjan producent distributör kund åstadkoms s.k. vertikal - integration. Ett eller ett fåtal företag kan därigenom komma att fullständigt dominera marknaden. Sådana monopol eller oligopol leder

Konkurrens i balans Konkurrens, marknad 103

till att konkurrensen spel. sätts ur

Givetvis kan även offentliga regleringar i form offentligt sanktioneav rade monopol via koncessioner, tullar, avgifter och subventioner leda till att den fria konkurrensen spel. sätts ur

Marknadsmisslyckanden

Marknadens prismekanism ibland felaktiga signaler och kan därför ger sägas vara vilseledande eftersom den inte fungerar för vissa sorts varor och tjänster. Detta är fallet beträffande s.k. kollektiva nyttigheter. Kollektiva nyttigheter har den egenskapen individs konsumtion att en inte påverkar andras möjlighet till konsumtion och att det är svårt att utestänga någon från konsumtion. Exempel på kollektiva är öppna varor landskap, motorvägar och vägbroar. Exempel på kollektiva tjänster är försvaret och rättsväsendet. Det finns ingen naturlig marknad där producenter och slutliga konsumenter kollektiva och tjänster av varor möts. Något marknadspris för t.ex. försvarets fönnåga att skydda medborgarna mot frentliga låter sig svårligen fastställas. Någon angrepp form kollektiv finansiering förutsätts. De flesta även dessa av anser att tjänster måste produceras staten i regi och med personal. av egen egen I Sverige har även sådana tjänster utbildning, sjukvård, social som omsorg, barnomsorg osv. felaktigt betraktats kollektiva tjänster som som måste produceras av offentliga organ.

Föreställningen om att kollektiva och tjänster måste produceras varor av offentliga organ har i Sverige kommit att ifrågasättas alltmer. Även om marknaden inte kan lösa behoven kollektiva nyttigheter kan det av givetvis uppkomma marknad där prismekanismen fungerar när en offentliga vänder sig till privata företag för leverans kollektiva organ av varor och tjänster för slutlig konsumtion medborgarna. av

Det förhållandet att marknadens prismekanism inte tar hänsyn till

förekomsten av externa effekter det produceras och konsumeras

av som kan också betecknas ett marknadsmisslyckande. Med som externa effekter avses positiva eller negativa effekter andra än marknadsaktörema själva. Dessa är ofta svåra att bedöma och överblicka på längre sikt. Exempel på positiva externa effekter är forskning och utbildning. Exempel på negativa externa effekter är samhälleliga effekter av miljöskadlig industriproduktion, arbetslöshet, social utslagning m.m.

I en ekonomi befinner sig i ett allmänt jämviktstillstånd finns inga som

104 Konkurrens, marknad Konkurrens i balans

outnyttjade effektivitetsvinster. Om detta också marknadsekonovore mins nonnaltillstånd skulle offentliga åtaganden och ingrepp av olika samhällsekonomiska förluster. Olika slag per definition alltid leda till typer störningar eller obalanser är emellertid det kännetecknar av som marknaden. Så även accepterar välfärdsteorins principiella om man utgångspunkter kan det finnas motiv för offentliga ingrepp och klara spelregler på marknaden.

Motiven för offentliga ingrepp är i grunden uttryck för politiska ambitioner att styra samhällsutvecklingen. Ett instrument för styrning utgörs reglering lagar och förordningar samt kontroll av att av genom dessa efterlevs uppföljning och utvärdering av förväntade genom effekter. Ett annat instrument i syfte att förverkliga dessa ambitioner kan att det offentliga producerar vissa varor, tjänster och andra vara nyttigheter i regi och med egen personal. egen

5 Regler som styr offentlig närings-

verksamhet

I detta kapitel redovisas de huvudsakliga regler styr offentlig som näringsverksamhet och som kan ha betydelse för överväganden konkurrensproblem när det allmänna ägnar sig offentlig om serviceproduktion. Offentlig näringsverksamhet som drivs i offentligrättsliga fomier omfattas regler offentligav samma om het och sekretess, offentlig tillsyn, tjänstefelsansvar, skadeståndsansvar, möjlighet att överklaga beslut och serviceskyldighet som gäller i övrig offentligrättsligt bedriven verksamhet. Det ekonomiadministrativa regelverk som gäller för offentlig näringsverksamhet motsvarar i allt väsentligt de krav som samhället ställer på privat näringsverksamhet. Intemredovisningen, ur vilken bl.a. de olika kostnadskomponenter som tillsammans utgör totalkostnaden för en viss tjänst kan utläsas, är inte författningsreglerad vare sig i offentlig eller privat näringsverksamhet. Konkurrensreglema är i princip tillämpliga på offentlig näringsverksamhet. Vid prissättning av offentligt producerade tjänster är rättsläget emellertid oklart i vilken mån konkurrenslagstiftningen täcker in situationer där en offentlig serviceproducent inte tar ut full kostnadstäckning. Vår bedömning är att konkurrenslagens förbudsregler oftast inte går att tillämpa för att komma till rätta med offentlig konkurrenssnedvridande prissättning. Regler som styr offentlig upphandling och offentlig stödgivning redovisas i kapitel 6 och

5.1 Vad offentlig

är näringsverksamhet

Offentlig näringsverksamhet föreligger när staten, en kommun, ett landsting, ett kommunalförbund eller ett offentligt företag driver

106 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

verksamhet ekonomisk eller kommersiell natur. Det kan fråga av vara om produktion och försäljning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Uppgifter innefattar nonngivning, myndighetsutövning, upphandsom ling och stödgivning räknas i princip inte som näringsverksamhet. Verksamheten kan bedrivas i offentligrättsliga eller privaträttsliga former.

Begreppet näringsidkare Begreppet näringsverksamhet betecknar verksamhet som drivs av en näringsidkare. Begreppet näringsidkare används bl.a i bokföringslagen 1976:125 och marknadsföringslagen 1975:1418. Även i den gamla konkurrenslagen 1982:729 användes begreppet näringsidkare. Näringsidkarbegreppet omfattar varje fysisk och juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art. Det krävs inte att

verksamheten drivs i vinstsyfte. I offentlig verksamhet finns ingen

given exakt avgränsning av vad som är näringsverksamhet.

Här kan nämnas att Marknadsdomstolen uttalat att det är uppenbart att en kommuns verksamhet inom skolväsendet inte generellt kan betraktas näringsverksamhet. Detta hindrar inte att kommunen kan som att näringsidkare när den detta område vidtar åtgärder vara anse som med ekonomisk innebörd. Som KO har anfört kan vissa omständigheter anföras till stöd för en sådan bedömning i detta mål. I begreppet marknadsföring ligger att det skall vara fråga om åtgärder som syftar till att främja avsättning varor, tjänster eller andra nyttigheter. Den av annonsering är aktuell i målet riktar sig till presumtiva elever i den som skolutbildning som kommunen erbjuder i Botvidsgymnasiet och uppmanar dem att välja denna utbildning. Annonseringen har således till syfte att främja avsättningen av en tjänst som kommunen erbjuder. Marknadsdomstolen fann emellertid att den inte kunde ingripa mot annonseringen på tryckfrihetsrättsliga grunder. För ett sådant ingripande hade krävts att meddelandet lämnats i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte och har rent kommersiella förhållanden till föremål.

F öretagsb egreppet I förarbetena till den nya konkurrenslagen sägs att begreppet företag har väsentligen samma innebörd som begreppet näringsidkare och att

31Prop.l975:l04 203

s.

Beslut 1994-01-27, dnr B 1093

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 107

avsikten är att begreppet företag skall ha samma innebörd som

undertaking. Genom att företagsbegreppet kopplats till undertaking

har emellertid åstadkommits att tolkningen av begreppet företag kommer att knyta an till den rättspraxis som utvecklas av EG-domstolen. Begreppet skall tolkas vidsträckt och i princip omfatta varje juridisk eller fysisk person som driver verksamhet ekonomisk eller kommerav siell natur. Det spelar därvid ingen roll verksamheten är inriktad på om vinst eller inte. Även statliga och kommunala driver organ som verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur räknas företag, som

dock inte när det är fråga om myndighetsutövning. Hur långt den nya

konkurrenslagens företagsbegrepp sträcker sig med avseende på offentlig verksamhet har inte prövats av Marknadsdomstolen eller EUdomstolen.

I en artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift 1994 s.153 hävdar professor Curt Riberdahl att företagsbegreppets tillämpning kommuner är ett juridiskt problem. Redan ordalydelsen inbjuder enligt min mening till principiella svårigheter. En verksamhet är myndighetsutövning kan som väl knappast sägas vara varken av ekonomisk eller kommersiell natur. Bestämmelsen har utformats ett undantag när det i själva verket rör som sig om en i förhållande till företag helt artfrämmande verksamhet. Det måste också rimligen finnas verksamhet varken är myndighetsutövsom ning eller verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. I kommunala sammanhang kan det enligt min mening t.ex. röra sig kommuom nal bidragsgivning till idrotts- eller kulturlivet i kommunen. Andra exempel kan vara verksamheter kommuner och landsting enligt lag som är skyldiga att ombesörja, t.ex. service i offentligrättsliga former inom ramen för sjukvård, äldreomsorg och skolväsen jfr. Carlsson-Göransson-Schuer: Konkurrenslagen och EES-avtalets konkurrensregler s.39. Här kan noteras att Konsumentverket för sin del inte arknadsföansett m ringslagen tillämplig på kommunalt gymnasium, beslut 1993-05-24, 93 K 466. Att ge en enskild näringsidkare subvention i fonn lån eller av bidrag är inte myndighetsutövning, kommunen fattar knappast ett men

33Prop. 199293:56 67

s.

Begreppen myndighetsutövning är i viss mån oklart. Gemensamt för all

myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna och som får rättsverkningar mot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regleringar. Det faktiska genomförandet av beslut som innefattar myndighetsutövning på det kommunala området är i regel möjligt att överlämna till enskilda utförare, dvs. entreprenörer.

108 Regler styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som

sådant beslut i sin egenskap företagare utan på kommunalpolitiska grunder ett led i sin näringspolitik. som

I 199394:35 med förslag till lag ingripande mot otillbörligt prop. om beteende avseende offentlig upphandling ansåg den dåvarande regeringatt det är osannolikt att termen företag kan tillämplig i fråga en anses förfaranden offentlig aktör vidtar vid upphandling, således om som en köpare. I avsaknad prejudicerande rättspraxis från marksom av nadsdomstolen eller EG-domstolen får det anses råda osäkerhet i vilken mån offentlig serviceproduktion är att betrakta företag i konkursom renslagens mening. En möjlig tolkning av rättsläget är följande.

Verksamhet innefattar myndighetsutövning räknas inte som företag.

som När myndighet bedriver affärsverksamhet räknas myndigheten en ren företag i konkurrenslagens mening. Om en kommun eller ett som

landsting tillhandahåller eller tjänster mot ersättning i andra fall

varor myndigheten utgöra ett företag tillhandahållandet sker inom anses om

fakultativ frivillig verksamhet till exempel drift badhus- och

av museiverksamhet, uthyrning idrottsanläggningar, campingverksamhet av m.m.. Även sådan verksamhet innefattar stödfunktioner inom som obligatorisk och fakultativ verksamhet fastighetsförvaltning, som städning och Skolmåltider torde att bedöma företag. vara som

Kämverksamhet kommuner och landsting är skyldiga att ombesörja som

eller låta ombesörja obligatorisk verksamhet såsom hälso- och

sjukvård, det offentliga skolväsendet och kommunal barnomsorg och drivs i offentligrättsliga former torde inte generellt vara att betrakta som företag eller näringsverksamhet. När det gäller konkurrensutsatt som

kommunal kämverksamhet och bedrivs i kommersiella former är

som

verksamheten sannolikt att bedöma som företag.

35Carlsson, Göransson, Schuer, Konkurrenslagen och EES-avtalets konkur-

rensregler, 1993

Konkurrens i balans Regler styr offentlig näringsverksamhet 109 som

5.2 för

Legala begränsningar offentlig näringsverksamhet

5.2.1 Mål för

offentlig näringsverksamhet

Den offentliga näringsverksamheten kännetecknas av att ledningen för verksamheten ansvarar för denna inför ett offentligt organ. Detta organ ställer i allmänhet inte krav på att verksamheten skall ge maximal vinst för ägaren. Detta beror på att verksamheten på ett eller annat sätt är av allmännyttig karaktär. Ledningen är därmed underkastad politiskt fastställda mål och riktlinjer.

Målen för offentlig näringsverksamhet är ofta flerfaldiga och inte sällan motsägelsefulla. När det gäller t.ex. Systembolaget och de statliga spelföretagen förenas övergripande socialpolitiska mål med målet att tillföra ett så stort tillskott som möjligt till statskassan. I andra fall kan det övergripande målet vara att upprätthålla en offentlig styrning och kontroll över produktion och produktionsmedel bedöms som vara av central betydelse för offentliga åtaganden.

För privat näringsverksamhet leder ägamas krav på avkastning på investerat kapital att vinstm aximering är det primära målet för verksamheten. Vinstmålet kan emellertid långsiktigt. Även det allmänna vara ställer numera ofta avkastningskrav på offentligt bedriven affärsverksamhet. Statlig näringsverksamhet omfattas, till skillnad från den kommunala näringsverksamheten, inte ett generellt förbud mot av spekulativ, dvs. vinstsyftande, verksamhet.

5.2.2 Gränser för

statlig näringsverksamhet

Enligt l kap. 2 § regeringsfomren skall den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd grundläggande mål för den vara offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Några begränsningar för statens åtaganden finns inte i regeringsfonnen. Några lagar som sätter gränser för inom vilka områden eller branscher som statliga myndigheter eller statliga företag får bedriva näringsverksamhet finns inte heller.

110 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

I instruktionen för en myndighet, koncession eller bolagsordning för ett statligt ägt aktiebolag kan regeringen begränsningar för en viss ange myndighet eller ett statligt företag. Enligt ll kap. 6 § regeringsformen lyder bl.a. statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen om inte myndigheten är myndighet under riksdagen. Regeringen kan enligt denna bestämmelse ge direkta order till en förvaltningsmyndighet, förutsatt att ärendet hos myndigheten inte rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag.

5.2.3 Gränser för kommunal näringsverksamhet

Kommunernas och landstingens existens, rättsliga ställning och verksamhet är reglerad i regeringsfomren, kommunallagen och ett flertal specialförfattningar för olika kommunala verksamheter som t.ex. äldreomsorg, socialtjänst och skola.

En grundläggande förutsättning för kommun eller landsting att en ett skall kunna ägna sig en viss verksamhet är att det finns stöd i lag för att bedriva verksamheten. Verksamheten måste således förenlig vara med den allmänna kompetens som följer av 2 kap. kommunallagen eller den särskilda kompetens följer speciallagstiftning. som av

Utgångspunkten är att kommunen eller landstinget får ta hand om angelägenheter allmänt intresse har anknytning till kommunens av som eller landstingets område och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan 2 kap. 1 § kommunallagen.

Enligt 2 kap. 7 § kommunallagen får kommuner och landsting driva näringsverksamhet, den drivs utan vinstsyfte och går ut på tillom handahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster medlemmarna i kommunen eller landstinget. Regeln innebär att det råder förbud för kommuner och landsting att driva spekulativa företag. Förbudet mot vinstsyfte innebär dock inte att verksamheten inte får ett överskott. ge

Ett kommunalt företag utom energiföretag har inte någon mera

långtgående kompetens än vad kommunen själv har. Entreprenörer och andra som säljer tjänster till kommunen berörs inte av kommunallagens

36Prop. 199091;117 34

s.

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet lll

begränsningar på annat sätt än att kommunens möjlighet att ingå avtal kan vara begränsad.

Kommunerna och landstingen är engagerade i en mängd aktiviteter där de mot betalning gör prestationer varierande slag direkt till allmänav heten eller till öppna delkollektiv av allmänheten i kommunen. Huvuddelen av verksamheten är hänförlig till sedvanlig kommunal affärsverksamhet där kommunen eller landstinget tillhandahåller allmännyttiga prestationer t.ex. el, fjärrvänne, vatten och som gas, transporter. En mindre del av den kommunala näringsverksamheten kan sägas bedrivas inom ramen för det egentliga näringslivet. Det finns inte någon exakt gräns mellan den sedvanliga kommunala affärsverksamheten och det egentliga näringslivet. Gränsen för den kommunala kompetensen inom näringslivet har dock blivit tydligare i och med en nya kommunallagen och den efter hand alltmer utbyggda speciallagstiftningen ifråga elförsörjning, bostadsförsörjning, vägar, trafiksäkerhet om m.m.

Sedvanlig kommunal affärsverksamhet Exempel på kompetensenlig sedvanlig kommunal affärsverksamhet är bostadsföretag, tvätterier, el-, och värmeverk, renhållningsverk, gas fryserier, kollektiva verkstäder för småindustri och hantverk, saluhallar, slakthus, parkeringsanläggningar, kollektivtrafik, hamnar, flygplatser, hotell- och restaurangrörelser, drift av campinganläggningar, idrottsarenor, simhallar m.m.

Kommuner och landsting har sedan länge haft erkänd rätt att driva en fristående kollektiva tvätterier i regi eller att stöd till enskilda egen ge näringsidkare i tvätteribranschen. Fram till 1967 kunde statliga lån utgå för anläggande, inköp, utvidgning eller modernisering tvätteri. Lån av fick beviljas kommun eller landsting under förutsättning bl.a att sökanden förband sig att medge alla inom tvätteriets verksamhetsområde boende lika rätt att begagna tvätteriet mot avgift, inte översteg som kommunens eller landstingets självkostnad. I äldre praxis ansågs stad en rätt att uppföra och driva större tvättinrättning avsedd för såväl en inlämningstvätt inklkemtvätt älvtvätt. Trots att anläggningen som var överdimensionerad i förhållande till det aktuella behovet i staden och tvätt skulle tas emot från andra håll än själva staden lämnades klagandens besvär utan bifall. Staden framhöll att den väntade befolkningstillväxten snart skulle skapa ett tvättbehov motsvarade nog som anläggningens kapacitets samt att huvuddelen tvätten skulle komma av från landstinget. R 1950 ref. 22.

112 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

Inom områden där kommunerna och landstingen har en oomtvistlig rätt att bedriva näringsverksamhet kommunen eller landstinget vara anses oförhindrade att genom lån eller på annat sätt understödja privatägda företag, vilkas verksamhet tillgodoser samma allmänna intresse som de kommunala affärsverkens, t.ex. privata elektricitetsverk, tvätterier eller

kommunikationsföretag.

Det egentliga näringslivet Inom det egentliga näringslivet får kommuner och landsting i princip endast vidta åtgärder allmänt främjar näringslivet i kommunen eller som landstinget. En allmänt näringslivsfrämjande åtgärd kan vara att tillhandahålla mark, lokaler och teknisk service till företagen i kommunen. Kommunala engagemang i utställningar, mässor och annan kollektiv marknadsföring är tillåten. Vissa verksamheter faller i princip utanför den kommunala kompetensen. De kan ändå vara tillåtna om det finns anknytning till redan befintlig och erkänd kommunal en en verksamhet t.ex. stuveriverksamhet i kommunala hamnar, förädling som, och försäljning från kommunägda grustag samt plantskoleväxter från stadsträdgårdar. Kommuner och landsting anses också ha rätt att ägna sig extern försäljning vid tillfällig överskottskapacitet och för att undvika kapitalförstöring redan gjorda investeringar. När det enskilda av initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområdc som normalt hävdas av den privata företagsamheten kan det också uppkomma ett rättsligt utrymme för annars otillåten verksamhet.

Från dessa huvudprinciper finns undantag i lagstiftning och praxis. Kommunala hamnar kan utgöra sådant undantag. Kommunala anses en hamnar betjänar inte primärt kommunmedlemmama utan sjöfarten och den därmed förknippade handeln. Ett annat exempel på undantag är lagen om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet och lagen om kommunal tjänsteexport.

Möjligheterna för kommun eller ett landsting att agera på den öppna en och konkurrensutsatta marknaden är således ytterst begränsade. Det råder i princip förbud mot att bedriva näringsverksamhet som räknas till det egentliga näringslivet. Till det förbjudna området hör varuproduktion, marknadsföring, penning- och kreditväsendet. Från denna princip finns vissa undantag. I rättspraxis har verksamheter som normalt hör till det egentliga näringslivet bedömts kompetensenliga på grund av vara

37Bohlin, Kommunalrättens gmnder, s. 90

Konkurrens i balans Regler som styr ojfentlig näringsverksamhet 113

särskild anknytning till en befintlig och erkänd kommunal verksamhet. Exempel på sådan verksamhet är stuveriverksamhet i kommunala hamnar, biografrörelse i kommunen disponerad allmän en av samlingslokal och kommersiellt nyttjande kommunägda naturtillgångar, av jord- och skogsbruk. Sedvanlig kommersiell kringverksamhet på kommunala anläggningar som t.ex. cafeterior och kiosker på sjukhus, servicehus, skolor, idrottsarenor, teatrar och simhallar har accepterats i rättspraxis. I RÅ 1953 I 107 godtogs kommun bedrev kioskrörelse att en inom ramen för busstrafik trots att den aktuella varudistributionen i princip föll utanför kommunens allmänna kompetens. En kommun har också ansetts kunna bedriva försäljning plantskoleväxter till av allmänheten, då verksamheten hade ett naturligt samband med hållande stadsträdgård RÅ 1968 K 61. av

En kommuns brand- och civilförsvarsnämnd har ansetts kunna bedriva konsultverksamhet i brandskyddsfrågor, trots att det fråga var om tjänster, som fanns tillgängliga på marknaden. Verksamheten avsåg bl.a brandteknisk rådgivning, riskanalyser Råd och anvisningar i m.m. förebyggande frågor skulle till enskilda och myndigheter. Verksamges heten skulle avse tjänster som kommunen inte skyldig att tillvara handahålla enligt förvaltningslagen eller räddningstjänstlagen. Den skulle begränsad till fem procent den förebyggande avdelvara av ningens verksamhet. För tjänsterna skulle utgå avgifter motsvarande självkostnaden. Avgörande för utgången att konsultverksamheten var hade en naturlig anknytning till den förebyggande verksamhet, inom brandskyddsområdet, som åvilade nämnden enligt räddningstjänstlagen samt att den var av begränsad omfattning och inte avsedd att vinst ge RÅ 1992:61.

Som exempel på att den kommunala anknytningen bedömts vara otillräcklig kan nämnas ett fall där kommun åtagit sig att i anslutning en till sitt avloppsreningsverk uppföra kontors- och verkstadslokaler för närmare en miljon kronor ett statligt företag som utvecklade och tillverkade reglerverktyg för miljövård. Bolaget skulle använda reningsverket testanläggning för sina produkter. Dessa skulle som ge kommunen möjligheter till ekonomisk och tekniskt effektiv driften övervakning av avloppsreningsverket. Regeringsrätten upphävde beslutet som kompetensöverskridande. Som skäl anfördes att bolagets verksamhet visserligen skulle kunna bli till nytta för kommunen att denna men nytta inte stod i rimlig proportion till kommunens åtagande R 1975 ref. 23

114 Regler styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som

Ett landstingsägt tvätteri Tvätteriet Alingsås har ansetts ha rätt att i undantagsfall konkurrera på den allmänna marknaden genom att sälja tjänster till SAAB-SCANIA AB. I domskälen framhöll Kammarrätten att tvätteriets verksamhet till övervägande del inriktad på att var tillgodose tvättbehoven för det landstinget och ett grannlandsting egna och att avtalet med bolaget innebar att bara en ringa del av produktionen riktades mot den allmänna marknaden. Tvätteriverksamheten var dessutom sådan etablerad och erkänd verksamhet ett landsting en som fick ta befattning med. Det fick därför anses naturligt att tvätteriet för att bl.a. undvika onödig kapitalförstöring under övergångsperiod och en vid tillfällig överskottskapacitet i mindre omfattning konkurrerade på den allmänna marknaden. Det inte visat att avtalet med SAABvar SCANIA skulle innebära någon beaktansvärd affärsrisk eller stå i strid mot lokaliseringsprincipen. Regeringsrätten fastställde Kammarrättens dom R 1993 ref. 12.

Kommuner har långtgående befogenheter att samarbeta i kommunala angelägenheter. En kommun Göteborg skulle teckna avtal med en grannkommun Mölndal att på entreprenad bygga tillfartsled om en från riksväg, belägen i grannkommunen, till den egna kommunens en väg- och gatunät. Beslutet motiverades med att avtalet skulle medföra samordningsvinster och att gatukontoret behövde arbetet i sysselsättningsutjämnande syfte. Det kommunala beslutet överklagades varvid klagande gjorde gällande att kommunen åtagit sig ett entreprenaduppdrag betydande storleksordning i syfte att tillgodose ett riksintresse av och därmed tog affärsrisk främmande för kommunens en som var kompetens. Regeringsrätten ansåg dock att beslutet var kompetensenligt med följande motivering.

Med hänsyn till den betydelse tillfartsleden har för ordnandet av kommunikationerna till och inom Göteborg möter inte hinder mot att Göteborgs kommuner sig ekonomiskt i byggandet av leden engagerar i den utsträckning motsvarar kommunens nytta av densamma. Ett som sådant kan ske på olika sätt såsom i form av bidrag till engagemang byggandet leden jfr. R 1938 ref. 19 eller på så sätt att de båda av kommunerna avtalar att bygga leden i gemensam regi. Samverkan om kan vidare ske bildande kommunalförbund. Beslutet att genom av gatunämnden skall på entreprenad bygga tillfartsleden innebär att nämnden inlåter sig verksamhet normalt faller utanför kommusom nal kompetens. Vad gatunämnden anfört om Göteborgs kommuns intresse att kunna fortlöpande sysselsätta sin anläggningspersonal gör av i och för sig inte att beslutet blir kompetensenligt. Gatunämnden bygger

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 115

emellertid själv en stor del av den trafikled till vilken tillfartsleden hör. Entreprenaden ansluter sig därför naturligt till den gatunämnden på av den större trafikleden redan bedrivna anläggningsverksamheten. Med hänsyn härtill och till Göteborgs kommuns intresse att anslutningen av till riksväg E6 kommer till stånd kan gatunämndens klandrade beslut inte anses innebära att nämnden överskridit sin befogenhet. R 1977 ref. 77.

Kommunala beslut att inrätta och driva trafikskolor har erkänts som kompetensenliga För närvarande finns det inga kommunala trafikskolor. Rättspraxis är ändå av intresse exempel på anknytningskompetens. som I ett referatfall hade kommunen beslutat inrätta körskola. Verksamen heten skulle vara avgiftsñnansierad inte avsedd att någon men var ge ekonomisk vinst. Klaganden hävdade att beslutet måste betraktas som ett intrång på det privata näringslivets område och att det kommunala anslaget skulle falla ojämnt nyttosynvinkel och därför vilade på ur orättvis grund. Regeringsrätten uttalade att det kommunala beslutet inte kunde anses innefatta ett överskridande den kommunala kompetensen av RÅ 1965 ref. 43. I kommun hade kommunen beslutat inrätta ett annan en kommunal trafikskola. I fullm äktigebeslutet bemyndigades skolstyrelsen, som var ansvarig nämnd, att för körkortsutbildningen ta ut elevavgifter av sådan storlek att kommunens kostnader helt täcktes av elevavgiftema. Klaganden gjorde gällande att beslutet att inrätta trafikskolan utgjorde ett otillbörligt intrång på ett verksamhetsområde, som traditionellt förbehållet det privata initiativet. Regeringsrätten var framhöll i sitt utslag att i dagens samhälle framstår behovet körkort av för medborgarna i såsom särskilt starkt med hänsyn till gemen yrkesutövning och fritidsverksamhet. Mot bakgrund härav får det anses falla inom den kommunala kompetensen att aktivt sig i engagera utbildningen motorförare 1968 K 1770. av

I senare beslut bestämde fullmäktige att kommunen inte skulle ta ut kostnadstäckande elevavgifter för körkortsutbildningen. I besvär över detta beslut gjordes gällande att beslutet innebar prisreglering för de en privata körskoloma och att fullmäktige därför överskridit sin befogenhet och kränkt enskilds rätt. Regeringsrätten ogillade besvären och framhöll att kommunen varit oförhindrad att helt eller delvis finansiera verksamheten med skattemedel 1974 A 1426, 1979 Ab 54.

Befogenhetsutvidgande speciallagstiftning Kommunerna och landstingen har speciallagstiftning tillagts genom befogenheter inom turism, hamnverksamhet, bostadsförsörjjning,

116 Regler styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som

sysselsättning för handikappade och tjänsteexport som går utöver de gränser följer kommunallagens allmänna kompetensregler. som av

Turism Enligt lagen 1968:131 vissa kommunala befogenheter inom om turistväsendet får kommun vidta åtgärder för uppförande och drift av en turistanläggningar i den mån det är påkallat för att främja turistväsendet inom kommunen. Som kompetensenliga insatser har bedömts bidrag till projektering privat turisthotell R1969 C 42, garantiåtagande för av charterresor till vintersportanläggningar i kommunen R 1971 C 283, aktieteckning i liftbolag R 1971 C 284 och 381, köp av m.m. bostadsfastighet att användas personalbostad för ett privatägt som turistföretag i kommunen R 1972 C 164 och bidrag till arrendator av kommunägt turisthotell för att möjliggöra helårsdrift R 1974 A 686.

Hamnverksamhet Flertalet hamnar någon kommersiell betydelse ägs av kommuner. av Genom Sveriges anslutning till 1923 års hamnkonvention anses kommuner är innehavare allmänna hamnar skyldiga att anta som av vara och offentliggöra hamntaxa. Enligt lagen 1981:655 om vissa en avgifter i allmän hamn får den innehar allmän hamn i vissa fall som en ta ut avgifter fastän hamninnehavaren tillhörig kaj, brygga eller liknande anordning inom hamnens område inte anlöps eller nyttjas.

Bostadsförsörjning Enligt lagen 1993:406 kommunalt stöd till boendet får en kommun om lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa eller inneha en permanent bostad. Enligt förarbetena får det mot bakgrund det grundläggande ansvaret av kommunerna förutsätts ha i fråga bostadsförsörjningen har den om kommunala kompetensen ansetts omfattande. Det får således anses vara kompetensenligt för kommun att starta och driva bostadsföretag. en Enligt bostadsutskottets uppfattning hade kommunerna även fortsättningsvis med stöd den allmänna kompetensen möjlighet att olika av sätt stödja kommunala bostadsföretag oavsett företagen drivs som om aktiebolag, stiftelser eller i annan fomi.

Sysselsättning för handikappade I lagen 1970:663 vissa kommunala befogenheter i fråga om om

38Prop. 199293242, BoU 19929349

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 117

sysselsättning för handikappade ges kommunerna befogenheter att bedriva affärsverksamhet för att sysselsätta handikappade. Detta får dock endast ske när det egentliga näringslivet och staten inte klarar av uppgiften. I verksamheten får endast finnas sådana handikappade som hänvisats dit av den statliga arbetsfönnedlingen.

Tjänsteexport Enligt lagen 1986:753 kommunal tjänsteexport får kommuner och om landsting i samverkan med en statlig myndighet eller ett privat företag exportera kommunala tjänster. Med kommunala tjänster nyttigavses heter i fonn av kunskaper och erfarenheter som finns i kommunernas och landstingens verksamhet. Kommunerna och landstingen får inte utan medgivande av regeringen sluta avtal direkt med de utländska kunderna utan skall ha ställningen som underleverantör till den statliga myndigheten eller det privata företaget. De ekonomiska riskerna för verksamheten skall åvila exportören. Kommunernas medverkan i exportverksamhet får inte innebära att konkurrensen hämmas eller snedvrids. Enligt 2 § 2 st tjänsteexportlagen skall kommunen betinga sig ersättning för en tjänsterna som bestämts enligt affärsmässiga grunder. Kommunen skall således inte bara erhålla kostnadstäckning utan skall också ha möjlighet att göra en vinst.

5.2.4 Övriga begränsningar och särdrag i offentlig

näringsverksamhet

Kompetensenlig offentlig näringsverksamhet som drivs i offentligrättsliga former begränsas även av en rad andra regler som inte gäller privat näringsverksamhet.

Offentlighet och sekretess I det allmännas verksamhet gäller lagregler offentlighet och om sekretess. Statliga företag omfattas inte av dessa regler. För kommunala företag där en kommun eller ett landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande gäller i princip samma regler offentlighet och sekretess om för den kommunala förvaltningen i övrigt. Även den offentliga som näringsverksamheten är underkastad offentlighetsprincipen. Detta innebär att en offentlig aktör är skyldig att lämna ut allmänna handlingar om det inte är fråga om uppgifter för vilka det råder sekretess enligt sekretesslagen. Enligt 6 kap 1 § sekretesslagen gäller särskilda Sekretessregler för en myndighets affärs- eller driftsförhållanden om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens

118 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

bekostnad. Enligt 6 kap 2 § sekretesslagen råder sekretess i upphandlingsärenden.

Offentlig tillsyn Justitieombudsmannen JO och Justitiekanslern JK utövar tillsyn över att myndigheterna följer de lagar som gäller för verksamheten. Privata företag, även de driver verksamhet på uppdrag av en myndighet, är om inte föremål för JO och JK:s tillsyn. Verksamhet som drivs med stöd av särskilt tillstånd från staten är i allmänhet utsatt för någon form av tillsyn från den tillståndsgivande myndigheten. Centrala förvaltningsmyndigheter såsom konkurrensverket och socialstyrelsen utövar tillsyn även över privata företag.

Tjänstefelsansvar Företrädare för det allmänna kan fatta beslut som innefattar myndighetsutövning och har ett särskilt straffrättsligt tjänstefelsansvar. Om ett offentligt eller privat företag med stöd av lag tillagts en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning kan tjänstefelsansvar utkrävas.

Skadeståndsansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning

Om någon utsätts för fel eller försummelse vid myndighetsutövning, till exempel felaktig upplysning myndighetens företrädare, som en av medför att den som blivit utsatt för felet eller försummelsen lider skada, har det allmänna ett särskilt skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen. Privata företag kan inte bli skadeståndsansvariga enligt denna regel.

Ekonomiska och kommersiella olikheter Ovan angivna begränsningar, sett för sig, medför från ekonomisk och kommersiell synpunkt en konkurrensnackdel. Den offentliga närings-

verksamheten är om den drivs i förvaltningsfonn utsatt för konkurrentemas insyn, besluten är i vissa fall överklagbara, verksamheten om

den är kommunal är begränsad av lokaliseringsprincipen, likställig-

hetsprincipen och självkostnadsprincipen.

Ett annat särdrag i offentlig näringsverksamhet som bedrivs i förvaltningsfomi är att den offentlige huvudmannen inte anses kunna försättas i konkurs. Detta innebär att offentliga aktörer är mycket kreditvärdiga och kan få tillgång till förmånliga lån. Det innebär även att den offentlige aktören inte omfattas av lönegarantisystemet och att skulderna vid en eventuell avveckling inte skrivs av.

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 119

För nästan all offentlig näringsverksamhet, även sådan offentlig näringsverksamhet som drivs i privaträttslig form, gäller reglerna i lagen om offentlig upphandling och lagen om otillbörligt förfarande vid offentlig upphandling. Reglerna syftar till att främja konkurrensen vid offentlig upphandling och därmed att minska den offentliga sektorns kostnader för inköp. Reglerna medför emellertid även att transaktionskostnadema för den offentliga näringsverksamhetens inköp är större än i motsvarande privat näringsverksamhet. Upphandlingsreglema behandlas i kapitel 6.

Offentlig näringsverksamhet har normalt sett inte tillgång till riskkapitalmarknaden. Inte sällan upplevs bristen på tydliga signaler från de offentliga huvudmännen som en nackdel. Ledningen för offentlig näringsverksamhet förutsätts inte bara driva verksamheten affärsmässigt utan åläggs ofta att fullgöra uppgifter av icke-kommersiell natur. Som exempel från kartläggningen kan nämnas Göteborgs spårvägar som utöver trafikuppgiften även driver ett museum.

Den offentliga näringsverksamheten som bedrivs i förvaltningsfonn kompenseras dock av att den är frikallad från skattskyldighet till staten. Detta innebär att eventuellt överskott inte inkomstbeskattas. Detta hänger med det allmännas beskattningsrätt. Även kostnader för samman sociala avgifter är lägre.

Risker finns i all näringsverksamhet som drivs en konkurrensinarknad. Skillnaden mellan den offentliga och den privata näringsverksamheten är att i den offentliga näringsverksamheten är det ytterst medborgarnas skattemedel riskeras. I den privata näringsverksamheten som

är det bortsett från olika former offentligt företagsstöd och

av kreditinstitutens utlåning ytterst privatpersoners tillskjutna medel som riskeras.

Om konkurrensutsatt offentlig näringsverksamhet drabbas av ekonomiska problem är det mot bakgrund av den offentliga sektorns finansiella kris inte längre självklart att den offentlige huvudmännen tillskjuter mera pengar. Ledningen och de anställda i en konkurrensutsatt offentlig näringsverksamhet kan knappast räkna med den offentlige huvudmannens beskattningsrätt outsinlig finansieringskälla som en om verksamheten skulle bedrivas ineffektivt. Även konkurrensutsatta delar av offentlig näringsverksamhet kan därför drivas bort från marknaden och till slut avvecklas.

120 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

Marknader bygger på offentlig finansiering utgör inte några typiskt som sett riskfyllda marknader med stora svängningar efterfrågan. Behovet av de tjänster efterfrågas är oftast enkelt att prognostisera vilket av som minskar risken för förluster till följd av felaktig budgetering. Någon risk för att kunden ställer in betalningarna finns inte. Det föreligger dock risk for att den politiska majoriteten kan ändra på förutsättningarna, t.ex. genom att privatisera tidigare offentlig verksamhet. Denna risk en drabbar emellertid både offentlig och privat näringsverksamhet.

5.2.5 Förvaltningsbesluts överklagbarhet

Beslut fattas statlig eller kommunal förvaltningsmyndighet som av en kan överklagas genom förvaltningsbesvär eller laglighetsprövning hos förvaltningsdomstol. Om en statlig myndighet beslutar sig för att sälja tjänster den öppna marknaden finns inga möjligheter att få lagligheten beslutet prövad domstol. Om en kommun eller ett av av en landsting bestämmer sig för att gå ut på den öppna marknaden och sälja tjänster utan tillräcklig anknytning till en erkänd kommunal angelägenhet kan medlem i kommunen eller landstinget begära laglighetspröven ning. Medlem av en kommun är den son1 är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. Medlem ett landsting är den är medlem en kommun inom av som av landstinget. Det krävs inte att kommunmedlemmen är personligen berörd beslutet för få klandra det. Å andra sidan har den är av att som berörd av ett kommunalt beslut, t.ex. ett företag som upplever sig vara utsatt för offentlig underprissättning och som inte är kommunmedlem, inte någon rätt att begära laglighetsprövning. Ett kommunalt beslut kan överklagas genom laglighetsprövning om det inte finns någon särskild besvärsregel i tillämplig lag och det inte är fråga om ren verkställigen het av ett tidigare beslut. Det krävs således att det finns ett kommunalt beslut. Om kommunal enhet inleder försäljningsverksamhet på en en den öppna marknaden, utan något beslut om saken, finns inte något beslut som kan laglighetsprövas.

För att ett kommunalt beslut skall kunna överklagas genom laglighetsprövning krävs vidare att klagom ålen kommit till länsrätten inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens eller landstingets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats. Om klagomålen före klagotidens utgång har kommit till kommunen eller landstinget i stället för till länsrätten, skall överklagandet ändå prövas.

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 121

Institutet laglighetsprövning är egentligen inte något rättsmedel utan en form av medborgarkontroll över den kommunala förvaltningen. Det kan heller inte sägas vara en form av statlig kontroll utan ett rättssäkerhetselement i den kommunala självstyrelsen. Det sker inte någon materiell prövning av innehållet i det kommunala beslutet och domstolen får inte rätta det överklagade beslutet eller sätta något annat beslut i det överklagade beslutets ställe.

Om det kommunala beslutet upphävs är kommunen eller landstinget skyldigt att rätta beslutet. Om beslutet följts av ett civilrättsligt avtal med ett företag medför emellertid en eventuell rättelse ofta att kommunen eller landstinget kan bli skyldigt att betala skadestånd för avtalsbrott. Om kommunen eller landstinget inte rättar beslutet och det inte är fråga om myndighetsutövning finns emellertid inte någon straffrättslig eller civilrättslig sanktion att tillgripa. Kommunallagen kan därför inte sägas ge ett fullgott skydd för den företagare som anser sig vara utsatt för konkurrenssnedvridande prissättning från kommun eller ett en landsting. Det bör dock nämnas att Finansdepartementet i departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots ett förslag om -

personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning Ds 1995:27

föreslagit att det införs ett personligt vitesansvar i mål lagligom hetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts.

5.3 för tjänster Regler prissättning av varor, och andra nyttigheter som tillhandahålls inom

offentlig näringsverksamhet

5.3.1 Statlig näringsverksamhet

Regler för prissättning av varor, tjänster och andra nyttigheter som tillhandahålls inom ramen för statlig näringsverksamhet kan följa av en särskild lag eller förordning t.ex. telelagen eller ett särskilt beslut av

av regeringen koncessioner för t.ex. Tipstjänst, Penninglotteriet. För

statliga myndigheter under regeringen gäller även bestämmelserna i avgiftsförordningen 1992:191 och kapitalförsörjningsförordningen 1992:406. Av avgiftsförordningen och Riksrevisionsverkets föreskrifter och allmänna råd 1992-06-23 för tillämpning av avgiftsförordningen framgår följande.

122 Regler styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som

Som huvudregel gäller enligt 3 § statlig myndighet får ta ut att en avgifter för och tjänster den tillhandahåller bara om det följer varor som lag eller förordning eller ett särskilt beslut regeringen. av en av av Enligt 4 § får myndighet, det är förenligt med myndighetens en om uppgift enligt lag, instruktion eller förordning, mot avgift annan tillhandahålla:

tidskrifter och andra publikationer, informations. och kursmaterial, konferenser och kurser, rådgivning, lokaler, utrustning, offentlig inköps- och resurssamordning, tjänsteexport, upptagning automatisk databehandling som utgör allmän av handling. I datalagen 1973:289 finns bestämmelser om försäljning uppgifter personregister, av ur 10. upplysningar telefon, den service myndigheten per om därmed tillhandahåller går utöver myndighetens serviceskyldighet enligt sekretesslagen 1980:100 och förvaltningslagen 1986:223.

Varor och tjänster får tillhandahållas bara verksamheten är av om tillfällig natur eller i mindre omfattning. I annat fall krävs ett särskilt bemyndigande. Mindre omfattning skall främst sättas i relation till varje enskild myndighets totala verksamhet.

Om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats, skall enligt

5 § avgifter beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Bestämmelsen

innebär enligt Riksrevisionsverkets allmänna råd att intäkterna, vid en viss beräknad volym, skall täcka samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Om myndigheten disponerar ett avkastningspliktigt kapital i den avgiftsñnansierade verksamheten skall således även avkastningskravet täckas avgiften. Sambandet mellan avgiftens av storlek och kostnaderna för prestationen bör starkt när det gäller vara s.k. betungande, offentligrättsliga avgifter. I fråga om övriga frivilligt erlagda avgifter behöver inte sambandet lika starkt mellan avgiftens vara storlek och kostnaderna för den enskilda prestationen. Myndigheten kan i det fallet välja att sätta avgifterna så att ersättningen för vissa senare eller tjänster innebär ett överuttag i förhållande till älvkostnaden varor såvida ersättningen för andra eller tjänster som tillhandahålls inom varor

Konkurrens i balans Regler styr offentlig näringsverksamhet 123 som

samma resultatområde innebär motsvarande underuttag. När det gäller avgifter för frivilligt efterfrågade och tjänster kan det ekonomiska varor målet tolkas såsom gällande för hela myndighetens uppdragsverksamhet, för varje Verksamhetsgren, eller produktgrupp eller för den program enskilda produkten. Om inte regeringen föreskrivit viss bestämd att en verksamhet skall utgöra ett separat resultatområde, får myndigheten bedöma vilka verksamheter bör utgöra resultatområden. En som egna indelningsgrund bör de marknadsm ässiga förutsättningar t.ex. vara under vilka verksamheten bedrivs. Resultatutjämning bör normalt sett inte förekomma mellan sådan avgiftsbelagd verksamhet är offentsom ligrättsligt reglerad och sådan är frivilligt efterfrågad. Subventionesom ring av verksamheten med anslagsmedel får inte förekomma, annat än efter särskilt bemyndigande.

Någon motsvarighet till den generella självkostnadsprincip gäller som för kommunal verksamhet enligt 8 kap. 3 b § kommunallagen finns inte

för statlig verksamhet. Självkostnadsprincipen innebär kommuner

att och landsting inte får ta ut högre avgifter än mot kostsom svarar naderna för de tjänster eller nyttigheter kommunen eller landstinget som tillhandahåller. Självkostnadsprincipen syftar till att skydda kommunmedlemmarna och andra anlitar kommunal verksamhet n1ot att som utsättas för monopolprissättning. Principen full kostnadstäckning om gäller som ekonomiskt mål för statlig avgiftsbelagd verksamhet om inget annat bestämts. För att uppnå full kostnadstäckning skall myndigheten beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Med långsiktig självkostnad samtliga kostnader skall avses att över tiden fördelas på de avgiftsbelagda prestationer tillhandahålls som av myndigheten. Något absolut hinder mot marknadsprissättning finns inte. Om konkurrensen fungerar kommer dock ett marknadspris och ett självkostnadspris att nänna sig varandra för att i princip så småningom helt stämma överens.

På uppdrag av utredningen fredstida utnyttjande för civila ändamål om av resurser avsedda för försvarsändamålw har RRV utvecklat innebörden av begreppet full kostnadstäckning.

Full kostnadstäckning innebär att myndigheten skall beräkna

Handledning i prissättning, Riksrevisionsverket 67

s.

40Civilt bruk försvarets

av resurser SOU 1995:29

124 Regler styr offentlig näringsverksamhet SOU l995:l05 Konkurrens i balans som

avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden för varan eller tjänsten täcks. Kravet på full kostnadstäckning gäller på några års sikt och kan uppfyllt även om verksamheten t.ex. anses vara uppvisar underskott ett år och överskott året därpå.

Varje avgift myndigheten tar ut för vara eller en tjänst behöver som en inte beräknad så att självkostnaden för eller tjänsten täcks. vara varan Det ekonomiska målet gäller för den verksamhet som har defmierats ett resultatområde. Det betyder att avgiften för en prestation kan som sättas så att den innebär ett överuttag i förhållande till självkostnaden under förutsättning att avgiften för prestation, som tillhör en annan resultatområde, beräknas lämna motsvarande underuttag. Det är samma t.ex. naturligt att avgifterna praktiska skäl ofta baseras på någon form av av genomsnittligt beräknad kostnad.

En fråga är vilka kostnader skall ingå i avgiftsunderlaget för annan som självkostnadsberäkning. De prestationer avnämaren får betala en som ersättning för har ofta föregåtts rad aktiviteter inom myndigheten av en eller inom andra myndigheter. Beträffande exempelvis provningsverksamhet kan räkna med provningsförfarandet inneburit man startkostnader i fonn metodutvecklingsarbete och kompetensuppav byggnad. För tvingande provning har och föreskrifter utarbetats. normer Detta normerings- eller föreskriftsarbete kan i sin tur ha krävt visst forsknings- och utvecklingsarbete. Även andra startkostnader som t.ex. uppbyggnad och vidmakthållande data- och informationssystem kan av behövas för att bedriva verksamheten och utgör därför ett led i att ta fram den prestation avnämaren erhåller. Vissa verksamheter pågår som över flera och orsakar kostnader under lång tid.

Man kan inte generellt bestämma vilka perifera kostnader som skall räknas i ett avgiftsunderlag. Det går inte ens att säga att det finns någon naturlig gräns för hur långt tillbaka i tiden som självkostnadema skall beräknas. En rimlighetsbedömning måste därför göras i varje enskilt fall. Enligt förordningsmotiven ställer den förändrade styrningen myndigheterna höga krav uppföljning den avgiftsfmansierade av av verksamhetens resultat. Redovisningskraven behöver skärpas så att resultatet i nomialfallet, i form särredovisning av samtliga kostnader av och intäkter belastar resp. verksamhetsområde, framgår av som myndigheternas redovisning. I RRV:s allmänna råd till 5 § sägs att i de fall konkurrens föreligger bör myndigheten beakta att prissättningen inte får leda till misstanke skadlig konkurrensbegränsning. om

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 125

5.3.2 Kommunal

näringsverksamhet

Den kommunala avgiftsmakten Avgiftsmakten skiljer sig från beskattningsrätten i det avgift att en förutsätter en specificerad motprestation från kommunen medan skatt en kan karakteriseras ett tvångsbidrag utan specificerad motprestation. som Om det är fråga skatt är nonngivningskompetensen förbehållen om en riksdagen. Grunderna för beskattningen beslutas riksdagen medan av själva skattesatsen i princip beslutas varje kommun. av

Kommunernas och landstingens rätt att ta ut avgifter för sin verksamhet

regleras i 8 kap. 3a § kommunallagen. Kommuner och landsting

får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter de tillhandahåller. För som tjänster och nyttigheter kommuner och landsting är skyldiga som att tillhandahålla, får de ta ut avgifter bara det är särskilt föreskrivet. om

I förarbetena till bestämmelsen slås fast att bestämmelsen inte innebär

något avgiftsfmansieringstvång utan den kommunalrättsliga utgångs-

punkten är alltjämt att kommuners och landstings medelsbehov skall täckas med skatt underskottsprincipen. Avgiftsmakten utövas av fullmäktige. I regel beslutar fullmäktige taxa reglerar om en som avgiftsuttaget. En avgift kan dock även tas ut fullmäktige genom att tar ställning i ett enskilt fall, t.ex. i samband med ett exploateringsavtal med ett byggföretag.

Kommunala avgifter är principiellt tre olika slag. av

l Betungande eller tvångsmässiga offentligrättsliga avgifter: Dessa

avgifter får tas ut i verksamhet kommunen är skyldig som att ombesörja. Den enskilde kan tvingas att betala, sig han vill vare ta

emot prestationen eller inte, t.ex. gatukostnadsersättning, VA-

anläggningsavgift, sotningsavgift och renhållningsavgift. Till denna kategori hör också avgifter den enskilde är tvungen att betala som för att komma i åtnjutande viss fömiån eller prestation, av en t.ex. bygglovsavgifter.

2 Icke-betungande offentligrättsliga avgifter: Dessa avgifter får tas ut som ersättning för sådana prestationer den enskilde frivilligt som tar

Prop. l99394zl88 107

s.

126 Regler offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som styr

i anspråk kommunen eller landstinget är skyldiga att men som tillhandahålla. Rätten för kommunen eller landstinget att ta ut avgift detta slag måste ha särskilt stöd i lag, t.ex. socialtjänstlagen och av hälso- och sjukvårdslagen.

3 Privaträttsliga avgifter: Dessa avgifter får tas ut i verksamheter som inte skyldig bedriva. Å andra sidan är ingen kommunen är att skyldig tjänsten eller nyttigheten i anspråk. Exempel att ta privaträttsliga avgifter är elavgifter, gasavgifter, badhusavgifter och

museiavgifter.

Enligt 8 kap. 3 § regeringsfonnen beslutas offentligrättsliga avgifter av riksdagen. Beslutsrätten kan dock enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsfonnen lag eller annat bemyndigande delegeras direkt genom till kommunerna. I motiven att för frivilliga uppgifter som anges tillhandahålls inom för offentligrättsligt reglerad obligatorisk ramen en verksamhet, Skolmåltider, krävs inget särskilt bemyndigande för att t.ex.

kommunen eller landstinget skall ha rätt att ut avgifter.

äälvkostnadsprincipen I 8 kap. 3b § kommunallagen föreskrivs att kommuner och landsting får inte högre avgifter än mot kostnadema för de ta ut som svarar tjänster eller nyttigheter kommunen eller landstinget tillhandahåller som

självkostnaden. Självkostnadsprincipen innebär att kommun eller

en landsting inte får bestämma sina avgifter till sådana belopp att de ett tillför kommunen eller landstinget vinst. Avgiftsintäktema får med en andra ord inte överstiga kostnaderna för verksamheten för verksamheten. Syftet med principen är att hindra kommuner och landsting från i vinstsyfte begagna den monopolsituation de ofta befinner sig att som

Ett överuttag innebär att kommunen utsätter avgiftskollektivet för en

olaglig särbeskattning.

Självkostnadsprincipens tillämpningsområde

Självkostnadsprincipen gäller huvudregel för all verksamhet som

som kommuner och landsting bedriver sig det är fråga fakultativ vare om eller specialreglerad verksamhet. Med begreppet avgift avses i första hand ekonomisk ersättning kommun eller ett landsting tar ut en som en för tjänster eller nyttigheter allmännyttig karaktär huvudsakligen av som tillhandahålls kommunens eller landstingets medlemmar som ett

42Prop. 1993942188 81

s.

Konkurrens i balans Regler styr offentlig näringsverksamhet 127 som

kollektiv. Enligt motiven är självkostnadsprincipen inte tillämplig på

enstaka affärsuppgörelser kommersiell karaktär. av

Undantag från självkostnadsprincipen När självkostnadsprincipen lagfästes uttalade regeringen det inte

att borde göras ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för

prestationer tillhandahålls på konkurrensutsatt marknad Detta som en skulle enligt vår mening felaktiga signaler till kommuner och ge landsting. Utgångspunkten för den kommunala verksamheten den är att skall vara av allmännyttig karaktär och det råder härvid principiellt ett förbud mot s.k. spekulativ verksamhet, dvs. verksamhet bedrivs i som vinstsyfte. Även i de fall kommuner och landsting är behöriga att bedriva näringsverksamhet gäller enligt 2 kap. 8 § kommunallagen att verksamheten skall bedrivas utan vinstsyfte. Som grundregel anser regeringen därför att självkostnadsprincipen också bör omfatta konkur-

rensutsatt verksamhet, om inte annat är särskilt föreskrivet eller

accepterat enligt rättspraxis. Vi vill understryka vikten att kommuav nerna inte förhindras att erbjuda tjänster till marknadsbestämda priser inom verksamheter anknyter till kompetensenlig verksamhet, som t.ex. inom energiområdet.

Undantag från självkostnadsprincipen gäller däremot ifråga

om kommunernas och landstingens medelsförvaltning. Självkostnadsprincipen är inte heller tillämplig när det gäller förvaltning kommunal av fast och lös egendom. Enligt propositionen innebär detta bland annat att de kommunala bostadsföretagen inte omfattas den kommunala av självkostnadsprincipen.

.Självkostnadsprincipens innebörd Självkostnadsprincipen syftar på det totala avgiftsuttaget för

en verksamhet. Kostnaderna i det enskilda fallet har således regel inte som någon betydelse. Enligt propositionen s.85 innebär självkostnadsprincipen att i princip samtliga kostnader vid normal affärsmässig som en drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt bör kunna läggas

till grund för självkostnadsberäkningen. Vidare uttalas att en självkost-

nadskalkyl bygger ofta på osäkra antaganden. Det är därför inte realistiskt att uppnå fullständig överenstämmelse mellan faktiska en

43Prop. 199394:l88 82

s.

Prop. 1993941188 83

s.

128 Regler styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som

kostnader och intäkter. Ett överuttag avgifter bör därför kunna godtas av så länge avgifterna inte väsentligen överstiger självkostnadema för verksamheten. Det totala avgiftsuttaget bör emellertid inte få överstiga de totala kostnaderna för verksamheten under längre tid. En en fondering överskott får göras bara under förutsättning att överskotten av från avgifterna skall användas för framtida investeringar i enlighet med långsiktig plan för verksamheten. Redovisningen av sådana överskott en skall i bokföringen avgränsas så att ingen oklarhet kan råda om omfattningen de årliga och över åren ackumulerade beloppen. av

I praxis har godtagits att kommun kan räkna skälig avkastning en en på i verksamheten nedlagt kapital. En avkastning som motsvarar kommunens genomsnittliga inlåningsränta respektive statens avkastningsränta har accepterats skäligt. l det s.k. Trumslagarmålet NJA som 1988 457 ansågs räntan inte få bestämmas så att den motsvarade det s. genomsnittliga kalkylm ässiga avkastningskravet privata investeringar. Med detta synsätt är det inte tillåtet för kommunal självkostnadsen baserad näringsverksamhet att ta med riskpremie i självkostnadskalen kylen.

5.4 Redovisning i offentlig verksamhet

5.4.1 Regler för redovisning

För näringsverksamhet bedrivs i offentligrättslig form gäller inte som bokföringslagen eller aktiebolagslagen. Statliga myndigheter som lyder under regeringen har i stället att följa det s.k. ekonomiadministrativa regelverket bl.a. består bokföringsförordningen och RRV:s som av allmänna råd. För kommuner och landsting gäller bestämmelserna om ekonomisk förvaltning i 8 kap. kommunallagen. Gemensamt för båda regelsystemen är att bokföringen skall ske på ett sätt som överensstämmer med god redovisningsed.

Med god redovisningssed redovisningspraxis hos kvalitativt avses en representativ krets bokföringsskyldiga. För att bl.a närmare precisera detta begrepp finns för den privata verksamheten särskild myndighet, en Bokföringsnämnden. Även Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR och Redovisningsrådet har utarbetat och publicerat rekommendationer i redovisningsfrågor för att främja god redovisningssed. Inom det statliga området utfonnar Riksrevisionsverket RRV föreskrifter och allmänna råd beträffande innebörden god redovisningssed. Ingen av av

:SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Regler styr offentlig näringsverksamhet 129 som

dessa institutioner har några rättsliga befogenheter ifråga kommunal om redovisning.

När det gäller kommuner och landsting utarbetar Svenska kommunförbundets och Landstingsförbundets referensgrupp i gemensamma redovisningsfrågor förslag till regler syftar till att främja god som redovisningssed i kommuner och landsting. Referensgruppens rekommendationer motsvarar de Bokföringsnämnden, Redovisningsrådet, som Föreningen Auktoriserade Revisorer eller Riksrevisionsverket utfärdar på det privata och statliga området. En aktuell sammanställning finns i publikationen Redovisningsreglemente för kommuner och landsting med kompletterande uttalanden 1994. I likhet med vad gäller det privata som och statliga området avser rekommendationerna endast den externa redovisningen.

Statlig näringsverksamhet För statliga myndigheter lyder direkt under regeringen regleras son1 kraven på redovisningen i första hand bokföringsförordningen genom 1979:1212 och Riksrevisionsverkets föreskrifter och allmänna råd till förordningen. Därutöver finns regler i förordningen 1993:134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning, anslagsför-

ordningen 1992:760, kapitalförsörjningsförordningen 1992:406

samt avgiftsförordningen 1992:191.

Enligt 2 § bokföringsförordningen skall bokföringsskyldigheten med

iakttagande av särskilda bestämmelser för statlig verksamhet fullgöras på det sätt överensstämmer med god redovisningssed. God som redovisningssed innebär att redovisningen skall rättvisande bild ge en av verksamhetens resultat samt kostnader, intäkter och ställning. av Redovisningen rättvisande den är aktuell, fullständig, anses vara om riktig, jämförbar och ändamålsenlig. Reglerna avseri princip endast den externa redovisningen.

Enligt förordningen 1993:134 myndigheters årsredovisning och

om anslagsframställning skall statliga myndigheter under regeringen senast tre månader efter räkenskapsårets slut lämna årsredovisning avseende en det året till regeringen .

Årsredovisningen skall bestå resultatredovisning, resultaträkning

av en och balansräkning anslagsredovisning och fmansieringsanalys. samt en Utformningen resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsaav nalysen överensstämmer i huvudsak med vad tillämpas inom den som

5 15-1086

130 Regler styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som

privata sektorn. Myndigheternas bokföring skall dock ske enligt bestämmelserna i bokföringsförordningen 1977:1212 som på några punkter skiljer sig från reglerna i bokföringslagen 1976:125. Anslagsredovisningen utgör sammanställning över hur stor del av anslagen en har förbrukats och vilka utgifter belastat myndighetens olika som som anslag. Om myndighet vid slutet budgetåret har oförbrukade en av medel kan regeringen i vissa fall dra in dessa. Anslagsredovisningen är inte aktuell för privata företag och normalt inte heller för organisationer får särskilda statsanslag, utan dessa kan föra över innestående som medel till nästa år.

Resultatredovisningen skall beskriva och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppställda verksamhetsmålen. Myndighet skall ha verksamhetsmål för varje Verksamhetsgren och dessa mål skall ha sin grund i de övergripande mål for verksamheten eller samhällssekbeslutats riksdag och regering. Någon motsvarighet till en tom som av sådan resultatredovisning finns inte för privata affärsdrivande företag, där kan nonnalt intäkterna mätas i kronor och resultatet därmed utan utläsas i företagets resultaträkning.

Kommunal näringsverksamhet Grundläggande regler kommuners och landstings räkenskapsföring om och redovisning finns i 8 kap. 14 23 kommunallagen. Styrelsen och övriga nämnder skall fortlöpande föra räkenskaper över de medel som de förvaltar. När styrelsen har fått övriga nämnders redovisningar skall den avsluta räkenskapema med ett årsbokslut och sammanfatta detta i årsredovisning. I årsredovisningen skall upplysning lämnas om en utfallet verksamheten, verksamhetens finansiering, den ekonomiska av ställningen vid årets slut, borgensförbindelser och övriga ansvars-

förbindelser. Årsredovisningen skall också omfatta sådan kommunal verksamhet drivs kommunala företag. Årsredovisningen skall

som av godkännas kommunfullmäktige. Den skall hållas tillgänglig för av allmänheten. Kommunfullmäktige skall lämna nämiare föreskrifter om

den kommunala redovisningen. Detta görs regelmässigt i ett redovis-

ningsreglemente. I Svenska kommunförbundets och Landstingsförbundets förslag till redovisningsreglemente anges att kraven reglementet innefattar att

kronologiskt och systematiskt löpande bokföra inträffade ekonomiska händelser samt i samband härmed tillse att verifikationer finns till alla bokföringsposter, vid räkenskapsårets utgång avsluta bokföringen med ett årsbokslut

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 131

och sammanfatta detta i årsredovisning, en upprätta en tillräcklig kontroll, F upprätta en beskrivning över tillämpat redovisningssystem, arkivera verifikationer, bokföringsböcker och räkenskapsmateannat rial

Kommunallagen innehåller inte några detaljer hur redovisningen om skall genomföras. I den kommunallagen uppställs i 18 § kravet på nya att god redovisningssed skall iakttas. Innebörden begreppet skiljer sig av inte från det som anses gälla för det privata näringslivet och staten, dvs. redovisningspraxis hos kvalitativt representativ krets bokföringsskylen diga i detta fall kommuner och landsting. God redovisningssed är inte något statiskt begrepp. Det förändras över tiden och behöver inte ha

samma innebörd i alla situationer. I förarbetena till kommunallagen framhålls betydelsen det arbete utförs Svenska kommunförav som av bundets och Landstingsförbundets referensgrupp i gemensamma

redovisningsfrâgor.

I det följande skisseras några huvudpunkter i det är föremålet för som begreppet god redovisningssed den redovisningen och vad - externa som avses med intern redovisning.

Redovisningens roll i ekonomisystemet

Den ekonomiska redovisningen är del ett företags eller en av t.ex. en kommuns ekonomisystem. Ekonomisystemet består budget och av redovisning. Budgeten vad vill åstadkomma under viss anger man en tidsperiod och vilka konsekvenser genomförande planerna ett av beräknas få på företagets eller kommunens ekonomi. Redovisningen ger information verkligt utfall och utvecklingen ligger i linje med om on1 planeringen. Det krävs därför systematisk samordning mellan budget en och redovisning.

Den offentliga redovisningen syftar i likhet med de regler gäller för som privat näringsverksamhet rättvisande och tillförlitlig att ge en ekonomisk information till politiker, anställda, medborgare och företag. Den skall

dessutom fungera vägledning för planering och ekonomisk styrning som och utgöra ett underlag för uppföljning, utvärdering och kontroll. Inom

45Prop. 199091:117 122

s.

132 Regler styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som

den offentliga sektorn har ekonomisystemen successivt förbättrats. De krav ställs på redovisningen är i allt väsentligt desamma som ställs som på redovisningen i privata företag.

5.4.3 Extern redovisning

Den externa redovisningen baseras transaktioner med omvärlden

resultat och ställning och till helheten. Extemredovisningen är

ser uppbyggd s.k. affärshändelser. Som affärshändelse skall löpande noteras alla förändringar i fömiögenhetens storlek och sammansättning in- och utbetalningar, fordringar och skulder. Den externa redovisningen avslutas i balans- och resultaträkning. Den externa redovisen ningen riktar sig främst till externa intressenter, exempelvis tillsynsmyndigheter, företag och medborgare. Den bygger i stor utsträckning på lagar och förordningar samt normerande principer för vad som kan god redovisningssed. Som exempel vad som kan betraktas anses som god redovisningssed i kommunal verksamhet återges nedan ett som avsnitt ovannämnda referensgrupps anvisning för redovisning av ur anläggningstillgångar.

Anläggningstillgång fortlöpande minskar i värde skall årligen som belastas med värdeminskning. Avskrivningsbeloppet skall anpassas till lämplig plan med hänsyn till tillgångens ekonomiska livslängd. Varje avgränsat anläggningsobjekt bör särberäknas. Kollektiva avskrivningar bör därför inte förekomma för fastigheter.

Avskrivningarna skall påbörjas vid tidpunkt då en anläggning tas en i bruk. Detta gäller för övrigt för alla anläggningstillgångar typer av minskar i värde t.ex. inventarier, fordon, maskiner. När som principer för påbörjandet avskrivningar ändras, kan det vara av acceptabelt att behålla avskrivningsplaner för gamla investeringsobjekt principer tillämpas för investeringsobjekt. trots att nya nya Upplysningar över vilka principer använts skall anges i not eller som på annat sätt.

Ur notförteckningen skall kunna utläsa de ursprungliga man anläggningstillgångamas värde samt storleken de ackumulerade avskrivningama.

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 133

Kontoplanesystem

Grundläggande för ett väl fungerande ekonomisystem ändamålsenär en lig kod- eller kontoplan. För den löpande redovisningen externa användes tidigare inom kommunsektom den s.k. K-planen

kommuner

och L-planen landsting. Dessa utvecklades på 1960 -talet och speglade

det infonnationsbehov och den teknik då fanns. l första hand som var det de centrala och kommunövergripande behoven styrde som utfonnningen av kontoplaner och redovisningsrutiner. Flertalet kommuner och landsting har genomfört omfattande förändringar sin verksamhet. av Förändringarna har sin grund i kraven ökad produktivitet och som effektivitet innebär att ansvaret för olika verksamheters ekonomiska och

verksamhetsmässiga resultat förlagts allt längre ut i organisationen. Detta har medfört ett behov kodplaner bygger på flerdimenav som en sionell redovisning.

Från och med 1996 kommer t.ex alla 288 kommuner att ha gått över till den s.k. baskontoplanen liknar den tillämpas privata som som av företag. BAS-planen omfattar åtta kategorier eller klasser konton: av tillgångar, skulder ställningskonton, intäkter, kostnader, personal,

material, tjänster, transfereringar och övrigt resultatkonton. En nionde

kontoklass kan användas för intemredovisning, fördelning

t.ex. av indirekta kostnader. Jämfört med de kontoplaner används i det som privata näringslivet är den infomiation erhålls den interna som ur redovisningen i allmänhet omfattande. mera

5.4.5 Intern

redovisning

Den interna redovisningen kompletterande infonnation vad ger om som händer inom olika delar organisationen. Den interna redovisningen av riktar sig främst till interna intressenter. I kommun det politiker, en är ledande tjänstemän och personal har detaljerad annan som nytta av

ekonomisk information. Även tillsynsmyndigheter som Socialstyrelsen och Skolverket ställer emellertid krav på intemredovisningen för

att kunna göra nationella uppföljningar. Den inriktad viss är en verksamhet, viss förvaltning, avdelning och dess resultat. en en

lntemredovisningen bygger på indelning i begrepp eller objekt.

en Exempel på begrepp är slag, verksamhet, aktivitet och ansvar, projektobjekt. Indelningen beror på det enskilda företagets eller t.ex. kommunens infonnationsbehov. Genom kombinera extemredovisatt ningens mått eller klassificering ekonomiska händelser med av

134 Regler styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som

intemredovisningens begrepp eller objekt uppnås en flerdimensionell

redovisning.

I intemredovisningen redovisas indirekta kostnader t.ex. kostnader för

kapital, administration och andra stöd och- servicefunktioner på olika

kostnadsställen och kan därifrån fördelas till respektive tjänst eller produkt s.k. kostnadsbärare. Hur stor del kostnaderna som är av indirekta beror på organisationen. En starkt decentraliserad organisation har till exempel lägre andel indirekta administrationskostnader. Om företaget eller myndigheten inte redovisar hur gemensamma kostnader för olika delar organisationen belöper olika verksamheter av

tillämpas s.k. öppen redovisning. Öppen redovisning anses medföra att

det är svårt att upptäcka verksamhet delfinansierar en annan om en verksamhet, s.k. korssubventionering.

Motivet för att i redovisningen internt fördela indirekta kostnader är att de är påverkbara för beställaren. Fördelningen kan ske med olika metoder i olika steg via olika schabloner pålägg eller via intempriser. Fördelning kostnader inte går att påverka upphov till ett av som ger antal transaktioner poster i systemet är överflödig infonn ation och som kan försvåra infomiationsvärdet i systemet. För att exempelvis som kunna stämma sina produktkalkyler och därmed få rätt pris för av produkten ske sidoordnat till redovisningskan en fördelning i stället systemet.

5.4.6 Kalkylering

Intern redovisning omfattar förutom löpande bokföring även kalkylering. Med kalkylering att beräkna kostnader och intäkter inför ett beslut avses

eller utvärdering. För att kunna göra korrekt jämförelse mellan

en en olika kalkylobjekt eller kostnadsbärare och välja det mest lönsamma alternativet gäller att samtliga kostnader påförs kalkylobjekten.

Målsättningen med kostnadskalkylering är att en så god uppfattning

möjligt hur mycket verksamhet eller en tjänst som av resurser som en

46Konkurrensverket, Kommunal kostnadsredovisning konkurrensinriktade åtgärder i beställar- och utförarmiljö, s. 17

Se Beräkna verksamhetens kostnader kalkylering egenregi,

t.ex. - om av Svenska kommunförbundet, 1995

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 135

förbrukar. Kalkyleringen kan också syfta till få beslutsunderlag att ett i en valsituation, t.ex. mellan drift i egenregi och entreprenad. En vanlig kalkylmodell används i dessa sammanhang är självkostnadskalkysom

len. Självkostnadskalkylen omfattar fullkostnadsfördelning där

en samtliga kostnader påförs kalkylobjektet. Vissa kostnader kan påföras kalkylobjektet direkt, s.k. direkta kostnader. De indirekta kostnaderna

fördelas till kalkylobjektet utifrån andra grunder. Olika fördelningsnycklar eller intempriser kan användas. Vid divisionskalkylering beräknas priset för produkt att samtliga kostnader divideras en genom med normalvolymen. Vid påläggskalkylering fördelas de indirekta kostnaderna på respektive produkt med hjälp eller flera schabloniav en serade fördelningsnycklar, t.ex. i proportion till de indirekta kostnaderna. De indirekta kostnaderna fördelas då ett pålägg på de som direkta kostnaderna. Utgångspunkten för självkostnadskalkylen är att varje kalkylobjekt skall bära sin andel resursförbrukningen. Alla av kostnader fram till dess produkt eller tjänst levererats att en en och

betalats skall inkluderas i självkostnadsberäkningen. Fördelningen

av indirekta kostnader sker beroende på interna styrprinciper direkt i

redovisningssystemet ocheller i den enskilda kalkylsituationen.

5.4.7 Enhetlig

intemredovisning

Uppläggningen intemredovisning skiljer sig mellan olika företag av och mellan olika myndigheter. För stora företag och myndigheter med många anställda som arbetar med olika slags produkter eller tjänster och där verksamheten bedrivs på olika avdelningar är behovet inav

formation och ekonomistyrning intemredovisning i

genom ett annat än små företag eller myndigheter med produkt eller tjänst och fåtal en ett anställda. I två lika stora kommuner den med traditionell - ena en

centraliserad förvaltningsorganisation och den andra med decentrali-

en serad marknadsorienterad organisation råder olika förutsättningar för att snabbt få fram ett rättvisande underlag för priskalkylering. I en skrift

från Svenska arbetsgivarföreningen och Sveriges industriförbund sägs

att det inte är möjligt att, liksom när det gäller affärsredovisningen,

konstruera fasta mallar för uppläggningen intemredovisningen

av annat än möjligen i vissa branscher där företagen är mycket lika. I privata

företag är intemredovisningen konkurrensskäl hemlig. Om statlig av en

Tillämpning

av Bas-kontoplan, Svenska arbetsgivarföreningen och Sveriges industriförbund

136 Regler offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som styr

intemredovisningen.

I vissa kommuner har antagit principer för jämförelser mellan man externa anbud och interna bud.

Av Stockholms stads anvisningar för upprättande konkurrensneutral av intraprenadkalkyl 1994-06-15 följer bl.a. att facknämnds uten förarverksamhet skall redovisas skilt från övrig verksamhet. En utgångspunkt är att samtliga kostnader staden har för att utföra en som verksamhet skall jämföras med stadens samtliga kostnader i egen regi entreprenad. Entreprenörers anbud måste nollställas mot interna vid en bud från stadens anbudsgivare. I utförarens kalkyl skall samtliga direkta kostnader och indirekta kostnader med. Även kostnaden för tas direkt administration utföraren skall beräknas. Denna skall förhandlas fram lokalt för varje internt bud och läggas till den direkta kostnaden. Kalkylen för det interna budet skall även innehålla indirekta kostnader dvs. kostnader inte belastar utföraren direkt i redovisningen utan som återfinns hos beställaren eller ägaren. Dessa kostnader kan finnas på

central nivå stadshuset och lokal nivå den nämnden och

egna benämns overheadkostnader. Den centrala overlieaden består av kommun- och koncemledning. Kostnaderna för denna påverkas endast marginellt valet mellan regi och entreprenad. Därför skall inget av egen pålägg för central overhead belasta interna bud. När en utförare lägger ett internt bud skall kalkyl ställas upp enligt följande.

Direkta kostnader: Beräknade lönekostnader PO-pâlägg på lön 40 % Förhandlade administrationskostnader Övriga beräknade direkta kostnader Summa direkt kostnad

Indirekta kostnader Lokal overhead motsvarar normalt l-3 % på direkt kostnad Likviditetskostnad 1,2 % på direkt kostnad Summa indirekt kostnad

Summa total kostnad

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 137

5.4.8 Avgränsad redovisning

Avgränsad redovisning i mer eller mindre utvecklad form har förekommit sedan lång tid i den offentliga näringsverksamheten, särskilt inom traditionell affärsverksamhet. Kommunala energiverk, vatten- och avloppsverk, renhållningsverksamhet har varit skyldiga att tillämpa m.m. avgränsad redovisning så att inte abonnentkollektiv utsätts för särbeskattning. Offentlig näringsverksamhet har inte sällan organiserats i privaträttslig form där redovisningen automatiskt avgränsats från övrig

offentlig verksamhet sluten redovisning. Förändringsarbetet i staten,

kommunerna och landstingen har medfört allt del att en större av verksamheten blivit redovisningsmässigt avgränsad i olika former av interna balansenheter, resultatenheter och kostnadsenheter. Motiven för avgränsad redovisning kan vara att åstadkomma:

l ökad produktivitet och effektivitet,

2 tydligare organisation, rationell ansvars- och befogenhetsfördelning, 3 ökat ansvar för ansvarsenheten och dess ekonomiska resultat, 4 långsiktigt ekonomiskt tänkande även på lägre ansvarsnivåer, 5 tydligare anpassning till lagar, regler och rättspraxis, 6 objektiva taxor, avgifter och ersättningar, 7 säkrare underlag för jämförelser med andra verksamheter, 8 tydliga redovisnings- och kalkylprinciper, 9 ett resultat- och marknadsorienterat synsätt.

I skriften Välj rätt ekonomimodell om avgränsad redovisning Svenska

kommunförbundet 1994 diskuteras motiv för val ekonomimodell och av typ av redovisningsenhet. Ett mål sägs att åstadkomma så vara en fullständig redovisning möjligt. Därmed att de avgränsade som avses redovisningsenhetema oavsett organisationsnivå ges ett så fullständigt ekonomiskt olika aspekter är möjligt, rimligt och ansvar, som ur väsentligt. Balansenhet, resultatenhet och kostnadsenhet följande ges definitioner.

Balansenhet Balansenheten är lämplig för affärsdrivande verksamheter, fastighetsförvaltning och verksamheter kan konkurrensutsättas. Enheten har som en marknadsliknande relation till sina kunder och svarar för en väsentlig del av kommunens ekonomi. En balansenhet har ett långsiktigt ansvar för den egna kapitalbindningen och det finansiella resultatet. En egna förutsättning är att samtliga transaktioner hör till den avgränsade som

138 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

enheten också har redovisats inom denna och avser redovisningsåret. Redovisningen är både sluten och fullständig. Enhetens redovisning bygger på extemredovisningens principer, men innehåller även kommunintema poster. Ansvar för verksamhetens finansiering ingår vanligen inte.För balansenhetens tillgång till rörelsekapital, kort- och långfristig upplåning kommunens fmansförvaltning. Det svarar ekonomiska resultatet kan ofta följas med mått räntabilitet på totalt som och eget kapital.

Resultatenhet Resultatenheten är lämplig för stödfunktioner som kan konkurrensutsättas, t.ex. markanläggning, kostservice och städservice. I förhållande till balansenheten har resultatenheten ett begränsat ekonomiskt ansvar. Enheten för sitt resultat inom ramen för det kapital som den ansvarar förfogar över.

Kostnadsenhet Kostnadsenheten är lämplig för verksamhet t.ex. myndighetsutövsom ning och annan helt skattefinansierad verksamhet som är svår att mäta i pengar. Här tillämpas den traditionella anslagsmodellen med ansvar i princip endast för kostnaderna.

5.5 Vilka offentliga verksamheter kan ut-

sättas för konkurrens

5.5.1 Stöd i regeringsfonnen för överlämnande av

förvaltningsuppgift

Grundlagsstöd för myndighet att anlita externa producenter finns i ll en kap. 6 § 3 st regeringsfomien där det sägs att förvaltningsuppgij kan

överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild

individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd

av lag.

Förvaltningsuppgift omfattar enligt förarbetena till regeringsfomien

verksamhet som innefattar förvaltning för det allmännas räkning4°.

Någon mera precis definition ges inte. Begreppet måste därför ges sin

49Prop.

1973:90 s. 396

SOU l995:105 Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 139

bestämning utifrån det verksamhetsområde inom vilket ett uppgiftsöverlämnande kommer i fråga.

Inom socialtjänsten, det offentliga skolväsendet och obligatorisk annan verksamhet räknas alla de uppgifter ankommer på den ansvariga som nämnden enligt lag eller annan författning som förvaltningsuppgifter. Inom det fakultativa området utgörs förvaltningsuppgifter sådan av verksamhet som bygger på den allmänna kompetensen i 2 kap. l § kommunallagen.

5.5.2 Stöd i

kommunallagen för överlämnande av

vården kommunal angelägenhet

av en

En kommun får enligt 3 kap. 16 § 1 kommunallagen efter beslut av fullmäktige lämna över vården kommunal angelägenhet, för av en vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening, stiftelse en en en eller en enskild individ.

Med överlämnande av vården av en kommunal angelägenhet såväl avses att kommunen bildar ett kommunalt företag tar över huvudsom mannaskapet för viss verksamhet att kommuner anlitar en som en entreprenör för utförande av en kommunal uppgift.

5.5.3 Särskilt lagstöd

Uppgiftsöverlämnande inom socialtjänsten För att undanröja den osäkerhet tidigare funnits på sina håll som om möjligheterna att lägga ut verksamheter inom socialtjänsten på entreprenad har 4 § socialtjänstlagen kompletterats med följande text:

Kommunen får sluta avtal med någon att utföra kommuannan om nens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter innefattar som myndighetsutövning får dock inte med stöd denna bestämmelse av överlämnas till ett bolag, förening, samfällighet, stiftelse en en en eller en enskild individ.

Uppgiftsöverlämnande inom det offentliga skolväsendet Genom lagen 1993:800 entreprenadförhållanden inom skolan har om kommunerna möjlighet att lägga ut viss undervisning inom gym-

140 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

nasieskolan på entreprenad. Det gäller främst på yrkesutbildningsområdet. Lagens första paragraf lyder:

Kommuner och landsting får sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk att dessa skall bedriva viss undervisning inom person om gymnasieskolan. Avtalet får endast avse undervisning i sådana ämnen ingår i de ämnen ingår i de ämnesblock som i som som bilaga 2 till skollagen 1985:1100 betecknas som estetiska ämnen, tekniska ämnen, ekonomiska ämnen och yrkesämnen.

Kommunal vuxenutbildning komvux, svenskundervisning för invandrare SFI får utföras entreprenörer. När undervisning läggs ut av på entreprenad kan entreprenören ansvara för myndighetsutövning, t.ex. betygssättning.

5.5.4 Det kämområdet

obligatoriska

Om den yttre för vad är möjligt att lämna ut på externa ramen som producenter avgränsas kommunallagen och speciallagstiftning som av rör kommunerna kan den inre sägas vara begränsad av det s.k. ramen obligatoriska kämområdet, dvs. det som kommunen oundgängligen måste besluta ocheller sköta i regi och med egen personal. om egen

Det obligatorisk kämområdet består av

l Kommunal nomigivning, t.ex. antagande av taxor eller utfärdande av

andra generella föreskrifter. 2 Myndighetsutövning det saknas lagstöd för att låta uppgiften om bedrivas enskild. Exempel på myndighetsutövning är beslut om av utlämnande allmänna handlingar, beslut om bistånd enligt av socialtjänstlagen, miljökontroll, bidrag beslut om bygglov, hälso- och till föreningar och företag om kommunen är skyldig att ute bidraget enligt grunder i lag, bestämmande avgifter för enskilda som anges av inom det obligatoriska området. 3 Obligatorisk egenregiverksamhet; det kommunala skolväsendet inkl. grundskola, gymnasium och skolhälsovård, räddningstjänst och civilförsvar. 4 Bestämmande avgifter för kommunala tjänster inom det fakultatiav va området. 5 Bidragsgivning.

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 141

Stöafunktioner Även kommunen är skyldig att driva verksamhet i regi och om en egen med egen personal finns inte något hinder mot att lägga ut stödfunktioner städning, Skolskjutsar, färdtjänsttransporter och som skolm åltider på entreprenad.

Kommunal normgivning Kommunernas rätt att anta avgiftstaxor eller att utfärda andra generella föreskrifter följer av 8 kap. 3 8 kap. 3 8 kap. 9 och ll regeringsformen samt 2 kap. 5 § och 8 kap. 3a § kommunallagen. Sådana föreskrifter eller normer riktar sig mot medborgarna och är bindande för dem. Den kommunala normgivningsmakten kan följa av att riksdagen gett kommunerna rätt att besluta direkt enligt en särskild lag t.ex. kommunallagen eller att riksdagen gett regeringen ett bemyndigande att överlämna rätten att fatta beslutet. Fullmäktige har inte rätt att överlämna nonngivningsmakten till någon annan. Fullmäktige kan dock i viss mån delegera rätten att besluta om avgifter till nämnderna. Det gäller främst avgifter saknar egentlig kommunalesom konomisk betydelse och inte heller principiell vikt. Fullmäktige är av kan inte delegera sådan beslutsrätt till företag eller privatpersoner. Kommunal nonngivning kan därför sägas tillhöra det obligatoriska kämområdet.

Normgivning är inte myndighetsutövning. Tillämpningen av en av fullmäktige antagen normgivande föreskrift inom det obligatoriska området, till exempel att med stöd av en omsorgstaxa besluta om avgift för en enskild kommunmedlem, utgör dock myndighetsutövning.

Myndighetsutövning Begreppet myndighetsutövning förekommer i en rad lagar men saknar en legaldefinition. Iden gamla upphävda förvaltningslagen till vilken nu regeringsformens och den nu gällande förvaltningslagens förarbeten hänvisar fanns emellertid en definition. Enligt denna avsåg myndighetsutövning utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande.

Gemensamt för all myndighetsutövning är, att det rör sig beslut eller om andra åtgärder, ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter som i förhållande till medborgarna. Det behöver dock inte vara fråga om åtgärder medför förpliktelser för enskilda. Myndighetsutövning kan som föreligga i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva viss

142 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

verksamhet, befrielse från viss i författning stadgad förpliktelse och beviljande social förmån. Karakteristiskt är emellertid att den av enskilde på visst sätt befinner sig i ett beroendeförhållande. Är det fråga om ett beslut, varigenom han förpliktas att göra, tåla eller underlåta något, måste han rätta sig efter beslutet, eftersom han riskerar att annars tvångsmedel något slag används mot honom. Rör det sig ett av om gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på det sättet att den enskilde för att komma i åtnjutande exempelvis rättighet av en är tvungen att vända sig till samhällsorganen och att dessas tillämpning av de författningsbestämmelser som gäller på det aktuella området blir av avgörande betydelse för honom.

Begreppet myndighetsutövning är komplicerat och mångfasetterat. Kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar hävdar i sitt betänkande att någon slutgiltig, heltäckande definition begreppet av

sannolikt aldrig kommer att kunna ges Det allmännas skadeståndsan-

svar, SOU 1993:55 s.84. Kommittén sammanfattar förarbeten, doktrin och praxis enligt följande.

1 Det skall vara fråga åtgärd avgörs ensidigt det om en som av allmännas företrädare.

2 Åtgärden skall komma till stånd och få rättsverkningar i kraft

av ojfentligrättsliga regler.

3 Åtgärden skall direkt få, eller i vart fall kunna leda till, bestämda

rättsverkningar av positiv eller negativ innebörd för den enskilde. Det krävs däremot inte att åtgärden utmynnar i ett bindande beslut.

4 Åtgärden skall, åtminstone i sin förlängning, ett uttryck för det

vara allmännas maktbefogenheter gentemot den enskilde.

5 Åtgärden skall vidtas ett rättssubjekt därvid intar offentlig

av som en monopolställning på så sätt att ingen enskild kan vidta åtgärd samma med motsvarande verkan. 6 Den enskilde, mot vilken åtgärden riktas, skall inta beroendeställen

ning i förhållande till det allmänna. Denna har sin grund i för-

hållandena enligt 1 5 ovan. -

Under begreppet förmån faller såväl förmåner från den allmänna försäkringen, socialbidrag och allmänt barnbidrag, förmåner som av annan natur, t.ex. färdtjänst. Kommunalt och landstingskommunalt stöd

till näringslivet inklusive kommunala företag enligt 2 kap. 8 §

kommunallagen torde inte hänförligt till myndighetsutövning vara eftersom det inte finns någon författningsenlig skyldighet att utge något stöd. Det är likafullt uppgifter som inte kan överlämnas till privata

. Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 143

rättssubjekt att ta ansvar för. Motiveringen till det är att kommunen inte kan avhända sig bestämmanderätten över hur kommunala skattemedel anslås och används. Inom kultur- och fritidssektom kan kommunen t.ex. inte överlämna fördelning av föreningsbidragen till föreningarna själva.

Begreppet myndighetsutövning innefattar även beslut om kommunala avgifter har särskilt stöd i speciallagstiftning. Exempel på sådana som avgifter är avgifter som tas ut med stöd 35 1 socialtjänstlagen och av 26 § hälso- och sjukvårdslagen. Måltidsavgifter tas ut inom som gymnasieskolan utgör inte myndighetsutövning eftersom det inte finns någon författningsenlig skyldighet att tillhandahålla måltider inom gymnasieskolan. Endast beslut om att ta ut avgift av enskild med stöd av taxa räknas som myndighetsutövning. Beslut om taxekonstruktion och taxenivå är normbeslut som ankommer på fullmäktige. Normgivning kan inte överlämnas till enskilda.

Uttrycket annat jämförbart förhållande innebär att även ärenden som inte kan sägas röra förmån, rättighet, skyldighet eller disciplinär bestraffning kan bli att hänföra till myndighetsutövning om det i något avseende gäller ett offentligrättsligt ingrepp i enskilds ställning. Betygsättning inom det kommunala skolväsendet är ett sådant exempel. Vidare är det inte bara när myndigheten fattar beslut varigenom ärendet avgörs som utgör myndighetsutövning. I begreppet myndighetsutövning torde rymmas även sådana åtgärder under utredningen ett ärende som av vidtas i kraft av samhällets maktbefogenheter i förhållande till den enskilde.

Den gamla förvaltningslagen avsåg handläggning av ärenden hos myndigheten. En myndighets faktiska handlande föll utanför lagens tillämpningsområde. Eftersom begreppet myndighetsutövning är grundat på denna nu upphävda lag innebär detta att det normalt sett endast är kommunens handläggning ärenden innefattar myndighetsutövav som ning och som träffas av regeringsfonnens krav på lagstöd för överläm-

nande av myndighetsutövningsuppgift till enskild. Enskilda rättssubjekt

kan således normalt sett svara för det praktiska genomförandet av myndighetens beslut.

144 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

5.6 Regler om konkurrens

5.6.1 EG:s

konkurrensregler

En av de viktigaste grundvalama för den europeiska unionen är skapa och vidmakthålla rättvisa konkurrensvillkor och att avskaffa handelshinder. Ett viktigt inslag i den förda konkurrenspolitiken har varit att åstadkomma en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den gemensamma marknaden inte snedvrids. Romfordragets konkurrensregler finns i artiklarna 85 94. En förutsättning för tillämpning - av EG:s konkurrensregler är att det s.k. samhandelskriteriet är uppfyllt, dvs. ifrågasatt åtgärd direkt eller indirekt märkbart påverkar eller att en kan påverka handelsmönstret för varor eller tjänster mellan medlemsstatema.

Artiklarna 85 90 är direkt tillämpliga på företag. Med företag - undertaking varje enhet bedriver ekonomisk eller kommer- - avses som siell verksamhet. Stater, delstater, kommuner, landsting och offentligt ägda företag räknas som företag till den del de bedriver ekonomisk eller kommersiell verksamhet. Det finns för närvarande inte några regler eller någon praxis slagit fast exakt avgränsning företagsbegreppet. som en av

En extensiv tolkning är att all verksamhet inte innefattar myndig-

som hetsutövning är företag. En restriktiv tolkning är att offentligt finansierad serviceproduktion inom t.ex. hälso- och sjukvård, social service och utbildning som drivs i offentligrättsliga fonner inte kan utgöra anses företag eftersom den inte bara innefattar myndighetsutövning utan även

är föremål för offentligrättslig reglering se även avsnitt 5.1.

annan

Artikel 85 Artikel 85 innehåller ett förbud mot konkurrensbegränsande avtal. Fördragstexten lyder:

1. Alla avtal mellan företag, beslut företagssammanslutningar av och samordnade förfaranden, kan påverka handeln melsom lan medlemsstater och har till syfte eller resultat att hinsom dra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden, är oförenliga med den markgemensamma naden och förbjudna, särskilt de innebär att som

a inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor di-

rekt eller indirekt fastställs,

b produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 145

begränsas eller kontrolleras,

c marknader eller inköpskällor

delas upp,

d olika villkor tillämpas vid likvärdiga transaktioner med handels-

partners, varigenom dessa får konkurrensnackdel, en

e det ställs som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar

sig ytterligare förpliktelser varken till sin eller enligt som natur handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

Avtal eller beslut som är förbjudna enligt denna artikel är ogiltiga.

Bestämmelserna i punkt l får dock förklaras inte tillämpliga på varje avtal eller grupp avtal mellan företag, - av

varje beslut eller beslut företagssammanslutningar,

- grupp av av varje samordnat förfarande eller samordnade förfaranden, - grupp av som bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen av varor eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande, samtidigt som konsumenterna tillförsäkras skälig andel den en av vinst som därigenom uppnås och inte son1

a ålägger de berörda företagen begränsningar inte nödvändi-

som är ga för att uppnå dessa mål,

b ger dessa företag möjlighet att sätta konkurrensen spel för

ur en väsentlig del av varorna i fråga.

Kommissionen kan ålägga parterna att upphöra tillämpa avtalet eller att beslutet och kan döma ut böter på högst miljon eller högst en ecu 10 procent av de inblandade företagens omsättning. Bötema betalas till Kommissionen. De företag lidit skada till följd konkurrenssom av en begränsande åtgärd kan föra skadeståndstalan vid nationell domstol. en

Förbudet mot konkurrensbegränsande avtal tillämpas inte på bagatellav-

tal. I ett tillkännagivande från Kommissionen har uttalats avtal att som avser en marknadsandel under fem procent eller 200 miljoner ECU inte kommer att angripas med stöd artikel 85.1. Vidare kan kommissioav

nen besluta undantag från förbudet de negativa verkningarna

om om av

en konkurrensbegränsande åtgärd uppvägs positiva faktorer.

av

ñoPublicerati

EGT den 12 september 1986

146 Regler styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som

Artikel 86 Artikel 86 innehåller ett förbud mot missbruk dominerande ställning. av Med dominerande ställning exempelvis att ett företag kan agera menas helt oberoende och utan hänsyn till eventuella konkurrenter inom en viss sektor marknaden. Det behöver inte fråga monopolav vara om en situation. Liksom karteller är inte alla monopol förbjudna. eftersom fall kan förbättra konkurrensen på marknaden. sådana också i vissa Fördragstexten lyder

Ett eller flera företags missbruk dominerande ställning på den av en marknaden eller inom väsentlig del denna är, i gemensamma en av den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt marknaden och förbjudet. Sådant missbruk med den gemensamma kan bestå i att

direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps-eller för

a

säljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,

b begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till

nackdel för konsumenterna, tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner gentemot

e

handelspartners, varigenom dessa får konkurrensnackdel, en

d ställa villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig

som ytterligare förpliktelser varken till sin natur eller enligt handelssom bruk har något samband med föremålet för avtalet.

Tillämpning förbudet mot missbruk dominerande ställning utgår av av från bedömning den relevanta marknaden. För en bedömning av en av det föreligger dominans är det emellertid inte endast marknadsanom delen har betydelse. Näringsverksamhet bedrivs med särskilt som som tillstånd det allmänna eller monopolverksamhet på uppdrag av som en det allmänna antas alltid ha dominerande ställning. För att kunna av en ingripa konkurrensstörande åtgärd krävs att åtgärden kan mot en anses utgöra missbruk i den mening i artikel 86. Ett dominerande som avses företag håller lägre priser än antingen sina genomsnittliga rörliga som kostnader eller sina genomsnittliga totalkostnader priserna fastställts om ett led i plan att bli med konkurrent underprissättning som en av en missbruka sin dominerande ställning. kan anses

EG och IEC-rätten. Allgårdh m.fl .S267

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Regler styr offentlig näringsverksamhet 147 som

AKZO-fallet Bakgrunden till det brittiska företaget Engineering and Chemical Supplies Ltd ECS anmälan det holländska bolaget AKZO för av påstådd underprissättningen att AKZO sökte förmå ESC avstå var att

från att med stöd hemmamarknaden Storbritannien Irland för

av samt mjöltillsatser expandera på den betydligt större och lukrativa mer plastindustrin och därigenom utmana AKZO på marknad i en som princip omfattade hela EU-området. Under 1979 startade ECS sin försäljning av organisk peroxid på den europeiska plastmarknaden

vilken dominerades av AKZO. AKZO tog både muntlig och skriftlig

kontakt med ECS och hotade ECS med selektiva prissänkningar på mjöltillsatsmarknaden, dvs. högre priser för kunder än för ECS:s egna kunder, om inte företaget drog sig tillbaka från plastindustrin. ECS fortsatta dock att penetrera plastmarknaden och AKZO genomförde faktiska och strategiska prissänkningar på marknaden för mjöltillsatser benzyl peroxid.

Den 15 juni 1982 inkom ECS till Kommissionen med ett klagomål om att AKZO missbrukat sin dominerande ställning på den begränsade marknaden för mjöltillsatser att tillämpa priser inte genom som var kostnadstäckande. På marknaden agerade tre företag med följande marknadsandelar: AKZO UK 55 %, ECS 30 % och Diaflex 15 %. Kommissionen gjorde därefter tillslag mot såväl AKZO:s moderbolag som dotterbolag och erhöll handlingar vilka det framgick hotelser av från AKZO riktade mot ECS. I anteckningar från möte mellan företagen klargjorde AKZO sin avsikt att genomföra generell prisökning, ned en till nivåer under produktionskostnadema på mjöltillsatsmarknaden om ECS fortsatte sin försäljning till plastproducenter. Vidare framkom att AKZO planerade att locka till sig ECS kunder erbjuda dem genom att ett fullständigt sortiment tillsatsämnen, inklusive benzyl peroxid, till av förlustbringande priser.

Kommissionen fattade år 1983 ett interimistiskt beslut i väntan på ett slutgiltigt avgörande där AKZO beordrades tillämpa vissa minimipriser och inte behandla likvärdiga kunder olikfomiigt. Beslutet innebar emellertid att AKZO tilläts att i försvarssyfte möta konkurrenters prissänkningar under dessa minimipriser med motsvarande egna nedjusteringar för att inte förlora tidigare kunder och volymer. vunna

Kommissionen fann i sitt slutliga beslut 1985 AKZO missbrukat att sin dominerande ställning på marknaden för organisk peroxid genom att: i slutet av 1979 hota ECS i syfte att få företaget att dra sig tillbaka -

148 Regler styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som

från plastindustrin från december 1980 systematiskt offerera ECS kunder ononnalt låga priser för att undenninera ECS ekonomiska bärkraft samt sökt tvinga ECS att överlämna sina kunder till AKZO eller sänka sitt pris till förlustnivå för att behålla kunderna offerara selektiva anbud med till 60 % högre priser för egna - upp kunder jämfört med anbuden till ECS kunder erbjuda vitaminpreparat normalt inte ingick i sortimentet i ett - som produktpaket, innefattande ECS viktiga produkt benzyl-peroxid, till lockpriser för att utestänga ECS under längre period tillämpa artificiellt låga priser på den brittiska - en mjöltillsatsmarknaden i kraft dess starka finansiella position i av förhållande till ECS fullfölja kommersiell strategi visavi större enskilda kunder som - en gick på att begära detaljerade uppgifter anbud från andra ut om producenter mjöltillsatser inkl. ESC för att därefter erbjuda av lägsta pris mot att kunden väljer AKZO som enda leverantör. implementera ovannämnda taktik med det långsiktiga syftet att skada ocheller försäkra sig att ECS skulle dra sig tillbaka från om plastindustrin.

AKZO dömdes att betala 10 miljoner i böter och omedelbart ecu upphöra med överträdelsema av förbudet i artikel 86.

I beslutet förde Kommissionen nämnare kring när priser resonemang övergår till missbruk och innebörden artikel 86. Gemenskapens av

verksamhet skall enligt Romfördragets artikel 3 f innefatta upprättande

ordning säkerställer att konkurrensen inom den gemensamma av en som marknaden inte snedvrids. Artikel 86 utgör del denna princip och en av syftar därför inte enbart på sådana beteenden direkt kan skada som konsumenter eller kunder utan även på situationer indirekt som motverkar förutsättningarna för effektiv konkurrens. Artikel 86 en föreskriver inte att någon kostnadsregel skall användas för att avgöra när prissänkning från ett dominerande företag övergår till att vara en missbruk. Tvärtom talar begreppet missbruk för vid tolkning av vad en kan utgöra beteenden som syftar att slå ut företag. som anses

AKZO argumenterar för att företagets prissättning bör bedömas efter huruvida priset översteg de genomsnittliga rörliga kostnaderna eller inte, vilket ansluter till den kostnadsregel lanserats Areeda och som av Turner år 1975. Den innebär att priser lika med eller över marginalkostnaden kan lagenliga och priser under marginalkostpresumeras vara

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 149

naden missbruk. Enligt Kommissionen uppfyllde inte presumeras vara AKZO denna regel på grund att företaget endast definierat råmaterial av och energikostnader rörliga kostnader genomsnittliga rörliga som kostnader kan betraktas approximation till marginalkostnaden. som en Enligt AreedaTumer skall vid tillämpningen kostnadsregeln de av rörliga kostnaderna innefatta direkta tillverkningskostnader såsom

arbetskraftskostnader, reparations- och underhållskostnader, och endast exkludera kostnadsslag kapitalkostnader hänförbara till investeringsom ar i anläggningstillgångar, andra tillgångar och skatter inte går som att härleda till löpande produktion samt avskrivningar till följd kapitalav förslitning.

Kommissionen kunde inte acceptera att missbruk fastställs enbart med hjälp mekanisk tillämpning ovannämnda kostnadsregel. Utöver av en av

att hänsyn bör tas till artikel 3 f och vikten att skydda effektiv

av en m arknadsstruktur, tar regeln heller inte tillräcklig hänsyn till långsiktiga

strategiska överväganden hos det prissänkande företaget, aspekt en särskilt tydlig i detta fall. Vidare ignoreras innebörden prisdisav kriminering att kostnadsregeln tillåta dominerande genom synes en producent att upprätthålla full kostnadstäckning att ta ut högre genom priser hos den kundkretsen samtidigt konkurrentens kunder egna som lockas med lägre priser. Det är inte bara mindre effektiva företag

vilket

AKZO anfört kan skadas att ett dominerande företag säljer som av under totala kostnader över genomsnittlig rörlig kostnad. Om priset men sänks till en nivå som inte täckning för verksamhetens kostnader ger kommer mindre likväl effektiva företag att till sist slås och det men ut större företaget med dess överlägsna finansiella inklusive resurser, möjligheten att korssubventionerar, kommer att överleva.

Kommissionen fann också att AKZO finansierade de låga priserna på

delmarknaden för m jöltillsatseri Storbritannien korssubventionegenom ring på koncemnivå i praktiken att tillåta AKZO UK - genom att tillämpa icke-kostnadstäckande intempriser visavi moderbolagets plast-

och elastikavdelning.

Kommissionens beslut överklagades till EG-domstolen fattade sitt som domslut 3 juli 1991. Domstolen, i allt väsentligt fastställde som Kommissionens bedömningar beträffande AKZO:s missbruk av dominerande ställning, presenterade därutöver definition på en egen underprissättning. Den innebär att priser är lägre än den som genomsnittliga rörliga kostnaden med vilka ett dominerande företag försöker

eliminera en konkurrent skall betraktas missbruk. Även priser som som

150 Regler styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som

är lägre än de genomsnittliga totala kostnaderna men över de genomsnittliga rörliga kostnaderna måste betraktas missbruk om priset som utgör del i plan att slå ut en konkurrent. en en

Prices below Variable costs that to say, those which vary average depending the quantities produced by of wich a dominant on means undertaking seeks to eliminate competitor must be regarded as abusive. a Adominant undertaking has interest in applying such prices except that rio of eliminating competitors to enable subsequently to raise its prices so as by taking advantage of its monopolistic position, since each sale generates loss, namely the total amount of the fixed costs that to say, those a which remain constant regardless of the quantities produced and, at least, part of the Variable cost relating to the unit produced. Moreover, prices below total costs, that to fixed costs plus Variable costs, but average say, above Variable costs, must be regarded as abusive they are average deterrnined part of plan for eliminating a competitor. Such prices can as a drive from the market undertakings which perhaps efficient as the are as dominant undertaking but which, because of their smaller financial incapabel of withstanding the competition waged against resources, are them.

l domskälen uppmärksammades AKZO:s och Kommissionens olika syn på bl.a. arbetskraftskostnadema skall betraktas rörlig kostnad. om som Domstolen poängterade att ett kostnadsslag naturen varken är fast av eller rörlig. Avgörande AKZO:s personalkostnader varierade var om med Förändringar i produktionen eller inte. Domstolens slutsats, grundad på uppgifter från AKZO, blev att det inte fanns något direkt samband

mellan producerad kvantitet och arbetskraftskostnadema i det aktuella

fallet.

Avslutningsvis sänkte domstolen böterna med 25 % från 10 till 7,5 miljoner bl.a. med motiveringen att de aktuella missbruken inte ecu tidigare prövats på konkurrensrättens område och att den tid under vilken överträdelsen förbudet skett inte påverkat företagens marknadav sandelar nämnvärt.

EG-domstolens definition underprissättning är att priser som är lägre av än den genomsnittliga rörliga kostnaden vilka ett dominerande genom företag söker slå konkurrent är förbjudna. Om priset däremot sätts ut en över genomsnittlig rörlig kostnad under snittkostnadema krävs att men prissättningen ingår del i plan att eliminera en konkurrent för som en en att den skall utgöra underprissättning. Hur bevisbördan påverkas anses hur lågt priset sätts samt vilken betydelse syftet skall tillmätas med av

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 151

ledning av domstolens uttalanden är principiellt intresse för av utredningen och utvecklas därför nämiare.

Ett sätt att tolka domstolens uttalanden med avseende på innebörden av ett avsiktskriterium priset understiger är att om genomsnittlig rörlig kostnad så förutsätts underprissättning definition. Det ankommer per således på företaget ett visa att syftet inte är att skada konkurrensenslå ut en konkurrent. Om priset däremot ligger mellan genomsnittlig rörlig kostnad och snittkostnaden skulle skrivningen plan och därmed om en ett mer långsiktigt systematiskt agerande kunna förstås att det krävs som ett explicit syfte bakom prissättningen att erövra marknadsmakt för att leda underprissättning i bevis. Rättsvårdande instans skulle under dessa omständigheter bära bevisbördan att visa att företagets syfte är att skada konkurrensförutsättningamaslå konkurrent. ut en

5.6.2 Konkurrenslagen

Konkurrenslagen är utfonnad med artiklarna 85.1 och 86 i Romfördraget som förebild. I dessa artiklar uppställs förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och missbruk från ett eller flera företags sida dominerande marknadsställning. Romfördragets av en konkurrensregler är direkt tillämpliga på konkurrensbegränsningar med effekt på samhandeln mellan medlemsländerna. Romfördragets regler har högre dignitet än nationella konkurrensregler och tar således över om det uppkommer kollision med reglerna i konkurrenslagen. Detta innebär att konkurrenslagen inte får tillämpas så att det inverkar menligt på tillämpningen av EG-rätten.

Konkurrenslagen syftar till att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga produktion och handel med om av varor, tjänster och andra nyttigheter. En effektiv konkurrens kan i princip anses råda på marknad där antalet säljare inte är för begränsat, de en utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för

nyetablering av företag.

52Prop. 199293:56 66

s.

152 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

5.6.3 Två förbudsregler

Lagen innehåller två förbudsregler:

1 Förbud mot konkurrensbegränsande samarbete 6 §, 2 Förbud mot missbruk av dominerande ställning 19 §.

Konkurrensbegränsande samarbete Med konkurrensbegränsande samarbete avses avtal mellan företag som har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den svenska marknaden ett märkbart sätt eller om ett sådant avtal ger ett sådant resultat.

Som exempel på avtal som kan komma att omfattas av förbudet nämns i 6 § avtal om inköps- eller försäljningspriser, avtal om kontroll eller begränsningar av produktion, marknader eller teknisk utveckling, avtal om uppdelning av marknader eller inköpskällor, avtal som innebär att olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel,

avtal om kopplingsförbehåll varan eller tjänsten kopplas ihop

med annan produkt eller prestation. Avtal eller avtalsvillkor som är förbjudna enligt denna bestämmelse är ogiltiga. Ogiltigheten innebär att avtalet inte kan göras gällande enligt sitt innehåll.

Transaktioner inom en ekonomisk enhet, t.ex. mellan ett moderföretag och dess dotterföretag, anses normalt inte utgöra konkurrensbegränsande samarbete. Transaktioner mellan en kommun och ett kommunalt företag utgör fonnellt sett inte koncemintema transaktioner. Konkurrensverket har dock med stöd av den ekonomiska enhetens princip uttalat att ett förmånligt lån till ett kommunal företag är att betrakta såsom en koncemintem transaktion och att regeln konkurrensbegränsande om

samarbete därmed inte är tillämplig.

För att bestämmelsen konkurrensbegränsande samarbete skall bli om tillämplig krävs inte att det finns ett uppsåt att hämma konkurrensen,

53Konkurrensverket, Dnr 69893

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 153

utan det räcker med att avtalet får den effekten.

Missbruk av dominerande ställning Enligt 19 § konkurrenslagen är missbruk från ett eller flera företags sida

av en dominerande ställning på den relevanta svenska marknaden

förbjudet. Sådant missbruk kan bestå i att tvinga på någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser höga eller låga eller andra oskäliga affärsvillkor, att begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,

att tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner kan gälla

priser, rabatter m.m., att ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser utan samband med föremålet för avtalet t.ex. krav på att köparen även förvärvar en annan produkt.

För att förfarandet skall vara förbjudet krävs dels att företaget har en dominerande ställning på den relevanta marknaden, dels att företaget missbrukar denna ställning. Det är inte förbjudet att vara dominerande. Något krav på uppsåt uppställs inte för att det skall vara fråga om ett

missbruk av dominerande ställning.

Underprissättning Underprissättning i konkurrensrättslig mening är ett förfarande som innefattar ett missbruk av ett eller flera företags dominerande ställning på en relevant marknad såväl geografiskt som produktmässigt. I den ovan refererade domen mål 6286 AKZO chemie BV Kommissio-

nen har EG-domstolen uttalat att ett pris som var lägre än den genomsnittliga totala kostnaden summan av de fasta och rörliga

kostnaderna, men högre än den genomsnittliga rörliga kostnaden, utgjorde missbruk när det del i plan att eliminera en konkurrent var en Sådana priser kan enligt domstolen få bort företag från marknaden som kanske är lika effektiva det dominerande företaget, men som på som grund av sin svagare ekonomiska ställning är ur stånd att motstå en sådan konkurrens.

Den relevanta marknaden Vid en marknadsavgränsning bestäms dels den relevanta produkt-

54Prop. 199292:56 86

s.

154 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

marknaden dels den relevanta geografiska marknaden. Vid bestämningen av den geografiska marknaden kan det vara svårt att avgränsa ett område som är tillräckligt homogent. Med homogent avses att konkurrensförhållandena beträffande den relevanta produkten är desamma för alla företag. Den relevanta marknaden är ofta hela landet. En mindre marknad som en kommun eller ett landsting kan också tänkas. När det gäller bostadsmarknaden anser professor Bemitz i ett rättsutlåtande till Sveriges Fastighetsägareförbund att den är lokalt avgränsad och att den sannolikt i regel omfattar kommun eller en del av en kommun. en Andra offentliga verksamheter torde kunna bedömas annorlunda beroende på de realistiska ekonomiska alternativ som står till buds för köpare och säljare. Vid bedömningar av missbruk kan också den geografiska omfattningen eller räckvidden av missbruksförfarandet vara relevant. Rättsläget torde i brist på prejudikat vara att betrakta som oklart.

Dominerande ställning När ett företag kan bedömas ha en dominerande ställning har prövats av EEG-domstolen i flera fall. Frågan om vad som krävs för att en statlig myndighet, en kommun eller ett landsting skall anses vara dominerande har dock inte prövats. Rent allmänt kan dominerande ställning beskrivas som en stark ekonomisk ställning hos ett företag som gör det möjligt för företaget att hindra att effektiv konkurrens upprätthålls på en relevant marknad genom att medge företaget att i avsevärd utsträckning agera oberoende av sina konkurrenter och kunder och i sista hand konsumenterna. Enligt förarbetena tyder marknadsandel understigande 30 en procent inte på dominerande ställning. Även marknadsandelar på en mellan 30 och 40 procent ligger under den nivå som anses tyda på dominans. Procenttal som överstiger 40 procent förefaller dock vara beaktansvärda och tydliga tecken på dominans. En marknadsandel på över 50 procent har ansetts utgöra en presumtion för dominans. Skulle marknadsandelen överstiga 65 procent torde presumtionen för m arknadsdominans bli nästan omöjlig att kullkasta. Även andra faktorer än marknadsandelar kan vara betydelsefulla i bedömningen av om marknadsdominans föreligger. Finansiell styrka är en sådan faktor som kan tillmätas betydelse. Enligt vår mening är det inte osannolikt att en näringsdrivande myndighets i princip obegränsade finansiella styrka skulle kunna medföra att kraven ställs lägre i fråga om den marknadsandel som är erforderlig för att kravet på dominerande ställning skall vara uppfyllt. Rättsläget torde dock i avsaknad av prejudicerande rättsfall vara att bedöma som osäkert.

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 155

5.6.4 Offentlig underprissättning

För att underprissättning skall kunna angripas med stöd konkurav renslagen krävs att underprissättningen antingen utgör ett missbruk av ett företags dominerande ställning på den relevanta marknaden l9§ eller är ett led i ett avtal om konkurrensbegränsande samarbete mellan företag 6 §.

Företagsbegreppet Oavsett underprissättning skall bedömas ett avtal konkurom som om rensbegränsande samarbete mellan företag eller utgör ett missbruk ett av företags dominerande ställning på den relevanta marknaden är den första åtgärden i en analys om konkurrenslagen är tillämplig att försöka fastställa den verksamhet mot vilken ett påstående konkurrensom om snedvridning har riktats kan betraktas företag i konkurrenslagens som mening. Begreppet skall tolkas vidsträckt och i princip omfatta varje juridisk eller fysisk person som driver verksamhet ekonomisk eller av kommersiell natur. Det spelar därvid ingen roll verksamheten är om inriktad på vinst eller inte. Även statliga och kommunala organ som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur räknas s0n1 företag, dock inte när det fråga om myndighetsutövning. Med myndighetsutövning avses förvaltningsakter innefattar beslut eller åtgärder som som är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter och får som rättsverkningar mot den enskilde i kraft av preciserade offentligrättsliga

regler se ovan under avsnitt 5.5.4.

Företagsbegreppet sägs ha väsentligen samma innebörd som begreppet näringsidkare i den gamla konkurrenslagen. Hur långt den konkurnya renslagens företagsbegrepp sträcker sig med avseende på offentlig verksamhet har inte prövats svensk domstol. av

Missbruk av dominerande ställning

EG-domstolen har i AKZO-fallet tagit ställning till vad som krävs för

att underprissättning skall anses utgöra missbruk dominerande av ställning. Domstolen kom fram till att en bedömning av om det föreligger underprissättning bygger 1 ett prisrekvisit företaget säljer under sina kostnader 2 ett subjektivt rekvisit syftet skall - vara att eliminera en konkurrent. Tolkningen av underprissättning i svensk

rätt följer EG-domstolens tolkning. Amerikansk rätt kräver ett

prisrekvisit företaget säljer under sina kostnader och ett sannolik- hetsrekvisit det föreligger stor sannolikhet att förlusten företaget - som

156 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

gör vid underprissättningen kommer att kunna återtas i ett senare skede. Amerikansk rätt innehåller således inget subjektivt rekvisit. Man måste inte visa att prissättningen är ett led i att eliminera en konkurrent. Priser under den genomsnittliga rörliga kostnaden presumeras vara missbruk dominerande ställning medan priser över den genomsnittliga rörliga av kostnaden lagliga. Enligt svensk rätt och EG-rätten är presumeras vara det endast myndighets syfte med ett lågt pris är att eliminera en om en konkurrent priset kan utgöra ett missbruk den dominerande som av ställningen. I AKZO-fallet det ett privat företag missbrukade var som sin dominerande ställning att tillämpa underprissättning. EGgenom domstolen har inte prövat något fall underprissättning där svaranden av varit en myndighet eller ett offentligt företag. Man kan diskutera om en myndighet, inte är vinstmaximerande utan alltid har ett eller som annat allmännyttigt skäl att befinna sig på marknaden, någonsin kan syfta till att eliminera en konkurrent.

Om kommunal enhet planerar att eliminera en konkurrent genom att en erbjuda sina tjänster till priser inte täcker de rörliga kostsom ens naderna borde agerandet oavsett att kommunen inte har ett kommersiellt vinstmotiv bedömas ett missbruk dominerande ställning. När som av konkurrenterna väl är utslagna höjs åter priserna varvid förlusten tas igen. Detta innebär dock att den kommunala självkostnadsprincipen träds för när. Det finns emellertid inte något prejudicerande rättsfall där myndighet eller ett offentligt företags prissättning prövats. Rättsläget en måste därför betraktas osäkert. som

I nonnalfallet torde förutsättningarna sällan uppfyllda för tillämpvara ning av § 19. Offentliga aktörer, bortsett från de statliga affärsverken, de statliga bolagen och viss kommunal traditionell affärsverksamhet torde sällan uppfylla kravet på dominerande ställning på marknaden. Även så är fallet torde missbruk den dominerande ställningen om av endast för handen den offentlige aktören tillämpar priser som vara om inte motsvarar de genomsnittliga rörliga kostnadema. Ett påstående om att den offentlige aktören sätter låga priser ett led i en plan att som eliminera en konkurrent torde vara svårt att leda i bevis.

