På de boendes villkor allmännyttan på 2000-talet : betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

På

d e boe n des

allmännyttan på 2000-talet

r -

BETÄNKANDE FRÅN UTREDNINGEN i ALLMÃNNYTTAN BRUKSVÄRDET OM OCH

min l

Statens offentliga utredningar

1 999: 148

Finansdepartementet

På

de boendes Villkor

2000-talet

Allmännyttan på

Betänkande

av

IJt_r_edningen om allmännyttan och bruksvärdet

Stockholm 1999

SOU och ingår i 1999 årsnummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt.

Ds som För remissutsändmngar SOU och Ds somingår l 999 årsnummerserie svarar

av Fakta Info Direkt påuppdrag avRegeringskansliets förvaltningsavdelning.

Fakta Info Direkt, Kundservice

Box 6430, l 13 82Stockholm

Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71

E-post: order@faktainfo.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993.

Enliten broschyr underlättar arbetetför den somskall svarapåremiss. - som Broschyren kanbeställas hos:

Information Rosenbad

Regeringskansliet

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 42 95

Telefon: 08-405 47 29

Omslagsfoto: Anders Lindh, Lena Paterson, Lars Peter Roos, Eva Wemlid

samtliga TIOFOTO.

Formgivning omslag: Örjan Nordling, Pangea design.

ISBN 91-7610-710-8

- NORSTEDTS TRYCKERI AB ISSN 0375-250x Stockholm 1999

Till statsrådet Lars-Erik Lövdén

Regeringen beslutade den 6 maj 1999 att tillkalla en särskild utredare för att ta fram underlag för kommande beslut allmännyttiga

om bostadsföretag. Utredaren fick i uppdrag att redovisa ett diskussionsbetänkande om utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen för att hitta nya fonner för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur hyresgästemas inflytande kan öka i dessa företag.

Som särskild utredare förordnades den 21 juni 1999 verkställande direktören Bengt Owe Birgersson.

Som sakkunniga förordnades den 2 september 1999 kanslirådet Nils Cederstierna och departementsrådet Lars Magnusson samt den l oktober 1999 departementssekreteraren Ulrika Lindström. Den 25 november 1999 entledigades Ulrika Lindström. Samma dag förordnades departementssekreteraren Jonas Norlin som sakkunnig.

Under arbetet med detta betänkande har de sakkunniga Ulrika Lindström och Jonas Norlin inte haft möjlighet att deltaga i utredningsarbetet.

Som expert förordnades den 2 september 1999 kanslichef Urban Zetterquist.

Som huvudsekreterare anställdes den 1 augusti 1999 socionom Jörgen Mark-Nielsen. Som sekreterare anställdes den 1 augusti 1999 pol. mag. Jonas Schneider och den l oktober 1999 jur. kand. Åsa Martinsson.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet.

Härmed överlämnas utredningens betänkande På de boendes villkor

allmännyttan på 2000-talet. -

Stockholm den 30 december 1999

Bengt Owe Birgersson

/Jörgen Mark-Nielsen

Åsa Martinsson

Jonas Schneider

w i 43,-. gi

Sammanfattning

Uppdraget har inneburit att redovisa ett diskussionsbetänkande ut-

om veckling av de allmännyttiga bostadsföretagen för att hitta former

nya for hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur hyresgästernas inflytande kan öka i dessa företag.

De allmännyttiga bostadsforetagen har haft viktig roll i utveck-

en lingen av det svenska välfardssamhället. I samband med genombrottet for välfärdssamhället 1940-talet bildades också de forsta moderna allmännyttiga bostadsforetagen, vilkas målsättning att erbjuda alla

var medborgare en god bostad. Det har under många år funnits bred

en uppslutning kring välfärdsstaten och dess grundläggande för att

ansvar skapa rättvisa och värdiga förutsättningar för medborgarnas olika livsprojekt.

Förutsättningarna för de allmännyttiga bostadsföretagen har med

tiden kommit att förändrats på många sätt. Omvärlden annorlunda

ser ut och utvecklingen inom en rad olika sektorer går allt snabbare. De allmännyttiga bostadsföretagen på olika marknader med helt

agerar nu skilda förhållanden. En del företag finns på tillväxtorter präglas

som av det framväxande informations- och kunskapssamhället. Andra företag verkar i kommuner som har haft negativ befolkningsutveckling

en sedan många år tillbaka.

Samtidigt som detta sker utsätts många av de metoder utveck-

som lats inom välfärdspolitiken för granskning och omprövning.

Dessa omprövningar aktualiserar också diskussion bostaden, bostadspoli-

en om tiken och de allmännyttiga bostadsforetagen. Enligt min uppfattning har de allmännyttiga bostadsföretagen, del infrastrukturen,

som en av en avgörande betydelse för kommunens attraktivitet och konkurrenskraft även i framtiden.

-

Med hyresgästerna i fokus bygger mina förslag på fem utgångspunkter:

dispositiva regler

ökat hyresgästinflytande

möjlighet att bo till självkostnad allmännyttan till för alla konkurrens på lika ekonomiska villkor.

10 Sammanfattning SOU 1999: 148

Förslagen handlar i huvudsak tre övergripande områden: regler

om

skall gälla för allmännyttiga företag, möjligheter att öka hyressom gästinflytandet samt ägarfrågor.

för

Regler allmännyttighet

En särskild företagsform föreslås för bolag har till syfte att bedriva

som verksamhet utan att dela ut vinst till ägaren. Med utgångspunkt i aktiebolagslagen och kommunallagen föreslår jag en lag om allmännyttiga bostadsbolag. Därigenom etableras en företagsform för ickevinstutdelande verksamhet, utan komplicerade tilläggsbestämmelser i befintliga regelverk. Kommunägda bostadsföretag blir definition

per allmännyttiga när föreslagna lagen träder i kraft.

den

Ett allmännyttigt bostadsbolag skall vara ett företag som hyr ut bostäder med hyresrätt. I företagets fastighetsbestånd kan också finnas lokaler olika slag. Företaget kan på uppdrag av kommunen, eller

av

mot ersättning förvalta sådana fastigheter med lokaler. annan,

Ett allmännyttigt bostadsföretag skall ha ett grundkapital som uppgår till minst två procent av fastighetskapitalet. Utöver detta grundkapital kan ägaren tillskjuta ytterligare kontanta medel.

På företagets kapital ägaren tillskjutit äger denne rätt att,

egna som

företagets vinst så tillåter, erhålla skälig avkastning. Denna defiom nieras den genomsnittliga upplâningsränta som under verksam-

som hetsåret tillämpats för kommunerna. Någon utdelning därutöver är inte tillåten.

Det överskott kan uppkomma i verksamheten skall användas

som för att konsolidera och utveckla företaget. Detta kan endast ingå i kon-

under förutsättning att samtliga företag i koncernen är allmäncern nyttiga bostadsbolag.

Med hänsyn till behovet långsiktig underhållsplanering och ett

av långtgående åtagande gentemot hyresgästerna föreslås att företagen ges utvidgade möjligheter att arbeta med periodiseringsfonder.

För kommunägda allmännyttiga bostadsföretag skall lokaliseringsprincipen, offentlighetsprincipen och lagen om offentlig upphandling tillämpas även fortsättningsvis.

Kommunägda företag som driver fastighetsförvaltning som inte av-

bostäder undantas från spekulationsförbudet om det sker i ett särser skilt bolag. Om allmännyttiga bostadsföretag överför kommersiella fastigheter till ett annat kommunen ägt bolag eller till en kommunal

av förvaltning, medges undantag från skyldigheten att betala stämpelskatt under tid tre år sedan lagen om allmännyttiga bostadsbolag trätt i

en av kraft.

SOU 1999: 148 Sammanfattning 1 1

De bestämmelser som föreslås gälla för allmännyttiga bostadsbolag samlas i en särskild lag.

Ökat

hyresgästinflytande

Det är för hyresrättens framtida konkurrenskraft nödvändigt att utveckla hyresrätten i en riktning som tillåter betydligt större valfrihet. Utgångspunkten bör vara att den enskilde hyresgästen skall ha så stort inflytande som möjligt över sitt eget boende. Samtidigt krävs det balans mellan hyresgästens besittningsskydd och möjligheterna för hyresvärdar att erbjuda flexibilitet och individuell valfrihet.

Det bör bli möjligt för allmännyttiga bostadsföretag att på vissa

områden göra avvikelser från hyreslagstiftningens tvingande regler. Motivet för detta är att de företag uppfyller kriterierna all-

som som männyttiga bostadsföretag har verksamheten och inte vinsten mål.

som Dessa företag saknar därmed motiv att utnyttja sin starkare position på hyresgästemas bekostnad. I företagen finns också möjligheter till demokratisk insyn.

De områden där avvikelser bör kunna göras är bland annat tillval och frånval standard, underhåll, service och tjänster. Hyresavtal bör

av redan från början kunna upprättas utan förhandlingsklausul, och individuella överenskommelser skall företräde framför kollektiva. Det

ges bör dessutom finnas möjlighet till hyresavtal med indexklausul och hyresavtal på bestämd tid.

Hyresgästemas inflytande över bostadsområdet bör utvecklas genom medverkan och samarbete. Det innebär en orientering bort från dagens partsförhållande i riktning mot ett partnerskap mellan bostadsföretaget och hyresgästerna. Därigenom kopplas inflytande ihop med ansvar.

Den mest utvecklade formen för hyresgästinflytande är den kooperativa hyresrätten och därför bör permanent lagstiftning detta

en om införas. Hur en sådan lagstiftning kan utformas utreds för närvarande på uppdrag av regeringen.

I de fall hyresgästerna inte vill ta det den kooperativa

ansvar som hyresrätten innebär bör de kunna ha inflytande i ett mer begränsat antal frågor. En förutsättning för att detta skall fungera i praktiken är att det finns en hyresgästorganisation består de boende i området och

som av som har egen rättskapacitet. Detta kräver ingen förändring gällande

av lagstiftning.

För att främja självförvaltning bör taket för skattefrihet schabloniseras till en fjärdedels basbelopp och förbudet mot olika ersättning för dem som deltar i verksamheten upphävas.

12 Sammanfattning SOU 1999: 148

Som ett komplement till den representativa demokratin i kom-

har brukarinflytande vuxit fram. Detta bygger på en strävan munerna att de kommunmedlemmar utnyttjar särskild service också skall

som en få ett större inflytande över hur denna verksamhet bedrivs. I det kommunala bostadsföretaget är det hyresgästerna som bör få denna möjlighet.

Hyresgästema i ett allmännyttigt bostadsbolag som är helägt av kommunen bör därför möjlighet att nominera minst tredjedel av

ges en ledamöterna i företagets styrelse. En förutsättning för detta är att hyresgästerna bildat organisation samlar minst hälften av före-

en som tagets hyresgäster som medlemmar.

Ägarfrågor

Hyresgästema skall ha rätt till förköp om kommunen vill sälja aktier i ett allmännyttigt bostadsbolag eller bolaget vill sälja fastigheter. En

om förutsättning för att förköpsrätten skall gälla är att det finns ett dokumenterat intresse hos en majoritet av de berörda hyresgästerna.

Om det vid försäljning av aktier i ett kommunägt allmännyttigt bostadsbolag uppkommer realisationsvinst skall denna till minst

en hälften för åtgärder för bostadsförsörjningens främjande i

reserveras kommunen. Detta gäller till den del som vinsten överstiger nuvärdet av den skäliga avkastningen på kommunen tillfört kapital.

av

Statens bostadskreditnämnd skall kunna lämna särskilda garantier för bostadsinvesteringar till allmännyttiga bostadsbolag som inte ägs av kommunen. Kreditgarantiema är ägnade att minska kapitalkostnadema för dessa allmännyttiga bostadsföretag och därigenom minska kostnaderna för de boende.

Kommunens aktier på bolagsstämman bör företrädas av representanter för de politiska partierna i förhållande till deras andel av ledamöterna i kommunfullmäktige. Bolagsstämman skall vara offentlig på

sätt gäller för kommunfullmäktiges verksamhet. samma som

Det bör bli möjligt att laglighetsprövning överklaga beslut av

genom kommunägda bostadsföretag på verksamheten hade

samma sätt som om bedrivits i förvaltningsform.

I direktiven förutsätts konsekvensanalys förslagen vad gäller

en av effekter på kommunens ansvar för bostadsförsörjningen i framtiden. Förslagen syftar till att möjliggöra ett ökat hyresgästinflytande

som påverkar inte kommunernas möjligheter till inflytande och ansvar för bostadsförsörjningen. En förköpsrätt för hyresgästerna kommer i sig inte heller att påverka kommunernas möjlighet att ta ansvar för bostadsförsörjningen.

SOU 1999: l 48 Sammanfattning 13

Avgörande är i stället om kommunen beslutar att sälja bostadsföretaget. Detta kan få långtgående konsekvenser. Därmed aktualiseras också frågan vilka andra instrument kommunerna behöver för att

om kunna garantera ett bra boende för alla kommuninvånare.

V

Åáçáäâsüságømâ:

i

1 Uppdraget

1 Direktiven

Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet har enligt direktiven två uppgifter. Den ena uppgiften är att redovisa ett diskussionsbetänkande om utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen. Den andra uppgiften är att genomföra en utvärdering av det så kallade bruksvärdessystemet.

Detta första betänkande handlar om utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen. Mitt uppdrag detta område kan sammanfattas på följande sätt:

Göra en samlad analys av de regelverk som styr verksamheten i de

allmännyttiga bostadsföretagen samt överväga om det behövs ett

nytt regelverk.

Analysera vilka verksamhetsformer som kan vara lämpliga för de

allmännyttiga bostadsföretagen.

Klarlägga efter vilka kriterier det skall bedömas om ett bostads-

företag skall inta den särställning som det innebär att vara ett all-

männyttigt bostadsföretag. Lämna förslag om hur de kommunala företagen kan utvecklas

genom att hyresgästerna får ett ökat inflytande, dels inom för

ramen ett fortsatt kommunalt ägande, dels genom alternativa verksamhetsformer där hyresgästerna äger fastigheterna eller har ett inflytande över förvaltningen av dessa.

Pröva alternativet att vi också i Sverige skulle kunna överföra ägan-

det av företagen till fristående stiftelser eller till en form av koope-

rativ hyresrätt på sätt som skett i vissa andra europeiska länder, samt

därvid uppmärksamma frågan om hur kommunens inflytande och

ansvar för bostadsförsörjningen i sådant fall skall garanteras. Särskilt studera den bostadsförvaltning som bedrivs av Stockholms Kooperativa Bostadsförening SKB och erfarenheterna av försöksverksamheten med kooperativ hyresrätt.

16 Uppdraget sou 1999:148

0 Lämna förslag till åtgärder som stimulerar en övergång till de nya

former för ägande och inflytande för hyresgästerna som utredaren

väljer att föreslå. 0 Särskilt redovisa förslag stimulerar till ökad självförvaltning.

som

1 Utredningsuppdraget

En utgångspunkt för utredningsarbetet är enligt direktiven att den

nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken är ändamålsenlig. Kommunerna har det övergripande ansvaret för bostadsförsörjningen på den lokala nivån. Staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet. I direktiven framhålls också att bostadsförsörjningen är en väsentlig del av kommunernas och regionemas infrastruktur i ett tillväxtperspektiv.

I direktiven framhålls vidare att starka och välskötta bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för alla grupper av medborgare är en nödvändig tillgång i ett modernt välfärdssamhälle. Sådana företag måste ges en möjlighet att spela en viktig roll i bostadsförsörjningen. Som de viktigaste skälen till detta anges betydelsen för att motverka segregation och för att dämpa hyresutvecklingen.

l direktiven anförs också att det är viktigt att minska skillnaderna i delaktighet och inflytande mellan olika upplåtelseformer. Hyresgästernas möjligheter till inflytande över den bostaden och bostads-

egna området måste öka. Detta aktualiserar frågan om kooperativ hyresrätt, men också andra inflytandeformer.

Dessa resonemang leder i direktiven fram till att det är angeläget att förutsättningslöst pröva och hitta radikalt annorlunda sätt för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras hyresgästerna ett

som ger ökat inflytande. De lösningar utredaren presenterar skall innebära

som en utveckling av hyresrätten som boendeform, och företagen skall präglas av ett väl utvecklat hyresgästinflytande.

Samtidigt uttalas att det även i fortsättningen bör finnas bostadsföretag som drivs enligt de principer som i dag präglar allmännyttan, dvs. utan enskilt vinstintresse och med den långsiktiga självkostnaden som rättesnöre. Direktiven förutsätter att även dessa företag kan och bör skapa vinst i verksamheten, men att vinsten skall användas för att utveckla företaget så att det kan bli ekonomiskt bärkraftigt över tid.

Sammanfattningsvis säger direktiven att det är viktigt att det finns företag som erbjuder bostäder med hyresrätt och arbetar utan

som enskilt vinstintresse. Hyresrätten som boendeform bör samtidigt utvecklas och modemiseras ett sätt minskar skillnaderna i inflytande och

som delaktighet mellan hyresgäster och boende i andra upplåtelseformer.

SOU 1999: 148 Uppdraget 17

Kommunerna skall även framgent ha det lokala ansvaret för bostadsförsörjningen utredaren skall överväga om detta kan ske även med

men alternativ innebär t.ex. att hyresgästerna tar ägaransvaret för

som bostadsföretagen.

1 Utredningsarbetet

Utredningsarbetet har inletts med genomgång den lagstiftning

en av

är relevant. Det gäller framför allt kommunallagen och aktiesom bolagslagen samt dess tillämpning kommunala företag.

Utgångspunkten har varit att så långt det är möjligt utgå från det etablerade regelverket. De ändringar föreslås är motiverade av

som företagens särskilda uppgifter icke-vinstutdelande företag och av

som det kommunala ägandet.

Jag har även analyserat förutsättningarna för ökat hyresgästinflytande i lägenheten, i bostadsområdet och över företaget. Utgångs-

punkten har varit att möjliggöra ett ökat hyresgästinflytande och att koppla ihop inflytande och Jag har därvid också behandlat

ansvar. möjligheten att hyresgästerna tar över hela eller delar av företaget när kommunen önskar avveckla sitt ägarengagemang.

I detta sammanhang är det nödvändigt att beröra frågan om finansiering företag utan vinstintresse, utan den koppling till en

av men kommunal ägare som finns idag.

I särskilt Danmark, Nederländerna och Storbritannien pågår diskussioner och arbete med utveckling och förändring de företag som i

av dessa länder kan sägas motsvara de svenska allmännyttiga bostadsföretagen. Jag har därför tagit del det arbete och de diskussioner

av

pågår i dessa länder. En sammanställning av fakta och erfarenheter som från dessa länder har gjorts Boverket, på uppdrag av utredningen.

av Denna sammanställning redovisas som en bilaga till betänkandet.

Förutom de förslag presenteras i betänkandet har också frågan

som

årsredovisningslagens tillämpning på denna speciella typ av företag om uppmärksammats. Den tid stått till förfogande har dock inte varit

som tillräcklig för att utforma förslag i denna del, varför jag räknar med att återkomma till frågan under det fortsatta utredningsarbetet.

Under utredningsarbetet har samråd skett med 1997 års hyreslagstiftningsutredning, Boendesociala beredningen och Bostadsrättsutredningen. Jag har också utbytt erfarenheter och inhämtat synpunkter från Boverket, Svenska Kommunförbundet, Hyresgästemas Riksförbund, SABO samt företrädare för ett antal SABO-företag.

I enlighet med direktiven har detta betänkande utformats som ett diskussionsbetänkande. Syftet är att bidra till att föra diskussionen

18 Uppdraget SOU 1999: 148

framåt. Jag har därför tillämpat resonerade ansats och lagt förslag en som visar på möjligheter. Betänkandet pekar t.ex. på konkreta förslag till förändringar, några färdiga lagtexter redovisas inte. Min men uppfattning är dock att alla förslag är möjliga att genomföra, det i även om flera fall krävs ytterligare utredningsarbete.

1.4 Betänkandets

disposition

I kapitel Tillbakablick och dagsläge, finns bakgrundsbeskrivning

en av allmännyttans utveckling från 1930-talet fram till och med i dag. I kapitel Utgångspunkter för förslagen, diskuterar jag allmännyttans roll i framtiden mot bakgrund bostadsmarknadens utveckav ling, politiska omprövningar och ett hållbart välfärdssamhälle. Här redovisas också de konkreta utgångspunktema för de förslag som presenteras i betänkandet. I kapitel Regler för allmännyttighet, lämnar jag förslag som

innebär att allmännyttigt bostadsbolag skall benämning

vara en på ett företag som följer ett särskilt regelverk. Jag pekar på vilka dessa regler bör vara och föreslår att särskild lag allmännyttiga bostadsbolag en om införs. I kapitel Ökat hyresgästinflytande, diskuterar jag varför hyresgästerna bör få möjlighet till ett ökat inflytande, och hur ett sådant skulle kunna utformas över lägenheten, över bostadsområdet och över

hela bostadsföretaget.

I kapitel Förköpsrätt för hyresgästerna, diskuteras möjligheten att öka hyresgästinflytandet ytterligare, hyresgästerna genom att tar ägaransvar i de fall en kommun helt eller delvis önskar avveckla sitt

ägande av bostadsföretaget.

I kapitel Finansiering, diskuteras frågor rör finansiering och som ekonomi vid övergång till ägare. annan I kapitel Kommunernas bostadspolitiska diskuterar jag ansvar,

tillämpningen av kommunernas bostadspolitiska både i de fall

ansvar; kommunen äger ett allmännyttigt bostadsbolag och i de fall kommunen inte gör det. I kapitel Nya uppgifter för Boverket, föreslår jag att Boverket får vissa uppgifter som omfattar myndighetsutövning vad gäller

allmännyttiga bostadsbolag.

I bilaga Översikt gällande för av rätt allmännyttiga bostadsföretag, gör jag fördjupad redovisning vissa juridiska frågor en av som är viktiga att känna till som bakgrund till mina förslag.

I bilaga Lag om allmännyttiga bostadsbolag, redovisas vad den

föreslagna lagen i huvudsak bör innehålla.

SOU 1999: 148 Uppdraget 19

I bilaga Referenslitteratur, finns litteratur- och källförteckning.

en I bilaga Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna

och England, redovisas internationella erfarenheter. I dessa länder

diskussioner och arbete med utveckling och förändring av de

pågår

företag motsvarar de svenska allmännyttiga bostadsföretagen.

som Redovisningen syftar till ett vidare perspektiv till den svenska

att ge diskussionen och lyfta fram erfarenheter vi kan dra nytta av. Bilagan är skriven enhetschef Eva Hedman vid Boverket i Karlskrona.

av

I bilaga 5 redovisas kommittédirektivet.

2 Tillbakablick och dagsläge

2.1 före andra världskriget Bostadspolitiken

Samhällets bostadspolitiska begränsat fram till 1930engagemang var låg i huvudsak på kommunerna. De sporadiska insattalet och ansvaret ändå genomfördes syftade främst till att hantera och motverka ser som bristsituationer. I viss utsträckning förekom även andra insatser, till

exempel bostadsundersökningar riktade uppmärksamheten mot de som eländiga förhållanden förekom inom bostadssektom. som långtgående åtgärder för att komma tillrätta med pro- Några mer dock inte under denna tidsperiod. Offentliga in-

blemen genomfördes

betraktades intrång i den näringslivssektor bestod av satser som ett som och andra entreprenörer. Samtidigt växte det fram ett anbyggmästare främsta syfte inte att så stor vinst som tal företag vars var generera istället inriktade att förbättra bostadsförhållandena möjligt, utan var för de lägre samhällsskikten. första allmännyttiga bostadsföretagen bildades redan på 1800- De företag startades under början 1900-talet en hetetalet. De som av var samling företagsformer, däribland kooperativa företag. Det var rogen med stabil grund, utan några förluster sig för stat eller företag en vare kommun, och hyressättningen sköttes under ansvar. Arbetare-

bostadsfonden, är SABO:s äldsta medlemsföretag, tillkom redan som och tidigt exempel på det filantropiska idealet och 1853 utgör ett bostadsengagemanget. Det växte vid den här tiden även fram fler före-

i landet, exempelvis Robert Dicksons stiftelse i tag på andra orter Göteborg. Stockholms Kooperativa Bostadsförening SKB bildades

1916. företag kallas generellt för allmännyttiga bostads- Denna grupp av detta begrepp inte stämmer överens med vad som är företag, även om kännetecknande för den allmännytta började växa fram några år som vi har idag. senare och som allmännytta tillkom under efterkrigstiden grundar sin Den som verksamhet idén generella åtgärder för att skapa bättre bostäder om för alla, medan de tidigare idéerna med det filantropiska företaget

de bättre bemedlades dåliga samvete och goda vilja att för-

byggde

bättra situationen för dem hade det sämst ställt. som

22 Tillbakablick och dagsläge SOU 1999: 148

Början av 1930-talet brukar ibland betecknas första som ett genombrott för bostadspolitiken. Den Bostadssociala utredningen tillkallades 1933 för att utarbeta riktlinjer för långsiktig bostadspolitik. Tidigare en hade de statliga insatserna endast varit tillfälliga och begränsade och

utgått från andra grunder än rent bostadssociala. Nu grundlades dock

bostadspolitiken, och de allmännyttiga bostadsföretagen

kom att utgöra ett instrument i denna politik. Under de kommande åren fattades olika bostadspolitiska beslut som innebar att staten kom att ta ett större för År

ansvar bostadspolitiken.

1935 kom ett delbetänkande från Bostadssociala utredningen med förslag som inriktade sig på att stödja mindre bemedlade bamrika familjer. De så kallade bamrikehusen introducerades.

Samma år antog riksdagen bestämmelser syftade till undersom att lätta viss ny- och ombyggnad och innebar möjlighet till lån och som en bidrag för mindre bemedlade bamrika familjer. Dessutom de allgavs männyttiga bostadsföretagen särskild Som

en status. allmännyttigt

företag erkändes bolag, föreningar och stiftelser med bestämmelser om

bland annat begränsning vinstutdelning och till av ersättning funktio-

närer.

Den politik som formades under 1930-talet speglade det förändrade synsättet på samhällets funktioner. Inriktningen förändra Sverige var att från ett fattigt land till ett modernt välfärdssamhälle. Genombrottet innebar att bostadspolitiken fördes på agendan. upp Därmed förbättrades också möjligheterna övervinna de problem att som både

landsbygdens och stadssamhällenas bostadsförsörjning behäftade

var med. Det dock vid denna tidpunkt fortfarande de var som hade det sämst ställt som stod i fokus för de insatta åtgärderna. De allmännyttiga bostadsföretagens verksamhet var främst inriktad på boende för speci-

ella kategorier.

2.2 Bostadspolitikens genombrott

Även den moderna om sociala bostadspolitiken söker sina rötter i 1930-talets bostadssituation och det långvariga arbetet i den Bostadssociala utredningen, det först med de

var nya välfärdspolitiska tankarna

efter kriget som kommunernas för bostadsförsörjningen engagemang tog fart på allvar. Dagens allmännyttiga bostadsföretag skapades i all-

mänhet i slutet av 1940-talet eller i början 195 0-talet. av Detta skedde under intryck de idéer välfärdssamhället av om som i Sverige främst formulerades i Arbetarrörelsens efterkrigsprogram, det

l Kungl. Majzts kungörelse av den 4 september 1935, 512. nr

Tillbakablick och dagsläge 23

kallade 27-punktsprogrammet. Detta utarbetades under så program stark påverkan från England och Lord William Henry Beveridges rap-

från 1942, Social Insurance and Allied Services. port så kallade Beveridge-rapporten fick i Sverige stor betydelse Den bara för arbetarrörelsen. Den socialliberalism som präglade folkinte under 1950-talet, då partiet det största icke-socialistiska

partiet var

partiet i riksdagen, väsentliga intryck Lord Beveridge. För tog av socialdemokraternas del utvecklades detta tankegods vidare i pro-

grammet det starka samhället under samma tid. om kan därför hävdas att allmännyttan kom till under en tid då det Det bred uppslutning kring välfärdsstaten och dess

rådde en jämförelsevis

för att skapa rättvisa och värdiga förutsättningar

grundläggande ansvar

för medborgarnas olika livsprojekt. Hömpelama i detta efterkrigstidens

viktigaste samhällsproj ekt var

full sysselsättning

bra, likvärdig skola för alla en bra, likvärdig hälso- och sjukvård en tillräcklig likvärdig pension en god bostad till kostnader som alla klarar av. en

byggde ambitionen frigöra människorna från för Systemet att oro arbetslöshet, ohälsa och ålderdom. Det skulle alla god och rättvis ge en i livet. Alla skulle bidra till finansieringen efter förmåga och ha start efter behov. Detta brukar beskrivas generell välrätten att kräva som färdspolitik. Ibland har det moderna välfärdssamhället beskrivits som ett gemenskall fungera under livets alla skeden. Av de fem samt skyddsnät som hömpelama hade bostaden särskild betydelse. Rubriken i Daily Mail en Beveridge-rapporten presenterades löd Från till graven. när vaggan Bostaden har, till skillnad från de övriga komponenterna i samhälls-

avgörande betydelse under hela den resan eftersom

byggnaden, en

bostaden något varje människa efterfrågar under hela livet. Det är som och med hävda goda bostadsförhållanden skapar de förutgår till att att sättningar krävs för ansträngningama inom övriga delar av välsom att färdspolitiken skall avsedd effekt. ge

24 Tillbakablick och dagsläge SOU 1999: 148

2.3 Bostadspolitikens genomförande

Den Bostadssociala utredningen presenterade 1945 sitt slutbe tänkande Utredningen konstaterade utvecklingen på bostadsatt området under de senaste åren hade börjat gå från målsättningen om att ge stöd till särskilda till att omfatta allmän reglering bogrupper en av stadssektom. Grundläggande för utredningens förslag att göra bostadsförsörjvar ningen oberoende spekulativa vinstintressen. De mål för bostadsav politiken som utredningen presenterade att avveckla bostadsbristen, var höja den allmänna bostadsstandarden, det sämst ställda bostadssanera beståndet och säkerställa statens inflytande över hyresutvecklingen.

Den Bostadssociala utredningens tankegångar låg till grund för de riksdagsbeslut som följde under åren 1946 till 1948. Denna bostadspolitik kom i sina huvuddrag att gälla under de kommande 20 åren,

men utredningens grundsyn har varit vägledande långt i vår tid. Riksdagen slog bland annat fast att det kommunerna hade var som an-

svaret för bostadsförsörjningsplaneringen och förverkligandet

av denna.

Det som nu kom att utmärka svensk bostadspolitik den generella var satsningen på goda bostäder alla. Det väsentlig och avgörande var en skillnad gentemot många andra länders inriktning på så kallade socialbostäder social housing för låginkomsttagare och för de sämst

ställda i samhället. I Sverige har politiken utformats utifrån målet skapa balans på att bostadsmarknaden och att tillförsäkra alla god bostadsstandard. en Bostadspolitiken utformades utifrån principen konkurrens mellan om olika aktörer, vilket har stimulerat utvecklingen och skapat valfrihet för bostadskonsumenterna. Det har aldrig ifrågasätts det på den svenska att bostadsmarknaden skall finnas plats för såväl hem egna som

bostadskooperation och privata fastighetsägare driver verksam-

som heten med syfte att generera vinst. År 1946 kom tertiärlånekungörelsen som inte föreskrev någon särskild juridisk företagsform för allmännyttiga bostadsföretag. Det ansågs värdefullt att i anslutning till de lokala traditionerna olika pröva vägar och företagsformer. Organisationsfloran korn därför rik, att vara med aktiebolag, stiftelser och ekonomiska föreningar.

Kommunerna blev skyldiga att förmedla statliga lån och bidrag samt att planera bostadsförsörjningen 1947 års bestämmelser genom om

kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande I lagen

2 sou 1945:63. 3Lag 1947:523 om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande.

SOU 1999: 148 Tillbakablick och dagsläge 25

föreskrevs bland annat att kommunerna skulle informera om bostadsförhållandena i kommunen och att kommunerna fortlöpande skulle utarbeta bostadsförsörjningsprogram.

En byggnadslag kom samma år och gav kommunerna ett ökat ansvar och ökade möjligheter att styra bebyggelsens utveckling. På så sätt skulle kommunerna garanteras tillgång till nödvändig mark för bostadsbyggande. Den kommunala utvecklingen styrdes emellertid inte endast lagstiftning. Bostadsbristen framtvingade bostadsförmed-

av lingama som under 1940-talet närmast betraktades som krisorgan.

Genom att kommunerna tog på sig ansvaret för bostadsförsörjningen också genom egna bostadsbolag, skapades garantier för att denna grundläggande välfärdsförutsättning tillhandahölls utan enskilt vinstintresse.

Det regelverk sjösattes förutsatte också att de allmännyttiga

som bostadsföretagen fungerade som ansvarsfulla, långsiktiga fastighetsägare utan spekulationssyfte. De medel som kommunerna satte in i företagen eller stiftelsema skulle användas för avsett ändamål. Detta garanterades genom bestämmelsen att den kommun som trots allt bestämde sig för att likvidera sitt bostadsföretag var tvungen att använda kvarstående medel till att annat sätt främja bostadsförsörj ningen.

De nya instrument lanserades med den sociala bostadspolitiken

som 1948 och åren därefter, kom snabbt att anammas av kommunerna runt

i landet socialdemokratiskt och borgerligt styrda komom - både av

Konkurrensen tillgängligt kreditutrymme och den snabba muner. om urbaniseringen under dessa tillväxtår ledde, trots ett betydande bostadsbyggande, till fortsatt bostadsbrist i tätortema.

Den sociala välfärdspolitik som utformades under efterkrigstiden syftade till att komma huvuddelen befolkningen till del. Härmed fick

av också de allmännyttiga bostadsföretagen vidgad för bostads-

en ram försörjningen. Avsikten med att främja framväxten av dessa företag var inte att skapa ett monopol på bostadsområdet, utan att skapa en ökad konkurrenssituation, eller ett så kallat korrektiv, till marknadskraftema för att kunna uppfylla de nya krav som ställdes på bostadsförsörjningen.

Ett de största problemen i städerna under denna period den

av var snabba hyresstegringen. För att komma tillrätta med detta och för att hyresregleringens avskaffande efter kriget inte skulle innebära skenande hyror, var den långsiktiga strategin att bostadsproduktionen skulle öka. I kombination med detta inriktades politiken mot att främja tillkomsten allmännyttiga bostadsföretag och dess nyproduktion, i

av syfte att företagen skulle få ett tillräckligt stort bostadsbestånd och därigenom kunna utgöra en prisdämpande faktor hyresmarknaden.

26 Tillbakablick och dagsläge SOU 1999: 148

2.4 era

Bostadsproduktionens

Bostadsproduktionen sköt fart med hjälp av de statliga lånen nya som infördes 1948 och i samband med att Bostadsstyrelsen inrättades som rådgivnings- och granskningsorgan. Efterfrågan på bostäder stor var och det fanns en bred politisk vilja till förnyelse efter krigsårens stagnation. Antalet bostäder ökade kraftigt i tätortema de följande tio åren. Bostadsbristen fortsatte dock att öka, vilket bland annat berodde på att fler människor efterfrågade bostäder, till exempel ungdomar som som flyttade hemifrån tidigare. Pensionärema fick det bättre ställt och kunde bo kvar i sina lägenheter längre istället för att flytta till ålderdomshem och andra serviceinstitutioner. Till detta kom även betydande

befolkningsomflyttningar inom landet och en invandring från andra

europeiska länder. I mitten av 1960-talet startade det som kom att kallas miljonprogrammet. Regeringen ansåg att produktionsresurserna inom byggnadsindustrin skulle utvecklas mot storskalig produktion för att möta

den kraftiga bostadsefterfrågan. Bedömningen rimlig nivå ledde

om en till riksdagens beslut 1965 att på tio år färdigställa miljon lägenom en heter i småhus och flerfamiljshus och därigenom avskaffa den svåra bostadsbristen. Det rådde bred politisk enighet om inriktningen på bostadsproduktionen, och den enda skiljelinjen mellan partierna uttrycktes hur av omfattande statens satsning skulle Den socialdemokratiska vara. regeringen lade det högsta budet när satsningen på miljonprogrammet formulerades, och de allmänna målen för bostadspolitiken sammanfattades enligt följande: Syftet med samhällets bostadspolitiska åtgärder är att främja en god bostadsförsörjning. Det allmännas engagemang i denna uppgift motiveras av bostadens grundläggande betydelse för familjelivet, individens hälsa och arbetsförmåga, vila och rekreation. Samhällets mål för bostadsförsörjningen bör vara att hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader Bostadsbristen var under slutet av 1960-talet fortfarande ett de av största bostadspolitiska problemen, och behovet av en omfattande bostadsproduktion var betydande. Under perioden 1961-75 färdigställdes totalt nära 1,4 miljoner bostäder i Sverige. Produktionen trappades dock ned redan i början 1970-talet, eftersom flera kommuner av uppmärksammade att det skulle uppstå svårigheter att hyra ut alla lägen-

4 Prop. 1967:100.

Tillbakablick och dagsläge 27

heter. Bostadsköema försvann och i stort sett alla bostadssökande kunde erhålla en bostad.

Nyproduktion och ombyggnad för SABO-företagen 1970-1998

anta 35000 q a Wüiiéda lgh 30000 q v - - -Ombyggda lgh 25000 - 20000 - 15000 -r 10000 - 5000 - 0 1970

För år 1999 och 2000 angesplanerad nybyggnation och ombyggnad. Källa: SABO

När produktionstakten intog normala nivåer, det vill säga från mitten av l970-talet, förändrades återigen förutsättningarna för allmännyttan. Verksamheten ändrade inriktning från byggande till förvaltning. Effektivisering förvaltningen, samordning och specialisering blev ledord av under denna tidsperiod.

Allmännyttans marknadsandel 1945-1998

Milicâner IStat, Kommun bostad Privata flerbostadshus 4: DPrivatasmåhus 4 üBostadsrätt 3,5 IAHmännyttan 3 2,5 2 a 1.5 á 1 0,5 0 l . . 1945 1960 1970 1980 1990 1998

Källa: SABO

28 Tillbakablick och dagsläge SOU 1999: 148

Genom sin ökade andel bostadsbeståndet kom de kommunägda av bostadsföretagen med tiden att bli betydande och inflytelserik aktör en på bostadsmarknaden. Efter 1974 kom självkostnadshyroma att få ett avgörande inflytande vid prövning hyra enligt hyreslagens av bruksvärdesprincip. Under miljonprogrammet byggdes ungefär 35 procent bostäderna av i småhus. SABO-företagens andel av lägenheterna i miljonprogrammets bostadsområden är ungefär 340 000, vilket endast dryg är en tredjedel. Knappt två tredjedelar ägs och förvaltas därmed andra. av Miljonprogrammet består till ungefärligt lika delar av höghusområden, låga flerbostadshus och småhus. Allmännyttan är således inte detsamma miljonprogram och som höghusområden. Miljonprogrammet är inte detsamma storskaliga som höghusområden. Det mesta byggdes i miljonprogrammet tresom var våningshus och högst 25 procent var höghus. Boverket visar i en rapport att flerfamiljshusen som byggdes under denna period står sig väl i en internationell jämförelse Det gäller till exempel planlösningar, variationen i gestaltning, den byggtekniska kvaliteten, den yttre miljön samt den offentliga och privata servicen i och kring dessa bostadsområden.

Den totala årliga nyproduktionen för olika upplåtelseform 1950-1995 er

antal 1000-taI 80 E1Privata småhus 70 E1Bostadsrätt 60 I Stat, kommun Allmännyttan 50

0 1950 1960 1970 1980 1990

Uppgifter för privat hyresrätt ingår inte i diagrammet. Källa: SABO, bearbetad statistik.

5 Hall, 1999.

SOU 1999: 148 Tillbakablick och dagsläge 29

Under slutet 1970-talet och under 1980-talet minskade de allmän-

av nyttiga bostadsföretagens andelar av nyproduktionen. I stället ökade nyproduktionen bostadsrätter och egnahem, vilket framgår av ovan-

av stående diagram. Under de sista åren på 1970-talet bostadsproduk-

var tionen nere på cirka 15 000 lägenheter per år.

2.5 Det turbulenta 1990-talet

Det årtionde passerat i och med millennieskiftet kan beskrivas som

som ett turbulent decennium. Detta gäller inte minst för bostadssektom och de allmännyttiga bostadsföretagen.

Efter 1980-talet, under de sista åren karakteriserades av fram-

som tidstro, överhettning och brist på arbetskraft, kom 1990-talet som förändrade förutsättningarna för den svenska ekonomin ett genomgripande sätt. Vid sidan saneringen av statsfmansema kom en rad

av andra faktorer att få avgörande betydelse för utvecklingen inom

en bostadssektom.

Effekterna bostadspolitikens omläggning under slutet av 1980-

av talet och under 1990-talet fick ett direkt genomslag och förstärktes ytterligare att den svenska ekonomin samtidigt övergick till en lågin-

av flationsekonomi med höga realräntor och en hög arbetslöshet.

Kombinationen strukturomvandling, internationalisering, allt

av snabbare omvärldsförändringar och nya spelregler för bostadsföretagen har sammantaget skapat en helt ny bostadspolitisk situation.

2.5.1 Fortsatt avreglering

En del förändringar inom bostadssektom påbörjades redan under 1980talet, till exempel avregleringen bostadskreditmarknaden. De statliga

av och centrala garantiema för bostadsfmansieringen försvann. Detta kom att försvåra statens möjligheter till inflytande över kapitalkostnadema för bostadsinvesteringar. Det resulterade också i att staten inte längre kunde påverka boendekostnaderna på samma sätt som tidigare.

Som ett resultat de ändrade fmansieringsreglerna blev de allmän-

av nyttiga bostadsföretagens kreditförsörjning beroende den fria

av kreditmarknaden. Istället för statliga lån infördes 1992 systemet med statliga kreditgarantier lämnas Statens bostadskreditnämnd

som av BKN. Kreditgarantin är utformad som en försäkring mot kreditförluster långivaren kan köpa av bostadskreditnämnden.

som

Först 1994 upphörde regleringen vilka kreditgivare som kunde ge

av lån med räntebidrag till bostäder för äldre hus. Möjligheten för före-

30 Tillbakablick och dagsläge SOU 1999: 148

tagen att välja långivare ökade i och med detta, och bostadsföretagens möjlighet att själva styra utformningen av låneportföljema förbättrades. Samtidigt flyttades ränterisken över från staten till låntagama, det vill säga till företagen och deras ägare.

De ändrade fmansieringsreglema försämrade förutsättningarna för

många bostadsföretag eftersom de inte hade haft möjlighet att anpassa sig till de förändrade spelreglerna. I samband därmed upphörde också i allt väsentligt det särskilda regelverket för de befintliga allmännyttiga

företagen. När bostadsfinansieringsförordningen upphävdes 1992 för-

svann möjligheten att godkänna ett bostadsföretag allmännyttigt. som För bostadsföretagen är lånevillkoren numera lika, oavsett ägare. Tidigare beskattades de allmännyttiga företagen enligt schablon, en som innebar att företagen i princip var befriade från inkomstskatt. Från och med 1994 är även dessa särskilda Skatteregler borttagna. Avsikten har varit att i ekonomiskt avseende jämställa de kommunerna ägda av företagen med de privatägda så att alla upplâtare hyresrätter konkurav rerar lika skatte- och bidragsmässiga villkor.

2.5.2 Skattereformen

Skattereforrnen visade sig underfinansierad. Den ekonomiska vara situationen tvingade fram en snabbare avveckling bostadssubvenav tionema, vilket ledde till en ytterligare höjning boendets relativpris. av Den garanterade räntan steg för ny- och ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus för många bostadslån. Nyproduktionen föll ett som resultat av skattereforrnen och den ekonomiska krisen. Bostaden tar idag en betydande andel av hushållens disponibla inkomster, och många hushåll har en begränsad valfrihet och små möjligheter att anpassa sitt boende till förändrade ekonomiska förutsättningar. Boendekostnadsökningen under 1990-talet, inte motsom svarades av samma utveckling av hushållens disponibla inkomster, skapade en efterfrågedämpande effekt fortfarande återspeglas i som marknaden många håll i landet. Diagrammet nedan visar utvecklingen under 1990-talet utifrån några väsentliga nyckeltal. Som framgår diagrammet låg konsumentprisav index kpi på relativt konstant nivå under hela 1990-talet. Samtidigt en steg hyresnivån kraftigt i början 1990-talet för att sedan avta i av ökningstakt. Detta innebar att relativpriset på bostäder ökade drastiskt. Utvecklingen kom inte som en överraskning då skattereformens syfte var att just tillskapa en växling från lägre inkomstskatter till ökade boendekostnader. Däremot förutsågs inte att skattereformen var underfinansierad, eftersom det fanns förhoppning olika tillkomen om

Tillbakablick och dagsläge 31 mande dynamiska effekter. Effekterna uteblev och bostadssektom fick i praktiken finansiera en betydande del av detta underskott. Utvecklingen under I 990-talet.

--

40 -- 40000

--

30 - 30000

-

20 20000

-- --

10-- --_____--10oo0

0 : : i : 0

. . . . .

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Konsumentprisutvecklingen och hyresförändringen angesi procent. Vakansgraden och förändringen i nyproduktionen angesi absoluta tal. Källa: SABO, SCB, bearbetad statistik.

2.5.3 Strukturomvandlingen

Den genomgripande strukturomvandlingen hör också till beskrivningen

det turbulenta 1990-talet. Strukturomvandlingens omfattning hade av inte kunnat förutses, och många sektorer i samhället tvingades genomföra drastiska åtgärder för att anpassa sig till de nya förhållandena.

Bankernas och fmansbolagens utlåning hade drivit upp fastighetspriserna till orimliga nivåer och många låntagare kunde till slut inte låna för att betala räntorna. Den svenska finans- och fastighets-

mer krisen fick långtgående konsekvenser med betydande förluster som följd.

Under denna period tvingades därför olika särlösningar fram för att lösa de ekonomiska problemen. Som en följd av bankkrisen inrättades bankstödsnämnden för att säkerställa bankernas fortlevnadf Fastighetskrisen ledde till att det statliga fastighetsbolaget Venantius inrättades för att underlätta omstruktureringar för bostadsrätter. För de privata fastighetsägarna tillkom lagen om företagsrekonstruktion.

° Prop. 1992/93:135.

32 Tillbakablick och dagsläge

Strukturomvandlingen försämrade drastiskt förutsättningarna för bostadsföretagen framför allt på avfolkningsortema. Antalet lediga lägenheter i riket ökade totalt sett under 1990-talet. Detta kan också ses som en direkt effekt av att boendekostnadema inte följde den allmänna prisutvecklingen, vilket framgår ovanstående diagram. av Utvecklingen som innebar att antalet lediga lägenheter ökade, resulterade till slut i att företag hamnade i svårbemästrad ekonomisk en situation. Företagen fick problem med att täcka kostnaderna eftersom hyresintäkterna inte var tillräckliga. Staten inrättade Bostadsdelegationen 1998 för stöd till komatt ge muner och deras bostadsföretag i rekonstruktionsarbetet. Det inget var uppseendeväckande i sig att stödforrner utarbetades även för denna företagskategori. De flesta andra upplåtelsefonner hade, på ett eller annat sätt, redan tvingats söka hjälp för att ta sig besvärlig situaur en tion. Till dags datum har överenskommelser träffats med 18 kommuner om cirka 800 miljoner kronor i stöd för att rekonstruera bostadsföretagen. Flertalet allmännyttiga bostadsföretag klarade emellertid väl av att hantera de förändringar följde strukturomvandlingen. Som som av

grupp betraktat var de allmännyttiga bostadsföretagen motstånds-

kraftiga mot krisen och tog sig igenom de svåra och bekymmersamma åren i början på l990-talet utan särskilt stöd. Strukturomvandlingen har vi idag ännu inte sett slutet Den av. kommer att leda till fortsatta utflyttningar från många kommuner, vilket också innebär att fler lägenheter även framdeles kommer lediga att vara för uthyrning. Hur detta kommer att drabba de olika bostadsföretagen beror till stor del på hur den lokala bostadsmarknaden ut och i ser var landet företaget befinner sig.

2.5.4 Andra inom bostadssektom

förändringar

Vid sidan av det beskrivna systemskiftet med avregleringen, skatterefonnen samt den genomgripande strukturomvandlingen tillkom även andra förändringar. En ansenlig del regelverket kring bygg- och av bostadssektom förändrades eller försvann helt. Bostadsanvisningslagen avskaffades, vilket innebär att kommunerna inte längre är skyldiga att organisera kommunal bostadsförmedling. Likaså togs lagen kommunal bostadsförsörjning bort. Därtill förom enklades plan- och bygglagen, vilket innebär att företagen har ett större ansvar för kvalitets- och upphandlingsfrågoma. En under l990-talet omdebatterad fråga fastighetsskatten. Som var kostnadspost för företagen betraktat det fastighetsskatten var som

SOU 1999: 148 Tillbakablick och dagsläge 33

ökade kraftigast under denna period. Fastighetsskatten höjdes från 1,5 procent till 1,7 procent av taxeringsvärdet 1996. För att lindra effekterna för bostadsföretagen och bostadskonsumentema har fastighetsskatten därefter successivt sänkts till 1,2 procent för hyreshus.

Sammanfattningsvis kan konstateras att 1990-talet varit omvälvande både för de enskilda medborgarna och för samhället i stort; omvärlden ser helt annorlunda ut än för tio år sedan; regelverken omgärdar

som bygg- och bostadssektom har omprövats och förändrats ett radikalt sätt. Särskilt omvälvande har förändringarna varit för de allmännyttiga bostadsföretagen.

Vilka förutsättningar finns då för utveckling Hur

en gynnsam ser den ekonomiska situationen ut idag för bostadsföretagen Vilka möjligheter erbjuder 2000-talet de boende i allmännyttan

2.6 Dagens bostadsmarknad och

bostadsföretagens skilda förutsättningar

l följande avsnitt redogörs översiktligt för hur statens stöd till bostadssektom har förändrats under l990-talet. Därefter beskrivs hur SABOföretagen är organiserade idag och hur de företagsekonomiska fömtsättningarna ser ut för denna företagsgrupp.

Avslutningsvis resoneras kring den marknadsdelning som har blivit allt mer tydlig under de senaste åren, och betydelsen denna utveck-

av ling i ett långsiktigt perspektiv. Denna beskrivning ligger också till grund för det regelverk föreslås för de allmännyttiga bostads-

som företagen i framtiden.

2.6.1 Statens stöd till bostadssektom

Under 1990-talet beslutade riksdagen kraftiga neddragningar

om av räntebidragen för investeringar genomförda efter 1985. I och

med avvecklingen och neddragningen räntebidragen har kostnaderna för

av bostadsföretagen ökat kraftigt. Under budgetåret 1992/93 betalade staten ut 32 miljarder kronor i räntebidrag, för 1999 beräknas ut-

men betalningarna bli kring cirka 6 miljarder kronor.

Utvecklingen har under bara några år inneburit att bostadssektom totalt sett har vänt från att ha varit ett utgiftsområde för staten till att bli en inkomstkälla. I slutet av 1980-talet uppgick statens netto till minus cirka 25-35 miljarder kronor år. Skatterefonnen 1990/91 medförde

per en kostnadsökning för bostadssektom på cirka 25-30 miljarder kronor per år. För år 1999 beräknas statens netto för boendet bli drygt 30

2 19-2559SOU1999:148

34 Tillbakablick och dagsläge SOU 1999: 148

miljarder kronor. Detta belopp kan komma att öka ytterligare under år 2000.

Det är inte bara reglerna för räntebidrag för ny- och ombyggnad som har förändrats, utan fastighetsskatten och andra punktskatter belastar också bostadsföretagen. I förlängningen ökar därmed boendekostnaderna. I nedanstående tabell framgår hur statens kostnader och intäkter har fördelats under 1990-talet.

I denna sammanräkning ingår inte bostadsbidrag eftersom dessa har karaktären av socialt bidrag och utgår till barnfamiljer samt till ungdomar mellan 18 och 29 år utan bam. Målet med bostadsbidragen är att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Bidragen utgör också en viktig del av det ekonomiska familjestödet och betalas ut under den tid försörjningsbördan är som störst. Det grundläggande syftet är att möjliggöra för barnen till bidragsberättigade föräldrar att ha en levnadsstandard som är likvärdig med den som andra barn har.

Under 1998 betalade staten ut 5,7 miljarder kronor i bostadsbidrag. Utbetalade bidrag för 1999 beräknas uppgå till ungefär samma belopp.

Statens inkomster och utgifter för egnahem och lägenheter

1992/93 1997 1999 2001

Prognosbaseradpå nuvarande räntenivå och regelverk. Energi, miljö samtförvaltningsmoms. Källa: SABO

2.6.2 SABO-företagen och deras ägare idag

De allmännyttiga bostadsföretagen var till antalet flest under 1960talet. Efter kommunindelningsreformen fanns det många håll flera stiftelser och bolag i och kommun. Det lades ned omfattande

en samma

SOU 1999: 148 Tillbakablick och dagsläge 35

arbetsinsatser på att slå ihop företagen, och antalet minskade från cirka 900 företag till mindre än hälften under åren kring 1970.

Idag finns det cirka 355 allmännyttiga bostadsföretag, varav 305 är anslutna till SABO. Dessa 305 äger och förvaltar ungefär 900 000 lägenheter, vilket är nära 95 procent av det allmännyttiga beståndet.

Av de drygt 300 SABO-företagen är cirka 260 av kommunen helägda aktiebolag. I stort sett alla större SABO-företag drivs idag som bolag, medan stiftelseformen återfinns bland de mindre företagen. Andra icke-vinstdrivande företag, till exempel studentbostadsstiftelser, kooperativa hyresföreningar och bostadsstiftelser för speciella ändamål som äldreboende, uppgår till 15 stycken.

Många kommunala stiftelser ombildades till aktiebolag under 1990talet. År 1990 51 procent SABO-företagen organiserade i stiftel-

var av seform, men 1994 hade siffran sjunkit till 41 procent. Antalet stiftelser uppgår idag till drygt 30 stycken. Ser man till hur många lägenheter som förvaltas av aktiebolag respektive stiftelser blir förändringen ännu mer tydlig, eftersom det främst är de större företagen som ombildats till aktiebolag.

Vid varje ombildning permutation av stiftelser till aktiebolag

upprättades ett regeringsbeslut som innebar att företagen endast i bidragshänseende skulle jämställas med ett allmännyttigt bostadsföretag. Som ett resultat av detta i kombination med att det inte längre är möjligt att förklara ett företag allmännyttigt, saknar idag cirka 43 procent

som av SABO-företagen allmännyttig status enligt gällande regelverk.

Skälen till varför kommunerna ombildade bostadsstiftelserna till aktiebolag under 1980- och 1990-talen är många. Målet konkurrens

om på lika villkor med andra aktörer blir lättare att uppnå. En stiftelse äger sig själv och omgärdas av speciella regelverk. Affärsrelationema underlättas mellan kommunen, fmansinstitut och övrigt näringsliv genom att aktiebolagens regelverk är känt av alla aktörer. Ett aktiebolag kan vidare ingå i kommunala koncerner som av skattemässiga skäl blivit allt vanligare under 1990-talet. En stiftelse kan inte ingå i en koncern och stiftelsens kapital får inte heller ingå i en för kommunen gemensam kassa.

2.6.3 Företagsekonomisk Översikt

Det finns ingen heltäckande statistik för samtliga allmännyttiga bostadsföretag. I det följande redovisas därför den ekonomiska statistik som är baserad de 305 företag som är medlemmar i SABO och som det finns en god, samlad ekonomisk redovisning för.

36 Tillbakablick och dagsläge SOU 1999: 148

Det krävs försiktighet när generella slutsatser skall dras om hur situationen ser ut för de 305 SABO-företagen. l gruppen finns de starkaste fastighetsföretagen på marknaden, men det finns också företag befinner sig i en svår ekonomisk situation.

som

Omvärldsförutsättningama skiljer sig eftersom företagen agerar på olika lokala marknader. Den ekonomiska och finansiella styrkan hos de enskilda företagen är olika, vilket ofta är ett resultat av var i landet företaget befinner sig. Om företaget har ett ungt bostadsbestånd innebär detta relativt sett högre kostnader eftersom stödet till finansiering har försämrats för det nyare beståndet. Företagets storlek i sig har också betydelse eftersom det ofta krävs uthållighet innan anpassningsåtgärder får avsedda effekter. Med beaktande av detta är det ändå intressant med översikt hur den företagsekonomiska situationen ser

en av ut för de allmännyttiga bostadsföretagen.

