Slutbetänkande. D. 1,

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

S T A T E N S O F F E N T L I G A U T R E D N I N G A R 1945:63 SOCIALDEPARTEMENTET

SLUTBETÄNKANDE AVGIVET AV

BOSTADSSOCIALA UTREDNINGEN DEL I ALLMÄNNA RIKTLINJER FÖR DEN FRAMTIDA ROSTADSPOLITIKEN FÖRSLAG TILL LÅNE- OCH RIDRAGSFORMER

S T O C K H O L M 1 9

Statens offentliga utredningar 1945 Kronologisk 1. Betänkande med förslag till utlänningslag och lag angående omhändertagande av utlänning i anstalt eller förläggning. Norstedt. 169 s . J u . 2. Betänkande med förslag till organisation av en luftfartsstyrelse m. m. Norstedt. 68 s. K. 3. Betänkande rörande särskilda åi gärder vid återförandet till civil verksamhet av till beredskapstjänstgöring inkallad personal. Hseggström 74 s. F ö . 4. Betänkande angående den husliga utbildningen. Beckman. 167 8. S. 5. Betänkande med utredning och förslag angående yrkesutbildning av sjöfolk av manskapsgrad samt åtgärder till höjande av sjöfolkets allmänna och medborgerliga bildning Idun. 370 s. E . 6. Utredning rörande den tekniskt-vetenskapliga forskningens ordnande. 7. Förslag till åtgärder för livsmedelsforskningens ordnande. Hseggström. 150 s. H. " v. Betänkande rörande Sveriges smalspåriga järnvägar. Del 1. Allmänna synpunkter. Idun. 109 s. K. 8. Betänkande rörande Sveriges smalspåriga järnvägar. Del 2. Bl^kingenätets järnvägar. Idun. 124 s. 1 pl. K. 9. Promemoria med förslag till arrendebestämmelser för kommunal jord Marcus. 56 s. J o . 10. Betänkande och förslag rörande effektivisering av skyddshemselevernas eftervård m. m. Marcus. 158 s. S. 11. Utredningar angående ekonomisk efterkrigsplanering 8. Framställningar och utlåtanden frän kommissioneu för ekonomisk efterkrigsplanering. 2. Betänkande med förslag till vissa åtgärder i syfte att under depression stimulera avsättningen av varaktiga konsumtionsvaror m. m. Marcus. 153 s. F l . 12. Investeringsutredningens betänkande med förslag till investeringsreserv för budgetåret 1945/46 av statliga, kommunala och statsunderstödda anläggningsarbeten. Marcus, viij, 350 s. F i . 13. Bilagor till investeringsutredningens betänkande med förslag till investeringsreserv för budgetåret 1945/46 av statliga, kommunala och statsunderstödda anläggningsarbeten. Marcus. 88 s. F i . 14. Socialpolitikens ekonomiska verkningar. Frågeställningar och riktlinjer. Av C. Welinder. Beckman. 113 s. S. 15. Stadsplaneutredningen L942. 3. Förslag till byggnadslag m. m. V. Petterson. 660 s. J u . 16. Betänkande med förslag till nyorganisation av kyrkomuBikerbefattningarnam.m. Dell. Hseggström. 210s.E. 17. Statsmakterna och folkhushållningen under den till följd av stormaktskriget 1939 inträdda krisen. Del 5. Tiden juli 1943—juni 1944. Idun. 484 s. F o . 18. Normalbrandordning för städer, köpingar och municipalsamhällen. Norstedt. 21 s. K. 19. Normalbrandordning för landskommuner. Alternativ 1. För kommuner med bygdebrandförsvaret och skogsbrandförsvaret samordnade. Norstedt. 21 s. K. 20. Normalbrandordning för landskommuner. Alternativ 2. För kommuner, i vilka skogsbrandförsvaret ordnats för sig. Norstedt. 22 s. K. 21. Betänkande och förslag rörande upplysningsverksamhet om och inom försvaret. Katalog- o. Tidskriftstryck. 142 s. F ö . 22. Ungdomen och nöjeslivet. Ungdomsvårdskommitténs betänkande del 3. Hseggström. 372 8. J u . 23. Socialvårdskommitténs betänkande. 10. Statistisk undersökning angående folkpensionärernas bostadsförhållanden m. m. Beckman. 108 s. S. 24. Betänkande angående grundpenningväsendet. Marcus. 64 s. H . 25. Betänkande och förslag angående statsbidrag till byggnader för folkskoleväsendet. Hseggström. 88 s. E . 26. Kommitténs för partiellt arbetsföra betänkanden. Bilaga nr 1. Riktlinjer för skapande av socialväsendets forskningsorganisation. Av Hj. Cederström. Idun. xx, 296 s. 4 pl. S. 27. 1944 års uppbördsberednings betänkande med förslag till omläggning av uppbördsförfarandet. Marcus. 589 s. Fi. 28. Straffrättskommitténs betänkande med förslag till ändringar av strafflagen för krigsmakten i vad den berör brott mot staten och allmänheten. Norstedt. 85 s. J u .