Avtal om konkurrensbegränsande samarbete Konkurrenssnedvridande prissättning myndighet eller ett offentligt av en ägt företag är sannolikt inte att betrakta ett konkurrensbegränsande som samarbete mellan företag enligt 6 § konkurrenslagen. För detta krävs att det kan föreligga ett avtal, beslut eller samordnat förfarande anses mellan myndighet ett företag och ett företag en som agerar som

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 157

avtalskriteriet. Avtalet, beslutet eller det samordnade förfarandet har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den svenska marknaden på ett märkbart sätt eller ett sådant resultat ge konkurrensbegränsningskriteriet.

Ett avtal som innefattar kommunal subvention till ett företag en som därmed får möjlighet att tillämpa så låga priser att tillträde till marknaden för andra företag förhindras kan möjliggöra konkurrenssnedvridande prissättning men knappast vara ett fall konkurrensbegränsande av samarbete som omfattas 6 I ett rättsutlåtande professor Ulf av av Bemitz om kommunalt stöd till kommunala bostadsföretag 1994-06-06 hävdar Bemitz att det kan aktuellt att tillämpa 6 § konkurrenslagen vara på konkurrensbegränsande överenskommelser och andra avtalsvillkor som tillämpas mellan kommuner och kommunala bostadsstiftelser. Ett avtal om upplåtelse av t.ex. en kommunal fritidsanläggning där kommunen föreskriver ett maxpris kan möjligen angripas ett som konkurrensbegränsande avtal. Om prissättningen i offentlig näringsen verksamhet med marknadsdominans inte täcker de genomsnittliga rörliga kostnaderna ligger emellertid § 19 nämnare till hands.

Offentliga regleringar

Enligt förarbetena till konkurrenslagen ingripande enligt lagen inte anses kunna ske mot konkurrensbegränsningar är direkt och avsedd som en effekt lagstiftning eller ofrånkomlig följd denna. Det kan inte av en av anses otillåtet enligt konkurrenslagen att parter handlar på ett sätt som de är förpliktade till enligt andra offentligrättsliga föreskrifter. I en lagkommentar utgiven Carlsson, Göransson och Schuer av menar författarna på sidan 56 att konkurrenslagens regler endast viker för speciallagstiftning och därpå baserade tillämpningsförfattningar och inte för regeringsförordningari allmänhet, myndighetskungörelser n1.m. Det är osäkert om undantaget för offentlig reglering kan anses vara tillämpligt om en kommun vid tillämpning den kommunala självkostav nadsprincipen bestämmer ett pris inte baseras på lönsamsom en hetskalkyl eller kommun väljer att tillämpa noll-taxa på ett om en kommunalt gym. Kommunalrättsligt har kommun eller ett landsting en ingen skyldighet att ta ut några avgifter alls för de tjänster som tillhandahålls i kompetensenlig verksamhet det sker i konkuräven om

55Prop. 199293:56 70

s.

158 Regler som styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans

rens på en marknad. Utgångspunkten i svensk rätt är nämligen att det inte föreligger något avgiftsfinansieringstvång utan huvudregeln är att kommunens medelsbehov skall täckas med skatt. Till skillnad från vad gäller i statens verksamhet avgör kommunen ensidigt om verksamsom

hetens kostnader helt eller delvis skall täckas genom avgifter den s.k.

underskottsprincipen. Enligt lagstadgade älvkostnadsprinden numera cipen råder förbud mot att kalkylera med en riskpremie som gör att avgiftenpriset överstiger självkostnaden.

5.6.6 Sanktioner

Konkurrensverket får ålägga ett företag att upphöra med överträdelser av de två förbuden. Ett sådant beslut får förenas med vite. Vitet döms tingsrätt på talan Konkurrensverket. ut av av

Den som bryter mot förbuden i konkurrenslagen kan också bli ålagd att betala en konkurrensskadeavgift. En sådan avgift får utdömas av Stockholms tingsrätt på talan Konkurrensverket. För att avgift skall av kunna utdömas fordras uppsåt eller oaktsamhet hos företaget eller den som handlat på företagets vägnar. Det är alltså inte nödvändigt att uppsåt eller oaktsamhet kan konstateras hos den enskilde företagaren själv- eller om det är fråga om en juridisk person, hos person som intar ledande ställning i denna utan det räcker att detta kan konstateras en hos handlat på företagets vägnar. Det kan vara fråga om en person som en anställd eller en uppdragstagare. En överträdelse kan anses begången av oaktsamhet om företaget eller den som handlar på företagets vägnar rimligtvis borde ha förutsett att handlandet skulle ha negativa verkningar på konkurrensen det slag som är förbjudet. Bristande kännedom om av förbuden eller misstag om förbudens innebörd är inget försvar för en överträdelse.

Konkurrensskadeavgiften skall fastställas till lägst 5 000 kronor eller högst 5 miljoner kronor eller till ett högre belopp dock inte överstigande 10 % av företagets omsättning föregående räkenskapsår. Vid fastställandet konkurrensskadeavgiften skall särskild hänsyn tas till hur av allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. I ringa fall skall ingen avgift påföras. Avgiften skall bestämmas på sådant sätt att den verkar avhållande på företaget i fråga och avskräckande för andra

56Prop. 19929356 92

s.

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 159

företag 57 .

Ett företag kan också få betala skadestånd till den drabbas som om företaget uppsåtligen eller oaktsamhet bryter mot förbuden. Som av exempel på ersättningsgill skada kan nämnas ersättning for utebliven

vinst vid bruttoprissättning, merpris beställare får betala på

som en grund av anbudssamarbete och merkostnader vid säljvägran.

5.6.7 Sammanfattande

bedömning

Vår bedömning är att konkurrenslagens förbudsregler oftast inte går att använda för att komma till rätta med offentlig konkurrenssnedvridande prissättning. Konkurrensreglema är i princip tillämpliga på offentlig näringsverksamhet. Vid prissättning offentligt producerade tjänster av är rättsläget emellertid oklart i vilken mån konkurrenslagstiftningen täcker situationer där en offentlig serviceproducent inte tar ut full kostnadstäckning och därmed snedvrider konkurrensen på marknaden. Ett avgörande hinder för konkurrenslagens tillämpning är att offentliga aktörer sällan uppfyller kravet på dominerande ställning i 19 § konkurrenslagen. För kommuner och landsting tillkommer att konkurrenssnedvridande prissättning är direkt och avsedd effekt som en av lagstiftning eller ofrånkomlig följd denna kommunallagen inte en av torde åtkomlig med stöd konkurrenslagen. vara av

5.7 Uppgiftsskyldighetslagen

Konkurrenskommittén föreslog i sitt huvudbetänkande Konkurrens för ökad välfärd att lagen 1956:245 uppgiftsskyldighet rörande prisom och konkurrensförhållanden skulle ändras i vissa avseenden. Enligt lagen är företagare skyldiga att lämna de uppgifter erfordras för som att främja allmän kännedom pris- och konkurrensförhållanden inom om

näringslivet. Om det erfordras för kontroll eller fullständigande

av uppgift är också annan skyldig att lämna uppgifter. Vidare åligger det företagare att efter aning lämna uppgift konkurrensbegränsning anm om som berör hans verksamhetsområde och har avseende på pris-, som produktions-, om sättnings- och transportförhållanden beskaffenhet att av inverka på prisbildningen. Uppgiftsskyldigheten innebär inte skyldighet

57Prop. 199293:56 93

s.

160 Regler styr offentlig näringsverksamhet Konkurrens i balans som

att röja yrkeshemlighet teknisk natur. Företagare kan också åläggas av att tillhandahålla konkurrensbegränsande avtal, handelsböcker, korrespondens och andra handlingar. Den är uppgiftsskyldig kan även som kallas att inställa sig inför vederbörande myndighet.

Skyldigheten att lämna uppgifter kan vitessanktioneras. Om någon underlåter, uppsåtligen eller oaktsamhet, att inom förelagd tid lämna av uppgift eller lämnar felaktig uppgift kan han dömas till dagsböter eller, brottet är grovt, till fängelse i högst ett år eller till dagsböter. om

UL kan sägas ha fyra syften:

att möjlighet till kontroll om prisstopp skulle komma att införas ge möjlighet få infonnation från företag i samband med de att ge att undersökningar behövs i ett ärende enligt KL som att underlätta genomförandet lokala prisundersökningar av att underlätta utredningar som syftar till att ge en allmän kännedom pris- och konkurrensförhållanden inom en bransch branschutom redningar eller s.k. marknadstransparanta utredningar.

Kommittén gjorde följande övervägande.

Punkt l är bara aktuell vid vissa exceptionella förhållanden. För att få information enligt punkt 2 behövs inte UL, eftersom konkurrenslagen innehåller motsvarande bestämmelse uppgiftsskyldighet och en om denna kan åberopas, konkurrensmyndigheten behöver uppgifter från om ett företag. För lokala prisundersökningar enligt punkt 3 behövs uppgiftsskyldigheten, normalt torde kunna få prisuppgifäven om man terna från öppna källor eller frivilligt uppgiftslämnande. Vad genom gäller punkt 4 ansåg kommittén att konkurrensmyndigheten även i fortsättningen skall genomföra branschutredningar men att omfattningen bör minska. Kommittén ansåg att de uppgifter om marknadsförhållanden, produktionsförhållanden, priser myndigheten behöver, m.m., som

borde kunna fås från öppna källor och genom ett frivilligt uppgiftsläm-

nande. Det skulle också fördel om undersökningarna kunde vara en genomföras på frivillig väg, eftersom det då skulle bli lättare att etablera ett fruktbart samarbete med de organisationer och företag som är verksamma inom branschen. En branschundersökning måste till stora delar baseras på intervjuer och diskussioner med dem som kan branschen och utvecklingstendensema inom denna, känner till hur företagen väljer konkurrensmedel och kan idéer vad som bör ge om göras för att främja konkurrensen, dvs. information som man svårligen

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig näringsverksamhet 161

kan tvinga fram genom ett obligatoriskt uppgiftslämnande. Kommittén bedömde också att man med ett frivilligt uppgiftslämnande skulle få mer korrekta uppgifter än vid ett obligatoriskt.

Kommittén förslog även ändringar i uppgiftsskyldighetsförordningen 1988:1404. Konkurrensmyndighetens borde strykas och namn länsstyrelserna ges befogenheter att inhämta de prisuppgifter m.m. som behövs för att kunna genomföra lokala prisundersökningar. Om i särskilda lägen prisreglering skulle behöva införas skulle förordningen snabbt kunna ändras och den myndighet skall ha ansvaret för som priskontrollen utses.

6 15-1086

6 Regler som styr offentlig upphandling

I detta kapitel redovisas de regler som styr offentlig upphandling. Reglerna återfinns i rådsdirektiv, lagen offentlig upphandling om och lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Reglerna innebär ingen skyldighet att upphandla tjänster utförs i regi och med personal. som egen egen Om en upphandlande enhet inlett ett upphandlingsförfarande skall regelverket åtföljas. De grundläggande principerna för offentlig upphandling är konkurrens, affärsmässighet och objektivitet. Om reglerna inte åtföljs kan den upphandlande enheten förpliktas att göra om upphandlingen eller att utge skadestånd till förfördelade anbudsgivare. Om upphandlingsförfarandet något skäl avbryts, av t.ex. om en kommun infordrat anbud på driften viss som av en verksamhet, väljer att fortsätta att driva verksamhet i en egen regi är det f.n. oklart huruvida avbrytandet är åtkomligt med stöd av upphandlingsreglema.

6.1 EG:s

regler om upphandling

EG:s upphandlingsregler syftar till att åstadkomma konkurrensutsatt en offentlig upphandling för att därigenom främja öppen inre marknad. en Reglerna återfinns i särskilda rådsdirektiv och omfattar upphandlingar som görs av stater, delstater, kommuner, landsting och juridiska personer som helt eller delvis är offentligrättsligt reglerade. De sektorer som omfattas av regelverket är varor, tjänster, bygg- och anläggningsentreprenader. Särskilda regler finns för upphandling inom försörjnings-

sektorerna vatten och avlopp, energi, transporter och telekommunika-

tioner. Viss offentlig upphandling, t.ex. sådan sker för försom

164 Regler som styr offentlig upphandling Konkurrens i balans

svarsändam är undantagen. Grundprincipema för offentlig upphandling är kravet på öppenhet, likabehandling anbudsgivare och affärsmässigav het. Något krav på att den offentliga sektorn skall utsättas för extern konkurrens finns inte. Inget hindrar dock att medlemsländerna inför nationell lagstiftning obligatorisk anbudsinfordran. I Storbritannien om har regler obligatorisk anbudsinfordran avseende delar av kommunal om verksamhet gällt sedan 1980. Upphandlingsreglema består först och främst procedurregler. Dessa innebär bl.a. att upphandlingar över av vissa tröskelvärden skall i Official Journal och i databasen annonseras

TED Tender Electronic Daily. Upphandling av tjänster inom t.ex.

hälso- och sjukvård, social service och utbildning s.k. icke prioriterade tjänster omfattas inte kravet på annonsering och andra procedurregav ler får inte strida mot grundprincipema. Procedurreglema innehåller men även regler upphandlingsfomier och vilka krav som får ställas på om anbudsgivare. Ingen leverantör får särbchandlas. Huvudprincipen vid anbudsprövning är att det lägsta eller ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet skall antas. I det fallet skall grunderna för anbudsprövsenare ningen på förhand. Ett extremt lågt bud får förkastas men det anges kräver i så fall särskild förklaring. Upphandlingsbeslut skall en dokumenteras och resultatet upphandlingar skall annonseras. av Kommissionen övervakar att EG:s upphandlingsdirektiv implementeras inom EU. I särskilda rättsmedelsdirektiv föreskrivs att den som har eller har haft intresse att erhålla ett kontrakt och lidit skada eller av som riskerar att lida skada skall ha möjlighet att vända sig till ett nationellt kontrollorgan granskar upphandlingen. Detta organ skall kunna som undanröja rättsstridiga beslut och stoppa en pågående upphandling. Det skall även finnas möjlighet att erhålla skadestånd för en förfördelad en anbudsgivare.

6.2 Lagen om offentlig upphandling

Lagen 1992:1528 offentlig upphandling LOU trädde i kraft den om

l januari 1994. Genom lagen har EU:s direktiv för värdemässigt större

offentliga upphandlingar införlivats i svensk rätt. LOU går till och med ett steg längre att lagen även innehåller bestämmelser om de s.k genom

icke-prioriterade sektorerna hälso-och sjukvård, social omsorg etc samt

värdemässigt mindre upphandlingar. Sådana mindre upphandlingar regleras dock inte lika ingående.

Bestämmelserna är tvingande garanterar samma upphandlingsprosom cedur i de olika medlemsländerna så att även avlägsna leverantörer mer

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig upphandling 165

ges en reell chans att vara med i en anbudstävlan.

Vid all upphandling av tjänster, oavsett värde, skall följande huvudprinciper iakttas.

1 Befintliga konkurrensmöjligheter skall utnyttjas, 2 Anbudsgivare och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn, 3 Upphandlingen skall också i övrigt genomföras affärsmässigt.

Ett av de viktigaste inslagen i EU:s reglering den offentliga av upphandlingen är att upphandlingen skall ske på marknadens villkor och att det är marknaden konkurrens kan de billigaste och som genom ge bästa villkoren. Kraven på att upphandlingen skall genomföras utan ovidkommande hänsyn, dvs. objektivt, syftar till att förhindra att en snedvriden konkurrens uppkommer. Detta innebär t.ex. att upphandlingen inte får gynna eller missgynna vissa leverantörer på ett obehörigt sätt. Även i övrigt gäller kravet affärsmässighet.

Med begreppet upphandlingsförfarande procedur är tänkt avses en som att leda fram till anskaffning. Förfarandet startar att den en genom upphandlande enheten via annons eller på annat sätt tillkännager sin avsikt att anskaffa något till enheten. Det kan gälla en vara, en byggentreprenad eller tjänst. en

LOU är huvudsakligen förfarandelag behandlar olika delar en som av upphandlingsprocessen. Syftet är därvid att söka garantera bl.a. att förfarandet går till på ett sådant sätt att alla deltar i upphandlingen som får en chans att få sina anbud korrekt hanterade. I detta ingår regler för hur värderingen av dessa anbud skall gå till. Dessa har kommit till i syfte att främja att prövningen anbuden sker utan ovidkommande av hänsyn.

Däremot innehåller LOU inget krav att ett upphandlingsförfarande måste avslutas på det sättet att ett anbud antas. Det krävs inte att en upphandling måste komma till stånd med en extern leverantör eller att

en utlyst anbudstävling måste resultera i anskaffning Lagen

en . innehåller inte något inslag obligatoriskt anbudsförfarande. av

58Ds 1994:83 26

s.

166 Regler som styr offentlig upphandling Konkurrens i balans

Vilka omfattas av lagen

LOU omfattar upphandlingar som görs av:

l staten,

2 kommunerna, 3 landstingen, 4 kyrkliga kommuner 5 kommunalförbund, 6 statliga, kommunala, landstingskommunala och andra offentliga företag, som har inrättats för att fullgöra uppgifter i det allmännas intresse och inte har en industriell eller kommersiell karaktär, 7 kommunala företag, landstingskommunala och andra offentliga

företag inom försörjningssektorema,

8 privata företag bedriver verksamhet inom försörjningssektorema som med särskilt tillstånd av myndighet koncession.

Reglerna innebär att flertalet statliga företag och sannolikt alla kommunala företag omfattas LOU. Inom försörjningssektorema av omfattas enligt 4 kap. 4a § inte köp tjänster från ett anknutet företag av om minst 80 procent av den del av företagets genomsnittliga årsomsättning under de tre föregående åren som avser tjänster inom EES, härrör från tillhandahållande tjänsterna till företag som det förstnämnda av företaget är anknutet till. LOU omfattar även företag flera landsting som

ocheller kommuner äger tillsammans interkommunala företag.

Delägda företag omfattas endast i den mån kapitalet huvudsakligen har tillskjutits av en myndighet.

Köp från privata företag LOU gäller till att börja med när den offentliga aktören köper, leasar, hyr, eller hyrköper varor, byggentreprenader eller tjänster från privata företag. Det finns inget juridiskt hinder mot att en t.ex. kommun med egen personal producerar alla de tjänster som behövs i den egna

591 kap. LOU regleras bland upphandling för verksamhet består 4 annat som i drift av vatten- och avloppsanläggningar, elektricitet-, gas- eller tjärrvärmedistribution samt drift av hamnar, järnvägar, spårvägar, tunnelbana, busstrafik, m.m.

GOUndantaget för offentliga företag driver verksamhet industriell

som av eller kommersiell karaktär avser företag som bedriver verksamhet i renodlat vinstsyfte. Kommunerna är i princip förhindrade att äga sådana företag. I den mån ett kommunalt företag bedriver verksamhet i renodlat vinstsyfte är LOU således inte tillämplig företagets upphandlingar såvida det inte är fråga om ett företag inom försörjningssektorema.

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Regler som styr offentlig upphandling 167

verksamheten. Det är när kommunen bestämt sig för att pröva om

marknaden externa privata producenter kan erbjuda ett bättre och

billigare alternativ till produktion i regi, lagen blir tillämplig. egen som

Köp från offentligt ägda företag Lagen är också tillämplig när den offentliga aktören köper från egna eller andra offentligt ägda företag. Om kommun överfört det en kommunala huvudmannaskapet för viss verksamhet till ett kommuen nalt företag, t.ex. ett bostadsföretag, är lagen inte tillämplig på kommunens âgarrall i förhållandet till företaget. Om däremot kommunen köper tjänster företaget, till exempel fastighetsförvaltning, får det av kommunala företaget inte på bekostnad till exempel privata gynnas av företag på så sätt att kommunen underlåter att infordra anbud enligt LOU:s regler. Detsamma gäller kommunen bildar ett särskilt företag om för t.ex. städning kommunens lokaler. av

Köp från andra myndigheter När den offentliga aktören köper från andra myndigheter eller landsting gäller också lagen, dock inte statlig myndighet köper från om en en annan statlig myndighet. I skollagen och räddningstjänstlagen finns regler som utgår från att det är möjligt att köpa och sälja tjänster mellan kommunerna. Dessa regler, tillkom före LOU, utgår inte från att som anbud skall infordras. Sådant interkommunalt samarbete torde inte omfattas av LOU.

Köp från en avknoppning Om anställda inom myndighet bildar ett personalkooperativ eller en annat personalägt företag kan myndigheten inte sluta avtal med kooperativet att köpa tjänster utan att först infordra anbud. om

Lagen är inte tillämplig vid intern upphandling När en enhet inom myndighet utför verksamhet på uppdrag en av en

annan enhet inom samma myndighet gäller inte lagen Detta beror på

att samtliga nämnder och resultatenheter inom t.ex. kommun en tillsammans utgör juridisk Inget hindrar dock att kommunen en person. antar riktlinjer för intem upphandling bygger på lagens principer. som

Ds 1992:62 Offentlig upphandling och EES del tjänsteupphandling

Il, s. - 68-69.

168 Regler styr offentlig upphandling Konkurrens i balans som

Oklart lagen är tillämplig anbudsförfarandet avbryts om om Om den upphandlande enheten bestämmer sig för att förkasta samtliga anbud är det ovisst huruvida anbudsgivare kan begära skadestånd. en Lagen innehåller ingen bestämmelse ett påbörjat upphandlingsförom farande måste avslutas med att den upphandlande enheten antar ett anbud från ett privat företag. Det krävs inte heller att en upphandling kommer till stånd eller att utlyst anbudstävling resulterar i en en anskaffning. Det kan således konstateras att avbrytande upphandling av inte är särskilt reglerat i LOU. l departementspromemorian Avbrutna

upphandlingar och interna bud Ds 1994:83 föreslogs ett klargörande

med innebörd att kravet på affärsmässighet även skulle gälla vid avbrytande upphandling. Anbudsgivare eller anbudssökande, som av en deltagit upphandlingsförfarande avbrutits icke affärsmässig i ett som grund, föreslogs bli berättigad till skadestånd såväl för det s.k. positiva kontraktsintresset dvs. utebliven handelsvinst för den som skulle ha vunnit anbudstävlingen för onödiga kostnader för att förbereda som anbud och i övrigt delta i upphandlingsförfarandet. Förslaget har inte lett till lagstiftning varför det i brist på rättsligt avgörande alltjämt får råda osäkerhet huruvida ett avbrytande icke affärsmässiga skäl anses av står i strid med LOU. I 19941995:153 sägs att det kan ifrågasätprop. bestämmelse angivet slag leder till några förbättringar eller tas om en av klargöranden.

Lagen är inte tillämplig vid bidragsfinansierad enskild verksamhet När kommun bidrag till enskild verksamhet, t.ex. en förening en ger driver fritidsanläggning för räkning, privatskolor och som en egen enskild barnomsorg finns nomialt sett inte något uppdragsförm.m. hållande föranleder tillämpning av LOU. Det går dock inte att som maskera entreprenad att påstå att ett företag eller en en genom förening får ett bidrag det i själva verket är fråga ersättning för om om tjänster utförts på uppdrag kommunen. som av

T röskelvärden I LOU finns ett antal s.k. tröskelvärden angivna i ecu som styr vilka regler i lagen är tillämpliga. Tröskelvärdet har bl.a. betydelse för som förhandsannonsering skall göras till Offical Journal och databasen om TED, eventuella bestämmelser teknisk standard eller tekniska om om specifikationer skall gälla och anmälan av resultatet av upphandom lingen skall göras till Official Journal.

Upphandlingsformerna

Enligt LOU får offentlig upphandling ske på fem olika sätt. Öppen

Konkurrens i balans Regler styr offentlig upphandling 169 som

upphandling, selektiv upphandling, förhandlad upphandling, förenklad

upphandling samt direktupphandling. Öppen upphandling, selektiv

upphandling och förhandlad upphandling skall användas vid upphandling prioriterade tjänster A-tjänster över tröskelvärdena. Upphandav ling av icke-prioriterade tjänster B-tjänster oavsett värde skall göras förenklad upphandling. Detsamma gäller för A-tjänster under genom tröskelvärdet. Den förenklade upphandlingsformen innebär att alla intresserade producenter har rätt att delta. Anbuden skall vara skriftliga. Den upphandlande enheten får förhandla med eller flera anbudsen givare. Direktupphandling innebär att den upphandlande enheten vänder sig direkt till en leverantör utan att infordra ett skriftligt anbud. Direktupphandling är tillåtet upphandlingens värde är lågt eller om om det finns synnerliga skäl. Som ett exempel på synnerliga skäl nämner lagtexten synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten. Direktupphandling får inte innebär att avsteg görs från affärsmässigheten. Sålunda bör även vid direktupphandling den lägsta kostnaden eller bästa kvaliteten till given prisnivå eftersträvas.

Rättelse av fel och nollställning m.m.

Uppenbara felskrivningar, felräkningar eller något annat uppenbart fel i anbuden får rättas. Även i andra fall får anbuden rättas det kan ske om utan att andra entreprenörer diskrimineras. Risk för diskriminering kan uppstå den rättelse görs innebär att anbudet i praktiken blir ett om som annat än det som ursprungligen lämnats.

Syftet med nollställning är att göra anbuden jämförbara. Detta innebär att ett anbud får förtydligas eller kompletteras om det sker utan risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning. I propositionen betonas att nollställning skall användas restriktivt. Exempel på när nollställning kan bli aktuellt är att ett anbud är dunkelt på punkt där ett annat är klart. en Ett annat exempel är att den upphandlande enheten tar kontakt med anbudsgivaren och frågar om alla kringkostnader beträffande arbetskraft är medräknade.

När egenregin deltar i anbudstävling med externa anbudsgivare torde en nollställning även innefatta att göra en konkurrensneutral jämförelse

Beträffande basbelopp för lågt värde har NOU för sin del uttalat att ett varor och tjänster kan vara lämpligt. För vissa konsulttjänster kan två basbelopp accepteras info april 94.

170 Regler som styr offentlig upphandling Konkurrens i balans

mellan externa anbud och bud från egenregin.

Val av anbudsgivare De grundläggande kraven på anbudsprövning är att det anbud skall antas som har lägst anbudspris eller det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, kvalitet, uppföljningssystem, företagskompetens Om förfrågningsm.m. underlaget saknar uppgifter vilka omständigheter kommer att om som ligga till grund för anbudsprövningen torde den upphandlande enheten vara skyldig att anta det anbud som har lägst pris. Att avgöra vilket anbud som har lägst pris är förhållandevis enkelt. Vid upphandling av driftentreprenader inom de mjuka sektorerna är lägsta pris i allmänhet ett otillräckligt urvalskriterium. Det blir då aktuellt att använda regeln om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.

Den upphandlande enheten skall i förfrågningsunderlaget eller i

annonsen om upphandling ange vilka omständigheter till exempel kvalitetsindikatorer den tillm äter betydelse. Om ständighetema skall om

möjligt anges efter angelägenhetsgrad, med den viktigaste först.

Anbud som verkar vara orimligt låga kan den upphandlande enheten förkasta. Innan ett sådant anbud förkastas måste enheten skriftligen begära en förklaring till det låga priset. Enheten bör kräva att anbudsgivaren förklarar sig skriftligen. Om inte får något eller man svar om förklaringen inte är tillräcklig får anbudet förkastas. Enheten kan då anta ett anbud med högre pris.

Överprövning

För att stärka efterlevnaden av LOU har länsrätten utrustats med möjlighet att pröva en pågående upphandling. En entreprenör som anser att han lidit eller kan komma att lida skada på grund att upphandav lingsreglema inte har följts kan påkalla prövning hos länsrätten. Denna prövning måste ske innan den upphandlande enheten fattat beslut om entreprenör. Om länsrätten inte prövar framställning före nämnda en tidpunkt kan den inte vidta några åtgärder mot den upphandlande enheten.

Förfaranden som kan komma att bli prövade omfattar exempelvis utformning och förfrågningsunderlag. Exempel på sådant av annonser som redan nu förts upp till prövning har varit för korta anbudstider och felaktig beskrivning föremålet för upphandlingen i förfrågningsav underlaget.

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig upphandling 171

Om en upphandlande enhet har brutit mot någon regel i LOU och detta har medfört att entreprenören lidit eller kan komma att lida skada, skall länsrätten besluta att upphandlingen skall göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Länsrätten får dock avslå en framställan även om ett fel har begåtts om den skada som föranletts av felet är mindre än de ekonomiska följderna av att ingripa i ett pågående upphandlingsförfarande.

Länsrättens dom kan överklagas till kammarrätten. För att kammarrättens dom skall kunna prövas av regeringsrätten krävs prövningstillstånd. Med hänsyn till att prövning måste ske innan beslut om entreprenör har fattats får överklagningsrätten till kammarrätten och regeringsrätten begränsat värde.

Skadestånd Den anbudsgivare som är missnöjd med ett upphandlingsbeslut har möjlighet att ansöka om stämning vid tingsrätten och begära att den upphandlande enheten förpliktas utge skadestånd. Om tingsrätten kommer fram till att den upphandlande enheten inte följt bestämmelserna i upphandlingslagen skall anbudsgivaren ersättas för därigenom uppkommen skada. Med skada i detta sammanhang all skada eller avses det s.k. positiva kontraktsintresset förlorad handelsvinst. Den som begär skadestånd har bevisbördan för sitt krav. Av motiven till bestämmelsen om skadestånd framgår att en entreprenör i princip skall ha förlorat kontraktet på grund av en felaktig hantering hos den upphandlande enheten för att skadestånd skall kunna utgå.

Talan om skadestånd skall väckas hos tingsrätten inom det område där den upphandlande enheten finns. Talan skall väckas inom ett år från den tidpunkt då beslut entreprenör fattades. om

Jävsregler Lagen om offentlig upphandling innehåller inte några jävsregler. Om en förtroendevald eller anställd är jävig i ett upphandlingsärende torde en dock kravet affärsmässighet medföra att vederbörande är förhindrad att delta eller närvara vid handläggningen av ärendet. Eftersom jävsfrågan, till skillnad från vad fallet i den upphävda som var numera upphandlingsförordningen och det för kommuner och landsting frivilligt antagna upphandlingsreglementet, inte är särskilt reglerad i lagen om offentlig upphandling finns en betydande rättsosäkerhet. Därtill kommer att upphandlingsbeslut inte går att överklaga genom laglighetsprövning.

172 Regler som styr offentlig upphandling Konkurrens i balans

Enligt 6 kap. 25 kommunallagen förtroendevald eller anställd är en jävig bland saken angår honom själv, han är ställföreträannat om om dare för den som saken angår eller det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Det är fn. oklart om bestämmelsen täcker den situationen att en förtroendevald eller anställd deltagit i utformningen fören av frågningsunderlag, utformat ett internt bud samt medverkat vid anbudsprövningen. I 7 kap. 10 § kommunallagen föreskrivs att personalföreträdare inte har rätt att närvara när bland annat ärenden som avser beställning eller upphandling behandlas.

Laglighetsprövning En medlem i en kommun eller ett landsting som vill överklaga ett upphandlingsbeslut kan inte få till stånd en laglighetsprövning av beslutet. Endast den som är leverantör kan begära överprövning av upphandlingen hos länsrätt och väcka talan om skadestånd hos allmän domstol. Om ett upphandlingsförfarande avbryts och LOU inte anses tillämplig kan kommunallagens regler om laglighetsprövning bli tillämpliga. Teoretiskt sett skulle beslutet att anta ett internt bud kunna upphävas. En förutsättning för det är att beslutet innefattar en överträdelse av någon av de grunder för överklagande som anges i kommunallagen.

6.3 otillbörligt be- Lag om ingripande mot teende avseende upphandling LIU

Lagen 1994:615 om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling trädde i kraft den 1 juli 199463. Lagen ger utrymme för att gripa in mot vissa konkurrenssnedvridande beteenden vid upphandling. Syftet med lagen är bland annat att skapa en tilltro hos de privata företagen till att de kommer att ges en affärsmässig och objektiv behandling vid anbudstävlingar. Vidare är syftet med lagen att genom den praxis som utbildas främja en positiv utveckling av upphandlingskompetensen och höja konkurrenstrycket. Lagen är ett komplement till konkurrenslagen och lagen om offentlig upphandling.

Lagen gäller otillbörliga beteenden i samband med sådan upphandling som avses i LOU. Den tvingar inte myndigheterna att konkurrensutsätta

63Prop. l993l94z222, bet. l99394zFiU22, rskr. 1993942383

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Regler som styr offentlig upphandling 173

sin verksamhet när myndigheten väl utlyst en anbudstävling skall men myndighetens handlande vara konkurrensneutralt.

Lagen riktar sig mot två beteenden. I det fallet vänder den sig till ena mot diskriminering av en extern producent till förmån för annan extern producent eller egenregin. I det andra fallet vänder den sig mot att konkurrensvillkoren är skeva i förhållande till syftet med anbudstävlan.

Lagen tillämpningsområde är begränsat till beslut avseende framtida

upphandlingar och rör inte beteenden under en pågående upphandling.

I 3 § föreskrivs att Marknadsdomstolen får efter ansökan förbjuda en

enhet ett offentligt organ att vid genomförande av upphandling i

anbudskonkurrens tillämpa ett visst beteende avseende upphandling som vid samlad bedömning är att otillbörlig på grund av att 1 en anse som något företag påtagligt diskrimineras i förhållande antingen till den verksamhet som enheten själv bedriver för att tillgodose behovet av en vara, tjänst eller annan nyttighet eller till ett annat företag, eller 2 beteendet på något annat sätt påtagligt snedvrider förutsättningarna för konkurrens vid upphandlingen.

En förutsättning för att Marknadsdomstolen skall få förbjuda ett visst beteende är att enheten tidigare tillämpat beteendet eller att det av annan särskild anledning är sannolikt att enheten kommer att tillämpa detta. Ett förbud får gälla inte bara ett visst angivet beteende utan även beteenden som väsentligen överensstämmer med det angivna.

Ansökan får göras Konkurrensverket. Om verket för ett visst fall av beslutar att inte göra ansökan, får ansökan göras av en sammanslutning av konsumenter, löntagare eller företag eller av ett företag som berörs av beteendet. Ett förbud får förenas med vite.

I propositionen anges som exempel förfaranden som kan aktualisera ett förbud.

l Anbudspaketet görs för stort för de privata företagen. Man packar

ihop artskilda tjänster där kombinationen blockerar bort de privata företagen inte samtidigt arbetar med båda tjänsterna vilket som däremot egenregin gör. 2 Bristfällig information ges i förfrågningsunderlaget, så att tidsnöd uppstår för de privata företagen i ett läge där egenregin är väl förberedd. Onödigt stora krav ställs på att anbudsgivaren skall lämna en stor mängd upplysningar på mycket detaljerad nivå, en mängd

174 Regler som styr offentlig upphandling Konkurrens i balans

som det kostar mycket att ta fram. 3 Krav ställs på att dyrbara investeringar skall ha gjorts före anbudstävlingen. Anbudsunderlaget finns inte i många exemplar. nog Krav ställs på att vinnande privat företag skall köpa egenregitillgångar. Privat vinnare vägras få disponera lokaler, fordon eller annat som egenregin haft tillgång till. 4 Man bjuder bara privata företag med bristfälliga för resurser uppgiften eller enbart privata företag, respektive endast dyra svaga sådana. Endast okända privata företag får med medan vara man underlåter att inbjuda befintliga välkända, resursstarka eller fran1gångsrika privata företag. 5 Man för under hand fram till de privata företagen budskap kan som frånta dem viljan att satsa tid och på att delta i anbudstävresurser lingen. Som exempel kan tas budskap att de egentligen inte om nog är lämpliga för uppgiften, att de sannolikt kommer att förlora eller att de har bjudits endast därför att den offentlige upphandlaren känt sig tvungen. 6 Upphandlaren tar hänsyn till faktorer såsom vilka anställningsvillkor entreprenören tillämpar för sin personal, huruvida den är anställd eller uppdragstagare, ursprungsland för produkter entreprenören som använder i sitt arbete och entreprenören har eller inte har finansiellt stöd från en institution upphandlaren vill eller inte vill stödja. som Obefogade krav ställs på att de privata entreprenörerna skall ställa bankgaranti ställs upp. 7 De privata företagen får betala avgift för att få delta i anbudstävlingen. Avgiften för specifikationer sätts för att bidrag till ge kostnaden för att utarbeta dem i stället för att utgöra kostnaden för att framställa kopia. Kommunen väger in kostnader en om egenregiverksamheten förlorar, utan saklig grund.

I departementspromemorian Ds 1992:121 underströks starkt att diskriminerande förfaranden diskuterad art utgör avarter från vad av som naturligtvis utgör huvudlinjen vid den anbudsupphandling som statliga myndigheter, landsting och kommuner bedriver i Sverige.

I propositionen 5.48 f att lagen inte fångar den situationen att

anges en anbudstävling avbryts till följd att offentlig upphandlare låter av en sin egenregiverksamhet ta hand arbetsuppgift vilken denne om en om anordnat en anbudstävlan. Bestämmelsen förbud mot otillbörligt om beteende är heller inte inriktad på situationen att egenregiverksamheten får delta i utfomining anbudsunderlag, valet deltagare eller av av utseendet av vinnare etc. ha jävsliknande innebörd. som mera synes en

7 Regler som styr offentlig stödgivning till näringslivet

Detta kapitel handlar om de regler son1 styr offentlig stödgivning till näringslivet s.k. företagsstöd. Bestämmelser med relevans för offentlig stödgivning till näringslivet finns i Romfördraget, statliga stödförordningar, konkurrenslagen och kommunallagen. Enligt Romfördraget är all offentlig stödgivning som snedvrider eller hotar konkurrensen och påverkar handeln mellan som medlemsstaterna förbjudet inte stödet kan anses vara förenligt om med den marknaden. Något totalförbud mot gemensamma statsstöd uppställs således inte. Alla existerande stödförordningar i Sverige är i princip förenliga med den gemensamma marknaden, t.ex. regionalpolitiskt stöd och branschövergripande stöd till små och medelstora företag, forskning och utveckling samt miljöinvesteringar. Utöver stöd enligt de statliga stödförordningama kan t.ex. försumbart stöd lämnas utan föregående anmälan till Kommissionen. Enligt kommunallagen får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Detta kan fallet det enskilda vara om initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde och det står klart att det inte finns enskilda företag eller privatpersoner är beredda att göra de nödvändiga insatserna. Kommunalt som stöd till enskilda företag får endast lämnas om det är förenligt med statsstödsreglema.

7.1 EG:s statsstödsregler

7.1. 1 Grundläggande principer

EG:s statsstödsregler innebär att all offentlig stödgivning som snedvrider eller hotar konkurrensen och som påverkar handeln mellan medlemsstatema är förbjudet inte stödet kan anses vara förenligt med om

176 Regler som styr offentlig stödgivning Konkurrens i balans

den gemensamma marknaden. Sverige har anslutningen till EU genom förbundit sig att följa statsstödsreglema och att bistå Kommissionen i övervakningen av att reglerna inte träds för när. De statliga stödprogram med samhandelseffekt fanns vid Sveriges inträde i EEA den l som januari 1994 har anmälts till och i de flesta fall godkänts ESA. av Genom inträdet i EU den l januari 1995 överfördes samtliga stödprogram till Kommissionen som prövar dess förenlighet med regelverket. Nya stödfonner och ändringar i de befintliga stödprogrammen skall anmälas till och godkännas av Kommissionen innan de får verkställas.

De grundläggande statsstödsreglema återfinns i Romfördragets artiklar 92-94. Även artiklama 77 och 90 i Romfördraget artiklarna 54 samt och 95 i Fördraget upprättandet Europeiska kol och stålgemenom av skapen EKSG innehåller bestämmelser statsstöd. Statsstödsreglema om tar sikte på selektiva stödåtgärder. Stöd generell karaktär t.ex. av som Skatteregler faller utanför regelverket såvida inte effekten stödet är av selektiv. I artiklarna 101 och 102 finns regler behovet samråd om av mellan medlemsstaterna för att undvika snedvridningar av konkurrensen till följd av generella stödsystem.

Inget fotaförbud mot statsstöd Romfördraget uppställer inget totalt förbud mot statsstöd. l artikel 92 föreskrivs att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp statliga av medel, av vilket slag det än är och snedvrider eller hotar att som snedvrida konkurrensen att vissa företag eller viss genom gynna produktion är oförenligt med den marknaden i den gemensamma utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Förenligt med den gemensamma marknaden och därmed godkända är

l stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under

förutsättning att stödet utan diskriminering med avseende på ges varomas ursprung,

2 stöd för att avhjälpa skador förorsakats naturkatastrofer eller som av andra exceptionella händelser,

3 stöd for ekonomin i vissa delar av Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning, i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom denna delning.

Vissa former av statsstöd kan förenliga med den anses gemensamma

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig stödgivning 177

marknaden och därmed godkännas efter prövning varje enskild av stödfonn. Det gäller

l stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där

levnadsstandarden är onormalt låg eller där allvarlig brist på sysselsättning råder,

2 stöd för att främja genomförandet viktiga projekt gemensamt av av europeiskt intresse eller för att avhjälpa allvarlig störning i en en medlemsstats ekonomi,

3 stöd för att underlätta utveckling viss näringsverksamhet eller av vissa regioner, i den mån stödet inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning strider mot det intresset, som gemensamma

4 stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, sådant stöd re om påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning strider mot det intresset, som gemensamma

5 stöd av annat slag i enlighet med vad Rådet på förslag Kommisav sionen, kan komma att bestämma beslut med kvalificerad genom majoritet.

Begreppet statsstöd Med statsstöd avses alla former stöd från staten, kommunerna och av landstingskommunema som är avsett för näringsverksamhet. Mottagare av stöd kan vara privata och offentligt ägda företag också statliga, men kommunala och landstingskommunala myndigheter driver som näringsverksamhet kan vara mottagare statsstöd. Begreppet statsstöd av har i den praxis som skapats av Kommissionen och EG-domstolen givits en vid tolkning och omfattar till att börja med direkta och indirekta stödåtgärder som statsbidrag, förmånliga lån och räntesubventioner. Begreppet täcker även andra stödfonner skatterabatter, garantier vid som företagslån i bank eller på kapitalmarknaden.

7.1.2 Anmälan stöd av

Beslut om en ny stödfonn eller en förändring av en befintlig stödfonn eller stöd vid sidan ett redan godkänt stödprogram skall anmälas till av kommissionen notiñering. Försumbart stöd behöver inte anmälas. Alla nya eller förändrade stödprogram skall anmälas till Näringsdepartemen-

178 Regler som styr offentlig stödgivning Konkurrens i balans

för regeringens fonnella anmälan till Kommissionen

tet som svarar

7.1.3 Tillåtna stödfonner

Trots att utgångspunkten är negativ lämnar EGzs regler ett avsevärt utrymme för offentligt stöd till näringslivet. I det följande ges en kortfattad redovisning några stödformer. En utförlig beskrivning finns av i Näringsdepartementets skrift EG:s regler för offentligt stöd till näringslivet en vägledning. -

Försumbart stöd de minimis En administrativ gräns de minimisregeln gäller för stöd till företag om det investeringar alla slag och för alla ändamål utom FoU

avser av och övriga utgifter inkl. FoU. Sådant försumbart stöd anses inte påverka handeln mellan länderna konkurrenssnedvridande. Det eller vara behöver därför inte anmälas till Kommissionen. Sammantaget får det försumbara stödet inte överstiga 100 000 ecu under en treårsperiod. Kommissionen vidtar inga åtgärder oavsett om ett sådant stöd skulle medföra konkurrenssnedvridning. Reglerna om försumbart stöd gäller en inte för exportstöd och för sektorer omfattas de särskilda som av branschstödsreglema.

Branschövergripande stöd Till branschövergripande stöd räknas stöd till små och medelstora företag, stöd till forskning och utveckling, stöd till miljöinvesteringar, undsättnings- och omstruktureringsstöd, statliga garantier och sysselsättningsstöd.

Stöd till små och medelstora företag EU:s konkurrenspolitik värnar de små och medelstora företagens om konkurrens- och utvecklingsfömiåga. Dessa företag bidrar till att skapa sysselsättning och upprätthåller en dynamik på marknaden genom sin innovationskraft och flexibilitet. Genom att underblåsa konkurrensen bidrar de till att underlätta omstruktureringar och förnyelse i stelnade industrigrenar. Statsstödet till små och medelstora företag är ett sätt att kompensera dem för nackdelar följer direkt av blotta företagsstorsom leken. Dessa företag har ofta svårigheter att anskaffa riskvilligt kapital,

6413025 näringslivet vägledning, Näringsregler för offentligt stöd till en departementet, 1995

Konkurrens i balans Regler styr offentlig stödgivning 179 som

finansiera forsknings- och utvecklingsinsatser och bära offentliga pålag-

or.

Rådet har i riktlinjer beslutade 199265 meddelat vissa tröskelvärden för stöd till mindre och medelstora företag. Underskrids dessa stödet anses i princip acceptabelt. Kommissionen har fri prövningsrätt beträffande statsstöd till individuella företag med högst 250 anställda och antingen en årsomsättning som inte överstiger 20 miljoner eller balanecu en somslutning på högst 10 miljoner Företagen får inte till än 25 ecu. mer procent ägas av ett eller flera större företag.

Allmänt investeringsstöd kan när det gäller små och medelstora företag lämnas för allmänna investeringar, miljöinvesteringar, stöd för konsulthjälp, utbildning och kunskapsfömiedling forskning och utveckling. Statsstöd godkänns i allmänhet till sådan verksamhet, stödet en om motsvarar högst

7,5 procent av investeringskostnaden för medelstora företag och 15 procent för små företag 3000 ecu per arbetstillfälle skapas, eller som 200.000 ecu totalt stödet inte åsyftar sig investering eller om vare en att skapa sysselsättning.

Mera generösa regler gäller för mindre utvecklade områden i t.ex. Grekland och på Irland. Inom dessa områden accepteras stöd motsvarande 15 procent av investeringskostnaden stödet till ett företag om ges som har högst 50 anställda och har omsättning på högst fem miljoner en ecu.

Stöd till forskning och utveckling Kommissionen intar positiv attityd till stöd riktas till företagens en som FoU-verksamhet vid sin bedömning hur stödet står sig visavi det av generella förbudet. Ju närmare marknaden ett stöds effekter kan förväntas uppträda desto kritisk blir granskningen. Statligt stöd till mer grundforskning eller stöd till FoU-verksamhet i anslutning till högre

utbildningvid forskningscentra omfattas regel inte förbudet. För

som av industriell grundforskning högre stödandelar, nomialt till 50 %, ges upp än motsvarande andel för tillämpad forskning. Sistnämnda forskning avser ofta framtagande prototyp och ligger således nära marknaav en

EGT c 213

180 Regler styr offentlig stödgivning Konkurrens i balans som

den. För att högre stödnivåer än 50 % skall bli aktuella krävs att projektet är knutet till gemenskapsprogram, att det genomförs i stödområdena, förknippas med särskilda välfärdsvinster eller är förenade med höga risker.

Stöd till miljöinvesteringar Enligt bestämmelserna på miljöområdet har medlemsstaterna givits uttryckliga befogenheter att i enlighet med huvudprincipen om att agera förorenaren betalar. Både positiva ekonomiska incitament i fonn av subventioner och olika typer pålagor såsom skatter och avgifter har av ansetts berättigade för att värna miljön. Subventioner betraktas som vara näst bästa lösning när huvudprincipen inte är tillämpbar. Statsstödet som

lämnas till skydd för miljön kan delas in i tre kategorier; l investe-

ringsstöd för bl.a. anpassning till och insatser som går nya nonner längre än redan befintliga tvingade 2 branschövergripande stöd nonner, för att med stöd exempelvis forskningsinsatser lösa miljöproblem av kompletterat med kunskaps- och infonnationsspridning samt 3 driftstöd kompensation för de skatter eller andra pålagor som drabbar som företagen. Driftstödet kan lättnader från miljöskatter för att inte avse företagens internationella konkurrenskraft inte skall försämras i förhållande till länder utan skatt eller bidrag för avfallshantering eller återvinningssystem. I denna kategori ingår även subventioner för att t.ex. uppmuntra konsumenter och företag att välja miljövänliga produkter.

Undsättnings- och omstruktureringsstöd Undsättningsstöd lämnas till nedläggningshotat företag för att undvika allvarliga sociala problem. Stödet, skall tidsbegränsas till normalt som månader, måste begränsa sig till vad är nödvändigt för att sex som upprätthålla driften och kan bestå lånegaranti eller lån till normal av en marknadsränta. För omstruktureringsstöd gäller att det strikt begränsas till ett för omställning leder till återställd lönsamhet program en som hos det stödmottagande företaget. Ett krav är att stödet utformas degressivt och att det är tidsbestämt.

Statliga garantier Stödprogram innebär lämnande garantier som går utanför ett som av måste anmälas till Kommissionen. Oavsett garantiema program om lämnas direkt staten eller staten genom finansiella institutioner av av faller dessa under det generella förbudet. Garantier godtas endast om infriandet dem är reglerat i särskilda kontraktvillkor. av

Konkurrens i balans Regler styr offentlig stödgivning 181 som

Sysselsättningsstöa Stöd som endast syftar till att sänka ett företags arbetskraftskostnader utan att tillgodose särskilda behov likställs med driftstöd och träffas av det generella förbudet. Det omvända synsättet gäller för stödprogram som stimulerar företagen till nyanställningar, särskilt om stödet riktas

mot grupper med svårigheter på arbetsmarknaden unga arbetslösa,

långtidsarbetslösa, och stödet inte begränsas till vissa branscher eller företag.

Regionalpolitiska stöd Regionalt stöd riktat till eftersatta regioner utgör de väsentliga ett av instrumenten för regional utveckling och därmed ett viktigt politikområde för medlemsstaternas samarbete inom EU. Utgångspunkten är att medlemsstaterna själva förfogar över kunskap om nationella regioners behov. Den samordning som skall iakttas av medlemsstaterna och som beaktat vikten av att decentralisera beslutsfattandet bygger på en princip bestående av fem huvudaspekter;

Tak för stödnivån som varierar med regionala problemens omfattning. Insyn. Regionspecifika villkor. Branschvisa återverkningar. Ett övervakningssystem.

Utgångspunkten för bedömning av regionalstödets storlek är ett differentierat tak som anges antingen i procent av nyinvesteringen eller per arbetstillfälle som skapas genom nyinvesteringen. Stöd som har karaktären av driftstöd, dvs. som inte är kopplat till investeringar eller nya arbetstillfällen är i princip oförenligt med gemenskapens intressen. Stödformer som inte är mätbara och därmed inte öppna för insyn bör avskaffas och ersättas med alternativa stödprogram. Stöd i de enskilda fallet bedöms således utifrån de fyra kriterierna, stödintensitet, insyn i stödverksamheten, regionens ställning och effekterna på olika sektorer.

För statsstöd till främjande den ekonomiska utvecklingen i områden av med låg levnadsstandard och svårartad arbetslöshet, dvs. geografiska områden som klassas som 92.3a-regioner, och vars levnadsstandard mätt som BNP per capita uppgår till högst 75 % av genomsnittet inom EU gäller följande tak. Den högsta stödnivån är bestämd till 75 % av den godkända investeringskostnaden eller 13 000 ECU per nytt arbetstillfälle.

182 Regler som styr offentlig stödgivning Konkurrens i balans

För de minst utvecklade regionerna inom EU kan under vissa omständigheter även visst driftstöd godtas. En förutsättning för detta är att regionens kostnadsläge, infrastruktur och företagsklimat är sådant att näringslivet inte kan expandera utan stimulans utifrån. Stöd till exempelvis marknadsföring i syfte att berörda företag skall kunna delta därför motiveras. Långa avstånd i den gemensamma marknaden kan som driver kostnaderna för transporter och kommunikationer är ett upp annat exempel på driftstöd kan skäligt som kompensation för som anses merkostnader. Ett sådant stöd kan förväntas främja en allmän ekonomisk integrationen mellan mindre utvecklade regioner och centrala landsdelar.

För stöd till främjandet av vissa näringsgrenar eller mindre eftersatta regioners utveckling, dvs. klassade 92.3c-regioner, och där stödet som främst syftar till att komma till rätta med medlemsstats regionala en obalanser har stödnivån maximerats till 30 procentenheter av investeringskostnaden.

Branschstöd Särskilda riktlinjer har utarbetats för stöd till textil- och beklädnadsindustrin, syntetfiberindustrin, bilindustrin och kol- och stålindustrin. Allmänt gäller strängare regler för att bevilja stöd till dessa sektorer på grund strukturella skäl; överkapacitet textil- och syntetsfiberinduav

strin och känsligt konkurrensläge bil-, kol- och stålindustrin. Driftstöd

och stöd som inte syftar till anpassningar i form av minskad produktion eller strukturomvandling är i princip inte tillåtet. Dessutom förekommer krav på förhandsanmälan stödåtgärder i flertalet fall respektive krav av att stödgivningen i högre utsträckning än skall hållas samman annars för att minimera risken för att stöd utgår till och samma bransch från en

fler än ett stödprogram kumulativ effekt.

Statligt ägande av företag och stöd till offentliga företag De statsstödsregler är tillämpliga på offentligägt näringsliv avser som dels offentliga myndigheters förvärv av aktier, dels statligt stöd till offentliga företag inom tillverkningsindustrin. Med offentliga myndigheter avses staten och regionala eller lokala myndigheter.

Ett offentligt innehav förutsätter ett direkt ägande hos en central regional eller lokal myndighet, eller ett direkt ägande hos finansiella institutioner eller andra nationella eller regionala organ eller näringslivfinansieras med statliga medel eller där centrala eller sorgan som regionalalokala myndigheter utövar ett dominerande inflytande. För att det skall bli frågan om statsstöd förutsätts att nytt kapital tillförs under

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig stödgivning 183

förhållanden som inte skulle accepteras privata investerare av som arbetar under normala marknadsmässiga villkor. Detta utgör den avgörande bedömningsgrunden och benämns den marknadsmässiga investerarprincipen. Exempel på tillförsel kapital förvärv av som anses utgöra stöd är när bolagets finansiella ställning är sådan att normal avkastning inte kan förväntas inom rimlig tid från investeringstillfället eller när bolaget kraft inte kan anskaffa medlen på av egen kapitalmarknaden till affärsmässiga villkor. Förvärv sker under som dessa eller liknande betingelser skall förhandsanmälas till Kommissionen innan de verkställs. När det är osäkert det är frågan om om statsstöd finns skyldighet att i efterhand redovisa aktieposter en som förvärvats i ett företag total balansomslutning överskrider 4 vars miljoner ECU, nettoomslutningen når över 8 miljoner ECU eller antalet anställda uppgår till fler än 250 personer.

Statsstödsreglema är neutrala i den bemärkelsen att tillämpningen är densamma för stöd till offentliga företag för stöd till privata som företag. Grundtanken är att offentliga och privata företag i liknade branscher eller i jämförbara ekonomiska och finansiella situationer skall behandlas lika vad gäller formerna för verksamhetens finansiering. Den centrala rättsakten vid statligt stöd till offentliga företag är det s.k. transparensdirektivet vars grundläggande krav är att tillskott av offentliga medel till offentliga företag skall redovisas öppet. Detta gäller särskilt; täckande av driftsunderskott tillskott av kapital amorteringsfria tillskott och lån till förmånliga villkor gynnande genom avkall på vinst eller finansiella fordringar eller normal avkastning på utnyttjande allmänna medel av ersättning för ekonomiska ålägganden från myndigheter. -

För större offentliga företag, med omsättning över 250 miljoner ECU varav minst hälften härrör från tillverkningsindustri, gäller särskilda krav on1 att årligen till Kommissionen lämna finansiell infonnation i fonn av bl.a. årsredovisning och verksamhetsberättelse.

Offentliga företag fullgör inte sällan icke-kommersiella uppgifter vid sidan av de rent affärsmässiga. Det kan gälla medveten ofördelaktig en lokalisering för att bidra till att regionalpolitiska mål uppfylls eller andra sociala prestationer som är förenade med särskilda kostnader och dito ñnansieringsbehov. Även denna typ stöd kan under vissa förutav sättningar snedvrida konkurrensen och samhandelseffekter. Förege

184 Regler styr offentlig städgivning Konkurrens i balans som

komsten av icke-kommersiella uppgifter utgör således ingen garanti för att ett offentligt företag skall undantas statsstödets konkurrensregler.

7.2 stöd till

Förordningar om statligt

näringslivet

Det statliga stödet till näringslivet regleras i ett antal stödförordningar. Några av dessa redovisas nedan. Några förordningstexter har kompletterats med skrivningar om att beredningen av ett stödärende skall innefatta en konkurrensanalys.

Förordningen 1993:1292 om statligt stöd till näringslivet Förordningen om statligt stöd till näringslivet är en generell förordning och tillämpas på statligt stöd till näringslivet i form av garanti, lån och bidrag, i den mån regeringen föreskriver det. Skyldigheten för regeringen att besluta om upphävande, ändring och återkrav av statligt stöd samt statliga myndigheters underrättelseskyldighet till NUTEK gäller dock alla former av statligt stöd. Stöd lämnas endast om sökanden inte själv kan tillgodose det ñnansieringsbehov stödet skall täcka och banker eller andra kreditinstitut som står under Finansinspektionens tillsyn bedöms kunna eller vilja tillgodose behovet. Stöd skall som regel lämnas endast on1 verksamheten bedöms eller kunna bli lönsam från vara företagsekonomisk synpunkt.

Statlig garanti får avse lån i svenska kronor bl.a. i bankaktiebolag, sparbanker, föreningsbanker. Garantin får omfatta högst 75 procent av det obetalda kapitalbeloppet jämte ränta till och med lånets förfallodag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan dock, om det är avgörande betydelse för bl.a. sysselsättningspolitiska eller av regionalpolitiska aspekter, medge att garantin skall omfatta hela utestående lånebeloppet. Stödåtgärder får upphävas eller ändras och stödet återkrävas om Kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller EG-domstolen har funnit att stödet strider mot Romfördraget. Vidare gäller att statliga myndigheter skall underrätta Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK om alla former av stödåtgärder som kan bli föremål för prövning av Kommissionen. Statliga myndigheter skall vidare till NUTEK lämna uppgifter för uppföljning av befintliga stöd.

Konkurrens i balans Regler som styr ojfentlig stödgivning 185

Förordningen 1978:571 om statligt stöd till teknisk forskning, industriellt utvecklingsarbete och uppfinnarverksamhet Förordningen syftar till att främja teknisk forskning, industriellt utvecklingsarbete och uppfinnarverksamhet. Stödet omfattar inte energiforskning. Stödet utgår i form av bidrag eller, om stödet avser for lånefonnen lämpat ändamål, i fomi av lån. Det kan även ges i form av uppdrag eller beställning att ta fram eller utveckla ny teknik eller som stipendier eller pris till uppfinnare. Stödet får motsvara högst halva kostnaden för projekt om det utgår till företag med betydande egna finansiella resurser och projekt avser ett ändamål med hög teknologisk risk eller om det kan tänkas medföra ekonomiskt utbyte för stödmottagaren. Till enskild person eller småföretag får stödet utgå med större andel av kostnaden om särskilda skäl föreligger även om de har betydande finansiella Stöd till projekt allmänresurser. som bl.a. är av nyttig natur eller som inte väntas medföra ekonomiskt utbyte får motsvara hela kostnaden för projektet. Stöd kan även inom ramar ges för arbetstagarinitierade projekt, dvs. idéer från anställda till ny och förbättrad teknik eller och förbättrade produkter. nya I dessa sammanhang får stödet motsvara högst två tredjedelar av kostnaden för projektet oavsett storlek, egna finansiella resurser eller projektets karaktär. Förordningen är föremål för översyn.

Förordningen 1980:803 om regionalpolitiskt transportstöd Förordningen reglerar stöd för att främja en samhällsekonomisk och en i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet. Stödet syftar ytterst till att främja sysselsättningen i sådana regioner där transportkostnaden är märkbart högre än i andra delar Sverige. Stödet skall utjämna de av konkurrensskillnader som råder mellan företag belägna i norra delen av Sverige och företag som är etablerade i närheten av de större marknadema. Främst riktas stödet till Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län. Stöd lämnas bl.a. för en transport från en ort inom stödområdet godset transporterats har undergått en icke om som obetydlig bearbetning inom stödområdet. Stödet är ett driftstöd som ges under proportionella fonner där bidragsbasen ökar med transportsträckan. Stödet är inte begränsat till viss företagsstorlek. En översyn av förordningen planeras senast under 1996.

Förordning 1984:518 om bidrag till utbildning i företag Förordningen innehåller föreskrifter om statsbidrag till arbetsgivare som tillhandhåller utbildning de anställda för att upprätthålla och främja sysselsättningen. Stöd kan lämnas i samband med utbildning som 1 medverkar till intern och extern rekrytering eller anpassning av

186 Regler som styr offentlig stödgivning Konkurrens i balans

personalens kompetens till ändrade förhållanden främst i samband med tekniska förändringar eller förändrad arbetstagarorganisation, 2 förhindrar permittering eller uppsägningar. Stöd får lämnas till de utbildnings- och lönekostnader arbetsgivaren har för utbildningen med högst 60 kronor för varje timme anställd deltar i utbildningen.som en Stödet kan lämnas för högst 920 timmar per anställd under tid två en av år. I fråga om utbildning tekniker får bidrag lämnas under högst av 1840 timmar. Länsarbetsnämnden beslutar om bidrag enligt denna förordning.

Förordningen 1984:523 om bidrag till arbetslösa m.fl. startar som egen näringsverksamhet Förordningen reglerar statsbidrag till arbetslösa som startar egen rörelse. Bidraget är avsett att utgöra ett tillskott till näringsidkarens försörjning under inledningsskedet av verksamheten. Stödet lämnas till den som är arbetslös, har anställning han har sagts från på grund som upp av arbetsbrist, om han riskerar att bli arbetslös, eller är bosatt inom ett område som betecknas som stödområde 1 eller 2 enligt 16 § för-ordning 1990:625 regionalpolitiskt företagsstöd. Stödet får endast lämnas om till den som har goda förutsättningar att bedriva näringsverksamhet. Stödet får vidare endast lämnas om verksamheten bedöms få en tillfredsställande lönsamhet och ge stödmottagaren en varaktig sysselsättning.

I särskilt informationsblad rörande handläggning starta-eget-bidrag av har Arbetsm arknadsverket infonnerat länsarbetsnämndema att bidrag om bör lämnas till verksamhet snedvrider konkurrensen.°°l reglesom ringsbrevet för AMU står att risker för konkurrenssnedvridningar skall beaktas i all verksamhet.

Förordningen 1994:1716 om statligt stöd till fisket, vattenbruket och fiskerinäringen I förordningen kap 4 föreskrivs att statligt stöd i mån tillgång på av

medel får lämnas till l investering i fiskeföretag eller fiskodlingsföre-

tag, 2 vid fångstbegränsningar, 3 vid skrotning fiskefartyg, 4 vid av skador på fiskeredskap eller till vattenbruksanläggningar, 5 isbrytarhj älp eller 6 till annat ändamål enligt EG:s förordningar den som om gemensamma fiskeripolitiken är berättigat till stöd för strukturåtgärder. Stöd lämnas i form av lånegaranti.

ssArbetsmarknadsverkets

Regelbok 1 4. 1993-07-15.

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Regler som styr offentlig städgivning 187

Bidrag till investeringar i fiskeföretag on1 högst 50 procent av godkänd kostnad får lämnas statsbidrag för att rationalisera fiskeflottan. som Lånegaranti får dessutom under vissa förutsättningar lämnas för att anskaffa rörelsekapital driftlån. Bidrag för skrotning av fiskefartyg får lämnas med högst 7 000 kronor per bruttoton. Bidrag vid förlust eller skada av fiskeredskap som används för lax- eller ålfiske eller en vattenbruksanläggning skadats eller förlorats i samband med storm son1 får motsvara högst 60 procent av skadan eller förlusten.

Stöd till fiskeföretag lämnas endast till den som har yrkesfiskeslicens och om det är en förutsättning för den avsedda verksamheten, fartygstillstånd. Stöd till investeringar i fiskodlingsföretag lämnas endast till den som är ansluten till hälsokontroll enligt lagen 1985:342 om kontroll av husdjur Bidrag till förvärv nytt fiskefartyg eller m.m. av begagnat fartyg med hög standard lämnas med högst 30 procent av godkänd kostnad. Statsbidrag lämnas avskrivningslån. som

Förordningen 1990:642 om regionalpolitiskt företagsstöd Förordningen syftar till att främja ekonomisk tillväxt och samhällsen ekonomisk och i övrigt lämplig lokalisering näringslivet. Stöd utgår av i första hand till två stödområden. Stödområde l berör kommuner eller församlingar i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västemorrlands län. Stödområde 2 berör kommuner eller församlingar i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands, Västemorrlands, Gävleborgs, Koppar-

bergs, Västmanlands, Örebro, Vämilands och Älvsborgs län. Stöd kan

lämnas till svenska eller utländska fysiska eller juridiska personer, affärsverk eller uppdragsmyndigheter, bedriver konkurrensutsatt som verksamhet på marknadsmässiga villkor. Verksamheten skall avse bl.a industriell eller industriliknande verksamhet, industriservice, partihandel och uppdragsverksamhet med inriktning mot näringslivet. Stöd lämnas som lokaliseringsbidrag, lokaliseringslån, utvecklingsbidrag och sysselsättningsbidrag samt lån till investmentbolag. Stöd kan lämnas till kommuner eller till kommunala företag i vissa fall.

Lokaliseringsbidrag kan lämnas till företag planerar att öka som sysselsättningen genom att nyinvestera i byggnader och maskiner. Bidraget kan undantagsvis även användas till att bevara sysselsättningen med hjälp ersättnings- eller rationaliseringsinvesteringar. Bidragsav storleken är bl.a. avhängig antal nyskapade arbetstillfällen. Utvecklingsbidrag lämnas till mjuka investeringar såsom produktutveckling och marknadsföring med högst 40 procent. Sysselsättningsbidrag lämnas till företag skapar och varaktiga arbetstillfällen inom stödomsom nya

188 Regler styr offentlig stödgivning Konkurrens i balans som

rådena. Sysselsättningsbidraget är maximerat till 120 000 eller 200 000 kronor sammanlagt årsarbetskraft över en fem årsperiod beroende per inom vilket stödområde verksamheten etableras. Regionalpolitiskt stöd får inte lämnas verksamheten inte bedöms tillfredsställande om lönsamhet.

Förordningen 1994:577 om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service Förordningen reglerar stöd för att främja investeringar, sysselsättning, ökad tillväxt och service i glesbygds- och landsbygdsområden. Det är länsstyrelsen i respektive län avgränsar glesbygds- och landsbygdsom sområden. Stödet får inte större än som med hänsyn till övriga vara finansieringsmöjligheter och andra omständigheter fordras för att den åtgärd åsyftas med stödet skall kunna genomföras. Stödet får inte som otillbörligt gynna viss näringsidkare.

Stöd till företag i gles- och landsbygdsområden kan ges om det ger sysselsättning den bofasta befolkningen och företaget bedöms få om tillfredsställande lönsamhet och har förutsättningar att bestå under en längre tid. Möjligheter finns att få stöd även för marknadsföring, produktutveckling, utbildning eller liknande.

Stöd kan lämnas för investeringar i byggnader och maskiner i form av avskrivningslån. Avskrivningslån varierar mellan olika områden får men uppgå till högst 50 procent i glesbygdsområden och högst 20 procent i landsbygdsområden. Landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service prövas av länsstyrelsen.

Landsbygdsstödet inom för s.k. försumbart stöd eftersom ryms ramen det sammanlagda stödet under treårsperiod får högst uppgå till en 450000 kronor för s.k. hårda investeringar och högst 450 000 kronor för s.k. mjuka investeringar.

Stöd till kommersiell service i serviceglesa områden kan lämnas för att upprätthålla med hänsyn till geografiska och befolkningsmässiga en förhållanden tillfredsställande försörjning med dagligvaror eller drivmedel i glesbygder. Stöd kan lämnas till kommuner, näringsidkare med fasta försäljningsställen för dagligvaror, drivmedel, fackhandel Även näringsidkare kringför och säljer dagligvaror från m.m. som fordon kan få stöd.

Stöd till kommersiell service kan lämnas för investeringar i bl.a

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Regler som styr offentlig stödgivning 189

byggnader och utrustning i form av avskrivningslån, investeringslån och kreditgaranti. Avskrivningslån får i normalfallet uppgå till högst 50 procent av investeringskostnadema.

När en ansökan om landsbygdsstöd prövas skall enligt förordningen särskilt beaktas om stödet kan komma att påverka konkurrensförhållandena på den marknad där verksamheten skall bedrivas.

Förordningen 19933 1 om finansiering stiftelsen Industri- och

genom nyföretagarfonden Förordningen syftar till att främja den industriella tillväxten samt etablering av nya företag i Sverige. Finansieringen får ske i form av villkorslån, utvecklingskapital, kreditgaranti eller projektgaranti till små och medelstora företag för utveckling produkter, och av nya processer system samt marknadssatsningar. Om synnerliga skäl föreligger kan motsvarande finansiering även ske till stora företag. finansiering från fonden kan också ske i form nyföretagarlån för etablering av av småföretag. Finansieringen får endast utvecklingsprojekt och avse företagsetableringar som bedöms kunna företagsekonomisk lönsamge het. Fonden får företagsetableringar som bedöms kunna företagsekoge nomisk lönsamhet. Fonden får inte finansiera projekt med större belopp än vad som behövs för att syftet med finansieringen skall nås. Villkorslån och utvecklingskapital får inte med större belopp än ges som motsvarar 50 procent av den beräknade kostnaden för det projekt som lånet eller utvecklingskapitalet avser. Villkorslånet skall ha marknadsmässig ränta från dagen för utbetalning det inte regleras med om särskild återbetalning i form bl.a. royalty. Utvecklingskapitalet av ges med förbehåll att mottagaren förbinder sig att utge ersättning till fonden i form av bl.a. engångsbelopp eller royalty. Kreditgaranti får inte lämnas för större belopp än motsvarar 70 procent den beräknade som av kostnaden för det projekt garantin Nyföretagarlån får lämnas som avser. för täckande högst 30 procent det beräknade finansieringsbehovet av av och under förutsättning dels att nyföretagaren själv för minst 10 svarar

procent av finansieringen med egna medel, dels att bankaktiebolag,

Sparbank, föreningsbank eller finansiär för den resterande annan svarar finansieringen. Nyföretagarlån lämnas med högst miljon kronor med en en löptid på 15 år de fem första åren är amorteringsfria. De två varav första åren är lånet räntefritt och vid sjätte året skall marknadsmässig ränta utgå. Genomgående för fondens finansiering är att stödmottagaren inte behöver ställa några säkerheter. Förordningen är föremål för översyn.

190 Regler som styr offentlig stödgivning SOU 1995: 105 Konkurrens i balans

7.3 Konkurrenslagen

Statligt företagsstöd utgör offentligrättsligt reglerad förmån från det en allmänna som defmitionsmässigt faller under begreppet myndighetsutövning. De statliga myndigheternas handläggning av stödärenden omfattas således inte företagsbegreppet och är därför inte åtkomlig av med stöd av konkurrenslagen. Kommunalt stöd till allmänt näringslivsfrämjande åtgärder och till enskilda företag utges med stöd av den allmänna kommunala kompetensen eller befogenhetsutvidgande speciallagstiftning. Eftersom det inte finns någon författningsenlig skyldighet att utge något stöd överhuvudtaget faller kommunalt stöd inte under begreppet myndighetsutövning. Statligt företagsstöd regleras i stödförordningar med preciserade regler när stöd kan erhållas och under vilka förutsättningar som stöd kan erhållas. Beslut om stöd bestäms emellertid ensidigt av den myndigheten som handlägger stödformen. Det är fråga om en offentligrättsligt reglerad förmån som defmitionsmässigt faller under begreppet myndighetsutövning. Konkurrenslagens företagsbegrepp omfattar verksamhet ekonomisk eller kommersiell natur. Till av den del sådan verksamhet består i myndighetsutövning omfattas den dock inte begreppet företag. Konkurrenssnedvridande statlig av stödgivning torde därför inte kunna angripas med stöd konkurrenslaav gen.

När det gäller kommunalt företagsstöd måste rättsläget betraktas som mera osäkert. Kommunalt stöd till allmänt näringslivsfrämjande åtgärder och till enskilda företag utges med stöd av speciallagstiftning eller med stöd av den allmänna kommunala kompetensen. Stöd till fristående skolor är ett exempel på en specialreglerad stödfonn som torde utgöra myndighetsutövning eftersom kommunen under vissa förutsättningar är skyldig att ge stöd. När det gäller stöd där det föreskrivs befogenhet men inte skyldighet att utge något stöd överhuvudtaget torde stöd inte att betrakta myndighetsutövning. vara som Utanför begreppet myndighetsutövning faller normalt även beslut eller åtgärder rör förvaltning kommunens egendom eller dess som av ekonomiska angelägenheter i övrigt.

Av detta följer att kommunal stödgivning normalt inte kan anses utgöra myndighetsutövning. Av förarbetena till konkurrenslagen framgår emellertid att konkurrensbegränsande effekter som är en direkt och avsedd följd lagstiftning eller ofrånkomlig följd av en offentlig av en

Konkurrens i balans Regler som styr offentlig stödgivning 191

reglering i princip inte kan angripas med stöd konkurrenslagen. Det av kan inte otillåtet att kommun handlar på den anses en ett sätt som är förpliktad till enligt andra offentligrättsliga föreskrifter. Det kan knappast heller otillåtet kommuns handlande inom vara om en ryms det rättsligt avgränsade utrymme den kommunala kompetensen som utgör.

Kommunalt stöd kan utflöde speciallagstiftning som anses vara ett av

som ålägger kommunen vissa förvaltningsuppgifter inom hälso-

t.ex. och sjukvård, skola och barnomsorg, till exempel bidrag till enskild barnomsorg, torde inte kunna angripas med stöd konkurrenslagen. av Inte heller kommunalt stöd lämnas med stöd den allmänna som av kompetensregeln i kommunallagen och de speciella befogenhetsutvidgande reglerna i t.ex. turistbefogenhetslagen torde kunna angripas m.m. med stöd av konkurrenslagen.

lett rättsutlåtande beställt Sveriges Fastighetsägareförbund 1994-06av 06 hävdar professor Ulf Bemitz att 19 § konkurrenslagen kan tillämpas på kommunalt stöd till kommunala bostadsföretag. Ett exempel på detta är om stödåtgärden minskar konkurrenstrycket, snedvrider konkurrensförhållandena och leder till diskriminering utomstånde företag. gentemot En förutsättning är att kommunen ifråga har dominerande ställning en på den relevanta marknaden både geografiskt och produktmässigt. Vid

missbruksbedömningen måste ställning tas till stödåtgärdens omfattning

och i vilken mån stödet är ägnat att snedvrida konkurrensförhållandena på den relevanta marknaden

Sammanfattningsvis torde företagsstöd endast i undantagsfall kunna angripas med stöd konkurrenslagen. En förutsättning härför 1 av är att den offentlige huvudmannen driver ett företag har dominerande som ställning på den relevanta marknaden 2 stödet utgör ett missbruk av den dominerande ställningen dvs. minskar konkurrenstrycket, snedvrider konkurrensförhållandena och leder till diskriminering gentemot

utomstående företag 3 den aktuella konkurrensbegränsande åtgärden

missbruket inte kan anses vara en direkt och avsedd följd lagstift-

av

ning eller en ofrånkomlig följd offentlig reglering. Något sådant

av en fall har emellertid inte varit föremål för rättslig prövning.

192 Regler styr offentlig stödgivning Konkurrens i balans som

7.4 stöd till

Kommunallagens regler om

näringslivet

Enligt 2 kap. 8 § kommunallagen får kommuner och landsting genomföra åtgärder för allmänt främja näringslivet i kommunen eller att landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara det finns synnerliga skäl för det. Med näringslivet avses om det egentliga näringslivet dvs. privata företag. Till de allmänt näringslivsfrämjande åtgärderna hör att tillhandahålla mark och teknisk service till det privata näringslivet. Exempel på åtgärder är att ställa iordning byggklara industriområden med trañkleder, stickspår, vatten och avlopp En generell lågprislinje får tillämpas för till exempel lokalhyror m.m. och avgifter för och vatten och avlopp m.m. Något hinder mot att kostnadstäckning finns inte RÅ tillämpa priser som inte ger kommunen 1976 Ab 154. Individuella prisfömiåner får dock inte förekomma.

Generellt är det inte kommunal uppgift att tillgodose näringslisett en behov lokaler. Kommunernas befogenheter inom bostadsvets av försörjningen medför att kommunerna även har befogenhet att tillhandahålla lokaler för kommersiell närservice hushållen. Kommuner och landsting får även tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov lokaler under förutsättning att verksamheten inriktas dessa av företag. Individuell lokalhållning enstaka industriföretag är inte tillåtet R 1975 ref. 23. I rättspraxis finns ett flertal fall där kommunala kapitaltillskott individuellt anpassad lokalhållning underkänts. I genom fallet R 1981 Ab 217 hade kommunen träffat avtal med ett industribolag innebar att kommunen skulle uppföra en industri- och som kontorsbyggnad cirka 3 000 kvadratmeter. 2 100 kvadratmeter om i enlighet med bolagets önskemål. Återstoden skulle skulle utformas disponeras kommunen alternativt hyras ut till andra hyresgäster. av Syftet enligt avtalet att bolaget drev sin verksamhet i lokaler var som inom blivande köpcentrum skulle flytta sin verksamhet till den nya ett lokalen. Bolaget skulle kompensation för sina flyttkostnader. ges Regeringsrätten ansåg att avtalet uppenbarligen haft till syfte att tillgodose industribolagets behov ändamålsenliga lokaler, åtgärderna av inte kunde antagas nämnvärd betydelse för motverkande av arbetslöshet och innefattade ett sådant ekonomiskt stöd till enskilt företag som inte utgjorde en uppgift för kommunen.

Andra allm änt näringslivsfrämjande åtgärder är kommunala engagemang i utställningar, mässor och kollektiv marknadsföring. Branschstöd annan

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Regler som styr offentlig stödgivning 193

i form anslag till företagarföreningar och handelskammare har av godtagits allmänt näringslivsfrämjande insatser i praxis RÅ 1974 som A 1712, R 1978 Ab 486. Regeringsrätten har godtagit kommunal sponsring till golftävling kompetensenligt RÅ 1993:35. en som

När bestämmelsen det principiella förbudet mot individuellt inriktat om stöd infördes hänvisades i förarbetena bl.a. till att det främst är en statlig angelägenhet att medverka till från samhällelig synpunkt en

lämplig lokalisering näringslivet. Av olika regionalpolitiska skäl

av ansågs det inte heller lämpligt att kommunerna engagerade sig i enskilda företag med direkt stöd. De internationella Överenskommelsema med GATT, EFTA och ett eventuellt kommande EES-avtal var ytterligare en grund för att inte tillåta konkurrenssnedvridande åtgärder till företag.

Den kommunala kompetensen kan motiverad att det enskilda vara av

initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde alt

som nomi hör till det egentliga näringslivet. Här kan nämnas att kommunalt engagemang har accepterats i fråga att upprätthålla viss om en minimistandard av kommersiell service till hushållen. R 1970 C 260, R 1973 A 343, R 1979 Ab 14. För sådan insats skall att en vara kompetensenlig krävs dock att det står klart att enskilda företag och personer inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna.

Gränsen mellan kommunalrättsligt tillåten allmänt näringslivsen främjande åtgärd och ett principiellt förbjudet individuellt stöd kan i praktiken vara svår att dra. Ett stöd till ett företag upprätthåller som en kommersiell basservice, upplåter lokaler eller efterfrågar lokala underentreprenörer kan även innebära ett allmänt främjande andra av företag i kommunen RÅ 1955 I 122, RÅ 1966 I 1101, RÅ 1972 C 255.

Sammanfattningsvis har kommuner och landsting möjlighet stödja att näringslivet med stöd av speciallagstiftning och med stöd kommunalav lagens bestämmelser. Enligt kommunalagen kan de genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Detta kan t.ex. fallet det vara om enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde och

67Prop.l9909l:l 17 5.34

7 15-1086

194 Regler som styr ojfentlig stödgivning Konkurrens i balans

det står klart att det inte finns enskilda företag eller privatpersoner som är beredda att göra de nödvändiga insatserna. Vidare krävs att ett sådant individuellt stöd notiñeras till och godkäns Kommissionen eller av lämnas inom ramen för reglerna om försumbart stöd

8 Kartläggningen av konkurrens-

problemen

l detta kapitel analyseras de konkurrensstömingar kan

som uppkomma när det allmänna uppträder producent som av offentliga tjänster och när det allmänna helt eller delvis finansierar privat näringsverksamhet med skattemedel. Kartläggningen

av konkurrensproblemen bygger på klagomålsärenden hos Konkurrensverket och andra klagomål vi tagit del Vi har som av. inte bedömt det möjligt eller lämpligt utreda individuella vara att klagomål mot myndighet eller ett offentligt företag. Att en göra detta ankommer på Konkurrensverket, domstolarna, JO och JK. Vi har valt att gruppera klagomålen utifrån tre typsituationer: 1

myndigheter och offentliga företag säljer och tjänster på varor den öppna marknaden varvid klagomål uppkommit konkurom renssnedvridande prissättning 2 myndigheter konkurrensutsätter sin egenregiproduktion varvid klagomål uppkommit bristande om konkurrensneutralitet vid anbudsprövningen 3 myndigheter ger stöd till privat näringsverksamhet varvid klagomål uppkommit om konkurrenssnedvridande stödgivning.

1 Om

kartläggningsarbetet

I kommittédirektiven att kartläggningen skall riktas in på anges att identifiera inom vilka områden och i vilka branscher det föresom

kommer offentlig underprissättning och subventionering och

vilka typiska konkurrensproblem detta upphov till. De små och som ger medelstora företagens situation och problem skall särskilt uppmärksammas. I konkurrensrätten används tennen underprissättning för ringa att in ett beteende lagstiftaren ansett så förkastligt det som vara att förbjudits i lag. I lagmotiven underprissättning form anges att är en av missbruk dominerande ställning på marknad. Missbruket består av en i att ett företag privat eller offentligt att tillämpa prissättgenom en

196 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

i att ett företag privat eller offentligt att tillämpa en prissättgenom ning inte täcker de rörliga kostnaderna presumeras ha för som ens avsikt att eliminera konkurrent. Om priset väl täcker de rörliga men en inte de totala kostnaderna kan det ändå föreligga underprissättning om det kan visas att företagets prissättning utgör de i en plan som har en till syfte att eliminera en konkurrent.

Kartläggningen begränsas dock inte att en myndighet, mot vilken av klagomålet riktats, förfarit ett sätt enligt gällande regler är som uttryckligt förbjudet. Konkurrensproblem kan föreligga även om t.ex. en myndighets prissättning är oantastlig från rättsliga utgångspunkter. Likaså kan ett stöd från myndighet till ett privat företag vara en konkurrensstörande myndigheten inte gjort något fel när stödet även om beslutades. l detta kapitel behandlas typfall av klagomål.

Kartläggningen redovisas i detta kapitel bygger i allt väsentligt på som klagomål från enskilda företag. Vi har uppdragit Konkurrensverket att utifrån systematisk genomgång och redovisning av verkets en ärenden principiellt intresse, rör offentliga aktörer och klagomål av som underprissättning, skattesubventioner och offentligt stöd, redogöra om för sina erfarenheter nämnda konkurrensproblem. Även sakkunniga av

och experter, Företagarnas riksorganisation, Fastighetsägareförbundet

m.fl. att har lämnat exempel på konkurrenssnedvridande beteenden hos myndigheter och offentliga företag.

Enligt Konkurrensverkets redovisning har verket mellan den l juli 1992 och 1995 inregistrerat omkring 200 klagomålsärenden som avser mars införande konkurrens i den offentliga sektorn. Av dessa har verket av redovisat de sextiotal ärenden klagomål om ifrågasatt som avser snedvridning konkurrensen verket ansett inrymmas i utredav som ningens uppdrag. Enligt anmälama har detta berott att kommuner och kommunala företag fått konkurrensfördelar till följd att de olika av sätt har erhållit skattefmansiering. Anmälama har i 43 fall framhållit att det varit fråga underprissättning tjänster. I tio av dessa fall avses om av anmälningar eller klagomål mot företag inom Samhallskoncemen. Redovisningen omfattar även 14 klagomålsärenden där offentligt stöd har utgått till enskilda företag. I tre fall har det gjorts anmälningar om s.k. interna intressekonflikter vid anbudskonkurrens. Av dessa gäller ett fall att förtroendevalda och tjänstemän har bidragit till utformning av ett förfrågningsunderlag samtidigt de lämnat ett internt bud för som egenregins räkning. I ett fall har kommunalt anställd städledare en deltagit i utfonnningen såväl egenregins bud ett anbud son1 av som

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 197

avgivits av ett externt företag där städledararen var delägare. I det tredje fallet ifrågasattes ett kommunalt företags opartiskhet vid upphandling på grund av att företagets dotterbolag deltagit i upphandlingen trots att styrelserna i de båda företagen delvis utgjordes Ett av samma personer. fall avser avbruten upphandling och två fall skattefinansierad avser marknadsföring information. Här bör tilläggas att flera ärenden innehåller mer än ett konkurrensbegränsande beteende.

Av Konkurrensverkets redovisning framgår att verket i flertalet av de redovisade ärendena kommit fram till att konkurrenslagen olika skäl av inte varit tillämplig. Ofta har verksamheten enligt verkets uppfattning inte varit att betrakta som företag i KL:s mening. Det har således inte varit fråga om ekonomisk eller kommersiell verksamhet eller så har det varit fråga myndighetsutövning, stödgivning eller upphandom lingbeställning. I andra fall har den offentliga aktören inte haft en dominerade ställning den relevanta marknaden enligt 19 § konkurrenslagen. När verket bedömt att KL inte varit tillämplig har vidare konkurrensrättslig analys avbrutits.

Flera av de redovisade klagomålsärenden kan likväl sägas utgöra indikationer på att det förekommer konkurrensproblem det slag av som anges i kommittédirektiven. Konkurrensverkets hantering klagoav målsärenden är underkastad regeringsformens objektivitetskrav och förvaltningslagens regler kommunikation Klagomål om m.m. som redovisats av föreningen Den Nya Välfärdens projekt Konkurrenskommissionen har utretts på ett sätt påminner myndighets som om en fomier för handläggning ärenden. När det gäller klagomål av som redovisats Företagarnas Riksförbund, Industriförbundet, Åkeriföreav ningen m.fl. kan sägas att dessa i regel inte utretts lika grundligt som de klagomål som undersökts Konkurrensverket och Konkurrenskomav missionen.

198 Kartläggningen av konkurrensproblemen Konkurrens i balans

8.2 Klagomål som redovisats av Konkurren-

skommissionen KK,

Konkurrensverket KV, Riksför-

Företagarnas bund FR, Industriförbundet IF, Sveriges

Åkeriföreningen

Fastighetsägareförbund SFF,

ÅF m.fl.

Av nedanstående bruttolista framgår vilka myndigheter och offentliga företag kritiserats, vad klagomålet i huvudsak gått ut på och vilken som myndighet eller organisation som redovisat klagomålet.

Statliga myndigheter

Arbetsmarknadsverket, försäljning av konsulttjänster, ifrågasatt underprissättning, KV Arbetarskyddsstyrelsen, försäljning laboratorietjänster, ifrågasatt - av underprissättning, IF Fiskeriverket, avslag på ansökan ñskerilån, ifrågasatt konkur- - om rensstörande stödgivning, KV FOA, försäljning av laboratorietj änster, ifrågasatt underprissättning, - IF Försvarsmakten, helikoptertransporter, ifrågasatt sambruk och underprissättning, KV

FörsvarsmaktenNorrbottensArméflygbataljon,helikoptertransporter, ifrågasatt sambruk och underprissättning, KV Försvarsm akten Sydkustens marinkommando ifrågasatt sambruk och underprissättning, KV FörsvarsmaktenGamisionen i Skövde, beställningstrañk med buss ifrågasatt sambruk och underprissättning, KV Karlstad stift, upphandling organisationskonsulter, ifrågasatt - av underprissättning, Tjänsteförbundet Kriminalvårdsstyrelsen, försäljning av möbler tillverkade på anstalter ifrågasatt underprissättning, IF

Lantbruksuniversitetet, försäljning av laboratorietjänster, ifrågasatt underprissättning, IF Lantmäteriverket, försäljning av konsulttjänster ifrågasatt under- prissättning, KV

Lantmäteriverket, försäljning av mät- och kartritningstjänster, ifrågasatt underprissättning, KV Länsarbetsnämnden i Kopparbergs län, stöd till kursverksamhet ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, KV Länsarbetsnämn- -

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 199

den i Kristianstad, stöd till att starta företag ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, KV Postverket, försäljning dagskassehanteringstjänster, ifrågasatt av konkurrensstörande stödgivning, KV Riksbanken, försäljning dagskassehanteringstjänster, ifrågasatt av konkurrensstörande stödgivning, KV Skogsvårdsstyrelsen i Lindesberg, försäljning begagnade motorsåav gar, icke affärsmässiga mål, ifrågasatt underprissättning, FR Statens Hundskola, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, KV Statens lnvandrarverk, stöd till tolkverksamhet i statlig regi ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, KV Sveriges Exportråd, återvinning utländsk mervärdeskatt, ifrågasatt av konkurrensstörande stödgivning, KV Statens järnvägar, BK-Tåg ifrågasatt underprissättning, KV Umeå universitet, försäljning laboratorietjänster ifrågasatt av underprissättning, IF Yrkesmedicinska kliniker försäljning laboratorietjänster av , ifrågasatt underprissättning, IF Utvecklingsfonden i Dalarna, starta- eget utbildning ifrågasatt underprissättning, KV Vattenfall, försäljning konsulttjänster ifrågasatt underprissättav ning, Arkitekt Ingenjörsföretagen Vägverket, försäljning entreprenadtjänster ifrågasatt underav prissättning, ÅF

Statliga företag Posten, City Mail ifrågasatt underprissättning, KV Poståkeriema, transporter ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, ÅF

Samhall, stöd till handikappade l O-tal ärenden på Konkurrensverket

fönstertillverkning, egna butiker Samhall driver i glesbygd, som

restauranger som drivs i samarbete med Accor fransk restaurang-

kedja, bensinstationsservice, fastighetsskötsel, renhållning och reparationsarbeten, hemtjänstmatleveranser ifrågasatt m.m.

underprissättning, KV och IF fönstertillverkning vid Samhall

Högland Telia, telekommunikationer, påstådd diskriminering Tele 2 och av France Telecom genom ombalansering priserna ifrågasatt av konkurrensstörande prissättning, KV

200 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

Landsting Bohuslandstinget, konkurrensutsättning av vårdtjänster, avbruten upphandling, ifrågasatt underprissättning, KV Landstinget i Gävleborgs län, ifrågasatt diskriminering av privat läkarvård differentierade patientavgifter, KV - Landstinget Gävleborgs län, skattefinansierad information om landstingsanställda läkare, ifrågasatt konkurrensstörande stöd-

givning, KV Landstinget i Gävleborgs län, försäljning företagshälsovård till - av externa kunder, ifrågasatt underprissättning, KV Landstinget i Hallands län, försäljning tvätteritjänster, icke - av marknadsmässiga avkastningskrav, undervärderade anläggningstill-

gångar, ifrågasatt underprissättning, FR Jönköpings läns landsting, konkurrensutsättning primärvård, - av ifrågasatt underprissättning, KV Jönköpings läns landsting, skattefinansierad vuxentandvård, ifråga- satt underprissättning resp.konkurrensstörande stödgivning, KV Kronobergs läns landsting, stöd till avknoppade folktandvårdsklini- ker, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, KV Malmöhus läns landsting, konkurrensutsättning av städverksamhet inom Ystads lasarett, avvecklingskostnader belastade externa anbud,

ifrågasatt underprissättning FR Landstinget Dalarna, konkurrensutsättning av sjukvårdstjänster, ifrågasatt underprissättning, KV Stockholms läns landsting, försäljning av företagshälsovård, ifrågasatt underprissättning, KV Stockholms läns landsting, konkurrensutsättning mödravård, - av ifrågasatt konkurrensneutralitet vid konkurrensutsättning, KK Landstinget i Västernorrland, avgiftsfri tandhälsoundersökning för - 20-åringar, ifrågasatt underprissättning, KV Västmanlands läns landsting, försäljning kurser i hjärt-lungrädd- - av ning till starkt subventionerat pris p.g.a. marginalprissättning,

ifrågasatt underprissättning, KK

Landstingsägda företag Länia AB, tvätteritjänster, ifrågasatt underprissättning, KV - Länia Material AB, försäljning engångsartiklar för djursjukvård, - av ifrågasatt underprissättning, KV Långseletvätten AB, tvätteritjänster, ifrågasatt underprissättning, - KV

Konkurrens i balans Kartläggningen konkurrensproblemen 201 av

Kommuner Bodens kommun, ifrågasatt konkurrensbegränsning genom ekono- -

miskt stöd till vissa företag Stiftelsen Hyresbostäder, Bodens Energi

m.fl., KV Eksjö kommun, stöd till hotellverksamhet, ifrågasatt konkurrens- störande stödgivning, KV

Eskilstuna kommun, stödfönnånliga lånevillkor till kommunalt bolag, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, KV

Eskilstuna kommun, försäljning av bilreparationstjänster till allmän- heten i samband med utbildning invandrare, ifrågasatt underav prissättning, FR

Färgelanda kommun, tillskott till kommunal bostadsstiftelse pga. hyresförluster, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, SFF

Falkenbergs kommun, försäljning och service brandredskap, - av ifrågasatt underprissättning, KV

Göteborgs kommun, försäljning av engångsartiklar för djursjukvård, ifrågasatt underprissättning, KV

Göteborgs kommun, försäljning av gaturenhållnings- och sophante- ringstjänster till fastighetsägare, ifrågasatt underprissättning, KV

Göteborgs kommun, överlåtelse av tandteknikerverksamhet, ifråga- satt konkurrensstörande stödgivning, KV

Göteborgs kommun, konkurrensutsättning av renhållningstjänster, avbruten upphandling ifrågasatt underprissättning, IF

Göteborgs kommun, borgen för kommunala bostadsföretag, ifråga- satt konkurrensstörande stödgivning, SFF

Gävle kommun, försäljning av företagshälsovård till externa kunder, ifrågasatt underprissättning, KV

Hallsbergs kommun, stöd till hotell- och restaurangverksamhet, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, KV

Helsingborgs stad, konkurrensutsättning av vårdtjänster, ifrågasatt intressekonflikt vid anbudskonkurrens, KV

Härryda kommun, försäljning av måltider till företag och privat- personer, ifrågasatt underprissättning, KV

Jönköpings kommun, stödaktieägartillskott till kommunalt bostads- företag, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, KV

Katrineholms kommun, stöd till kommunalt bostadsföretag p.g.a. sociala merkostnader och bortfall av hyresintäkter, ifrågasatt

konkurrensstörande stödgivning, SFF

Kiruna kommun, avtal avs. upplåtelse av lokaler och biträde friskvårdsföretag, ifrågasatt underprissättning, KV

Lidköpings kommun, hyresförlustgaranti och borgen till kommunalt bostadsföretag, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, SFF

202 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

Linköpings kommun, konkurrensutsättning städtjänster, ifrågasatt - av intressekonflikt vid anbudskonkurrens, KV

Norrköpings kommun, avbruten upphamdling på icke affärsmässiga grunder 9 fall, KK

Pajala kommun, stöd till hotell- och restaurangverksamhet, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, KV och FR Sandvikens kommun, möbelrenovering med deltagande personal - av som ingår i ALU-verksamhet, ifrågasatt konkurrensstörande

stödgivning Stenungsungsunds kommun, ifrågasatt missbruk dominerande - av ställning styrketränings och solarieverksamhet - Stockholms stad, skattefinansierad drift utomhus bassängbad, - av ifrågasatt underprissättning, KV Stockholms stad, skattefinansierad drift friskvårdsverksamhet, - av ifrågasatt underprissättning, KV Stockholms stad, stöd till kommunal drift utomhus bassängbad - av vattenpasset, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, KV Stockholms stad, ekonomiskt stöd vid finansiell leasing och utställande av köpoption i samband med försäljning StjämTVav nätet AB, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, IF Stockholms stad, avbruten upphandling, upphandling av KOMVUX, - FR, Strömsunds kommun, försäljning laboratorietjänster, ifrågasatt - av underprissättning, KV

Sundsvalls kommun, skatteñnansierad drift av friskvårdsverksamliet -

gym m.m., ifrågasatt underprissättning, KV och FR Södertälje kommun Även Nyköping, ifrågasatt underprissättning

- återvinning av elektronikprodukter, KV Tierps kommun, försäljning tvätteritjänster Tierpstvätten, - av ifrågasatt underprissättning, KV, KK och IF

Tierps kommun, aktieägartillskott till kommunalt bostadsföretag, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, SFF

Trelleborgs kommun, stödhyresförlustgaranti till kommunalt bostadsföretag, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, KV

Uddevalla kommun, försäljning friskvårdstjänster, ifrågasatt - av gym, underprissättning, KK

Umeå kommun, försäljning städtjänster, ifrågasatt underprissätt- - av ning, KV Uppvidinge kommun, stöd till industriella utvecklingstjänster, ifrågasatt konkurrensstöming vid stödgivning, KV Värnamo kommun, försäljning och service brandredskap, - av ifrågasatt underprissättning, KV Västerås kommun, avtal - avs.

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 203

upplåtelse av lokaler och biträde friskvårdsföretag, ifrågasatt underprissättning, KV Växjö kommun, konkurrensutsättning sophantering avbruten - av upphandling, ifrågasatt underprissättning, KV Åmåls kommun, tillskott till kommunal bostadsstiftelse - p.g.a. hyresförluster, ifrågasatt konkurrensstörande stödgivning, SFF

Åtvidabergs kommun, borgensåtagande till privat kontorsmöbeltill-

verkare, ifrågasatt konkurrenssnedvridande stödgivning, IF Östersunds kommun, försäljning företagshälsovård till - av externa kunder, ifrågasatt sambruk och underprissättning, KV Östersunds kommun, avbruten upphandling på icke affärsmässiga skäl, kollektivtrafik och äldreomsorg, KK

Kommunalt ägda företag AB Dalatrafik, upphandling av transporttjänster med buss, ifrågasatt intressekonflikt vid anbudskonkurrens, KV HKAB, Halmstad, projektering, besiktning, projektledning och kontroll inom byggbranschen, marginalprissättning, ifrågasatt underprissättning, FR Jämtlandsbuss AB, busstransporter, icke-marknadsmässiga - avkastningskrav ifrågasatt underprissättning, FR

8.3 Typiska fall

av konkurrensstömingar

De klagomål som redovisas i bruttolistan ovan är grupperade med utgångspunkt från vilken myndighet eller kategori offentligt företag av som klagomålet gäller. Vår bedömning är att de redovisade klagomålen representerar ett tillräckligt stort urval för att kunna läggas till grund för en systematisk indelning i typiska fall konkurrensstömingar kan av som uppkomma när det allmänna uppträder producent offentlig som av näringsverksamhet respektive utgivare företagsstöd. av

Frågan huruvida problemen kan hanteras inom ramen för gällande

rättsordning analyseras i kapitel 10 under överväganden. Konkurrensanalysen delas in i tre huvudfrågeställningar:

1 Vilka konkurrensstömingar kan uppkomma när myndigheter och offentliga företag säljer på konkurrensutsatta respektive icke konkurrensutsatta marknader 2 Vilka konkurrensstömingar kan uppkomma när myndigheter och offentliga företag konkurrensutsätter sin verksamhet

204 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

3 Vilka konkurrensstömingar kan företagsstödet upphov till ge

Gemensamt för dessa tre typsituationer är att konflikter mellan offentliga och privata företag uppkommer kring vilket synsätt som skall vägledande vid bedömningar relevanta produktionskostnader och vara av vilka effekter den offentliga aktörens beteenden kan få på som konkurrensmarknader.

l det följande skall varje typfall kommenteras och exemplifieras med klagomål från bruttolistan.

TYPFALL AV KONKURRENSSTÖRNINGAR

l När myndigheter och offentliga företag säljer tjänster

icke konkurrensutsatta marknader kan konkurrensstömingen

a

bestå i att effektivare privata företag stängs ute från potentiell en marknad att priset till följd skattefmansiering understiger genom av de genomsnittliga kostnaderna.

b konkurrensutsatta marknader kan konkurrensstömingen bestå

i att effektivare privata företag slås ut eftersom de inte kan konkurmed priser, till följd korssubventionering understiger de rera som av genomsnittliga kostnaderna. En sådan bidrags- eller marginalprissättning benämns i det följande konkurrenssnedvridande prissättning.

Anm: Offentlig underprissättning i sin konkurrensrâttsliga bemärkelse fångar endast en ringa del av de fall som kan innefatta konkurrensstörande försäljning till underpris.

2 När myndigheter konkurrensutsätter sin verksamhet

kan konkurrensstömingen bestå i att privata företag får onödiga kostnader för anbudsräkning och outnyttjade investeringar om en upphandling avbryts icke affärsmässiga grunder. Skälet till avbrytandet kan politiskt eller konsekvens av bristande vara vara en förberedelser.

3 När myndigheter stöd till företag ger

a kan konkurrensstömingen bestå i att ett företag får ett stöd som

snedvrider konkurrensen.

Konkurrens i balans Kartläggningen konkurrensproblemen 205 av

b kan konkurrensstömingen bestå i finansiella etableringshinder vid

bidragsgivning till enskild producent friskolor, enskild barnomsorg, privatpraktiserande läkare, tandläkare, sjukgymnaster

8.3.1 Konkurrensstörningar som kan uppkomma när myndigheter och offentliga företag säljer tjänster på

icke konkurrensutsatta och konkurrensutsatta markna-

der

Icke konkurrensutsatt verksamhet Det finns rad exempel på områden där offentliga organ på central, en regional eller lokal nivå är i princip att tillhandahålla ensamma om ifrågavarande tjänster, dvs. marknaderna kan karaktäriseras som monopol eller monopolliknande. Dessa monopol kan grundas på reglering eller på särskilda produktionsbetingelser enligt följande indelning.

a Legala monopol t.ex. räddningstjänst och renhållning eller

finansiella monopol bl.a. barn- och äldreomsorg, barn- och ungdomstandvård samt hälso- och sjukvård.

b Naturliga monopol sam- och stordriftsfördelar i försörjningssektorerna

Det som kännetecknat den offentliga näringsverksamheten och som fortvarande i hög grad kännetecknar det offentliga engagemanget är att verksamheterna i stor utsträckning handlar on1 att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar och service till allmänheten. Verksamheterna är ofta monopolartade eller är av sådan karaktär att kollektiv finansiering är en nödvändig förutsättning för verksamhetens fortbestånd. Inte sällan har det offentliga engagemanget motiverats att det saknats en av naturlig marknad eller att marknaden inte lyckats tillgodose fördelningspolitiska mål.

Konkurrensproblemen består i

1 att effektivare privata företag stängs ute från en potentiell marknad när lagstiftaren eller huvudmannen bestämt att verksamheten skall bedrivas i egen regi och med anställd personal

206 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

2 att naturliga monopol med och stordriftsfördelar kan göra det samsvårt att förena konkurrens med krav på samhällsekonomisk effektivitet.

Konkurrensutsatt verksamhet I detta fall säljer den offentliga enheten hela eller delar sin produkav tion på marknaden., inklusive s.k. extern uppdragsverksamhet. Som regel sker detta i konkurrens med privata företag ocheller andra säljande offentliga enheter. Det säljande offentliga företaget kan också inneha en monopolställning på marknaden än den där aktuell en annan försäljningen sker. Problemen dessutom olika ut beroende på det ser om är fråga om helt marknadskopplad eller partiellt marknadskopplad näringsverksamhet.

Den helt konkurrensutsatta verksamheten Den helt marknadskopplade näringsverksamheten är riktad mot en marknad. Verksamheten är i huvudsak uppdragsfmansierad. Ofta finns klara vinstm för verksamheten eldistribution, jämvägstrafik, Posten.

Konkurrensstömingen består i l lönsam del subventionerar den

att en del där försäljningen sker i konkurrens med andra näringsidkare. 2 att överskottskapacitet säljs på marknaden till priser under marknadspriser eller till priser inte täckning för samtliga kostnader. Bidragssom ger eller marginalprissättning omöjliggör konkurrens från andra företag.

Den partiellt marknadskopplade verksamheten Den partiellt marknadskopplade näringsverksamheten är delvis uppdragsfmansierad produktion och försäljning tjänster till genom av externa köpare.

Konkurrensstömingen består bl.a. i att uppdragsverksamheten är inte klart åtskild från den anslagsfmansierade produktionen vilket innebär

risk för korssubventionering och dämied prissättning långsiktigt

en som

inte ger täckning för de till uppdragsverksamheten hänförliga fasta och

rörliga kostnaderna.

Exempel på klagomål från Konkurrensverkets redovisning:

Konkurrensverkets rapport återges i sin helhet i bilaga 2

Försvarsmakten. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad med hänvisning till principen

om sambruk framtida helikoptertransporter

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 207

Konkurrensverkets bedömning: KV ansåg att de militära myndigheterna omfattas KL och att det fanns anledning att utreda alternativa av lösningar. Såvitt KV kunde förstå skulle avgiftssättning som täcker en samtliga kostnader utom sådan som är specifika för det militära försvaret innebära att de civila sjuktransportema skulle komma att subventioneras med hjälp av skattefmansierade militära resurser.

Försvarsmakten Norrbottens Armejlygbataljon. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivningförsäljning på extern konkurrensmarknad med hänvisning till principen om sambruk helikoptertransporter

Konkurrensverkets bedömning: a ansökan om icke-ingripandebes-

ked KV fann att fördelning samdriftsvinster vid parallellt utnyttjande

av helikoptrar i militära och civila sammanhang inte omfattas av av förbuden i KL. De privata företagen hade dock inte samma möjligheter armén att uppnå samdriftsvinster. KV betonade att annén borde som prissättningen efter de förutsättningar och kostnader skulle anpassa som uppkomma om verksamheten bedrevs i ett fristående företag med

normala lönsamhetskrav. b anmälningar om underprissättning KV

konstaterade att flygbataljonen inte var dominerande marknaden för Sjuktransporter med helikopter, dvs. ifrågasatt underprissättning var inte

i strid med KL. c hemställan att återkalla icke-ingripandebesked

om KV konstaterade att flygbataljonens syfte inte kan ha varit att eliminera konkurrerande företag från marknaden för att därefter höja sina priser utöver de priser som skulle gällt vid en konkurrenssituation. Avgiftsförordningen och förordningen militär medverkan i civil verksamhet om förhindrade armén att ta ut priser som översteg kostnaderna. Det blev mot denna bakgrund inte aktuellt att pröva om amién hade en dominerande ställning.

Försvarsmakten Sydkustens marinkommando. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivningförsäljning på extern konkurrensm arknad med hänvisning till principen om sambruk sjötransporter

Konkurrensverkets bedömning: KV fann, mot bakgrund pågående av statliga utredningar inte anledning att nämiare utreda de förhållanden påtalats. NO hade tidigare påtalat att marinkommandots prissättning som borde ansluta till normala marknadsmässiga principer.

Försvarsmakten Garnisionen i Skövde och Skaraborgs läns landsting. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivningförsäljning på extern konkurrensmarknad med hänvisning till principen om sambruk

208 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

beställningstrañk med buss och taxi.

Konkurrensverkets bedömning: KV ansåg i yttrande till länsstyrelsen i samband med ansökan om trafiktillstånd för gamisionen att det fanns en påtaglig risk för att försäljning inom för sambruk till ramen subventionerade priser skulle leda till från såväl konkurrensen som samhällsekonomisk resursanvändningssynpunkt olycklig utslagning av icke subventionerade konkurrenter. Landstinget har tillstånd för taxitrañk och erbjuder med hänvisning till sambruksprincipen persontransporter mellan olika vårdinrättningar och hemtransport efter avslutat sjukbesök till kommunen. Dänned konkurrerar landstinget med privata taxiföretag om bl.a färdtjänsttransponer

Gävle kommun, Gävleborgs läns landsting, Jämtlands läns landsting och Östersunds kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivningförsäljning på extern konkurrensmarknad med hänvisning till principen om sambruk företagshälsovård

Konkurrensvcrkets bedömning: KV bedömde att företagshälsovården var företag i KL:s mening att ingen de kommunala enheterna men av hade dominerande ställning på resp. marknad. Det därmed inte var aktuellt att pröva om priserna utgjorde underprissättning i KL:s en mening.

Stockholms läns landsting. ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivningförsäljning på extern konkurrensmarknad företagshälsovård

Konkurrensverkets bedömning: Landstinget beslutat att efter KV:s frågor erbjuda de tjänster företagshälsovård klagomålet avsåg. som

Stockholms stad. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivningförsäljning på extern konkurrensmarknad bassängbad

Konkurrensverkcts bedömning: KL tillämplig. Staden ansågs ha dominerande ställning. Men prissättningen dock inte oförenlig med var KL. Ett skäl var att syftet inte varit att konkurrera ut andra bad. KV framförde att det är viktigt att kommunala stöd måste tillgängliga vara för alla företag som verkar utifrån likartade förutsättningar.

Sundsvalls kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad friskvård

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 209

Konkurrensverkets bedömning: friskvård gym och work-out var

företag i KL:s mening. dominerande ställning. Därför ansågs den ifrågasatta underprissättningen inte vara i strid mot KL. Enligt anmälaren var priserna allmänt sätt låga och de kommunanställda och arbetslösa fick 25 % rabatt på priserna. Enligt KV borde alla företag som driver gym- och work-outverksamhet under likartade förutsättningar omfattas av rabattsystemet.

Stockholms stad. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad friskvård

Konkurrensverkets bedömning: Enligt KV var inte kommunen

dominerande aktör på marknaden för friskvårdsverksamhet gym work-out , dvs. i detta fall var det inte fråga om missbruk av domine-

rande ställning enligt KL. Enligt KV var det olämpligt från konkurrenssynpunkt att staden enbart stödjer friskvårdsverksamhet som drivs i stadens regi.

Umeå kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad städverksamhet

Konkurrensverkets bedömning: Inget som tydde på att kommunens städenhet hade en dominerande ställning på den relevanta marknaden. Enligt anmälarens uppgift understeg det kommunala anbudet konkurrentemas relativt mycket.

Värnamo kommun och Falkenbergs kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad försäljning och service av brandredskap

Konkurrensverkets bedömning: Varken Värnamo kommun eller Falkenbergs kommun kunde sägas ha dominerande ställning på den relevanta marknaden. Därför prövades inte prissättningen enligt KL. Verket ansåg det allvarligt från konkurrenssynpunkt att kommunervara na utnyttjade sin myndighetsroll att sälja varor och tjänster i konkurrens med privata företag.

Strömsunds kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning

försäljning på extern konkurrensmarknad laboratorieverksamhet i

kommunalt bolag

Konkurrensverkets bedömning: Kommunens laboratorium hade inte

210 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

dominerande ställning på den relevanta marknaden. Ifrågasatt underprissättning omfattades därför KL:s förbud mot missbruk av av dominerande ställning. KV framförde vad kunde krävas av som kommunen för att det skulle bättre förutsättningar för konkurrensges neutralitet på marknaden särredovisning, kontinuerliga tillskott.

Landstinget i Västernorrland. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad vuxentandvård

Konkurrensverkets bedömning: Folktandvårdens erbjudande till alla ZO-åringar gratis tandhälsoundersökning stred inte mot KL eftersom om ungefär hälften privattandläkarna också erbjöd gratis tandhälsoav undersökning. KV påpekade att eftersom landstingets motiv var att främja tandhälsan och detta finansierades med skattemedel borde 20åringarna givits frihet att välja folktandvården eller ett privat företag.

Örebro läns landsting, landstinget i Sörmland och Göteborgs kommun Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivningförsäljning på extern konkurrensmarknad försäljning engångsartiklar för djursjukvård av

Konkurrensverkets bedömning: Länia Material AB som ägs av

landstinget i Sörmland och Länia AB i sin tur ägs Örebro läns som av landsting och Göteborgs kommuns sjukvårdsförvaltning hade inte dominerande ställning på marknaden och frågan om underprissättning därmed inte aktuell att pröva enligt KL. KV pekade på den var snedvridning konkurrensen kan följa av att kommunala företag av som agerar på konkurrensmarknader.

Örebro läns landsting. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivninglförsäljning på extern konkurrensmarknad tvätteritjänster som utförs av landstingsägda Länia AB

Konkurrensverkets bedömning: I KV:s undersökning ingick inte i första hand att pröva underprissättning i KL:s mening förekommit om vid anbudstävlingar där Länia deltagit. KV ansåg att Länia hade ett godtagbart redovisningssystem men att Länia hade konkurrensfördelar eftersom intäkterna till större delen utgjordes av beställningar från landstinget och att någon upphandling inte hade gjorts av landstinget. Risk fanns för korssubventionering mellan icke konkurrensutsatt och konkurrensutsatt verksamhet.

Konkurrens i balans Kartläggningen konkurrensproblemen 211 av

Landstinget i Västernorrland. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad tvätteritjänster som utförs av det landstingsägda Långseletvätten AB

Konkurrensverkets bedömning: KV ansåg att Långseletvätten hade klara konkurrensfördelar att landstinget inte hade ställt något p.g.a. långsiktigt avkastningskrav och att landstinget slutit ett IO-årigt avtal med företaget löpte ut 1999. Företagets kostnadsredovisning som motsvarade högt ställda krav på kostnadsfördelning ändå inte men var tillräckligt för att fastställa graden kostnadstäckning för tvätteritjänav ster som utfördes två hotell .

Tierps kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad tvätteritjänster

Konkurrensverkets bedömning: Kommunen inte dominerande på var marknaden. Det dänned inte aktuellt att pröva prissättningen var om var i strid med 19 § KL. KV ansåg att tvätteriverksamheten priser grundats på bristfälliga kalkyler. Det fanns påtaglig risk for att priserna bestämdes utan tillräcklig kännedom kostnaderna för tvätten. om

Härryda kommun Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad måltidsverksamhet som utförs det kommunägda Måltidsbolaget Härryda Måltidsservice AB av

Konkurrensverkets bedömning: KV fann att måltidsbolagets priser inte kunde anses vara en underprissättning i KL:s mening. KV framhöll att ett avtal mellan kommunen och bolaget medförde att bolaget hade en konkurrensfördel jämfört med andra konkurrerande företag. Upphandling hade inte ägt rum.

Arbetsmarknadsverket. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad konsulttjänster

Konkurrensverkets bedömning: i strid med KL då konsulttjänstverksamheten inte bedömdes ha dominerande ställning marknaen den.

Utvecklingsfonden iDaIarna. Ifrågasatt underprissättning vid anbuds-

givning försäljning på extem konkurrensmarknad starta

eget utbildning

212 Kartläggningen av konkurrensproblemen Konkurrens i balans

Konkurrensverkets bedömning: Fallet bedömt enligt gamla KL. Fondens anbudspris understeg de faktiska kostnaderna. KV tyckte att systemet med statsbidrag otillfredsställande ur konkurrenssynpunkt var och att det varit bättre subventionen riktades direkt till de som om genomgår utbildningen.

Lantmäteriverket. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensm arknad mät- och kartritningstjänster

Konkurrensverkets bedömning: Enligt KV verifierade inte uppgifterna i ärendet att tillämpade priser utgjorde underprissättning i KL:s mening. Eftersom uppdragsverksamheten bedrevs integrerat med annan verksamhet fanns dock påtaglig risk för att anslagsfmansierad verksamhet fick subventionera konkurrensutsatt verksamhet. KV uttalade att det fanns påtaglig risk för att konkurrensen skulle snedvridas och att LMV:s organisation borde ändras.

Posten och Riksbanken. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad dagskassehantering

Konkurrensverkets bedömning: KV fann inte något belägg för underprissättning i KL:s mening. KV framförde bidragande orsak att en till att Posten och Riksbanken kunde hålla lägre priser var att de hade lägre säkerhetskrav än privatbankema.

8.3.2 Konkurrensstömingar som kan uppkomma när och företag konkurrensutsätter myndigheter offentliga egenregiverksamhet

Konkurrensstömingen består i att privata företag får onödiga kostnader för anbudsräkning och outnyttjade investeringar upphandling om en avbryts icke affärsmässiga grunder. Skälet till avbrytandet kan vara

politiskt konsekvens bristande förberedelser. Förfarandet

eller vara en av kan även leda till utebliven tillväxt och dämied samhällsekonmiska förluster.

Bristande konkurrensnezztralitet En myndighet kan välja att konkurrensutsätta verksamheten genom ett direkt marknadstest.

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 213

Kritik har riktats mot att handläggningen av dessa upphandlingsärenden i många fall brustit i konkurrensneutralitet. Bortsett från fall där upphandlingsprocessen avbrutits av politiska skäl har det bl.a. hävdats att principer för utfomming och kalkylering interna bud ofta inte av klargörs i samband med att anbud infordras. Det har vidare gjorts gällande att anbudsprövningar ofta lägger för stor tonvikt på olika slag av avvecklingskostnader om det externa anbudet skulle vinna samtidigt egenregins samtliga kostnader t.ex. kostnader för gemensam som

kommunadministration beaktas i tillräcklig omfattning. Någon

riskpremie kalkyleras aldrig in i det interna budet.