Till den ljusa sidan hör att antalet lediga lägenheter minskar i

mer SABO-företagen. Detta beror bland annat på att fler lägenheter hyrs ut,

också på att företagen har genomfört ett antal strukturella förändmen ringar i bostadsbestånden. Den 1 september 1999 var knappt 34 000 lägenheter lediga i SABO-företagen, vilket motsvarar cirka fyra procent beståndet. Sedan september 1998, då antalet lediga lägen-

av heter uppgick till nästan 40 000, har de lediga lägenheterna minskat med över 6 000 eller drygt 15 procent.

Som ett resultat detta ökar också intäkterna för bostadsföretagen.

av År 1998 minskade intäkterna för SABO-företagen, för 1999 för-

men väntas ökade intäkter. Prognoser utarbetade inom SABO visar att intäkterna kan komma att öka de närmaste åren, bland annat som resultat av den strävan som finns hos företagen att uppnå balans på de lokala bostadsmarknadema. Men intäktsökningama räcker totalt sett inte till.

Efter år 2000 kommer, om inga förändringar sker, kostnadsökningarna att överträffa intäktsökningama och saldot däremellan kommer att bli negativt. Under 1990-talet har kostnadsbilden för företagen förändrats många sätt. De förändrade spelreglerna vad gäller statens stöd till bostadssektom och nya fmansieringsförhållanden gör att kostnaderna, enligt en traditionell självkostnadskalkyl, totalt sett kommer att öka under kommande år.

Kapitalutgiftema utgör en väsentlig andel av företagens kostnader. Beräkningar visar att kapitalutgiftema, med antagandet om stabila räntenivåer, kommer att öka de kommande två åren med cirka tio kronor

kvadratmeter och år. Detta är ett resultat av att neddragningarna i per räntebidragssystemet slår igenom för det nyare bostadsbestândet. Ökade kostnader vad gäller underhålls- och förvaltningsentreprenader har utgjort en betydande andel av kostnadsökningama under senare

Tillbakablick och dagsläge 37

delen av l990-talet. Det är inte mycket som idag tyder att denna utveckling kommer att mattas av den närmaste tiden.

Bostadsföretagen är mycket räntekänsliga och de har inte helt kunnat tillgodogöra sig den räntenedgång som skett under slutet av 1990talet, grund av nedtrappningen i räntebidragssystemet. Nettoräntan för företagen har tvärtom ökat de senaste åren. Inte förrän år 2000 kommer det gynnsammare ränteläget att slå igenom, vilket är en följd av att nedtrappningen av räntebidragen då har avstannat för de flesta företagen.

Ett belysande exempel detta är att en 1 procents räntehöjning år 2000, för det genomsnittliga SABO-företaget, motsvarar en hyreshöjning med 35 kr/mz. För en normallägenhet tre rum och kök och 75 m2 innebär detta 220 kr/månad. För de ekonomiskt starka företagen slår inte en sådan räntehöjning lika hårt, men för ekonomiskt svaga företag kan detta innebära en höjning av månadshyran med över 300 kronor.

SABO-företagens totala avkastningsvärde enligt bokslut för år 1996 uppgick till 50 miljarder kronor. Av nedanstående nyckeltalstabell, indelad med avseende på kommuntyp, framgår att situationen ser olika ut beroende på vilken typ av kommun bostadsföretaget tillhör.

SABO-företagens situation utifrån kommuntyp, 1996

Kommun

Tillgångar företagens beräknade avkastningsvärde + övriga tillgångar skulder.

-

Justerategetkapital/summa tillgångar balansomslutning. Siffrorna äravrundade. Källa: SABO

2.6.4 SABO-företagens riskprofil

Ingående ekonomiska analyser av bostadsföretagen ger en grundläggande bild av vilka möjligheter företagen har att vara konkurrenskraftiga i framtiden. För att erhålla en total bild av förutsättningarna

38 Tillbakablick och dagsläge SOU 1999: 148

krävs även att man tittar på andra förändringar i samhället. Som inledning till detta mer övergripande resonemang redovisas först med hjälp några ekonomiska nyckeltal hur företagens olika riskprofiler ser ut. av I figuren nedan bildar de tvâ variablema genomsnittligt hyresbortfall och fastighetslån per kvadratmeter ett fyrfáltsdiagram. Bedömningen som styr brytpunkten för det genomsnittliga hyresbortfallet är att det inte bör överstiga fem procent över en längre tidsperiod för att företaget skall kunna klara av situationen. I diagrammet redogörs för det genomsnittliga hyresbortfallet under åren 1995-98. Fastighetslånens brytpunkt vid 3 500 kr/mz har bestämts utifrån att denna nivå bedöms ge en relativt god överensstämmelse mellan intäkter och kostnader över tiden.7 Detta mått bild de finansiella ger en av kostnaderna och hur den finansiella riskexponeringen ser ut i företaget. I diagrammet anges fastighetslånen enligt uppgifter från 1998 års räkenskapsår. Genom denna indelning går det att på ett relativt tydligt sätt förklara och åskådliggöra den situation företagen befinner sig i och varför de har hamnat där. Gränserna för vilka finansiella kostnader och hyresbortfall som ett företag klarar av varierar självfallet. Faktorer som näringsliv, sysselsättning och demografisk utveckling har betydelse, liksom företagets kostnadsnivåer och fastighetemas behov av investeringsåtgärder i det nuvarande beståndet.

SABO-företagens riskprofil

9000 -- . - 3999 "- " Fastighetslån 7000 - 0000 - ;0- - - - C n 5000 -- -- - - .. . . ". -f .. Genomsnittligt rfyresboñfalnsss-sa 4000 - -.

5--.'.'-t':i-J'.-zr --

-.---- -. .. . 3000 i- ... -.. -s... .

lfâ-Årn .

var: - -" I -".- .i u 2000 .- ------.- - - - --- . . - - . . - 1000 - - - - -o . . 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

Källa: SABO

7SABO, SABO-företagens riskproñler och behov kapitaltillskott, 1999. av

SOU 1999: 148 Tillbakablick och dagsläge 39

Med denna indelning blir cirka 45 företag inplacerade i det övre vänstra hörnet. Företagen har en vakansgrad som understiger fem procent och fastighetslån som överstiger 3 500 kronor/m Dessa företag agerar en relativt god marknad. Företagen har dock förhållandevis höga finansiella kostnader ökar ytterligare nedtrappningar i

som genom räntesubventionema. Företagen är utsatta för relativt höga finansiella risker och är sårbara för regelförändringar som innebär âtstramningar. Företagen kan sägas ha systemförändringsproblem.

De drygt 130 företag som befinner sig i det nedre högra hörnet återfinns på marknader. Dessa marknader karakteriseras ett

svaga av utbudsöverskott över längre tidsperioder och företagen har problem med strukturella vakanser, vilket ofta är kopplat till problem med ortens eller regionens näringslivsstruktur. Företagens förhållandevis låga finansiella kostnader ökar deras möjlighet att klara av situationen. Företagen har en låg finansiell risk, men en hög affårsrisk.

De företag som uppvisar den allvarligaste riskprofilen, både vad gäller affärs- och finansiell risk, befinner sig i det övre högra hörnet. Dessa företag har strukturella vakanser samtidigt de har svårt att

som klara av systemförändringar som innebär försämringar. Det är cirka 60 företag med omkring 10 procent av lägenheterna har

som en genomsnittlig vakansgrad överstigande fem procent. Företagens fastighetslån överstiger dessutom brytpunkten i diagrammet. Företagen är till övervägande del behäftade med samma problem och riskprofil de

som företagsgrupper som beskrivits ovan.

De företag som agerar med låg affarsrisk och en låg finansiell riskprofil befinner sig i diagrammets så kallade trygga höm, längst ned till vänster. Dessa företag återfinns i första hand i storstadsområdena och andra tillväxtregioner. I denna företagsgrupp återfinns de absolut starkaste bostadsföretagen på marknaden. I denna analys uppgår antalet till 56 företag, eller ungefär 44 procent av lägenheterna.

2.6.5 Den långsiktiga befolkningsutvecklingen

Sverige har historiskt sett beskrivits som ett till övervägande del homogent land i både etniskt och regionalt avseende. Det har varit en ambition att vid sidan av jämlikhetspolitiken också i övrigt verka för att hela Sverige skall leva. Allt sedan 1960-talet har olika regionalpolitiska insatser avlöst varandra.

De flesta är i dag överens att priset för den snabba och nödvän-

om diga saneringen av statsfinansema under 1990-talet har inneburit att de ekonomiska och sociala klyftorna i landet åter igen ökat. En sådan utveckling torde vara ofrånkomlig med tanke saneringens omfattning

40 Tillbakablick och dagsläge SOU 1999: 148

och strukturomvandlingens effekter. Politiken får istället inriktas på att utveckla nya lösningar som på sikt också kan generera ökade gemensamma resurser.

Den regionala omflyttningen är ett resultat av den allt snabbare teknikutvecklingen och av att arbetstillfällena koncentreras till vissa regioner. Omflyttningen går allt snabbare. Sedan 1994 har till exempel befolkningen i Stockholms län ökat med 120 000 personer och enligt rapporter från Landstingsförbundet beräknas befolkningsökningen i Stockholms län blir lika för hela riket under kommande år.

stor som Förbundets prognos visar att endast Stockholm, Skåne, Uppsala, Västra Götaland och Halland kommer att få fortsatt befolkningsökning

en mellan åren 1997 och 2010.8

Mycket schematiskt kan det beräknas att omflyttningen under 1998, allt annat lika, skulle ha krävt ett tillskott på drygt 16 000 nya bostäder i tillväxtlänen samtidigt som avflyttningen från övriga län gjort ll 000 bostäder överflödiga. En förtätning sker i boendet, men det finns grän-

för denna utveckling och till slut uppkommer bostadsbrist inser flyttningsortema. Till exempel har Boverket i sin senaste prognos beräknat att produktionsbehovet för Stockholmsregionen årligen uppgår till omkring cirka 10 000 bostäder under perioden fram till år 2010.9

Sannolikheten för att vi kommer att se en fortsättning på denna omflyttning förstärks genom den utveckling som drivs av olika ekonomiska och tekniska krafter krafter som i längden är mycket svåra att

motverka. I det framväxande informations- och kunskapssamhället är det utbildningsmiljöer och större regioner som är vinnarna.

Modern forskning visar att en regions storlek i sig har en betydande inverkan på regionens utveckling. För befolkningstillväxten på lång sikt har sysselsättningstillväxten och näringslivsutvecklingen också stor betydelse. Detta talar för att det är de län som visade en positiv befolkningsutveckling under de senaste åren som kommer att dra till sig människorna även framdeles. Förutom dessa län finns det även vissa andra tillväxtregioner som kommer att vara vinnare i framtiden. l Boverkets rapport nämns Stockholm, Malmö, Uppsala, Växjö, Göteborg och Umeå.

Det kan naturligtvis hävdas att denna utveckling inte kan tillåtas fortsätta eftersom den på sikt hotar att utarma hela landsdelar. Underlaget för tillfredsställande service för dem som bor kvar i avfolk-

en ningsområden eroderar, varför politiska initiativ måste komma till stånd. Men idag sådan utgångspunkt inte lika självklar, och det är

är en

8 Landstingsförbundet, 1998. 9 Colleen, 1999.

SOU 1999: 148 Tillbakablick och dagsläge 41

svårt att se vilka politiska insatser eller övriga förhållanden som, i varje fall kort sikt, skall kunna leda till att denna utveckling bryts.

På kort sikt kan vi därför räkna med att de regioner som haft stark befolkningstillväxt de senaste åren även fortsättningsvis kommer att uppvisa liknande utveckling. Den långsiktiga befolkningsföränd-

en ringen har onekligen störst betydelse för utvecklingen i landet och för bostadsföretagen de lokala bostadsmarknaderna. Därtill är det naturligtvis viktigt att även beakta andra förändringar vad gäller näringslivsstruktur, sysselsättning, demografi och invånarnas inkomstförhållanden.

2.6.6 Tre marknader i regional turbulens

I stort sett upplevdes bostadsmarknaden i balans under slutet

vara av 1980-talet och början av 1990-talet, men nu går utvecklingen mot allt större skillnader i förutsättningar för kommunerna och företagen. Mycket talar för att vi kommer att få se en fortsättning på den utveckling mot tre slags bostadsmarknader som varit kännetecknande för 1990-talet.

Förenklat handlar det om marknader som kännetecknas av brist bostäder, marknader i balans samt marknader med överskott på bostäder. Ett annat sätt att benämna dessa marknader är i termer av starka och svaga, samt däremellan marknader i balans. För att göra denna indelning har statistik över befolkningsförändringama analyserats för åren 1990-1998.

Starka marknader är de kommuner som uppvisar en befolkningstillväxt en procent eller mer per år i genomsnitt under l990-talet. De marknader som befinner sig i balans har befolkningstillväxt är

en som mindre än en procent. De svaga marknaderna definieras som alla kommuner där befolkningen har minskat under l990-talet.

Kommunernas och bostadsföretagens marknader

Stark marknad Balansmarknad Svag marknad Kommuner tot. 289 26 9% 107 37% 156 54% SABO-löretag Qot. 305 36 12% 124 40% 145 48% Kommuninvånare tot. 8.811.901 2.229.721 25% 4.191.692 47% 2.432.909 28% Källa: SCB, bearbetad statistik.

42 Tillbakablick och dagsläge SOU 1999: 148

Boverkets bedömning överensstämmer i stora drag med ovanstående beskrivning, med den skillnaden att fler kommuner definieras som

marknader. Det övergripande resultatet och beskrivningen blir svaga emellertid densamma befolkningsmängden koncentreras till de mark-

nader som är starka och i balans.

Ekonomiska nyckeltal för 1998 års verksamhetsår.

Stark Balans- Svag

marknad marknad marknad antal SABO-företag totalt 36 124 145 Företag i redovisningen 28 108 124 %

kr/W

Källa: SABO

Att situationen ser olika ut för företagen framgår tydligt genom ovanstående indelning utifrån marknadstyp och ekonomiska nyckeltal. Det blir också än uppenbart att det inte går att beskriva SABO-före-

mer tagen i generella termer vad gäller de ekonomiska förutsättningarna och utifrån omvärldsanalyser.

För att belysa några skillnader kan nämnas att Soliditeten under 1990-talet ökade med drygt tio procent för företag på starka marknader, medan resultatet blygsamt för de företag som befinner sig på

var mer svaga marknader. För dessa företag uppgick den totala förändringen till knappt tre procent.

° Boverket, 1999.

Tillbakablick och dagsläge 43

Hyresförlustema 1998 uppgick till över 13 procent för företag på svaga marknader, vilket är situation som självfallet inte är hållbar på

en lång sikt. Aktieägartillskott också betydligt vanligare för dessa

var företag. På starka marknader fanns det företag som i stort sett inte hade några hyresförluster alls.

2.6.7 Allmännyttan står stark

Vid en bedömning av allmännyttans situation idag och inför framtiden är det nödvändigt att ta hänsyn till dessa olikheter i marknadsförutsättningar. Företagen har tagit sig igenom fastighetskrisen och övriga förändringar under 1990-talet på ett framgångsrikt sätt. Den allmännyttiga bostadssektom står idag generellt sett stark.

De företag som verkar på svaga bostadsmarknader har dock svåra problem med att hantera och anpassa fastighetsbeståndet till de förändrade förutsättningar som skapas av den regionala omstruktureringen i landet. Utan stöd från ägaren/kommunen eller staten kommer dessa företag inte att klara av situationen.

Gemensamt för alla allmännyttiga företag är att de förutsätts driva verksamheten utan enskilt vinstintresse. Det är företagens roll som infrastruktur och deras betydelse för bostadsförsörjning och välfärd som motiverar deras existens. Det innebär att företagen, oavsett vilken slags bostadsmarknad de verkar, har mycket gemensamt.

Det är därför fortfarande meningsfullt att tala om allmännyttiga företag som en särskild grupp på bostadsmarknaden, med uppgifter

i väsentliga och principiellt viktiga avseenden skiljer sig från de som som gäller för övriga upplåtare av hyreslägenheter. Den harmonisering av skatte- och bidragsvillkor mellan olika fastighetsägarkategorier

som skett under 1990-talet förändrar inte den bilden. De allmännyttiga företagen har till skillnad från andra ett samhällsuppdrag och är icke vinstdrivande.

Med detta sagt, måste erinras om att detta samhällsuppdrag självfallet ser olika ut beroende på i vilken typ av bostadsmarknad och var i landet företaget är verksamt. Att definiera detta uppdrag måste

vara en uppgift som hanteras lokalt i kommunerna. Därmed blir också företagens strategier olika beroende om de är verksamma på en bostadsmarknad där bostadsbristen ännu en gång står bakom hörnet, eller om fastigheterna är lokaliserade till bygder som kämpar för sin överlevnad.

Det är viktigt att ha dessa skilda förutsättningar i minnet vid bedömningen av förslagen till nya bestämmelser för allmännyttiga bostadsföretag. Ett nytt regelverk både kan och bör vara gemensamt för alla allmännyttiga bostadsföretag. Det bör vara utformat så att det

44 Tillbakablick och dagsläge SOU 1999: 148

garanterar grundläggande egenskaper för företagen, samtidigt som det också måste finnas utrymme för en lokal tillämpning med beaktande av skilda lokala förutsättningar och värderingar.

Sammanfattningsvis står allmännyttan stark på tröskeln till 2000talet, men den måste vårdas med förnuft och anpassas till 2000-talets människor och deras värderingar.

SOU 1999: 148 45

3 för

Utgångspunkter förslagen

3.1 1990-talet- ett decennium av

omprövningar

Förutsättningarna för de allmännyttiga företagen har, som tidigare beskrivits, förändrats drastiskt sedan l940-talet. Uppgiften var då, som Bostadssociala utredningen formulerade det, att göra bostadssektom oberoende av spekulativa vinstintressen. De mål som utredningen formulerade att avveckla bostadsbristen, höja den allmänna

var bostadsstandarden, sanera det sämsta bostadsbeståndet och säkerställa inflytandet över hyresutvecklingen.

Avgörande för tillkomsten av den nya bostadspolitiken efter kriget

också uppfattningen att bostaden har en mycket central roll i den var allmänna välfärden. Bostaden ansågs utgöra ramen för ett gott liv och en förutsättning för möjligheten att utnyttja den nya frihet som den ökade ekonomiska tryggheten syftade till.

Den snabba ekonomiska utvecklingen under den första efterkrigstiden skapade nya resurser, vilket innebar att den nya bostadspolitiken kunde förverkligas. Full sysselsättning, en bra och likvärdig skola för alla samt trygghet vid sjukdom och ålderdom var andra inslag i denna politik som syftade till att skapa mer jämlika levnadsvillkor i samhället. En god bostad betraktades som en fundamental del i detta.

De grundläggande värderingar låg till grund för efterkrigstidens

som välfärdspolitiska offensiv hade en bred uppslutning i det svenska samhället och över traditionella partigränser. Den debatt som förekom handlade främst om metoder och tekniker för att på bästa sätt skapa denna nya, och för medborgarna både friare och tryggare, situation. Detta gällde även bostadspolitiken, kommunernas engagemang och ansvar samt de allmännyttiga bostadsföretagens roll.

Det finns fortfarande ett brett stöd för de värderingar som låg till grund för välfärdssamhället i vårt land. Samtidigt utsätts idag många av de metoder som utvecklats för granskning och omprövning. Skolan kompletteras med samhällsñnansierade friskolor. Det privata altemativet flyttar fram sina positioner inom vården och omsorgen. ATP-

46 Utgångspunkter för förslagen SOU 1999: 148

systemet håller på att ersättas av ett pensionssystem med en premie-

Den statliga arbetsförmedlingen, som tidigare hade monopol, reserv. konkurrerar med olika privata personaluthymingsföretag som också i praktiken fungerar som ett slags arbetsförmedlare.

Det finns inslag i denna utveckling som ställer frågor. Kan det verkligen rationellt och i de enskilda människornas intresse att så

vara vitala funktioner för livskvalitet, livschanser och trygghet skall tillhandahållas företag bedriver sin verksamhet med ett ekono-

av som miskt avkastningskrav som yttersta syfte

Är offentligt bedriven verksamhet så ineffektiv att det privata alternativet med bibehållen kvalitet kan erbjuda omsorg och om-

samma tanke och samtidigt få över till en aktieutdelning Om en sådan

pengar utdelning är möjlig, varför då inte i stället använda denna vinst till att ytterligare höja kvaliteten på den aktuella verksamheten

Debatten vinstintresset inom skolan och vården har bara börjat

om och frågorna kommer med sannolikhet att vara centrala i den ideologiska debatten under lång tid framöver.

Det ingår inte i mitt uppdrag att analysera dessa breda och viktiga frågeställningar, den aktuella utvecklingen det bostadspolitiska

men området föranlett mitt utredningsuppdrag är ett resultat av samma

som tankemönster. De resonemang som förs och de lösningar som föreslås i detta betänkande har därför relevans också för andra välfärdsområden inom den generella välfárdspolitiken.

3.2 Allmännyttan en angelägen infrastruktur

Samtidigt som frågan om vinstintresset inom den offentligt finansierade välfárds- och trygghetspolitiken kommer att stå i fokus de närmaste åren, tillkommer allt fler aktörer på de olika marknaderna. Detta innebär ökad valfrihet för individerna.

en

Med flera skolforrner, med möjlighet att välja läkare efter förtroende och med en rätt att själv påverka risknivån i pensionssparandet ökar konkurrensen och kreativiteten stimuleras. Olika individer får också ett större inflytande över sin egen livssituation. Ett inflytande

allt fler i takt med den ökade kunskapsnivån inte bara har krav på, som utan också har goda förutsättningar att utnyttja.

Mot denna bakgrund kan omprövningen metoder och tekniker

av från 1950- och 1960-talen ses som ett ytterligare steg i utvecklingen av välfärdssamhället. Ett steg tröskeln till det nya kunskaps- och

som, kommunikationssamhället, ger människor större makt och inflytande över sina liv. Samtidigt är det i dag tekniskt, administrativt och ekonomiskt möjligt att åstadkomma detta utan att betala det pris som en

SOU 1999: 148 Utgångspunkter för förslagen 47

ökad otrygghet och orättvisa skulle utgöra. Det är, vilket framgår av förslagen i mitt betänkande, fullt möjligt att skapa denna ytterligare valfrihet och ett ökat inflytande också inom ramen för en verksamhet utan enskilt vinstintresse.

Självfallet hamnar i en sådan tid också bostaden, bostadspolitiken och de allmännyttiga bostadsföretagen i fokus. Bostadssituationen under slutet av 1990-talet kan på många sätt hävdas vara radikalt annorlunda än 1940-talet. Bostadsstandarden är hög. Den bostadsbrist som vi idag ser växa fram är koncentrerad till vissa avgränsade områden som har en snabb tillväxt. I stora delar av Sverige råder idag balans på bostadsmarknaden. I andra områden finns ett överskott på bostäder. Valfriheten för konsumenterna samt konkurrensen mellan olika fastighetsägare och olika boendeforrner har ökat dramatiskt under de senaste 50 åren.

Därför handlar frågorna allt oftare om huruvida allmännyttan var ett projekt. Ett visserligen långt och gigantiskt sådant, men ändå ett projekt. Uppgiften är löst. Den svenska befolkningen bor bra och i ett internationellt perspektiv mycket bra. Då kan väl kommunerna dra sig tillbaka och överlåta åt marknaden att vårda en fungerande bostadsmarknad Kommunerna kan då koncentrera sig på det som idag anses vara deras kämuppgifter, det vill säga skolan, vården och omsorgen. Det ansvar som kommunerna har för att alla medborgare i kommunen skall ha tillgång till bostad kan tillgodoses på annat sätt: antingen

en inom ramen för det ordinarie bostadsbeståndet genom samarbete med privata entreprenörer, eller genom att kommunen tillhandahåller så kallade sociala bostäder den människor som annars inte skulle

grupp finna en bostad.

En sådan förändrad syn kommunernas bostadspolitiska roll och på de allmännyttiga bostadsföretagen skulle på sätt och vis ligga i linje med delar av den avreglering som präglat kredit- och bostadspolitiken under 1990-talet. Det särskilda regelverket för finansiering och skatter har avskaffats för de allmännyttiga bostadsföretagen. Företagen konkurrerar idag på den globala finansmarknaden om lånekapital och är i mycket hög grad exponerade för den ränterisk som följer av detta.

Den kommunala bostadsförsörjningslagen har avskaffats. Kommunernas ansvar för att alla har tillgång till en bostad motiveras allt oftare med bestämmelserna i socialtjänstlagen, en lag som tar sikte på de ekonomiskt sämst ställda hushållens situation.

De allmännyttiga bostadsföretagen kan betraktas från olika utgångspunkter. För kommunerna är bostadsföretaget deras viktigaste instrument för att påverka bostadsförsörjningen och därmed den långsiktiga samhällsutvecklingen. Det handlar då inte bara om att garantera tillräckligt med hyresbostäder av rätt kvalitet och rätt orter. Genom den

48 Utgångspunkter för förslagen SOU 1999: 148

grundläggande princip som etablerades efter kriget, att de allmännyttiga bostadsföretagen inte skall producera bostäder enbart för hushåll med låga inkomster, s.k. socialbostäder, utan tvärtom skall erbjuda bostäder som är attraktiva för breda grupper av hushåll, agerar de på bostadsmarknaden för att undvika en uppdelning av samhället i privilegierade och underprivilegierade grupper.

Det råder en bred uppslutning kring bedömningen att skillnaderna i ekonomiska förutsättningar för människorna ökat i det svenska samhället, detta som ett resultat av de hårda inskränkningarna i välfärdssystemen som tvingats fram av 1990-talets ekonomiska kris. För den som inte accepterar att klyftorna i samhället fortsätter att öka, även nu när samhällsekonomin skapar större handlingsutrymme för en rättfärdig

och rättvis politik, är de allmännyttiga bostadsföretagen en omistlig

tillgång. Då blir det uppenbart att allmännyttan inte har varit ett projekt, att det finns en roll, lika väsentlig som någonsin, för dessa bostadsföretag präglade av de värderingar som väglett den svenska allmännyttan under efterkrigstiden.

Vid en bedömning av de allmännyttiga bostadsföretagens betydelse

för kommunerna är det också viktigt att erinra om bostädemas karaktär av infrastruktur. Vägar, vatten- och avloppssystem och andra tekniska försörjningssystem är nödvändiga för ett samhälles utveckling. På samma sätt är en väl fungerande bostadsmarknad av avgörande betydelse för den framtida utvecklingen. Så har det alltid varit.

I takt med den tekniska utvecklingen och strukturförändringama öppnar sig nya möjligheter för de kommuner som kan erbjuda människorna goda miljöer samt goda och ekonomiskt attraktiva bostäder utan krav på ekonomisk insats.

Det är en realitet att sambandet mellan arbetstillfällen och bostadsort håller på att vända som ett resultat av den moderna informationstekniken, även om betydelsen av och möjligheterna till distansarbete inte skall överdrivas.

Företag inom IT-branschen utgör bra exempel på moderna sektorer som växer sig starka på nya orter i kraft av de möjligheter som dessa erbjuder. Företagen efterfrågar attraktiva och goda förutsättningar för erfarenhetsutbyte med andra företag. Om arbetskraften under industrisamhällets epok fick söka sig till arbetstillfällena kommer företagen i framtiden att i allt större utsträckning förlägga sin verksamhet till de orter där den attraktiva arbetskraften finns. Mot bakgrund detta

av gäller det för kommunerna att skapa sådana förutsättningar att de upplevs som attraktiva bostadsorter.

För att lyckas i denna ambition är det viktigt att, så långt det är möjligt, kunna styra kostnadsutvecklingen för boendet. Denna direkta

SOU l999: 148 Utgångspunkter för förslagen 49

möjlighet har kommunerna tack att bostadsföretaget driver verkvare samheten enligt en långsiktig självkostnadsprincip. Det allmännyttiga bostadsföretagets hyressättning får dessutom betydelse för kostnadsnivån inom resten hyressektom, som ett resultat av företagens roll vid prövning skälig hyra inom ramen för av av bruksvärdessystemet. På de flesta lokala bostadsmarknader är föremarknadsandel dessutom så stor idag att de sannolikt skulle tagens komma spela prispressande och kvalitetsdrivande roll även att samma denna särskilda roll. Detta inte minst de idag på de flesta håll utan som dem känner till förhållandena uppfattas ledande när det av som som gäller kvalitet och professionalitet. Att överlämna den viktiga frågan boendekostnaden helt till de ekonomiska marknadskraftema är att om avsäga sig viktiga möjligheter att påverka den lokala samhällsut-

vecklingen. bostadens centrala betydelse för enskilda människors frihet Det var och möjligheter att förverkliga sina livsprojekt ursprungligen som motiverade samhällets inom området. Internationella engagemang studier visar också att alla utvecklade samhällen, på ett eller annat sätt, har utformat särskild bostadspolitik. Bostadens grundläggande been tydelse kan självfallet inte heller ifrågasättas i dagens samhälle. Med siktet inställt på framtiden har människornas ökade rörlighet tillkommit ytterligare motiv för detta engagemang; inte minst visar som utvecklingen inom Europa detta. Med fri rörlighet för människor och kapital samt med ökade språkkunskaper skapas allt större förutsättningar för ett liv olika platser under olika delar av livet. Valfriheten på arbetsmarknaden, valfriheten att välja utbildning och bostadsort blir allt större. Utvecklingen, inte minst på kommunikationsområdet, skapar potential för individer och företag att göra rationella val en enorm utifrån behov och värderingar. Detta gäller både inom landet sina egna och mellan olika länder. Studier visar ökande andel människor, att en inte minst den generationen, utnyttjar dessa möjligheter i allt yngre högre utsträckning. Det är i ljuset detta självklart med väl fungerande bostadsav marknader. Det behövs lokala bostadsmarknader som erbjuder möjligheter att snabbt och utan stora ekonomiska uppoffringar byta bostad. Det är väsentligt för människornas möjlighet till inflytande över sina liv, också för tillväxt och sysselsättning. Skatteregler och egna men historiskt hög inflation har gjort det privatekonomiskt lönsamt att investera sparrnedel i ägda bostäder. Baksidan detta är den högre riskav nivån för enskilda följer att bli beroende priserna på fastigsom av av hetsmarknaden när det kommer erbjudanden om nya arbetsmöjligheter eller till och med i andra länder. Detta talar för att hyresandra orter

50 Utgångspunkter för förslagen SOU 1999: 148

rätten kommer att framstå som den upplåtelseform kommer att som vara den mest efterfrågade i framtidens samhälle. Sett ur kommunernas perspektiv blir det mot bakgrund detta allt av viktigare att ha tillgång till, och inflytande över, aktör på denna del en av bostadsmarknaden. Hyresfastighetema kommer i framtiden i ännu

högre utsträckning att kommunens kanske viktigaste infrastruktur. vara Det är bostadssituationen och boendemiljön kommer att som vara kommunernas viktigaste konkurrensmedel då arbetslivet inte längre

domineras tung basindustri. av

3.3 Valfrihet och

inflytande

På de allra flesta bostadsmarknader är det idag möjligt välja att hyresvärd. Ett av alternativen, i de allra flesta kommuner, är det

allmännyttiga bostadsföretaget inte kräver ersättning än den

som mer långsiktiga självkostnaden. För att lösa den enskildes bostadsfråga är det alltså inte nödvändigt att bidra till någon vinst på insatt annans kapital. I den delen kan de allmännyttiga bostadsföretagen jämföras med de friskolor och vårdanläggningar bedrivs i stiftelse- eller som kooperativ form vid sidan kommun och landsting. av Den större frihet som hyresrätten erbjuder i jämförelse med övriga upplåtelseforrner på bostadsmarknaden har emellertid ett pris för den enskilde. När valet hyresvärd väl är gjort är valfriheten begränsad. av Det är hyresvärden som ansvarar för fastigheten och beslutar vilken om service som skall erbjudas hyresgästerna. Som framgår termen kan av hyresgästen betalande gäst. De försök gjorts, främst ses som en som inom den allmännyttiga hyresrätten, med olika former boinflytande av

har sina givna begränsningar. Det är fastighetsägaren äger fastig-

som heten och av detta följer också ansvaret både för den dagliga skötseln

och fastighetens långsiktiga vård.

Att detta skapar ett betydande beroendeförhållande för hyres-

gästerna är uppenbart. Det har också föranlett statsmakterna att relativt ingående reglera vilka kontraktsfonner kan för som accepteras

umgänget mellan fastighetsägarna och hyresgästerna. Den snabba omstrukturering sker olika fastighetsbolags

som av portföljer leder till att stor mängd hyresgäster får fastighetsen nya ägare. Hyresgästema saknar nästan helt möjligheter att påverka dessa förändringar. Det kan antas att det ökade utländska intresset för den

svenska fastighetsmarknaden, tillsammans med ett i ekonomiskt avseende öppnare Europa, kommer att ytterligare påskynda omstruktu-

reringen.

SOU 1999: 148 Utgångspunkter för förslagen 51

Detta beroende för bostadskonsumentema är emellertid inte nödvändigt. Genom förekomsten allmännyttiga bostadsföretag utan av med krav på vinstutdelning finns ett alternativ som gör det möjägare ligt för hyresgäster att ha inflytande över sin egen, och med grannarna gemensamma, bostadssituation.

3.4 Allmännyttan och demokratin

De allmännyttiga bostadsföretagens existens kan motiveras med att de förtroendevalda i kommunen mot bakgrund ovanstående har ett inav för tillgodose det behov och den efterfrågan på bostäder strument att finns idag och i framtiden. Därmed kan konstateras att det egentsom liga syftet med bolagen inte är det kommunala ägandet i sig, utan omde människor bor i kommunen. Det är kommunsorgen om som invånarnas tillgång till goda och välskötta bostäder det handlar om. Det deras önskemål, behov och värderingar i sista hand skall vara är som styrande för hur företagen sköts och utvecklas. En återkoppling till resonemanget bostäderna som infrastruktur om låter sig här göras. Den kommunala uppgiften att äga bostadsföretaget kan då naturlig insats för att tillse att denna infrastruktur ses som en kommer till stånd och bevaras. På gång är det en sak för samma brukarna för skötsel, vård, daglig tillsyn och trivsel i att ta ansvar fastigheterna och närmiljön. Denna kombination skapar förutsätt-

ningarna för kunna erbjuda ett självkostnadsaltemativ också på

att hyresmarknaden. Ett alternativ som ger samma makt och inflytande över det dagliga livet ägd bostad gör, men utan de risker som som en följer ägandet. Detta är ett alternativ också är öppet för dem av som ekonomiska och andra skäl är utestängda från ägarmarknaden. som av De allmännyttiga företagen har bit kvar tills dessa mål är uppen Traditioner och etablerade regleringar förhindrar utveckling i

fyllda. en

denna riktning. Och kanske har inte heller alla, sig kommuner eller vare hyresgäster, dessa möjligheter att utveckla och modernisera ännu sett hyresrätten inom allmännyttan. Med öppen attityd och vilja till en en nytänkande finns emellertid stor potential för ökad delaktighet och en inflytande. En sådan vilja finns hos många människor som väljer att lösa sin bostadsfråga hos de allmännyttiga bostadsföretagen, det vill de företag drivs utan vinstintresse och enbart har hyressäga som som gästernas välfärd i centrum. Att det är angeläget att detta sätt flytta fram positionerna för demokrati och delaktighet i samhället visar de många opinionsundersökningar pekar bristande förtroende för politiken och som

etablerade partier. Samtidigt visar Statsvetenskapliga studier ett stort

52 Utgångspunkter för förslagen SOU 1999: 148

intresse och engagemang för de lokala vardagsfrågoma hos breda

grupper. I bostadsområden med hög arbetslöshet och med många inflyttade från andra länder kan ett ökat hyresgästinflytande viktig brygga vara en i det nya samhället att det bryter utanförskap och isolering. genom Detta gäller inte minst för områden präglas att de boende utgår som av från andra traditioner och där det råder bristande språkkunskaper. Exempel från allmännyttan både i Sverige och i andra länder visar att gemensamt boinflytande kan leda till sociala nätverk och frigöra nya mänskliga skulle förbli outnyttjade. resurser som annars Att det är möjligt att åstadkomma detta redogörs för i detta betänkande. Det kommer då också att visa sig att det inte är nödvändigt med det kommunala ägandet. Det kan till och med finnas argument för att hyresgästerna i gemenskap skall ta över inte bara inflytande, utan också ägaransvar för det kanske är det allra viktigaste för stärka som att deras förutsättningar att förverkliga sina drömmar och livsmål bo- staden.

3.5 Utgångspunkter

Mot bakgrund utredningsdirektiven och mitt förda av resonemang om allmännyttans betydelse den svenska bostadsmarknaden lägger jag följande fem utgångspunkter till grund för mina förslag:

dispositiva regler

ökat hyresgästinflytande

möjlighet att bo till självkostnad allmännyttan till för alla konkurrens på lika ekonomiska villkor.

Dispositiva regler

Det är kommunerna har ansvaret för bostadsförsörjningen på lokal som nivå. Staten tillhandahåller de legala och finansiella instrumenten. Detta innebär att staten beslutar det övergripande regelverk om som styr kommunens verksamhet inom bostadsförsörjningen. Det råder bred politisk enighet om att denna rollfördelning är ändamålsenlig och jag ser ingen anledning att ifrågasätta den. Utredningen syftar således till att föreslå vilka legala och finansiella instrument skall gälla för de som

allmännyttiga bostadsföretagen i framtiden.

Min utgångspunkt är att kommunen även fortsättningsvis skall ha det övergripande ansvaret för utformningen den lokala bostadsav

SOU 1999: 148 Utgångspunkter för förslagen 53

politiken, och kommunallagen ligger därför till grund för utredningens arbete. Jag utgår samtidigt ifrån att kommunerna i de allra flesta fall fortsättningsvis kommer att äga de allmännyttiga bostadsbolagen. även De förslag till regelverk för allmännyttan jag redovisar skall nytt som kunna tillämpas på olika sätt beroende på hur kommunen väljer att ta

och på de lokala förutsättningarna. sitt ansvar Det är hyresgästerna och kommunen så långt det är möjligt, som, skall komma överens verksamhetsformer, samverkan, partnerskap om och ägarförhållanden. Syftet med mina förslag är att skapa förutsättningar för sådan utveckling och i någon mån garantier för att så skall en kunna ske. De icke dispositiva lagändringar föreslås syftar till att som utveckla tillämpningen vissa regler i kommunallagen, till att av ökat hyresgästinflytande och till att garantera rätten att bo

underlätta ett

till självkostnad.

3.5.2 Ökat hyresgästinflytande

Alltmer välutbildade medborgare kräver att få att säga till inte mer om, minst i det rör vardagen. Beslut bör fattas så nära de berörda som som möjligt, och helst de berörda själva. Jag att alla boende skall av anser ha så stort inflytande möjligt över sin bostad. ett som Den själv äger sin bostad har inte bara inflytande utan verklig som makt över sitt boende. I bostadsrätt har man ett stort inflytande över den lägenheten och ett begränsat inflytande över huset, men tillegna har de boende all makt över fastigheten. sammans Inom hyresrätten är det i grunden fastighetsägaren som har all makt, visst inflytande över lägenheterna och huset kan överlåtas till men hyresgästerna till följd lag eller avtal. Jag inte att det finns av anser några skäl till att de har valt hyresrätt skall ha mindre möjlighet att som bestämma i sitt hem och över sitt boende än de som valt en annan upp-

låtelsefonn. Detta kan dock aldrig vara ett krav på hyresgästerna, utan

möjlighet för dem som så önskar. en Det därför naturligt att varje hyresgäst så långt det är möjligt är skall ha makt över sin lägenhet trots att han eller hon inte äger utan hyr

den, och att de boende tillsammans skall ha möjlighet att utöva ett reellt inflytande i de frågor där de vill utöva inflytande. gemensamma Hyresgästinflytandet kan utövas i princip tre olika nivåer. I varje lägenhet bör den enskilda hyresgästen ha möjlighet att bestämma så

mycket möjligt. I varje kvarter eller bostadsområde bör hyressom gästerna tillsammans ha ett långtgående inflytande. I det allmännyttiga

bostadsföretaget fattas övergripande och strategiska beslut som sätter

spelreglerna för det enskilda och det lokala hyresgästinflytandet. Ett

54 Utgångspunkter för förslagen SOU 1999: 148

ökat boinflytande förutsätter att hyresgästerna får möjlighet till inflytande också över dessa beslut. Inflytandet skall på varje nivå utövas de hyresgäster är beav som rörda. För att detta skall fungera praktiskt krävs att hyresgästerna organiserar sig på lämpligt sätt. Dessa organisationer bör endast representera de hyresgäster som bor i fastigheterna. Jag också att makt anser och inflytande bör kopplas ihop med Förslagen bygger på dessa ansvar. principer.

3.5.3 att bo till

Möjlighet självkostnad

Det skall finnas reell möjlighet att bo till självkostnad. Den en som äger sin bostad eller bor med bostadsrätt gör detta. Amorteringar betraktas som ett slags eget sparande och boendet blir i bästa fall biett drag till den egna förmögenhetstillväxten. Någon vinst delas till som ut någon annan uppkommer inte. Jag anser att även de bor med hyresrätt skall ha möjlighet bo som att utan att bidra till någon förmögenhetstillväxt. Därför är det annans viktigt att en ansenlig del av hyresmarknaden drivs efter dessa principer. På bostadsmarknaden uppfyller de allmännyttiga bostadsföretagen denna uppgift. Det är väsentligt att valfriheten på bostadsmarknaden upprätthålls och att det allmännyttiga boendet utgör ett reellt och attraktivt alternativ. En livskraftig bostadsmarknad kännetecknas självfallet också av att det finns vinstdrivande alternativ, vilket främjar konkurrensen.

3.5.4 till för alla

Allmännyttan

Med allmän brukar något omfattar alla och med nyttig avses som något har fördelaktig kvarstående verkan. Syftet med allmännyttan som kan sägas vara att uppnå båda delarna. Allmännyttan har varit tillgänglig för alla medborgare, det har till exempel inte funnits något inkomsttak eller andra regler utestängt vissa från boendesom grupper

formen. Allmännyttan har också bidragit till välfärdsutvecklingen och

den sociala utvecklingen i landet att erbjuda mycket genom ett stort antal bostäder med god kvalitet till rimliga hyror. Allmännyttan är per definition icke-diskriminerande. För att allmännyttan även fortsättningsvis skall kunna ett positivt bidrag till ge

samhällsutvecklingen måste den tillgänglig för alla. Något

vara inkomsttak skall därför inte tillämpas. Att de allmännyttiga bostäderna

är tillgängliga för alla är emellertid inte tillräckligt. Allmännyttan

Utgångspunkter för förslagen 55 SOU 1999: 148

attraktiv för alla. Det är viktigt med ett brett utbud av måste även vara bostäder, olika hustyper, lägen och standardnivåer samt goda möjligheter till individuellt utformade hyresavtal.

3.5.5 Konkurrens lika ekonomiska villkor

Fram till början 1990-talet hade allmännyttan vissa förmånligare

av villkor för till exempel räntestöd och beskattning. Dessa gynnande särregler har, tidigare beskrivits i detta betänkande, avvecklats

som under 1990-talet. Därigenom har det uppstått konkurrens lika

en ekonomiska villkor mellan allmännyttiga och privata hyresvärdar.

konkurrens har varit vitaliserande för båda aktörerna. De all- Denna männyttiga företagen har i utsträckning arbetat med att öka sin

stor

och affärsmässighet, vilket överlag har lyckats bra.

professionalism

Allt detta har gynnat hyresgästerna.

Enligt min uppfattning har detta varit positiv utveckling och jag

en

ingen anledning återgå till de tidigare reglerna eller ens till det ser att förhållningssätt dessa representerade. Det stöd staten finner det

som

ekonomiskt hushåll bör inte kanaliseras via särangeläget att ge svaga skilt stöd till de allmännyttiga bostadsföretagen, utan direkt till hushållen själva för motverka segregation på socioekonomiska

att en grunder.

dock det är rimligt att lagstiftningen på vissa punkter

Jag anser att

till de särskilda förutsättningar gäller för icke-vinstanpassas som utdelande företag.

ååzi maa :Qi imáåiw E51351äꧧf$.åiái

låg; aâåün aâzámáaaø

Jåeømâ;

swhâç. :IL

likt

whgjxüa;g t i 1 ,r

ågüåcêzzåif ; f ; V

xâwâiázâ

"áâââäâfgáäs

4 för

Regler allmännyttighet

4.1 Allmännyttiga bostadsbolag en

- ny

företagsfonn

I direktiven anförs att jag skall klarlägga efter vilka kriterier det skall bedömas ett bostadsföretag skall inta den särställning som det inne-

om bär att ett allmännyttigt företag. Det förutsätts i direktiven att all-

vara männyttiga företag kan bedrivas i form aktiebolag, stiftelser eller

av ekonomiska föreningar.

Jag har valt att utforma ett förslag till särskild företagsform för

en affärsdrivande företag som har som syfte att bedriva sin verksamhet utan att dela ut vinst till ägaren. Dessa företag kan sedan i sin tur ägas

det allmänna i form kommuner och landsting, privata intresav av av senter eller brukare och hyresgäster. Genom den valda lösningen

av

ändamålsenlig företagsform för non-profit-verksamhet skapas kan en utan omfattande och komplicerade tilläggsbestämmelser i de regelverk

gäller för olika associationsformer. Den nya företagsformen kan, som

bortser från de regler som motiveras av verksamhetens inriktom man ning på bostadsförsörjning, även till andra områden för icke-

anpassas vinstutdelande affärsverksamhet. Jag kommer sålunda inte att presentera förslag till ändringar eller kompletteringar i aktiebolagslagen, stiftelselagen eller ekonomiska föreningar.

lagen om

Den lag allmännyttiga bostadsbolag som jag föreslår tar sin ut-

om gångspunkt i aktiebolagslagen och kommunallagen. Företagen förutsätts bedriva ekonomisk verksamhet på en marknad i konkurrens med övriga aktörer vilka i stor utsträckning arbetar i aktiebolagets form. Inte minst konkurrensneutralitetsskäl är det värdefullt att allmännyttiga

av bostadsföretag så långt det är möjligt och ändamålsenligt har att tilllämpa ett likartat regelverk.

Utgångspunkten med kommunallagen är lätt att motivera eftersom kommunerna när de driver näringsverksamhet har att iaktta restriktionen att göra detta utan vinstintresse. Dessutom är huvuddelen av dagens allmännyttiga bostadsföretag kommunägda aktiebolag. Det kan förutsättas att kommunerna också i framtiden kommer att vara domi-

58 Regler för allmännyttighet

nerande som ägare till allmännyttan, varför det är rimligt att det nya regelverket väl anknyter till grundläggande kommunalrättsliga principer och praxis. Den nya företagsfonnen förutsätts vara tillgänglig inte bara för kommunerna utan också för andra aktörer har intresse att delta i som av bostadsförsörjningen utan eget vinstintresse. Redan i dag finns ett mindre antal stiftelser som har till uppgift att tillhandahålla bostäder, ibland till människor med särskilda behov t.ex. äldre och handikappade. Som kommer att framgå mina förslag kan det i framtiden av också finnas intresse hos företagens hyresgäster att helt eller delvis överta ägandet av det kommunala bostadsföretaget från kommunen. Med det regelverk som jag föreslår kan också den tillåtna avkastningen insatt kapital eventuellt vara intressant även för andra långsiktiga kapitalplacerare. I vilken omfattning detta kan inträffa är svårt att förutse, men det viktiga är att göra detta möjligt. Förutom de generella egenskaper jag föreslår skall karaksom terisera icke-vinstutdelande företag kommer jag att föreslå att sådana företag på bostadsområdet också skall kännetecknas ett i förhållande av till i dag utvecklat boinflytande. Detta skall gälla för alla dessa företag oavsett om de ägs av kommunen eller av andra aktörer t.ex. stifsom telser och kooperativa föreningar. Samtidigt grundprincipema är för alla allmänsom gemensamma nyttiga bostadsföretag motiverar grundläggande kommunaldemokratiska principer att de företag som ägs av kommunerna tillämpar ett antal särbestämmelser. Jag föreslår därför att offentlighetsprincipen, lokaliseringsprincipen och lagen om offentlig upphandling obligatoriskt skall tillämpas enbart av de allmännyttiga bostadsföretag där kommunen har ett avgörande inflytande. Mina förslag tar fasta på behovet av att det även i framtiden skall finnas bostadsföretag på hyresmarknaden driver sin verksamhet som utan att dela ut vinst till någon utomstående i större utsträckning i än en lagstiftningen definierad skälig avkastning på insatt kapital. Dessa företag ägs i utgångsläget nästan uteslutande av kommunerna, men mina förslag öppnar möjligheter för kommunerna att vidga ägandet genom att sälja andelar till andra intressenter eller erbjuda hyresgästerna ett gemensamt delägarskap. Det kan i framtiden, om mina för-

slag genomförs, vara möjligt med allmännyttiga bostadsföretag

som delägs av olika intressenter eller startas andra än kommunen. som av

Med utgångspunkt i kommunallagens allmänna kompetensstadgande finner jag det naturligt att samtliga kommunägda bostadsföretag

automatiskt förklaras allmännyttiga när den lagstiftningen som nya träder i kraft. Riksdagen har uttalat att kommunernas rätt att bedriva bostadsverksamhet har sin grund i kommunens allmänna kompetens att

SOU 1999: 148 Regler för allmännyttighet 59

tillgodose allmänna intressen i kommunen. Det är då svårt att tänka sig att det skulle vara förenligt med den kommunala kompetensen om kommunerna möjlighet att äga bostadsföretag som inte har till

gavs syfte att just tillgodose ett allmänt intresse. Denna uppfattning styrks också det förhållandet att kommunen inte har rätt att driva närings-

av verksamhet om syftet med detta är att erhålla vinst.

Det kommunala ägandet är dock ingen huvudsak. Det måste ankomma på kommunerna själva att bedöma i vilken utsträckning de an-

att bostadsföretaget har så viktig roll för kommunens utveckling ser en att det motiverar ett eget ägaransvar för företaget, eller om kommunen vill ta ansvar för bostadsförsörjningen på annat sätt.

Sammanfattningsvis föreslår associationsform skapas

jag att en ny för allmännyttiga bostadsbolag. Dessa företag har som uppgift att tillhandahålla hyresbostäder till alla medborgare utan särskilda kvalifikationsregler såsom låg inkomst eller sociala handikapp. Företagen skall bedriva sin verksamhet utan vinstintresse och ha organisation som

en medger ett betydande inflytande för de boende.

I detta kapitel preciseras vilka regler jag anser skall gälla för dessa företag. Jag tar därvid först upp de regler som föreslås gälla för alla företag oavsett ägare. Därefter beskriver jag de regler som bör gälla för kommunägda företag.

Eftersom den helt dominerande delen av företagen kommer att vara kommunägda har jag valt att i huvudsak motivera mina förslag med utgångspunkt i de förhållanden bör gälla för företag där kom-

som munen har det dominerande ägarinflytandet.

60 Regler för allmännyttighet

4.2 Regler för

samtliga allmännyttiga bostadsbolag

Förslag

Ett allmännyttigt bostadsbolag hyr ut bostäder med hyresrätt. I företagets fastighetsbestånd kan också finnas lokaler olika slag, s.k. av bostadskomplement. Ett allmännyttigt bostadsbolag tillhandahåller inte bostäder med upplåtelseform. Företaget kan också på uppdrag annan av kommunen eller annan mot ersättning förvalta fastigheter ägs som av denne. Ett allmännyttigt bostadsföretag skall ha ett tillräckligt grundkapital som dock uppgår till minst två procent fastighetskapitalet. Utöver av detta grundkapital kan ägaren tillföra ytterligare kontanta medel i form av ägartillskott. Någon utdelning utöver skälig avkastning är inte tillåten. Det överskott som kan uppkomma i verksamheten skall användas för att konsolidera och utveckla företaget. Om företagets vinst så medger har ägaren rätt att erhålla skälig en avkastning som svarar mot den genomsnittliga upplåningsränta som under verksamhetsåret tillämpats för kommunerna. Den del föreav tagets egna kapital som ägaren tillskjutit, i form grundkapital eller av övrigt ägartillskott, skall utgöra underlag för skälig avkastning. Företaget kan endast ingå i koncern under förutsättning att samtliga företag i koncernen är allmännyttiga bostadsbolag. De allmännyttiga bostadsbolagen utvidgade möjligheter att ges arbeta med periodiseringsfonder. Ett allmännyttigt bostadsföretag tillämpar ett fördjupat boinflytande i enlighet med vad framgår i kapitel som

4.2.1 Företagens verksamhetsområde

De allmännyttiga företagen tillkom ursprungligen för att komma till rätta med den svåra situationen på bostadsmarknaden. Det är självklart att företagens kämverksamhet har varit och kommer att att bygga vara och förvalta bostäder. Jag förutsätter att företagen även fortsättningsvis skall ha möjlighet att ta ett mer samlat ansvar för boendemiljöer och boendekvaliteter i bostadsområdena. Bostadsföretaget är i normala fall den ekonomiskt och kompetensmässigt starkaste aktören i många bostadsområden. Nya

SOU 1999: 148 Regler för allmännyttighet 61

regler för de allmännyttiga företagen får inte leda till att företagens viktiga samhällsuppgifter i detta avseende försvåras.

Det är uppenbart att detta för med sig ett behov att äga och för-

av valta också fastigheter innehåller lokaler av olika slag. Till en god

som boendemiljö hör väl fungerande kommersiell och offentlig service.

en Det är naturligt att bostadsförvaltaren också tar aktiv del i strävandena att tillhandahålla sådan service i bostadsområdena. Dagens allmännyttiga bostadsföretag förvaltar ett omfattande lokalbestånd. De företag

är anslutna till SABO äger och förvaltar sammanlagt cirka 8 milsom joner kvadratmeter lokaler.

Under år har det blivit vanligare, främst i mindre kommuner,

senare att fastighetsförvaltningen samordnats så att bostadsföretaget också fått ansvaret för att förvalta kommunala lokaler. Denna utveckling moti-

ofta rationaliseringskrav och behovet att utnyttja knappa veras av av

så effektivt möjligt. Det är uppenbart att en sådan utveckresurser som ling inte får försvåras begränsningar i de allmännyttiga bostads-

av nya företagens kompetensområde. Företagen kan med mitt förslag även fortsättningsvis uppdraget för lokaler av detta slag.

ges att ansvara Dock bör lokalerna ägas av kommunen.

4.2.2 Icke-vinstutdelande företag

Jag föreslår att de allmännyttiga bostadsföretagen skall vara ickevinstutdelande företag. Den som har skjutit till medel till företaget skall ha rätt till skälig avkastning dessa. Någon utdelning därutöver är inte tillåten. Det överskott företaget bör sträva efter skall användas

som för att konsolidera och utveckla företaget.

Mitt uppdrag är enligt direktiven att lämna förslag till hur ickevinstdrivande bostadsföretag kan organiseras och driva sin verksamhet. Detta innebär inte att företagen skall fungera som renodlade självkostnadsföretag. Begreppet självkostnad är komplicerat i teoretiskt avseende och mycket svårt att tillämpa i praktiken. Det uttalas dessutom i direktiven att företag agerar på marknaden måste ges möjlighet att

som

vinstmedel för att kunna utvecklas, konsolideras och framgenerera gångsrikt konkurrera på marknaden.

Eftersom det i dag i huvudsak är kommunerna som är ägare till de företag kommer att omfattas av ett nytt regelverk för allmännyttan

som är det naturligt att detta regelverk till vad som sedan länge

anpassa gäller för dessa företag. Därigenom minimeras de förändringar i företagens verksamhet ett nytt regelverk leder till.

som

Jag har valt att definiera gränsen mellan det allmännyttiga bostadsbolaget och dess konkurrenter marknaden så att de allmännyttiga

62 Regler för allmännyttighet SOU 1999: 148

bolagen kan dela ut vinst endast i begränsad utsträckning och relaterat till det kapital som ägaren i form av likvida medel ställt till företagets förfogande. Huvudprincipen kan sägas att företagen är icke-vinst-

vara utdelande samtidigt som en skälig avkastning på det ursprungliga och kontant tillförda ägarkapitalet är tillåten.