förteckning 29. Straffrättskommitténs betänkande med förslag till ändrad lagstiftning om ämbetsbrott av präst. Norstedt. 26 s. J u . 30. Utredningar angående ekonomisk efterkrigsplanering. 9. Framställningar och utlåtanden från kommissionen för ekonomisk efterkrigsplanering. 3. Betänkande angående den svenska handelspolitiken efter kriget m. m. Marcus. 124 s. F i . 31. Utredningar angående ekonomisk efterkrigsplauering. 10. Sysselsättningsundersökningar. Marcus. 224 s. F i . 32. Betänkande angående dyrortsgrupperingen. Hseggström. 400 s. FI. 83. Betänkande angående yrkesutbildningen i Norrland. Sv. Tryckeri AB. 301 s. J o . 34. Betänkande med förslag angående kommissionärsväsendet vid statens förvaltningsmyndigheter m. m. V. Petterson. 160 s. S. 35. 1944 år3 skattesakkunniga. 1. Betänkande med förslag angående vissa spörsmål på den allmänna kommunalbeskattningens område. V. Petterson. 231 s. F i . 36. Utredningar angående ekonomisk efterkrigsplanering. 11. Framställningar och utlåtanden från kommissionen för ekonomisk efterkrigsplanering. 4. Betänkande angående vissa arbetsmarknadsfrågor m.m. Marcus. 9 1 s . F i . 37. Betänkande angående revision av kommunala fondbildningslagen m. m. Hseggström. 80 s. F i . 38. Kommunindelningskommittén. 2. Betänkande med förslag till riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner. Hseggström. 342 s. S. 39. Kommunindelningskommittén. 3. Bilagor till kommunindelningskommitténs betänkande med förslag till riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner. Hseggström. 124 s. S. 40. Utredning rörande den tekniskt-vetenskapliga forskningens ordnande. 8. Slutbetänkande med utredning om silikatkemisk forskning och läderforskning m. m. Hseggström. 94 s. H . 41. 1941 års reumatikervårdssakkunnigas betänkande. Del 8. Utredning om reumatikervårdens utbyggande och vidtagande i övrigt av åtgärder för de reumatiska sjukdomarnas bekämpande. Idun. 194 B. S. 42. Utredningar angående ekonomisk efterkrigsplanering. 12. Framställningar och utlåtanden från kommissionen för ekonomisk efterkrigsplanering. 5. Betänkande angående övervakning av konkurrensbegränsande företeelser inom näringslivet. Marcus. 176 s. F i . 43. 1940 års skolutrednings betänkanden och utredningar. Bilaga 6. Skolungdomens vägledning till utbildning och yrke. Av E. Neymark. Idun. 277 s. E . 44. 1940 års skolutrednings betänkanden och utredningar. Bilaga 4. Lärjungurvalet till studielinjer med den nuvarande realskolans mål. Av E. Dahr. Idun. 123 8. E . 45. 1940 års skolutrednings betänkanden och utredningar. 5. Skolans betygssättning. Idun. 89 s. E . 46. Socialvårdskommitténa betänkande. 11. Utredning och förslag angående revision av lagen om folkpensionering. V. Petterson. 812 8. S. 47. Betänkande om skolmåltiderna. Beckman. 322s.,lbil. S. 48. Naturvetenskapliga forskningskommittén. 1. Den naturvetenskapliga forskningens behov av personal, anslag och lokaler. Förslag om inrättande av ett naturvetenskapligt forskningsråd. Beckman. 248 s. E . 49. Betänkande med förslag till förordning om vissa investeringsfonder m. m. Marcus. 129 s. F i . 60. Betänkande om förlossningsvården. Beckman. 186 s. S. 61. Betänkande om akademikernas amorteringsproblem. Beckman. 67 s. S. 62. Betänkande med förslag angående reglering av ,den territoriella församlingsindelningen! Göteborg.Ela~' '~ Göteborg. 107 s., 2 kartor. E . 63. Statistiska undersökningar kring befolkningsfrågan. Beckman. 419 s. S. (Forts, å omslagets 3:6 sida)

STATENS

OFFENTLIGA

UTREDNINGAR

1945:63

SOCIALDEPARTEMENTET

SLUTBETÄNKANDE AVGIVET AV

BOSTADSSOCIALA UTREDNINGEN DEL I ALLMÄNNA RIKTLINJER FÖR DEN FRAMTIDA BOSTADSPOLITIKEN FÖRSLAG TILL LÅNE- OCH BIDRAGSFORMER

STOCKHOLM 1946 IVAR

HJEGGSTRÖMS

BOKTRYCKERI

450C08

A. B.

Till Herr Statsrådet

och Chefen för

Kungl.