Avsaknad av enhetliga principer för intern redovisning och kalkylering av interna bud Avsaknaden av enhetliga principer för intern redovisning och kalkylering interna bud kan korrekt information om egenregins av som ge direkta och indirekta kostnader samt om samkostnader och särkostnader vid val externa anbud innebär en risk för en systematiska felbeav dömningar.

l Vid anbudsprövningen görs undervärdering det externa budets

en av eller intembudets sam- och särkostnader vilket leder till att ett för myndigheten dyrare alternativ väljs. Detta kan snedvrida konkurrentill nackdel för externa anbudsgivare. Om felkalkylkeringen sen beror på att kostnader som borde ha belastats externa anbudsgivare inte medtagits, t.ex. avvecklingskostnader, kan valet av extern utförare i ett kortsiktigt perspektiv ge ett för myndigheten negativt totalekonomiskt utfall.

Riskerna för undervärdering kan emellertid reduceras bl.a. genom att beställaren alltid, oavsett om egen regin deltar i upphandlingen eller ej, upprättar en referenskalkyl över egenregienhetens kostnader. Referenskalkylens syfte är att underlag för affärsmässiga ge

bedömningar och skall befintlig verksamhet

avse

2 Oklar ansvarsfördelning mellan beställare och utförare vid konkurrensutsättning kan även medföra olika typer av jävssituationer. Det förekommer att deltagit i utformningen av samma personer som förfrågningsunderlaget även deltar i utfomming av ett internt bud.

Stockholms Stads anvisningar den 14 juni 1994 för upprättande

av av konkurrensneutral intraprenadkalkyl.

214 Kartläggningen av konkurrensproblemen Konkurrens i balans

Om myndigheten har en traditionell organisation kan det även förekomma att myndighetens chef för såväl beslut svarar om upphandling som för avgivande av myndighetens interna bud.

Indirekt marknadstesl Marknadstestet kan även ske indirekt, dvs. anbud infordras endast från externa anbudsgivare. Den upphandlande enheten förutsätts i detta fall avsluta upphandlingen och utnyttja externa offerter i syfte att stämma av den inre effektiviteten hos egna utförarenheter.

1 Den upphandlande enheten kan komma att anta ett onormalt lågt anbud och härigenom medverka till en typ av underprissättning. Enligt LOU måste en myndighet som förkastar ett extremt lågt anbud som oseriöst begära en förklaring från anbudsgivaren. Enligt EU:s upphandlingsregler finns det ingen formell skyldighet för en myndighet som erhåller ett anbud som är onormalt lågt att närmare undersöka hur detta anbud kalkylerats. Däremot finns motsvarande krav som i LOU om att en myndighet som har för avsikt att avfärda ett ononnalt lågt anbud som oseriöst först måste tillskriva berört företag och be skriftlig förklaring. Frågan om en om en utvidgad undersökningsplikt övervägs för närvarande av kommissionen och ett beslut väntas inom en inte allt för avlägsen framtid.

2 En felaktig värdering av egenregienhetens effektivitet kan resultera i en situation där samtliga externa anbud visar sig ett dyrare vara alternativ än att fortsätta driften i regi. Ett vinstmaximerande egen företaget som deltar i anbudstävlingen kommer att offerera det pris som på marginalen understiger dess värsta konkurrent, dvs. sträva efter att lägga sig precis under det för beställama näst fönn ånligaste anbudet. Om företaget inför anbudsgivningen utnyttjat information från myndighetens offentliga kostnadsbudget kan det offererade priset mycket väl sammanfalla eller till och med överskrida dessa kostnader.

Klagomål som redovisats av Konkurrensverket

Jönköpings läns landsting. Ifrågasatt underprissättning vid upphandling sjukvård

Konkurrensverkets bedömning: Vårdcentralens pris motsvarade knappt lönekostnader och kostnader för lokaler och administration.

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 215

Förfrågningsunderlaget oklart. uppgift vilka lokaler skulle om som användas uppgift vad avsågs med totalkostnad. möjligt att som korrekt särredovisa den egna verksamheten.

Landstinget Dalarna. Ifrågasatt underprissättning vid upphandling sjukvård

Konkurrensverkets bedömning: KL inte tillämplig då landstinget i sin upphandlarroll kunde anses vara företag. Saknades klar konkurrensstrategi. Värderingsgrunder angivna. Spelreglema ändrades efter hand. Interna priser i enskilda fall underskattade med drygt 40 procent. Ärendet är ett exempel på hur landstingens roll både finansiär och som producent av sjukvård i konkurrens med privata företag har inbyggd en intressekonflikt.

Göteborgs kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensm arknad gaturenhållning-och sophantering

Konkurrensverkets bedömning: Kommunen hade dominerande en ställning marknaden men KV bedömde att de berörda anbudsprisema översteg de genomsnittliga rörliga kostnaderna. Det kunde inte visas att prissättningen var ett led i en plan eller hade till syfte att eliminera eller försvåra marknadsinträdet för konkurrent. Därför ansågs prissätten ningen inte utgöra missbruk dominerande ställning. av

Växjö kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad sophantering

Konkurrensverkets bedömning: Inga synpunkter kommunens upphandlingsförfarande. Att egenregins interna bud billigare kunde var enligt kommunen bero på att den kommunala självkostnadsprineipen låg till grund för det interna budet och att detta inte omfattade vinsten marginal. KV noterade att sophanteringen delvis skattesubventionevar rad men att risken för korssubventionering hade begränsats genom särredovisning av kostnaderna för renhållningen sophanteringen.

Helsingborgs stad. ifrågasatt intressekonflikt vid anbudsutvärdering och val mellan egenregi och entreprenad vårdtjänster

Konkurrensverkets bedömning: KV fann inte stöd för att något enskilt företag skulle ha gynnats från konkurrenssynpunkt. KV framförde vikten

216 Kartläggningen av konkurrensproblemen Konkurrens i balans

av att utarbeta bättre beslutsrutiner i anslutning till upphandling.

Linköpings kommun. Ifrågasatt intressekonflikt vid anbudsutvärdering och val mellan egenregi och entreprenad städtjänster

Konkurrensverkets bedömning: KL tillämplig p.g.a. att kommunen var företag. Enligt KV utnyttjades inte möjligheterna till en effektivitetsfrämjande anbudskonkurrens på ett godtagbart sätt. Påtaglig risk för att en anbudsgivare gynnats.

AB Dalatrafik. Ifrågasatt intressekonflikt vid anbudsutvärdering och val

mellan egenregi och entreprenad transporttjänster med buss

Konkurrensverkets bedömning: KV framförde att om det vid en upphandling av ett moderbolag anbud från ett dotterbolag till ges moderbolaget och styrelsemedlemmama är delvis desamma i moderbolaget och dotterbolaget kan detta få oönskade effekter från konkurrenssynpunkt vid anbudstävling och val av anbudsgivare.

Bohuslandstinget. Ifrågasatt intressekonflikt vid anbudsutvärdering och val mellan egenregi och entreprenad vårdtjänster

Konkurrensverkets bedömning: Det saknades en klar konkurrensstrategi. Det klargjordes inte i förväg hur anbuden skulle komma att utvärderas. Förutsättningarna ändrades under upphandlingens gång. KV konstaterade att det saknades lagregler som skulle göra det möjligt för en privat vårdgivare att få rätt mot en kommunal egen-regi enhet.

Företagsstöd

Enligt EG:s definition statsstöd omfattas i princip går allt stöd son1 från offentliga organ till enskilda eller företag av begreppet. Det innebär, rent teoretiskt, att den offentliga medelsfördelning till myndigheterna, investeringar i vägar, sjukhus eller bamstugor etc. kan bli föremål för prövning enligt statsstödsreglema under förutsättning att stödet har samhandelseYekt. Generella individinriktade stöd inom ramen för socialförsäkringama sjukförsäkringen, arbetslöshets- och arbetsskadeförsäkringen faller däremot utanför statsstödsbegreppet.

Genom att beslut om stöd i regel sker hos flera olika myndigheter kan vissa samordningsproblem uppkomma, särskilt om stöd lämnas i en

SOU 1995105 Konkurrens i balans Kartläggningen konkurrensproblemen 217 av

bransch med få företag utspridda över landet. Motverkande faktorer är den relativa trögheten i beslutsprocessen samt att offentlighetsprincipen bidrar till ett transparent förfarande. Vidare är det viktigt att sätta in stödet i sitt sammanhang där målsättningen är utveckling och ekonomisk tillväxt. Satsningar görs i företag med utvecklingspotential och endast i undantagsfall genomförs räddningsaktioner.

Arbetsmarknadsdepartementet har i sin översyn av förordningen 1990:642 regionalpolitiskt företagsstöd infört skrivningar som om uttryckligen fastslår att bidrag skall beslutas bland annat med hänsyn till konkurrensförhållandena på den marknad där verksamheten skall bedrivas. Sådana överväganden har dock i praktiken skett även tidigare. Huvudregeln är att kommunalt delägande i privata företag inte accepteras, bl.a. för att detta inte bedöms vara förenligt med den kommunala kompetensen. Temporära understödsinsatser kan aktualiseras berört företag är den dominerande arbetsgivaren orten och en om konkurs kan fömiodas skapa allvarliga sysselsättningsproblem. De två undantagen från nämnda huvudregel gäller stöd till industrilokaler och turistanläggningar.

Om bidraget till ett visst företag eller till någon som vill starta ett ges privat företag kan bidraget förorsaka störningar på marknaden om det bara är något eller några företag som gynnas.

Konkurrensstömingama kan bestå i

1 Myndigheten fattar beslut att stödj asubventionera ett eget företag om går med förlust att verksamheten inte drivs affärsmässigt. som p.g.a Detta företag kan därmed sätta priser under de genomsnittliga totala kostnaderna för verksamheten. Konkurrerande privata företag, som inte kan hålla högre priser än de offentliga företagen, får inte täckning för sina kostnader och riskerar att komma på obestånd och ytterst träda ut från marknaden.

2 Myndigheten fattar beslut att stödj asubventionera privata företag om inom ett visst område för att därigenom upprätthålla sysselsättningen inom området. Om stödet subventionen inte till alla företag på ges den relevanta marknaden har samma förutsättningar kan de som företag inte får stöd få svårt att hävda sig mot de företag som som får stöd. Här bör nämnas att ett företag får ett stöd som överom stiger de nackdelar det innebär att finnas inom ett visst område som kan detta leda till konkurrenssnedvridningar och därmed samhälls-

218 Kartläggningen av konkurrensproblemen Konkurrens i balans

ekonomiska förluster.

3 Myndigheten lämnar individinriktat stöd endast kommer vissa som

näringsidkare till del på den relevanta marknaden starta eget bidrag

etc. De företag som redan finns på marknaden kan få svårt att konkurrera med den nya marknadsaktören.

4 Myndigheten ger bidrag till enskild näringsverksamhet, t.ex. ett personalkooperativ inom bamomsorgen. Trots att det är fråga om en tjänst som utförs för kommunens räkning upphandlas inte tjänsten i konkurrens. Andra företag som skulle kunna utföra tjänsten får inte någon chans att lämna ett konkurrerande anbud. Detta kan innebära en form av underprissättning att onödigt höga kostnader för genom bidragsmodellen undervärderas.

Exempel från Konkurrensverkets redovisning

Kiruna kommun och Västerås kommun. Ifrågasatt underprissättning vid anbudsgivning försäljning på extern konkurrensmarknad friskvård

Konku rrensverkets bedömning: Det privata friskvârdsföretaget Medic

Kumla AB Medic samarbete med kommunen påverkade marknaden

men med hänsyn till övergångsbestämmelserna prövades inte avtalet utifrån KL. KV framförde att kommunen borde ha beaktat konkurrenssnedvridande effekter ett kommunalt gick ut på att av engagemang som kommunen hyr lokal i simhallen och ställer personal till förut en fogande mot att Medic bygger om lokalen och ställer ut utrustning. KV framhöll att en subventionering kunde undvikas kostnaderna för om verksamheten klart framgick kommunens redovisning. I Kirunafallet av tycks KL varit tillämplig på verksamheten avtalet prövats med men hänsyn till möjligheter för företagen att ändra avtalet. I Västeråsfallet hade kommunen inte dominerande ställning på relevant marknad. en

Länsarbetsnämnden i Kopparbergs län LAN. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning stöd till kursverksamhet för småföretagare

Konkurrensverkets bedömning: Offentliga aktörer stöd är i som ger denna funktion normalt inte företag i KL:s mening. KV ansåg dock att konkurrensen på utbildningsmarknaden kunde snedvridas stödet om som i detta fall enbart lämnades till intresseorganisation överförde

en som

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 219

pengarna till ett helägt dotterbolag. LAN borde med hänsyn till de regler som LAN:s bidragsgivning analyserat effekterna på konkurrensen.

Länsarbetsnämnden i Kristianstads län. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning stöd till att starta företag

Konkurrensverkets bedömning: KV ansåg att eftersom det redan fanns en etablerad handlare på ort med 400 invånare ett startaen var eget-stöd som köpman på denna ort förenligt med lönsamhetskravet i förordningen 1984:523 försöksverksamhet med bidrag till om arbetslösa startar näringsverksamhet. Om näringsidkare som egen en tvingades lägga ned sin verksamhet därför fått statliga att en annan bidrag kunde agerandet ifrågasättas konkurrenssynpunkt. ur

Uppvidinge kommun. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning stöd till industriella utvecklingstjänstcr

Konkurrensverkets bedömning: Det planerade kommunala utvecklingsbolagets verksamhet som initialt skulle finansieras med offentliga medel skulle kunna slå ut privata konsultbolag från marknaden eftersom de kommunala utvecklingskonsultema inte skulle ta betalt för sina insatser. Stödet var olämpligt från konkurrenssynpunkt.

Stockholms stad. ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning stöd till utomhus bassängbad

Konkurrensverkets bedömning: KV ansåg att kommunens agerande inte var i strid med KL. KV ansåg att det är viktigt med hänsyn till konkurrensneutrala villkor på marknaden att kommunala stöd till olika aktiviteter för invånarna måste vara tillgängliga för alla företag under likartade förutsättningar. Kommunen hade något syfte att konkurrera ut en konkurrent.

Hallsbergs kommun. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning stöd till hotell-och restaurangverksamhet genom subventionerad hyra

Konkurrensverkets bedömning: Enligt KV det i princip ofrånkomvar ligt att den kommunala stödgivningen ledde till att Stinsen gavs möjligheter att sätta lägre priser än andra hotell- och konferensföretag i Hallsberg med omnejd. Olämpligt att kommunen det aktuella genom hyresavtalet subventionerade Stinsen.

220 Kartläggningen av konkurrensproblemen Konkurrens i balans

Pajala kommun Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning stöd till hotell-och restaurangverksamhet via driftbidrag till Folkets Husförening

Konkurrensverkets bedömning: KV beräknade att marknadshyran i Pajala uppgick till 200 kr per kvadratmeter och år samt att den faktiska hyran var 157 kr per kvadratmeter och år. Stödet till arrendatom uppgick alltså till 43 kronor kvadratmeter och år. KV fann inte per grund för åtgärder enligt KL. KV uttalade dock att det normalt inte är önskvärt att kommuner stödjer kommersiell verksamhet. Lokaluthyrningen borde ha föregåtts av en öppen anbudsinfordran.

Eksjö kommun Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning stöd

till hotellverksamhet

Konkurrensverkets bedömning: Stödgivningen till hotellet omfattades inte KL. KV påpekade att kommuner bör undvika att med skattemeav del stödja ekonomisk kommersiell verksamhet konkurrensmarknader.

Trelleborgs kommun. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning stöd hyresförlustgaranti till kommunalt bostadsföretag

Konkurrensverkcts bedömning: KV framförde att KL inte var tillämplig och noterade de uttalanden som gjordes av Bostadsutskottet i betänkandet 199293:BoU 19 där det framhölls att det får anses vara kompetensenligt för kommun att skapa, driva och stödja kommunala en bostadsförctag. KV framhöll risken för konkurrenssnedvridning till följd hyresförlustgaranti eller andra former stödgivning särskilt i av en av detta fall då hyran i det totala beståndet i stor utsträckning bestäms utifrån allmännyttans kostnader. KV pekade även på de kommunala företagens sociala ansvar för bostadsförsörjningen.

Jönköpings kommun. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning stöd aktieägartillskott till kommunalt bostadsföretag

Konkurrensverkcts bedömning: KV konstaterade att KL inte var tillämplig. Hänvisade till att KV behandlat likartade frågeställningar i tidigare beslut.

Eskilstuna kommun. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning stöd förmånliga lånevillkor till eget bolag

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 221

Konkurrensverkets bedömning: Utlåningen kunde inte anses vara ett konkurrensbegränsande beteende i KL:s mening varför KL tillämplig. KV pekade på att det förhållandet att det kommunala bolaget kunde få förmånligare lånevillkor än sina konkurrenter och även i övrigt hade mindre risktagande kunde verka negativt på företagsstruktur och effektivitet på berörda marknader.

Statens invandrarverk. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning stöd till tolkverksamhet i statlig regi

Konkurrensverkets bedömning: KV kunde konstatera att Statens invandrarverk inte agerade i en företagarroll när man beslutade att inrätta ett kompetenscetrum i egen regi. KL var därför inte tillämplig. KV betonade vikten av att verksamheten vid kompetenscentrum hålls organisatoriskt och redovisningsmässigt klart åtskild från övrig verksamhet.

Jönköpings läns landsting Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning subventionering av vuxentandvård

Konku rrensverkets bedömning: KV framhöll att skattesubventionering av folktandvård kunde innebära underprissättning i KL:s mening. Vuxentandvårdens priser regleras dock genom en statlig tandvårdstaxa och eventuell underprissättning blev inte aktuell att pröva. KV framhöll att en förutsättning för att uppnå konkurrensneutrala villkor på tandvårdsmarknaden är att folktandvårdens olika verksamheter är redovisningsmässigt och organisatoriskt klart åtskilda.

Göteborgs kommun. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning

subventionering av avknoppad privat tandteknikerverksamhet

Konkurrensverkets bedömning: KV ansåg att i rollen som upphandlare av tandtekniska tjänster var kommunen inte företag i KL:s mening. I sin egenskap av uthyrare lokaler dock kommunen ett företag i av var KL:s mening. Avsiktskriteriet dock inte uppfyllt vilket medförde var att de subventionerade hyresprisema inte var i strid med KL. Utförsäljningen av den tandtekniska verksamheten hade gjorts utan att andra presumtiva köpare fått lämna anbud. Kommunen gav stora ekonomiska fördelar till det privata tandteknikerföretaget. Kommunens agerande kunde inte anses överensstämma med önskvärda principer om tillvaratagande och utnyttjande av konkurrens för att erhålla förmånliga inköpsvillkor. Förfarandet kunde också försvåra för andra företag att

222 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

effektivt konkurrera på denna marknad.

Kronobergs läns landsting. Ifrågasatt konkurrenssnedvridning vid stödgivning stöd till och subventionering tandvårdsföretag av

Konkurrensverkets bedömning: Landstinget och det landstingsägda bolaget i sin stödgivande roll inte företag i KL:s mening. I sin roll var utgivare subventioner för lokaler och utrustning var bolaget som av företag enligt KL här det s.k. avsiktskriteriet inte uppfyllt. men var

Konkurrensverket har efter att verkets rapport överlämnats till utredningen redovisat ytterligare ett tiotal ärenden som rör de konkurrensproblem i kommittédirektiven. Dessa ärenden förändrar som anges dock inte den analys verket gjort och återges därför inte i som betänkandet.

8.4 Konkurrensverkets analys av

klagomålsärendena

Konkurrensverket har på vårt uppdrag redogjort för sina erfarenheter av redovisade klagomålsärenden. De områden och branscher som ovan berörs i Konkurrensverkets rapport klagomålsärenden är följande: om bostadsmarknaden inklusive fastighetsförvaltning, brandredskap inklusive service, dagskassehantering, friskvård främst gym och work-outverksamhet, företagshälsovård, gaturenhållning, hotell, viss laboratorieverksamhet, vissa konsulttjänster, lokaluthyming, mät- och kartritningstjänster, måltidsverksamhet, primärvård, Sjukvårdsartiklar, sophämtning, städning, tandvård, tolktjänster, transporter buss, båt, helikopter, taxi, tvätteriverksamhet, tjänster på mervärdesskatteområdet och äldreomsorg.

Konkurrensverket gör följande analys klagomålen. av

1 Konkurrenslagen kan oftast inte användas för att ingripa mot aktualiserade konkurrensproblem.

2 Offentliga aktörer har ofta inte anpassat sin kostnadsredovisning till vad krävs i konkurrenssituation. som en

3 Det är i vissa avseenden oklart vilka regler eller förutsättningar s0n1

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 223

gäller när offentliga aktörer dels konkurrerar med andra företag, dels ger stöd till enskilda företag.

4 Införande av konkurrens i offentlig sektor har ibland utmärkts av otillräckliga förberedelser och kunskaper konkurrenslösningar. om

5 Antalet anmälningar är sannolikt få jämfört med omfattningen av konkurrensproblemet med skattesubventioner och konkurrens rör som offentliga aktörer.

Tillämpning av konkurrenslagen KL Enligt Konkurrensverket är ett viktigt skäl varför KL inte varit tillämplig på de aktuella konkurrensproblemen att myndigheters ifrågasatta beslut eller agerande inte varit ett led i företagarroll, en vilket är en huvudforutsättning för att tillämpa KL. Det gäller t.ex. vid myndigheters stödgivning till enskilda företag. Nonnalt är inte heller myndigheter företag i KL:s mening i funktionen upphandlare som av varor och tjänster som tillhandahålls invånarna och där upphandlingen inte görs i en företagarroll.

Detsamma gäller när statliga myndigheter, kommuner och landsting och deras bolag konkurrensutsätter verksamhet anbudstävlan där egen genom egenregienheten deltar med eget anbud. Om egenregienhetenförvaltningens anbudspris intempris inte täcker verksamhetens kostnader kan en ifrågasatt underprissättning falla utanför KL:s tillämpanses ningsområde. Ett skäl är att förvaltningen tillhör juridiska samma person som den offentliga aktören för upphandlingen och gör valet som svarar av anbudsgivare. Egenregienhetens anbud kan med hänsyn härtill närmast anses likställt med interna inköpsvillkor.

Verket att ett i princip likartat problem också kan förknippas med anser lagen om offentlig upphandling. Denna lag omfattar köp mellan två juridiska Således kan myndighetens köp från egenregienhet personer. efter en anbudstävlan inte omfattas LOU och köpet skulle anses av därmed inte kunna prövas enligt denna lag. Kommunalt köp från egen förvaltning är nämligen ekonomisk transaktion inom juridiska en samma person, vilket inte kan upphandling i LOU:s mening. anses vara en Verket anser därför att företag efter kommunal anbudstävlan som en förfördelats i förhållande till kommunenslandstingets förvaltning egen har små eller egentligen inga möjligheter att få rättelse med stöd av LOU. Detta förfarande offentlig aktör innebär i praktiken avbruten av

upphandlinganbudstävling. Sådant förfarande kan heller inte i princip

224 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

prövas enligt lagen otillbörligt upphandlingsbeteende. Konkurrenom sverket har i ett remissyttrande över förslaget framfört att det är angeläget från konkurrenssynpunkt att förslaget i departementspro-

memorian Avbrutna upphandlingar och interna bud Ds 1994:83

genomförs.

När KL har varit tillämplig vid ifrågasatt underprissättning är det två skäl i de flesta fall bidragit till att Konkurrensverket bedömt att som prissättningen inte varit i strid med KL. Det första skälet är att den offentliga aktören inte bedömts dominerande på den relevanta vara marknaden. Ifrågasatt underprissättning har således fallit utanför KL:s förbud. Det andra skälet är att syftet att syftet att slå ut konkurrenter prisreduktion inte har kunnat beläggas. Här har förekomsten genom en ett kommersiellt vinstmotiv central roll. Oftast är det också svårt av en att koppla ett sådant vinstmotiv till att offentliga aktörer underprissätter sin verksamhet.

Utöver dess skäl framhålls att redovisningssystemen i offentlig sektor ofta inte har anpassats till vad krävs i en konkurrenssituation. som Därför har det varit resurskrävande och mycket svårt att klarlägga sambandet mellan verksamhetens kostnader och tillämpat pris, vilket kan ett hinder för att tillfredsställande slutföra en prövning enligt vara KL offentliga aktörers ifrågasatta underprissättning. av

Ej anpassad kostnadsredovisning Enligt Konkurrensverket har redovisningssystemen i offentlig sektor ofta inte förändrats i takt med utvecklingen mot konkurrens i offentlig sektor. Det har inneburit att den offentliga aktören inte till fullo kunnat visa kostnaderna för verksamheten. Kunskap dessa kostnader får om bland de viktigaste förutsättningarna vid priskalkylering i sägas vara offentlig sektor, inte minst vid upphandling och anbudskonkurrens. Det innebär också att översyn och eventuell ändring redovisningsav systemen bör ett väsentligt inslag vid förberedelser av konkurvara rensutsättning offentlig verksamhet. av

Inom offentlig sektor är det vanligt att olika verksamheter drivs integrerat inom förvaltning eller bolag. En eller flera av dessa samma verksamheter kan konkurrensutsatt. Risken är då påtaglig för s.k. vara korssubventionering mellan icke konkurrensutsatt och konkurrensutsatt verksamhet sistnämnda verksamhet inte är organisatoriskt klart om åtskild från övrig verksamhet och heller inte har egen kostnadsen redovisning. Subventionering konkurrensutsatt verksamhet kan i sin av

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 225

tur ge upphov till prissättning inte täcker verksamhetens en som kostnader. Enligt Konkurrensverkets erfarenheter har offentliga aktörer ofta inte särredovisat konkurrensutsatt verksamhet.

Verket framhåller att indirekta kostnader, t.ex. kostnader för central administration och lokaler, på ett rimligt sätt skall fördelas på olika förvaltningarenheter och verksamheter. Dessa kostnader kan utgöra uppemot 30 procent av de totala kostnaderna för en viss verksamhettjänst. Enligt Konkurrensverkets erfarenheter förekommer också att statliga myndigheter i nämnda avseende inte heller har utvecklat sin kostnadsredovisning. I Konkurrensverkets rapport Kommunal kostnadsredovisning konkurrensinriktade åtgärder i beställar- och utföranniljö, utvecklas närmare vilka förbättringar enligt verket behöver vidtas som beträffande kommuners och landstings kostnadsredovisning från bl.a. konkurrenssynpunkt.

Enligt Konkurrensverkets mening är det utvecklad kostnadsen redovisning, i kombination med att offentlig verksamhet normalt garanteras av skattemedel som kanske utgör de främsta skälen till klagomålen mot offentliga aktörers prissättning vid konkurrens med privata företag. För närvarande finns det heller inte tillfredsställande en garanti för att denna konkurrens inte snedvrids med stöd skattemedel. av Förhållanden redovisningsområdet i offentlig sektor kan enligt verket medföra en påtaglig risk att införande konkurrens kan tendera att bli av ett mål i sig i stället för ett medel för effektivare utnyttjande av tillgängliga resurser.

Oklara regler och förutsättningar Enligt Konkurrensverket är det i vissa avseenden oklart vilka regler och förutsättningar gäller för offentliga aktörer när dessa som agerar konkurrensmarknaden. En i sammanhanget väsentlig oklarhet är vilka undantag som gäller från kommunallagens förbud mot att driva spekulativ verksamhet. De prejudicerande rättsfallen är förhållandevis få och det finns även motstridiga domstolsbeslut. Nuvarande överklaganderegler innebär också att det finns små möjligheter för privata företag att rättelse med stöd kommunallagen kommunal av om en förvaltning eller ett kommunalt bolag etablerar sig i bransch, en t.ex. börjar utföra måltids-, städ-, eller tvätteriverksamhet på den öppna marknaden såsom framgår av de redovisade klagomålen till Konkurrensverket.

Ett närliggande konkurrensproblem och oklarhet i kommunallagens en

8 15-1086

226 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

regelverk gäller kommunernas och landstingens möjlighet att utföra tjänster varandra, vilket i förekommande fall normalt skall, med hänsyn till LOU:s tillämpningsområde, föregås anbudstävlan. av en Enligt kommunallagen gäller undantag från lokaliseringsprincipen om kommunen eller landstinget har tillfällig överskottskapacitet. För närvarande undersöker arbetsgrupp inom regeringskansliet föruten sättningarna for kommuner och landsting att vissa fall få utföra s.k. extern uppdragsverksamhet och därmed undantas från bl.a. lokaliseringsprincipen.

Verket att offentlig stödgivning till enskilda företag är ett anser väsentligt konkurrensproblem. Den får stödet får konkurrensförsom en del och det gäller alltid att väga stödets positiva effekter på sysselsättning mot negativa effekter på konkurrensen på berörd marknad. I berörda statliga stödförordningar dock i princip ingen vägledning ges hur stöd skall utgå för att konkurrensintresset skall kunna beaktas tillsammans med andra mål med stödet. Kommunallagen har relativt klara regler för stödgivning, reglerna innebär att ett företag som men inte är kommunmedlem inte får överklaga ett kommunalt beslut stöd om till företagets konkurrent och därmed få rättelse.

Ibland har, framgår klagomål till Konkurrensverket, offentlig som av verksamhet privatiserats samtidigt relativt omfattande stöd givits till som denna verksamhet. Stödet har givits direkta bidrag, nedsättning av som hyror, förmånliga villkor för uthyrning nödvändig utrustning m.m. av Sådana fall stödgivning har såvitt Konkurrensverket känner till inte av prövats domstol enligt kommunallagens bestämmelser. Om berörd av stödgivning skall likställas med stöd till enskilda näringsidkare enligt kommunallagens bestämmelser kan heller inte sägas med säkerhet.

Av Konkurrensverkets rapport Offentligt stöd till näringslivet, som tillställts regeringen i mitten 1994, och de ärenden som redovisas av av i föreliggande rapport, framgår att statliga myndigheter inte alltid har kunskap vilken effekt viss stödgivning kan få på marknadens om en konkurrensförhållanden.

Konkurrenssnedvridningar kan följa offentlig stödgivning gäller, som av förutom direkta stöd till företag, även indirekta stöd. Enligt verket framkommer det Konkurrensverkets ärenden att kommunala aktörer av uppträder på konkurrensmarknad samtidigt har uppdrag från den som en kommunen eller landstinget utan att detta föregåtts av en upphandegna ling anbudskonkurrens. Detta skydd mot konkurrens får ses som genom

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 227

en klar fördel, särskilt när dessa direktköp från den förvaltningen egna täcker en väsentlig del den totala verksamhetens intäkter. av

Av Konkurrensverkets ärenden framkommer också att kommunen eller landstinget ibland har tecknat kontrakt med eget bolag utföra om att en viss tjänst kommunen eller landstinget för relativt lång tidsperiod. en Dessa avtal innehåller också ibland s.k. förlängningsklausuler som innebär att sådana avtal i princip kan förlängas i det oändliga om någon avtalspartema inte säger avtalet. Det finns enligt av upp Konkurrensverkets mening skäl att anta att denna form förlängningsav klausuler är vanligt förekommande. Att förlänga sådana avtal flertal ett gånger motverkar syftet med LOU, dvs. att utnyttja konkurrensen på marknaden for att erhålla förmånliga inköpsvillkor. Det är dock oklart vad som gäller enligt LOU i sådana fall.

Det är också fråga om indirekt stödgivning när kommuner eller landsting ger jämförelsevis förmånliga lån inklusive kommunal borgen till sina bolag. Av redovisade fall framgår också fonn indirekt en av stödgivning innebär att myndigheter anslår medel för marknadsfösom ring av egen konkurrensutsatt verksamhet kan ha inneburit i som en sammanhanget klar konkurrensfördel.

Otillräckliga förberedelser och kunskaper konkurrenslösningar om Enligt Konkurrensverkets har införandet konkurrens i offentlig sektor av ibland utmärkts av otillräckliga förberedelser. Syftet med konkurrenslösningar och vilka förutsättningar skall uppfyllda för privata som vara att företag skall få utföra verksamhet kommunen eller landstinget har t.ex. inte fastställts i förväg. Detta framgår bl.a. fallet med Landsav tinget Dalarna respektive Bohuslandstinget och anbudskonkurrens om egenregiverksamhetvårdtjänster. Sistnämnda fall visar också att även om extern anbudsgivare i förhållande till egenregienhet skulle lämnat det fönnånligaste anbudet pris- och kvalitetsmässigt har den externa anbudsgivaren i princip inte någon möjlighet med stöd lagstiftatt av

ningen upphandlingsområdet få rätt mot kommunen eller landstinget

om egenregienheten skulle utses till vinnare.

Enligt verket handlar dessa klagomål i grunden att berörda företag om inte anser att kan konkurrera på lika villkor med den privatiserade man verksamheten under rådande förutsättningar. I sådana fall kan man knappast inte tala konkurrenslösningar. Redovisat beteende kan bli om en dyr lösning för invånamaskattebetalama jämfört med konkuren rensutsättning av verksamheten.

228 Kartläggningen konkurrensprobletnen Konkurrens i balans av

I andra ärenden blir i stället frågan vad myndigheten vill uppnå med att konkurrera med verksamhet på marknaden. I fallet med Försvarsegen makten och beställningstrafik med buss tycks det främsta syftet vara att öka intäkterna i verksamheten. Att utnyttja konkurrens ett medel som att effektivisera verksamhet har inte nämnts i detta fall. Det gäller egen också i princip de fall där kommunala aktörer börjat konkurrera på att marknaden utan att den del av verksamheten, oftast merparten, som tillhandahålls kommun eller eget landsting är konkurrensutsatt. egen

Konkurrensverket slutsats redovisade ärenden blir att otillräckliga av förberedelser och bristande kunskaper konkurrensmarknads om en funktionssätt har bidragit till att införande konkurrens, eller vad man av ibland närmast felaktigt kallat konkurrenslösning, i offentlig sektor inte alltid tycks ha blivit lyckad lösning för invånamaskattebetalama. en

Få anmälningar jämfört med problemens omfattning Oftast är det mindre företag klagar hos Konkurrensverket på som offentliga aktörers beteende i konkurrenssammanhang. Det främsta skälet torde enligt verkets bedömning att dessa företags större eller vara största kunder ofta är stat, kommun ocheller landsting.

Anmälningama till Konkurrensverket är enligt verket sannolikt få jämfört med omfattningen redovisade konkurrensproblem. Denna av slutsats grundas bl.a. otaliga samtal och frågor verket får från som företag ansetts sig förfördelade myndigheter. Samtidigt har man som av upplyst att inte vill göra anmälan då detta antas leda till om man en minskade möjligheter att i framtiden göra affärer med den offentliga

sektorn.

Nämnda affärsmotiv för att inte anmäla ett visst agerande kan väga tyngre hos företag med rikstäckande verksamhet än hos företag som främst på lokala eller regionala marknader. Den förstnämnda agerar företagskategorin har generellt sett relativt större ekonomisk riskspridning, vilket bl.a. beror i många fall har ett stort antal att man kommuner och landsting som kunder.

En ytterligare orsak till att företag avstår från att göra anmälan till Konkurrensverket är enligt verket efter bl.a. Konkurrensverkets att man, information, känner till de små möjligheter som finns att få rättelse med stöd KL vid underprissättning och skattesubventionering av av konkurrensutsatt verksamhet. Verket framhåller att tillkomsten LOU av beteende vid offentlig upphandling har bidragit och lagen om otillbörligt

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 229

till större rättssäkerhet för enskilda anbudsgivare vid offentlig upphandling. Reglerna kan dock inte tillämpas vid ett konkurrensbegränsande beteende vid offentlig upphandling som görs inom ramen för den offentliga aktörens producentroll, t.ex. när den offentliga aktören sätter priser som understiger verksamhetens kostnader.

8.5 Maria

Bengtssons analys

Sex fallstudier av upplevda konkurrensproblem

På vårt uppdrag har ekon. dr. Maria Bengtsson, vid Handelshögskolan i Umeå, genomfört sex fallstudier av konkurrenssituationer där offentliga aktörer upplevs snedvrida konkurrensen. I fyra fallen har av den offentlige aktören anmälts till Konkurrensverket. Dessa fall finns även refererade i verkets rapport. Utifrån intervjuer med privata företag, politiker och tjänstemän beskrivs de konkurrensproblem de som inblandade parterna upplevt i konkreta konkurrenssituationer och en analys görs av de upplevda konkurrensproblemens orsak och karaktär. Studien återfinns i sin helhet i bilaga och sammanfattas i det följande.

Exempel på fyra olika typer av upplevda konkurrensproblem

Konkurrensproblem vid stöd och subventioner två exempel -

Det första exemplet är hämtat från Sundsvalls kommun dels som anses subventionera den egna verksamheten, dels föreningsbidrag genom anses snedvrida konkurrensen mellan de privata aktörerna. l början av 1993 öppnade Sundsvalls kommun Hälsokällan, enligt kommunen som var en fristående friskvårdssatsning skulle fungera komplement som som till övriga aktiviteter i sporthallen. Ett prispaket erbjöds inkluderade som ett lågt introduktionspris och rabatter till kommunens anställda och till arbetslösa. Kommunens agerande väckte starka känslor hos de privata gymägama i Sundsvall. Under våren 1993 anmäldes Sundsvalls kommun till Konkurrensverket KV. KV fann inte att Hälsokällan hade en dominerande ställning på marknaden, varför prissättning inte kunde anses strida mot KL. Det andra exemplet är hämtat från hotell- och restaurangbranschen i Hallsberg. Hotell Stinsen drevs tidigare av ett kommunalt bolag som av olika anledningar försattes i konkurs. För att hotellverksamheten skulle drivas vidare upphandlades därför entreprenaden för driften Stinsen i konkurrens på den privata marknaden. av

230 Kartläggningen av konkurrensproblemen Konkurrens i balans

Familjen Bengtsson erhöll entreprenaden. Trots att Hotellet övergick i privat ägo har kommunen fortsatt att stödja verksamheten genom att subventionera lokalhyran. Konkurrenten Loket menar att detta ger upphov till snedvridning konkurrensen. en av

Konkurrensproblem vid försäljning av överskott två exempel -

Det första exemplet är hämtat från Umeå kommun. 1993 konkurrensutsattes Umeå kommuns städverksamhet och kommunens städavdelning förlorade därigenom delar av sin städvolym till privata entreprenörer. För att kompensera volymbortfallet lämnade städavdelningen anbud på den privata städmarknaden. Bl.a. lämnade kommunen in anbud på städning hos fastighetsbolaget Foco. Prisskillnaden mellan de privatas anbud och kommunens visade sig vara påtaglig. Detta gav upphov till starka reaktioner från de privata entreprenörerna och deras intresseorganisation anmälde till slut sin misstanke om att kommunens städverksamhet skattesubventionerad till KV. Men hänvisning till konkurvar renslagstiftningen fann KV dock ingen anledning att vidta någon åtgärd

se även avsnitt 8.3.1 s. 16. Det andra exemplet är hämtat från

tandvården i Västernorrlands län. Folktandvården har monopol på barnoch ungdomstandvården 0-19-åringar, konkurrerar med privatmen tandläkama om vuxentandvården. Kundgruppen 20-åringar beskrivs som ett speciellt och mycket attraktivt kundsegment eftersom de för första gången i sitt liv är fria att själva välja om de vill vända sig till folktandvården eller till privata tandläkare. För att komma in på denna marknad erbjöd privattandläkama förmånliga tandvårdscheckar till denna kundkategori. När Folktandvården svarade med att erbjuda liknande checkar anmälde privattandläkama dem till KV med misstanke missbruk av dominerande ställning. KV fann dock inte att Folktandom

vården kunde fällas för detta med stöd KL se även avsnitt 8.3.1

av s.l7.

Konkurrensproblem vid offentliga upphandlingar ett exempel -

Detta exempel är hämtat från Östersunds kommun. 1994 beslöt Östersunds kommun att konkurrensutsätta delar kommunala av äldreomsorgen. Ett antal anbud inkom och av dessa visade sig anbuden från Radius och kommunens verksamhetsförvaltning vara de mest intressanta. Tjänstemännen utvärderade anbuden. Eftersom Radius anbud tre miljoner billigare år och de bedömdes klara de kvalitetskrav var per ställdes förordade de Radius. De flesta trodde att saken var klar, som men när beslutet skulle fattas röstade de socialdemokratiska politikerna

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 231

och miljöpartisten emot Radius. Argumentet att Radius skulle var minska personalen i så stor omfattning att kvalitén skulle bli lidande. Men en rösts övervikt antogs därför kommunens eget anbud, vilket av tjänstemännen, Radius och de borgerliga politikerna upplevdes vara konkurrenssnedvridande.

Offentliga aktörers möjlighet att öka konkurrensdynamiken ett exempel.

I de exempel tidigare beskrivits har offentliga aktörer upplevts som snedvrida konkurrensen på den privata marknaden. Ibland sig anser emellertid även offentliga aktörer förhindrade att konkurrera. Så vara upplevs situationen vara för det kommunala bussbolaget Göteborgs Spårvägar AB. Konkurrensen Göteborgs kollektivtrafik kan om beskrivas som statistik. I kranskommunema dominerar Linjebuss och Swebus marknaden. Dock bedrivs ingen egentlig konkurrens mellan dem eftersom uppdragsgivaren skriver s.k. incitamentsavtal med utövama ständigt förnyas. Även konkurrensen kollektivtrafiken som om i Göteborgs stad är statistik eftersom göteborgs Spårvägar AB har monopol på stora delar av trafik. 1993 konkurrensutsattes emellertid en tredjedel av busstrafiken i Göteborgs stad och ett fortsatt konkurrensutsättande skulle bidra till ökad konkurrensdynamik. På Göteborgs en Spårvägar AB dock att även kollektivtrafiken i kringanser man kommunerna bör konkurrensutsättas och att alla bör möjlighet att ges konkurrera i regionen helhet. Om inte, är risken stor att det som kommunala bolaget försätts i konkurs. Även på Linjebuss anser man att konkurrensutsättande leder till ökad konkurrensdynaniik att den men kommunala kompetensens begränsning kommunala bolags verksamav het är relevant.

Genom analys de exempel presenteras har det varit en av som ovan möjligt att identifiera ett antal upplevda konkurrensproblem samt att beskriva dess orsaker och karaktär. I det följande skall tre huvudtyper av problem diskuteras, varefter principiell diskussion förs en mer om

konkurrensproblemens inverkan vad kan benämnas för

som en fungerande konkurrens.

232 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

Konkurrens på ojämlika villkor ett upplevt konkurrensproblem. -

Dominans och tillträde till marknaden

Konkurrenslagen för hur organisationer som är att betrakta ger ram arna företag skall på marknaden. Ett viktigt förbud i konkursom agera renslagen är förbudet mot missbruk dominerande ställning, vilket inte av varit möjligt att påvisa i något de fall ingår i denna studie. av som Många de studerade företagen ändå att kommunen till följd av menar sin finansiella styrka och starka ställning snedvridit konkurrensen. De av definierar alltså dominerande ställning på ett annat sätt. Aktörema beskriver den relevanta marknaden utifrån den upplevda konkurrensen, vilket inte alltid stämmer överens med konkurrenslagens produkt- och geografiska marknadsdefinition. I flera de studerade fallen, t.ex. i av Sundsvall, Göteborg och Umeå har även marknademas gränser visat sig oklara. Den relevanta marknaden beskrivs av de privata företagen vara de delseginent marknaden där konkurrenterna möter varandra. som av del kommuner talar istället den totala marknaden. Att avgöra vad en om skall utgöra den relevanta marknaden kopplas även till som anses tidpunkten när bedömningen görs. I Sundsvall anser man att bedömningen bör inkludera effekterna den kommunala etableringen i av temier utslagning och koncentration. Sundsvalls kommun har enligt av de privata företagen erhållit dominerande ställning efter att två en företag tvingats lämna marknaden.

Svårigheten att definiera marknaden kan relateras till förekomsten av etableringshinder. I flera de studerade fallen finns etablerings-hinder av avgränsar marknadsseginenten. Det finns även exempel på som situationer när etableringshindren har varit helt oöverstigliga vilket inneburit att delar marknaden varit stängd för konkurrens. Vissa av av de etableringshinder återfunnits i de fall som studerats är möjliga som att undanröja medan andra måste beskrivas svårlösta dilemman. För som att ta ett exempel innebär kommunens stegvisa konkurrensutsättande att konkurrenterna inte kan mötas och konkurrera intensivt med varandra på marknaden i sin helhet, vilket önskvärt. Rent teoretiskt erhåller vore kommunen därigenom möjlighet till differentierad prissättning mellan en icke konkurrensutsatt och konkurrensutsatt verksamhet, vilket man Lex. misstänker i Umeåfallet. Detta etableringshinder är emellertid svårt att undanröja. Kommunen har kunskap eller kompetens att över en natt gå från helt skyddad marknad till en fullständigt konkurrensutsatt en marknad. Konkurrensutsättandet bör ske stegvis för att inte riskera att den kommunala aktören slås ut från marknaden, vilket tex. Göteborgs

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 233

Spårvägar befarar skall bli ett resultat av fortsatta upphandlingar. Mångfalden i konkurrensen skulle därigenom minska vilket inte heller är önskvärt. Dilemmat kvarstår alltså.

Olika ekonomiska förutsättningar

Den finansiella styrka och starka ställning som kommunen ofta upplevs ha leder även till att de ekonomiska förutsättningarna för privata och offentliga aktörer skiljer sig åt. Skillnaderna i aktörernas ekonomiska förutsättningar möjliggöra underprissättning. I inget av de fall som anses anmälts till Konkurrensverket har detta varit möjligt att påvisa, vilket bl.a. kan förklaras de svårigheter är förknippade med en av som bedömning priset relativt kostnaderna. Kommunernas redovisningsav system upplevs ofta bristfälligt när det gäller att redovisa kostvara naderna för verksamheten, vilket utgör ett hinder för att komma till rätta med problemen.

De privata aktörerna måste sätta ett pris som täcker kapitalkostnadema, uppfyller uppställda avkastningskrav, ger vinst på lång sikt samt täcker alla andra självkostnader dvs. kostnader för lokaler, personal, material, etc. I de fall när underprissättning misstänks har de privata aktörerna hävdat att kommunenlandstinget inte behövt ta hänsyn till alla dessa faktorer i sin prissättning. För det första upplevs kapitalkostnadema och avkastningskraven vara olika för privata och offentliga aktörer. Det hävdas t.ex. att Hälsokällans investeringar finansierades via anslag, vilket i princip skulle innebära att de erhöll kapital gratis,vilket privata företag inte gör. Detta måste beskrivas som ett konkurrensproblem. Även privata företag kan erhålla liknande fördelar kommunen om subventionerar privat verksamhet. Exempel på detta återfinns både i sundsvall där föreningsgymmen erhåller föreningsbidrag och i Hallsberg där Stinsen till skillnad från konkurrenten inte behöver betala någon hyra och enligt vissa även erhåller gratis arbetskraft. Att kommuner inte har avkastningskrav och kapitalkostnader kan emellertid även samma beskrivas ett dilemma. I Umeå poängterar man städavdelningen som att inte har möjlighet att själva generera kapital, avsätta medel till man fonder och alltså själva finansiera framtida investeringar, eftersom städavdelningen inte får gå med vinst. I stället måste de äska medel i konkurrens med andra kommunala verksamheter investering när en är nödvändig. För att villkoren skall vara lika måste de offentliga och privata aktörernas kapitalkostnader och avkastningskrav vara jämförbara.

En anledning till att underprissättning ifrågasätts är att kostannan

234 Kartläggningen av konkurrensproblemen Konkurrens i balans

nadema upplevs vara korssubventionerade. I Sundsvall roterade personalen mellan olika verksamheter i Sporthallen. i Västernorrland kunde samma tandläkare, sköterskor, utrustning etc. användas för vuxentandvård såväl som för den anslagsfinansierade barn- och ungdom samt specialisttandvården. För att separera de olika verksamheternas kostnader används schablonberäkningar utgående från antalet patienter inom resp. verksamhetsområde. Att kommunerlandsting blandar olika verksamheter på detta sätt gör det svårt att fastställa den verkliga kostnaden för verksamheten. Eftersom det är nästan omöjligt att granska om fördelningen av kostnaderna skett på ett riktigt sätt, ger det även upphov till en misstanke hos de privata aktörerna om att verksamheten subventioneras.

Kommuner och landsting upplevs inte vara utsatta för samma risker som privata företag vilket kan beskrivas som en ekonomiskt relaterad fördel. En skillnad som ofta förs fram är att t.ex. kommuner aldrig går i konkurs vilket är risken för privata företag. Invändningar som förs fram mot detta är att kommunen i sig kanske inte går i konkurs att men enskilda verksamheter kan avyttras. I Göteborgs kommun hävdar man t.ex. att man har för avsikt att fortsätta konkurrensutsättandet, vilket enligt Göteborgs Spårvägar AB skulle innebära att de tvingas i konkurs. En av politikerna i Umeå kommun anser att man vid konkurrensutsättande måste vara effektivare än egenregin. Små kommunala enheter som konkurrerar med stora rikstäckande eller internationella organisationer menar även att de har en mindre tryggare tillvaro eftersom de är helt beroende den lokala verksamheten. Åsikterna går alltså isär av om konkurs utgör en större risk för privata företag än för offentliga aktörer.

Ojämlika konkurrensfördelar

Relationsfördelar nämns vid sidan om de ekonomiska fördelarna när konkurrensen i gränslandet mellan det privata och det offentliga beskrivs. Kommunen beskrivs stor organisation med många som en kontaktytor. De flesta organisationer dessutom sträva efter att anses utveckla goda relationer med kommunen. Detta i Sundsvallsfallet anses förklara varför ett flertal stora företag i Sundsvallstrakten erbjuder sina anställda träningsmöjligheter Hälsokällan. Vuxentandvården i Västernorrland utgör ett annat exempel när den offentliga aktören anses ha relationsfördelar relativt de privata. Folktandvården kan under 19 år av en patients liv bygga upp goda relationer till patienten som sedan är avgörande för patientens val av tandläkare när de övergår till vuxentandvården. Om goda relationer utvecklas finns en lojalitet för och

Konkurrens i balans Kartläggningen av konkurrensproblemen 235

tillit till motparten är svår att bryta. Det blir till konkurrensförsom en del för Folktandvården.

Kommuner och landsting anses även ha sortimentsfördelar relativt privata företag. Hälsokällan kan till skillnad från de privata gymen erbjuda ett helt sortiment av aktiviteter med simhall, bowlinghall, gym, etc. Stinsen erhåller samma typ av fördel tack vare den hyressubventionering som kommunen ger. Eftersom lokalerna inte kostar pengar kan de erbjuda ett helt konferenspaket till kunden. Relations- och sortimentsfördelar kan förklaras att kommunen är stor organisation. En av en fråga som kan ställas är om även stora privata företag har samma typ av fördelar i konkurrens med små kommunala företag Följdfrågan blir om det är aktörernas relativa storlek eller om det är det faktum att den ena aktören är privat och den andra är offentlig som ger upphov till de upplevda konkurrensproblemen

Två olika världar möts ett konkurrensproblem -

Dubbla roller De konkurrensproblem som uppstår i gränslandet mellan det privata och det offentliga kan delvis förklaras av att det är två helt olika organisationer som möts. Organisationemas verksamheter hari grunden två helt olika syften. Den offentliga aktören skall tillgodose samhällsmedborgarnas behov medan privata företag är vinstdrivande och ytterst skall tillgodose ägamas intressen. Att organisationerna har olika funktion innebär även att helt olika och värdesystem utvecklas inom de normer två sektorerna. När dessa två världar möts uppstår problem.

Den offentliga aktören skall fungera dels som en offentlig myndighet dels som ett privat företag. Att hantera de dubbla roller som detta medför är problematiskt. Kommunen är t.ex. både beställare och utförare. Även försökt att dessa roller kan t.ex. om man separera utföraren hjälpa beställaren att utforma kravspecifikationema därför att de har den största kompetensen detta område, vilket fallet i var Umeå. l de flesta fall som här studerats upplevs emellertid kommunerna ha lyckats ganska väl med beställar-utförar-rollema. Den att separera närhet och förståelse som finns mellan beställare och utförare, till följd av att de båda uppgifterna tidigare varit integrerade, ses i sig som ett problem men accepteras eftersom det är oundviklig konsekvens en av att egenregiverksainheten konkurrensutsätts.

Andra dilemman kan emellertid uppstå till följd av att kommunen både

236 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

skall fungera i rollen som företag och som förvaltning. Många kommuhar dålig ekonomi och stora sparkrav. Det är utifrån kommunens ner huvudsakliga uppgift rimligt att alla hjälper till att bära de kostnader den kommunala verksamheten upphov till. Göteborgs Spårsom ger vägar AB ålades t.ex. därför ansvaret för museiverksamhet vilket motiverades utifrån ett solidariskt tänkande och lika ansvar för de kommunala uppgifterna. Göteborgs Spårvägar tvingas därigenom att bära kostnader inte de privata företagen har. Detta försvårar ett som företagsekonomiskt riktigt agerande från göteborgs Spårvägars sida.

Till sist kan även uppdelningen av arbetsuppgifter och ansvar mellan tjänstemännen och politikerna i kommun upphov till problem. en ge Tjänstemännen utvärderar t.ex. anbud utifrån så objektiva grunder som möjligt medan politikerna fattar beslut utifrån politiska överväganden, vilket fallet i Östersund. Principiella uppfattningar hur vård skall var om bedrivas, hur man bäst tillfredsställer väljarnas krav etc. kan bli avgörande för beslutet snarare än de premisser som tjänstemännen angett i förfrågningsunderlaget. Dessutom kan den politiska majoriteten skifta under upphandlingens gång. Relationen mellan tjänstemän och politiker kan även det omvända. I Sundsvall t.ex. tog tjänstemänvara nen delvis saken i egna händer. Inget formellt beslut fattades on1 att starta Hälsokällan och politikerna tog ställning till om tjänstemännens kalkyler och bedömningar av de ekonomiska konsekvenserna av investeringen var tillräckliga. Kommuner skall fungera som beställare och utförare, som offentlig förvaltning och företag och det skall finnas politiker och tjänstemän. Dessa dubbla roller ger upphov till dilemman av olika slag.

Mellan två stolar Vissa ansvarsområden som tidigare haft en naturlig plats i en organisation har genom de förändringar och den omorganisation som genomförts i många offentliga organisationer hamnat mellan två stolar. I beskrivningen Östersunds upphandling vårdtjänster kan mellan av av man raderna utläsa att arbetsgivaransvaret ett av de främsta motiven till var att egenregin erhöll anbudet trots att Radius både kvalitets- och prismässigt bedömdes vara ett mer fördelaktigt alternativ. Beställaren tvingas att även ta ett arbetsgivaransvar on1 det inte i förväg klart definierats skall föra de anställdas talan vid upphandling. vem som en Ett annat dilemma, vid bedömningen av externa anbud, är den anställningsgaranti återfinns i de flesta kommuner som här studerats. som I stället för att bedöma vilket anbud är billigast kan kommunen som göra en bedömning av hur stor kostnadsbesparing som erhålls om

1995:105 Konkurrens i balans Kartläggningen konkurrensproblemen 237 SOU av

nedskärningar personal exkluderas från de externa anbuden. Detta av eftersom anställningsgarantin innebär att kostnaden för personalen kvarstår, flyttas till enhet. Om så är fallet gäller inte de men en annan spelregler angetts i förfrågningsunderlaget vilket är ett konkurrenssom problem.

Ansvaret att bidra till ökad samhällsnytta kan även bildligt talat hamna mellan två stolar. Samma åtgärd kan både negativ och positiv ur vara ett samhällsperspektiv, vilket kan illustreras med ett exempel från fallen. Folktandvårdens monopol inom bam- och ungdomstandvården beskrivs vissa nödvändigt för att 0-l9åringama skall få så bra tandvård av som möjligt. Genom folktandvårdens monopol förhindras emellertid som aktörerna att konkurrera vilket är negativt ett samhällsnyttoperspekur tiv. Monopolet kan alltså enligt landstinget försvaras därför att det bidrar till ökad samhällsnytta, samtidigt som det är förkastligt ur ett samhällsnyttoperspektiv därför fungerande konkurrens omintetatt en görs. Landstingets avtal med folktandvården kan inte beskrivas som konkurrensbegränsande samarbete även det i praktiken är det. om Varken den lagstiftning och rättspraxis ligger till grund för som bedömningen vad kan vara konkurrensbegränsande av som anses samarbete eller missbruk dominerande ställning kan tillämpas på den av beskrivna situationen utan den faller bildligt mellan två stolar.

Missförstånd och osäkerhet ett konkurrensproblem - Ur fallstudiema har det framkommit att många missförstånd mellan privata och offentliga aktörer kan förklaras av att de inte talar samma språk. Vad definieras marginell verksamhet skiljer sig t.ex. åt. som som I ett flertal de studerade fallen hävdar kommunerna att de bedriver av marginell verksamhet på den privata marknaden. De definierar då marginell verksamhet utifrån kommunens totala verksamhet. Konkurrenbedömer däremot storleken verksamhetens omfattning utifrån terna effekterna för det företagets verksamhet. Två av de privata egna aktörerna i Sundsvallsfallet t.ex. att de tvingades lämna marknamenar

den till följd kommunens marginella verksamhet, vilken de privata

av aktörerna alltså omfattande verksamhet. ett annat begrepp anser vara ibland har olika betydelse för olika aktörer är begreppet kostnad. som Kommunen kan hävda att de bär sina kostnader medan privata egna aktörer hävdar att de inte gör det. l vissa fall kan detta förklaras av att kommunen inte inkluderar allt i traditionell företagsekonomisk som bemärkelse kan beskrivas som en kostnad.

Förutom att aktörerna lägger olika betydelser i olika begrepp talar de

238 Kartläggningen konkurrensproblemen Konkurrens i balans av

även på olika sätt. På den privata marknaden finns läsa en vana att signalerna från marknadsaktörema och utifrån dessa signaler kan viss en säkerhet erhållas. Det finns vissa spelregler kan råda i som anses en bransch även om aktörer ibland bryter dessa regler. I Östersunds-fallet återfinns ett exempel på hur den privata aktören läser signaler och drar helt fel slutsatser. Radius tolkar kommunens beslut att anta egenregiverksamhetens anbud ett uttryck för att Östersunds kommun som inte egentligen ville upphandla verksamhet i konkurrens. Därför ser Radius upphandlingen skenmanöver från kommunens sida vilket som en inte var fallet. Det andra politiska överväganden var snarare än ett medvetet förhållningssätt till konkurrensutsättande förklarade som beslutet.

Det finns en psykologisk distans mellan offentliga och privata aktörer som är negativ för konkurrensen. De privata aktörerna känner inte till

förutsättningarna och motiven bekom de offentliga aktörernas agerande.

Kan de använda skattemedel, hur finansieras investeringar, hur fungerar de politiska styr agerandet etc. Kommunala aktörer processer som upplevs därför agera utifrån helt andra spelregler och dessa är i stor utsträckning okända för de privata aktörerna. På omvänt sätt är kommunernas förståelse för de privata företagens verksamhet och för spelreglerna i konkurrensen på privata marknader begränsad. I vissa av de studerade fallen har t.ex. kommunen först i efterhand insett vilka konsekvenser det agerandet fått för det lokala näringslivet. egna Konkurrensspelet i gränslandet mellan det privata och det offentliga sker alltså inte med öppna kort och möjligheterna att spelarna är syna begränsade. Därför det önskvärt att på något sätt öka insynen i vore organisationerna och förståelsen för de spelregler bör gälla i som konkurrensen. Därigenom skulle osäkerheten och risken för missförstånd minska.

En konkurrenspolitisk eller ideologisk fråga Konkurrensproblemen som uppstår i gränslandet mellan det privata och det offentliga kan analyseras utifrån uppfattningar hur konkurrens om skall bedrivas för att på bästa möjliga sätt bidra till samhällsnyttan. Resultatet av en sådan analys kan emellertid stå i strid med de ideologiska överväganden återspeglas i olika uppfattningar hur som om offentlig verksamhet skall bedrivas. Av de invändningar förts fram som mot kommunala aktörers agerande på den privata marknaden kan det utläsas att det inte enbart är ett konkurrensproblem beskrivs som utan även ett ideologiskt problem. Är det kommunens uppgift städa att Måste kommunen själv köra bussarna etc. är uttalanden fälls. Alla som

Konkurrens i balans Kartläggningen konkurrensproblemen 239 av

är överens att myndighetsutövandet bör finnas hos kommunen men om däremot går åsikterna isär huruvida kommunen även bör ha ansvar om för genomförandet. Uppfattningama hur skattebetalarnas pengar om skall användas och vinster från kommunala bolag kan användas för om att betala kommunens övriga kostnader går också isär.

Av beskrivningen konkurrensen inom kollektivtrafikområdet i av Göteborg framgår det att konkurrensen har statisk karaktär. Genom en incitamentsavtal delas stora delar kollektivtrafiken i kringkommunerav mellan de två stora bussbolagen, Swebus och Linjebuss. na upp Göteborgs Spårvägar har däremot säkrad marknad i Göteborgs en kommun och då speciellt vad gäller spårvägstrafiken. Från konkurrenssynpunkt det önskvärt att denna statiska konkurrenssituation vore förändrades och upphov till dynamisk och utvecklande gav en mer konkurrens. Om alla aktörer tilläts på samtliga segment skulle agera mångfalden, närheten och intensiteten i konkurrensen öka vilket skulle företagen att vidta kreativa åtgärder för att bli bättre än pressa nya konkurrenterna. Från konkurrenssynpunkt skulle alltså detta scenario positivt, med reservation för att andra konkurrensproblem av den vara karaktär diskuterats snedvrider konkurrensen. Ideologiskt som ovan är dock inte detta scenario möjligt. Det har fastslagits att kommunen inte skall ägna sig kommersiell verksamhet. Kommunens rättigheter på detta område avgränsas den kommunala kompetensen och av argumenten för detta är ideologisk karaktär. Många av de konkurav rensproblem och frågeställningar beskrivs kan detta sätt föras som tillbaka till den ideologiska frågan vilken verksamhet kommunen om egentliga skall bedriva.

Lärdomar studien sammanfattning av - en I studien gör Maria Bengtsson följande sammanfattande bedömning.

Den analys genomförts har framför allt syftat till att förtydliga vari som de upplevda problemen i gränslandet mellan det privata och offentliga egentligen består. Däremot har inte problemen konsekvenser för samhällsnyttan diskuterats i någon större utsträckning. Det har konstaterats att den lagstiftning och praxis finns detta område inte är som tillräcklig för att lösa de upplevda konkurrensproblemen. en fråga man därför ställer sig lagstiftningen eller sättet att tillämpa lagen borde är om förändras. För att på denna fråga måste konkurrensproblege ett svar effekter för samhällsnyttan bedömas. mens

Lagstiftningen skall definiera och de fonnella reglerna för ramarna

240 Kartläggningen av konkurrensproblemen Konkurrens i balans

konkurrensspelen däremot måste vissa skillnader i spelarnas förutsättningar accepteras. Dessa skillnader bidrar till själva kampen och kan ibland förutsättning för dynamiken i konkurrensspelet. Den vara en svåra frågan blir alltså att avgöra i vilken utsträckning och på vilka punkter de upplevda konkurrensproblemen kan förklaras av att spelregler inte finns respektive av att aktörernas förutsättningar är olika. Skilda förutsättningar kan av aktörerna upplevas ett konkurrenssom problem men behöver utgöra ett faktiskt konkurrensproblem. Ytterst tenderar de flesta företag att undvika konkurrens även på ett om man principiellt plan kan tillskriva konkurrensen ett värde. Vissa de av upplevda konkurrensproblemen kan dessutom förklaras den bristande av förståelse som finns mellan de två typerna organisationer möts av som i konkurrens.

Trots att de upplevda konkurrensproblemen i viss utsträckning kan förklaras av missförstånd, osäkerhet och för konkurrensen acceptabla av skillnader mellan aktörernas förutsättningar att konkurrera, saknas vissa nödvändiga spelregler för konkurrensen. Det är framför allt spelregler som talar om vilka ekonomiska förutsättningar som bör gälla för konkurrenter och normer eller riktlinjer för hur sammanblandning mellan offentliga aktörers olika verksamheter och rollerna bör hanteras som i dag saknas. Hur dessa spelregler, eller riktlinjer bör ut nonner se är emellertid en fråga för utredningen i sin helhet att ta ställning till.

9 Konkurrensverkets rapporter

l detta kapitel sammanfattas Konkurrensverkets rapporter Kommunal kostnadsredovisning konkurrensinriktade åtgärder i beställar- och utföranniljö, Sambruk i offentlig sektor effekter på konkurrens och effektivitet och Offentligt stöd till näringslivet åtgärder för ökad konkurrensneutralitet. -

9.1 Kommunal

kostnadsredovisning

februari 1993

De senaste åren har ökad uppmärksamhet kommit att riktas mot produktivitets- och effektivitetsförhållanden inom offentlig sektor. Konkurrenslösningar, son1 anbudstävlan mellan kommunala egenregienheter och privata företag, är ett viktigt medel för att öka effektiviteten på det kommunala området. Ett huvudvillkor är därvid att det finns korrekta uppgifter om produktionskostnadema för tjänster som produceras av kommunala egenregi-enheter. Nuvarande brister på det kommunala redovisningsområdet riskerar att grund kommunal s.k. av underprissättning snedvrida konkurrensen på marknaden när t.ex. egenregi-enheter tävlar med externa aktörer. Ett resultat kan bli att förväntad ökad effektivitet helt eller delvis uteblir. Brister i den kommunala redovisningen kan således motverka eller utgöra ett hinder för att uppnå syftet med konkurrenslösning. en

Rapporten syftar till att belysa de mest framträdande bristerna från konkurrenssynpunkt det kommunala redovisningsområdet. Rapporten syftar även till redovisa de åtgärder enligt Konkurrensverket, bör som,

vidtas på kostnadsredovisningsområdet för att bättre garanti för att

ge konkurrens det kommunala området skall bli ett medel för ökad effektivitet. I rapporten görs också koppling till de krav måste en som ställas för att utveckla beställar- utförannodellen BU-modellen, som blivit vanlig organisationsfonn på det kommunala området.

242 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Undersökningar främst förutvarande Statens pris- och konkurrensverk av SPK och Näringsfrihetsombudsmannen NO visar att kommuner och landsting har svårt att lämna uppgifter olika delverksamheters totala om kostnader. Främst kan detta relateras till bristande förutsättningar för att fördela kostnader. Orsaker till nuvarande brister är att ett gemensamma flertal kommuner och landsting inte klarlagt sitt informationsbehov och i många kommuner och landsting tillämpar s.k. öppen redovisatt man ning enligt redovisningssystem K-plan respektive L-plan. Vidare är som bristande eller ingen konkurrens på det kommunala området i kombination med ofta otillfredsställande upphandlingskompetens en bidragande orsaker till att brister på redovisningsområdet inte har uppmärksammats och åtgärdats. Om t.ex. en relevant andel av gemenkostnader inte tas med vid beräkning kommunal egensamma av en regienhets anbudspris vid anbudstävlan med externa aktörer får egenregienheten konkurrenssituation, dvs. konkurrenen gynnsammare sen snedvrids på marknaden.

Ett skäl till att det inom kommuner och landsting inte har ställts specificerade infonnationskrav på redovisningssystemet är främst att kommunala verksamheter inte hittills i nämnvärd utsträckning har utsatts för konkurrens. Det har motverkat incitamenten att identifiera samtliga kostnader för olika verksamheter. I samband med såväl intern effektivisering införande konkurrenslösningar inom den kommunala som av sektorn kommer också att initialt att krävas en omfattande förändring av flertalet kommuners redovisningsfilosofi. Infonnationskraven måste utökas från att gälla övergripande kostnadskännedom till att även gälla kunskap kostnader för olika delverksamheter. Olika intressenters om krav på information blir också avgörande för ett redovisningssystems uppbyggnad och relevans. Dessa infonnationskrav bör leda till en förändring eller utbyggnad eller nyinvestering i redovisningssystem, av mot de krav ställs och den information som som svarar som genererar efterfrågas i bl.a. konkurrenssituation. Från ekonomisk synpunkt en innebär förbättrad redovisning att kostnadsansvaret förtydligas. en Därmed kan också relevanta jämförelser göras mellan konkurrerande alternativ, vilket ökar incitamenten till rationaliseringsåtgärder.

Enligt nuvarande regelverk för kommuner och landsting skall huvudprinciperna vid upphandling affärsmässighet, objektivitet och vara utnyttjande befintliga konkurrensinöjligheter. I dessa huvudprinciper av innefattas bl.a. vikten att vid varje upphandlingstillfälle beakta av konkurrensneutraliteten på marknaden, dvs. att alla aktörer får delta och tävla på lika villkor. Om kommunala egenregi-enheter skall delta på lika

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 243

konkurrensvillkor är viktig förutsättning att uppgifter finns en om kostnaderna för berörd verksamhet.

En ökad kunskap hur kostnaden för olika verksamheter bör om kalkyleras förutsätter att de flesta kommuner och landsting ändrar sin

redovisning så att den utgör ett stöd för kommunal kalkylering, bl.a. vid

anbudsförfarande. En precision i kalkylema kan uppnås att det, genom utifrån de metoder BU-modellen baseras på, införs strikt som en uppdelning och separering med avseende på organisation, och ansvar resultat. Den i många fall tillämpade s.k. öppna redovisningen motverkar ett distinkt kostnadsansvar. Skälet är främst att delar av en verksamhets indirekta kostnader, såsom kapitaltjänstkostnader och

administrativa kostnader, inte hänförs till den verksamhet utnyttjar som berörda tjänster. Därmed kan verksamhet subventioneras på en bekostnad av annan verksamhet, vilket kan leda till ineffektivt resursutnyttjande.

Vidare saknas i många fall regler för hur över- och underskott i en verksamhet skall disponeras. Oftast balanseras dessa till nästföljande

budgetår och disponerastäcks ansvarig nämnd eller förvaltning. För av en egenregienhet genererat överskott vid effektivisering som av verksamheten kan öppen redovisning i kombination med regler för vaga disposition av överskott innebära att det inte kommer berörd verksamhet tillgodo. Därmed försvagas incitamentet för fortsatt rationalisering och

effektivisering av verksamheten.

Sluten redovisning, Konkurrensverket förordar, innebär varje som att delverksamhet kan ges ett strikt definierat resultatansvar med egen redovisning. Därmed ökar förutsättningarna för att motverka dels

felaktig kostnadsfördelning inom organisationen, dels konkurrenssned-

vridande effekter. Sluten redovisning, rimligen stödjer och som stimulerar ett marknadsorienterat synsätt på verksamheten, ligger

dessutom väl i linje med BU-modellens intentioner bl.a. resultatom mässig åtskildhet.

Nuvarande brister redovisningsområdet utgör grundläggande skäl till

att bl.a. kommuner i ökad utsträckning övergår till redovisningssystem

av flerdimensionell karaktär. Ambitionen redovisningsär att anpassa systemet till faktisk ansvarsfördelning och att erhålla utökad en infonnation. Detta kräver fler begrepp t.ex. produkt, kund, som ansvar, aktivitet, etc. I detta perspektiv framstår kostnadsredovisningen i de

flesta kommuner och landsting otillräcklig. Konkurrensverket som anser

244 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

därför att flerdimensionella redovisningssystem, t.ex. BAS-planen, har uppenbara fördelar framför K-planen.

Enligt Konkurrensverket kan i korthet följande åtgärder ses som mest betydelsefulla för att förbättra den kommunala verksamheten från konkurrens- och effektivitetssynpunkt.

Låt infonnationskraven från bl.a. de verksamma i aktuell kommunal verksamhet utgöra referensram vid analys och utformning en gemensam kostnadsredovisningen. I många fall torde detta leda till att kommuav måste förbättra nuvarande eller införa nya redovisningssystem. nen

Inför särredovisning kostnaderna för olika verksamheter. Därvid av förordas att särredovisningen görs utifrån slutna redovisningssystem, dvs. varje enskild verksamhet har egen redovisning.

Det bör utvecklas avtalsfonner mellan kommunala beställar- och utförandeenheter från affärs- och effektivitetssynpunkt bättre kan som likställas med avtal kan träffas med externa företag. Det bör även som finnas särskilda regler för att minimera risken för direkta beroendeförhållanden mellan kommunala beställare och utförare.

För att uppfylla kravet på objektivt val av anbudsgivare efter en anbudstävlan bör även önskad kvalitet för verksamheten klart redovisas i anbudsunderlaget. Det förutsätter i många fall en utveckling av modeller för kvalitetsmätning och att kommunala beställares nuvarande kompetens på upphandlingsområdet förbättras.

Nya redovisningssystem och verksamhetsanpassad kostnadsredovisning möjliggör effektiv målstyming och bidrar till att förtydliga och ansvarsfunktionsroller i den kommunala verksamheten. Därvid kan BUmodellen tillämpad ett korrekt sätt bl.a. bättre förutsättningar - - ge för ökat kostnadsmotstånd i den operativa verksamheten och ökad garanti för konkurrensneutralitet vid anbudstävlan.

Föreslagna åtgärder för att förbättra kommunala redovisningssystem och förutsättningar för konkurrenslösning principiell karaktär och det är av ankommer på kommuner och landsting redovisningen efter att anpassa externa och interna intressenters infonnationsbehov. Ett första steg i denna bör analys kommunens totala infonnationsbeprocess vara en av hov utifrån konkurrenssituation. Därefter kan redovisningssystem en till dessa behov successivt utvecklas och införas. som anpassas

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 245

Behovet av att skapa ett redovisningssystem som är anpassat till användarens speciella informations- och målstymingsbehov har uppmärksammats många kommuner och landsting. Nya redovisav ningssystem och rutiner som möjliggör återkoppling verksamheten av sansvar och särredovisning kostnader för respektive verksamhet är av ett sätt att säkra behovet av en intemredovisning som är anpassad till konkurrenslösningar. Det kommer i sin tur att fungera ett styrinsom strument för verksamheten. Det bör framhållas att enbart ändring eller införande av ett nytt redovisningssystem inte är en tillräcklig åtgärd för att lösa kommunala redovisningsproblem i konkurrens- och effektivitetssammanhang. Detta bör ske i samband med andra åtgärder. I sammanhanget bör betonas vikten av de åtgärder som bl.a. måste kopplas till en utveckling av BU -modellen där ett syfte är att uppnå konkurrensneutravillkor på marknaden vid tävlan mellan kommunala egenregi-enheter och externa företag.

9.2 Sambruk i sektor

offentlig juni 1994

I ett antal anmälningar till Konkurrensverket från privata företag har frågan om sambruk i offentlig sektor aktualiserats. I anmälningarna ifrågasätts bl.a. om sambruk kan förenas med konkurrensneutralitet på marknaden. Efter vad Konkurrensverket har kunnat utröna innebar sambruk ursprungligen bl.a. att förvaltningar med tillfälliga kapacitetsöverskott skulle möjlighet att till ett pris endast beaktar rörliga ges som kostnader sälja tjänster till andra förvaltningar. Dänned avsågs sådana inköp som dessa förvaltningar inte skulle ha möjlighet att få tillgång till på annat sätt. Denna tolkning har dock inte fonnulerats skriftligen, vilket i praktiken har gjort att det råder delade meningar vad om sambruk egentligen innebär.

Den enda dokumenterade beskrivning av sambruk står att finna har som formulerats i en rapport Statskontoret. Där beskrivs sambruk av som en idé om ett rationellare resursutnyttjande inom den offentliga sektorn. l rapporten finns dock inte någon nämiare definition av sambruk. Förutom att konceptets mål och syfte framstår som oklart framgår heller inte av rapporten t.ex. hur sambruk-tjänster skall prissättas eller på vilket sätt sambruk-verksamheten skall avgränsas till sin omfattning.

Med hänsyn till sambruk erbjuder nu en rad olika myndigheter och offentliga organ tjänster, i konkurrens med privata företag, inom de verksamheter där de har överkapacitet. Eftersom sambruk-tjänstema

246 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

oftast är skattesubventionerade kommer konkurrensen på marknaden att snedvridas. Den brist på incitament till att försöka begränsa de offentliga verksamhet till de egna behoven, som idén om organens sambruk har givit upphov till, medför en risk för att vissa slag av sambruk-verksamheter kan expandera på ett sätt som strider mot konceptets förutsättningar. I förlängningen är risken också påtaglig för att försäljning till skattesubventionerade priser enligt sambruksprincipen kommer att ske på konkurrensutsatta och fungerande marknader. Sambruk är särskilt vanligt inom det svenska försvaret, t.ex. inom transportverksam förekommer också inom andra myndigheter heten, men och andra verksamhetsområden. Det har visat sig i specifika fall att sambruk används förevändning för att införskaffa nya resurser som en primärt skall användas i civil verksamhet, t.ex. helikoptrar för som Sjuktransporter till sjukvårdshuvudmännen eller bussar för kommunal skolskjutsverksamhet.

Det kan knappast anses ligga inom statliga och kommunala myndigheters uppgifter eller kompetensområde att mot ersättning erbjuda sådana tjänster som kan köpas på fungerande konkurrensmarknader. Förfarandet kan också strida mot konkurrenslagstiftningen. Detta förutsätter dock normalt att myndigheten eller det offentliga organet har en dominerande ställning den relevanta produktmarknaden. Något ärende där så har varit fallet har dock inte Konkurrensverket haft att bedöma. Sambruk skulle också komma i konflikt med lagen om offentlig upphandling som bl.a. föreskriver att upphandling, i normalfallet, skall ske med utnyttjande av konkurrens.

Tillämpningen av Sambruk kan även ha positiva effekter. När t.ex. en telefonväxel kan utnyttjas gemensamt av flera myndigheter torde detta alt medföra kostnadsbesparing inom ett givet kapacitetsintervall normalt en jämfört med om varje myndighet skulle ha en separat växel. Konkurrensverket vill dock framhålla att sambruk ofta har kommit att stå i direkt konflikt till konkurrens som medel för att effektivisera den offentliga sektorn. Att försöka nå ett och effektivitetsm genom samma en samtidig användning av två motstridiga metoder som samarbete och konkurrens har liten utsikt att ett lyckat resultat sett i ett samhällsge ekonomiskt perspektiv. Det kan innebära att de positiva effekter som en användning av de två medlen var för sig kan medföra i stället riskerar att vändas i negativ inverkan på effektiviteten i sektorn. Tillämpen ningen av sambruk medför risk för utslagning av företag till följd av att myndigheter och offentliga företag tillåts konkurrera med skattesubventionerad verksamhet. Således medför Sambruk såväl försämrade

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 247

förutsättningar för en effektivisering den offentliga sektorn risk av som för en försvagad konkurrens på fungerande konkurrensmarknader. Det sistnämnda förhållandet medför i sin tur negativ påverkan på en marknadsutveckling och marknadseffektivitet.

Erfarenheter från de ärenden aktualiserats hos konkurrensmyndigsom heterna förutvarande Näringsfrihetsombudsm och Konkurrensverannen

ket i samband med sambruk tyder på att om inte klara mål, definitioner

och avgränsningar uppställs, dvs. redovisning statsmaktemas en av avsikt med sambruk, riskerar konkurrensförhållandena på konkurrensutsatta marknader att snedvridas. Därvid bör statsmakterna väga de positiva effekterna av samordning inom det offentliga mot av resurser en minskad marknadseffektivitet till följd den begränsning av av konkurrensen som sambruket innebär.

Följande åtgärder skall ses som förslag till att avgränsa tillämpningen av sambruk på så sätt att de positiva verkningarna sambruk kan av lyftas fram utan att konkurrensen på marknaden onödigt hämmas eller störs.

Formulera en klar definition av vad med sambruk. En som avses sådan skulle kunna formuleras enligt följande Med sambruk dels myndigheter inköp avses av gemensamma av varor och tjänster från externa leverantör, dels försäljning mellan myndigheter av tillfälliga kapacitetsöverskott sådana och av varor tjänster som tillhandahålls eller produceras myndighet. av en

Ange syftet med sambruk. Ange tydliga gränser för när sambruk får tillämpas, såsom endast vid tillfälligt kapacitetsöverskott endast mellan myndigheter. Ställ krav på särredovisning sambruks-verksamhet. av

9.3 Offentligt stöd till näringslivet juni 1994

I Sverige finns ett stort antal centrala och regionala stödprogram. Stöden syftar bl.a. till att främja ökad sysselsättning, nyföretagande och teknisk utveckling. Fomier och regler för stödgivning kan fastlagda i lagar. vara De specificeras sedan i stödförordningar och andra författningar, i

248 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

regleringsbrev samt i instruktioner för myndigheter eller andra organisationer för stödgivningen. Det samlade industristödet i som svarar Sverige under budgetåret 199293 uppgick till drygt 6,5 miljarder kronor. Stödet inom EU motsvarar under åren 1988 1990 i genomsnitt - 90 miljarder år, 34 miljarder avsåg stöd till tillverkningsecu per varav industrin. Ansvaret för stödgivning i Sverige ligger i de flesta fall på offentliga, regionala och lokala myndigheter och andra organ, såsom länsstyrelser, länsarbetsnäm nder och utvecklingsfonder. Stödgivning från kommuner och landsting regleras i kommunallagen. Möjligheterna till sådan Stödgivning är dock formellt starkt begränsad och skall endast kunna under förutsättning att synnerliga skäl föreligger. ges

Konkurrensverket har behandlat ett flertal anmälningar och klagomål från företag, privatpersoner m.fl. rörande myndigheters stödgivning. Främst rör anmälningarna det förhållandet att ett företag erhållit stöd och sänkt sina kostnader och priser vid konkurrens med andra företag inte erhållit motsvarande stöd. Härvid har konstaterats att de som stödförordningar reglerar stödgivningen inte alltid har en från som konkurrenssynpunkt önskvärd utformning.

Ett företag erhåller offentligt stöd kan t.ex. reducera priset på som aktuell produkt till under vad motsvaras faktiska kostnader. som av Därigenom kan andra företag utkonkurreras på marknaden. En sådan s.k. underprissättning motverkar också inträde nya företag på av marknaden. Om företaget är dominerande marknaden kan en sådan prissättning utgöra missbruk dominerande ställning i KL:s mening, av

vilket är förbjudet. Av förarbetena till KL prop. 199293:56 s. 70 f

framgår emellertid att konkurrensbegränsande effekter som är en direkt och avsedd följd lagstiftning eller ofrånkomlig följd offentlig av av en reglering i princip inte kan angripas med stöd KL. Offentligt stöd är av baserat på beslut oftast är direkt följd regler i en statlig som en av förordning.

Utöver att tillämpa KL skall Konkurrensverket enligt sin instruktion 1992:820 omtryckt i SFS 1993:685 också lämna förslag till förändringar konkurrenshämmande regleringar, verka för en effektiv av konkurrens inom den offentliga sektorn samt genom infonnation främja ett konkurrensinriktat synsätt i samhället.

Huvudsyftet med rapporten är förslag till åtgärder för offentlig att ge Stödgivning så att denna i så liten utsträckning möjligt påverkar som marknadens konkurrensförhållanden negativt samtidigt som syftet med

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 249

stödet ändå kan uppnås. Sådana förslag skall således ytterst syfta till att bidra till en effektiv stödgivning från samhällsekonomisk utgångspunkt.

Enligt traditionell välfärdsanalys medför offentliga subventioner på en marknad med fungerande konkurrens att den ekonomiska välfärden reduceras, eftersom den samhälleliga kostnaden för subventionen överstiger den samhälleliga intäkten. När en marknad är imperfekt, exempelvis när effektivitetsförluster uppstår på grund av för låg produktion i naturliga monopol kan det däremot vara befogat med subventioner. Staten kan, utan att det nödvändigtvis innebär en försämrad effektivitet på berörd marknad, stimulera till ökad produktion genom att subventionera kostnaden för produktionsökningen.

Den vanligaste stödfonnen är stöd som påverkar företags kostnader för olika produktionsfaktorer, dvs. prispåverkande stöd. Priset på produktionsfaktorema kan påverka det slutliga konsumentpriset och har därmed ett starkt samband med företagets konkurrenskraft. Från företagsekonomisk utgångspunkt innebär ibland ett stöd att företaget får ett tillskott av medel som gör att priset på produkterna som företaget säljer kan sänkas eller att vinsten kan ökas. Det medför i sin tur att stödet ger företaget en prismässig konkurrensfördel på marknaden som kan utnyttjas av företaget till att bl.a. bibehålla eller öka den egna marknadsandelen. Effekten av stödet beror dock ytterst på rådande marknadsoch konkurrensförhållanden. Om stöd ges till marknadsdominerande företag kan det få starkare negativ effekt på konkurrensen det än om ges till små och medelstora företag. Givetvis påverkar också stödets omfattning vilka effekterna blir på konkurrensen.

Slutsatser av stöd till näringslivet och dess effekter på samhällsekonomin är i korthet bl.a. att stöd i princip alltid är konkurrenssnedvridande och att stöd kan reducera den ekonomiska välfärden. Dessa slutsatser gäller under förutsättning att berörda marknader utmärks av fungerande konkurrens.

Vidare kan framhållas att stödets negativa effekt på den inhemska konkurrensen minskar om det utformas horisontellt, dvs. ges till alla företag. Dessutom kan nämnas att stöd till företag med stor marknadsmakt ökar risken för snedvriden konkurrens jämfört med om stöd ges till mindre företag. Stöd bör även vara bundna till ett specifikt användningsområde, dvs. selektiva. Sådana stöd minskar risken för att stödet används till ändamål inte åsyftas med stödet, t.ex. konkursom renssnedvridande åtgärder.

250 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Allmänt sett kan sägas att offentligt stöd till företag i princip alltid påverkar konkurrensen på berörda marknader. Därför bör beslut om stödgivning föregås av en utvärdering av stödets påverkan på marknaden. Därigenom erhålls bättre förutsättningar för att säkerställa stödets positiva effekter för samhällsekonomin. En analys, där för- och nackdelar stödet kan kartläggas från konkurrenssynpunkt, torde bidra av till ett bättre beslutsunderlag i anslutning till offentlig stödgivning.

Eftersom former och regler för stödgivningen oftast specificeras i stödförordningar och därmed utgör förutsättningar för hur stöd skall ges bör en analys av stödets effekter enligt ovan ske med utgångspunkt från dessa. Som förutsättning räknas bl.a. vilka företag som får stöd och i vilken form och omfattning stödet konkurrensefkan ges. Förväntade fekter av stödet utifrån stödförordningen kan sedan ligga till grund för analys stödets effekter på rådande marknadsförhållanden. en av Uppgifter företagsstorlek, konkurrenssituationen berörd marknad, om kapacitetsutnyttjande, företagets affärsidé och förväntad lönsamhet från ett samhälls- inklusive företagsekonomiskt perspektiv, kan här vara betydelsefulla faktorer. Information om i vilken utsträckning stödet kan motverka konkurrens mellan företagen och skapar ett etableringshinder på marknaden torde vara andra viktiga faktorer som avgör hur effektivt stödet blir.

Här bör särskilt uppmärksammas stödgivning kan medverka till att om ineffektiv bransch- eller företagsstruktur upprätthålls, dvs. att stödet en bidrar till att bevara bl.a. en föråldrad produktionsteknologi och därmed motverkar en branschutveckling mot effektiva produktions- och distributionsförhållanden. Denna risk minskar om företagens planerade investeringar, som avses omfattas av offentligt stöd, även finansieras av egna medel så att företagens affärsrisk inte elimineras. Felaktig stödgivning utifrån nämnda aspekter kan således ytterst medföra minskad välfärd eller konsumentnytta. Exempelvis kan stödgivning totalt sett medföra minskad sysselsättning om effekten blir att övriga företag, får sämre konkurrenskraft jämfört med det stödsom en mottagande företaget, tvingas till större pennitteringar än vad stödet i sig förväntas motverka.

Konkurrensverkets analys av ett antal stöd och stödförordningar visar på risken för att stöd får negativa effekter på konkurrensen. I aktuella stödförordningar omnämns inte i något fall att beslut om stödgivning bör föregås bedömning stödets effekter på marknadens av en av konkurrensförhållanden.

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 251

I syfte att åstadkomma bättre förutsättningar för konkurrensneuten mer ral stödgivning redovisas i rapporten förslag till åtgärder. Förslagen som främst gäller att ändra förutsättningar vid stödgivning inklusive utformning av berörda stödförordningar innebär i korthet följande: -

inför krav på konkurrensanalys vid utformningen stöd och vid av stödgivning rikta stöden mot små och medelstora företag undvik driftstöd och stödåtgärder av indirekt natur låt olika stöd vara ett komplement till övrig finansiering sänk stödbeloppet stödet påverkar väsentliga konkurrensmedel om för det stödmottagande företaget samt följ upp effekterna av stödgivningen.

Redovisade åtgärder ökar förutsättningarna för konkurrensneutral en mer stödgivning, dvs. att konkurrensen på berörda marknader inte nödvändigtvis hämmas eller snedvrids. Ytterst torde detta bidra till effektiv en stödgivning sett i ett samhällsekonomiskt perspektiv. En följd av förslagen är att befintliga stödförordningar bör över med hänsyn till ses konkurrensintresset. Ett alternativ är därvid att tillskapa förordning en som skall gälla som nomi vid i princip all stödgivning till näringslivet.

Förordningen 1988:764 statligt stöd till näringslivet syftar till att om ge en enhetlig ram för denna stödgivning. I nuläget hänvisas till denna förordning i 24 andra förordningar. Främst rör det sig stöd om som riktas mot speciella branscher. Förordningen skulle, med beaktande av Konkurrensverkets förslag, kunna ändras till att bli utgångspunkt för all stödgivning till näringslivet. Konkurrensneutralitet och mångfald på marknaden bör således enligt Konkurrensverket viktiga inslag vid vara beslut om den offentliga stödgivningens inriktning och omfattning.

10 Sammanfattande

bedömning

l detta kapitel redovisar vi vår sammanfattande bedömning av den genomförda kartläggningen. I gränslandet mellan offentlig och privat sektor har konkurrensytoma ökat mellan offentlig och privat näringsverksamhet. Särskilt bland mindre och medelstora företag finns en utbredd oro för vad uppfattas osund, som som en övermäktig och orättvis konkurrens från skattefmansierad offentlig näringsverksamhet. Vår bedömning är att denna i oro vissa fall är berättigad. Även materialet inte underlag för om ger en kvantifiering får det anses klarlagt att det finns konkurrensproblem i mötet mellan offentlig och privat näringsverksamhet. Kartläggningen visar enligt vår mening att det mest allvarliga och troligen mest frekventa konkurrensproblemet med koppling till offentlig näringsverksamhet föreligger offentlig huvudman när en säljer tjänster på den öppna marknaden till så låga priser att konkurrensen snedvrids. I samband med konkurrensutsättning av offentlig verksamhet har avbrytande av upphandlingar på icke affärsmässiga grunder identifierats som ett konkurrensproblem. Vi har också identifierat viss offentlig stödgivning till företag som ett konkurrensproblem. Gällande regelverk täcker endast delvis de situationer som vi identifierat konkurrenssom problem.

10.1 Konkurrens och

konkurrensproblem i gränslandet mellan offentlig och privat närings-

verksamhet

Ökad marknadsorientering och konkurrens Den traditionella bilden av förhållandet mellan offentlig och privat sektor kan sägas kännetecknad att uppgiftsfördelningen mellan vara av de båda sektorerna varit relativt väl avgränsad. Den ökade marknadse-

254 Sammanfattande bedömning Konkurrens i balans

rienteringen inom den offentliga sektorn har dock inneburit att gränsen mellan den offentliga och privata sektorn blivit mindre markerad. Offentliga aktörer har trängt på marknader som tidigare varit förbehållna det privata näringslivet samtidigt som privata aktörer, för att öka effektiviteten i den offentliga sektorn, släppts marknader som tidigare varit förbehållna offentliga tjänsteproducenter.

Den genomförda kartläggningen visar att det i mötet mellan konkurrerande offentlig och privat näringsverksamhet utöver sedvanlig rivalitet mellan konkurrenter även förekommer friktioner, motsättningar och konflikter av ett mera allvarligt slag. Bland företrädare för mindre och medelstora tjänsteproducerande företag finns en utbredd oro för vad som uppfattas osund, övermäktig och orättvis konkurrens från som en skattefmansierad offentlig näringsverksamhet.

Vår bedömning är att denna oro i vissa fall är berättigad.

När den offentliga näringsverksamheten i större utsträckning än nu bedrevs på skyddade och starkt reglerade monopolmarknader fanns det färre anledningar till konflikter mellan offentlig och privat näringsverksamhet. Risken för konflikter torde öka i proportion till det förändringsoch omvandlingstryck statliga myndigheter, kommuner, landsting som och offentligt ägda företag befinner sig under.

En bidragande orsak till konkurrensproblemen under senare år är sannolikt den offentliga sektorns försök att finna nya intäktskällor för finansiering verksamheten. När serviceproducerande myndigheter av trimmats till konkurrenskraftiga företag kan det för de ansvariga framstå naturligt att inte bara utsätta egenregi-verksamheten för som extern konkurrens utan även att pröva musklema på den öppna marknaden.

En faktor har uppmärksammats är den offentliga sektorns annan som strävanden att samordna stödfunktioner i form av s.k. sambruk. l de fall samordningen medfört minskning de samverkande myndigheternas en av totala behov har överskottskapacitet sålts den öppna marknaden. Kritiken har här gällt att myndigheterna inte tagit hänsyn till samtliga kostnader vid prissättningen.

Dubbla roller Flera av de problem som vi identifierat i vår kartläggning bygger på att den offentlige huvudmannen inte varit klar i sin roll utan blandat ihop

Konkurrens i balans Sammanfattande bedömning 255

sin roll huvudman och ansvarig för att viss offentlig verksamhet som en kommer till stånd och och rollen företagare och arbetsgivare för som offentliganställda utförare.

Det har även förekommit att det allmänna blandar ihop myndighetsrollen med rollen företagare. Det har riktats kritik som mot att t.ex. den kommunala räddningstjänsten vid myndighetsutövning i vissa fall utnyttjar sin ställning myndighet när den åtar sig konsultuppdrag som och säljer brandredskap. Konkurrenterna har här även ifrågasatt myndigheters oväld. Om den kommersiella verksamheten tillåts påverka bedömningar som görs inom för den myndighetsutövande ramen verksamheten uppkommer inte bara risk för konkurrenssnedvridningar och trovärdighetsproblem. Här finns även risk för att rättssäkerheten äventyras.

Bristande rutiner, oklara spelregler och kulturskillnader Sannolikt är bristande rutiner, oklara spelregler bristande samt en förståelse kulturskillnader mellan de båda sektorerna ofta viktig om en förklaring till konkurrensproblemen. Väljer offentliga huvudmän konkurrens ett medel för att åstadkomma ökad effektivitet i det som fortsatta förändrings- och fömyelsearbetet i den offentliga sektorn så förutsätter detta genomtänkt långsiktig strategi, ökad kunskap hos de en som beslutar och genomför besluten samt klara spelregler för hur konkurrensen skall kunna användas ett medel för öka som att produktivitet och effektivitet.

Offentlig näringsverksamhet är i regel skattefinansierad

Offentlig näringsverksamhet är ett begrepp innefattar i princip all som offentligt bedriven och tjänsteproduktion. Den bedrivs inom varu- en

mängd områden och branscher med skiftande konkurrensförutsättningar.

Kämverksamheten utgörs eller har stark anknytning till områden och av branscher som är hänförliga till samhällets infrastruktur, naturliga monopol och kollektiva nyttigheter. Offentlig näringsverksamhet, som

t.ex. kommunikationer, bostadsförsörjning, hälso-och sjukvård, tandvård,

äldreomsorg, barnomsorg, skolor, kultur och fritidsverksamhet inte är bara ekonomisk eller kommersiell verksamhet utan har även till uppgift att tillgodose politiskt bestämda mål, fördelningspolitiska mål. t.ex. Detta är också en orsak till att verksamheterna ofta är helt eller delvis finansierade med offentliga medel.

Offentlig näringsverksamhet syftar i regel inte till vinstmaximering Målen för den offentliga verksamheten är ibland oklara och ibland

256 Sammanfattande bedömning Konkurrens i balans

motsägelsefulla. Något förenklat kan målet för ett privat företag beskrivas vinstmaximering medan målet för kommunal och som landstingskommunal verksamhet vanligen är att tillförsäkra kommunmedlemmarna viss servicenivå till lägsta möjliga kostnad satisen fieringsmål. I många fall kombineras detta med en önskan att premiera tjänsten ifråga att endast del tjänsten skall betalas via genom en av

priset med avgifter medan resten finansieras med skattemedel. Detta

är exempelvis fallet med kollektivtrafik. Detta hindrar givetvis inte i sig att produktionen tjänsterna kan konkurrensutsättas. Detta förutsätter av klara spelregler och modell för finansieringen inte diskriminerar en som olika aktörer på marknaden. Vidare förutsätts det att det görs bodelning mellan de roller det allmänna har som beställare respektive som utförare.

identi-

överväganden

10.2 med anledning av fierade konkurrensproblem

Även någon exakt kvantifiering inte har gjorts i vår kartläggning om finns grund för att slå fast att offentlig näringsverksamhet bedrivs som i gränslandet mellan den offentliga och privata sektorn kan skapa konkurrensproblem principiell och samhällsekonomisk betydelse. Vi av också ha stöd för att dra vissa generella slutsatser. Privata anser oss företag upplever konkurrensproblem olika slag när en statlig av myndighet, kommun, ett landsting eller ett offentligt ägt företag en

1 säljer tjänster på den öppna marknaden, 2 väljer att utsätta verksamheten för konkurrens 3 lämnar stöd till företag.

I kapitel 8 har vi identifierat tre typfall konkurrensproblem: av

1 konkurrensproblem till följd offentlig konkurrenssnedvridande av prissättning, 2 konkurrensproblem till följd avbruten upphandling av 3 konkurrensproblem till följd offentlig konkurrenssnedvridande av stödgivning till näringslivet företagsstöd

I detta avsnitt redovisar vi våra nämiare överväganden de konkurom rensproblem varje typfall upphov till och i vilken utsträckning som ger gällande regelverk går att använda för att komma till rätta med som

Konkurrens i balans Sammanfattande bedömning 257

problemen. I avsnitt 10.3 diskuteras frågor bl.a. kommuners och om landstings aktiviteter inom det egentliga näringslivet och i vilken mån som det kan anses förenligt med den kommunala kompetensen. I kapitel 11 redovisar vi förslag till åtgärder.

Offentlig konkurrenssnedvridande prissättning

Kartläggningen visar att det mest allvarliga och troligen mest frekventa konkurrensproblemet med koppling till offentlig näringsverksamhet föreligger när offentlig huvudman säljer tjänster på den öppna en marknaden till så låga priser att konkurrensen snedvrids. Normalt sett är låga priser något positivt för konsumenterna och ett tecken på att konkurrensen fungerar. Om ett privat företag konkurrerar som om samma kunder inte förmår att konkurrera med lika låga priser som myndigheten eller det offentligt ägda företaget kan det privata företaget förlora kunder. I förlängningen riskerar främst små och medelstora företag att trängas ut från marknaden.

Den samhällsekonomiska kostnaden för konkurrenssnedvridande offentlig prissättning kan vara betydande. Om de privata företagen inte kan ta ut priser som är möjliga att ta ut vid fungerande konkurrens leder detta för det första till allokeringsfärlzzster att effektiva företag genom trängs ut eller förhindras tillträde till marknaden. I ett längre perspektiv förlorar konsumenterna på detta i form minskad valfrihet, lägre av kvalitet och högre priser. Offentliga huvudmän driver näringsverksom samhet på en marknad med bristande konkurrens till följd att av verksamheten är skattesubventionerad har sällan tillräckligt stor en press att öka den inre ejfektiviteten. Nödvändiga rationaliseringar och besparingar kommer inte till stånd. Den offentliga näringsverksamheten får inte heller tillräckliga incitament för utveckling produkter och av nya produktionssätt.

Konkurrenssnedvridningen framträder i två olika fonner: medveten

en korssubventionering med överföring mellan olika verksamav resurser hetsgrenar respektive faktisk korssubventionering skattesubventioen nering till följd av en prissättning baseras på kostnadskalkyl som en som inte ger full kostnadstäckning. Begreppet underprissättning fångar endast upp en del av de konkurrensproblem vi identifierat. Vi har som därför valt att använda begreppet konkurrenssnedvridande prissättning.

Om det låga priset är avsedd effekt ett politiskt beslut en av att

9 15-1086

258 Sammanfattande bedömning Konkurrens i balans

skattefmansiera verksamheten bör beslutet enligt vår mening föregås av allsidig bedömning. Negativa effekter på konkurrensen och samhällsen ekonomiska kostnader bör beaktas vid beslut utformning av om avgiftstaxor för kollektivtrafik, sjukvård, tandvård m.m. Ett önskemål att endast viss del kostnaderna för viss tjänst finansieras om en av en via priser avgifter medan resten skattesubventioneras behöver inte komma i konflikt med konkurrensneutrala villkor for produktionen.

Om det låga priset däremot inte är avsedd effekt av ett politiskt en beslut stöd till viss konsumtion och priset innefattar korssubvenom en tionering mellan skattefmansierad och konkurrensutsatt verksamhet kan det däremot uppkomma konkurrensstöming där någon form av en begränsning synes vara befogad.

Risk för samhällsekonomisk suboptimering Från samhällsekonomiska utgångspunkter kan strävan efter ökad effektivitet och produktivitet inom den offentliga sektorn utgöra risk en för samhällsekonomisk suboptimering. Flera klagomål avser påståenden att kommuner och landsting utsätter privata företag för en osund om skattefmansierad konkurrens att sätta för låga priser. Följande genom exempel illustrerar problemet. Antag landstingsdriven tvätteriröratt en else till följd rationaliseringar och minskad efterfrågan fått en av betydande överkapacitet. Verksamheten är i utgångsläget enbart inriktad på interna kunder och är således till 100 procent anslagsfinansierad.

Alla verksamhetens kostnader, såväl fasta inklusive kapitalkostnader

rörliga, täcks med skattemedel. Verksamheten utsätts nu för ett som sparbeting på 10 procent. Sparbetinget skulle kunna effektueras genom att tvätterienhet avvecklades varvid personal sägs upp och lokaler en och maskiner realiserades. Problemet med sådan lösning är att en landstinget har tecknat ett trygghetsavtal med fackföreningen med innebörd att landstinget inte kommer att säga någon personal. Om upp verksamheten skall gå runt tvingas ledningen för tvätteriet att gå ut den öppna marknaden för att på den vägen få kompensation för sparbetinget. När prislistan skall bestämmas lägger man sig på priser motsvarar ett genomsnitt konkurrentemas priser med ett avdrag som av 10 procent. En analys kostnadsbilden visar att priserna täcker de av rörliga kostnaderna för den externa försäljningen och ger ett bidrag till de fasta kostnaderna. Något vinstpåslag kalkyleras inte i prislistan. Det landstingsägda tvätteriet lyckas med sitt sparbeting. På marknaden finns emellertid ett mindre privat företag inte har råd med prissänksom en ning på 10 procent och därmed förlorar kunder. Efter en tid kommer företaget att trängas ut från marknaden och eventuellt tvingas att ställa

Konkurrens i balans Sammanfattande bedömning 259

in betalningarna.

Exemplet illustrerar problemet med konkurrenssnedvridande prissättning i ett nötskal. På grund sparbeting och överkapacitet söker sig den av offentliga näringsidkaren ut på marknaden. Det är uppenbart att förutsättningarna för kapitalanskaffning och kostnader för kapital skiljer sig från villkoren för privata företag. Den offentlige näringsidkaren kan härigenom erbjuda mycket konkurrenskraftiga priser till följd skalav och samdriftfördelar samt att stor del kostnaderna för den externa en av försäljningen redan är täckt anslagsfinansiering. Från samhällsgenom ekonomisk synpunkt kan landstingets agerande ändå sägas ha varit kontraproduktivt det privata företaget ett effektivare företag än om var det landstingsägda tvätteriet. Därmed uppkommer samhällsekonomiska förluster.

Vid kartläggningen har framkommit flera exempel på att huvudmän för offentlig näringsverksamhet inte bedömts ha dominerande som en ställning på den relevanta marknaden tillämpat prissättning en som sannolikt medfört att privata företag drivits bort från marknaden. Den offentlige huvudmannen har inte ansett sig ha begått något fel då man enbart strävat efter att få ett bidrag till sina fasta kostnader som man ändå inte kommer ifrån. Konkurrensverket har i de flesta fall inte heller ansett sig kunna ingripa med stöd konkurrenslagen då denna inte av varit tillämplig.

I andra fall har den offentlige huvudmannen anslagit medel för att täcka förluster i konkurrensutsatt verksamhet. Om anslaget är motiverat att av verksamhetens mål och inriktning skiljer sig från privat näringsverksamhet, som t.ex.är fallet den offentlige huvudmannen ålägger de om verksamhetsansvariga att iaktta sociala eller miljömässiga begränsningar, kan anslaget vara godtagbart från konkurrenssynpunkt förlusttäckom ningen motsvarar merkostnadema. Om anslaget däremot resulterar i att en ineffektiv verksamhet hålls under amiama och anslaget dessutom inte redovisas öppet finns risk för samhällsekonomiskt skadlig en suboptimering. Följden blir misshushållning samhällets totala en av resurser.

Var finns de allvarligaste konkurrensproblemen

Problemet med konkurrenssnedvridande offentlig prissättning föreligger i regel beträffande förhållandevis enkla tjänster. När det gäller mera komplicerade tjänster har priset nomialt mindre betydelse konkursom rensmedel. Konkurrenssnedvridningar torde främst kännbara för vara

260 Sammanfattande bedömning Konkurrens i balans

företag enbart är verksamma på regionalt och lokalt avgränsade som marknader. Om den näringsdrivande myndigheten eller det offentligt ägda företaget inte alls har någon betydande marknadsandel och om dessutom försäljning är kortvarig så är konkurrensproblemet från samhällsekonomisk synpunkt vanligtvis förhållandevis litet. För de enskilda företag utsätts för konkurrenssnedvridningen kan som problemet dock framstå mycket allvarligt. I ett längre och som dynamiskt perspektiv kan sådan störning medföra betydande även en samhällsekonomiska kostnader. Tillgänglig statistik medger inte några

slutsatser huruvida den offentliga näringsverksamheten på aggregerad

nivå trängt ut den privata näringsverksamheten från marknaden eller

vice versa.

Viktigare branscher där kommunal offentlig näringsverksamhet kan ha åtminstone lokalt eller regionalt dominerande ställning och som en föranlett klagomål konkurrenssnedvridande offentlig prissättning är om friskvårdsmarknaden, laboratorietjänstmarknaden, marknaden för uthyrning bostäder och lokaler, hotell- och restaurangmarknaden av tvätterimarknaden. Som exempel på statlig offentlig näringsverksamt samhet på hela den svenska marknaden och som föranlett som agerar klagomål konkurrenssnedvridande prissättning kan nämnas om Lantmäteriverkets och Försvarsmaktens uppdragsverksamhet, Samhallkoncemen, Posten, Telia och Statens Järnvägar. Den statliga affärsverksamheten omsätter betydligt än de kommunala affärmera sverksamheten. Det går emellertid inte att peka ut statlig näringsverksamhet framfor kommunal näringsverksamhet särskilt konkurrenssom störande.

Klagomål har riktats mot den samverkan mellan olika myndigheter som

förekommit i syfte att utnyttja skal- och samdriftsfördelar och därige-

minska de totala kostnaderna. Denna fomi för samverkan brukar nom kallas för sambruksmodellen och har framför allt rört samverkan om olika stödfunktioner städning, postgång, transporter, telefonväxel som Kritiken har bestått i att myndigheterna inte bara samverkat om m.m. stödfunktioner utan även utnyttjat den överkapacitet som gemensamma uppkommit for att ut konkurrensmarknader.

Redovisning Internredovisningen bl.a infonnation företagets kostnader för att ger om producera olika slags och tjänster. Internredovisningen kan då ge varor signal till företaget att förbättra produkterna, att förändra proen duktsortimentet eller att rationalisera produktionen. En korrekt bild av

Konkurrens i balans Sammanfattande bedömning 261

vilka produkter är lönsamma och hur kostnaderna fördelar sig på som olika produkter och enheter inom företaget kan långsiktigt vara avgörande för företagets fortlevnad.

I såväl offentlig privat näringsverksamhet kan bristande eller som en felaktig intemredovisning leda till att det fattas felaktiga beslut. Ett exempel är om redovisningen inte ger besked att viss del om en av produktionen subventioneras med inkomster från produktion. annan Detta kan leda till att erforderliga rationaliseringsåtgärder inte sätts in i tid eller att ett företag avstår från att köpa komponenter eller tjänster från underleverantörer. Behovet detaljerad information är dock av relaterat till möjliga beslutsaltemativ. Det är till exempel knappast meningsfullt att ta fram exakta uppgifter enstaka detaljs eller om en tjänsts andel av indirekta kostnader det inte bedöms finnas något om alternativ till produktion i regi. egen

Offentlig näringsverksamhet finansieras i regel med såväl anslag som med avgifter. Om en viss del verksamheten drivs i konkurrens med av annan offentlig eller privat näringsverksamhet finns risk för att kostnaderna för den konkurrensutsatta verksamheten delvis finansieras med skattemedel. Detta är fallet de priser sätts inte långsiktigt om som ger full kostnadstäckning genom att t.ex. vissa kostnader för kapital och administration belastar annan icke-konkurrensutsatt verksamhet. Vi anser att offentlig näringsverksamhet drivs i konkurrens med som annan offentlig eller privat näringsverksamhet bör redovisas skild från annan verksamhet i avgränsade redovisningsenheter. I annat fall finns risk för korssubventionering mellan den del verksamheten konkurrerar av som om kunderna på en marknad och den del verksamheten är och av som skall vara skattefinansierad. Detta hindrar givetvis inte i sig att produktionen av tjänsterna kan konkurrensutsättas. Detta förutsätter klara spelregler och modell för finansieringen inte diskriminerar en som olika aktörer på marknaden.

Vid kartläggningen har konstaterat att det inte sällan finns

en bristfällig dokumentation av grunderna för prissättningen. Det finns dock såvitt vi kan bedöma sällan någon avsikt att störa konkurrensen. Vi tror också att de för eller är verksamma inom offentlig som svarar näringsverksamhet är lika angelägna kritikerna den offentliga som av näringsverksamheten att det finns spelplan och en gemensam gemensamma spelregler för de fall då den offentliga och den privata näringsverksamheten möts.

262 Sammanfattande bedömning Konkurrens i balans

Gällande rätt

Regler avgifter i statlig och kommunal verksamhet om Vår bedömning är att de regler i avgiftsförordningen som styr avgiftssättning i statlig verksamhet i princip är ägnade att motverka konkurrenssnedvridande prissättning. De regler finns för avsom giftssättning inom kommunal verksamhet dock utrymme för ger konkurrenssnedvridande prissättning. Här vill vi särskilt peka på att principen full kostnadstäckning gäller för statlig avgiftsbelagd om verksamhet inget annat bestämts. I Riksrevisonsverkets anvisningar om sägs att i de fall konkurrens föreligger bör myndigheten beakta att prissättningen inte får leda till misstanke om skadlig konkurrensbegränsning. Intäkterna skall täcka samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Om myndigheten disponerar ett avkastningspliktigt kapital i den avgiftsfmansierade verksamheten skall avkastningskravet täckas avgiften. Subventionering av verksamheten av med anslagsmedel får inte förekomma, annat än efter särskilt bemyndigande.

I kommunal verksamhet finns inte någon princip om full kostnadstäckning i avgiftsbelagd verksamhet. Utgångspunkten är snarast den motsatta. Kommunens medelsbehov skall täckas med skatt. Enligt kommunallagen gäller dessutom självkostnadsprincipen, dvs. kommunaavgifter tas ut för kommunala prestationer får inte överstiga de som kostnader åtgår för att tillhandahålla prestationen. När självkostsom nadsprincipen lagfästes uttalade regeringen att det inte borde göras ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för prestationer som tillhandahålls på konkurrensutsatt marknad prop.199394:188 s. 83. en Undantag gäller däremot ifråga kommunernas och landstingens om medelsförvaltning. självkostnadsprincipen är inte heller tillämplig när det gäller förvaltning kommunal fast och lös egendom. Detta innebär av bland annat att de kommunala bostadsföretagen inte omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen.

Självkostnadsprincipen innebär att i princip samtliga kostnader som vid normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk en synpunkt bör kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Det dock inte tillåtet att i kommunal självkostnadsbaserad näringsanses verksamhet ta med riskpreinie i självkostnadskalkylen. en

Konkurrenslagen Vår bedömning är att konkurrenslagens förbudsregler oftast inte går att

Konkurrens i balans Sammanfattande bedömning 263

använda för att komma till rätta med offentlig konkurrenssnedvridande prissättning. Konkurrensreglema är i princip tillämpliga på offentlig näringsverksamhet. Vid prissättning offentligt producerade tjänster av

är rättsläget emellertid oklart i vilken mån konkurrenslagstiftningen

täcker in situationer där offentlig serviceproducent inte full en tar ut

kostnadstäckning och sätter priser snedvrider konkurrensen på

som marknaden.

Konkurrensrättens reglering underprissättning bygger på av att ett företag missbrukar sin dominerande ställning på den relevanta marknaden genom att sätta ett pris tränger ut konkurrenterna från som marknaden. Ett avgörande hinder för konkurrenslagens tillämpning är att offentliga aktörer, även de företag i konkurrensrättslig om anses vara

mening, sällan uppfyller konkurrenslagens krav på dominerande

ställning på den relevanta marknaden 19 §.

Även det offentliga företaget kan om anses ha en dominerande ställning torde missbruk den dominerande ställningen endast för handen av vara om den offentlige aktören tillämpar priser inte de som motsvarar genomsnittliga rörliga kostnaderna. Ett påstående den offentlige om att aktören sätter låga priser ett led i plan eliminera som en att en konkurrent torde svårt att leda i bevis. Slutligen är det sannolikt vara att

även om ett lågt pris i och för sig utgör konkurrensbegränsning i

en

form av underprissättning kan konkurrensbegränsningen oåtkomlig

vara på grund av att ingripande enligt konkurrenslagen inte kan ske mot

konkurrensbegränsningar är direkt och avsedd effekt

som en av lagstiftning eller ofrånkomlig följd denna. På det kommunala en av området följer av regeringsformen och kommunallagen underskottsprincipen att den offentlige aktören kan helt eller delvis skattefrnansiera de tjänster tillhandahålls även inom konkurrensutsatt som verksamhet.

Regler om redovisning

Vår bedömning är att de regler gäller för redovisning i offentlig

som näringsverksamhet motsvarar i allt väsentligt de krav samhället som ställer på redovisning i privat näringsverksamhet. Intemredovisningen,

ur vilken bl.a. de olika kostnadskomponenter tillsammans

som utgör totalkostnaden för viss tjänst kan utläsas, är inte författningsreglerad en i vare sig offentlig eller privat näringsverksamhet.

264 Sammanfattande bedömning Konkurrens i balans

10.2.2 Avbruten upphandling

Kartläggningen visar att det förekommit klagomål när offentliga huvudmän velat utsätta den verksamhet bedrivs i egen regi för som konkurrens. Klagomålen har företrädesvis förekommit vid extern konkurrensutsättning inom de s.k. mjuka sektorerna dvs. hälso- och sjukvård, äldreomsorg där de offentliga huvudmännen ännu inte har etc. lika erfarenhet konkurrensutsättning inom de hårda stor av som tekniska områdena.

Klagomålen har i allmänhet gått ut på att en offentlig huvudman, t.ex. kommun, antagit ett internt bud från egenregin framför ett externt en anbud från ett privat företag trots att det externa anbudet skulle blivit billigare för kommunen. Vid strikt affärsmässig bedömning är det en otvivelaktigt så det förkommit upphandlingsbeslut där den upphandatt lande enheten premierat det interna budet. Anledningen till det kan ha varit kommunen ideologiska skäl forcerat ett beslut konkuratt av om rensutsättning inte klargjort vilka principer som skall gälla vid men nollställningen det interna budet med de externa anbuden eller att av den politiska majoriteten skiftat under upphandlingens gång.