Mina förslag kan sägas utgöra en viss modernisering av vad som gällt alltsedan den moderna allmännyttan skapades för femtio år sedan. Förslaget vad gäller förutsättningarna för vinstutdelning utgår från de kommunalrättsliga principer som gällt under lång tid, men som kommit att tillämpas litet friare under senare år.

Genom att anpassa reglerna för utdelning och avkastning på insatt kapital till vad som följer av kommunallagen och de principer som denna bygger på undviks en diskussion om huruvida det i framtiden kommer att vara förenligt med den kommunala kompetensen för kommunerna att behålla ägaransvaret för dessa bostadsföretag.

Kommunernas allmänna befogenheter regleras i kommunallagen. Den anger att kommuner och landsting själva får ha hand sådana

om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, kommun, ett annat landsting eller

en annan någon annan.

Kommunerna har en oomtvistad rätt att vara verksamma på rad

en områden som vanligen ses som en del av näringslivet, t.ex. bostadsföretag, el-, gas- och värmeverk, renhållningsverk och trafikföretag. Sådana verksamheter sedvanlig kommunal affärsverk-

är att anse som samhet.

Den bestämmelse som främst är av intresse i detta sammanhang är att företagen förutsätts arbeta utan vinstsyfte, det s.k. spekulationsförbudet som framgår av 2 kap. 7 § i kommunallagen. Bestämmelsen föreskriver att kommunerna får driva näringsverksamhet, om den bedrivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster medlemmarna i kommunen.

Genom ett riksdagsbeslut 1987 fastställdes hur stor avkastning kommunen kan erhålla från sitt bostadsföretag utan att detta förlorar sin allmännyttiga status.

I propositionen som förelåg riksdagsbeslutet anförde statsrådet att en utdelning som ger en avkastning på aktiekapitalet utöver vad

som svarar mot normal upplåningsränta för långfristiga krediter, inte kan anses förenlig med kravet att företaget skall arbeta utan vinstsyfte."

I propositionen anförde regeringen vidare att kravet att verksamheten bedrivs utan enskilt vinstsyfte inte bör tolkas så att en åtgärd

" Prop. 1986/872168.

SOU 1999: 148 Regler för allmännyttighet 63

l

varigenom aktiekapitalet höjs till följd av att anläggningstillgångar i företaget stigit i värde, eller till följd av att ett överskott i verksamheten från ett år förs över till räkning, skall anses utgöra otillåten vinstut-

ny delning. Förbudet mot vinstutdelning bör endast avse ett beslut av företaget att ett års överskott som aktieutdelning dela ut ett sam-

av manlagt belopp överstiger normal årsränta på av ägarna direkt till-

som skjutet kapital.

Ett ytterligare klargörande finns i förordningen 1999:610 om skälig avkastning vid utdelning från kommunala bostadsföretag. Där föreskriver regeringen vilken procentsats skall gälla för skälig av-

som kastning. Under kalenderåret 1999 bestämdes den skäliga avkastningen till fem procent. Riksdagen har i enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionen beslutat att ett kommunalt bostadsföretag skall få lämna utdelning högst 7,5 procent under år 2000 på det av

en om kommunen direkt tillskjutna kapitalet. Detsamma skall gälla för utdelningar och aktieägartillskott tillförs verksamheter inom samma

som koncern och inte huvudsakligen förvaltning av bostads-

som avser

fastigheter.

Mitt förslag anknyter till dessa gällande bestämmelser vad avser

nu skälig avkastning till ägaren. Den tillåtna utdelningen skall baseras på det kapital ägaren tillfört som grundkapital, det vill säga med

som undantag för lån, apportegendom och kapital som tillkommit genom fondemission.

Många allmännyttiga företag har av historiska skäl en begränsad soliditet, verkar på bostadsmarknader och är utsatta för sväng-

svaga ningar på marknaden som inte går att möta genom intäktsökningar eller snabba anpassningar kostnadsbilden. Dessa företag behöver därför

av från tid till tillfälliga ägartillskott för att finansiera outhyrda

annan lägenheter, eller för att åstadkomma mer genomgripande anpassningsåtgärder syftar till att förbättra framtida års resultat.

som

Det är rimligt att de kommuner som på detta sätt tagit sitt ägar-

för bostadsföretaget kompenseras i den utsträckning företagens ansvar resultat i framtiden skapar utrymme för detta. Jag föreslår därför att i det kapital rätt till utdelning också får inräknas den del av

som ger företagets egna kapital som tillförts i form av kontanta ägartillskott utöver grundkapitalet.

l några uppmärksammade fall har det kommunägda bostadsföretaget förlorat sin allmännyttiga status. Skälet har varit att kommunen avstått från utdelning under tidsperiod för att sedan erhålla mer än vad som

en varit tillåtet ett enskilt år. Nuvarande regler kan därför leda till att de kommuner har möjlighet kräver den årliga skäliga avkastningen,

som

2 Prop. 1999/2000:

64 Regler för allmännyttighet

även om den kommunala ekonomin tillåter att man avstår och det skulle vara bra dessa medel stannade kvar i företaget.

om

Med en möjlighet att utge den skäliga avkastningen till tre år i

upp efterskott skulle dessa kommuner kunna avvakta med krav på utdelning eftersom de då alltid, förutsättningarna tillåter, kan erhålla utdel-

om ning i efterhand.

4.2.3 Koncerner

Jag föreslår att allmännyttiga bostadsföretag endast skall kunna ingå i en koncern under förutsättning att samtliga dotterbolag i koncernen är allmännyttiga enligt den föreslagna lagen om allmännyttiga bostadsbolag. Mitt motiv för detta är att underlätta genomlysningen före-

av tagen och att de boende skall kunna känna en trygghet i att de hyror som de betalar till företaget enbart används till att utveckla bostadsföretaget. Detta förslag innebär förändrade förutsättningar för de kommuner som i dag äger kommunala bostadsföretag som ingår i kom-

en munal koncern.

Under 1990-talet har det blivit vanligare att kommunerna organiserar ägandet i olika former av koncembildningar. Det grundläggande syftet är i allmänhet att möjliggöra skattemässig kvittning vinster

en av och förluster mellan företagen ingår i koncernen. Därutöver finns

som även motiv som att samordna ägarfunktionen. Denna flyttas på detta sätt från kommunen till koncernens moderbolag, vilket kan innebära att den politiska styrningen kan samordnas på ett annat sätt än bolagen

om är direktägda var för sig. Det innebär dock samtidigt att insyn och möjligheter till debatt begränsas i viss utsträckning.

Det finns inte någon fullständig statistik beskriver förekomsten

som av koncerner, men år 1997 hade 142 av landets kommuner inrättat koncerner. Uppskattningar som har gjorts visar att koncembildning finns i ungefär var tredje kommun som har mer än ett aktiebolag. Koncerner är vanligast förekommande i stora och medelstora kommuner.

Enligt SABO:s statistik ingår cirka tredjedel de drygt 300

en av medlemsföretagen som dotterföretag i en kommunal koncern.

Med den vinstutdelningsrestriktion som jag föreslår, minskar fördelarna för kommunerna med att förvalta aktierna i bostadsföretaget genom en koncern. Koncembidrag kan liknas vid avkastning, vilken enligt föreslagna bestämmelser är begränsad.

13 Svenska Kommunförbundet, 1999.

SOU 1999: 148 Regler för allmännyttighet 65

Undantag från koncemregeln bör medges i de fall där kommunen är ägare till flera bostadsföretag och samlar dessa i en koncern som uteslutande består allmännyttiga bostadsbolag.

av

Det har vuxit fram praxis i många kommunala koncerner, som

en innebär att dotterbolagen ett koncembidrag motsvarande vinsten.

ger Moderbolaget återlämnar sedan detta bidrag med avdrag för den skatt

skulle ha betalats. Jag har därför övervägt att utforma mitt som annars förslag så att företagen skulle kunna ingå i koncerner på dessa villkor. En sådan ordning skulle emellertid försvåra insyn och genomlysning av företagens ekonomi. Kommunal skatteplanering detta slag framstår

av dessutom väsensfrämmande när det gäller verksamhet som till sitt

som yttersta syfte inte är vinstdrivande, utan som kommit till för att främja medborgarnas välfärd.

Konsolidering

Jag föreslår att ett allmännyttigt bostadsföretag skall ha ett grundkapital som uppgår till minst två procent av fastighetskapitalet.

Mitt förslag att öka grundkapitalets storlek motiveras det ökade

av behov eget kapital som skapats genom avregleringen av kreditmark-

av naden. När statens räntesubventioner nu snart är avskaffade, med undantag det 30-procentiga räntebidraget kompensation för

av som egnahemsägamas skatteavdrag, är bostadsföretagen helt exponerade för ränteförändringar på den globala kreditmarknaden. Denna ökade ränterisk har dramatiskt förändrat förutsättningarna för företagens ekonomiska planering och leder till ett avsevärt större behov av ekonomisk buffert för att möta dessa svängningar.

Som framgått i kapitel 2 leder procents räntehöjning för det

en genomsnittliga SABO-företaget till en kostnadsökning på 220 kr/månad för normallägenhet på tre och kök. För företag med hög

en rum belåning blir konsekvenserna ännu större.

Dagens regler för grundkapitalets storlek i företagen är av gammalt

De har därefter kompletterats och kommenterats i flera omursprung. gångar i samband med olika förändringar i avskaffade bostads-

nu ñnansieringsbestämmelser. De framstår därför både svårtolkade i

som vissa avseenden och föråldrade i andra avseenden. I samband med

som att ett nytt regelverk beslutas för dessa företag bör därför regleringen

företagens grundkapital över och modemiseras i sin helhet. av ses

Det bör i samband med detta bli möjligt för företagen att, i det obligatoriska grundkapitalet, också räkna kapital som tillförts företagen i form fondemission efter den dag då de reglerna träder i

av nya kraft. Därigenom får företagen och hyresgästerna ytterligare incitament

3 19-2569

66 Regler för allmännyttighet SOU 1999: 148

för att skapa vinst stannar i bolaget. Det får förutsättas att föresom tagen ges en tillräcklig tidsfrist för att successivt bygga detta ökade upp grundkapital.

Reserveringsregler

Det ingår inte i mitt uppdrag att presentera lagförslag i skattefrågor. Jag anser emellertid att allmännyttiga bostadsföretag bör få förbättrade möjligheter att reservera medel för framtida underhållsinsatser. Det finns flera skäl till frågan reserveringsmöjligheter att ta upp om i dessa företag. Mitt förslag att begränsa utdelningsmöjlighetema i allmännyttiga bostadsföretag syftar till att de boende skall kunna vara med och bidra till en nödvändig konsolidering företagen. De boende av betalar hyror leder till ett visst överskott efter sedvanlig föresom som tagsbeskattning reinvesteras i företaget. Som framgått min redovisav ning för grundkapitalet och den ökade risknivån på bostadsmarknaden är det angeläget att underlätta en kapitaluppbyggnad i dessa företag, eftersom de grund av tidigare bestämmelser normalt har ett begränsat eget kapital. Förslagen i kapitel att öka hyresgästemas inflytande att genom ge dem större möjligheter att styra över underhållsåtgärder, leder till ett ökat behov fondering medel för framtida åtaganden gentemot av av hyresgästerna. Det är dessutom ett tidigare formulerat krav från fastighetsbranschen att kunna göra skattefria underhållsavsättningar på det sätt som var möjligt för de allmännyttiga bostadsföretagen under den tid de schablonbeskattade. Jag har också övervägt möjligheterna att var aktualisera en höjning av de skattemässiga avskrivningama med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen. Tillsammans med den regionala strukturomvandlingen leder denna till att den ekonomiska livslängden förkortas, inte bara för kommersiella fastigheter, utan också för bostadsfastigheter. Det finns emellertid som jag ser det, oavsett direktiven på denna punkt, bärande skäl för att inte aktualisera sådana nu mer genomgripande förändringar i beskattningen de allmännyttiga bostadsav företagen. Av hänsyn till konkurrensen mellan olika fastighetsägare och allmännyttans roll inom för bruksvärdessystemet, måste ramen sådana överväganden göras med största omsorg och konsekvenserna utredas ordentligt. Dessutom kommer under våren år 2000 fastighetsbeskattningen att prövas i sin helhet på grundval förslag från Fastigav

hetsbeskattningskommittén.

4 Dir. 1998:20.

Regler för allmännyttighet 67

Jag vill emellertid aktualisera ett från skattesynpunkt marginellt förslag som skulle vara av stor betydelse för de allmännyttiga bostadsföretagens möjligheter sitt utbud till olika önskemål från

att anpassa hyresgästerna och därmed bidra till att minska skillnaderna i inflytande mellan de boende i olika upplåtelseforrner. De allmännyttiga bostadsföretagen borde av hänsyn till sin långsiktiga planering och möjligheterna att göra långsiktiga åtaganden gentemot sina hyresgäster deras villkor ges en något utvidgad möjlighet att arbeta med periodiseringsfonder.

Enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen blir det under år 2000 möjligt för alla företag att avsätta 25 procent av vinsten i periodiseringsfond som inte behöver upplösas förrän efter

en

år. Förändringen innebär utvidgning såväl andelen sex en av av vinsten tidsperioden innan fonden behöver upplösas. Förslagen

som kommer att öka företagens förutsättningar att överbrygga svackor i lönsamhet och förbättra förutsättningarna för en långsiktighet i planeringen.

För de allmännyttiga företagen sådan förlängning av tids-

är en fristen angelägen eftersom utvecklingen går mot ett alltmer hyresgäststyrt och hyresgästanpassat underhåll av lägenheter och gemensamma utrymmen. Mina förslag i kapitel 5 syftar till att ytterligare förbättra förutsättningarna för en sådan fastighetsförvaltning på de boendes villkor. I detta perspektiv är dock den föreslagna tidsperioden innan en fondavsättning måste upplösas alltför kort. Det kan dessutom hävdas att företagen också med hänsyn till deras begränsade soliditet borde ges ökade möjligheter att detta sätt utjämna det ekonomiska resultatet över åren.

Med hänsyn till detta resonemang skulle det vara av värde för dessa icke-vinstutdelande företag att få avsätta åtminstone 30 procent av årets vinst till en periodiseringsfond som inte behöver upplösas förrän efter 15 år. En på detta sätt uppkommen skattekredit, som inte behöver tas i anspråk för den löpande underhållsverksamheten under denna tidsperiod, återförs därefter till beskattning.

4.2.6 Hyresgästinflytande

Nya regler för de allmännyttiga bostadsföretagen skall enligt direktiven syfta till att radikalt öka de boendes inflytande över vardagssituationen. Skillnaderna mellan de olika upplåtelseforrnema bostadsmarknaden skall minskas så långt det är möjligt.

5 Prop. 1999/2000:1.

68 Regler för allmännyttighet SOU 1999: 148

Jag presenterar därför i kapitel 5 ett antal förslag som syftar till att uppnå dessa ambitioner. Jag förutsätter att de förslag till ökat hyresgästinflytande som presenteras i allt väsentligt utformas som möjligheter som skall finnas i alla allmännyttiga bostadsföretag, men utnyttjas enbart i den utsträckning som de boende är beredda att dela ansvaret för företagets dagliga skötsel och långsiktiga planering.

4.3 enbart för kommunägda

Regler bostadsbolag

Förslag För allmännyttiga bostadsbolag där kommunen har det avgörande inflytandet skall lokaliseringsprincipen, offentlighetsprincipen och lagen om offentlig upphandling tillämpas även fortsättningsvis.

Förutom de förutsättningar som bör gälla för samtliga allmännyttiga företag ställer det kommunala regelverket särskilda krav på de företag där kommunen har det avgörande inflytandet. Jag avser då företag där kommunen äger majoriteten av bolagets aktier och därmed röstmajoritet på bolagsstämman.

Företag som på detta sätt ägs av kommunerna måste betraktas som en del av den kommunala förmögenhet som medborgarna äger gemensamt. Det är från kommunaldemokratiska utgångspunkter naturligt att ställa samma krav på insyn och demokratiskt inflytande samt ansvarsutkrävande för denna del av den kommunala verksamheten som på den del som bedrivs i förvaltningsfonn. Affärsverksamhet marknaden förutsätter friare arbetsformer och möjlighet till sekretess i affärsuppgörelser. Dessa krav måste tillgodoses genom att företagen drivs inom ramen för en företagsforrn som så långt möjligt stämmer överens med aktiebolagslagens regelverk. De avvikelser som jag föreslår i dessa avseenden är motiverade av det kommunala ägandet.

I det följande redovisas dessa specialregler översiktligt. För en närmare redovisning av de kommunalrättsliga förhållandena hänvisas till bilaga

4.3.1 Lokaliseringsprincipen

Verksamheten i ett bostadsföretag, där kommunen har det avgörande inflytandet, motiveras av kommunallagens allmänna kompetensstad-

Regler för allmännyttighet 69

gande att den utgör ett allmännt intresse i kommunen i det här fallet

bostadsförsörjning.

Med detta synsätt blir den s.k. lokaliseringsprincipen naturlig be-

en gränsning när det gäller företagens möjligheter att geografiskt vidga sitt intresseområde. Det är väsentligt att kommunmedlemmama ges samma möjligheter att utkräva ett demokratiskt ansvar för den verksamhet som drivs i bolagsform för förvaltningen och serviceproduktionen i

som övrigt. Den möjligheten har de att vid de allmänna valen ställa

genom de politiska partierna till för hur bostadsföretaget och de för-

ansvar troendevalda, haft ansvaret för kommunens ägande, har fullgjort

som sina uppgifter.

Om företaget däremot varit verksamt i andra kommuner uppstår ett slags demokratiskt underskott. Medborgama i dessa kommuner har inte rösträtt i den kommun utövar ägarskapet för det allmännyttiga

som bostadsföretaget. Det kan på gång uppfattas som oberättigat att

samma medborgarna i kommun skall ha inflytande över bostadsförsörj-

en ningen i kommun och orättfärdigt att medborgarna i denna

en annan kommun skall förhindrade att utöva motsvarande inflytande.

vara

Med ett kommunaldemokratiskt perspektiv är sålunda lokaliseringsprincipen både naturlig och nödvändig. Från ett fastighetsekonomiskt perspektiv är slutsatsen inte lika självklar. I många delar av landet

inte de naturliga bostadsmarknadema mot den kommunala insvarar delningen. Detta är särskilt uttalat i storstadsområdena där förutsättningarna för de kommunala bostadsföretagen varierar starkt i ekonomiskt avseende trots att de verkar på bostadsmarknad.

en gemensam SABO har i rapport till regeringen i december 1999 redovisat de

en obalanser i förutsättningar finns i Stockholms län i detta avseende.

som Detta är obalanser bl.a. bidrar till svårigheterna att åstadkomma en

som tillräcklig nyproduktion av bostäder i regionen.

Med ett fastighetsekonomiskt perspektiv skulle det vara rationellt att öppna möjligheter för de allmännyttiga bostadsbolagen att verka över flera kommuner och på detta sätt åstadkomma den riskspridning

präglar företag på den kommersiella marknaden. Med hänsyn till som de allmännyttiga bostadsföretagens karaktär av kommunal serviceproduktion gentemot medborgarna är det dock enligt min mening nödvändigt att i denna målkonflikt fästa störst avseende vid den kommunaldemokratiska aspekten.

Jag därför att de allmännyttiga bostadsbolag som har kom-

anser

dominerande ägare skall leva med de begränsningar som munen som följer lokaliseringsprincipen. Samtidigt vill jag peka de möjlig-

av heter kommunerna har att samverka på detta område genom att

som

6 SABO, Ekonomisk utveckling kontra förutsättningar att bygga, 1999.

70 Regler för allmännyttighet SOU 1999: 148

samäga företag av detta slag. Ett allmännyttigt bostadsföretag ägs som gemensamt av flera kommuner eller av kommuner och landsting i partnerskap kan verka över ett större område utan att den kommunal- demokratiska ansvarskedjan bryts. Det finns redan i dag exempel på att kommuner samverkar på detta sätt och jag stora förtjänster med ett ser ökat samarbete av detta slag, inte minst i storstadsområden.

4.3.2 Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen gäller för kommunägda allmännyttiga bostads-

företag genom lagreglering i sekretesslagen och tryckfrihetsförordningen. Syftet med reglerna är att öka insynen i företagen, göra kommunens roll som ägare tydlig samt motverka kompetensöverskridande. Offentlighetsprincipen skall tillämpas i stort sett på samma sätt och i samma utsträckning som i den kommunala förvaltningsverksamheten. Det hävdas ibland att detta försvårar företagens agerande på marknaden. Sekretess föreligger vad gäller exempelvis affärsförhållanden och uppgifter om hyresgästers personliga förhållanden. Enligt kritikerna är principen svår att tillämpa. Det tar tid att göra bedömningar och det innebär konkurrensnackdel gentemot privata hyresvärdar. en Det hävdas att det i rekryteringssammanhang innebär nackdel att en sökandes namn kan bli offentliga. Invändningar detta slag ligger av t.ex. bakom SABO:s ibland framförda inställning att de allmännyttiga bostadsföretagen som arbetar en konkurrensutsatt marknad borde undantas från sekretesslagen i detta avseende. Jag anser emellertid att de demokratiska argumenten för insyn och kontroll måste väga över även här. Det är kommunmedlemmama som är de egentliga ägarna till dessa bostadsföretag. Det är därför angeläget med insyn i verksamheten. En ofta framförd kritik är att när kommunala angelägenheter handhas av aktiebolagen så försvinner been tydande del av insynen och kontrollen. Jag finner det därför angeläget att offentlighetsprincipen även framöver skall gälla för kommunägda allmännyttiga bostadsbolag på samma sätt som i dag.

4.3.3 Lagen om offentlig upphandling

Reglerna i lagen om offentlig upphandling LOU skall tillämpas av alla upphandlande enheter, dvs. myndigheter och organisationer där det allmänna har ett avgörande inflytande.

SOU 1999: 148 Regler för allmännyttighet 71

Att de allmännyttiga företagen i dag omfattas av dessa regler är inte okontroversiellt. Ibland framförs att företagen inte längre skyddas av några särregler på det ekonomiska området utan arbetar i konkurrens på i allt väsentligt lika villkor med fastighetsägare som inte har att tilllämpa LOU. De borde därför inte omfattas dessa bestämmelser

av eftersom de då på grund detta byråkratiska regelverk blir hämmade i

av konkurrensen på marknaden.

Även det kan finnas anledning för sådan kritik från före-

om en tagens sida måste ändock slutsatsen, innan en rättslig prövning kommit till stånd, att företagen har att tillämpa dessa upphandlingsregler. I

vara 1 kap 6 § LOU stadgas att lagen skall tillämpas av kommunala bolag

upprättats för att täcka behov i det allmännas intresse och under som förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär.

Det är sålunda inte företagens situation marknaden som är avgörande för de skall omfattas lagen eller ej. Det är syftet med

om av företagens verksamhet är betydelse. De allmännyttiga bostads-

som av företagen bygger sin existens på just detta allmänna kompetensstadgande i kommunallagen.

Jag föreslår att denna lagstiftning skall omfatta endast de företag där kommunerna har det avgörande inflytandet. Det är emellertid inte helt säkert att övriga allmännyttiga företag kan undantas från detta regelverk. I Danmark, där bostadsföretagen ägs de boende i form av

av kooperativ, har det slagits fast att företagen trots att de inte ägs av det allmänna skall omfattas de danska motsvarighetema till dessa regler.

av

Även upphandlingsreglema i allt väsentligt är bra och naturliga

om att följa, även företag inte är skyldiga att göra detta, kan de i

av som vissa situationer skapa svårigheter för företagen att uppnå andra angelägna mål effektivt genomförd konkurrensupphandling.

än en

SABO har framhållit denna aspekt i ett remissvar till ett betänkande från Utredningen företagande för med utländsk

om personer bakgrund. SABO anförde att upphandlingar under det s.k. tröskelvärdet borde få göras utan de begränsningar som följer av LOU i de fall företaget är engagerat i vissa projekt. Kännetecknande för projekten bör att de syftar till att skapa arbetstillfällen i ett enskilt

vara bostadsområde med hög arbetslöshet. Möjligheterna att genom riktade upphandlingar skapa arbetstillfällen och samtidigt ge de boende en bättre service försvåras, hävdas det, genom de begränsningar i handlingsfriheten som skapas av upphandlingsreglema.

Att göra undantag från upphandlingsreglema med detta syfte reser samtidigt frågan konsekvenserna för konkurrensen den lokala

om

SABO, 1999-10-02.

72 Regler för allmännyttighet SOU 1999: 148

marknaden, varför undantag av detta slag måste övervägas och noga med stöd av en mer omfattande utredning än den varit möjlig i som detta sammanhang. Jag förordar därför att dispens- eller undantagsmöjligheter för de allmännyttiga företagen från LOU i frågor som ligger under tröskelvärdet och som motiveras av bostadssociala skäl blir föremål för ytterligare utredning.

4.4 från och

Undantag spekulationsförbudet tillfällig befrielse från stämpelskatt

Förslag Kommunala företag som bedriver fastighetsförvaltning som avser bostäder undantas från spekulationsförbudet. Allmännyttiga bostadsbolag bör överväga att överföra kommersiella fastigheter till ett annat av kommunen ägt bolag. För att stimulera en sådan överföring medges undantag från skyldigheten att betala stämpelskatt under en tid av tre år sedan lagen om allmännyttiga bostadsbolag trätt i kraft.

Mina förslag till begränsningar i möjligheterna till vinstutdelning anknyter till dagens regler. I förhållande till den praxis som utvecklats under senare år leder förslagen till minskade möjligheter för kommunerna att, t.ex. i skatteplaneringssyfte genom koncembidrag, tillgodogöra sig vinster som genererats inom företag som förutsätts drivas utan vinstsyfte. Exempel finns också kommuner under år som senare funnit det ekonomiskt fördelaktigt att avstå från allmännyttigstatusen för att i stället kunna förfoga friare över det ekonomiska resultatet i bostadsbolaget. En sådan förändring av praxis kan vara ett resultat av kommunernas pressade ekonomiska situation under det svåra 1990-talet. Men det kan också spegla en sviktande uppslutning bakom de principer förutsom satts prägla kommunal affärsverksamhet. På ett område energi- försörjningen har kommunerna i enlighet med riksdagsbeslut givits möjlighet att bedriva näringsverksamhet i konkurrens med undantag

från den kommunala självkostnadsprincipen.

Det kan därför enligt min uppfattning finnas anledning att, i samband med att regelverket stramas upp för de allmännyttiga bostadsföretagen, kompensera kommunerna genom att ge dessa möjlighet en att verka den kommersiella fastighetsmarknaden med samma förutsättningar som i dag gäller på elmarknaden, dvs. utan de restriktioner gäller för bostadsföretagen. I propositionen angående som

SOU 1999: 148 Regler för allmännyttighet 73

handel med i konkurrens fastslås att verksamheten skall bedrivas affärsmässig grund, med undantag för bl.a. självkostnadsprincipen, och att kommunen måste kunna bedriva sin verksamhet under samma förutsättningar andra aktörer på marknaden.

som

Genom att flytta ägandet av fastigheter som huvudsakligen innehåller kommersiella lokaler till ett nytt bolag eller en kommunal förvaltning kan kommunerna därigenom erhålla bättre avkastning än

en tidigare. Självfallet kan bostadsföretaget även fortsättningsvis på uppdrag för förvaltningen dessa fastigheter i den utsträckning

svara av kommunen inte väljer att avyttra dem och använda realisationsvinsten för andra ändamål.

För att underlätta detta föreslår jag att kommunerna ges en möjlighet att under tre år genomföra sådana ägarförändringar med dispens från stämpelskatten. Det får förutsättas att eller bolaget

kommunen

övertar fastigheterna till bokfört värde eller det högre pris som kan överenskommas.

4.5 Lag om allmännyttiga bostadsbolag

Förslag De bestämmelser gäller för allmännyttiga bostadsbolag samlas i en

som särskild lag.

De regler för allmännyttighet som presenteras i detta kapitel skapar sammantaget särskild situation för de allmännyttiga bostadsfore-

en tagen i jämförelse med övriga aktörer på fastighetsmarknaden. Reglerna leder inte till att dessa företag får några fördelar i ekonomiskt avseende på marknaden. Snarare kan det hävdas att de företag som även fortsättningsvis kommer att ha kommunen som dominerande ägare tvingas arbeta med ett antal konkurrenshämmande särregler som motiveras av demokratiska skäl.

Viktigast de föreslagna reglerna är de begränsar företagens

av som möjligheter att lämna avkastning till ägaren och det ökade inflytandet för de boende i dessa företag. Med hänsyn till att det redan i dag finns särbestämmelser i aktiebolagslagen för företag som arbetar med annat syfte än vinst, har jag övervägt om det skulle vara lämpligt att komplettera aktiebolagslagen, stiftelselagen och lagen om ekonomiska föreningar med ett antal tilläggsbestämmelser som är tillämpliga för just

s Prop. 1993/94: 162.

74 Regler för allmännyttighet

sådana företag. Mina direktiv utgår också från att detta skulle vara ändamålsenligt.

Jag har dock vid mina överväganden kommit fram till att det regelkomplex som är nödvändigt är så omfattande att det bör samlas i en särskild lag som reglerar dessa företag oavsett om de ägs av en stif-

telse, en ekonomisk förening eller en kommun. Bidragande till denna slutsats har varit dels att jag ser ett behov av regler för att förklara andra företag än kommunägda för allmännyttiga, dels att den valda lösningen underlättar för kommuner och andra att bredda ägandet i företagen. Ett företag kan i framtiden samägas av kommuner, stiftelser och ekonomiska föreningar. Kanske kan detta också på sikt främja en ökad mångfald och därmed ökad valfrihet för de människor som väljer att lösa sin bostadsfråga utan att binda ägarkapital i boendet.

Den tid som stått till mitt förfogande har inte varit tillräcklig för att med nödvändig omsorg utarbeta förslag till en lag allmännyttiga

om bostadsföretag. Jag redovisar i bilaga 2 vad jag anser att en sådan lag i huvudsak bör omfatta. Förutom de kriterier som tas i detta kapitel

upp krävs i lagen också bestämmelser rörande boinflytandet som presenteras i kapitel 5 samt ett antal bestämmelser som reglerar vad som skall gälla då en kommun väljer att avveckla sitt ägande i bostadsföretaget m.m. Mina förslag i denna del presenteras i kapitel

I kapitel 8 föreslås att tillämpningsområdet för laglighetsprövning utvidgas till att omfatta även de kommunägda allmännyttiga bostadsbolagen. En lag om allmännyttiga bostadsbolag kan därutöver behöva kompletteras med ytterligare bestämmelser som garanterar lagens efterlevnad. Förslag i denna del får utarbetas i anslutning till det lagstiftningsarbete som blir nödvändigt för att genomföra mina förslag.

4.6 bostadsstiftelser

Allmännyttiga

Förslag

Bostadsstiftelser som är allmännyttiga när lagen allmännyttiga

om bostadsbolag träder i kraft får, med stöd av Övergångsbestämmelser, behålla sin allmännyttiga status under förutsättning att de boende ges möjlighet till inflytande i enlighet med lagens regler.

Under 1990-talet har flertalet bostadsstiftelser ombildats till aktiebolag. Av SABO:s medlemsföretag drivs idag cirka 30 i stiftelseform. Flertalet av dessa är kommunala, men det finns därutöver ett antal stiftelser med annan huvudman, t.ex. Arbetarebostadsfonden i Stockholm och Robert Dicksons stiftelse i Göteborg. Även studentbostäder förvaltas

SOU 1999: 148 Regler för allmännyttighet 75

idag i stiftelseform. Det framstår inte som ändamålsenligt att dessa befintliga stiftelser skall behöva övergå till den nya associationsformen. Den åsyftade utdelningsbegränsningen är inte relevant för stiftelser, och de ökade möjligheterna till inflytande för hyresgästerna kan tillämpas också av företag som drivs som stiftelser. Det bör därför av Övergångsbestämmelser framgå att befintliga bostadsstiftelser de

om så önskar kan fortsätta i samma associationsform som tidigare med bibehållen allmännyttig status. Detta bör även gälla Stockholms

Kooperativa Bostadsförening SKB.

5 Ökat

hyresgästinflytande

5.1 med ökat hyresgästinflytande Viktigt

I direktiven framhålls att de boendes inflytande över den egna bostaden och bostadsområdet måste öka. För att skapa likvärdiga sociala villkor krävs att skillnaderna i delaktighet och inflytande minskar mellan olika upplåtelseforrner. Många hyresgäster har en vilja och ett berättigat intresse att ta ett större för sitt boende och sina boendekost-

av ansvar nader.

l mitt uppdrag ingår att jag skall lämna förslag om hur de kommunägda bostadsföretagen kan utvecklas genom att hyresgästerna får ett ökat inflytande, dels inom för ett fortsatt kommunalt ägande,

ramen dels alternativa verksamhetsformer där hyresgästerna äger eller

genom har ett inflytande över förvaltningen av fastigheterna.

5.1.1 Varierande grad av hyresgästinflytande

Med hyresgästinflytande menas att hyresgästerna är med och påverkar processer, skeenden och beslut som rör boendet.

Arbete för ökat hyresgästinflytande har pågått alltsedan 1970-talet. Några milstolpar har varit de rekommendationer om lokala boinflytandeavtal tecknats SABO och Hyresgästemas Riksförbund

som av 1979 respektive 1986. Dessa rekommendationer har följts av lokala avtal mellan de flesta allmännyttiga företag och de regionala hyresgästföreningama. De lokala avtalen har ett standardiserat sätt behandlat främst mål och utgångspunkter, inflytande över gemensamma angelägenheter samt ersättningar och verksamhetskostnader.

Utfallet dessa avtal har varierat. I del bostadsområden finns

av en ett fungerande boinflytande, i andra områden fungerar det till och från,

i de flesta bostadsområden finns inte särskilt mycket boinflytande. men Orsakerna till brister i boinflytandet kan vara många.

Hyresgästföreningama brukar framhålla att bostadsföretagen inte vill lämna ifrån sig makt. Bostadsföretagen pekar på bristande intresse och ett stelbent förhandlingssystem som ligger i vägen för direkta kontakter med hyresgästerna. Andra framhåller att många valt hyresrätten just för att slippa engagera sig.

78 Ökat hyresgästinflytande

Även det finns fog för alla dessa påståenden, jag om anser inte att det leder framåt att peka ut syndabockar. Skall hyresgästinflytandet utvecklas måste nya radikala tas. grepp Bostadsförvaltning innebär att regelbundet fatta rad stora och en små beslut. En grundläggande utgångspunkt bör att beslut fattas - vara så nära de berörda som möjligt, dvs. lägsta effektiva nivå. Ett vedertaget begrepp för detta förhållningssätt är närhetsprincipen. Motiven är att uppnå ett rationellare beslutsfattande, ett större engagemang och inte minst innehållsmässigt bättre beslut. Om närhetsprincipen tillämpas kommer beslut att fattas så nära de berörda hyresgästerna som möjligt. Då blir det också möjligt för hyresgästerna att ta över delar beav slutsfattandet enligt enkel princip: den hyr lägenhet skall ha en som en möjlighet att bestämma över lägenheten, de som bor i ett visst trapphus skall ha möjlighet att tillsammans bestämma frågor, över gemensamma de som bor i ett visst hus skall ha möjlighet att tillsammans bestämma över det som är gemensamt i huset.

5.1.2 Är intresserade ett

hyresgästerna verkligen av

ökat inflytande

Idag är medborgarna välutbildade och välinfonnerade på ett helt annat sätt än tidigare. Detta har lett till att få människor är beredda att acceptera hierarkiska strukturer och lösningar som påtvingas uppifrån. Varje människa vill forma sitt eget livsprojekt, delvis själv och delvis tillsammans med andra. Därmed vill hon eller han också bestämma över sitt boende oavsett upplåtelsefonn. - Den enskilda människans vilja sig hyresgäst och att engagera som utöva inflytande varierar. Intresset och engagemanget är något som växer fram hos den enskilde utifrån hans eller hennes egna erfarenheter. Det är inget som kan påtvingas uppifrån. Däremot är det viktigt att bostadsföretagen bidrar till att skapa goda förutsättningar och undanröja hinder. På så sätt blir det lättare for hyresgäster att engagera sig mer i sitt boende. Goda förutsättningar kan information, utbildning, tillgängligvara het, möteslokaler och framför allt en vilja att medverka till ökat hyresgästinflytande i hela bostadsföretaget. Hinder kan finnas i organisationsstruktur och ekonomisystem, i praxis och i företagskultur. Bostadsföretaget blir här en möjliggörare. Sedan är det uppgift en för hyresgästerna att om de önskar tillvarata och utnyttja dessa - möjligheter. Om möjligheterna är goda, men hyresgästerna ändå inte

Ökat hyresgästinflytande 79

utnyttjar dessa, så är det inget misslyckande för bostadsföretaget. Det kan i så fall bero på hinder bostadsföretaget inte rår över, men det

som kan likaväl bero på att hyresgästerna är nöjda med sitt boende som det

ar.

Väljer hyresgästerna att avstå från att utöva sitt inflytande är det naturligt att bostadsföretaget strävar efter att hitta andra fonner för en fortlöpande dialog med de boende, och låter resultatet denna dialog

av påverka bostadsförvaltningen.

5.1.3 Inflytande och ansvar

Med inflytande att med och påverka ett skeende

menas vara en process, eller ett beslut. Detta kan ske formellt eller informellt och i olika stor utsträckning. Men det är alltid någon annan som fattar beslutet.

Begreppet makt skiljer sig kvalitativt från begreppet inflytande. Det finns många definitioner maktbegreppet, de skall inte disku-

av men teras här. Här får begreppet stå för möjlighet att genomdriva sin

en vilja gentemot någon vilja, möjlighet som bygger en

annans en styrkeposition kan reglerad i lagar och avtal eller helt in-

som vara fonnell. För att minska risken att någon får alltför stor makt eftersträvas i många sammanhang maktbalans mellan olika krafter. Ofta

en understryks vikten att koppla ihop makt och ansvar. Med ansvar av-

av

skyldighet till att viss verksamhet fungerar och att ta konses att se sekvenserna om så inte sker.

Den själv äger sin bostad har inte bara inflytande utan verklig

som makt över sitt boende. I bostadsrätt har de enskilda bostadsrättshavama i stort sett makt över lägenheten och inflytande över huset. Bostadsrättshavama har tillsammans makten över fastigheten.

Inom hyresrätten är det i grunden fastighetsägaren har all makt,

som

lagar och förhandingsöverenskommelser har hyresgästerna

men genom

visst inflytande över lägenheterna och huset. Lagstiftningen ger de ett principiella förutsättningarna för inflytande.

I enlighet med detta sker regelbundet förhandlingar mellan bostadsföretaget och den regionala hyresgästorganisationen företrädare

som för hyresgästerna. Detta system har överlag varit rationellt, men det har också brister som behöver åtgärdas.

För det första har hyresgästorganisationen fått ett starkt inflytande

och viss makt i form vetorätt, utan att det kopplats ihop med ett

av ansvarstagande. Eftersom bostadsföretaget har behållit allt ansvar har viljan att lämna ifrån sig makt därmed varit begränsad.

80 Ökat hyresgästinjlytande SOU 1999: 148

För det andra har inte hyresgästerna enskilt eller i haft ett grupp direkt inflytande. Det har tillkommit hyresgästföreningen i kraft förav handlingsklausulen i hyresavtalet. Det har blivit svårt att hitta former för lokal samverkan mellan bostadsföretag och hyresgäster. Det är därför angeläget att koppla ihop inflytande och makt med och att de enskilda hyresgästerna får ansvar, möjlighet till ett mer direkt inflytande. Jag inte att det finns några anser skäl till att de som har valt hyresrätt skall ha mindre möjlighet att bestämma i sitt hem och över sitt boende än de valt som en annan upplåtelseform. Att vara med och bestämma kan dock aldrig bli ett krav på hyresgästerna, möjlighet för dem så önskar. utan en som

5.1.4 Inflytande eller genom förhandling

samverkan och medansvar ett viktigt vägval

-

I detta sammanhang anser jag att det är nödvändigt att ta ställning till frågan om de boendes inflytande skall ökas inom för ett partsramen förhållande, eller genom medverkan och samarbete. Den kooperativa hyresrätten löser detta problem att inflytandet och ansvaret helt genom flyttas över på de boende. I den traditionella hyresrätten hyresförger handlingarna hyresgästerna inflytande över boendekostnadema genom ett renodlat partsförhållande. Hyresgästemas representanter förhandlar, men ansvaret för företaget och dess verksamhet ligger till fullo kvar hos företaget. De försök med boinflytande inom allmännyttan bedrivits hitsom tills har haft litet olika karaktär. De har dock alla genomförts i miljö en som dominerats av partsförhållandet. Det är förhandlingar med genom hyresvärden hyresgästerna kunnat flytta fram sina positioner, och som det är genom förhandlingar med hyresgästerna hyresvärden kunnat som utveckla sin produkt, t.ex. genom renoveringar och ombyggnader. Ett inflytande från de boendes sida bygger på förhandlingar som mellan olika parter har uppenbara begränsningar. Bostadsföretaget behåller ensamt hela ansvaret för resultatet. Detta gäller både

opinionsmässigt och skadeståndsmässigt.

Det är uppenbart att detta medverkar till tveksamhet från fastigen hetsägarens sida att överlåta verkligt inflytande till de boende. Dessa kan också agera i en förhandlingssituation utan att ta full hänsyn till ekonomiska och andra konsekvenser de framförda kraven. Det finns av i förhandlingsmodellen inbyggd risk för ökat missnöje och been svikelse över att ett engagemang i det bostadsområdet inte i egna realiteten ger mer inflytande, något i sin tur naturligtvis minskar som de boendes intresse för att delta.

Ökat hyresgästinflytande 81

En modell där de boende tar direkt del i besluten och verksamheten framstår ett bättre sätt att bidra till ökad delaktighet och förutsättsom ningar för sociala nätverk i bostadsområdena. Det blir då möjligt att överlåta verklig beslutanderätt till dem sig. Det lönar sig som engagerar med. Det blir också viktigare för deltagarna att verkligen se till att vara de kan for, försvara och förklara de beslut som de varit att ta ansvar med fatta. Boinflytandet kan på detta sätt bli verklig beom att av tydelse i strävandena att skapa förutsättningar för delaktighet och sammanhållning i olika bostadsområden. Ett viktigt steg i denna riktning togs när det nya reglerna om hyresgästinflytande vid ombyggnad infördes 1997. De bygger på att de berörda hyresgästerna skall ha ett stort och direkt inflytande, och förutsätter att samråd sker mellan hyresvärden och hyresgästerna. Hyresgästorganisationen har närmast en konsultativ roll.

5.1 Utgångspunkter i sammanfattning

En utgångspunkt för mina förslag är att varje hyresgäst så långt det är möjligt skall ha makt över sin lägenhet trots att han eller hon inte äger hyr den, och att de boende tillsammans skall ha möjlighet att ututan reellt inflytande i de frågor där de vill utöva inöva ett gemensamma flytande. Hyresgästinflytandet kan utövas på i princip tre olika nivåer. I varje lägenhet bör den enskilda hyresgästen ha möjlighet att bestämma så mycket möjligt. I varje kvarter och bostadsområde bör hyressom gästerna tillsammans kunna bestämma så mycket möjligt i gemensom frågor. I det allmännyttiga bostadsföretaget fattas övergripande samma och strategiska beslut sätter spelreglerna för det enskilda och det som lokala hyresgästinflytandet. Ett ökat boinflytande förutsätter att hyresgästerna får möjlighet till inflytande också över dessa beslut. Sammanfattningsvis bör ett ökat hyresgästinflytande bygga på följande principer, vilka också utgör grunden för mina förslag i detta kapitel. Beslut bör fattas så nära de berörda som möjligt bostadsföretagen bör underlätta och röja hinder inflytande förutsätter engagemang makt förutsätter ansvar.

82 Ökat hyresgästinflytande

SOU 1999: 148

5.2 över

Inflytande lägenheten

Förslag

Det är för hyresrättens framtida konkurrenskraft nödvändigt att utveckla hyresrätten i riktning tillåter betydligt större valfrihet. en som Utgångspunkten bör att den enskilde hyresgästen skall ha så vara stort inflytande som möjligt över sitt eget boende. Men det måste också råda

balans mellan å sidan hyresgästens besittningsskydd och andra

ena rättigheter och å andra sidan möjligheterna för hyresvärdar erbjuda att stor flexibilitet och individuell valfrihet. Jag föreslår att det blir möjligt för allmännyttiga bostadsföretag att på vissa områden göra avvikelser från hyreslagstiftningens tvingande regler. Motivet för detta är att de företag omfattas reglerna för som av allmännyttiga bostadsbolag har verksamheten och inte vinsten som mål, och därför saknar motiv att utnyttja sin starkare position på hyresgästemas bekostnad. I företagen finns också möjligheter till demokratisk insyn. De områden där avvikelser från hyreslagstiftningens tvingande regler för bostadshyresavtal bör kunna göras är följande: Tillval och frånval standard, underhåll, service och tjänster av hyresavtal utan förhandlingsklausul från början individuella överenskommelser företräde framför kollektiva ges hyresavtal med indexklausul hyresavtal på bestämd tid.

5.2.1 Hyresgästens

inflytande idag

Hyresgästens rättigheter regleras i hyreslagen. Den innehåller bland annat bestämmelser underhåll och rätt att utföra arbete om eget samt

om hyresgästinflytande vid ombyggnad.

En hyreslägenhet skall fullt brukbar både vid tillträdet och vara under hela hyresförhållandet. Det är inte tillåtet avtala med hyresatt gästen om uthyrning av lägenhet i befintligt skick. Enligt hyreslagen har hyresvärden också skyldighet att underhålla lägenheten med skäliga tidsmellanrum. Hyresgästen har rätt att bekostnad måla, tapetsera och egen utföra liknande underhåll i lägenheten. Arbetet skall utföras fackmannamässigt; i annat fall kan hyresgästen bli skadeståndsskyldig lägenom hetens bruksvärde minskat.

Ökat hyresgästinjlytande 83

SOU 1999: 148

När hyresvärden vill utföra ombyggnads- och förändringsarbeten skall hyresgästen lämna sitt godkännande innan åtgärderna påbörjas. Syftet med denna regel är att öka hyresgästernas direkta inflytande över bostad och skapa förutsättningar för dialog mellan hyresvärd och sin en hyresgäst. En hyresvärd får utföra standardhöjande åtgärder endast om

de godkänts berörda hyresgäster. av har endast konsultativ roll vid ombygg-

Hyresgästorganisationen en

nadsåtgärder. Kravet på godkännande gäller för varje berörd hyresgäst påbörjas har ett gällande hyresavtal för lägen-

som när ombyggnadema

heten. Om hyresgästen inte samtycker till åtgärden kan hyresvärden vända sig till hyresnämnden för att få tillstånd. Hyresnämnden skall lämna tillstånd hyresvärden har ett beom skäl till åtgärden vidtas och det inte kan betraktas som aktansvärt att oskäligt hyresgästen att den genomförs. I normalfallet skall hyresmot nämnden objektiv bedömning och intresseavvägning mellan göra en hyresvärdens och hyresgästens intressen. Under 1980-talet introducerade ett stort antal allmännyttiga bostadslägenhetsunderhåll. Tidigare hade underhållsföretag hyresgäststyrt åtgärder målning och tapetsering, omläggning golv och byte av som av vitvaror genomförts med vissa tidsbestämda intervall. spis och m.m. Med hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll blev det möjligt för hyresgästen få detta åtgärdat i förtid, mot en särskild avgift eller hyreshöjning. att blev också möjligt få underhållsarbetet senarelagt och fram till Det att rabatt hyran. Den enskilda hyresgästen fick därmed dess få en möjlighet dels välja underhållsstandard i lägenheten, dels hålla nere att boendekostnaden.

Senare kompletterades det hyresgäststyrda lägenhetsunderhållet

med möjlighet till tillval olika typer utrustning eller högre en av av kvalitet på befintlig utrustning. Hyresgästema erbjöds att beställa tillval och fick efter leverans detta betala med ett tillägg på hyran. av

Det hyresgäststyrda lägenhetsunderhållet möjliggjordes genom en

ändring hyreslagens bestämmelser hyresvärdens underhållsav om

Denna underhållsskyldighet, är lagens grundregel, kan skyldighet. som förhandlingsöverenskommelse avtalas bort om hyresavtalet

genom en

innehåller en förhandlingsklausul.

Denna möjlighet att avtala bort underhållsskyldigheten har i ett anbostadsföretag kommit att användas för förhandlingstal senare överenskommelser så kallat valfritt lägenhetsunderhåll. Detta om innebär hyresvärden inte längre har ansvaret för underhåll av system att vissa delar lägenheterna. I gengäld är hyran relativt sett lägre. Om av hyresgästen vill ha underhållsarbete utfört får han eller hon själv bedetta. Hyresgästen har då vanligen möjlighet att beställa detta kosta en från hyresvärden och betala ett påslag på hyran. genom

p 84 Ökat Iryresgästinflytande

Införandet tillvalsmöjligheter har inte krävt några förändringar av av

lagstiftningen.

Idag är dessa möjligheter vanligt förekommande. De flesta hyres-

gäster i allmännyttiga bostadsföretag har möjlighet över

att styra underhållet och beställa tillval.

5.2.2 Individuellt utfonnade

hyresavtal

Varje hushåll har frihet att välja upplåtelseform, för den men som väljer att bo med hyresrätt blir valfriheten starkt beskuren. Hyreslagstiftningen kan beskrivas social skyddslagstiftning där handsom en lingsutrymmet för hyresvärden att utforma individuella uppgörelser med sina hyresgäster är begränsat. Hyreslagstiftningen utgår från ett standardiserat på avtalssätt att se förhållandet mellan hyresvärd och hyresgäst och är till del stor tvingande till hyresgästens förmån. Motivet för denna lagstiftningsteknik är uppenbar. Det finns betydande skillnad i förhandlingsen position mellan en enskild hyresgäst och hyresvärden. Inte minst i situationer med brist på bostäder är det viktigt att hyresgästen har en stark position och besittningsrätt. Baksidan av detta är emellertid att de hyresgäster har särskilda som preferenser, t.ex. beträffande avtalstidens längd, alternativa kontraktsformer för erläggande hyra eller olika standardnivåer, inte kan få av dessa tillgodosedda inom för ett hyresförhållande. De hänvisas ramen då till att äga bostaden eller att acceptera lösningar inte överenssom stämmer med deras önskemål. Samtidigt som det fortfarande finns ett behov skydd oseriösa av mot fastighetsägare framstår dessa regler mindre väl motiverade då som

fastighetsägaren utgörs av ett allmännyttigt bostadsföretag har

som verksamheten och inte vinsten mål för sin verksamhet. Med de som förslag till ökat hyresgästinflytande föreslås i detta betänkande blir som det än uppenbart att dessa bostadsföretag knappast kan tänkas mer utnyttja sin starkare ställning gentemot hyresgästerna på ett orättfärdigt sätt. Det bör därför öppnas möjligheter för de allmännyttiga bostadsföretagen att friare än i dag i dialog med sina hyresgäster utveckla nya och mer flexibla kontraktsforrner. En utveckling i denna riktning har som framhållits redan startat inom för dagens förhandlingsramen system. Parterna på hyresmarknaden har också under år fört senare en diskussion om hur den allmännyttiga hyresrätten på detta sätt skulle kunna utvecklas till ett ännu bättre alternativ på bostadsmarknaden.

Ökat hyresgästinflytande 85

Riksförbund har engagerat sig i Såväl SABO som Hyresgästemas

utvecklingsarbete för ytterligare öka hyresgästemas valfrihet. Som att

exempel på denna diskussion vill jag här kortfattat peka på belysande

Valbar hyra hyressättningssystem för indivi-

SABO:s rapport ett -

och och hyresgäströrelsens utvecklings-

duella val av service tjänster

kallas Boflex. arbete som

"Valbar hyra

framhålls flera tänkbara möjligheter att utveckla in- I SABO:s rapport

dividuellt utformade hyresavtal.

med maximal flexibilitet så att varje Man eftersträvar ett system

den lokala marknaden och efterfrågan hos olika företag kan känna av

sitt utbud tjänster och service till detta. hyresgäster och anpassa av

dialog sker individuellt med varje kund. Detta skall ske genom en som

för hyresgästen vilket utbud service och Hyresvärden presenterar av

bostadsföretaget tillhandahåller. Det skall då framgå vad som tjänster standardhyran, vilka till- och frånval erbjuds, och vilka ingår i som innebär. I enlighet med den överenskommelse konsekvenser dessa val

blir följden denna dialog upprättas då ett unikt och personligt som av Kontraktsvillkoren bör på endera partens initiativ kunna

hyreskontrakt.

omprövas över tiden.

varje hyresgäst har ställning till kan t.ex. vara fråga Det som att ta

inre underhåll, för reparationer av vitavstående från eget ansvar om underhållsarbeten eller trappstädning, tillval varor, deltagande i yttre

utrustning och hemservice. Varje alternativ har en avseende viss

innebär avdrag eller tillägg på ordinarie hyra.

prislapp, som

Boflex

Riksförbund pågår ett utvecklingsarbete kallat Inom Hyresgästemas flexibla boendekostnader. Modellen innebär i Boflex modell för delas i nettohyra och individuell hyra. Nettohyran korthet att hyran upp

alla betala och den omfattar kapitalkostnader, fastighetsskatt,

måste

underhåll och reparationer. Den individuella delen består av yttre större

kostnader för skötsel, reparationer och underhåll av gemensamma ut-

förbrukningskostnader. Dessa kostnader

rymmen och lägenheter samt

enskilda hyresgästemas förbrukning och val betalas i enlighet med de

standard eller servicenivå. En sådan utveckling kommer också att av framtvinga förändringar förhandlingssystemet. av

86 Ökat hyresgästinflytande SOU 1999: 148

5.2.3 Tillval och frånval

av standard, underhåll, service och tjänster

Hyreslagen innehåller bestämmelser lägenhetens skick på tillom trädesdagen och under hyrestiden. Dessa bestämmelser får avtalas bort

i förhandingsöverenskommelse för lägenheter där hyresavtalet inne-

håller förhandlingsklausul.

en Hyreslagen bör kompletteras med bestämmelser innebär som att dessa regler också får avtalas bort överenskommelse direkt genom en med hyresgästen, i de fall hyresvärden är bostads-

ett allmännyttigt företag, enligt den föreslagna lagen allmännyttiga bostadsbolag.

om Det blir då möjligt att avtala standard vid

om uthymingstillfället

samt avtala bort underhållsskyldigheten eller avtala bestämd om en nivå på underhållet. Det bör också bli möjligt avtala kostnader att om för skötsel och underhåll av gemensamma utrymmen. Avtal om kostnader för vatten och värme skall också kunna träffas individuellt.

Sådana Förändringar kan få konsekvenser för

tillämpningen av

bruksvärdessystemet. Jag kommer därför att behandla dessa vidare i mitt nästa betänkande.

5.2.4 utan från

Hyresavtal förhandlingsklausul början

När en hyresvärd erbjuder hyresgäst individuellt utformat en ny ett hyresavtal är det önskvärt att detta avtal kan träda i kraft redan från inflyttningsdagen. Idag är detta inte möjligt på grund särskilda beav stämmelser i hyreslagen, vilket bidrar till begränsa hyresrättens att attraktionskraft.

När hyresförhandlingslagen ändrades 1994 blev det möjligt för enskilda hyresgäster att få förhandlingsklausulen slopad och därigenom stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet.

Lagstiftningen för-

utsatte att hyresvärden och hyresgästen själva skulle komma överens om vad som skulle gälla, de inte kunde skulle hyresmen om enas nämnden fastställa kontraktet, i princip i enlighet med

hyresgästens

önskemål. Detta medförde att det skapades för indiett stort utrymme viduellt utformade hyresavtal.