Oavsett upphandlande enhet väljer det interna budet på affärsom en mässiga grunder eller på politiska grunder är det i juridisk-teknisk mening fråga ett avbrytande upphandlingen. Ett avbrytande som om av sker på politiska grunder är i första hand kontraproduktivt för den upphandlande enheten själv. Genom att välja ett dyrare alternativ kan avbrytandet medföra att den offentliga huvudmannen får högre kostnader än nödvändigt. En skadlig effekt består i att trovärdigannan heten för framtida konkurrensutsättningar blir svår att återställa. För de privata företagen består skadan i att de haft kostnader för anbudsräkning och inte sällan kostnader för marknadsföring, testverksamhet m.m. som avbrytandet blivit onödiga. En samhällsekonomisk kostnad kan genom bestå i effektivare privata företag inte får utrymme att växa på att bekostnad mindre effektiva offentliga öretag. av

Vid konkurrensutsättning har trovärdigheten hos upphandlande enheter kommit att ifrågasättas när deltagit i arbetet med samma personer utformningen förfrågningsunderlaget och varit med om att lägga av antingen ett internt bud från egenregin eller ett eget anbud från ett privat företag ägs f.d. anställda hos den upphandlande enheten. som av Vid konkurrensutsättning traditionellt organiserade myndigheter har av det förhållandet att myndighetens chef burit ansvaret för den även

Konkurrens i balans Sammanfattande bedömning 265

personal som lagt det interna budet och även för den personal som berett upphandlingsärendet kommit att ifrågasättas.

Avsaknad av tydliga spelregler Enligt vår mening är den grundläggande orsaken till dessa problem att det ofta saknats tydliga Spelregler för konkurrensutsättningen. Här vill vi understryka att en väl genomförd konkurrensutsättning ofta är en bra metod för att främja ökad produktivitet och effektivitet i den offentliga sektorn. När metoden används är det av flera skäl viktigt att iaktta konkurrensneutralitet vilket bl.a. innebär att på förhand redovisa de principer som läggs till grund för nollställning och anbudsprövning. Ofta saknas övergripande handlingsprogram för effektivisering vilket är en förutsättning för seriösa konkurrenslösningar.

I flera kommuner och landsting har man utarbetat principer för kostnadsjämforelser. Som exempel kan nämnas de anvisningar som antagits i Stockholms stad för upprättande av en konkurrensneutral

intraprenadkalkyl se kap. 5. Grundprincipen i dessa anvisningar är att

samtliga direkta och indirekta kostnader i en konkurrensutsatt verksamhet skall återspeglas i det interna budet.

Gällande rätt

Regler om offentlig upphandling Vår bedömning är att en upphandling som avbryts av politiska skäl möjligen kan anses strida mot kravet på affärsmässighet i lagen om offentlig upphandling, LOU. Avbrytande av upphandling är dock inte särskilt reglerat i lagen. Rättsläget måste därför i brist på rättsligt avgörande betraktas som osäkert. Lagen ingripande mot otillbörligt om beteende avseende offentlig upphandling fångar enligt förarbetena inte heller den situationen att en anbudstävling avbryts till följd att av en offentlig upphandlare låter sin egenregiverksamhet ta hand om en arbetsuppgift vilken denne anordnat anbudstävlan. Lagens om en

tillämpningsområde är begränsat till beslut avseende framtida upphand-

lingar och rör inte beteenden under pågående upphandling. Lagen en har hittills inte prövats i något mål vid Marknadsdomstolen.

I departementspromemorian Avbrutna upphandlingar och interna bud

Ds 1994:83 föreslogs ett klargörande med innebörd att kravet på

affärsmässighet även skulle gälla vid avbrytande upphandling. av en Förslaget har inte lett till lagstiftning varför det i brist på rättsligt

266 Sammanfattande bedömning Konkurrens i balans

avgörande alltjämt får råda osäkerhet huruvida ett avbrytande av anses icke affärsmässiga skäl står i strid med LOU. Under kartläggningsarbetet har vi konstaterat att rad upphandlingar såväl före som efter en den ovannämnda promemorian publicerades avbrutits av olika skäl. - Att inleda ett upphandlingsförfarande där privata företag förespeglas möjligheter till framtida affärsmöjligheter kan om upphandlingsförfarandet bryts av andra än affärsmässiga skäl leda till förluster för såväl de deltagande företagen som för samhället. Ett icke affärsmässigt avbrytande kan jämföras med att en medspelare bestämmer att ändra spelreglerna under en pågående tävling.

Överklagandemöjligheter och sanktioner

En medlem i en kommun eller ett landsting som vill överklaga ett upphandlingsbeslut kan inte begära laglighetsprövning av beslutet. Endast den som är leverantör kan begära överprövning hos länsrätt och väcka talan om skadestånd hos allmän domstol. Om ett upphandlingsförfarande avbryts och LOU inte anses tillämplig kan kommunallagens regler om laglighetsprövning bli tillämpliga. Teoretiskt sett skulle beslutet att anta ett internt bud kunna upphävas. En förutsättning för det är att någon av de grunder för överklagande som anges i kommunallagen är för handen. Ett exempel är om delikatessjäv anses föreligga.

10.2.3 Konkurrenssnedvridande företagsstöd

När det gäller av statsmakterna sanktionerade stödformer är det inte vår uppgift att utvärdera stödfomien sådan. Kartläggningen har här som inriktats på de konkurrensproblem som kan uppkomma vid tillämpning av det aktuella stödet i enskilda fall. I vår kartläggning har vi identifierat klagomål mot såväl statliga som kommunala myndigheter. Det statliga företagsstödet är mycket omfattande. De svenska företagen erhåller enligt ESO-rapporten Företagsstödet vad kostar det egent- -

ligen Ds 1995:14 varje år omkring femtio miljarder kronor i statligt

stöd. För det statliga stödet finns statsmakterna utstakade mål som av anges i särskilda stödförordningar. Såvitt kan bedöma utbetalas stödet i regel efter en ingående granskning om förutsättningarna för stöd är uppfyllda. De stödgivande myndigheterna har rutiner för att säkerställa att reglerna följs. Under handläggningen av ansökningar om stöd tas, enligt de stödgivande myndigheterna, regelmässigt hänsyn till risken för att ett stöd kan få negativa effekter för de företag som inte kommer i åtnjutande av stöd. Våra erfarenheter visar dock att systematiska konkurrensanalyser endast förekommer i begränsad utsträckning.

Konkurrens i balans Sammanfattande bedömning 267

I förhållande till de statliga stödärenden handläggs är klagomålssom frekvensen utomordentligt låg. De klagomål identifierats har i regel som varit av den karaktären att ett enskilt stödärende kunde ha handlagts bättre. När det gäller tillämpningsföreskrifter för transportstödet har dock vissa företag riktat kritik mot bristande konkurrensneutralitet. När

det gäller RAS riktat arbetsmarknadsstöd har det även riktats kritik

mot bristande konkurrensneutralitet från större privata företag och kommuner inte kan få del denna stödfonn. som av

Generellt kan sägas att de redovisade problemen i samband med statlig stödgivning kan hänföras till misstag i handläggningen enskilda av ärenden. Beslut om statligt stöd som sådant föregås väl dokumenav en terad utredning och vanligen relativt omfattande beredning i regering en och riksdag. Vidare notifieras dessa stöd enligt EU:s regler varvid syftet med stödet i förekommande fall skall vägas mot konkurrenssnedvridande effekter. Det finns trots detta enligt vår mening ett behov av att öka medvetenheten de samhällsekonomiska kostnader följer om som av att ett stöd utformas eller ges på ett sätt snedvrider konkurrensom sen. Bakgrunden till detta är att stödsystem kan utformas ocheller tillämpas på sådant sätt att utformningen ocheller tillämpningen medför konkurrenssnedvridande effekter trots att avsikten varit att stödet skulle utformas och tillämpas på ett konkurrensneutralt sätt.

Samhallkoncemen Samhallkoncemen har inrättats staten för att meningsfullt och av ge utvecklande arbete arbetshandikappade där behoven finns. För att kunna utföra detta uppdrag lämnas årlig s.k. merkostnadsersättning en via statsbudgeten. Det statliga stödet till Samhallkoncemen har har utsatts för kritik från privata företag och kommuner sig ha som anser blivit utsatta för konkurrenssnedvridande prissättning. Enligt vår bedömning har den konkurrenspolicy Samhallkoncemen antagit och som det kontaktråd med representanter för Samhall och näringslivet som funnits sedan 1980 medverkat till att konkurrensproblemen i huvudsak kunnat bemästras. Kontaktrådet har sedan dess bildande prövat drygt ett hundratal anmälningsärenden. Av dessa anmälningsärenden har rådet bifallit anmälarens kritik fullt ut eller till viss del i tredjedel en av ärendena.

Kommunalt företagsstöd Det kommunala företagsstödet är, i förhållande till det statliga stödet, av relativt begränsad omfattning. Vår bedömning är att den tidigare relativt generösa inställning funnits till företag övervägt att som som

268 Sammanfattande bedömning Konkurrens i balans

etablera sig i kommunen i princip ersatts med mer generellt inriktad en kommunal näringspolitik. Denna politik syftar till att med generella åtgärder stärka de lokala företagens konkurrenskraft och utvecklingsförmåga samt att skapa ett så näringslivsvänligt klimat i kommunen att attraherar andra företag att investera i kommunen. Kommunernas man

näringspolitik äri mycket hög grad inriktad på olika strukturproblem.

Omvandlingar i den lokala industristrukturen spelar ofta en central roll för den kommunala näringspolitiken. Företagsnedläggelser och personalminskningar medför stora näringspolitiska problem. Kommuofta utbyggd och tekniskt avancerad infrastruktur på lokal nerna ser en och regional nivå hörnsten i den kommunala näringslivsstratesom en gin. Med infrastruktur inte bara den traditionella infrastrukturen avses i form av väg- och jämvägsnät och tillgång till flygplats etc. utan även telekommunikationer, tillgång till högskoleutbildning och forskningsinstitutioner. Kommunerna försöker i högre utsträckning än tidigare att ge prioritet livskvalitet inom mjuka sektorer turism, miljö, kultur som och fritid ett medel att locka till sig företagsetableringar och som uppmuntra nyinflyttning. Företagsraggning att erbjuda direkta genom eller indirekta subventioner till enskilda företag anses numera i regel kostsam och ineffektiv politik. Vår kartläggning visar likväl att vara en det alltjämt i vissa fall förekommer att enskilda företag främjas på sätt som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.

Städ till kommunala företag Kritik har även riktats mot att vissa offentligt ägda företag, t.ex. kommunala bostadsföretag, erhåller ägartillskott, förmånliga lån, kommunal privata bostadsföretag till del. borgen m.m. som inte kommer Även ett sådant stöd kan i vissa fall medföra konkurrenssnedvridande effekter. Här vill vi dock understryka att en ägare till ett offentligt ägt företag måste kunna vidta åtgärder är affärsmäsigt motiverade. som Vidare har offentligt ägda företag regel att tillgodose andra än rent som företagsekonomiskt motiverade mål för verksamheten. Konkurrensproblem uppkommer ett ineffektivt och olönsamt företag hålls under om med ständiga förlusttäckningsbidrag och verksamheten lika amiama gärna skulle kunna bedrivas av ett privat företag.

Klagomål har riktats mot det kommunala engagemanget inom turistområdet. Begreppet turism i turistbefogenhetslagen är ett vidsträckt begrepp

Kommunal näringspolitik under stnikturomvandlingen, Kommunförbundets

enkätundersökning 1994

Konkurrens i balans Sammanfattande bedömning 269

kompetens att driva eller ge stöd till hotell-och restaurangsom anses ge företag etc. Företagsstöd i fonn driftbidrag till företag som driver av verksamhet i t.ex. kommunala hotellfastigheter och kommunala campinganläggningar har utsatts för kritik från konkurrerande företag inte får något motsvarande bidrag. Kommunalt ägda campingansom läggningar ofta ha överstandard vilket medför att kommuanses en inkomster verksamheten inte täcker investeringskostnadema. nens av Kritik har även framkommit mot att kommuner i praktiken ofta har monopol stugfönnedlingsverksamheten i kommunen. Uppsplittringen små aktörer leda till att det är svårt att få till stånd en mera anses kraftfull marknadsföring i utlandet.

Kommunala bidrag till kooperativ En fonn företagsstöd där det har framförts kritik mot att stödets av utformning har konkurrensstörande effekt är de bidrag som lämnas en till personalkooperativ olika slag, särskilt sådana bildats f.d. av som av anställda i den kommunala barnomsorgen. Dessa kooperativ driver ofta i realiter verksamheten på uppdrag kommunen, dvs. på entreprenad av även om entreprenadersättningen kallas för bidrag. Konkurrenstörningen består här i att personalkooperativa daghem ofta erhåller väsentligt lägre bidrag per barn än motsvarande kommunala daghem. Vidare har kooperativen framfört klagomål att vissa kommuner av om ideologiska skäl svälter ut den kooperativa verksamheten. Kooperatiförvägras ofta affärsmässigt godtagbara villkor. Verksamheten ven betraktas i regel inte entreprenaddriven verksamhet med som en kommunen som huvudman. Kooperativen får nöja sig med att kommuensidigt fastställer bidragets storlek och helst kan komma nerna när som att ompröva bidraget.

Gällande rätt

Regler om statsstöd Statsstödsreglema ger enligt vår bedömning uttryck för en väl avvägd kompromiss mellan det allmännas intresse att kunna främja av näringslivet och det enskilda företagets intresse av att inte bli utsatt för en konkurrenssnedvridning till följd av offentliga subventioner till ett konkurrerande företag.

Enligt Romfördraget är varje fomi statligt stöd till näringslivet, av av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion förbjudet i

270 Sammanfattande bedömning Konkurrens i balans

den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Detta förbud gäller om inte annat föreskrivs i fördraget.

Begreppet statsstöd har i den praxis skapats Kommissionen och som av EG-domstolen givits vid tolkning och omfattar inte bara stödåtgärder en som statsbidrag, förmånliga lån och räntesubventioner utan även andra stödformer som skatterabatter, garantier vid företagslån i bank eller på kapitalmarknaden. Stöd från ett landsting eller kommun likställs med en statsstöd. Teoretiskt kan ett anslagsbeslut i fullmäktige som avser en investering i en kommunal affärsverksamhet att betrakta ett vara som statsstöd. Om anslaget snedvrider konkurrensen och har samhandelseffekt är det förbjudet.

Förenligt med den gemensamma marknaden och därmed godkända är

l stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under

förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på

varomas ursprung,

2 stöd för att avhjälpa skador förorsakats naturkatastrofer eller som av andra exceptionella händelser,

3 stöd för ekonomin i vissa delar av Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning, i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit denna delning. genna

Vissa former av statsstöd kan anses förenliga med den gemensamma marknaden och därmed godkännas efter prövning varje enskild av stödfomi. Det gäller

l stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där

levnadsstandarden är onormalt låg eller där allvarlig brist på sysselsättning råder,

2 stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt genmensamt av europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi,

3 stöd för att underlätta utveckling viss näringsverksamhet eller av vissa regioner, i den mån stödet inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det intresset, gemensamma

Konkurrens i balans Sammanfattande bedömning 271

4 stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd ie påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,

5 stöd av annat slag i enlighet med vad Rådet, på förslag av Kommissionen, kan komma att bestämma beslut med kvalificerad genom majoritet.

Stödförordningar De förordningar som reglerar statligt stöd saknar generellt sett bestämmelser om att konkurrensaspekter skall beaktas vid stödgivningen. Det svenska statliga företagsstödet regleras dels i en övergripande stödförordning dels i särskilda förordningar för varje stödfonn är som notifierade och godkända Kommissionen. Endast i ett fåtal forav ordningar bl.a. förordningama om regionalpolitiskt företagsstöd och om

landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service finns uttryckliga regler

som kräver att ett beslut stöd skall föregås konkurrensanalys. om av en Konkurrensproblem kan uppkomma om en myndighet gör en felbedömning av ett stöds konkurrensstörande effekter på företag som inte erhåller motsvarande stöd.

Konkurrenslagen Vår bedömning är att de statliga myndigheternas handläggning av stödärenden inte omfattas företagsbegreppet. Statligt företagsstöd av regleras i stödförordningar med preciserade regler under vilka om förutsättningar stöd kan erhållas. Beslut stöd bestäms emellertid som om ensidigt av den myndigheten som handlägger stödformen. Det är fråga om en offentligrättsligt reglerad förmån som definitionsmässigt faller under begreppet myndighetsutövning och därmed utanför företagsbegreppet. Konkurrenssnedvridande statlig stödgivning torde därför inte kunna angripas med stöd konkurrenslagen. av

När det gäller kommunalt företagsstöd måste rättsläget betraktas som mera osäkert. Kommunalt stöd till allmänt näringslivsfrämjande åtgärder och till enskilda företag lämnas med stöd speciallagstiftning eller av med stöd av den allmänna kommunala kompetensen. Stöd till fristående skolor torde vara att betrakta myndighetsutövning eftersom som kommunen under vissa förutsättningar är skyldig att utge stöd. När det gäller stöd där det föreskrivs befogenhet men inte skyldighet att utge något stöd överhuvudtaget torde stöd inte vara att betrakta som

272 Sammanfattande bedömning Konkurrens i balans

myndighetsutövning. Utanför begreppet myndighetsutövning faller normalt även beslut eller åtgärder som rör förvaltning av kommunens egendom eller dess ekonomiska angelägenheter i övrigt.

Av förarbetena till konkurrenslagen framgår att konkurrensbegränsande effekter som är en direkt och avsedd följd av lagstiftning eller en ofrånkomlig följd av en offentlig reglering i princip inte kan angripas med stöd av konkurrenslagen. Stöd som kan anses vara ett utflöde av kommunernas åligganden enligt speciallagstiftning t.ex. hälso- och sjukvård, skola och barnomsorg torde kunna inrymmas i detta undantag. När det gäller kommunalt stöd lämnas med stöd av den allmänna som kompetensregeln i kommunallagen och de speciella befogenhetsutvidgande reglerna i t.ex. turistbefogenhetslagen m.m. är rättsläget mera osäkert. Om stödet inte är ett utflöde av offentligrättsliga föreskrifter och utgår från en överenskommelse, t.ex. mellan kommunen och ett kommunalt eller privat företag, kan det inte uteslutas att konkurrensbegränsande kommunala stödåtgärder skulle kunna angripas med stöd av konkurrenslagen. Professor Bemitz har i ett rättsutlåtande till Sveriges Fastighetsägarförbund hävdat att konkurrensnedvridande stödåtgärder till kommunala bostadsföretag kan angripas med stöd av såväl 6 § som 19

§ konkurrenslagen se kap. 5. Något sådant fall har emellertid inte varit

föremål för rättslig prövning.

Kommunallagen Vår bedömning är att gränsen mellan det tillåtna och otillåtna området i kommunallagen är relativt väl avgränsat. Alla fonner av stöd vare sig det är konkurrensnedvridande eller inte är i princip förbjudet. Enligt kommunallagen får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Om det enskilda initiativet viker eller faller bort kan det uppkomma en kompetensgrund för kommunen att stödja enskilda företag. För att en sådan insats skall vara kompetensenlig krävs dock att det står klart att enskilda företag och personer inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna. Gränsen mellan en kommunalrättsligt tillåten allmänt näringslivsfrämjande åtgärd och ett principiellt förbjudet individuellt stöd kan emellertid i praktiken vara svår att dra. Ett stöd till ett företag upprätthåller kommersiell basservice, upplåter lokaler som en eller efterfrågar lokala underentreprenörer kan även innebära att andra företag i kommunen främjas. Från konkurrenssynpunkt kan ett tillåtet allmänt näringslivsfrämjande stöd som utgår till samtliga företag i en kommun vara konkurrenssnedvridande gentemot ett företag i en annan

Konkurrens i balans Sammanfattande bedömning 273

kommun om företagen i båda kommunerna konkurrerar om samma kunder. I många avseenden är kommunallagen betydligt strängare än Romfördragets statsstödsregler.

Övriga

frågor

10.3.1 Offentlig näringsverksamhet inom det egent-

liga näringslivet

Kommunal näringsverksamhet Under kartläggningsarbetet har vi konstaterat ett flertal klagomål från privata företag som anser sig utsatta för konkurrenssnedvridningar vara från kommuner och kommunala företag trängt marknader som som traditionellt hävdats det egentliga näringslivet. av

Gällande rätt

Den rättsliga regleringen av den kommunala kompetensen inom det egentliga näringslivet är förutom begränsningsprinciper inom för ramen kompetensen uppdelad på två lagrum i kommunallagen samt viss befogenhetsutvidgande lagstiftning. Därutöver finns rättspraxis som till viss del anger gränsen mellan det tillåtna och inte tillåtna. Enligt kommunallagen får kommuner och landsting driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster medlemmarna i kommunen eller landstinget. Utgångspunkten för bedömningen det är fråga om om en tillåten eller inte tillåten verksamhet är allmänintresset. Verksamheten skall gå ut på att tillhandahålla allmännyttiga tjänster för kommunmedlemmama. Marknaden för den näringsverksamheten skall i princip egna vara begränsad till den egna kommunen eller landstinget. Något hinder mot att anläggningar och tjänster även utnyttjas andra än kommunav medlemmar finns dock inte. Av bestämmelsen framgår också ett förbud mot att driva spekulativa företag. Det huvudsakliga syftet med verksamheten får inte vara att bereda kommunen eller landstinget vinst. Den kommunala verksamheten skall bäras ett allmänt, samhälleligt upp av syfte. Något hinder mot att verksamheten genererar vinst föreligger dock inte. I kapitel 5 har redovisats de verksamhetsgrenar kommunerna som och landstingen i praxis ansetts ha obetingad rätt att verka inom. en Dessa verksamhetsgrenar kallas för sedvanlig kommunal affärsverksam-

274 Sammanfattande bedömning Konkurrens i balans

het. Därutöver har kommuner och landsting ett visst utrymme för att driva näringsverksamhet inom områden traditionellt hävdas av det som privata näringslivet.

I förarbetena till kommunallagen betonas att det inte finns någon klar skiljelinje mellan den kommunala sektorn och näringslivet. Vi har noterat ett flertal fall där kommuner och landsting tycks ha en mycket extensiv tolkning gränsen för den kommunala näringslivskompetenav Annonser i dagspressen visar att kunskapen om alternativt sen. respekten för reglerna i kommunallagen på sina håll kunde vara bättre. Vår bedömning är dock även att gränsen mellan det tillåtna och det otillåtna är något flytande

Överklagandemojligheter och sanktioner

Om en kommun eller ett landsting bestämmer sig för att gå ut på den öppna marknaden och sälja tjänster utan tillräcklig anknytning till en erkänd kommunal angelägenhet kan medlem i kommunen eller en landstinget begära laglighetsprövning. Det krävs inte att kommunmedlemmen är personligen berörd av beslutet för att få klandra det. Å andra sidan har företag eller företagare som berörs av ett kommunalt beslut inte någon rätt att begära laglighetsprövning om inte företaget eller företagaren är kommunmedlem.

Ett kommunalt beslut kan överklagas genom laglighetsprövning om det inte finns någon särskild besvärsregel i en tillämplig lag och det inte är fråga verkställighet ett tidigare beslut. Det krävs således att om ren av det finns ett kommunalt beslut. Om en kommunal enhet inleder en försäljningsverksamhet på den öppna marknaden, utan något fomiellt beslut om saken, finns inte något beslut som kan laglighetsprövas.

För att ett kommunalt beslut skall kunna överklagas genom laglighetsprövning krävs vidare att klagomålen kommit till länsrätten inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens eller landstingets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats. Om klagomålen före klagotidens utgång har kommit in till kommunen eller landstinget i stället för till länsrätten, skall överklagandet ändå prövas. Beslut fattats kommunala företag kan som regel inte överklagas. som av Institutet laglighetsprövning är egentligen inte något rättsmedel utan en fomr medborgarkontroll över den kommunala förvaltningen. Det kan av heller inte sägas vara en form av statlig kontroll utan ett rättssäkerhetselement i den kommunala självstyrelsen. Det sker inte någon materiell prövning av innehållet i det kommunala beslutet och domsto-

Konkurrens i balans Sammanfattande bedömning 275

len får inte rätta det överklagade beslutet eller sätta något annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Vår bedömning är att det finns behov av en översyn av möjligheterna att rättsligt pröva om kommunal näringsverksamhet är förenlig med den kommunala kompetensen.

Om det kommunala beslutet upphävs är kommunen eller landstinget skyldigt att rätta beslutet. Om beslutet följts ett civilrättsligt avtal av med ett företag medför emellertid eventuell rättelse ofta att kommuen nen eller landstinget kan bli skyldigt att betala skadestånd för avtalsbrott. Om kommunen eller landstinget inte rättar beslutet och det inte är fråga myndighetsutövning finns emellertid inte någon straffrättslig om eller civilrättslig sanktion att tillgripa. Kommunallagen kan därför inte sägas ge ett fullgott skydd for den företagare sig utsatt som anser vara för konkurrenssnedvridande prissättning från en kommun eller ett landsting. Det bör dock nämnas att Finansdepartementet i departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots ett förslag om -

personligt vitesansvar i mål laglighetsprövning Ds 1995:27

om föreslagit att det införs ett personligt vitesansvar i mål lagligom hetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse upphävda beslut tidigare verkställts. av som

Statlig näringsverksamhet Statliga myndigheter, affärsverk och företag driver omfattande en verksamhet inom det egentliga näringslivet. Vid kartläggningen har fram gått att konkurrerande privata företag har framfört klagomål mot till exempel Vägverkets, SJ :s, Postens och Telias prissättning ansetts som vara konkurrenssnedvridande.

Några begränsningar för statens åtaganden finns inte i regeringsformen. Några lagar som sätter gränser för inom vilka områden eller branscher som statliga myndigheter eller statliga företag får bedriva näringsverksamhet finns inte heller. I instruktionen för en myndighet, koncession eller bolagsordning for ett statligt ägt aktiebolag kan regeringen ange begränsningar för en viss myndighet eller ett statligt företag. Regeringen kan ge direkta order till förvaltningsmyndighet med t.ex. anvisningar en om uppdragsverksamhetens omfattning. Statliga myndigheter och affärsverk som driver näringsverksamhet omfattas av regeringsformens allmänna krav på offentlig verksamhet. Offentlighetsprincipen och

sekretesslagen gäller.Verksamheten står under JO och JK:s tillsyn.

Några generella kompetensbegränsningar den typ gäller för av som kommunal näringsverksamhet finns dock inte. De statliga företagen omfattas till skillnad från de kommunala företagen inte offentligav

276 Sammanfattande bedömning SOU 1995: 105 Konkurrens i balans

hetsprincipen.

Om statlig myndighet beslutar sig för att sälja tjänster på den öppna en marknaden finns inga möjligheter att få lagligheten av beslutet prövad av en domstol.

10.3.2 Jäv

Vid kartläggningen har framkomit klagomål att förtroendevalda och om anställda bereder ett upphandlingsärende samtidigt svarar för eller som deltar i utformning av förfrågningsunderlag och utformning av interna bud. Särskilt i mindre kommuner har man hänvisat till att det endast är de för egenregiproduktionen har kompetens att utforma som svarar som de krav skall ställas på blivande anbudsgivare. För utomstående som kan det te sig stötande att de beslutar eller medverkar vid som anbudsprövningen även företräder konkurrent egenregin. Från en trovärdighetssynpunkt är det ett problem om de privata anbudsgivama får ett intryck att de beslutar i upphandlingsärendet ger favörer av som till det interna budet.

Reglerna i lagen om offentlig upphandling lagen om otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling täcker inte den situationen att förtroendevalda och anställda i egenregiverksamheten företräder kommunen dels som upphandlande enhet dels som en av de producenter deltar i upphandlingen. Under arbetet med lagen om offentlig som upphandling fördes diskussion om att lagen efter mönster från den en gamla upphandlingsförordningen och det kommunala upphandlingsreglementet skulle innehålla jävsregel. Förslaget avvisades med en hänvisning till bestämmelsen om affärsmässighet vid upphandling.

Det råder även osäkerhet kommunallagens och förvaltningslagens om jävsregler är tillämpliga. Orsaken till denna osäkerhet är främst att jävsreglema tar sikte på situationer när anställd eller förtroendeen en vald har ett eget intresse till exempel ägare till eller företrädare för som ett företag lämnar ett anbud i en upphandling. Att en förtroendesom vald eller anställd deltar t.ex. i kommunal nämnds beredning av ett en upphandlingsärende samtidigt han medverkat vid utformning av som förfrågningslag och ett internt bud är visserligen ägnat att minska kommunens trovärdighet vid upphandling men innebär inte nödvändigtvis någon risk för att den beslutande får personlig vinning på en kommunens bekostnad.

1995:105 Konkurrens i balans Sammanfattande bedömning 277

SOU

10.33 Uppgiftsskyldighetslagen

Enligt lagen 1956:245 uppgiftsskyldighet rörande pris- och om konkurrensförhållanden är företagare skyldiga att lämna de uppgifter erfordras för att främja allmän kännedom pris- och konkurrenssom om förhållanden inom näringslivet. Om det erfordras för kontroll eller fullständigande uppgift är också skyldig att lämna uppgifter. av annan Vidare åligger det företagare att efter anmaning lämna uppgift om konkurrensbegränsning berör hans verksamhetsområde och som har som avseende på pris-, produktions-, omsättnings- och transportförhållanden

beskaffenhet att inverka på prisbildningen. Uppgiftsskyldigheten

av innebär inte skyldighet att röja yrkeshemlighet av teknisk natur. Företagare kan också åläggas att tillhandahålla konkurrensbegränsande avtal, handelsböcker, korrespondens och andra handlingar. Den som är uppgiftsskyldig kan även kallas att inställa sig inför vederbörande myndighet. I konkurrenslagen ges motsvarande befogenheter. I prisregleringslagen 1989:978 finns inte några regler uppgiftsskylom dighet. Om sådan regel behövs bör den infogas i den lagen. Vår en bedömning är att uppgiftsskyldighetslagen inte längre behövs.

11 till

Förslag åtgärder

Vi anser att när offentliga huvudmän bedriver näringsverksamhet i konkurrens med privata företag skall det finnas bindande regler med en effektiv tillsyn och sanktioner. Vi föreslår därför

att det införs en lag byggd på vårt principförslag konkurrens- - om neutralitet vid offentlig prissättning med krav på att offentlig näringsverksamhet under vissa förutsättningar skall redovisas skild från annan verksamhet, att priset baseras på en kostnadskalkyl och att prissättningen inte får medföra en från allmän synpunkt otillbörlig prissättning, att en nämnd under ledning opartisk ordförande och med - av en representanter för offentlig och privat sektor ger vägledning, utövar tillsyn och prövar frågor om överträdelse av lagen, att kommunallagen 1990:990 ses över i syfte att precisera under vilka förutsättningar som kommuner och landsting får driva näringsverksamhet på konkurrensmarknader och att möjligheterna stärks att rättsligt pröva sådan verksamhet är kompetensenlig, om att kommunallagens regler jäv kompletteras med regler - om som förhindrar att förtroendevald eller anställd deltar i beredningen som av ett upphandlingsärende medverkar vid utformningen av ett internt bud, att de olika speciallagar reglerar verksamheter med inslag - som av såväl myndighetsutövning näringsverksamhet kompletteras med som regler som förhindrar att myndighetens olika roller blandas samman, att det i lagen 1992:1528 offentlig upphandling eller i - om annan lagstiftning klargörs att upphandlingar inte får avbrytas utan affärsmässiga skäl, att de förordningar med bestämmelser om statligt stöd saknar - som en uttrycklig föreskrift om att effekter konkurrensen skall beaktas vid stödgivningen kompletteras med sådan föreskrift och att motsvaen rande föreskrift införs i kommunallagen, att lagen 1956:245 om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden upphävs

280 Förslag till åtgärder Konkurrens i balans

11.1 Behovet av lagstiftning

Under kartläggningen har identifierat konkurrensproblem till följd av offentlig konkurrenssnedvridande prissättning, avbruten upphandling och offentlig konkurrenssnedvridande stödgivning. Under utredningens gång har representanter från Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet framhållit att offentlig näringsverksamhet drivs inom en rad olika områden och med skilda förutsättningar. Genom det arbete som lagts ned referensgruppen för redovisningsfrågor och det genomslag av olika rekommendationer har fått har den kommunala som gruppens externa redovisningen på frivillig väg uppnått kvalitet som är helt i en klass med den externa redovisningen i det privata näringslivet och staten. Man har också pekat på att det enligt SAF och Industriförbundet inte varit möjligt att införa enhetliga för intemredovisning inom normer det privata näringslivet, vilket givetvis även gäller för den offentliga verksamheten. Lagstiftningsåtgärder på intemredovisningens område skulle dels att slå öppna dörrar dels kunna medföra oacceptabla vara ekonomiadministrativa merkostnader utan motsvarande nytta. När det gäller konkurrensproblem till följd avbruten upphandling hävdas att av problemen minskat i omfattning. Dels har erfarenheterna ökat och kunskaperna blivit bättre dels har kommuner och landsting valt andra vägar än konkurrens för att effektivisera verksamheten. Inom Svenska kommunförbundet bedrivs, grund för den frivilliglinje som som en förordas, arbete med att utarbeta underlag för lokala konkurrensprogram samt metoder och modeller för kostnadsjämförelser. Sådana lokalt framtagna konkurrensprogram används redan inom vissa kommuner och landsting.

Lagstiftningsåtgärder skall endast tillgripas som en yttersta åtgärd. De åtgärder vidtas måste också ha precision och inte medföra som oproportionerligt stora kostnader för de som berörs. Vi har därför övervägt frivilliglinje går ut att huvudmän för offentlig en som näringsverksamhet att se över sina rutiner vid prissättning, uppmanas konkurrensutsättning och företagsstöd så att inte den privata näringsverksamheten utsätts för konkurrenssnedvridningar. Vi anser dock att det finns flera avgörande skäl talar för lagstiftningsåtgärder i detta som fall.

Till att börja med är det konkurrensproblem som vi identifierat av en sådan principiell och samhällsekonomisk betydelse att det krävs en tydlig markering från samhällets sida att vissa grundläggande principer följs. Detta gäller särskilt ifråga konkurrenssnedvridande offentlig om

Konkurrens i balans Förslag till åtgärder 281

prissättning. En sådan prissättning kan i vissa fall medföra avsevärda skadeverkningar. Även det ett snävt myndighetsperspektiv kan om ur förefalla rationellt att sälja överkapacitet till priser som understiger de totala kostnaderna kan sådan prissättning leda till att effektiva företag en slås ut från marknaden.

De företag som är särskilt sårbara för konkurrenssnedvridande offentlig prissättning är i allmänhet mindre och medelstora tjänsteproducerande företag. Sådana företag är ofta av stor betydelse för sysselsättningen på den lokala arbetsmarknaden. Om privat näringsverksamhet ständigt riskerar att konkurreras ut av offentlig näringsverksamhet, som kan hålla låga priser till följd av skattefmansiering, är det uppenbart att inte bara konkurrensen är hotad utan även viljan att starta och driva företag. Ytterst drabbas sysselsättningen om privat näringsverksamhet inte ges rimliga förutsättningar att konkurrera på lika villkor.

Erfarenheterna från den nya lagen om offentlig upphandling jämfört med det tidigare kommunala upphandlingsreglementet visar att lagstiftning och en aktiv tillsyn kan leda till avsevärda effektivitetsvinster och besparingseffekter. Frivilliga åtaganden ger utrymme för överträdelser vilket kan medföra konkurrenssnedvridningar och samhällsekonomiska kostnader. Det kan också nämnas att en eventuell ny bokföringslag för kommunerna ligger i linje med vår uppfattning att kraven på redovisningen behöver i den kommunala sektorn. stram as upp

Detta innebär inte ett generellt underkännande extemnredovisningen av i offentlig sektor. Vår bedömning är att dess kvalitet inte på något sett står den privata sektorn efter. Vi har emellertid i flera fall konstaterat att priser som sätts i konkurrensutsatt offentlig näringsverksamhet bestämts utan möjlighet för utomstående att i efterhand kunna kontrollera vilka kostnader som beaktats vid prissättningen. Vi har även konstaterat att det inom offentlig näringsverksamhet förekommer korssubventionering och bidragskalkylering som innebär en sådan låg grad av kostnadstäckning att konkurrensen snedvrids marknaden.

Även i privat näringsverksamhet förekommer korssubventionering och bidragskalkylering. Icke kostnadstäckande prissättning är vanlig när ett företag skall ta sig på marknad, deltar i priskrig, lanserar en ny en ny produkt m.m. Det är inte säkert att intemredovisningen i ett privat företag ger svar på den exakta kostnaden för alla detaljer som ingår en produkt och om för produktionen nödvändiga direkta och indirekta kostnader har tagits med vid priskalkyleringen. Detta kan bero på att det

282 Förslag till åtgärder SOU 1995: 105 Konkurrens i balans

inte alltid är meningsfullt att ta fram sådan uppgift givetvis en men också att intemredovisningen är bristfällig.

Till skillnad från vad som är fallet i den privata näringsverksamheten föreligger alltid en risk för skattesubventionerad korssubventionering och bidragsprissättning när offentliga huvudmän konkurrensutsätter egenregiverksamheten eller bedriver näringsverksamhet i konkurrens på den öppna marknaden Detta gäller särskilt när den verksamhet inom vilken det sker försäljning av varor och tjänster till externa kunder inte är organisatoriskt och finansiellt fristående från skattefinansierad annan verksamhet. Detta medför att kraven på redovisning, kalkylering och prissättning i vissa avseenden måste ställas högre i offentlig näringsverksamhet än i privat näringsverksamhet.

När det gäller konkurrensproblem till följd avbruten upphandling vill av vi framhålla att det gjorts mycket och görs mycket för att förbättra upphandlingsrutiner m.m. Kartläggningen har dock visat att det återstår mycket att göra. Ett framgångsrikt fortsatt förändrings- och förnyelsearbete i den offentliga sektorn förutsätter ett långsiktigt och väl övervägt agerande. Vi tror att det är viktigt att skapa och vidmakthålla intresset hos privata företag för att göra affärer med den offentliga sektorn. Genom ett affärsmässigt och trovärdigt uppträdande vid upphandlingar finner flera anbudsgivare mödan värd att lägga ned på att arbeta resurser fram seriösa anbud vilket ökar konkurrenstrycket och pressar priserna.

Om den offentlige huvudmannen väljer att utsätta verksamheten for konkurrens finns vidare ett egenvärde i att de konkurrerande aktörer som finns på arenan har bindande spelregler att hålla gemensamma sig till. Regler som ändras under spelets gång upplevs ofta som besvärande av de tävlande. Detta gäller särskilt det är om en av medtävlama som bestämmer reglerna.

l vårt arbete har vi inte ifrågasatt politiskt bestämda mål, inriktning, omfattning och kvalitet i den offentligt finansierade verksamheten. Vi har inte haft någon anledning att ifrågasätta verksamhet skall om en drivas i offentlig eller i privat regi. Våra förslag innebär inte heller någon begränsning av den kommunala självsstyrelsen. När det allmänna väljer att driva näringsverksamhet i konkurrens med den privata näringsverksamhet skall det dock finnas klara och bindande spelregler som ger förutsättningar för konkurrensneutralitet mellan den konkur-

rensutsatta delen av verksamheten och privat näringsverksamhet. Som

redovisats i kapitel 4 kan avsteg i detta hänseende medföra allvarliga

Konkurrens i balans Förslag till åtgärder 283

samhällsekonomiska förluster.

11.2 till konkurrens-

Principförslag lag om neutralitet vid offentlig prissättning m.m.

Principförslagets huvudsakliga innehåll Vi föreslår i ett principförslag materiella regler om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning. Förslaget syftar till att skapa förutsättningar för konkurrensneutralitet genom skyldighet för den som är huvudman för offentlig näringsverksamhet att vidta vissa grundläggande åtgärder beträffande redovisning, kalkylering och prissättning och av varor tjänster. Syftet är inte att utvidga den offentliga näringsverksamhetens möjligheter att verka på konkurrensmarknader. Syftet är att uppnå transparens vilket är till fördel för ansvariga politiker, verksamhetsansvariga, tillsynsmyndighet och de företag kan komma att drabbas som av konkurrenssnedvridande prissättning.

Startpunkten för dessa åtgärder är att sådan offentlig näringsverksamhet som bedrivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet skall redovisas skild från verksamhet. Härigenom ökar annan förutsättningarna för att kostnaderna för sådan offentlig näringsverksamhet som drivs i konkurrens med offentlig eller privat näringsannan verksamhet inte sammnanblandas med kostnaderna för verksamannan het.

Genom krav på avgränsad redovisning förbättras möjligheterna att åstadkomma en konkurrensneutral självkostnadskalkyl vilket i sin tur minimerar risken för att det sätts priser i offentlig näringsverksamhet som ger upphov till konkurrenssnedvridningar. För den offentlige huvudmannen själv möjliggör en bättre redovisning kostnaderna för av de varor och tjänster som produceras i verksamheten att beslutsunderlaget för åtgärder syftar till att öka produktiviteten och som effektiviteten förbättras.

När det inte råder konkurrens finns inte från konkurrenssynpztnkt något motiv att fördela ut kostnaderna på de och tjänster tillvaror som handahålls. Vårt förslag innebär för det första att kravet på avgränsad redovisning inte gäller den verksamhet drivs i konkurrens på om som marknaden är av mindre omfattning. Vi har inte angett någon exakt nedre gräns. En tänkbar gräns skulle kunna vara 25 basbelopp enligt

284 Förslag till åtgärder Konkurrens i balans

lagen allmän försäkring. Vid denna gräns ställs krav på redovisning om i resultatenhet. Över viss gräns förslagsvis 100 basbelopp enligt en lagen allmän försäkring ställs krav på en mera fullständig redovisom ning krav på att verksamheten redovisas i balansenhet. genom en

Vidare gäller inte kravet det inte är fråga om försäljning till externa om kunder eller konsumenter och det inte finns privata företag som driver verksamhet slag på marknad. Slutligen finns ingen av samma samma anledning att ställa krav på avgränsad redovisning om det inte förekommer sig försäljning till externa kunder eller konsumenter eller vare det inte är aktuellt med konkurrensutsättning.

Krav på avgränsad redovisning förutsätter organisatorisk och en redovisningsmässig avgränsning den verksamhet som drivs eller skall av bedrivas i konkurrens, till exempel tvätterirörelse eller en städenhet. en Därefter gäller det att bestämma vilka direkta och indirekta kostnader skall hänförliga till verksamheten. De indirekta kostnaderna som anses utgörs t.ex. kapitalkostnader och overheadkostnader som inte belastar av enheten direkt kostnad. Det väsentliga är här att bestämma och som en dokumentera fördelningsprinciper är rättvisande. Fördelningen kan som göras i proportion till antalet anställda, disponerad lokalyta, utnyttjad administrativ service etc. Här måste det infomiationsbehov som krävs för rättvisande kostnadskalyl vara styrande. en

Det krav på avgränsad redovisning kommer att gälla för viss som offentlig näringsverksamhet utgör idag en del av intemredovisningen. I principförslaget ställs inte något krav på avgränsad redovisning för sådan offentlig verksamhet som typiskt sett inte ger upphov till konkurrensnsedvridningar. Detta hindrar inte att offentliga huvudmän på frivillig väg väljer att arbeta med intemredovisningsenheter av olika slag.

Krav på avgränsad redovisning är i vårt förslag kompletterat med krav obligatorisk rättvisande förkalkyl när priserna sätts och efterkalkyl en för att kunna kontrollera utfallet i efterhand. Kalkylmetoden bör vara självkostnadskalkylering. De nämiare kraven kalkyleringen får avgöras i praxis.

Till grund för prissättningen i enskilda fall skall således finnas kalkyl en fångar alla relevanta kostnader. Kalkylen skall innehålla samtliga som för kalkylobjektet relevanta direkta och indirekta kostnader inkluderande ett avkastningskrav, är skäligt med hänsyn till real avkastning och som

Konkurrens i balans Förslag till åtgärder 285

risk.

I vårt förslag föreskrivs också att prissättningen inte får konkurvara renssnedvridande. Prissättningen skall baseras på självkostnadskalkyl en som ger full kostnadstäckning. Det bör alltjämt möjligt att tillämpa vara priser som inte ger full kostnadstäckning. Beslutande kan finna organ det lämpligt att av t.ex. fördelningspolitiska skäl hålla priseravnere gifter för sådana varor eller tjänster vill skattefmansiera. Det som man skall givetvis tillåtet att premiera konsumtionen vissa tjänster vara av

genom att endast en del av tjänsterna betalas via priset med avgifter

medan resten finansieras med skattemedel. Detta är exempelvis fallet med kollektivtrafik, hälso- och sjukvård, tandvård och barnomsorg.

En sådan prissättning bör dock vägas mot risken för konkurrenssnedvridningar. Detta markeras kravet på att prissättningen inte får genom medföra en från allmän synpunkt otillbörlig konkurrenssnedvridning.

Föreskriften om att prissättningen inte får medföra från allmän en synpunkt otillbörlig konkurrenssnedvridning uppställer inte något krav på marknadsdominans eller avsikt att störa marknadens aktörer. Det bör dock krävas en viss varaktighet och ekonomiskt märkbar effekt. en

I lagstiftningen bör även slås fast att offentlig näringsverksamhet inte får subventioneras med skattemedel på ett sätt medför från som en allmän synpunkt otillbörlig konkurrenssnedvridning. Subventioner som bör kunna komma i fråga godtagbara är till exempel ett som om kommunalt bostadsföretag kan visa att det haft merkostnader på grund av att kommunen som ägare ställt krav på att företaget skall tillgodose behovet av bostäder för socialt utslagna eller andra normalt sett som inte godtas hyresgäster privata hyresvärdar. Kapitaltillskott på som av marknadsmässiga villkor eller andra affärsmässigt motiverade åtgärder som ingår ett nonnalt inslag för seriös ägare ett företag som en av omfattas inte av bestämmelsen. Det beteende träffas är att den som

offentlige ägaren mer eller mindre kontinuerligt tillskjuter medel till

en

ineffektiv näringsverksamhet inte borde bedrivas i konkurrens med

som privata företag.

I lagstiftningen bör föreskrivas att den offentlige huvudmannen skall redovisa principer för jämförelser mellan interna bud och externa anbud innan upphandlingsförfarandet inleds. Det fortsatta förändringsarbetet i den offentliga sektorn, där konkurrenslösningar ingår ett viktigt som inslag, förutsätter ett genomtänkt och trovärdigt uppträdande från de

286 Förslag till åtgärder Konkurrens i balans

offentliga huvudmännens sida.

För att kunna jämföra externa anbud med interna bud måste en s.k. nollställning göras. Detta gäller både konkurrensfördelar och konkurrensnackdelar. Exempel på faktorer bör beaktas är juridiska som skillnader t.ex. ifråga om mervärdesskatt i vård och omsorg där den offentlige huvudmannen har avdragsrätt för ingående moms i egen verksamhet och erhåller ett statsbidrag vid köp tjänster från av entreprenörer. Kostnadsskillnader som följer av att offentlig näringsverksamhet kan ha skalfördelar har enligt vår mening inte någon relevans för konkurrensneutral jämförelse och behöver därför inte en beaktas.

Tillsyn och vägledning Om de föreslagna reglerna skall få genomslag och få en enhetlig tillämpning krävs effektiv tillsyn över de reglerna. För detta en nya fordras en myndighet som utövar tillsyn över efterlevnaden av reglemas tillämpning. Vi tror att den huvudsakliga tillsynsfunktionen kommer att bestå vägledning och rådgivning. Vägledning behövs när det gäller av till exempel principer för kostnadsfördelning, kalkylering m.m. Myndigheten bör därför utgöras av en nämnd bestående av en opartisk ordförande och representanter för offentlig och privat näringsverksamhet. Tänkbart är att myndigheten är administrativt samordnad med en befintlig myndighet.

Vi tar inte närmare ställning till hur tillsynen skall vara organiserad och hur tillsynen skall bedrivas. Vi utgår dock från tillsynsmyndighet att en ges befogenhet att ta initiativ till att undersöka om det i en viss offentlig näringsverksamhet tillämpas från allmän synpunkt konkurrenssneden vridande prissättning. En lagstiftning bör ge tillsynsmyndigheten möjlighet att kräva in uppgifter från berörda myndigheter och företag. Vidare bör finnas möjlighet för myndigheten att meddela ett föreläggande om förbud mot att fortsättningsvis tillämpa en prissättning som kan medföra från allmän synpunkt otillbörlig konkurrenssneden vridning. Ett sådant förbud bör kunna förenas med vite. Ett beslut om vitesföreläggande skall kunna prövas domstol. En möjlighet för av berörda företag att under vissa förutsättningar kunna tillerkännas skadestånd bör övervägas. Eftersom vårt förslag är ett principförslag om hur materiella regler skulle kunna utformas har vi avstått från nämnare detaljer om till sanktioner, överprövning m.m.

Konkurrens i balans Förslag till åtgärder 287

Den europeiska konventionen kommunal självstyrelse om I den Sverige godkända konventionen kommunal självstyrelse, av om artikel anges att utan hinder allmänna lagregler skall av mer kommunerna själva kunna bestämma sina inre administrativa om strukturer för att anpassa dem till de lokala behoven och för att säkerställa en effektiv förvaltning. I konventionens kommentar till artikel 6 anges att begränsade specifika krav i centrala eller regionala lagar som rör t.ex. inrättandet vissa nämnder eller skapandet vissa av av administrativa befattningar kan accepteras, de får inte så men vara omfattande att en stel organisation påtvingas kommunerna. I artikel 8 behandlas frågan administrativ tillsyn över kommunerna enligt om följande: Administrativ tillsyn över kommunerna får endast utövas i enlighet med de förfaranden och i de fall föreskrivs i grundlag eller som annan lag. Administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet skall nonnalt endast syfta till att säkerställa efterlevnad lag och konstituav tionella principer. Administrativ tillsyn i fråga lämpligheten får dock om utövas av högre myndigheter när det gäller uppgifter som delegerats till kommunerna. Administrativ tillsyn över kommunerna skall utövas på ett sådant sätt att det garanteras att kontrollmyndighetens ingripande står i proportion till betydelsen de intressen skall skyddas. av som

Vårt principförslag innebär att all offentlig näringsverksamhet med angivna begränsningar ställs under tillsyn, dock endast i fråga om redovisning, kalkylering och prissättning. Verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet är inte fråga ankommer på en som nämnden. Inte heller påverkas val organisationsfonn i andra fall än av när kommuner eller landsting säljer och tjänster på konkurvaror en rensmarknad respektive bestämer att utsätta verksamheten för konkurrens genom upphandling. Principförslaget tvingar inte kommuner och landsting att bilda bolag när de säljer och tjänster till varor externa kunder eller konsumenter. Principförslaget utgör inte heller något absolut hinder mot att skattefmansiera offentlig näringsverksamhet. Den bärande tanken i förslaget är dock att skattefinansieringen skall synliggöras. Därför inte att lagstiftning i överenstämmelse anser en med vårt principförslag strider mot den europeiska konventionen om kommunalt självstyrelse.

288 Förslag till åtgärder Konkurrens i balanis

11.3 Den kommunala kompetensen inom det

egentliga näringslivet

Precisering kommunernas och landstingens befogenheter att driva av näringsverksamhet inom det egentliga näringslivet Idag finns inte någon klar rättslig skiljelinje mellan den kommunala sektorn och näringslivet. Vi har noterat ett flertal fall där kommuner och landsting tycks ha mycket extensiv tolkning av gränsen för den en kommunala näringslivskompetensen. Annonser i dagspressen visar att kunskapen alternativt respekten för reglerna i kommunallagen är om bristfällig. Vår bedömning är dock även att gränsen är något flytande och borde preciseras i syfte att försvåra möjligheten att göra alltför vidsträckta tolkningar vad faller inom den kommunala kompeav som tensen. Detta gäller särskilt under vilka förutsättningar som överkapacitet kan kompetensgrundande. En möjlighet skulle kunna anses att i vissa förbundsländer i Tyskland föreskriver att en vara man som kommun eller ett landsting får driva näringsverksamhet inom det egentliga näringslivet under förutsättning att det inte på objektiva grunder kan visas att något privat företag kan göra det bättre. Det är också angeläget att det slås fast under vilka förutsättningar som en kommun eller ett landsting kan åberopa överkapacitet som grund för att sälja tjänster på den öppna marknaden. Vi att kommunallagen menar borde över och den kommunala näringslivskompetensen preciseras ses i dessa avseenden. Något skäl för att den kommunala näringskompetenutvidgas anser vi inte föreligger. sen

Utökade möjligheter till rättslig prövning och skärpta sanktioner mot överträdelser den kommunala näringslivskompetensen av Vi har övervägt möjlighet för berörda företag eller företrädare för en dessa att begära laglighetsprövning kommunala beslut som innebär av överträdelse den kommunala näringslivskompetensen. En sådan en av regel skulle kunna medföra ökad rättssäkerhet för företag och företagare känner sig utsatta för konkurrenssnedvridningar till följd av att som kommuner och landsting trängt det egentliga näringslivets område. En svaghet med sådan regel är att det ofta inte finns några fonnellaen kommunala beslut att överklaga och att det finns ett beslut, detta om ofta redan vunnit laga kraft innan någon hunnit klagomålen reagera. har inte kommit till länsrätten eller kommunen landstinget inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs kommunens eller landstingets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats. En grundläggande svårighet är vidare att kommunallagen bygger på att rätten till

Konkurrens i balans Förslag till åtgärder 289

laglighetsprövning är förenat med medlemskapet i kommunen. En parallell kan dras med den möjlighet finns att begära domstolsprövsom ning av ett föreningsbeslut enligt lagen ekonomiska föreningar. En om förutsättning för att domstolen skall kunna pröva ett klagomål till om exempel brott mot likhetsprincipen är att det är en föreningsmedlem som klagat på föreningens beslut. Vi emellertid att det finns skäl anser att i en kommande översyn av kommunallagen pröva det är möjligt om att utöka möjligheterna till rättslig prövning. I de flesta fall kommer dock den föreslagna lagen om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning att tillgodose det angivna behovet rättsskydd. av

I departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots ett -

förslag personligt vitesansvar i mål laglighetsprövning Ds

om om 1995:27 har föreslagits att det införs ett personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning dels vid trots mot verkställighetsforbud dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse upphävda beslut tidigare av som verkställts. Vi att förslagen i promemorian snarast bör anser genomföras.

11.4 Jäv vid

konkurrensutsättning av egen-

regin m.m.

Jävsreglema i forvaltningslagen och kommunallagen täcker sannolikt inte det fallet att medverkar vid anbudsprövningen även personer som deltagit i utformningen av förfrågningsunderlag och ett internt bud. Tveksamheten grundas på att den förtroendevalde eller anställde inte företräder något renodlat privat intresse är fallet han företräder som om en extern anbudsgivare som deltar i anbudstävlingen. Det är vidare tveksamt om kravet på affärsmässighet i LOU täcker in dessa situationer. En tänkbar lösning skulle att LOU kompletterades med vara en jävsregel som tar sikte på denna situation. Vi är dock tveksamma till att en sådan regel fyller någon funktion i LOU. Skälet till det är att det råder osäkerhet LOU överhuvudtaget är tillämplig upphandom om en lande enhet antar ett internt bud. Vi föreslår därför att det införs en kompletterande jävsregel till de finns i 6 kap. kommunallagen och som i förvaltningslagen. Syftet är att öka den upphandlande enhetens trovärdighet vid konkurrensutsättning och därmed att flera externa anbudsgivare finner mödan värt att delta i anbudstävlingar där egenregin deltar med internt bud.

10 15-1086

Förslag till åtgärder Konkurrens i balans

Vidare vi det bör övervägas att komplettera de olika speciallaanser att reglerar verksamheter med inslag såväl myndighetsutövning gar som av näringsverksamhet med regler förhindrar att myndighetens som som olika roller blandas Ett exempel är det finns risk för att samman. om räddningstjänstens försäljningsverksamhet påverkar myndighetsutöv-

ningen.

11.5 Regler om avbruten upphandling

Vid kartläggningen har vi kunnat konstatera att avbrutna upphandlingar konkurrensproblem kan upphov till allvarliga samhällsutgör ett som ge ekonomiska skadeverkningar. Vid konkurrensutsättning av egenregin bör det finnas klara regler för förfarandet. Som det är får anses råda nu osäkerhet huruvida avbrytande icke affärsmässiga skäl står i strid ett av med LOU. Även här vi att det finns behov spelregler som inte tror av ändras under tävlingens gång.

Enligt vår mening bör påbörjat upphandlingsförfarande med

ett deltagande egenregin inte få avbrytas utan affärsmässiga skäl. Som av affärsmässiga skäl bör accepteras att den offentlige huvudmannen kan

visa det interna budet egenregialtemativet ekonomiskt och

att - - var kvalitetsmässigt överlägset anbud från externa anbudsgivare. Det bör vidare affärsmässigt den offentlige huvudmannen kan anses som om

visa efter det upphandlingsförfarandet inletts inträffat ändrade

att att juridiska medför den aktuella

förhållanden ekonomiska eller som att

tjänsten inte längre efterfrågas eller att verksamheten måste omorganiseras. Vi däremot inte att offentliga huvudmän utan vidare anser

skall få avbryta påbörjat upphandlingsförfarande endast för att den

ett politiska majoriteten skiftat.

Med hänsyn till förslag åtgärder för att komma till rätta med att ett om s.k. avbruten upphandling inte genomförts föreslår inte något nytt i detta Vi har dock kunnat konstatera att problemet

principförslag ämne.

kvarstår och har accentuerats under tid. Vi anser att det snarast senare förslag krav på affärsmässighet vid avbrytande av upphandling som om

föreslogs i departementspromemorian Avbrutna upphandlingar och

interna bud Ds 1994:83 på nytt bör övervägas.

Konkurrens i balans Förslag till åtgärder 291

11.6 Åtgärder för att åstadkomma konkurrens-

neutralitet vid offentlig stödgivning till närings-

livet

Vid kartläggningen har framkommit att vissa former av företagsstöd kan ge upphov till konkurrenssnedvridningar. Vi anser att beslut om införande av företagsstöd bör föregås av en fördjupad samhällsekonomisk helhetsbedömning där eventuella konkurrensaspekter beaktas. En sådan fördjupad bedömning skulle kunna medföra att beslutsunderlaget förbättras för de olika stödfonner beslutas så att de får ökad som precision och att negativa effekter t.ex. i form konkurrenssnedav vridningar bättre kan beaktas.

Den fördjupade samhällsekonomiska bedömningen bör innefatta en

sammanvägning mellan stödets förväntade positiva effekter för t.ex.

sysselsättning, nyföretagande, FoU, miljöförbättringar och regional

utjämning och tänkbara negativa effekter i fonn risker för att stödet

av t.ex. ger en för liten effekt i förhållande till andra åtgärder är som mera kostnadseffektiva för avsett ändamål, motverkar samhållsinsatser inom andra områden, motverkar nödvändig strukturrationalisering, ekonomisk tillväxt, sänker drivkraften till effektivisering eller förnyelse, försvårar nyetablering eller tillväxt för mindre och medelstora företag samt på annat sätt medför samhällsskadliga effekter, t.ex. i fonn allmän av ur synpunkt otillbörliga konkurrenssnedvridningar. Om den samhällsekonomiska helhetsbedömningen leder till att företagsstödets förväntade positiva effekter bedöms vara mindre än de beräknade negativa effekterna bör stödformen inte införas med den aktuella utformningen.

Konkurrenssnedvridningar kan bl.a uppkomma stödet riskerar att om påtagligt gynna eller diskriminera visst företag i förhållande till ett annat. Vid bedömningen bör hänsyn tas till om konkurrenssnedvridningen medför en avsevärd ekonomisk effekt och påtagligt

snedvrider konkurrensen eller i väsentliga avseenden motverkar

förutsättningarna för en fungerande konkurrens.

Om konkurrenssnedvridningen bedöms ofrånkomlig effekt vara en av stödets utformning samtidigt som den sammantaget uppvägs av någon fördel för samhällsekonomin i övrigt bör stödet kunna godtas från samhällsekonomisk synpunkt.

Beslut om företagsstöd bör alltid innehålla krav på uppföljning och

292 Förslag till åtgärder Konkurrens i balans

utvärdering av stödets effekter.

De myndigheter bereder och beslutar i enskilda stödärenden skall som beakta konkurrensaspekter, följa enskilda stödärenden och med upp regelbundna mellanrum redovisa systematiska sammanställningar om för myndigheten överblickbara effekter stödet. Det är dock varken av möjligt eller önskvärt att tillämpande myndigheter skall göra komplicerade och tidskrävande samhällsekonomiska avvägningar. En sådan ordning skulle kunna medföra att tillämpande underställd fören valtningsmyndighet desavouerar ett beslut som fattas av riksdagen. Det är emellertid angeläget att det i berörda stödförordningar tillförs en bestämmelse att eventuella konkurrenseffekter skall beaktas vid om stödgivningen. I kommunallagen bör införas en motsvarande bestämmelse. Denna blir i så fall aktuell i de fall det finns synnerliga skäl för att lämna stöd till enskild näringsidkare t.ex. om det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde eller om kompetensgrunden finns i en smålag.

1 1.7

Uppgiftsskyldighetslagen

Konkurrenskommittén föreslog i sitt huvudbetänkande Konkurrens för ökad välfärd att lagen 1956:245 om uppgiftsskyldighet rörande prisoch konkurrensförhållanden skulle ändras i vissa avseenden. Enligt lagen är företagare skyldiga att lämna de uppgifter erfordras för att som främja allmän kännedom pris- och konkurrensförhållanden inom om näringslivet. Om det erfordras för kontroll eller fullständigande av uppgift är också skyldig att lämna uppgifter. Vidare åligger det annan företagare att efter anmaning lämna uppgift om konkurrensbegränsning berör hans verksamhetsområde och har avseende på pris-, som som produktions-, omsättnings- och transportförhållanden beskaffenhet att av inverka på prisbildningen. Uppgiftsskyldigheten innebär inte skyldighet att röja yrkeshemlighet teknisk natur. Företagare kan också åläggas av

att tillhandahålla konkurrensbegränsande avtal, handelsböcker, korre-

spondens och andra handlingar. Den som är uppgiftsskyldig kan även kallas att inställa sig inför vederbörande myndighet.

Enligt vår bedömning har uppgiftsskyldighetslagen till följd av den nya konkurrenslagen och de möjligheter Konkurrensverket har att kräva som uppgifter och kalla till förhör spelat ut sin roll i konkurrensrättsliga sammanhang. Lagen är tillämplig även när uppgifter behöver inhämtas enligt prisregleringslagen 1989:978. Denna lag har inte några regler

Konkurrens i balans Förslag till åtgärder 293

om uppgiftsskyldighet. Vi anser dock att regler uppgiftsskyldighet om bör vara vara utformade med hänsyn till de behov kan finnas i som respektive lag. Enligt vår mening bör prisregleringslagen kompletteras med moderna och ändamålsenliga regler uppgiftsskyldighet. om Uppgiftsskyldighetslagen kan därmed upphävas.

1 1.8 Kostnadskonsekvenser

En lagstiftning det slag vi skisserat med tillsyn, sanktioner och av som

domstolsprövning innebär självfallet vissa ökade administrativa

kostnader. Dessa kostnader skall dock vägas mot de möjligheter till besparingar genom den ökade information kostnaden för den om offentliga näringsverksamheten vårt förutsättningar för. Vår som ger bedömning är att besparingspotentialen är betydande.

I vårt principförslag till lag konkurrensneutralitet vid offentlig om prissättning har vi föreslagit att myndighet skall tillsyn m.m. en utöva över den nya lagen. En möjlighet är att myndigheten i administrativt hänseende inryms inom myndighet. Kostnaderna för tillsynen en annan kan finansieras inom de anslag anvisats för åtgärder inom som konkurrenspolitikcns område.

Vårt förslag till krav på avgränsad redovisning för näringsverksamhet som drivs i konkurrens med offentlig eller privat näringsverkannan samhet innebär att endast sådan näringsverksamhet är icke som av obetydlig omfattning och drivs på konkurrensmarknad skulle som en omfattas av de tvingande reglerna. I många fall har offentliga huvudmän redan infört avgränsad redovisning konkurrensutsatt näringsverksamav het. Vår bedömning är att utökad användning avgränsade en av redovisningsenheter endast marginellt påverkar den offentliga sektorns ekonomiadministrativa kostnader.

ll 15-1086

294 Förslag till åtgärder Konkurrens i balans

11.9 Författningskommentar

Principförslag till lag konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning om m.m. I det följande redovisas kommentarer till vårt principförslag om regler för konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning. Förslaget tar endast sikte på de materiella regler vi velat föra ut till diskussion. Vi har som inte tagit ställning till regler tillsyn, sanktioner, överklagande m.m. om

1 § I denna paragraf sammanfattas principförslagets huvudsakliga materiella innehåll. Syftet med förslaget är att skapa förutsättningar för konkurrensneutralitet skyldighet for den är huvudman för genom som offentlig näringsverksamhet vidta vissa grundläggande åtgärder att beträffande redovisning, kalkylering och prissättning varor och av tjänster. Reglerna endast sikte på verksamhet drivs i konkurrens tar som offentlig eller privat näringsverksamhet. Till sådan verksammed annan het räknas även verksamhet efter beslut konkurrensutsättning som om upphandling skall utsättas för konkurrens. genom

För kommunal verksamhet innebär lagen att älvkostnadsprincipen inte skall tillämpas när näringsverksamhet bedrivs i konkurrens med annan. Någon särskild bestämmelse detta vi inte behövs med hänsyn om anser till föreskriften i 2 kap. 4 § kommunallagen där det sägs att om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden finns det särskilda föreskrifter. Konkurrenslagen och lagen om otillbörligt betende avseende offentlig upphandling kommer att gälla jämsides med lagstiftning i enlighet med principförslaget.

Exempel verksamhet där prissättningen står under särskild tillsyn av statlig myndighet enligt lag är produktion och handel med el. en annan

2 § I paragrafen definieras till att börja med begreppet offentlig huvudman alltid är den för offentlig näringsverksamhet. som som svarar Det juridiska för att de åtgärder i lagen kommer till ansvaret som anges stånd åvilar således den är huvudman för verksamheten dvs. staten, som kommunen, landstinget En organisatoriskt eller redovisningsmässigt etc. avgränsad del den offentlige huvudmannen i fomi av t.ex en av balansenhet eller resultatenhet kan inte sådan vara bärare av en som rättigheter eller skyldigheter. Även bolag, föreningar, stiftelser och samfälligheter till vilket huvudmannaskapet överlämnats eller över vilket

det allmänna till följd ägande eller styrelserepresentation har ett

av rättsligt dominerande inflytande räknas i lagen som offentliga huvud-

Konkurrens i balans Förslag till åtgärder 295

män.

Med offentlig näringsverksamhet ekonomisk eller kommersiell avses verksamhet drivs offentlig huvudman i förvaltningsrättslig som av en eller privaträttslig form dock inte verksamhet utgörs som av nonngivning, myndighetsutövning, upphandling och det allmännas övergripande ansvar för centrala samhällsfunktioner och planering. Begreppet nonngivning och myndighetsutövning har behandlats i kapitel Verksamhet består i administration, t.ex. kanslifunktion, som lönekontor, personalkontor, telefonväxel, intern företagshälsovård m.m., skall anses utgöra offentlig näringsverksamhet den är konkurrensutom satt. Verksamhet som drivs av entreprenör på uppdrag offentlig av huvudman utgör inte offentlig näringsverksamhet

Någon motsvarighet till det undantag föreskrivs i LOU för som verksamhet av industriell eller kommersiell karaktär utom försörjningssektorerna föreslås inte. Däremot vi att reglerna inte bör anser vara tillämpliga på affärsdrivande statliga bolag. Dessa får i allt väsentligt anses driva sin verksamhet på marknadens villkor. Detta innebär att t.ex. SJ kommer att omfattas av reglerna medan t.ex. Posten och Telia inte kommer att beröras regleringen. av

Med offentlig prissättning de priser eller avgifter sätts vid avses som försäljning till externa kunder eller konsumenter och värdet interna av bud när huvudman för offentlig näringsverksamhet bestämt att utsätta verksamheten eller del därav för extern konkurrens upphandling. genom Med externa kunder eller konsumenter privatpersoner eller från avses den offentlige huvudmannen avgränsade juridiska personer.

3 § Paragrafen avser att ringa verksamheter typiskt sett kan som

innefatta risker för konkurrenssnedvridningar i form korssubventio-

av nering, bidragsprissättning m.m. Förutom den helt slutna redovisningen i fonn av ett självständigt företag förekommer avgränsad redovisning i form av resultatenhet, balansenhet och kostnadsenhet. De fomter av avgränsad redovisning som påbjuds i lagen är resultatenhet och balansenhet. Några exakta och för alla verksamheter gällande detaljregler ges inte i principförslaget. För att belysa vad bör gälla för som en balansenhet respektive resultatenhet redovisar vi i det följande ett en exempel på en möjlig avgränsning i den kommunala sektorn. Exemplet är hämtat från Kommunförbundets skrift Välj rätt ekonomimodell - om avgränsad redovisning.

296 Förslag till åtgärder Konkurrens i balans

Balansenheten har ett totalt ekonomiskt för sin verksamhet. I ansvar ställs resultatet i relation till använt kapital. Kapitalet mäts i ansvaret fonn tillgångar enheten disponerar. Kapital och kapitalbindning av som betydande faktor i verksamhetens ekonomiska planering och är en styrning. Redovisningen är både sluten och fullständig. Enhetens redovisning bygger på extemredovisningens principer, innehåller men kommunintema Ansvar för verksamhetens finansiering även poster. ingår vanligen inte. För balansenhetens tillgång till rörelsekapital, kort-

och långfristig upplåning kommunens fmansförvaltning. Det svarar ekonomiska resultatet kan ofta följas med mått räntabilitet på totalt som och eget kapital.

Resullatenheten har för sitt resultat, dvs. skillnaden mellan ansvar intäkter och kostnader. I förhållande till balansenheten har resultatenheten begränsat ekonomiskt Enheten för sitt resultat ett ansvar. ansvarar inom för det kapital den förfogar över. ramen som

avgränsad redovisning gäller dels traditionell offentlig Krav affärsdrivande verksamhet såsom produktion fjärrvärme, renhållning, av kollektivtrafik, konsultverksamhet, tvätteriverksamhet, fastighetsförvaltning, uppdragsutbildning Sådan verksamhet redovisas redan i m.m. avgränsade redovisningenheter. dag som regel i

Med vårt förslag kommer krav på avgränsad redovisning även att gälla

försäljning till kunder eller konsumenter och konkurrensutsättexterna ning upphandling inom för serviceproduktion inom den genom ramen offentliga hälso- och sjukvården, den offentliga tandvården, den offentligt bedrivna sociala det offentliga utbildningsväsendet, omsorgen, offentliga kultur och fritidsverksamheten, den tekniska infrastrukden försvaret, räddningstjänsten En viss del verksamhetens turen, m.m. av produktion kan mycket väl avsättas även till interna kunder, dvs. enheter

inom kommunen, landstinget etc.

Beslut konkurrensutsättning förutsätter att verksamheten inte enligt om lag måste bedrivas i offentlig regi och med offentligt anställd personal

se kap. 5.

I paragrafen undantag från kravet på avgränsad redovis- 4 § anges ett ning. Undantaget syftar till minimera risken för att kravet på avgränsad att redovisning skall medföra ekonomiadministrativa merkostnader utan motsvarande för konkurrensutsatt offentlig näringsverksamhet som nytta

Konkurrens i balans Förslag till åtgärder 297

bedrivs i mindre skala. Med särskilda skäl till exempel det avses att framstår som uppenbart meningslöst att tillämpa avgränsad redovisning om erforderliga uppgifter direkta och indirekta kostnader kan om inhämtas på annat sätt. Ett annat fall kan försäljningen vara om är av tillfällig natur i den meningen att den endast bedrivs för kortare tid. Skälen skall sakligt vägande vid objektiv bedömning med vara en utgångspunkt i de intressen bestämmelsen värna som avser att om.

Därutöver följer motsatsvis att något krav på avgränsad redovisning inte

gäller om det inte bedrivs någon försäljning till externa kunder eller konsumenter och det inte finns andra näringsidkare bedriver som affärsverksamhet slag och vänder sig till kunder av samma som samma eller konsumenter samt det är fråga verksamhet den om om annan offentliga huvudmannen inte fattat beslut utsätta verksamheten om att för konkurrens.

5 § I paragrafen anges minimikrav för avgränsad redovisning. En

grundläggande förutsättning för att redovisningen skall kunna ge ett

tillförlitligt underlag för kalkylering och prissättning samtliga

är att transaktioner kan hänföras till redovisningsenhet under som en en redovisningsperiod också belastar respektive påförs enheten.

Årsredovisningen skall upprättas i enlighet med de föreskrifter den

som föreslagna mydigheten kan komma att föreskriva och bör hållas tillgänglig för envar.

Genom kravet på att årsredovisningen skall innehålla resultaträkning

respektive balansräkning vid vissa nivåer på årsomsättningen övertigande förslagsvis 25 respektive 100 basbelopp enligt lagen allmän om

försäkring följer att redovisningsenhetema antingen kommer

att vara resultatenheter eller balansenheter.

6 § Denna paragraf syftar till att skapa förutsättningar för att de priser

som sätts i offentligt bedriven affärsverksamhet inte upphov till ger

konkurrenssnedvridningar. Direkta kostnader är de kostnader i

som redovisningen direkt kan påföras tjänst eller nyttighet kosten vara, nadsbärare. Indirekta kostnader är de kostnader i redovisningen via som uppsamlingsställen kostnadsställen påförs eller tjänst. en vara

Kalkylmetoden skall självkostnadskalkylering. Vad

vara som är rättvisande får avgöras i praxis. av

298 Förslag till åtgärder Konkurrens i balans

7 § Denna paragraf syftar till att förhindra att offentliga huvudmän sätter priser medför konkurrenssnedvridande märkbar effekt och som en därigenom åstadkommer misshushållning med samhällets resurser. en En ventil finns för att ge utrymme för beslutande organ att av t.ex. fördelningspolitiska skäl hålla priser avgifter för sådana tjänster nere som man vill skattefmansiera. I paragrafen under vilka förutsättningar som prissättningen skall anges från allmän synpunkt otillbörlig. I paragrafen uppställs inte anses vara något krav på marknadsdominans eller avsikt att störa marknadens aktörer. Det krävs dock viss varaktighet och en ekonomiskt märkbar en effekt. Den tidsperiod under vilken priset skall ge full kostnadstäckning kan variera mellan olika varor och tjänster.

Offentlig prissättning skall medföra eller antas kunna medföra en anses konkurrenssnedvridning de priser tillämpas för varor och om som tjänster sett över tiden inte ger full kostnadstäckning för verksamhetens direkta och indirekta kostnader självkostnaden inkluderande ett avkastningskrav är skäligt med hänsyn till real avkastning och risk. som Härutöver krävs att detta sker på ett sätt är otillbörligt från allmän som synpunkt.

8 § Paragrafen innebär ett förbud mot prisdiskriminering. Något hinder mot att rabatter till storförbrukare eller prestationsrelaterad ge annan prisdifferentiering föreligger inte.

9 § Paragrafen utgör komplettering föregående paragrafer. en av Skattemedel får inte användas för att subventionera offentlig näringsverksamhet drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat som näringsverksamhet det därigenom uppkommer en från allmän om synpunkt otillbörlig konkurrenssnedvridning.

10 § I paragrafen slås fast att det för konkurrensneutral utvärdering en interna bud vid konkurrensutsättning genom upphandling krävs att av den ansvariga myndigheten tagit ställning och redovisat principer för jämförelser mellan interna bud och externa anbud.

Konkurrens i balans Förslag till åtgärder 299

Förslag till ändring i 6 kap. 25 § kommunallagen

Förslaget kompletterar de jävsregler som finns i kommunallagen. Motsvarande regel bör kunna införas i förvaltningslagen. Innebörden är att en förtroendevald eller anställd inte får delta i beslut eller beredning av ett upphandlingsärende om vederbörande även svarar för utformning av ett internt bud eller har deltagit i framtagandet av ett förfrågningsunderlaget för den aktuella upphandlingen.

12 Särskilda

yttranden

Särskilt yttrande experten Agneta Lefwerth,

av

Svenska Kommunförbundet

Allmänna synpunkter

På den tid stått till buds har jag inte hunnit analysera principförsom slaget och möjliga konsekvenser det i alla detaljer. Trots detta finns av åtskilliga principiella och praktiska anmärkningar att göra.

Tvärtemot vad utredaren påstår innebär förslagen väsentliga ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Ny lagstiftning och inrättande av en ny statlig tillsynsmyndighet föreslås i ett läge när finansdepartementet verkar för avreglering onödig detaljreglering den kommunala av av sektorn. Utredaren lägger också fram förslag som innebär att kommuhävdvunna rätt att skattesubventionera kommunal näringsverknernas samhet kan komma inskränkas. Förslagen bryter mot grundläggande att kommunalrättsliga principer. Det är alltjämt ett samhälleligt intresse att tillgången på vissa nyttigheter tryggas och tillhandahålls till så låga priser möjligt, de tjänster tillhandahålls vid kommunala som t.ex. som simhallar och stadsteatrar.

Förslagen strider artikel 6 i europakonventionen kommunal

mot om självstyrelse att de inkräktar på kommunernas inre organisationsgenom frihet samt mot de principer organisationsfrihet för kommunerna om tillämpats i Sverige och kännetecknat svensk lagstiftning sedan som som l970-talet.

Den föreslagna lagstiftningen är långtgående än vad EG-rätten mer kräver. Någon motsvarighet finns inte i flertalet europeiska länder trots kommunernas befogenheter på näringslivsområdet i huvudsak är att likartade. Frågan problemen är större i Sverige än utomlands eller är om här har rigid på konkurrensfrågor. om man en mer syn

302 Särskilt yttrande Konkurrens i balans

Behov av lagstiftning

Den kartläggning som gjorts inom ramen för utredningen visar att det i mötet mellan offentlig och privat verksamhet kan uppstå de typer av konkurrensproblem som redovisas. Däremot har kartläggningen inte visat att problemen har en sådan omfattning och tyngd att utökad lagstiftning är motiverad.

Enligt min mening bör utredningens förslag alltså avvisas, utom såvitt avser förslagen om att uppgiftsskyldighetslagen upphävs och att jävsproblematiken i upphandlingsförfarandet bör utredas vidare. Där bör i första hand utredas nuvarande jävsregler är tillräckliga, och så om om inte är fallet, eventuella kostnadskonsekvenser och hur problemet kan lösas lagtekniskt.

Det är dock inte bara i bedömningen av lagstiftningsbehovet som jag har en annan uppfattning än utredaren, utan det finns även i andra delar av förslaget värderingar och bedömningar som jag inte kan ställa mig bakom.

Principförslaget till lag

Utredningens förslag är av så ingripande karaktär för kommunal självstyrelse och rör så genomgripande frågor rörande relationen mellan stat och kommun att det vid en eventuell vidare beredning av förslaget krävs en parlamentarisk kommitté.

Principförslaget till lag är utformat ett sätt gör att det kommer som att ge upphov till åtskilliga tolkningsproblem och tvister.

Definitionen av offentlig näringsverksamhet är oklar och mycket vidsträckt på ett sätt som inte svarar mot allmän rättsuppfattning eller allmänt språkbruk. Den innebär en vidgning av näringsverksamhetsbegreppet till sektorer som är obligatoriska och skattefmansierade, t.ex. sjukvård, socialtjänst och grundskola. Man kan när det gäller sådana verksamheter inte tala om en marknad, utan både faktiskt och rättsligt handlar det om obligatorisk verksamhet med speciella rättsliga villkor och garantier i offentligrättslig regi omfattas offentlighetsprinsom av cipen, besvärsprövning, tillsyn JO etc. Den omständigheten att det av finns privata skolor och sjukhus innebär inte att kommunal eller landstingskommunal verksamhet på område bedrivs en samma

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Särskilt yttrande 303

marknad.

Till den del utredaren att uppnå att den offentliga huvudmannen avser kan redovisa hur priset för vara, tjänst eller verksamhet bestämts en är det att skjuta över målet att införa sådan detaljreglering av en intemredovisningen förslaget innebär. Utredaren menar att det som skulle öka produktiviteten och effektiviteten. Jag ifrågasätter detta starkt och att detaljreglering snarast riskerar att hämma effektiviseringar menar i enskilda kommuner.

Det tycks finnas övertro på att regler om avgränsad redovisning löser en problemet att åsätta ett så riktigt pris möjligt på en vara eller tjänst som tillhandahålls det offentliga eller kostnader för en verksamhet som av skall konkurrensutsättas. I alla prissättningssituationer måste olika som bedömningar göras, t.ex. hur de indirekta kostnaderna skall fördelas på olika verksamheter. Man bör dock medveten att någon objektiv vara om sanning aldrig uppnås. Man får emellertid inte fram bättre värden för att lägger in dem i den löpande redovisningen. Detta kan i stället man medföra administrativ kostnad inte motsvaras av någon nytta. en som

För att uppnå målet att åstadkomma riktig prislapp på offentlig en verksamhet jag att det är tillräckligt att det i den offentliga anser verksamheten fastställs principer for fördelning de indirekta av kostnader i sidoordnad kalkyl, vid den tidpunkt det är aktuellt, som en skall belasta verksamheten.

Vilka verksamhetsgrenar är lämpade att avgränsas resultatensom som heter eller balansenheter måste avgöras utifrån hur verksamheten är organiserad, framförallt vilken verksamhet bedrivs. Att enbart men som utgå från någon fonn beloppsgränser är otillräckligt, inte minst som av dessa slår kraftigt beroende på kommunstorlek. Kommunerna bör därför själva utifrån relevanta kriterier tillåtas avgöra om det för vissa verksamheter är lämpat med avgränsad redovisning, och i vilken fonn, för att förenkla prissättningen eller det är enklare och lika tillförlitom ligt att ta fram uppgifterna efter förutbestämda principer för kostnadsfördelningar. En kommun likväl ett företag måste kombinera som önskemålen den löpande redovisningen underlag för en riktig om som prissättning med interna behov och styrprinciper för att undvika orimliga administrativa merkostnader.

Vidare omfattar principförslaget föreskrifter att redovisningsenhetens om räkenskaper skall avslutas i årsredovisning. De redovisningsenheter en

304 Särskilt yttrande Konkurrens i balans

som är aktuella för årsredovisningen, och därmed omfattas externav redovisningsprinciper, är kommunen helhet och kommunkoncemen. som Detta är utgångspunkten för kommunallagens bestämmelser om årsredovisning. Avgränsad redovisning används för att skapa interna redovisningsenheter och det är alltså fråga intemredovisning. Att om använda begreppet årsredovisning för avgränsad redovisning i resultatoch balansenheter anser jag därför felaktigt och förvirrande. Detta skulle innebära ställer krav kommer in extemredovisningens att man som område och inte överensstämmer med hittillsvarande praxis. som

Balanskommittén har föreslagit kommunal bokföringslag Ds

en 1995:57, men att denna skulle avvika på väsentliga punkter från praxis i denna del är knappast troligt.

Sammanfattning

Kartläggningen har inte visat att det finns behov lagstiftning. av

Det är också principiellt felaktigt att lagstifta på det utredaren sätt som föreslår.

Det mest kostnadseffektiva är att kommunerna på frivillig väg får utarbeta planer för konkurrensutsättning där riktlinjer i kalkylsituationen är en vital del, i stället för att påtvinga dem krav på åtgärder i sig som inte leder till bättre resultat. Det bör angeläget att använda de vara mer knappa står till buds för att utveckla bra metoder, än för resurser som att tolka och efterleva otydliga och verkningslösa bestämmelser.

Mot denna bakgrund förordar jag att frivilliga åtgärder prövas innan lagstiftning kommer ifråga.

Konkurrens i balans Särskilt yttrande 305

Särskilt yttrande av experten Thomas Rostock, Landstings-

förbundet

Den kommunala verksamheten styrs av ett antal regler där kommunallastår i centrum. Den kommunala självstyrelsen är gmndlagsskyddad gen och är även skyddad i Europakonventionen. Landstingens möjligheter att bedriva affärsverksamhet och lämna stöd till enskild är starkt begränsade kommunallagens bestämmelser. Jag anser att genom landstingen måste få utnyttja det utrymme givits för sådan som verksamhet med iakttagande gällande kommunalrättsliga principer. av

Den kartläggning konkurrensproblem utredningen genomfört av som visar dels klagomål inkommit till Konkurrensverket av vilka ett som antal utvalda fall sammanställts i rapport, dels lista över klagomål en en inkommit till verket från olika organisationer. Någon kvantifiering som har inte ansetts möjlig att göra vilket jag hade varit bevara anser tydelsefullt för att få uppfattning det påtalade problemets en om omfattning och betydelse. Sett i relation till den kommunala sektorns totala omsättning är enligt min uppfattning redovisade klagomål av ringa omfattning. Jag därför att resultatet kartläggningen inte anser av motiverar eller kompletterande lagstiftning. ny

Misstag har hänt i den kommunala sektorn, t.ex. i upphandlingsärenden och då särskilt inom de s.k. mjuka sektorerna där det inte finns någon tradition på upphandlingsområdet. Både utredaren och jag har pekat på att flera dessa övertramp kan ha sin orsak i alltför snabbt fattade av beslut konkurrensutsättning medfört att vissa konsekvenser inte om som har beaktats. Detta exempelvis personal och lokalutrustning vid avser den konkurrensutsatta verksamheten.

Jag att utredningen starkt överdriver när den påstår att privat anser näringsverksamhet ständigt riskerar att konkurreras ut offentlig av näringsverksamhet vilket ytterst skulle drabba sysselsättningen. Enligt min mening är det en högt prioriterad angelägenhet att värna om sysselsättningen oavsett denna avser privat eller offentlig näringsom verksamhet.

Jag är vidare den uppfattningen utredaren redovisade problem av att av har minskat och kommer att minska i omfattning beroende på att landstingen har erfarenheter konkurrensutsättning. Denna numera av

306 Särskilt yttrande Konkurrens i balans

bedömning hindrar dock inte att vissa åtgärder behöver vidtas.

Åtgärder kan avse information och utbildning. Ett viktigt syfte med

utbildninginfonnation är att öka kunskaperna och därmed skapa förståelse och motivation för att undanröja de problem med konkurrensbegränsningar som utredningen redovisat. Att gå den motsatta vägen med lagstiftning ökar enligt min uppfattning inte landstingens engagemang för en effektivare verksamhet och motverkar därmed utredningens syften.

Utredningen har inte redovisat några kostnadskonsekvenser för den kommunala sidan framlagda förslag. Enligt min uppfattning kan av föreslagna lagstiftningsåtgärder komma att medföra ökade kostnader. I den ekonomiska situation landstingen befinner sig i kan detta i så som fall få allvarliga konsekvenser för landstingens verksamhet totalt sett.

Enligt min mening är det önskvärt att landstingen, konkurnär man rensutsätter verksamheter, redovisar de principer gäller vid som upphandling såsom kalkylering verksamheter och jämförelser av egna mellan interna och externa bud. Sådana principer kan ingå i policy en motsv. som landstingen kan välja att anta. Det finns redan exempel på detta hos landstingen.

Förbättrat upphandlingsunderlag ger goda möjligheter att uppnå ökad effektivitet i kommunala verksamheter. Det finns med andra ord ett uppenbart motiv för att landstingen ska anamma förslag till riktlinjer angående redovisning, kalkylering m.m.

Sammanfattningsvis avvisar jag förslaget ökad lagstiftning. Jag om avvisar även utredningens förslag om en ny tillsynsmyndighet. Jag anser att gällande regelverk parat med förslag till riktlinjer från bl.a. den mellan kommunförbunden gemensamma referensgruppen för redovisningsfrågor är tillräckliga instrument för att uppnå de syften ligger som bakom utredningens förslag.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Offentlig underprissättning och subventioner på en

konkurrensutsatt marknad, Dir. 1994:72

Beslut vid regeringssammanträde den 14 juli 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall kartlägga och vid behov föreslå åtgärder för att motverka de konkurrensproblem kan följa av att offentlig som näringsverksamhet underprissätts eller att privat näringsverksamhet helt eller delvis subventioneras med offentliga medel.

Kartläggningen skall särskilt riktas på att identifiera inom vilka områden och i vilka branscher en sådan offentlig underprissättning och subventionering förekommer och vilka typiska konkurrensproblem detta upphov till. Vid kartläggningen skall de små och medelstora ger företagens situation och problem särskilt uppmärksammas.

Utredarens förslag till åtgärder skall riktas in på att stärka möjligheterna till en konkurrensrättslig eller annan prövning av de konkurrensproblem som finns.

Utredaren skall vidare pröva lagen 1956:245 om uppgiftsskyldigom het rörande pris- och konkurrensförhållanden behövs eller bör ändras.

Bakgrund

Den offentliga sektorn går mot en ökad marknadsorientering. Detta innebär att statens, kommunernas och landstingens verksamhet i ökad omfattning bedrivs i konkurrens med privata företag. Det är angeläget att detta sker i fomier som ger en konkurrens lika villkor. Detta gäller tex. när det offentliga själv uppträder aktör marknaden, som när verksamhet läggs ut på entreprenad hos privata företag eller när stat, kommuner och landsting i olika former stödjer eller främjar privat näringsverksamhet. Regler för och övervakning av statliga och

13 15-1086

308 Kommittédirektiv Konkurrens i balans

kommunala stödåtgärder finns i EES-avtalet, avtalet mellan EFTAstatema om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol och EES-lagen 1992:1317. Kommunallagen 1990:900 innebär ytterligare begränsningar för kommunalt stöd till näringslivet.

Förutsättningar för och kraven på offentlig och privat verksamhet är i grunden olika, bl.a. när det gäller sättet att finansiera verksamheten. Detta innebär att det finns en grundläggande risk för ojämlika konkurrensvillkor och kostnadsskillnader mellan privat och offentlig verksamhet.

Skattesubventioner och underprissättning i egen verksamhet eller för att främja en viss utveckling i den privata sektorn kan härutöver skapa ojämlika konkurrensförhållanden antingen mellan den privata och offentliga sektorn eller mellan olika privata företag. Samtidigt kan marknadstillträdet för företag förhindras eller försvåras. nya

Skatteñnansiering av offentlig verksamhet som bedrivs på områden som är utsatt för konkurrens kan emellertid inte generellt kritiseras. Skatteñnansieringen kan ingå som ett led i en medveten politik att hålla nere prisnivån på en viss offentlig tjänst.

Här skapas på grund av politiska beslut en medveten underprissättning. Den behöver dock inte sätta konkurrensen ur spel även om det finns både offentliga och privata företag på marknaden. Kravet på konkurrensneutralitet bör dock innebära att alla företag marknaden ges samma möjligheter att tävla om att få utföra den subventionerade verksamheten.

Det finns emellertid risk för att konkurrensen sätts spel endast ur om vissa delar av samma marknad får tillgång till en subvention eller om en viss del av en offentlig verksamhet bedrivs på en konkurrensutsatt marknad utan att verksamheten tillräckligt tydligt avskiljts ekonomiskt från övrig verksamhet. Brister i redovisning och kalkylering kan då leda till att hänsyn inte fullt ut tas till verksamhetens alla egentliga kostnader. Det kan gälla kostnader såsom hyra för lokaler gemensamma eller kostnader för en gemensam administration. I sådana fall uppstår en underprissättning som snedvrider konkurrensen emot andra delar av marknaden.

Konkurrensen kan också sättas ur spel om ett enskilt privat företag ges ekonomiska favörer att bedriva viss verksamhet, t.ex. om ett företags

Konkurrens i balans Kommittédirektiv 309

hyra för att driva restaurangverksamhet i en offentlig lokal sänks. En sådan subvention kan leda till en faktisk underprissättning som påverkar förutsättningarna för andra restaurangföretag på marknaden samtidigt som marknadstillträdet för nya företag försvåras.

Konkurrensen på en marknad kan också snedvridas när statliga myndigheter och andra offentliga organ fördelar ekonomiskt stöd till privata företag, t.ex. inom ramen för arbetsmarknads- och regionalpolitiska åtgärder, eller när en näringsverksamhet inom ramen för en sådana politik bedrivs i offentlig regi.

Konkurrensproblem som uppstår på grund av offentlig underprissättning och subventionering har sedan länge uppmärksammats bl.a. i Konkurrensverkets handläggning. Det kan konstateras att konkurrenslagen l993:20 ger vissa möjligheter att ingripa mot konkurrenssnedvridande förfaranden som är ett resultat av offentlig underprissättning.

En tillämpning av konkurrenslagens förbud förutsätter emellertid att det är fråga om ett konkurrensbegränsande samarbete mellan företag eller att ett dominerande företag missbrukar sin ställning på marknaden. I de fall som här beskrivits behöver agerandet som hindrar eller försvårar konkurrensen inte vara ett resultat av en dominerande ställning på marknaden.

Den som vidtar åtgärden behöver heller inte vara ett företag i konkurrenslagens mening. Så är t.ex. fallet när ett offentligt organ ger ett företag ekonomiskt stöd. Konkurrensverket gör därför i dessa fall normalt en bedömning från konkurrenssynpunkt med utgångspunkt i verkets uppgift i sin instruktion att främja effektiv konkurrens i den en privata och den offentliga sektorn.

De frågor som berörs här kan heller inte prövas enligt den nya lagen 1994:615 om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling trädde i kraft den l juli 1994. Lagen tar sikte på som förfaranden i samband med offentlig upphandling.

I konkurrenslagen finns bestämmelser uppgiftsskyldighet. Enligt om lagens 45 § får Konkurrensverket om det behövs ålägga bl.a. kommuner och landsting som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell

natur att redovisa kostnader och intäkter i verksamheten. Bestämmelsen

har betydelse främst när det gäller att utreda eventuell underprissättning hos offentliga företag.

q

310 Kommittédirektiv Konkurrens i balans

Ytterligare bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns i lagen 1956:245 uppgiftsskyldighet rörande pris- och kon-kurrensförhållanden. Lagen om ger möjlighet att skaffa uppgifter även i utredningar eller ärenden där det inte är fråga tillämpning konkurrenslagen. Enligt lagens 3 § om av kan näringsidkare åläggas att lämna uppgifter bl.a. om priser, intäkter, kostnader, vinster och andra förhållanden som kan påverka prisbildningen. Lagen har emellertid sin huvudsakliga bakgrund i andra förutsättningar för bevakningen på konkurrensområdet än vad som gäller i dag och tillämpas nu alltmer sällan.

Frågans tidigare behandling

Erfarenheterna visar att det är viktigt att åtgärder vidtas så att privata företag ges möjlighet att konkurrera på lika villkor vid en marknadsorientering den offentliga sektorn. Det har företag och näringslivsorav ganisationer framhållit i olika sammanhang. Sveriges Industriförbund tog upp frågan om offentlig underprissättning och subventioner bl.a. i skrivelse till Näringsdepartementet den ll mars 1993. Förbundet en föreslog att den nya konkurrenslagen kompletteras med bestämmelser som ger utökade möjligheter att pröva underprissättning till följd av kommunala eller statliga subventioner.

Frågan har också uppmärksammats enskilda företag. Det finns bl.a. av exempel på att offentligt understödda företag inrättat egna prövningsinstitut för att säkerställa att den verksamheten uppträder konkuregna rensneutralt på marknaden.

När det så gäller den kommunala sektorn har frågor om offentlig näringsverksamhet konkurrensutsatt marknad behandlats bl.a. i på en samband med översyn självkostnadsprincipen i kommunallagen en av och en lagreglering av principerna för kommunal avgiftssättning. I departementspromemorian Avgifter inom kommunal verksamhet -

förslag till modifierad självkostnadsprincip Ds 1993:16 föreslogs

kompletterande bestämmelser i kommmunallagen med förbud mot att näringsverksamhet skattesubventioneras på ett sätt som hämmar konkurrensen. Förslaget ledde inte till lagstiftning bl.a. på grund av att frågan bedömdes ha en mer konkurrensrättslig och generell giltighet.

Näringsutskottet har berört frågan om konkurrenssnedvridande subventioner i betänkandet Särskilda konkurrensregler för lantbruket 199394:NU23. I motion framhölls att Arbetsm arknadsstyrelsen och en länsarbetsnämndema måste ta hänsyn till konkurrensaspektema vid sin

Konkurrens i balans Kommittédirektiv 311

bidragsgivning och att det är angeläget att uppmärksamma de konflikter som uppkommer då skattefinansierade åtgärder slår ut självbärande verksamhet.

Utskottet uttalade med anledning motionen att det är angeläget att av olika offentliga stödåtgärder utfonnas så att de inte snedvrider konkurrensen mellan enskilda företag. Utskottet, som konstaterade att Delegationen för avregleringsfrågor dir. 1993:113 föreslagit att regeringen låter utreda följderna och föreslå åtgärder mot bidrag från av offentliga organ till enskilda företag, välkomnade att dessa frågor ägnas ökad uppmärksamhet.

Vid arbetet med en ny konkunenslag aktualiserades frågan om en översyn av lagen 1956:245 om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden.

Utredarens uppgifter

En särskild utredare skall kartlägga hur offentlig underprissättning och subventioner påverkar möjligheterna till en konkurrens på lika villkor på en konkurrensutsatt marknad.

Kartläggningen skall särskilt riktas på att identifiera inom vilka områden eller i vilka branscher en sådan offentlig underprissättning eller subventionering förekommer och vilka typiska konkurrensproblem detta ger upphov till. Vid kartläggningen skall de små och medelstora företagens situation och problem särskilt uppmärksammas.

Kartläggningen skall avse de problem som kan uppstå från konkurrenssynpunkt både när det offentliga uppträder aktör på marknaden och som när det offentliga på olika sätt stöder eller främjar privat näringsutövning. Vid kartläggningen skall beaktas om studier som berör utredarens område nyligen har genomförts andra. Så har t.ex. Konkurrensverket av i juni 1994 presenterat rapporterna Sambruk i offentlig sektor och Offentligt stöd till näringslivet .

I de fall kartläggningen berör av statsmakterna sanktionerade stödfonner skall kartläggningen riktas in de konkurrensproblem som kan uppkomma vid tillämpningen av det aktuella stödet i ett enskilt fall. Det ingår däremot inte i utredarens uppgift att utvärdera stödformen som sådan.

312 Kommittédirektiv Konkurrens i balans

Om utredaren finner att kartläggningen anledning till åtgärder skall ger förslag till sådana åtgärder presenteras. Förslagen skall riktas in på att stärka möjligheterna till konkurrensrättslig eller prövning en annan av de konkurrensproblem som finns.

Det står emellertid utredaren fritt att lämna förslag även till andra åtgärder. Exempel på sådana åtgärder kan att skapa handlingsregler vara för hur konkurrensneutralitet så långt möjligt skall kunna säkerställas när offentliga myndigheter tillämpar olika typer stödregler. av

Utredaren skall vidare pröva lagen 1956:245 uppgiftsskyldigom om het rörande pris- och konkurrensförhållanden behövs. Om utredaren finner att den behövs och det finns skäl för ändringar lagen skall av förslag till sådana ändringar läggas fram.

Utredaren skall under arbetet samråda med kommittéer och särskilda utredare som har uppgifter med anknytning till utredarens uppdrag, t.ex. utredningen för kartläggning och redovisning statliga subventioner av dir. 1994:13 och utredningen för fredstida utnyttjande för civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändmål dir. 1994:61.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. om 1992:50.

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den l november 1995.

Näringsdepartementet

Bilaga 2

SKATTESUBVENTIONER, UNDERPRISSÄTTNING OCH KONKURRENS

Vad krävs för ökad konkurrensneutralitet

Rapporten har utarbetats av Konkurrensverket på uppdrag av Underprissättningsutredningen och har redovisats till utredningen i april 1995. Författare är Per-Ame Sundbom, Mattias Schömer och Claes Svensson

314 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

INNEHÅLL

Sammanfattning

1 Bakgrund och syfte

2 Konkurrenslagen och underprissättning 2.1 Inledning 2.2 EG:s rättspraxis 2.3 Svensk rättspraxis 2.4 Underprissättning offentlig verksamhet av

3 Kommunallagen och näringsverksamhet 3.1 Kommunala rättsprinciper

3.2 Överklaganderegler

3.3 Rättspraxis och kommunal näringsverksamhet

4 Konkurrensverkets ärenden 4.1 Inledning 4.2 Underprissättning 4.3 Sambruk och underprissättning 4.4 Interna intressekonflikter vid anbudskonkurrens 4.5 Offentligt stöd

4.6 Övrigt

5 Erfarenheter av Konkurrensverkets ärenden

6 överväganden och slutsatser förslag till åtgärder

-

6.1 Överväganden och slutsatser

6.1.1 Olika fmansieringsförutsättningar 6.1.2 Konkurrenslagen och underprissättning 6.1.3 Kommunala aktörer på konkurrensmarknader

6.1.4 Olika mål för offentligverksamhet

6.1.5 Möjligheter till rättslig prövning

6.2 Förslag till åtgärder v 6.2.1 Offentliga aktörer, näringsverksamhet och underprissättning

6.2.2 Övriga förslag offentligt stöd, sambruksprincipen m.m.

- 6.3 Konkurrensverkets förslag i sammandrag

Bilaga l Källförteckning Bilaga 2 Lagen om otillbörligt upphandlingsbeteende

1995:105 Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 315 SOU

Sam m an fattning

Bakgrund

Hur väl tillgängliga används inom offentlig sektor har stor resurser betydelse för den svenska ekonomin. Införande anbudskonkurrens av offentlig egenregi-verksamhet är ett viktigt medel bland flera för om ökad effektivitet. Denna form konkurrenslösning har fått ökad av omfattning under l990-talet. Det är främst kommuner, landsting och deras bolag konkurrensutsatt den egna verksamheten genom som anbudstävlan. Egenregi-verksamheten har därvid oftast deltagit i anbudstävlingen med eget anbud. I denna rapport redovisas bl.a. konkurrensproblem i samband med införande konkurrens i offentlig av sektor. I rapporten behandlas inte vilka offentliga verksamheter som är lämpliga att konkurrensutsätta från effektivitetssynpunkt.

Utvecklingen har även medfört att kommunala bolag och förvaltningar i ökad utsträckning börjat bedriva näringsverksamhet i konkurrens med privata företag och bl.a. lämnar anbud på verksamheter som beställs av andra intressenter än den kommunen eller landstinget. Detta egna aktualiserar rättsprinciper enligt kommunallagen, främst förbuden för kommuner och landsting att dels driva s.k. spekulativ verksamhet, dels

driva verksamhet utanför sitt eget geografiska område den s.k.

lokaliseringsprincipen.

Sedan den 1 juli 1992 fram till 1995 har Konkurrensverket mars handlagt omkring 200 klagomålsärenden rör konkurrensförhållansom den sådana marknader där offentliga aktörer agerar. Dessa ärenden har främst initierats privata företag och gäller oftast om det råder av konkurrensneutralitet på marknaden när offentliga och privata aktörer konkurrerar med varandra. Bristande konkurrensneutralitet minskar förutsättningarna för att konkurrensen skall leda till önskvärt resultat såsom effektivare användning i offentlig sektor. Ett vanligt av resurserna klagomål är att offentliga aktörers anbudspriser inte skulle motsvara kostnaderna för att driva den aktuella verksamheten. I konkurrensrättsligt sammanhang aktualiseras begreppet underprissättning. I praktiken innebär alt prissättning offentliga aktörer som inte norm en av täcker verksamhetens faktiska kostnader oftast dold, skattesubvenen, tion. Andra klagomål har rört offentlig stödgivning till enskilda företag och därav följande problem med snedvriden konkurrens.

316 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Här bör även uppmärksammas principen om sambruk i offentlig sektor som bidragit till att kommunala förvaltningar och statliga myndigheter börjat bedriva näringsverksamhet i konkurrens med privata företag. Denna princip presenterades i början 1990-talet statlig av av en utredning och handlar i korthet möjligheten för statliga och om kommunala myndigheter att att gemensamt utnyttja spara genom varandras resurser, i första hand egna stödfunktioner såsom telefonen växel. Vad som närmare med sambruk har dock aldrig klarlagts avses av statsmakterna. Därför har sambruksprincipen kommit att åberopas av myndigheter på konkurrensmarknader. Problemen även när man agerar med anknytning till vad som kan benämnas som skattesubventionerad konkurrens har dänned ökat.

I syfte att lösa aktualiserade konkurrensfrågor rör offentliga aktörer som har tillsatts statlig utredning, den s.k. Underprissättningsutredningen en

Kommittedirektiv 1994:72. Denna skall kartlägga och vid behov

föreslå åtgärder för att motverka de konkurrensproblem kan följa som av att offentlig näringsverksamhet underprissätts eller att privat näringsverksamhet subventioneras med skattemedel offentliga genom stödåtgärder. Denna utredning skall slutföras senast till den l november 1995.

Underprissättningsutredningen har gett Konkurrensverket i uppdrag att utifrån en systematisk genomgång och redovisning verkets ärenden av av principiellt intresse, rör offentliga aktörer och klagomål som om underprissättning, skattesubventioner och offentligt stöd, redogöra för sina erfarenheter av nämnda konkurrensproblem. Därvid skall särskilt redovisas möjligheterna att med stöd konkurrenslagen ingripa mot av konkurrenssnedvridningar som följer att konkurrensutsatt verksamhet av subventioneras med skattemedel.

Rapportens inriktning och syfte

I rapporten redovisas ett 60-tal klagomålsärenden handlagts som av Konkurrensverket sedan 1 juli 1992 fram till 1995. Ärendena rör mars ifrågasatt underprissättning offentliga aktörer, olika fomier av av offentlig stödgivning och närliggande konkurrensproblem. I ett särskilt kapitel redovisas konkurrenslagens tillämpning vid underprissättning inklusive rättspraxis. De flesta ärenden gäller klagomål mot kommuner och landsting. Som en bakgrund till verkets ärenden kommunala om verksamheter redogörs också i korthet för rättsprinciper enligt kommunallagen, KomL, samt rättspraxis rör spekulativ verksamhet. som

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 317

KomL:s bestämmelser måste även beaktas vid ställningstagande till förslag att lösa aktualiserade konkurrensfrågor.

Ett syfte med rapporten är att redovisa Konkurrensverkets erfarenheter av att med stöd av konkurrenslagen, KL, pröva nämnda konkurrensbegränsningar. Rapporten syftar också till att, mot bakgrund av främst verkets ärenden, redovisa förhållanden inom offentlig sektor som medför att olika former skattesubventionerad konkurrens motverkar eller är av ett hinder för konkurrensneutrala villkor och effektiva marknadsförhållanden. Ett annat syfte är att förslag hur bättre förutsättningar för ge konkurrensneutralitet kan erhållas. En uppgift för Underprissättningsutredningen är, som framgår ovan, att vid behov föreslå åtgärder för att motverka nämnda konkurrensproblem. Denna rapport utmynnar inte i konkreta åtgärdsförslag utan överväganden och principiella förslag.

Olika jinansieringsförzttsâttningar och ekonomiskt risktagande

Ett skäl till att särskilda krav skall ställas på offentliga aktörer när dessa konkurrerar med privata företag på fungerande konkurrensmarknader är de oftast helt skilda förutsättningar som gäller för respektive verksamhet. Dessa skillnader gäller främst möjligheten att finansiera verksamheten.

Av anmälningarna till Konkurrensverket framgår således att kommunala förvaltningar och bolag driver näringsverksamhet på olika marknader i konkurrens med privata företag. Det utförs t.ex. tvätteritjänster, städoch måltidsverksamhet andra kunder än den egna kommunen eller landstinget. Antalet kommunala företag har också ökat relativt kraftigt sedan början av 1980-talet. De kommunägda företagens totala omsättning ökade från 70 till omkring 115 miljarder kronor eller med ca ca 60 procent mellan åren 1990 och 1993.

Kommunal verksamhet särskilda lagar och kommunalpolitiska styrs av beslut. Vidare finansieras den kommunala verksamheten ytterst med skattemedel. Det är också vanligt att det knutits en s.k. kommunal borgen till kommunal verksamhet. Dessa förhållanden innebär i praktiken att kommunal verksamhet och dess kapitalbehov garanteras av invånamaskattebetalama. Privata företag har normalt inte denna form av ekonomisk säkerhet som kommunal borgen innebär. När privata och kommunala företag driver konkurrerande näringsverksamhet har kommunala företag oftast även andra klara fördelar, t.ex. möjligheten att erhålla skattebidrag för att täcka ekonomiska förluster.

318 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Kommunala företag har dessutom ofta fått långtidskontrakt med kommunen eller landstinget att få sälja och tjänster om ensamma varor den egna kommunenlandstinget. Detta får klar konkurses som en rensfördel, särskilt när dessa direktköp från enheter täcker egna en övervägande del den totala verksamhetens intäkter. I dessa avtal av finns ibland dessutom s.k. förlängningsklausuler. En sådan klausul innebär oftast att avtalet kan förlängas i princip ett obegränsat antal gånger om någon av avtalspartema inte säger avtalet. Därigenom upp skyddas det kommunala företaget från konkurrens samtidigt som man själv agerar på marknaden. Att förlänga avtal ett flertal gånger motverkar även syftet med lagen 1992:1528 offentlig upphandling, om LOU, dvs. att upphandlaren skall utnyttja konkurrensen på marknaden för att erhålla förmånliga inköpsvillkor.

De skillnader som råder med hänsyn till verksamhetens finansieringsmöjligheter innebär i normalfallet, att kommunal verksamhet drivs med ett litet ekonomiskt risktagande jämfört med privata företag. Dessa slutsatser styrks bl.a. två totalundersökningar Statistiska Centralav av byrån SCB om kommunägda företags ekonomiska förhållanden för år 1990 respektive 1993 och även av Konkurrensverkets klagomålsärenden som rör kommunala aktörer. Därutöver gäller att kommunal verksamhet i normalfallet inte skall ha primärt syfte att ekonomisk vinst som ge enligt KomL:s bestämmelser.

De skilda förutsättningar som generellt sett råder för verksamhet som drivs i kommunal respektive privat regi på konkurrensmarknad en innebär snedvridna konkurrensförhållanden. Det kan i sin tur leda till negativ påverkan på marknadens effektivitets- och produktivitetsförhållanden, dvs. resultatet kan bli samhällsekonomiska förluster. Redovisade slutsatser får gälla vid konkurrens mellan statlig även anses och privat verksamhet under likartade förutsättningar.

Konkurrenslagen och underprissättning av offentliga aktörer

Inledning

KL, som trädde i kraft den 1 juli 1993, har EU:s konkurrensregler som förebild. Med underprissättning i konkurrensrättslig mening och avses i det typiska fallet att ett företag sänker priset på viss produkt för att en få konkurrenterna att träda ut från marknaden eller hindra företag nya att träda in. En avsikt med ett sådant förfarande är att på sikt erhålla merinkomster genom att höja priserna efter det att konkurrenterna

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 319

eliminerats på marknaden. Syftet är att merinkomstema skall överstiga de förluster initialt erhålls den reducerade prisnivån. som genom KL:s tillämpningsområde omfattar åtgärder vidtas av företag. som I förarbetena prop. 199293:56 till KL uttalas att begreppet företag är översättning det i EG-rätten använda ordet undertaking. en av Begreppet företag skall tolkas vidsträckt och i princip omfatta varje juridisk eller fysisk driver verksamhet ekonomisk eller person som av kommersiell natur. Det saknar betydelse verksamheten är inriktad om på ekonomisk vinst eller inte. Även statliga och kommunala som organ driver verksamhet ekonomisk eller kommersiell natur räknas som av företag. Till den del verksamheten består i myndighetsutövning omfattas den inte begreppet företag. av

Enligt 19 § KL är missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på den svenska marknaden förbjudet. Exempel på förbjudet missbruk är underprissättning. För att underprissättning i strid med KL skall kunna göras gällande krävs följande.

Företaget är dominerande på marknaden. Företagets priser understiger vad motsvarar den faktiska som kostnaden för verksamheten. Om dessa två nämnda villkor är uppfyllda skall sedan, enkelt uttryckt, visas att företagets avsikt med prissättningen är att slå ut konkurrent. Därigenom företaget möjlighet att höja priset och en ges totalt sett göra ekonomisk vinst genom en sådan prissättningsen strategi.

I förarbetena prop. 199293:56 till KL vad som menas med anges dominerande ställning. En viktig faktor är företagets marknadsandel. Bl.a. uttalas mot bakgrund EG-rättspraxis att en marknadsandel som av understiger 30 procent inte tyder på dominerande ställning annat än en under exceptionella omständigheter och i ljuset av andra faktorer.

Avsikt med underprissättning

De två sistnämnda punkterna enligt har ett inbördes samband. Med ovan ledning ett rättsfall på EG-rättens område, som är intaget i förav arbetena prop. 199293:56 till KL och skall vägledande vid vara tillämpning lagen, gäller följande. Om företagets pris ligger under av den totala genomsnittliga kostnaden för eller tjänsten men över varan den genomsnittliga rörliga kostnaden skall konkurrensmyndigheten kunna visa nämnda avsikt med prissättningen för att presumtion för

320 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

underprissättning skall anses föreligga. Om priset däremot understiger den genomsnittliga rörliga kostnaden kan att det åligger företaget anses, att visa att det inte funnits denna avsikt med prissättningen.

KL:s förbud mot missbruk av dominerande ställning bl.a. genom underprissättning syftar till att hindra dominerande aktör att få bort en en konkurrent från marknaden eller att hindra alternativt försvåra etablering av nya företag. Med hänsyn till KL:s förarbeten prop. 19929356 och EGzs rättspraxis får KL:s förbud i detta fall ytterst anses syfta till, enligt Konkurrensverkets uppfattning, att skydda konsumenten mot att den dominerande aktören kan ta ut oskäligt höga priser. Företagens kommersiella intresse kan således sägas vara en utgångspunkt vid prövning underprissättning enligt KL och vid av analysen av avsikten med ett sådant beteende.

Kommunala aktörer och statliga myndigheter har oftast inte nämnda avsikt med prissättningen, dvs. att slå ut konkurrenter i vinstsyfte. Dessa offentliga aktörer företräder det allm ännas intresse och kommuner och landsting har för övrigt att följa vissa rättsprinciper självkostnadsprincipen 111.111. enligt KomL. Dessa rättsprinciper tillåter inte att verksamheten primärt drivs med ett vinstsyfte i företagsekonomisk mening. Här kan också erinras om reglerna i avgiftsförordningen 1992:191 som innebär att statliga myndigheters avgifter inte får överstiga myndighetens kostnader.

Tillämpning av konkurrensagen erfarenheter

-

Erfarenheterna av Konkurrensverkets handläggning av klagomålsärenden som rör ifrågasatt underprissättning kommunala förvaltningar och av deras bolag samt statliga myndigheter är att KL ofta inte har varit tillämplig främst på grund att den offentliga aktören inte varit företag av i KL:s mening. Enligt Konkurrensverkets uppfattning kan också anses gälla att ifrågasatt underprissättning enheter inom bl.a. kommunensav landstingets ägarsfär inte kan, under vissa förutsättningar, prövas enligt KL även on1 aktören är företag.

Vid t.ex. en anbudstävlan som initierats av offentlig myndighet om dennes egenregi-verksamhet och där sistnämnda deltar med eget anbud, så utgör egenregi-enhetens anbudspris normalt ett internt inköpsvillkor inom myndigheten. Ett skäl är att egenregi-enheten tillhör samma juridiska den offentliga myndigheten. För att i dessa fall person som kunna pröva prissättningen från konkurrenssynpunkt när egenregi-

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 321

enheten konkurrerar med extern anbudsgivare krävs i normalfallet kompletterande regler.

Ett i princip likartat problem kan också förknippas med lagen om offentlig upphandling 1992: l 528, LOU. Således kan myndighetens köp från egenregi-enhet efter en anbudstävlan inte anses omfattas av LOU och köpet skulle dänned inte kunna prövas enligt denna lag. LOU omfattar köp mellan två juridiska personer. Kommunalt köp från egen förvaltning är en ekonomisk transaktion inom samma juridiska person, vilket inte kan anses vara en upphandling i LOU:s mening. Därför har företag som efter en anbudstävlan förfördelats i förhållande till kommunens eller landstingets egen förvaltning små eller egentligen inga möjligheter att få rättelse med stöd LOU. Med hänsyn till detta har av en arbetsgrupp inom regeringskansliet föreslagit ett förtydligandetillägg

i LOU Ds 1994:83. Förslaget innebär att en offentlig förvaltning

om vinner en anbudstävlan om den egna verksamheten, trots att man inte lämnat det fönnånligaste budet, skall beslutet kunna prövas utifrån LOU:s regler om affärsmässigt agerande vid bl.a. val av anbudsgivare. Ett sådant förfarande av offentlig aktör innebär i praktiken avbruten upphandlinganbudstävling.

När KL har ansetts tillämplig vid ifrågasatt underprissättning av kommunala bolag och förvaltningar samt statliga myndigheter är det främst två skäl som bidragit till att Konkurrensverket bedömt att prissättningen inte varit i strid med KL.

Det första skälet är att den offentliga aktören inte varit, enligt definitionen i KL, dominerande på marknaden. Det hindrar dock inte att skattesubventionerade priser för berörd offentlig verksamhet kan skada konkurrensen på marknaden. I sådant fall har också en offentlig aktör möjlighet att öka sin marknadsandel via skattesubventionerade priser utan att detta beteende träffas av förbudet enligt KL 19 §. Detta agerande, i kombination med dennes oftast stora finansiella styrkeövertag jämfört med privata företag, medför risk för att effektiviteten på den berörda marknaden påverkas negativt. Detta gäller, enligt Konkurrensverkets erfarenheter av handläggningen av klagomålsärenden, särskilt lokala marknader utmärks konkurrens mellan bl.a. små som av företag. Det andra skälet till att prissättningen inte ansetts vara i strid

med KL är att det inte kunnat visas att aktörens avsikt varit att slå ut

en konkurrent i kommersiellt vinstsyfte.

Därutöver bör det framhållas att redovisningssystemen i offentlig sektor

322 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

ofta inte har anpassats till vad krävs i konkurrenssituation. Detta som en har inneburit att offentliga aktörer inte till fullo kunnat visa kostnaderna för aktuell verksamhet. Därför har det varit resurskrävande och mycket svårt att klarlägga sambandet mellan verksamhetens kostnader och tillämpat pris, vilket kan vara ett hinder för att tillfredsställande slutföra en prövning enligt KL av ifrågasatt underprissättning.

Offentliga aktörer, konkurrens och subventioner förslag till åtgärder

Att införa särskilda regler i syfte att kunna ingripa mot underprissättning i offentlig sektor är enligt Konkurrensverkets erfarenheter inte ett effektivt sätt att lösa aktualiserade konkurrensproblem. Sådana regler blir närmast ett medel eller en metod for att försöka komma till rätta med symptomen på problemen påverkar inte upphovet till men problemen. Det grundläggande konkurrensproblemet följer att av offentliga aktörer bedriver näringsverksamhet traditionella konkurrensmarknader och att dessa aktörer kan subventionera verksamheten med skattemedel, vilket även medför att nonnalt har ett jämförelman sevis litet ekonomiskt risktagande jämfört med konkurrenterna. Mot denna bakgrund och med hänsyn till utvecklingen under främst 1990talet med ett ökat antal offentliga aktörer på konkurrensmarsom agerar knader är det angeläget att det fastställs klara och långsiktiga regler för sådan offentlig näringsverksamhet.

En första åtgärd bör därför att bättre klargöra vilka slag vara av näringsverksam heter som statliga myndigheter, kommuner och landsting får bedriva på konkurrensmarknader. En huvudinriktning bör enligt vara, Konkurrensverkets mening, att dessa offentliga aktörer inte skall bedriva näringsverksamhet på marknader med fungerande konkurrens.

För att klara nuvarande konkurrensproblem med att nämnda offentliga aktörer kan skattesubventionera och tjänster saluförs på varor som konkurrensmarknader behövs ett långsiktigt och kraftfullt regelverk. Det åligger närmast Underprissättningsutredningen att föreslå sådana regler. Inriktningen bör att lösa det grundläggande problemet, nämligen vara att offentliga aktörer kan skattesubventionera sin verksamhet. Konkurrensverkets principiella uppfattning är därför att ett nytt regelverk bör innebära, att det inte blir tillåtet för berörda offentliga aktörer att subventionera verksamheter bedrivs på konkurrensmarknader. som

Sådana subventioner kan direkt eller indirekt natur. I sistnämnda vara av

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 323

fall t.ex. när offentlig aktörs priser understiger den aktuella avses en verksamhetens kostnader eller att denna verksamhet har andra fördelar, exempelvis att lokalhyran bestäms till ett belopp som ligger under marknadshyran alternativt kostnaderna för lokalen. En annan indirekt form subvention är kommunal borgen. Direkta subventioner som inte av bör tillåtas i detta sammanhang är exempelvis skattebidrag till kommunala företag för att täcka ekonomiska förluster.

Kommunallagen och regler för överklagande

Att kommuner och landsting saluför sina tjänster på den öppna marknaden kan ofta ifrågasättas utifrån KomL:s bestämmelser. Enligt KomL:s överklaganderegler kan enbart enskild näringsidkare som är en medlem i kommunen eller landstinget få prövat kommunal aktörs om en beslut att driva konkurrerande näringsverksamhet med privata företag och rikta sig mot andra kunder än den kommunen är förenligt med egna den kommunala kompetensen. Vidare kan överhuvudtaget inte beslut av kommunala företag överklagas. Reglerna för att överklaga kommunala beslut behöver kompletteras i dessa fall för att stärka konkurrensintresset. Det kan ske att juridisk eller fysisk person som inte är genom kommunmedlem enligt KomL, och som berörs av ett kommunalt beslut att kommunen att driva näringsverksamhet, får rätt att om avser överklaga ett sådant beslut. Det bör också ges möjlighet att överklaga beslut av kommunalt företag att driva näringsverksamhet med nämnda inriktning.

Enligt KomL:s bestämmelser får kommuner och landsting endast ge stöd till enskilda företag när det finns synnerliga skäl. I likhet med vad anförs KomL:s överklaganderegler och spekulativ som ovan om verksamhet kan konkurrensintresset behöva stärkas i anslutning till kommunal stödgivning. Därför bör nuvarande möjlighet att överklaga beslut stöd till enskilda företag utvidgas till att omfatta en enskild om näringsidkare formellt inte är kommunmedlem men som berörs av som beslutet. Denna utökade möjlighet att överklaga kommunala beslut avser inte sådana beslut som rör olika former av stödgivning till företag som tillhör kommunens eller landstingets ägarsfär. Direkta stödskattebidrag till kommunala företag som driver näringsverksamhet på konkurrensmarknader bör dock inte få förekomma enligt redovisade förslag. ovan

Därutöver bör övervägas inte särskilda regler behövs för att ge om tillfredsställande garanti för att kommun och landsting följer beslut av förvaltningsdomstol. Sistnämnda fråga bereds för övrigt inom regerings-

324 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

kansliet mot bakgrund förslagen i ett betänkande SOU 1993: 109 av av den statliga Lokaldemokratiutredningen.

Olika mål för offentlig verksamhet

I vissa typer av ärenden i denna rapport framträder vid sidan av konkurrensintresset intressen har att göra med andra samhällspolisom tiska mål, bl.a. sociala och bostadspolitiska mål. Dessa ärenden gäller främst dels ifrågasatt underprissättning och tjänster av varor som tillhandahålls företag inom den statliga Samhallkoncemen, dels stöd av som kommuner ibland ger till egna bostadsföretag i form av bl.a. hyresförlustgaranti, förmånliga lån m.m. Därutöver kan det i vissa fall vara ett kommunalt intresse att via prissättningen erbjuda skattesubventionerade tjänster kommuninvånama. En offentlig prissättning kan också ibland vara en följd av särskild lagstiftning.

När man utformar bestämmelser som gäller förslag om offentliga aktörer på konkurrensm arknader aktualiseras att begränsa bestämmelsernas giltighetsområde med hänsyn till olika mål för offentlig verksamhet.

Från kommunalt håll har ofta framförts att principen den kommunaom självstyrelsen skulle förhindra eller åtminstone vara näst intill ett avgörande hinder för att införa regler som gäller förutsättningar för konkurrensneutralitet på marknaden. Berörda konkurrensfrågor har dock oftast väsentliga inslag näringslivsintressen på riksnivå. En utökning av av t.ex. kommunal näringsverksamhet berör således ofta konkurrensförhållanden på marknader geografiskt omfattar ett betydligt större som område än den egna kommunen eller det länet. Det är också i egna princip samma typ av konkurrensproblem som kan följa av att kommunala aktörer subventionerar egen konkurrensutsatt näringsverksamhet, via t.ex. prissättningen, när offentligt stöd utgår till enskilda som företag. Offentlig stödgivning i princip statlig angelägenär numera en het.

Konkurrensverkets förslag i sammandrag

Konkurrensverkets förslag till åtgärder för att minska problem som uppkommer vid konkurrens mellan offentliga aktörer och privata företag samt vid offentlig stödgivning skall ses n1ot bakgrund av främst följande förhållanden och överväganden.

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 325

Kommuner, landsting och deras bolag samt statliga myndigheter har ett antal särdrag jämfört med privata företag finansiering med skattemedel, lägre ekonomiskt risktagande, självkostnadsprincipen m.m.. Utvecklingen mot att nämnda offentliga aktörer driver näringsverksamhet på konkurrensmarknader har inneburit ökade konkurrensproblem. KL kan oftast inte användas för att ingripa mot skattesubventionering och underprissättning konkurrensutsatt offentlig verksamhet. av Internationella erfarenheter visar att det är svårt att tillämpa konkurrenslagstiftning för att ingripa mot underprissättning av privata företag. Det är än svårare beträffande offentliga aktörer. Att införa särskilda regler för att ingripa mot underprissättning i offentlig sektor är endast ett medel för att försöka komma till rätta med symptomen på detta konkurrensproblem men påverkar inte upphovet till problemet. Detta problem har samband med att offentliga aktörer kan subventionera sin verksamhet med skattemedel. Sådana särskilda regler för offentliga aktörer är därför inte ett effektivt sätt att långsiktigt lösa problemet med skattesubventionering och underprissättning offentlig näringsverksamhet. Om man vill av komma till rätta med påvisade problem måste därför andra åtgärder vidtas.

Mot denna bakgrund framförs i denna rapport följande förslag.

Klargör gränserna bättre för vilka slag av näringsverksamheter som kan bedrivas av statliga myndigheter, kommuner och landsting på konkurrensmarknader. En inriktning bör vara att dessa offentliga aktörer inte skall bedriva näringsverksamhet på sådana varu- och tjänsteområden där det finns en fungerande konkurrens. Inför kraftfulla regler för offentlig verksamhet som bedrivs på konkurrensmarknader med innebörd att det inte får ges direkta

skattebidrag eller olika former av indirekta subventioner kommunal

borgen, förmånliga hyresvillkor etc., som snedvrider konkurrensen. Utvidga nuvarande möjligheter enligt KomL att överklaga ett kommunalt beslut till samtliga berörda företag när beslutet avser att kommunala enheter skall driva näringsverksamhet på konkurrensen marknad eller att stöd skall utgå till enskilt företag.

Genomför förslaget Ds 1994:83 s.k. avbruten anbudstävling och

om prövning enligt LOU. Komplettera även LOU så att det klart framgår vad gäller vid förlängning av avtal mellan offentlig aktör och som

326 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

enhet inom dennes ägarsfär juridisk eller annan person.

Nya och ändrade regler bör utmärkas långsiktighet och klarhet där av rättssäkerheten för företagen ges en central roll. I den mån speciella mål för offentlig verksamhet skall prioriteras före konkurrensintresset bör detta särskilt anges.

Utöver dessa förslag har Konkurrensverket i en rapport under 1994 om offentligt stöd till näringslivet redovisat förslag för att förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden skall förbättras med avseende på berörda förhållanden. Enligt Konkurrensverkets mening bör ett långsiktigt mål att generella näringslivsstöd i princip avvecklas. vara

1 Bakgrund och syfte

Inledning

Utvecklingen inom offentlig sektor och hur väl tillgängliga resurser används har stor betydelse för den svenska ekonomin. Införande av anbudskonkurrens om offentlig egenregi-verksamhet är ett viktigt medel bland flera för ökad effektivitet. Denna fonn konkurrenslösning har av fått ökad omfattning under l990-talet. Det har främst varit kommuner, landsting och deras bolag som konkurrensutsatt den egna verksamheten genom anbudstävlan. Egenregi-verksamheten har därvid oftast deltagit i anbudstävlingen med eget anbud. Denna form anbudskonkurrens av har omfattat kommunala verksamheter såsom ambulanstransporter, fastighetsdrift, kollektivtrafik, måltidsverksamhet, sophämtning, städning och äldreomsorg. Ofta har anbudskonkurrensen bidragit till att effektivisera berörda verksamheter så att kostnaderna för det allmänna har minskat. Denna rapport behandlar inte vilka offentliga verksamheter som är lämpliga att konkurrensutsätta från effektivitetssynpunkt.

I takt med att offentliga verksamheter effektiviserats och även omprövats och dragits på grund försämrad ekonomi hos bl.a. ner av en kommuner och landsting har ibland uppstått ledig kapacitet inom vissa verksamheter. Här kan också nämnas den s.k. Ädelrefomien år 1992 som innebar att kommunerna övertog uppgifter från landstingen inom äldreomsorgen. Denna omfördelning uppgifter bidrog till att inom av vissa landstingsdrivna verksamheter erhölls lediga resurser. Kommuner och landsting samt vissa statliga myndigheter har också fått ökat

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 327

intresse att utnyttja ledig kapacitet eller kompensera minskade av

intäkter att erbjuda sina tjänster befintliga eller nya externt på

genom konkurrensmarknader. Det gäller områden såsom friskvårdgym mm., företagshälsovård, måltidsverksamhet, städning, transporter och tvätteritjänster.

Utvecklingen har således medfört att kommunala bolag och förvaltningar, i konkurrens med privata företag, lämnar anbud tjänster som beställs andra intressenter än den kommunen eller landstinget. av egna Detta aktualiserar vissa rättsprinciper enligt kommunallagen, främst förbuden för kommuner och landsting att dels driva s.k. spekulativ verksamhet, dels driva verksamhet utanför sitt eget geografiska område

den s.k. lokaliseringsprincipen.

Ofta ifrågasätts i anmälningar till Konkurrensverket om konkurrensen

sker på lika villkor mellan offentliga och privata aktörer. Bristande konkurrensneutralitet minskar förutsättningarna för att konkurrensen skall leda till önskvärt resultat såsom effektivare användning av i offentlig sektor. Sedan den l juli 1992 fram till månadsresurserna skiftet februarimars 1995 har Konkurrensverket handlagt omkring 200 klagomålsärenden som rör konkurrensförhållanden sådana marknader där offentliga aktörer Dessa har främst initierats av privata agerar. företag och gäller oftast frågan om det råder konkurrensneutralitet på marknaden när offentliga och privata aktörer konkurrerar med varandra. Ett vanligt klagomål är att offentliga aktörers anbudspriser inte skulle motsvara kostnaderna för att driva den aktuella verksamheten. I konkurrensrättsligt sammanhang aktualiseras därvid begreppet underprissättning. I praktiken innebär normalt en prissättning av offentliga aktörer som inte täcker verksamhetens faktiska kostnader en, oftast dold, skattesubvention. Andra klagomål har rört offentlig stödgivning till enskilda företag och därav följande problem med snedvriden konkurrens.

Här bör även uppmärksammas principen sambruk i offentlig sektor om som bidragit till att kommunala förvaltningar och statliga myndigheter börjat driva näringsverksamhet på det egentliga näringslivets konkurrensmarknader. Denna princip presenterades i början av 1990-talet av statlig utredning och handlar i korthet om möjligheten för statliga en och kommunala myndigheter att att gemensamt utnyttja spara genom varandras i första hand egna stödfunktioner såsom en telefonresurser, växel. Vad som nämnare avses med sambruk har dock aldrig klarlagts av statsmakterna. Därför har numera sambruksprincipen kommit att

328 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balanis

åberopas av myndigheter även när man säljer tjänster till externa kunder och där det samtidigt finns en konkurrensmarknad med företag som har ett motsvarande produktutbud. Detta har bidragit till att problemen med anknytning till vad som kan benämnas skattesubventionerad konkurrens har ökat.

I budgetpropositionen 1995 prop. 199495:l00, bilaga 13 om näringspolitiken uttalas att en effektiv konkurrenslagstiftning och en väl fungerande konkurrenstillsyn utgör tillsammans med olika insatser för avreglering och regelöversyn viktiga inslag i det effektivitetsfrämjande arbetet. I avsnittet om marknads- och konkurrensfrågor framgår att de i propositionen omnämnda viktigaste övergripande målen med näringspolitiken medför skärpta krav på effektivt resursutnyttjande inom såväl offentlig privat sektor. Sunda konkurrensförhållanden inom och som mellan dessa sektorer främjar en sådan effektivitet och därmed svenska företags konkurrensfönnåga.

Statliga utredningar

Underprissättning och skattesubventioner i samband med konkurrens i offentlig sektor berörs, direkt och indirekt, fyra statliga utredningar av som initierats under 1994.

En statlig utredning skall utreda frågor det fredstida utnyttjandet för om civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändamål Kommittedirektiv 1994:6. Bakgrunden till denna utredning är i korthet att bl.a. privata branschorganisationer på transportområdet i skrivelser till regeringen har klagat på Försvarsmaktens agerande på marknaderna för helikoptertransporter och beställningstrañk med buss. Främst har fokuserats frågan om underprissättning med stöd skattemedel. Denna av konkurrensfråga har beröring med sambruksprincipen. En första utredningsetapp om helikoptertransporter slutfördes i början av mars 1995. Utredningen skall slutföras senast till den 1 september 1995.

Inom regeringskansliet utreds också förutsättningarna för kommuner och landsting att bedriva uppdragsverksamhet varandra, varvid aktualiseras frågan om undantag skall ges från bl.a. lokaliseringsprincipen. Bakgrunden är bl.a. att det från kommunalt håll framförts önskemål om att kommunal näringsverksamhet skall få konkurrera på marknaden med hänsyn till att man själv blir konkurrensutsatt. Här får beaktas att nämnda uppdragsverksamhet bedrivs i konkurrens med andra företag och att det således även i detta fall finns risk för att konkurrensen

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 329

snedvrids med stöd av skattemedel. Det område som främst är aktuellt för undantag från lokaliseringsprincipen är lokal och regional linjetrafik,

den s.k. länsbolagstrafiken. Ett förslag Ds 1995:13 om detta presente-

rades i slutet av mars 1995.

Här bör även nämnas att en statlig utredning i januari 1995 har redovisat ett förslag att inrätta s.k. arbetsföretag. Dessa företag skall om anställa arbetslösa. Ett syfte med förslaget är att den arbetslöse, samtidigt han söker nytt arbete, skall kunna hyras ut av arbetsföresom taget till andra företag, myndigheter m.fl. som har tillfällig brist på arbetskraft. Det förutsätts att bl.a. lokala myndigheter och fackliga

organisationer frivilligtgratis kan tillhandahålla lokaler och annan

utrustning som arbetsföretaget behöver. Arbetsföretaget kommer sannolikt att konkurrera med företag idag utför tjänster med som liknande inriktning, t.ex. skrivbyråer. Enligt förslaget skulle inledningsvis ett mindre antal arbetsföretag etableras.

En viktig utredning i sammanhanget är också den s.k. Underprissätt-

ningsutredningen Kommittedirektiv 1994:72. En särskild utredare skall

kartlägga och vid behov föreslå åtgärder för att motverka de konkurrensproblem som kan följa att offentlig näringsverksamhet underav prissätts eller att privat näringsverksamhet subventioneras med skattemedel genom offentliga stödåtgärder. Vid kartläggningen skall de små och medelstora företagens situation och problem särskilt uppmärksammas. Utredningens förslag till åtgärder skall inriktas på att stärka möjligheterna till konkurrensrättslig eller prövning av en annan de konkurrensproblem som finns. Denna utredning skall slutföras senast till den l november 1995.

Underprissättningsutredningen har uppdragit Konkurrensverket att utifrån en systematisk genomgång och redovisning av verkets ärenden av principiellt intresse, som rör offentliga aktörer och klagomål om underprissättning, skattesubventioner och offentligt stöd, redogöra för sina erfarenheter av nämnda konkurrensproblem. Därvid skall särskilt redovisas möjligheterna att med stöd av konkurrenslagen ingripa mot konkurrenssnedvridningar följer att konkurrensutsatt verksamhet som av subventioneras med skattemedel.

Rapportens inriktning och syfte

Mot denna bakgrund redovisas i denna rapport ett 60-tal klagomålsärenden som handlagts av Konkurrensverket sedan l juli 1992 fram till

330 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

månadsskiftet februarimars 1995 och som rör ifrågasatt underprissättning offentliga aktörer, olika former offentlig stödgivning och av av närliggande konkurrensproblem. I ett särskilt kapitel redovisas konkurrenslagens tillämpning vid underprissättning inklusive rättspraxis. Antalsmässigt dominerar ärenden som rör kommuner och landsting. Som en bakgrund till verkets ärenden om kommunala verksamheter redogörs också i korthet för rättsprinciper enligt kommunallagen samt rättspraxis som rör spekulativ verksamhet. Kommunallagens bestämmelser måste även beaktas vid ställningstagande till förslag att lösa aktualiserade konkurrensfrågor.

Konkurrensverkets ärenden inte heltäckande omfattningen ger en bild av av företeelsen underprissättning, skattesubventioner m.m. som rör offentlig sektor. Redovisade ärenden åskådliggör ifrågasätta konkurrensbegränsande åtgärder av offentliga aktörer på konkurrensmarknader och får enligt verkets erfarenhet i allt väsentligt sägas representera typiska fall inom detta område.

Ett syfte med rapporten är att redovisa Konkurrensverkets erfarenheter av att med stöd av konkurrenslagen pröva nämnda konkurrensbegränsningar. Rapporten syftar också till att, främst mot bakgrund av verkets ärenden, redovisa förhållanden inom offentlig sektor som medför att olika former av skattesubventionerad konkurrens motverkar eller är ett hinder för konkurrensneutrala villkor och effektiva marknadsförhållanden. Ett annat syfte är att ge förslag hur bättre förutsättningar för konkurrensneutralitet kan erhållas. En uppgift för Underprissättningsutredningen är, som framgår ovan, att vid behov föreslå åtgärder för att motverka nämnda konkurrensproblem. I denna rapport redovisas inte konkreta åtgärdsförslag utan överväganden och principiella förslag.

I bilaga l redovisas förteckning källor facklitteratur, rapporter, en av artiklar m.m. som utgjort en referensram vid arbetet med rapporten.

2 Konkurrenslagen och underprissättning

2.1 Inledning

Med underprissättning avses i konkurrensrättslig mening och i det typiska fallet att ett företag sänker priset på viss produkt för att få en konkurrenterna att träda ut från marknaden eller hindra nya företag att träda in på marknaden. Ett syfte med ett sådant förfarande är att på sikt

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 331

erhålla merinkomster genom höjda priser efter det att konkurrenterna eliminerats på marknaden. Avsikten är att merinkomstema skall överstiga de förluster initialt erhålls den reducerade som genom prisnivån.

Den nuvarande svenska konkurrenslagen 1993:20, KL, trädde i kraft den l juli 1993 och har EU:s konkurrensregler som förebild. Underprissättning kan förbjuden åtgärd enligt KL och Romfördraget utgöra en den vidtas dominerande aktör. om av en

KL:s tillämpningsområde omfattar åtgärder som vidtas av företag. I förarbetena prop. 199293:56 66 till KL uttalas att begreppet s. företag är översättning ordet undertaking används i EGen av som rätten. Begreppet företag skall alltså precis i EG-rätten tolkas som vidsträckt och i princip omfatta varje juridisk eller fysisk person som driver verksamhet ekonomisk eller kommersiell natur. Det spelar av ingen roll om verksamheten är inriktad ekonomisk vinst eller inte, utan det avgörande är någon form av ekonomisk eller kommersiell om verksamhet bedrivs. Även statliga och kommunala driver organ som verksamhet ekonomisk eller kommersiell natur räknas som företag. av Vidare uttalas i förarbetena att begreppet företag har väsentligen samma innebörd begreppet näringsidkare i den äldre konkurrenslagen som 1982:729. Till den del verksamheten består i myndighetsutövning omfattas utövaren inte av begreppet företag.

Enligt 19 § KL är missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på den svenska marknaden förbjudet. Exempel på förbjudet missbruk enligt 19 § punkt 1 är att aktör med en dominerande ställning tillämpar priser som ligger under vad företaget normalt skulle behöva för kostnadstäckning och vinst i syfte att slå ut konkurrenter eller för att hindra eller försvåra för konkurrenter att komma in på marknaden.

För att ett företags agerande skall omfattas av förbudet i 19 § KL måste företaget ha dominerande ställning. Av KL:s förarbeten prop. en 199293:56 s. 86 framgår följande. Vid bedömningen av om ett

företag har dominerande ställning måste först bestämma den

en man relevanta marknaden. Vid denna marknadsavgränsning bestämmer man dels produktm arknaden, dels den geografiska marknaden. Avgörande vid bedömningen produktmarknaden är främst olika produkters utbytbarav het sett från efterfrågesidan. Vid bestämning av den geografiska marknaden har bl.a. transportmöjligheter och transportkostnader

332 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

betydelse. Enligt hittillsvarande praxis i EG-rätten, är vägledande som vid tillämpning KL, bör kunna dra slutsatsen att marknadav man en sandel understigande 30 procent inte tyder på en dominerande ställning annat än under exceptionella omständigheter och i ljuset av andra faktorer. Även procenttal mellan 30 och 40 ligger under den nivå som tyder på dominans. En andel över 40 procent förefaller dock vara beaktansvärda och tydliga tecken på dominans. EG-domstolen har i ett

fall mål 6286 AKZO Chemie BV kommissionen funnit att 50

procents marknadsandel skapar presumtion för att företaget i fråga en har en marknadsdominerande ställning.

EG-domstolen har även beskrivit dominerande ställning stark en som en ekonomisk ställning hos ett företag gör det möjligt för företaget att som hindra att effektiv konkurrens upprätthålls på relevant marknad genom att medge företaget att i avsevärd utsträckning oberoende sina agera av konkurrenter och kunder och i sista hand konsumenterna. Detta innebär att finansiell styrka bör tillmätas betydelse vid avgörande ett företag om har en dominerande ställning.

En ytterligare faktor som bör beaktas vid analys marknadsdominans av är den aktuella marknadens etableringshinder och hur svårt det är för nya aktörer att etablera sig på marknaden. Ett exempel på höga etableringströsklar kan vara dyra investeringar, t.ex. s.k. infrastrukturanläggningar, är nödvändiga för att driva verksamheten. Andra som faktorer har betydelse för bedömningen marknadsdominans är som av ledig produktionskapacitet, tillgång till insatsvaror, patent och andra immaterialrättigheter kunskapsmässig överlägsenhet. samt annan

2.2 EG:s rättspraxis

AKZO-ärendet är det viktigaste rättsfallet när det gäller underprissättning. Fallet nämns också i förarbetena prop. 199293:56 till KL som en vägledning för prövning av underprissättning. Bakgrunden till detta rättsfall var en anmälan från ett brittiskt kemiföretag, ECS, vid som tidpunkten för anmälan sålde tillsatsprodukt till mjöl i Storbritannien. en På denna marknad hade det betydligt större holländska företaget AKZO via sitt dotterbolag ca 50 procent relevant marknad och ECS 35 av ca procent. ECS fattade beslut om att börja sälja tillsatsen till plastindustrin som är en betydligt större marknad. AKZO hade även i detta fall ca halva marknaden.

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 333

ECS:s beslut föranledde bl.a. att AKZO framförde hotelser i brev till ECS, vilka redovisades i anmälan till kommissionen. Bland annat hotade AKZO med selected price cuts på mjöltillsatsmarknaden i Storbritannien om ECS gjorde allvar sina expansionsplaner. Då ECS valde att av inte tillmötesgå dessa krav genomförde också AKZO vissa selektiva prissänkningar. Då marknaden för mjöltillsatser förhållandevis liten var fanns det enligt kommissionen skäl att tro att AKZO skulle kunna ha goda möjligheter att genomdriva sitt hot och att slå ut ECS från denna marknad som fortfarande vid tidpunkten för anmälan utgjorde basen för ECS verksamhet. Kommissionen fattade ett interimistiskt beslut år 1983 att AKZO i avvaktan på slutlig dom skulle tillämpa priser som gav samma vinstnivå gällde innan de selektiva prissänkningarna som genomfördes för den aktuella produkten.

EG-kommissionen framhöll i sitt slutliga beslut år 1985 att AKZO:s beteende utgjorde ett missbruk dominerande ställning och fastställde av ett bötesbelopp på 10 miljoner ECU. Kommissionen utgick från de bevis framlades i ärendet, vilka utgjordes vissa uppgifter som av om priser som AKZO offererat på mjöltillsatsmarknaden samt dokument överlämnade från ECS som visade på de hotelser AKZO framfört som om ECS inte tog tillbaka planema på försäljning till plastindustrin. en

Kommissionen fann att AKZO:s priser onaturligt låga, då de var gentemot vissa kunder inte bara understeg den totala kostnaden utan också var lägre än den genomsnittliga rörliga kostnaden. Kommissionen framhöll att AKZO:s definition av rörliga kostnader, nämligen att dessa endast skulle utgöras råmaterial och energikostnader, felaktig. av var Kommissionen fann också att AKZO tillämpat artificiella intempriser inom koncernen för AKZO:s verksamhet i Storbritannien. att gynna

Ärendet överklagades till EG-domstolen i likhet med kommissiosom, nen, slog fast att AKZO:s förfarande utgjorde ett missbruk domineav rande ställning. Beslutet publicerades i juli 1991. Till skillnad från kommissionen valde domstolen att också redovisa definition en av begreppet underprissättning. Domstolen slog fast att ett pris från en dominerande aktörs sida är lägre än den genomsnittliga rörliga som

kostnaden average variable cost utgör underprissättning då det i

en normalfallet kan förutsättas att det sker i syfte att eliminera konkurrenterna på marknaden. Domstolen formulerade sig på följande sätt.

Prices below variable costs.that to those which average say, vary depending on the quantities produced by of which means a

334 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

dominant undertaking seeks to eliminate competitor must be a regarded as abusive. A dominant undertaking has no interest in applying such prices except that of eliminating competitors so as to enable subsequently to raise its prices by taking advantage of its monopolistic position, since each sale generates a loss, namely the

total amount of the fixed costs that to say, those which remain

constant regardless of the quantities produced and, at least, part of the variable costs relating to the unit produced.

Uttalandet från domstolen kan tolkas att ifall ett dominerande som företag tillämpar priser som är lägre än den genomsnittliga rörliga kostnaden är presumtionen att företaget gör detta i syfte att slå ut konkurrenterna på marknaden och att avsikten därefter är att höja priset på produkten. I den mån det låga priset har en annan förklaring får det åligga företaget i stället för konkurrensmyndigheten att visa att så anses är fallet, dvs. fonn omvänd bevisbörda torde uppkomma. en av

Domstolen framhöll vidare att även priser som är lägre än de genomsnittliga totala kostnaderna högre än de genomsnittliga rörliga men kostnaderna kan anses utgöra en underprissättning om prissättningen utgör ett led i en plan som har till syfte att eliminera en konkurrent.

Prices less than the average total costs, which include fixed costs and variable costs, but greater than the average variable costs must be regarded as an abuse where they are a part of a plan to eliminate a competitor. Such prices can remove from the market undertakings which perhaps effective as the dominant undertaking but are as because of their lesser financial capacity are unable to resist the competition to which they are subject.

Dessa fonnuleringar kan tolkas att konkurrensmyndigheten har som bevisbördan, när det gäller att fastslå att företagets syfte med prissättningen är att slå ut konkurrenterna från marknaden, när priset överstiger de rörliga genomsnittskostnadema men understiger de totala genomsnittskostnadema. Sannolikt krävs bevis den typ framkom av som i AKZO-ärendet AKZO skickat till ECS avslöjade där bl.a. brev som det dominerande företagets intentioner.

Domstolen konfirmerade i övrigt kommissionens slutsats att AKZO genomfört hotelser visavi ECS och att AKZO hade offererat priser som i enskilda fall understeg den genomsnittliga rörliga kostnaden för produkten till kunder nomialt hade ECS som leverantör. Samtidigt som

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 335

bibehöll AKZO högre prisnivå gentemot företagets tidigare kunder. en I ärendet framgick också att AKZO hade sålt sin produkt förhållandevis billigt på mjöltillsatsm arknaden till några större kunder i utbyte mot en exklusivitetsrätt, dvs. att dessa kunder enbart fick köpa berörd produkt från AKZO. Kombinationen av dessa förhållanden får utgöra anses grunden för domstolens beslut att AKZO:s förfarande utgjorde ett missbruk av dominerande ställning.

Domstolen sänkte samtidigt bötesbeloppet till 7,5 miljoner ECU. Motiveringen var ärendets ovanliga karaktär och prejudicerande effekt, eftersom missbruk denna art inte tidigare blivit preciserat i domstolsav utslag. Det sänkta bötesbeloppet motiverades också med att ECS under den period som underprissättningen och rättsprocessen pågått inte förlorade några betydande marknadsandelar.

Därutöver bör nämnas att kommissionen har prövat ett ytterligare fall av underprissättning har principiellt intresse. Fallet gällde Tetra som om Paks prissättning förpackningar utgjorde missbruk dominerande av av ställning. I rättsfallet konstaterade kommissionen att Tetra Pak i Italien sålt förpackningar till priser understeg företagets genomsnittliga som rörliga kostnader. Kommissionen anförde att man inte enbart kan förlita sig på presumtionsregeln i dessa fall trots att multinationella företag styrs av vinstintressen. Detta innebär att konkurrensmyndigheten måste fråga sig det föreligger exceptionella omständigheter tvingar om som företagen att göra förluster. I detta fall fann kommissionen att några sådana omständigheter inte förelåg utan priserna tillämpades som av Tetra Pak ingick i en plan att slå ut konkurrenterna.

2.3 Svensk rättspraxis

Marknadsdomstolen MD har behandlat endast två ärenden om underprissättning, båda enligt den äldre konkurrenslagen 1982:729. Dessa ärenden rörde dels körkortsutbildning i Borlänge kommun MD 1973:30, dels CPO Telecom Televerket angående försäljning av telefonsvarare WD 1985:13. Båda ärendena hade så särpräglade pass omständigheter att de knappast kan någon vägledning för bege dömningen i andra fall. I båda fallen ansåg MD att det förelåg konkurrensbegränsande inslag i den ifrågasatta verksamheten, att men inte tillräcklig grund fanns för att bedöma att konkurrensbegränsningen hade en i lagens mening skadlig verkan eller otillbörlig från allmän var synpunkt.

336 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Förutvarande Näringsfrihetsombudsmannen NO handlade ett relativt stort antal ärenden om underprissättning som inte underställdes MD. Dessa kan grovt indelas i tre kategorier. Den första typen är sådana ärenden där NO konstaterade att det anklagade företaget inte haft en så stark ställning på marknaden att dominansmissbruk med skadlig verkan kunde anses föreligga. En annan huvudkategori är sådana ärenden där NO hämtade in kostnadskalkyler rörande den ifrågasatta produkten men därefter konstaterade att prisnivån var sådan att underprissättning inte ansågs ha förekommit. Den tredje huvudkategorin har gällt sådana situationer där det kritiserade företaget under ärendets handläggning genomfört någon åtgärd som föranledde NO att avsluta ärendet.

Konkurrensverket har också handlagt ett relativt stort antal ärenden som helt eller delvis gällt underprissättning. Flera av dessa ärenden har gällt ifrågasatt underprissättning av offentliga aktörer. Det har visat sig att KL ofta inte varit tillämplig. I ett fall har underprissättning kunnat konstaterats, nämligen i det s.k. ePostärendet. Fallet prövades mot den äldre konkurrenslagen 1982:729.

Postverket Posten AB från den l mars 1994 tillämpade i detta fall ett

pris för ePosttjänsten, en sammansatt tjänst av utskriftsproduktion samt brevbefordran av fakturor, som vid tillfället för Konkurrensverkets beslut var detsamma som för enbart tjänsten brevbefordran. Konkurrensverket fann att detta pris innebar överträdelse av konkurrenslagen en då förfarandet riskerade att slå ut de företag från marknaden som specialiserade sig på enbart utskriftsverksamhet. Verket hemställde därför om MD:s prövning av saken och att domstolen i avvaktan på ett slutgiltigt ställningstagande skulle fatta ett interimistiskt beslut om att Posten skulle upphöra med det i ärendet aktuella konkurrensbegränsande förfarandet. MD fann i sitt interimistiska beslut MD:s ärende A 293 sannolika skäl för att förfarandet utgjorde en konkurrensbegränsning i form av underprissättning av tjänsten utskrift och kuvertering eller rabattdiskriminering eller en kombination av dessa med skadlig verkan enligt konkurrenslagen.

Fallet kan inte direkt vägledning i underprissättningsärenden sägas ge en enligt nuvarande konkurrenslagstiftning. Postens tillämpade ett kombinerat pris för två tjänster som i praktiken innebar att kunder kunde erhålla den tjänsterna utan extra kostnad, dvs. gratis. ena av

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 337

2.4 Underprissättning av offentlig verksamhet

KL är även tillämplig på statliga eller kommunala driver organ som verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur 3 §. En ifrågasatt underprissättning skall också i princip behandlas på sätt, oavsett samma om företaget ifråga är privat- eller offentligägt. Med andra ord handlar

det även här om att avgöra företaget i fråga har a dominerande

om en

ställning, b tillämpar en prissättning understiger de genomsnittliga

som

rörliga kostnaderna för verksamheten alternativt de genomsnittliga

totala kostnaderna samt c har prissättning syftar till att slå ut

en som konkurrenter i linje med vad framkom i AKZO-fallet. Samtliga tre som kriterier bör uppfyllda för att KL:s förbud mot missbruk vara av dominerande ställning skall tillämplig. vara

Det faktum att offentligt ägda finansieras med skattemedel, organ, som driver verksamhet av ekonomisk natur samtidigt flera problem genererar som ytterst rör KL:s status i förhållande till lagstiftning, främst annan

kommunallagen se kap. 3 och avsnitt 6.1.

Det kanske största problemet från konkurrenssynpunkt rör de verksamheter som är skattesubventionerade och konkurrerar med andra aktörer, vilket innebär att de sistnämnda får konkurrensnackdel i förhållande en till det subventionerade företaget. Om exempelvis kommun suben ventionerar en viss verksamhet kan skilja på tre situationer med man avseende på vem som mottar subventionen. Denna subvention kan riktas till ett privatägt företag, ett kommunalt bolag eller kommunal en förvaltning.

Skattesubventioner på konkurrensmarkn ader ofta i sin tur upphov till ger klagomål hos Konkurrensverket varvid subventionen ha direkt anges

eller indirekt medfört eller bidragit till underprissättning se kap. 4.

Nedan redovisas några förutsättningar för att pröva prissättningen om i en subventionerad verksamhet kan utgöra underprissättning i strid med KL.

Subventionen i form ett penningbidrag riktas till ett privatågt av som företag: Här är inte KL tillämplig på kommunensstatens agerande eftersom kommunenstaten i detta fall endast beslutat att ett stöd ge men inte driver ekonomisk eller kommersiell verksamhet, dvs. kommunenstaten är i detta fall inte ett företag i KL:s mening. Det går därför inte att ingripa mot subventionen sådan med stöd KL. I den mån som av företaget i fråga har dominerande ställning på marknaden och en

338 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

använder subventionen till att sätta ett pris som understiger de faktiska kostnaderna för verksamheten exklusive subventionen är det i och för sig möjligt att pröva prissättningen mot KL. Det torde dock vara svårt att hävda att företag blir subventionerat i form penningbidrag av som av kommunenstaten i syfte att tillhandahålla varortjänster till ett nedsatt pris måste hålla ett pris avspeglar dem verkliga kostnaderna för att som inte bryta mot KL. Det konkurrensproblem i detta fall kan bli som

följden ett lågt pris är indirekt följd av subventionen som sådan

av en och denna torde nämnts inte möjlig att ingripa mot med som ovan vara stöd KL. I sammanhanget kan nämnas att i 2 kap. 8 § kommunallaav 1991:900 stadgas att individuellt riktat stöd till en enskild gen

näringsidkare endast får synnerliga skäl föreligger se avsnitt

ges om 3.1.

En kommunal subvention i form ett penningbidrag som riktas till av förvaltning bedriver ekonomisk verksamhet: Här är kommuegen som och förvaltningen och juridiska Om subventionen nen en samma person. leder till att förvaltningen tillämpar ett lågt pris gentemot den egna kommunen, t.ex. vid upphandling, får det anses att agerandet inte en kan prövas mot KL. Ett skäl till denna slutsats är att kommunen och dess förvaltningar är juridiska person. Den egna förvaltningens samma pris är ett intempris inom kommunen. Om subventionen skulle leda till ett lågt pris när förvaltningen på extern konkurrensmarknad agerar en kan detta prövas det är underprissättning enligt KL. I många om situationer torde kommun kunna göra trovärdigt att syftet med en subventioneringen varit något annat än att slå ut konkurrenter med det syfte redovisas I så fall är det troligen inte underprissättning som ovan. i KL:s mening. Staten och dess myndigheter är också en och samma

juridiska nämligen staten se även avsnitt 6.1. Det kan innebära

person, motsvarande slutsatser vid kommunala subventioner till egen som förvaltning staten subventioner till statliga myndigheter som om ger driver ekonomisk verksamhet.

En subvention i fonn ett penningbidrag riktas till eget bolag: Denna av situation kan ett mellanting mellan beskrivna två ses som ovan situationer. Det kommunala bolaget utgör här en egen juridisk person, vilket i princip innebär att situationen är densamma som när det subventionerade företaget är privatägt. En fråga kan ställas är om som inte kommunen och dess ägda bolag i denna situation utgör en ekonomisk enhet. I så fall kan situationen likvärdig med att anses vara subvention utgått till egen förvaltning.

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 339

De statliga myndigheterna ingår som nämnts i ett och samma rättssubjekt staten. Det kan innebära, i likhet med vad som anförs ovan om när kommunen ger subventioner till egen förvaltning eller bolag, att en subventionerad och tjänsteförsäljning mellan två statliga myndigvaruheter inte kan prövas enligt KL.

En annan relativt vanlig situation är att ett offentligt ägt organ samtidigt driver anslags- och uppdragsfmansierad verksamhet. Det framgår i kap. 4 Konkurrensverkets ärenden att sådana offentliga organisationer av ibland har instruktionsenlig plikt att separera redovisningen för de båda verksamheterna. Ibland finns också krav på priser som högst motsvarar de totala kostnaderna, s.k. självkostnadsprissättning, för den uppdragsfinansierade verksamheten. Konkurrensverkets erfarenhet är att man därmed på inget sätt eliminerat risken för att den sistnämnda verksamheten, som ofta kan vara konkurrensutsatt, subventioneras med medel från den anslagsñnansierade delen verksamheten. I den mån en sådan av s.k. korssubventionering används till att sätta låga priser för den konkurrensutsatta verksamheten kan ett sådant förfarande prövas enligt KL, dock inte i samband med bl.a. konkurrens om det offentliga organetsmyndighetens egen verksamhet av ovannämnda skäl.

En annan liknande situation är när produktionen i ett offentligägt företag i sin helhet är avgiftsñnansierad men där en del av verksamheten är ett rättsligt monopol och övrig verksamhet konkurrensutsatt. Många av de statliga s.k. affärsverken har traditionellt haft en sådan situation, även om anknutna verksamheter numera oftast är avreglerade. Trots avregleringen förekommer det ofta att den tidigare monopolverksamheten förblir i ensamställning på marknaden eller åtminstone i en klart dominerande ställning på grund bl.a. stordriftsfördelar. Här är av det dock möjligt för ett sådant företag att tillämpa låga priser på den mer konkurrensutsatta delen av verksamheten och höga priser på den mindre konkurrensutsatta i syfte att behålla en dominerande position även för den förstnämnda verksamheten. Även här är KL tillämplig.

När en ifrågasatt underprissättning rör denna typ offentliga företag av bör inte själva prövningen skilja sig från andra underprissättningsärenden med avseende på tillämpning av KL. Det är dock klart att förekomsten av en monopolverksamhet eller en anslagsfmansierad verksamhet vid sidan av en konkurrensutsatt sådan innebär en ökad risk för att en oönskad korssubventionering kommer till stånd som dessutom kan pågå år efter år. Det kan därför hävdas förhållandevis lång att en tidshorisont bör väljas när det gäller kalkylering och fördelning av fasta

14 15-1086

340 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

och rörliga kostnader.

Ytterligare ett problem inte är ovanligt inom den offentliga sektorn som är att en viss verksamhet, som anklagas för underprissättning, vid en nämnare undersökning visar sig ha en bristande ekonomisk redovisning eller ett redovisningssystem som inte svarar mot krav som ställs i en konkurrenssituation. Ett vanligt problem är att de totala kostnaderna för

den konkurrensutsatta verksamheten inte framgår av redovisningen se

kap. 5. Därmed kan det svårt att avgöra om prissättningen strider vara mot KL. I bl.a. det nämnda CPO-ärendet hade Televerkets bristande redovisning av de faktiska kostnaderna för försäljningen av telefonsvarare en väsentlig betydelse för MD:s beslut i ärendet.

Som framgår av detta kapitel är det mycket svårt att fastställa om priser, är lägre än vad motsvarar verksamhetens kostnader och som som som tillämpas av främst kommunala aktörer samt statliga myndigheter, är en underprissättning enligt KL. Det beror bl.a. på att dessa offentliga organ har vissa utmärkande drag som markant skiljer dem från företag som driver verksamhet utifrån främst affärsmässiga grunder. Detta utvecklas närmare i avsnitt 6.1.1.

3 Kommunallagen och näringsverksamhet

3.1 Kommunala rättsprinciper

Kommunallagen 1991:900, KomL, för all kommunal anger ramarna verksamhet. Den gäller för både kommun och landstingskommun kommun. Till grund för hur kommunal verksamhet skall utfonnas och bedrivas ligger konkreta rättsprinciper som har utvecklats i praxis under årens lopp. De flesta dessa intagna i 1991 års KomL. av är numera Lokaliseringsprincipen, likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen tillhör de grundläggande principer vilka har fått en avgörande betydelse för all kommunal verksamhet. Andra sådana principer för kommunal verksamhet enligt KomL är förbudet mot att bedriva s.k. spekulativ verksamhet och att kommuner endast får ge individuellt stöd till enskilda näringsidkare om det finns synnerliga skäl.

l Konkurrensverkets rapport Konkurrens och kommunala rättsprinciper konsekvenser på en avreglerad elmarknad redovisas bl.a. kommuner- nas befogenheter enligt KomL och motiven bakom de kommunala rättsprincipema. Som en bakgrund till de redovisade fallen i kap. 4 av

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 341

ifrågasatt underprissättning, stödgivning m.m. i kommunal sektor anges i detta avsnitt i korthet innebörden nämnda rättsprinciper enligt av KomL. Dessa bestämmelser måste beaktas vid överväganden om åtgärder för att komma till rätta med snedvridningar konkurrensen på av

grund av kommunala skattesubventioner se kap. 6. Det gäller särskilt

förbudet mot att driva spekulativ verksamhet. Därför redovisas mer ingående nuvarande prejudicerande rättspraxis avseende detta förbud.

Lokaliseringsprincipen Principen innebär i huvudsak att en kommunal verksamhet skall ha anknytning till kommunens geografiska område eller dess medlemmar. Principen är försedd med viktiga modifikationer, hänger som samman med befolkningens rörlighet och ofullkomligheteri kommunindelningen. En kommun kan sälja tillfälliga kapacitetsöverskott till andra kommuner utan att bryta mot principen.

Likställighetsprincipen Denna princip innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller kommunmedlemmar grupper av på annat än objektiv grund. Detta innebär att det krävs rationella hänsyn och sakliga överväganden för att medlemmarna skall kunna behandlas olika. Den gäller bara kommunens medlemmar och det krävs egna dessutom att kommunen träder i direkt kontakt med medlemmarna i denna deras egenskap. Principen gäller därför inte kommun när en anställer personal, gör upphandling, köper eller säljer fastigheter etc.

.Självkostnadsprincipen Självkostnadsprincipen innebär att kommuner inte får bestämma sina avgifter till ett sådant belopp att kommunen tillförs ekonomisk vinst på bekostnad av avgiftskollektivet. Avgiften får således inte överstiga de nödvändiga kostnaderna för verksamheten i fråga. Principen sätter således ett tak för kommunens uttag för aktuell tjänst. Syftet med principen är att hindra uppkomsten monopolvinster på marknad av en med icke fungerande konkurrens. Principen innebär därför inget hinder för kommunen att sätta priser understiger de faktiska kostnaderna som för verksamheten. Självkostnadsprincipen inte tillämplig när anses kommunen driver näringsverksamhet inom sektor i princip är en som förbehållen det privata näringslivet. Därvid verksamhet har avses som en speciell anknytning till etablerad och kompetensenlig kommunal en verksamhet, t.ex. grusförsäljning från ett kommunalt grustag eller kioskrörelse inom ett sjukhus. Eftersom självkostnadsprincipen i princip innefattar ett vinstförbud har den nära anknytning till en annan

342 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

kommunalrättslig princip, nämligen förbudet mot att driva spekulativ verksamhet. I Konkurrensverkets nämnda rapport om konkurrens ovan och kommunala rättsprinciper utvecklas närmare vad självkostnadsprincipen innebär enligt rättspraxis.

Kommunal näringsverksamhet Kommuners kompetens i näringslivsfrågor kommer till uttryck i 2:7 och 2:8 KomL. Kommuner får endast driva näringsverksamhet under förutsättning att detta görs utan vinstsyfte och avser att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster medlemmarna i kommunen. Detta regleras i 2:7 KomL. Utgångspunkten vid bedömningen av om verksamheten är tillåten är om verksamheten avser att tillgodose allmänintresset. Näringsverksamheten skall alltså tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster kommunmedlemm arna. Detta ger kommunerna rätt att vara verksamma på en rad områden som ses som en del av näringslivet. Exempel på sådana kommunala verksamheter är bostadsföretag, el-, och vämieverk, renhållning osv. Sådana gasverksamheter som tillhandahåller kollektivanläggningar eller kollektivanordningar kallas för sedvanlig kommunal affärsverksamhet.

Syftet med att driva viss näringsverksamhet skall således vara att betjäna kommunmedlemm Det strider dock inte mot lagen, i många arna. fall, att låta andra än kommunmedlemmama använda verksamheten. Exempelvis kan de som tillfälligt vistas i en kommun och hyr stugor få köpa och vatten den kommun de vistas Ett annat exempel av som är att kommunen får sälja tillfälligt kapacitetsöverskott till andra

kommuner se ovan om lokaliseringsprincipen och avsnitt 3.3. Vidare

är det inget hindrar att kommunerna bildar egna bolag som bara som utför verksamhet kommunen internt. Exempel på sådana bolag är kommunala städbolag.

Här skall emellertid reglerna enligt lagen om offentlig upphandling 1992:1528, LOU, som trädde i kraft den l januari 1994, uppmärksam- LOU omfattar köp mellan två juridiska personer. Huvudprincipen mas. är också att kommunens köp från juridisk person, t.ex. ett privat annan företag, omfattas av LOU. Det innebär också att kommunens inköp av t.ex. städtjänster från eget bolag skall föregås av en anbudstävlan.

I 2:7 KomL att förutsättning för att kommunen skall få bedriva anges en sedvanlig kommunal affärsverksamhet är att det sker utan vinstsyfte. Detta är ett uttryck för den kommunalrättsliga principen om att inte driva spekulativ verksamhet, dvs. syftet med verksamheten får inte vara

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 343

att ge en ekonomisk vinst. Kommunal verksamhet skiljer sig således från privat näringsverksamhet att syftet med den inte får att genom vara generera vinster, att verksamheten skall till för allmännyttan och vara att verksamheten primärt skall riktas till kommunmedlemmama, dvs. den geografiska marknaden för kommunernas verksamhet är begränsad. Det borde dock markeras att den kommunala affärsverksamheten inte får ha till syfte att skapa vinster men det råder inte ett vinstförbud. I förarbetena till KomL anges dessutom att man inom vissa kommunala områden utgår från att verksamheten vinst, t.ex. hamnverksamhet. ger Detta får dock inte vara huvudsyftet.

Det står dock klart att det finns ett stort område inom näringslivet som av tradition är förbehållet den enskilda företagsamheten. Denna del brukar kallas det egentliga näringslivet. Inom detta område får kommunerna inte driva verksamhet eller göra andra ingripanden annat än under mycket speciella förhållanden. Det finns i detta sammanhang anledning att skilja mellan den mindre del av näringslivet där kommunerna har en oomstridd rätt att vara verksamma och den dominerande del av näringslivet, främst industrin, som traditionellt är förbehållen enskilda näringsidkare och företag. När det privata näringslivet viker eller faller bort från ett serviceområde normalt hävdas privata företag kan som av det uppkomma ett rättsligt utrymme för kommunala åtgärder som annars skulle betraktas otillåtna. Denna kompetensgrund har särskild som betydelse i glesbygdsområden, där det har blivit allt längre avstånd mellan livsmedelsaffärer och bensinstationer. Många kommuner har dessutom sett sig föranlåtna att göra ekonomiska insatser i syfte att trygga tillgången på hotell i kommunen. Detta kan vara förenligt med KomL om det står klart att enskilda företagpersoner inte är beredda att göra nödvändiga insatser.

Det egentliga näringslivet och individuellt stöd till näringsidkare

I 2:8 första stycket KomL kommunernas förhållanden till det anges egentliga näringslivet. Inom detta område får kommunen endast genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet. Lagen ger kommunerna möjlighet att tillhandahålla service och mark till företagen. Det finns inget som hindrar att kommunen tillämpar en allmän lågprislinje mot företagen. Det finns heller inget hindrar att som

kommuner, under vissa förutsättningar, stöd till hel bransch se

ger en avsnitt 3.3. Individuella förmåner får däremot i princip inte förekomma.

344 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Stöd till enskilda näringsutövare får huvudregel inte ges. Enligt 2:8 som andra stycket KomL får individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare således finns synnerliga skäl för det. När det gäller bara ges om det ekonomiskt stöd till enskilda näringsidkare kommer också riksintressen in i bilden, eftersom det främst är en statlig angelägenhet att medverka till från samhällsekonomisk synpunkt lämplig lokalisering av en näringslivet.

I förarbetena till 1991 års kommunallag anförs att de kommunala

åtgärderna på näringslivets område i fortsättningen bör koncentreras till

allmänt näringslivsfrämjande åtgärder. Individuellt inriktat stöd får förekomma endast i undantagsfall. När det gäller rådande eller befarad arbetslöshet, tidigare åberopats motiv för att tillåta kommunala som som ingripanden i det egentliga näringslivet, hänvisas i förarbetena prop. l99091:ll7 till KomL till en proposition om näringspolitik och tillväxt. I denna framhålls bl.a. att kommunerna inte skall ge den typ av uppehållande företagsstöd tillämpades under l970-talet. Därefter som uttalas att det råder restriktiv på kommunala stödinsatser en syn gentemot enskilda företag.

När det gäller avgränsningen av tillåtna insatser anförs i förarbetena att rättstillämpningen till samhällsutvecklingen. Detta måste kunna anpassas innebär att rätten för kommunerna att lämna stöd kan ändras beroende på utvecklingen i samhället.

3.2 Överklagandcregler

KomLzs Överklagandcregler avviker på åtskilliga punkter från andra system för överklagande och utgör endast en medborgartalan. Kännetecknet för detta är att rätten att överklaga ett kommunalt beslut endast tillkommer medlemmarna i kommunen. Medlem är den som i kommuär folkbokförd eller fastighet eller är taxerad till kommunal nen äger en inkomstskatt. Fysiska personer kan således vara kommunmedlemmar om något de kriterierna är uppfyllda. Även juridiska t.ex. av tre personer, aktiebolag, kan kommunmedlemmar, dock endast fastigvara genom hetsinnehav. Detta innebär exempelvis att om ett bolag som hyr eller leasar sina lokaler berörs ett kommunalt ärende kan bolaget inte få av beslutet överprövat domstol enligt kommunallagen. av

Enligt KomL kan endast beslut fullmäktige, nämnd eller partssamav mansatt överklagas. Således kan beslut av ett kommunalt bolag organ

inte överklagas. Överklaganden görs för närvarande februari 1995 hos

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 345

förvaltningsdomstolkammarrätt. Från den 1 april 1995 skall överklagande göras hos länsrätt. När kammarrätt behandlar sådana mål skall, utöver tre lagfarna domare, två särskilda ledamöter har god som kännedom kommunal verksamhet delta i handläggningen. Kammarom rättens beslut kan i sin tur överklagas hos Regeringsrätten. Från och med den 1 april 1995 sker överklagande länsrättens beslut till av kammarrätt, vars beslut kan överklagas till Regeringsrätten.

Kommunmedlemmen måste sitt klagomål till förvaltningsdomsge tolen inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens anslagstavla att protokollet över beslutet justerats. Kommer överklagandet senare till domstolen prövas inte medlemmens besvär. Den kommunmedlem vill bevaka de kommunala besluten måste således som fortlöpande bevaka kommunens anslagstavla för att inte gå miste sin om rätt att få eventuella olagliga beslut överprövade.

Domstolens prövning omfattar endast lagligheten kommunens beslut av men inte dess lämplighet. Detta innebär att kommuns beslut är om en olämpligt eller oskäligt kan överklagande inte bifallas. Om domstolen bifaller ett överklagande får beslutet bara upphävas kan inte men ersättas med ett nytt beslut. Den statliga Lokaldemokratiutredningen har övervägt hur man skall öka garantin för att kommun följer beslut av domstol.

3.3 Rättspraxis och kommunal näringsverksamhet

l många fall kan det svårt att endast utifrån bestämmelser i KomL vara avgöra hur långt dc kommunala rättsprincipema sträcker sig. Rättsfallpraxis har då betydelse för tolkningen. Rättsfallen från våra domstolar tillmäts större eller mindre vikt bl.a. beroende på domskälens sakliga tyngd och fallets ålder. Vidare har det betydelse avgörandet om meddelats av en underordnad domstol eller övcrinstans. Den högsta instansen vid kommunalbesvär är Regeringsrätten. Sedan Regeringsrätten avgjort ett mål bestämmer domarna målet är principiell om av betydelse. Om så är fallet redovisas domen utförligt ett referatfall som

ref i Regeringsrättens årsbok Rå. Om det däremot år tveksamt

om målet är av sådan betydelse återges fallet ofta mycket kortfattat ett som notisfall eller så återges det inte alls i årsboken. Regeringsrättens syfte är att markera att avgörandet inte bör uppfattas ett vägledande och som principiellt fall. Nedan återges de referatfall från Regeringsrätten som är av principiell betydelse och behandlar kommunal näringsverksom

346 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

samhet.

Kommun har ansetts berättigad att driva körskola Rå 1965 ref 43 och inrätta deklarationsbyrå Rå 1975 ref 19. Inget hindrar heller att en kommun driver verksamhet för att tillgodose hantverkets och småindustrins behov arbetslokaler Rå 1966 ref 7. Kommun har också av ansetts oförhindrad att driva konsultverksamhet inte är avsedd att som vinst och har naturlig anknytning till brandskyddet samt är av ge som begränsad omfattning Rå 1992 ref 61. Stöd till hel bransch i fonn en allmän rådgivning har ansetts kompetensenligt Rå 1974 ref 33. av Däremot har det ansetts olagligt att bedriva penningrörelse med syfte att stimulera tillkomsten affärs- och industriell verksamhet eftersom av uppgifterna inte begränsats till vad utgör kommunala angelägensom heter på näringslivsområdet Rå 1983 2:56. Beslut av en kommun att teckna aktier i ett bolag haft till syfte att äga och förvalta värdesom kommunal angelägenhet. Dänned ansågs papper har inte ansetts vara en kommunens Rå 1989 ref 117. Vidare har kommuns beslut som olagligt beslut att tillhandahålla likkistor till självkostnadspris vid sjukhus ansetts olagligt. Genom beslutet har kommunen ansetts överskrida sin som befogenhet på grund att tillhandahållandet av likkistor ligger utanför av allmänintresset Rå 1993 ref 25.

Det är oklart kommunala tvätterier kan vända sig till andra kunder om

än det landstinget se avsnitt 4.2 landstingstvätterier.

egna om Kammarrätten i Sundsvall har upphävt ett landstings beslut att utföra tvättjänster andra än det landstinget Mål nr 3718-1991. egna Regeringsrätten har fastställt kammarrätten i Göteborgs beslut i ett motsvarande fall Mål 1715-1991. Kammarrätten i Göteborg fann nr emellertid att det inte strider mot lag att kommun vänder sig till den privata marknaden det sker i begränsad omfattning och om det är om kapacitetsöverskott. fråga om tillfälligt

Det finns även s.k. befogenhetsutvidgande lagar som är inriktade på att ett visst tillskott till kommunernas kompetens. Bestämmelserna i ge dessa lagar har tillkommit efter hand när gränserna för den kommunala kompetensen enligt KomL, förarbetena till denna och rättspraxis kommit att framstå alltför snäva i vissa avseenden. Lagama innebär avsteg som från de kommunalrättsliga principerna. De befogenhetsutvidgande lagarna kallas för smålagar eftersom de är begränsade till mycket specifika områden. Exempel på smålagar är lagen 1962:638 om rätt för kommun att bistå utländska studerande, lagen 1970:663 om vissa kommunala befogenheter i fråga sysselsättning för handikappade, om

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 347

lagen 1968: 131 vissa kommunala befogenheter inom turistväsenom det, lagen 1986:753 kommunal tjänsteexport och lagen 1994:693 om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna om internationell katastrofhjälp och annat bistånd.

Av Konkurrensverkets ärenden i kap. 4 framgår att kommuner driver verksamhet i konkurrens med andra aktörer på t.ex. marknaderna för fastighetsförvaltning industrifastigheter, städverksamhet och friskvård gym, workout. Det är, med hänsyn till att frågan inte prövats av Regeringsrätten, osäkert detta är förenligt med den kommunala om kompetensen enligt KomL.

4 Konkurrensverkets ärenden

4.1 Inledning

Konkurrensverket skall enligt sin instruktion 1992:820, omtryckt 1993:685 verka för effektiv konkurrens i privat och offentlig en verksamhet till nytta för konsumenterna. Verket skall också lämna förslag till och följa avregleringsåtgärder, uppmärksamma hinder upp mot effektiv konkurrens i offentlig verksamhet samt lämna förslag en till åtgärder för att undanröja dessa. Vidare skall Konkurrensverket informera konkurrensreglema och i övrigt främja ett konkurrensinom riktat synsätt i samhället. Konkurrensverket tillämpar KL och lagen om otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling l994:615, se bilaga 2.

Konkurrensverket har, som nämns i kapitel handlagt ett mycket stort antal klagomålsärenden rör förhållanden vid införande av konkursom i offentlig sektor. Klagomålen är bl.a. ett resultat av att offentlig rens näringsverksamhet, som drivs i egen regi, har blivit utsatt för ökad konkurrens bl.a. anbudstävlan om verksamheten. Anbudsgivare genom är såväl kommunala förvaltningar och bolag privata, och i vissa fall som statliga, företag. Sådan anbudskonkurrens har hittills förekommit främst i större tätortsområden. Andra klagomål har gällt att kommuner olika sätt stöder enskilda företag eller verksamhet som agerar på egen traditionella konkurrensmarknader.

Nedan avsnitt 4.2 4.6 redovisas i kortfonn klagomålsärenden son1

handlagts Konkurrensverket under perioden l juli 1992 fram till mars av 1995. Dessa ärenden avser sådana klagomål som gällt ifrågasatt snedvridning konkurrensen med hänvisning till att offentliga, främst av

348 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

kommunala, bolag och förvaltningar får konkurrensfördelar på grund av att dessa på olika sätt subventioneras med skattemedel. I dessa fall har anmälaren ofta framhållit att det är fråga underprissättning om av berörda tjänster. Avsnitt 4.5 innehåller sådana fall där offentligt stöd eller bidrag, direkt eller indirekt, har utgått till enskilda företag.

Risken är stor för att offentlig egenregi-enhet vid beräkning av intembud för den egna verksamheten underskattar faktiska kostnader om det givits utrymme för direkta beroendeförhållanden mellan den offentliga upphandlar-beställarfunktionen och egenregi-verksamheten. Sådana beroendeförhållanden kan t.ex. vara att samma personer deltar i såväl beräkningen av intembudet utvärdering samtliga anbud. som av Detta kan skapa interna intressekonflikter under upphandlingsprocessen vid bl.a. val mellan den offentliga egenregi-enheten och externa anbudsgivare. De redovisade ärendena gäller situationer där denna typ av interna beroendeförhållanden får ha förekommit i samband anses med upphandling av tjänsteentreprenader.

Bland redovisade ärenden återfinns också typfall rör samutnyttjande som

av resurser i offentlig sektor där hänvisning direkt och indirekt gjorts

till den s.k. sambruksprincipen. Dessa ärenden situationer i avser samband med att offentliga tjänster erbjudits på marknaden till externa köpare, såsom myndigheter och företag, t.ex. Försvarsmaktens transportverksamhet. Sambruket i dessa fall utnyttjande överavser av kapacitet i myndighetens egenregi-verksamhet. Konkurrensverket har uppmärksammats på att priserna på de aktuella tjänsterna inte täcker faktiska kostnader. Försvarsmakten har ibland motiverat detta med att anskaffningskostnadema för berörda transportmedel betalats tidigare inom ramen för försvarsbudgeten. Vid ett merutnyttjande transportav medlen för civilt bruk skulle därför transporttjänsten åsättas ett pris som innebar att i första hand den rörliga driftskostnaden täcktes.

Konkurrensverkets erfarenheter är att antalet ärenden inkommit till som verket sannolikt är jäm fört med omfattningen av konkurrensproblemet med skattesubventioner och konkurrens i offentlig sektor. Bakgrunden är bl.a. att det allmänna staten, landstingen och kommunerna - - svarar för relativt stora inköp och tjänster och därför ofta utgör av varor viktiga kunder för många företag. Det innebär att dessa företag i många fall avstår från att klaga på denna kunds beteende då att detta man anser stör affärsrelationen. Detta utvecklas närmare i kap.

I det följande kapitlet har ärendena indelats efter huvudsaklig typ av

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 349

konkurrensbegränsning eller problemområde, nämligen underprissättning, sambruk och underprissättning, interna intressekonflikter vid anbudskonkurrens, offentligt stöd och övrigt. Till området övrigt har hänförts ärenden som i sammanhanget får anses ha en speciell konkurrensproblematik. Här kan nämnas klagomål mot företag inom Samhallkoncemen angående underprissättning. Samhallföretagens verksamhet syftar bl.a. till att rehabilitera och underlätta för personer med arbetsskador eller funktionshinder att få arbete på den öppna arbets-

marknaden se avsnitt 6.1.4.

Det bör uppmärksammas att en klassificering av ärendena enligt ovannämnda områden inte alltid ger en rättvis bild av hela konkurrensproblemet. Vissa former av offentligt stöd, t.ex. subventionerade hyror till ett enskilt företag, liksom vissa fall sambruk kan också av ses som offentligt stöd men av mer indirekt natur. Sådana stöd har i sin tur genererat ärenden hos Konkurrensverket om bl.a. ifrågasatt underprissättning på grund av att företag som fått stödet skulle använda detta för att hålla lägre priser än vad som tillämpas på marknaden marknadspriset. Redovisade ärenden med inslag beroendeförhållanden mellan av beställare och utförare inom den offentliga förvaltningen visar att detta bl.a. medför risk för att offentliga aktörer underprissätter sin verksamhet vid anbudskonkurrens denna verksamhet. Vissa ärenden innehåller om också inslag av mer än en typ av konkurrensbegränsning. En gemensam nämnare i flertalet ärenden är emellertid offentliga aktörers möjlighet att snedvrida konkurrensen på marknaden med stöd av intäkter från monopolverksamhet eller skattemedel.

4.2 Underprissättning

De ärenden som redovisas i detta avsnitt gäller ifrågasatt underprissättning vid i huvudsak två konkurrenssituationer. Den ena situationen gäller att offentliga aktörers egenregi-verksamheter anklagas för underprissättning vid anbudskonkurrens den verksamheten. om egna Den andra situationen gäller när offentliga förvaltningar och bolag, främst kommunala sådana, har anmälts för att driva näringsverksamhet på externa konkurrensmarknader och underprissatt tjänsten vid bl.a. anbudsgivning till externa kunder.

Underprissättning vid upphandling av primärvård Jönköpings läns landsting Ett privat vårdföretag anmälde Jönköpings läns landsting för missbruk av dominerande ställning genom underprissättning vid upphandling av

350 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

primärvård där en vårdcentral inom landstinget deltog med eget anbud. Upphandlingen resulterade i att landstingets vårdcentral först fick entreprenaden, dvs. vården skulle även i fortsättningen drivas i egen regi.

Vårdcentralens anbudspris motsvarade knappt centralens lönekostnader och anbudet täckte inte t.ex. lokal- och administrationskostnader. I ärendet framkom att landstinget inte tillfredsställande klargjort de förutsättningar som krävdes för att ge anbud verksamheten. I anbudseller förfrågningsunderlaget fanns t.ex. oklarheter om dels vilka lokaler som skulle användas för verksamheten, dels vad som avsågs med totalkostnad för anbudet. Vidare hade landstinget inte en kostnadsredovisning som gjorde det möjligt att korrekt särredovisa de faktiska kostnaderna för den egna verksamheten. Upphandlingen genomfördes på ett sätt innebar att det inte fanns särskilt goda förutsättningar att som uppnå fördelar med konkurrenslösningar. Landstinget medgav att anbudstävlan inte skett på lika villkor och uttalade att upphandlingsrutiner och kostnadsredovisning skulle ses över. Landstinget kom att ändra sitt beslut och valde det privata företaget som utförare av vården.

Underprissättning vid upphandling av sjukvårdstjänster Landstinget - Dalarna

Falukliniken Lugnet AB Falukliniken anmälde Landstinget Dalarna

och deras upphandling av vissa sjukvårdstjänster. I detta fall konkurrerade Falukliniken med landstingets egenregi-verksamhet. I anmälan framfördes att Falukliniken diskriminerats från konkurrenssynpunkt vid denna upphandling genom att landstingets enheter underprissatt vårdtjänster. Vidare framkom det att upphandlingen avbröts utan att slutligt beslut togs om vilken vunnit anbudstävlingen, dvs. som verksamheten kom även fortsättningsvis att drivas i egen regi.

KL var inte tillämplig i detta fall då landstinget i sin upphandlarbeställarroll inte kunde anses vara företag i KL:s mening. Konkurrensverket framhöll bl.a. att landstingets inriktning mot att utsätta den egna verksamheten för konkurrens var positiv, men att landstinget i detta fall saknade en klar konkurrensstrategi. Landstinget klargjorde t.ex. inte i förväg i sin funktion som beställare hur anbuden skulle komma att utvärderas. Det saknades också förutsättningar för att värdera anbuden efter entydiga och kända kriterier. Spelreglema för anbudstävlingen kom också att ändras under upphandlingen. Hänsyn togs heller inte till att landstingets anbudspriser i enskilda fall underskattats med drygt egna 40 procent. Detta ärende var ett exempel på hur landstingens roll som

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 351

både finansiär och producent sjukvård i konkurrens med privata av företag har en inbyggd intressekonflikt.

Underprissättning företagshälsovård Stockholms läns landsting av - Ett privat företag klagade på att en vårdcentral inom Södertälje sjukvårdsområde erbjöd företagshälsovård till priser som var långt under vårdcentralens självkostnader. I anmälan framkom att vårdcentralens priser omkring 5 till 10 gånger lägre än vad det privata företaget var tillämpade eller vad för vissa vårdtjänster kunde anses motsvara som självkostnaden.

I sitt till Konkurrensverket konstaterade Södertälje sjukvårdsomsvar rådet bl.a. att exakta självkostnadsberäkningar är mycket svåra att göra. Landstinget hade inte heller en kostnadsredovisning som medger att information angående kostnader för specifika åtgärder kan erhållas. Sjukvårdsområdet uttalade också att det inte gick att med absolut säkerhet besvara frågan huruvida skattemedel används för att subventionera företagshälsovården vid den aktuella vårdcentralen.

Avslutningsvis framförde Södertälje sjukvårdsområde att Konkurrensverkets frågor lett till att man beslutat att vårdcentralen inte skall erbjuda företagshälsovård. Dessa vårdtjänster skulle i stället kunna erbjudas när den planerade husläkarrefonnen genomfördes. Då kunde varje husläkare bestämma om man ville erbjuda företagshälsovård som s.k. tilläggsâtagande inom för husläkarsystemet. Med hänsyn till ramen att den ifrågasätta underprissättningen inte längre var aktuell vidtog Konkurrensverket inga ytterligare åtgärder i ärendet.

Underprissättning av kommunalt utomhus bassängbad Stockholms stad - Det privata företaget Nya Vanadisbadet AB anmälde Stockholms fritidsförvaltning för missbruk av dominerande ställning på marknaden för utomhus bassängbad i Stockholm. Fritidsförvaltningen skulle således med hjälp av skattemedel ha underprissatt de kommunalt drivna baden vilket negativt påverkat konkurrensförutsättningama för Vanadisbadet. Fritidsförvaltningen anförde att det nödvändigt att delvis skattefrvar nansiera driften av baden för att kommuninvånama skall kunna erbjudas en önskvärd service.

Det kunde konstateras i detta fall att Stockholms stad var dominerande på marknaden för utomhus bassängbad. Fritidsförvaltningens prissättning var dock inte oförenlig med KL. Ett skäl var att förvaltningens syfte inte varit att konkurrera ut andra bad, såsom Vanadisbadet. Konkurren-

352 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

sverket framförde att det är viktigt från konkurrenssynpunkt att kommunala stöd till företag syftar till att erbjuda viss service till som invånarna måste vara tillgängliga för alla företag verkar utifrån som likartade förutsättningar. Därigenom kan i möjligaste mån konkurrensneutralitet upprätthållas marknaden. Detta skulle förbättra förutsättningarna för effektiv resursanvändning på denna marknad, vilket ytterst skulle gynna kommuninvånama.

Underprissättning av friskvård Sundsvalls kommun - Enligt en anmälan från privata friskvårdsföretag skulle den kommunala

friskvårdsverksamheten gym m.m., Hälsokällan, i Sundsvall bryta mot

förbudet i KL om missbruk dominerande ställning underav genom prissättning. Denna skulle vara möjlig genom att verksamheten skattesubventionerades. Förutom att priserna låga allmänt sett, enligt var anmälaren, erbjöd Hälsokällan kommunanställda och arbetslösa 25 procents rabatt prisema. Sistnämnda åtgärd motiverade kommunen med att denna var ett led i att minska verkningar av arbetslöshet.

Kommunen var i rollen som utförare av gym och workoutverksamhet företag i KL:s mening. Det fanns dock inget som tydde på att Hälsokällan hade en dominerande ställning på och workout-marknaden i gym Sundsvall. Den ifrågasätta konkurrensbegränsningen stred därför inte mot KL. Verket framförde att kommunens nuvarande prissättning och rabattsystem for bl.a. arbetslösa gav Hälsokällan konkurrensfördel då en de särskilda rabattema endast gällde vid kommunens friskegna vårdsanläggning. Med hänsyn härtill och anfört motiv för den särskilda prissättningen framförde Konkurrensverket att i princip alla företag som driver gym- och workoutverksamhet i Sundsvall borde omfattas av rabattsystemet. Detta skulle medföra att rabattsystemet blev konkurrensneutralt.

Underprissättning av friskvård Kiruna kommun och Västerås kommun - Ett privat företag i Kiruna påtalade att Kiruna kommun hämmar konkurrensen att kommunen, har ett avtal med friskvårdgenom som företaget Medic Kumla AB Medic, subventionerar detta företags verksamhet. På grund denna subvention skulle Medic ha möjlighet av att underprissätta sina tjänster. I hyresavtalet mellan kommunen och Medic bl.a. att kommunen hyr ut lokal i simhallen, att Medic anges en bygger om lokalen och ställer ut utrustning, samt att kommunen tillhandahåller personal. Sam arbetet enligt avtalet mellan kommunen och Medic om förutsättningar att driva verksamheten var relativt långtgående. Förutom investeringar i lokal och utrustning gällde samarbetet

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 353

även prissättning och hur eventuell vinst i verksamheten skulle fördelas mellan kommunen och Medic. Den del av vinsten som tillföll kommuskulle bl.a. utgöra ersättning för Medics lokalhyra. nen

Samarbetet mellan kommunen och Medic påverkade konkurrensen på marknaden för friskvård i Kiruna med omnejd. Vid tidpunkten

november 1993 för Konkurrensverkets beslut i detta ärende fanns, med

hänsyn till övergångsbestämmelsema i KL, möjligheter för företagen att modifiera förfarandet och överenskommelsen. Konkurrensverket hade därför inte anledning att pröva avtalet mellan kommunen och Medic utifrån KL:s bestämmelser.

Verket framförde att kommunen borde beakta de konkurrenssnedvridande effekter som ett kommunalt engagemang i den aktuella verksamhet kunde medföra för övriga aktörer marknaden. Vidare framhölls att en subventionering av en viss verksamhet kan undvikas kostnaderna för verksamheten klart framgår kommunens on1 av redovisning.

Ett liknande klagomål fick Konkurrensverket från ett flertal privata gym- och träningsinstitut i Västerås kommun angående ett avtal mellan Medic Kumla AB och Västerås kommun. Avtalets konstruktion om iordningställande av gymlokal och lokalhyra var i linje med vad som överenskommits mellan Medic och Kiruna kommun enligt ovan. Konkurrensverket kunde i detta fall konstatera att Västerås kommun inte hade en dominerande ställning på relevant marknad.

Underprissättning av friskvård Stockholms stad - Friskvårdsfrämjandet FVF klagade hos Konkurrensverket över att Stockholms stad snedvred konkurrensen på marknaden för friskvârdstjänster. Orsaken enligt FVF att staden bl.a. skattesubventiovar genom ner kunde hålla låga priser för friskvård som drivs i egen regi.

Enligt Konkurrensverket fanns inte skäl talade för att Stockholms som stad var dominerande aktör på marknaden för friskvård, dvs. i detta fall var det inte fråga om missbruk av dominerande ställning enligt KL. Verket framhöll bl.a. att om det bedöms nödvändigt att med skattemedel stödja friskvârdsverksamhet är det olämpligt från konkurrenssynpunkt, att Stockholms stad enbart stödjer friskvârdsverksamhet som drivs i regi. I stället borde kommunens stödgivning så långt som möjligt egen vara konkurrensneutral.

354 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Underprissättning av städverksamhet Umeå kommun - Sveriges Städentreprenörers Förbund klagade på att Umeå kommuns städenhet vid ett flertal tillfällen under 1994 deltagit i anbudstävlan om sådana städtjänster där beställaren än den kommunen. var en annan egna Således kunde även ifrågasättas om kommunen följde KomL:s bestämmelser och förbudet att driva spekulativ verksamhet. Det kommunala anbudet understeg också relativt mycket konkurrenternas.

Konkurrensverket framhöll att frågan om städenhetens anbudsgivning och försäljning av sina tjänster på städmarknaden var förenlig med

KomL prövas av förvaltningsdomstol se avsnitt 3.2. I ärendet framkom

inget som tydde på att kommunens städenhet hade dominerande en ställning på den relevanta marknaden. I detta fall fanns således inte anledning att pröva kommunens prissättning innebar ett missbruk om av dominerande ställning i strid med KL.

Underprissättning m.m. vid försäljning och service av brandredskap - Värnamo kommun och Falkenbergs kommun Brandserviceföreningen klagade över att räddningstjänsten i Värnamo kommun driver näringsverksamhet försäljning och service av brandred-

skap till externa kunder och bl.a. skulle underprissätta sina och

varor tjänster. Denna försäljning skedde i anslutning till kommunens brandsyn av fastigheter vilket är myndighetsutövning. Detta fick enligt Brandserviceföreningen flera konkurrensbegränsande effekter på den aktuella marknaden.

I ärendet framkom att kommunen inte kunde sägas ha en dominerande ställning på marknaden för försäljning av brandredskap inklusive service av dessa. Därför prövades inte kommunens ifrågasätta prissättning enligt KL. Konkurrensverket ansåg att det aktuella agerandet allvarligt från var konkurrenssynpunkt då kommunen utnyttjade sin myndighetsroll att sälja varor och tjänster i konkurrens med privata företag.

Konkurrensverket fick också ett liknande klagomål Falkenbergs om kommun. Ett privat företag, säljer brandredskap och utför som tillhörande service, klagade på att kommunen och brandförsvaret sammanblandade sin myndighetsroll med näringsverksamhet på marknaden för brandredskap och installationsservice samt att sistnämnda verksamheter finansieras med skattemedel. I likhet med ovan nämnda beslut konstaterades att kommunen inte dominerande på den var relevanta marknaden och ifrågasatt agerande därmed inte i strid med var KL. I övrigt framförde Konkurrensverket liknande synpunkter som i

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 355

fallet med Värnamo kommun.

Underprissättning laboratorieverksamhet Strömsunds kommun av - Ett företag anförde att Strömsunds kommun missbrukat sin dominerande ställning marknaden för laboratorieanalyser av främst vattenprover. Enligt anmälaren finansierade kommunen sin laboratorieverksamhet med skattemedel. Bakgrunden att laboratoriet drevs en särskild enhet var som inom ett större bolag i konkurrens med privata företag. Kommunens laboratorium kunde enligt anmälaren hålla lägre priser än anmälaren med stöd av skattemedel och därmed vinna marknadsandelar. I ärendet framkom att verksamheten under åtminstone en femårsperiod drivits med relativt stora underskott. Vidare ställde anmälaren frågan om kommunens laboratorieverksamhet förenlig med KomL:s bevar stämmelser och förbud mot att driva spekulativ verksamhet.

Konkurrensverket konstaterade att kommunens laboratorium inte hade dominerande ställning på den relevanta marknaden. Laboratoriets en ifrågasätta underprissättning omfattades därför inte av KL:s förbud mot missbruk dominerande ställning. Vidare framfördes att frågan om av kommunens verksamhet var förenlig med KomL prövas av förvaltningsdomstol. Konkurrensverket framförde avslutningsvis vad som kunde krävas kommunen för att det skulle bättre förutsättningar för av ges konkurrensneutralitet på marknaden särredovisning av konkurrensutsatt verksamhet, kontinuerliga tillskott skattemedel till konkurrensutsatt av verksamhet m.m..

Underprissättning vuxentandvåra Landstinget i Västernorrland av - Landstinget Västernorrland beslutade att erbjuda avgiftsfri tandom hälsoundersökning till alla 20-åringar i länet under förutsättning att undersökningen fick utföras folktandvården. Denna ålderskategori av tillhör vuxentandvården. Mellersta Norrlands Privattandläkarförening ansåg att landstinget missbrukade sin dominerande ställning genom underprissättning med stöd skattemedel och anmälde förfarandet till av Konkurrensverket.

Konkurrensverket kunde konstatera att ungefär hälften av de privatpraktiserande tandläkarna, redan innan landstingets beslut, erbjöd 20åringar avgiftsfri tandhälsoundersökning. Landstingets beslut fick ses på de privatpraktiserande tandläkamas agerande och stred som ett svar därför inte mot KL. Konkurrensverket påpekade emellertid att eftersom

landstingets motiv för den avgiftsfria undersökningen att främja

var tandhälsan och detta finansierades med skattemedel borde ZO-åringama

356 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

givits frihet att antingen välja folktandvården eller ett privat företag. En sådan åtgärd skulle medföra konkurrensneutrala villkor på marknaden för vuxentandvård.

Landstingets vuxentandvård drevs, som nonnalt görs i alla landsting, integrerat med bamtandvården. Bamtandvården finansieras helt med landstingsskatt. Verket uppmärksammade landstinget på risken för att bamtandvården delvis får subventionera vuxentandvården, vilket skulle

snedvrida konkurrensen på marknaden för vuxentandvård se också

avsnitt 4.5 och ärendet om tandvården i Jönköpings län.

Underprissättning engångsartiklar för djursjukvård Örebro läns av landsting, Landstinget i Sörmland och Göteborgs kommun Konkurrenskommissionen, en privat intresseorganisation, anmälde att Länia Material AB skulle underprissätta engångsartiklar sprutor, förband, handskar används inom djursjukvård. Länia 111.111. - som Material ägs av Landstinget i Sömiland och Länia AB. Sistnämnda företag Örebro läns landsting och

ägs av se även nedan ärendet om

Länia AB. De berörda engångsartiklama används inom i princip all sjukvård. Under 1994 uppgick företagets försäljning av förbrukningsartiklar till totalt 38 miljoner kronor. Av Länia Materials totala ca intäkterförsäljning utgjorde 80-90 procent beställningar från landstingsägda vårdenheter inom Örebro läns landsting och Landstinget i

Sömiland. Övriga intäkter gällde externa kunder inom och utanför dessa

båda län. Försäljningen till Örebro läns landsting grundades i huvudsak på avtal som tecknades av Länia AB under 1993 och har löptid på en mellan 2 och 3 år. Avtalen förlängs automatiskt med ett år i taget om det inte sägs upp av någon av avtalspartema. Dessa avtal hade inte föregåtts av upphandling genom anbudstävlan. Länia Materials försäljning till landstinget i Södennanland grundades på ett beslut av landstingsfullmäktige i december 1993 att under de kommande tre åren köpa förbrukningsartiklama från företaget.

Konkurrensverket konstaterade att Länia Material inte hade en dominerande ställning på marknaden. Frågan underprissättning därmed om var inte aktuell att pröva enligt KL. I sitt beslut pekade Konkurrensverket bl.a. på den snedvridning av konkurrensen som kan följa av att kommunala företag agerar på fungerande konkurrensmarknader med hänsyn främst till de olika förutsättningarna för finansiering som gäller för kommunal och privat näringsverksamhet. Vidare framhöll Konkurrensverket att Länia Material också erhållit en inte oväsentlig konkurrensfördel gentemot sina konkurrenter på grund av den direktförsäljning

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 357

sker till de båda nämnda landstingen. På grund av detta skyddas som Länia Material från konkurrens av andra leverantörer. Enligt Konkurrensverkets mening var det angeläget från konkurrenssynpunkt att landstingens inköp och tjänster föregicks av upphandling enligt av varor reglerna i LOU.

En liknande anmälan från Konkurrenskommissionen gällde Göteborgs kommuns sjukvårdsförvaltningen försäljning av nämnda engångsartiklar till bl.a. privata vårdgivare och enskilda kommuner inom Göteborgs- och Bohuslän. Enligt Konkurrenskommissionen skulle sjukvårdsförvaltningens priser till privata vårdgivare vara i genomsnitt ca 30 procent lägre än konkurrentemas. Av sjukvårdsförvaltningens totala försäljning 1994 på ca 140 miljoner kronor utgjorde ungefär 10 procent försäljning till enskilda kommuner i länet och privata vårdgivare inom och utanför Göteborgs kommuns geografiska område. I ärendet

aktualiserades därför kommunens externa försäljning av engångs-

om artiklar var i strid med KomL:s lokaliseringsprincip.

Konkurrensverket konstaterade att kommunens eventuella överträdelse KomL:s bestämmelser inte prövas av Konkurrensverket utan av av förvaltningsdomstol. Vidare bedömdes att sjukvårdsförvaltningen inte hade en dominerande ställning på marknaden. Frågan om underprissättning i KL:s mening blev således inte aktuell att pröva. I likhet med fallet med Länia Material ovan framförde Konkurrensverket principiella synpunkter om kommunal näringsverksamhet som bedrivs på konkurrensmarknader.

Underprissättning tvätteritjänster Örebro läns landsting av - Sveriges Tvätteriförbund intresseorganisation för privata tvätteriföretag anmälde att landstingstvätterier tillhandahåller sina tjänster på marknaden i konkurrens med privata företag. Det aktualiserade om landstinget drev spekulativ verksamhet i strid med KomL. Vidare framförde Tvätteriförbundet att landstingstvätterier därmed underprissatte sina tjänster. Underskott i företaget täcktes enligt anmälaren i efterhand landstinget. Något enskilt landstingstvätteri utpekades inte av av Tvätteriförbundet. Konkurrensverket beslöt därför att nämnare studera tvätterimarknaden och den prissättning gäller för Länia AB, m.m. som ett bolag ägs Örebro läns landsting. som av

Tvätterimarknaden kan delas upp i två delmarknader, nämligen marknaden för tvätt privata hushåll respektive kommersiella eller offentliga inrättningar, s.k. industritvätt. Sistnämnda marknad var

358 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

relevant i detta fall. I vilken utsträckning landstingstvätteriema kan sälja sina tjänster på den öppna marknaden med hänsyn till KomLzs

bestämmelser och rådande rättspraxis är oklart se avsnitt 3.3. I

undersökningen framkom bidragande orsak till att landstingstvätatt en teriema börjat konkurrera på tvätterimarknaden den s.k. Ädelvar

reformen se kap. l.

Vid Konkurrensverkets studie framkom att Länias ambition var att öka sina marknadsandel på marknaden för industritvätt. Vid årsskiftet 199293 fördelade sig Länias intäkter till 70 procent från beställningar från landstinget medan resterande 30 procent utgjorde intäkter från kommuner och privata företag. Vid kalkylering av anbudspriser uttalade Länia att man tillämpar självkostnadsprincipen med tillägg för avkastningskrav. Enligt företaget innebär prissättning enligt detta inte en

självkostnadsprincipen se avsnitt 3.1 utan snarare en marknadsprissätt-

ning. Vidare framkom att Länias redovisningssystem möjliggjorde relativt detaljerade kostnadskalkyler i samband med t.ex. prissättning.

I Konkurrensverkets undersökning ingick inte i första hand att pröva om underprissättning i KL:s mening förekommit vid anbudstävlingar där Länia deltagit. Undersökningens främsta syfte att undersöka Länias var förutsättningar för att göra en korrekt kostnadsredovisning och prissättning. Konkurrensverkets slutsats blev att Länia hade ett i sammanhanget godtagbart redovisningssystem men att Länia som landstingsägt företag hade konkurrensfördelar jämfört med de privata tvätteriföretagen. Dessa fördelar var i korthet att Länias intäkter till större delen utgjordes av beställningar från landstinget. Dessa beställningar hade vid undersökningstillfället inte gjorts i konkurrens med de privata företagen. Det kunde göra det möjligt för Länia att ta ut ett högre pris än vad som motsvarade kostnaderna för tjänster som utfördes landstinget. Överskott på beställningar från landstinget kan i sådant fall användas för att subventionera tjänster som upphandlas i konkurrens med privata företag, dvs. här fanns risk för korssubventionering mellan icke konkurrensutsatt och konkurrensutsatt verksamhet. Därutöver pekade Konkurrensverket de skillnaderi en verksamhets finansiering

som finns mellan kommunala och privata företag se avsnitt 6.1.

Underprissättning av tvätteritjänster Landstinget i Västernorrland - Ett privat företag i Kramfors anmälde att det av landstinget i Västernorrland ägda företaget Långseletvätten AB, som agerade på den privata tvätterimarknaden, skulle underprissätta sina tvättjänster. Av anmälan framgick att Långseletvättens priser mot privata kunder, bl.a. restau-

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 359

och hotell, betydligt lägre än företagets priser på tvätt som ranger var utfördes det landstinget. Vidare framfördes att landstinget inte egna hade ställt avkastningskrav på företaget, vilket kan som en indirekt ses skattesubventionering som snedvrider konkurrensen på marknaden. Vidare framhölls i anmälan att Långseletvätten har ett tioårigt avtal med landstinget, vilket innebar att Långseletvätten under mycket lång tid skyddats från konkurrens på denna marknad. Då Långseletvätten också erbjöd tjänster andra kunder än det egna landstinget aktualiserades KomL:s bestämmelse förbud mot att driva spekulativ verksamhet. om

Av Konkurrensverkets undersökning framgick att Långseletvätten hade, jämfört med sina privata konkurrenter, klara konkurrensfördelar som landstingsägt företag. För det första hade landstinget inte ställt något långsiktigt avkastningskrav Långseletvätten. För det andra hade Långseletvätten, som framfördes i anmälan till Konkurrensverket, ett 10årigt avtal med landstinget. Avtalet löper ut först den 31 december 1999 och förlängs med ytterligare fem år om det inte sägs upp tre år före avtalsperiodens utgång. En så lång avtalsperiod, som kan bli totalt 15 år uppsägningsklausulen inte åberopas, kan inte förenas med syftet om

med lagen offentlig upphandling 1992:1528, LOU, se avsnitt

om 6.2.2.

Konkurrensverket framförde vidare att det ställs särskilda krav på kostnadsredovisningen i offentligt drivna företag, i detta fall Långseletvätten, för att möjliggöra att prissättningen kan baseras på ett korrekt underlag. Konkurrensverket granskade bl.a. företagets kostnadskalkyler för tvätteritjänster landstinget respektive tvätt som utfördes två hotell. Företagets system för kostnadsredovisning motsvarade högt ställda krav kostnadsfördelning gjorde det ändå men inte möjligt att på ett tillfredsställande sätt fastställa graden av kostnadstäckning för de tvätteritjänster som utfördes hotellen.

Underprissättning av tvätteritjänster Tierps kommun -

Österåkers Företagsrådgivning anmälde, på uppdrag Åkersbergatvät-

av ten AB, Tierpstvättens avtal med det privatägda Sturebadet i Stockholm. Tierpstvätten ingår som en särskild enhet inom Kommunteknik, en förvaltning inom Tierps kommun. Bakgrunden till anmälan var följande. Tierpstvätten hade ett avtal med Sturebadet i Stockholm om att utföra

tvätteritjänster. Åkersbergatvätten gavs tillfälle att lämna ett anbud på

Sturebadets tvätt. Sturebadet gav därefter Tierpstvätten möjlighet att lämna en ny prisoffert. Resultatet blev att Tierpstvätten sänkte sitt pris 15-20 procent till Sturebadet och kvarstod leverantör till badet. som

360 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

I anmälan ifrågasattes om de priserna i linje med självkostnya var nadsprincipen för kommunal verksamhet. Vidare påpekades att Tierpstvätten bedriver en betydande verksamhet utanför kommunens gränser och att detta synes strida mot lokaliseringsprincipen enligt KomL. I anmälan yrkades att Konkurrensverket tog upp fallet på allmänna grunder eftersom konkurrenslagen inte torde var tillämplig.

Av kommunens yttrande framkom följande. Tierpstvättens intäkter var 1993 totalt ca 1,7 miljoner kronor, varav ca 15 procent utgjordes av tvätt till kommunen. Andra kunder fanns inom kommungränsen som svarade för ca 30 procent av intäkterna medan resterande andel, omkring 55 procent, hänfördes till kunder utanför kommungränsen. Sturebadet var den största kunden med ungefär 60 procent av Tierpstvättens totala tvätt mätt i kilo. Kommunens kalkyl, upprättades som före överenskommelsen med Sturebadet och låg till grund för som avtalet, visade hur Tierpstvättens intäkter skulle förändras. Därvid framgick den nämnda prissänkningen. Någon kostnads- eller produktkalkyl upprättades inte. Kommunens uppföljning av avtalet med Sturebadet uppgavs visa att verksamheten bar sina kostnader, trots prissänkningen. Kommunen informerade också att Tierpstvättens om prislista för andra kunder ändrades den l januari 1994. Någon kostnadskalkyl gjordes inte utan priserna baserades på utfallet 1993 års av bokslut och beräknade kostnadsökningar under 1994. Dessa priser var högre än de som gällde för Sturebadet. Kommunen förklarade att skillnaderna mellan ordinarie pris och priserna för Sturebadet var att Sturebadets tvätt är förenat med lägre tvättkostnader bl.a. mindre smutsat.

Konkurrensverket konstaterade i sitt beslut att frågan kommunen om

brutit mot KomL prövas förvaltningsdomstol se avsnitt 3.1. Vidare

av fann Konkurrensverket att Tierpstvätten inte dominerande på var marknaden. Dänned blev det inte aktuellt att pröva om Tierpstvättens prissättning var i strid med 19 § KL. Med stöd verkets instruktion av framfördes den snedvridning av konkurrensen som kan följa att en av kommun driver näringsverksamhet i konkurrens med privata företag. Detta gäller speciellt i detta fall om Tierps kommuns kostnadsredovisning inte tillåter rättvisande beräkning de kostnader är en av som förknippade med tvätteriets verksamhet i stort respektive de tjänster som gäller för kunder utanför kommunen. I sådant fall finns uppenbar risk en att ett lågt pris till externa kunder subventioneras med kommunala skattemedel. Då några kostnadskalkyler inte redovisats kommunen av var det inte möjligt för Konkurrensverket att göra någon ingående

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 361

analys av Tierpstvättens priser till Sturebadet och andra kunder. Konkurrensverkets sammanfattande bedömning var att priserna synes ha grundats på bristfälliga kalkyler. Priserna för Sturebadet baserades uppenbarligen på så oklart underlag att risken var påtaglig att priserna bestämts utan tillräcklig kännedom kostnaderna för tvätten. Det om var därför angeläget att kommunen vidtog åtgärder för att säkra att tvätteriets prissättning baseras på ett relevant underlag.

Underprissättning av måltidsverksamhet Härryda kommun - I en anmälan mot Måltidsbolaget Härryda Måltidsservice AB Måltidsbolaget, som ägs av Härryda kommun, framfördes att detta bolag erhåller skattesubventioner. Därigenom skulle bolaget kunna hålla lägre priser på måltider än sina konkurrenter. I ärendet framkom att det fanns ett avtal mellan kommunen och Måltidsbolaget innebar att företaget som skulle svara för måltiderna vid kommunens skolor, sjukhem och servicehus samt till pensionärer i enskilt boende inom ramen för kommunens hemtjänst. Vidare framkom att Måltidsbolaget successivt utvecklade en beställningsverksamhet externa kunder företag och

privatpersoner Prissättningen baserades bolagets självkostnad.

Ärendet aktualiserade även kommunen följt KomL och förbudet mot om att driva spekulativ verksamhet.

Härryda kommun och Måltidsbolaget bestred att måltidsverksamheten subventionerades. Det framkom heller inte i övrigt i ärendet något som styrkte att bolaget erhöll subventioner. Konkurrensverket fann att Måltidsbolagets priser inte kunde anses vara en underprissättning i KL:s mening. Härutöver framförde Konkurrensverket vikten av att Härryda kommun gjorde verklighet sina planer att konkurrensutsätta av Måltidsbolaget genom att kommunens olika förvaltningar fick ta in anbud på måltidsverksamheten från såväl Måltidsbolaget andra som intressenter. Avtalsförhållandet mellan kommunen och Måltidsbolaget medförde att sistnämnda hade en konkurrensfördel i förhållande till sina konkurrenter med hänsyn till att större delen dess verksamhet av direktbeställdes av en kund kommunen.

Underprissättning av gaturenhållnings- och sophanteringstjänster - Göteborgs kommun Ett privat transportföretag ansåg att Renhållningsverket, verksamhet vars ingår som en del i Göteborgs kommun, i KL:s mening underprissatte rubricerade renhållningstjänster i samband med anbudstävlingar. Som en grund för anmälan redovisade transportföretaget bl.a. de priser som skulle gälla på området när Renhållningsverket utförde sina tjänster dels

362 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

internt den egna kommunen, dels vissa andra kunder fastighetsägare, bostadsrättsföreningar m.fl.. I det senare fallet redovisades jämförelsevis lägre priser.

I detta fall ansågs att Renhållningsverket hade dominerande ställning en på relevant marknad. Utifrån uppgifterna i ärendet bedömde Konkurrensverket vidare att berörda anbudspriser översteg de genomsnittliga rörliga kostnaderna. Det kunde inte visas att Renhållningsverkets prissättning var ett led i en plan eller hade till syfte att eliminera eller

försvåra marknadsinträdet för en konkurrent se avsnitt 2.2. Konkur-

rensverket ansåg därför att Renhållningsverkets prissättning inte utgjorde missbruk av dominerande ställning enligt KL.

Underprissättning av sophantering Växjö kommun - I en anmälan till Konkurrensverket anfördes att Växjö kommun accepterat ett anbud på sophämtning till underpris från det egna Gatukontoret. Enligt kommunen hade valet av anbudsgivareGatukontoret föregåtts av öppen anbudstävling, dvs. samtliga intresserade gavs möjlighet att lämna anbud. Anbuds- eller förfrågningsunderlaget hade kommunen tagit fram i samarbete med en utomstående konsult. Anbudsöppning och sammanställning av anbuden gjordes också av konsulten. Kommunens inköpsenhetbeställaren gjorde därefter anbudsutvärderingen. Enligt denna var Gatukontorets anbud lägst. Inköpsenheten valde Gatukontoret som entreprenör i samråd med konsulten och Gatukontoret deltog inte i övrigt i upphandlingsförfarandet.

Konkurrensverket hade inga synpunkter på kommunens upphandlingsförfarande. I sammanhanget kunde uppmärksammas Gatukontorets uttalande om vad den troliga skillnaden var mellan Gatukontoret anbud och anbuden från utomstående anbudsgivare. Man framförde att den kommunala självkostnadsprincipen låg till grund för Gatukontorets anbud och att detta inte omfattade vinstmarginal. Vidare noterade en verket att Gatukontorets verksamhet finansieras delvis med skattemedel, vilket vid konkurrensutsättning del verksamheten sophanteav en av ringen kan användas för att subventionera denna. Samtidigt kunde verket konstatera att Gatukontoret särredovisade de totala kostnaderna för renhållningensophämtningen inom ramen för sitt redovisningssystem, vilket innebar att risken för korssubventionering mellan Gatukontorets olika verksamheter hade begränsats.

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 363

Underprissättning statlig verksamhet konsulttjänster av - Ett privat konsultföretag anförde klagomål över Arbetsmarknadsverkets AMV uppdragsverksamhet sin interna enhet Arbetslivstjänster. genom Konsultföretaget ifrågasatte bl.a. Arbetslivstjänsters uppdragsintäkter om täckte verksamhetens kostnader och ansåg att det i rörelsen fanns en sammanblandning myndighetsuppgifter och kommersiell verksamhet. av

Enligt AMV:s regleringsbrev framgår bl.a. att Arbetslivstjänsters verksamhet skall finansieras med avgifter. Dessa skall även täcka vissa för AMV kostnader. Arbetslivstjänster var också enligt gemensamma AMV ekonomiskt åtskilt från den anslagsfmansierade verksamheten och för aktuella tjänster fanns det särskild kontoplan. Arbetslivstjänsters en ifrågasatta agerande inte i strid med KL då Arbetslivstjänster inte var bedömdes ställning. ha en dominerande

Underprissättning s.k. starta-eget-zttbildning Utvecklingsfonden i av - Dalarna Konkurrensverket uppmärksammades på Utvecklingsfonden i Dalarnas

Fondens prissättning på starta-eget-utbildning i samband med en

anbudstävlan initierades Arbetsförmedlingen i Falun. Fonden som av anbudstävlingen i konkurrens med fyra anbudsgivare. Då Fonden vann erhåller anslag från staten och landstinget misstänktes det att Fondens prissättning ett resultat bidrag i stället för en effektiv produktion var av av berörda tjänster.

I ärendet framkom att regeringen i regleringsbrev för budgetåret 199293 för utvecklingsfondemas verksamhet föreskrivit att nyetableringsinsatser skall prioriteras och att 40 procent av bidraget till ca verksamheten skall användas till nyföretagarinsatser. Fonden framhöll att det är viktigt att det långsiktigt finns tillgång till kvalificerade startautbildningar på marknaden. Vidare pekade fonden att under åren eget har olika former berörda utbildningar drivits t.ex. AMU och av av KomVux, vilka dock inte går att genomföra helt kommersiella

villkor. Fonden hänvisade också till att regeringen och Riksdagen

betonat att starta-eget utbildningar skall prissättas så att priset inte motverkar och potentiella företagares eventuella deltagande. Fonden nya upplyste att det bara fanns privat aktör erbjöd den aktuella om en som

utbildningen i regionen. Övriga aktörer på denna marknad, t.ex. AMU

och KomVux, hade enligt Fondens mening inte höga kvalitet samma och inriktning. Prissättningen styrdes vad utvecklingsfondema av bedömde att marknaden tål. Enligt Fonden har marknaden visat att kursavgiften inte bör överstiga 2 000 kr deltagare. Slutligen uppgav per

364 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Fonden att man upphandlade viss del regionens kursbehov externa av av utbildare och att man inte hade någon resultatredovisning på kursnivå.

Konkurrensverkets handläggning detta ärende gjordes enligt den av äldre konkurrenslagen 1982:729. Uppgifterna i ärendet visade att Fondens anbudspris understeg de faktiska kostnaderna och ett korrekt beräknat pris kunde ha medfört utgång anbudstävlingen. en annan av Vidare menade verket att systemet med statsbidrag till Fondens utbildningsverksamhet i detta fall otillfredsställande från konkurvar renssynpunkt. En bättre ordning för att skapa konkurrensneutralitet på marknaden för berörda utbildningstjänster att subventionen riktades var direkt till de som genomgår utbildningen. Därigenom erhålls ett konkurrensneutralt fmansieringssystem, vilket bättre garanti för ger en effektiv resursanvändning på området. En priskonkurrens på lika villkor i detta avseende kan innebära att ett konkurrensmedel hög kvalitet som på utförda tjänster får hög prioritet. Konkurrensverket fann i övrigt inte skäl att vidta åtgärder i ärendet.

Underprissättning mät- och kartritningstjänster Lantmäteriverket av - Ett privat företag anmälde Lantmäteriverket LMV för att genom underprissättning konkurrera ut privata företag på marknaden för bl.a. mät- och kartritningstjänster MBK-tjänster. Enligt företaget finansierade LMV konkurrensutsatt uppdragsverksamhet med anslagsmedel, vilket inte gjorde det möjligt för andra företag att konkurrera på lika villkor.

Uppgifterna i ärendet verifierade inte att LMV:s tillämpade priser på MBK-tjänster utgjorde underprissättning i KL:s mening. Samarbete i mer eller mindre formaliserade former förekommer dock inom den verksamhet som bedrivs vid LMV. Detta innebär att LMV:s uppdragsverksamhet, som utförs i konkurrens med privata utövare, bedrivs till viss del integrerat med verksamhet inte konkurannan som var rensutsatt. Detta gör det mycket svårt att fastställa sambandet mellan kostnader och prissättning for berörda tjänster, dvs. risken här var påtaglig för att den sistnämnda verksamheten, är anslagsfmansierad, som får subventionera konkurrensutsatt verksamhet.

Konkurrensverket uttalade mot denna bakgrund att det inte fanns tillfredsställande förutsättningar för att aktörerna på marknaden skall kunna konkurrera på lika villkor. Risken för att konkurrensen snedvrids är också påtaglig. Vidare framfördes att ett sätt att skapa bättre konkurrensneutralitet på marknaden är att LMV:s nuvarande tillgång till

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 365

fastighetsdata och grundläggande infonnation, som närmast kan annan likställas med samhällelig infrastruktur, blir en allmän tillgång. Det innebär att alla företag på lika villkor tillgång till denna infonnation ges till i förväg fastställda priser. Konkurrensverket föreslog också att LMV:s organisation ändras så klar separation görs mellan verkets att en myndighetsuppgifter och den konkurrensutsatta verksamheten.

Underprissättning dagskassehantering Posten och Riksbanken av - Samservicebox i Norrköping HB Sambox, är ett av bankerna som helägt bolag, klagade på Postens respektive Riksbankens prissättning för att ta hand företagens dagskassor. Enligt Sambox skulle Posten och om Riksbanken erbjuda denna tjänst till priser under självkostnad. I anmälan framfördes också att verksamheten vid Sambox faller under Finansinspektionens FI tillsyn och att dagskassehanteringen därmed omfattas speciella krav. Då detta inte gällde Posten skulle Posten kunna hålla av lägre priser. Vidare ansåg Sambox, såsom anmälan fick förstås, att såväl subventionerat dagskassehanteringen Posten som Riksbanken måste ha med andra verksamheter drivs de båda aktörerna. som av

Denna anmälan behandlades inom ramen för den äldre konkurrenslagen. Konkurrensverket fann inte något belägg för att underprissättning i konkurrenslagens mening skulle ha förekommit från Postens respektive Riksbankens sida. Verket uttalade att det alltid fanns en risk för underprissättning Postens och Riksbankens redovisningssystem inte om gjorde det möjligt att korrekt särredovisa olika verksamheter. Vidare framförde Konkurrensverket bidragande orsak till att Posten att en kunde hålla ett lägre pris på tjänster inom dagskasseområdet än bankemaSamboxorganisationema synes vara att Posten har andra krav än bankerna vad gäller valv, serviceboxar och värdetransporter. Det förhållandet att bankerna står under FI:s tillsyn kunde således förmodas påverka kostnaderna till fördel för Posten. Avslutningsvis framhöll verket att, enligt vad som framkommit i ärendet, sikt kommer troligen de hårdare regler som gäller för bankerna området även att gälla för Posten att Posten avsågs inordnas under FI. Därmed genom skulle bättre förutsättningar för konkurrensneutralitet på den aktuella ges marknaden.

4.3 Sambruk och underprissättning

I rapport från Statskontoret år 1991 Sambruk i offentlig verksamhet en föreslogs samutnyttjande överkapacitet inom den offentliga sektorn, - av

366 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

främst stödfunktioner. Ett angivet exempel var att flera myndigheter kunde utnyttja samma telefonväxel. Syftet med rapporten, som gjordes på regeringens uppdrag, att inspirera kommuner, landsting och var statliga myndigheter att samutnyttja varandras resurser avseende nämnda funktioner. Denna s.k. sambruksprincip definierades dock inte tillräckligt tydligt i rapporten. Därför har sambrukstanken åberopats i sammanhang som troligen inte omfattades det ursprungliga syftet, t.ex. i samband av med att myndigheter tagit initiativ till erbjudautföra tjänster på fungerande konkurrensmarknader. I det följande redovisas ett antal ärenden där offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader och där hänvisning till principen om sambruk gjorts, direkt eller indirekt. För att ytterligare belysa problemet har två ärenden medtagits handlagts som av förutvarande NO. Berörda branschorganisationer och företag har därefter inkommit med klagomål även till Konkurrensverket om samma konkurrensproblem. Dessa ärenden har likheter med fall då sambruk direkt har åberopats stöd för agerande på konkurrensmarknader. som

Underprissättning av helikoptertransporter Försvarsmakten -

NO yttrade sig över ett klagomål från Helikopterföretagens Riksförbund HFR över att försvaret hade för avsikt att konkurrera med privata företag vid anbudstävlan sjuktransporttjänster med helikopter. HFR om hänvisade till det privata företaget Norrlandsflyg AB, verksamhet vars enligt HFR riskerade att slås ut om försvaret skulle tillåtas konkurrera med helikoptertransporter, vars kostnader subventioneras med skattemedel.

NO framhöll att risken är betydande för snedvriden konkurrens genom möjligheten till konkurrensskadlig underprissättning när näringsidkare som står nära stat eller kommun uppträder på konkurrensmarknader. NO framhöll vidare att stora skillnader i villkor, som t.ex. tillgången till skattemedel eller subventioner i verksamheten, kan medföra att effektiva konkurrenter slås ut från marknaden och att köparna blir hänvisade till

ineffektiva gynnade aktörer. Särskilt allvarligt är detta då gynnandet

gäller endast en aktör. NO ställde sig dock inte helt avvisande till att civil och militär verksamhet konkurrerar under förutsättning att garantier kan ställas för att konkurrensen sker på lika villkor. NO förordade marknadsmässiga priser, dvs. att prissättningen skulle anpassas till de kostnader och andra förutsättningar som uppkommer om verksamheten bedrivs i ett särskilt företag med nonnala lönsamhetskrav.

HFR begärde senare Konkurrensverkets yttrande över en begäran från

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 367

Chefen för armén om ändring av förordningen om militär medverkan i civil verksamhet så att det skall vara möjligt att regelbundet använda försvarets helikoptrar i civila sjuktransporter. Begäran grundade sig på

1992 års försvarsbeslut prop. 199192: 102, kap. 1 sid. 123 ff om inköp

helikoptrar till försvaret. Avsikten är att dessa skall delfinansieav nya ras av sjukvårdshuvudmännen och kunna utnyttjas som ambulansflyg i sjukvårdshuvudmännens sjuktransporter. Chefen for armén avsåg att lägga anbud vid landstingens kommande upphandlingar i konkurrens med privata företag. Om konkurrensbestämmelsema måste beaktas för dessa transporter tvingas försvaret, enligt Chefen for armén, ta ut ett högre pris för dessa än vad som normalt skulle krävas eftersom verksamheten redan finansieras med skattemedel.

HFR pekade i anmälan på att sjukvårdshuvudmännens krav på Sjuktransporter med helikopter, där helikoptern normalt ingår som en ordinarie i ambulanssjukvården, inte går att möta med resurser resurs endast tillfälligtvis kan ställas till förfogande. Av anmälan framgår som vidare att, utöver införskaffandet av nya helikoptrar, det också fanns behov av utbildning av nya flygförare för att försvaret skulle kunna utföra ambulanstransporter sjukvårdshuvudmännen. Därutöver framkom att de militära helikopterflygningama inte behövde följa samma regler motsvarande civila transporter utan avsågs att flygas som militärt registrerade och efter militära och mindre omfattande flygregler. HFR menade att försvaret tilläts använda de nyinförskaffade om helikoptrama på avsett sätt så riskerade flera av de större helikopterföretagen att slås ut från marknaden. Eftersom helikopterbranschen får säsongsbransch är mycket beroende av uppdrag i anses vara en man ambulans- och räddningstjänst, en verksamhet som utgör 15-20 procent av företagens totala transportverksamhet.

Konkurrensverket betonade i sitt yttrande till HFR att de militära myndigheterna i detta sammanhang omfattas av samma konkurrensregler de privata företagen på marknaden och att detta, enligt verkets som mening, bör gälla även fortsättningsvis. Verket ansåg vidare att det finns anledning att utreda alternativa förslag till marknadsanpassade lösningar när det gäller användningen de införskaffade helikoptrama. En av möjlighet skulle därvid vara att civila operatörer kan ansvara för driften av de anskaffade helikoptrama, vars tjänster erbjuds sjukvårdshuvudmännen, ett förslag som för övrigt framförts av HFR.

Regeringen tog ställning till avgiftssättningen för de aktuella senare sjuktransportema med helikopter. Av regeringsbeslut den 25 november

368 Konkurrensverkels rapporter Konkurrens i balans

1993 framgår följande.

Avgifter skall härvid tas ut i enlighet med reglerna i avgiftsförordningen 1992:191; ändrad 1993:431 och förordningen 1986:1111 om militär medverkan i civil verksamhet. Avgiftssättningen skall vara rimlig, samtidigt som konkurrensförutsättningarna inte får snedvridas för konkurrerande företag på marknaden.

Riksrevisionsverket hari skrivelse den 30 september 1993 angett att verket uppfattar villkoren i regleringsbrevet regleringsbrev för budgetåret 199394 avseende Försvarsdepartementets verksamhetsområde, vår anm. som ett uttryck för att avgiften skall beräknas så att samtliga kostnader täcks utom sådana som är specifika för det militära försvaret.

Av avgiftsförordningens 5 § framgår att om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats, skall avgifter beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Vad som är den närmare innebörden av de specifika kostnader för det militära försvaret framgår inte av beslutet. Såvitt Konkurrensverket kan förstå skulle emellertid sådan en avgiftssättning innebära att de civila Sjuktransporter som försvaret utför sjukvårdshuvudmännen delvis kommer att subventioneras med hjälp av skattefmansierade militära resurser.

Underprissättning av helikoptertransporter FörsvarsmaktenNorrbot- tens Arméflygbataljon

Ansökan om icke-ingripandebesked Konkurrensverket prövade ansökan från Norrbottens Annéflygen bataljon om icke-ingripandebesked alternativt undantag från KL:s förbud mot konkurrensbegränsande beteende. Anmälan gällde fördelning av samdriftsvinster mellan försvaret och sjukvårdshuvudmännen. Beträffande KL:s tillämpning fann Konkurrensverket att fördelningen av samdriftsvinster vid parallellt utnyttjande av helikoptrar i militära och civila sammanhang inte omfattas förbuden i KL. Icke-ingripande av kunde därför beviljas. Verket framhöll dock att de privata helikopterföretagen inte har samma möjligheter som armén att uppnå samdriftsvinster som grundar sig på att verksamheten huvudsakligen är offentligt finansierad varför konkurrens på lika villkor inte kan anses föreligga. Den fördel som uppstår för armén de påstådda samdriftsvinstema beaktas kan om vara

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 369

avgörande för utgången anbudstävlan. av en

Konkurrensverket framhöll därför att risk föreligger för utslagning av effektiva företag. Det får särskilt allvarligt på marknad anses en som helikoptenn arknaden där antalet aktörer är begränsat och där verksamheten karaktäriseras betydande inträdeshinder, t.ex. i form höga av av investeringskostnader. Mot denna bakgrund betonade Konkurrensverket att utifrån intresset av en effektiv konkurrens i den offentliga sektorn borde armén, vid konkurrens med privata företag på fungerande marknader, anpassa sin prissättning efter de förutsättningar och kostnader som skulle uppkomma verksamheten bedrevs i ett om fristående företag med normala lönsamhetskrav. Under sådana förutsättningar torde enligt verket inte finnas något utrymme för fördelning av samdriftsvinster enligt arméns beskrivning.

Anmälningar om underprissättning AB Norrlandsflyg kom senare i en anmälan till Konkurrensverket att hemställa om att verket gjorde utredning anbudsgivningen från en om Norrbottens Arméflygbataljon i samband med upphandling av ambulanstransporter i bl.a. Jämtlands län. Enligt företagets uppfattning framgick det klart att flygbataljonens anbud subventionerat. Således var skulle bataljonen ha endast tagit kostnader för bl.a. inköp och upp flygtid till 50 procent. Såsom anmälan fick förstås skulle detta varit möjligt genom att bataljonens övriga kostnader subventionerades med skattemedel med hänvisning till sambruksprincipen. Dessutom skulle försäkringskostnaden endast ha medtagits till tiondel vad civil en av en operatör måste beräkna.