När hyresförhandlingslagen på nytt ändrades 1997 denna togs möjlighet bort. För att lägenhet inte skall omfattas förhanden av en

lingsordning mäste hyresgästen och hyresvärden skriftligen ha

numera kommit överens att hyresavtalet inte skall innehålla om någon förhandlingsklausul. En sådan överenskommelse kan träffas tidigast sedan hyresförhållandet varat tre månader i följd.

Ökat hyresgästinflytande 87

lagändring motiverades främst med att bestämmelsen kunde Denna utnyttjas oseriösa hyresvärdar ställde hyresgästens avstående av som från förhandlingsklausul villkor för uthyrning, eller kopplade som hyresnivån till förekomsten förhandlingsklausul. av en Regeringen gjorde avvägning mellan hyresgästemas intresse av en stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet och intresset av att att skydda hyresgäster mot att utnyttjas oseriösa hyresvärdar. Denna av avvägning innebar det sistnämnda intresset ansågs så starkt att det att måste få väga över. Detta medförde dock uppenbar nackdel för de allmännyttiga en bostadsföretagen det gäller att erbjuda individuellt utformade när kontrakt. Hyresgästen vill givetvis ha det önskade kontraktet redan från inflyttningen och inte först efter att minst tre månader har förflutit. Att inte kunna erbjuda individuellt utformade avtal innebär en uppenbar konkurrensnackdel för upplåtelseformen. Det inte rimligt att sådan regel, syftar till att skydda är en som hyresgäster från fåtal oseriösa hyresvärdar, skall kunna lägga en ett hämsko utvecklingen individuella hyresavtal i de fall hyresvärden av är seriös. Den bestämmelse i hyresförhandlingslagen som innebär att en överenskommelse förhandlingsklausul inte skall gälla kan om att en slutas först sedan hyresförhållandet varat tre månader bör därför ändföreslår bestämmelsen utformas så, att tremånadersregeln ras. Jag att inte gäller i de fall hyresvärden är ett allmännyttigt bostadsföretag. Däremot det rimligt att kravet på skriftlig överenskommelse biär en behålles i dessa fall. Tillämpningen sker enklast genom att det i även hyresavtalet skrivs in att avtalet inte innehåller någon förhandlingsklausul. Om hyresgästen vill ha förhandlingsklausul införd, senare en

skall naturligtvis hyresförhandlingslagens generella regel tillämpas,

vilket innebär det i princip är hyresgästens vilja som skall beaktas. att

5.2.5 Hyresavtal med dispositiv förhandlingsklausul

bör bli möjligt för de allmännyttiga bostadsföretagen att träffa Det överenskommelser med enskilda hyresgäster under pågående hyres-

förhållande, trots att hyresavtalen innehåller förhandlingsklausul.

en

Hyresförhandlingssystemet skapades för hyresgästerna den

att ge kollektiva styrka enskilda hyresgäster aldrig kan uppbåda samt för som det är rationellt och resursbesparande för inblandade parter. Det är att

den hyresgästorganisation tecknat avtal

uppenbart att systemet ger som

88 Ökat hyresgästinflytande

SOU 1999: 148

om förhandlingsordning stark position och att under en systemet normala omständigheter fungerar rationellt och effektivt. Önskemålen enskilda om att ge hyresgäster ett betydligt större inflytande över sitt boende hämmas dock det kollektiva av systemet. Hyresvärd och hyresgäst kan inte själva träffa överenskommelser som rör hyra och hyresvillkor.

Enligt hyresförhandlingslagen är hyresvärden skyldig på

att eget initiativ förhandla med hyresgästorganisationen vad gäller höjning av hyran för en lägenhet, bestämmande hyra för

av en ny hyresgäst om

den begärda hyran överstiger den tidigare hyresgästens hyra, förbruk-

ningsavgifter samt villkor för användning av gemensamma utrymmen. Detta brukar kallas för primär förhandlingsskyldighet. Om hyresvärden

iakttar den primära förhandlingsskyldigheten blir avtalet ogiltigt och

han kan bli skadeståndsskyldig gentemot hyresgästorganisationen.

Dessutom gäller förhandlingsskyldighet så begär

om motparten i - fråga om hyresvillkoren, lägenhetemas och husets skick, gemensamma anordningar i huset samt övriga boendeförhållanden i den mån de rör

hyresgästerna gemensamt.

Ett sätt att tillåta överenskommelser med enskilda hyresgäster utan att bryta mot den primära förhandlingsskyldigheten är träffa avtal att utan förhandlingsklausul. Denna möjlighet har beskrivits och bör ovan

på det sätt föreslagits bli tillämplig för som allmännyttiga bostads-

företag. Detta innebär dock att berörda lägenheter helt står utanför det

kollektiva förhandlingssystemet.

Frågan är om det också finns något sätt att behålla rationellt Förett handlingssystem och samtidigt öppna möjligheterna till individuella överenskommelser, utan att enskilda hyresgäster riskerar få att en svagare ställning och utan att hyresgästerna berövas möjligheten att uppträda med den styrka kollektivet kan som ge. Jag anser att hyresförhandlingslagens regelverk kan stödjande göras i stället för obligatoriskt i de fall hyresvärden

är ett allmännyttigt

bostadsföretag. Detta kan ske att bestämmelse införs genom en ny som innebär att överenskommelse mellan hyresvärd och hyresgäst har före-

träde framför en förhandlingsöverenskommelse enligt hyresförhand-

lingslagen, och att den primära förhandlingsskyldigheten

inte tillämpas i dessa fall. Bestämmelserna skadestånd och ogiltighet bort om tas i dessa fall. Ett sådant system kan i någon mån sägas anknyta till dispositiva regelverk inom arbetsrätten, där enskild anställd en kan träffa överenskommelse med arbetsgivaren, vilken

en är förmånligare

än kollektivavtalet.

Det bör framhållas att detta inte innebär det allmännyttiga att bostadsföretaget får möjlighet att ensidigt bestämma hyror, om ersättningar och gemensamma utrymmen. Hyresvärden måste i samtliga fall

Ökat hyresgästinjlytande 89

träffa överenskommelse för att hyresvillkoren skall kunna ändras.

en Skillnaden mot dagens regelverk är att överenskommelsen kan träffas antingen direkt med hyresgästen eller med hyresgästorganisationen och att den förstnämnda överenskommelsen har företräde om de skulle vara motstridiga.

På detta sätt kan hyresförhandlingssystemets rationalitet kombineras med möjligheter till stort individuellt hyresgästinflytande. Hyresgästens möjlighet att begära villkorsändring för att få till stånd en skälighetsprövning gällande hyresvillkor kvarstår som en rättssäker-

av hetsgaranti.

5.2.6 Hyresavtal med indexklausul

Det bör bli möjligt för de allmännyttiga bostadsföretagen att träffa hyresavtal där hyresutvecklingen bestäms genom en klausul som är kopplad till en indexserie.

När hyreslagen ändrades 1973 bestämdes att hyran skall vara till beloppet bestämd. Denna regel kvarstår alltjämt i hyreslagen. Motivet till lagändringen att förhindra rörliga hyror.

var

Bestämmelsen kom dock att utformas så att den även förhindrade bostadshyror med indexklausul.

Att hyra följer ett index innebär dock något helt annat än rörlig

en hyra. När hyra följer ett index är det innan perioden inleds fastställt

en vilket hyresbelopp kommer att gälla.

som

Däremot kan ett index innebära en viss osäkerhet för parterna, efter-

inte vet hur det kommer att förändras. Å andra sidan är som man osäkerheten också stor om utfallet av en kollektiv förhandling. Hyresgästen kan aldrig veta vad utfallet kommer att bli, eftersom beslutet helt ligger hos de förhandlande parterna. Det kan svårligen hävdas att osäkerheten är större i det eller det andra fallet. I bägge fallen finns

ena dessutom möjlighet för hyresgästen att prövning hos hyresnämnden.

en

I förarbetena framhölls att indexklausul kan vara praktisk för en

en bostadslägenhet som hyrs ut ett långtidsavtal. Föredragande statsrådet såg emellertid också risker med indexavtal. Som väsentliga nackdelar framhölls att det inte fanns någon helt lämplig indexserie och att hyreshöjningar enligt indexserie, efter en längre tid kan komma i

en strid med bruksvärdesprincipen, hyran inte blir föremål för pröv-

om

ning.

I propositionen konstaterades att hyresgästen visserligen har möjlighet att få till stånd omprövning indexklausulen. Vid denna tid

en av

9 Prop. 1973:23.

90 Ökat hyresgästinjlytande

var det dock nödvändigt för hyresgästen att säga hyresavtalet för upp att få till stånd en sådan prövning. I propositionen framhölls att det fanns en risk för att enskilda hyresgäster inte skulle förstå eller inte skulle komma sig för med att tillvarata sin rätt. Idag gäller andra regler för villkorsändring. Hyresgästen behöver inte säga avtalet för att få sådan till stånd. De argument mot inupp en dexklausuler som anfördes 1973 är därmed inte längre relevanta. Indexklausuler i hyresavtalen skulle vara ett enkelt och praktiskt sätt att hantera hyressättningen för hyresavtal utanför det kollektiva förhandlingssystemet. De innebär en viss osäkerhet för bägge parter, men denna är, tidigare nämnts, knappast större än den finns med som som en förhandlingsklausul. Hyresgästen har också möjlighet att begära villkorsändring, även om hyresnivån är en direkt följd av en indexklausul. Hyreslagens regel om att hyran bör vara till beloppet bestämd bör därför kompletteras med bestämmelser innebär att hyran följa

som kan

en i avtalet bestämd indexserie, i de fall hyresvärden är ett allmännyttigt bostadsföretag. Det finns ingen anledning att begränsa denna möjlighet till vissa typer avtal, utan bestämmelsen bör kunna gälla av oavsett om avtalet är tecknat på bestämd eller obestämd tid.

5.2.7 Hyresavtal bestämd tid

på

Det bör vara möjligt att teckna avtal på bestämd tid, utan möjlighet till uppsägning i förtid. Genom att hyresgästen avstår från denna möjlighet, kan hyresvärden erbjuda ett förmånligare hyresavtal. De flesta hyresavtal tecknas idag på obestämd tid. De fungerar som en slags tillsvidare-avtal med en uppsägningstid tre månader för hyresgästen. Detta förhållande är både styrka och svaghet för en en hyresrätten. För hyresgästen är det en fördel med så kort uppsägningstid. en Rörligheten både på bostadsmarknaden och arbetsmarknaden underlättas av detta. Den korta bindningstiden är i många fall konkurrensen fördel för hyresrätten, och allra värdefullast på marknad i balans en eller med bostadsöverskott. Å andra sidan bidrar den korta bindningstiden till relativt sett en större omflyttning, vilket medför högre kostnader och i förlängningen en högre hyra för alla hyresgäster. Man kan uttrycka det som att hyresgästerna får betala för rätten att på kort tid säga hyresavtalet. En upp annan nackdel är att hyresvärden drar sig för att göra individuella anpassningar efter hyresgästemas önskemål, åtminstone de är om av

Ökat Izyresgästinflytande 91

investeringskaraktär, eftersom hyresgästen kan säga upp avtalet med kort varsel.

Det finns ingen enkel lösning på denna konflikt, det är önskvärt

men att förutsättningar skapas för hyresavtal på bestämd tid, med en avtalad uppsägningstid som kan vara längre än tre månader.

För att ett sådant avtal inte skall vara oskäligt mot hyresgästen måste denne ha möjlighet att under vissa omständigheter säga upp avtalet för avflyttning eller lägenhetsbyte. En sådan tvist bör prövas av hyresnämnden som skall kunna medge förkortad avtalstid om hyresgästen har synnerliga skäl och det inte medför allvarlig olägenhet för värden. Dessutom bör en bestämmelse införas som innebär att en hyresgäst aldrig kan bindas till ett sådant avtal längre än tio år, oavsett vilka villkor avtalet innehåller.

Om hyresgästen erhållit särskilt förmånlig hyra eller andra särskilt förmånliga hyresvillkor kan hyresnämnden till detta medgivande koppla en förpliktelse för hyresgästen att betala skälig ersättning till hyresvärden på grund av att hyresförhållandet upphör i förtid. En sådan förpliktelse skall också kunna tillföras medgivandet i de fall hyresvärden, i enlighet med hyresgästens Önskemål, gjort särskilt kostsamma investeringar i lägenheten. Skäligt ersättningsbelopp måste stå i rimlig proportion till hyresvärdens ekonomiska skada och till återstående avtalstid.

Ett avtal på bestämd tid bör också skydda hyresgästen från förbättrings- och ändringsarbete som han eller hon inte finner önskvärt. För åtgärder som berör enskilda bostadslägenheter bör hyresgästens godkännande inte kunna ersättas med hyresnämndens tillstånd i de fall hyresavtalet är tecknat på bestämd tid.

Det bör framhållas att ett hyresavtal på bestämd tid inte åsidosätter besittningsskyddet. När avtalet löper ut har hyresgästen rätt till förlängning av avtalet och kan då träffa ett nytt avtal på bestämd tid eller ett avtal på obestämd tid.

92 Ökat hyresgästinflytande SOU 1999: 148

5.3 över bostadsområdet

Inflytande

Förslag

Hyresgästernas inflytande över bostadsområdet bör utvecklas genom medverkan och samarbete. Det innebär en orientering bort från dagens partsförhållande i riktning mot ett partnerskap mellan bostadsföretaget och hyresgästerna. Därigenom kopplas inflytande ihop med ansvar.

Den mest utvecklade formen för hyresgästinflytande är den kooperativa hyresrätten. Möjligheterna att införa en permanent lagstiftning om kooperativ hyresrätt utreds för närvarande på uppdrag av regeringen.

I de fall hyresgästerna inte vill ta det stora ansvar som den kooperativa hyresrätten innebär, bör de kunna ha inflytande i ett mer begränsat antal frågor. En förutsättning för att detta skall fungera i praktiken är att det finns en ideell förening som består av de boende i området och

har rättskapacitet. Detta kräver ingen förändring av gällande som egen

lagstiftning.

För att främja självförvaltning bör taket för skattefrihet schabloni-

till fjärdedels basbelopp och förbudet mot olika ersättning för seras en dem deltar i verksamheten upphävas.

som

5.3. 1 Hyresgästernas inflytande idag

Hyresgästernas inflytande över bostadsområdet är begränsat. Ett direkt och formaliserat inflytande finns bara i frågor rör ombyggnad. Ett

som indirekt inflytande finns också då en förhandlingsordning gäller för huset.

När hyresvärden vill utföra ombyggnads- och förändringsarbeten av

utrymmen skall hyresgästerna som huvudregel lämna sitt gemensamma godkännande innan åtgärderna påbörjas. Syftet med denna regel är att öka hyresgästemas inflytande över huset och skapa förutsättningar för

dialog mellan hyresvärd och hyresgäst. En hyresvärd får utföra en standardhöjande åtgärder endast de godkänts av en majoritet av

om berörda hyresgäster.

Om majoriteten hyresgästerna inte samtycker till åtgärden kan

av hyresvärden vända sig till hyresnämnden för att få tillstånd att utföra denna. Hyresnämnden skall lämna tillstånd om hyresvärden har ett beaktansvärt skäl till att åtgärden vidtas och det inte kan betraktas som oskäligt mot hyresgästen att den genomförs. I normalfallet skall hyresnämnden göra objektiv bedömning och intresseawägning mellan

en hyresvärdens och hyresgästemas intressen.

SOU 1999: 148 Ökat hyresgästinflytande 93

Reglerna hyresgästinflytande vid ombyggnad utvärderas för

om närvarande 1997 års hyreslagstiftningsutredning. I utvärderingen

av undersöks särskilt hyresgästerna har ett tillfredsställande in-

om

flytande.

Nästan alla fastigheter ägs allmännyttiga bostadsföretag om-

som av fattas ett avtal förhandlingsordning mellan företaget och den

av om regionala hyresgästföreningen. Detta medför skyldighet för parterna att, dem begär det, förhandla bl.a. lägenhetemas och

om en av om husets skick, gemensamma anordningar i huset samt övriga boendeförhållanden som rör hyresgästerna gemensamt.

Utöver dessa lagstadgade möjligheter till inflytande förekommer i många, långt ifrån de flesta, bostadsområden regelbundet samråd

men mellan bostadsföretaget och den lokala hyresgästföreningen.

5.3.2 Hur kan över bostadsområdet

inflytandet

utvecklas

Olika försök att utveckla ett gemensamt boinflytande inom de allmännyttiga bostadsföretagen har pågått länge. SABO och Hyresgästemas Riksförbund utfärdade år 1979 gemensam rekommendation till

en företagen och de regionala hyresgästföreningarna att teckna boinflytandeavtal. Flertalet företag betalar också, inom ramen för detta avtal, särskilda medel till hyresgästföreningarna för att finansiera olika inflytandeaktiviteter.

Erfarenheterna från den hittillsvarande verksamheten är blandade. Ett antal SABO-företag har under den senaste tiden sagt upp dessa avtal och strävar i stället efter att utveckla relationerna med hyresgästerna i andra former. På andra ställen är erfarenheterna goda och samarbetet mellan hyresgäströrelsen och företagen uppfattas som positivt av båda parter.

Min uppgift är dock inte att utvärdera erfarenheterna av de boinflytandeprojekt drivits på olika håll under senare år. Uppgiften är

som att föreslå förändringar i företagens sätt att verka som ökar hyresgästemas inflytande och ansvar för sitt boende i förhållande till hur det är idag. Det jag här finner mest angeläget att lyfta fram är att det

som skall finnas ett tydligt samband mellan det ökade inflytandet och ett ökat ansvar.

Ett sådant synsätt förutsätter att bostadsföretaget har en klar och identifierbar aktör att samverka med. Denna aktör måste vara en själv-

2° Dir 1997:09.

94 Ökat Iryresgästinflytande

ständig juridisk person med rättskapacitet. I annat fall kan inte ansvar överlåtas till de boende.

I linje med den grundläggande principen att beslut skall fattas så nära de berörda som möjligt är det nödvändigt att det är de boende inom det enskilda bostadsområdet som själva utövar detta ökade boinflytande. En möjlighet att utveckla detta är genom kooperation.

I Danmark tillämpas en modell med kooperativ hyresrätt obligatoriskt enligt lag i de allmännyttiga bostadsföretagen. Dessa utgör i praktiken sammanslutningar av föreningar verksamma i bostadsområdena. Denna lösning framstår som naturlig i Danmark eftersom det för varje nytt bostadsprojekt normalt bildas en ny förening för just detta bostadsområde.

Att i efterhand i Sverige försöka att generellt införa en sådan modell framstår inte vare sig som möjligt eller ändamålsenligt. Det kan inte heller vara statsmakternas uppgift att genom lagstiftning tvinga fram en förvaltningsstruktur av detta slag i alla allmännyttiga bostadsföretag. Uppgiften är i stället att göra det möjligt för företag att ingå partnerskap av detta slag med sina hyresgäster.

Kooperativ hyresrätt

Kooperativa lösningar kan utformas på olika sätt och vara olika långtgående. Den s.k. arrendemodell för kooperativ hyresrätt som tillämpas i ett antal SABO-företag kan sägas vara den mest långtgående eftersom företaget då kontrakterar ut drift och underhåll till en förening som består av hyresgästerna. Självfallet kan man tänka sig att endast delar av detta överlämnas till hyresgästerna, t.ex. ansvaret för trappstädning, skötsel av grönytor, växter och lekplatser. Dock krävs även i dessa fall att hyresgästerna bildar en förening med rättskapacitet som kan ta

ansvar gentemot tredje part för verksamheten.

Det grundläggande för en utveckling i denna riktning är sålunda att hyresgästerna i de aktuella fastigheterna är beredda att bilda en sådan förening. Det är inte nödvändigt att samtliga hyresgäster är medlemmar, men den dominerande delen av dem som bor i fastigheten bör vara det. Detta för att garantera att de väljs att företräda

personer som föreningen i olika sammanhang är representativa för sina uppdragsgivare och kan uppträda med tillräcklig auktoritet och legitimitet.

Om inte en tillräcklig andel av hyresgästerna är intresserade av en kooperativ modell, saknas de demokratiska förutsättningarna. Företaget bör i sådana fall behålla både besluten och ansvaret för områdets skötsel och utveckling. Självfallet utesluter inte detta att företaget med kundenkäter och på annat sätt försöker att utröna hyresgästemas prefe-

Ökat hyresgästinflytande 95

i olika frågor. Men då handlar det om kundorienterad fastighetsrenser förvaltning och inte om reellt boinflytande.

Det är mycket svårt att bilda sig någon säker uppfattning om hur stort intresset kan vara från hyresgästerna att engagera sig i en organisation detta slag. Sannolikt varierar det mellan olika bostads-

av områden och olika boendemiljöer. Förutsättningarna kan sannolikt också påverkas hur områdesindelning utformas. Områdets storlek

av en och utseende är säkert inte utan betydelse för engagemang och för vilja att påverka.

Erfarenheter av kooperativ hyresrätt enligt arrendemodellen

Den l januari 1987 trädde lagen om försöksverksamhet med kooperativ hyresrätt i kraft. Denna lag hade redan från början en begränsad giltighetstid. Efter utvärdering skulle ett ställningstagande göras till en eventuell permanentning upplåtelseformen. Den tillfälliga lagstift-

av ningen har sedan förlängts vid ett par tillfällen, men upphörde vid utgången av år 1998.

Sammanlagt har 63 föreningar bedrivit verksamhet med kooperativ hyresrätt. Att antalet inte blivit större antas främst bero på att nyproduktionen under den aktuella perioden varit mycket begränsad. En del av föreningarna har bedrivit verksamhet enligt den s.k. ägarmodellen och andra enligt den s.k. arrendemodellen.

Den vanligaste modellen har varit den s.k. arrendemodellen. En förening blockhyr lägenheterna och hyr sedan ut dessa till sina medlemmar. Erfarenheterna visar att upplåtelseformen rymmer både möjligheter och problem. I huvudsak är dock erfarenheterna mycket goda. Ett verkligt boinflytande har skapats. Hyresgästema har fått reella möjligheter att påverka sin boendemiljö och sina boendekostnader. De har också fått ett betydligt större ansvar utan att utsättas för en stor riskexponering.

De viktigaste argumenten för den kooperativa hyresrätten kan sammanfattas på följande sätt:

0 Hyresgästema får mycket stor bestämmanderätt över det egna

boendet, i praktiken i klass med bostadsrätten. 0 Hyresgästema betalar en begränsad kapitalinsats jämfört med

bostadsrätten. Hyresrätten kan inte säljas; ingen risk for

spekulation.

Den kooperativa föreningen bestämmer själv varifrån den skall köpa 0

fastighetsskötseln och i vilken mån medlemmarna själva skall ta

hand det praktiska arbetet och därmed sänka sina boende-

om kostnader.

96 Ökat hyresgästinflytande

0 Ökad gemenskap leder till ökat ansvarstagande och aktsamhet bland

hyresgästerna. Bostadsområdet blir därigenom mer trivsamt och

tryggt för dess invånare. Skadegörelse och vandalisering minskar. 0 Den kooperativa föreningen kan fungera som en skola i demokrati,

samarbete, hänsyn och förändringsprocessen vilket gagnar såväl

dem som deltar som en vital demokratisk utveckling i samhället.

På regeringens uppdrag genomförde Boverket under 1996 en utvärdering av hur upplåtelseformen dittills fungerat. Boverket redovisade både positiva och negativa erfarenheter. Sammanfattningsvis framhöll dock Boverket att det är viktigt att uppmuntra till ökat boendeinflytande och att detta väger tyngre än olägenheten av en något ökad mångfald i fråga om boendeformer. Boendeformen kooperativ hyresrätt

borde därför permanentas."

Regeringen beslutade den 11 november 1999 att tillsätta utred-

en ning med uppdrag att föreslå regler för att den kooperativa hyresrätten skall kunna införas som en bestående upplåtelseform.

En utgångspunkt för denna utredning är att upplåtelseforrnen skall införas genom permanent reglering. Upplåtelseformen skall ges förutsättningar att fungera väl så att den kan utgöra grunden för ett bra boende. Hänsyn skall tas till hittills gjorda erfarenheter av kooperativ hyresrätt och till Boverkets utvärdering av försöksverksamheten.

De förslag som denna utredning kommer att redovisa senast den l november år 2000 förutsätts leda till att det blir möjligt för hyres-

; värdama att på allvar och i stor skala erbjuda hyresgästerna kooperativ hyresrätt. Även intresset utnyttja erbjudandet till början blir

om att en l

l begränsat skapas därmed en mycket viktig möjlighet för hyresgästerna att få ett mycket omfattande inflytande över sitt boende och sina boendekostnader.

5.3.4 Andra former för samverkan i bostadsområdet

Kooperativ hyresrätt innebär ett mycket långtgående boinflytande och därmed ett lika långtgående från hyresgästernas sida. Även

ansvar om den kooperativa hyresrätten på sikt kommer att växa i omfattning är det rimligt att anta att många hyresgäster inte vill ta detta ansvar. De vill bo utan att engagera sig i gemensamma frågor i kvarteret, eller så vill de endast engagera sig i begränsad utsträckning.

För de hyresgäster som vill engagera sig i mer begränsad utsträckning bör det finnas reella alternativ mellan det bekymmersfria

2 Boverket, 1996.

Ökat hyresgästinflytande 97

hyresboendet och den kooperativa hyresrätten. Ett sådant boinflytande bör bygga på samverkan mellan hyresvärden och hyresgästerna.

Idag bygger det mesta boinflytandet på att det finns ett avtal om förhandlingsordning mellan hyresvärden och den regionala hyresgästorganisationen, ofta kompletterad med ett boinflytandeavtal. I enlighet med dessa avtal sker sedan förhandlingar mellan de två parterna. I begränsad utsträckning delegeras förhandlingsrätten till lägre nivåer inom hyresgästorganisationen. Detta förhandlingssystem har dock vissa brister som har begränsat effektiviteten, uppslutningen och resultatet. Det är främst tre faktorer som har bidragit till detta: förhandlingssituationen, den hierarkiska förhandlingsstmkturen och det faktum att det handlar om två parter där endast hyresvärden har det ekonomiska ansvaret för förhandlingsöverenskommelsen.

En samverkansmodell skulle utformas på ett annat sätt. Den skulle byggas på principerna att beslut bör fattas så nära de berörda

som möjligt, att bostadsföretagen bör underlätta och röja hinder för boinflytande och att makt förutsätter ansvar. I en sådan modell skulle bostadsföretaget och lokal organisation hyresgäster sluta

en av överenskommelser om boendeförhållanden, hyror, miljöfrågor, mindre investeringar och andra åtgärder som de boende är intresserade att

av vara med och bestämma om. Två förutsättningar är nödvändiga för att detta skall fungera. Den lokala hyresgästorganisationen måste bestå

av de boende i området och ha egen rättskapacitet, dvs. rätt att sluta bindande avtal.

Det finns inga hinder i dagens lagstiftning för en sådan utveckling. Hindren ligger snarare i traditioner av centralstyrning och enhetlighetssträvanden både hos bostadsföretagen och de regionala hyresgästorganisationema.

Hyresförhandlingslagen bygger på principen att hyresgäst-

en organisation skall ha rätt till förhandlingsordning den kan visa att

om den har ett stort stöd bland de boende, tillräcklig kompetens och företrädare som regelbundet kan medverka i förhandlingar med hyresvärden. Ett avtal om förhandlingsordning kan gälla för ett så litet

område som ett enstaka hus. Om förhandlingsordningen framdeles skulle komma att omfatta endast ett kvarter eller bostadsområde läggs den formella grunden för lokal samverkan mellan hyresvärden och hyresgästerna.

En invändning som kan riktas mot detta är att små

resonemang lokala hyresgästorganisationer inte har de resurser och den kompetens som en regional hyresgästorganisation rimligen förfogar över. Hyresvärdama skulle kunna använda detta övertag till att driva igenom beslut som hyresgästerna egentligen inte önskar, lokal

men som en hyresgästorganisation inte har förmåga att säga nej till.

4 19-2569

98 Ökat hyresgästinjlytande

Mot detta kan invändas att den lokala hyresgästorganisationen om

ä den är ansluten till regional hyresgästorganisation alltid kan vända

en sig till denna för att få information och stöd i form av rådgivning eller forhandlingsmedverkan. Inget hindrar heller att den den regionala

ger hyresgästorganisationen ett förhandlingsuppdrag. Men till skillnad från dagens tillämpning innebär detta att det är de enskilda hyresgästerna i ett bostadsområde som tillsammans står i centrum. Det är de boende i området bestämmer vilka frågor de vill utöva makt i och ta ansvar

som för och vilka frågor de vill lämna till ett ombud eller till bostadsföretaget att bestämma över.

Detta kräver, tidigare nämnts, ingen ändring gällande lag-

som av stiftning. Bostadsföretagen kan olika sätt främja en sådan utveckling

att underlätta och visa på möjligheter. I de fall hyresgästerna av genom olika skäl inte är intresserade av att ta tillvara ökade möjligheter till boinflytande, det fel att försöka tvinga eller provocera fram ett

vore

I dessa fall är det naturligt att bostadsforetagen arbetar engagemang. med direkta kundrelationer, enkäter, referensgrupper, nätverk och andra metoder som ger dem möjlighet att erbjuda hyresgästerna det boende som de önskar.

5.3.5 Skattefrihet vid självforvaltning

l mitt uppdrag ingår att särskilt redovisa forslag till åtgärder som stimulerar ökad självforvaltning.

Sådan verksamhet har under senare år introducerats i ett mindre antal allmännyttiga bostadsföretag. Det mest uppmärksammade exemplet är självförvaltningen i Holma i Malmö, där hyresgästerna sedan flera år tillbaka haft möjlighet att minska sina boendekostnader

att gemensamt delta i fastighetsskötseln. genom

Demokratiutvecklingskommittén framhöll i sitt betänkande På medborgarnas villkor den stora sociala betydelsen av denna s.k. självförvaltning:

Självförvaltning har visat sig vara ett av de mest framgångsrika sätten inte bara för att bryta en negativ utveckling i ett bostadsområde med stora sociala problem, utan framför allt för att lägga grunden till

långsiktig och uthållig positiv utveckling. Självförvaltning innebär en att de bor i området använder sina egna resurser på det sätt de

som själva vill.

- - -

Självforvaltningen har inneburit ökad delaktighet och gemenskap vilket lett till mycket påtagliga positiva effekter för såväl den fysiska

den sociala miljön i området. Den isolering, anonymitet och som passivitet många hyresgäster tidigare led har brutits och språk-

som av

Ökat hyresgästinflytande 99

barriärer överbryggats. Samtidigt har tryggheten, trivseln och det sociala kapitalet ökat

De hyresgäster som medverkade i självförvaltningen fick från början återbäring på hyran, i relation till arbetsinsatsens storlek. Skattemyndigheten beslutade dock att denna individuella hyresåterbäring skulle betraktas som ersättning för ett arbete som utförts för hyresvärdens räkning, och därmed beläggas med sociala avgifter och beskattas hos mottagaren. Detta innebar en risk att de ekonomiska drivkrafterna, som inte saknade betydelse för den framgångsrika självförvaltningen, skulle reduceras så kraftigt att verksamheten riskerade upphöra och de goda resultat som uppnåtts med tiden klinga av.

Demokratiutvecklingskommittén föreslog i sitt slutbetänkande en modell för att lösa problemet. Modellen innebar att ett högsta belopp för skattefrihet för medverkan i självförvaltning skulle fastställas. Detta belopp föreslogs uppgå till en fjärdedels basbelopp år. Vidare

per skulle hyresvärden lämna kontrolluppgift till skattemyndigheten där det framgår hur stort belopp som hyresåterbäringen uppgått till.

Denna modell avsåg att tjäna två syften. För det första ger den möjlighet till flexibilitet samtidigt som den är enkel att administrera och lätt att förstå för alla deltagare. För det andra byggde den på

uppfattningen att hyresgästerna skall betraktas som självständiga individer med olika intressen och preferenser, trots att trapphus och rabatter är till för gemensamt bruk.

Kommittén valde också att erinra om att det tidigare hade gjorts avsteg från principen om likformig beskattning, vad gäller intäkter av försäljning av vilt växande bär och svampar som den skattskyldige själv plockat till den del intäkterna under ett beskattningsår inte överstiger 5 000 kronor.

Självförvaltningen har haft stor betydelse inte bara för bostadsområdets fysiska miljö utan framför allt för den positiva sociala utvecklingen och därav goda samhällsekonomiska konsekvenser. Demokratiutvecklingskommittén framhöll att undantaget kan motiveras med det ökade tillvaratagande medborgarnas och det

av engagemang sociala kapital som självförvaltningen genererar.

Den 1 juli 1997 ändrades kommunalskattelagen på denna punkt och därigenom gäller nu följande bestämmelse.

Skatteplikt föreligger inte på sådant avdrag på ordinarie

hyra som en hyresgäst får för att utföra förvaltningsuppgifter av enklare beskaffenhet hyresfastighet inom ett öppet system för självförvaltning... Detta gäller endast till den del hyresavdraget inte överstiger den egna lägenhetens andel av den totala kostnaden för den eller de

22 SOU 1996:162 sid. 131-132.

100 Ökat hyresgästinjlytande SOU 1999: 148

aktuella förvaltningsuppgiftema och under förutsättning att samtliga hyresgäster deltar i självförvaltningen får avdrag på hyran med

som

samma belopp

Dessa lagändringar har ibland uppfattats som att lagstiftningen kom att både tillåta och främja självförvaltning. I själva verket har lagen haft motsatt effekt. Bestämmelsen om att samtliga hyresgäster som deltar skall ha avdrag på hyran med samma belopp innebar en inskränkning gentemot tidigare gällande rätt. Taket för skattefrihet sattes dessutom så lågt att den stimulerande effekten minskade kraftigt. Trots stort intresse för självförvaltning på många andra orter i landet har förvaltningsmodellen fått en mycket begränsad spridning.

I mitt uppdrag ingår inte att lägga fram lagförslag i skattefrågor. Jag kan dock konstatera självförvaltning i ökad utsträckning skall

att om stimuleras staten så måste det innebära att den ekonomiska driv-

av kraften ett större utrymme än idag. Taket för skattefrihet bör därför

ges höjas och schabloniseras samtidigt förbudet mot olika ersättning

som för dem som deltar i självförvaltningen tas bort. Jag vill i sammanhanget erinra debatten ett flexibelt förhållande vad gäller

om om mer skattefrihet för enkla, hushållsnära tjänster.

Demokratiutvecklingskommitténs förslag att skatteplikt inte skall föreligga för avdrag hyra till den del hyresavdraget inte överstiger ett fjärdedels basbelopp per år, framstår än idag som väl awägt.

5.4 över

Inflytande bostadsföretaget

Förslag

Som ett komplement till den representativa demokratin i kommunerna har brukarinflytande vuxit fram. Detta bygger på en strävan att de kommunmedlemmar utnyttjar särskild service också skall ett

som en större inflytande över hur denna verksamhet bedrivs, inom de ramar som fullmäktige har fastställt. I det kommunala bostadsföretaget är det hyresgästerna som är brukare och som bör få denna möjlighet.

Hyresgästema i ett allmännyttigt bostadsbolag som är helägt av kommunen bör därför ges möjlighet att nominera minst en tredjedel av ledamöterna i företagets styrelse. En förutsättning för detta är att hyresgästerna bildat en organisation, i vilken minst hälften av företagets hyresgäster är medlemmar.

23 Kommunallagen 19 § 11 st.

SOU 1999: 148 Ökat hyresgästinflytande 101

Hittills har jag uppehållit mig vid hyresgästemas inflytande över lägenheten och över bostadsområdet. Men företagets styrelse fattar också en rad strategiska beslut som är avgörande för möjligheterna till inflytande dessa nivåer och som även påverkar spelreglerna för det lokala inflytandet. Ett ökat hyresgästinflytande förutsätter därför att hyresgästerna får inflytande också över styrningen av företaget. Längre fram i betänkandet kommer jag att diskutera ägarförändringar, vilka givetvis kan komma att påverka styrelsens sammansättning. Detta avsnitt handlar endast allmännyttiga bostadsföretag som är kom-

om munägda.

Enligt aktiebolagslagen är det aktieägarna som har rätt att representeras på bolagsstämman och det är bolagsstämman som utser bolagets styrelse. Eftersom kommunen i dag normalt äger samtliga aktier så är det kommunen som representeras på bolagsstämman. Styrelsema i de kommunala bolagen nomineras inom ramen för det normala nomineringsförfarandet till nämnder och styrelser. Detta innebär bl.a. att lagen om proportionellt valsätt är tillämplig även vid val till dessa bolag.

Kommunerna är i dag oförhindrade att utse styrelseledamöter med annan bakgrund än att de företräder de politiska partierna. I några kommuner har man valt att komplettera de partipolitiska representantema med oberoende ledamöter i styrelsen. I företaget Gårdstensbostäder, är ett dotterbolag till Framtiden-koncemen i Göteborg,

som har de boende i företaget en majoritet av styrelseplatsema. I övrigt finns det i dag få exempel på att hyresgästerna fått möjlighet att nomi-

ledamöter till styrelsen i bolaget. Däremot finns det en lång nera tradition med styrelseledamöter nominerade av de fackliga organisationema.

Dagens ordning, enligt vilken kommunfullmäktige nominerar styrelseledamötema, är både konsekvent och logisk. De kommunägda bostadsföretagen ägs i egentlig mening av kommunmedborgama. Företagen utgör en del av den kommunala förmögenhet som de förtroendevalda ledamötema i fullmäktige fått ansvaret att förvalta. Det kan då hävdas att det är rimligt att de också har det inflytande och den makt över bolaget krävs för att de skall kunna ta det ansvaret. En

som majoritet i kommunfullmäktige kan då representera samtliga aktier på bolagsstämman.

Principen att de valda förtroendemännen mellan valen skall ha det odelade ansvaret för förvaltningen är dock inte oomstridd. Tvärtom har utvecklingen med demokratiska förtecken under senare decennier lett fram till olika försök med brukarinflytande kommunala institutioner.

Bakom denna utveckling ligger en strävan att de kommunmedlemmar som utnyttjar en särskild service också skall få ett större

102 Ökat hyresgästin/Iytande

inflytande över hur denna verksamhet bedrivs. Detta ambition är en som ligger mycket nära den som lett till olika boinflytandeförsök i bostadsföretagen. Modern statsvetenskaplig forskning har visat att det finns stor beredskap och ett stort intresse för sådana insatser, också en från människor som på grund av sin livssituation i övrigt eller andra av skäl inte är beredda till i det partipolitiska livet ett engagemang kommunal nivå. I debatten om demokratin i kommunerna har den klassiska konflikten mellan det representativa systemet och brukarinflytande avdramatiserats under senare år. Detta är följd att allt fler komen av muner följer principen att inga beslut skall fattas på större avstånd än nödvändigt från den enskilde medborgaren. Utvecklingen mot partnerskapslösningar där den offentliga sektorn i större utsträckning än i dag engagerar sig i samarbete med föreningslivet och lokala entreprenörer pekar i samma riktning.

Demokratiutvecklingskommittén pekade i sitt betänkande den

potential som finns i att arbeta på ett sådant sätt i de stadsdelar som kommit att uppfattas som mindre attraktiva. Erfarenheterna från Storbritannien, där New Labour satsar brett lösningar innebär som att en rad olika privata och offentliga intressenter stakeholders involveras, är likartade." Mot bakgrund av den allmänna idéutvecklingen på detta område framstår det som ändamålsenligt att se bostadsföretaget på liknande sätt som övriga institutioner. Det är kommunen som ser till att verksamheten kommer igång, tillhandahåller eller garanterar den nödvändiga finansieringen samt fastställer de riktlinjer och skall gälla ramar som för verksamheten. Därefter överlåter kommunen ansvaret för verksamheten till de närmast berörda, brukarna. I bostadsföretagets fall är det hyresgästerna som är brukare. Ett resonemang av detta slag leder fram till att brukarna, i detta fall hyresgästerna, borde ges det kommunen i andra fall visat ansvar som sig vara beredd att delegera till brukare av bamstugor, skolor och andra institutioner. Jag föreslår därför att ett allmännyttigt bostadsföretag är helägt som av kommunen skall utse styrelseledamöter är nominerade de som av hyresgäster som bor i företagets fastigheter. Enligt min uppfattning bör minst tredjedel styrelseledaen av mötema nomineras av hyresgästorganisationen. I övrigt bör detta inte vara lagreglerat. Samtliga styrelseledamöter utses av bolagsstämman och lyder, när de utövar styrelseuppdraget, under lagen allmännyttiga bostadsom

24 Se t.ex. Brown, Stakeholder Housing. A Third Way, 1999.

Ökat hyresgästinjlytande 103

bolag. Det innebär bland annat att till denna maktposition är kopplat ett strikt för vad ledamoten gör eller underlåter att göra. Alla

ansvar styrelseledamöter har i första hand till uppgift att tillvarata bostadsföretagets intressen. De är alla utsedda bolagsstämman och den enda

av skillnaden är att de är nominerade av olika organisationer.

Ett villkor för detta är således att det finns en organisation som nominerar hyresgästrepresentantema. Organisationen skapar förutsättningar för att välja kompetenta kandidater. Det innebär också att dessa kandidater är ansvariga inför en instans, samt att de kan uppfattas som representativa och legitima företrädare för hyresgästerna. För att organisationen skall representativ för hyresgästerna måste minst

vara hälften hyresgästerna medlemmar. Det förutsätts att medlems-

av vara avgiften i organisationen är symbolisk och att bostadsföretaget vid behov praktiskt medverkar vid föreningsbildningen. Detta avses dock inte lagregleras.

Det är viktigt att notera att denna förening rimligen inte kan vara den organisation har avtal förhandlingsordning med bostads-

som om företaget. Eftersom styrelsemedlemmar i första hand har till uppgift att tillvarata bostadsföretagets intressen skulle det i praktiken vara en omöjlig sits att samtidigt företräda motparten i förhandlingar om hyra och hyresvillkor.

6 för

Förköpsrätt hyresgästerna

Förslag Hyresgästema skall ha rätt till förköp om kommunen vill sälja aktier i ett allmännyttigt bostadsbolag eller om bolaget vill sälja fastigheter. En förutsättning för att förköpsrätten skall gälla är att det finns ett dokumenterat intresse bland en majoritet av de berörda hyresgästerna.

Kommunens rätt till ersättning vid sådana överlåtelser föreslås bli föremål för ytterligare överväganden.

Om det vid försäljning av aktier i ett allmännyttigt bostadsbolag uppkommer realisationsvinst skall denna till minst hälften reser-

en

för åtgärder för bostadsförsörjningens främjande i kommunen. veras Detta gäller till den del vinsten överstiger nuvärdet av den skäliga avkastningen på av kommunen tillfört kapital.

6.1 för

Respekt hyresgästerna

I direktiven anges att jag skall analysera vilka verksamhetsformer som kan vara lämpliga för allmännyttiga bostadsföretag. Det framhålls dessutom att jag skall lämna förslag till hur de kommunägda företagen kan utvecklas att hyresgästerna får ett ökat inflytande, bland

genom annat genom alternativa verksamhetsformer där hyresgästerna äger fastigheterna. Jag skall även pröva alternativet att överföra ägandet av företagen till fristående stiftelser, eller någon form av kooperativ hyresrätt sätt som skett i vissa andra europeiska länder.

Jag har särskilt studerat allmännyttans motsvarighet i Danmark, England och Nederländerna. Traditioner, organisation och förutsättningar skiljer sig mellan de olika länderna och i jämförelse med Sverige. Det går således inte att överföra eller kopiera ett utländskt system, men däremot finns det viktiga erfarenheter och lärdomar att ta del En närmare beskrivning utvecklingen i dessa länder finns i

av. av bilaga

Jag har i utgångspunktema till mina förslag pekat på hur viktigt det är för varje kommun att ha en väl fungerande bostadsmarknad. Hyresfastigheterna har varit, och kommer att vara, en väsentlig del av kom-

106 F örköpsrätt för hyresgästerna

munens infrastruktur. Därför är det angeläget för kommunen att ha tillgång till, och inflytande över, aktör på denna del bostadsen av marknaden. Den uppfattningen är dock inte oomtvistad. I flera kommuner förs idag en diskussion om huruvida kommunen behöver äga ett bostadsföretag för att kunna ta ansvar för bostadsförsörjningen, eller det om låter sig göras på annat sätt. Några kommuner har dragit den slutsatsen att de inte längre behöver äga ett bostadsföretag. Kommunerna Nacka, Danderyd, Vaxholm och Täby har sålt bostadsföretagen till privata fastighetsägare. Det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen innebär att ta ställning till kommunen skall äga ett allmännyttigt bostadsföretag om eller inte. Om kommunen anser att bostadsföretaget främjar genomförandet av den lokala bostadspolitiken, bör kommunen också ange syftet med att äga företaget samt utforma ägardirektiv med ledning av detta. De kommuner som anser att bostadsföretaget inte utgör det verktyg som krävs för att säkerställa det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen, bör på motsvarande sätt ange alternativa lösningar. De kommuner inte längre vill äga ett allmännyttigt som bostadsföretag bör således ha möjlighet att avstå från detta. I kapitel 8 diskuteras möjligheterna för kommun att ta för bostadsen ansvar försörjningen utan att äga det allmännyttiga bostadsföretaget. Om kommunen vill sälja sitt bostadsföretag måste detta ske med respekt för de hyresgäster som bor i företagets fastigheter. Hyresgästerna har valt inte bara en bestämd upplåtelseform, utan också en trygg och professionell hyresvärd som arbetar utan enskilt vinstsyfte. Ett ägarbyte innebär stora förändringar och erfarenheten visar att det skapar en oro bland hyresgästerna. Om mina förslag ett radikalt om ökat hyresgästinflytande i allmännyttan genomförs, kommer framen tida försäljning att innebära en ännu genomgripande förändring för mer de boende. När hyresgästemas hem står i begrepp att säljas är det därför ett anständighetskrav att de skall ha en reell möjlighet att påverka vad som skall ske. I Storbritannien måste försäljning kommunägda fastigheter en av alltid godkännas av hyresgästerna i en omröstning, och jag har övervägt att föreslå en motsvarande vetorätt i Sverige. Jag har emellertid valt att föreslå mindre ingripande bestämmelser, syftar till att åstadkomma som en rimlig balans mellan kommunens intresse ägare och hyressom gästemas intresse som brukare. Förslaget innebär att hyresgästerna ges en förköpsrätt i de fall kommunen vill sälja del eller samtliga aktier i ett bostadsföretag. en av En motsvarande förköpsrätt föreslås också gälla i de fall bostadsföretaget säljer fastigheter. Hyresgästemas förköpsrätt förutsätter att

F örköpsrätt för hyresgästerna 107

det finns ett dokumenterat intresse bland hyresgästerna, vilket inte bara skall ses som en nödvändig juridisk formalitet. Intresse och engage-

bland hyresgästerna är också förutsättning för att företaget mang en skall kunna förena ett utvecklat hyresgästinflytande, hög kvalitet och affärsmässighet. Om inte detta intresse finns hos hyresgästerna bör de inte heller kunna utöva förköpsrätt.

Hyresgästemas intresse och engagemang kommer till uttryck genom bildandet förening. För att förköpsrätten skall kunna utövas

av en måste hyresgästerna bilda förening samlar mer än hälften av de

en som hyresgäster är berörda försäljningen.

som av

Den närmare utformningen den föreslagna förköpsrätten redo-

av visas i följande avsnitt. Reglerna är avsedda att tillämpas också i de fall kommunens avsikt är att erbjuda hyresgästerna, men inte någon annan hyresvärd, möjlighet att ta över ägandet av företaget eller av enstaka

en fastigheter.

6.2 Om aktier i bostadsföretaget säljs

Jag föreslår att hyresgästerna skall ha rätt till förköp om kommunen vill sälja aktier i bostadsföretaget. Denna regel skall gälla oavsett för-

om säljningen samtliga aktier eller endast en del av aktierna.

avser

För att hyresgästerna skall kunna utöva förköpsrätten krävs att de bildar en ideell förening som representerar mer än hälften av företagets hyresgäster innehavare av bostadshyresavtal genom medlemskap eller fullmakter. Jag förutsätter att medlemsavgiften i den ideella föreningen är symbolisk och att kommunen eller bostadsföretaget vid behov praktiskt medverkar vid föreningsbildningen och grundandet av den stiftelse förutsättning för förköpet. Detta behöver dock inte lag-

som är en regleras.

Om hyresgästerna vill utnyttja förköpsrätten skall aktierna förvärvas

särskild och för ändamålet grundad stiftelse. Denna stiftelse skall av en enligt förordnandet ha till syfte att äga aktier i det allmännyttiga bostadsbolaget. Enligt stiftelseförordnandet skall styrelsen utses av en förening där alla berörda hyresgäster har rätt att vara medlemmar. Vidare skall framgå att aktierna inte får avyttras. Om stiftelsen i en framtid väljer att likvidera företaget skall överskottet inbetalas till kommunen och användas för att på annat sätt främja bostadsförsörjningen i kommunen.

Hyresgästema måste rimlig tid att ta ställning till om de är in-

ges tresserade att utnyttja förköpsrätten och i så fall att bilda en förening

av och grunda stiftelse. Kommunen skall därför ha skyldighet att

en skriftligen informera samtliga hyresgäster om den planerade försälj-

108 Förköpsrätt för hyresgästerna SOU 1999: 148

ningen och om förköpsrätten och dess innehåll. Hyresgästema skall därefter ha sex månader på sig att anmäla sitt intresse att utnyttja förköpsrätten. De skall då kunna visa att den ovan nämnda föreningen har bildats och samlar en majoritet av hyresgästerna.

Efter intresseanmälan om förköp skall hyresgästerna ha ytterligare tre månader på sig att besluta om köp. När dessa tre månader är till ända skall den stiftelse som kommer att förvärva aktierna vara bildad.

Om ovanstående inte har uppfyllts skall förköpsrätten anses förverkad och aktierna kan säljas till annan köpare.

Jag föreslår vidare att Boverket får i uppgift att vara tillsynsmyndighet för tillämpningen av reglerna om hyresgästernas förköpsrätt. För att kunna utnyttja förköpsrätten måste hyresgästerna lämna en intresseanmälan till Boverket, som sedan kommunen skall underrättas om.

För att garantera att försäljning inte sker utan att hyresgästerna erbjudits möjlighet till förköp skall varje aktieförsäljning i ett allmännyttigt bostadsbolag anmälas till Boverket.

Boverket har sedan att kontrollera att hyresgästerna fått den information de har rätt till, att gällande tidsfrister iakttagits och, i de fall hyresgästerna vill utnyttja förköpsrätten, att föreningen samlar en majoritet av hyresgästerna samt att stiftelseförordnandet utformats i enlighet med ovanstående. De uppgifter som jag föreslår skall ankomma på Boverket beskrivs mer utförligt i kapitel

6.3 Om fastigheter säljs

Om bostadsföretaget vill sälja en eller flera fastigheter, skall hyresgästerna som bor i dessa ha rätt till förköp. Om flera fastigheter avses att säljas i en och samma affärsuppgörelse skall hyresgästernas förköpsrätt gälla för varje enskild fastighet.

För att hyresgästerna skall kunna utöva förköpsrätten krävs att de bildar en ekonomisk förening som har till syfte att upplåta bostäderna med kooperativ hyresrätt till föreningens medlemmar. Hyresgäster som väljer att inte bli medlemmar i föreningen behåller enligt hyreslagen sina rättigheter fullt ut. Föreningen måste som medlemmar samla minst hälften av hyresgästerna innehavare av bostadshyresavtal i den eller de berörda fastigheterna.

Hyresgästema måste ges rimlig tid att ta ställning till om de är intresserade av att utnyttja förköpsrätten och i så fall att bilda en kooperativ hyresförening. Bostadsföretaget skall därför ha skyldighet att skriftligen informera samtliga berörda hyresgäster om den planerade försäljningen och om förköpsrätten och dess innehåll.

F örköpsrätt för hyresgästerna 109

Hyresgästema skall därefter ha tre månader på sig att anmäla sitt intresse för att utnyttja förköpsrätten. Om minst hälften de berörda

av hyresgästerna anmält intresse för att utnyttja förköpsrätten skall hyresgästerna ha ytterligare tre månader på sig att besluta om köp. När dessa tre månader är till ända skall den kooperativa hyresförening som skall förvärva fastigheten bildad och samla en majoritet av hyres-

vara gästerna.

Om ovanstående inte har uppfyllts skall förköpsrätten anses förverkad och fastigheten kan säljas till annan köpare.

Detta innebär i praktiken att nuvarande förköpsrätt för en bostadsrättsförening även skall gälla för kooperativ hyresförening. Om både

en

bostadsrättsförening och kooperativ hyresförening gör anspråk på en en förköpsrätten, skall denna i första hand tillkomma den kooperativa föreningen, eftersom denna upplåtelseform ligger närmare den befintliga.

Det finns inte anledning att här in ytterligare på detaljer rörande ombildning till kooperativ hyresrätt. Den nyligen tillsatta utredningen

kooperativ hyresrätt har bland annat i uppgift att överväga om det om bör införas ordning underlättar ombildning från vanlig hyresrätt

en som till kooperativ hyresrätt efter mönster lagen rätt till fastighets-

om om förvärv för ombildning till bostadsrätt.

6.4 Priset vid hyresgästernas förköp

Vid försäljning uppkommer frågan om prissättning. En värdering av ett bostadsföretag eller enstaka fastigheter kan göras olika sätt. En

av utgångspunkt vid sådana värderingar är att beräkningen görs på grund-

förväntad framtida avkastning. val av

I samband med att det sker ett förköp kan ett pris redan vara avtalat mellan säljaren och den ursprungligen tilltänkte köparen. I de fall en kommun använder sig förköpslagen för att göra ett tvångsförvärv av

av

fastighet betalar t.ex. kommunen det pris som var avtalat med den en ursprunglige köparen. Motsvarande teknik finns i lagen om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt. Även där betalar hyresgästerna det ursprungligen bestämda priset. Fördelen med denna metod är att priset redan är bestämt. Nackdelen är densamma; säljaren och köparen utnyttjar förköpsrätten har ingen möjlighet att dis-

som kutera priset. Det finns därmed en risk att priset drivs upp till en högre nivå, särskilt förköpsrätten förväntas bli utnyttjad.

om

25 Dir. 1999:88.

1 10 F örkäpsrätt för hyresgästerna SOU 1999: 148

En traditionell avkastningsvärdering bygger på beräkning en av framtida kassaflöden. Beräknade hyresintäkter och övriga intäkter summeras och från detta dras de beräknade kostnaderna. Det är viktigt att bland dessa kostnader inkludera behov framtida underhåll. En av sådan värdering görs normalt på fastighetsnivå och värderingen av företagets aktier blir ett resultat av företagets samlade fastighetsvärden. Fördelen med denna metod är att den är väletablerad och vedertagen. Nackdelen ligger i den osäkerhet finns utvecklingen alla de som om av parametrar som ligger till grund för beräkningarna. Denna metod används t.ex. i Storbritannien vid överföringar fastigheter från komav munerna till fristående s.k. Housing Associations, vilket beskrivs i bilaga Ett ytterligare alternativ kan också tänkas relevant för de komvara

munägda allmännyttiga bostadsföretagen. Det tar sin utgångspunkt i

kommunallagens bestämmelser om det s.k. spekulationsförbudet. Kommunerna får bedriva näringsverksamhet, den skall drivas utan men vinstsyfte. Kommunerna har då rätt till skälig avkastning på insatt kapital och jag har tidigare i betänkandet föreslagit hur denna kan beräknas. Den avkastning kommunerna kan få de allmännyttiga bostadsbolagen av begränsar sig således till den skäliga avkastningen. Det för kommunen samlade ekonomiska värdet av företaget kan därför aldrig bli högre än det värde som en nuvärdesberäkning den framtida skäliga avkastav ningen ger vid handen. Den sistnämnda modellen för avkastningsvärdering är förmodligen den som bäst anknyter till de kommunalrättsliga principerna. En sådan värdering kan dock endast göras på företagsnivå; i de fall prissättningen avser enstaka fastigheter framstår traditionell avkastningsen

värdering som mer ändamålsenlig.