Konkurrensverket konstaterade att Norrbottens Annéflygbataljon inte var dominerande på marknaden för Sjuktransporter med helikopter, dvs. ifrågasatt underprissättning var inte i strid med KL. Med hänvisning till pågående utredning användning bl.a. Försvarsmaktens helikoptrar om av

på konkurrensmarknad se kap. 1 avskrev Konkurrensverket ärendet.

en

Svensk Pilotförening gjorde därefter liknande anmälan till Konkuren rensverket om Försvarsmakten och upphandling helikoptertransporter. av Denna gång var det landstinget i Västernorrland som svarade för upphandlingen. Enligt Svensk Pilotförening vann Försvarsmakten upphandlingen på grund offentliga subventioner. Konkurrensverket av behandlade detta ärende i likhet med vad nämns som ovan om upphandlingen som genomförts Jämtlands läns landsting. av

370 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Hemställan om att återkalla icke-ingripandebesked Airlift Helikopter i Sverige AB hemställde i skrivelse till Konkurrensverket att verket återkallade nämnda beslut om icke-ingripandeovan besked för Norrbottens Annéflygbataljon. Ett anfört skäl var att Försvarsmakten skulle inneha 80 procent de helikoptrar i landet som av kan användas för ambulanstransporter. Vidare framfördes att Försvarsmaktens finansiella styrka i kombination med inträdeshinder på marknaden medförde att någon befintlig eller potentiell konkurrens inte kan hota Försvarsmaktens dominerande ställning på marknaden för ambulanshelikoptrar. Därutöver framhölls bl.a. att Norrbottens Anneflygbataljon, att i sitt anbud till Västerbottens läns landsting genom kalkylera med s.k. sambruksvinster, gjort sig skyldig till underprissättning i strid med KL.

Konkurrensverket konstaterade i sitt beslut bl.a. att Norrbottens Annétlygbataljons syfte vid aktuell anbudsgivning inte kan ha varit att eliminera konkurrerande företag från marknaden för att därefter höja sina priser utöver de priser som skulle gällt vid en konkurrenssituation, vilket enligt Konkurrensverkets mening är en förutsättning för att det skall kunna vara fråga om underprissättning som strider mot 19 Denna slutsats styrks att Norrbottens Annéflygbataljon armén styrs av reglerna i avgiftsförordningen 1992:191 och förordningen av 1986:1111 militär medverkan i civil verksamhet, som förhindrar om armén att ta ut priser för de aktuella ambulanstransporterna som överstiger arméns kostnader. Det blev mot denna bakgrund inte aktuellt

att pröva om annén hade en dominerande ställning på marknaden se

även avsnitt 2.2 och 6.1.2.

I övrigt hänvisade Konkurrensverket i sitt beslut till pågående statliga utredningar underprissättning offentlig verksamhet och fredstida om av utnyttjande för civila ändamål avsedda för försvarsändamål av resurser

se kap. 1. Konkurrensverket avslog företagets hemställan om

återkallelse av nämnda icke-ingripandebesked.

Underprissättning sjötransporter FörsvarsmaktenSydkustens av marinkommando Ett privat företag anmälde 1991 till NO Sydkustens marinkommando MKS för underprissättning de sjötransporter som MKS tillhandahöll av civila kunder i konkurrens med företaget. Eftersom MKS inte heller hade höjt priset det senaste året kunde inte privata konkurrenter på marknaden öka sina priser. Enligt anmälaren täckte det aktuella priset, som de privata konkurrenterna inte kunde överstiga utan att förlora

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 371

uppdrag, inte de fullständiga kostnaderna för transporterna. Enligt MKS var marinens pris framräknat utifrån ett schablonmässigt intempris baserat på de faktiska rörliga kostnaderna samt ett påslag för den fast anställde befälhavarens lön. Däremot ingick inte lönekostnader för besättningen. Denna utgjordes av värnpliktiga. MKS framhöll också att man endast åtog sig uppdrag civila kunder inom för utramen bildningen av de värnpliktiga och att priset inte användes ett som konkurrensmedel.

NO konstaterade att när MKS åtog sig uppdrag på den konkurrensutsätta marknaden behövde MKS inte täcka alla de kostnader affärssom mässigt drivna företag har för sin verksamhet. Detta gällde bl.a. kostnader for värnpliktiga besättningsmän och vinst. Om MKS skulle utnyttja detta att regelmässigt sätta priser inte full genom som ger kostnadstäckning kan detta få till effekt att konkurrensen snedvrids och verksamhet bedrivs näringsidkare med normala kostnadstäcksom av nings- och vinstkrav försvåras eller omintetgörs. NO påpekade därför att prissättningen på de erbjudna tjänsterna borde ansluta till normala marknadsmässiga principer. Samtidigt framhölls att närmare en undersökning av vilket pris som skulle motsvara rimlig kostnadstäcken ning i de aktuella fallen skulle tämligen resurskrävande. De vara förhållanden redovisades i ärendet kunde inte påvisas ha sådan som en skadlig effekt från allmän synpunkt krävdes för ingripande enligt som den äldre konkurrenslagen 1982:729. NO fann heller inte anledning att gå vidare i saken.

Samma privata företag enligt ovan anmälde sedan till Konkurrensverket att MKS fortsatt att tillämpa en prissättning innebar att verksamsom hetens kostnader inte täcktes. I anmälan framfördes således att MKS inte har full kostnadstäckning för de sjötransporter säljs till civila som kunder i Karlskronaområdet. Mot bakgrund pågående statliga av utredningar om bl.a. Försvarsmakten och agerande på konkurrensmarknader fann Konkurrensverket inte anledning att närmare utreda de förhållanden påtalades i skrivelsen. som

Underprissättning beställningstrajik med buss och taxi m.m. av - Försvarsmakten Garnisonen i Skövde och Skaraborgs läns landsting Konkurrensverket yttrade sig på länsstyrelsens begäran ansökan över en till länsstyrelsen i Skaraborgs län från Försvarsmakten, Garnisonen i Skövde, om tillstånd att bedriva beställningstrafik med buss och taxi. Transporterna avsåg bl.a. resor för värnpliktiga i samband med

lS 15-1086

372 Konkurrensverkels rapporter Konkurrens i balans

helgpennission. I ansökan hänvisade Gamisonen till sambruk som motiv för att bedriva yrkesmässig transportverksamhet.

I sitt yttrande varnade Konkurrensverket för att vissa sambruksverksamheter kan expandera på ett sätt strider mot konceptets förutsom sättningar. Verket ansåg att det i praktiken fanns påtaglig risk för att en försäljning inom för sambruk till subventionerade priser skulle ramen spilla över till tillgodose behov normalt tillgodoses inom ramen att som för fungerande marknadslösningar. Risk skulle dänned föreligga för en från såväl konkurrens- samhällsekonomisk resursanvändningssom synpunkt olycklig utslagning icke-subventionerade konkurrenter. av

Länsstyrelsen beviljade tillstånd för beställningstrafik med buss. Ansökan taxitillstånd togs sedermera tillbaka av Gamisonen efter om från Svenska Taxiförbundet, är den dominerande protester som branschorganisationen för taxiföretag. Förutom i Hallands län, där man tidigare beviljats tillstånd, erbjuder Gamisonen busstransporter av icke obetydlig omfattning i Skaraborgs län till ett betydligt lägre pris än de privata bussföretagen kan konkurrera med. Eftersom trafiktillståndet gäller utan begränsning, trots att är befriad från t.ex. krav om man utbildade chaufförer, registrering fordon, skatteplikt etc. finns det av inget hindrar Gamisonen från att, förutom de egna transporterna, som också utföra beställningstrafiktransporter privata kunder. Gamisonen konkurrerar således med privata bussföretag om t.ex. Skolskjutsar, utflyktsresor och turisttransporter. Samtidigt utförs pennissionsresor för värnpliktiga under helgerna i viss utsträckning på entreprenad av privata bussföretag då Gamisonen inte alltid har tillgång till värnpliktiga chaufförer.

Enligt uppgift från ett privat bussföretag hade företagets transportvolymomsättning sjunkit till 25 procent den totala omsättningen ca av sedan Gamisonen beviljades trafiktillstånd.

I Skaraborgs län har landstinget fått tillstånd för taxitrafik som drivs i landstingets regi. Landstingets sjukhus erbjuder, inom för ramen sambruk, persontransporter mellan olika vårdinrättningar samt hemtranssjukbesök till kommunen vilken, efter att Ädelport efter avslutat reformen genomförts, finansierar äldreomsorgen. Dänned konkurrerar landstinget med privata taxiföretag bl.a. färdtjänsttransporter. Den om privata taxiåkaren tidigare utförde transporterna blev därigenom som arbetslös.

. Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 373

Underprissättning företagshälsovård Gävle kommun, Östersunds av kommun mjZ. Previa-rikshälsan AB Previa, ägs till 90 procent stiftelse som ca av en med bl.a. staten och fackliga arbetstagarorganisationer som stiftare, klagade hos Konkurrensverket bl.a. att förvaltningar enheter inom Gävle kommun, Gävleborgs läns landsting, Östersunds kommun och Jämtlands läns landsting avtalar med externa kunder utanför sin respektive ägarsfär, bl.a. privata företag, att utföra om företagshälsovård. Enligt Previa innebar dessa avtal i vissa fall, att tillämpade priser understeg Previas med i storleksordningen 25-35 procent. Orsaken var enligt Previa att de kommunala enheterna var skatteñnansierade och kunder marginalintäkter. Därmed att nya gav skulle konkurrensen snedvridas.

I yttranden från berörda kommuner och landsting framkom att separat kostnadsredovisning skulle finnas för respektive företagshälsovård. I ett fall Jämtlands läns landsting anfördes dock att det inte fanns en

fullständig fördelning kostnaderna. I ett annat fall Östersunds

av

kommun uttalades att kommunenheten skall sälja sina tjänster för att

täcka sina kostnader och att enheten givits rätt att balansera sitt resultat över åren.

Vidare framkom att intäkterna från externa kunder utgjorde mellan 2

Gävle kommun och 22 procent Gävleborgs läns landsting de

av totala intäkterna för företagshälsovård i respektive fall. Bland anförda motiv att driva företagshälsovård med redovisad inriktning märktes bl.a. hänvisning till principen om sambruk och att syftet med denna skulle vara att samverka på offentliga sidan för att på effektivast möjligaste sätt tillvarata våra skattepengar.

Konkurrensverket bedömde att företagshälsovården inom berörda kommuner och landsting företag i KL:s mening. Ingen de var av kommunala enheterna bedömdes dock ha dominerande ställning på respektive marknad. Det därmed inte aktuellt att pröva priserna var om utgjorde en underprissättning i KL:s mening.

4.4 Interna intrcssckonflikter vid anbudskonkurrens

Vid anbudskonkurrens offentligt driven verksamhet där den om offentliga upphandlarensbeställarens egenregi-verksamhet deltagit som budgivare, har det enligt Konkurrensverkets erfarenhet inte varit ovanligt att t.ex. personer i den offentliga förvaltningenmyndigheten

374 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

svarat för upphandlingen även på olika sätt ansetts påverka som anbudsgivningen från myndighetens egenregi-enhet. I detta avsnitt har tre ärenden medtagits för att belysa de beroendeförhållanden som kan knytas till uppträder såväl i beställar- som utförarroll personer som en vid anbudskonkurrens offentlig egenregi-verksamhet. Detta kan om en medföra interna intressekonflikter vid anbudsutvärdering och val mellan egenregi-enheten och externa anbudsgivare. Som torde framgå i dessa fall finns risk att den offentliga aktören bl.a. sätter priser som inte motsvarar faktisk resursanvändning.

Upphandling av vårdtjänster Helsingborgs stad - I anmälan framfördes att vid upphandling äldreomsorg inom en en av Helsingborgs Stad kommunen, tidigare utförts i egen regi av som kommunen, hade medlemmar av kommunfullmäktige samt kommunala tjänstemän deltagit när förfrågningsunderlaget upprättats och även lämnat anbud på de berörda tjänsterna. Detta förhållande hade, enligt anmälama, lett till s.k. delikatessjäv samt en osund konkurrens i förhållande till andra anbudsgivare.

Konkurrensverket fann inte stöd för att enskilt företag i detta fall skulle ha gynnats från konkurrenssynpunkt. Med hänsyn till omständigheterna i ärendet framförde Konkurrensverket att vid konkurrensutsättning av kommunal verksamhet är det viktigt att utarbeta beslutsrutiner i anslutning till upphandlingen så att misstankar inte uppstår att någon om anbudsgivare skulle otillbörligt gynnas vid val av anbudsgivare.

Upphandling av städtjänster Linköpings kommun - Enligt ett klagomål hade Linköpings kommun vid en upphandling av städtjänster enbart gett två aktörer möjlighet att lämna anbud, nämligen kommunens egenregi-enhet och ett privat företag. I det privata företag företagets ägare anställd städledare i kommunen och var en av som denne deltog dessutom vid framtagandet egenregi-enhetens anbud. av Det framkom vidare att egenregi-enheten under anbudstiden gavs möjlighet att korrigera sitt anbud sedan det privata företaget inkommit med sitt anbud. Anbudstävlingen resulterade i att det privata företaget vann anbudstävlingen.

Det här inte aktuellt att tillämpa konkurrenslagstiftningen med var hänsyn till att kommunens agerande i detta fall inte kunde hänföras till företagarrollen. Enligt Konkurrensverkets bedömning innebar upphandlingen, där endast två aktörer fick lämna anbud, att möjligheterna till en effektivitetsfrämjande anbudskonkurrens inte utnyttj ats ett godtagbart

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 375

sätt. Konkurrensverket pekade också på förhållandet med den kommunanställdes dubbla roller, som innebär påtaglig risk för att anbudsen givare otillbörligt gynnas.

Upphandling av transporttjänster med buss AB Dalatrafik

- Svenska Busstrafikförbundet, branschorganisation för privata bussföretag, ifrågasatte länstrañkföretaget AB Dalatrafiks opartiskhet vid företagets upphandling av egna busstransporter linjetrañk genom anbudskonkurrens. I upphandlingen anbud bl.a. Dalatrafiks gavs av dotterbolag, vars styrelsemedlemmar delvis är desamma för som

moderbolagetAB Dalatrafik.

Konkurrensverket framförde i sitt beslut bl.a. att redovisad ordning för styrelserepresentation kunde få oönskade effekter från konkurrenssynpunkt vid anbudstävlan och val anbudsgivare. Den form av av persongemenskap som aktualiserades i ärendet minskar garantin för objektiva beslut vid val anbudsgivare. av

4.5 Offentligt stöd

I det följande redovisas ärenden som gäller offentlig stödgivning till organisationer, företag m.fl. som påverkar marknadens konkurrensförhållanden. I redovisningen har sådana fall medtagits där stöd dels utgått direkt till enskilt företag, dels där stöd kan indirekt sägas vara av mer natur. I dessa fall har anmälaren oftast anfört att stödet använts för att subventionera priset på berörda och tjänster. varor

Stöd till kursverksamhet Länsarbetsnämnden i Kopparbergs län - Länsarbetsnämnden i Kopparbergs län LAN Företagarnas gav Riksorganisation FR ett stöd eller bidrag 390 000 kronor i syfte om att understödja utbildning småföretagare. FR överförde medlen till av sitt helägda dotterbolag, Företagarnas Utbildnings AB FUAB. Bolaget använde pengarna till att subventionera priserna för sin kursverksamhet med upp till 50 procent. En näringsidkare bedrev likartad kursverksom samhet ansåg att LAN:s bidrag ensidigt gynnade FUAB. LAN i angav yttrande till Konkurrensverket att avsikten med bidraget endast att var stödja FR för utbildning av småföretagare, inte att styra hur FR använde pengarna. Därmed var konkurrensfrågoma, enligt LAN, inte aktuella.

Offentliga aktörer är i funktionen givare offentligt stöd till som av näringsliv, utbildningsinsatser nonnalt inte företag i KL:s mening. m.m.,

376 Kønkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Konkurrensverket ansåg att prissänkningen av FUAB med 50 procent inte ett resultat konkurrensen på marknaden för berörd utbildning var av utan endast effekt de bidrag som erhållits från LAN. Halveringen en av priset innebar att andra företag med likartad utbildningsverksamhet av inte kunde priskonkurrera på lika villkor med FUAB. Konkurrensen på berörd marknad kunde därigenom snedvridas. Konkurrensverket anmärkte också på att LAN inte hade undersökt eller analyserat effekterna bidragsgivningen på konkurrensen, vilket ansågs skulle ha av gjorts med hänsyn till de bestämmelser reglerade LAN:s bidragssom givning.

Stöd till att starta företag Länsarbetsnämnden i Kristianstads län - Konkurrensverket uppmärksammades på att Länsarbetsnämnden i Kristianstads län lämnat stöd eller bidrag till en person för att kunna

starta eget köpman på mindre ort ca 400 invånare. Be-

som en folkningsunderlaget på orten var knappt tillräckligt för den handlare som redan fanns på orten och denne skulle därmed få det svårt att konkurremed den köpmannen fått ett betydande bidrag. Det fanns ra nya som därför risk för att den redan etablerade köpmannen fick slå igen sin verksamhet.

Länsarbetsnämnden har med stöd av förordning 1984:523 rätt att besluta bidrag till arbetslösa mfl. som startar egen näringsverksamom het. Villkoren innebär bl.a. att bidrag endast får lämnas till den som bedöms ha goda förutsättningar att bedriva näringsverksamhet, att verksamheten bedöms få tillfredsställande lönsamhet samt ge en bidragstagaren varaktig sysselsättning.

Mot bakgrund att det redan fanns en etablerad handlare på orten och av att kundunderlaget sannolikt otillräckligt för båda butikerna var ifrågasatte Konkurrensverket förutsättningen för tillfredsställande om en lönsamhet uppfylld enligt den nämnda förordningens bestämmelser. var Konkurrensverket anförde att näringsidkare tvingades lägga ner om en sin verksamhet därför näringsidkare fått statliga bidrag att en annan kunde agerandet ifrågasättas från konkurrenssynpunkt. Verket underströk i detta fall vikten att beakta konkurrensaspekter vid prövningen av av denna fonn av offentlig bidragsgivning.

Städ till industriella zitvecklingstjänstet Uppvidinge kommun - Uppvidinge kommun planerade, mot bakgrund bl.a. rådande av sysselsättningsbrist i kommunen, att upprätta ett helägt utvecklingsbolag initialt skulle finansieras bidrag från olika statliga myndigsom genom

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 377

heter och institutioner. Bolaget skulle anställa 20 arbetslösa tjänsteca män som industriella utvecklingskonsulter näringslivet i kommunen. Kompetensen för att utföra sådant arbete skulle säkras tjänstegenom männens tidigare arbetslivserfarenhet och viss kompletterande utbildning. Konsultema skulle placeras i olika tillverkningsföretag för att lyfta fram gamla och nya utvecklingsidéer. Inledningsvis skulle inte det kommunala utvecklingsbolaget debitera tillverkningsindustrin för dessa konsulttjänster, dvs. tjänsten skulle inte innebära något ekonomiskt risktagande för de bolag anställde den kommunala konsulten. Det som kommunala bolaget erhöll bidrag från kommunen, länsstyrelsen, länsarbetsnämnden och Trygghetsrådet SAF-PTK med totalt cirka två miljoner kronor. Kommunen och övriga bidragstagare motiverade projektet och nollpriset med att näringslivet inte skulle annars upphandla de konsulttjänster som det kommunala utvecklingsbolaget skulle svara för.

Konkurrensverket framhöll att eftersom inget annat bolag skulle kunna priskonkurrera med det planerade kommunala bolaget under angivna förhållanden skulle det kunna innebära att privata konsultbolag slogs ut från marknaden. Följaktligen skulle stödet kunna påverka prisbildning, hämma effektiviteten på marknaden och försvåra eller hindra andra konsultbolags näringsutövning. Den redovisade stödinriktningen var därför enligt verkets mening olämplig från konkurrenssynpunkt.

Stöd till utomhus bassängbad Stockholms stad - Nya Vanadisbadet AB anmälde att Konkurrensverket skulle granska Stockholms kommuns stöd till de kommunalt drivna utomhusbaden. Anmälan gällde att Vanadisbadets deltagande i det s.k. Sommarpasset under sommaren 1994 begränsades. Sommarpasset innebar att kommunen erbjöd fem avgiftsfria bad till Skolungdomar.

Kommunens agerande stred inte mot KL se även avsnitt 4.2

om utomhus bassängbad, Stockholms kommun. Konkurrensverket framförde att det är viktigt med hänsyn till konkurrensneutrala villkor på marknaden att kommunala stöd till olika aktiviteter för invånarna måste vara tillgängliga för alla företag under likartade förutsättningar.

Stöd till hotell- och restaurangverksamhet Hallsbergs kommun -

I en anmälan framfördes att Hallsbergs kommun subventionerade lokalkostnadema för hotellet Stinsen. Lokalerna kommunen. ägs av Hallsbergs kommun ansåg det önskvärt med ett konferens- och

378 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

representationshotell viss standard i tätorten samt med möjlighet av en till utbildning för gymnasieelever. Enligt kommunen kunde inte konkurrenten Pub Loket erbjuda motsvarande service och standard, vilket styrkte kommunen i uppfattningen behovet av ett konferensom och representationshotell i tätorten. Hallsbergs kommun avsåg att även framdeles subventionera Stinsen.

Mot bakgrund Stinsens lokalkostnader subventionerade och av att var att företaget erhöll gratis arbetskraft från Alléskolans hotell- och konferensutbildning ansåg Pub Loket det nödvändigt att sänka sina rumspriser, stänga lunchserveringen samt säga upp en och en halv tjänst för att försöka upprätthålla lönsamheten.

Enligt Konkurrensverket det i princip ofrånkomligt att den kommuvar nala stödgivningen ledde till att Stinsen möjlighet att på alla delar gavs sin verksamhet sätta lägre priser än vad är möjligt för andra av som hotell- och konferensföretag i Hallsberg med omnejd. Konkurrensverket framförde det olämpligt att Hallsbergs kommun, genom det att var aktuella hyresavtalet, subventionerade driften av Stinsen. Därigenom riskerade kommunen att medverka till snedvridning av konkurrensen en på den lokala hotell- och konferensmarknaden.

Stöd till hotell- och restaurangverksamhet Pajala kommun - Ett företag med hotell- och restaurangverksamhet i Pajala kommun anmälde kommunen subventionerade konkurrent till företaget. att en Stödet innebar enligt anmälaren att den konkurrerande verksamheten kunde hålla mycket låga priser. Enligt anmälaren snedvred detta konkurrensen på hotell- och restaurangmarknaden i Pajala kommun.

Bakgrunden att kommunen hade ett avtal med Pajala Folkethusförevar ning föreningen skulle ha dispositionsrätt till fastighet ägd av om att en kommunen. Denne innehöll, förutom lokaler för hotell- och restaurangverksamhet, även samlingslokaler för centralorten. Sistnämnda lokaler utgjorde enligt kommunen ett viktigt stöd för ortens föreningsliv och kulturella verksan1het. Enligt avtalet mellan kommunen och Folkethusföreningen fastställs ett preliminärt årligt driftsbidrag till föreningen i samband med antagande kommunens budget. I praktiken innebar av detta, enligt kommunen, ett driftsstöd för täckning av underskott till ett belopp högst 100 000 kronor år. I avtalet har i övrigt reglerats om per vilka kostnader för fastigheten skall betalas kommunen som som av ägare respektive Folkethusföreningen förvaltare av fastigl1eten. som

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 379

Enligt avtalet skall Folkethusföreningen också till att fastighetens se hotell- och restaurangdel fungerar tillfredsställande, i första hand via arrendator, med vilken föreningen skall upprätta arrendeavtal. Sedan 1990 hade också föreningen ett avtal med ett företag drift hotellom av och restaurangverksamheten. Folkethusföreningen ansåg inte att Pajala kommun subventionerade hotell- och restaurangverksamheten. Kommudriftskostnader för fastigheten, plus de kontanta driftsbidragen till nens Folkethusföreningen, uttalades kommunens ersättning till förevara ningen för förvaltningen av fastigheten.

Vidare framkom i ärendet att det tiden före byggandet av Folkethusanläggningen 1985 fanns ett hotell i kommunen, drevs av anmälaren. som Hotellet fick under åren 1983-1985 driftstöd från kommunen. Enligt kommunen nödsakad att göra detta efter nedläggningshot från var man ägarna. Vidare framförde kommunen att den sårbara situationen bidrog till att påskynda beslutet att bygga den nya anläggningen.

Med stöd uppgifter i ärendet beräknade Konkurrensverket att av arrendatoms hyreskostnad 1994 uppgick till 157 kronor m2 och ca per år. Vidare uppskattades relevant marknadshyra i Pajala vara i storleksordningen 200 kronor per m2 och år.

Konkurrensverket fann inte grund för åtgärder enligt KL i detta ärende. Från allmän synpunkt uttalade Konkurrensverket att det normalt inte är önskvärt att kommuner stöder kommersiell verksamhet såsom t.ex. hotell- och restaurangverksamhet. För att förvissa sig om största möjliga kostnadstäckning och minsta möjliga konkurrenspåverkan vid upplåtelse lokaler är det viktigt att ett anbudsförfarande tillämpas innan ett av långsiktigt avtal upplåtelse lokaler träffas. Om intresserade om av aktörer tillfälle att lämna anbud lokalerna minimeras risken för ges snedvriden konkurrens marknaden. Därför borde lokaluthymingen i detta fall föregåtts en öppen anbudsinfordran, enligt verkets av uppfattning.

Stöd till hotellverksamhet Eksjö kommun m.m. - Ett hotellföretag i Eksjö anmälde Eksjö kommun för att snedvrida konkurrensen att stödja ett företag i hotellbranschen. Kommunen genom beviljade kommunal borgen för Stadshotellet, verksamhet bedrevs vars i kommunägd fastighet. Dessutom omförhandlades gällande en hyresavtal, vilket enligt anmälaren innebar att Stadshotellets hyra subventionerades. Kommunal borgen innebär i praktiken att det ytterst är kommuninvånama blir betalningsansvariga för bolagets som

380 Konkurrensverkets rapporter SOU 1995: 105 Konkurrens i balans

låneåtagande.

Stödgivningen till hotellet omfattades inte KL. Verket påpekade i av detta fall att ett företag som ges kommunal borgen eller annan fonn av kommunalt stöd får konkurrensfördelar gentemot andra företag. Kommuner bör också undvika att med skattemedel stödja ekonomiskkommersiell verksamhet på konkurrensmarknader.

Stödhyresförlustgaranti m.m. till bostadsföretag Trelleborgs kommun - En privat företag drev fastighetsförvaltning ifrågasatte den som hyresförlustgaranti som Trelleborgs kommun givit till sitt bostadsföretag AB Trelleborgshem. Enligt anm älarens uppfattning omöjliggjorde denna garanti en konkurrens på lika villkor för övriga aktörer på bostadsmarknaden i Trelleborg. Detta skulle snedvrida hyresnivån till fönnån för Trelleborgshem. I anmälan anfördes också att Trelleborgshems andel av det totala hyresbeståndet i Trelleborg 41 procent. Vidare skulle var Trelleborgshems medelränta lånat kapital mycket låg jämfört vara med ett flertal privata fastighetsägare med samma hyresnivå som Trelleborgshem. Sistnämnda bolag skulle också erhålla särskilda medel från kommunen för personalutbildning.

Trelleborgs kommun. anförde att kommunen har skyldighet att ta sitt ansvar som ägare till Trelleborgshem och att hyresförlustgarantin sågs som ett koncembidrag. Kommunen uttalade även att det naturligt att var tillföra medel vid underskott och att kommunens enda intresse att var garantera det kommunala bostadsföretagets fortlevnad. Vidare pekade kommunen på gällande regler för att hyresförlustgarantin skulle utbetalas till Trelleborgshem. Reglerna innebar vid tidpunkten för kommunens yttrande till Konkurrensverket att det inte aktuellt att var betala någon hyresförlustgaranti. Ställningstagande till en eventuell sådan begäran från Trelleborgshem kunde ske tidigast ungefär ett om halvår.

Konkurrensverket framförde att KL inte tillämplig i detta ärende. var Vidare konstaterade verket att lagen 1947:523 kommunala åtgärder om till bostadsförsörjningens främjande m.m. gav kommuner rätt att lämna stöd till allmännyttiga bostadsföretag, t.ex. för att täcka hyresförluster. I och med lagen 1993:404 om upphävande den förstnämnda lagen av 1947:523 togs denna rätt bort. l förarbetena till den nya lagen 1993:404 förordades emellertid att kommunerna rätt att ekonoges miskt stödja boendet för enskilda hushåll. En uttrycklig bestämmelse om detta ansågs inte behövas genom regeringsfonnens krav på opartiskhet

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 381

och saklighet och likställighetsprincipen för kommunal verksamhet se

kap. 3. I betänkande l99293zBoU 19, som antagits av Riksdagen,

sägs i korthet att det får anses vara i enlighet med den kommunala kompetensen enligt KomL att skapa och driva bostadsföretag. Enligt utskottets uppfattning måste också kommunerna anses ha möjlighet att på olika sätt stödja kommunala bostadsföretag.

Konkurrensverket framförde i övrigt i sitt beslut de effekter som kan uppstå på bostadsmarknaden från konkurrens- och effektivitetssynpunkt på grund av en offentlig hyresförlustgaranti eller andra former av stödgivning, t.ex. förmånliga lånevillkor. Därvid framhölls riskerna för snedvridna konkurrensvillkor på marknaden med hänsyn till att bl.a. hyresnivån i det totala hyresbeståndet i stor utsträckning bestäms utifrån allmännyttans kostnader. Konkurrensverket pekade avslutningsvis på de motstridiga intressen som fanns i detta fall, dels att de allmännyttiga bostadsföretagen i regel har ett socialt för bostadsförsöijningen, ansvar dels att kommunen genom att subventionera egna bostadsföretag riskerar att snedvrida konkurrensen. Sistnämnda kan på sikt bidra till en

ineffektiv företagsstruktur och höga bostadskostnader se även avsnitt

6.1.4.

Stödaktieägartillskott till bostadsföretag Jönköpings kommun - Fastighetsägareföreningen Första Regionen ifrågasatte i en anmälan det aktieägartillskott som kommunfullmäktige i Jönköpings kommun ställt ut till ett av sina åtta helägda bostadsföretag allmännyttan. Av anmälan framkom att det berörda företaget erhöll 7,8 och 10 miljoner kronor för år 1992 respektive 1993 och att beloppet för 1994 skulle bli 20 miljoner kronor. Som stöd för redovisade aktieägartillskott bifogade föreningen till sin anmälan Sammanträdesprotokoll från Jönköpings kommunfullmäktige och skrivelse från det berörda kommunföretaget om äskande av medel. Mot den bakgrunden begärde Fastighetsägarföreningen att Konkurrensverket granskade om det av fullmäktige beslutade aktietillskottet är förenligt med KL. Om beslutet inte stred mot KL yrkade föreningen att Konkurrensverket gav sin syn på beviljade tillskott av skattemedel.

Konkurrensverket konstaterade att KL inte var tillämplig i detta fall. Vidare hänvisade Konkurrensverket till att man behandlat likartade

frågeställningar i ett tidigare beslut se ovan. Med hänsyn till Under-

prissättningsutredningens pågående arbete överlämnade verket sitt beslut i ärendet till utredningen.

382 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Stödförmånliga lånevillkor till kommunägt bolag Eskilstuna kommun - I en skrivelse till Konkurrensverket riktades klagomål mot Eskilstuna kommuns långivning. Kommunfullmäktige hade beslutat att kommunstyrelsen fick förse sitt bolag Eskilstuna Jemmanufaktur AB EJAB med ett lån på högst 100 miljoner kronor. Beloppet avsågs att de första åren utbetalas etappvis med mindre belopp. Vidare hade kommunstyrelsen beslutat att utreda frågan om s.k. intembank i kommunen. Denna skulle samordna likviditetshanteringen och betalningsströmmarna för kommunen och dess bolag. Vidare avsågs att intembanken skulle svara för upplåningen till de kommunala bolagen.

I ärendet framkom att EJAB:s huvudsakliga verksamhet att äga och var förvalta industri- och kontorsfastigheter och att vara kommunens näringslivsorgan. Bolaget sålde även tjänster inom området fastighetsskötsel. Vidare hade EJAB ett fastighetsbestånd och var part i en del kommanditbolag. Enligt EJAB var man marknadsledande på området för förvaltning av industrifastigheter. På denna delm arknad i kommunen var marknadsandelen ungefär 50 procent. I ärendet aktualiserades också om EJAB:s verksamhet i strid med KomL förbud mot att driva var spekulativ verksamhet och lokaliseringsprincipen. Konkurrensverket framförde i sitt beslut att det förhållandet att EJAB agerade på konkurrensmarknader var en uppgift för förvaltningsdom stol att pröva. Beträffande ifrågasatt beteende med kommunens selektiva utlåning till EJAB konstaterade verket att utlåningen inte kunde anses vara ett konkurrensbegränsande beteende i KL:s mening. Utlåningen föll dänned utanför lagens tillämpningsområde.

Med hänsyn till omständigheterna i ärendet pekade Konkurrensverket på den bristande konkurrensneutralitet som följer av att offentliga aktörer, t.ex. kommunala bolag, konkurrensm arknader. Därvid agerar framhölls de olika förutsättningarna för att finansiera verksamhet som drivs i offentlig respektive privat regi. Det förhållandet att kommunen garanterade EJAB:s kapitalförsörjning innebar, förutom att EJAB hade ett mindre ekonomiskt risktagande än sina konkurrenter, även förmånligare lånevillkor än sistnämnda. De olika fmansieringsförutsättningama kunde därför enligt verkets mening negativt påverka företagsstruktur och effektivitet på berörda marknader i kommunen.

Stöd till tolkverksamhet i statlig regi Statens Invandrarverk - Ett privat företag som drev tolkverksamhet klagade på Statens InvandrarverkRegion Syds beslut att inrätta ett kompetenscenter för bl.a. förmedling tolkar. Eftersom verksamheten enligt anmälaren skulle av

Konkurrens i balans Konkurrensverkels rapporter 383

komma att subventioneras statliga medel, ifrågasattes det om av verksamheten inte stred mot KL.

Konkurrensverket kunde konstatera att Statens InvandrarverkRegion Syd inte agerade i företagarroll beslutade att inrätta ett en när man kompetenscenteri regi. Ifrågasatt agerande omfattades således inte egen KL. Då den aktuella verksamheten skulle komma att konkurrera med av andra företag, framhöll verket att detta ställer särskilda krav på verksamheten från konkurrenssynpunkt. Det är således viktigt, betonade Konkurrensverket, att bl.a. verksamheten vid kompetenscentret hålls organisatoriskt och redovisningsmässigt klart åtskild från övrig verksamhet bedrivs Region Syd och att priserna på aktuella som av tjänster återspeglar kostnaderna för faktisk resursanvändning.

Subventionering vuxentandvård Jönköpings läns landsting av - Privattandläkarföreningen i Jönköpings län anmälde att konkurrensen på marknaden för allmän vuxentandvård snedvrids genom att vuxentandvård utförs Jönköpings läns landsting folktandvården som av subventioneras med landstingsskatt. En bakgrund till denna anmälan är att bamtandvård, helt finansieras med landstingsskatt, i nomialfallet som bedrivs landstingen folktandvården integrerat med vuxentandvård. av

Sistnämnda vård finansieras patientavgiftema och statliga bidrag se

av även avsnitt 4.2 folktandvården och Västernorrlands läns landsting. om

Konkurrensverket framhöll att skattesubventionering av folktandvårdens allmänna vuxentandvård kan möjliggöra för folktandvården att ta ut avgifter för denna tandvård i praktiken kunde innebära en som underprissättning i KL:s mening. Vuxentandvårdens priser regleras dock statlig tandvårdstaxa och eventuell underprissättning blev genom en en inte aktuell att pröva. Konkurrensverket framhöll att en grundläggande förutsättning för att uppnå konkurrensneutrala villkor tandvårdsmarknaden är att folktandvårdens olika verksamheter är redovisningsmässigt och organisatoriskt klart åtskilda. Det betyder att folktandvården bör bl.a. särredovisa de faktiska kostnaderna för respektive bamtandvuxenvård. Därigenom kan det undvikas att skattemedel avsedda för bamtandvården används för att subventionera kostnaderna för vuxentandvården.

Subventionering tandteknikerverksamhet Göteborgs kommun av - Klagomål framfördes över Göteborgs kommuns agerande i samband med att kommunen överlät sin tandtekniska verksamhet till en privat entreprenör. Huvudavtalet överlåtelse av tandteknikerverksamheten om innebar bl.a. att verksamhetens egendom, dvs. tillgångar, rättigheter och

384 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

förpliktelser, såldes för en krona. Avtalet innehöll även andra förmåner för köparen såsom att kommunens lokal fick disponeras hyresfritt under två år från överlåtelsen verksamheten för att därefter motsvara halva av marknadshyran under de två påföljande åren. Kommunen förband sig dessutom att köpa tandteknikertjänster för ett årligt förutbestämt fast belopp under avtalsperioden.

I rollen som upphandlare av tandtekniska tjänster Göteborgs var kommun inte företag i KL:s mening och omfattades därför inte av lagens tillämpningsområde. Vid uthyrning lokaler kunde kommunen av anses var företag enligt KL. Därmed skulle t.ex. lokaluthymingen och ifrågasatt underprissättning kunna prövats enligt KL. Den avsikt som skall förknippas med sådant agerande och prövning enligt KL kunde emellertid inte anses vara uppfyllt i detta fall, dvs. de subventionerade hyresprisema inte i strid med KL. var

Konkurrensverket konstaterade vidare att Göteborgs kommun hade sålt ut sin tandtekniska verksamhet till ett speciellt företag utan att andra presumtiva köpare fick reell möjlighet att lägga konkurrerande anbud. Därigenom skapades inte bästa garanti för att kommunen erhöll det för kommuninvånama förmånligaste köperbjudandet. Dessutom kom kommunen att köparen stora ekonomiska fördelar vid köp tjänster ge av från företaget. Detta kunde inte överensstämma med önskvärda anses principer om tillvaratagande och utnyttjande konkurrens för att av erhålla fönnånliga inköpsvillkor. Förfarandet kunde också försvåra för andra företag att effektivt konkurrera på denna marknad.

Städ till och subventionering tandvårdsfäretag Kronobergs läns av landsting Kronobergs läns Privattandläkarförening framförde till Konkurrensverket att Kronobergs läns landsting bildat ett antal privata ekonomiska föreningar av landstingets folktandvårdskliniker. Ett villkor för att bli medlem i föreningen var att ifråga anställd i föreningen. personen var Landstinget har samtidigt bildat ett aktiebolag, som ägs till 30 procent av landstinget. Resterande andel 70 procent ägs föreningarna. av Avsikten är att föreningarna skall driva tandvård självständiga som enheter och förfoga över resultatet verksamheten. Enligt Privattandav läkarföreningen hade landstinget givit betydande bidrag till aktiebolaget som sedan fördelat dessa till de ekonomiska föreningarna. Bidragen utgjordes av hyressubventioner, fömiånliga leasingavtal för utrustning, garanti för ökade pensionskostnader, strukturbidrag Detta skulle m.m. enligt Privattandläkarföreningen givit resultat att privattandläkama som

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 385

måste konkurrera med företag, vars kostnader subventioneras med 40 procent. Som stöd för uppgifterna subventionema och stöden om bifogades till anmälan avtalet mellan landstingets aktiebolag och de ekonomiska föreningarna. Mot denna bakgrund begärde Privattandläkarföreningen att Konkurrensverket granskade konkurrensförhållandena inom länets tandvård och det i detta fall inte rörde sig om om underprissättning från landstingets sida.

Konkurrensverket framförde att landstinget och det landstingsägda bolaget i en stödgivande roll inte var företag enligt KL, dvs. lagen var inte tillämplig. Vid form stödgivning, nämligen subventioneringen en av priset för uthyrning av lokaler och utrustning, var bolaget företag av enligt KL här kunde att avsiktskriteriet vid prövning av men anses underprissättning enligt KL inte uppfyllt. Därmed var de subvar ventionerade priserna inte i strid med KL. Med hänsyn till Underprissättningsutredningens pågående arbete vidtog Konkurrensverket inga åtgärder i ärendet.

4.6 Övrigt

I detta avsnitt har ärenden medtagits med en speciell konkurrensproblematik, t.ex. den statsägda Samhallkoncemen som driver näringsverksamhet på konkurrensmarknader. Vidare har fall medtagits där troligen skattesubventionerad information om och marknadsföring av offentlig en verksamhet kan ha givit denna konkurrensfördelar. Vidare redovisas ett fall av offentlig upphandling som i praktiken resulterade i s.k. avbruten

anbudstävling se även avsnitt 4.2 och ärendet om Landstinget Dalarna.

Fallet illustrerar att även offentlig egenregi-enhet, vid anbudstävom en lan om den egna verksamheten, inte lämnar det lägsta anbudspriset vid den givna kvaliteten kan egenregi-enheten ändå vinna anbudstävlingen. En bidragande orsak är nuvarande brister i lagstiftningen på

upphandlingsområdet se kap. 5.

Statligt stöd och underprissättning Samhallkoncemen - Samhall, ägs staten, har till uppgift att bl.a. rehabilitera

som av

arbetsskadade och underlätta för personer med bl.a. funktionshinder att få arbete på den öppna arbetsmarknaden. Konkurrensverket har fått ett 10-tal anmälningar eller klagomål mot företag inom Samhallkoncemen. En nämnare i dessa anmälningar är att Samhallföretag gemensam anklagas för underprissâttning med stöd skattemedel i konkurrens av med privata Företag. Klagomålen gäller bl.a. sådana produktområden

386 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

och marknader utmärks relativt hård konkurrens, städverksom av t.ex.

samhet tre ärenden. I ett fall gällde klagomålet låga priser på

Säkerhetsskåp för vapenförvaring där ett Samhallföretag blivit marknadsledande.

I de flesta ärenden som gällt Samhallföretag har företaget inte haft dominerande ställning relevant marknad, dvs. ifrågasatt underprissättning har inte varit i strid med KL. Även KL skulle varit om tillämplig torde det mycket svårt att påvisa underprissättning i KL:s vara mening. Det kanske viktigaste skälet är att vid prövning underav prissättning enligt KL torde den avsikt skall knytas till sådan som prissättning svårligen kunna visas. Ett annat skäl är det i ärenden har att framkommit att Samhallföretag inte har haft särskild kostnadsen redovisning för viss konkurrensutsatt verksamhet, vilket gör det svårt en att hänföra de faktiska kostnaderna till ett specifikt produktområde. I stället tillämpar Samhall fonn referensprissystem, skall en av som motsvara en marknadsprissättning.

Det bör också framhållas att till Samhallkoncemen har knutits det s.k. Kontaktrådet Samhall Näringslivet, består för - - som av representanter Samhall samt industrins och handelns branschorganisationer. En uppgift för Kontaktrådet är att vid behov närmare undersöka ett Samhallföretags

prissättning se även avsnitt 6.1.4.

Avbruten upphandling vårdtjänster Bohuslandslinget av - Ett privat vårdföretag riktade kritik mot Lysekils hälso- och sjukvårdsnämnd Nämnden inom Bohuslandstinget. Kritiken avsåg Nämndens i detta fall den kommunala beställarens beslut att anta ett betydligt -

högre bud ca 50 procent, som lämnats den kirurgkliniken vid

av egna Uddevalla sjukhus, framför det privata företagets anbud. Anbuden från de två anbudsgivama bedömdes landstinget likvärdiga med av vara hänsyn till vårdkvalitet.

Konkurrensverket konstaterade bl.a. att Bohuslandstingets inriktning

mot att utsätta den egna verksamheten för konkurrens positivt, att var men det i detta fall saknades en klar konkurrensstrategi. Ansvarig beställare klargjorde inte i förväg hur anbuden skulle komma utvärderas, vilket att var till klagandens nackdel. Därför saknades också förutsättningar för klaganden att få sitt anbud värderat efter entydiga och i förväg kända kriterier. Förutsättningarna, bl.a. krav på lokalens utformning, för anbudståvlingen kom också att ändras vid beslutet val anbudsom av givare. Konkurrensverket konstaterade att det inte finns lagregler i detta

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 387

fall som i praktiken gör det möjligt för privat vårdgivare att få rätt mot en kommunal egenregi-enhet om denna enhet otillbörligt gynnas vid en anbudstävlan.

Skattesubventionerad information landstingsanställda husläkare

om - Landstinget Gävleborg Landstingen var som huvudman för sjukvården ansvarig för införandet av husläkarsystemet i respektive län. I Gävleborgs län klagade privata läkare på Landstinget Gävleborgs tillvägagångssätt när man införde husläkarsystemet. Därvid uppmärksammande man verket på bl.a. landstingets nedlagda kostnader för information om etablering av egna husläkare. Således gick de enskilda hälsocentralema inom landstinget ut med information till invånarna om de egna husläkarna. För denna information föreslog landstinget på central nivå att de egna förvaltningamasjukvårdsdistrikten skulle beviljas tilläggsanslag från de statliga medel som var särskilt avsedda för information om bl.a. samtliga blivande husläkare. Fördelningen av dessa medel skulle för hälsocentralema vara beroende av antalet invånare i varje distrikt medan de privata husläkama skulle erhålla en fast engångsersättning.

Landstingets blivande husläkare bedömdes Konkurrensverket ha fått av en konkurrensfördel jämfört med privata husläkare genom den redovisade metoden for fördelning av anslag för infonnationsaktiviteter kring husläkarsystemets införande. Enligt Konkurrensverket kunde landstinget i sin funktion införare husläkarsystemet inte anses vara företag som av i KL:s mening och omfattades dänned inte av lagens tillämpningsområde. För att få konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata husläkare betonade Konkurrensverket vikten att landstinget tillämpaav de lika grunder för att beräkna ersättningen för offentliganställdas och privata läkares informationskostnader inom ramen för husläkarsystemet.

Skattesubventionerad information m.m. på marknaden för återvinning

av utländsk mervärdesskatt Sveriges Exportråd -

I likalydande skrivelse till Konkurrensverket, näringsministem och

skatteministem påtalades att den verksamhet Sveriges Exportråd som driver under namnet Moms Retur innebär en konkurrensbegränsning. Därvid framhölls att rådet har konkurrensfördel på rubricerade en marknad att kunna utnyttja statliga anslag som erhålls för rådets genom exportfrämjande verksamhet. Vidare framhölls att rådet vid sin verksamhet på marknaden för återvinning av mervärdesskatt inte behövde ta några affärsrisker. Dessa svarade Exportrådet för som inte behövde ha den bankgaranti de privata företagen måste ha. En som

388 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

annan konkurrensfördel var enligt anmälan att Exportrådet kunde utnyttja statliga anslag för omfattande marknadsföringsinsatser.

Exportrådet bildades 1972 staten och näringslivet. Det statliga av anslaget till Exportrådet för budgetåret 199394 var ca 200 miljoner kronor. Exportrådets företagsintäkter inklusive abonnemangsavgifter var detta budgetår i storleksordning. I början på 1990-talet gjordes samma en översyn av statens roll i den exportfrämjande verksamheten SOU 1991:3. I proposition 199192:l08 anförde regeringen bl.a. att selektiva åtgärder till stöd för näringslivet bör begränsas till områden där det finns tydliga samhällsekonomiska motiv för statliga insatser.

Av Konkurrensverkets undersökning i ärendet framkom det att svenska företag betalar 4-5 miljarder kronor i utländsk moms. Ett 50-tal företag arbetar med att få tillbaka moms till svenska företag. Exportrådets enhet Moms Retur var bland de fyra mest betydelsefulla aktörerna på marknaden. I övrigt framkom uppgifter om att en intensiv marknadsföring av verksamheten vid Moms Retur gett en uppmärksamhet som inte torde stå i proportion till verksamhetens omfattning.

I ärendet framkom inga uppgifter som talade för att Exportrådet var dominerande på relevant marknad. Inte heller i övrigt bedömdes Moms Returs verksamhet vara i strid med KL. Konkurrensverket pekade allmänt på bl.a. den kostnadsredovisning som krävs för att undvika korssubventionering när företag driver både anslagsfinansierad och konkurrensutsatt verksamhet.

5 Erfarenheter av Konkurrensverkets ärenden

Inledning

De områden och branscher som berörs av Konkurrensverkets ärenden ifrågasatta underprissättning kommunala aktörer och statliga om av myndigheter, skattesubventionering av konkurrensutsatt verksamhet och offentligt stöd är följande: bostadsmarknaden inklusive fastighetsförvaltning, brandredskap inklusive service, dagskassehantering, friskvård främst gym och workoutverksamhet, företagshälsovård, gaturenhållning, hotell, viss laboratorieverksamhet, vissa konsulttjänster, lokaluthyming, mät- och kartritningstjänster, måltidsverksamhet, primärvård, Sjukvårdsartiklar, sophämtning, städning, tandvård, tolktjänster, transporter buss, båt, helikopter, taxi, tvätteriverksamhet,

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 389

tjänster på mervärdesskatteområdet och äldreomsorg. Erfarenheter av handläggningen klagomålen är följande. av

KL kan oftast inte användas för att ingripa mot aktualiserade konkurrensproblem.

Offentliga aktörer har ofta inte anpassat sin kostnadsredovisning till vad som krävs i en konkurrenssituation. Det är i vissa avseenden oklart vilka regler eller förutsättningar som gäller när offentliga aktörer dels konkurrerar med andra företag, dels ger stöd till enskilda företag. Införande av konkurrens i offentlig sektor har ibland utmärkts av otillräckliga förberedelser och kunskaper om konkurrenslösningar. Antalet anmälningar är sannolikt få jämfört med omfattningen av konkurrensproblemet med skattesubventioner och konkurrens som rör offentliga aktörer.

Tillämpning av KL Ett viktigt skäl varför KL inte varit tillämplig på de aktuella konkur-

rensproblemen är att myndigheters ifrågasätta beslut eller agerande inte

varit ett led i företagarroll, vilket är huvudförutsättning för att en en tillämpa KL. Det gäller t.ex. vid myndighets stödgivning till enskilda företag. Normalt är inte heller myndigheter företag i KL:s mening i funktionen upphandlare och tjänster tillhandahålls som av varor som invånarna och där upphandlingen inte görs i en företagarroll.

Här bör också framhållas en omständighet som rör situationen när statliga myndigheter, kommuner och landsting och deras bolag konkurrensutsätter egen verksamhet genom anbudstävlan där egenregienheten deltar med eget anbud. Denna typ av anbudstävlan är en vanlig konkurrenslösning i offentlig sektor. Om egenregi-enhetensförvaltningens anbudspris internpris inte täcker verksamhetens kostnader kan en ifrågasatt underprissättning i detta fall anses falla utanför KL:s tillämpningsområde. Ett skäl är att förvaltningen tillhör samma juridiska person som den offentliga aktören som svarar för upphandlingen och gör valet av anbudsgivare. Egenregi-enhetens anbud kan med hänsyn

härtill närmast anses likställt med interna inköpsvillkor se avsnitt 2.4.

Ett i princip likartat problem kan också förknippas med lagen om offentlig upphandling 1992:1528, LOU. Denna lag omfattar köp mellan två juridiska personer. Således kan myndighetens köp från egenregi-enhet efter anbudstävlan inte anses omfattas av LOU och en

390 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

köpet skulle dämied inte kunna prövas enligt denna lag. Kommunalt köp från egen förvaltning är nämligen en ekonomisk transaktion inom samma juridiska person, vilket inte kan upphandling i anses vara en LOU:s mening. Därför har företag som efter en kommunal anbudstävlan förfördelats i förhållande till kommunenslandstingets förvaltning egen små eller egentligen inga möjligheter att få rättelse med stöd av LOU. Med hänsyn till detta har en arbetsgrupp inom regeringskansliet

föreslagit ett tillägg iLOU Ds 1994:83. Förslaget innebär

att om en offentlig förvaltning vinner en anbudstävlan om den egna verksamheten, trots att man inte lämnat det förmånligaste budet, skall berört beslut kunna prövas utifrån LOU:s regler om affärsmässigt agerande vid bl.a. val av anbudsgivare. Detta förfarande offentlig aktör innebär i av praktiken avbruten upphandlinganbudstävling. Sådant förfarande kan

heller inte prövas enligt lagen om otillbörligt upphandlingsbeteende se

bilaga 2. Konkurrensverket har i ett remissyttrande över förslaget framfört att det är angeläget från konkurrenssynpunkt att förslaget genomförs.

När KL har varit tillämplig vid ifrågasatt underprissättning är det två skäl som i de flesta fall bidragit till att Konkurrensverket bedömt att prissättningen inte varit i strid med KL. Det första skälet är att den offentliga aktören inte varit dominerande på relevant marknad. Ifrågasatt underprissättning har således fallit utanför KL:s förbud. Det andra skälet är att syftet att slå ut konkurrenter prisreduktion inte har genom en kunnat beläggas. Här har förekomsten ett kommersiellt vinstmotiv av en central roll. Oftast är det också svårt att koppla ett sådant vinstmotiv till

att offentliga aktörer underprissätter sin verksamhet se avsnitt 4.2 och

6.1.2.

Utöver dessa skäl bör framhållas att redovisningssystemen i offentlig sektor ofta inte har anpassats till vad som krävs i en konkurrenssituation. Därför har det varit resurskrävande och mycket svårt att klarlägga sambandet mellan verksamhetens kostnader och tillämpat pris, vilket kan vara ett hinder för att tillfredsställande slutföra en prövning enligt KL av offentliga aktörers ifrågasätta underprissättning.

Ej anpassad kostnadsredovisning Redovisningssystemen i offentlig sektor har ofta inte förändrats i takt med utvecklingen mot konkurrens i offentlig sektor. Det har inneburit att den offentliga aktören inte till fullo kunnat visa kostnaderna för verksamheten. Kunskap dessa kostnader får sägas bland de om vara viktigaste förutsättningarna vid priskalkylering i offentlig sektor, inte

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 391

minst vid upphandling och anbudskonkurrens. Det innebär också att översyn och eventuell ändring redovisningssystemen bör vara ett av väsentligt inslag vid förberedelser konkurrensutsättning offentlig av av verksamhet.

Inom offentlig sektor är det vanligt att olika verksamheter drivs integrerat inom förvaltning eller bolag. En eller flera av dessa samma verksamheter kan konkurrensutsatt. Risken är då påtaglig for s.k. vara korssubventionering mellan icke konkurrensutsatt och konkurrensutsatt verksamhet sistnämnda verksamhet inte är organisatoriskt klart om åtskild från övrig verksamhet och heller inte har egen kostnadsen redovisning. Subventionering konkurrensutsatt verksamhet kan i sin av tur upphov till en prissättning som inte täcker verksamhetens ge kostnader. Erfarenheterna Konkurrensverkets ärendehantering och av verkets särskilda undersökningar av offentliga verksamheter är också att offentliga aktörer ofta inte har särredovisat konkurrensutsatt verksamhet.

Här kan framhållas att kommunala aktörer ofta inte har analyserat eller bestämt hur indirekta kostnader, t.ex. kostnader för central administration och lokaler, på ett rimligt sätt skall fördelas på olika förvaltningarenheter och verksamheter. Dessa kostnader kan utgöra uppemot 30 procent de totala kostnaderna för viss verksamav en hettjänst. Enligt Konkurrensverkets erfarenheter förekommer också att statliga myndigheter i nämnda avseende inte heller har utvecklat sin kostnadsredovisning. I Konkurrensverkets rapport Kommunal kostnadsredovisning konkurrensinriktade åtgärder i beställar- och utförarmiljö, utvecklas närmare vilka förbättringar som behöver vidtas beträffande kommuners och landstings kostnadsredovisning från bl.a. konkurrenssynpunkt.

Enligt Konkurrensverkets mening är det en utvecklad kostnadsredovisning, i kombination med att offentlig verksamhet normalt

garanteras skattemedel se kap. 6, kanske utgör de främsta

av som skälen till klagomålen mot offentliga aktörers prissättning vid konkurmed privata företag. För närvarande finns det heller inte en rens tillfredsställande garanti för att denna konkurrens inte snedvrids med redovisningsområdet i offentlig stöd av skattemedel. Förhållanden på sektor kan medföra en påtaglig risk att införande av konkurrens kan tendera att bli ett mål i sig i stället för ett medel för effektivare utnyttjande av tillgängliga resurser.

392 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balams

Oklara regler och förutsättningar Det är i vissa avseenden oklart vilka regler och förutsättningar som gäller för offentliga aktörer när dessa på konkurrensmarknader. agerar En i sammanhanget väsentlig oklarhet är vilka undantag gäller från som

KomL:s förbud mot att driva spekulativ verksamhet se kap. 3. De

prejudicerande rättsfallen är förhållandevis få och det finns även motstridiga dom stolsbeslut. Nuvarande överklaganderegler innebär också att det finns små möjligheter för privata företag att få rättelse med stöd av KomL om en kommunal förvaltning eller ett kommunalt bolag etablerar sig i bransch, t.ex. börjar utföra måltids-, städ- eller en tvätteriverksamhet på den öppna marknaden såsom framgår de av redovisade klagomålen till Konkurrensverket.

Ett närliggande konkurrensproblem och oklarhet i KomL:s regelverk en gäller kommunernas och landstingens möjlighet att utföra tjänster varandra, vilket i förekommande fall normalt skall, med hänsyn till LOU:s tillämpningsområde, föregås anbudstävlan. Enligt KomL av en gäller undantag från lokaliseringsprincipen kommunen eller om landstinget har tillfällig överskottskapacitet. För närvarande undersöker en arbetsgrupp inom regeringskansliet förutsättningarna för kommuner och landsting att i vissa fall få utföra s.k. extern uppdragsverksamhet

och därmed undantas från bl.a. lokaliseringsprincipen se kap.

Ett väsentligt konkurrensproblem är också offentlig stödgivning till enskilda företag. Den får stödet får konkurrensfördel och det som en gäller alltid att väga stödets positiva effekter på sysselsättning mot negativa effekter på konkurrensen på berörd marknad. I berörda statliga förordningar ges dock i princip ingen vägledning hur stöd skall utgå för att konkurrensintresset skall kunna beaktas tillsammans med andra mål

med stödet se avsnitt 6.2.3. KomL har relativt klara regler för

stödgivning, men reglerna innebär att ett företag inte är kommunsom medlem inte får överklaga ett kommunalt beslut stöd till företagets om

konkurrent och dänned få rättelse se avsnitt 3.2.

Ibland har, som framgår klagomål till Konkurrensverket, offentlig av verksamhet privatiserats samtidigt relativt omfattande stöd givits till som denna verksamhet. Stödet har givits direkta bidrag, nedsättning som av hyror, fönnånliga villkor för uthyrning nödvändig utrustning av m.m. Sådana fall stödgivning har såvitt Konkurrensverket känner till inte av prövats av domstol enligt KomLzs bestämmelser. Om berörd stödgivning skall likställas med stöd till enskilda näringsidkare enligt Kon1L:s bestämmelser kan heller inte sägas med säkerhet.

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 393

En bakgrund till KomL:s bestämmelser om att kommuner och landsting i princip inte får ge stöd till näringslivet är att staten skall svara för denna uppgift. I Sverige har det också utformats ett stort antal centrala och regionala stödprogram i syfte att stimulera bl.a. näringslivet inom olika områden, främst utifrån sysselsättningspolitiska mål. Former och regler för stödgivning är fastlagda i lagar och specificeras sedan i stödförordningar och andra författningar, i regleringsbrev samt i instruktioner för myndigheter eller andra organisationer som svarar för stödgivningen. Av Konkurrensverkets rapport Offentligt stöd till näringslivet, som tillställts regeringen i mitten av 1994, och av de ärenden som redovisas i föreliggande rapport, framgår att statliga myndigheter inte alltid har kunskap om vilken effekt en viss stödgivning kan få på marknadens konkurrensförhållanden.

Konkurrenssnedvridningar kan följa av offentlig stödgivning gäller, som förutom direkta stöd till företag, även indirekta stöd. Exempelvis framkommer det Konkurrensverkets ärenden att kommunala aktörer av uppträder på konkurrensm arknad samtidigt har uppdrag från den som en egna kommunen eller landstinget utan att detta föregåtts av en upphandling genom anbudskonkurrens. Detta skydd mot konkurrens får ses som en klar fördel, särskilt när dessa direktköp från den egna förvaltningen täcker väsentlig del den totala verksamhetens intäkter. en av

Av Konkurrensverkets ärenden framkommer också att kommunen eller landstinget ibland har tecknat kontrakt med eget bolag om att utföra en viss tjänst kommunen eller landstinget för en relativt lång tidsperiod. Dessa avtal innehåller också ibland s.k. förlängningsklausuler som innebär att sådana avtal i princip kan förlängas i det oändliga om någon avtalspartema inte säger avtalet. Det finns enligt av upp Konkurrensverkets mening skäl att anta att denna fonn av förlängningsklausuler är vanligt förekommande. Att förlänga sådana avtal ett flertal gånger motverkar syftet med LOU, dvs. att utnyttja konkurrensen på marknaden för att erhålla fönnånliga inköpsvillkor. Det är dock oklart vad som gäller enligt LOU i sådana fall.

Det är också fråga indirekt stödgivning när kommuner eller om landsting ger jämförelsevis förmånliga lån inklusive kommunal borgen till sina bolag. Av redovisade fall i avsnitt 4.6 framgår också en form indirekt stödgivning innebär att myndigheter anslår medel för av som marknadsföring av egen konkurrensutsatt verksamhet som kan ha inneburit i sammanhanget klar konkurrensfördel. en

394 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Otillräckliga förberedelser och kunskaper om konkurrenslösningar Införandet av konkurrens i offentlig sektor har ibland utmärkts av otillräckliga förberedelser. Syftet med konkurrenslösningar och vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att privata företag skall få utföra verksamhet kommunen eller landstinget har t.ex. inte fastställts i förväg. Detta framgår bLa. av fallet med Landstinget Dalarna respektive Bohuslandstinget och anbudskonkurrens om egenregi-

verksamhetvårdtjänster se avsnitt 4.2 respektive 4.6. Sistnämnda fall

visar också att även om extern anbudsgivare i förhållande till egenregienhet skulle lämnat det förmånligaste anbudet pris- och kvalitetsmässigt har den externa anbudsgivaren i princip inte någon möjlighet att med stöd av lagstiftningen på upphandlingsområdet få rätt mot kommunen eller landstinget egenregi-enheten skulle utses till om vinnare.

I andra fall kan, nämns verksamheter ha privatiseras utan

som ovan, inslag av konkurrens samtidigt som relativt omfattande subventioner och

bidrag givits till den privatiserade verksamheten se t.ex. avsnitt 4.4

om tandvård och fallen som rör Göteborgs läns landsting och Kronobergs läns landsting. Dessa klagomål handlar i grunden om att berörda företag inte anser att man kan konkurrera lika villkor med den privatiserade verksamheten under rådande förutsättningar. I sådana fall kan man knappast inte tala om konkurrenslösningar. Redovisat beteende kan bli en dyr lösning för invånamaskattebetalama jämfört med en konkurrensutsättning verksamheten. av

I andra ärenden blir i stället frågan vad myndigheten vill uppnå med att konkurrera med egen verksamhet på marknaden. I fallet med Försvars-

makten och beställningstrafik med buss avsnitt 4.5 tycks det främsta

syftet vara att öka intäkterna i verksamheten. Att utnyttja konkurrens som ett medel att effektivisera egen verksamhet har inte nämnts i detta fall. Det gäller också i princip de fall där kommunala aktörer börjat konkurrera på marknaden utan att den del av verksamheten, oftast merparten, som tillhandahålls egen kommun eller eget landsting är konkurrensutsatt.

En slutsats av redovisade ärenden blir att otillräckliga förberedelser och kunskaper om en konkurrensmarknads funktionssätt har bidragit till att införande av konkurrens, eller vad man ibland närmast felaktigt kallat konkurrenslösning, i offentlig sektor inte alltid tycks ha blivit en lyckad lösning för invånamaskattebetalama.

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 395

Få anmälningar jämfört med problemens omfattning Oftast är det mindre företag klagar hos Konkurrensverket på som offentliga aktörers beteende i konkurrenssammanhang. Det främsta skälet torde att dessa företag i allmänhet konkurrerar på lokala eller vara regionala marknader och att dessa företags större eller största kunder ofta är stat, kommun ocheller landsting. Som nämns inledningsvis i

denna rapport kap. l skall Underprissättningsutredningen särskilt

uppmärksamma de små och medelstora företagens situation och

problem.

Anmälningama till Konkurrensverket är sannolikt få jämfört med omfattningen redovisade konkurrensproblem. Denna slutsats grundas av bl.a. på otaliga samtal och frågor som verket får från företag som ansett sig förfördelade myndigheter. Samtidigt har man upplyst om att man av inte vill göra anmälan då detta antas leda till minskade möjligheter en att i framtiden göra affärer med den offentliga sektorn. Här kan nämnas att den offentliga sektorn beräknas köpa och tjänster i storleksordvaror ningen 200 250 miljarder kronor år, kommuner och - per varav landsting svarar för den övervägande delen.

Nämnda affärsmotiv för att inte anmäla ett visst agerande kan väga tyngre hos företag med rikstäckande verksamhet än hos företag som främst lokala eller regionala marknader. Den förstnämnda agerar företagskategorin har generellt sett relativt större ekonomisk riskspridning då i många fall har ett stort antal kommuner och landsting man kunder. En enstaka förlorad affärsmöjlighet har därvid inte lika stor som ekonomisk betydelse jämfört med lokala företag.

En ytterligare orsak till att företag avstår från att göra anmälan till Konkurrensverket torde att efter bl.a. Konkurrensverkets vara man, infonn ation, känner till de små möjligheter finns att få rättelse med som stöd KL vid underprissättning och skattesubventionering av av konkurrensutsatt verksamhet. Här bör framhållas att tillkomsten av LOU har bidragit till större rättssäkerhet för enskilda anbudsgivare vid offentlig upphandling. Denna lag, liksom lagen otillbörligt beteende om

vid offentlig upphandling se bilaga 2, kan dock inte tillämpas vid ett

konkurrensbegränsande beteende vid offentlig upphandling som görs inom för den offentliga aktörens producentroll, t.ex. när den ramen offentliga aktören sätter priser understiger verksamhetens kostnader. som

396 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

6 Överväganden och slutsatser förslag till åtgärder

-

6.1 Överväganden och slutsatser

6.1.1 Olika finansieringsförutsättningar

Ett skäl till att särskilda krav skall ställas på offentliga aktörer när dessa konkurrerar med privata företag på fungerande konkurrensmarknader är de oftast helt skilda förutsättningar gäller för respektive verksamsom het. Dessa skillnader gäller främst möjligheten att finansiera verksamheten.

Kommunal verksamhet särskilda lagar och kommunalpofitiska

styrs av beslut. Vidare finansieras den kommunala verksamheten ytterst med skattemedel. Det är också vanligt att det till kommunal verksamhet

knutits en s.k. kommunal borgen se avsnitt 6.1.3. Dessa förhållanden

innebär i praktiken att kommunal verksamhet och dess kapitalbehov garanteras av invånamaskattebetalama. Kommunal verksamhet drivs därför med ett litet ekonomiskt risktagande jämfört med privata företag. Vidare skall kommunal verksamhet inte i nonnalfallet ha primärt som

syfte att ge ekonomisk vinst se avsnitt 3.1.

Dessa slutsatser om bl.a. ett litet ekonomiskt risktagande i kommunal verksamhet styrks av en undersökning gjorts kommunägda som om företag bl.a. aktiebolag, stiftelser och ekonomiska föreningar av Statistiska Centralbyrån SCB i samarbete med Svenska Kommunförbundet. Undersökningen, avsåg företagens ekonom iska förhållanden som år 1990, omfattade samtliga kommunägda rörelsedrivande företag. Dessa var ca 1400, varav aktiebolagen utgjorde drygt 900. Det framgår i rapporten att antalet företag successivt ökat. Under 1980-talet var ökningen ungefär 25 procent. Främst har antalet aktiebolag ökat. Slutsatser i SCB:s rapport dessa bolag är bl.a. följande. om

Kommunema ägare ställer inga större avkastningskrav på - som insatt eget kapital i kommunägda aktiebolag, ekonomiska anger krav på verksamheten, fyller medel saknas, garanterar ofta som förlusttäckningen redan i bolagsordningen... Vidare framförs i rapporten att dessutom är ofta ägarna själva de största kunderna och konkurrens saknas. Liknande slutsatser kan också dras om kommunala bolag berörs i vissa redovisande ärenden enligt so111 av

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 397

föreliggande rapport. Ytterligare slutsatser i SCB:s rapport är att de kommunägda aktiebolagen tar uppenbarligen större ekonomiska risker än vad privata aktiebolag kan ta eftersom ägarna ställer upp och täcker läckor. De överlever flera års negativa resultat, en del kan även existera med negativt eget kapital.

Sedan år 1990 har antalet kommunägda företag fortsatt att öka. År 1993 fanns det enligt SCB 1450 sådana rörelsedrivande företag. Dessa ca företag omsatte år 1993 drygt 115 miljarder kronor, en ökning med omkring 60 procent sedan år 1990. Utöver nämnda företag beräknas det ha funnits ca 300 företag 1993 som drevs av kommuner gemensamt eller av en kommun tillsammans med ett privat företag. Det fanns enligt SCB även 120 landstingsägda företag med omsättning på totalt ca ca en 13 miljarder kronor.

I SCB:s rapport Kommunägda företag 1993, som utgör en uppföljande studie SCB:s undersökning 1990, framförs att kommunernas företag av 1993 hade låg andel eget kapital och att avkastningen på detta var en lågt. Företagen förhållandevis hög skuldsättningsgrad och hade även en Soliditeten i företagen låg. I övrigt framförs slutsatser i denna SCBvar rapport liknande dem SCB framförde i sin tidigare ovan nämnda som rapport, t.ex. att de kommunägda företagen tar större ekonomiska risker än vad privata företag kan ta eftersom ägarna i större utsträckning fyller upp ett negativt eget kapital.

De skilda förutsättningar generellt sett råder för verksamhet som som drivs i kommunal respektive privat regi på en konkurrensmarknad innebär snedvridna konkurrensförhållanden. Det kan i sin tur leda till negativ påverkan på marknadens effektivitets- och produktivitetsförhållanden. Dessa slutsatser får även anses gälla vid konkurrens mellan statlig och privat verksamhet under likartade förutsättningar.

En arbetsgrupp inom regeringskansliet har presenterat ett förslag Ds

1995:13 i mars 1995 om att kommuner och landsting bl.a. skulle ges möjlighet att utföra tjänster varandra på området för lokal och regional linjetrañk, den s.k. länsbolagstrafiken. Sådana köp tjänster av från kommunal förvaltning eller kommunalt bolag skall normalt en föregås upphandling anbudskonkurrens enligt reglerna i av en genom LOU. Om möjlighet till extern uppdragsverksamhet erhålls, dvs.

undantag ges från lokaliseringsprincipen se avsnitt 3.1, kan det

erfarenhetsmässigt sägas att problemen med underprissättning och skattesubventionerad konkurrens torde öka. Ett annat problem i

398 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

sammanhanget är att subventionerade priser vid försäljning tjänster av mellan två kommuner i praktiken innebär, del kommunalskatatt en av ten från invånarna i den kommun för subventionen går till som svarar den kommun som erhåller subventionen.

6.1.2 Konkurrenslagen och underprissättning

Konkurrensverkets slutsats av ärendehanteringen som rör ifrågasatt underprissättning av offentliga aktörer blir, att möjligheten att ingripa med stöd av KL är begränsad. En orsak är att KL:s bestämmelser som rör underprissättning kan ha utgångspunkt de förutsättningar anses som som gäller vid konkurrens mellan företag på en marknad där ett företags finansieringskällor är intäkterna från kunderna samt eget och lånat riskkapital. Sådana företags agerande styrs främst utifrån affärsmässiga grunder och verksamhetens ekonomiska resultat beror i hög grad eller helt på företagets effektivitet och därmed konkurrensförmåga. Detta skall jämföras med offentliga myndigheter och företag vars verksamhet delvis anslags-skattefmansieras och där verksamheten i första hand styrs av särskilda lagar och politiska mål. Dessa myndigheter och företag har heller inte primärt ett vinstsyfte med verksamheten. Här kan också erinras om KoinLzs rättsprinciper på det kommunala området och reglerna i avgiftsförordningen 1992:191 på det statliga området. Redovisade förhållanden medför, jämfört med affärsmässigt drivna företag på fungerande konkurrensmarknader, att dessa offentliga organisationer inte har samma incitament att anpassa verksamheten till ändringar i marknadens utbuds- och efterfrågeförhållanden.

En kommunal aktör kan med tillskott skattemedel hålla låga priser, av jämfört med priset på en fungerande konkurrensm arknad, under lång en tidsperiod utan att träffas KL:s förbud. Därigenom kan den kommuav nala aktören öka sin marknadsandel. Först när aktören blir marknadsdominerande kan det prövas ifrågasatt underprissättning är om en förenlig med KL. Även vid marknadsdominans är det svårt få belägg att för underprissättning i strid med KL, främst med hänsyn till att sådan prissättning måste ha ett visst syfte eller uppfylla vad som kan kallas ett avsiktskriterium.

Avsiktskriteriet vid prövning av ifrågasatt underprissättning enligt KL kan sägas innebära, med hänsyn till KL:s förarbeten prop. 199293:56 och EG:s rättspraxis, att det skall visas att ett dominerande företags syfte med att hålla lägre priser än ett konkurrerande företag är att slå

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 399

ut denne eller hindra alternativt försvåra marknadsinträde av konkurrerande företag. Sedan detta syfte har uppnåtts är det företagets avsikt att åter höja priset. En sådan prissättningsstrategi får därmed, enligt Konkurrensverkets mening, anses ingå i en närmast långsiktig plan för att maximera företagets ekonomiska vinst. Vinstmotivet kan således sägas ha central roll vid prövning underprissättning. KL:s förbud en av mot missbruk dominerande ställning får i denna del, enligt Konkurav rensverkets uppfattning, ytterst syfta till att skydda konsumenten anses mot oskäligt höga priser.

Vid prövning underprissättning är avsiktskriteriet en mycket viktig av faktor. Utan denna skulle prövningen kunna tendera att i huvudsak bli en avstämning av förhållandet mellan kostnader och pris, dvs. en prövning närmast prisreglerande natur. Det kan få oönskade effekter av från konkurrenssynpunkt. På fungerande konkurrensmarknad en priset till ändrade utbuds- och efterfrågeförhållanden. Ändrade anpassas marknadsförutsättningar kan exempelvis medföra att företaget får sänka priset under vad som för tillfället motsvarar kostnaderna för att tillhandahålla företagets eller tjänster. Avsiktskriteriet blir här ett varor viktigt inslag för att inte hindra denna normala prisändringar på typ av en konkurrensmarknad. När det är fråga om en offentlig aktör, som inte har ekonomisk vinst som primärt mål och dessutom har möjlighet att skattesubventionera verksamheten, så avviker förutsättningarna i förhållande till vad nonnalt får anses förknippas med nämnda som avsikt, dvs. kort sagt att slå ut konkurrent i vinstsyfte, vid prövning en av underprissättning enligt KL.

Statliga myndigheter samt kommunala förvaltningar och företag som agerar i en konkurrenssituation, företräder det allmännas intresse och ett huvudsyfte med deras verksamhet är i allmänhet något annat än att ge ekonomisk vinst. Nämnda offentliga aktörer kan således oftast inte sägas ha för avsikt att slå ut konkurrenter med det syfte som enligt Konkurrensverkets mening krävs vid prövning av underprissättning. Konkurrensverkets slutsats blir att nämnda offentliga aktörer med stöd skattemedel kan hålla låga priser när konkurrerar med andra av man företag, utan att detta ofta kan underprissättning i KL:s anses vara en mening.

Den tidsperiod då offentlig aktör kan hålla priser som understiger en priset vid fungerande konkurrens kan, med hänsyn till dennes finansiella styrka, bli lång. Då behöver den offentliga aktören inte vara marknads-

dominerande, enligt definition vid KL-prövning se avsnitt 2.1, för att

400 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

det skall uppstå skadliga effekter på marknadens produktivitets- och effektivitetsförhållanden. Som framgår de redovisade ärendena enligt av kap. 4 så har KL ofta inte befunnits tillämplig vid prövning av ifrågasatt underprissättning av offentliga aktörer på grund av att dessa inte bedömts vara dominerande på marknaden i KL:s mening.

Risken för skadliga effekter på marknaden när offentliga aktörer sätter priser som understiger priserna vid fungerande konkurrens blir påtaglig i en lågkonjunktur med svag efterfrågan då ett företags priser kan få sättas under vad som motsvarar kostnaden för verksamheten. Tidsperioden för när priserna understiger kostnaderna beror främst på lågkonjunkturens längd, företagets ekonomiska uthållighet och hur snabbt företaget kan anpassa kapacitet och kostnadsnivå till rådande marknadsförhållanden. En offentlig aktör har, redovisade skäl, av ovan inte lika starka ekonomiska incitament som ett privat företag att anpassa sig till ändrade marknadsförutsättningar. Det innebär att den om offentliga aktören, med stöd skattemedel, tillämpar priser ligger av som under priset på en fungerande konkurrensmarknad kan resultatet på sikt bli att effektivare företag får lämna marknaden.

Graden negativ påverkan på marknadens långsiktiga konkurrensförav hållanden har ett starkt samband med företags möjligheter att nya etablera sig. Även etableringströsklama på marknad är låga kan om en det redovisade marknadsbeteendet av en finansiellt stark aktör minska benägenheten för nyetableringar på marknaden. Detta blir fallet det om bedöms vara förenat med höga kostnader och stor affarsrisk att utmana en aktör som får ha ett stort övertag i ekonomiskt avseende. anses

6.1.3 Kommunala aktörer på konkurrensmarknader

Av anmälningarna till Konkurrensverket framgår bl.a. att kommuner driver näringsverksamhet olika marknader i konkurrens med privata

företag, t.ex. genom bolag utför fastighetsförvaltning industrifas-

som tigheter, tvätteritjänster och måltidsverksamhet andra kunder vid sidan av den egna kommunen eller landstinget. Dessa bolag har ofta fått ett långtidskontrakt med kommunen eller landstinget, utan att detta föregåtts av en upphandling genom anbudstävlan, om att ensamma få sälja varor och tjänster den egna kommunen eller landstinget. Denna ensamrätt gäller i sådana fall ofta en dominerande del av företagets verksamhetförsäljning, som därigenom är skyddad från konkurrens. I vissa fall har kommuner och landsting uttalat ambition att när en

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 401

kontraktstiden löpt ut låta bolaget konkurrera om verksamheten med andra anbudsgivare.

Ett skäl ofta anförts från kommunalt håll för att täcka ekonomiska som förluster i kommunala företag agerar på konkurrensmarknader är som att detta ligger i ägaransvaret och även görs av privata företag, t.ex. via koncembidrag. Mot detta skall ställas att möjligheten att med skattemedel finansiera förluster i kommunala företag ger dessa en särställning jämfört med privata företag. De sistnämndas förlusttäckning får normalt göras med eget och lånat riskkapital ocheller med överskott från tidigare år. Allmänt sett kan därför sägas att privat verksamhet inte varaktigt kan ha bristande lönsamhet. En följd kan därför ytterst bli att verksamheten avvecklas. Detta utgör ibland ett nödvändigt inslag på en konkurrensmarknad där utbudet av varor och tjänster måste anpassas till konkurrensen och efterfrågan på marknaden.

Till ett kommunalt företags finansiella styrka hör också möjligheten att erhålla kommunal borgen. Denna utgör i praktiken en garanti för att invånamaskattebetalama för företagets ekonomiska åtaganden. svarar Ett kommunalt företag som får kommunal borgen har därför normalt jämfört med privata företag ett betydligt mindre ekonomiskt risktagan- de, bättre möjligheter att klara kapitalförsörjningen eller att lånebehov tillgodosett samt oftast förmånligare lånevillkor längre amorteringstid och lägre räntor. Slutsatsen blir att möjligheten för kommunala företag att finansiera verksamheter med skattemedel inklusive fördelarna med kommunal borgen innebär klara konkurrensfördelar. En effekt av detta kan bli att företagets produktionskostnader inte anpassas till ändrade förutsättningar på marknaden. Det kan leda till höga kostnader jämfört med förhållandet på fungerande konkurrensmarknader.

Det har från kommunalt håll framförts att det inom vissa tjänsteområden inte finns någon fungerande konkurrens. I vissa fall är kommuner och landsting stora eller dominerande köpare av dessa tjänster. Detta har anförts som ett skäl för att kommunala företag och förvaltningar skulle ges möjlighet att konkurrera på marknaden och därigenom stärka konkurrensen. Oavsett rådande marknadsförhållanden är risken stor att åsyftad effekt inte uppnås med hänsyn till de skilda förutsättningar som för närvarande gäller för privata och kommunala aktörer från konkurrenssynpunkt. Konkurrensverket har också varit negativt till förslag, bl.a. från den statliga Lokaldemokratikommitten, att kommunerna och landstingen i princip skulle fritt få på konkurrensmarknader. Ett agera skäl för detta ställningstagande har varit att förslagen inte förenats med

402 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

krav som inneburit en tillfredsställande garanti för att konkurrensen inte snedvrids med stöd av skattemedel.

Idag saluför, förutom kommunala företag, även kommunala förvaltningar sina tjänster till andra kunder än den kommunenlandsegna tinget. Detta framgår av ärenden som redovisas i kap. Oavsett att nämnda agerande kan ifrågasättas utifrån bestämmelser i KomL krävs enligt Konkurrensverkets mening bl.a. klara och långsiktiga regler för kommuner och landsting när dessa konkurrerar med andra företag. De skäl som talar för att det från konkurrenssynpunkt skall ställas särskilda krav på den kommunala sektorn gäller också i allt väsentligt statliga myndigheter under likartade förutsättningar.

6.1.4 Olika mål för offentlig verksamhet

I vissa typer av ärenden i denna rapport framträder vid sidan av konkurrensintresset intressen som har att göra med andra samhällspolitiska mål, bl.a. sociala och bostadspolitiska mål. Dessa ärenden gäller främst dels ifrågasatt underprissättning av varor och tjänster som

tillhandahålls av företag inom den statliga Samhallkoncemen se avsnitt

4.6, dels stöd som kommuner ibland till bostadsföretag i form ger egna

av hyresförlustgaranti, fönnånliga lån m.m. se avsnitt 4.4.

Ett syfte med Samhallföretagens verksamhet är att rehabilitera arbetsskadade och underlätta för med bl.a. funktionshinder att få personer arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Samhall tillverkar och säljer produkter i konkurrens med andra företag. Med hänsyn till syftet med verksamheten är Samhallföretagen inte generellt sett konkurrenskraftiga i sedvanlig bemärkelse. Samhallföretagen erhåller också statligt stöd i syfte att kompensera denna skillnad mot andra företag. Optimalt från konkurrenssynpunkt är att stödet till Samhall fördelas mellan företagets olika produkter så att detta stöd motsvarar skillnader i kostnader och effektivitetsgrad mellan Samhallföretag och dess konkurrenter berörda marknader. Detta innebär svåra mätproblem och sannolikt är det ofta omöjligt att uppnå denna stödfördelning. Det kan bidra till att ett Samhallföretags priser inte alltid uppfyller Samhallkoncemens målsättning att sätta priser som motsvarar marknadspriset.

Utifrån nämnda förutsättningar kan det bli ett inte oväsentligt konkurrensproblem on1 Samhallföretag blir marknadsdominerande ett produktområde och blir prisledare marknaden. En prissättning i detta

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 403

fall som understiger priserna på en fungerade konkurrensmarknad kan, i högre grad än när företaget inte innehar prisledarskap, medföra negativa effekter på marknadens konkurrens- och effektivitetsförhållanden. Här bör uppmärksammas att det finns ett särskilt organ Kontaktrådet Samhall Näringslivet, bl.a. har uppgiften att - - som analysera Samhalls priser.

Kommunerna och deras bostadsföretag allmännyttan har ofta förenat ett ansvar för bostadsförsörjningen med andra mål, främst sociala och andra bostadspolitiska mål. Detta innebär ofta en konflikt mellan en hyressättning på marknadsmässiga grunder och en hyra som bestäms med hänsyn till bostadspolitiska mål. Ett kommunalt bostadsföretag har dock i det flesta fall bättre förutsättningar än sina konkurrenter att erhålla jämförelsevis låga kapitalkostnader för bostadsfmansieringen. Om ett kommunalt bostadsföretag därutöver kan få bidrag på grund av utfästelser i förväg om kapitaltillskott vid t.ex. hyresförluster eller en generell täckning av ekonomiska förluster i verksamheten, som framgår av redovisade fall i avsnitt 4.5, finns det risk för ett minskat kostnadsmotstånd inom den kommunala fastighetsförvaltningen. Det kan medföra att kostnaderna blir höga för att uppnå de bostadspolitiska målen.

Då hyresnivån i kommunala fastigheter dessutom ofta styr hyressättningen i det övriga fastighetsbeståndet i kommunen kan kontinuerliga tillskott av skattemedel till det kommunala företaget leda till en från effektivitetssynpunkt optimal företagsstruktur på bostadsmarknaden. Därmed kan effekten bli höga kostnader för bostadsförsörjningen. Det finns dock inte alltid enkla svar på hur olika intressen och mål inom bostadsförsörjningens område skall kombineras för att få den bästa lösningen från samhällsekonomisk utgångspunkt.

Hämtöver kan nämnas att det ibland kan vara ett intresse från det allmännas sida att via prissättningen erbjuda skattesubventionerade tjänster invånarna. En offentlig prissättning kan också vara en följd av särskild reglering eller lagstiftning.

6.1.5 Möjligheter till rättslig prövning

Konkurrensverkets slutsats av handläggningen av klagom ålsärenden som rör offentliga aktörer och konkurrensförhållanden är att enskilda näringsidkare och andra juridiska personer ofta har begränsade, i vissa

16 15-1086

404 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

fall inga, möjligheter att få sin sak rättsligt prövad vid den fonn av konkurrensbegränsningar aktualiseras i denna rapport. Ett företag som t.ex. sig lida ekonomisk skada på grund av ett kommunalt som anser beslut stöd till företagets konkurrent har inte möjlighet att överklaga om ett sådant beslut företaget inte är kommunmedlem i KomL:s om mening. Detta gäller också kommunalt beslut om att egen förvaltning eller eget bolag skall på konkurrensmarknader. Vidare kan beslut agera kommunala företag överhuvudtaget inte överklagas. Att alla företag av får rätt att överklaga när berörs beslut i dessa fall är ett man av väsentligt konkurrensintresse. Det kan också vara svårt för ett företag att få kännedom att kommunen eller ett kommunägt företag t.ex. om beslutat att börja driva konkurrerande verksamhet med företaget. Det kan innebära att möjligheten att överklaga detta beslut faller på formella

grunder se avsnitt 3.2.

Berörda lagar KL, LOU, LIU och KomL är heller inte enligt Konkur-

rensverkets mening tillräckliga för att tillvarata konkurrensintresset vid beteenden kan kopplas till offentliga aktörer i en företagar- eller som

producentroll se kap. 5. Därför bör bättre förutsättningar skapas för att

få konkurrensneutrala villkor när offentliga aktörer konkurrerar med privata företag. I sammanhanget är det viktigt med långsiktiga och klara regler.

Från kommunalt håll framförs ofta att principen den kommunala om självstyrelsen skulle förhindra eller åtminstone vara näst intill ett avgörande hinder för att införa regler gäller förutsättningar för som konkurrensneutralitet på marknaden. Berörda konkurrensfrågor har dock oftast väsentliga inslag av näringslivsintressen på riksnivå. En utökning t.ex. kommunal näringsverksamhet berör således ofta konkurrensförav hållanden på marknader geografiskt omfattar betydligt större som områden än aktuell kommun eller aktuellt län. Det är också i princip typ konkurrensproblem kan följa av att kommunala samma av som aktörer subventionerar konkurrensutsatt näringsverksamhet, via egen t.ex. prissättningen, när offentligt stöd utgår till enskilda företag. som Offentlig stödgivning är i princip en statlig angelägenhet. numera

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 405

6.2 Förslag till åtgärder

6.2.1 Offentliga aktörer, näringsverksamhet och underprissättning

Inledning Som framgår av ärenderedovisningen i avsnitt 4.2 och 4.3 har Konkurrensverket vid prövning av ifrågasatt underprissättning av kommunala aktörer företag och förvaltningar samt statliga myndigheter oftast bedömt att prissättningen inte varit i strid med KL. Det är främst två skäl som lett till denna slutsats. För det första har Konkurrensverket ansett att den offentliga aktören inte haft en dominerande ställning på marknaden enligt den definition av sådan marknadsställning som gäller

vid prövning enligt 19 § KL se avsnitt 2.1. För det andra har verket

bedömt att den avsikt bör kunna förknippas med underprissättning, som enligt KL:s förarbeten prop. 199293:56 och EG:s rättspraxis, inte har funnits. I dessa fall har det därför oftast inte varit aktuellt att undersöka sambandet mellan den offentliga aktörens priser och verksamhetens kostnader. Här kan också pekas på Konkurrensverkets erfarenheter av redovisningssystemen i offentlig sektor och svårigheten att klarlägga

sambandet mellan offentliga aktörers priser och kostnader se kap. 5.

I Sverige har inte något fall av underprissättning enligt KL prövats av domstol. I förarbetena prop. 199293:56 till KL kommenteras inte underprissättning av offentliga aktörer. Enligt Konkurrensverkets uppfattning får det också anses gälla att prövning av underprissättning enligt KL i princip skall densamma oavsett företaget är privatvara om eller offentligtägt. Syftet med KL:s förbud mot underprissättning, såsom detta framträder i förarbetena prop. 199293:56 till KL och EG:s rättspraxis, är i korthet att hindra ett dominerande företag att slå ut en konkurrent för att därefter kunna tillämpa oskäligt höga priser.

EG-praxis vid underprissättning, skall vägledande vid som vara prövning enligt KL, gäller privata företag. Konkurrensverkets erfarenheter av prövning underprissättning privata företag eller sådana av av aktörer, vars beteende i första hand styrs utifrån affärsmässiga motiv eller ett ekonomiskt vinstintresse, är att det är svårt att fastslå underprissättning i KL:s mening. Enligt Konkurrensverkets mening kommer det därför sannolikt, av skäl som nämns i avsnitt 6.1.2, att bli särskilt svårt att kunna fastslå underprissättning enligt KL när prövningen gäller kommunala företag och förvaltningar samt statliga myndigheter. Det innebär troligen också att det kommer att ta lång tid att få utvecklad en rättspraxis i fråga om när dessa aktörers prissättning är i strid med KL.

406 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Även internationella erfarenheter visar att det är svårt att fastställa och ingripa mot underprissättning med stöd konkurrenslagstiftning. av

Ovannämnda offentliga aktörer intar enligt Konkurrensverkets mening särställning på marknaden, främst med hänsyn till möjligheten att en med stöd skattemedel subventionera sina priser på och tjänster av varor saluförs konkurrensmarknad. Resultatet kan bli att marknadsom en sutveckling och marknadseffektivitet påverkas negativt, dvs. risk finns för samhällsekonomiska förluster. Dessa slutsatser gäller även när den offentliga aktören har en relativt liten marknadsandel. Som framgår av Konkurrensverkets ärenden enligt avsnitt 4.2 och 4.3 kan detta särskilt gälla lokala marknader utmärks konkurrens mellan bl.a. små som av företag.

Offentliga aktörer, konkurrens och subventioner -förslag till åtgärder En uppgift för Underprissättningsutredningen är att föreslå åtgärder för att bl.a. stärka möjligheterna till konkurrensrättslig eller annan en prövning de konkurrensproblem finns i samband med offentlig av som näringsverksamhet. l och för sig kan det övervägas att införa särskilda regler syftar till att bättre kunna ingripa mot underprissättning i som offentlig sektor. Enligt Konkurrensverkets erfarenheter är detta dock inte ett effektivt sätt att lösa aktualiserade konkurrensproblem. Sådana regler blir närmast ett medel eller metod för att försöka komma till rätta en med symptomen på konkurrensproblemen men påverkar inte upphovet till problemen.

Det grundläggande konkurrensproblemet följer av att offentliga aktörer bedriver näringsverksamhet på traditionella konkurrensmarknader och att dessa aktörer kan subventionera verksamheten med skattemedel, vilket normalt också medför har jämförelsevis litet ekonoatt man ett miskt risktagande. Dessa problem får sägas ha ökat under senare år på grund att offentlig näringsverksamhet, som drivs i konkurrens med av privata företag, har fått ökad omfattning. Till detta har bidragit bl.a.

tidigare förslag den s.k. sambruksprincipen se kap. De

om nuvarande oklara reglerna i KomL om kommuners och landstings rätt att driva näringsverksamhet på konkurrensmarknader, i kombination med denna lags begränsade möjlighet att överklaga berörda kommunala beslut, torde också ha ett samband med det ökade inslaget av kommunaaktörer konkurrensmarknader.

Mot denna bakgrund är det angeläget att det fastställs ett långsiktigt och kraftfullt regelverk för sådan offentlig verksamhet som bedrivs på

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 407

konkurrensmarknader. En första åtgärd bör att bättre klargöra vilka vara slag av näringsverksamhet som statliga myndigheter, kommuner och landsting får bedriva i konkurrens med andra aktörer. Denna fråga är

bl.a. knuten till KomL:s bestämmelser samt sambruksprincipen se

avsnitt 6.2.2. Konkurrensverkets principiella inställning är att varken statliga myndigheter eller kommuner och landsting skall driva näringsverksamhet på sådana och tjänsteområden där det finns varu- en fungerande konkurrens. I sådana fall är den enda acceptabla lösningen från konkurrenssynpunkt att nämnda aktörer vid behov köper varan eller tjänsten på marknaden efter anbudstävlan. Dessa slutsatser gäller självfallet inte myndighetsutövning.

Förutom att fastställa för vilka slag av näringsverksamhet som statliga myndigheter, kommuner och landsting får bedriva på konkurrensmarknader behövs även bl.a. effektiva regler för att klara det nuvarande problemet med att offentliga aktörer kan skattesubventionera varor och tjänster saluförs på konkurrensmarknader. Det åligger närmast som Underprissättningsutredningen att föreslå sådana regler. Konkurrensverkets principiella uppfattning är att sådana regler bör innebära, att det inte blir tillåtet för berörda offentliga aktörer att subventionera verksamheter som bedrivs på konkurrensmarknader.

Sådana subventioner kan direkt eller indirekt natur. I sistnämnda vara av fall avses t.ex. när en offentlig aktörs priser understiger den aktuella verksamhetens kostnader eller att denna verksamhet har andra fördelar, exempelvis att lokalhyran bestäms till ett belopp som ligger under marknadshyran alternativt kostnaderna för lokalen. En annan indirekt fonn av subvention är kommunal borgen. Privata företag har normalt inte denna form ekonomisk säkerhet. Direkta subventioner inte av som bör tillåtas i detta sammanhang är exempelvis skattebidrag till kommunala företag för att täcka ekonomiska förluster.

Vid utformning regler rör offentliga aktörers möjlighet att, av som direkt eller indirekt, subventionera verksamhet bedrivs i egen som konkurrens med andra företag bör det beaktas vad nämns i som ovan avsnitt 6.1.4 om olika mål för offentlig verksamhet.

Överklagande av kommunala beslut

En grundprincip enligt KomL är att kommuner och landsting inte skall driva vad närmast kan kallas traditionell näringsverksamhet

som se

avsnitt 3.1. En bakgrund till denna bestämmelse är den affärsrisk

som är förknippad med sådan verksamhet, dvs. skattemedel får inte riskeras

408 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

genom att kommuner och landsting bl.a. driver traditionell näringsverksamhet i konkurrens med andra företag.

Utvecklingen mot ett ökat inslag offentliga aktörer uppträder på av som konkurrensmarknader har ökat behovet av godtagbara garantier för att det inte blir en skattesubventionerad konkurrens och därmed sammanhängande effektivitetsproblem. Som framgår av redovisade överklaganderegler enligt KomL i avsnitt 3.2 har inte en enskild näringsidkare som inte är kommunmedlem möjlighet att få prövat om en kommunal aktörs inträde på en konkurrensmarknad är förenligt med den kommunala kompetensen. Beslut av kommunala företag kan överhuvudtaget inte överklagas.

KomL:s regler för överklagande bör kompletteras i dessa fall för att stärka konkurrensintresset. Det kan ske genom att juridisk eller fysisk person som inte är kommunmedlem enligt Ko1nL, och som berörs av ett kommunalt beslut om att kommunen skall driva näringsverksamhet, får rätt att överklaga ett sådant beslut. Den som berörs av ett kommunalt beslut kan i detta fall preciseras till, med KL:s terminologi, företag som är verksamt på samma relevanta marknad som den verksamhet det kommunala beslutet avser. Det bör också ges möjlighet att överklaga beslut av kommunalt företag att agera på konkurrensmarknader.

Enligt Kon1L får kommuner och landsting endast ge stöd när det finns synnerliga skäl. I likhet med vad son1 anförs ovan om KomL:s överklaganderegler och näringsverksamhet kan konkurrensintresset även i detta fall behöva stärkas i anslutning till kommunal stödgivning. Således bör nuvarande möjlighet att överklaga beslut om stöd till enskilda företag utvidgas, även till företag som fomiellt inte är kommunmedlem men som, enligt ovan givna definition, berörs av beslutet. Denna utökade möjlighet att överklaga kommunala beslut bör även avse sådana beslut som rör olika fomier av stödgivning till bolag tillhör landstingets eller kommunens ägarsfär och som omfattas av som ovannämnda föreslagna bestämmelser om förbud mot subventioner såsom skattebidrag och kommunal borgen.

Därutöver bör övervägas om inte särskilda regler behövs för att ge tillfredsställande garanti för att kommun och landsting följer beslut av förvaltningsdomstol. Sistnämnda förhållande utreds för närvarande inom regeringskansliet mot bakgrund av förslag som framförs i den statliga Lokaldemokratiutredningens betänkande SOU 1993:109 Förtroendevaldas ansvar för domstolstrots och lagtrots.

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 409

6.2.2 Övriga förslag offentligt städ, sambruksprincipen

- m.m.

Nyaändrade regler offentligt stöd om Underprissättningsutredningen har också att överväga nuvarande om regler för offentligt stöd behöver ändras eller kompletteras. Regeringen har överlämnat Konkurrensverkets rapport Offentligt stöd till näringslivet till Underprissättningsutredningen. I rapporten framförs förslag att åstadkomma bättre förutsättningar för konkurrensneutral en mer stödgivning för att uppnå ökad konsumentnytta. Förslagen, en som främst gäller att ändra förutsättningar för stödgivning att bl.a. genom ändra utformning av statliga stödförordningar, är i korthet följande.

Inför krav på konkurrensanalys vid utformningen stöd och vid av stödgivning rikta stöden mot små och medelstora företag undvik driftsstöd och stödåtgärder indirekt natur av låt olika stöd ett komplement till finansiering vara annan sänk stödbeloppet om stödet påverkar väsentliga konkurrensmedel för det stödmottagande företaget följ upp effekterna stödgivningen. av

Dessa åtgärder minskar risken för att offentligt stöd medför att konkurrensen på berörda marknader onödigt hämmas eller snedvrids. Befintliga stödförordningar bör därför över. Ett alternativ är att ses skapa en förordning skall gälla vid i princip all som som nomi stödgivning till näringslivet. Enligt Konkurrensverkets mening bör ett långsiktigt mål vara att generella näringslivsstöd i princip avvecklas.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO har också i

rapporten Företagsstödet vad kostar det egentligen Ds 1995:14,

som publicerades i 1995, bl.a. analyserat effekter offentlig mars av stödgivning. Av rapporten framgår att offentligt stöd ofta inte ger avsedd effekt, t.ex. ökad sysselsättning, sett i ett långsiktigt perspektiv.

Principen om sambruk Offentliga aktörers inträde konkurrensmarknader har ibland gjorts med hänvisning till sambruksprincipen. Syftet med förslaget om sambruk får i sådana fall ha missuppfattats. Sambruksprincipen anses tolkad på detta sätt inom den kommunala sektorn kan också komma i strid med KomLrs bestämmelser och förbudet att driva spekulativ verksamhet. I Konkurrensverkets rapport Sambruk i offentlig sektor -

410 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

effekter på konkurrens och effektivitet utvecklas närmare vilka åtgärder behöver vidtas för att principen om sambruk inte skall riskera att som leda till samhällsekonomiska förluster. En åtgärd är bl.a. att statsmakterna närmare preciserar vad som avses med sambruk. Konkurrensverkets förslag till åtgärder har för övrigt Underprissättningsutredningen, enligt sina direktiv, att beakta. Frågor med anknytning till sambruk övervägs också statlig utredning om hur eller under vilka av en förutsättningar Försvarsmaktens kan användas av andra som resurser intressenter.

Kompletteringar av LOU Reglerna i LOU är oklara i vissa fall. Från konkurrenssynpunkt är det angeläget att åtminstone två förtydligandentillägg görs i lagen. Det ena klarläggandet gäller s.k. avbruten anbudstävlan. Här bör det tidigare framtagna förslaget Ds. 1994:83 genomföras, bl.a. med hänsyn till att ökad rättssäkerhet dänned uppnås för enskilda anbudsgivare. Den andra åtgärden att det i LOU bör preciseras vad skall gälla vid avser som förlängning avtal. Förlängningsklausuler i avtal mellan en kommun av eller landsting och eget bolag eller juridisk person, t.ex. ett privat annan företag, innebär i praktiken att avtal kan förlängas i princip ett obegränsat antal gånger. När sådana avtal finns mellan t.ex. kommunen eller landstinget och eget företag, utan att berörda tjänster upphandlas anbudstävlan, innebär detta en konkurrensfördel gentemot genom företagets konkurrenter. LOU kan dänned också kringgås. Effekten blir att ett syfte med lagen, nämligen att utnyttja konkurrensen på markna-

den för att erhålla förmånliga inköp, sannolikt inte uppnås se även kap.

5.

6.3 Konkurrensverkets förslag i sammandrag

Konkurrensverkets förslag till åtgärder för att minska problemen som uppkommer vid konkurrens mellan offentliga aktörer och privata företag samt vid offentlig stödgivning skall mot bakgrund av främst följande ses förhållanden och överväganden.

Kommuner, landsting och deras bolag samt statliga myndigheter har ett antal särdrag jämfört med privata företag finansiering med skattemedel, lägre ekonomiskt risktagande, självkostnadsprincipen m.m..

Utvecklingen mot att nämnda offentliga aktörer driver näringsverk-

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 411

samhet på konkurrensmarknader har inneburit ökade konkurrensproblem.

KL kan oftast inte användas för att ingripa mot skattesubventionering och underprissättning konkurrensutsatt offentlig verksamhet. av

Internationella erfarenheter visar att det är svårt att tillämpa konkurrenslagstiftning för att ingripa mot underprissättning av privata företag. Det är än svårare beträffande offentliga aktörer.

Att införa särskilda regler för att ingripa mot underprissättning i offentlig sektor är endast ett medel för att försöka komma till rätta med symptomen på detta konkurrensproblem påverkar inte men upphovet till problemet. Detta problem har samband med att offentliga aktörer kan subventionera sin verksamhet med skattemedel.

Sådana särskilda regler för offentliga aktörer är därför inte ett effektivt sätt att långsiktigt lösa problemet med skattesubventionering och underprissättning offentlig näringsverksamhet. Om man vill av komma till rätta med påvisade problem måste därför andra åtgärder vidtas.

Mot denna bakgrund framförs i denna rapport följande förslag.

Klargör gränserna bättre för vilka slag av näringsverksamheter som kan bedrivas statliga myndigheter, kommuner och landsting på av konkurrensmarknader. En inriktning bör att dessa offentliga vara aktörer inte skall bedriva näringsverksamhet på sådana varu- och tjänsteområden där det finns en fungerande konkurrens.

Inför kraftfulla regler för offentlig verksamhet bedrivs på som konkurrensmarknader med innebörd att det inte får ges direkta

skattebidrag eller olika former indirekta subventioner kommunal

av borgen, förmånliga hyresvillkor etc., snedvrider konkurrensen. som

Utvidga nuvarande möjligheter enligt KomL att överklaga ett kommunalt beslut till samtliga berörda företag när beslutet avser att kommunala enheter skall driva näringsverksamhet på konkurrensen marknad eller att stöd skall utgå till enskilt företag.

Genomför förslaget Ds 1994:83 s.k. avbruten anbudstävling och

om

412 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

prövning enligt LOU. Komplettera även LOU så att det klart framgår vad som gäller vid förlängning avtal mellan offentlig aktör och av enhet inom dennes ägarsfär eller juridisk annan person.

Nya och ändrade regler bör utmärkas långsiktighet och klarhet där av rättssäkerheten för företagen ges en central roll. I den mån speciella mål för offentlig verksamhet skall prioriteras före konkurrensintresset bör detta särskilt anges.

Utöver dessa förslag har Konkurrensverket i rapport under 1994 en om offentligt stöd till näringslivet redovisat forslag för att förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden skall förbättras med avseende på berörda förhållanden. Enligt Konkurrensverkets mening bör ett långsiktigt mål vara att generella näringslivsstöd i princip avvecklas.

Därutöver har Konkurrensverket i en tidigare rapport under 1994 Konkurrens och kommunala rättsprinciper analyserat bl.a. de kommunala rättsprinciper som kan relevanta i anslutning till vara Underprissättningsutredningens överväganden. Vidare har Konkurrensverket i rapporten Kommunal kostnadsredovisning redovisat vilka krav som bör ställas på kostnadsredovisningen i kommunal sektor från konkurrenssynpunkt.

Bilaga 1

Källförteckning

Allmän förvaltningsrätt; Strömberg, Håkan, Stockholm 1986

Avbrutna upphandlingar och interna bud Ds 1994:83

Avgifter inom kommunal verksamhet förslag till modifierad själv- -

kostnadsprincip Ds 1993:16

Civilt bruk av försvarets delbetänkande SOU 1995:29 resurser; av Utredningen om fredstida utnyttjande för civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändam Competition Law A Practioners Guide; Ritter, Braun, W. D, Rawlinson, Deventer 1991 Competition Law; Wish, Richard, London 1993

Den nya kommunallagen; Paulsson, Riberdahl, Westerling, Kristian

stad 1993 Den offentliga sektorn, bilaga 26 till Lângtidsutredningen 1990

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 413

Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1980 1992 Ds

- 1994:24, rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO Det kommunala medlemskapet; delbetänkande SOU 1992:72 av Lokaldemokratikommittén Brister i förbudet mot underprissättning; Henrik Nielsen, Ekonomisk debatt nr 1994 EF-Konkurrenceret; Fejo, Randers 1993

Företagsstödet vad kostar det egentligen Ds 1995:14; rapport till

expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO Förtroendevaldas för domstolstrots och lagtrots; delbetänkande ansvar SOU 1993:109 av Lokaldemokratiutredningen. Förvaltningsrättslig tidskrift, nr 3 1994 Goda exempel på konkurrensutsättning; Svenska Kommunförbundet, Stockholm 1994 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag; delbetänkande SOU 1992:134 av Lokaldemokratikommittén Kommunala befogenheter; Lindquist, Ulf, Stockholm 1993 Kommunal kostnadsredovisning konkurrensinriktade åtgärder i beställar- och utföramiiljö; Konkurrensverket 1993 Kommunal rätt; Strömberg, Håkan, Stockholm 1987 Kommunal uppdragsverksamhet; delbetänkande SOU 1992:128 av Lokaldemokratikommittén Kommunal uppdragsverksamhet och kommunal samverkan om

myndighetsutövning Ds 1995:13

Kommunägda företag 1990; Statistiska Centralbyrån i samarbete med Svenska Kommunförbundet, Stockholm 1991 Kommunägda företag 1993; Statistiska Centralbyrån, Örebro 1995 Konkurrens inom den kommunala sektorn; delbetänkande SOU 1991:104 av Konkurrenskommittén Konkurrenslagen och EES-avtalets konkurrensregler; Carlsson, Göransson, Shuer, Göteborg 1993 Konkurrens och kommunala rättsprinciper konsekvenser en avreglerad elmarknad; Konkurrensverket, 1993 Konkurrens låtsas; Werenfels Röttorp, M och Hedelin, Stockholm 1995

Kvalitets- och produktivitetsutveckling i sjukvården 1960 1992 Ds

- 1994:22; rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO Lokal demokrati i utveckling; slutbetänkande SOU 1993:90 av Lokaldemokratikommittén Marknader och avreglering; Konkurrensverket 1994

414 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

Mot en ny kommunalrätt; Marcusson, Lena, Uppsala 1992 Nya krav och möjligheter i näringspolitiken; Näringsdepartementets struktursekretariat, nr l 1994, Andersson, Thomas Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet; Marcusson, Lena, Göteborg 1989 Offentligt stöd till näringslivet åtgärder för ökad konkurrensneutra- litet; Konkurrensverket 1994 Offentliga tjänster, delrapport till Konkurrenskommittén; SPK:s

Statens pris- och konkurrensverk bokserie 1991:3

Predatory Behaviour in UK Competition Policy; Office of Fair Trading, Myers, Geoffrey London 1994 , Predatory pricing; OECD-rapport, Paris 1989 Privata aktörer i svensk sjukvård; SNS 1995; Garpenby, Peter och Rehnberg, Claes Sambruk i offentlig sektor effekter på konkurrens och effektivitet; - Konkurrensverket 1994 Sixteenth report on Competition Policy 1987, Commission of the European Communities Sveriges systemskifte i fara; Industriens utredningsinstitut 1993, Fölster, Stefan m.fl.

Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga sektorn; Stats-

kontoret, rapport 26, 1994

Bilaga 2

Lagen om otillbörligt upphandlingsbeteende

Inledning Den 1 juli 1994 trädde en ny lag 1994:615 i kraft vid offentlig upphandling. Lagen heter lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling, LIU. Denna lag kan sägas främst vara

ett komplement till lagen om offentlig upphandling 1992:1528, LOU,

och är tillämplig om en kommunal eller statlig aktör beter sig otillbörligt vid upphandlingen. Enligt lagen är detta ett beteende som påtagligt diskriminerar ett företag i förhållande till annat företag eller till den verksamhet den upphandlande enheten bedriver, s.k. egenregisom verksamhet, eller på något annat sätt påtagligt snedvrider förutsättningarna för konkurrens vid upphandlingen. Ett otillbörligt beteende enligt denna lag kan förbjudas för framtiden.

Konkurrens i balans Konkurrensverkets rapporter 415

I förarbetena till LIU prop. 199394:222 motiveras lagen med att denna skall främja effektiv konkurrens vid anbudstävlan. Ett annat en skall täcka behov inte tillgodoses med LOU och skäl är att lagen som KL. Det påpekas t.ex. att KL oftast inte kan användas mot konkurrensbegränsningar hänförs till offentliga aktörer i upphandlarrollen. som

Tillämpningsområdet för LIU är detsamma för LOU med undantag som för företag med särskilt tillstånd att driva verksamhet inom försörjningssektorema, dvs. vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsornrådena. Det kan också nämnas att s.k. avbruten anbudstävlan inte kan prövas med LIU. Lagen kan heller inte tillämpas vid s.k. direktupphandling.

Otillbörliga beteenden Otillbörliga beteenden från offentlig upphandlares sida kan vara en följande.

En speciell anbudsgivare favoriseras, t.ex. genom exklusiv information förutsättningar att utföra aktuell verksamhet. om Anbuds- eller förfrågningsunderlag, och metod för val av anbudsgivare, utformas så att förutbestämd anbudsgivare gynnas, t.ex. en att olika eller otillräckliga förutsättningar ges. genom En tänkbar anbudsgivare utesluts kraven eller reglerna för genom

anbudstävlingen, t.ex. en för kort anbudstid.

Marknadsdomstolen Ansökan att förbjuda ett upphandlingsbeteende enligt LIU görs hos om Marknadsdomstolen MD Konkurrensverket. Om Konkurrensverket av beslutar att inte göra detta får ansökan i stället göras av konsumenteller näringslivsorganisationer eller ett företag som berörs av av

upphandlingen. MD kan för framtiden förbjuda en upphandlareoffentlig aktör att tillämpa ett otillbörligt upphandlingsbeteende, som medfört att

förutsättningarna för anbudskonkurrensen påtagligt snedvridits till fönnån för speciell deltagare i anbudstävlingen. MD:s beslut får förenas med vite. Talan utdömande vite görs vid länsrätt av Konkurrenon1 av sverket. En förutsättning för detta är att upphandlaren upprepat det tidigare förbjudna beteendet.

LIU har i hög grad inriktats på att omfatta vad upphandlaren gör i förhållande till tjänsteproduktionenverksamheten, inte minst den egna eventuellt gynnande med hänsyn till vilka förutsättningar som ges för anbudstävlan och vid utformning förfrågningsunderlag. Mycket talar av

416 Konkurrensverkets rapporter Konkurrens i balans

för att ett flertal beteenden kan prövas enligt LIU dessutom som omfattas av LOU:s bestämmelser affärsmässighet vid upphandling om och bl.a. val av anbudsgivare.

BILAGA 3

SNEDVRIDNING AV KONKURRENS I

GRÄNSLANDET MELLAN DET PRIVATA OCH

DET OFFENTLIGA studie situationer upplevd snedvridning av konkuren av sex av rens

Ekon. dr. Maria Bengtsson, Institutionen för företagsekonomi vid Umeå universitet

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 419

INNEHÅLLSFÖRTECKNING:

GRÄNSLANDET MELLAN OFFENTLIGT OCH PRIVAT Fungerande konkurrens konkurrens på lika villkor - Konkurrens på lika villkor i två delvis olika bemärkelser En alternativ definition på begreppet fungerande konkurrens Olika typer av konkurrensproblem Konkurrens kan snedvridas till följd av offentligas aktörers agerande Offentliga aktören kan förhindras att konkurrera på lika villkor. Genomförandet av studierna Rapportens disposition

KONKURRENSPROBLEM VID STÖD OCH SUBVENTIONER TVÅ EXEMPEL -

Hälsokällan friskvård eller gym första exemplet

- - Konkurrensarenan och dess aktörer Beslutet att öppna Hälsokällan Kommunens motiv för till att starta Hälsokällan och argument emot dessa Effekter av satsningen på Hälsokällan Konkurrentemas förutsättningar skiljer sig Hotell och konferensverksamhet i Hallsberg andra exemplet - Upphandlingen av entreprenaden för Stinsen Kommunens stöd och subventioner av Stinsens verksamhet Konkurrensen mellan de privata hotellföretagen

KONKURRENSPROBLEM VID FÖRSÄLJNING AV ÖVER- SKOTT TVÅ EXEMPEL - Städverksamheten i Umeå första exemplet - Två olika arenor och konkurrensklimat Anbudsförfarandet Uppfattningar om kommunen som ny aktör på konkurrensarenan Vuxentandvården i Västernorrland andra exemplet - Tvisten mellan Folktandvården och privattandläkama Olika på konkurrens syn Konkurrentemas förutsättningar är olika

KONKURRENSPROBLEM VID OFFENTLIGA UPPHAND- LINGAR ETT EXEMPEL - Aktörema på konkurrensarena Anbudsförfarandet

420 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

Skillnader i uppfattningama om anbuden Den avbrutna upphandlingens effekter för framtiden

KAN OF FENTLIGA AKTÖRER ÖKA KONKURRENSDYNA- MIKEN ETT EXEMPEL - Konkurrensarenan och dess aktörer Kollektivtrafiken i Göteborgs stad konkurrensutsätts Konkurrensen är i stor utsträckning statisk Möjligheten och förutsättningarna för att konkurrera varierar

6.DE UPPLEVDA KONKURRENSPROBLEMENS ORSAKER OCH KARAKTÄR Den store mot den lille villkoren är olika - Dominans, ett mångdimentionellt och komplext begrepp Konkurrensfordelar till följd styrka och dominans av Två olika organisationer med olika värderingar och funktionormer, ner Dubbla roller Mellan två stolar Missförstånd och tvetydigheter i relationerna mellan konkurrenterna Aktörema talar olika språk Bristande förståelse för varandra I grunden en ideologisk fråga Lärdomar av studien sammanfattning - en

LITTERATUR OCH REF ERENSLISTA

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 421

GRÄNSLANDET MELLAN OFFENTLIGT OCH PRIVAT

I denna studie beskrivs och analyseras konkurrensen i gränslandet mellan det privata och det offentliga. Studien byggs upp kring sex fall, varav fyra utgörs av ärenden inkomna till Konkurrensverket rörande snedvridning av konkurrens. Genom att undersöka hur olika aktörer upplevt de förhållanden som anses snedvrida konkurrensen, förväntas studien ge en fördjupad förståelse för den konkurrensproblematik som finns i gränslandet mellan det offentliga och det privata. Ett grundantagande för studien är att konkurrens bidrar till dynamik och utveckling, till ett bättre resursutnyttjande och att konkurrens är till nytta för medborgarna eller konsumenterna. Det måste alltså finnas en fungerande konkurrens eller ett gynnsamt konkurrensklimat för att dessa effekter skall uppnås. Frågan vad ett gynnsamt konkurrensklimat är, vilka om förhållanden som måste råda för att konkurrensen skall fungera samt hur konkurrensvårdande myndigheter kan bidra till att upprättabibehålla en fungerande konkurrens blir alltså intressanta. Kapitlet inleds därför med att begreppen fungerande konkurrens och konkurrens lika villkor diskuteras varefter de konkurrensproblem kan uppstå i mötet som mellan privata och offentliga aktörer beskrivs.

Fungerande konkurrens konkurrens på lika villkor -

Genom att fungerande konkurrens upprätthålls i en bransch, erhålls den största samhälleliga nyttan. Detta är en slutsats som delas både av experter och av företag som konkurrerar på den privata marknaden. Däremot är det oklart vad som avses med fungerande konkurrens. För att konkurrensen skall anses fungera förutsätts konkurrensneutralitet mellan marknadens aktörer eller konkurrens lika villkor. Samtliga företag och branschorganisationer som kommit i kontakt med i denna undersökning anser att konkurrens ska ske på lika villkor. Man är kritiska till att offentliga organisationer deltar i konkurrens på privata marknader och anser att privata och offentliga aktörers villkor är olika. Kommunernas verksamheten kan subventioneras med skattebetalarnas pengar, offentliga organisationer tar inte samma risker som privata, en kommun kan aldrig sättas i konkurs, icke självkostnadspriser är möjliga att använda, är några vanliga argument för detta. Även kommunerna och landstingen anser att villkoren för privata och offentliga aktörer är olika till förmån för de privata organisationerna. Kommuner begränsas i sin verksamhet av den kommunala kompetensen, de har möjlighet att generera vinst och har därför samma möjlighet som privata företag

422 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

till konsolidering och kapitalinvesteringar, de bevakas och granskas av media på ett helt annat sätt än privata företag och helt andra krav ställs på deras agerande, är exempel på argument som framkommit. Något entydigt svar på vad fungerande konkurrens är och hur konkurrens på lika villkor kan uppnås i praktiken finns alltså inte. Det är denna obesvarade fråga som ligger till grund för de flesta upplevda konkurrensproblem i mötet mellan offentliga och privata aktörer.

Konkurrens på lika villkor i två delvis olika bemärkelser

talar fungerande marknad och fungerande konkurrens När man om en åsyftas oftast vad inom neoklassisk ekonomisk teori benämns för som perfekt konkurrens. Perfekt konkurrens innebär att företagen konkurrerar på lika villkor. Köpama och säljarna är många och produkterna är homogena. Ingen säljare kan ensamt påverka priset på marknaden. Konkurrens är därför liktydigt med priskonkurrens och över en tidsperiod kommer den perfekta marknadens mekanismer att leda till en effektiv resursallokering. Kostnadseffektiva företag överlever och priset stabiliseras på en nivå där utbud och efterfrågan motsvarar varandra. Köpama kan sägas ha makten över marknader med perfekt konkurrens eftersom de tillsammans svarar för den efterfrågan som bestämmer utbudet. Därigenom är konkurrensen till nytta för samhället ur ett konsumentperspektiv. Den mikroekonomiska teorin är normativ och teorin har bl.a. kommit att stå förebild för konkurrenslagstiftningen, men det är samtidigt uppenbart att teorin är bristfällig som beskrivning av faktisk konkurrens.

På den privata marknaden existerar vanligen inte den perfekta konkurrenssituationen. Både köparna och säljarna kan vara få och produkterna är inte alltid homogena. Faktisk konkurrens bedrivs på imperfekta marknader där företag genom stordriftsfördelar, marknadsdominans etc. har möjlighet att påverka priset. Imperfektionema innebär att företagens agerande avviker från vad som föreskrivs i de ideala mikroekonomiska modellerna. Marknadsimperfektioner inkluderas bl.a. i IO-teoretiska modeller om konkurrens där andra variabler än pris tillåts påverka agerandet på marknaden. Bains 1959 utgår ifrån den neoklassiska pristeorin och utvecklar taxonomin structure-conduct-perfonnance. Han relaterar marknadsstrukturen på imperfekta marknader till före-

70 jfr Brunsson och Hägg 1992

Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 423 av

tagens agerande i sin tur relateras till marknadens effektivitet eller som samhällsnyttan. Bains definierar marknadsstrukturen det mönster i som vilket delarna systemet organiseras och sätts Han beskriver av samman. marknadsstrukturen med hjälp koncentrationen på marknaden, graden av produktdifferentiering och förekomsten etableringshinder. av av

Scherer 1980 vidareutvecklar Bains tankegångar utifrån en empirisk kartläggning den amerikanska industrin. Han diskuterar agerandet i av fyra imperfekta marknadsfonner, monopol, homogena oligopol, differentierade oligopol och monopolistisk konkurrens, vilka särskiljs utifrån antalet köpare och säljare och produkternas homogenitet. Företagen antas sträva efter att maximera det ekonomiska utfallet av agerandet. Denna strävan och de strukturella förhållandena på marknaden antas förklara företagens agerande. För att beskriva faktisk konkurrens har Bains efterföljare inkluderat ytterligare struktur- och beteendevariabler. Därigenom har teoribildningen om imperfekt konkurrens kommit att bestå flera delvis disparata teorier där av enskilda strukturella särdrag relateras till företagens agerande. Imperfekta marknader skiljer sig dock från perfekta marknader oavsett vari imperfektionerna består. Den i detta sammanhang intressanta skillnaden är att imperfekta marknader kan beskrivas som säljarens än snarare köparens marknad och att konkurrenterna ofta utifrån olika agerar förutsättningar eller villkor.

Trots att marknaden i praktiken oftast är imperfekt hävdar Persson 1992 att konkurrens beskrivs positivt ett samhällsperspektiv som ur och att detta används för att legitimera marknaden. En konkurrensutsatt marknad individen inflytande och därmed bidra till samanses ge hällsnyttan. Det är då den perfekta marknaden och dess funktion som åsyftas trots att de flesta marknader är behäftade med imperfektioner av olika slag. Det alltså viktigt att sträva efter en fungerande anses marknad, med perfekt konkurrens på lika villkor, vilket i praktiken kan anses vara en utopi.

Konkurrens lika villkor beskrivs alltså i den första bemärkelsen som konkurrens på perfekt marknad mellan aktörer med samma föruten sättningar. Det talas emellertid även konkurrens lika villkor i en om bemärkelse. Utifrån de uttalanden och uppfattningar som kommit annan till uttryck i de fallstudier kommer att presenteras i nästa avsnitt, som tycks lika villkor framför allt kopplat till huvudmannaskapet, vara ñnansieringsfrågan och beskattningsrätten. I några av de fall som studerats konkurrerar privata företag med helt olika förutsättningar med

424 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

varandra. Det kan finnas ett företag med en stark position på marknaden, relativt god ñnansiell styrka etc. som konkurrerar med små företag med begränsade resurser och dåliga marknadspositioner. Inga invändningar förs fram mot att dessa företag konkurrerar på lika villkor. När däremot konkurrenten utgörs av en kommunal enhet eller ett kommunalt bolag invänder man emot deras storlek och styrka. Konkurrensen anses fungera, den sker på lika villkor och därför upplevs den kommunala aktören snedvrida konkurrensen. Lika villkor beskrivs alltså som att alla företag har möjlighet att själva utifrån marknadens regler med privat kapital skapa förutsättningar som i sig kan skilja sig mellan företagen. Aktörema anses däremot inte konkurrera på lika villkor om alla företag har möjlighet att själva, utifrån marknadens regler, med offentligt eller privat kapital skapa förutsättningar för sitt agerande. Frågan om lika villkor blir därför snarare en fråga hur offentligt kapital bör användas än fråga om en on1 vad som kan krävas för att få tillstånd en fungerande marknad.

En alternativ definition på begreppet fungerande konkurrens

1 stället för att sätta likhetstecken mellan fungerande konkurrens och konkurrens på lika villkor, i den ena eller andra bemärkelsen, kan ett likhetstecken sättas mellan fungerande konkurrens och närhet, mångfald samt intensitet i konkurrens.

En delvis ny tanketradition har under senare år vuxit fram, som hävdar att konkurrens kan fungera som en katalysator för utveckling av företag och branscher. Porter 1990 hävdar de krav och den att genom press som konkurrensen ger, stimuleras eller tvingas företagen till ett innovativt agerande som resulterar i att branschen och företagen utvecklas. Företagen utvecklar styrka och konkurrenskraft att genom bättre än konkurrenterna utnyttja faktorfördelar, tillfredsställa avancerad efterfrågan, etablera kontakter, samarbete och bra relationer med relaterade branscher och underleverantörer. Kärnan i denna typ av resonemang är att intensiv konkurrens mellan geografiskt närstående företag ger upphov till dynamik. Finns ingen konkurrens blir företagen passiva. Det är alltså närheten mångfalden och intensiteten i snarare konkurrensen, än att lika villkor råder i den perfekta konkurrensens

71 jfr Porter, 1990; Sölvell et al, 1991; Zander Sölvell, 1991, Bengtsson 1994.

Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 425 av

bemärkelse, som bidrar till utveckling och ökad samhällsnytta.

Närhet mellan konkurrenter stimulerar företagens och branschens utveckling. Burk et 1988 hävdar att företag lär av varandra både att samarbeta och konkurrera med varandra. Om det finns genom en närhet mellan konkurrenter går lärandet, imitationen och spridningen av nya idéer snabbare. Miljön är även mer utmanande om det finns en psykologisk eller funktionell närhet mellan konkurrenter. Företagen vet varandra och tvingas därför mäta sig med varandra på betydligt mer om fler områden. En geografisk närhet mellan konkurrenter innebär även att de jämförs med varandra i pressen vilket är utmanande och pressar företagen ständigt bli bättre. Ökad information, kunskap och att medvetenhet konkurrenterna även psykologiska faktorer som om men prestige och stolthet stimulerar företagen till att aktivt konkurrera och till ett innovativt agerande.

Mångfald viktig ingrediens i fungerande konkurrens. är en annan en Porter 1990 menar att om konkurrenterna är många relaterar de sitt agerande till varandra. Därigenom stimuleras företagen till förbättringar och innovationer relativt varandra. Om det endast finns ett företag på marknaden erhåller detta företag monopolställning, vilket är negativt en for konsumenterna. Om det endast finns ett fåtal företag i branschen finns det en risk att de delar upp marknaden eller utvecklar en kartell liknande relationer. Även i dessa fall erhåller företagen monopolistisk makt vilket ett samhälls och utvecklingsperspektiv är negativt. Finns ur det däremot en Mångfald i konkurrensen, dvs. att det finns flera företag med olika förutsättningar och strategier, kan företagen lära av varandra och de pressas att ständigt förbättra de egna förutsättningarna för att konkurrera.

Mångfald och närhet ger även upphov till den tredje viktiga komponenten i vad som här definieras som en fungerande konkurrens, intensitet. En tät och intensiv kamp mellan företag pressar dem att experimentera med idéer, att på olika sätt försöka differentiera sig från konkurrennya terna och att vidareutveckla sin unika kompetens. Detta bidrar till innovationer och förnyelse. Det blir prestigeladdat att komma först med nyheter och framgångsrika strategiska drag imiteras snabbt. Närhet, Mångfald och intensitet i konkurrensen ger alltså upphov till dynamik och utvecklingskraft vilket bidrar till ökad samhällsnytta.

Tidigare fördes konkurrens på lika villkor fram som ett viktigt krav för en fungerande konkurrens. I det följande skall dock argument föras fram

426 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

för att en intensiv och nära konkurrens mellan flera konkurrenter på såväl lika olika villkor kan stimulera utveckling resulterar som en som i en ökad samhällelig nytta. Det är andra faktorer än företagens lika villkor som är av betydelse.

Konkurrentemas villkor är olika eftersom industrier är heterogena och inte homogena vilket förutsätts för att en perfekt konkurrens skall finnas. Hunt 1972 hävdar att det finns skillnader mellan aktörer inom en bransch och lanserar begreppet strategiska grupper, dvs. grupper av företag som skiljer sig ifrån andra företag i bransch grupper av samma i någon strategiskt viktig dimension, för att inkludera dessa skillnader i analysen. Han menar att det inom bransch finns företag en grupper av som är mer lika varandra än andra och därför kan anses utgöra en strategisk grupp. Hur lika eller olika företagen eller deras agerande är anses förklara skillnader mellan olika typer av konkurrens. Hänsyn tas därigenom till heterogeniteten i branschen och till företagens unicitet. Strategiska grupperingar av företag kan identifieras utifrån likheter och skillnader i företagens strategiska agerande på olika områden och utifrån företagens relativa storlek jfr Bamey Hoskisson, 1990.

Hur lika eller symmetriska företagen och deras villkor är har betydelse för graden av intensitet i konkurrensen. Uppfattningama hur om symmetrin mellan företagen påverkar intensiteten i konkurrensen går emellertid isär. Vissa hävdar att intensiteten i konkurrensen är lägre inom en strategisk grupp eftersom dessa företag har en större närhet till varandra och lika varandra. Inom strategisk tenderar är mer en grupp företagen att frångå den intensiva konkurrensen och istället vidta åtgärder i syfte att gemensamt bibehålla och förstärka den strategiska gruppen. Inom samma strategiska grupp kan företagen även utveckla en större förståelse för det ömsesidiga beroendet som imperfektionema på marknaden ger. Gruppmedlemmama förstärker de rådande nomiema inom gruppen genom att imitera varandra och anpassa sig till varandra.

Andra hävdar att intensiteten i konkurrensen även kan bli stor mellan

företag i strategiska grupp. Argument förs fram för detta

samma som är att koordinationsproblem kan uppstå mellan ett mindre antal företag och att symmetri i företagens storlek kan ge upphov till aktiv rivalitet.

72 jfr t ex McGee Thomas 1986 och Caves och Porter 1977

73 Kwoka 1979 och Kwoka Ravenscraft 1986

Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 427 av

Cool Dierickx 1993 för fram tankar att konkurrensen inom en om strategisk kan större än mellan strategiska grupper om grupp vara rörlighetshindren är höga. Inträden och utträden den strategiska ur försvåras därigenom. Om konkurrentemas resurser och förmåga gruppen att är lika, dvs. aktörerna är symmetriska kan de bestrida agera om varandras produkt- och marknadspositioner. Inget företag har då specifik kompetens är svår att kopiera. Därav kan intensiv konkurrens som en utvecklas mellan företag till följd symmetrin borde ha förutsom av sättningar att agera i tyst samförstånd.

Utifrån förda framgår att symmetri mellan konkurrenovan resonemang

ter lika villkor är relaterat till intensiteten i konkurrensen men att

andra faktorer närhet, kunskap och medvetenhet om konkurrenterna som också har betydelse och kan förklara skillnader i konkurrensinetc. tensiteten. Bengtsson 1994 har utifrån Porters tankegångar om konkurrens katalysator för utveckling analyserat och särskiljt olika som konkurrensklimat. Hon påvisar att konkurrensklimatet i en bransch varierar beroende på graden symmetri eller likhet mellan konkurrenav och graden intensitet i konkurrensen. Av studien framgick även terna av olika konkurrensklimat stimulerar eller förlamar utvecklingen i en att bransch på olika sätt. Intensiv konkurrens mellan symmetriska företag

vilket alltså kan jämföras med vad kan beskrivas som konkurrens

som

på lika villkor visade sig stimulera till vidareutveckling och innovation-

skraften i företagen. Att företagen är lika och har ungefär samma förutsättningar är emellertid inte tillräckligt för att konkurrenatt agera skall fylla denna funktion. Om distansen mellan företagen är stor sen antingen psykologiskt, geografiskt eller funktionellt utvecklas en passiv konkurrens mellan konkurrenterna inte på sätt stimulerar som samma till innovationskraft och utveckling. Konkurrens kan och ger upphov även stimulera till utveckling och nytänkande när företag med helt olika förutsättningar, intensivt konkurrerar med varandra. Asymmetrin är i dessa fall i sig stimulerande. Mindre företag utmanar och hotar ständigt större företag. De utvecklar lösningar på gamla problem vilket nya tvingar företag med till förutsättningar att vidta synes mer gynnsamma innovativa åtgärder.

Det finns även exempel på situationer när konkurrensen inte fungerar och inte stimulerar till utveckling. Om asymmetrin är alltför stor kan aktörerna komma leva i helt olika vårdar och därför förhålla sig att passivt till varandra. Även när likheten mellan företagen är stor kan de

välja att dela upp marknaden emellan sig och därigenom utveckla en

passivitet och distans till varandra. Om konkurrenterna är olika kan

428 Snedvridning konkurrens .. Konkurrens i balans av

något företag utveckla styrka och dominans innebär att övriga en som företag kan överleva. Om företag köps eller avvecklas minskar upp mångfalden i konkurrensen vilket är negativt för utvecklingen i branschen och för samhällsnyttan. Sölvell Zander l9xx att menar företag ytterst strävar efter att undvika intensiv konkurrens. Detta är möjligt om någon aktör kan erhålla monopolställning eller en om en kartelliknande situation utvecklas i branschen. Det är i dessa fall som en icke fungerande konkurrens kan rådande. anses vara

Utifrån det ovan sagda är det avslutningsvis möjligt att för det första konstatera att begreppet fungerande är relaterat till samhällsnyttan. Med fungerande konkurrens avses konkurrens stimulerar till utveckling som och i förlängningen till ökad samhällsnytta. För det andra kan det fastslås vad kan upphov till att fungerande, utvecklande som ge en konkurrens utvecklas i bransch. Det krävs intensitet i konkurrenen en sen ocheller en mångfald aktörer ocheller stor närhet mellan av en konkurrenterna för att konkurrensen skall fungera. Närheten kan vara av olika karaktär. Den kan vara psykologisk vilket innebär att konkurrenterna har stor kunskap om varandra och är medvetna varandra om samt relaterar sig till varandra. Den kan funktionell vilket innebär vara att företagen är verksamma inom produkt- och marknadsomsamma råden. Huruvida konkurrenterna bör bedriva konkurrens lika en villkor eller inte är avhängigt närheten, mångfalden och intensiteten i konkurrensen. För det tredje kan det konstateras att villkoren ibland kan bli alltför olika. Detta får negativa konsekvenser för konkurrensen i tenner av minskad mångfald, ökad distans och passivitet. En viktig empirisk fråga är alltså vilka skillnader i företagens förutsättningar som stimulerar till utveckling och vilka förlamar utvecklingen. Det är som med utgångspunkt från dessa ställningstaganden exempel på som sex konkurrens mellan offentliga och privata aktörer kommer att beskrivas och analyseras.

Olika typer av konkurrensproblem fallstudier - sex

På den privata marknaden är konkurrens viktig förutsättning för en dynamik, utveckling och samhällelig nyttan. På den offentliga marknaden är det ofta andra faktorer är betydelse för att säkerställa att som av medborgarnas intressen tillgodoses. Inom den offentlig sektorn har dock konkurrens kommit att få allt större betydelse eftersom konkurrens en anses ha en funktion att fylla i tenner effektivisering och ett bättre av resursutnyttjandebla. därför har den offentliga sektorn utvecklats mot en ökad marknadsorientering vilket inneburit att privata och offentliga

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 429

aktörer möts och konkurrerar med varandra i större utsträckning än tidigare. Att aktörer som har olika mål, krav och villkor för verksamheten konkurrerar med varandra kan leda till att konkurrensproblem av olika slag uppstå.

Relationema mellan offentliga och privata aktörer kan se olika ut. Det är både tänkbart att offentliga aktörer snedvrider konkurrensen genom sitt agerande på den privata marknaden och att offentliga aktörer hindras från att agera på ett för konkurrensen positivt sätt. Det första förhållandet illustrerar den situation som vanligen åsyftas när underprissättning diskuteras. I denna studie kommer är det främst sådana situationer som kommer att behandlas.

Konkurrens kan snedvridas till följd av de offentliga aktörernas agerande

Fem fallstudier har genomförts, av situationer där kommuner och landsting genom sitt agerande kan upphov till att konkurrensen anses ge snedvrids. De fem fallstudiema utgör exempel tre olika problemområden vilka illustreras i figuren nedan. Problem kan för det första uppstå när stat, kommuner eller landsting ger stöd till privata företag, för det andra när offentliga aktörer som konkurrerar med privata företag underprissätter sin verksamhet genom korssubventioner etc. samt för det tredje när offentliga aktörer konkurrerar med privata vid offentlig upphandling. Även andra problemområden kan identifierats denna men studie har avgränsats till dessa tre.

430 Snedvridning konkurrens .. Konkurrens i balans av

Snedvridning av Snedvridning Snedvridning av av konkurrens genom konkurrens vid konkurrens vid offentlig stödsubventioner överskottsförsäljning upphandling

Kommun Kommun

13 Landsting

Stöd

e

Privataföretag

O Komunallandstingsverksanmet bedrivs i konkurrensmedprivata

som företag

Figur Områden där en snedvridning konkurrensen kan uppkomma. av

Problemområde ett: Två fallstudier har genomförts ärenden inkomna av till konkurrensverket där den offentliga aktören genom stöd eller subventioner ansetts ha snedvridit konkurrensen, vilka presenteras i kapitel I det ena fallet subventionerar Sundsvalls kommun de kommunanställdas och arbetslösas träning vid det kommunala gymet. De ger även vissa privata gym ett föreningsbidrag. I det andra fallet subventionerar Hallsbergs kommun lokalhyran för de privata ett av hotellen men inte det andra. När kommunerlandsting på detta sätt ger stöd eller subventionerar verksamhet, ofta i syfte att därigenom tillgodose gemensamma, samhälleliga behov, kan konkurrensproblem uppstå. Om ett företag erhåller stödsubventioner medan konkurrenterna inte erbjuds samma möjlighet snedvrids konkurrensen. Det offentligas agerande medför att konkurrensen mellan de privata aktörerna inte kan ske på lika villkor.

Problemområde två: Två fallstudier har genomförts där offentliga aktörers försäljning av överskott har upplevts snedvrida konkurrensen, vilka beskrivs i kapitel Båda fallen har anmälts till konkurrensverket. I det första fallet säljer Umeå kommun städtjänster till ett betydligt lägre pris än de privata företagen. I det andra fallet säljer landstinget i

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 431

Västernorrland via folktanvården sitt överskott av tandvårdstjänster. I båda fallen misstänker de privata aktörerna att de offentliga aktörerna underprissätter sin verksamhet. Detta problem är mångdimensionellt. Offentliga aktörer kan subventioner, omfördelning av kostnader genom etc. snedvrida konkurrensen på marknaden, men for det första kan ett dylikt agerande ibland motiveras med att det är nödvändigt för att uppnå de mål de offentliga aktörerna har för sin verksamhet. Frågan blir som då dessa mål kan nås på andra sätt och en fungerande konkurom om är viktigare än att t.ex. medborgarnas intressen tillgodoses på ett rens visst område. För det andra kan de offentliga aktörerna utgöras av allt från t.ex kommunala bolag, fristående från kommunen, till enheter som helt utgör del den kommunala organisationen. Gränserna mellan en av de aktörer deltar i konkurrensen på den privata marknaden och den som

offentliga organisationen är alltså entydiga vilket illustrerats i

figuren. Problemställningama kan skilja sig beroende på hur nära koppling det finns mellan den verksamhet bedrivs i konkurrens som med privata företag och den övriga organisationen.

Problemområde tre: En fonn konkurrens mellan privata och annan av offentliga aktörer är när den offentliga aktören begär anbud både från och från privata organisationer. En fallstudie den egna organisationen har genomförts illustrerar de problem som kan uppstå vid offentlig som upphandling, vilket i kapitel Östersunds kommun antog presenteras den regins anbud för en av vårdenhetema i kommunen trots att det egna privata anbudet billigare och enligt många tillfredsställde de krav var ställdes på kvalite. Den privata aktören hade för avsikt att anmäla som ärendet till konkurrensverket avstod från detta för att inte förstöra men sin relation till kommunen inför framtida upphandlingar. Konkurrensen kan i Östersund sättas spel eftersom det är möjligt för t.ex. som ur en kommun att avbryta anbudsförfarandet, vilket utgör ett konkurrensproblem. Det innebär att företag inlämnat offerter hindras att som konkurrera lika villkor och kan även innebär att företag avstår från att lämna in offerter i framtiden, vilket illustreras i den tredje rutan i figuren ovan.

Offentliga aktören kan förhindras att konkurrera på lika villkor.

För att erhålla nyanserad bild av konkurrensproblemen i vad en mer här kallats gränslandet mellan det privata och offentliga har som ytterligare fallstudie genomförts där det omvända förhållandet mellan en det privata och det offentliga råder. På vissa marknader kan en

432 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

fungerande konkurrens vara satt ur spel t.ex. till följd av att något företag har en monopolställning på marknaden. Ur konkurrenssynpunkt

skulle en kommunal etablering på en sådan marknad vara positiv och

bidra till ett gynnsamt konkurrensklimat. Denna positiva konsekvens av kommunens agerande kan emellertid utebli som en följd av att kommunen kan agera på ett marknadsmässigt sätt och därigenom utmana dende privata aktörerna. Genom att även studera en situation som den nyss beskrivna kan ytterligare kunskap erhållas om konkurrensproblematiken i gränslandet mellan det privata och det offentliga. Den fallstudie som beskriver denna problematik återfinns i kapitel 5 och behandlar kollektivtrafiken i Göteborg samt det kommunala bolaget Göteborgs Spårvägar AB:s möjligheter att delta i konkurrensen.

Genomförandet av studierna

Studierna bygger på intervjuer och sekundärt material. Intervjuer har genomförts med branschorganisationer, företag, politiker och tjänstemän varit inblandade i de aktuella fallen. Det främsta urvalskriteriet vid som valet av intervjupersoner har varit att välja de personer som kan bidra till en mångsidig beskrivning av det aktuella fallet. Det har alltså varit viktigt att inkludera alla inblandade parter och att identifiera vilka som bäst känner till de konkurrenssituationer som studerats. Sekundärt material som använts utgörs av internt material som erhållits vid våra besök hos såväl privata som offentliga aktörer, av tidningsartiklar, samt av Konkurrensverkets utlåtande i sin bedömning av fallen. Vilka intervjuer som genomförts samt vilket sekundära material som använts i respektive fallstudie anges i källförteckningen längst bak i denna rapport.

Intervjuerna har spelats in på band, skrivits ut och dokumenterats i form av de fallbeskrivningar som återfinns i kapitel två till fem i denna rapport. För att få access till de intervjuades uppfattningar om de aktuella fallen fick de ta del av de delar av fallbeskrivningen som byggde på deras berättelser för att godkänna att materialet publicerades. I inget av fallen har detta gett upphov till att infonnation som varit avgörande för problembeskrivningen strukits. Förfarandet har däremot bidragit till att öka trovärdigheten i de fallbeskrivningar som presenterats.

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 433

Rapportens disposition

I detta kapitel har utgångspunktema för studien diskuterats. Det framgår att författaren anser att närhet mellan konkurrenter samt mångfald och intensitet i konkurrensen är en nödvändighet för att konkurrensen skall fungera och bidra till ökad samhällsnytta. Däremot ifrågasätts huruvida konkurrens på lika villkor är ett måste samt vilken innebörd som egentligen läggs i begreppet konkurrensen på lika villkor, eller konkurrensneutralitet.

Efter att ha klargjort utgångspunktema för studien presenteras sex exempel på fall där konkurrensen av någon eller några aktörer ansetts ha snedvridits i kapitel två till fem. De konkreta händelser som utspelats i respektive fall beskrivs och de olika parternas uppfattning om konkurrensen i sin helhet återges.

I kapitel sex analyseras de fall som presenteras. I samtliga fall poängteras att konkurrensen inte bedrivits på lika villkor. Analysen inleds därför med en diskussion om vari ojämlikheten består och vilka konkurrensproblem som denna ger upphov till. Två andra orsaker till att konkurrensproblemen uppstår diskuteras därefter. För det första är organisationerna olika och för det andra kännetecknas relationerna mellan de privata och offentliga aktörerna av missförstånd och otydlighet. Detta ger både upphov till konkurrensproblem och kan förklara konkurrensproblemens karaktär. Konkurrensproblemen kan även beskrivas som delvis ideologiska. Kapitlet avslutas med att frågan om vilka av de beskrivna konkurrensproblemen som kan anses vara reella och alltså utgöra ett hinder för en fungerande konkurrens, reses.

KONKURRENSPROBLEM VID STÖD OCH SUBVENTIONER TVÅ EXEMPEL -

I detta kapitel ges två exempel hur kommuners stöd och subventioner kan upplevas ge upphov till en snedvridning konkurrensen. De två av fallen utgörs av kommunens etablering av ett gym i Sundsvall samt kommunens stöd till ett hotell i Hallsberg.

434 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

Hälsokällan friskvård eller gym första exemplet

- -

Vårt första exempel på hur stöd och subventioner kan påverka konkurrensen på den privata marknaden är hämtat från Sundsvalls kommun. Kommunen dels subventionera den egna verksamheten, dels ge anses stöd till vissa privata aktörer vilket anses snedvrida konkurrensen. I början 1993 öppnade Sundsvalls kommun Hälsokällan, som enligt av kommunen var en friskvårdssatsning som skulle fungera som komplement till övriga aktiviteter i sporthallen. Ett prispaket erbjöds som inkluderade ett lågt introduktionspris och rabatter till kommunens anställda och till arbetslösa. Kommunens agerande väckte starka känslor hos de privata gymägama i Sundsvall. Under våren 1993 anmälde två dessa, Sundsvalls kommun till Konkurrensverket. Konkurrensverket av fann att Hälsokällan inte hade dominerande ställning på marknaden, en varför prissättning inte kunde anses strida mot KL. Ingen åtgärd vidtogs. I detta avsnitt skall mötet mellan Sundsvalls kommunen föreningsgymen och de privata gymen belysas.

Konkurrensarenan och dess aktörer

Sundsvalls kommun har beskrivits som en av Sveriges gymtätaste kommuner. 1992 fanns fem gym och lika många workout-ställen. Branschen kan beskrivas som heterogen eftersom det finns olika typer och träningsställen skiljer sig både vad gäller typ av av gym som träning styrketräning, konditionsträning, workout m.m., rehabilitering, motionsträning 0.s.v. och vad gäller kundsegment ålder och kön.

Det har funnits tre privata gym på konkurrensarenan. Hälsohuset AB är det enda privata gymet som idag finns kvar på marknaden. Träningsverket HB anmälde tillsammans med Hälsohuset, Hälsokällan till Konkurrensverket. Träningsverket HB erbjuder för närvarande endast workout och aerobics. Tidigare bedrev de även gymverksamhet men tvingades lägga denna del verksamheten. Alpha Gym har flyttat sin verksamhet ner av till Timrå efter kommunens inträde marknaden. En anledning som förs fram till detta är överetableringen marknaden. Föreningsgymmen utgörs av Ego Gym och SAK. Ego Gym var tidigare ett privat gym men

74 Datainsamling och första databearbeming har genomförts två en av C-uppsatsstudenter, Andrew Baldwin och Jeanette Dareblom

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 435

drivs nu i foreningsfomi. SAK är atletklubb och de bedriver delar en av sin verksamhet i Sporthallens lokaler. Hälsokällan är det kommunalägda gymet i Sundsvall och även de har sina lokaler i Sporthallen. Deras lokaler ligger i anslutning till en bowlinghall med vilken de delar receptionsdisk. Sporthallen har totalt trettio anställda, därav tjugo ca som har flexibla arbetsuppgifter. Dessa roterar och är på så sätt inblandade i Hälsokällans verksamhet. Hälsokällan ligger inom Kulturoch fritidsförvaltningens ansvarsområde och beslutsansvaret för förvaltningen ligger hos politikerna i Kulturnämnden. Förutom de olika gymen finns även Svenska Arbetsgivarföreningen SAF på konkurrensarenan. SAF:s regionchef i Sundsvall har bevakat Sundsvalls kommun och deras agerande på den privata marknaden. I och med tvisten mellan privata gymägare och det kommunala gymet, Hälsokällan, har även konkurrensverket kommit att delta på konkurrensarenan vilket framgår av figuren nedan.

Kommunen Kultumämnden Kultur- och fritidsförvaltningen ] Konkurrens- Sporthallen Verket

Föreningar 7

Privata gym

å tlynat

Figur 2.1 Konkurrensarenans aktörer och relationer mellan dem

Beslutet att öppna Hälsokällan

I samband med att Sporthallen i Sundsvall renoverades under 1992 väcktes idén 0n1 att starta gymverksamhet i Sporthallens lokaler. en Initiativet togs av ett antal politiker i fritidsförvaltningen refererade som till andra kommuner vilka genomfört liknande satsningar. En arbets-

l7 15-1086

436 Snedvridning konkurrens .. Konkurrens i balans av

tillsattes och de genomförde ett antal studiebesök i kommuner grupp startat gymverksamhet. Efter en tid engagerades även som egen Kommunhälsan i diskussionerna att starta Hälsokällan. I och med om detta diskutera även möjligheten att utveckla Hälsokällan till en friskvårdssatsning. Kultumämndspolitikem berättar att det...parallellt pågick diskussioner personalvården inom kommunen och behovet om av rehabiliteringsmöjligheter.

I slutet hösten 1992 fattade fritidsförvaltningens arbetsutskott ett av beslut att starta Hälsokällan och den öppnades i januari 1993. om Förvaltningsekonomen poängterar dock att det inte fattades något formellt politiskt beslut detta, vilket framgår av citatet; Men det om intressanta är att det aldrig till ett formellt beslut i fritidsvar uppe nämnden Det har tagits i efterhand under 94 för att formalisera det hela. Det är pinsamt egentligen. SAF att tjänstemännen ibland menar utan att politikerna har någon egentlig kontroll över deras agerar agerande och säger att; det finns massvis med små verksamheter där kommunen bedriver affärsverksamhet och där tjänstemännen själva har tagit initiativet. Politikerna känner inte till det, eller har i varje fall inte brytt sig det. Hälsohuset nämner att kommunens kommunalråd vid om ett möte vid Mitthögskolan och via tidningsartikel offentligt har lovat en att lägga Hälsokällan, vilket han sedan tog tillbaka. Detta kan tyda ner på att politikerna inte varit med och beslutat om att starta Hälsokällan. På Hälsohuset kritisk till kommunalrådets agerande och säger; är man Näringslivet vill ha klara spelregler och vill åtminstone att en karl och kvinna skall kunna stå för sitt ord en

På Ego och Hälsohuset är kritiska till att kommunen fattade gym man beslutet utan att ha någon egentlig kunskap om gymmarknaden i Sundsvall. De privata besöktes inte innan beslutet fattades trots gymen påtryckningar från de privata gymägama. När sedan politiker besökt dem efter etableringen Hälsokällan uttryckte de förvåning dels över av att det redan fanns ett så stora på marknaden, dels att kunskapen gym så stor bland de privata gymen. Hälsohusets ägare konstaterar att var de hade inte förväntat sig att jag har drivit företag i tio ens som skulle kunna någonting den bransch jag befinner mig i. SAF anser om att kommunen borde ha besökt de lokala gymen och bildat sig en uppfattning gymmarknaden i Sundsvall snarare än att inhämta om kunskap andra kommunala Kommunpolitikem uttrycker om gym. tanke och att Det ingen i den situationen samma menar var som upplevde det här konstigt. Speciellt då det finns denna typ av som friskvårdsanläggning i de flest kommuner i Sverige.

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens II 437 ..

När Hällsokällan öppnades annonserade kommunen i pressen och erbjöd introduktionspriser och rabatter till kommunalanställda och arbetslösa på 25%. Hälsohuset och Träningsverken ansåg att dessa priser för var låga, varför de misstänkte att friskvårdsverksamheten subventionerades med skattemedel. Prissättning ansågs vara konkurrensbegränsande och därmed försvåra näringsverksamheten för de övriga gym i Sundsvall. Därför anmäldes kommunen till Konkurrensverket under våren 1993. Anmälan innefattade även ett klagomål n1ot ett påstått avtal mellan kommunen och den fackliga organisationen, vilket förbjöd fackligt anslutna, kommunalt anställda att träna på privata anläggningar. Kommunen hävdade i sitt försvar till Konkurrensverket att Hälsokällan är ett gym vars drift ligger i linje med arbetsmiljölagens påbud angående arbetsgivaransvar vid rehabiliteringsfrågor, att det utgjorde ett komplement till Sporthallens övriga verksamhet, samt att det bidrar till en förbättrad folkhälsa för den breda allmänheten. Det påpekas även att Hälsokällan skall bära sina egna kostnader fullt ut samt att det inte skall subventioneras av skattemedel. Klagomålet på rabatterade priser till kommunalanställda och till arbetslösa bemötte kommunen med att hänvisa till kommunens skyldighet att främja åtgärder för att minska effekter arbetslöshet. av

Konkurrensverket fann att Sundsvalls kommun är att betrakta som näringsidkare, eftersom Hälsokällan är av en ekonomisk och kommersiell natur. Det fastställdes dock att det inte fanns något som tydde på att Hälsokällan innehade en dominerande ställning på gym- och workoutmarknaden. Därmed förekom inget missbruk av dominerande ställning genom den låga prissättningen. Konkurrensverket menade dock att en viktig förutsättning för en effektiv konkurrens är att den bedrivs på lika villkor och att detta sällan är fallet eftersom offentliga verksamheter garanteras av skattemedel. Kommunala redovisningssystem inte svarar mot de krav som ställs för en korrekt redovisning intäkter och av kostnader för de enskilda verksamheterna, vilket gör att det finns en påtaglig risk för korssubventionering den enskilda verksamheten, av vilket i sin tur innebär underprissättning. Konkurrensverket har funnit att trots den påstådda särredovisningen Hälsokällans kostnader och av intäkter, finns det ingen garanti för att eventuella underskott i framtiden inte täcks av skattemedel. Konkurrensverket därför kommunen manar att skapa konkurrensneutrala villkor för alla berörda aktörer på friskvårdsmarknaden, t.ex. att ut veckla ett rabattsystem kan genom som innefatta alla aktörer. Även SAF protesterade skriva ett genom att öppet brev från 10-12 gym och solarier...

438 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

Kommunens motiv för till att starta Hälsokällan och argument emot dessa

Ett antal motiv till varför kommunen startade Hälsokällan förs fram i kommunens svar på anmälan till konkurrensverket De privata gymen . ifrågasätter till vissa delar dessa motiv. I det följande skall argument för och emot kommunens satsning diskuteras.

Det som från kommunens håll framkommer som det huvudsakliga motivet är friskvården. sporthallschefen förklarar, vi ville bidra till att kommuninnevånama skulle bli friskare helt enkelt. När friskvårdsargumentet förs fram betonas betydelsen av att medelålders kvinnor, som oftast inte besöker vanliga gym erbjuds ett vettigt alternativ samt de krav ställs på alla arbetsgivare att ge anställda tillgång till som om friskvård. I detta ingår det rehabiliteringsansvar som arbetsgivare har för sina anställda. Både Ego Gym och Hälsohuset ställer sig tveksam till dessa argument. Ego Gym menar att rehabilitering ingick i deras verksamhet och att det därför inte fanns ett egentligt behov av ett kommunalt för detta. Även Träningsverket fick patienter på remiss gym från Kommunhälsan. Både Hälsohuset och Ego gym hade enligt ägarna redan sam arbete med sjukvårdspersonal, läkare och naprapater mm, och bidrag till rehabilitering hade gett möjlighet att utveckla dessa verksamheter. På SAF fors följande kommunens satsning på friskvård åsikt om för sina anställda fram; det är lite annorlunda när en privat . företagare använder pengar för att bygga upp en sådan möjlighet för sina anställda. Det är inte riktigt samma sak att bygga upp detta med skattemedel, och så ska alla andra skattebetalare gå in och subventionera kommunalanställd personal.

Ett annat motiv till satsningen att man därigenom kunde erbjuda ett var mer komplett utbud av aktiviteter i Sporthallen. Förvaltningsekonomen att det redan i planeringsstadiet fanns en önskan om att kunna menar erbjuda besökarna ett slags fullgott sortiment av aktiviteter...i sporthallen sporthallschefen poängterar även att responsen som erhållits från besökarna har varit mycket positiv. Ett annan möjlig förklaring till satsningen Hälsokällan uttrycks av kommunens ekonomichef på följande sätt; det här såg man nog som en möjlighet att tjäna pengar. Han förklarar att Sporthallens budget minskat kraftigt som en följd av de stora sparkrav som ålagts kommunen. Hälsokällan har lett till att för verksamheten utvidgats vilket framgår av citatet; Genom att ramarna inrätta Hälsokällan så kunde sporthallschefen få ett täckningsbidrag till de fasta kostnader han hade för lokalen och täcka kostnaderna för som

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 439

investeringarna. SAF menar emellertid att det under spartider vore rimligare att rationalisera, att dra ner verksamheten istället för att utöka E verksamheten. Sporthallschefen även ett personalutvecklingsmotiv ser i bakom satsningen. Personalens uppgifter blir varierade vilket mer anses vara positivt eftersom det är ganska jobbigt att stå i en simhall i 8 timmars arbetspass. Men om man kan gå emellan och göra en del av det arbetspasset på en annan arbetsplats då får du ett helt annat intresse för ditt arbete, och motivationen är helt annorlunda.

Effekter av satsningen på Hälsokällan

Ett antal marknadseffekter kan direkt kopplas till den kommunala satsningen på Hälsokällan. Hälsohuset, Ego och SAF hävdar att gym marknaden mättad vid Hälsokällans etablering, de direkt var som anser har lett till att två gym lagt ner sin gymverksamhet i Sundsvall. Enligt Hälsohuset dumpade Hälsokällan priserna, vilket även tvingade de privata gymen att sänka priserna. På Hälsohuset beskrivs de utslagningseffekter som följde av kommunens etablering på marknaden på följande sätt; Träningsverket fick stänga sitt gym,.. Anders Colin delägaren fick gå tillbaks till sitt jobb snickare med ganska som en saftig skuld skulle jag tro. Vidare berättar Hälsohuset att Alpha Gym har flyttat från orten på grund av överetablering, vilket bekräftas av Alpha Gyms ägare.

Sporthallschefen inte att det Hälsokällan gett upphov till någon anser överetablering eftersom de vänder sig till en helt ny kundgrupp. Ego Gyms ägare håller med om att olika vänder sig till olika kundgym kategorier och konstaterar att sen såg vi väl att det inte blev så farligt, tappade inga kunder kan säga. Även kulturförvaltningens nog man ekonomichef att Hälsokällan breddat marknaden och inte förstört menar

ekonomin för de privata gymen. Förvaltningsekonomen konstaterar

att man har hittat en målgrupp som privata verksamheter inte är intresserade av. Det är kvinnor, lite medelålders kvinnor, som inte vågar gå på och visa sig, förrän de varit på Hälsokällan och tränat ett gym upp sig. Man har nått en målgrupp som man tycker att man kan ge skattepengar. Kommunens ekonomichef delar Konkurrensverket uppfattning om att Hälsokällan inte har en dominerande ställning eftersom deras verksamhet är marginell och endast utgör några få procent av den totala marknaden. SAF är av en annan åsikt och menar att Hälsokällan kanske inte hade det då, men nu börjar de ha det för att det finns ett antal gym som har fått lägga ner, de har fått stänga

- 440 Snedvridning konkurrens .. Konkurrens i balans av

sedan Hälsokällan kom.

Konkurrenternas förutsättningar skiljer sig åt

Om kommunen skall delta i konkurrensen anser de privata aktörerna att detta bör sker på sunda och riktiga villkor, som SAF uttrycker det. Detta dock inte fallet på gymmarknaden i Sundsvall. anses vara Hälsokällan både ha ekonomiska fördelar och relationsmässiga anses fördelar att kommunala. Föreningsgymmen erhåller också av vara fördelar relativt de privata genom de stöd som de erhåller från kommunen. Detta skall i det följande diskuteras mer ingående.

Hälsokällan anses ha ekonomiska fördelar genom att Hälsokällans förluster täcks med skattemedel och att verksamheten inte bär sina egna kostnader. Att Hälsokällan har gått med förlust de första två åren har enligt SAF inneburit att kommunen tillskjutit skattemedel. Även i Hälsohuset är negativ till att kommunen täcker Hälsokällans förluster. i Däremot går uppfattningama förlustemas storlek i sär. Vissa hävdar om att förlusterna under första året uppgick till 600.000 medan andra uppskattat förlusten till drygt 260.000. Förvaltningsekonomen poängterar att Sporthallen inte erhållit något budgettillskott för Hälsokällan. Detta bekräftas av sporthallschefen som menar att något lyft har det inte varit för Sporthallen, men det har inte heller varit någon belastning... det ska gå jämt här, och då ska det inte skjutas till några skattemedel. upp Sedan ska man också komma ihåg att i en ny verksamhet... så har du pay-off-tid..så man måste göra en viss insats. en

Inte bara förlusttäckningen ifrågasätts. De privata gymägama anser även att Hälsokällan inte bär sina kostnader. Gemensamma nyttigheter egna som t.ex. värme, vatten, personal och reception finns t.ex. inte specificerade eller särredovisade i bokslutet. Inte heller uppges vilka lån som har tagits för investeringen i Hälsokällan. Tanken enligt kulturnämndvar spolitikem att Hälsokällans verksamhet skulle bära sina egna kostnader. Däremot gjordes enligt förvaltningsekonomen ingen egentlig intäktskalkyl. Han konstaterar även att i kostnadskalkylen endast tagit upp man driftskostnaderna och utifrån denna gjort schablonberäkning på hur många besökare som krävs för att täcka kostnader. Förvaltningsekonomen fortsätter och säger att vi har som sagt ingen vana att göra

75 Sundsvalls Tidning 940630

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. l 441

de här beräkningarna, så vissa saker blir fel. Kultumämndspolitikem håller med och konstaterar att overheadkostnader som en marknadsmässig hyra inte låg med i beräkningarna. Sporthallens övriga kostnader särredovisas inte och sporthallschefen att det skulle menar vara svårt att tex. lägga ut Hälsokällans verksamhet på entreprenad till en privat utövare eftersom Hälsokällan är en del av Sporthallen ...det betyder att man utnyttjar den personal som man har, de går i skift... I så fall får du titta på hela Sporthallen och lägga ut hela på entreprenad. Det är svårt att dra ut bitar och lägga ut. Detta tyder på del att en av kostnaderna utgör samkostnaderde mellan de olika verksamheterna i sporthallens lokaler.

Enligt förvaltningsekonomen gavs ingen vägledning från kommunens sida om hur kostnader och intäkter skulle beräknas förrän 1994. Kommunens redovisningssystem fick mycket kritik varför förvaltningschefen 1994 bad Komrev att granska beräkningarna. Komrev påpekade bl.a. att personalens pensionskostnader inte fanns med i redovisningen, samt att det förekommit exempel på att vissa intäkter tagits med men inte de relaterade kostnaderna. Kultumämndspolitikem förklarar att förvaltningen försökt specificera vilka overheadkostnader, bör nu som ingå. Förvaltningsekonomen ut vecklar denna tanke att det men menar här med att bära sina egna kostnader tycker jag har varit lite hit och dit. Politikerna har sagt någonting att det ska bära sina kostnader, om egna men man har inte talat om vad man har menat med egna kostnader. Vad en privat verksamhet lägger i det begreppet, är kanske inte samma sak som vi i kommunen traditionellt menar med att bära sina egna kostnader.

Angående andra finansiella förutsättningar SAF att kommunal menar en verksamhet aldrig kan gå i konkurs. Hälsohuset håller med och menar att går gymet dåligt så får de skattemedel för att kunna hålla pumpa verksamheten igång. Privata aktörer arbetar under andra förutsättningar för jag menar att jag kan jobba 14 timmar om dagen, jag behöver inte ha nån semester, jag kan leva på tonfisk och pasta i tre månader det om behövs, för att jag har ingenting att välja på. Även förvaltningsekonomen menar att om det inte gå bra för dem, då har de ingen uppbackning underifrån med skattemedel.

En fördel som kommunen har, av icke ekonomisk karaktär, är deras kontaktnät och relationer till andra företag. Enligt SAF har effekt en av Hälsohusets etablering blivit att ett flertal stora företag köpt träningstimmar på Hälsokällan. Bland dessa företag nämner han Skandia som

442 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

förr tränade hos Träningsverket, och PRV och Westerlunds som tidigare varit kunder hos bl.a. Hälsohuset. Att företagen skulle kunna använda sig Hälsokällan enligt Förvaltningschefen redan en tanke i av var planeringsstadiet. Jag minns någon av politikerna som på sitt eget företag köpt rehabiliteringstjänster från något annat företag och han tyckte att det skulle kunna använda Hälsokällan till. Ego Gym man att kommunen har väldigt mycket folk far ut i företagen menar som och.. de har mycket lättare att övertala folk för de är stora och de är många och de är dom rätta personerna. Hälsohuset håller med och att kommunen har mängder av tjänstemän som kan agera som anser .. säljare. Kommunen är juridisk person och som företagare vill man en hålla sig väl med kommun. Så idag har Hälsokällan väldigt många en företag. Den biten har tagit ifrån vi så att säga skapade man oss, som marknaden.

En tredje anledning till att aktörernas förutsättningar att konkurrera skiljer sig är att vissa erhåller föreningsbidrag. Hälsohuset gym berättar att Ego Gym bildat förening under det senast året vilket gör en att de kan ta emot kommunala bidrag, och så sätt investera i nya maskiner Han berättar att ett föreningsgym erhållit kommunala mm. statliga bidrag på 132.000 plus 62.000 under en sex månaders period och jämför detta med Hälsohusets årshyra 174.000. Debatten om föreningsbidrag har lett till att kommunen kommer att se över sitt nu föreningsbidragssystem. Kultumämndspolitikem förklarar att Det är inte meningen att kommunens föreningsstöd skall användas det sättet. SAFs regionchef håller med och menar att riktiga konkurrensregler därigenom sätts ur spel.

Genom kommunens etablering Hälsokällan och genom föreningsav bidragen har den privata gymmarknaden reducerats. Hälsohusets ägare säger; det sista privata gymet är kvar och inte lever på som som offentliga medel, det ärjag. Så är läget, det finns inte mycket mer att säga. Ego Hälsokällan och SAF är eniga att kommunen inte gym, om bör privata marknader. De borde väma de små privata agera om företagen istället för att konkurrera med dem. SAF menar att kon1mustora intresse borde att stötta det egna näringslivet och nens vara uppmuntra till eget företagande. Kommuner bör endast ägna sig myndighetsutövning överlåta verksamheten privata näringsidkare. Kommunens ekonomichef medger att vi har varit lite aningslösa och inte insett alla konsekvenser medan Sporthallschefen menar att friskvård är samhällelig angelägenhet, precis som simning och kultur, en och att friskvård är någonting kommunerna bör sköta. Kommunens

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 443

ekonomichef kommenterar kommunens agerande privata marknader och säger; Vi har konstaterat, både den politiska kommunledningen och tjänstemännen, att det behövs regler för det här. Vår kommunstyrelseordförande har bett att vi ska skriva ihop riktlinjer för våra nämnder och förvaltningar som gäller när vi ska gå in i någon verksamhet där det finns en privat marknad. Det skall gå i den riktningen att vi inte skall ge oss in i sånt där det finns privata alternativ.

Hotell och konferensverksamhet i Hallsberg andra exemplet

-

Det andra exemplet på hur kommunala stöd och subventioner kan leda till att konkurrensen snedvrids är hämtat från hotell- och restaurangbranschen i Hallsberg. Hotell Stinsen drevs tidigare av ett kommunalt bolag men försattes av olika anledningar i konkurs. För att hotellverksamheten skulle drivas vidare upphandlades därför entreprenaden för driften av Stinsen i konkurrens på den privata marknaden. Familjen Bengtsson erhöll entreprenaden, men trots att Hotellet övergick i privat ägo har kommunen fortsatt att stödja verksamheten. Konkurrenten Loket menar att detta ger upphov till snedvridning konkurrensen. De en av diskussioner förts och uppfattningar finns detta kommer som som om här att diskuteras. Innan vi kommer på de stöd och subventioner som kommunen ger till Stinsen ska upphandlingen son1 ledde fram till att familjen Bergström erhöll entreprenaden kort beskrivas. Detta eftersom Lokets ägare anser att man även vid upphandlingen blivit missgynnade.

Upphandlingen av entreprenaden för Stinsen

Hotellmarknaden i Hallsberg består av två hotell, Loket och Stinsen. Hotell Loket har 13 rum och ett enkelrum kostar 290 kronor. Stinsen har 57 run1 och priset för ett enkelrum är 695. Priset men även standarden på hotellen skiljer sig alltså åt. Stinsens lokaler var anpassade för hotell- och restaurangverksamhet och till skillnad från Loket hade Stinsen även en tillbyggd konferensdel. När det kommunala bolaget som tidigare drivit Stinsen sattes i konkurs ville enligt man Stiftelsen hitta en entreprenör som kunde driva verksamhet vidare, eftersom det fanns ett behov av denna verksamhet i Hallsberg. På

76 Datainsamling och en första databearbetning har genomförts av två C-uppsatsstudenter, Andrew Baldwin och Jeanette Dareblom

444 Snedvridning av konkurrens .. SOU 1995: 105 Konkurrens i balans

Stinsen beskriver detta behov på följande sätt; Företagen vill ha man ett hotell i Hallsberg. Hallsberg är i och för sig inte så stort men det blir alltid lite puls, de kan träffas till lunchen, umgås lite grann och

prata...Det finns inte fina lokaler...Folkets Hus finns, men det är inte så

modernt.

Marknaden mättad och konkurrensen, speciellt på restaurangsidan, var hård tack de nyetableringar restauranger och pizzerior som var vara av skett de senaste åren. Under den aktuella perioden var det inte heller lätt att låna och därför intresset för att driva hotellverksamhet pengar var ganska svagt. När entreprenaden annonserades ut visade två aktörer sitt intresserade att driva hotellverksamheten vidare, dels ägarna till av Loket paret Rajkovic, dels entreprenörerna på Hotell De Geer i Finspång familjen Bergström. Oavsett skulle driva Stinsen vem som omsättningshyra förutsättning. Det bedömdes slutligen att var en familjen Bergström i ett långsiktigt perspektiv skulle kunna driva Stinsen på bästa sätt. Kommunen köpte den fastighet där Stinsen är belägen från Hallsbergs Byggnadsstiftelse Stiftelsen. Entreprenörema på Loket kände sig missgynnade två sätt. Dels ansåg att det man anbudet förmånligast dels menar man att kommunen genom att egna var köpa den aktuella fastigheten medverkat till snedvridning av upp konkurrensen på hotellmarknaden i Hallsberg. Fallet anmäldes till Konkurrensverket bedömde att det inte fanns anledning att som ifrågasätta Stiftelsens bedömning avtalen och att kommunen som ny av fastighetsägare bunden till tidigare träffade avtal. Dock ansåg man var att hyressubventioner omsättningshyran på sikt skulle kunna skada hotellmarknaden i Hallsberg. Paret Rajkovic har sålt loket och lämnat hotellmarknaden i Hallsberg. De aktörer som varit inblandade och relationerna mellan dem illustreras i figur 2:2.

Familjen Bergström

Konkurrensverket

Figur 2.2 Konkurrensarenans aktörer och relationerna dem emellan

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. I 445

Uppfattningama om upphandlingsförfarandet går alltså isär. Paret Rajkovic offert innebar att de inte skulle betala någon hyra förrän omsättningen översteg 5.5 miljoner. Därefter skulle hyran stiga procentuellt i takt med omsättningen. Lokets anbud var enligt dem själva förmånligare än familjen Bergströms upp till en omsättning på 10 miljoner, sedan låg de båda anbudsgivama på samma nivå upp till 12 miljoner och över denna omsättning hade Bergströms erbjudit sig att betala den högsta hyran. Loket påpekar dock att Stinsen aldrig omsatte mer än 9 miljoner som eget bolag. Rajkovic ansåg även att de hade större förutsättningar att komma upp i en hög omsättning eftersom de hade för avsikt att lägga ned Loket och alltså ta med sig Lokets omsättning på omkring 3,5 miljoner. Stiftelsen ansåg att de högre omsättningama borde vara utslagsgivande, eftersom de på sikt genererar mer pengar. Kommunen menar att det faktiska förhållandet var att Loket inte var beredda att betala lika mycket som den nuvarande entreprenören och utifrån de antaganden gjorde med omsättningssiffror så var det alldeles kristallklart att familjen Bergström var de som hade lämnat det mest förmånliga eller minst oförmånliga anbudet. Kommunalrådet påpekade att...här det affärsmässigheten som fick var vara rådande.

En annan bedömningsgrund vid valet var anbudsgivamas förutsättningar att sköta verksamheten. Kravspecifikationer och t.ex. var vaga angav inte prissättning på rum, hyressättning eller krav på service. Enligt Stiftelsen var detta avsiktligt eftersom man ville att varje anbudsgivare själva skulle göra beräkningar på Stinsen och utifrån det lämna sitt anbud. Loket säger följande om kravspeciñkationema Nej, det fanns inga sådan här förutsättning som jag själv förväntade mig... Det var jag själv som skrev in öppettider, olika typer utav arrangemang osv. Loket upplever att deras anbud var mer precist när det gäller öppettider, olika arrangemang och planer för driften av Stinsen än Bergströms anbud. Paret Rajkovic har därför svårt att se att det egna anbudet var sämre än det Bergströms lämnade in. Hans utgångspunkt var att det med lägre hyra var möjligt att ha öppet de tider som kanske inte är lönsamma och göra arrangemang som inte är så lönsamma t.ex. dans for gymnasieungdomar. Loket påpekar även att nu är det första gången som jag lämnat in ett sådant här anbud, jag vet inte vad som är brukligt, men så gjorde jag i alla fall. Och sedan räknade jag också ut hur man skulle ha öppet för att hålla en god service.

Båda anbudsgivama fick även muntligt presentera hur de hade tänkt driva verksamheten. Familjen Bergström kungjorde då att kärnan i deras

446 Snedvridning konkurrens .. Konkurrens i balans av

verksamhet konferensverksamheten. Familjen Bergström bedömdes var ha störst kunskap hotellverksamhet och de bästa ekonomiska om förutsättningarna. Loket hade enligt Stiftelsen ...ganska stora ekono-

miska bekymmer...De såg det här som någon sorts räddningsplanka att

ta sig ur en besvärlig situation...Det såg vi klar nackdel . som en Loket ville vidare ta med sig befintlig personal till Stinsen medan familjen Bergström planerade att behålla den personal som redan fanns på Stinsen. Detta var också en fördel då Hallsberg har begränsad en arbetsmarknad. Familjen Bergström upplever, till skillnad från paret Rajkovic att de blivit bedömda på ett rättvist sätt att Jag skulle menar bedöma att vi har bättre att vi är professionella hotellmänresurser, mer niskor med mera erfarenhet. På Loket tror att det följande man var som gjorde att de inte fick anbudet trots att de ansåg att deras anbud var bättre; ...de ansåg oss inte kunniga nog att driva den här verksamheten trots att vi har många års branscherfarenhet...så ansåg de att herrarna i kostym och slips var bättre än vad vi Det är min version, det var. egen har jag inte något bevis för.

Kommunens stöd och subventioner av Stinsens verksamhet

Stiftelsen erhöll tidigare ett driftsbidrag från kommunen för Stinsens fastighet. Motivet till detta att de övriga hyresgästerna inte skulle var tvingas subventionera kostnaderna för Stinsen. Den service Stinsen som erbjöd ansågs högre än vad orten egentligen kunde bära varför det vara bedömdes som riktigt att skattekollektivet i sin helhet hjälpte till att betala merkostnadema. När det kommunala bolaget försattes i konkurs ansågs den bästa lösningen, för att inte riskera att de övriga hyresgästerna belastades, vara att kommunen tog över fastigheten. Kommunen säger ...detta var faktiskt en angelägenhet för alla kommuninnevånare i kommunen. Stiftelsen menar att kommunen helst vill sälja hotellet till den som driver hotellet att ingen entreprenör villig men var att ta över verksamheten på dessa villkor.

Ett alternativ till att subventionera hyran skulle att bygga vara om fastigheten till något annat eventuellt skulle i hyra än som ge mer hotellet, för detta finns det inga garantier. Kommunen påpekar att men möjligheten att bygga fastigheten undersöktes i samband med om konkursen. Problemet med fastigheten är att den är oerhört svår att bygga om utan att få enormt stora kostnader. Från kommunens sida upplevs deras agerande i samband med fastighetsköpet riktigt. som

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 447

Loket är den uppfattningen att kommunens fastighetsköp var en av teknisk grej. Om Stiftelsen hade gjort det här så hade det varit lättare att komma dem i Kammarrätten och hos Konkurrensverket än om kommunen ägde det. Kommunerna har någon fonn handlingsav frihet, de är lite autonoma och får göra de vill väldigt mycket. Det som är mycket svårt att komma åt. På Loket ställer man sig även tveksam till om kommunen utvärderat effekterna av hyressubventionema.

Loket har pekat på orättvisor i hyressättningen mellan de två hotellen på Stiftelsen upplever man inte att verksamheterna är jämförbara. men

Förutsättningarna är att här på Stinsen står en hel konferensvåning,

här finns det för överliggning. De går inte att belägga till en massa rum kanske än 30-40%. Och så har man källarvåning här också till mer konferens och till dans etc. Det är klart, räknar på det här sättet så man blir det ju...så blir väl hyran väldigt liten kvm. Men det finns per inget val. Man kan inte arrendera ut verksamheten med att säga att okey, restaurangen och det här och några rum det är en lönsam del, den tar jag, den kan jag betala 700 kvm för, det andra tar jag inte, det är många kvm inte tjänar några pengar på men det är så att säga man något sorts serviceändamål att det ändå skall finnas när någon vill ha det.

Ett argument från kommunens sida kan försvara den kostnad som som hyran av fastigheten innebär för kommunen är behovet av konferenslokaler och restaurang på orten. Kommunen anser menar att Stinsen är en den enda lokal på orten där det är möjligt att arrangera flerdagskonferenser. Bergströms upplever att det finns marknad för konferenen sverksamhet i Hallsberg, inte minst med tanke på att det är lätt att ta sig dit med tåg. Man knöt kontakt med ett företag konferensmässa i en Sollentuna 1993 vilket har gett ett tiotal konferenser per sedan dess och omsättning på drygt halv miljon. Att restaurangen i hotell en en Stinsen är betydelsefull för orten är kommunalrådet övertygad om. Vi kunde konstatera att den period hotellet var stängt så hade vi ett massivt tryck från våra företag som tyckte att nu måste ni se till att hotellet öppnas, jag förlorar relationer till mina kunder och mina försäljare när det inte finns vettig restaurang kan gå och äta på... . en som man Loket upplever att den restaurangen den som sålde mest a egna var carte-mat i hela Hallsberg. Det fanns alltså ett ordentligt alternativ till Stinsens restaurang enligt Rajkovic.

Stiftelsen påpekar att hyran kan sägas marknadsmässig, Vi gick vara ut på marknaden och fick två alternativ. Det ena var lite starkare i det

448 Snedvridning av konkurrens .. SOU 1995: 105 Konkurrens i balans

låga avseendet, det andra var lite starkare i det korta, de skilde sig men inte så mycket från varandra. Om bortser från skillnaden så måste man det här ändå vara marknadspriser på det sätt definierar man en marknad. Stiftelsen säger vidare att helst velat ha ett fast pris man hyra men det var det ingen som var beredd att betala. Kommunalrådet säger att ...samtliga lämnade anbud lämnade anbud på som omsättningshyra. Så enkelt var det.

På Loket däremot upplevs hyran ett konkurrensproblem. Vi hade som alltså när vi slutade på Loket 34.000 i månadshyra och de Bergströms hade 0 kronor, de hade 55 och vi 13. Vi hade 100 platser, de hade rum 450 eller vad det är, så det är väldig skillnad. Stinsen upplever att en det hyresavtal skrevs vettigt när det skrevs 1992 upplever som var men samtidigt att det svårt att skriva ett avtal då det såg värst ut i var som Sverige som skall kunna gälla idag när konjunkturen till viss del har vänt. Det är en av anledningarna till att omförhandlar avtalet. man nu Stinsen anser inte att det är vettig hyra att det i dagsläget inte en men finns utrymme att betala än gör. Att nå omsättning på 10 mer man en miljoner på två år inte rimligt eftersom omsättningen på anses vara Stinsen tidigare som bäst varit 8.5 miljoner. Detta två år innan var Stinsen gick i konkurs.

Paret Rajkovic är även kritiska till att Bergströms skulle få alla möbler

och allt lösöre hörande till hotell Stinsen. Stiftelsen påpekar att man tillämpar restvärdesavskrivning, varför Lokets argument alltså anses vara felaktigt. Inventariema är med i hyresavtalet Bergströms får själva men förnya och underhålla dem. Stiftelsen upplever denna metod som gängse, såväl inom hotellbranschen som inom all bokföring. Rajkovic hade fått precis samma villkor de utsetts till entreprenörer på om Stinsen, det lika för alla Stiftelsen. På Stinsen känner sig var menar man lite orättvist behandlade eftersom vi har gjort vissa investeringar i huset som egentligen kommunen kanske skulle ha gjort, vi är hyresgäster och de är hyresvärdar men vi har gjort det i alla fall.

Förutom hyressubventionema kan även Stinsens kopplingar till hotelloch restaurangutbildningen ses som ett stöd för Stinsens verksamhet. Kommunen hade ställt ett krav på att nästa entreprenör på Stinsen skulle ta sig an eleverna på hotell- och restaurangutbildningen ett krav var som ställdes från kommunen. Eleverna behöver praktiska erfarenheter i en realistisk miljö. Att vara på skolan och laga n1at och varandra servera det är inte så kul. Här får realistisk miljö. Det gör vi hänsyn man en av till eleverna. Och sedan finns det avtal reglerar det här och jag tror som

Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 449 av

hotellets sida upplever det någon guldgruva ha inte att man från som att eleverna där. Det innebär t.ex. att får en högre råvaruförbrukning man än skulle ha på Stiftelsen. Stiftelsen berättar man annars menar man också att det finns ett hyresavtal där skolan betalar en del av lokalhyran för sin verksamhet .

Rajkovic påstår faktiskt får betalt för eleverna. ...jag vet inte att man det är symbolisk det spelar ingen roll. Det borde om en summa, men tvärtom, betalar för att ha dem, för de gör enomit mycket vara att man nytta de här eleverna. Och skall räkna en persons lön blir det om man med sociala avgifter mellan 120 och 140 kronor i timmen. Räkna det på lunch på 3-4 där är anställd och resten elever. Det är en personer en klart att det är skillnad. Loket har inte utnyttjats för restaurangelevemas räkning. Under alla år drev hotell och restaurang här som i Hallsberg så hade vi endast sista halvåret elev från själva restauen

Rajkovic dessutom handledare på plats så det behöver hotell egna Stinsen inte bekymra sig Hotellets delaktighet i utbildningen är om. därför tveksam tycker man på Loket.

Entreprenörema på Stinsen däremot är inte odelat positiva till att utbildningen delvis är förlagd på hotellet. Gratis arbetskraft, så har vi inte alls sett på det. Vi har sett det resurs och är ganska stolta som en över att den här utbildningen i Hallsberg är så pass bra som den Visst, det är ungefär 12-15 elever där ute som serverar dagens rätt nu och visst är det ibland lite arbetsamt för att ha så pass mycket folk oss i huset springer runt och så där, det är det...jag kan förstå att som kommentarer finns, kan tycka att det är gratis arbetskraft. De att man upplever däremot att de har fler gäster de tre dagar i veckan när eleverna är på plats. Om servicen är bättre dessa dagar är de tveksamma till. Möjligtvis kan gästerna tycka att det är fint att bli serverad av eleverna. Vissa saker kan dock bättre de dagar eleverna jobbar, vara sallader och bröd kan genomarbetade och detta tror Bergvara mer ströms att gästerna uppskattar.

Konkurrensen mellan de privata hotelföretagen

Paret Rajkovic är tveksamma till kommunen överhuvudtaget skulle om ha blandat sig i hotellverksamheten eftersom det finns ett hotell på orten och andra hotell på till två mils avstånd från Hallsberg. Paret en Rajkovic att de hade förutsättningar för att driva hotellverksamhet anser

450 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

eftersom de kände befolkningen och deras behov, att detta men försvårades till följd av Stinsens agerande; vi hade mycket sämre standard än Stinsen...Men ett tag var de nere i samma pris Det som oss. var inte så konstigt om folk inte ville bo hos Fick allt det oss. man andra extra på köpet så tog man det. Detta påstående tillbakavisas dock av familjen Bergström att inte alls har dumpat som menar man priserna. Att tillämpa sådan prissättning Loket syftar på skulle en som innebära halva priset för Stinsen vilket inte på långa vägar är realistiskt. Loket menar vidare att ...hotellprislistan Stinsen den ligger högt vilket den skall göra med tanke på att det är fräscha den nya rum, men inofficiella prislistan är en helt enligt vad jag har fått erfara. Det annan är många som kommit fram till mig och sagt att de har frågat vad rum

kostar och det är ett helt annat pris...Och det får naturligtvis göra

man då minskar de samtidigt sin omsättning. Även detta tillbakavisas men å det bestämdaste av familjen Bergström. Vad gäller prissättningen har Stiftelsen uppfattningen att ...den här nedåt allting enorma pressen har lett till att alla hotell konkurrerar halvt ihjäl sig med att sänka priserna. Man upplever att hela branschen har tvingats att sätta låga priser men att detta inte är unikt för Hallsberg.

Bergströms upplever att deras ansträngningar och satsningar på Stinsen varit lyckade. Man har öppnat ett disco och även pub har öppet en som varje lördag som inte fanns tidigare i hotellet. Man upplever att antalet fester på Stinsen har ökat, inte bara för företag utan även klassfester vilket känns roligt. Många sportföreningar runt omkring bor också på hotellet i samband med olika läger. Rajkovic upplever däremot att Bergströms inte gett den service som de borde ha gjort med tanke på att man inte betalar någon hyra. De har ännu inte nått till den upp omsättning vid vilken det är aktuellt att betala hyra. De behöver inte ha helårsöppet, de behöver inte ha några de behöver inte arrangemang, sätta ett speciellt pris på hotellet, därför att de vet att omsätter vi inte mer än och så, så klarar vi oss i alla fall...Jag vet inte brytpunkten var ligger för dem jag skulle tro att den ligger på 14-15 miljoner men en som de måste upp i för att tjäna än vad de gör på att mer pengar omsätta under 7.5 miljoner.

Loket gör jämförelse mellan entreprenöremas sätt att driva sina en verksamheter och menar att Loket kan erbjuda bättre service en genom att ägarna, till skillnad från Bergströms, bor i Hallsberg. Enligt Rajkovic har Bergströms gett ett löfte till kommunen att de skall flytta till om Hallsberg, vilket de inte uppfyllt. Familjen Bergström tillbakavisar även påståendet att lovat flytta till orten och påpekar att på Stinsen man man

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 451

har platschef finns tillgänglig för gäster som anländer sent. en som Andra skillnader på Loket ser är att Stinsen har semesterstängt som man fem veckor under och två veckor på vintem...Vi betalar sommaren tillbaka med service tack för att vi slipper betala hyra om vi nu som slipper det eller betalar lägre hyra. Då vi service tillbaka. Vad en ger gäller prissättningen har Stiftelsen uppfattningen att ...den här enorma nedåt på allting har lett till att alla hotell konkurrerar halvt ihjäl pressen sig med sänka priserna. Man upplever att hela branschen har att tvingats prissätta betydligt lägre än de gjorde tidigare, det är inte att unikt för Hallsberg.

På stiftelsen att utbudet på fritidsaktiviteter har ökat sedan menar man den entreprenören kom, bl.a. har de bedrivit dansverksamhet. Man nya dock inte att detta skett i konkurrens med Loket eftersom Loket anser inte danser. Bergströms inte heller Loket som konkurrenarrangerar ser De riktar sig mot andra segment på marknaden, tar de som bor ter. några veckor eller folk inte bara kommer för en natt. Hotellpriset som är ungefär halva vårt. Dagens rätt kanske vi konkurrerar om i viss

mån... i och för sig konferenshotellet, de har 12 rum och vi har 57. Den

konferensverksamhet de har, där kan vi säga att vi är konkurrensom ter...Vår närmaste konkurrent jag hotell Närke i Kumla. anser vara Paret Rajkovic däremot konkurrerade med Stinsen. Man anser att man konkurrerade delvis kunder. De försökte med pubkvällar om samma och sånt vi hade. Vi levde kanske på än hotellverksamheten, som mer så visst vi konkurrenter. Det de sänkte priset på öl här i var var som det inte vi. Vi tvungna att ta ut ett pris för att klara våra stan, var var omkostnader med personal och hyra v. Bergströms påtalar att de o s inte medverkat till sänkta ölpriset, någon förändring skett har det om lett till att ölpriset stigit orten. snarare

Paret Rajkovic att de entreprenörerna har gett ett antal slag anser nya under bältet exempelvis underprissättning. Sånt höll de inte på genom med den tiden när det drevs i kommunal regi utan man höll då normala

priser för överlevnadsnivå. De hade heller inte lika mycket arrangemang de ägarna till underpriser och de sänkte inte ölen på det sättet. som nya Rajkovic folk går dit där ölen är billigast och att marknaden menar att har förändrats i och med Stinsens [av Loket påstådda] prisdumpningar.

Loket tror att hela den här situationen har påverkat andra eventuella entreprenörer ...for vi erbjudna över miljon för vårt ställe och var en fick sälja det för 600.000. Vi har gjort stor förlust. Klimatet en upplevdes öppnare tidigare. Loket säger Vi hade kommunikasom tion mellan varandra och försökte till att vi inte hade några stora dyra se

452 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

arrangemang samma kvällar osv. men de ägarna vill jag inte tala nya med överhuvudtaget. Det är jag som inte vill det, de har kanske velat prata med mig men jag tycker att de har kommit in här och trampat in på vår verksamhet med gratis förutsättningar, så jag har inget helst som att säga till dem.

Slutligen konstaterar kommunalrådet att hela den här situationen med Stinsen och den fastighet där hotellet är beläget inte är önskvärd från kommunens sida. Jag många ställen jag hellre skulle vilja lägga de ser här kronorna på, inom barnomsorg, inom äldreomsorg och allt vad ni vill, där man med hjärtat tycker att det skulle kännas bättre att göra det. Problemet är att det alternativet, det finns inte.

3. KONKURRENSPROBLEM VID FÖRSÄLJNING AV ÖVER- SKOTT TVÅ EXEMPEL -

Två exempel har studerats på hur kommuners försäljning överav skottskapacitet kan upplevas upphov till snedvridning ge en av konkurrensen. Det första exemplet beskriver Umeå kommuns försäljning av städtjänster medan det andra exemplet beskriver Landstinget i Västernorrland Härnösand och dess försäljning tandvårdstjänster. av

Städverksamheten i Umeå första exemplet -

1993 konkurrensutsattes Umeå kommuns städavdelning Städavdelningen, som därigenom förlorade del sin städvolym till privata en av entreprenörer. För att kompensera volymbortfallet lämnade den kommunala städavdelningen även anbud på den privata marknaden.bl.a. lämnade kommunen i konkurrens med fyra privata entreprenörer in anbud på städning hos fastighetsbolaget Foco. Prisskillnaden mellan de privatas anbud och kommunens visade sig påtaglig. Detta vara gav upphov till starka reaktioner från de privata entreprenörerna och deras intresseorganisation anmälde till slut sin misstanke att kommunens om städverksamhet skattesubventionerad till Konkurrensverket KV. var Med hänvisning till rådande lagstiftning fann KV dock ingen anledning att vidta någon åtgärd.

Två olika och konkurrenskliznat arenor

Kommunens beslut att etablera sig på den privata konkurrensarenan om

Snedvridning konkurrens .. 453 Konkurrens i balans av

innebär de, bildligt talat, kliver in i redan etablerade relationer och att specifikt konkurrensklimat. För att förstå de skiljaktigheter som i ett kommer till uttryck i beskrivningen Umeå kommuns försäljning av av överskott måste först den konkurrensarena och det konkurrensklimat redan fanns i städbranschen beskrivas. Det finns två olika typer av som privata entreprenörer, dels mindre företag konkurrerar med priset, som företag säljer sina produkter till ett högre pris. ISS dels större som

Servicsystem AB och Norrlands Miljövård AB vilka ingår i denna

tillhör den De större företag och de företag som

studie senare gruppen.

uppfyller vissa kvalifikationskrav är medlemmar i intresseföreningen SSEF. SSEF å medlemmarnas vägnar tar kontakt med KV Det är som och andra liknade organisationer när det vara nödvändigt. anses

mindre företagen i branschen utgörs oftast fåmansbolag där De av själva och möjligen någon ytterligare anställd utför städningen. ägarna Bland dessa bolag återfinns både sådan bedrivit verksamhet ett som och sådana endast är verksamma kortare period och flertal som en sedan försvinner från marknaden. Att de mindre bolagen kan hålla ett lägre pris de större förklaras t.ex. att de har mindre administrativa än av kostnader och de inte fortbildar personal, utvecklar städmetoder att nya etc. i någon större omfattning.

När ISS och Norrlands Miljövård beskriver konkurrensen i branschen exkluderas de små konkurrenterna vilket framgår följande citat ISS av två i Umeå är Norrlands Miljövård och trea, det är är störst, som Norrlands miljövård den konkurrenten. Norrlands Miljövård dock de inte direkt konkurrerar med ISS menar att eftersom deras kundkontakter bygger på personlig försäljning. Företaget jobbar aktivt med kundbesök på den privata marknaden och säger sig få % de kunder önskar samarbeta med. När de beskriver sin 90 av man verksamhet jämför de sig emellertid mycket ofta med ISS inte med men andra företag.

På ISS beskrivs relationen mellan de båda företagen följande sätt ...vi kallar dem för våra kollegor...ibland får ett jobb och då är vi jobbet och då mindre glada. Även glada och ibland tar de är om konkurrenterna beskrivs kollegor poängterar man att uppgörelser som inte förekommer mellan dem utan att det råder hård konkurrens. De en städbolagen att konkurrenterna befinner sig på två olika stora menar konkurrensarenor med olika konkurrensklim at. De större företagen riktar till kunder ställer krav på städningen och efterfrågar sig som större som långtgående åtaganden. Därför blir kvalitén ett viktigt konkurrensmer

454 Snedvridning konkurrens ..

av Konkurrens i balans

medel vid sidan priset. Det är viktigt minimera klagomålen från om att kunderna vilket strävar efter kvalitetssäkring på olika man genom sätt. Det blir även viktigt att utbilda och vårda personalen. Konkurrenterna beskrivs seriösa och de accepterar varandra samtidigt de som som ständigt konkurrerar och försöker överträffa varandra. De små städbolagen däremot åtar sig andra städjobb där kunden uteslutande efterfrågar ett billigt pris. Inom detta område är konkurrensklimatet ett helt annat. Här gäller det, bildligt talat, att vinna eller försvinna. En hård priskonkurrens utspelas mellan aktörerna. Vissa aktörer försvinner och aktörer etableras. nya

Det är denna konkurrensarena med två olika konkurrensklimat den som kommunala städavdelningen etablerat sig på, vilket illustreras i figur 3:1. Enligt de privata aktörerna kommunen på sätt agerar ett som innebär att de utgör del båda de beskrivna konkurrensklimaten. en av I sin roll som köpare vänder sig till de företag kämpar man som om att vinna eller försvinna från marknaden. I rollen säljare som agerar man även på detta sätt, vänder sig till de kunder ställer andra men man som krav på de tjänster de köper. Till skillnad från vinna eller som

försvinna konkurrenterna kan städavdelningen tillfredsställa de högre

ställda kraven som finns på denna marknad trots sin lågprisstrategi. De stora städbolagen menar att detta varit möjligt, t.ex. vid Focos upphandling städtjänster, tack kommunen skattesubventionerar av vare att sin verksamhet. Kommunen beskrivs inte spelare som en på de större städbolagens utan stönnoment i spelet, vilket framgår arena som en av citatet; Kommunen kan jag väl inte säga slåss eftersom det att mot bara händer då och då att dom är då märker vi verkligen ute men av dom.

1991138531 tufft men Konkumensklimatmedmottot konkurrensklimat Vinna eller försvinna

städavdelningen Kunder som i ställer Kunder som stora

krav tjänsten kPRCT u n,

Norrlands billigaste pns , Miljövård krav tjänsten

i HK

Kommunen som köpare av stadtjanster

Figur 3.1 Två konkurrensklimat de

ur stora privata städbolagens

perspektiv.

Snedvridning konkurrens .. 455 Konkurrens i balans av

istället kommunens agerande på den privata marknaden från Om vi ser deras perspektiv blir bilden Att kommunen valde att en annan. konkurrera på den privata marknaden har historisk förklaring. en Beställar-utförannodellen infördes i kommunen och som ett led i detta

beslöts det 1993 att städavdelningens verksamhet skulle konkurrensut- Huvudm otivet till detta det allt pressade ekonomiska läge sättas. var mer kommunen befann sig vilket ställde krav på effektiviseringar och som rationaliseringar. Kommunen hade utarbetat ett system innebar att som de successivt skulle konkurrensutsätta olika delar verksamheten, av vilket de kallade för konkurrenstrappan. Inom många av kommunens enheter fanns ingen att göra upphandlingar och skriva kravspecifivana

kationer. Det successiva genomförandet skulle enheterna möjlighet

ge bygga denna kompetens. I Kommun hade det även fastslagits att att upp det skall fritt bedriva extern verksamhet så länge detta skedde vara att inom kommunens gränser och utgjorde marginell del av den totala en volymen.

beslöts städavdelningen skulle fungera separat organisa- Det att som en tion med kostnadsredovisning, vilket innebar att städavdelningens egen verksamhet helt skulle finansieras med intäkter från städuppdrag. egna Från kommunens sida att städavdelningen inte har mer anser man förutsättningar för sitt agerande än de privata, utan snarare gynnsamma Man hävdar även att det är omöjligt att offerera ett högre pris tvärt om. till de städjobben för göra det möjligt att erbjuda ett lägre pris egna att eftersom all städverksamhet är konkurrensutsatt. Organisaexternt, tionsförändringen har emellertid enligt politiker inneburit att en städavdelningen delvis fått dubbla roller, dels städade de, dels utfärdar de ibland kravspeciñkationer för kommunens upphandling av städtjän- Anledningen till detta är att städavdelningen är experter inom ster. städområdet vilket krävs för precisera de krav kommunen ställer att som på sin städning.

I och med städverksamheten konkurrensutsattes och att kommunen att minskat antalet lokaler förlorade städenheten omkring 20 procent egna sin volym. Det ansågs därför nödvändigt att utvidga verksamhet till av den privata marknaden. Uppfattningen att Ska de privata aktörerna var komma på kommunens område så borde vi också få gå ut på den

privata n1arknaden. Städenheten gick därför ut i lokalpress och annonserade i syfte den privata marknaden uppmärksam på att att göra kommunen erbjöd städtjänster. Kommunen erhöll i konkurrens med även de privata städbolagen bl.a. städningen Focos lokaler. I det stora av följande skall denna upphandling beskrivas ingående. mer

456 Snedvridning konkurrens .. av Konkurrens i balans

Anbudsförfarandet

Focos hade sedan tidigare anlitat ett flertal städbolag för städningen av trappuppgångar och vissa källar och vindsutrymmen i sina fastigheter. De beslöt att säga alla avtalen och genomföra upphandling upp en ny för att möjligt sänka kostnaderna och minska antalet om entreprenörer.

Foco sammanställde ett förfrågningsunderlag och alla inblandade aktörer menar att förfrågningsunderlaget var klart och tydligt och att förut-

sättningarna var lika för alla. När anbuden granskades visade det sig att kommunen offererat ett betydligt lägre pris än de övriga. Åsiktema går

emellertid isär hur stor prisskillnaden Enligt de privata om var. aktörerna och SSEF uppgick kommunens anbud till 182 715 kronor

medan anbudet från ISS uppgick till 285 000 kronor och anbudet från Norrlands Miljövård uppgick till 263 000 kronor. Enligt denna beräkning erbjöd sig alltså Kommunen städa Focos fastigheter till att ett pris som låg omkring trettio procent under de privata aktörernas pris. Kommunen emellertid att prisskillnadema inte så menar var stora eftersom ett anbud inte inkluderats i totalsumman. Om även detta anbud räknades blev priset 220 000 kronor.

ISS gör en annan tolkning de olika anbudsprisema. Förutom det av anbud som Foco efterfrågade hade kommunen inlämnat anbud på ett Storstädning av tvättstugor uppgick till 7 200 samt alternativt som ett anbud på delar förfrågningen med städning två gånger i veckan av

vilket efterfrågats på 29 000. Om även dessa anbud medräknas blir

totalsumman omkring 220 000. På ISS emellertid det menar man att inte är riktigt att inkludera dessa anbud dels därför det sig två att rör om anbud på samma städobjekt dels eftersom de privata entreprenörerna inte lämnat motsvarande anbud. På kommunen de emellertid menar att de inlämnat ett anbud de objekt skulle städas gång i veckan som en och ett annat på de objekt skulle städas två gånger i veckan. som

Foco valde kommunens anbud. Det viktigaste urvalskriteriet priset, var även om kvalitén på städtjänstema ansågs betydelsefull. Foco hade vara ingen tidigare erfarenheter kommunen de hade vidtagit åtgärder av men och infört rutiner för att i möjligaste mån uppnå kvalitetssäkring en i verksamheten. Detta och deras uppfattning alla måste få om att en

77Uppfattningama går alltså isär och eftersom

kommunens anbuden funnits att tillgå har det varit möjligt att avgöra vilken uppfattning den som är rätta.

Snedvridning konkurrens .. 457 Konkurrens i balans av

kan inte någon bara för att de har ett lågt pris gjorde chans man rata priset fick styrande för deras val entreprenör. Varken att vara av Norrlands Miljövård eller ISS kunde konkurrera med kommunen vad Även andra faktorer, än underordnade, hade betydelse gäller priset. om utvärderingen anbuden. På Foco att det alltid finns en vid av anser man osäkerhet små anlitas. Det kan svårt att hitta viss om entreprenörer vara någon blir sjuk och personalen byts oftare ut. Det är ersättare om t.ex. osäkerhet få personal för ytterst är det den enskilde alltid en att ny städaren avgör hur kvalitén på arbetet blir. Fördelar som större som har är dels tillgången på stabil personalstyrka dels att entreprenörer en administration fungerar och kan ta de frågor ... de har en som som upp dyker De har alltid folk inne kan nå. som upp. som man

Historien Focos upphandling städtjänster slutade inte i och med om av fattade sitt beslut och upphandlade tjänsten från kommunen. De att de privata aktörerna protesterade sin branschorganisation SSEF mot genom Kommunen fick anbudet. SSEF protesterade mot kommunens låga att menade kommunen inte kunde täcka sina kostnader pris och att egna med det anbudspris de lämnat. Från kommunens sida hävda de som SSEF ett felaktigt anbudspris och att det faktum att man att angett kommunen flera gånger förlorat städobjekt till privata aktörer som egna offererat billigare pris talade emot påståendet kommunens ett om bristande kostnadstäckning. SSEF vidhöll emellertid sin uppfattning och de misstänkte den kommunala städningen Focos lokaler eftersom att av skattesubventionerad anmälde de fallet till konkurrensverket. var

Från kommunens sida enligt följande citat att det där med menar man skattesubventionering det anka helt enkelt. Eftersom städavdelär en resultatenhet måste de själv betala sina egna ningen är en egen har löneförättare, hyr sina lokaler till ett marknadskostnader. De egna mässigt pris, betalar sin andel de datatjänster som de utnyttjar osv. av Den enda kostnad de inte betalar är kostnaden för telefonväxeln. som privata ställer sig dock mycket frågande till hur De entreprenörerna Städavdelningen kan täcka sina kostnader vilket framgår citaten jag av begripa hur det här hade kunnat gå till, det är ett alldeles för kunde inte hade erfarenheter största biten förfrågningen och lågt pris. Vi av av visste vad det innebar. De privata entreprenörerna ställer sig tveksam-

till intäkterna täcker lönekostnadema. ma om ens

Från kommunens sida förklaras de privata entreprenöremas uppfattning och agerande följande sätt: Det här med underprissättning är bara

privata sidan försöker gå och skrämmas med när man något som den ut

458 Snedvridning konkurrens ..

av Konkurrens i balans

någon enstaka gång tappat ett jobb De anledningar till skillnaderna i

pris som kommunen anförde till konkurrensverket är dels föratt

frågningsunderlaget kan ha varit otydligt, dels kommunen har

att fördelar av att bedriva verksamhet på dagis och skolor i alla delar m.m. av staden. De slipper därigenom kostnader för transporter av personal och utrustning mellan olika stadsdelar och kan utnyttja personal som redan ansvarar för städning olika objekt i de områden där Foco har av sina fastigheter. De större privata entreprenörerna hävdar de att även finns och arbetar i hela Umeå och inte de på detta område anser att har några konkurrensnackdelar relativt kommunen.

Konkurrensverkets på SSEF anmälan de inte kunde finna svar var att skäl att vidta ytterligare åtgärder i ärendet. Städavdelningen bedriver

ekonomisk och kommersiell verksamhet och därför företag i är ett KL:s mening. Dock anses inte Städavdelningen ha dominerande ställning en på marknaden och därför kan de inte fällas för underprissättning. KV

påpekar emellertid vikten att särskilja konkurrensutsatt verksamhet av från annan verksamhet beroende på att offentliga aktörer har helt andra

ekonomiska förutsättningar och mindre ekonomiskt risktagande ett än privata alternativ då deras verksamhet ytterst skattemedel. garanteras av

Uppfattningar om kommunen aktör på konkurrensarenan som ny

Att de privata entreprenörerna fått kommunen konkurrent på som ny marknaden upplevs viss acceptabelt även konkurrensen blir av som om hårdare i och med detta. Andra att städtjänster inte nödvändigtvis menar behöver ingå del i kommunens service till samhällsmedborgarna som en utan att privata aktörer kan ta för dylik verksamhet. Från ansvar kommunpolitiskt håll det viktigt kommunen menar man att är att behåller en viss baskompetens inom alla verksamhetsområden. Det är därigenom möjligt att kontrollera prisutvecklingen och garantera att privata aktörer aldrig kommer i monopolsituation. I Umeå kommun en har detta tidigare hänt inom äldreomsorgen. Genom denna händelse har

man uppmärksammat nödvändigheten att alltid ha möjlighet gå av att ut och konkurrera det behövs. om

Alla privata aktörer är överens det på vilket kommunen om att sätt agerar är förkastligt vilket framgår följande citat. Ska dom av vara ute och konkurrera så ska vi konkurrera på lika villkor och det tycker jag inte att vi gör. Vi har inget kommunen vi tycker emot men inte om att de slår ut det privata näringslivet så här låga priser genom utan det skall vara en konkurrens på lika villkor. SSEF det redan finns anser att

i balans Snedvridning konkurrens .. 459 . Konkurrens av

fungerande konkurrens mellan de privata entreprenörerna, som en företagen på effektivt och bra sätt På ISS har detta pressar att agera ett .

bl.a. tagit sig uttryck i att utvecklat en flexibel personalplanering

man det möjligt personalstyrkan till de behov som finns som gör att anpassa under olika perioder. ISS och SSEF kommenterar prisdumpning som

fenomen på den privata marknaden, och att det finns en skillnad menar mellan privata och kommunala prisdumpare. Privata aktörer som säljer

till för lågt pris får själva konsekvensen detta till skillnad från ett ta av kommunala aktörer alltid har stor organisation att falla tillbaka som en på. Städavdelning tycker att de privatas reaktioner på prisdumpning

beror på det är dumpar priserna, vilket framgår citat; De vem som av annorlunda på privata entreprenörer offererar ett lågt pris reagerar som än på kommunen, därför att då kan de hävda att verksamheten är

skattesubventionerad.

Städavdelningen att de på den privata marknaden endast bedriver anser marginell verksamhet omkring 2-3 miljoner per år. Städavdelningen

de har 25-30 % marknaden då är den interna såväl uppger att av men den externa verksamheten medräknad. Förutom att lämna anbud på som den privata marknaden begär kommunen in anbud på den egna städningen. På ISS dock att de anbudsförfrågningar gått menar man som på den privata marknaden är relativt få. De känner till att kommunen ut begärt in anbud på 10-tal skolor inte på några andra städobjekt. ett men Även på Norrlands Miljövård att det endast är städningen menar man ett antal skolor erbjudits den privata marknaden. av som

De privata entreprenörerna att det är lägsta pris gäller om menar som skall konkurrera städjobb på den offentliga marknaden. De man om företag därför lyckats erhålla kommunala städjobb utgörs uteslutansom de mindre företag med lågprisstrategi. Både ISS och Norrlands av en Miljövård är kritiska till detta förfarande. De att man vid en menar upphandling även bör ta hänsyn till kvalitén och entreprenörens

möjlighet genomföra arbetet på ett bra sätt. Man ställer sig därför att frågande till varför kommunen de gör vilket framgår av agerar som följande citat; Ja jag minns att det ett antal skolor, som gick till ett var tvåmans företag, aldrig hade hört talas Och det är klart att som om. dom inte klarar det då får kommunen vatten kvarn. Se där, om av har vi lämnat ut det här på entreprenad och det gick fanders. Nu nu skall vi ha det här i regi i fortsättningen då fungerar det. Så det egen finns fara i det här. På städavdelningen beskriver man kommuen upphandlingar, vilka inneburit att de förlorat ett antal nens externa städjobb, på följande sätt den tidigare trenden att köpa tjänster

460 Snedvridning konkurrens .. av Konkurrens i balans

betydligt billigare från den privata sektorn har lett till försämring i en städkvalitén, vilket inneburit från den offentliga att man sidan åter börjat vända sig till sina egenregi-enheter.

En annan faktor komplicerat kommunens roll köpare som som av externa tjänster är deras personalpolicy. Umeå kommun har utfärdat en anställningsgaranti för sina anställda och kommunpolitiker en menar att detta begränsar möjligheterna till rationaliseringsvinster genom att konkurrensutsätta den verksamheten. Även de privata aktörerna egna påpekar detta och att det för kommunen ibland kan bättre menar vara att sätta ett lågt pris och hålla sin personal sysselsatt.

Vuxentandvården i Västernorrland andra exemplet

-

Det andra exemplet på konkurrensproblem kan uppstå vid som offentliga aktörers försäljning överskott är hämtat från tandvården i av Västernorrlands län, vilken bedrivs offentliganställda tandläkare i av landstinget Folktandvården och privatpraktiserande tandläkare. Deras intressen bevakas Mellersta Norrlands Privattandläkarförening av som har ca 74 medlemmar i Västernorrlands län. Tandvården kan delas in i tre olika segment, fria tandvård för åldersgruppen 0-19 år, ZO-åringar

och övrig vuxentandvård. Folktandvården har monopol på bam- och

ungdomstandvården medan de konkurrerar med privattandläkama om vuxentandvården. l vissa andra län har barn och ungdomar, liksom

vuxna möjlighet att välja privattandläkare ersätts landstinget. en som av Inom vuxentandvården har Folktandvården starkare positioner inom de yngre åldersgruppema medan äldre oftare vänder sig till privattandläkare. Kundgruppen 20-åringar beskrivs speciellt och mycket som ett attraktivt kundsegment eftersom de för första gången i sitt liv fria är att själva välja de vill vända sig till folktandvården eller till om privata tandläkare. Det är konkurrensen denna kundkategori här skall om som behandlas.

Tvisten mellan Folktandvården och privattandläkama

Att Folktandvården har monopol åldersgruppen 0-19 år innebär att

78 Datainsamling och en första bearbetning har gjorts Andrew Baldwin av och Jeanette Dareblom

i balans Snedvridning konkurrens .. 461 Konkurrens av

de redan etablerat relationer med de patienter ingår i gruppen 20som åringar. För privattandläkama är det viktigt att Folktandvårdens monopol bryts så fort patienterna träder den fria tandvården och ur själva kan välja tandläkare. Tidigare detta möjligt ett avtal var genom flertal år fanns mellan privattandläkama och folktandvårsom under ett den. Avtalet innebar 20-åringama i länet fördelades mellan Folktandatt vården och privattandläkama. Landstingets tandvårdschefen sade emellertid avtalet under 1993. Något fördelningsavtal finns alltså upp inte längre mellan Folktandvården och Privattandläkarföreningen. Föreningen deltar dock i landstingets planering vilket framgår av figur 3.2. Föreningsrepresentanter och representanter för folktandvården och landstinget, sitter i ledningsgruppen för tandvården i länet. En priav vattandläkama beskriver arbetet på följande sätt vi sammanställer våra och talar hur många är och vad kan göra... Vi deltar resurser om på ungefär folktandvårdsklinikema med samma sätt som resurssammanställningar som planeringsunderlag.

Efter avtalet erbjöd Privattandläkarna ZO-åringama en tandatt sagts upp vårdscheck med bl gratis undersökning i syfte att etablera sig på a en den marknad folktandvården tidigare haft monopol på. Folktandvårsom den svarade med ett liknande erbjudande. Privattandläkama menade att landstinget därigenom missbrukade sin dominerande ställning och anmälde detta till KV. KV bedömde dock inte landstingets agerande stridande mot konkurrenslagen eftersom det kunde ses som ett svar som på privattandläkamas agerande.

Konkurrensverket

Privattandläkar- Folktandvården föreningen

6 privattandläkare

O: offentliga aktörer

Figur 3.2 Konkurrensarenans aktörer och relationen dem emellan

462 Snedvridning konkurrens .. Konkurrens i balans av

Tvisten mellan privattandläkanra och Folktandvården gällde alltså Folktandvårdens erbjudande gratis tandläkarundcrsökning kan om men även kopplas till det avtal tidigare fanns mellan de båda aktörerna. som I början av 1980-talet fanns det ett uppdämt tandvårdsbehov och köerna var långa. l syfte att minska köerna och alla gick att ge som ur folktandvården tandläkarkontakt slöts fördelningsavtalet mellan en ett privattandläkarna och Folktandvården. Avtalet innebar utifrån att man landstingets datalistor fördelat ZO-åringama mellan sig. Varje tandläkare var fri att kalla de ZO-åringar stod hanshennes lista, vilka inte som kallades någon Alla 20-åringar skulle även infonnation av annan. om att den fria tandvården inte längre gällde och att de stod fria att välja nu en tandläkare hos Folktandvården eller privat.

Privattandläkama menade att avtal inte enbart fönnån för dem, var en vilket framgår av citatet Det egentligen inte förmån vi var en som såg det då, utan det ett åtagande... vi ställde så att säga. var mer upp Denna syn delas inte landstinget säger Ja, det varju något av som som aldrig var uppe till någon politisk prövning utan det tandläkare var oss emellan...Privattandläkarna skulle leva också. Situationen i början av 1980-talet ändrades och efterfrågetrycket minskade. När konkurrensen om patienterna ökade blev avtalet ett sätt att komma över de etableringshinder Folktandvårdens monopol inom åldersgruppen 0som 19 år utgjorde. Resultatet fördelningen blev emellertid inte det av som privattandläkama förväntat sig, vilket framgår citatet Ju längre tiden av led märkte vi och att enskilda kliniker struntade i avtalet och mer mer kallade sina patienter precis vanligt. Det egentligen som var ett avtalsbrott men vi hade ingen möjlighet att peka på det ...avtalet ledde aldrig till en rättvis fördelning, det gjorde det inte.

På Folktandvården ifrågasätts avtalet konkurrenssyitpunkt. Att ur Folktandvården ger privata tandläkare patienternas adresser och därigenom delar marknaden mellan sig reducerar konkurrensen upp inom tandvården. Avtalet sades enligt Folktandvården därför upp man inte längre ville vara med om en sådan uppdelning marknaden. Efter av att avtalet sagts upp påbörjades olika anledningar diskussion av en landstinget att återinföra det gamla avtalet. De privata tandläkarna om sade dock nej till detta. På landstinget förs följande orsak fram till detta ...privattandläkama ansåg att... får öppen och fri nog om en konkurrens blir det mycket bättre. Vi konkurrerar ut folktandvården. På Folktandvården menar att effekten blev den motsatta, deras andel man av vuxenpatientema ökade.

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 463

Även när det gäller användandet tandvårdschecker går åsikterna isär. av De privata tandläkarna att Folktandvården som redan hade anser etablerade kontakter med patienter och dominerande ställning på en marknaden, inte borde få vidta ytterligare åtgärder för att stärka sin position. Att privattandläkama använde checkarna ansågs nödvänsom digt för att etablera sig på marknaden för 20-åringar. Ur landstingets perspektiv åtgärden ett sätt att uppnå det primära målet för ses som verksamheten, ökad tandhälsa. Man att tandvårdscheckarna kan menar socialpolitisk åtgärd i syfte att stimulera fortsatt tandmedses som en vetenhet. På Folktandvården att det vore fel om privattandanser man läkarna inte Folktandvården fick erbjuda fria tandundersökningar men till 20-åringar. Att dominerande aktör på marknaden inte får man som sänka priset först accepteras, sig ha full rätt att svara på men man anser

prissänkningar, vilket också KV slog fast med utgångspunkt från ett

EU-fall.

Olika syn på konkurrens

När konkurrensen mellan privattandläkama och folktandvården beskrivs allmänt efterlyses konkurrens på lika villkor. Privattandläkama mer uttrycker detta på följande sätt Vi deltar gärna i konkurrens om den sker på lika villkor. Gemensamt för alla parter är även uppfattningen att kunden fungerande konkurrens. Priserna pressas om gynnas av en och säljarna anstränger sig ännu för att tillfredsställa kunden. Trots mer dessa uppfattningar skiljer sig synen på konkurrens gemensamma mellan aktörerna. Inom landstinget och folktandvården konkurrens anses viktig inte alltid det viktigaste. De privata aktörerna talar vara men däremot nästan uteslutande villkoren och nödvändigheten att om om konkurrera lika villkor. Skillnader finns även i uppfattningen om bäst tillgodoser kundens och samhällets intressen, privata eller vem som offentliga aktörer.

På Landstinget finns önskan konkurrens på lika villkor, men en om denna önskan är dock underställd andra strävanden vilket framgår av citatet. ...huvudsaken något så när konkurrensneutral, vi är att man är skall inte subventionera vården, samtidigt kan jag inte tänka mig men slå sönder vår organisation för att därigenom bli ekonomiskt att jämställda, vi skulle trampa över så är jag inte så där fruktansvärt ..om ledsen för det. Det viktigaste for mig är att folket här får en bra tandvård till rimlig kostnad... Det här med konkurrens till varje pris en ligger liksom inte för oss. Planeringsansvaret anses vara viktigare än

464 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

konkurrensen och motivera Folktandvårdens monopol inom anses bamtandvården. Genom att Folktandvården ensamt sköter bamtandvården är det möjligt att garantera att 100 % alla barn i åldern 0-19 får av regelbunden tandvård. Om bamtandvården skulle konkurrensutsättas tror man att denna andel skulle sjunka betydligt. Vidare det anser man att skulle medföra stora försämringar för kunderna i glesbygden. På

folktandvården att de friska och starka patienterna tjänar på menar man

konkurrensen medan de tunga patienterna t handikappade och

ex patienter med dålig tandhälsa inte har någon egentlig valmöjlighet. Dessa segment är inte lika eftertraktade och risken finns ingen vill att ta sig an dessa grupper vid fri konkurrens. Landstinget måste därför ha ett planeringsansvar inkludera de energisvaga Planesom grupperna. ringsansvaret beskrivs alltså samhällsnyttosynpunkt viktigare ur som än konkurrensen.

Planeringsansvar behöver emellertid inte nödvändigtvis kopplas till

utförandet. Landstinget skulle kunna behålla planeringsansvaret men överlåta den konkreta tandvården till privata utövare. Privattandläkama menar att konkurrens utförandet vården är viktigt, speciellt när om av landstingsekonomin försämras. Risken är kvalitén på vården annars att försämras utan att barn och ungdomar har någon chans att välja andra alternativ. Det personliga engagemanget och omhändertagandet anses vara bättre inom privattandvården eftersom tandläkarna direkt är beroende patienternas avgifter. Även uppföljningen varje patient av av anses vara bättre vilket framgår följande citat; När folktandvården av kallar patienterna och de uteblir slutar de att kalla efter eller två en kallelser. Vi jobbar på ett annat sätt här. Vi inte förrän vi fått ger oss reda på att den här patienten har valt att gå någon Det är annanstans. ett annat engagemang helt enkelt.

På folktandvården dock att risken för ökade samhällsekonomenar man miska kostnader är större det är privata företag utför vården om som vilket förklaras företagens vinstmaximeringsmål. Privata tandläkare av kan till skillnad från Landstinget inte lägga klinik ner en om den är olönsam, eftersom de privata tandvårdsklinikema äger och bär kostnaderna för den enskilda klinikens produktionsmedel. Detta kan leda till

att patienterna övervårdas vilket upphov till samhälleliga ger stora förluster. I ett samhällsekonomiskt perspektiv frågar sin därför vad man som blir dyrast privat tandvård eller folktandvård. Ett samarbete mellan folktandvården och de privata tandläkarna kan därför enligt Folktandvården samhällsekonomiskt lönsamt konkurrens. vara mer än

Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 465 av

Konkurrenternas förutsättningar är olika

Alla, framför allt privattandläkama, anser att konkurrens på lika men villkor bör bedrivas inom tandvården. Konkurrensen inom tandvården dock inte fungera på detta sätt. Privattandläkama anser att anses Folktandvården har rad fördelar i jämförelse med de privata en tandläkarna. De har dels relationsfördel till följd av sin dominans, en dels ekonomiska fördelar följer att de är en offentlig organisasom av tion.

På landstinget relationer viktiga för valet tandläkare vilket anses vara av framgår citatet Inte vet du vilken brygga som skall läggas in eller av om relationen avgör. Privattandläkama menar att Folktandvården, till som följ sitt monopol inom åldersgruppen 0-19, utvecklar personliga av relationer och bindningar till kunderna är svåra att bryta. som senare Privattandläkama att folktandvårdens relationsfördel ger dem ett menar övertag i konkurrensen 20-åringama och förklara detta på följande om sätt ...har ett monopol på barn och ungdomar från 0-19 år så har man chans att sälja in sig för framtiden. Denna fördel anses ha man en förstärkts i och med att fördelningsavtalet bröts. 20-åringama informeras inte längre att tandvården är fri vilket gör det lättare att slussa in om dem i Landstingets tandvårdssystem.

Privattandläkama även att Folktandvården har ett ekonomiskt menar övertag vilket Folktandvården inte håller med om. Privattandläkama att 30-35 % vuxentandvårdens budget subventioneras. 100 menar av miljoner avsätts varje för tandvård och av dessa blir 40 miljoner över när bamtandvård, specialisttandvård, kanslikostnader och dylikt är betalt. Landstingets anslagssystem därigenom ge upphov till att anses konkurrensen snedvrids vilket uttrycks på följande sätt De lägger sina intäkter ovanpå anslaget och menar då att de med hjälp av sina intäkter gått bättre än budget. Vi att det inte kan finnas något överskott menar så länge det finns ett anslag i botten...vi bedriver i stort samma verksamhet, vi har ingen grundplåt...vi måste jobba varenda men krona.

Folktandvården har helt på detta och menar att påståendet en annan syn att bamtandvården subventionerar vuxentandvården får stå för om privattandläkama. Man att ersättning beskrivs som olika menar samma saker beroende på erhåller ersättningen, vilket framgår av vem som citatet; Skulle landstinget leja ut till de privata så anser inte privattand-

466 Snedvridning konkurrens .. Konkurrens i balans av

läkaren att det är en subvention, när vi gör det är det submen en vention. När privattandvården gör bamtandvård, då är det betalning. en När det gäller folktandvårdens påstådda vinst att Folktandmenar man vården inte har något vinstintresse och ett exempel. Ett bidrag på ger 700 kronor erhålls för varje barn folktandvården behandlar. Om behandlingen endast kostar 600 kronor går de överblivna 100 kronorna till landstinget och placeras någon annanstans, t.ex. inom äldreomsor-

gen. Vinster som uppstår i privattandvården behålls däremot och ett ur samhällsekonomiskt perspektiv så är alltså folktandvården lönsam. mer Dessutom att kostnaden patient är högre inom privattandanser man per vården. Tandvårdstaxan är densamma kostnaden för patient men en som går till privattandläkare är omkring 50 % högre. Privattandläkama en är av en annan uppfattning. För samma åtgärd betalar patienten samma patientavgift till privattandläkare till folktandvården. Men i och som med att folktandvården inte går ihop utan subventioneras så kan man säga att den fyllning görs på folktandvården kostar patienten som mera på grund skattesubventioner. av

På Landstinget det risk att verksamhet på ser man som en t.ex. landsbygden skattesubventioneras och att spelreglerna för menar vuxentandvården bör lika för alla. Det upplevs därför viktigt vara som att det finns ett fungerande redovisningssystem visar hur betalsom ningsströmmama går. Man är mån att renodla redovisningen så att om vuxentandvården skall betala sig själv, att det är svårt att men anser särskilja barn- och vuxentandvård ...vi försöker vi har inget bra men system, det måste jag erkänna. Även på Folktandvården anser man att det är svårt att särskilja bamtandvård och vuxentandvård. En jämförelse

görs med en läkarstation där det kan ytterst svårt att veta hur vara mycket av en läkares tid går till att behandla barn och som vuxna eller hur mycket material som går till varje patientkategori. Det enda

man inom tandvården kan göra är att utgå från antalet bampatienter och

vuxenpatienter och basera kostnadsberäkningama på detta.

Förutom att särskilja olika kundkategorier har även sättet att göra avskrivningar på investeringar skilt sig mellan Folktandvården och de privata tandläkarna. Privattandläkarföreningens ordförande själv som arbetat inom Folktandvården att det är ett stort steg för landsmenar tinget att de börjat tillämpa baskontoplanen ...det innebär att det är först nu de har någon helst koll på sina avskrivningar t Förut som ex. gjorde de egentligen skrivningar utan finansiering utrustning, av av ny vilket skedde via extra anslag...när de visar sin bokföring så är deras

bokföring mycket godtyckligare än vad vår bokföring är... när de börjar

1995:105 Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 467 SOU av

bokföra ordentligt så kan jag mycket väl tänka mig att det visar sig att underskotten är större än vad de säger att de är idag.

Förutom detta finns det ett antal kostnader inte belastar folktandsom vården väl privattandläkama. Momsredovisningen skiljer sig till men privattandläkamas nackdel eftersom landstinget är momsbefriat. Vidare har privattandläkama högre arbetsgivaravgift eftersom kommuner och landsting undantogs vid avgiftshöjningen. Även fastighetsbesenaste skattningen skiljer sig åt, också denna till folktandvårdens favör. Vad gäller pensionsavsättningar görs följande uttalande Det görs inga avsättningar till pensionsfonder i landstinget utan det talas om pensioner i löpande budget. Det de istället gör är att ackumulera pensionsskuld en den finns inte med i någon bokföring någonstans. Vi betalar till men våra fonder för alla anställda och det tas direkt från oss. Privattandläkarna betonar dock att de problem som upplevs som störst är valmöjlighetema i barn- och ungdomsvården och subventioneringen av folktandvården.

KONKURRENSPROBLEM VID OFFENTLIGA UPPHAND- LINGAR ETT EXEMPEL -

I detta kapitel skall ett exempel från Östersund, på hur konkurrensen

ges kan snedvridas vid upphandling vårdtjänster. 1994 beslöt Östersunds av kommun att konkurrensutsätta delar den kommunala äldreomsorgen. av Ett antal anbud inkom och dessa visade sig anbuden från Radius och av kommunens verksamhetsförvaltning de mest intressanta. Tjänstevara männen utvärderade deras anbuden. Eftersom Radius anbud var tre miljoner billigare bedömdes klara de kvalitetskrav som ställdes per förordade de Radius. De flesta trodde att saken var klar, men när beslutet skulle fattas röstade de socialdemokratiska politikerna och miljöpartisten emot Radius. Argumentet att Radius skulle minska var personalen i så stor omfattning att kvalitén skulle bli lidande. Med en rösts övervikt antogs därför kommunens eget anbud. Det är denna upphandling behandlas i detta kapitel. som

l8 15-1086

468 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

Aktörerna på konkurrensarenan

I den aktuella upphandlingen agerade kommunen både i rollen som köparebeställare och sälj areutförare. Förutom den kommunala utföraren deltog även Radius, Svensk hemservice och Riksbyggen i konkurrensen om de tjänster som konkurrensutsattes, vilket illustreras i figuren nedan.

Politker NÄMNDEKONTOREI hemservic- Tjänstemännen

Riksbyggen verksamhets- ästerviks sjukhem O Beställare och Frösödal förvaltninge O Anbudsgivare emtiänsteomrñd 4

Figur Konkurrensarenans aktörer och relationerna mellan dem

Äldreomsorgen har i Östersund traditionellt skötts i kommunens

egen regi, men 1993 fattades ett beslut att vissa delar äldreomsorgen om av skulle konkurrensutsättas. Detta beslut beskrivs ett led i den som omorganisering som påbörjades i januari 1991, då den s.k. beställarutförannodellen infördes. Inom äldreomsorgen fungerade Omsorgsnämnden och Nämndkontoret beställare medan Verksamhetsförsom valtningen hade ansvaret för utförandet. Inget de politiska blocken av hade majoritet i omsorgsnämnden varför miljöpartiet fungerade som vågmästare. 1993 fattades ett i stort sett enhälligt beslut att om konkurrensutsätta delar av äldreomsorgen bl.a. Västerviks sjukhem och Frösödals hemtjänstområde. Jan Bogren

s reserverade sig dock emot

beslutet av följande skäl; Rent principiellt tycker jag att det alldeles var för dåligt underbyggt vilka konsekvenserna är att konkurrensutsätta av vård och med människor handelsvara. omsorg, som

Förutom kommunens verksamhetsförvaltning deltog tre externa egen aktörer i anbudstävlan om Västervik. Kommunen hade startat ett pilotprojekt och anlitat dessa, Riksbyggen, för driften två en av av nystartade sjukhem. Projektet genomfördes i syfte att utvärdering icke kommunal drift av vårdenheter. Alla är mycket nöjda med Riksbyggens sätt att driva verksamheten. Radius är till skillnad från Riksbyggen ett företag som tidigare aldrig bedrivit någon verksamhet i Östersund. Radius påbörjade sin verksamhet inom äldreomsorgen att åta sig genom

Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 469 av

driften ett ålderdomshem i Västerås. Därefter har de erhållit fyra av andra objekt inom äldrevården i ett antal kommuner i Stockholmstrakten. Den tredje aktören Svensk hemtjänst är också ett företag som i huvudsak är verksamt i södra Sverige. Deras anbud var alltför dyrt varför de ett tidigt stadium ströks från listan på intressanta utförare vid den upphandling som här behandlas.

Anbudsförfarandet

Efter att omsorgsnämnden fattat beslutet att upphandling skulle ske om fick nämndkontoret i uppgift att utarbeta ett förfrågningsunderlag. I förfrågningsunderlaget preciserades de krav kommunen ställde på som kvalite samt på hur den befintliga personalen skulle hanteras. På nämndkontoret att de utförandet kvalitetskrav som kan menar man ställas på verksamheten hade säkrats i förfrågningsunderlaget. Det även att anbuden skulle utvärderas utifrån kvalité i relation till angavs det pris. Den anbudsgivare kunde tillfredsställa kravet på kvalité som till lägsta pris skulle erhålla entreprenaden.

Radius blev intresserade och besökte därför Östersund för att erhålla en bättre bild vad ett omvårdsåtagande skulle innebära. På Radius av att upphandlingen sköttes på ett mycket bra sätt ända fram menar man till det slutgiltiga beslutet. Radius beskriver nämndens arbete på följ ande sätt Vårt intryck kommunens tjänstemän var att de behandlade det av hela på ett oerhört seriöst sätt...doiii har varit väldigt seriösa när det gällde dokumentationen... så stora insatser som gjordes för att anonymianbudsgivaren t.ex., det är det sällan vi råkar ut för. Den tjänstesera mötte våra medarbetare på flygplatsen ville t.ex. inte ens veta man som vilket företag de kom ifrån. Det imponerade faktiskt på oss.

Fyra anbud inkom till nämndkontoret. Anbuden nollställdes utifrån de vårdnivåer och den beläggning rådde när förfrågningsunderlaget som skickades ut. Radius anbud det lägsta. Eftersom tjänstemännen inte var kände till Radius verksamhet genomförde de tillsammans med vice ordförande i omsorgsnämnden Jim Nilsson vice ordförande

s som var

i omsorgsnämnden, Jim Nilsson s, ett studiebesök hos Radius och ett antal enheter de drev. Huvudfrågan om Radius kunde antas som var klara att uppfylla de kvalitetskrav ställdes till ett pris som låg av som tre miljoner under kommunens eget anbud. De konstaterade att Radius klarat sina åtaganden hitintills n1er än tillfredsställande. Radius beskrevs även lätt att komma till tals med i frågor som löpande som

470 Snedvridning konkurrens .. Konkurrens i balans

av

kommer upp. .lim Nilsson uttrycker det på följande sätt Vid första en ytlig kontakt tyckte vi att det såg rätt hyfsat ut. Det ärju alltid svårt att komma på ett ställe bara över dag hade väl ingenting en men egentligen... att det ett seriöst företag det ifrågasatte vi aldrig. var

Efter ytterligare några veckor åkte ordföranden Martin Arvidsson fp

och vise ordföranden Jim Nilsson s ytterligare gång till Radius för

en att avstämma vissa detaljer. Radius att allt detta för menar engagemang att utvärdera anbudsgivama talade för att Östersunds kommun var mycket seriösa i sina avsikter och att de förmodligen skulle förorda Radius. Så blev också fallet. Nämdkontoret föreslog att Radius skulle erhålla anbudet vilket tjänstemännen motiverar på följande sätt en av Vi stärktes i att det här ett bra företag vi vågade av resan var som prova. Det var definitivt den bild vi hade på kontoret och den bild jag fick av politikernas reaktioner också.