Vad gäller prissättning på företaget vid förköp bör avvägning en göras av de olika intressen som rimligen bör tillvaratas i sammanhanget. Det handlar om det kommunala ägarintresset och självstyrelsen, om förutsättningarna för finansiering samt möjligheterna om att stimulera övergång till former för ägande och hyresgästen nya inflytande. Frågan bör bli föremål för ytterligare analys och överväganden. I stiftelseförordnandet för den stiftelse skall äga aktierna i det som allmännyttiga bostadsbolaget skall stadgas att den har till uppgift att förvalta dessa aktier. Därigenom garanteras att den överförda förmögenheten stannar i stiftelsen. Vid försäljning enstaka fastigheter skulle motsvarande situaav en tion kunna aktualiseras, t.ex. upplåtelseformen omvandlas om senare till bostadsrätt. Utredningen kooperativ hyresrätt skall enligt direkom

1999:148 F örköpsrätt för hyresgästerna l l l SOU

lämna förslag i princip innebär att sådan ombildning inte tiven som en blir möjlig genomföra. Jag lämnar därför inget förslag i denna fråga. att

6.5 Kommunal fond för

bostadsförsörj ningen

de fall hyresgästerna väljer att avstå från att utnyttja sin förköpsrätt I kan såväl aktier fastigheter säljas till köpare. Det finns som en annan ingen anledning här diskutera prissättningen vid sådana affärsatt Det sannolikt det uppstår vinst för kommunen vid

uppgörelser. är att en

aktieförsäljning. Med realisationsvinst här skillnaden mellan föravses säljningspriset och nuvärdet den skäliga avkastningen av komav tillfört kapital. munen Detta innebär att det uppkommer en vinst för kommunen, trots att kommunen enligt kommunallagen inte får ägna sig näringsverksamhet i vinstsyfte och att de allmännyttiga bostadsföretagen har trots

arbeta efter långsiktig självkostnadsprincip. Det är dock

förutsatts en svårt härleda denna vinst till någon specifik källa. Det kan hävdas att hyresgästerna betalat för hög hyra, det går också att förklara att men realisationsvinsten en följd av stegrade fastighetsvärden. som Staten har under årens lopp tillhandahållit de finansiella instruför kommunernas bostadsbyggande. Det statliga bostadsstödet menten har, alltsedan 1946 års tertiärlånekungörelse till dagens räntestöd, varit den avgörande faktorn för uppbyggnaden de kommunägda allmänav nyttiga bostadsföretagen. Detta stöd har hela tiden syftat till att främja

bostadsförsörjningen och har aldrig betraktats en del av de riktade som eller generella statliga stöden till kommunerna. framstår därför inte rimligt att detta stöd i efterhand an- Det som vinster förs över till annan verksamhet i vänds för att generera som kommunerna. Det anledningarna till att redan på 1940var en av man slog fast kommun bestämde sig för att likvidera sitt alltalet att om en männyttiga bostadsföretag, skulle kvarstående medel användas till att

på annat sätt främja bostadsförsörjningen. Mot bakgrund detta bör det övervägas hur en eventuell realisaav tionsvinst bör användas. Om kommun säljer sitt allmännyttiga en bostadsbolag med vinst överstiger det kapitaliserade nuvärdet en som den skäliga avkastningen, är det rimligt att detta överskott reserveras av främjande i kommunen. Övertill åtgärder för bostadsförsörjningens skottet skall således stanna hos kommunen. I enlighet med detta bör den realisationsvinst som uppresonemang kommer vid försäljning aktier i ett kommunägt allmännyttigt av

1 12 F örköpsrätl för hyresgästerna SOU 1999: 148

bostadsbolag till 50 procent i kommunal fond för

reserveras en bostadsforsörjningens främjande. Denna andel framstår som en rimlig awägning. Uttag ur fonden skall kunna göras för vissa särskilda ändamål som t.ex. att främja nyproduktion, genomföra bostadssociala åtgärder och förbättra boendemiljöer. Boverket föreslås bli tillsynsmyndighet för fonderna och skall godkänna de görs.

uttag som

I de fall enstaka fastigheter försäljs stannar den eventuella realisationsvinsten kvar i det allmännyttiga bostadsbolaget. Det innebär att överskottet stannar inom bostadssektom och kan användas till att

olika sätt främja bostadsförsörjningen.

7 Finansiering

Förslag

Statens bostadskreditnämnd skall kunna lämna särskilda garantier för bostadsinvesteringar till allmännyttiga bostadsbolag som inte ägs av kommunen. Kreditgarantiema är ägnade att minska kapitalkostnadema för dessa allmännyttiga bostadsbolag och därigenom minska kostnaderna för de boende.

I föregående kapitel har jag lämnat förslag till förköpsrätt för hyresgästerna i de fall kommunen önskar sälja det allmännyttiga bostadsföretaget. Om hyresgästerna väljer att utöva denna rätt uppkommer frågan finansiering företaget. Det hyresgäststyrda företaget har om av inte den stabilitet det kommunala ägandet innebär och saknar även som kommunal borgen. Det har också ett förhållandevis litet eget kapital. För att ett Övertagande bostadsföretaget skall framstå som en av realistisk möjlighet för hyresgästerna, är det nödvändigt att detta alternativ inte leder till högre lånekostnader och därmed hyreshöjningar. Det är därför nödvändigt att hyresgäststyrda företag får möjlighet att finansiera sig på i princip villkor när kommunen ägde samma som företaget. Sådana möjligheter kan tillskapas olika sätt. Ett möjligt alternativ är att inrätta någon form av gemensamt uppbyggd försäkringslösning för att säkerställa och skapa förutsättningar för konkurrenskraftig finansiering, exempelvis en fond. En en genom solidarisk garantifond skulle syfta till den allmännyttiga sektorn att ge stabilitet och trygghet behövs för att företagen skall få likvären som diga lånevillkor jämfört med vad tidigare gällt. som En internationell utblick visar att det är fullt möjligt att bygga upp livskraftiga fonder främjar stabilitet och kreditvärdighet. Genom som inrättandet olika typer struktur- och garantifonder har Nederav av länderna åstadkommit möjlighet för de allmännyttiga bostadsen företagen att erhålla fullvärdiga kreditvillkor. När den holländska staten i början 1990-talet beslutade att dra av tillbaka det ekonomiska stödet till bostadssektom olika garantivar fonder, med staten och kommunerna yttersta garant, en förutsom sättning för detta. Företagen betalar garantiavgifter till fonderna. Dessa

l 14 Finansiering

är numera konsoliderade till den grad att företagen, med garanti från fonderna, erhåller ratingbetyget AAA från olika kreditvärderingsföretag. Det har inneburit att bostadsföretagen kan få lån med ränta en som ligger en procentenhet lägre än för andra låntagare den allmänna kreditmarknaden. Även i Storbritannien betraktas Housing Associations som stabila låntagare och bostadsföretagen är attraktiva på kapitalmarknaden. I Danmark finns ytterligare ett system med olika fonder. Det finns således många internationella förebilder för att åstadkomma goda finan-

sieringsmöjligheter för allmännyttiga bostadsföretag. Detta beskrivs

utförligare i den internationella översikt Boverket har utarbetat som och som redovisas i bilaga 4 till betänkandet. Ett sätt att bygga upp en liknande solidarisk garantifond för allmännyttan i Sverige skulle kunna med avgifter på nyproduktionen. vara Kostnaderna för nyproduktionen är dock redan idag höga och eftersom nyproduktionen ligger på så låg nivå skulle det ta lång tid att bygga en upp nödvändigt kapital. Ett alternativ vore att bygga fonden via avgift på hyran. upp en Även med sådan konstruktion skulle

en dock uppbyggnadsperioden bli

avsevärd, vilket innebär att garantiema under lång tid inte skulle bli tillräckliga. Det skulle då behövas underliggande statlig garanti en som kompletterande säkerhet under uppbyggnadstiden. Som alternativ till att bygga särskild fond för allmännyttiga upp en bostadsföretag kan istället Statens Bostadskreditnämnd BKN ett ges utökat uppdrag, som innebär att lämna särskilda kreditgarantier till hyresgäststyrda företag utan kommunal borgen. BKN inrättades i början av 1990-talet ett led i avregleringen som av kreditmarknaden när de statligt reglerade bostadslånen för hus nya upphörde. BKN har till uppgift att lämna statliga kreditgarantier för lån på kreditmarknaden för och ombyggnad bostäder. Denna ny- av garantiverksamhet skall bedrivas affärsmässigt inom regelsystemet. Kreditgarantin utfärdas för lån för vilka långivaren har säkerhet i form av panträtt i fast egendom och innebär att det är pantsäkerheten i som första hand skall tas i anspråk låntagaren inte kan fullfölja sina om åtaganden gentemot långivaren. Finansiering bostadsbyggandet har av efter inrättandet av BKN kunnat ske i fri konkurrens på kreditmarknaden. En årlig avgift som beslutas regeringen tas ut på det garanterade av beloppet av kreditgivaren och betalas till BKN. Avgiften belastar därmed indirekt låntagaren. Avgiften påverkas inte risken i den av enskilda garantin. Kreditgaranti kan lämnas för tid högst 25 år. Eren av sättning ur garantin lämnas låntagaren inte fullgör sina åtaganden om mot långivaren och fastigheten måste säljas. Systemet med statliga

Finansiering l 15

kreditgarantier skall fungera marknadsmässigt i det avseendet att verksamhetens kostnader for administration och skadereglering över tiden skall täckas verksamhetens intäkter i form avgifter för kredit-

av av garantier.

Sedan den 1 juli 1998 kan BKN även lämna garantier till stöd för vissa kommunala åtaganden for boendet. Dct gäller för lån som en kommun för att kommunen skall kunna fullgöra sina förplik-

tar upp telser och för avlösen kommunala borgensåtaganden för bostads-

av rättsföreningar.

Jag föreslår att staten utvidgar BKN:s uppdrag med målsättningen

säkerställa goda ekonomiska villkor för hyresgäststyrda allmänatt nyttiga bostadsbolag. BKN bör for lån till dessa företag kunna lämna garantier med avgifter på sådan nivå att de inte leder till högre

en kapitalkostnader än vid kommunal borgen. Detta kan komma att innebära högre initialt risktagande i BKN:s garantiutfästelser, men det är

ett angeläget att så sker staten önskar främja hyresgästemas möjlig-

om heter att utnyttja sin förköpsrätt.

Hur riskbedömningen skall utformas och hur kostnaden för garantiema skall fastställas föranleder ytterligare analys. Den detaljerade utformningen ett uppdrag till BKN att garantera lån till hyres-

av gäststyrda allmännyttiga bostadsföretag bör utredas vidare.

1999:148 117 SOU

8 Kommunernas bostadspolitiska

ansvar

råder idag bred politisk enighet att kommunerna har an- Det en om för bostadsförsörjningen på lokal nivå. Kommunerna har numera svaret frihet tidigare att utforma lokal bostadspolitik. Ett antal en större än en har också utarbetat och börjat tillämpa strategier för kommuner nya bostadsförsörjningen. För många kommuner återstår dock denna upp-

gift. Jag har tidigare framhållit hur viktigt det är för varje kommun att ha väl fungerande bostadsmarknad och pekat på hyresfastighetema som en väsentlig del kommunens infrastruktur. Det är viktigt att komen av har tillgång till långsiktig aktör på denna del av bostadsmunen en marknaden. Samtidigt finns det kommuner gjort den bedömningen som de inte behöver bostadsföretag för kunna ta ansvar för att äga ett bostadsförsörjningen. detta kapitel lämnar jag förslag på hur det demokratiska in- I de kommunägda allmännyttiga bostadsbolagen kan

flytandet över

stärkas och berör på vilket sätt förslagen i betänkandet kan komma att påverka det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen.

8.1 Demokratisk insyn

Förslag

Kommunens aktier bör på bolagsstämman företrädas av representanter för de partierna i förhållande till deras mandat i kommun-

politiska

fullmäktige. Bolagsstämman skall vara offentlig på samma sätt som gäller för kommunfullmäktiges verksamhet.

Flertalet kommunägda allmännyttiga bostadsföretag är organinumera serade aktiebolag. Det är många sätt fördel att tillämpa som en det innebär också nackdelar i form bristfällig

aktiebolagslagen, men av

demokratisk insyn jämfört med den kommunala verksamhet som be-

drivs i förvaltningsform.

1 18 Kommunernas bostadspolitiska ansvar SOU 1999: 148

Ett grundläggande syfte med aktiebolagslagen är att skydda ägarminoritetens intressen. I ett kommunägt aktiebolag fungerar inte detta

minoritetsskydd eftersom det bara finns ägare och därmed ingen en ägarminoritet. Aktieägamas rätt att besluta i bolagets angelägenheter

utövas vid bolagsstämman. Eftersom kommunen aktieägare är ensam företräds alla aktier samlat på bolagsstämman, vilket normalt sker

genom en representant utsedd av majoriteten i kommunfullmäktige. Det inflytande den politiska minoriteten har i fullmäktige, i som styrelser och nämnder minskar dänned i de fall kommunen bedriver

verksamhet i aktiebolagsform. Detta är negativt från demokratiska utgångspunkter och mindre väl förenligt med de principer i övrigt som präglar den kommunala politiken.

För att stärka den demokratiska insynen och möjligheten till diskussion kring verksamheten föreslår jag att kommunens aktier på bolagsstämman företräds representanter för de politiska partierna i av förhållande till deras mandat i kommunfullmäktige. Denna fördelning av röststyrka kan göras efter mönster i lagen proportionellt valsätt. om Det är också angeläget att medborgarna får ökad insyn i dessa en frågor. Jag föreslår därför att bolagsstämman i allmännyttiga bostadsbolag skall vara offentlig, på sätt kommunfullmäktiges samma som sammanträden. Bestämmelserna parlamentarisk representation vid bolagsom stämman och om stämmans offentlighet bör ingå i lagen allmänom

nyttiga bostadsbolag.

8.2 att

Möjlighet överklaga beslut

Förslag

Det bör bli möjligt att genom laglighetsprövning överklaga beslut av kommunägda bostadsföretag på samma sätt verksamheten hade som om

bedrivits i förvaltningsform.

Laglighetsprövning är ett instrument enskilda kommunsom ger medlemmar möjlighet att överklaga kommunala beslut. Genom att begära laglighetsprövning kan kommunmedlem få prövat huruvida en ett visst beslut faller inom för den kommunala kompetensen och ramen i övrigt följer kommunalrättsliga principer. Det är dock bara lagligheten i ett beslut kan prövas; lämpligheten i beslut som ett är en politisk fråga. I de fall kommunen valt att bedriva verksamhet i

aktiebolagsform tillämpas inte kommunallagens regler for laglighetsprövning for de

Kommunernas bostadspolitiska ansvar 119

fattas inom bolaget. De associationsrättsliga regler som beslut som aktiebolagen omfattas gäller endast de verkställande organen: av styrelsen och verkställande direktören. Att möjlighet till en laglighetsprövning saknas i dessa fall är ett demokratiskt perspektiv ur uppenbar brist. en innebär exempelvis att ett beslut utdelning på aktie- Detta om till kommunen inte kan bli föremål för prövning, eftersom det kapitalet är bolaget som fattar beslutet. Jag har föreslagit att kommunägda bostadsföretag framöver per definition skall allmännyttiga. Som konsekvens av detta kan inte vara de kommunägda företagen förlora statusen allmännyttiga. som därför motiverat att annat sätt stärka rättssäkerhets- Det är och insyn. Kommunmedborgamas och politiska partiers insyn

garantier

kontroll bör lika omfattande i det allmännyttiga bostadsoch vara verksamheten bedrivs i förvaltningsfonn. Jag föreslår företaget som om kommunallagens bestämmelser laglighetsprövning skall därför att om tillämpliga på beslut fattas bolagsstämman eller styrelsen vara som av för ett kommunägt allmännyttigt bostadsbolag.

8.3 Bostadsförsörjningen

Bedömning

hyresgästinflytande påverkar inte kommunernas förutsätt- Ett ökat ningar för för bostadsförsörjningen. att ta ansvar En förköpsrätt för hyresgästerna kommer i sig inte att påverka möjlighet ta för bostadsförsörjningen. Den kommunernas att ansvar frågan i stället kommunen beslutar att sälja bostadsavgörande är om företaget, vilket kan få långtgående konsekvenser. Därmed aktualiseras vilka andra instrument kommunerna behöver för att kunna frågan om ett bra boende för alla kommuninvånare. garantera

direktiven framhålls att jag skall analysera konsekvenserna av mina I förslag vad gäller kommunens för bostadsförsörjningen i framansvar tiden. Mina förslag har i huvudsak två syften. Dels att möjliggöra ett ökat inflytande och ökad delaktighet för hyresgästerna i de fortsatt kommunägda allmännyttiga bostadsföretagen. Dels att ge hyresgästerna en möjlighet förköp slå vakt ett allmännyttigt alternativ reell att genom om på bostadsmarknaden kommun aktualiserar en försäljning av om en aktier i bostadsföretaget eller enskilda fastigheter.

120 Kommunernas bostadspolitiska ansvar

Ett ökat hyresgästinflytande påverkar inte kommunernas förutsättningar för att ta för bostadsförsörjningen. De hyresgäster ansvar som

kommer att brukarrepresentanter i bostadsbolagets styrelse

vara är skyldiga att följa de ägardirektiv finns för verksamheten. Det som ökade inflytandet i bostadsområdena kan bli tillgång i utvecklingen en av ett bra boende och goda boendemiljöer. En förköpsrätt för hyresgästerna kommer i sig inte heller påverka att kommunernas möjlighet att ta för bostadsförsörjningen. Avansvar görande är i stället kommunen beslutar att sälja bostadsföretaget. om Om kommunen fattar ett sådant beslut får det naturligtvis konsekvenser för möjligheterna att ta för bostadsförsörjningen. Om bostadsansvar företaget säljer fastigheter så minskar möjligheterna i motsvarande

utsträckning.

Spelar det då, ur detta perspektiv, någon roll hyresgästerna om ut-

övar sin förköpsrätt, eller företaget eller fastigheterna säljs på den

om öppna marknaden Vid en försäljning den öppna marknaden förlorar kommunen allt

inflytande över bostadsföretaget. Efter försäljningen kan företaget och

fastigheterna säljas vidare eller ombildas till bostadsrätt. Om hyresgästerna köper företaget kommer det i kommunen även

fortsättningsvis att finnas ett allmännyttigt bostadsbolag med rela-

ett tivt stort bestånd. Kommunen kommer dock inte ha något inflytande att över företaget vad gäller t.ex. nyproduktion och bostadsanvisning. Enda möjligheten för kommunen att påverka företaget är genom en dialog, samarbete och erbjudanden t.ex. kommunal borgen. om Kommunen har, vid sidan det bostadsföretaget, få verktyg av egna att tillgå för att ta ansvar för den lokala bostadsförsörjningen. Det finns dock vissa bestämmelser och styrmedel kommunens i som anger ansvar dessa frågor. Kommunerna har under efterkrigstiden kunnat tillämpa regelverk som nu till stor del är avskaffade. Kommunernas för bostadsansvar

försörjningen reglerades i bostadsförsörjningslagen och lagen

om kommunal bostadsanvisningsrätt. När dessa lagar avskaffades 1993 uttalade riksdagen att avregleringen dock inte innebar någon

förändring

av kommunernas grundläggande för bostadsförsörjningen."

ansvar I dag baseras det kommunala ansvaret för bostadspolitiken huvudsakligen på bestämmelser i kommunallagen, plan- och

bygglagen samt socialtjänstlagen. Av socialtjänstlagen framgår det kommunala

ansvaret för människor som inte hand kan lösa sitt behov egen av

26 Lag 1947:523 om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. och Lag 1987: 1274 om kommunal bostadsanvisningsrätt. 27 Bet. 1992/93; 1301119.

Kommunernas bostadspolitiska ansvar 121

bostad. Socialtjänstlagen att kommunerna har det yttersta an-

anger svaret för att de vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de

som behöver.

Ett annat viktigt styrmedel är det kommunala planmonopolet. I vissa kommuner finns ytterligare styrmedel i form av markinnehav respektive bostadsförmedling. Kommunerna kan driva aktiv bostadspolitik

en

utveckla och främja befintliga styrmedel. Ett antal komgenom att

utforrnar till exempel så kallade bostadsförsörjningsprogram, muner

de inte längre är skyldiga att göra det. Användning och behov trots att

bostadspolitiska instrument skiftar beroende en varierande av ambitionsnivå mellan olika kommuner.

Bostadspolitiska kommittén ansåg 1996 att bostadsförsörjningen i stort sett fungerade bra och att det inte fanns skäl till någon ytterligare lagreglering eller behov styrmedel för att kommunerna skall

av nya kunna fullgöra sitt bostadspolitiska ansvar.

Sedan dess har dock frågan försäljning av kommunägda allmän-

om nyttiga bostadsföretag väckts i flera kommuner. Därmed aktualiseras ånyo frågan hur kommunens inflytande och ansvar skall garanteras

om efter genomförd försäljning. Diskussionen fokuseras kring vilka

en övriga instrument kommunen har att tillgå för att kunna garantera ett bra boende för alla kommuninvånare.

Sedan bostadsanvisningslagen avskaffades har kommunerna små möjligheter att förmedla bostäder. Effekterna detta är störst i kom-

av

med brist på bostäder. Under i stort sett hela 1990-talet har muner bostadsmarknaden generellt sett varit i balans eller haft ett överskott, vilket underlättat även för hushåll att finna bostad. Idag

resurssvaga en är situationen för dessa hushåll betydligt kärvare, särskilt på orter med brist på bostäder.

Vilken betydelse sådan utveckling kan få för de utsatta hushållen

en på bostadsmarknaden ligger utanför mina direktiv att utreda. Boendesociala beredningen emellertid över dessa frågeställningar

ser och har redovisa konkreta resultat i slutet år 2000.28

att mer av

Regeringen har i direktiven till Boendesociala beredningen uttalat

goda resultat kan uppnås när det gäller att tillgodose utsatta att

bostadsbehov, frivilliga överenskommelser och avtal gruppers genom mellan kommunen och olika fastighetsägare.

Boendesociala beredningen har emellertid kunnat konstatera att många kommuner upplever att ekonomiskt svaga hushåll har svårigheter att få tillgång till bostäder. Fastighetsägare ställer allt högre krav på de bostadssökande, till exempel med avseende hushållens ekonomi. Beredningen har också noterat att det är svårt för hushåll med

2 Dir. 1998:56.

122 Kommunernas bostadspoliliska SOU 1999: l 48 ansvar

svag ekonomi att erhålla bostad oberoende det råder generell av om en brist eller överskott bostäder i kommunen. Kommunerna har för de invånare inte på hand ett ansvar som egen kan lösa sitt behov av bostad. Att ställa särskilda krav i detta avseende på de allmännyttiga bostadsföretagen ökar risken for utveckling mot en socialbostäder bakvägen. Det skulle innebära ett rejält steg bakåt i utvecklingen av en bostadsmarknad präglad rättvisa och rättfärdighet. av | Därför kan kommunerna behöva förstärkta möjligheter att anvisa

i

bostäder. Ett behov sådan lagstiftning kan för övrigt finnas även av en med dagens situation på bostadsmarknaden. Det är viktigt att samtliga fastighetskategorier i så fall behandlas lika och att en eventuell bostadsanvisningslag omfattar såväl de allny männyttiga bostadsföretagen som de privata fastighetsägarna. Det vore allvarligt om kommunerna blir tvingade att skapa särskilda bostäder för hushåll som inte på hand kan lösa sin bostadsfråga och därmed egen skapa form socialbostäder i vårt land. i en ny av även Jag vill avslutningvis erinra att kommunal bostadspolitik inte om bara handlar att till att alla kommuninnevånare har tillgång till om se en bostad. Lika viktigt är det att kommunen utvecklar bostadspolitisk en strategi för att uppnå goda och attraktiva bostadsmiljöer, rimliga boendekostnader, inflytande och delaktighet, hållbar ekologi och ett samhälle utan segregation.

9 för Boverket

Nya uppgifter

Förslag

Boverket bör i uppdrag att stödja utvecklingen för allmännyttiga

ges bostadsbolag. Boverket skall säkerställa korrekt hantering av hyres-

en

förköpsrätt. Boverket föreslås även utöva tillsyn och kontroll gästernas över allmännyttiga bostadsföretag som inte ägs av kommunen. Boverket skall den myndighet som godkänner och upphäver

vara bostadsföretags allmännyttiga status.

I enlighet med de förslag jag har presenterat kommer de kommunägda bostadsföretagen att definition allmännyttiga. Jag har även

per vara föreslagit att privata och andra bostadsorganisationer skall ha en möjlighet att registrera sig allmännyttiga. I exempelvis Danmark,

som England och Nederländerna finns redan liknande bestämmelser som möjliggör för andra än kommunen att registrera allmännyttiga bostadsföretag.

I de fall kommunen säljer bostadsföretaget finns det även i Sverige

samhällsintresse att underlätta tillkomsten andra allmännyttiga ett av av alternativ. Det kan exempelvis gälla möjligheten för hyresgästerna att utnyttja rätten till förköp. För att kunna främja en sådan utveckling måste emellertid förutsättningar skapas så att hyresgäststyrda och andra allmännyttiga bostadsföretag blir konkurrenskraftiga och upprätthåller rätt kompetens redan från början.

Mot bakgrund detta och med hänsyn till att jag föreslår ett nytt

av regelverk för allmännyttiga bostadsbolag bör kunskaper och

ansvar, erfarenheter samlas centralt. Det är angeläget att hyresgäster och bostadsföretag fortlöpande kan vända sig till kvalificerad organisa-

en tion för att få vägledning och stöd.

The Housing Corporation i England är ett exempel en sådan fristående myndighet och den fungerar både som stöd- och tillsynsorgan gentemot de allmännyttiga bostadsföretagen. Erfarenheterna från England är goda när det gäller ett sådant sätt att organisera verksamheten. Utifrån svenska förhållanden ligger det närmast till hands att föreslå att Boverket i uppdrag att vara den organisation som får det

ges samlade ansvaret för dessa frågor.

124 Nya uppgifter för Boverket

Boverket är central myndighet för samhällsplanering, stadsutveckling, byggande och boende. Boverket har som mål att arbeta för en god bostads- och bebyggelsemiljö samt för bostäder god kvalitet till

av rimliga kostnader. Boverket följer och analyserar viktiga tendenser inom bostadssektom, utvecklar arbetsmetoder och beslutar om regler. Boverket utvärderar fortlöpande effekterna olika stödformer och

av regelverk samt har god erfarenhet av rådgivning och kunskapsspridning.

Med de nya förutsättningar som föreslås gälla för allmännyttiga bostadsföretag följer behov av rådgivning, tillsyn och kontroll. Boverket föreslås samtidigt fungera som tillsyns- och kontrollmyndighet för de allmännyttiga bostadsföretag som inte är kommunägda.

Boverkets rådgivning bör bland annat inriktas mot att underlätta tillkomsten av hyresgäststyrda allmännyttiga bostadsföretag. Denna rådgivning bör erbjudas kommuner, allmännyttiga bostadsföretag och hyresgäster orter där förköp aktualiseras. En avvägning måste emellertid göras till kommunens framträdande roll på detta

mer område. Rådgivningen kan omfatta både allmänna upplysningar, formella villkor som gäller köp samt villkor för att bilda stiftelse eller ideell förening.

Boverkets myndighetsutövning innebär bland annat att godkänna och upphäva bostadsföretagens status som allmännyttiga. Om ett bostadsföretag ansöker om status som allmännyttigt skall Boverket granska att bolaget uppfyller de villkor som finns uppställda i lagen om allmännyttiga bostadsbolag. Om ett bostadsföretag inte längre uppfyller de grundläggande bestämmelser som skall gälla för allmännyttan, eller i övrigt åsidosätter gällande regelverk, skall Boverket kunna upphäva dess status som allmännyttigt. Boverket kan dock inte upphäva ett kommunägt bostadsföretags allmännyttiga status.

I de fall kommunen avser att försälja aktier i ett kommunägt bostadsföretag skall detta anmälas till Boverket. Det är Boverkets

uppgift att säkerställa att hyresgästerna har kunnat tillvarata sin rätt till förköp. Boverket skall kontrollera att kommunen har informerat hyresgästerna enligt vissa skriftliga formkrav. Hyresgästema skall dessutom ha haft sex månader sig att anmäla sitt intresse att utnyttja förköpsrätten.

Om hyresgästerna vill utöva sin förköpsrätt skall de göra

en anmälan till Boverket. Det ankommer sedan på Boverket att godkänna anmälan samt underrätta kommunen om att den inkommit. För godkännande skall hyresgästerna visa att en ideell förening har bildats som samlar en majoritet av hyresgästerna. Efter intresseanmälan har hyresgästerna ytterligare tre månader på sig att besluta om köp. Inom denna tidsperiod skall den stiftelse kommer att förvärva aktierna

som vara

SOU 1999: 148 Nya uppgifter för Boverket 125

bildad. Boverket skall även godkänna att stiftelseförordnandet är utformat i enlighet med gällande bestämmelser. När kommunägt bostadsföretag säljer sina aktier utan att hyresett utövar förköpsrätt skall Boverket besluta hur stor del av gästerna om köpeskillingen skall utgöra övervärde och tillföras en komsom anses munal fond för bostadsförsörjningens främjande. Det är sedan Boverket kontrollerar att kommunen inte tar fondens medel i ansom

språk för annat än bostadsförsörjningsändamål.

För de företag inte är kommunägda kommer Boverket att få en som betydelsefull roll vad gäller allmän tillsyn och kontroll. Boverket skall årligen granska årsredovisningen för allmännyttiga bostadsföretag som inte är kommunägda. Avsikten är att kontrollera att bostadsföretaget uppfyller kravet inte dela ut vinst överstiger skälig avkastning, att som i övrigt följer de regler gäller för dessa bostadsföretag. Vid samt som avvikelser förutsätts Boverket i första hand dialog och kongenom sultation verka för att bostadsföretaget vidtar rättelse. Boverket bör även den myndighet årligen fastställer den vara som ränta skall utgöra skälig avkastning på insatt kapital för allmänsom nyttiga bostadsföretag. Till grund för fastställandet av räntesatsen ligger den genomsnittliga upplåningsränta under verksamhetsåret som tillämpats för kommunerna. Det kan övervägas de beslut Boverket fattar skall kunna om som överklagas. I så fall ligger det närmast till hands att Boverkets beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. Boverkets framtida uppgifter följer dock de överväganden görs med anledning av mina förav som slag i övrigt. Jag har därför inom ramen för detta utredningsuppdrag valt inte fördjupa mig i hur rättsäkerhetsgarantier skall utformas, att eller hur Boverkets roll i detalj skall formuleras. mer

SOU 1999: 148 127

1 Bilaga

Översikt rätt för

av gällande allmännyttiga

bostadsföretag

för kommunal verksamhet

Utgångspunkter

En kommun är offentligrättslig juridisk och skiljer sig där-

en person med frân privaträttens juridiska Kommunen kännetecknas av

personer.

sammanslutning kommunens medlemmar och utgör såatt vara en av ledes inte någon frivillig sammanslutning mellan enskilda.

Av regeringsfonnen l kap. l § följer att det skall finnas kommuner. Kommunerna omfattar ett avgränsat geografiskt område inom vilket de på olika kan Det avgränsade området har bl.a. betydelse för

sätt agera. kommunens kompetens och maktbefogenheter samt den enskildes medlemskap, rösträtt och möjlighet att överklaga beslut.

Kommunerna är underkastade statlig kontroll genom att vissa kommunala beslut kan överklagas laglighetsprövning. Regerings-

genom rätten är slutinstans för överklaganden.

När kommunen handlar inom för sin kompetens begränsas

ramen den vissa kommunalrättsliga principer. Dessa principer anger den

av

för kommunens handlingsfrihet. Det handlar om offentligyttre ramen

hetsprincipen, självkostnadsprincipen, lokaliseringsprincipen och lik-

ställighetsprincipen. Rättspraxis från Regeringsrätten är vägledande vid tolkning den kommunala kompetensen och de kommunala befogen-

av heterna.

I kommunallagen föreskrivs också att kommunen inte får befatta sig med uppgifter ankommer på någon att fullgöra. Den får inte

som annan heller ägna sig sådana rent statliga angelägenheter som t.ex. försvar eller utrikespolitik. Ett annat område inom vilket kommunen inte får

är penning- och kreditväsendet istället skall handhas av agera som staten och enskilda bankinrättningar.

128 Översikt gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag SOU 1999: 148 av

Kommunal självstyrelse

Kommunal självstyrelse har alltsedan 1800-talet varit föremål för diskussion i både politik och doktrin. Det finns ingen klar juridisk eller statsvetenskaplig definition begreppet. Kommunal självstyrelse kan av sägas utgöra både en princip och ett honnörsbegrepp. I regeringsforrnens portalparagraf, l kap. 1§ regleras att den svenska folkstyrelsen förverkligas ett representativt och parlamentariskt genom statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen finns också fastslagen i kommunallagen. Kommunal självstyrelse kan definieras princip för komsom en munerna att besluta angelägenheter. Med kommunal självom egna styrelse avses också relationen mellan stat och kommun. Principen avser att ge kommunerna självständighet och inom vissa gränser fri bestämmanderätt. Den kommunala självstyrelsen är och har alltid varit relativ. Självstyrelsen är inte total eftersom det måste finnas ett samspel mellan stat och kommun. Statens inflytande varierar mellan olika sektorer, t.ex. har polisväsendet överförts från kommunerna till staten. Det ankommer på riksdagen att i lag bestämma grunderna för kommunernas organisation, verksamhetsformer och den kommunala beskattningen. Graden av kommunal självstyrelse avgörs således ytterst formerna för av samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. I förarbetena till den kommunallagen understryks att den komnya munala självstyrelsen är viktig och att den gäller all kommunal verksamhet. Under år har också den statliga regleringen komsenare av munal verksamhet successivt minskat. Kommunernas fria bestämmanderätt förutsätter ekonomiska resurser. Kommunerna har grundlagsstadgad rätt att ta ut skatt för en skötseln av sina uppgifter, enligt regeringsformen 1 kap. 7 Regeln innebär ett principuttalande och garanterar enligt motiven inte att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Å andra sidan uttalade konstitutionsutskottet att principerna för den kommunala självstyrelsen, de kommer till uttryck i regeringsformen och dess som förarbeten, innebär att ingrepp i kommunernas beskattningsrätt bör undvikas. Lagbeslut kommunalt skattestopp och inomom om kommunal inkomstutjämning har från den angivna utgångspunkten ifrågasatts. En kommitté tillsattes därför för över den kommunala att se självstyrelsen grundlagsskydd. Kommitténs huvuduppgift att var

29Prop. 1990/91 17. 3° KU1980/81:22. 3 sou 1996:129.

SOU 1999: 148 Översikt gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag 129

av

analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelsema. Utifrån dessa utgångspunkter föreslogs ett utökat grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen. Någon sådan förändring har dock inte införts. Enligt regeringsformen 8 kap. 5 § gäller att grunderna för kommunernas organisation, verksamhet och befogenheter bestäms i lag. Det finns därutöver en rad specialförfattningar som innebär förpliktelser för kommunerna, t.ex. socialtjänstlagen. Det finns även grundlagsskydd för äganderätten. Grundlagsskyddet för äganderätten i regeringsformen 2 kap. 18 § förstärktes 1994. Äganderätten är grundlagsskyddad och gäller i relation mellan varje medborgares egendom och det allmänna.

Kommunala företag

Kommunen driver omfattande verksamhet i privaträttsliga former, t.ex. genom aktiebolag och stiftelser. I kommunallagens 3 kap. 16 § regleras förutsättningarna för när en kommun kan lämna över sin verksamhet till ett privaträttsligt organ. Utgångspunkten är att verksamheten skall falla inom ramen för den kommunala kompetensen och inte innebära myndighetsutövning.

I kommunallagen 3 kap. 17-19 finns föreskrifter är avsedda

som att klargöra när kommunen kan använda företagsfonnen istället för förvaltningsforrnen. Föreskrifterna skall också garantera kommunens inflytande och kontroll över företagets verksamhet. Utgångspunkten är att den verksamhet som företaget skall ägna sig åt faller inom ramen för den kommunala kompetensen. Fullmäktige skall enligt 3 kap. l7§ kommunallagen ha tillsett att företaget blir bundet vissa villkor så

av att garantier skapas för att företaget kommer att driva kompetensenlig verksamhet, och att kommunen får ett inflytande över verksamheten. Fullmäktige skall fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten. I bolagsordningen eller stiftelseförordnandet bör det finnas en ändamålsbeskrivning av verksamheten som är kommunalrättsligt godtagbar.

Kommunallagen anger att fullmäktige enligt kommunallagens 3 kap. 17 § 2 skall utse samtliga styrelseledamöter i bolaget. Bolagsordningen eller stiftelseförordnandet skall innehålla föreskrift

en härom. I de företag där kommunen bestämmer tillsammans med någon annan skall fullmäktige enligt 3 kap. 18 § kommunallagen till att den

se juridiska person som kommunen samarbetar med blir bunden av de villkor som anges 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållanden, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.

5 19-2569

130 Översikt gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag

av

Vid en kommunal företagsbildning måste det föreligga garantier för att företagets verksamhet inte överträder gränserna för den kommunala kompetensen.

Revisionen spelar en viktig roll för kontrollen över den kommunala företagsverksamheten. Fullmäktige skall därför utse minst en revisor i bolaget eller stiftelsen. Fullmäktige skall även tillse att de får yttra sig, innan företaget fattar beslut principiell beskaffenhet eller

som är av annars av större vikt för verksamheten, t.ex. ändringar av aktiekapitalet, fusion av företag eller bildande av dotterbolag.

Eftersom de kommunala företagen är privaträttsliga juridiska associationer skall de i sin verksamhet även följa associationsrättens regelverk. Bolagens beslut kan inte överklagas, och inte heller står styrelseledamöterna och anställda under tillsyn av JO. Undantag gäller för offentlighetsprincipens tillämpning i bolagen.

Begreppet allmännyttig

Den avskaffade bostadsfrnansieringsförordningen definierar förutsättningarna för att ett bostadsföretag skall vara allmännyttigt. Förutsättningarna är bl.a. att företaget arbetar utan vinstsyfte.

I dag finns inte längre någon möjlighet att godkänna ett bostadsföretag som allmännyttigt. Sedan 1940-talet har reglerna om allmännyttig status angivits i författningar som reglerar statliga bostadslån och bidrag till bostadsproduktionen. Prövningen av om villkoren var uppfyllda gjordes av länsstyrelsen. Begreppet allmännyttigt bostadsföretag försvann i samband med omläggningen av det statliga bostadsfmansieringssystemet 1992. Samtidigt blev villkoren för räntebidrag till nyoch ombyggnader lika för alla bostadstyper. De allmännyttiga bostadsföretagen har idag ingen ekonomiska särställning på bostadsmarknaden och begreppet allmännytta har i stort sett försvunnit som särbegrepp.

Termen allmännyttigt bostadsföretag lever dock fortfarande kvar i 55§ hyreslagen, men begreppet är inte definierat. Enligt hyreslagen skall främst hus som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag användas som jämförelse vid tvister om hyresnivån för bostadslägenheter.

Ett allmännyttigt bostadsföretag som enligt tidigare regler erhållit status som allmännyttigt kan dock förlora sin allmännyttiga status och rätten till räntestöd för sina bostäder. Principen har tillämpats i de fall godkännande har återkallats av länsstyrelsen. I syfte att motverka att de

32SFS 1974:946. 33SFS 1996:1435.

SOU 1999: 148 Översikt gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag 131

av

kommunägda bostadsföretagen såldes ut eller att medel fördes över från bostadsföretagen till verksamhet i kommunen beslutade

annan riksdagen 1996 om särskilda regler för återkallande av räntestöd.

Dessa regler har i allt väsentligt överförts i den tillfälliga lagstiftning allmännyttiga bostadsföretagen som riksdagen beslutade under

om våren 1999. 34Den lagen ett nytt tidsbegränsat sanktionssystem

nya om har giltighet på avyttringar och beslut frivillig likvidation fram till

om den 30 juni år 2001 och utdelningar och aktieägartillskott t.o.m. den 30 juni år 2002.

Syftet med denna lag är främst att motverka, att de kommunala bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kommunen under den tid då allmännyttan är under utredning. Lagstiftningen innebär att om en kommun säljer aktier eller andelar i det kommunala bostadsföretaget i sådan omfattning att kommunen förlorar det bestämmande inflytandet i företaget så skall en minskning av kommunens generella statsbidrag ske. I sådant fall skall även bostadsföretagets godkännande som allmännyttigt återkallas. Likaså skall en kommun som använder sitt bestämmande inflytande i ett kommunägt bostadsföretag och härigenom tillför kommunen en utdelning som överstiger skälig avkastning på det ursprungliga aktiekapitalet få vidkännas en minskning av det generella statsbidraget. Även för det fall bostadsföretaget träder i frivillig likvidation skall det generella statsbidraget minskas.

Regeringen anförde bl.a. att staten har ett intresse av att kommunerna även fortsättningsvis fullgör de uppgifter som är grunden för den nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken och att de kommunägda bostadsföretagen har central funktion att fylla på den

en svenska bostadsmarknaden. 35Staten har även ett intresse att de be-

av tydande ekonomiska resurser som tillförts bostadsföretagen genom åren inte överförs till annan kommunal verksamhet utan behålls inom bostadsförsörjningen.

34SFS 1999:608. 35Prop. 1998/992122.

132 Översikt gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag SOU 1999: 148

av

Företagsformer för

allmännyttiga bostadsföretag

Aktiebolag

Aktiebolagslagen är utformad för affärsmässigt driven verksamhet. Den vanligaste företagsfonnen för kommunägda bostadsföretag är aktiebolag. Styrelsen i ett aktiebolag väljs normalt av bolagsstämman enligt aktiebolagslagen 8 kap 6 I bolagsordning får det föreskrivas att en eller flera styrelseledamöter får utses annat sätt. Styrelsen eller styrelseledamot får dock inte ges rätt att utse styrelseledamot.

I kommunallagens 3 kap 17 § föreskrivs att kommunfullmäktige skall utse samtliga styrelseledamöter. Detta innebär att reglerna om proportionella val enligt kommunallagens 5 kap 46 § blir tillämpliga. Inget hindrar att fullmäktige väljer andra än politiker till styrelsen,

exempelvis opolitiska ledamöter eller hyresgäster. Mot bakgrund av reglema om proportionella val torde det dock främst bli aktuellt när partierna är överens.

Styrelsen i ett aktiebolag svarar för bolagets organisation och förvaltning av bolagets angelägenheter samt skall fortlöpande bedöma bolagets ekonomiska situation. Styrelsen skall i skriftliga instruktioner ange arbetsfördelning mellan styrelse och VD samt avge årlig arbetsordning för sitt arbete. En styrelseledamot som av oaktsamhet, eller uppsåtligen, skadar bolaget eller aktieägare när han fullgör sitt uppdrag kan drabbas skadeståndsansvar. Överträdelser vissa bestämmelser

av av i aktiebolagslagen kan dessutom medföra straffansvar.

Aktieägamas rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas vid bolagsstämma. Vid bolagsstämma skall bl.a. beslutas om fastställande av resultat- och balansräkning, dispositioner beträffande bolagets vinst eller förlust och ansvarsfrihet för styrelseledamöter och VD.

Förhållandet mellan majoritet och minoritet är knuten till kapitalandelen aktier. En enda ägare kan ett stort aktieinnehav ha

genom majoritet på bolagsstämman. Enligt aktiebolagslagen 3 kap 1 § kan det i bolagsordningen föreskrivas att aktierna skall ha olika rösträtt. Ingen aktie får dock ha än tio gånger så många röster aktie.

mer som annan Olika röstvärden kan endast tillägnas aktier och får således inte vara beroende av vem som äger aktierna. Det finns inget som hindrar att aktiers röstvärde varierar beroende på vilken fråga som behandlas, även om sådana röstgraderingsregler är sällsynta i praktiken. Det större inflytande röstprivilegierade aktier representerar balanseras i viss

som utsträckning genom minoritetsskydd i form krav på kvalificerade

av

SOU 1999: 148 Översik1 gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag 133 av

majoritetsbeslut. För vissa majoritetsbeslut avses inte endast antalet röster utan också antalet aktier.

Stiftelser

Vissa allmännyttiga bostadsföretag drivs i form stiftelser. En stifav telse grundas förmögenhet avskiljs för att varaktigt förgenom att en valtas för ett bestämt ändamål. Stiftelsen skall ha förvaltare egendomen som utses av stiftaen av eller enligt de bestämmelser han givit. Det förekommer även att ren, stiftelser bildas för att driva viss verksamhet. Det är enkelt att bilda en stiftelse, det kan därmed uppstå problem med kapitalförsörjning och rörelseintäkter. Förvaltning stiftelse sker i form förvaltning eller anav en av egen knuten förvaltning. Vid förvaltning vilar ansvaret stiftelsens egen styrelse och vid anknuten förvaltning den juridiska person, eller statliga myndighet, som är Stiftelsens förvaltare. Stiftelsen har inga medlemmar. Varken stiftaren eller stiftelsens styrelse har, i avsaknad uttryckligt förbehåll i stiftelseförordandet, av befogenhet att utan myndighets tillstånd ändra bestämmelser i stiftelseförordnadet. Många stiftelser har ett rent ideellt ändamål, även om vissa stiftelser driver rörelse.

Möjlighet att överklaga kommunala beslut

Om verksamheten inte begränsats till sådan som typiskt sett kan godtas kommunal, kan fullmäktiges beslut komma att upphävas. Detsom gäller de uppgifter företaget skall utföra är vagt besamma om som skrivna och risk därför föreligger att verksamheten kommer att avvika från principen för den kommunala kompetensen. När en kommun bedriver verksamhet i bolag eller privaträttslig form, får detta såannan ledes inte medföra att viktiga kommunalrättsliga grundsatser sätts sidan i förhållande till de slutliga brukama. Frågan kan prövas förvaltningsdomstol efter laglighetsprövning, av enligt bestämmelserna i kommunallagen 10 kap. Det är endast medlem i kommunen kan begära prövning. Laglighetsprövningen kan ses som ett instrument för allmän medborgarkontroll, men innefattar ingen som lämplighetsprövning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Frågan ett besluts verkställbarhet har inte om lagreglerats. Enligt kommunallagen 10 kap. 15 § skall, ett beslut om har upphävts ett avgörande vunnit laga kraft och om begenom som

134 Översikt gällande för allmännyttiga bostadsföretag SOU av rätt 1999: 148

slutet har verkställts, det organ som fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den mån det är möjligt. Enligt förarbetena bör det ankomma på det kommunala organet att med till buds stående medel bringa verkställigheten till återgång. Bestämmelsen medför att ett berört kommunalt organ har att fatta beslut i återgångsfrågan. Detta beslut kan i sin tur överklagas. Situationer kan förekomma innebär att som återgångsförfarande inte går att genomföra. Genom laglighetsprövning kan beslut i fullmäktige prövas. Möjlighet att erhålla laglighetsprövning pågående kommunal verksamhet av är mycket begränsad. Besvär kan anföras inte bara mot fullmäktiges beslut om företagsbildning, utan även mot andra fattade beslut senare som rör förhållandet mellan kommunen och bolaget. Exempel på överklagbara beslut rörande näringsverksamhet är fullmäktiges beslut om bolagsordning och beslut om kapitaltillskott. Utvecklingen i ett kommunalt bolag medför ofta att fullmäktige eller annat kommunalt organ, måste fatta beslut är avgörande för som bolagets verksamhet. Det kan till exempel gälla beslut medelstillom delning. Sådana beslut är underkastade hela den offentligrättsliga regleringen och kan angripas laglighetsprövning. Här prövas genom om tillräckliga garantier finns för att bolaget i sin verksamhet håller sig inom ramen för den kommunala kompetensen och beaktar övriga

kommunalrättsliga principer.

Förbud mot verksamhet och

spekulativ

självkostnadsprincipen

Kommunen har rätt att bedriva näringsverksamhet enligt kommunallagen 2 kap. 7§ om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. En åtskillnad görs mellan den sedvanliga kommunala affärsverksamheten när kommunen tillhandahåller t.ex. el, och vatten och den gas del av näringslivet som traditionellt bedrivs enskilda företag. Komav munens möjlighet att agera på den öppna och konkurrensutsatta marknaden, enligt de förutsättningar gäller där, är ytterst begränsade. som Enligt rättspraxis från Regeringsrätten är sådan verksamhet i allmänhet otillåten. Enligt kommunallagens 2 kap. 8§ får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen.

36Prop. 1975/762187 s. 559.

SOU 1999: 148 Översikt gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag 135

av

Kommunen kan t.ex. tillhandahålla företagen teknisk service och mark

att iordningsställa byggklara tomter och utrusta dem med ledgenom ningar för avlopp och vatten, medverka i kommunala engagemang för mässor och liknande. Så länge åtgärderna är generellt inriktade är de tillåtna.

Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får däremot lämnas endast det finns synnerliga skäl för det. Detta innebär att

om individuella insatser kan tillåtna i rena undantagsfall.

vara

Som ytterligare begränsning gäller att verksamheten inte får drivas i huvudsakligt syfte att bereda kommunen eller landstinget en vinst. Det råder således ett förbud mot att kommunen inlåter sig på spekulativa företag. Detta innebär klar åtskillnad mellan det privata näringslivet,

en där vinstintresset står i förgrunden, och den kommunala affärsverksamheten istället skall uppbäras av ett allmänt samhälleligt in-

som tresse. Det finns inget absolut vinstförbud i den meningen att en kommunal verksamhet aldrig tillåts generera något överskott. Det väsentliga är att den inte inrättas eller drivs i syftet att vara vinstgivande.

kommun tillhandahåller avgiftsbelagda prestationer bygger

När en den ekonomiska kalkylen för verksamheten på mer eller mindre svårbestämbara komponenter. Det är inte alltid möjligt att uppnå en fullständig överensstämmelse mellan kostnader och avgifter, vilket får till följd att överskott ibland uppkommer. Frågan om tillåtligheten härav får bedömas enligt självkostnadsprincipen.

Självkostnadsprincipen framgår kommunallagen 8 kap. 3c Av-

av gifterna får inte överstiga kostnaderna för verksamheten. Självkostnadsprincipen innebär ett principiellt förbud mot att dagens brukare betalar kostnader vilka rätteligen skall betalas framtidens brukare."

av Principen syftar också till att förhindra att kommunerna utnyttjar den monopolsituation som ofta förekommer vid avgiftsfmansierad kommunal verksamhet.

Självkostnadsprincipen ett maximipris och innebär att kost-

anger naden måste ha ett samband med verksamheten. Det är otillåtet att lägga främmande kostnader i en viss kommunal verksamhet för att bekosta kommunal verksamhet, dvs. olaga eller förtäckt sär-

annan beskattning är otillåten. Självkostnadsprincipen tillämplig

anses vara mot såväl kommunmedlemmar som icke kommunmedlemmar.

Självkostnadsprincipen har erhållit karaktären av målsättningsprincip, vilket innebär att ett tillfälligt överuttag av avgifter godtas så länge avgifterna inte kan sägas till väsentlig eller påtaglig del överstiga

RÅ 1910:160.

136 Översikt gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag SOU 1999: 148 av

en för verksamheten beräknad självkostnad. För att med rimlig säkerhet kunna påstå att självkostnadsprincipen åsidosatts krävs det således att överuttaget är väsentligt eller påtagligt . För flera specialreglerade avgifter finns särskilda författningsbestämmelser om självkostnad, exempelsvis för va-avgifter. Man har i dessa fall lagfäst självkostnaden som en övre gräns, inte avsett att men

åstadkomma någon direkt modifiering självkostnadsprincipen enligt

av

kommunallagen.

I vissa fall har dock syftet med avgiften föranletts särskilda beav räkningsregler, varför någon direkt anknytning till självkostnaden varit möjlig. Sådana undantag finns exempelvis beträffande torg- och

parkeringsavgifter. Parkeringsavgiftema fastställs istället mot bakgrund av vad som kan anses skäligt ur trafikregleringssynpunkt. Enligt lagen om handel med skall självkostnadsprincipen inte

gälla när ett kommunalt företag driver handel med i konkurrens med andra leverantörer. Sådan verksamhet skall drivas på affärsmässig grund. En kommun kan också betinga sig ersättning enligt affärsmässiga grunder när den exporterar tjänster enligt lagen kommunal om tjänsteexport. Kommunallagen 8 kap. 2 § föreskriver att kommunen skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att kravet på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Enligt kommunallagen 8 kap. 1 och

2 anses självkostnadsprincipen inte tillämplig inom den medels- och

egendomsförvaltande kommunala verksamheten. I regeringens proposition lokal demokrati uttalades att principen inte är tillämplig om på enskilda affärsuppgörelser av kommersiell karaktär. I propositionen anförs också att den allmänna uppfattningen såväl i doktrin i som tidigare utredningar synes att inte heller kommunal fastigvara

hetsförvaltning omfattas av självkostnadsprincipen. I detta ligger enligt

vår mening också att de allmännyttiga bostadsföretagen inte omfattas

av självkostnadsprincipen.°

Uttalandena har tolkats så att kommunen inte är bunden något av krav på självkostnad när den överlåter eller upplåter fast egendom. Uttalandena strider dock mot hävdvunna principer och förutsättningar för

allmännyttiga bostadsföretag.

38 I RÅ 1977 Ab 369 yrkades taxebeslutet skulle upphävas på grund att av att självkostnaden innebar en förtäckt beskattning. Klaganden ansågs emellertid inte ha visat att taxan medförde ett avgiftsuttag som väsentligt översteg självkostnaden. l mål RÅ 1975:109 drogs liknande slutsats angående renhållen ningsavgiñer. 39 SFS 1994:618; 5 4° Prop 1993/94 :188 s. 83.

SOU 1999: 148 Översikt gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag 137

av

Lokaliseringsprincipen

Lokaliseringsprincipen är ytterst följd att kommunernas verk-

en av samhet grundar sig på en territoriell indelning. Lokaliseringsprincipen följer av kommunallagen 2 kap. l § och innebär att kommunen själv får ta hand om sådana angelägenheter som är av allmänt intresse och som har anknytning till kommunens medlemmar. De intressen som kom-

vill tillgodose skall således knutna, dvs. lokaliserade till munen vara kommunen. Det är emellertid inte nödvändigt och inte heller alltid tillräckligt att den verksamhet vill främja bedrivs inom kom-

som man munens gränser. Det avgörande är att intresse är knutet till kommunen, dvs. det skall finnas ett nytto- eller anknytningsmoment. Lokaliseringsprincipen hindrar inte heller att en kommun lämnar bidrag till enskilda organisationer med regional eller riksomfattande verksamhet. Det finns inga kommunalrättsliga hinder för att flera kommuner samverkar i kompetensenlig verksamhet. Detta kan exempelvis ske genom kommunalförbund, samverkansavtal och aktiebolag. Den enskilda kom-

engagemang måste stå i proportion till kommunmedlemmamas munens nytta av detta.

Likställighetsprincipen

Likställighetsprincipen är reglerad i kommunallagen 2 kap. 2 Den närmare innebörden är att kommunens medlemmar skall behandlas lika

det inte finns skäl för annat, dvs. kommunmedlemmar i samma om situation skall behandlas lika. Kravet på saklighet och opartiskhet följer även av regeringsforrnen l kap. 9

Principen innebär att kommunmedlemmama skall vara likställda när det gäller såväl rättigheter skyldigheter. För att avgöra om lik-

som ställighetsprincipen blivit åsidosatt räcker det att konstatera att det i visst hänseende föreligger skillnad i behandling mellan olika grup-

en per, dvs. obehörig särbehandling är inte tillåten.

En kommun kan således särbehandla vissa medlemmar i förhållande till andra om det sker på objektiv saklig grund." En särskild lag om kommunalt stöd till boende ger kommunerna rätt att lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att an-

RÅ 1977:55 En fastighetsägare fick gynnad särbehandling i för-

grupp en hållande till fastighetsägare i allmänhet i kommunen. En avgiftssubvention godtogs eftersom det var ett nödvändigt villkor för att ett förlikningsavtal skulle komma till stånd.

138 Översikt gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag

av

skaffa eller inneha permanentbostad. Lagen tillåter däremot inte att

en kommunalt stöd ges till fastighetsägare eller bostadsrättsföreningar. En sådan ordning medför att kommunala medel skulle kunna användas för att gynna vissa fastighetsägare framför andra, vilket skulle strida mot likställighetsprincipen.

Enligt kommunallagen 2 kap. 8 § l st kan kommunen vidta sådana åtgärder som helt allmänt är ägnade att främja näringslivet i kommunen. Ett individuellt till enskild företagare riktat stöd faller däremot enligt huvudregeln utanför ramen för den kommunala kompetensen. Kommunen får i princip inte understödja enskilda företag. Från huvudregeln får dock undantag göras om det föreligger synnerliga skäl.

Kommunen får inte heller lämna stöd enskilda kommunmedlemmar utan stöd i författning. Att understödja enskilda betraktas inte som en angelägenhet av allmänt intresse. Det generella förbudet mot vederlagsfria prestationer medför också att kommunen i regel är förhindrad att efterge fordringar som den har på sina medlemmar.

Offentlighetsprincipen

Handlingsoffentlighet regleras i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Reglerna om handlingsoffentlighet i kommunägda bolag trädde i kraft 1995. Dessa företag omfattas offentlighetsprincipen

av genom direkt följd av lag. Förutom helägda kommunala bolag omfattas också bolag där privata intressenter ingår, om det offentliga intresset är väsentligt enligt en rad kriterier i l kap. 9§ sekretesslagen. I sekretesslagen l kap. 9 § föreskrivs att tryckfrihetsförordningens rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar också gälla för aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommunen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

För delägda kommunala företag där kommunen saknar sådant inflytande som anges i l kap 9 § sekretesslagen gäller inte någon offentlighetsprincip. För dessa företag skall fullmäktige enligt kommunallagen 3 kap 18 § 3 st verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del

av handlingar hos företaget enligt de grunder gäller för allmänna

som handlingars offentlighet. Detta får till följd att tryckfrihetsförordningens regler och sekretesslagen inte är direkt tillämpliga i detta fall.

Syftena när reglerna infördes var att öka insynen i företagen, att göra kommunens roll som ägare tydligare och att motverka kompetensöverskridanden. Detta innebär att kommunägda företag jämnställs med

42SFS 1993:406.

SOU 1999: 148 Översikt gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag 139

av

i

myndigheter när det gäller diarieföring, offentlighet och sekretess samt arkiveringsskyldighet. Ett beslut att inte lämna ut handlingar kan överklagas hos domstol. JO och JK kan också granska hur lagarna tilllämpas. Huvudprincipen i sekretesslagen är att allmänna handlingar är offentliga.

Sekretess föreligger exempelvis vid uppgifter om affärs- eller driftsförhållanden, upplåning, upphandlingssekretess och uppgifter om hyresgästers personliga förhållanden.

Upphandlingsprincipen

De grundläggande principerna för offentlig upphandling är konkurrens, affärsmässighet och objektivitet. De flesta bestämmelserna i tidigare upphandlingsreglemente för kommuner och landsting har inarbetats i

offentlig upphandling LOU. Kommunfullmäktige råder inte lagen om över upphandlingsbestämmelsema utan dessa regleras helt av LOU. Avsteg från lagen medför risk för att upphandlingen måste göras om samt för skadestånd för den upphandlande enheten. Detta gäller oavsett

upphandlingens värde.

LOU utgår från EG:s upphandlingsdirektiv. Under år 1998 genomfördes lagändringar som innebär att det nu framgår av lagen att man i första hand skall välja det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet, vilket inte nödvändigtvis är det lägsta priset. Vid bedömningen skall hänsyn tas till samtliga omständigheter, exempelvis kvalitet, leveranstid och miljöpåverkan. Grunden för all upphandling är att den skall ske med utnyttjande befintliga konkurrensmöjligheter och även

av i övrigt på ett affärsmässigt sätt. Anbudsgivare skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.

Lagen skall tillämpas av alla upphandlande enheter, dvs. myndigheter och organisationer där det allmänna har ett avgörande inflytande. Vid upphandlingar över vissa s.k. tröskelvärden tillämpas ett detaljerat regelverk.

Samverkansavtal mellan kommuner torde dock vanligen inte kräva någon upphandling tjänster tillhandahålls kommunerna

av som emellan.

En länge omdiskuterad fråga LOU skall tillämpas de all-

är om männyttiga bostadsföretagen. Enligt 1 kap 6 § LOU skall lagen tilläm-

kommunägda bolag som upprättats för att täcka behov i det allpas av männas och under förutsättning att behovet inte är av in-

intresse

dustriell eller kommersiell karaktär.

En uppfattning förts fram är att ett kommunägt bostadsföretag

som inte skall omfattas. Skälet är att dessa bostadsföretag numera inte

140 Översikt gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag SOU 1999: 148 av

skyddas av några särregler och i huvudsak arbetar villkor samma som andra fastighetsägare. Det kan noteras att EG-kommissionen under 1993 ansett att de danska allmännyttiga bostadsföretagen omfattas EU:s regler av om offentlig upphandling. Kammarrätten har funnit att det kommunala bostadsföretaget Bjuvsbyggen inte utgjorde upphandlande enhet. en Kammarrätten fann att företagets verksamhet var konkurrensutsatt och av kommersiell karaktär. Målet överklagades till Regeringsrätten men prövningstillstånd beviljades inte. Det bör noteras att målet avgjorts innan LOU ändrades 1998. Byggkostnadsdelegationen har i en nyligen publicerad rapport anfört att det föreligger tungt vägande skäl för att de kommunägda bostadsföretagen skall utgöra upphandlande enheter enligt LOU, anses och att bestämmelserna således skall vara tillämpliga Enligt Byggkostnadsdelegationen föreligger en stark presumtion för att kommunägda bostadsföretag bör anses inrättade för att tillgodose behov i det allmännas intresse som inte är av industriell eller kommersiell karaktär. Rättsläget är inte helt klarlagt, men starka skäl talar således för att de omfattas.

Bruksvärdesprincipen

Bruksvärdesprincipen innebär att avtal om hyra och hyresändring kan träffas mellan hyresvärd och hyresgäst, eller mellan hyresvärd och hyresgästorganisation, på grundval av gällande förhandlingsordning. Bruksvärdessystemet infördes vid 1969 års hyresreform. Bestämmelserna har därefter ändrats, senast 1984 års lagstiftning. genom Hyran kan prövas av hyresnämnden enligt bruksvärdesregeln. Vid en sådan prövning jämförs den hyra skall prövas med hyran för som lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Jämförelsen skall i första hand göras med lägenheter som ägs och förvaltas allav männyttiga bostadsföretag. Bruksvärdessystemet är ett försök att med rättsliga medel efterlikna de principer för hyressättning råder på som en balanserad bostadsmarknad. Det är de tvistande parterna inför hyresnämnden lägger fram som det jämförelsematerial som de önskar åberopa. De allmännyttiga bostadsföretagen kan härvid hyresnonnerande. De allmänsägas vara nyttiga bostadsföretagen förutsätts arbeta efter självkostnadsprincipen. Detta innebär att hyrorna skall sättas så att de täcker företagets själv-

Kammarrättens dom 1997-02-04 mål 8109/95. 44 Byggkostnadsdelegationen, 1999.

SOU 1999: 148 Översikt gällande rätt för allmännyttiga bostadsföretag 141

av

kostnader för drift, kapital och underhåll. Bmksvärdesprincipen innebär inte att självkostnadsprincipen skall tillämpas fastighetsnivå. Självkostnadsprincipens tillämpning på bruksvärdessystemet har blivit belyst i förarbeten vid flera tillfällen. Hur självkostnaden skall beräk-

i detta sammanhang finns inga regler och någon allmängiltig nas om definition står inte att finna.

45 Prop. 1974:150 och 1983/84:137.

prop.

i 1 1

2 Bilaga

Lag om allmännyttiga bostadsbolag

Det är ändamålsenligt att samtliga bestämmelser avser allmänsom nyttiga bostadsbolag samlas i särskild lag. En sådan lag kan även en tjäna mönster för allmännyttiga bolag utanför bostadssektom. som Lagen allmännyttiga bostadsbolag föreslås i allt väsentligt utgå om från aktiebolagslagen. Den innehåller ett väl utvecklat regelverk för affärsmässig verksamhet också är tillämpligt allmännyttiga som bostadsbolag. Flertalet allmännyttiga bostadsföretag drivs idag i aktiebolagsforrn. Aktiebolagslagen innehåller emellertid vissa regler som inte är ändamålsenliga för allmännyttiga bostadsbolag. Hur regelverket kan och förenklas i detta avseende bör bli föremål för vidare utanpassas redningsarbete. De allmännyttiga bostadsföretagens särskilda förutsättningar motiverar också att aktiebolagslagen kompletteras med vissa bestämmelser. Lagen allmännyttiga bostadsbolag bör förutom aktiebolagsom lagens regler bland annat omfatta följande bestämmelser.

Samtliga allmännyttiga bostadsbolag

Bostadsbolag kommunen äger eller där kommunen har ett 0 som dominerande inflytande är alltid allmännyttiga. Andra bostadsbolag kan beviljas allmännyttig status av Boverket. 0 Den allmännyttiga statusen kan upphävas för bostadsbolag som inte I kommunen. ägs av Allmännyttiga bostadsbolag delar inte ut vinst. 0 Ägaren allmännyttiga bostadsbolag har rätt till skälig avkastning 0 av på insatt kapital. Allmännyttiga bostadsbolag kan ingå i koncern endast under för- 0 en utsättning att samtliga dotterbolag i koncernen är allmännyttiga bostadsföretag. Allmännyttiga bostadsföretag skall ha ett omfattande hyresgästo inflytande.

144 Lag om allmännyttiga bostadsbolag

Kommunägda allmännyttiga bostadsbolag

Bostadsbolagen omfattas av lokaliseringsprincipen, offentlighetsprincipen och lagen om offentlig upphandling. Kommunmedlemmama skall kunna överklaga beslut fattade i det

kommunägda bostadsföretaget.

Hyresgästema har rätt att nominera minst tredjedel styrelsens en av ledamöter ideell förening, samlar majoritet de genom en som en av boende. Representationen på bolagsstämman utövas i förhållande till par-

tiernas mandat i kommunfullmäktige.

Bolagsstämman skall offentlig. vara 1de fall kommunen vill sälja aktier gäller vissa formkrav, inforsom mation till hyresgästerna, viss tidsfrist och anmälan till Boverket. I de fall bostadsbolaget vill sälja fastigheter gäller vissa formkrav, som information till hyresgästerna. Hyresgästemas förköpsrätt förutsätter intresseanmälan, att majoritetsbeslut finns och att föreningsbildning samt stiftelseförordnande följer vissa formkrav, Bestämmelserna för beräkning köpeskillingen när hyresgästerna av utövar sin förköpsrätt skall anges. Kommunen skall inrätta fond för bostadsförsörjningens främjande om överskott uppkommer vid försäljning. Bostadsstiftelser som är allmännyttiga när lagen träder ikraft betraktas även fortsättningsvis som allmännyttiga. Detta gäller även Stockholms Kooperativa Bostadsförening SKB. Boverket ansvarar för myndighetsutövningen på området och beviljar och upphäver bostadsföretagens status som allmännyttiga, i de fall de inte är kommunägda.

F

öljdändringar i arman lagstiftning

Kommunägda bolag som bedriver fastighetsförvaltning inte som avser bostäder undantas från spekulationsförbudet. Vid överlåtelse fastigheter innehåller kommersiella lokaler av som till kommunalt bolag eller kommunen skall, under övergångtid på en tre år, stämpelskatt inte uttas.

Lag allmännyttiga bostadsbolag 145 SOU 1999: 148 om

Allmännyttiga bostadsbolag får på vissa områden göra avvikelser 0

från hyreslagstiftningens tvingande regler.

Allmännyttiga bostadsbolag får utvidgad möjlighet att göra avsätt- 0

ningar till periodiseringsfonder.

l

3 Bilaga

Referenslitteratur

Litteratur och artiklar

Andersson, Torsten, Idéen allmännyttiga bostadsföretag, särtryck om Landskommunemas tidskrift 10, 1962. ur Arbetarrörelsens efterkrigsprogram, Stockholm, 1944.

William, Social Insurance and Allied Services, London Beveridge, Sir School of Economics, 1942.

Bohlin, Alf, Kommunalrättens grunder, Juristlörlaget JF Stockholm, 1994.

Boverket, Utvärdering försöksverksamheten med kooperativ hyresav rätt, Boverket Rapport 1996:7.

Boverket, Bostadsmarknadsläge och förväntat bostadsbyggande 1999 - 2000, Boverket, 1999.

Tim, red, Stakeholder Housing. A Third Way, London, 1999. Brown,

upphandling och LOU,

Byggkostnadsdelegationen, Kostnadsefektiv

Rapport N 1996:06.

Leif, Bostadsbyggande i tillväxtregionerna möjligheter och Colleen, hinder, Boverket, 1999.

Corell, Hans, m.fl., Sekretesslagen, CE Fritzes AB, Stockholm, 1991.

148 Referenslitteratur

Dalman, Lena, Den kommunallagen och de kommunala nya företagen, Svenska Kommunförbundet, Stockholm, 1992.

Dalman, Lena, Kommunallagen, sekretesslagen

och de kommunala företagen, Svenska Kommunförbundet, Kommentus Förlag, Stockholm, 1995.

Hall, Thomas, red, Rekordåren epok i svenskt

- en bostadsbyggande,

Boverket, 1999.

Hemström, Carl, Bolagens rättsliga ställning, F ritzes AB, Stockholm, 1994.

Holmberg, Erik och Stjemquist, Nils, Vår författning, Riksdagens

tryckeriexpedition, Stockholm, 1999.

Holmberg, Erik och Stjemquist, Nils, Sveriges grundlagar och riksdagsordningen, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 1998.

Holmqvist, Leif, Hyreslagen, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 1997.

Isoz, Henning, Stiftelselagen, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 1997.

Karlberg, Björn, Bostadsfrågan boende och bostadspolitik,

- om Norstedts Tryckeri, Stockholm, 1989.

Kedner, Gösta och Roos, Carl Martin,

Aktiebolagslagen del 1 och II,

Norstedts Förlag AB Stockholm, 1988.

Landstingsförbundet, Befolkningsutvecklingen och landstingen, Land-

stingsförbundet, Stockholm, 1998.

Löfving, Carl och Setterlid, Rikard, Kommunal upphandling, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 1998.

Nial, Håkan och Johansson, Svante, Svensk associationsrätt, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 1998.

Ramberg, Klas, Allmännyttan Välfärdsbygget 1850-2000, opub.,

- Byggförlaget och SABO, 2000.

Rodhe, Knut, Aktiebolagsrätt, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 1999.

Referenslitteratur 149

kommunala bostadsföretag, Stockholm, 1992. SABO, Nya villkor för

kommunala bostadsföretag, Stockholm, SABO, Marknadskunskap för 1994.

Perspektiv på SABO-företagen, Stockholm, 1995. SABO,

allmännytta kommunernas utveckling, Stock- SABO, Affärsmässig holm, 1996.

utveckling kontra förutsättningar att bygga -för SABO, Ekonomisk iStockholms län, Stockholm, 1999. SABO-företagen

betänkandet Invandrare företagare SOU SABO, Remissvar på som 1999:49, den 2 september 1999.

SABO-företagens riskprofiler och behov kapitaltillskott,

SABO, av Stockholm, 1999.

Kommunförbundet, Kommunala företag 1999, Kommentus Svenska Förlag AB, Stockholm, 1999.

Ofentlighet och sekretess, Norstedts Juridik AB, Törnblom, Rune, Stockholm, 1993.

Kollektiv hyresrätt, Norstedt Söner Förlag AB, Victorin, Anders, Värnamo, 1980.

Offentligt tryck

Betänkande KU 1980/81:22 grundlagsenligheten av lagstiftning om om kommunalt skattetak.

l992/93zBoUl9 Minskad statlig reglering av kommuner- Betänkande för boendefrågor. nas ansvar

DS 1993: 16 Avgifter inom kommunal verksamhet.

1997:97 Översyn hyreslagstiftningen och syste-

Kommittédirektiv av for prövning hyres- och arrendemål. met av

150 Referenslitteratur

Kommittédirektiv 1998:20 Översyn reglerna

av om fastighetsskatt

m.m. Kommittédirektiv 1998:56 En bostadssocial

beredning.

Kommittédirektiv 1999:88 Kooperativ hyresrätt.

Prop. 1967: 100 angående riktlinjer för bostadspolitiken,

m.m. Prop. 1973:23 med förslag ändring i jordabalken. om Prop. 1974:150 angående riktlinjer för bostadspolitiken. Prop. 1975/76: 187 kommunal demokrati. om

Prop. 1983/84: 137 med förslag till ändringar i hyreslagstiftningen.

Prop. 1986/87: 168 om slopande räntebidrag vid överlåtelse allav av

männyttiga bostadsföretag

m.m. Prop. 1990/91 17 Ny kommunallag. Prop. 1992/93: 135 åtgärder för att stärka det finansiella om systemet. Prop. 1993/94: 100 Regeringens förslag till statsbudget. Prop. 1993/942162 Handel med i konkurrens. Prop. 1993/94: 188 Lokal demokrati. Prop. 1998/99: 122 Kommunala bostadsföretag. Prop. 1999/2000:1 Budgetpropositionen för 2000. SOU 1935:2 Betänkande med förslag rörande lån och årliga bidrag av statsmedel för främjande för mindre

av bostadsförsörjning bemedlade

bamrika familjer jämte därtill hörande utredningar. SOU 1945:63 Allmänna riktlinjer för den framtida

bostadpolitiken.

SOU 1992:134 Handlingsoffentlighet hos kommunala

företag.

SOU 1995:105 Konkurrens i balans.

Referenslitteratur 151

SOU 1999: 148

1996: 129 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen.

SOU SOU 1996:156 Bostadspolitik 2000. SOU 1996:162 På medborgarnas villkor. SOU 1997:81 Allmännyttiga bostadsföretag. företagare För lika möjligheter och SOU 1999:49 Invandrare som ökad tillväxt.

4 Bilaga

Den allmännyttiga sektorn i Danmark,

Nederländerna och England

Av Eva Hedman, Boverket

Inledning

Denna studie allmännyttan i Danmark, Nederländerna och England

om har gjorts Boverket på uppdrag Utredningen allmännyttan och

av av om bruksvärdet. Syftet med studien att den både skulle användas av

var utredningen i dess pågående arbete och presenteras som en bilaga till

utredningens betänkande.

Rapporten består två delar. I den första delen beskrivs situationen

av i varje land för sig. Avsikten har varit att beskriva varje land på dess

villkor. Detta betyder att olika aspekter av allmännyttans uppegna byggnad och funktionssätt kan bli olika framträdande för respektive av de tre länderna. I denna del finns text i rutor, vilken kan läsas som mellanrubriker eller kort sammanfattning. I den andra delen av

en rapporten görs sammanfattande jämförelse mellan länderna. Denna

en del är strukturerad efter olika teman.

Underlaget till rapporten har inhämtats dels via inläsning av dokument, rapporter och litteratur, dels via intervjuer. Inter-

annan vjuerna har gjorts med representerande allmännyttans mot-

personer svarighet i respektive land, departement, myndigheter och berörda organisationer. Även forskare har intervjuats. Avsikten har varit att få fram så allsidigt belyst bild som möjligt.

en

Att total bild den allmännyttiga sektorns komplexitet i

ge en av varje land skulle kräva tid och betydligt större utrymme. I detta

mer sammanhang har avsikten framför allt varit att lyfta fram kämfrågoma och göra det ett sätt förhoppningsvis skall upplevas som rele-

som

för diskussionen den svenska allmännyttans framtid. För förvant om djupningar kan läsaren själv söka sig vidare med hjälp av exempelvis den litteratur finns angiven sist i rapporten. En skrift som särskilt

som kan rekommenderas är den just färdigställda forskningsrapporten av Joakim Bergström och Göran Cars med flera också den behandlar

som situationen i de länderna Danmark, Nederländerna och England.

tre Tonvikten i denna rapport ligger fördjupade studier av ett antal bostadsområden i dessa länder.

154 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England

SOU 1999: 148

Danmark

Bostadsbeståndets storlek och upplåtelseformer

Källa: Bolig- og Byministeriet 1998: Bygge- boligpolitisk oversigt 1997og 1998, s.83. Bearbetning.

I Danmark ägs allmännyttan inte kommunerna, utan självständiga av av icke-vinstdrivande bolag. Eventuella överskott får sektorn. tas ut ur

I Sverige ägs nästan alla allmännyttiga bostadsföretag kommuner. av Så är det inte i Danmark. Där ägs allmännyttans bostäder i stället av självständiga bostadsbolag och går under namnet almene boligorganisationer. Ursprunget till denna bostadsorganisationer kan typ av spåras tillbaka till det förra århundradet. Såväl olika ñlantropiska säll-

skap som fabriksägare, arbetarrörelsen och fackföreningsrörelsen åter-

finns som grundare.

Det finns idag cirka 700 allmännyttiga bostadsorganisationer. Dessa

är uppdelade i avdelningar. Det finns totalt cirka 7 000 avdelningar med sammanlagt uppemot 460 000 bostäder. Avdelningama består i princip av ett visst avgränsat bostadsområde byggts vid ett och som samma tillfälle. Avdelningama kan variera mycket i storlek, från endast 5-10 bostäder till l 000-l 500 bostäder. upp Varje lokalt bostadsområde, det vill säga avdelning, utgör en gente-

mot de övriga avdelningarna inom bostadsorganisationen oavhängig

ekonomisk enhet. Eventuella överskott är öronmärkta för den egna avdelningens behov. Någon omfördelning mellan de olika avdelningarna inom och bostadsorganisation får inte förekomma. en samma En grundprincip är också att eventuella överskott inte får lyftas ur bostadssektom.

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England 155

En viss andel bostäderna inom allmännyttan skall kommunen kunna av förmedla till hushåll med särskilda behov. I övrigt är sektorn öppen för

alla.

Den allmännyttiga sektorn är öppen för alla. Enligt lag skall dock kommunen kunna kräva att få förmedla 25 procent av bostäderna, egentligen fjärde ledig bostad, till hushåll med särskilda behov. var Hur de övriga fjärdedelama skall fördelas är också reglerat enligt tre lag. För dessa bostäder är det endast kötiden som skall gälla. Fördelningen sker via extern respektive intern väntelista. Till den en en listan kan helst anmäla sig, till den interna endast externa vem som men de redan bor i bostadsorganisationens bostäder. Den interna som en av listan har prioritet över den externa, vilket i realiteten har kommit att betyda det är omöjligt för nytillkommande att få tillgång till någon att av attraktiva lägenheterna. de mera Systemet med extern och intern väntelista tycks överlag vara uppskattat bland de boende. Det betraktas ett rättvist alternativ till som marknaden eftersom helst kan ställa sig i kö för de lägenheter vem som finner attraktiva och i sinom tid, när man till slut står man som man tur, får flytta

I syfte hålla hyresnivåema finns fastställda regler för hur de att nere skall räknas fram.

bostäderna skulle tillgängliga för alla, det vill säga också För att vara för dem med låga inkomster, har det alltid skett reglering av hyresen

sättningen. Utgångspunkten är att bostadsorganisationen inte får gå

med vinst. Grundprincipen är sedan att hyran skall balansera, det vill utgifterna balansehusleje. Utgiftema får således säga svara mot,

inte överskrida kapitalkostnadema, baserade på produktionskost-

nadema vid byggtillfället, plus driftskostnaderna för skötsel och underhåll. Eftersom hyrorna härigenom till stor del bestäms av de produktionskostnader gällde just då bostäderna uppfördes betyder detta i som sin hyrorna varierar, äldre hus har lägre hyror än nya. Många tur att påpekar detta fått till följd att det är de utfonnningsmässigt bästa att lägenheterna oftast dessutom är de billigaste. som Under antal år 90-talet infördes regel att driftskostett en om naderna endast fick stiga med 2 procent år. Från regeringens sida per kostnadsutvecklingen och vad den fick för följder för var man oroad av hyror och behovet bostadsbidrag. Efter stark kritik från organisaav tionemas sida har denna regel avskaffats. Samtidigt har vissa nu

156 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

justeringar införts inom bostadsbidragssystemet för att dämpa utgiftsutvecklingen för staten.

Det är de boende skall utgöra majoriteten i bostadsorganisasom tionemas styrelser. Organisationen avgör själv den önskar ha komom munen representerad.

Tidigare utövade kommunerna, sin styrelserepresentation, genom ett dominerande inflytande över förvaltningen allmännyttans bostäder. av Med 1997 års lag ändrades detta. Nu är det de boende själva skall som utgöra den styrande majoriteten. Det är inte längre självklart att ens kommunen överhuvudtaget skall finnas med i styrelserna. Detta bestämmer respektive organisation själv. Skälet till denna lagändring var att man vill undvika att kommunrepresentanter hamnar i dubbla lojaliteter, det vill säga i konflikt mellan bostadsorganisationens interna intresse och kommunens mera övergripande intressen.

Staten har ställt ett omfattande regelverk för den allmännyttiga upp sektorns verksamhet. Det är emellertid på den kommunala nivån som tillsynen sker.

Kommunerna i Danmark har, liksom i Sverige, hög grad själven av ständighet. Deras inflytande över allmännyttan sker dock varken genom ägande eller styrelserepresentation. Kommunen utövar sitt inflytande genom sin roll att vara tillsynsmyndighet och att den genom vara som godkänner och registrerar allmännyttiga bostadsorganisationer. nya Kommunen utövar också sitt inflytande att det är den numera genom som skall avgöra hur många bostäder de allmännyttiga som bostadsorganisationema skall få bygga ett visst år. Det ligger i kommunstyrelsens tillsynsansvar att övervaka de allmännyttiga bostädemas standard. Vidare skall den tillse att de bostadsorganisationer som finns inom deras kommun följer det omfattande statliga regelverk som finns uppställt. Kommunstyrelsen skall också godkänna bostadsorganisationemas årliga ekonomiska redovisning, däribland tillse att hyrorna står i överensstämmelse med utgifterna. Kommunen skall övervaka att den almene sektorn drivs enligt icke-vinst-principen. Eventuella överskott får inte lyftas utanför sektorn.

Försäljningar av allmännyttans bostäder får endast ske efter Bostadsministerns godkännande.

allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England 157 SOU 1999: 148 Den

Någon utförsäljning allmännyttans bostäder får inte ske om detta av inte har godkänts bostadsministem. Kommunen skall då också ha av godkänt försäljningen. Hittills har några sådana försäljningar aldrig ägt

rum. Här måste dock inskjutas att det faktiskt har skett, och kan komma

ske, utförsäljningar andra allmännyttigliknande bostäder, om att av sig små volymer. Det handlar då de små äldre billiga än det rört om om hyresbostäder, framförallt i Köpenhamn, som inte ingått i allmännyttan

utan ägts direkt kommunen själv. av Eftersom dessa bolag inte har styrts allmännyttans regler har av kommunen kunnat sälja ut dessa bostäder, vilket framförallt har skett till privata köpare. Kommunen har därmed kunnat få intäkter som de

inte har varit att behålla inom bostadssektom. Det har i regel tvungna också betytt utbyte de boende, från de med låga eller inga ett av inkomster, ofta med sociala problem, till välbeställda. Det senare mera exempel det ofta i debatten kommit att benämnas social ett som export. För närvarande uttrycks det stora farhågor inom den allmän-

nyttiga sektorn att själv kan komma att bli föremål för en man motsvarande utförsäljning delar sitt bestånd. Det hänger samman av av med den så kallade hjemfaldsklausulen, slags tomträttsavtal som en upprättades kommunerna när husen gång byggdes och som nu av en börjar löpa Enligt den skulle mark med byggnader efter 90 år återgå ut. till kommunal till pris marken ursprungligen såldes ägo samma som för, det vill säga utan särskild ersättning för tillkommande byggnader. sig i så fall 35 000 bostäder i Köpenhamnsområdet och Det rör om ca cirka 22 000 bostäder i landet i de fall kommunerna anser sig ute som, behöva till annat, kan komma att försäljas och därmed utgå ur pengarna den allmännyttiga sektorn. Köpenhamns kommun ställer som krav att de får betalt för den mark det gäller. De 2,3 miljarder danska kronor det skulle kosta köpa dessa fastigheter sig de berörda som att anser almene bostadsorganisationema inte kunna uppbringa. Staten har meddelat den ställning i frågan, har också menat att det att tar men finns rättslig grund för kommunens agerande.

kommunerna avgör hur många allmännyttiga bostäder som Det är som skall få byggas ett visst år.

bostäder visst år skall kunna få byggas den all- Hur många som ett av männyttiga sektorn bestämdes tidigare via kvoter fastställdes av som Folketinget och administrerades Bostadsministeriet. Sedan 1998 har av i stället blivit kommunalt att via kommunstyrelsen det ett ansvar bestämma hur många allmännyttiga bostäder skall byggas. Det är som

158 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

hos kommunen bostadsorganisationen skall anhålla som om att få bygga ett visst antal bostäder ett visst år.

I praktiken har dock staten under de senaste åren fortsatt att styra volymen byggande. I rädsla för byggsektoms pådrivande av roll för en överhettning av den allmänna ekonomin har infört tak för man ett byggandet inom den allmännyttiga sektorn 1999 ligger på 6 000 som bostäder.

Det finns klara regler för hur bostadsorganisationema skall finansiera

nybyggnation med en viss insats från de boende själva, viss andel - en som lån från kommunen och resterande andel lån på den privata som marknaden. Staten stöd till kapitalutgiftema. ger

Kostnaderna för nyproduktionen fördelas enligt särskilda regler på tre olika parter. En mindre del två procent produktionskostnadema av skall de boende själva stå för, via de depositionsavgifter alla som

hyresgäster betalar vid inflyttningen och återfår utan förräntning då de

flyttar. Kommunen är skyldig att bidra med fjorton kostprocent av naderna. Denna andel har stegvis höjts; före 1998 låg den på 7 procent, men då i kombination med löpande stöd till kapitalutgiftema. Den återstående andelen, 84 procent, skall finansieras via lån på den öppna marknaden.

Kommunens bidrag består i att lämnar ett lån i praktiken, man som åtminstone under 50 år, är både ränte- och amorteringsfritt. Kommunen

är också garant för den del kreditrnarknadslånet ligger av som över 65 procent. Staten i sin tur bidrar att löpande bidrag till delar genom ge av kapitalkostnadema för det lån som upptas på den privata kreditmarknaden.

Antalet nybyggda bostäder inom allmännyttan har sjunkit drastiskt

de senaste åren, trots att det totalt i landet endast finns cirka 230 tomma bostäder inom sektorn. Man kan notera detta har skett parallellt att i tiden med att det är kommunerna själva fått som ansvaret att bestämma hur många allmännyttiga bostäder skall få byggas ett visst år. Som som en del i denna decentralisering från till kommun av ansvaret stat genomfördes ovannämnda ökning kommunens utlåningsdel från av 7 till 14 procent. På lång sikt skulle denna förändring utgiftsneutral vara för kommunerna, de hade tidigare fått bidra med 20 procent av det

löpande bidraget till bostadsorganisationens kapitalkostnader. Men på

kort sikt betyder det däremot betydande ökning utgifterna, vilket en av

kan kommunalpolitiskt känsligt.

vara

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England 159

Statens målsättning är att den allmännyttiga sektorn skall bli helt självfmansierande. Tidshorisonten är dock lång, först skall en intern nybyggnadsfond hinna byggas upp inom sektorn.

Statens målsättning är att de offentliga bidragen till produktionen av allmännyttiga bostäder på sikt skall upphöra. Avsikten är att sektorn skall bli självförsörjande. En fmansieringsordning har därför fastny ställts för hus byggda från och med 1999. Den går ut på att när man efter cirka 30 år har avbetalat sina lån så förs i stället motsvarande belopp först över till fond för nybyggnad. Efter ytterligare fem år en delas detta belopp varje år i tre lika stora delar. En tredjedel skall i fortsättningen till nybyggerifonden, tredjedel till sektorns en landsdispositionsfond för reparationer, ombyggnad och stöd till särskilt bostadsområden och slutligen skall den sista tredjedelen gå utsatta

till bostadsorganisationens dispositionsfond, skall fungera

egen som buffertfond för eventuella interna ekonomiska svårigheter. som en Redan idag, det vill säga också vad gäller redan existerande bostäder, görs överföringar till de två sistnämnda typerna av fonder, om enligt andra regler. Det vill säga dels till sektorns nationella fond än stöd till reparationer, ombyggnader och särskilt utsatta som ger bostadsområden, den så kallade Landsbyggefonden", och dels till en lokal dispositionsfond hos bostadsorganisationen för att kunna användas vid eventuella interna ekonomiska svårigheter. Det principiellt är nybyggnadsfonden, medel på sikt är avsedda att göra seknya vars helt självfinansierad. Om än på mycket lång sikt. torn

den danska allmännyttans varumärke.

Boendedemokrati-

Den danska allmännyttan har ett mycket speciellt kännemärke näm- ligen dess boendedemokrati. Vissa framhåller att den kan ses som sektorns varumärke. Den betraktas allmänt självklar och odiskusom tabel. En forskare påpekar rentav att beboerdemokrati är något som många danskar sig världsbäst på, att den närmast står i klass anser vara med till exempel den danska möbelkonsten. Den danska boendedemokratin är speciell, både till sina former och sitt innehåll. Till sin form är den direkt och till sitt innehåll omfattande. Den har också sin speciellt danska kulturella historia. Den danska formen boendedemokrati med ett långt gånget direkt av självstyre har gamla och tycks i hög grad ha växt fram ur den anor direkta form deltagande speciell för den gamla kooperaav som var tionen landsbygden. Den har sedan gått vidare via fackförenings-

160 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

rörelsen till olika typer bostadsföreningar i vilka gått av man samman for att skaffa sig goda och ekonomiskt överkomliga bostäder. Den senaste utvidgningen de boendes inflytande kom 1997, då av Folketinget beslöt att den lokala avdelningens budget och hyror skall godkännas direkt av de boende själva. Detta skall ske på ett öppet boendemöte, till vilket samtliga boende i avdelningen/bostadsområdet har tillträde och där varje närvarande hushåll har två röster. Man bör samtidigt uppmärksamma att den danska boendedemokratin sker inom for förhållanden är strängt ramarna som reglerade via lagstiftning. Håller sig till de ekonomiska aspekterna man finns det till exempel ytterst klara regler för hur finansieringen av nybyggnad och ombyggnad skall gå till, i vilken takt och i vilka proportioner lånen skall amorteras och kapitalkostnadema öka i förhållande till den genomsnittliga löne- eller prisutvecklingen och på vilket sätt hyressättningen skall kopplas till driftskostnaderna. Ändå handlar det brett spektrum de boende om ett av frågor som direkt eller via sin majoritetsrepresentation har inflytande över. Det är på de boendes direkta uppdrag bostäderna och bostadsområdena som administreras och förvaltas, antingen detta de boende själva, görs av av egen anställd personal eller med hjälp professionella förvaltningsav bolag. Till sina former handlar det ett ovanligt direkt inflytande. Mest om direkt utövas detta inflytande vid de boendemöten hålls inom som avdelningen/bostadsområdet minst gång året, oftare de en om men om boende så önskar. Det möte åtminstone måste hållas är det årliga som budgetmötet. Vid boendemötena, är öppna för samtliga boende, som tillämpas majoritetsbeslut. Varje närvarande hushåll lägenhet forfogar över två röster. Om 25 procent mötesdeltagama så önskar går av beslutet i stället ut till urafstemning, det vill säga allmän omröstning. Nästa nivå är avdelningens styrelse, i vilken de boende enligt lag skall utgöra majoriteten, och dit de boende väljer bland representanter sig själva i avdelningen. Är avdelningarna de kan variera mellan stora, 5-10 till 1 000-1 500 bostäder, delas de ibland i block till vilka upp vissa beslut delegeras. De boende skall också vara i majoritet på bostadsorganisationsnivå. Det är representantskapet utgör organisationens högsta instans. I som det ingår dels medlemmar som valts och bland de boende i avdelav ningarna, antingen på boendemötet eller avdelningens styrelse, dels av

bostadsorganisationens styrelse.

Även i bostadsorganisationens styrelse skall de boende utgöra majoriteten. Det är organisationen själv, via representantskapet, som bestämmer andra utöver de boende skall finnas representerade i om dess styrelse, till exempel kommunen, administrativ personal eller

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn iDanmar/ç Nederländerna och England 161

grundare av organisationen. Det är representantskapet som utser bostadsorganisationens styrelse.

På avdelningsnivå gäller de boendes inflytande framförallt den dagliga skötseln av området, det fysiska underhållet, områdets ordningsregler, områdets driftsbudget och hyra. De boende i området har således ett direkt inflytande över de åtgärder bestämmer drifts-

som budgeten och därmed vilken hyra som måste tas ut.

På bostadsorganisationsnivå fattas beslut som gäller organisationens överordnade administrationspolitik; det är också denna nivå man tar initiativ till nya byggprojekt och fördelar lägenheter. Det är organisationens styrelse har det yttersta juridiska och ekonomiska ansvaret

som för organisationen som helhet.

Systemet är dock flexibelt: vill de enskilda boende och utnyttja sina långtgående möjligheter till inflytande och självförvaltning, och därmed även påverka driftskostnader och hyresnivå, kan de göra det. Om inte, åligger det bostadsorganisationen och avdelningarna att via styrelserna tillse att de nödvändiga uppgifterna ändå genomförs.

|Boendedemokratinsframtid i relation till nya krav och förutsättningar.

På flera håll, såväl bland forskare som inom bostadsorganisationema själva och på departementsnivå, dock frågor kring boende-

reser man demokratins fortsatta möjligheter och sätt att fungera.

Bland annat pekar man då på att det krävs kompetens de många

av boende om det reella inflytandet inte i själva verket skall centraliseras till ett litet expertskikt de boende eller förvaltningspersonalen.

av Sammansättningen av befolkningen i många av allmännyttans bostadsområden har förändrats. De flesta som överhuvudtaget har haft råd har i stället köpt sig en egen bostad efter det att oerhört gynnsamma skatteregler infördes 70-talet. En förskjutning har skett mot många fler arbetslösa, fler med sociala eller andra problem, flyktingar och invandrargrupper som inte kommit i samhället. Den fråga som man från olika håll ställer är i vilken mån de som blivit kvar inom allmännyttan besitter den kompetens behövs för att verklig boende-

som en demokrati skall fungera.

Men samma centralisering av inflytandet skulle också kunna bli resultatet om en mer individualistisk livsstil slår igenom bland de boende, till skillnad från det tidigare mera kollektivistiska sättet att via boendedemokrati ta sig an vardagsproblemen. Denna fråga kopplas då ofta till generellt pågående utveckling i samhället, till ett

en generationsskifte i sättet att sig sina vardagsproblem. Något bland

an som annat återspeglar sig i en förskjutning från ett mer partipolitiskt intresse till en inriktning mot olika en-frågerörelser.

6 19-2569SOU1993:148

162 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

Här kan det vara intressant att notera att det finns de i allmännyttans bostadsområden som trots det omfattande boendedemokratiska systemet ändå valt att i den hyresgäströrelse som vuxit fram inom den privata hyressektom. Det finns de som tolkar detta som ett uttryck för att beboerdemokratin" är inriktad på majoritetens intressen, medan hyresgäströrelsen mera tar tillvara individernas intressen.

En annan intressant aspekt på den långt gångna boendedemokratin är att man i vissa fall har fått svårare att rekrytera folk till avdelningsstyrelsema. Varför lägga så mycket tid och möda på styrelsearbete när det allmänna boendemötet fått så omfattande befogenheter

En i dagarna framlagd forskarrapport om den existerande boendedemokratins sätt att fungera, som initierats av By- och Boligministeriet, pekar ändå ett högre deltagande och en högre grad av tillfredsställelse än vad de inblandade parterna förväntat sig.

Frågor kring boendedemokratins sätt att fungera ställs också

ur andra perspektiv, nämligen i anslutning till de i Danmark mycket aktuella frågorna om de socialt utsatta bostadsområdena, utstötning och utanförskap. Kan man med de nuvarande formerna av boendedemokrati rå på den sociala uppsplittringen Vilka kostnader inom avdel-

är man, ningarna, villiga att dra på sig Vill man/orkar man/ klarar man som boende att själva ta på sig ansvaret för att komma till rätta med de stora sociala problem det många gånger handlar om Utifrån boendedemokratins befogenheter är det till exempel upp till varje avdelning att själv välja om man vill fram den polisiära vägen och inrikta sig på att störande eller avvikande hushåll skall flytta, eller gå för en mer socialt medlande roll.

Socialt utsatta bostadsområden, allmännyttans ansvar och framtid och kommunernas rädsla för att stå som Sorte-Per.

Detta för så över till den ofta diskuterade frågan om vem som har ansvaret för att ta sig an de grupper som bor i allmännyttan och har svåra sociala och ofta också psykiska problem. Det kan också handla

ansvaret för olika tlyktinggrupper. Är det kommunerna eller de om almene bostadsorganisationema har det yttersta ansvaret De

som senare hävdar att det måste vara kommunerna som har detta ansvar. De menar också att de privata hyresvärdama måste åläggas att ta ett delansvar.

I sammanhanget förekommer ofta uttrycket Sorte-Per, det vill säga man talar i tenner av ett Svarte-Petter-spel. Det sägs att kommunerna är obenägna att bygga ytterligare allmännyttiga bostäder av rädsla att få fler invånare med sociala problem. Detta har också av flera tolkats som ett delmotiv bakom Köpenhamns kommuns utförsäljning

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England 163

av sina egna billiga äldre smålägenheter till privata köpare och den tilltänkta utförsäljningen av de allmännyttiga bostadsorganisationemas fastigheter i samband med att den tidigare nämnda återköpsklausulen hjemfaldsklausulen faller ut.

Att ha en blandad befolkning i de allmännyttiga bostadsområdena är något som alltmer lyfts fram som ett viktigt mål, både organisa-

av tionerna själv och på central statlig nivå. Man finner det viktigt att det i ett bostadsområde finns ett tillräckligt antal boende som har resurser att bidra med för att få det sociala, demokratiska och kulturella livet att fungera.

För att uppnå detta söker man sig fram på nya vägar. En sådan är de försök som görs med att utanför den nuvarande tillämpningen av de externa och interna kölistoma, det vill säga det system som har resulterat i en koncentration av de mera resursstarka till de attraktivaste områdena och de resurssvaga till de problemfyllda och nedgångna områdena. Detta har dessutom inneburit att vissa bostadsområden i hög grad kommit att fungera som transitomrâden och inträdesbiljett till den interna väntelistan.

Men i samma syfte, det vill säga för att åstadkomma en mera blandad befolkning, är man inne på att utöka boinflytandet ytterligare genom att delegera ut vissa beslut ännu längre, till exempel till trappuppgången eller till föräldragrupper. En annan väg är att försöka dra till sig andra mera penningstarka grupper, till exempel äldre och unga, genom att ge utökad service eller ett mera individualiserat inflytande. Ett sätt är att i utbyte högre depositionsavgift kunna få en mer

mot en ägarlik lägenhet som man har ett större inflytande över och att man, till skillnad från rådande regler, vid en flyttning själv får dra ekonomisk fördel av de eventuella investeringar som gjorts i bostaden.

Avslutningsvis kan man konstatera att allmännyttan i Danmark står inför nog så stora utmaningar. Man har man sitt varumärke boendedemokrati att försvara. Denna boendedemokrati kan behöva länkas i nya banor för att kännas attraktiv för de boende att delta Hur långt kan den exempelvis förenas med ett mer individualiserat utbud av bostäder och tillhörande service Och hur skall man få den att fungera

inte som en motkraft utan som ett stöd i det svåra arbetet i vissa av - de stora bostadsområdena med problem som leder till utanförskap och en dålig boendemiljö

164 Den allmännyttiga sektorn iDanmar/ç Nederländerna och England SOU 1999: 148

Nederländerna

Bostadsbeståndets storlek och upplåtelsefonner

Källa: CECODHAS,l999,s29

I Nederländerna ägs allmännyttans bostäder inte det offentliga, utan

av av privata och ekonomiskt fristående bostadsföretag drivs utan

som vinstintresse. Eventuella överskott får inte föras sektorn.

ut ur

I Nederländerna är de allmännyttiga bostadsföretagen inte längre offentligt ägda. De är numera privata och ekonomiskt fristående och har formen av föreningar eller stiftelser. För att räknas allmän-

som nyttiga måste de godkännas och registreras staten. Det fanns 1997

av omkring 780 sådana woningcorporaties med ett bestånd på totalt cirka 2,4 miljoner bostäder. De flesta dessa är organiserade i

av paraplyorganisationen Aedes.

j LSektornär öppen för alla men utpekade målgrupper skall prioriteras.

De viktigaste kraven för att bli registrerad som allmännyttigt är att företaget endast bedriver sin verksamhet inom bostadssektom och att det prioriterar de har svårigheter att själva skaffa sig

grupper som en bostad som de har råd att betala. De målgrupper som särskilt utpekas är de med låga inkomster samt äldre, handikappade, flyktingar med

uppehållstillstånd och de som bor i husvagn.

Bostadsföretagen skall vara icke-vinstdrivande. De får gå med överskott, men detta får endast användas för återinvesteringar inom sektorn. Också intäkterna vid eventuella försäljningar måste stanna inom sektorn.

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England 165

Åtskilliga allmännyttiga bostäder har gått till försäljning. Regeringen uppmuntrar eget ägande. Försäljningar måste dock godkännas av bostadsministem och hyresgästerna tillfrågas.

När det gäller försäljningar får sådana endast göras med bostadsministerns godkännande. Kommunen får uttrycka sin uppfattning, men det är bostadsföretagen själva som skall ta initiativet och avgöra om och i så fall vad och när de vill sälja. Omkring 70 000 bostäder beräk-

bli föremål för försäljning under åren 1997 till 2000. nas

Eftersom kommunerna står utan ägarinflytande i bolagen blir det företagsintema skäl som blir avgörande för eventuella försäljningar. Allmänna kommunalpolitiska skäl har ingen formell juridisk möjlighet att fungera utslagsgivande, utom i det ytterst lilla antal kommunägda bostadsföretag som återstår.

För att bostadsministem skall godkänna en försäljning skall bolaget i sina ansökningshandlingar bland annat ha presenterat en analys av effekterna på den lokala nivån. Antalet allmännyttiga bostäder får inte bli för litet, de måste räcka till för målgruppema. Bolaget skall också ha givit hyresgästerna eller deras representanter möjlighet att uttrycka sin uppfattning. En viktig förutsättning för att försäljningar skall godkännas är också att bostadsföretaget tar ut ett pris som motsvarar åtminstone 90 procent av marknadsvärdet.

Regeringen vill uppmuntra ett ökat eget ägande, därför finns sedan 1997 ett bidrag för att underlätta för hyresgäster med låga och medelhöga inkomster att köpa sin bostad. De flesta försäljningar sker till enskilda hushåll, det vill säga inte till privata bolag. Det kan noteras att de flesta hyresbostäder är markbostäder.

I Nederländerna är det ägandet betydligt mer subventionerat än

egna i många andra länder. Avdrag för räntor får göras utan begränsningar.

Endast ett litet antal kommunägda bostadsföretag återstår, övriga har övergått till den allmännyttiga sektorn. Regeringen anser att ett kommunalt ägande av bostadsföretag står i konflikt med kommunens över-

gripande bostadsplaneringsuppgifter.

Det bör kanske påpekas, vilket antyddes att det fortfarande åter-

ovan, står ett litet antal bostadsföretag som ägs direkt av kommunerna, totalt cirka 33 000 bostäder, motsvarande ungefär 1 procent av den sociala sektom. De kommunalt ägda företagen spelade en stor roll i återuppbyggandet efter kriget. Men från och med 70-talet har de i stort sett försvunnit, de har sålts ut, gått med eller ombildats till

samman woningscorporaties. Detta helt enligt regeringens intentioner.

var

166 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

Motivet var bland annat att man ansåg att ett kommunalt ägande

av bostadsföretagen stod i konflikt med kommunens övriga uppgifter inom boendets område. Dessutom ingick de kommunägda företagen ofta

som en del i kommunens allmänna förvaltning, vilket betydde att eventuella överskott eller försäljningsintäkter kunde föras över till andra kom-

av munens verksamheter.

I Nederländerna gick staten mycket tidigt för att med ekonomiska bidrag stödja byggandet av bostäder till det allmänna bästa.

Ursprunget till den typ av bostadsföretag som idag utgör den nederländska formen av "allmännytta" kan spåras ända tillbaka till mitten

av förra århundradet. Då togs olika initiativ för att förbättra bostadssituationen för arbetarna och deras familjer. gjorde detta

De som var olika religiösa samfund och filantropiska sällskap, fabriksägare som ville förbättra arbetarnas hälsa och motivation och olika

grupper ur arbetarklassen själv. Till en början skedde det dock endast i liten skala och utan någon inblandning av staten.

Men redan 1901 steg staten på arenan. Privata institutioner som utan vinstintresse byggde bostäder för det allmänna bästa gavs statliga bidrag. Senare, som ett led i återuppbyggnaden efter andra världskriget, gick staten än starkare med både lån och bidrag och en omfattande reglering av organisationemas verksamhet. Byggandet styrdes, hyrorna reglerades och det blev kommunerna som fick i uppgift att fördela bostäderna.

Dessa bostadsföretag kom att bli statens viktigast partners på bostadsområdet. Staten gav dem lånen för att bygga och kostnadsbidrag som hjälpte dem att betala tillbaka lånen. Därmed löpte de inga ekonomiska risker, men de hade heller inte särskilt stor handlingsfrihet. De kom att bli något av statens och kommunernas verkställande

organ.

På 1980-talet skedde stora förändringar. Då påbörjades en process av statliga nedskärningar som 1995 avrundades med att staten helt slutade att subventionera den allmännyttiga sektorn. Vissa regleringar togs bort, men en omfattande reglering av sektorn kvarstår.

Från med 1980-talet började dock statens roll att förändras. Bakgrunden var en kombination av ändrade synsätt, bort från statliga detaljregleringar, och växande underskott i statens budget, med krav på euroanpassning. Dessutom hade den stora bostadsbristen minskat. Steg för steg drog sig därför staten under 80- och 90-talen ur allt finansiellt stöd till den allmännyttiga sektorn.

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England 167

De statliga bostadslånen avskaffades och likaså de löpande kostnadsbidrag som utgått för att kunna hålla hyrorna nere på den nivå som reglerades av riksdagen. Det avslutande steget i denna process var den nollställning "brutering som genomfördes 1995. Det som då verkställdes var en ytterst omfattande bytestransaktion mellan statens och de allmännyttiga bostadsföretagens inbördes skuldåtaganden. Konkret innebar det att staten avskrev samtliga lån som den hade utestående hos bostadsföretagen. I gengäld fick dessa avstå från alla de bidrag de framgent upptill 50 år skulle ha fått av staten för att balansera sin budget.

Resultatet hela denna process blev att de allmännyttiga bostads-

av företagen idag ekonomiskt sett står helt autonoma, det vill säga helt utan lån, ekonomiska bidrag eller direkta garantier från statens sida. Det enda som nu står öppet för dem när de vill göra investeringar är ta upp lån på den öppna marknaden. Eller att i vissa fall kunna ta lån via ett revolverande fondsystem inom den egna allmännyttiga sektorn.

I och med att bostadsföretagen gjordes ekonomiskt självständiga, med eget ansvar för investeringar och risker, drog staten också tillbaka delar av sin tidigare omfattande reglering av sektorn. Bostadsföretagen bestämmer nu själva i stor utsträckning över hyressättningen, men fortfarande fmns det ett tak för hur mycket de varje år i genomsnitt får öka. Likaså får de nu bestämma över vilken typ av investeringar de skall göra, förbättringar av redan befintliga bostäder eller nyproduktion, och vilka överenskommelser de skall göra med kommunerna.

De allmännyttiga bostadsföretagen övervakas noggrant av staten. Det gäller såväl deras ekonomi och förvaltning som mera sociala aspekter.

Det statliga inflytandet finns ändå kvar, om än i andra former än tidigare. Den tidigare detaljerade regleringen av verksamheten har visserligen slopats, men kvar står en övervakning från statens sida att allmännyttiga bolag agerar i enlighet med de målsättningar som staten ställt upp for sektorn. Fortfarande gäller att de endast får bedriva verksamhet inom bostadssektom, att de måste prioritera de utpekade målgrupper som har svårt att älva skaffa en lämplig bostad, att de inte får ta ut överskott ur sektorn och att de inte får sälja sina bostäder utan bostadsministems medgivande.

Dessa i lag fastställda grundsyften för de godkända och registrerade allmännyttiga bostadsföretagen har genom åren konkretiserats i form av olika regler för verksamheten. Senast skedde detta i form av en förordning från 1993. I denna förordning Besluit Beheer Sociale Huursector/BBSH fastställdes fem olika så kallade prestations-

168 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

områden inom vilka de allmännyttiga bostadsföretagen är ålagda att agera.

Det gäller följande fem områden: att skaffa bostäder till målgrupperna att säkerställa bostädernas kvalitet att garantera företagets finansiella kontinuitet att involvera hyresgästerna i policy och förvaltning att bidra till livskvaliteten i bostadsområdena infördes 1997.

I samma förordning fastställs hur detta skall övervakas. Varje bostadsföretag åläggs att i en årlig rapport till Bostadsministeriet redovisa vad de har åstadkommit inom vart och ett av de ovannämnda områdena. I samma förordning fastslås också att bostadsföretaget skall konsultera kommunen när man drar upp riktlinjerna för sin policy. Statens linje är att det är på den kommunala, inte den statliga, nivån bäst som man känner till de faktiska lokala förhållandena och behoven. Men den allmännyttiga bostadssektom ställer också internt upp riktlinjer för hur den bör arbeta för att åstadkomma sina socialt inriktade mål. Dessa riktlinjer finns uttryckta i särskild upprättad en kodex, Bedrijfstakcodd. Den följs upp genom att det finns särskild en nämnd att överklaga till.

När staten drog bort sitt ekonomiska stöd från sektorn såg man samtidigt till att bygga upp speciella institutioner för att sektorn skulle kunna klara sin egen finansiering. Framförallt gällde det garantifond en och den centrala bostadsfonden.

Parallellt med att staten steg för steg tog bort sitt ekonomiska stöd till investeringar inom den allmännyttiga sektorn lade man en grund för sektorns självfinansiering. Detta gjorde inrättandet två man genom av fonder. Den ena av dessa fonder var allmännyttans garantifond Waarborgfonds Sociala Woningbouw /WSW, grundades 1984. som Den andra var den centrala bostadsfonden Centraal Fonds Volkshuisvesting/CFV, som grundades 1988 och som ofta kommit att under namnet solidaritetsfonden. Tillsammans skulle dessa två fonder utgöra grundstenama i ett garantisystem med syfte att hjälpa bostadsorganisationema att ta lån till fördelaktiga räntor den upp öppna marknaden. Den förstnämnda dessa fonder, det vill säga allmännyttans av garantifond grundades med startkapital från staten, men finansieras i övrigt via avgifter från de bostadsföretag vars lån den garanterar

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England 169

0.25 0.4 procent av den garanterade lånesumman, beroende på lånets

längd. Därtill är företagen ålagda att hålla en reserv i omedelbar beredskap för det fall garantifondens tillgångar skulle sjunka under en viss nivå. Denna skall motsvara 3.75 procent av den lånesumma

reserv som garanterats bostadsföretaget.

Allmännyttans garantifond skall således fungera som en privat oberoende institution vars uppgift är att garantera de lån bostadsföretagen den privata kreditmarknaden. Garantiema från

tar upp allmännyttans garantifond ersätter de direkta garantier som tidigare gavs av staten och kommunerna.

För att kunna få dessa garantier måste bostadsföretagen vara registrerade hos garantifonden. Detta betyder i sin tur att de, förutom att registrerade allmännyttiga bostadsföretag, inför garanti-

vara som fonden måste bevisa sin kreditvärdighet, vilket bland annat innebär att de skall kunna visa långsiktig Soliditet minst fem procent. Denna

en kreditvärdighet måste de inte bara kunna bevisa i samband med att de vill uppta ett lån utan också i fortsättningen, genom årsvisa redovisningar till fonden.