När omsorgsnämnden sammanträdde för att besluta om upphandlingen föredrog tjänstemännen ärendet. Därefter den borgerliga och den gavs socialdemokratiska partigruppen möjlighet att överlägga och diskutera ärendet enskilt under kvällen för att påföljande dag fatta beslutet. Sedan korn dagen när beslutet skulle fattas. Omsorgsnämnden röstade med sex

röster fem s-röster och en röst från miljöpartiet för att driva verksam-

heten i regi mot fem borgerliga röster för att anta Radius anbud. egen Omsorgsnämndens ordförande föreslog att beslutet skulle skjutas upp för att alla möjlighet att diskutera frågan med den partigrupge en egna Även denna gång begärdes votering. Med fem pen. sex röster mot beslöts att nämnden skulle fatta avgörandet i sittande möte, varpå Verksamhetsförvaltningens anbud antogs.

Beslutet kom som en överraskning för de borgerliga politikerna och tjänstemännen, vilket framgår citatet Jim Nilsson med och av var besökte Radius och han tyckte att det jättebra allting hela den här var resan och ända fram. ..ja till beredningen. Så visst kom det lite som en kalldusch när hade tvärändrat sig. En tjänsteman påtalar man att kommunen varken antog Radius eller Riksbyggen trots båda att var billigare än Verksamhetsförvaltning. Att säga att ett företag har ett alltför lågt pris medan det andra inte har ett tillräckligt lågt pris i jämförelse med kommunen blir enligt honom ologisk argumentation en som inför framtiden mycket konstiga signaler till de entreprenörer ger vill lämna anbud. Även Radius tycker att kommunens agerande som är förkastligt ...tala att tjänstemännen kan känna sig överkörda. Här om har de lagt ett seriöst arbete ...och så behandlas deras arbeta på det ner

Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 471 av

här sättet det ett underkännande hela organisationen. På var av Radius även att det endast finns ett uppenbart motiv till menar man beslutet nämligen Här ville att kommunen skulle sköta verksamman heten, punkt slut.

Skillnader i uppfattningarna om anbuden

Uppfattningama om anbudet och beslutet skiljer sig mellan de inblandade parterna. En skiljaktighet rör relationen mellan pris och kvalité när det gäller vårdtjänster. S-politikemas främsta invändning mot Radius de nedskärningar personalen som anbudspriset antogs var av förutsätta samt de effekter antogs uppstå i termer sämre kvalité som av och mindre säkerhet. Genom att beräkna hur stor lönekostnad som rimligen kunde inom ramen för anbudspriset var det enligt en rymmas s-politikema möjligt att uppskatta hur stor personalnedskärningen av skulle bli. Han säger; att 16 försvinner det vågar jag påstå personer skulle innebära sämre kvalité utifrån den modell enligt vilken man en att skall driva den här verksamheten. Det angavs inte anger man några ändrade former för driften De effekter som förväntades var sämre omvårdnad, och minskad säkerhet för de anställda. Hemtjänstassistentema antogs komma att arbeta i större omfattning än ensam tidigare. Detta skulle enligt s-politikema innebära säkerhetsrisk för en personalen eftersom vissa vårdtagare ibland kan bli våldsamma. Med mindre personal förväntades även slitningsskadoma öka vilket på sikt kan leda till att de tvingas lämna arbetsmarknaden i förtid.

En faktor gjorde S-politikema tveksamma var att Radius i annan som ett annat anbud offererat ett betydligt högre pris än Verksamhetsförvaltningen. På Radius menar man att det var en bedömning som de gjorde efter att ha sett lokalerna på respektive Vårdenhet. De säger att Det finns ett mycket tydligt samband mellan hur lokalerna är disponerade och den personaltäthet du behöver. Gamla människor som ibland kan förvirrade ska inte behöva riskera att vara ute i vara korridorer eller trappor och virra. Finns det mycket korridorer och trappor behövs mer personal för att förhindra detta

Många invändningar förs fram n1ot de slutsatser som socialdemokraterna dragit. En tjänstemännen poängterar t.ex. att det finns stora kostnadsav besparingar hämta i schemaläggningen. Även s-politikema tar att en av detta han anser inte att effektiviseringen genom ändrade upp men scheman skulle kunna uppgå till 16 anställda varför kvalitetsförsäm-

472 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

ringsargumentet enligt honom kvarstår. Radius att det är förlegat menar att bedöma kvalité i vården utifrån antalet anställda i huvudsak. De menar att de till skillnad från de övriga anbudsgivama har hög kvalité och då framförallt medicinsk kvalité. De har garantinivå för satt upp en medicinsk säkerhet som de erbjuder vårdtagarna. På Radius säger man att hos oss ska inga omsorgstagare behöva oroliga för att vara medicinskt lida någon nöd. När det gäller säkerheten poängteras även att antalet anställda måste sättas i relation till den säkerhetsutrustning som används. Genom att t.ex. använda typer larmanordningar nya av ökar säkerheten och behovet personal kontrollerar att den av som boende inte kommit i några svårigheter minskar. De borgerliga politikerna för även fram tänkbar anledning till varför Radius en annan anbud var lägre, vilket framgår i följande citat De kan ha lagt sig på ett lägre pris bara för att det här det första vårdhemmet i Norrland, var För att komma på den marknaden så kan de ha lagt sig där medvetet.

Nära kopplat till frågan relationen mellan pris och kvalité är frågan om om och i sådana fall hur kvalité i vården är möjlig att säkra. Tjänstemännen har svårt för att förstå diskussionen antal anställda och om kvalité. De menar att de i avtalet ställt krav kvalitetssäkring som ger en av verksamheten. Vi hade säkrat kvalitén på två sätt, dels i förfrågningsunderlaget där vi hade ställt krav på den kvalité skulle som vara, dels att vi har behovsbedömare i detalj klargör genom egna som vilken omfattning av hjälp varje enskild individ ska ha. I förfrågningsunderlaget anges vilka lagar som uppdragstagaren har att följa, att entreprenören skall åta sig att utföra hemvård enligt den av omsorgsnämnden individuellt prövade och upprättade biståndsprövningen, specifika krav på kontinuitet vad gäller omsorg, personal och tid samt krav på t.ex. dagverksamhet, matservice etc.

En annan uppfattning tjänstemännen för fram är följande som en av Jag tycker att skall ha stränga på vården oavsett man samma syn vem som gör den. Denna kommentar fälls med anledning av att kommunen arbetar på två helt olika sätt med den verksamhet konkurrensutsatts som

och den övriga verksamheten. Verksamhetsförvaltningen gör själva

behovsbedömningen inom den del verksamheten konkurav som rensutsatts. För denna del erhåller de även ersättning utifrån ett annat system. Istället för att få betalt utifrån hur många individer befinner som sig i olika vårdnivåer under olika tidsperioder, erhåller de ersättning en för hela perioden oavsett vårdbehov.

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 473

Både tjänstemännen och de borgerliga politikerna att antalet anser anställda egentligen är helt ointressant. Anledningen till detta ges i följande citat Företaget binder sig vid avtalet, och vid att upprätthålla den kvalité vi begär i förfrågningsunderlaget och klarar dom inte det, får gå in och påtala det. Kostar det mer än anbudet så man är de ändå bundna att fullfölja det, även om det blir dyrare än vad de har tänkt sig. S-politikema beskriver inte behovsbedömningen som ett sätt att kvalitetssäkra verksamheten när de talar den aktuella om upphandlingen.

Vissa att den egentliga orsaken till att s-politikema sade nej till menar Radius kan förklaras kommunens dubbla roller än av oron snarare av för att Radius skulle brista vad gäller kvalitén. Innan organisationsförändringen genomfördes hade nämnden både ett ansvar att tillgodose brukamas intressen och ett arbetsgivaransvar. Trots att omsorgsnämnden inte längre har ett arbetsgivaransvar kan det enligt de borgerliga politikerna svårt att plötsligt sluta väga sådana faktorer vid ett vara beslut upphandling. Dessutom de att många av de socialdeom menar mokratiska politikerna är eller varit fackligt engagerade. .lan Bogren arbetade facklig förtroendevald medan Jim Nilsson satt i Västerviks som förtroenderåd. Tjänstemännen menade att kommunstyrelsen borde ha tagit fram personalpolicy for upphandlingar. Genom en sådan policy en skulle personalpolitiken fastställd och nämnden skulle inte vara tvingades att även ta sådan hänsyn. En tjänstemännen säger vi av jobbade med det här, eftersom vi såg att personalfrågor dök upp mer och i diskussionerna. Förutom vanan att även inkludera personalmer frågor vid beslut menade tjänstemännen att omorganisationen delvis lett till att dessa frågor hamnat mellan stolarna och att det fanns en osäkerhet egentligen såg till personalens intressen. om vem som Sedenn utarbetade kommunen den personalpolicy som tjänstemännen era efterfrågat.

En aspekt på kommunens dubbla roller är kopplad till den annan anställningsgaranti införts i Östersunds kommun. En de som av borgerliga politikerna att de kostnadsbesparingar som skulle ha menar gjorts Radius anbud antagits till viss del skenbesparing. De om är en anställda inte erhållit fortsatt anställning hos Radius skulle ha som omplacerats och erhållit anställning i kommunen. På så sätt annan stannar kostnaderna kvar i kommunen men de debiteras ett annat konto. Detta kan även ha inverkat det beslut som fattades.

Skillnaderna i uppfattningama anbuden kan även förklaras utifrån om

474 Snedvridning konkurrens .. SOU 1995: 105 Konkurrens i balans av

ideologiska skillnader mellan parterna. En av politikerna tycker sig skönja en uppfattning om att vård inte skall drivas privat som bottnar i att det är oetisk att tjäna pengar på vård. Därför framstår kvalitetsargumentet delvis som ett skenargument från socialdemokraternas sida. En annan politiker beskriver de socialdemokratiska politikernas uppfattning på följande sätt Jag tror att en del har någon slags rädsla för företagen. De kommer att säga personal och.. De har grundsyn är upp en som negativ. Har man det så är det ganska svårt i ett sådant här fall. Jan

Bogren s hävdar att majoriteten av socialdemokraterna anser att vård

och omsorg skall bedrivas av kommun och landsting. Han menar att det är viktigt att alla får tillgång till vård vilket kan bli ett problem samma Lex. på landsbygden. Radius menar att det snarare är myndighetsutövandet än själva driften av vården avgör alla får möjligsom om samma heter till vård och att dylika argument är irrelevanta. anser

En av politikerna tror att de borgerliga politikerna kan ha större en förståelse för företagandet och dess villkor. Något talar för detta är som att det framför allt är borgarna och tjänstemännen förklarar Radius som ageranden utifrån företagsekonomiska bedömningar av typen de kan ha satt ett lågt pris för att kunna etablera sig på marknaden.

Den avbrutna upphandlingens effekter för framtiden

En positiv effekt av upphandlingen lyfts fram är att kommunen som minskat sina kostnader,. Det finns dock en viss skillnad i det sätt på vilken fördelen av dessa nedskärningar beskrivs. En av s-politikema menar att man trots att verksamheten bibehölls i kommunal regi uppnått syftet med att konkurrensutsätta verksamheten. De borgerliga politikerna beskriver det i stället som om man nått en bit på väg mot de målsättningar som fanns med att konkurrensutsätta verksamheten att men man skulle ha nått ännu längre om beslutet hade blivit ett annat.

En negativ effekt är att möjligheten att konkurrensutsätta verksamhet i framtiden undergrävts. De borgerliga politikerna, tjänstemännen och Radius påtalar att upphandlingen minskat entreprenöremas intresse av att delta på den aktuella konkurrensarenan. En av tjänstemännen frågar sig t.ex. varför endast Riksbyggen och kommunens Verksamhetsförvaltning deltog i upphandlingen av vårdtjänster för Ljungen. Ljungen är en stor Vårdenhet som borde 11a varit intressant för andra entreprenörer. Annonsering gick även ut i rikspress. En möjlig förklaring till att Radius och andra inte lämnade några anbud kan enligt honom vara att de lärt

Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 475 av

erfarenheterna och därför ser upphandlingen som en skenhandling. av Många även att kommunens beslut att skjuta ytterligare menar om upphandlingar på framtiden är konsekvens den upphandling som en av beskrivits i detta kapitel.

5. KAN OFFENTLIGA AKTÖRER ÖKA KONKURRENSDYNA-

MIKEN ETT EXEMPEL -

I de tidigare kapitlen har exempel getts på situationer när offentliga aktörer upplevs snedvrida konkurrensen på den privata marknaden. I motsats till detta sig bland offentliga aktörer var förhindrade att anser bidra till fungerande och dynamisk konkurrens. Så upplevs situatioen för det kommunala bussbolaget Göteborgs Spårvägar AB. De nen vara har länge haft monopol på kollektivtrafiken i Göteborgs stad men utestängts från möjligheten att trafikera linjer inom kranskommunema och mellan kommunerna. Denna del kollektivtrafiken domineras av av Swebus AB och Linjebuss AB. 1993 konkurrensutsattes en tredjedel av busstrafiken i Göteborgs stad. Linjebuss erhöll ungefär hälften av anbudet. Göteborgs Spårvägar AB:s möjlighet att ersätta den trafik de förlorade är begränsad och fortsatt upphandling kan leda till att en bolaget tvingas till konkurs. På Göteborgs Spårvägar AB anser man därför att även de bör möjlighet att konkurrera i regionen som ges helhet. På Linjebuss man dock att den kommunala kompetensens anser begränsning kommunala bolags verksamhet är relevant. I detta av kapitel kommer problematiken kring kommunala aktörers begränsade möjlighet att bidra till konkurrensdynamik samt önskvärdheten av detta, att belysas utifrån exemplet med Göteborgs kollektivtrafik.

Konkurrensarenan och dess aktörer

Tre olika aktörskategorier kan identifieras den konkurrensarenan. Dessa är trafikhuvudmännen och dess ägare Kommunala och privata , trafikbolag samt branschorganisationer vilket framgår av figur

19 15-1086

476 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

Älvsborgs Göteborg- Hallands- Göteborgs Svenska län Bohuslän lä.n kommun Lokaltrafikförening

Små kommunala Swebus Buss i Väst Linjebuss Göteborgs och privata bolag AB AB AB Spårvägar Z AB Bussbranschens riksförbund

Figur Göteborgs kollektivtrafik, dess aktörer och kopplingar mellan dem

Enligt lag skall det finnas en trafikhuvudnian ytterst bär ansvaret som för kollektivtrafiken i varje län. I göteborgsregionen finns det två trafikhuvudmän Göteborgsregionens Lokaltrafik AB GLAB och Trafiknämnden. Tre olika län sammanstrålar i vad kallas Götesom

borgsregionen, Göteborg och Bohuslän, Hallands län och Älvsborgs län.

GLAB ägs av de tre länen samt Göteborgsregionens kommunalav förbund. Kollektivtrafiken kan indelas i tre olika segment, trafik inom Göteborgs kommunstad, till omkring 50 % utgörs spårvagnsom av strafik och till 50 % busstrafik, trafik inom de kommuner av som gränsar till Göteborg, samt trafik i det interkommunala nätet, dvs. mellan de kommuner som finns inom Göteborgsregionen. GLAB beslutar om trafiken i kringkommunema och i det interkommunala nätet. Däremot har ansvaret för kollektivtrafik inom Göteborgs kommun överlåtits till Trafiknämnden i Göteborgs kommun.

De bussbolag som är verksamma i Göteborgsregionen utgörs av Spårvägar AB, Swebus AB, Linjebuss AB, Buss i Väst AB samt av ett fåtal små privata bolag. Det kommunala bolaget Göteborgs Spårvägar AB var fram till 1990 kommunal enhet med både för en ansvar kollektivtrafiken och för de trafikpolitiska besluten i kommunen. I och med att Göteborgs kommun omorganiserade verksamheten och införde

beställar-utförar modellen fick trafiknämnden den politiska styrelsen och trafikkontoret det verkställande organet med tjänstemän be-

ställaransvaret medan Göteborgs Spårvägar ombildades till ett som kommunalt bolag åtog sig utförarrollen. Göteborgs Spårvägars trafik

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 477

består i huvudsak stadstrafiken i Göteborg. De övriga bolagen sköter av kollektivtrafiken i kringkommunema och inom det interkommunala bussnätet. Swebus dominerar kollektivtrafiken i Göteborgsregionen. Deras verksamhet i regionen är än dubbelt så Linjebuss mer stor som verksamhet. Buss i Väst AB är en paraplyorganisation för ett 40-tal mindre bolag. Genom att sluta sig samman har de små bolagen försökt öka sina möjligheter att konkurrera med de större bussbolagen. De har tillsammans med de övriga små bolagen omkring 10 % av marknaden medan Linjebuss och Swebus sköter resterande delar av trafiken utanför Göteborgs stad.

Kollektivtrafiken i Göteborgs stad konkurrensutsätts

Ett beslut fattades 1992 att successivt konkurrensutsätta all om busstrafik i Göteborgs kommun. Motivet till detta var framförallt att kostnaderna för kollektivtrafiken, vilket ansågs nödvändigt med pressa tanke på det ekonomiska läget i kommunen som helhet. Under 1992 löpte ett antal kommunens avtal med Göteborgs Spårvägar AB ut, av stad konkurrensutsattes. och en tredjedel av all busstrafik i Göteborgs Ett förfrågningsunderlag sammanställdes där krav på utförandet ex. miljökrav, krav reservkapacitet, direktiv för hur turerna skulle vara

utformade, etc och kriterier för bedömningen av anbuden preciserades.

Anbud begärdes dels enskilda linjer dels ett antal paket med flera linjer. Därigenom det möjligt för små såväl stora företag var som att lämna in anbud. En tjänsteman på Trafikkontoret menar att kommumedvetet valde att genomföra upphandlingar av mycket små linjer nen och paket för att därigenom små bussbolag en möjlighet att etablera ge sig på marknaden.

Fyra anbud inlämnades. Linjebuss och Göteborgs Spårvägar lämnade de bästa anbuden. Göteborgs Spårvägar billigare på vissa paket och var linjer och Linjebuss billigare på andra. Kommunen antog de anbud var billigast, vilket innebar att de båda bolagen erhöll omkring som var hälften de busslinjer upphandlades. Tjänstemannen på var, av som trafikkontoret kommenterar detta följ ande sätt; Vi valde att ge båda chans, dels för att få fortsätta med två, dels för att Spårvägen skulle en kunna kvar bolag och alltihop det här. Han menar att det är vara som viktigt att ha ett långsiktigt tänkande och att verka för att skapa och bibehålla fungerande marknad vilket han uttrycker på följande sätt en Vi vill hålla marknaden vid liv så att inte sitter här med bara Swebus och Linjebuss -

478 Snedvridning konkurrens .. Konkurrens i balans av

Från Linjebuss sida är man mycket nöjda med det sätt på vilket upphandlingen sköttes. På trafikkontoret anser att beslutet man påverkats av vilka som lämnat in anbuden. Tjänstemannen att menar Göteborgs Spårvägar i sig kan ha haft fördel att de tidigare en genom drivit den trafik som upphandlades, men att på trafikkontoret i man bästa möjliga mån försökt att vara objektiv. På Göteborgs Spårvägar AB menar man att ägarrelationen mellan Göteborgs Spårvägar och kommunen snarare kan ha varit negativ än positiv för Göteborgs Spårvägar AB. I rädslan att på något Göteborgs Spårvägar sätt ge fördelar kan kommunen ha blivit överdrivet restriktiv i sin bedömning av deras anbud. Man anser dock att sådana eventuella effekter inte haft någon egentlig betydelse för upphandlingen.

Från kommunens sida nöjda med resultatet upphandlingen är man av och menar att övergången, från Göteborgs Spårvägar AB till Linjebuss, har fungerat väldigt bra. Erfarenheterna visar även att kostnaderna för kollektivtrafiken sänkts med mellan tjugofem och trettio procent. Därför anser en tjänsteman på trafikkontoret att det är nödvändigt att även upphandla de resterande två tredjedelama av busstrafiken. På Linjebuss menar man dock att den fortsatta upphandlingen förhalats. En av politikerna i kommunstyrelsen bekräftar att det fattats ett beslutas om fortsatt upphandling under 1996 att avvaktar för att vilket men man se resultat pågående utredningarna om kommunala bussbolags möjlighet att bedriva trafik inom större geografiska Han att det är ger. menar viktigt att på lång sikt säkerställa en fungerande marknad med flera konkurrenter, vilket utökade befogenheter för de kommunala bussbolagen skulle bidra till.

Göteborgs Spårvägar AB förlorade del sin busstrafik ett en av som resultat av upphandlingen. De negativa följderna för bolaget har emellertid varit små. Göteborgs Spårvägar AB rationaliserade verksamheten genom att delar bussflottan skrotades och att personalen av minskade genom s.k. naturlig avgång. Detta har enligt Spårvägar AB:s VD inneburit att bolaget idag är konkurrenskraftigare och bättre förberedd för framtida konkurrens. För Linjebuss innebar upphandlingen att deras bussflotta omkring 100 bussar för trafik i kringkommunerna, utökades med 30 nya bussar för trafik i Göteborgs stad. Det reella volymtillskottet var emellertid inte så stort. Vissa de linjer av som Linjebuss erhöll hade tidigare trafikerats ett kommunalt bolag av som Linjebuss köpt något år tidigare. Efter deras köp bolaget av omorganiserades vissa linjer vilket innebar att Linjebuss förlorade rätten att trafikera delar av den trafik de erhöll vid köpet. Upphandlingen som

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 479

innebar alltså både att tog tillbaka linjer man tidigare haft och man som att man erhöll nya.

Konkurrensen är i stor utsträckning statisk

Den utveckling inom kollektivtrafikområdet som beskrivits ovan kan ses ett första steg mot ökad konkurrens. När en fortsatt utveckling som en mot ökad konkurrens diskuteras kompliceras emellertid bilden och kollektivtrafiken i regionen helhet inkluderas i diskussionen. som Merparten kollektivtrafiken i Göteborgsregionen upphandlas inte i av konkurrens. GLAB arbetar med s.k. incitamentsavtal istället för att upphandla sin trafik. Även trafiknämnden har valt att arbeta med liknande avtal vad gäller spånagnstrafiken och den ännu konkurrensutsätta busstrafiken. Detta begränsar möjligheterna till konkurrens. I det följande skall dessa hinder för en mer dynamisk konkurrens diskuteras mer ingående.

GLAB att de incitamentsavtal erhåller önskad kostmenar genom nadsnedskäming. Att konkurrensutsätta verksamheten ses däremot som problematiskt och svårt. På trafikkontoret man däremot konkurser rensutsättandet ett bra medel att sänka kostnaderna men man har som dock valt avtal sänka kostnaderna för de upphandlade att genom delarna kollektivtrafiken. En anledning som förs fram till detta är att av det skadligt att endast utsätta Spårvagnar AB för konkurrens. En vore viktig fråga inför framtiden är därför om incitamentsavtal är det rätta verktyg för att erhålla bra kollektivtrafik till en så låg kostnad som möjligt eller kollektivtrafiken skall konkurrensutsättas för att detta om skall uppnås.

Både inom trafikkontoret och på Göteborgs Spårvägar AB är man negativa till att GLAB använder incitamentsavtal. Avtalen blir i praktiken rullande till dess att bussbolagen inte accepterar de krav som ställs. En effekt detta är att konkurrenterna utestängs från möjligav heten att bedriva verksamhet inom de områden som avtalen täcker. Konkurrensen om kollektivtrafiken i kringkommunema blir därigenom statisk. Swebus, Linjebuss och de övriga bolagen konkurrerar inte i egentlig mening denna marknad, utan den beskrivs som uppdelad, om medels de rullande avtalen, mellan konkurrenterna.

En kommunpolitiker i Göteborg hävdar att kommunen arbetar med liknande incitamentsavtal vad gäller spårvagnstrafiken och den del av

480 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

busstrafiken som ännu inte konkurrensutsatts. Göteborgs kommun har utgått från det anbud som Spårvägar lämnade på den del busstrafiken av som konkurrensutsattes och krävt att även den övriga trafiken skall drivas till motsvarande kostnad. Tjänstemännen trafikkontoret beskriver dock inte detta ett incitamentsavtal utan det som ser som en nödvändig åtgärd för att minska kostnaderna under perioden fram till nästa upphandling. På Göteborgs Spårvägar AB ser man med fram oro emot nya upphandlingar av kollektivtrafiken i Göteborgs stad och menar att de, om inte Göteborgs Spårvägar tillåts konkurrera i regionen som helhet kan resultera i att Göteborgs Spårvägar tvingas i konkurs. På Göteborgs Spårvägar AB positiv till konkurrensutsättandet i sig är man och att den beskrivna upphandlingen varit viktig för menar ovan företagets utveckling mot ett företagsekonomiskt försvarbart och konkurrenskraftigt sätt att agera.

På GLAB däremot positivt på incitamentsavtal och är inte ser man man i dagsläget intresserade att upphandla kollektivtrafiken i konkurrens. av Kostnaderna för kollektivtrafiken har användandet ingenom av citamentsavtal sänkts med mellan 10 och 15 %. På GLAB vill man därför fortsätta med incitamentsavtal tills dess att företagen själva föredrar upphandling framför avtalen. Hitintills har företagen en accepterat de krav som GLAB ställt. På Linjebuss sägs följande Vi har inte blivit så hårt pressade den här metoden ännu, så att vi säger genom att det här går inte, får ni gå ut på anbud. nu

Enligt GLAB, bidrar incitamentsavtal till ökad kontinuitet, säkerhet och motivation. Under högkonjunkturer kan det svårt att kontraktera vara entreprenörer vilket kan innebära högre kostnader. Konkurrensutsättandet innebär en osäkerhet för bussbolagen och deras personal Det kan vara svårt att motivera personalen att uppträda positivt när de samtidigt skall gå med att de inte har jobbet kvar tre år. Även på oron om Linjebuss och på trafikkontoret ses omställningskostnadema följer som med alltför täta byten av bussbolag som ett problem. På trafikkontoret sägs följande; Efter första upphandlingen har på kommunen man resonerat lite som GLAB. Får man samma prisnivå och garantier är det lättare att fortsätta med de gamla entreprenörerna istället för att upphandla. Dock att konkurrens i ett långsiktigt perspektiv anser man är nödvändigt för att en fungerande marknad skall utvecklas och bibehållas. Även Linjebuss är positiv till att kollektivtrafiken man öppnas för en ökad konkurrens. Däremot anser man att det är de privata bolagen, t.ex. Buss i Väst och de små bolagen, bör som som ges möjligheten att fungera som katalysator till en positiv utveckling inom

Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens II 481 av ..

branschen. Att Göteborgs Spårvägar AB är ett kommunalt bolag som skall ökade möjligheter att konkurrera ses som negativt därför att ges kommunala och privata bolag aldrig kan konkurrera på lika villkor.

Konkurrensen kollektivtrafiken i Göteborgsregionen begränsas av om incitamentsavtalen även att Göteborgs Spårvägar AB har men av monopol på spårvagnstrafiken. Linjebuss har vid ett antal tillfällen lämnat anbud på spårtrafik för möjligt etablera sig inom annan att om detta segment. De har emellertid hitintills inte lyckats erbjuda ett tillräckligt lågt pris. Detta förklaras de kapitalkostnader som är av förknippade med etablering inom segment för spårtrafik. När det en gäller spårvagnstrafiken i Göteborg äger Göteborgs Spårvägar AB de strategiska vilket kan garanti för att de i resurserna ses som en framtiden får behålla de 50 procenten kollektivtrafiken som av spårvagnama utgör. Tidigare när kommunen ägde spårvagnama och driften sköttes förvaltningen hade det varit möjligt att låta något av annat trafikbolag överta driften. I början på 1990-talet övertog emellertid Spårvägar AB alla spårvagnar. Detta innebar att etableringshindren inom detta segment ökade.

Möjligheten och förutsättningarna för att konkurrera varierar

Om möjligheten att konkurrera ökar i framtiden blir nästa fråga vilka av bussbolagen kan delta i eventuellt utökad konkurrens. Vilka som en gränser sätter egentligen den kommunala kompetensen för Göteborgs Spårvägar AB:s möjligheter att konkurrera i regionen och har de små

bolagengen reell möjlighet att delta i konkurrensen

När den kommunala kompetensen diskuteras förs två diametralt olika åsikter fram. Den är att kommunen borde bedriva verksamhet ena inom kollektivtrafikområdet och de gör det skall denna verksamhet om avgränsas till den kommunen. Den andra är att kommunala bolag egna måste territoriella möjligheter att bedriva verksamhet för att ges överleva i konkurrens med andra bolag. De flesta tror att Spårvägar utifrån rådande lagstiftning får trafikera den del det interkommunala av nätet Göteborg ingår Däremot är osäkra på de tillåtas som man om trafikera linjer i kringkommunema. Göteborgsregionen anses vara av en speciell karaktär där kringkoinmunema är små och i det närmaste kan beskrivas förorter till Göteborgs stad. Detta talar enligt vissa för att som Göteborgs Spårvägar AB borde tillåtas att bedriva verksamhet i hela regionen. På Linjebuss ställer sig emellertid frågande till 0111 det man

om

482 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

är rätt att Göteborgs Spårvägar AB riskerar Göteborgs skattebetalares medel i verksamhet utanför den kommunen medan på egna man Göteborgs Spårvägar AB det nödvändigt för företagets anser vara överlevnad. På Linjebuss förstår inte varför kommunerna skall man g bedriva riskverksamhet när har bestämmanderätten över kollektivt- 3 man rafiken. För att uppnå de mål kommunen har för sin verksamhet son1

borde bestämmanderätten än det konkreta utförandet l

snarare vara viktigt.

Det inte endast de kommunala bolagens l är möjlighet att konkurrera som l Även 4 är begränsad. små bolag kan på olika sätt förhindras att delta i konkurrensen. På GLAB det risken att små bolag säljer ser man som en sin verksamhet för att slippa den osäkerhet upphandlingar som ger upphov till. Ett resultat att konkurrensutsätta kollektivtrafiken kan av därför bli att det efter tid endast återstår två stora bussbolag i Sverige en och ett antal större kommunala bolag Näckrosbuss och SL. På som Trafikkontoret har delvis uppfattning när för fram man en annan man betydelsen av att dela anbuden i mindre paket och linjer för att upp ge små företag chans att delta i konkurrensen. De små företagen kan då en utnyttja smådriftsfördelar i tenner små fasta kostnader, liten av administration och möjligheten att komplettera verksamheten med beställningstrañk. På Linjebuss kan emellertid man se en annan anledning till att anbuden delas När anbuden delas i mycket upp. upp små delar kan resultatet bli att ett litet företag erhåller driften på någon linje och det stora bussbolaget de resterande delarna. Förlusten av enstaka linjer tvingar inte de stora företagen till ytterligare ansträngningar utan hjälper dem att rationalisera att de blir snarare genom av med mindre attraktiva linjer.

Göteborgs Spårvägar AB att stora nationella och internationella menar företag som Linjebuss och Swebus har rad fördelar i konkurrensen en med kommunala bolag såväl med små privata bolag. De kan t.ex. son1 utnyttja sin organisation vid inköp och därigenom sänka sina kostnader. På Linjebuss hävdar emellertid att dessa fördelar är små. Denna man åsikt grundar sig de erfarenheter och kunskaper erhållits när som Linjebuss köpt ett antal mindre bussbolag. Utifrån jämförelse en av kostnadsbilden i dessa företag följande ...och då vågar jag säger man alltså påstå att det här inte är helt avgörande faktor. Det är det inte. en Den är inte betydelselös naturligtvis, den är inte helt avgörande i men en anbudssituation.

Ytterligare en faktor son1 kan påverka företagens möjligheter att

i balans Snedvridning konkurrens .. 483 Konkurrens av

konkurrera ägandet. På Linjebuss hävdar t.ex. att Göteborgs är man Spårvägar länge har skyddats från konkurrens politiska skäl, eftersom av kommunen. Göteborgs Spårvägar AB har skyddats från de ägs av konkurrens och möjlighet att rationalisera sin verksamhet innan gets till slut tvingats konkurrensutsätta verksamheten pga att den kommunen offentliga ekonomin är dålig. Många även att kommunala bolag menar har fördelar framför andra när det gäller tjänster kommunen själva som upphandlar. På trafikkontoret beskrivs emellertid relationen mellan

beställare och utförare kollektivtrafiken som neutral och man menar av kopplingama till Göteborgs Spårvägar AB inte skiljer sig från att kopplingama till Linjebuss. Insynen i företagen är lika stora och

möjligheten påverka företagens sätt att driva verksamheten är den att

samma.

Däremot kan vissa skillnader relaterade till kommunens sätt att hantera vinster uppkommer samt kommunens möjlighet att påverka som bolagets kostnadsbild iakttas vilket framgår följande citat. Nu har av vi fört kostnaderna för spårvagnama på Spårvägen och det innebär över påfrestning på omkring 27 miljoner kronor år för dem. Det var en per ett sätt att att säga ta ut vi ålägger dem ansvaret för subventionema. Vi har en annat sätt är att museiförening dom allt döma kommer att ta över. Det beror som av att vi vill ha ungefär konkurrens, deras kapitel skall på att samma egna kosta ungefär lika mycket det kostar i det privata. På Göteborgs som Spårvägar AB kritisk till företaget skall delta i kommunens är man att kulturella verksamhet. Att blanda in kommunal verksamhet i företagets verksamhet det svår att företagsekonomiskt utifrån marknagör t agera dens villkor. Sådana åtgärder från kommunens sida ses därför som en belastning och på Göteborgs Spårvägar AB tror att anledningen till man förfarande alla kommunala enheter och bolag kommunens är att tillsammans skall bidra till att lösa de ekonomiska problem som

kommunen har.

Det kan alltså konstateras att alla bolag, både kommunala och privata, förhindras delta i konkurrensen vissa segment och att företagens att förutsättningar delta i konkurrensen skiljer sig åt. Skulle konkurrensatt dynamiken öka fler områden inom kollektivtrafiken konkurrensutom och förutsättningarna för att delta i konkurrensen förändrades sattes om frågor kommer diskuteras i den analys följer i nästär som att som kommande kapitel.

484 Snedvridning konkurrens .. av Konkurrens i balans

6. DE UPPLEVDA KONKURRENSPROBLEMENS ORSAKER OCH KARAKTÄR

I kapitel ett konstaterades det konkurrensproblemen i att gränslandet mellan det privata och det offentliga ofta kan förklaras utifrån aktörer-

nas uppfattning om vad kan fungerande konkurrens. som anses vara en I samtliga fall här studerats efterfrågas konkurrens på lika villkor som vilket olika anledningar inte finnas. Varför sker konkurrensen av anses på ojämlika villkor och vilka problem det upphov till, blir därför ger intressanta frågor att ställa. I detta kapitel skall antal ett centrala

konkurrensproblem, som återkommit i flera fallen, analysera utifrån

av dessa två frågor. I kapitel två sades även att konkurrens på ojämlika villkor inte nödvändigtvis behöver negativt för utvecklingen vara i en bransch och i förlängningen för samhällsnyttan. Det närheten, är snarare mångfalden och intensiteten i konkurrensen konkurrensen som avgör om kan fungera eller ej. Kapitlet avslutas med kort anses en diskussion kring detta.

Den store mot den lille villkoren är olika -

Många konkurrensproblemen förklaras de offentliga av av att aktörer som konkurrerar med privata företag i praktiken har hela landstinget eller hela den kommunala organisationen bakom sig. Det blir därför frågan om konkurrens mellan giganten, kommunen eller landstinget och det lilla privata företaget. Konkurrens mellan den och den lille store anses otvetydigt upphov till icke jämlika villkor marknaden och ge det anses önskvärt att denna situation förändras. Konkurrenslagen ger ramarna för hur organisationer är att betrakta företag skall som som agera på marknaden. Ett viktigt förbud i konkurrenslagen är förbudet mot missbruk dominerande ställning i inget de fall av men av som behandlas i denna rapport har det varit möjligt påvisa att missbruk av dominerande ställning i konkurrenslagens mening. Trots detta menar många de studerade företagen kommunen till följd av att av sin starka ställning snedvridit konkurrensen. I det följande skall därför konkur-

renslagstiftningens definition på missbruk dominerande ställning av jämföras med företagens på dominans och de konkurrenssnedsyn vridande effekterna följer därav. Därefter skall de fördelar som som kommunen erhålla till följd sin finansiella styrka anses av och starka ställning diskuteras.

Snedvridning konkurrens .. 485 Konkurrens i balans av

Dominans, mångdimensionellt och komplext begrepp ett

konkurrenslagen det alltså förbjudet att missbruka domine- Enligt är en ställning. En intressant fråga blir därför när ett företag kan anses rande dominerande ställning och när företagen kan anses missbruka ha en det skall möjligt att bedöma ett företag har en denna. För att vara om dominerande ställning måste först den relevanta marknaden avgränsas. Konkurrensverkets bedömningar vad kan utgöra den av som anses

marknaden utifrån produkt- och geografisk marknads-

relevanta görs en konkretiseras i följande citat; Avgörande vid definition, vilken bedömningen produktm arknaden är främst olika produkters utbytbarav från efterfrågesidan. Vid bestämningen den geografiska het sett av marknaden bl.a. transportmöjligheter och transportkostnader av är relevanta marknaden är sedan

betydelse Marknadsandelen på den en

viktig faktor för bedömningen huruvida ett företag är mycket av marknadsdominerande eller inte, vilket framgår följ ande citat; Enligt av hittillsvarande praxis i EG-rätten, är vägledande vid tillämpning av som kunna dra slutsatsen marknadsandel understigande KL, bör man att en tyder på dominerande ställning annat än under 30 procent inte en andra faktorer. Även exceptionella omständigheter och i ljuset av och 40 ligger under den nivå tyder på

procenttal mellan 30 som

dominans. En andel över 40 procent förefaller dock vara beaktan-

svärda och tydliga tecken på dominans Förutom andelar av markna-

EG-domstolen poängterat att dominerande ställning kan den har även en företaget har stark ekonomisk ställning och dänned god erhållas om en finansiell styrka etableringshindren är höga. samt om

det kan konstaterats företag har dominerande ställning på Om att ett en marknaden blir fråga; missbrukar företaget denna ställning eller nästa inte I konkurrenslagen preciseras ett antal situationer som kan anses missbruk dominerande ställning. Det är inte tillåtet att tvinga vara av oskäliga inköps- eller försäljningspris höga eller låga eller på någon oskäliga affärsvillkor, begränsa produktion, marknader eller andra att utveckling till nackdel för konsumenterna, att tillämpa olika teknisk

för likvärda transaktioner kan gälla priser rabatter m.m., att

villkor för ingå avtal den andra parten åtar sig ställa som villkor att att

79 199293:56 Prop.

8° Prop. 19929356

486 Snedvridning konkurrens .. av Konkurrens i balans

ytterligare förpliktelser utan samband med föremålet för avtalet.8

Efter att ha redogjort för vad missbruk dominerande ställning av är och vilka bedömningsgrunder gäller enligt lagen skall vi övergå till som att diskutera de exempel på dominans i de fall som getts som tidigare presenterats. Tandvården i Västernorrland är det enda fallet där

konkurrensverket gjort bedömningen den offentliga

att aktören

Folktandvården har en dominerande ställning. Däremot de inte

anses missbruka denna ställning. I inget de övriga fallen har konkurrenav sverket kunnat påvisa att någon aktör har haft dominerande en ställning. I ett flertal fallen hävdar dock de intervjuade av att kommunerna snedvrider konkurrensen och detta varit möjligt till att följd av deras dominerande ställning. De har alltså något definition en annan på begreppet. Ett antal intressanta aspekter på dominans har framkommit vid de intervjuer genomförts. Marknadens som avgränsning, etableringshindrens betydelse, marknadsandelar i förhållande till koncentrationsgraden är några de aspekter av som här skall diskuteras.

I flera de fall studeras har marknademas av som eller branschemas gränser visat sig oklara. Vissa aktörer definierar marknaden vara på ett sätt medan andra definierar den på helt I Sundsvall ett annat sätt. går t.ex. åsikterna isär vad skall den om som anses utgöra relevanta marknaden. Kommunen sig inte konkurrera anser med de privata företagen eftersom de vänder sig till kundsegment. ett nytt De anser sig vara ensamma på konkurrensarenan för medelålders kvinnor. Ego gym avgränsar marknaden utifrån de maskiner olika använder och som gym menar sig inte konkurrera med kommunen i någon egentlig omfattning. Hälsohuset däremot all styrketräningsverksainhet ser som konkurrerande men inte workout aerobics och liknande verksamhet. Även i Göteborg kan oklarheten vad skall den relevanta om som anses vara marknaden noteras. Skall spårvagnstrafiken, trafiken i Göteborgs stad och trafiken i kringkommunema tre olika marknader och konkurrensarenor ses som eller skall all kollektivtrafik i regionen tillhöra anses samma marknad Aktöremas definition relevant marknad utgår av snarare från deras upplevelse konkurrensen i bransch från av en än en produkt- och geografisk marknadsdeñnition. I städbranschen beskrevs t.ex. konkurrensen som uppdelad på två olika konkurrensarenor. En för små arena företag städar till ett relativt lågt pris och som en annan arena för större företag där kvalitén, vid sidan priset, viktigt. om är

81 sou 1995:X sid kap 5 sid. 37

Snedvridning konkurrens .. 487 SOU 1995:lO5 Konkurrens i balans av

Svårigheten definiera marknaden kan relateras till förekomsten av att etableringshinder. Enligt praxis i EU-rätten kan etableringshinder ge upphov till företag erhåller dominerande ställning. I flera av de att en studerade fallen finns etableringshinder avgränsar marknadssegsom i inget fallen har konkurrensverket med etableringshinmenten men av dren grund kunnat vidta några åtgärder. Förekomsten av etablesom ringshinder har inte heller direkt relateras till de offentliga aktörernas i de intervjuer genomförts. Dock finns det exempel på dominans som situationer etableringshindren har varit helt oöverstigliga och när marknaden alltså varit stängd för konkurrens. De tre marknadssegmeninom kollektivtrafiken är t.ex. klart åtskilda de etableringsten genom hinder finns. Kapitalkostnadema är förknippade med en som som etablering på spårvagnsmarknaden gör det nästan omöjligt för andra

företag etablera sig inom detta segment. Incitamentsavtalen utgör ett att hinder för företag etablera sig på marknaden för kollektivtrafik nya att i kringkommunema. Även den kommunala kompetensen kan beskrivas etableringshinder eftersom den begränsar det kommunala som ett bolagets möjlighet konkurrera inom detta segment. Det finns alltså att både exempel på situationer när delar marknaden endast varit av tillgänglig för privata aktörer och andra exempel där delar av marknaden endast varit tillgängliga för offentliga aktörer. Detta ger upphov till och kan delvis förklara vissa konkurrensproblem i mötet mellan

offentligt och privat.

Ett de problem uppstår kan beskrivas ett svårlöst dilemma. av som som kommuners verksamhet konkurrensutsätts sker detta oftast stegvis, När vilket kan ett etableringshinder. Privata aktörer utestängs ses som därigenom från delar marknaden. Den marknadsmässiga distans som av därigenom uppstår innebär att konkurrenterna kan mötas och konkurrera intensivt med varandra på marknaden i sin helhet, vilket önskvärt. I Östersund och Göteborg, blir liksom inom städvore branschen i Umeå, kommunens successiva konkurrensutsättande till ett etableringshinder den kommunala utövaren en skyddad som ger marknad. Den del marknaden ännu inte konkurrensutsatts har av som endast kommunen tillträde till. Rent teoretiskt erhåller därigenom

kommunen möjlighet till differentierad prissättning, med höga priser en på den konkurrensutsatta verksamheten och låga priser den verksamheten, vilket t.ex. misstänker i Umeåfalkonkurrensutsatta man let. Det finns dock dilemma i dessa fall. Kommunen kan också sägas ett etableringshinder karaktär. De har kunskap möta men av en annan över natt gå från helt skyddad marknad till eller kompetens att en en fullständigt konkurrensutsatt marknad. Därför bör konkurrensutsäten

488 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

tandet ske stegvis. Om all verksamhet skulle konkurrensutsättas vid samma tillfälle är risken att den kommunala aktören slås från ut marknaden, vilket t.ex. Göteborgs Spårvägar i Göteborg befarar skall

ske. Mångfalden i konkurrensen skulle därigenom minska vilket inte heller är önskvärt. Dilemmat kvarstår alltså.

En annan aspekt på definitionen begreppet dominans det på av är sätt vilket företagens marknadsandelar beräknas. Iden praxis utvecklats som för tillämpningen konkurrenslagen utgår från företagens andelar av man av den totala marknaden. Det även att hänsyn skall till anges tas koncentrationsgraden på marknaden. På konkurrensarenan för vad som kan kallas lågprisstädning finns ett antal små företag. Om stort kommunen har en marknadsandel på 30 % medan de små städbolagen har marknadsandelar på 3-5% borde kommunen, hänsyn tas till om koncentrationsgraden, ha dominerande ställning. Samma anses en resonemang kan föras kring situationen på gymmarknaden i Sundsvall. Både i Umeå och i Sundsvall kommunerna att deras verksamhet menar på den privata marknaden är marginell omfattning. Det för av som kommunerna upplevs marginell omfattning kan överstiga den totala som årsomsättningen för de enskilda konkurrenterna. I Sundsvall två menar av företag att de tvingats lämna marknaden till följd kommunens av marginella verksamhet. Att bedöma företagens relativa andelar av marknaden är alltså problematiskt.

Konkurrensfördelar till följd styrka och dominans av

Vi har diskuterat hur marknaden avgränsas, förekomsten etableringsav hinder och dess betydelse för sättet att definiera den relevanta markna-

den samt problemen med att fastställa vilken marknadsandel kan som anses ge någon en dominerande ställning. Vi skall övergå till nu att diskutera de fördelar kommunen erhålla till följd sin son1 anses av styrka eller dominans. Tre fördelar kan nämnas; ekonomiska, relations-

mässiga, och sortimentsfördelar. De dessa fördelar framkommer av som tydligast i de studerade fallen är de ekonomiska och de relationsmässiga

fördelarna.

Ekonomiska fördelar

Ekonomiska fördelar kopplas till att kommunen kan jämföras med en jättekoncem alltså har ekonomiska i jämförelse som enorma resurser

i balans Snedvridning konkurrens .. 489 SOU 1995: 105 Konkurrens av

med ett litet företag den privata marknaden. De fördelar som kommunen därigenom ha olika karaktär. De kan tillämpa anses är av differentierad prissättning delar deras marknad är skyddad. De om av kan olika anledningar sätta priser understiger självkostäven av som

nadsprisema. Möjligheten till prisdifferentiering har redan tidigare

behandlats i anslutning till diskussionen om etableringshindrens förekomst och effekter varför vi här skall lyfta fram orsakerna till att priser under självkostnadspriser är möjliga.

De privata aktörerna måste sätta ett pris täcker kapitalkostnadema, som uppfyller uppställda avkastningskrav, vinst på lång sikt samt täcker ger alla andra självkostnader dvs. kostnader för lokaler, personal, material I de fall när underprissättning misstänkts har de privata aktörerna etc. hävdat att kommunenlandstinget inte behövt ta hänsyn till alla dessa faktorer i sin prissättning. För det första upplevs kapitalkostnadema och avkastningskraven olika för privata och offentliga aktörer. Det vara hävdas att Hällsokällans investeringar finansierades via anslag, t.ex. vilket i princip skulle innebära att de erhöll kapital gratis, vilket privata företag inte gör. Även i Västernorrland ansåg vissa att anslagen som erhölls för barn- och ungdomstandvården använts för att finansiera vuxentandvården. Finansiering via anslag gör det svårt att hävda att offentliga aktörer bär sina kapitalkostnader. Detta måste beskrivas egna konkurrensproblem. Även privata företag kan erhålla liknande som ett fördelar kommunen subventionerar privat verksamhet. Exempel på om detta återfinns både i Sundsvall där föreningsgymmen erhåller föreningsbidrag och i Hallsberg där Stinsen till skillnad från konkurrenten inte behöver betala någon hyra och enligt vissa även erhåller gratis

arbetskraft.

Att kommuner inte har avkastningskrav och kapitalkostnader kan samma emellertid även beskrivas ett dilemma. I Umeå poängterar som städavdelningen att inte har möjlighet att själva generera kapital, man avsätta medel till fonder och alltså själva finansiera framtida investeringar, eftersom städavdelningen inte får gå med vinst. Istället måste de äska medel i konkurrens med andra kommunala verksamheter när en investering är nödvändig. I Göteborgs är det kommunen som bestämmer hur höga det kommunala bolagets kapitalkostnaden skall vara och de alltså inte Göteborgs Spårvägar möjlighet att själva påverka ger kapitalkostnaden. De åläggs även andra kostnader inte direkt kan som kopplas till verksamheten. För att villkoren skall vara lika måste de offentliga och privata aktörernas kapitalkostnader och avkastningskrav

vara jämförbara.

490 Snedvridning konkurrens .. Konkurrens i balans av

En annan anledning till att underprissättning ifrågasätts är att kostnaderna upplevs korssubventionerade. I Sundsvall roterade vara personalen mellan olika verksamheter i Sporthallen. I Västernorrland kunde samma tandläkare, sköterskor, utrustning etc. användas för vuxentandvård såväl för den anslagsfmansierade barn- och som ungdomstandvård och specialisttandvård. För att de olika separera verksamheternas kostnader används schablonberäkningar utgående från antalet patienter inom respektive verksamhetsområde. Att kommunen- Landstingen blandar olika verksamheter på detta sätt gör det svårt att fastställa den verkliga kostnaden för verksamheten. Eftersom det dessutom är nästan omöjligt att granska fördelningen kostnaderna om av skett på ett riktigt sätt, det även upphov till misstanke hos de ger en privata aktörerna om att verksamheten subventioneras.

En tredje orsak till att offentliga aktörer ha ekonomisk fördel anses en relativt privata företag och dessutom är omöjlig att påverka är att som skyldigheter definieras i lag skiljer sig mellan offentliga och som privata aktörer. Offentliga organisationer är t.ex. momsbefriade på vissa områden och har lägre arbetsgivaravgift. I dessa fall är det lagstiften ningen som ger de offentliga aktörerna fördelar relativt de privata.

En fjärde, ekonomiskt relaterad, fördel påtalas är att kommuner och som landsting inte utsättas för risker privata företag. En skillnad samma som som ofta förs fram är att t.ex. kommuner aldrig går i konkurs vilket är risken för privata företag. Detta motsäger emellertid andra som menar att kommunens sparkrav och rationaliseringar kan innebära vissa att verksamheter helt förlorar mark. Kommunen kan i sig inte gå i konkurs men enskilda verksamheter kan avyttras. I Göteborgs kommun hävdar man t.ex. att man har för avsikt att fortsätta konkurrensutsättandet, vilket enligt Göteborgs Spårvägar AB skulle innebära att de tvingas i konkurs. En av politikerna i Umeå kommun att vid konkuranser man rensutsättande måste vara beredd att avyttra delar verksamheten i de av fall privata utövare visar sig effektivare än egenregin. Små vara kommunala enheter konkurrerar med stora rikstäckande eller som internationella organisationer även att de har mindre trygg menar en tillvaro än de privata företagen eftersom de är helt beroende den av lokala verksamheten. Åsiktema går alltså isär konkurs om utgör en större risk för privata företag än för offentliga aktörer.

I inget de fall anmälts till Konkurrensverket har det varit möjligt av som att påvisa att kommuner och landsting faktiskt har underprissatt sin

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 491 av

verksamhet. Detta kan dels förklaras av definitionen på underprissättning, dels att det är svårt att fastställa kommunal verksamhet av om en bär sina kostnader. Om företag med en dominerande ställning egna använder priser understiger de faktiska kostnaderna för verksamsom heten och detta görs i syfte att slå ut konkurrent är det att om en betrakta underprissättning. Det är ofta mycket svårt att fastställa om som låga priser används i syfte att slå konkurrent. Det är även svårt att ut en bedöma priset understiger kostnaderna. Kommunernas redovisningsom system upplevs ofta bristfälligt när det gäller att redovisa kostnaderna för verksamheten. I Sundsvall inkluderades t.ex. inte pensionskostnadema i Hälsokällans redovisning.

2 Relations- och sortimentsfördelar

Relationsfördelar nämns vid sidan om de ekonomiska fördelarna när konkurrensen i gränslandet mellan det privata och det offentliga beskrivs. Kommunen beskrivs en stor organisation med många som kontaktytor utåt. De flesta organisationer anses dessutom sträva efter att utveckla goda relationer med kommunen. i Sundsvallsfallet Detta anses förklara varför ett flertal stora företag i Sundsvallstrakten erbjuder sina anställda träningsmöjligheter på Hälsokällan. Dels finns kommunens folk ute i privata organisationer och de kan alltså marknadsföra Hälsokällans tjänster ett bra sätt. Dels det viktigare för anses vara stora företag att visa sin lojalitet mot kommunen än mot privata små I många fall är företagen betjänta att ha goda relationer med gym. av kommunen.

Ett annat exempel när den offentliga aktören ha relationsfördelar anses relativt de privata är inom vuxentandvården i Västernorrland. Folktandvården kan under 19 år av en patients liv bygga upp goda relationer till patienten. Dessa relationer är sedan avgörande för patientens val av tandläkare när de övergår till vuxentandvården och alltså är fria att välja vilken tandläkare de vill. Om goda relationer utvecklas finns en lojalitet för och tillit till motparten är svår att bryta. Det blir till en som konkurrensfördel för Folktandvården.

Kommuner och Landsting anses även erhålla sortimentsfördelar till följd av sin storlek och dominans. Hälsokällan kan till skillnad från de privata erbjuda ett helt sortiment aktiviteter med simhall, bowlinggymen av hall, etc. Stinsen erhåller samma typ av fördel tack vare den gym hyressubvention som kommunen ger. Eftersom lokalerna inte kostar

20 15-1086

492 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

pengar kan de erbjuda konferenslokaler etc. som, när de inte används, är helt gratis för Stinsen.

Det har konstaterats att offentliga och privata företag inte alltid ovan konkurrerar på lika villkor. Offentliga aktörer kan till följd av sin storlek erhålla fördelar inte de privata företagen har. Frågan blir då som hur detta påverkar konkurrensen och om det är positivt eller negativt för samhällsnyttan. Av tidigare studier har det å ena sidan framkommit att en intensiv och aktiv konkurrens kan utvecklas i branscher där företag inte konkurrerar på samma villkor. Svagare konkurrenter anstränger sig för att hitta lösningar och därmed bli bättre medan den starke egna aktören pressas att hela tiden bli bättre för att bibehålla sin ställning. Detta är positivt för utvecklingen i branschen. Det har å andra sidan påvisats att alltför stora skillnader mellan företagen, t.ex. en alltför stor dominans leder till passiv konkurrens som förlamar utvecklingen och i förlängningen är negativ ett samhällsnyttoperspektiv. Frågan när ur dominans är positiv och när den är negativ för konkurrensen blir därför intressant, men är även mycket svår att besvara.

Två olika organisationer med olika normer, värderingar och funktion

De konkurrensproblem uppstår i gränslandet mellan det privata och som det offentliga kan delvis förklaras av att det är två helt olika organisationer möts. Organisationemas verksamhet har i grunden två helt som olika syften. Den offentliga aktören skall tillgodose samhällsmedborgamas behov medan privata företag är vinstdrivande och ytterst skall tillgodose ägamas intressen. Att organisationerna har olika funktion innebär även att helt olika och värdesystem utvecklats inom de nonner två sektorerna. Detta uttrycks både i de fomiella regler eller lagar som omgärdar såväl privat offentlig verksamhet och i de outtalade som nomier och spelregler som utvecklats inom respektive sektor. När dessa två värdar möts uppstår problem. Den offentliga aktören skall fungera dels offentlig myndighet dels ett privat företag. Att hantera som en som de dubbla roller son1 detta medför är problematiskt. Dessutom ställs helt olika krav, formella kommuner och landsting såväl som infonnella, i deras två diametralt olika roller. Det är denna problematik som skall behandlas i det följande.

Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 493 av

Dubbla roller

l fallstudiema har ett flertal exempel getts på situationer när problem uppstår till följd att kommunen innehar dubbla roller. Några exempel av kan Kommunen både beställare och utförare. Även på detta nämnas. är försökt dessa roller kan t.ex. utföraren hjälpa om man separera beställaren att utforma kravspecifikationema därför att de har den största kompetensen på detta område. Kommunen är både ett företag och en del kommunen. Ett kommunalt bolag skall fungera som ett privat av företag eftersom de del kommunen kan de ibland men även utgör en av tvingas hjälpa kommunen att bära de kostnader kommunen har. som Kommunen består både tjänstemän och politiker och dessa två av kategorier har olika roll och funktion. Tjänstemännen utvärderar t.ex. anbud utifrån så objektiva grunder möjligt medan politikerna som fattade beslut utifrån politiska överväganden. I detta avsnitt diskuteras denna typ dubbla roller och lojaliteter och de effekter som detta får av för konkurrensen i gränslandet mellan det privata och offentliga.

I de flesta fall här studerats upplevs kommunerna ha lyckats ganska som väl med att beställar-utförar rollerna. Inte sällan anses dock det separera faktum att båda rollerna finns i organisation leda till problem. samma Problemen kan uppstå dels pga att beställama och utförama trots att rollerna separerats har tyst närhet till varandra, dels pga att en distansen mellan beställare och utförare blivit alltför stor. Den tysta närheten uppkommer både eftersom de arbetsuppgifter personer vars separerats känner varandra och eftersom utföraren har erfarenhet av och kunskap de krav verksamhet ställer på utföraren. Det är inte om som lika lätt att bryta personliga relationer och att ta bort den kunskap som beställare och utförare har varandra, som att separera de uppgifter om beställare och utförare har. Göteborgs Spårvägar AB och Verksamsom hetsförvaltningen i Östersund har liksom städavdelningen i Umeå en god kunskap de krav beställaren ställer på de tjänster som skall om som utföras, eftersom de tidigare skött verksamheten. Det borde därför vara lättare för dem än för privata nytillkomna aktörer att t.ex. utforma anbuden ett sätt mot beställarens krav. Utförama kan som svarar även delvis med i uppställandet kraven, vilket fallet i Umeå. vara av var De känner även personligt de individer skall utvärdera anbuden som vilket kan fördel eller, vilket Göteborgs Spårvägar hävdar en vara en nackdel vid utvärderingen av anbuden.

Detta är dock fördelarnackdelar alla är medvetna om och som accepterar eftersom det är en oundviklig konsekvens av att egen-

494 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

regiverksamhet konkurrensutsätts. I Göteborg finns dock ett exempel på när dessa relationer får negativa följder för konkurrensen på marknaden. Kommunens beslut att konkurrensutsätta verksamheten i tre steg om påverkas i mycket hög grad av deras bedömning av Göteborg Spårvägars möjlighet att hävda sig i konkurrensen. På Linjebuss menar man att det fortsatta konkurrensutsättandet förhalats till följd av att kommu- nens dubbla rollema endast separerats på ett konkret faktiskt plan, men inte på ett känslomässigt plan.

Ett problem av en helt annan karaktär kan uppstå om beställar och utförarfunktionema separeras alltför väl. Kommunen spelar två olika roller på den privata marknaden, dels fungerar de köpare, dels som som säljare. I bland kan kommunens marknadsagerande upplevas som inkonsekvent. Om kommunen i sin roll köpare på ett sätt som agerar men som säljare på ett helt annat sätt kan detta ge upphov till fördelar för den säljande enheten. Så fallet i Umeå enligt de privata var aktörerna. Kommunen köpte tjänster till lägsta pris oavsett kvalité och sålde högkvalitativa tjänster till ett lågt pris. Varken privata företag som erbjöd tjänster till ett lågt pris eller företag erbjöd tjänster till ett som högre pris och bättre kvalité kunde därför konkurrera med kommunen om den kommunala städningen. Lågprisproducenter tvingades efter en tid att överlåta vissa städobjekt till kommunens egenregi för att kommunen inte var nöjda med de tjänster som de erhöll. De privata företag som skulle ha kunnat tillfredsställa kommunens krav kvalité fick aldrig chansen eftersom de valde utförare utifrån priset. De privata aktörerna efterfrågade därför ett konsekvent agerande från mer kommunens sida.

Offentliga aktörer skall även fungera både företag och som som förvaltning. De privata företagens motiv att delta i konkurrens kan relateras till företagets mål med verksamheten. Företagens mål kan vara ökad vinst, marknadsexpansion, tillväxt, tillfredsställande avkastning etc. För att uppnå dessa mål måste de många gånger konkurrera med andra företag med liknande mål. Konkurrens utgör en naturlig del i företagsmiljön och ofta utvecklar företagen ett sätt att förhålla sig till varandra som alla är medvetna om. De offentliga aktörerna agerar däremot med helt andra mål för verksamheten. Att kommuner och landsting under senare tid även kommit att konkurrera med privata företag har helt andra orsaker än konkurrensen mellan privata företag. Konkurrens har blivit ett verktyg för offentliga organisationer att kostnadsrationalisera och effektivisera verksamheten än ett snarare medel för att uppnå de övergripande målen. Målet för folktandvården

Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 495 av

är t.ex. ökad tandhälsa. Man inte konkurrens som ett medel att nå ser detta mål. Politiska är ofta viktigare än konkurrens för processer måluppfyllelsen. I Västernorrland anses därför konkurrens vara av underordnad betydelse i jämförelse med de samhälleliga mål som finns för folktandvårdens verksamhet. Konkurrens fyller alltså olika funktion för privata och offentliga organisationer vilket kan ge upphov till vissa konkurrensproblem.

Ytterligare ett dilemma kopplat till att kommunen både skall fungera i rollen företag och förvaltning återfinns i Göteborgsfallet. som som Kommunen har dålig ekonomi och stora sparkrav. Det är utifrån kommunens huvudsakliga uppgift rimligt att alla hjälper till att bära de kostnader den kommunala verksamheten ger upphov till. Både som beslutet att Göteborgs Spårvägar skulle åta sig kostnaderna för om spårvagnama och beslutet att de skulle för museiverksamhet ansvara motiverades utifrån tanken ett solidariskt och lika för de om ansvar kommunala uppgifterna. Ur detta perspektiv kan besluten upplevas som rimliga, ett företagsekonomiskt perspektiv blir bilden en annan. men ur Göteborgs spårvägar tvingas bära kostnader som inte de privata företagen har, oavsett de vill det eller inte. Detta försvårar ett om företagsekonomiskt riktigt agerande från Göteborgs Spårvägars sida.

Till sist kan även uppdelningen arbetsuppgifter och ansvar mellan av tjänstemän och politiker i kommun ge upphov till problem. Det är en framför allt tjänstemännen interagerar med de privata företagen. som Efter det att ett politiskt beslut fattats om att konkurrensutsätta verksamhet är det tjänstemännen genomför upphandlingen. De som preciserar kraven och bestämmer principerna för utvärderingen av anbuden. Sedan övergår ansvaret åter till politikerna. Det är politikerna måste till att de premisser tjänstemännen satt upp följs. Det som se som dilemma då kan uppstå, vilket fallet vid Östersunds upphandsom var ling vårdtjänster, är att tjänstemännen enbart ställer premissema av upp för upphandlingen utifrån de krav kan ställas de omsorgsåtagansom den upphandlingen gäller, medan politikerna fattar beslutet om som vilket anbud skall antas utifrån rad andra faktorer. Principiella som en uppfattningar hur vård skall bedrivas, uppfattningar om hur man om bäst tillfredsställer väljarnas krav etc. är även viktiga beslutskriterier. Dessutom kan den politisk majoriteten variera mellan valperiodema vilket kan innebära att vissa politiker fattar beslutet on1 att konkurrensutsätta medan andra fattar beslutet om vilket anbud som skall antas. Om tjänstemännen och politikerna utifrån olika premisser blir agerar signalerna till de privata företagen vilka spelregler som gäller om

496 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

mycket tvetydiga och motsägelsefulla. Det önskvärt, sett från de vore privata aktörernas perspektiv, att kommunen vid beslutet att om konkurrensutsätta verksamhet även ställde entydiga och fasta upp kriterier för utvärderingen anbuden och att dessa tvingande för av var beslutet om vilket anbud som skall antas.

Relationen mellan tjänstemän och politiker kan det omvända. även vara Sundsvall är ett exempel på när tjänstemännen delvis tog saken i egna händer. Inget fonnellt beslut fattades om att starta Hälsokällan, ingen politisk diskussion fördes Hälsokällan det bästa sättet att om var tillgodose kommuninnevånarnas behov. Politikerna tog heller ställning till tjänstemännens kalkyler och bedömningar de om av ekonomiska konsekvenserna öppnandet tillräckliga. En intressant av var fråga blir därför har ansvaret för att kommunen på bästa sätt vem som fullgör sina uppgifter och skall avgöra verksamheten vem som om överensstämmer med de krav som den kommunala kompetensen ställer. Inom ramen för samma organisation finns alltså ett antal olika roller. Kommunen skall fungera som beställare och utförare, offentlig son1 förvaltning och företag och det skall finnas politiker och tjänstemännen. Dessa dubbla roller ger, vilket resonemanget visat, upphov till ovan dilemman av olika slag. Risken är stor att vissa frågor och problem bildligt talat hamnar mellan två stolar.

Mellan två stolar

Vissa ansvarsområden som tidigare haft en naturlig plats i t.ex. en kommun har genom de förändringar och den omorganisation som genomförts i många offentliga organisationer hamnat mellan två stolar. Privatiseringstrenden har även gett upphov till ett agerande från kommunernas sida varken täcks den lagstiftning berör som av som kommunal verksamhet eller av konkurrenslagen. I vissa fall är även lagstiftningen och de icke uttalade och spelreglerna finns normema som inom ett område motstridiga. Det är acceptabelt ett perspektiv som ur är inte acceptabelt ur ett annat perspektiv.

Ett ansvarsområde som till följd av beställar-utförar modellens införande ibland faller mellan två stolar är kommunens arbetsgivaransvar. I beskrivningen Östersunds upphandling vårdtjänster kan av av man mellan raderna utläsa att arbetsgivaransvaret ett de främsta var av motiven till att egenregin erhöll anbudet trots att Radius både kvalitetsoch prismässigt bedömdes ett fördelaktigt alternativ. Bevare mer

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 497

ställaren tvingas att även ta ett arbetsgivaransvar om det inte i förväg klart defmierats skall föra de anställdas talan vid en upphandvem som ling. Ett annat dilemma betydelse för bedömningen av externa anbud av är den anställningsgaranti återfinns i de flesta kommuner här som som studerats. Istället för att bedöma vilket anbud som är billigast kan kommunen göra bedömning hur stor kostnadsbesparing som en av erhålls nedskärningar personal exkluderas från de externa om av anbuden. Detta eftersom anställningsgarantin innebär att kostnaden för personalen kvarstår, flyttas till enhet. Om så är fallet men en annan gäller inte de spelregler angetts i förfrågningsunderlaget vilket är som ett konkurrensproblem.

Ansvaret att bidra till ökad samhällsnytta kan även bildligt talat hamna mellan två stolar. Samma åtgärd kan både negativ och positiv ur vara ett samhällsperspektiv, vilket kan illustreras med ett exempel från fallen. Enligt landstinget och folktandvården är monopolet inom bam- och ungdomstandvården nödvändigt för att det skall möjligt att erbjuda vara 0-19 åringama så bra tandvård möjligt. Om denna del en som av marknaden skulle konkurrensutsättas risken stor att inte alla anses vara barn- och ungdomar kallas till tandläkare och erhåller den vård som en de behöver. Om detta stämmer är alltså denna konkurrensbegränsande åtgärden nödvändig ett samhällsnyttoperspektiv. För att tandläkarna, ur privata såväl offentliga, skall att bli så effektiva och bra som pressas möjligt krävs dynamisk konkurrens. Genom folktandvårdens som en monopol förhindras aktörerna att konkurrera vilket är negativt ur ett samhällsnyttoperspektiv. Monopolet kan alltså försvaras, anser landstinget, därför att det bidrar till ökad samhällsnytta. Samtidigt är det förkastligt ett samhällsnyttoperspektiv därför att en fungerande ur konkurrens omintetgörs. Positiva samhällsnyttoeffekter är alltså möjliga att uppnå både via konkurrens och via offentliga aktörers traditionella verksamhet, inte samtidigt. Det blir att välja mellan pest eller men som kolera.

Den negativa effekt monopolet ger upphov till är ett konkurrenssom problem. Att problemet tillåts uppstå kan förklaras att landstingets av avtal med folktandvården är åtgärd som täcks av de regelverk som en omgärdar konkurrensen i gränslandet mellan det privata och offentliga. Avtalet kan inte beskrivas konkurrensbegränsande samarbete även som det i praktiken är det. Avtal mellan t.ex. ett moderbolag och ett om dotterbolag kan fonnellt inte konkurrensbegränsande sam arbete ses som eftersom det är koncemintem transaktion. På samma sätt kan en Landstingets avtal med Folktandvården beskrivas en intern som

498 Snedvridning konkurrens .. Konkurrens i balans av

transaktion. Det som dock skiljer relationen mellan ett moder- och dotterbolag från relationen mellan Landstinget och Folktandvården är att Landstinget har fullständig kontroll över marknaden eftersom de finansierar tandvården för åldersgruppen 0-19 år. Varken den lagstiftning och rättspraxis som ligger till grund för bedömningen vad av som kan anses vara konkurrensbegränsande samarbete, eller den lagstiftning som ligger till grund för bedömningen vad kan av som anses vara missbruk av dominerande ställning, kan emellertid tillämpas på den beskrivna situationen. Den faller bildligt mellan två stolar.

Missförstånd och tvetydigheter i relationerna mellan konkurrenter-

na

Mycket ofta beskrivs konkurrensen i gränslandet mellan det offentliga och det privata på två olika sätt. Det händer i gränslandet tolkas som av de olika aktörerna helt olika. Detta kan förklaras att de båda parterna av missförstår varandra och att de åtgärder vidtas är otydliga och av som svåra att tolka. I grunden förklaras detta att parterna finns, vilket av tidigare diskuterats, i två helt olika värdar och och tolkar andras agerar agerande utifrån de föreställningsramar finns i respektive värd. I som detta avsnitt skall några problem diskuteras uppstår till följd som av detta.

Aktörerna talar olika språk

Ur fallstudiema har det framkommit att många missförstånd mellan privata och offentliga aktörer kan förklaras att aktörerna inte talar av samma språk. När t.ex. talar kostnader, lika villkor, marginell man om verksamhet helt olika saker. Varför begrepp har etc. avses samma en innebörd för den ene aktören och för den andre förklaras en annan utifrån de olika världar aktörerna befinner sig som

Ett begrepp tidigare varit inne på, är begreppet marginell som verksamhet. Kommunen tillåts bedriva verksamhet i ringa men omfattning. På städavdelningen i Umeå t.ex. att deras anser man agerande på den privata marknaden är acceptabelt därför att det är av ringa omfattning. Vissa även att Göteborgs Spårvägar borde menar tillåtas att trafikera linjer utanför Göteborgs kommun det sker i om ringa omfattning. Marginell verksamhet definieras utifrån kommunens totala städverksamhet eller kollektivtrafik. Konkurrenterna bedömer

Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 499 av

storleken verksamhetens omfattning utifrån effekterna för det egna företagets verksamhet. Vad städavdelningen vid Umeå kommun som av beskrivs marginella åtaganden beskrivs ett de privata som av av företagen högst märkbara åtgärder. På sätt har den som samma marginella verksamhet Sundsvalls kommuns bedriver på som gymmarknaden fått förödande konsekvenser för de företag som tvingas

lämna marknaden.

Även kostnader definieras olika. l Sundsvall hävdade politikerna och sporthallschefen att Hälsokällan betalade sina kostnader. Trots detta menade sporthallschefen att det skulle omöjligt att tillåta ett t.ex. vara privat företag att driva gymverksamheten i Sporthallen. Argumentet var det inte skulle möjligt att särskilja vilken tid som personalen att vara lade ned på gymverksamheten och vilken tid lades ned på annan som verksamhet i Sporthallen. Att han trots detta hävdar att Hälsokällan bär sina kostnader tyder på att kostnader för honom är någonting annat egna än vad i traditionell företagsekonomisk bemärkelse kan beskrivas som som en kostnad.

Ett annat exempel på att språkbruket skiljer sig är kopplat till uppfattningama priset och vilka överväganden ligger till grund om som för prissättningen. I Östersunds kommun ansåg vissa att politikerna vid diskussionen priset inte hade förståelse för de motiv som kan ligga om till grund för att priset sätts viss nivå. Priset kan användas som ett en medel för etablera sig marknad och behöver inte enbart att en ny kostnadsrelaterat. Att olika objekt prissätts på olika sätt kan vara vara strategiskt motiverat. Vissa objekt är strategiskt mer intressanta än andra. När de borgerliga politikerna utvärderade Radius pris sattes priset däremot enbart i relation till personalkostnaden.

Aktörema talar även på olika sätt. Pål den privata marknaden finns en att läsa signalerna från marknadsaktörema och utifrån dessa vana signaler kan viss säkerhet erhållas. Det finns vissa spelregler som en kan råda i bransch även aktörer ibland bryter dessa anses en om spelregler. I Östersundsfallet återfinns ett exempel hur den private aktören läser signaler och drar helt fel slutsatser därför att kommunen inte kommunicerar detta sätt. Dels man på Radius i det närmaste var övertygade att skulle erhålla anbudet. Vad man inte tog med om man i beräkningen att signalerna kom från tjänstemännen samt några av var politikerna och att dessa signaler inte speglade den politiska process alltid ligger bakom ett beslut. Radius tolkar vidare kommunens som beslut egenregiverksamhetens anbud ett uttryck för att att anta som

500 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens i balans

Östersunds kommun inte egentligen vill upphandla i konkurrens Därför ser Radius upphandlingen skenmanöver från kommunens sida. som en Vissa av politikerna hävdar emellertid att det dels i de borgerliga leden finns en seriös vilja att konkurrensutsätta verksamheten, dels att denna vilja även återfinns på högre nivå i de socialdemokratiska leden. Beslutet är alltså snarare ett uttryck för den politiska process som pågick just vid tillfället för beslutet än ett uttryck för kommunens inställning till konkurrensutsättande i framtiden. Detta är några exempel den språkförbistring råder i gränslandet mellan det privata och som det offentliga.

Bristande förståelse för varandra

Detta finns en psykologisk distans mellan offentliga och privata aktörer som är negativ för konkurrensen. Företag på den privata marknaden har i de flesta fall alltid befunnit sig i någon form konkurrens. De vet att av konkurrens ofta är oundvikligt och gör därför det bästa situationen. av Denna ömsesidiga förståelse för det beroende finns mellan aktörer som samma marknad påverkar deras agerande och upphov till att ett ger specifikt konkurrensklimat utvecklas mellan företagen. Företagen är medvetna om vilka roller och positioner har i förhållande till man varandra och utvecklar och regler för hur bör förhålla sig normer man till varandra. Konkurrensklimaten kan skilja sig åt. I vissa klimat är man medvetna om att vissa spelregler måste följas för att inte alla skall förlora på att konkurrera. Andra klimat präglas att något företag av försöker förändra sina positioner i syfte att erhålla starkare ställning. en Oavsett hur konkurrensen bedrivs finns grundläggande förståelse för en vad konkurrens är och hur den fungerar. De offentliga aktörerna har däremot inte självklart denna förståelse för vad konkurrens innebär. Kommuner och landsting har alltid befunnit sig i någon form av förhandlingssituation styrs politiska Spelreglema i som av processer. denna typ av interaktion skiljer sig i allt väsentligt från spelreglerna i interaktionen mellan konkurrenter.

Omvänt, har även de privata aktörerna bristande förståelse för en offentliga aktörers verksamhet och förutsättningar. I konkurrensen mellan privata aktörer består osäkerheten i att inte vet vilket man konkurrentens nästa drag blir eller vilket motdrag konkurrenten kommer att vidta. Däremot känner till förutsättningarna för agerandet och man vilka Spelregler som bör gälla. Denna typ osäkerhet gör företag av mer alerta och vaksamma. Att konkurrenterna är aktiva och ständigt bevakar

i balans Snedvridning konkurrens .. 501 Konkurrens av

och iakttar varandra upphov till slags närhet mellan dem. I mötet ger en mellan privata och offentliga aktörer är osäkerheten av en helt annan De privata aktörerna känner inte till förutsättningarna för konkurrenart. agerande. Kan de använda skattemedel, hur finansieras investeternas ringar, hur fungerar de politiska styr agerandet etc. processer som Kommunala aktörer upplevs därför utifrån helt andra spelregler agera och dessa är i stor utsträckning okända för de privata aktörerna. Detta upphov till distans mellan aktörerna innebär att de privata ger som företagen upplever den offentliga aktören dark horse som som en kommit in på arenan.

De privata företagen har ofta bristande kunskap de offentliga om aktörerna, vilket framkommer tydligt i Umeåfallet. De privata konkurhar klar uppfattning vilket kommunens anbudspris var renterna en om medan kommunen hävdar att anbudspriset ett helt annat. Utifrån den var uppfattning har priset och den kunskap som man har om som man om hur mycket arbetstid krävs för att genomföra de aktuella städuppsom gifterna är slutsatsen att anbudspriset nätt och jämt täcker kostnaden för de anställda. Alltså måste verksamheten subventionerad. På vara kommunen detta anka eller som ett ser man resonemang som en skräm skott från den privata sidan. Om de privata aktörerna vill syna det pris kommunen erbjudit kan detta endast göras att jämföra som genom vilket pris de offererar andra städobjekt med det pris som offererades aktuella upphandlingen. Vissa politiker i Östersunds kommun vid den förde och ansåg att Radius hade erbjudit ett alltför samma resonemang lågt pris för driften Västervik i jämförelse med deras anbudspris på av andra vårdenheter. Det finns emellertid skillnad mellan Umeåfallet en och Östersundsfallet. Östersunds kommun köpare och kunde ha var ifrågasatt varför skillnaderna mellan anbuden och krävt en förklaring. I relationen mellan två konkurrenter är detta inte möjligt. De förklaringar Umeå kommun gett är att priset täcker de kostnader som som Städavdelningen har inte hur detta är möjligt. men

Konkurrensspelet i gränslandet sker alltså inte med öppna kort och möjligheterna spelarna är begränsade. Organisationerna är olika att syna och kommunens dubbla roller ökar risken för sammanblandning olika av verksamheter. Därför det önskvärt att något sätt öka insynen i vore organisationerna och minska risken för sammanblandning av olika en verksamheter. Ett sätt att uppnå detta kan att bolagisera den vara genom offentliga verksamheten. Utifrån Göteborgsfallet har det dock framgått det Göteborgs Spårvägar är ett kommunalt bolag kan vara att trots att svårt att avgöra vilka kostnader bolaget har. Det resonemang som som

502 Snedvridning konkurrens ..

av Konkurrens i balans

fördes kommunens hantera bolagets vinster om sätt att är ett exempel på detta.

I grunden en ideologisk fråga

Konkurrensproblemen uppstår i gränslandet mellan det privata och som offentliga kan analyserar utifrån uppfattningar hur konkurrens skall om bedrivas för att på bästa möjliga sätt bidra till samhällsnyttan. Resultatet

av en sådan analys kan emellertid stå i strid med de ideologiska överväganden som återspeglas i olika uppfattningar hur offentlig om verksamhet skall bedrivas. Av de invändningar forts fram som mot kommunala aktörers agerande på den privata marknaden kan det utläsas att det inte enbart är ett konkurrensprobleiii beskrivs utan även som ett ideologiskt problem. Är det kommunens uppgift städa. Måste att kommunen själv köra bussarna etc. är uttalanden fälls. Alla som är överens om att myndighetsutövandet bör finnas hos kommunen men däremot går åsikterna isär huruvida kommunen även bör ha om ansvar för genomförandet. Uppfattningama hur skattebetalarnas om pengar skall användas och vinster från kommunala bolag kan användas för om att betala kommunens övriga kostnader går också isär. I det följande skall vi utifrån Göteborgsfallet illustrera hur konkurrenspolitiska och

ideologiska ställningstaganden kan motstridiga och leda fram till vara olika slutsatser. Därefter förs diskussion vad i grunden kan en om som beskrivas som en ideologisk fråga.

Av beskrivningen konkurrensen inom kollektivtrafikområdet i av Göteborg framgick det att konkurrensen hade statisk karaktär. Genom en incitamentsavtalen delas stora delar kollektivtrafiken i kringkommuav nema upp mellan de två stora bussbolagen, Swebus och Linjebuss. Göteborgs Spårvägar har å andra sidan säkrad marknad i Göteborgs en kommun och då speciellt vad gäller spårvagnstrafiken. Ur konkurrenssynpunkt det önskvärt att denna statiska konkurrenssituation vore förändrades och upphov till dynamisk och utvecklande gav en mer konkurrens. Ett sätt att uppnå detta avlägsna de etableringshinvore att der i fomi incitamentsavtal, kapitalkostnader för spårvagnstrafiken av samt den kommunala kompetensens begränsning Göteborgs av Spårvägars möjlighet att Om dessa etableringshinder undanröjdes agera. och om all kollektivtrafik konkurrensutsattes skulle flertal aktörer ett konkurrera med varandra. Mångfalden, närheten och intensiteten i konkurrensen skulle därigenom öka vilket skulle företagen pressa av vidta kreativa åtgärder förvatt bli bättre konkurrenterna. nya än Ur

Snedvridning konkurrens .. 503 Konkurrens i balans av

konkurrenssynpunkt skulle alltså detta scenario positivt för vara och samhällsnyttan, med reservation for att andra utvecklingen konkurrensproblem den karaktär diskuterats snedvrider av som ovan

konkurrensen.

Ideologiskt dock inte detta scenario möjligt. Det har fastslagits att år kommunen inte skall ägna sig kommersiell verksamhet. Kommuners

rättigheter på detta område avgränsas den kommunala kompetensen av för detta ideologisk karaktär. I fallstudiema och argumenten är av dock framför allt från de privata aktörerna och från framkommer ofta, de borgerliga politikerna, uppfattningar att de riktlinjer som om rimliga. Det inte rätt att skattebetalarkommunallagen ger är anses vara i kommun används for att finansiera eventuella underskott nas pengar en kommun, vilket kan bli fallet kommunerna tillåts bedriva i en annan om verksamhet kommungränsema. Det ifrågasätts även om kommunen över huvudtaget skall utföra verksamheter olika slag. Bakom sådana över av ligger antagande privata företag ständigt uppfattningar ett om att som för den konkurrens är effektivare och kan utföra utsatts press som ger, uppgifterna till lägre kostnad. Det bästa sättet att förvalta skattebetaen skulle då överlåta driften olika verksamheter lamas pengar vara att av

marknaden behålla myndighetsutövandet. Därige-

till den privata men skulle den privata och offentliga marknaden och de nom separeras konkurrensproblem uppstår i gränslandet mellan privat och som offentligt skulle reduceras.

förs fram detta är att den privata marknaden inte Argument som emot fungerar på effektivt sätt. Därför blir det viktigt att behålla alltid ett kontrollen och möjligheten vidta åtgärder marknaden fallerar. att om Med detta motiverar politikerna i Umeå att städning måste t.ex. en av kommunal verksamhet. Det framgår även att Folktandvården vara en helt övertygad privat verksamhet alltid är effektivare än inte är om att verksamhet. Även på Göteborgs Spårvägar sig vara offentlig anser man i relation till de övriga företagen i branschen. Många konkurrenskraftiga konkurrensproblem och frågeställningar behandlas i detta av de som kapitel kan på detta föras tillbaka på den ideologiska frågan sätt ytterst vilken verksamhet kommunen egentligen skall bedriva. om

konkurrenspolitisk synpunkt skulle alltså kommuner kunna bidra till Ur

ökad konkurrensdynamik vilket är positivt ur ett samhällsperspektiv.

en Det bör dock att detta inte självklart blir resultatet av att poängteras tillträde till tidigare statiska marknad. Att offentliga kommuner ges en organisationer i grunden är olika innebära att de erhåller och privata

504 Snedvridning konkurrens ..

av Konkurrens i balans

både acceptabla och icke acceptabla fördelar relativt varandra. I kapitel ett sades att skillnader i företagens förutsättningar leder till ökad som distans mellan konkurrenterna minskad mångfald och intensitet samt i

konkurrensen är negativt för samhällsutvecklingen. Vissa de tidigare

av diskuterade konkurrensproblemen kan dylika effekter. antas ge

Distans utvecklas t.ex. företagen inte har möjlighet på om att mötas samma marknader vilket t.ex. är fallet när kommunerna skyddar delar av den interna marknaden från konkurrens. Distans följer även av den bristande förståelsen finns mellan företagen. Även mångfald och som intensitet i konkurrensen är viktigt eftersom företagen därigenom pressas till nya kreativa åtgärder. Dessa positiva effekter uteblir något om företag erhåller fördelar är omöjliga för konkurrenterna uppnå. som att Om en organisation skattefmansierar sin verksamhet medan andra

organisationer inte har denna möjlighet utvecklas ingen kamp mellan

företagen om att hitta bästa möjliga finansieringslösningar. Kampen

är meningslös och konkurrensen på detta område blir passiv. För att bedöma de upplevda konkurrensproblem beskrivits i detta om som kapitel är negativa eller positiva konkurrenspolitiskt ur ett perspektiv är det alltså nödvändigt att på detta sätt utvärdera de upplevda konkurrens-

problemens effekter i termer närhet, mångfald och intensitet i av konkurrensen.

Lärdomar av studien sammanfattning - en

Den analys som genomförts i detta kapitel har framför allt syftat till att förtydliga vari de upplevda problemen i gränslandet mellan det privata och offentliga egentligen består. Däremot har inte problemens konsekvenser för samhällsnyttan diskuteras i någon utsträckning. större Det har konstaterats att den lagstiftning och praxis finns på detta som område inte är tillräcklig för att lösa de upplevda konkurrensproblemen. En fråga därför ställer sig är lagstiftningen eller man om sättet att tillämpa lagen borde förändras. För att ge ett svar på denna fråga måste

konkurrensproblemens effekter för samhällsnyttan utvärderas. Redan i

kapitel ett konstaterades det att konkurrensneutralitet eller konkurrens

på lika villkor inte alltid är positiv för utvecklingen i samhälle. ett Lagstiftningen skall definiera och de fonnella reglerna för ramarna

konkurrensspelen. Däremot måste skillnader i spelarnas förutsättningar

accepteras. Dessa skillnader bidrar till själva kampen och kan ibland vara en förutsättning för dynamiken i konkurrensspelet.

Snedvridning konkurrens II 505 Konkurrens i balans av ..

skillnaderna måste accepteras kan de spelarna upplevas som Trots att av

Ytterst tenderar de flesta företag att undvika ett konkurrensproblem.

principiellt plan kan tillskriva konkur-

konkurrens även om man på ett

faktor kan förklara de upplevda ett värde. En annan som rensen

den bristande förståelse finns mellan de konkurrensproblemen är som

organisationer möts i gränslandet mellan privat och

två typerna av som

möjligt vinna aktörerna klargör vilka offentligt. Mycket är att om

spelregler de tillämpar i sitt agerande på den gemensamma som

de upplevda konkurrensproblemen i viss konkurrensarenan. Trots att

förklaras missförstånd, osäkerhet och av för utsträckning kan av

acceptabla skillnader mellan aktörernas förutsättningar att konkurrensen

nödvändiga spelregler för konkurrensen. Det konkurrera, saknas vissa

spelregler talar vilka ekonomiska förutsättningar är framför allt som om

och eller riktlinjer för hur bör gälla för konkurrenter normer som offentliga aktörers olika verksamheter och sammanblandning mellan

rollerna bör hanteras idag saknas. som

illustreras utifrån idrottsmetafor. Det förda resonemanget kan en

där flera spelare möter varandra och utkämpar Brottning är en sport

med varandra. Det finns ett antal fonnella regler för individuella kamper

skall bedrivas. Man skall hålla sig inom speloinhur denna konkurrens

helst Därigenom vill få rådet, får inte koppla grepp hur som etc. man

konkurrensneutralitet eller konkurrens på lika villkor. Brottarnas en en

åt. Vissa brottare är snabba, andra är starka och villkor skiljer sig dock

tekniska än motståndarna. Dessa skiljaktigheter ytterligare andra är mer

beskrivas stimulerande för kampen. En brottare som kan snarast som

styrkan inte räckte till återvänder förlorat match och konstaterat att en

sin styrka för nästa gång vinna. Därigenom till sin klubb och tränar att

likväl världsrekord hela tiden. Skillnaderpersonliga rekord som tas nya

förutsättningar kan emellertid även bli för mellan brottamas fysiska na kilos klassen tillåts därför inte möta en brottare stora. En brottare i 100

indelas brottarna i ålders och viktklasser. Om i 37 kilos klassen. Därför

Finland och deltar i tävling kan också svenska brottare åker till en

regler tillämpas i dessa båda länder problem uppstå. De formella som

kunskap reglerna uppstår förvirring skiljer sig delvis åt. Utan om en

under matchen.

brottningsmetafor Vissa fomiella regler måste

Vad lär då av denna oss

villkoren behöver inte helt lika. ställas för konkurrensen, men vara upp skillnaderna blir för stora vilket exemplet Det finns dock en gräns när

37 kilos klassen illustrerar. Lagstiftbrottare i 100 respektive med en

sådan skillnader gör det omöjligt för ningen bör alltså vara att som

506 Snedvridning konkurrens ..

av Konkurrens i balans

aktörerna att konkurrera reduceras. Den aktör som väger 37 kilo kan träna hur mycket han vill kommer ändå aldrig att vinna, han slås men obönhörligen ut. Det är även viktigt att de fonnella och informella regler som tillämpas är tydliga så att alla vad gäller inför vet som mötet med konkurrenterna. I kapitlet har antal områden på vilka olikheter ett mellan konkurrenterna påtalats. Den svåra frågan blir att avgöra om dessa skillnader är sådan bör för de kan som accepteras att anses vara positiva för kampen på konkurrensarenan eller de sådana om är som enbart ger upphov till negativa effekter och alltså bör förbjudas. Denna fråga skall emellertid inte besvaras här utan det överlåts till utredningen i sin helhet att utifrån de beskrivningar konkurrensproblem av som getts här och i andra rapporter ta ställning till vilka åtgärder nödvänsom är diga.

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 507

LITTERATUR OCH REFERENSLISTA

Litteratur

Bain, S., 1959: Industrial Organization. New York: John Wiley Sons. Baldwin, D. Dareblom, 1995: Krockar i gråzonen. C-uppsats vid Inst för Företagsekonomi. Umeå Universitet. Bamey, B. B., Hoskisson, R. E., 1990: Strategic Groups: Untested Assertions and Research Proposals. Managerial and Decisions Economics, Vol. 187-198. 11, pp. Bengtsson, M. 1994: Konkurrensklimat och dynamik. Studier i företagsekonomi Umeå Universitet.

Brunsson, N., Hägg, I.Red 1992: Marknadens makt. SNS Förlag,

Stockholm. Caves, R., Porter, M. E., 1977: From Entry Barriers to Mobility Baniers: Conjectured Decisions and Contrived Deterrence to New Competition Quarterly Journal of Economics vol. 91, pp 241-267. Cool, K., Dierickx, 1993: Rivalry, Strategic Groups and Finn Proñtability Strategic Management Journal, vol. 14, pp 47-59. Hunt, M. S., 1972: Competition in the Major Home Appliance Industry, 1960-1970. Unpublished doctoral dissertation. Boston, MA: Harvard University. Kwoka, E. 1979: The Effect of Market Share Distribution on Industry Performance Review of Economics and Statistics. Feb. pp.10l-l09. Kwoka E. J., Ravenscraft D. J., 1986: Cooperation v. Rivalry: Price-Cost Margins by Line of Business Economica Aug. pp 351- 363. McGee Thomas H., 1986: Strategic Groups: Theory, Research and Taxonomy. Strategic Management 7 pp 141-160. Persson, L., 1992: Marknader tävlings arenor, kap 2, och som

Konkurrens och makt, kap 3 i Brunsson, N., Hägg, I.Red 1992,

Marknadens makt. SNS Förlag, Stockholm. Porter M. E., 1990: The Competitive Advantages of Nations. London: Macmillan Press. Scherer, F. M., 1980: Industrial Market, Structure and Economic Performance. Chicago: Rand McNally College Pub. Co. Sölvell, Ö., Zander, Porter, M. E., 1991: Advantage Sweden. Nordstedts, Stockholm. Zander, Sölvell, Ö., 1991: Transfer and Creation of knowledge

508 Snedvridning konkurrens .. Konkurrens i balans av

in Local Firm and Industry Clusters Implications for Innovation in the Global Firm. IIB Handels-högskolan i Stockholm.

Intervjuer

Johansson, Gunnar, chef för Städavdelningen Umeå kommun, intervju 950403. Holmlund, Lennart, kommunalråd Umeå kommun, intervju, 950404. Kapusto, Lennart, regionschef Norrlands Miljövård AB, intervju, 950407. Ljunggren, Hans, dåvarande regionschef ISS Servicesystem AB, intervju 950406. Roshed, Roger, regionschef Foco, intervju 950403. Westin, Martin, ordförande Sveriges StädEntreprenörers Förbund SSEF, intervju 950427. Olsson, Agne, landstingsråd Västernorrlands landsting, intervju 950404. Thidevall, Göran, tandvårdschef, intervju 950404. Wikander, Anders, ordförande Mellersta Norrlands Privattandläkarförening, intervju 950404.

Andersson Åsell, Kenneth, ägare Hälsohuset AB, intervju 950405.

Berndt, Maj, ägare Ego Gym, intervju 950405. Dysholm, Lars, ekonomichef Sundsvalls kommun, intervju 950404. Dahlkvist, Göran, ekonom vid kultur- och fritidsförvaltningen, Sundsvalls kommun, intervju 950406. Johansson, Margareta, ordförande i Kulturnämnden, Sundsvalls kommun, intervju 950406. Näslund, Rolf, regionschef SAF, intervju 950404. Olsson, Bosse, chef Sundsvalls Sporthall, intervju 950420. Bergström, Stefan, chef Hotell Stinsen, intervju 950425. Larsson, Sören, Kommunalråd Hallsbergs Kommun, intervju 950425. Pettersson, Arne, VD Hallsbergs Byggnadsstiftelse samt VD HSB Hallsberg, intervju 950425. Rajkovic, Catarina, f.d ägare Pub Loket, telefonintervju 950510. Bogren, Jan, socialdemokratisk politiker i omsorgsnämnden, intervju 950331. Carlehed, Magnus, borgerlig politiker i omsorgsnämnden, intervju 950419. Lundberg, Ollian, kommunal tjänsteman, intervju 950419. Mattsson, Jan-Anders, borgerlig politiker i omsorgsnämnden, intervju 950420. Nilsson, Jim, socialdemokratisk politiker, intervju 950331.

Konkurrens i balans Snedvridning av konkurrens .. 509

Nilsson, P-G, fd chef Radius, intervju 950428. Rönngren, Jan, kommunal tjänsteman, intervju 950420. Leif Blomqvist, Kommunstyrelsen i Göteborg, intervju 950415 Bertil Haj, linjebuss, intervju 950419 Tomas Torkelsson, VD Göteborgs Spårvägar, intervju 950410 Lennart Olsson, GLAB, Intervju 950417. Kalle Kaljusaar, Tjönsteman trafikkontoret i Göteborgs kommun, intervju 9520424.

Referenslitteratur

Bjömberg, Claes, Städanbudet i sin ordning, Västerbottens var Kuriren, 941209. Fredriksson, Owe, Kommunens offert för låg, Västerbottens Kuriren, 940708. Hedin, Monica, Rusning till tandläkarna, Sundsvalls Tidning, 940813. Olsson, Agne, Acceptera olika mål och förutsättningar för tandvården, Sundsvalls Tidning, 941016. Wikander, Anders Helander, Monica, Orättvisa spelregler för tandvården, Sundsvalls Tidning, 940908. Wikander, Anders Helander, Monica, Tandvården behöver nytt finansieringssystem, Sundsvalls Tidning, 941005. Wikander, Anders, Äldre kan få dyrare tandvård, Dagbladet Nya Samhället, 50401.

Andersson Åsell, Kenneth, Kommunen har slagit sönder en väl

fungerande marknad, Sundsvalls Tidning. Bjerknes, Kirsten, Konkurrerar inte med kraftalliansen, Sundsvalls Tidning, 921127. Björne, Eva, Borgerligt styre förbättrar Sundsvalls ljusa framtid, Sundsvalls Tidning, 930204 Blomcrantz, Carina, Kraftfull protest mot kommunalt gym, Sundsvalls Tidning, 921126. Blomcrantz, Carina, Billigt kommunalt fullt lagligt, Sundsvalls gym Tidning, 930901. Blomcrantz, Carina, Gym-mannen träder fram, Sundsvalls Tidning, 940517. Blomcrantz, Carina, Kommunen borde ha näringsförbud, Sundsvalls Tidning, 940816. Edström, Kenth Homewall, Sven, Lönlöst krig mot kommunala gym, Sundsvalls Tidning, 930422. Eriksson, Gustaf, Sjölin hyttar mot Fritid Sundsvall, Sundsvalls

510 Snedvridning av konkurrens .. Konkurrens

i balans

Tidning. Heimerson, Erik, Kommunen stal vår idé, Dagbladet. Heimerson, Erik, Politisk strid kommunalt gym, Dagbladet Nya om Samhället, 911217. Heimerson, Erik, Kenneth trappar gymkriget, Dagbladet Nya upp Samhället, 930303. Heimerson, Erik, Gymens ekonomi redovisas inte, Dagbladet Nya Samhället, 940303. Hjältman, Leif, Kommunens bygger förluster, Sundsvalls gym Tidning, 940811. Johansson, Eva, Föreningsbidrag bygger ekonomi, upp gymens Sundsvalls Tidning, 950316. Karlsson, Jan, Motion dopingfri zon, Sundsvalls Tidning, om 930307. NN, Konkurrensovana, Sundsvalls Tidning, 930306. NN, Kommunal konkurrens mot privata företag, Sundsvalls Tidning, 940514. NN, Källa till debatt, Sundsvalls Tidning, 940518. Näslund, Rolf, Kommunal smygsocialisering i Sundsvall, Sundsvalls Tidning, 940812. Näslund, Rolf, Vi kräver att kommunen avvecklar all näringsverksamhet, Sundsvalls Tidning, 940925. Rigedahl, Sten, Rövama styr i kulturnämnden, Dagbladet Nya Samhället. Strömbäck, Jesper, Kommunens bokslut avslöjandel, Sundsvalls Tidning, 940630. Vikberg, Kurt, Vi behöver både privata och kommunal friskgym vård, Sundsvalls Tidning, 930311.

Bäcklund, Mats, Korten på bordet Stinsenkontraktet, Örebro

om Kuriren, 930720. Ivarsson, Agneta, Ojämn hotellstrid tar knäcken på Loket, Örebro Kuriren, 29811. Stenström, Gabriel, Kommunens köp Stinsen gick korrekt av till enligt Kammarrätten, Örebro Kuriren, 940331. Westin, Agneta, Stinsen-avtalet bryter mot lagen, Örebro Kuriren, 930202.

NN, Ingen behöver på gatan Överklagar Stinsen-köp, Örebro

sova - Kuriren, 921017. Ingmar Reslegård, Jubel på Västervik Östersunds Posten 940328 Maria Immefors, Oppositionen stoppade privat

hemtjänstföretag

SOU 1995: 105 Konkurrens i balans Snedvridning konkurrens .. 5 ll av

Östersunds Posten 940327

Övrigt sekundärt material

ifrågasatt underprissättning städtjänster Beslut 1994-11-17, nr - 120794, Konkurrensverket. Ifrågasatt missbruk dominerande ställning tandvård, Landstinget av - Västernorrland Beslut 1994-08-18, 31594, Konkurrensverket. nr Protokoll fört vid Kommunstyrelsens arbetsutskott, Umeå 920804. Protokoll fört vid Kommunstyrelsens arbetsutskott, Umeå 940419. Protokoll fört vid Kommunstyrelsens arbetsutskott, Umeå 940823. Westin, Martin, Brev till Kommunstyrelsen 940623. Landstinget Västerbotten, Verksamhetsberättelse för Tandvårdsförvaltningen 1994. Thidevall, Göran, Skrivelsen Landstingets folktandvård i ett samhällsekonomiskt perspektiv, 1987. Thidevall, Göran, Utdrag protokoll sammanträde ledningsgruppen ur för tandvårdsfrågor, 931123. Thidevall, Göran, Skrivelse till Mellersta Norrlands Privattandläkarförening, 940217. Thidevall, Göran, Skrivelse till Konkurrensverket, 940407. lfrågasatt konkurrensbegränsning i kommunala verksamhet frisk- vård. Beslut 1993-08-30, 53093, Konkurrensverket. nr Sundsvalls Kommun, Protokoll från ledningsgruppsmöte, 920310. Sundsvalls Kommun, PM angående Hälsokällan i Sporthallen, 930305. Sundsvalls Kommun, till Konkurrensverket 930611. svar Sundsvalls Kommuns Revisorer, PM angående Hälsokällan, 941114. Diskriminering vid kommunalt anbudsförfarande hotellverksamhet. - Beslut 1993-02-09, 56792, Konkurrensverket. nr Kommunala hyressubventioner hotellverksamhet. Beslut 1993-09- - 52193, Konkurrensverket. 15, nr Östersunds nämndkontor. Missiv till förfrågningsunderlag. 940124. Östersunds nämndkontor. Förfrågningsunderlag, drift av vård och inom Västerviks servicehus med intilliggande hemtjänstomomsorg råde. 940124. Östersunds nämndkontor. Förfrågningsunderlag, drift vård och av gällande kv. Solberg servicehus i centrala östersund. 940124. omsorg Östersunds kommun, omsorgsnämnden, Sammanträdesprotokoll 940426. Östersunds kommun, nämndkontoret. Protokoll fört vid anbudsöppning, 940328. Östersunds nämndkontor. Förslag till antagande av entreprenörer för

512 Snedvridning konkurrens ..

av Konkurrens i balans

verksamhet inom liemtjänsomsorg i Östersunds kommun 940424. Brev från Radius till Omsorgsnämnden vid Östersunds kommun 940525. Stämningsansökan till Östersunds tingsrätt 940712. Östersunds kommun, kommunstyrelsens arbetsutskott, sammanträdesprotokoll 940907. Svaromål från Östersunds kommun till Östersunds tingsrätt 940908. Östersunds kommun, koinniunstyrelsestaben, Personalpolicy vid entreprenader 940419. m.m. Göteborgs stad, Trafiknämnden. Anbudsunderlag för busstrafik i Göteborgs kommun. 911210. Göteborgs stad, trafikkontoret Stadstrafiken, Upphandling bussav trafik i västra Göteborg 920429. Linjebuss. Ja till konkurrens på lika villkor sammanfattning av Linjebuss på förslaget till lag rätt för kommunala aktiebolag syn om att bedriva kollektivtrafik utanför kommunen. Linjebuss. Internt presentationsmaterial.

1995 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ett renodlat näringsförbud.N. 40. Älvsäkerhet.K.

. arbetslösa. A. 41. Allmän behörighet för högskolestudier.U. Arbetsföretag En ny möjlighet för . diesel miljö- och hälsorisker. Fi. 42. Framtidsanpassad Gotlandstrafik.K. Grön - . 43. Sambandet Redovisning Beskattning. Ju. Långtidsutredningen 1995. Fi. - . 44. Aktiebolagets organisation.Ju. Várdens svåra val. . 45. Grundvattenskydd.M. Prioriteringsutredningen. S. slutbetänkandeav framtid. Fö. 46. Effektivare styrningoch rättssäkerhet Muskövarvets . i asylprocessen. A. Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa.A. . Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB Pensionsrättigheter och bodelning.Ju. 47. . polislagen. Ju. Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. samt . 48. EG-anpassade körkortsregler. K. 10. Översyn av skattebrottslagen. Fi.

49. Prognoser över statens inkomster och utgifter. Fi. ll. Nya konsumentregler.Ju. tidpunkter för 50. Kunskapsläget på kärnavfallsomrâdet 1995. M. 12. Mervärdesskatt Nya redovisning och betalning. Fi. S1. Elförsörjning i ofred. N.

Försvarsmaktens ekonomi. Fö. 52. Godtrosförvärv av stöldgods Ju. 13. Analys av N. .Samverkan för fred. Den rättsliga regleringen. Fö. 14. Ny Elmarknad + Bilagedel. 54. Fastighetsbildning en gemensam uppgift för stat 15 Könshandeln. - . Sverige.S. och kommun. M. 16. Socialtarbete mot prostitutionen i prostitution.S. 55. Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden.A. 17. Homosexuell

18.Konst i offentlig miljö. Ku. 56. Förmåneroch sanktioner

samhälle.Fö. utgifter för administration. Fi. Ett säkrare - . 57. Förslag internationellt flygsäkerhets- 20. Utan el stannar Sverige.Fö. om ett

Fö. universitet i Norrköping-Linköping. U. 2l. Staden vatten utan vatten. jordbruk i Skåne.Fö. 58. Kompetens och kunskapsutveckling om yrkes- 22. Radioaktiva ämnen slår ut - Fö. roller och arbetsfältinom socialtjänsten. S. 23. Brist på elektronikkomponenter. lamslår Uppsala.Fö. 59. Ohälsoförsäkring och Samhällsekonomi .Gasmoln integrerad tågtrafik pá olika aspekter på modeller, finansiering 25. Samordnad och -

Arlandabanan ochi Mälardalsregionen. K. och incitament. S.

26. Underhållsbidrag och bidragsförskott, 60. Kvinnofrid. Del A+B. S.

S. 61 Myndighetsutövningvid medborgarkontor. C. Del A och Del B. . Regional framtid bilagor. C. Ett renat Skåne. M. 27. + . internationella sanktioner 63. Översyn skattereglerna för stiftelser och ideella 28. Lagenom vissa av

översyn. UD. föreningar. Fi. - en 64. Klimatförändringar i trañkpolitiken. K. 29. Civilt bruk av försvarets resurser regelverken, erfarenheter, helikoptrar. Fö. 65. Näringslivets tvistlösning. Ju.

bensin. M. 66. Polisens användning av övervakningskameror vid 30. Alkylat och Miljöklassning av

31. Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. M. förundersökning.Ju.

verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. 67. Naturgrusskatt, m.m. Fi. 32. IT och samverkansformer.Ju. 68. IT-kommissionens arbetsprogram 1995-96.SB. Förslag till nya

33. Ersättning för ideell skada vid personskada.Ju. 69. Betaltjänster. Fi.

för strukturomvandling.A. 70, Allmänna kommunikationer för alla K. 34. Kompetens handikappomrädet. S. 71. Behörighet och Urval. Förslag till nya regler för 35. Avgifter inom samlad redovisning. antagning till Universitet och högskolor. U. 36. Förmåner och sanktioner en - 72. Svenska insatser för internationell katastrof- och Fi. svenskdagspress. Ku. flyktinghjälp. Kartläggning, analys och förslag. 37. Värt dagliga blad stöd till - 38. Yrkeshögskolan Kvalificerad eftergymnasial Fö. - och yrkesutbildning.U. 73. Ett aktiebolag för servicetill universitet

39. Some reflections Swedish Labour Market högskolor m.m. U. on Policy. A. 74. Lägenhetsdata. Fi.

på svensk 75. Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv. A. Några utländska forskares syn

arbetsmarknadspolitik.A. 76. Arbete till invandrare. A.

Statens offentliga utredningar

1995 Kronologisk förteckning

77. Röster om EU:s regeringskonferens - hearingmedorganisationsföreträdare, debattörer och forskare.UD. 78. Den svenskarymdverksamheten. N. 79. Vårdnad,boendeoch umgänge. JU. 80. EU om regeringskonferensen 1996 - institutionernasrapporter - synpunkteri övriga medlemsländer.UD. 8 Ny rättshjälpslagochandrabestämmelserom . rättsligt bistånd.Ju. 82. Finansieringslösningar för Göteborgs-och Dennisöverenskommelserna. K. 83. EU-kandidater 12länder som kanbli EU:s nya medlemmar.UD. 84. Kulturpolitikensinriktning. Ku. 84. Kulturpolitikensinriktning i korthet. Ku. - 85. Tjugo árs kulturpolitik 1974-1994.Ku. 86. Dokumentationochsocialtjänstregister.S. 87. Försäkringsrörelsei förändring Fi. 88. Den brukademångfalden.Del l+2. Jo. 89. Svenskari EU-tjänst.Fi. 90. Kärnavfalloch Miljö. M. 91. Ett reformerat straffsystem.Del I-lll. Ju. 92. EG:s arbetstidsdirektivoch desskonsekvenserför det svenskaregelsystemet.A. 93.Omprövning av statligaåtaganden.Fi. 94. Personalavveckling,utbildningoch beskattning. Fi. 95. Hälsodataregister Vârdregister.S. - 96,Jordensklimat förändras.En analys av hotbild och globalaátgärdsstrategier.M. 97. Miljöklassning av snöskotrar.M. 98. 1990-taletsbostadsmarknad - en förstautvärdering.N. 99. SMHl:s verksamhetsformK. 100.Hållbar utvecklingi landetstjällomrâden.M. lOl. Ett utvidgatEU möjligheteroch problem. - Sammanfattning av en hearingi augusti 1995. UD. 102.MedborgarnasEU frihet och säkerhet - Frågor om unionenstredjepelareinför regeringskonferensen1996.UD. 103.Föräldrar självförvaltande i skolor. U. 104.Skattereformen1990-1991.En utvärdering.Fi. 105.Konkurrensi balans. Åtgärder för ökad konkurrensneutralitetvid offentlig prissättning m.m. N. 106.Rapporteringsskyldighet för revisoreri finansiella företag.Fi. l07. Avbytarverksamhetens organisationoch finansiering.Jo.

1995 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Samverkan för fred. Den rättsliga regleringen.[53]

Svenskainsatser för internationell katastrof-och IT-kommissionens arbetsprogram 1995-96.[68] flyktinghjälp. Kartläggning,analys och förslag. [72]

Justitiedepartementet Socialdepartementet

Pensionsrättigheter och bodelning.[8] Várdens svåraval. Nya konsumentregler. slutbetänkandeav Prioriteringsutredrtingen.[5] lT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Könshandeln. [15] Förslag till nya samverkansformer.[32] Socialtarbetemot prostitutionen i Sverige. [16] Ersättningför ideell skada vid personskada.[33] Homosexuell prostitution. [17] Sambandet Redovisning Beskattning. [43] - Underhállsbidragoch bidragsförskott, Aktiebolagets organisation.[44] Del A och Del B. [26] Tvångsmedel enligt 27 och28 kap. RB Avgifter inom handikappomrâdet. [35] samt polislagen. [47] Kompetens och kunskapsutveckling om yrkes- [52] - Godtrosförvärvav stöldgods arbetsfältinom socialtjänsten. [58] roller och Näringslivets tvistlösning. [65] Ohälsoförsäkringoch Samhällsekonomi Polisens användning av övervakningskameror vid olika aspekter modeller, finansiering förundersökning. [66] och incitament. [59] Vårdnad,boende och umgänge.[79] Kvinnofrid. Del A+B. [60] Ny rättshjälpslagoch andra bestämmelser om Dokumentation och socialtjänstregister. [86] rättsligt bistånd. [81] [95] Hälsodataregister- Vârdregister. Ett reformerat straffsystem.Del l-Ill. [91]

Utrikesdepartementet Kommunikationsdepartementet

Lagenom vissa internationella sanktioner Samordnadoch integrerad tågtrafik pá en översyn. [28] - Arlandabanan och i Mälardalsregionen.[25] Rösterom EU:s regeringskonferens Älvsäkerhet.[40] hearingmed organisationsföreträdare, debattörer - Framtidsanpassad Gotlandstrafik. [42] och forskare. [77] EG-anpassade körkortsregler. [48] EU om regeringskonferensen 1996 Klimatförändringari trañkpolitiken. [64] - institutionernasrapporter alla [70] Allmänna kommunikationer för synpunkter i övriga medlemsländer.[80] - - Finansieringslösningar för Göteborgs- och EU-kandidater 12 länder som kanbli EU:s - Dennisöverenskommelserna. [82] nya medlemmar. [83] SMl-llzs verksamhetsform [99] Ett utvidgatEU möjligheter och problem. - Sammanfattning av en hearing i augusti 1995.[101] Finansdepartementet

Medborgarnas EU frihet och säkerhet - Grön diesel miljö- och hälsorisker. [3] Frågorom unionens tredje pelare inför regerings- - Långtidsutredrtingen1995.[4] konferensen 1996.[102] Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9]

Försvarsdepartementet Översyn av skattebrottslagen.[10]

Mervärdesskatt Nya tidpunkter för Muskövarvets framtid. [6] redovisning och betalning.[12] Analysav Försvarsmaktens ekonomi. [13] Förmåneroch sanktioner en samlad redovisning. [36] Ett säkrare samhälle.[19] - Prognoseröver statens inkomster och utgifter. [49] Utan stannar Sverige. [20] Förmåner och sanktioner Staden på vatten utanvatten. [21] utgifter för administration. [56] Radioaktivaämnen slår ut jordbruk i Skåne.[22] - Översyn av skattereglemaför stiftelser och ideella Brist elektronikkomponenter. [23] föreningar. [63] Gasmoln lamslár Uppsala.[24] Naturgrusskatt,m.m. [67] Civilt bruk av försvarets resurser - Betaltjänster. [69] regelverken, erfarenheter, helikoptrar. [29]

Statens offentliga utredningar 1995

Systematisk förteckning

Lägenhetsdata.[74] Näringsdepartementet

Försäkringsrörelsei förändring3. [87] Ett renodlatnäringsförbud.[1] Svenskari EU-tjänst. [89] Ny Elmarknad + Bilagedel.[14] Omprövning av statligaåtaganden.[93] Elförsörjning i ofred. [51] Personalavveckling,utbildning och beskattning.[94] Den svenskaRymdverksamheten.[78] Skattereforrnen1990-1991.En utvärdering.[104] 1990-taletsbostadsmarknad Rapporteringsskyldighet för revisoreri finansiella - en förstautvärdering.[98] företag.[106] Konkurrensi balans. Åtgärder för ökad

Utbildningsdepartementet konkurrensneutralitetvid offentlig prissättning m. m.

[105] Yrkeshögskolan Kvalificeradeftergymnasial yrkesutbildning.[38] Civildepartementet

Allmän behörighetför högskolestudier.[41] Regionalframtid + bilagor. [27] Förslag om ett internationelltflygsäkerhets- Myndighetsutövningvid medborgarkontor.[61] universiteti Norrköping-Linköping.[57]

Behörighetoch Urval. Förslagtill nya regler för Miljödepartementet

antagningtill Universitetochhögskolor. [71] Alkylat och Miljöklassning av bensin.[30] Ett aktiebolagför servicetill universitetoch högskolor Ett vidareutvecklatmiljöklassystemi EU. [31] m.m. [73] Grundvattenskydd.[45] Föräldrar självförvaltande i skolor. [103] Kunskapsläget kärnavfallsomrâdet1995.[50]

Jordbruksdepartementet Fastighetsbildning en gemensam uppgift för stat

och kommun. [54] Den brukademångfalden.Del 1+2. [88] Ett renat Skåne.[62] Avbytarverksamhetens organisationoch Kärnavfall och Miljö. [90] finansiering.[107] Jordensklimat förändras.En analys av hotbild

Arbetsmarknadsdepartementet och globalaátgärdsstrategier.[96]

Miljöklassning av snöskotrar.[97] Arbetsföretag En - ny möjlighet för arbetslösa.[2] Hållbar utveckling i landetsfjällområden.[100] Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa.[7]

Kompetensför strukturomvandling.[34]

Somereflections on SwedishLabour Market

Policy. [39]

Någrautländskaforskares syn pá svensk

arbetsmarknadspolitik.[39]

Effektivare styrning och rättssäkerhet

iasylprocessen.[46]

Ett samlatverksamhetsansvar för asylärenden.[55]

Svenskflyktingpolitik i globalt perspektiv.[75]

Arbete till invandrare.[76]

EG:s arbetstidsdirektivochdesskonsekvenserför

det svenskaregelsystemet.[92]

Kulturdepartementet

Konst i offentlig miljö. [18]

Várt dagligablad Pstödtill svenskdagspress.[37] -

Kulturpolitikens inriktning. [84]

Kulturpolitikens inriktning i korthet. [84] - Tjugo års kulturpolitik 1974-1994.[85]