Visar det sig att ett bostadsföretag inte är kreditvärdigt, om dess soliditet hamnar under fem procent, hänvisas det till den andra av de två fonderna, den centrala bostadsfonden. Denna fond har till uppgift att hjälpa de allmännyttiga bostadsföretag som befinner sig i finansiella svårigheter och fortsatta existens är i fara. Tidigare var det staten

vars som tog på sig detta ansvar, med hjälp av medel som anslagits i statsbudgeten. Också den centrala bostadsfonden inrättades med hjälp av startkapital från staten. Sin fortsatta finansiering får den via årliga avgifter från bostadsföretagen. Nivån dessa avgifter bestäms av regeringen. Fonden fungerar som ett offentligt organ.

Om ett allmännyttigt bostadsföretag inte kan svara mot de ekonomiska krav ställs garantifonden, antingen när det vill söka lån

som av eller senare när det redan innehar lånet, måste det således vända sig till den centrala bostadsfonden. Här kan det få ekonomisk hjälp i form av lån och/eller bidrag. I gengäld har det emellertid kravet på sig att genomgå en ekonomisk rekonstruktion för att på sikt kunna uppnå en väl fungerande ekonomi. När sådan plan upprättats och satts i verket

en kan företaget åter få vända sig till garantifonden och ansöka om medlemskap och lånegarantier.

Skulle ovannämnda steg i garantisystemen vara tillräckliga, så träder staten tillsammans med kommunen som den yttersta garanten, med lån till garantifonden. Att staten verkligen skall behöva träda in räknar man dock i praktiken endast med som en teoretisk nödvändighet.

170 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

Det garantisystem som staten har låtit bygga upp har givit den allmännyttiga sektorn AAA-rating på kreditmarknaden. Detta ger de allmännyttiga bostadsföretagen mycket förmånliga räntevillkor.

Genom ovannämnda åtgärder har man byggt upp en ekonomisk garantistruktur i många steg. Som en bas i systemet fungerar de hårda krav kontinuerlig övervakning ställs på varje bostads-

som genom företags ekonomiska verksamhet. Kan de inte uppfylla dessa krav måste de vända sig till den centrala bostadsfonden för att få hjälp att rekonstruera sig. Dämäst kommer själva garantifonden, som omgående skall kunna träda till med medel ur sin interna fond, vid behov i kombination med de reserver som alltid skall finnas tillgängliga ute hos företagen. Och som sista steg finns staten tillsammans med kommunen.

Den finansiella säkerhetsstruktur som detta sätt har byggts upp, och där staten med kommunen står som den yttersta garanten, har lett till en ytterst gynnsam lånesituation för de allmännyttiga bostadsföretagen. Säkerheten i systemet har inneburit att sektorn hos två internationella kreditvärderingsinstitut uppnått bästa tänkbara ratingbetyg, AAA. Konkret har detta betytt att de allmännyttiga bostadsföretagen har kunnat få lån med upp till en procents lägre ränta än vad andra, till exempel sjukhus, har kunnat erhålla.

Det finns dock en viktig faktor i sammanhanget, som inte brukar beskrivas i de officiella presentationema men som framkommer vid intervjuer med tjänstemän inom fondsystemet, nämligen den internationella kreditmarknadens stora förtroende för den nederländska

låntagare. Den nederländska staten har själv uppnått AAAstaten som rating på kreditmarknaden, vilket i sin tur beror på de stora gastillgångar ute i Nordsjön som man är ägare av.

Staten sköter den kontinuerliga övervakningen av de allmännyttiga bostadsföretagens verksamhet.

Den ovan beskrivna centrala bostadsfonden, vars styrelse tillsätts av ministeriet, har sedan 1 januari 1998 av staten tilldelats ytterligare befogenheter. Detta hänger i sin tur med förskjutningar som skett

samman när det gäller på vilken nivå som tillsynen och kontrollen över de allmännyttiga bostadsföretagens verksamhet ytterst skall ligga.

I samband med att staten drog tillbaka sina ekonomiska stöd och bostadsorganisationema gavs en större självständighet fördes tillsynen över dem ut från staten till kommunerna. Eventuella sanktioner låg dock fortfarande kvar på ministerienivå. Uppföljande studier pekade emellertid på brister i denna decentralisering av tillsynen. Kom-

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England 171

övervakningsansvar kom i konflikt med deras övriga uppmunemas gifter inom bostadspolitikens område. Därtill visade det sig

och ansvar att deras lokala perspektiv ofta blev för begränsat i relation till bostadsföretagens alltmer utökade verksamhet över kommungränsema. Resultatet blev att övervakningsansvaret åter fördes upp statlig nivå.

Förändringen innebar samtidigt att kommun och bostadsföretag ställdes på en mer jämbördig nivå än tidigare, när det gäller det samarbete de av staten är ålagda att bedriva för att uppnå en socialt inriktad bostadspolitik passar de lokala förhållandena. Kommunen har

som dock fortfarande möjlighet att begära hjälp från regeringens sida om den att bostadsföretagen inte uppfyller sitt ansvar.

anser

I sin övervakningsroll tar regeringen två institutioner till sin hjälp. Dels den ovan nämnda centrala bostadsfonden, som i fortsättningen skall ha ansvaret för att löpande övervaka bostadsföretagens finansiella situation. Dels ministeriets bostadsinspektorat, som via sina regionala inspektorer har att övervaka att bostadsbolagen i enlighet med

agerar lagen och sina förelagda ovan uppräknade målområden. Det är på ministerienivå som makten sedan ligger att vid behov intervenera. Medlen för detta håller på att skärpas.

Minskat statligt stöd till produktionen har lett till högre hyror och ökade bostadsbidrag.

I Nederländerna framhåller man uttryckligen från bostadsministeriets sida att de allmännyttiga bostadsföretagen utgör en av de tvâ pelare varpå den sociala bostadspolitiken vilar. Den andra pelaren utgörs av de riktade ekonomiska stöden till hushållen, det vill säga bostadsbidragen. Till skillnad från, bland annat, Sverige handhas båda dessa frågor inom ett och samma ministerium, nämligen Ministeriet för boende, rumslig planering och miljö.

Liksom i andra länder, där man skurit ner de statliga bidragen till produktionen av bostäder och tvingat bostadsföretagen till ökad egen privatfmansiering, har hyrorna ökat och därmed också kostnaderna för bostadsbidragen.

I samband med detta har man från regeringens sida fört en bostadspolitisk debatt om skevheten på bostadsmarknaden. Visserligen hade

inom det allmännyttiga beståndet, vars andel internationellt sett är man hög 37 procent, i princip uppnått tillräckligt många billiga bostäder för att svara mot de utpekade målgmppemas behov. Men man ansåg att bostäderna var fel fördelade. Många med höga inkomster bodde i de billiga lägenheterna, medan många med låga inkomster bodde i de dyrare lägenheterna. Därmed ökade utgifterna för bostadsbidragen mer än vad man från statens sida ansåg vara nödvändigt. Att minska denna

172 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

skevhet och därmed sänka utgifterna för bostadsbidragen blev en uttalad målsättning. Det blev kommunernas ansvar att tillsammans med bostadsföretagen se till att lâginkomsthushållen tilldelades de billigaste lägenheterna

Hyresgästemas medverkan anges som ett av de fem målen för den allmännyttiga sektorn.

Också i Nederländerna lyfts hyresgästemas inflytande fram

som en viktig fråga för den allmännyttiga sektorn. Hyresgästemas medverkan specificeras som en av de fem målområden mot vilka sektorn skall övervakas. Men medan det i Danmark handlar om hyresgästemas direkta deltagande handlar det i Nederländerna mera om den lagliga rätten till information, att bli konsulterad, att vara representerad i företagets styrelse och att kunna överklaga.

En intervjuad forskare karakteriserade frågan om de boendes inflytande snarast som en non-issue ungefär icke-diskussions-fråga, särskilt om man jämförde med situationen i Danmark. Det ingår i den holländska kulturen att lita expertema. En annan av de intervjuade hänvisade däremot till det djupt förankrade poldersystemet,

där man genom historien för att klara kanalsystemen och motverka översvämningar tvingats utveckla ett långt gänget samarbete och en vana att gemensamt diskutera inför viktiga beslut.

En aspekt av de boendes inflytande som framhävts av forskare och i intervjuer är den motsättning som kan uppkomma mellan ett sådant inflytande och bostadsbolagens arbete för att öka effektiviteten i ekonomi och förvaltning, vilket i sin tur alltmer vuxit fram som en central fråga. Som ett led i effektiviseringen har de flesta företag numera omvandlats från att ha varit föreningar till att bli stiftelser, med åtföljande kortare beslutsvägar och större inflytande för professionella experter.

Enligt lag skall de boende vara involverade när det gäller företagens policy och förvaltning. Enligt lag måste åtminstone en hyresgäst eller annan person vald av den mest representativa hyresgästorganisationen ingå i styrelsen.

När bostadsföretaget har formen av förening ingår de boende i styrelsen som medlemmar. Potentiellt har de därför möjligheten att driva igenom sina egna intressen även om dessa står i konflikt med andra intressen inom företaget. Långivama har sett med på ett

oro sådant inflytande, man är rädd att hyresgästemas kortsiktiga intressen kan slå igenom på bekostnad företagets långsiktiga intresse att

av överleva. En stiftelse däremot har ingen medlemsstyrelse. Det finns därför inte samma potentiella möjlighet för de boendes kortsiktiga

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn i Danmark Nederländerna och England 173

intressen att slå igenom på bekostnad företagets mera långsiktiga

av intressen.

I Nederländerna är frågan segregation och utsatta bostadsområden

om central för den allmännyttiga sektom.

Kampen mot segregation och problem i del av särskilt de större

en städernas bostadsområden har tidigare varit mindre politiskt aktuell. Nu har den dock vuxit fram central politisk fråga i Nederländerna.

som en Den utgjorde bland annat ett flera huvudteman i det memorandum

av

urban förnyelse parlamentet antog 1997. Den ligger också om som bakom år införde ett femte prestationsområde för de

att man samma allmännyttiga bostadsföretagen, nämligen att bidra till livskvaliteten i bostadsområden. Det tidigare nämnts, mot dessa prestations-

är, som områden bostadsföretagens verksamhet skall kontrolleras.

som

Inom den allmännyttiga sektorn prövas rad marknads-

en nya mera inriktade arbetssätt, för att därigenom få medel att kunna uppfylla sina föreskrivna sociala mål.

utvecklingen för den allmännyttiga sektorn de senaste Ser man decennierna kan klart notera att den genomgått stora förändringar

man

från att ha varit starkt reglerad utan egentligt eget risktagande till - men att släppas betydligt friare samtidigt bli utlämnad till egen-

men finansiering, än med garantier. För att i denna situation ändå kunna

om uppfylla sina föreskrivna sociala mål har de allmännyttiga bostadsföretagen arbetat för att effektivisera sin förvaltning och marknads-

delar sin verksamhet. Bland annat har man gjort detta anpassa av

större inblandning professionell expertis och genom en genom en av diversifiering av verksamheten.

Fortfarande måste dock hålla sig inom boendets område och

man

icke-vinstdrivande. Men för att få tillräckliga ekonomiska resurser vara till sina sociala bostadsuppgifter väljer i åtskilliga företag att sälja

man delar sitt dyrare bestånd också att på marknadsmässiga villkor

av men bland annat bygga för försäljning. Man talar numera om så kallade hybridorganisationer. Med detta åsyftas att ett moderbolag organi-

i ett antal dotterbolag vissa konkurrerar ute på den öppna seras varav marknaden. Dessa marknadsinriktade dotterbolag undantas då från de skattefördelar de allmännyttiga bostadsföretagen annars har, till

som exempel att slippa betala bolagsskatt.

Avslutningsvis bör nämna att det har pågått och fortfarande

man pågår livlig debatt den sociala bostadssektoms framtid. Denna

en om

174 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

debatt kan schematiskt sammanfattas i termer tre olika positioner

av som fors fram. En uppfattning förespråkar återgång till hur det

en var tidigare med omfattande statliga stöd och regleringar. Den rakt motsatta positionen förespråkar total privatisering sektorn, det vill

en av säga att marknaden själv kan klara de sociala uppgifterna. Mitt emellan ligger den position förordar fortsättning den hybridsituation

som en av som håller på att växa fram, och som beskrevs Av intervjuade

ovan. tjänstemäns kommentarer att döma förefaller den sistnämnda mittenvägen vara den som kommer att bli den gällande.

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England 175

England

Bostadsbeståndets storlek och upplåtelseformer

Källa: CECODHAS 1999,s 55, gäller UK.

I England består den allmännyttiga sektorn av två delar. Den största andelen ägs kommunerna, den andra av privata bostadsstiftelser.

av

I England består den allmännyttiga eller sociala bostadssektom av två från varandra klart åtskilda delar. Den delen, fortfarande är

ena som den klart största ägs kommunerna, eller utgör del deras för-

av en av valtning, och består idag cirka 4 miljoner bostäder. Den brukar

av benämnas local authority eller council housing. Den andra delen, cirka 1,4 miljoner bostäder, ägs oberoende privata icke-vinst-

av drivande stiftelser housing associations, varav cirka två tredjedelar

är välgörenhetsstiftelser.

Den allmännyttiga sektorn är öppen för alla, hemlösa hushåll och

men de med andra särskilda behov prioriteras.

Hela sektorn är i princip öppen for alla, men grund av bristen på bostäder tillämpas ofta väntelistor med ett poängsystem för graden av behov. Kommunerna har laglig plikt att förse hemlösa hushåll med

en bostad. Såväl den kommunala delen den allmännyttiga sektorn som

av bostadsstiftelsema skall medverka i denna uppgift.

Statens politik helt inriktad på att det är bostadsstiftelser

är numera

skall utgöra den dominerande delen av den allmännyttiga sektorn. som

176 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

Ända sedan början 1980-talet har det varit regeringamas klart av uttalade politik att anskaffandet av nya sociala bostäder skulle lyftas ut från den offentliga, det vill säga den kommunala, sektorn. Ansvaret för att i fortsättningen ta fram allmännyttiga bostäder skulle i stället nya läggas på bostadsstiftelser, även kallad den frivilliga sektorn. Det var till denna sektor som de statliga bidragen i fortsättningen skulle gå. De frivilliga bostadsstiftelsema kan sägas ha sitt ända ursprung tillbaka i de gamla fattighusen som redan på 1200-talet inrättades för så kallat behjärtansvärda fattiga. Under 1800-talet grundades ett antal stiftelser för billiga bostäder av tidiga ñlantropiskt sinnade industrimän. Vid 1870-talets slut genomfördes statlig utredning visade en som på de dåliga förhållanden som gällde för många arbetarklassfamiljer. Vissa åtgärder genomfördes då för att kommunerna skulle kunna ordna med hyresbostäder. På 1900-talet kom filantropiska företagare nya som ville förbättra för sina arbetare och därför avsatte för olika pengar bostadsprogram. Sammantaget betydde dock dessa olika åtgärder inte mer än några tusen sociala bostäder. Det var situationen efter första världskriget den egentliga som var början till att kommunerna i större skala började gå för att skaffa fram hyresbostäder. Hela 90 procent hushållen hyrde då sin bostad av av en privatvärd, medan 10 procent ägde sin bostad. Bostadsstiftelsema fick en skjuts med 20- och 30-talens trädgårdsstäder. Den verkliga utvecklingen av den sociala eller allmännyttiga bostadssektom korn dock igång först i och med slutet av andra världskriget.

Det var efter andra världskriget kommunerna med omfattande som ekonomiskt stöd, fick statens uppdrag att bygga ett stort bostadsupp bestånd.

I den stora bostadsbrist som rådde efter andra världskrigets slut fick kommunerna i uppgift staten att med hjälp subventioner gå och av av snabbt bygga ett stort bostadsbestånd. Också under denna tid tillupp kom nya bostadsstiftelser, om än totalt sett få och med ett relativt litet antal bostäder. Ofta grundades dessa industriföretagare byggde av som för sina arbetare. Bostadsbyggandet kom att ligga på rekordhöga nivåer fram till mitten av 70-talet. Kommunerna gavs en stor handlingsfrihet. De hade att bestämma hur mycket som skulle produceras, vilka hyror skulle sättas och som vilka som skulle få tillgång till bostäderna. Staten bidrog med ekonomiskt stöd i form av en viss för varje bostad komsumma ny som munen byggde. Bidraget betalades ut som ett årligt inkomsttillskott för kommunen och fungerade i praktiken ett frikostigt förlustsom

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England 177

täckningsbidrag för de kostnader kommunen ådrog sig med sitt

som bostadsbyggande.

På 1970-talet började staten lägga ekonomiska restriktioner kom-

Kommunerna skulle få bostadspolitisk roll. munerna. en ny

Från mitten 70-talet började dock staten lägga restriktioner kom-

av

investeringar och kapitalutgifter inom bostadssektom. Staten munernas skulle godkänna de lån kommunen tog, och summan kom alltid att

som ligga lägre än den kommunen ansökt Därmed beskars också det

om. ekonomiska handlingsutrymmet för förvaltning och underhåll av de kommunala bostäderna. Konkret ledde detta till ett förfall i många bostadsområden.

Samtidigt infördes vid denna tid ett system för att staten skulle kunna bidrag till produktionen bostäder via de oberoende

ge av bostadsstiftelsema. I och med detta kom denna sektor att börja expan-

dera på allvar.

Statens avsikt att kommunerna skulle övergå från att vara de

var

förser med bostäder providers till att bli de som möjliggör som bostäder enablers. Kommunerna skulle fortsatt ansvara för sitt eget bostadsbestånd. Men framförallt skulle de koncentrera sig sin strategiska roll; det vill säga att ha överblick, att planera och att samordna den lokala bostadsförsörjningen.

De olika regeringamas önskan att minska statsskulden är en av

om viktigaste förklaringama till den nya inriktningen på bostadspolitiken.

Bakgrunden till den utvecklingen, det vill säga ekonomiska in-

nya skränkningar för den kommunala bostadssektom och en förskjutning till de oberoende bostadsstiftelsema, i hög grad ekonomisk. Redan

var 1966 hade statsutgiftema blivit central politisk fråga. Detta skedde i

en samband med låneförhandlingama Labourregeringen då förde med

som Internationella valutafonden. Därefter tycks behovet av en minskad statsskuld ha löpt röd tråd tvärs igenom de olika regeringamas

som en arbete.

Att den så småningom kom att få ett så starkt genomslag på den kommunala nivån, och inom dess bostadssektor, beror att den kommunala ekonomin i England till stor del räknas som en del av statens ekonomi. Lån tas kommunerna räknas som en del av

som upp av statens skuld.

Denna täta sammankoppling statens och kommunernas eko-

av nomier och det sätt varpå kommunerna ålades att genomföra statens

178 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

bostadsbyggnadspolitik efter andra världskriget tycks ha ett starkt samband med det statskick som råder i England. Relationen mellan stat och kommun är mycket olik den svenska. De brittiska kommunerna har i en, förhållande till de svenska kommunerna, mycket osjälvständig roll i förhållande till staten. Lokala myndigheter eller kommuner existerade överhuvudtaget inte före 1800-talet. De inrättades då parlamentet, i av princip i syftet att fungera statens förlängda De kan upplösas som ann. och ändras efter parlamentets godtycke, det finns ingen skriven konstitution. Och det betyder i princip att de bara kan efter sin agera uppdragsgivares, det vill säga statens, önskemål. Man kan notera att denna nära sammanlänkning och komav stat muner gör sig märkbar i de begrepp används. Man tycks sällan som använda sig begreppet kommun municipality, talar oftast i av utan termer av den lokala regeringsmakten respektive de lokala myndigheterna local govemment respektive local authorities. När så regeringen i början 80-talet gjorde bedömningen det av att inte längre rådde någon generell bostadsbrist ställde kommunerna man inför nya förutsättningar, och även ändrade uppgifter. Både Labour och de konservativa var då att kommunernas utgifter för bostadsense om politiken skulle skäras ned.

Lagen om rätten att köpa sin kommunalt ägda bostad, Right Buy, to som genomfördes av den konservativa regeringen ledde till förstora ändringar pâ bostadsmarknaden, speciellt för den allmännyttiga sektom.

I tillägg till de kommunala nedskärningarna genomdrev den konservativa regeringen, politiska linje att de boende skulle fâ äga vars var sin egen bostad, lagen Right to Buy. Genom denna lag blev det om en rättighet för dem som bodde i kommunägd bostad att med rabatt, en beroende på hur länge de varit hyresgäster, köpa sin bostad. Denna rabatt kunde bli så hög 60 procent bostadens marknadsvärde. som av Rätten att köpa skulle också gälla för vissa dem bodde i de av som oberoende bostadsstiftelsema, de inte bodde i de två tredjedelar som som ägdes välgörenhetsstiftelser. av Det var många som utnyttjade rätten att köpa sin bostad, och under en tioårsperiod minskade det ursprungliga antalet kommunala bostäder, cirka fem miljoner, med dryg tredjedel. Dessa bostäder försvann en ur

den allmännyttiga sektorn. De försäljningsintäkter kommunerna

som fick via dessa ofta starkt rabatterade försäljningar skulle framförallt användas för att återbetala lånen, det vill säga förbättring en av de statliga finansema.

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England 179

Numera riktas de statliga bidragen för bostäder enbart till allmänprivata bostadsstiftelser. Helt i linje med statens politik omnyttans vandlas alltfler kommunens bostadsföretag till privata stiftelser. av Detta får dock inte göras utan att det godkänts av hyresgästerna genom

omröstning.

De staten således framförallt riktar in sig på, med sina som numera bidrag for produktion och underhåll, är de allmännyttiga privata bostadsstiftelsema. Eftersom dessa är privata belastar deras lån och

ekonomi inte de statliga finanserna. Andra skäl än de budgetekonomiska och önskemålen att privaom tisera låg också bakom det statliga agerandet. Förvaltningsskäl lyftes också fram motiv, nämligen att de privata bostadsstiftelsema var som bättre på att sköta sina bostäder och bostadsområden än de kommunala

bostadsföretagen. Att det fanns mycket kritik mot sättet att förvalta den sociala sekbostäder tycks helt klart. Men det har samtidigt i debatten torns vara påpekats i den mån bostadsstiftelsema lyckats bättre så hade det att förmodligen mycket berott på att de, åtminstone ditintills, hade haft färre bostäder och mindre bostadsområden att ta hand om samt att deras hyresgäster varit mindre problemtyngda. Right Buy har emellertid starkt bidragit till att det numera bor to mycket större koncentration och familjer med dålig en av personer ekonomi och olika andra problem i både de kommunala och de privata, stiftelseägda bostäderna, än tidigare. De flesta haft råd har köpt sin som bostad. Kvar blir de har det sämst ställt. För dessa återstår då som oftast de minst attraktiva bostäderna i de minst attraktiva områdena. För denna marginaliseringsprocess har skapat ett särskilt begrepp, man residualization. Omvandlingen de kommunala bostadsbolagen till privata stifav telser pågår allt snabbare. Under 1997 skedde detta i en takt av cirka 33 000 bostäder år, 1999 är årssiffran i 100 000. Totalt har per uppe än 325 000 kommunala bostäder hittills omvandlats. mer I Storbritannien finns idag cirka 2 000 privata bostadsstiftelser som i sin förvaltar ungefär 1,4 miljoner bostäder. Ungefär 1,3 miljoner tur dessa bostäder finns i England, där de ägs eller förvaltas av omkring av 1 700 olika bostadsstiftelser. Variationen i storlek är stor. De 50 största förvaltar än hälften bostäderna. Ett tjugotal av dem har mer än mer av 10 000 bostäder och någon enstaka än 42 000 bostäder. De flesta mer är dock små. De många omvandlingama kommunala bostadsföretag till privata av bostadsstiftelser görs ofta tvingande ekonomiska skäl. Efter de reav striktioner staten infört vad gäller kommunernas ekonomiska som

180 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

handlingsfrihet blir detta i praktiken ofta det enda sättet för dem att kunna finansiera nödvändigt underhåll och behövlig upprustning. Dessa omvandlingar får dock inte göras utan vidare. De måste genom omröstning godkännas hyresgästerna. Oftast tycks dessa ha av sett den föreslagna omvandlingen ekonomiskt nödvändig, eller som positiv av andra skäl. Men inte alltid. Till exempel kan sig man oroa för sin besittningsrätt, åtminstone formellt är absolut i som sett mera kommunens bostäder.

Det finns ett särskilt statligt The Housing Corporation, organ, som handhar den statliga bidragsgivningen till de privata bostadsstiftelsema. Sedan 1988 måste bostadsstiftelsema de

komplettera

bidrag de får med egen upplåning på den privata kreditmarknaden.

Det bidragssystem staten har byggt när det gäller de privata som upp allmännyttiga bostadsstiftelsema har utvecklats i flera Redan steg. 1974 inrättades The Housing Corporation fristående statligt som ett organ ansvarigt inför parlamentet. Dess uppgift skulle fördela vara att statens bidrag till de privata bostadsstiftelsema och även att reglera och övervaka deras verksamhet. Från 1988 gäller att stiftelserna skall komplettera bidragen med lån från den öppna marknaden. Avsikten att den statliga

var bidrags-

summan härigenom skulle räcka till flera bostäder. Till början de en var statliga bidragen mycket höga, de kunde täcka till upp 95 procent av produktionskostnadema. Numera ligger den genomsnittliga bidragssumman på dryga 50 procent. Detta betydde att ifrån situation där stiftelsema finansierats en av stat och kommuner via blandning bidrag en av och lån, där deras hyror fastställts av oberoende statlig hyrestjänsteman och

en rent officer

där förvaltnings- och underhållskostnadema varit starkt reglerade övergick man 1988 till förutsättningar, fortfarande med statliga, och nya ibland också kommunala bidrag, i kombination med lån men nu som skulle tas på den öppna privata marknaden. Samtidigt omdefinierades bostadsstiftelsema, i fortsättningen skulle de klassas privata, deras som lån garanterades inte längre staten. av Bostadsstiftelsemas lånefinansiering har hittills gått via de speciella bostadslåneinstitut finns på marknaden. Man förväntar sig dock som inte att deras skall räcka till framöver. Genom de resurser stora överföringama av bostäder från kommuner till bostadsstiftelser blir dessa både fler och större. Dessa omvandlingar kräver tillskott stora av kapital dels för betalning till kommunerna, dels för kommande investeringar. I till exempel Birmingham kommer det handla att om 90 000 bostäder skall överföras till stiftelse. Bostadsstiftelsema som en

allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England 181 SOU 1999: 148 Den

kommer därför i högre grad behöva vända sig till den övriga kreditatt marknaden, vilket sannolikt kommer att ställa ännu större krav på lån-

tagamas ekonomiska bärighet.

förutsättningarna för bostadsstiftelsemas finansiering innebar De nya ökade hyror och åtföljande ökning behoven bostadsbidrag. av av

Amorteringar och de lån bostadsstiftelsema tar upp, och räntor som ofta löper på 35 år, skall i fortsättningen klaras via hyrorna. som Hyroma har därför släppts fria; stiftelsema bestämmer nu själva över De övervakas dock fortfarande av Housing Cor-

hyresutvecklingen.

och får bland inte öka än maximalt inflationen plus

poration annat mer

år. Man kan säga att stiftelsema i princip garanteras tillen procent per räckliga De flesta hyresgäster får nämligen bostads-

hyresinkomster.

bidrag, och dessa täcker för de hushåll lever bidrag ända upp som till hundra procent av hyran. Statens utgifter för bostadsbidragen ökade snabbt som en konsekvens de högre hyrorna. Den då ansvariga bostadsministem lär ha av detta mindre bekymmer eftersom problemet hamnade uttalat att var ett på departements bord. Bostadsbidragen är dock i högsta grad ett annat på tapeten i den bostadspolitiska debatten idag.

Staten via Housing Corporation, stark styrning och överutövar, en vakning allmännyttans bostadsstiftelser. Detta gäller såväl den ekoav nomiska andra delar verksamheten, till exempel standard, som av fördelningen bostäder, hyresgästemas rättig-

hyressättningspolicy, av

heter, reparations- och underhållsrutiner och förvaltning. Denna reglering och övervakning ingår integrerad del systemet för försom en av delningen de statliga bidragen. av

via Housing Corporation statens styrning bostads- Det är som av stiftelsema sker. Det är hos denna myndighet ansvaret ligger att som reglera, registrera och övervaka stiftelsema och att fungera som rådgivare regeringen. Det är, nämnts också detta organ som som ovan, fördelar de statliga bidragen till stiftelsema. Eftersom de flesta stiftelsema är upprättade av välgörenhets-

organisationer så regleras de också en central välgörenhetskom-

av mission.

finns specificerade syften med regleringen bostads-

Det tre av stiftelsemas verksamhet. För det första att trygga de offentliga medel investeras och redan har investerats. För det andra att säkerställa som

182 Den allmännyttiga sektorn iDanmar/ç Nederländerna och England SOU 1999: 148

bästa möjliga service åt de boende. Och för det tredje att upprätthålla de privata långivamas förtroende. Regeringen fastställer varje år den ekonomiska inom vilken ram Housing Corporation har att hålla sig. Bostadsstiftelsema ansöker, i konkurrens med varandra, bidrag denna Utgångspunktema om ur ram. för hur bidragen skall fördelas finns angivna i det särskilda utvecklingsprogram som regeringen ställt samman efter att ha konsulterat kommunerna. Men förutom dessa allmänna utgångspunkter gällande till exempel regional fördelning och tonvikt vissa gör grupper Housing Corporation ytterst detaljerad genomgång den lägesen av rapport och de planer som bifogats ansökan. Syftet är att bidragen skall fördelas enligt gmndprincipen mest valuta för pengama best value for money. Housing Corporation skall, inte bara inför ett eventuellt beviljande

av bidrag utan också vid sin kontinuerliga övervakning, gå igenom

bostadsstiftelsens verksamhet. Detta gäller såväl den ekonomiska som andra delar verksamheten, till exempel standard, hyressättningsav policy och hyresnivåer, hur bostäderna fördelas, hyresgästemas rättigheter, reparations- och underhållsrutiner och förvaltning. Som förutsättning för att registrerad och få bidrag gäller att vara stiftelsema skall kommunerna behjälpliga i dessas lagenliga vara skyldighet att förse hemlösa familjer med bostad. I vissa fall kan detta betyda att låta alla nytillkommande bostäder gå till dem komsom munen nominerar. När regeringen bestämmer de årliga ekonomiska för ramarna Housing Corporation anges också hur de skall fördelas mellan å ena sidan bevarande och upprustning redan existerande bostäder och å av andra sidan nybyggnation. För 1998/99 gällde att 60 procent av ramen skulle till det förstnämnda. Housing Corporation också i sin anger policy att bostadsstiftelsema framförallt skall prioritera att vidmakthålla en tillräcklig ekonomisk styrka, att avsätta tillräckliga medel för framtida återinvesteringsbehov och att undvika extra hyresuttag. Först när bostadsstiftelsema klarat dessa uppgifter skall de sig på av ge

nyinvesteringar.

De registrerade stiftelsema är ålagda att regelbundet inkomma med detaljerade statistiska redovisningar och årliga över sina rapporter prestationer till Housing Corporation. Detta skall göras enligt detaljerat uppställda anvisningar och gäller såväl ekonomiska ickesom ekonomiska aspekter av verksamheten ovan.

se

I de fall Housing Corporation finner verksamhetsresultaten oroande har de långtgående befogenheter att kräva särskilda utredningar och vid behov bland annat ställa stiftelsen under övervakning, byta ut delar av styrelsen eller sätta stopp för fortsatt bidragsgivning.

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England 183

Samma statliga fördelar de statliga bidragen till bostadsorgan som stiftelsema, Housing Corporation, fördelar också de låneramar som kommunerna har hålla sig inom. Också de kommunägda bostäderna att står under övervakning, men av andra instanser. noggrann

Också de kommunala bostadsföretagen skall vända sig till Housing Corporation. Det är hos detta de, i konkurrens med varorgan som andra, ansöker godkännande för det låneutrymme som de vill få om utnyttja för lån marknaden. Det är regeringen fattar beslut om som den totala låneram inom vilken denna fördelning skall få ske under året

ifråga. Kommunerna skall framförallt använda dessa pengar till underhåll, reparationer och förbättringar sitt bostadsbestånd. Men de kan också av bidrag till de privata stiftelsema för att dessa skall ta fram nya ge bostäder eller genomföra omfattande ombyggnader. De kan också mera stödja bostadsstiftelsema att till exempel bidra med mark. I genom gengäld får de rätt att nominera vilka hyresgäster skall få de tillsom kommande bostäderna. Regleringen och uppföljningen den kommunala bostadsav verksamheten sköts emellertid andra instanser. Eftersom de är av offentliga skall de lyda under regler gäller för offentlig verksom samhet. De står under direkt styrning från bostadsdepartementet Department of the Environment, Transport and the Regions, DETR. Verksamheten följs också ett särskilt revisionsorgan upp av Audit Commission. Enskilda klagomål kan framföras till en

The

oberoende ombudsman. De kommunala bolagen är också, genom att offentliga myndigheter, ansvariga inför den lokala befolkningen i vara samband med de allmänna lokala valen.

Hyresgästemas och de boendes medverkan och engagemang tas upp central fråga regeringen när man diskuterar den allmänsom en av nyttiga bostadssektom. Frågan ingår del i regeringens agenda som en för ökad lokal demokrati och modernisering kommunernas styre och av förvaltning. Hyresgästemas och de boendes deltagande framhävs också som en särskilt central punkt när det gäller upprustning och förbättring av nedgångna och problemfyllda bostadsområden. I England görs från regeringens sida mycket stark betoning sambandet mellan hyresen av gäst- och boendedeltagande och möjligheterna att kunna motverka det sociala utanförskap gör sig tydligt i åtskilliga av allmännyttans som bostadsområden.

184 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

Det finns inga enhetliga regler för hur hyresgästemas eller de boendes inflytande skall ske. Man talar inte bara hyresgästerna om utan även om de boende. Inom såväl kommunernas bostadsstiftelsemas som sammanhängande bostadsbestånd återfinns nämligen ofta de bostäder som privatiserats lagen rätt att köpa sin bostad Right genom om to Buy. Underhålls- och upprustningsansvaret för dessa bostäder ligger då visserligen hos den enskilde ägaren, eftersom bostäderna men rent fysiskt kan sammanlänkade med det övriga,

vara allmännyttiga,

beståndet blir samverkan viktig när övergripande åtgärder en mer skall genomföras.

Regeringen för fram frågan hyresgäst- och boendedeltagande via om kommunerna för de kommunala bostadsföretagen och via Housing Corporation för de privata bostadsstiftelsema. Allmänt kan man säga

att det görs med hjälp de regleringar och uppföljningar be-

av som skrivits ovan. Men specifikt görs det också med hjälp mera av ett antal olika former av ekonomiska bidragsprogram för till att uppmuntra nya sätt att arbeta med upprustning, förvaltning och hyresgäst- och boendemedverkan. En del dessa har bredare av program en betydligt profil än att bara gälla själva bostäderna.

Det pågår också en väl utvecklad verksamhet med kunskapsspridning och erfarenhetsutbyte kring hur på olika sätt kan arbeta man för att öka samarbetet med hyresgästerna och de boende. Regeringens linje är att bostadsföretagen skall göras ansvariga inför mera sina hyresgäster. Den betonar samtidigt att här finns inga entydiga bästa framgångssätt. Det kan handla allt från information till mycket om ett direkt och omfattande deltagande de boende. Företagen måste konav tinuerligt arbeta med att hitta just de sätt där och då. I syfte som passar att kunna underlätta denna och stödja kunskapsspridning och process erfarenhetsutbyte arbetar systematiskt med uppföljande studier. man Sådana görs såväl departementsnivå och inom Housing Corporation, som inom sektorns sammanslutningar. Erfarenheterna sprids via egna kurser, konferenser och olika rapporter och dokument.

Att på olika sätt, bland annat deltagande de boende, genom av motverka det sociala utanförskap finns i åtskilliga allmännyttans som av mera nedgångna bostadsområden, är något står mycket högt på den som politiska dagordningen i England. En de intervjuade framkastade av att

denna fokusering på frågan socialt utanförskap kanske till del

om en förklaras de mycket konkreta erfarenheter av man har i England av hur dåliga levnadsförhållanden och långt gången uppsplittring mellan en olika grupper kan explodera i våldsamma upplopp, den av art som förekom i till exempel Londonstadsdelen Brixton på 80-talet.

Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England 185

Man väntar på många håll inom den allmännyttiga bostadssektom på regeringens utlovade grönbok. Den var planerad att utkomma under innevarande höst, har skjutits till våren år 2000. Man väntar

men upp på att i den få ta del regeringens tankar när det gäller flera av de

av frågor rör sig i den pågående bostadspolitiska debatten.

som

Vi kan konstatera att det pågår livlig bostadspolitisk debatt i

en England. Man är många håll ytterst bekymrad över utvecklingen och

väntar på vad regeringen skall ha att säga i sin påannonserade man grönbok Green Paper En grönbok ges ut när regeringen som ett forsta steg vill förmedla och testa sina tankar i speciella frågor. I nästa steg, då regeringen har färdiga förslag att presentera, följer en vit-

mer bok White Paper.

En de frågor dras fram i debatten handlar om de befintliga

av som bostädernas fysiska standard, framför allt gäller det de kommunägda bostäderna. Det finns siffror pekar på att omkring tre miljoner

som bostäder behöver rustas upp till en kostnad mellan 10 till 20 miljarder pund. Detta är omöjligt för kommunerna att klara inom sina budgetar eller med det kapital de tillåts låna. En förutsättning tycks därför att dessa bestånd fors över till den privata stiftelsesektom,

vara för att på så sätt kunna få tillgång till nödvändigt kapitaltillskott.

Debatten handlar också hyrorna och bostadsbidragen, både var

om för sig och det samband de har med varandra. För hyromas del handlar det hur de skall kunna göras överkomliga affordable när staten

om dragit sina bidrag till produktionen och upphört med hyres-

ner regleringen. Man lyfter också fram att det inte finns något inbördes rimligt system i hyresnivåema. Hyresnivåema skiljer sig mellan de bostäder ägs kommunerna och de som ägs av bostadsstiftelser;

som av de är högre i de Detta kan ofta bero på skillnad i ålder, men det

senare. skiljer också mellan olika bostadsstiftelser. Det finns inga klara samband mellan kvalitet, storlek eller kapitalvärde och hyrans storlek.

När det gäller bostadsbidragen handlar det inte bara om att de utgör

tung post i statens budget. Det överallt nämns är den en som fattigdomsfalla bostadsbidragen kommit att innebära for många

som hushåll. Detta är i sin tur den sammanlagda effekten av att socialbidragen ligger på låg nivå medan bostadsbidragen är höga. De hus-

en håll lever på socialbidrag kan få upp till 100 procent av hyran

som betald. Resultatet har blivit att det skall till mycket stora inkomstökningar innan det blir lönsamt att gå från bidrag till arbete. Vilket i sin tur står i konflikt med regeringens aktuella politik att få människor i arbete.

aspekt bostadsbidragen, eller åtminstone vad gäller

En annan av deras sätt att utbetalas, diskuteras är att de ofta går direkt till

som

186 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

värden. Därigenom kan hushållen bli helt omedvetna den faktiska om hyresnivån och det påtalas att de därmed saknar motivation sig att se om efter en billigare bostad. Ytterligare ett exempel de frågor förekommer i debatten är som de låsningar som följer för det kommunala handlingsutrymmet av att deras upplåning registreras minuspost i statens budget och därsom en med påverkar statsskulden. Frågan har enligt de intervjuade en av departementstjänstemännen debatterats decennierna. Samme genom person anser att den rådande ordningen är självklar, eftersom det är staten som utgör den yttersta garanten för dessa lån. En avslutande fråga som kan nämnas är att i debatten lyfts också den alltmer ökande ekonomiska uppdelningen landet ofta fram av som en ytterst bekymmersam fråga, liksom även det samband den har som med den centrala politiska frågan om socialt utanförskap. I de sydöstra delarna landet pågår stark expansion näringslivet med åtfölav en av jande stor befolkningsökning, bostadsbrist och ökande hemlöshet. I de nordligare delarna landet är utvecklingen den Det påtalas av motsatta. att detta också påverkar möjligheterna att göra något positivt i de problemtyngda områdena. Det hävdas att i områden med stor efterfrågan är det trots alla svårigheter möjligt att gå och uppnå resultat, om än det är krävande och dyrbart. Men i områden med utflyttning och ingen efterfrågan så är det ofta svårt att att kan göra annat än att se man överväga rivningar. Sammanfattningsvis pekar den bild framkommer när det gäller som bostadsfrågan i England idag och framöver på att den allmännyttiga sektorn står inför ytterst omfattande och svåra problem att handskas med.

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England 187

Sammanfattande och överblick

jämförande

I Danmark går allmännyttans bolag under namnet almene boligorganisationer och är gemensamt organiserade i Boligselskabemes Landsforening. I Nederländerna heter de woningscorporaties och är organiserade i Aedes vereniging woningcorporaties. I England

van består allmännyttan local authorities och housing associations, de

av förstnämnda organiserade i Local Government Association och de

i National Housing Federation. senare

Den allmännyttiga sektorns andel av det totala

bostadsbeståndet

I Danmark utgör den allmännyttiga sektorn 19 procent av det totala bostadsbeståndet, i Nederländerna 37 procent och i England 21

procent.

den sektorns bostäder

Ägandet av allmännyttiga

Den typ bostadsorganisationer idag definierar som allmän-

av som man nyttiga har delvis historia ligger utanför det offentliga. De har

en som då bildats välgörenhetsorganisationer, religiösa samfund, filan-

av tropiska företagsägare eller olika fackliga arbetarorganisationer.

I Danmark och Nederländerna är allmännyttan som helhet privatägd. Den ägs med andra ord inte kommunerna. Bostäderna ägs av de

av olika oberoende bostadsorganisationema själva. Ett mycket litet antal bostäder kommunerna, i Danmark räknas dessa inte till sektorn.

ägs av I Danmark har det alltid varit på detta sätt, i Nederländerna har en konvertering skett ifrån offentligt ägande under l990-talet.

I England är utvecklingen på väg håll. Fortfarande ägs den

samma absolut största delen allmännyttan, cirka 70 procent, av kom-

av

Men den statliga politiken går helt ut på att det mesta av allmunerna. männyttan skall övergå till att bli privata bostadsstiftelser. Staten driver

denna de kraftiga ekonomiska restriktioner som den

process genom har pålagt de kommunala bostadsföretagen. Innevarande år överförs åtminstone 100 000 bostäder.

Varken i Danmark eller Nederländerna är det således kommunerna

äger allmännyttan och i Storbritannien är man väg bort från det som kommunala ägandet. I Danmark får kommunerna inte ens vara representerade i bostadsorganisationemas styrelser om inte organisationen själv särskilt bestämmer detta. I samtliga tre länder man från

anser

188 Den allmännyttiga sektorn iDanmar/ç Nederländerna och England SOU 1999: 148

statens sida att kommunen kan hamna i konflikt med dubbla lojaliteter om man samtidigt skall representera kommunens övergripande bostadsforsörjningsintressen och det enskilda allmännyttiga bostadsföretagets mera speciella intressen.

I samtliga tre länder skall de privata bostadsorganisationema godkännas och registreras för att kunna få räkna sig allmännyttiga. I

som Danmark görs detta av kommunerna, i Nederländerna och England

av staten.

Allmännyttans målgrupper och fördelningen av lägenheter

När det gäller tillträde till allmännyttans bostäder så är sektorn i princip öppen för alla i samtliga tre länder. Dock är vissa grupper prioriterade. I Danmark gäller att kommunerna enligt lag har rätt att, när de finner detta behövligt, förmedla 25 procent allmännyttans bostäder till

av hushåll med särskilda behov. I Nederländerna pekar ut särskilda

man målgrupper som skall prioriteras: låginkomsttagare och

grupper som behöver särskild uppmärksamhet, till exempel äldre, fysiskt handikappade, minoriteter, asylsökande. I England skall den allmännyttiga sektorn vara kommunerna behjälplig i deras plikt att förse hemlösa hushåll med bostäder. En stor del bostadsstiftelsema har grundats

av av välgörenhetsskäl för att gagna de fattiga.

I praktiken består dock ofta den stora delen befolkningen i all-

av männyttans bostäder av låginkomsthushåll, etniska minoritetsgrupper och olika typer av problemtyngda hushåll. I Nederländerna är befolkningen mera blandad, men där är sektorns andel också nästan dubbelt så stor som i de andra två länderna.

Användandet eventuella ekonomiska överskott

av

De allmännyttiga bostadsföretagen är icke-vinstdrivande. I samtliga tre länder gäller att eventuella överskott inte får bostadssektom.

tas ut ur De får endast användas till återinvesteringar inom det företaget. I

egna vissa situationer får de i Danmark och Nederländerna via omfordelningar till andra inom sektorn.

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England 189

allmännyttans bostäder

Försäljningar av

Varken i Danmark eller Nederländerna får man sälja ut sektorns bostäder utan att detta har godkänts av bostadsministem. I England är det annorlunda. Där kan säga att regeringen har givit detta god-

man kännande införandet av lagen om Right to Buy som gäller för

genom försäljningar kommunägda bostäderna till enskilda hyresgäster.

av Lagen gäller också för vissa begränsade delar av den privata stiftelseägda sektorn.

Initiativen till försäljningama skall tas av organisationerna själva. Intäkterna skall stanna inom sektorn. I Danmark är det hyresgästerna

genom sin majoritet tar initiativet, men kommunen skall också som godkänna. Inga försäljningar har hittills förekommit. I Nederländerna skall både hyresgästerna och kommunen lämna sina synpunkter. Bland annat får allmännyttans andel i kommunen inte bli för liten för att räcka till de målgruppema. I England är det kommunen som tar initia-

s. tivet till eventuella omvandlingar av de kommunala bostadsföretagen till privata stiftelser. Men sådan omvandling kan göras om inte

en hyresgästerna vid omröstning givit sitt godkännande.

I inget länderna är det således kommunerna själva som kan ta

av initiativet eller ensidigt bestämma att man skall sälja ut allmännyttans bostäder. Ett sådant inflytande har de endast över det ytterst lilla antal bostäder, i Danmark och Nederländerna fortfarande är i deras

som direkta ägo.

Styrningen och tillsynen av den allmännyttiga sektorn

I alla tre länderna har man en stark statlig styrning av den allmännyttiga sektorn. Reglerna gäller såväl ñnansieringsvillkor och ekonomi,

sättet att bedriva verksamheten. Uppföljningar görs regelbundet, som bland annat via de årsredovisningar som bostadsföretagen skall lämna. Dessa skall inte bara inbegripa den ekonomiska skötseln, utan också ett betydligt vidare spektrum av verksamheten.

I Danmark ligger tillsynsansvaret hos kommunerna, i Nederländerna och England hos staten.

Offentliga bidrag, privat upplåning och garantisystem

I alla de undersökta länderna har staten skurit kraftigt i de statliga bidragen till allmännyttan. I Nederländerna har staten totalt klippt de finansiella banden och enligt lag gjort sektorn helt självñnansierande. I

190 Den allmännyttiga sektorn iDanmar/ç Nederländerna och England SOU 1999: 148

Danmark är man på väg mot en total självfinansiering av sektorn. Det dröjer dock länge innan den av staten beslutade sektorsfonden för nybyggnad, tillsammans med övriga sektorsfonder, hunnit bli tillräckligt stor för att klara detta också när det gäller nybyggnad. I England räknar staten med att också i fortsättningen bidra till sektorn, om än med lägre summor än tidigare och då endast med direkta bidrag till de privata bostadsstiftelserna.

I Danmark skall olika parter bidra med kapital enligt bestämda procentandelar. De boende skall bidra med två procent, kommunen med 14 procent och resterande 84 procent skall tas som lån på

upp marknaden. Staten ger bidrag till att täcka kapitalkostnadema. Kommunen är garant för den del av kreditmarknadslånet ligger över 65

som procent.

I Nederländerna skall sektorn vara helt självfinansierande, det vill säga helt finansieras via lån på den öppna marknaden. Ett mycket detaljerat och reglerat garantisystem finns uppbyggt för att dessa lån skall kunna fås till så förmånliga räntor som möjligt. En fristående privat, men av staten initierad garantifond svarar för de direkta lånegarantiema och även för en mycket strikt och kontinuerlig övervakning av bostadsföretagens ekonomi. En statlig central bostadsfond är ålagd att gripa vid ekonomiska svårigheter och vid behov leda en ekonomisk rekonstruktion företaget. Staten står, med kommunernas

av hjälp, som den yttersta garanten i systemet. Som garantisystem har denna totalkonstruktion lyckats i exceptionellt hög grad. Man har uppnått en AAA-rating på kreditmarknaden, vilket ger bostadsföretagen upp till en procent lägre ränta än andra motsvarande låntagare.

I England skall de kommunala bostadsföretagen numera inte ägna sig nyproduktion, övrig verksamhet skall finansieras interna

genom medel kompletterade med lån. Staten utgör den yttersta garanten för dessa lån. De privata bostadsstiftelsema får sin finansiering dels via direkta bidrag från staten, ibland också från kommunerna, och dels via upplåning på den öppna marknaden. Regeringen beslutar varje år den ekonomiska ramen för de statliga bidragen till bostadsstiftelsema respektive de lån som kommunerna skall få ta. Fördelningen av dessa ramar handhas av den statliga myndigheten Housing Corporation. Det är samtidigt denna myndighet som har uppgiften att reglera och att detaljerat och kontinuerligt övervaka bostadsstiftelsemas ekonomiska och övriga verksamhet. Uppbyggandet av detta noggranna regel- och kontrollsystem har lett till att de privata bostadsstiftelsema uppnått en hög kreditvärdighet på lånemarknaden.

SOU 1999: l 48 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England 191

Bostadsbidrag

I alla tre länderna finns bostadsbidrag. Endast i Nederländerna ingår de

direkt integrerad del bostadspolitiken i så måtto att de handsom en av has departement är ansvarigt för den övriga

av samma som bostadspolitiken.

Nedskämingama de statliga bidragen till den allmännyttiga sek-

av torn har åtföljts av högre hyror och ökade kostnader för bostadsbidragen. En ökad självfinansiering den allmännyttiga sektorn med

av åtföljande högre lånekostnader har i praktiken till stor del betalats via ökade utlägg i andra delar av den statliga budgeten.

I Danmark ligger den största delen av bostadsbidragsanslagen på de bostadsbidrag komplement till olika gruppers pension.

som ges som Dessa bostadsbidrag utgör närmast en del av det allmänna socialförsäkringssystemet. I Nederländerna har staten försökt hejda de ökande bostadsbidragsutgifterna genom att ge bostadsföretagen och kommunerna i uppgift att motverka skevheten i bostädemas fördelning, det vill säga att se till att de billigare av allmännyttans bostäder går till dem med lägst inkomster och de dyrare bostäderna till dem med högre inkomster. I England har anslagen för bostadsbidragen ökat kraftigt bland annat som en följd av den friare hyressättningen i de privata bostadsstiftelsema. Kombinationen av låga socialbidrag och höga bostadsbidrag, till 100 procent hyran för dem som lever på

upp av socialbidrag, fungerar som en fattigdomsfalla för många hushåll.

Hyressättningen

I Danmark är det hyresgästerna själva som bestämmer hyrorna. Utrymmet inom vilket detta självbestämmande sker är dock reglerat. Hyroma avgörs inom varje bostadsavdelning för sig, oberoende av andra avdelningars ekonomi inom samma bostadsorganisation. Hyroma skall stå i balans med de faktiska kapitalkostnadema och driftskostnaderna för skötsel och underhåll. Kapitalkostnadema skall betalas enligt bestämda regler. Driftskostnadema, och därmed den slutliga hyresnivån, bestämmer de boende dock helt själva. Eftersom kapitalkostnadema bygger på de produktionskostnader gällde vid bygg-

som tillfället betyder det att hyresnivån varierar mellan bostadsområden med olika bygg-år.

I Nederländerna sätts hyrorna enligt regler som både skall göra dem överkomliga och via ett poängsystem ta hänsyn till bostadens storlek, standard, lokalisering och områdets kvalitet och service; hänsyn tas även till eventuella olägenheter. På basis poängsystemet räknas en

av

192 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

maxhyra ut för bostaden i fråga. Varje år bestämmer regeringen den maximala hyreshöjningen för det kommande året. Denna räknas ut på basis av den förväntade inflations- och löneutvecklingen. Bostadsorganisationerna har friheten att variera hyresökningama i olika delar av sitt bestånd så länge ingen får ökning utöver den maximalt tillen låtna. Den som tycker att hyresökningen är för stor med hänsyn till bostadens standard eller underhåll kan överklaga till särskilt tillsatta hyreskommissioner. I England släpptes hyressättningen fri för bostadsstiftelsema att själva bestämma i samband med att de skulle gå ut på den öppna lånemarknaden for att finansiera stor del sin verksamhet. Det betyder en av inte att marknadshyror skall gälla; sektorn är ålagd att hålla hyrorna på en nivå som är överkomlig för dem med låga inkomster, utan att denna nivå på något absolut sätt specificerats. Gamla hyresgästers reglerade hyror skulle emellertid fortsätta att gälla. Hyrorna får från och med 1999 årligen inte öka mer än inflationen plus l procent. Hyresnivåema övervakas av Housing Corporation och den planerade hyran vägs in som en delkomponent när man jämför olika bidragssökande bostadsstiftelser med varandra för att få fram de mest valuta som ger för pengarna. Också de kommunala bostadsföretagen ansvarar numera

själva för sin hyressättning.

Hyresgästernas inflytande

Hyresgästinflytandet varierar mellan länderna. I alla tre länderna finns hyresgästinflytande inskrivet bland reglerna för allmännyttan, det men varierar både till former och innehåll. Det mest direkta och mest långtgående inflytandet har hyresgästerna i Danmark. Där skall de enligt lag utgöra den styrande majoriteten i de

allmännyttiga bostadsorganisationemas styrelser. Även detta in-

om flytande sker inom för omfattande reglering har de boende ramarna en ändå ett mycket direkt inflytande över den dagliga skötseln området, av det fysiska underhållet, byggandet kompletterande lokaler, områdets av ordningsregler, områdets driftsbudget och hyrorna. Det är de boende själva som i ett öppet möte skall godkänna avdelningens, det vill säga det egna bostadsområdets, driftsbudget och hyror. I Danmark betraktas den starka och direkta fonnen boendeav demokrati allmänt som en självklarhet. Enligt kommentar en som fälldes av en forskare sig danskarna världsbäst på boendeser som demokrati och den ses som något i nivå med den danska möbelkonsten. Det uttrycks dock, både bland forskare och de arbetar inom seksom torn, farhågor inför framtiden. Man att det kommer att krävas menar en

SOU 1999: l 48 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England 193

stor lyhördhet inför de förändrade förutsättningar är på gång. Det som handlar bland annat huruvida det kommer att finnas tillräckligt med om kunskaper bland hyresgästerna när befolkningssammansättningen ändras och det blir alltfler problemtyngda hushåll i många bostadsområden. Man lyfter också fram de förskjutningar är på gång från som en kollektivistisk till en mer individualistisk livsstil. Man pekar vidare på de konflikter kan uppkomma mellan hyresgästemas intressen som och en mer effektiviserad och marknadsinriktad utveckling bostadsav organisationerna. Även i Nederländerna lyfts hyresgästemas inflytande fram som en viktig fråga för den allmännyttiga sektorn. Hyresgästinflytande ingår uttryckligen i reglerna för allmännyttan. Hyresgästemas medverkan specificeras de fem målområden mot vilka sektorn skall som en av övervakas. Men medan det i Danmark handlar hyresgästemas om direkta deltagande handlar det i Nederländerna den lagliga mera om rätten till information, att bli konsulterad, representerad i föreatt vara tagets styrelse och att kunna överklaga. I England tas hyresgästemas och de boendes medverkan och engagemang upp som en central fråga för den allmännyttiga bostadssektorn. Frågan ingår del i regeringens övergripande agenda för som en ökad lokal demokrati och modernisering kommunernas styre och av förvaltning. Från regeringens sida görs också mycket stark betoning en av sambandet mellan hyresgäst- och boendedeltagande och möjligheterna att kunna motverka det sociala utanförskap är tydligt i åtsom skilliga av allmännyttans bostadsområden. Regeringen för fram frågan om hyresgästdeltagande dels via kommunerna för att gälla de kommunala bostadsföretagen och dels via Housing Corporation för att gälla de privata bostadsstiftelsema. Det finns inga enhetliga regler för hur hyresgästemas eller de boendes inflytande skall göra sig gällande. Allmänt kan säga att frågan drivs man med hjälp av de föreskrivna och kontinuerliga uppföljningar sektorn av som skall göras. Frågan drivs också via olika ekonomiska bidragsprogram för att uppmuntra till nya arbetssätt när det gäller hyresgästemas och de boendes medverkan i upprustning och förvaltning. Det pågår också en långt gången verksamhet med kunskapsspridning och erfarenhetsutbyte kring hur på olika sätt kan arbeta man för att öka samarbetet med hyresgästerna och de boende. I detta syfte arbetar man på olika nivåer systematiskt med uppföljande studier. Erfarenheterna sprids sedan via kurser, konferenser, rapporter och dokument.

7 19-2569SOU1999:148

194 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

Utvecklingstendenser inom den allmännyttiga sektorn

Den ekonomiska situationen har försvårats för allmännyttan i alla tre länderna. Detta beror inte bara på de ökade kraven på självfinansiering utan också på att har ökande grad av sociala problem att

man en handskas med.

För att kunna klara sig ekonomiskt håller man i alla tre länder på att bredda och variera sig. Man försöker utveckla mera marknadsinriktade delverksamheter med vars hjälp man skall kunna täcka kostnaderna för de socialt viktiga verksamheter själva inte kan bära sig. Det kan

som

anledning att påminna om att i samtliga dessa länder skall evenvara tuella överskott bli kvar och användas inom sektorn.

Längst tycks ha kommit i Nederländerna. Bland annat arbetar

man

där på vissa håll med ett system av moder- och dotterorganisaman tioner, sâ kallade hybridorganisationer. Vissa av dotterorganisationema görs direkt marknadsinriktade och vinstdrivande, men då med ändrade ekonomiska regler. De undantas därmed från de skattemässiga förmåner de allmännyttiga bostadsföretagen åtnjuter, och som

som

skulle förvrida konkurrensen på marknaden. annars

I alla tre länderna står situationen med särskilt problemtyngda bostadsområden i fokus för allmännyttan. Ofta diskuteras denna fråga i termer socialt utanförskap.

av

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England 195

Intervjuade personer

Danmark By- Boligministeriet Vibeke Køie, kontorschef Per Larsen Eva Berthram

Inger Schouby-Andersson

Boligselskabernes Landsforening Keld Adsbøl, økonomisk konsulent Steffen Boel politisk-økonomisk konsulent

J ørgensen, Dansk Almennyttigt Boligselskab DAB Niels Peter Themsen, administrativ direktör Ulla Gregor, kontorschef

Studiebesök Rødovre almennyttige boligselskab i Sibeliusparken och Engen

Statens Byggeforsknings Institut SBI Lars Engberg, cand. scient.adm. seniorforsker Hedvig Vestergaard, cand.oecon. seniorforsker University of Copenhagen, Institute of Political science Lotte Jensen, assistant professor, PH.D.

Nederländerna Ministry of Housing, Spatial Planning and The Environment H.S. Eyk, senior councillor

van C. Coopman, senior adviser for housing associations E.F. Buser, senior beleidsadviseur R. de Graaf, senior adviser at the inspectorate of housing

196 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

Aedes, Vereniging van wooningcorporaties Hans van Harten, director Eppo B. Van Bolhuis, accountmanager Waarborgfonds Sociale Woningbouw WS W R.L. van der Post, director Centraal Fonds Volkshuisvesting

der Moolen, director Jan van Research Institute for Housing, Urban and Mobility Studies OT B Peter Boelhouwer University of Amsterdam, Faculty of Environmental Sciences, Dept. of Human Geography

Eva van Kempen

England The Department of Environment, Transport and the Regions DE TR Richard Horsman, head of HAPF division David Gleave The Housing Corporation Anthony Mayer, chief excutive Neil Hadden, director of investment Clare Miller, acting director of regulation David Cheesman, head of policy, research and statistics Local Government Association Paul Lautman, assistant head of housing National Housing Federation Stephen Duckworth, director of housing

Philippa ONeil1, policy officer

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn i Danmark Nederländerna och England 197

Sovereign Housing Association

Ann Santry, managing director

Stockwell Park Estate Community Trust Ltd: Julie Fawcett, chair Alan Jones, emb manager University of Westminster, School of the Built Environment Judith Allen

198 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

Referenser

Flera länder:

Bergström, Joakim, International Comparison of the Distribution of Roles

among Municipalities, Housing Corporations and Residents concerning Forms of Ownership and Housing Management/ Joakim Bergström, Göran

Cars m.fl. Stockholm : SABO, 1999. Rapporten håller på att översättas

- till svenska och kommer att tryckas i början av år 2000.

Larkin, Andrew, Financing Arrangements for Social Housing England,

The Netherlands, Denmark and Germany / Andrew Larkin and Julie Lawson. Ultimo, NSW : National Community Housing Forum, 1998.

-

Social housing in Europe : France, Netherlands, United Kingdom.

- Hilversum CECODHAS, 1999.

: - 88 s.

Turner, Bengt, En internationell utblick/ Bengt Turner.

- Stockholm : Svenska kommunförbundet : Kommentus, 1998. 26 s.

- Rapportserien "Ägarstyming av kommunens bostadsföretag" ; 4.

- ISBN: 91-7099-686-5.

Danmark:

At bo i en almen bolig. København : Boligselskapemes Landsforening,

- 1998. 15 s.

-

Boligen, saemummer kongress 1999, København: Boligselskapemes

Landsforening. 144 s ISSN 018-2690.

- -

Boligstøtte, boligsikring og boligydelse. København : Boligselskapemes

- Landsforening, 1999. 12 s.

-

Engberg, Lars A., Social housing Denmark/ Lars A Engberg

. - Hørsholm : The Danish Building Research Institute, 1999. 46 s.

- - Working paper.

Forslag til Lov aendring af lov om almene boliger samt støttede private

om andelsboliger m.v : Lovforslag nr. L 46. København : Folketinget, 1998-

-

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England 199

99. Fremsat den 20. Oktober 1998 af by- og boligministeren Jytte

- Andersen.

Fremtidens by, bypolitisk perspektiv- og handlingsplan. København : By-

og Boligministeriet, 1999. 74 s. ISBN 87-90836-00-6.

- -

Høilund, Børge, Beboerdemokrati uden begraensninger / Børge Høilund.

- København : KAB Bygge- og Boligadministration, 1997. 542 s. ISBN:

- - - 87-986504-0-8.

Jensen, Lotte, Demokratiforestillinger i den almennyttige boligsektor/

Lotte Jensen. København : Institut for Statskundskab, Københavns

- Universitet, 1997. 551 s. Licentiatserien ; 1997, nr. 4.

-

ISBN 87-7393-336-8. -

Jensen, Lotte, Stuck the middle Danish social housing associations

between state, market and civil society Scandinavian Housing

Planning Research. -ISSN 0281-5737. 1997 :nr 14, s. 117-131.

-

Jensen, Lotte, Udviklingstraek ved almennyttige beboerdemokrati i

Danmark 1900-1990. Demokratiets mangfoldighed tendenser i dansk

: politik. København : Politiske Studier, 1995. 446 s. ISBN 87-87749-

- - - 59-9.

Jernberg, Per, Mer hyresgästmakt i framtidens allmännytta och Här

bestämmer de boende hur hög hyran ska vara Vår bostad. ISSN 0042-

- 2002. 1999 : nr 10, s. 45-47.

-

Kristensen, Hans, Social Housing Policy and the Welfare State a Danish

- Perspective. //: Social Housing policy : International Workshop at

Nunspeet, the Netherlands 17-18 February 1999. ENHR, CECODHAS,

- NETHUR.

Organisation og økonomi i den almennyttige boligsektor. Hørsholm :

- SBI, 1985. 79 s. SBI-meddelelse ; 53. ISBN: 87-563-0599-0.

- -

The public housing sector Denmark. Copenhagen : Danish Ministry of

- Housing and Building, 4 s.

Reddersen, Jakob, Forvaltning af et bykvarter i forandring / Jakob

Reddersen, Hørsholm : SBI, 1993. 88 s. SBI-byplanlaegning ; 67.

- - - ISBN: 87-563-0827-2.

200 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

Sådan reguleres din husleje om indekslån i almennyttigt byggeri.

- - København : Boligselskapemes Landsforenin. 4 s.

-

Utvidelse af beboerdemokratiet i det almennyttige boligbyggeriet.

- København : Bygge- og Boligstyrelsen, 1995. 88 s.

- - ISBN 87-601-5759-3.

Valgt ind i organisationsbestyrelsen hva så København :

- og - Boligselskapemes Landsforening, 1997. 23 s.

-

Vejledning offentlig støtte til almene boliger m.v. København :

om - Bygge- Boligstyrelsen, 1996. 130 s. ISBN 87-601-1395-2.

og - -

Vi vill, målsaetningsprogram for det almene beboerarbejde 1999-2002.

- København Boligselskapemes Landsforening, 1999. 23 s.

: -

Nederländerna:

1998 annual report. Naarden Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting,

- : 1998. 29 s.

-

Annual Report 1998 and Liquidity Forecast 1999-2003. Huizen :

- Waarborgfonds Sociale Woningbouw, 1999. 51 s.

-

Boelhouwer, Peter, Trends in Dutch housing policy and the shifting position of the social rented sector/ Peter Boelhouwe Social Housing

policy International Workshop at Nunspeet, the Netherlands 17-18

: February 1999. ENHR, CECODHAS, NETHUR. 16 s.

- -

Dieleman, Frans M, The Impact of Housing Policy Changes on Housing Associations Experiences the Netherlands Housing Studies. ISSN

: - 0267-3037. vol. 14, no s. 251-259.

-

Dutch social housing in nutshell. Hilversum : Aedes, vereniging van

a -

woningscorporaties, 1999. 27 s.

-

Financing the social rented sector in Western Europe/ ed. Peter Boelhouwer. Delft Delft University Press, 1997. 115 s. Housing and

- : urban policy studies ; 13, ISSN 0926-6240. ISBN 91-86160-18-4.

-

Housing the Netherlands. The Hague Ministry of Housing, Spatial

- : Planning and the Environment, 1997. 60 s.

-

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England 201

Kempen, Eva van, The Housing Situation the Netherlands/ Eva

van Kempen. Amsterdam : University of Amsterdam, 1999. 10

- - s. - Working paper.

Kempen, Ronald van, The changing tenant mix Dutch social rented housing/ Ronald van Kempen, Veronique A.J.M. Schutjens and Jan

van Weesep Paper for the ENHR-CECODHAS-NETHUR Workshop III,

- Social Housing Management the European Union, 26-27 February 1998, Nunspeet, The Netherlands. 26 s.

-

Kempen, Ronald van, Revolution social housing in the Netherlands/ Ronald van Kempen and Hugo Priemus Social Housing policy

: International Workshop at Nunspeet, the Netherlands 17-18 February 1999. ENHR, CECODHAS, NETHUR. 15 s.

- -

McCrone, Gavin, Housing policy the Netherlands/ Gavin McCrone and Mark Stephens Housing Policy the Britain and Europe. 1995.

- s.75-95.

Policy plan 1999. Naarden : Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting,

- 1997. 29 s.

-

Sax, Ulrika, Nederländerna / Ulrika Sax. Stockholm Sveriges allmän-

- : nyttiga bostadsföretag SABO, 1994. 32 Bostäder i Europa.

- s. - ISBN 91-86160-17-6.

Social Housing Guarantee Fund-Negotiable Instrument Guaranteed

: Confidence. Huizen Waarborgfonds Sociale Woningbouw, 1999. 15

- : - s.

Zon, Frans van der, The futures of housing associations / Frans der

van Zon. Paper for the ENHR-CECODHAS-NETHUR Workshop III, Social

- Housing Management in the European Union, 26-27 February 1998, Nunspeet, The Netherlands.

- 15 s.

202 Den allmännyttiga sektorn iDanmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

England:

Allen, Judith, The development of British housing policies: from Thatcher to Blair. Paper for the Summer University Sveriges Allmännyttiga

- Bostadsforetag, 1999.

Best Value for registered social landlords guidance from the Housing

: Corporation. London : The Housing Corporation, 1999. 42 s.

- -

Building communities the Housing Corporation annual review 1998/99.

: - London : The Housing Corporation, 1999. 47 s.

-

Bulletin.doc. London National Housing Federation. July 1999 : nr

- : - - Nyhetsbrev.

Choudhuri, Saba, Tackling social exclusion from theory to practice/

: Saba Choudhuri och Isabel Robertson. London : National Housing

- Federation, 1999. ISBN 0-86297-419-4.

- 67 s. -

Competence and Accountability the Report of the Inquiry into Housing

: Association Governance. London National Federation of Housing

- : Associations, 1995. ISBN 0-86297-288-4.

- 62 s. -

Community training and enabling Consultation London : The

: paper. - Housing Corporation, 1999. 19 s.

-

Developing Good Practice Tenant participation. London : Department

of the Environment, Transport and the Regions, 1999. 57 s.

-

Duckworth, Stephen, Changing Financial Management Social Housing/

Stephen Duckworth Social Housing policy : International Workshop at Nunspeet, the Netherlands 17-18 February 1999. ENHR, CECODHAS,

- NETHUR. 8 s.

-

Duckworth, Stephen, Lessons from English rent policy / Stephen Duckworth. The Philip Mayo Memorial Housing Seminar, 1999. 8 s.

-

Guide to the Regulation of Registered Social Landlords. London : The

- Housing Corporation, 1997. 23 s.

-

Hårde, Ulla, Storbritannien / Ulla Hårde. Stockholm : Sveriges

allmännyttiga bostadsföretag SABO, 1993. 40 s. Bostäder i Europa.

- - ISBN 91-86160-18-4.

SOU 1999: 148 Den allmännyttiga sektorn iDanmar/ç Nederländerna och England 203

Kleinman, Mark P., Large-scale Transfers of Council Housing to New

Landlords: British Social Housing Becoming More "European"

Housing Studies. -ISSN 0267-3037. vol. s. 163-178.

-

Local government action. London : Local Government Association,

- 1999. 15 s. -ISBN 1-84049-O90-X.

-

Learning from problem cases. London : The Housing Corporation, 1999.

- - 77 s.

Looking to the future. London : National Housing Federation, 1996.

- - 10 s.

Making consumers count : tenant participation -the next five

years. - London : The Housing Corporation, 1998. 20 s. ISBN 1-84111-027-2.

- -

Making investment count : The Housing Corporation investment report

1998/99. London : Corporate Affairs and Communications ; The

- Housing Corporation, 1999. 20 s.

-

McCrone, Gavin, The social rented sector/ Gavin McCrone and Mark

Stephens Housing Policy in the Britain and Europe. 1995. 5.155-178.

- -

McCrone, Gavin, The future of British housing policy/ Gavin McCrone

and Mark Stephens Housing Policy the Britain and Europe. 1995.

- s.251-274.

National Framework for Tenant participation compacts. London :

- Department of the Environment, Transport and the Regions, 1999.

- 50 s.

National investment strategy 2000/2001. -London : The Housing

Corporation, 1999. 28 s.

-

New structures for council housing. Coventry Chartered Institute of

- : Housing ; London : The Local Government Association, 1999. 24 s.

- - ISBN 1-900396-07-6.

Options for community housing : Consultation paper. London : The

- Housing Corporation, 1999.

- 21 s.

Performance Standards and regulatory guidance for registered social

landlords. ed. -London : The Housing Corporation, 1997. 79 s.

- -

204 Den allmännyttiga sektorn i Danmark, Nederländerna och England SOU 1999: 148

Registered Social Landlords in 1998 profile of the RSL sector. London:

: - The Housing Corporation, 1999. 108 Source Research ; 34 ISBN 1-

- s. -

84111-030-2.

Regulating the Housing Corporation regulation report 1998/99.

the sector :

London Corporate Affairs and Communications The Housing

: ; - Corporation, 1999. 16 s.

-

Tenant participation compacts guide for tenants. London : Department

: a of the Environment, Transport and the Regions, 1999. 6 s.

-

Tenant participation compacts Consultation London : Department

: paper. of the Environment, Transport and the Regions, 1999. 36 s.

-

SOU 1999: 148 205

5 Bilaga

min

Kommittédirektiv

w

av bostads- Dir

Utveckling allmännyttiga

samt av bruksvärdes- 1999:32

företag utvärdering

systemet

Beslut vid regeringssammanträde den 6 maj 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att ta fram underlag för kommande beslut allmännyttiga bostadsföretag. Utredaren skall redovisa ett

om diskussionsbetänkande utveckling de allmännyttiga bostads-

om av företagen för att hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur hyresgästemas inflytande kan öka i dessa företag.

Utredaren skall vidare genomföra utvärdering det s.k.

en av bruksvärdessystemet. Utredaren skall utvärdera i vad mån systemet har bidragit till att uppnå uppställda mål samt även i övrigt analysera systemets tillämpning och funktionssätt mot bakgrund av de förändringar som sker på bostadsmarknaden.

Bakgrund

Den svenska bostadspolitiken har under mer än femtio år grundats på

uppgiftsfördelning där staten svarar för att legala och finansiella en instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet och där kom-

tillsammans med andra aktörer svarar för att de bostäder som munerna behövs också kan erbjudas kommunens invånare. Staten har därutöver lämnat olika former produktionsstöd som täckt/en betydande del av

av kapitalkostnadema för de bostäder som producerats under denna tid.

De kommunägda allmännyttiga bostadsföretagen kom att bli ett av de mest centrala verktygen för kommunerna i deras strävanden att ut-

206 Kommittédirektiv SOU 1999: 148

veckla väl fungerande bostadsförsörjning. Till skillnad från för-

en hållandena i flera andra länder erbjuder de kommunala bostadsföretagen i Sverige goda bostäder alla, inte bara till de sämst ställda. Detta har medverkat till att göra boendet mindre klasspräglat i Sverige än i många andra länder.

Totalt finns i dag drygt 350 kommunala bostadsföretag som äger cirka 940 000 lägenheter. De dominerar därmed hyresmarknaden.

Ändrade förutsättningar avreglering

-

I början 1990-talet genomfördes betydande förändringar reglerna

av av för den kommunala verksamheten inom bostadssektom. Avregleringen förändrade dock inte kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå. I dag baseras det kommunala ansvaret lik-

den kommunala kompetensen i bostadsfrågor i allt väsentligt som kommunallagen 1991:900 och socialtjänstlagen 1980:620.

Uppbyggnaden de allmännyttiga företagens bostadsbestånd har

av fått stöd staten förmånliga fmansierings- och räntestöds-

av genom mer villkor än vad kommit andra byggherrar till del. Möjligheterna till

som lånefmansiering har sålunda varit större och räntesubventioner har lämnats för högre andel av produktionskostnaden än för andra. Det

en har gällt fram till den produktion som genomförs med stöd av 1992 års

subventionsregler. och senare

Alla gynnande ekonomiska särregler för de allmännyttiga företagen har avskaffats. De konkurrerar därmed på lika villkor med

numera andra bostadsföretag, bortsett från att de i likhet med andra kommunala företag är underkastade dels kommunallagens bestämmelser, dels vissa andra begränsande offentligrättsliga regler. Särskilda bestämmelser begränsar också företagens rätt till fortsatt räntestöd efter försäljningar eller aktieöverlåtelser som sker efter den 11 oktober 1996 fram till utgången av år 1999.

De kommunala bostadsföretagen klarade sig förhållandevis bra under 1990-talets fastighetskris. Under år har emellertid ett

senare växande antal företag fått ekonomiska problem.

Den ekonomiska åtstramning kommunerna i allmänhet har gått

som i har inneburit att en ökad uppmärksamhet ägnats åt bostads-

genom företagens inverkan på den kommunala ekonomin. Kommuner med väl konsoliderade företag har i flera fall väckt frågan att ta i anspråk företagens för att med dem bekosta andra kommunala ändamål.

resurser Andra kommuner har tvärt om ställts inför problemet hur de skall kunna minska de anspråk ställs på kommunen från bostadsföretag

som med stora ekonomiska svårigheter.

SOU 1999: 148 Kommittédirektiv 207

Det kan finnas många goda skäl för en kommun att i olika avseenden förändra och utveckla ett allmännyttigt bostadsföretag och att söka samverkan med andra för att genomföra sådana förändringar. Det kan handla att bredda ägandet för att företaget ökad stabilitet

om ge eller stärka dess kapitalförsörjning. Det kan handla om att förändra fastighetsbeståndet på sådant sätt att sammansättningen förbättras och att möjligheterna att tillgodose framtida hyresgästers varierande behov ökan

På många håll i landet diskuteras utförsäljningar av hela eller

nu delar allmännyttans bostäder. vissa fall är det kortsiktiga

av ekonomiska eller politiska motiv ligger bakom dessa utför-

som säljningar och några analyser har inte gjorts av de långsiktiga bostadspolitiska effekterna.

Bruksvärdessystemet

Bruksvärdessystemet kom till år 1968 då den dåvarande hyresregleringen från krigstiden awecklades. Det yttersta syftet var att skapa ett hållbart besittningsskydd för hyresgästerna och motverka kraftiga hyreshöjningar på bostadsmarknader med brist på bostäder. Systemet konstruerades med ett marknadsinslag i den meningen att det skulle ge hyresrelationer mellan olika lägenheter som speglade en slags marknad. Till skillnad från marknadshyror skulle dock hyresskillnadema

rena reduceras att utgå ifrån genomsnittlig hyresgästs bedöm-

genom en ningar av bruksvärdet för olika lägenheter.

Dessa hyresgästbedömningar kan sägas ha delegerats till parterna på hyresmarknaden inom för det kollektiva förhandlingssystemet.

ramen Genom att representanter utsedda hyresgästerna företräder dem i

av förhandlingarna förutsätts hyresgästemas värderingar komma till uttryck i de bedömningar görs i förhandlingarna. Genom den föränd-

som ring i systemet som beslutades år 1974 har förhandlingarna avseende allmännyttan fått en styrande effekt också på resten av hyresmarknaden.

Detta system ger de närmast berörda de allmännyttiga bostads-

företagen och deras hyresgäster en möjlighet att fritt komma överens

om hyror och boendestandard. En civilrättslig prövning krävs endast i de fall enskild hyresgäst ifrågasätter förhandlingsresultatet för den

en

lägenheten. Hyresgästema får, under förutsättning att deras föreegna trädare i förhandlingarna är representativa för sina uppdragsgivare, ett stort inflytande över sina boendeförhållanden och boendekostnader. Företagen får snabbt och med ett minimum av administration beslut om sina intäkter.

208 Kommittédirektiv SOU 1999: 148

Statens institut för byggnadsforskning genomförde 1992 på regeringens uppdrag en utvärdering av bruksvärdessystemet. l uppdraget ingick att utreda hur bruksvärdessystemet fungerat i förhållande till hyrespolitiska mål och hur systemet påverkat hyresmarknaden i stort.

Enligt redovisningen Ds 1992:73 var en slutsats av utvärderingen att bmksvärdessystemet någorlunda tycktes leva till de politiska

upp intentionerna vad gäller hyresnivå och hyresstruktur samt att förhandlingsprocessen och rättstillämpningen bidrog till detta. Så långt som kunde bedömas med tillgängliga metoder återspeglade hyresbilden på ett hyggligt sätt marknadsstruktur. Större avvikelser tycktes före-

en ligga främst i Stockholm. Hyressättningen föreföll där ha bidragit till

jämnare hushållssammansättning än vad som förmodligen skulle ha en gällt vid en mer marknadsanpassad hyressättning. Vidare angavs att det svenska systemet, dömt efter besittningsskyddets effektivitet och hyresstruktur, föreföll stå sig bra i förhållande till ett stort antal andra länder.

Behovet av en utredning

Utgångspunkter

Den nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken är ändamålsenlig. Kommunerna har det övergripande ansvaret för bostadsförsörjningen på den lokala nivån. Staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet.

Dagens och framtidens bostadssökande skall kunna erbjudas fullvärdiga bostäder inom ett allsidigt och väl sammansatt bostadsbestånd som möter olika hushålls behov. Inte minst för att skapa förutsättningar för ökad integration är det viktigt att det i bostadsområdena finns en blandning av olika upplåtelsefonner. Bostadsförsörjningen är också en väsentlig del av kommunernas och regionemas infrastruktur i ett tillväxtperspektiv.

Bostäder skall i tillräcklig omfattning kunna upplåtas också med hyresrätt. Starka och välskötta bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för alla grupper av medborgare är en nödvändig tillgång i ett modernt välfärdssamhälle. Sådana företag måste ges förutsättningar att fortsätta att spela en viktig roll i bostadsförsörjningen bl.a. för att motverka segregation och dämpa hyresutvecklingen. De boendes inflytande över den egna bostaden och bostadsområdet måste öka. För att skapa likvärdiga sociala villkor krävs att skillnaderna i delaktighet och inflytande minskar mellan olika upplåtelseformer.

Kommittédirektiv 209

Många hyresgäster har vilja och ett berättigat intresse av att ta ett en större för sitt boende och sina boendekostnader. Den kooperaansvar tiva hyresrätten har prövats och kan ett alternativ för att utveckla vara verksamhetsforrner inom för ett system med icke vinstnya ramen drivande företag. Det kan också finnas andra former som ger hyresgästerna ett starkt inflytande.

Allmännyttan

Vi behöver få igång diskussion hur de allmännyttiga bostadsnu en om företagen i längre perspektiv bör organiseras och skötas samtidigt ett former för att stärka hyresgästemas inflytande över sitt boende som nya och sina boendekostnader behöver bli belysta. Det är därför angeläget förutsättningslöst pröva och hitta radikalt annorlunda sätt för hur att icke vinstdrivande företag kan organiseras som ger hyresgästerna ett ökat inflytande. Det måste även i framtiden finnas fastighetsägare i särskilt hög som grad står för ansvarstagande och långsiktighet och som bedriver sin verksamhet utan vinstsyfte. Det har betydelse för hyresgästemas trygghet och för kostnaden i förhållande till kvaliteten i boendet. Det är också viktigt när vi skall ställa samhället till ekologisk hållbarhet om fastighetsägaren har ett långsiktigt perspektiv underhåll och att skötsel. Det bör alltså även i fortsättningen finnas bostadsföretag som drivs enligt de principer i dag präglar allmännyttan. Dessa företag bör som således drivas utan enskilt vinstintresse med den långsiktiga självkostnaden rättesnöre. Det överskott kan och bör skapas i den som som löpande förvaltningen bör användas för att utveckla företaget så att det ekonomiskt kan bli bärkraftigt över lång tid. De kommunala bostadsföretagen har varit föregångare i arbetet med att utveckla hyresgästinflytandet. Det är viktigt att ta ytterligare steg nu i detta arbete och att pröva olika vägar för att utveckla hyresrätten som boendeform. De företagen bör därför präglas ett väl utvecklat nya av

hyresgästinflytande.

Mot bakgrund dessa grundläggande principer och att förutsättav ningarna väsentligt förändrats för de kommunala bostadsföretagen under 1990-talet bör det överlämnas till särskild utredare att ta fram en underlag för kommande beslut om allmännyttan.

2 l 0 Kommittédirektiv SOU 1999: 148

Bruksvärdessystemet

Diskussionen bruksvärdessystemet har ökat under år. Det om senare ifrågasätts allt oftare resultatet speglar de intentioner om som ursprungligen fanns att efterlikna slags marknadsbedömning. Vissa en anser att attraktiva lägenheter i centrala lägen är underprissatta samtidigt som andra menar att hyresgäster i mindre centrala områden får betala högre hyror än vad kan motiveras utifrån uppfattningar i som den allmänna opinionen. Generellt har hyrorna under det senaste decenniet ökat i betydligt snabbare takt än konsumentprisindex. Ofta jämförs hyresstrukturen med priserna på bostadsrättsmarknaden. Det visar sig då att skillnaderna i hyresnivåer inte alls speglar skillnader i betalningsvilja mellan bostadsrätter i olika områden. Ibland hävdas att den låga hyresnivån i attraktiva bostäder är en av orsakerna till olaglig handel med hyreslägenheter. Bmksvärdessystemet har också kritiserats därför att det inte garanterar privata fastighetsägare full kompensation i sådana fall då de allmännyttiga bostadsföretagen av skilda skäl väljer att ta ut lägre hyra än vad systemet ger dem rätt till. Diskussionen om dessa frågor lider att det inte finns aktuella av undersökningar av många av dessa förhållanden. Det är därför svårt att bedöma hur allvarliga dessa problem i dag egentligen är.

Uppdraget

I Utveckling av allmännyttan och former för hyresgästinflytande i nya dessa företag

De företag som nu har ställning allmännyttiga bostadsföretag är i som allmänhet organiserade helägda kommunala aktiebolag eller som som stiftelser i vilka kommunen tillsätter samtliga styrelseledamöter. Utredaren skall göra en samlad analys de regelverk styr av som verksamheten i de allmännyttiga bostadsföretagen samt överväga om det behövs ett nytt regelverk. Utredaren skall därvid analysera vilka verksamhetsformer som kan lämpliga för de allmännyttiga förevara tagen. Utredaren skall vidare klarlägga efter vilka kriterier det skall bedömas om ett bostadsföretag skall inta den särställning det innebär som

att vara ett allmännyttigt företag.

Utredaren skall lämna förslag hur de kommunala företagen kan om utvecklas genom att hyresgästerna får ett ökat inflytande, dels inom ramen för ett fortsatt kommunalt ägande, dels alternativa verkgenom

SOU 1999: 148 Kommittédirektiv 21 1

samhetsformer där hyresgästerna äger eller har ett inflytande över förvaltningen av fastigheterna.

Utredaren skall även pröva alternativet att vi också i Sverige skulle kunna överföra ägandet företagen till fristående stiftelser eller till en

av form kooperativ hyresrätt skett i vissa andra europeiska

av sätt som länder. Sådana alternativ aktualiserar frågan hur kommunens in-

om flytande och för bostadsförsörjningen skall garanteras. I sitt

ansvar arbete att finna alternativa kooperativa former för icke spekulativt ägande bör utredaren särskilt studera den bostadsförvaltning som bedrivs Stockholms Kooperativa Bostadsförening SKB och erfaren-

av heterna försöksverksamheten med kooperativ hyresrätt.

av

Utredaren skall lämna förslag till åtgärder stimulerar en över-

som gång till de former för ägande och inflytande för hyresgästerna som

nya utredaren väljer att föreslå. I sammanhanget bör utredaren särskilt redovisa förslag till åtgärder som stimulerar ökad självförvaltning.

När utredaren analyserar konsekvenserna sina förslag i olika

av hänseenden skall bl.a. konkurrensneutraliteten belysas. I uppdraget ingår inte att lägga fram lagförslag i skattefrågor.

Utvärdering bruksvärdessystemet

av

Syftena med dagens bruksvärdessystem är främst att få en dämpad hyresutveckling med allmännyttan som hyresledande och därmed ett reellt besittningsskydd för hyresgästerna.

Utredaren skall utvärdera i vad mån bruksvärdessystemet har bidragit till att uppnå dessa mål samt även i övrigt analysera systemets tillämpning och funktionssätt mot bakgrund av de förändringar som sker på bostadsmarknaden. De senaste årens hyresutveckling och orsakerna till denna är därvid särskilt intresse.

av

Enligt 55 § hyreslagen skall hyresnivån i hus som ägs och förvaltas

de allmännyttiga bostadsföretagen användas som jämförelse vid av tvister hyrans storlek för bostadslägenhet. Utredaren skall

om en undersöka vilka effekter det har fått att hyrorna i andra hyresfastigheter har kommit att baseras på hyror tillämpas i de allmännyttiga

som bostadsföretagen. Utredaren skall vidare särskilt undersöka om de utförsäljningar genomförts har inneburit svårigheter att finna lämp-

som

liga jämförelseobjekt.

Det är viktigt att hyresskillnadema mellan olika lägenheter av hyresgästerna upplevs rättvisa och att det sker tillräcklig

som en produktion hyresbostäder. Utredaren skall därför särskilt granska om

av lägesfaktom i dag tillmäts betydelse som ett rimligt sätt svarar

en

212 Kommittédirektiv SOU 1999: 148

mot hyresgästemas värderingar och vilken roll hyressättningen har for produktionen av nya bostäder. Utredaren skall vidare belysa om systemet förutsättningar för att ger bidra till en gynnsam hyresutveckling i framtiden. Utredaren skall också belysa om systemet bidragit till att motverka segregation i boendet. Under senare år har det utvecklats principer för hyressättning nya som bl.a. innebär att hyresgäster kan välja eller avstå från vissa tjänster och tillval som debiteras separat. Utvecklingen mot individuell en mer hyressättning liksom en ökad differentiering lägenhetsutbudet kan av leda till svårigheter att finna jämförelseobjekt. Utredaren bör närmare analysera vilka effekter det får på bruksvärdessystemets tillämpbarhet.

Tidplan för arbetet m.m.

Utredaren skall, i de former utredaren själv finner lämpligt, under som arbetet utbyta erfarenheter med och inhämta synpunkter från de olika intressenter som är berörda arbetet. Utredaren skall också vid behov av samråda med 1997 års hyreslagstiftningsutredning och Bostadsrättsutredningen samt med Boendesociala beredningen och Kommittén för hemlösa. Ett diskussionsbetänkande om utveckling allmännyttan i syfte att av hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur hyresgästemas inflytande kan öka skall redovisas före den 1januari 2000. Utvärderingen av bruksvärdessystemet skall avslutad senast vara den 1 mars 2000.

Finansdepartemenet

KUNGL. BIBL.

2000 -01- 26

STOCKHOLM

1999 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Nyaförmånsrättsregler+Bilagor.J 32.Utvecklingssamarbetepårättsområdet.Ju.

u. SteriliscringsfråganiSverige1935-1975. 33. Botryggt Betalarätt.Särskildaboendeforrnerför

- . avgifterföräldre-ochhandikappomsorg. Ekonomiskersättning. äldresamt

Yrkesfisketskonkurrenssituation.Jo.

EffektivareTotalförsvarsstödiÖstersjöområdet.Fö. 36.Likvidationavaktiebolag.Ju. . Underrättelsetjänsten Fö. Märkväl Fi. 37. - enöversyn. . Följdleveranserisambandmedexport Invandrarskapochmedborgarskap. 38. av . krigsmateriel. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. UD. Att slaktaettfår i Guds Omreligionsfrihet 39.Vuxenutbildningföralla Andraåretmed namn. ochdemokrati.Demokratiutredningensskriñserie. Kunskapslyñet.U. Demokratini denoffentligasektornsförändring. Ju. . Demokratinsförgörare. Demokratiutredningensskriñserie.Ju. . dokmnentärñlmenskulturarv.Åtgärdsför- Demokratiutredningensskriñserie.Ju. 41. Bevara demokratinavnationaliseras slagsamtförslagtill ettcentrumfördokumentärfilm Bör . frlmvårdscentxal.Ku. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. ochen

Elektroniskdemokrati.Demokratiutredningens 42.Nyluñfartslag.N. . Oberoende,ägandeochtillsyn i revisionsskriftserie.Ju. 43.

13.Etik ochdemokratiskstatskonst. verksamhet.Ju. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. Öppenelrnarknad.N. . framtidakommersiellalokalradion.Ku. 45.Slutförvaringavkämavfall.Kommunernaoch 14.Den 15.Nytt systemför prövningavhyres-och platsvalsprocessen.M. Ökadesocialbidrag.Enstudieominkomsteroch arrendemål.Ju. . 16.Ökadrättssäkerhetiasylärenden.UD. socialbidragåren1990till 1996.S.

17.GarantipensionochBosättningstilläggför 47.Mervärdesskatt Frivillig skattskyldighet.Fi. personer föddaår 1937ellertidigare. 48. LäraavEstonia.Denandradelrapportenoch

18.Frågortill detindustriellasamhället.Ku. slutredovisning.N.

19.Artikel7iEG:svarumärkesdirektiv. 49.Invandraresomföretagare.Ku.

Ändringar varumärkeslagen.i Ju. 50.Skyddsjaktpåvarg.M. 20.Sverigeochjudamastillgångar.UD. 51.Smittskydd,samhälleochindivid. DelA+B. S.

21.Lindqvistsnia nio vägarattutvecklabemötandet 52.Inkomstprövningavbostadstilläggtill pensionärer. avpersonermedfunktionshinder.S. Denskyddadeprovinsen.En essä demokratins 53.Ekonomiskbrottslighetochsekretess.Ju. om . tullag.Fi. värdeochvärdighet.Demokratiutredningens Enny . skriñserie.Ju. 55. Konvergensochförändring.Samordningav

23.Utveckling mänskliga i arbetslivet. lagstiftningenför medie-ochtelesektorema.Ku. av resurser Förslagtill inriktning mål3inom EG:s 56.Globaliseringenochdemokratin. avnya strukturfonder.N. Demokratiutredningensskriftserie.Ju.

24.EG:sstrukturstöd.Ny organisationför degeogra- 57.Rikstrafiken Ennymyndighet.N. fiskt avgränsadestrukturfondsprogramrnen.N. 58. Löserj uridikendemokratinsproblem

25.Samema ursprungsfolki Sverige. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. - ett 26.Införsel beskattade Fi. 59.Begränsadfastighetsskatt.Fi. av varor. 27.Delta Utredningen deltidsarbete,tillfälliga KundvänligaretaxLN. - om . jobb ocharbetslöshetsersättningen.N. 61.Brottsförebyggandearbetei landetskommuner.Ju.

28.Kontantmetodför småföretagare.Fi. 62.Bilen,miljönochsäkerheten.Fi.

29.Internationellkonflikthantering attförberedasig 63. Att läraochleda Enlärarutbildningförsamverkan - tillsammans.Fö. ochutveckling.U. 30.Yttrandefrihetenochkonkurrensen Förslagtill Representativdemokrati.Demokratiutredningens - . mediekoncentrationslag.mm.Ku. skriftserie.Ju.

Tillsyn överadvokatermm.Ju. .

Statens 1999

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

65. Barnombudsmannenföreträdarefor bamoch- Narkotikastatistik.Omsamhälletsbehov . av ungdomar.S. information narkotikautveckling. om 66. Godvårdpå lika villkor omstatensstyrningav Enöversyn jämställdhetslagen.N. - . av hälso-ochsjukvården 2 bilagor.+ Premiärförpersonval.Ju.

67.KÄRNAVFALL metod plats Det - - - ungafolkstyret.ForskarvolymVI. . miljökonsekvens.KASAMs yttrandeöverSKBs Demokratiutredningen.Ju.

FUD-program98.M. Förmånerochökadelevnadskostnader.Fi. . Brandkatastrofeni Göteborg. 95.Småskaligelproduktion mätningoch . samt DrabbadeMedierMyndigheter.Ku. debitering elförbrukning.N. av 69. Individenocharbetslivet.Perspektivpå det Statistikrefonnen.Utvärderingochförslagtill . samtidaarbetslivetkringsekelskiftet2000.N. utveckling.Bilaga: Uppsatserskrivnaför

70.Gentelcnilmämnden.U. utvärderingen reformen.Ju. av 71. Oseriösabostadsförrnedlare. Socialtjänsti utveckling.

72. Boendesocialaeffekteravkonkurseroch Del ochA B Bilagor. rekonstruktioner bostadsrättsföreningar- och 98. Likvärdigavillkor U.

egnahem. Översyn stiftelsenm: internationell . av Handikappombudsmannensñarntida rapportering läkemedelsbiverkningar. . av förutsättningaroch arbetsuppgifter. 100.Bibeln-textema.

74. Demokratinochdetgemensammabästa. Gamlatestamentet Volym

Demokratiutredningensskriñserie.Ju. GamlatestamentetII. Volym 2.

75. Rättplatsfor vindkraften.Del l och Del M. Tillägg till Gamlatestamentet.Deapokryfa

Maktdelning.Forskarvolym ellerdeuterokanoniskasloiñema.Volym . Demokratiutredningen.Ju. Nyatestamentet.Volym 4. Ku.

Demokratiteoriochmedborgarskap.Forskar- 101.Olydi medborgare.Omflyktinggömmare . volymII. Demokratiutredningen.Ju. ochdjurrättsaktivister.

Jordbrukochmilj nyttmiljöprogramför Demokratiutredningensskriftserie.Ju. . jordbruket.Jo. m. Ansvarsfördelningför internationellaprogram 79.Källskattpå utdelningochroyaltytill begränsat påutbildnings-ochungdomsområdet.U.

skattskyldiga.Fi. 103.Regionrefonnpåförsök förstastegenmot- Demokratiopinioner. regionalsamhällsorganisation.Ju. . enny Demokratiutredningensskriñserie.Ju. 104.Nyasamboregler.Ju.

Förhandlingsersättningtill hyresgåstorganisation. 105.Skatt Tull- Exekution Nonnerfor behandling - - Ju personuppgiñer.Fi.

Vårdslös av

kreditgivningsamtsekretessibanker 106.KonsumenternaochIT- utredning datorer, . en om mm.Fi. handelochmarknadsföring.Fi.

Globalisering.ForskarvolymIX. Demokrati- 107.Nyamål3 för utveckling mänskliga . av resurser utredningen.Ju. i arbetslivet.N.

Civilsamhället.ForskarvolymVIII. 108.Handläggning ungdomsmål utvärdering . av - en av Demokratiutredningen.Ju. 1995årsungdomsmålsreform.Ju.

Bredbandför tillväxt i helalandet. Behandling personuppgifterinom socialtjänsten. . . av Närings-,regional-ochvålfärdspolitiska

aspekterpåIT-inlfrastrulcturen.N. 110.Ledandeforskning för säkerhetsskull. Fö. ä PC:n död-länge leveär PC:n Nyamöjligheter lll. Att sökakostnadseffektivalösningarinom . for Sverige. klimatområdet.N.

Enrapportfrån hearingen"EfterPC:n"anordnad 112.Civilsamhället demokratins som arena. avIT-kommissionenjuni 1999.N. Någrakritiskareflektioner.

Vagnbolagforjärnvägen.N. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. . Granskningskommissionensbetänkandeianledning 113.Medborgarnaserfarenheter.ForskarvolymV. . avBrottsutredningeneftermordetpåstatsminister Demokratiutredningen.Ju.

OlofPalme.Ju. 114.Matsommedicin.

statsbidragtill handikapporganisationer.S. 115.Handelmed i konkurrens.N. . gas

1999 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

116.Denregionalasamhällsorganisationeni vissa 142.Miljöbalksutbildningen dokumentation, europeiskastater. utvärderingochforslag.M. Enöversättningi urval antologinThe 143.Rapportomforskrivningsregler.Förtydligandeom av IntermediateLevel Governmentof European gällandereglerforattettläkemedelskallingåi States.Complexityversusdemocracy Ju. läkemedelsformånen. 117.IT idemokratinstjänst.ForskarvolymVII. 144.Demokrati remiss.Demokratiutredningens Demokratiutredningen.Ju. skriltserie.Ju. 18.Kommunaluppdragsverksamhetinom 145.Nordiskmiljömärkning detstatligaengagemanget. 1 kollektivtrafiken utvärderingav F1. försöksverksamheten.Ju. 146.sammanhållenrovdjurspolitik.+Bilagor.M. 119.Utvärderingen KY. U. 147.Effektivareförverkandelagstiñning.Ju. av 120.Från till transplantationfrån 148.Pådeboendesvillkor. AllmânnyttanpåZOOO-talet. enart enannandjurtillmänniska. Fi. 121.Avkorporativiseringochlobbyism. ForskarvolymXIII. Demokratiutredningen.Ju. 122.KY-Kvaliñcerad yrkesutbildning.U. 123.Mötesplatsfor designochkonsthantverk.Ku. 124.KonsumentprisindexJu. 125.NäringslivsutvecklingiÖstersjöregionen.UD. 126.Politikensmedialisering.ForskarvolymIII. Demokratiutredningen.Ju. 127.Grönanyckeltal- följ denekologiska omställningen.M. 128.Jatill fyrverkerier menmedfärreskador.Fö. - 129.Demokratinsestetik.FortskarvolymIV. Demokratiutredningen.Ju. 130.Demokratinstrotj änarelokaltpartiarbeteförrochnu.ForskarvolymX. Demokratiutredningen.Ju. 131.Närmarknadenbestämmer.ForskarvolymXI. Demokratiutredningen.Ju. 132.Valdeltagandei förändring.ForskarvolymXII. Demokratiutredningen.Ju. 133.Kommunkontosystemetochrättvisan momsen,kommunernaochkonkurrensen.Fi. 134.FramtidssäkerIT-infrastrukturforSverige.N. 135.Stödtill ÖrebrouniversitetetochSödertörns högskolaforförbättringavledning,kontroll ochekonomiadministrativafunktioner.U. 136.Personval1998. Enutvärderingavpersonvalsrefonnen.Ju. 137.Hälsa lika villkor andrastegetmot nationellafolkhälsomål.S. 138.Fråncallcentertill kontaktcenter. Trender,möjligheterochproblem.N. 139.Effektivareoffentligupphandling. Förfortsattvälfärd,trygghetochtillväxt. 14 Ettnyttresegarantisystem.Fi. l4 FrånKunskapslyñettill enstrategiför livslångt lärande.U.

Statens offentliga 1999 utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Premiärforpersonval.92

Nyafonnånsrättsregler+ DetungaFolkstyret.ForskarvolymVI. Bilagor.1 Invandrarskapochmedborgarskap. Demolqatiutredningen.93 Demokratiutredningensskriñserie.8 Statistikreforrnen. Utvärderingochförslagtill - Att slaktaettfår i Guds Omreligionsfrihetoch utveckling.Bilaga: Uppsatserskrivnafor utvärderingen namn. demokrati.Demokratiutredningens avrefonnen.96 skriftserie.9 Olydi medborgare.Omtlyktinggömmare Demoktatinsforgörare. Demokratiutredningensskriftserie.10 ochdjurrättsaktivister.

Bör demokratinavnationaliseras Demokratiutredningensskriñserie.101

Demokratiutredningensskriftserie.1 1 Regionrefonnpåförsök förstastegenmot-

ennyregionalsamhällsorganisation.103 Elektroniskdemokrati.Demokratiutredningens skriñserie.12 Nyasamboregler.104

Etik ochdemokratiskstatskonst. Handläggning ungdomsmål-enutvärderingav av1995års

Demokratiutredningens ungdomsmå1srefonn.l08 skriñserie.13 Nytt för prövning Civilsamhälletsomdemokratinsarena.Någrakritiska system avhyres-ocharrendemål.15 Artikel i reflektioner.Demokratiutredningensskriftserie.l 12 7 EG:svarumärkesdirektiv. Medborgarnaserfarenheter.ForskarvolymV. Ändringari varumärkeslagen.19 Demokratiutredningen.1 13 Denskyddadeprovinsen.Enessäomdemokratins Denregionalasamhällsorganisationeni vissaeuropeiska värdeochvärdighet.Demokratiutredningensskriñserie 22 stater.En översättningi urvalavantologinThe

Tillsynöveradvokater 31 IntennediateLevelof Government EuropeanStates. mm. Utvecklingssamarbetepårättsområdet.32 Complexityversusdemocracy.1 16

Likvidation ITi demokratinstjänst.ForskarvolymV11. avaktiebolag.36 Demokratiutredningen.l 17 Demokratini denoffentligasektornsförändring. Demokratiutredningens Kommunaluppdragsverksamhetinomkollektivtrafiken skriftserie.40 mutvärdering forsöksverksamheten.av l 18 Oberoende,ägandeochtillsyn i revisionsverksamhet.43 Ekonomiskbrottslighetochsekretess.53 Avkorporativiseringochlobbyism.ForskarvolymXIII.

Demokratiutredningen.121 Globaliseringenochdemokratin. Demokratiutredningensskriftserie.56 Konsumentprisindex.124

Löser uridikendemokratinsproblemj Politikensmedialisering.ForskarvolymIII.

Demokratiutredningens Demokratiutredningen.126 skriftserie.58 Brottsförebyggande Demokratinsestetik.ForskarvolymIV. arbetei landetskommuner.61 Representativdemokrati.Demokratiutredningens Demokratiutredningen.129

skriftserie.64 Demokratinstrotjänare lokalt partiarbeteförr ochnu.-

Demokratinochdet bästa.Demokrati- ForskarvolymX. Demokratiutredningen.130 gemensamma utredningensskriftserie.74 Narmarknadenbestämmer.ForskarvolymXI.

Demokratiutredningen.13 l Maktdelning.Forskarvolym Demokratiutredningen. 76 Valdeltagandeiförändring.ForskarvolymXII.

Demokratiutredningen.132 Demokratiteoriochmedborgarskap.ForskarvolymII. Demokratiutredningen.77 Personval1998.

Demokratiopinioner. Enutvärdering personvalsreformen.av 136

Demokrati remiss. Demokratiutredningensskriftserie.80 Förhandlingsersättning Demokratiutredningensskriñserie.144 till hyresgästorganisation.81 Globalisering.ForskarvolymIX. Demokratiutredningen. Effektivareforverkandelagstiming.l 47

83 Utrikesdepartementet Civilsamhället.ForskarvolymVIII. Demokratiutredningen. 84 Ökadrättssäkerhetiasylärenden.16

Granskningskommissionens Sverigeochjudamastillgångar.20 betänkandeianledningav Brottsutredningenettermordetpåstatsminister Följdlevermseri sambandmedexportavkrigsmateriel.

olofPalme.88 38 Näringslivetsutvecklingi Östersjöregionen.125

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Försvarsdepartementet Finansdepartementet EffektivareTotalförsvarsstödiÖstersjöomrädet.6 Märkväl 7 Internationellkonflikthantering attförberedasig Införselavbeskattadevaror.26

tillsammans.29 Kontantrnetodfor småföretagare.28

-

Begränsadfastighetsskatt.59 Socialdepartementet Bilen,miljön ochsäkerheten.62

Steriliseringsfrågani Sverige1935-1975.Ekonomisk Källskattpåutdelningochroyalty till begränsat

ersättning.2 skattskyldiga.79

GarantipensionochBosättningstilläggför Vårdslöskreditgiwiingsamtsekretessibankerm.m.82

personer föddaår 1937ellertidigare.17 Förmånerochökadelevnadskostnader.94

Lindqvistsnia niovägarattutvecklabemötandet Skatt Tull Exekution Normerför behandlingav

- av - - -

medfunktionshinder.21 personuppgifter.105 personer Botryggt- Betalarätt.Särskildaboendefonnerför äldre KonsumenternaochIT- enutredningomdatorer,

samtavgifterför äldre-ochhandikappomsorg.33 handelochmarknadsföring.106

Ökadesocialbidrag.Enstudie inkomsteroch Kommunkontosystemetochrättvisan

om socialbidragåren1990till 1996.46 momsen,kommunernaochkonkurrensen.133

Smittskydd,samhälleochindivid.DelA+B. 5 l Effektivareoffentligupphandling.

bostadstilläggtill pensionärer.52 Förfortsattvälfärd,trygghetochtillväxt. 139 lnkomstprövningav Barnombudsmannenföreträdareför bamoch Ettnyttresegarantisystem.140

ungdomar.65 Nordiskmiljömärkning detstatligaengagemanget.

- Godvård lika villkor statensstyrning 145

- om

hälso-ochsjukvården+2bilagor. 66 Pådeboendesvillkor. Allmännyttanpå2000-talet.148 av Oseriösabostadsfönnedlare.71

Utbildningsdepartementet Boendesocialaeffekteravkonkurseroch

rekonstruktioner bostadsrättsföreningaroch Godsedi forskningen.4

egnahem.72 Vuxenutbildningför alla Andraåretmed

Handikappombudsmannensframtidaförutsättningaroch Kunskapslyftet.39

arbetsuppgifter.73 Att läraochleda Enlärarutbildningför samverkan

- Statsbidragtill handikapporganisationer.89 ochutveckling.63

Narkotikastatistik.Omsamhälletsbehovavinformation Gentekniknärrmden.70

omnarkotikautveckling.90 Likvärdigavillkor. 98

Socialtjänsti utveckling.Del ochBA Bilagor. 97 Ansvarsfordelningför internationellaprogram

- Översynavstiftelsenför internationellrapporteringav påutbildnings-ochungdomsområdet.102

läkemedelsbiverkningar.99 Utvärderingen KY.av 1 19

Behandlingavpersonuppgifterinomsocialtjänsten. KY-Kvalifrcerad yrkesutbildning.122 109 Stödtill Örebrouniversitetoch Södertörnshögskola

Matsommedicin.1 14 för förbättringavledning,kontroll och

Frånenarttill enannan transplantationfrån djur till ekonomiadministrativañmktioner.l 35

människa.120 FrånKunskapslyñettill enstrategifor livslångtlärande.

Hälsapålikavillkor andrastegetmotnationella 141

folkhälsomål.137

Rapportomförskrivningsregler.Förtydligandeom Jordbruksdepartementet

gällandereglerför attettläkemedelskallingåi

Yrkesfisketskonkurrenssituation.3 läkemedelsformånen.143

Samema ettursprungsfolki Sverige.25

-

Jordbrukochmilj önytta nyttmilj för jordbru-

-

ket.78

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Kulturdepartementet Nyamål för3 utvecklingavmänskligaresurseri

framtida arbetslivet.107 Den kommersiellalokalradion.14

Att sökakostnadseffektivalösningarinom Frågortill detindustriellasamhället.l 8

klimatornrådet.1 11 Yttrandefrihetenochkonkurrensen Förslagtill-

Handelmedgasi konkurrens.l 15 mediekoncentrationslagm.m.30 Svensktmedborgarskap. FramtidssäkerIT-infrastrukturför Sverige.134

Åtgärdsforslag Fråncallcentertill kontaktcenter. Bevaradokumentärfilmenskulturarv.

förslagtill Trender,möjligheterochproblem.1 38 samt ettcentrumför dokumentärfilmochen ñlmvårdscentral.41

Milj ödepa rtementet Invandraresomföretagare.49 Konvergensochförändring.Samordning lagstift- Slutförvaring kämavfall.Kommunernaochav

av ningenför medie-ochtelesektorema.55 platsvalsprocessen.45 Brandkatastrofeni Göteborg. Skyddsjaktpåvarg.50

KÄRNAVFALL metod plats milj DrabbadeMedierMyndigheter.68 - - - Bibeln-textema. KASAMsyttrandeöverSKBsFUD-program98. 67

Gamla Rättplatsförvindkrañen.Del 1ochDel 75

testamentet Volym l

. Grönanyckeltal- följ denekologiskaomställningen.

GamlatestamentetII. Volym

Tillägg till Gamla Deapokryfaeller 127

testamentet.

deuterokanoniskaskriñema.Volym Milj öbalksutbildningen dokumentation,utvärdering

-

Nyatestamentet.Volym 4. 100 ochförslag.142 Mötesplatsför designochkonsthantverk.123 sammanhållenrovdj +Bilagor.146

Näringsdepartementet Effektivavärme-ochmilj ölösningar.5 Utvecklingavmänskligaresurseri arbetslivet. Förslagtill inriktningavnyamål3 inomEG:sstrukturfonder.23 EG:sstrukturstöd.Nyorganisationför degeografiskt avgränsadestrukturfondsprogrammen.24 Delta Utredningenomdeltidsarbete,tillfälliga jobb

och arbetslöshetsersättningen.27 Nyluñfartslag.42 Öppenelmarknad.44 LäraavEstonia.Denandradelrapportenoch slutredovisning.48 Rikstrafiken Ennymyndighet.5 7

- Kundvänligaretaxi.60 Individenocharbetslivet.Perspektiv detsamtida arbetslivetkringsekelskiftet2000.69 Bredbandför tillväxt i helalandet.Närings-,regionalochvältärdspolitiskaaspekterpåIT-infrastrukturen. 85 PC:n död-länge levePC:när Nyamöjligheterför Sverige.Enrapportfrånhearingen"Eñer PC:n" anordnad IT-kommissionenav juni l 999.86 Vagnbolagförjämvâgen.87 Enöversynavjämställdhetslagen.91 Småskaligelproduktionsamtmätningochdebitering avelförbrukning.95

I a

i 4

å

.i 4 .i l

O

i Q. u .. f k . V m, y 3 x