Socialdepartementet.

Genom beslut den 6 oktober 1933 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen for" socialdepartementet att tillkalla högst fem sakkunniga för att inom departementet biträda med utredning rörande omfattningen och beskaffenheten av städers och stadssamhällens slumbostadsbestånd ävensom rörande åtgärder ägnade att undanröja missförhållanden i sådant hänseende. Med stöd härav har chefen för socialdepartementet såsom sakkunniga tillkallat byråchefen Bertil Nyström (ordförande), byggmästaren Olle Engkvist, professorn, numera statsrådet Gunnar Myrdal, arkitekten Sven Wallander, arkitekten Uno Ährén samt f. stadsarkitekten Sigurd Westholm. Till sekreterare åt de sakkunniga, vilka antogo namnet bostadssociala utredningen, utsågs docenten, byråchefen Alf Johansson. På därom gjord framställning har chefen för socialdepartementet den 9 november 1945 entledigat statsrådet G. Myrdal från honom meddelat uppdrag att vara ledamot av bostadssociala utredningen. Såsom juridisk expert har sedan 1939 medverkat hovrättsassessorn E. W. Z. Göransson. Som biträdande sekreterare har sedan maj 1944 tjänstgjort aktuarien Per Holm. Enligt givna direktiv skulle den åt de sakkunniga uppdragna utredningen ske i tvenne etapper, den första avseende jämförelsevis omedelbara åtgärder och den andra avseende en planmässig bostadspolitik på längre sikt. I enlighet härmed ha de sakkunniga utarbetat och avlämnat ett flertal betänkanden berörande olika, aktuella bostadspolitiska problem. I februari 1934 avgavs P. M. angående vissa omedelbara åtgärder för förbättring av slumbostadsbeståndet i städer och stadsliknande samhällen m. m. I januari 1935 framlade de sakkunniga betänkande med förslag rörande lån och årliga bidrag av statsmedel för främjande av bostadsförsörjningen för mindre bemedlade, barnrika familjer (stat. off. utr. 1935: 2). Detta betänkande följdes i september samma år av ett betänkande med förslag rörande änd-

ringar i vissa delar av hälsovårdsstadgan samt anordnande av förbättrad bostadsinspektion i städer och stadsliknande samhällen m. m. jämte därtill hörande utredningar (stat. off. utr. 1935: 49). Härefter utarbetade utredningen i samråd med statens egnahemsstyrelse ett betänkande med förslag rörande lån och bidrag av statsmedel till främjande av bostadsförsörjningen för mindre bemedlade, barnrika familjer i egnahem m. m. (stat. off. utr. 1937:43). I november 1938 framlade utredningen ett förslag om åtgärder till förbättring av lantarbetarbostäder efter andra grunder än de dittillsvarande (tryckt som bilaga till proposition nr 188 till 1939 års riksdag). Samtliga dessa betänkanden och däri ingående särskilda utredningar ha varit led i de sakkunnigas arbete att successivt föreslå åtgärder avseende att undanröja rådande bostadssociala missförhållanden. Under år 1939 inriktade utredningen sitt arbete på ett principbetänkande syftande till ett program för en på längre sikt inriktad planmässig bostadspolitik, i vilket saneringsproblemet skulle särskilt beaktas. Utredningens arbete på ett slutbetänkande av nämnda innehåll avbröts genom det andra världskrigets utbrott. Inför de utsikter för bostadsmarknadsutvecklingen, som härvid uppkommo, utarbetade utredningen på särskilt uppdrag en Promemoria rörande bostadsbyggnadsverksamheten och bostadsförsörjningen (stat. off. utr. 1939: 50), vari de första förslagen till krismotverkande åtgärder framlades. Det fortsatta utarbetandet av riktlinjerna för bostadspolitiken under krigsåren lades på andra utredningsorgan; såväl enskilda ledamöter i bostadssociala utredningen som utredningens huvudsekreterare ha emellertid på olika sätt varit knutna till nämnda utredningsarbete, som bland annat resulterade i: utredning angående byggnadskostnaderna (stat. off. utr. 1941:4), promemoria rörande bostadsförsörjningen (stat. off. utr. 1942:3) samt betänkande angående bostadsproduktionens förutsättningar efter ett vapenstillestånd (stat. off. utr. 1944:7). När i och med det utrikespolitiska lägets förändring efterkrigstidens problem kunde överblickas, återupptog kommittén sitt avbrutna arbete på ett slutbetänkande. Bostadssociala utredningen får härmed vördsamt överlämna första delen av sitt slutbetänkande: Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspolitiken. Förslag till låne- och bidragsformer. Vid utarbetande av slutbetänkandet har utredningen utnyttjat statistiskt material, sammanställt inom statens byggnadslånebyrå samt erfarenheter rörande byggnadskostnader, hyresförhållanden, förvaltningskostnader och andra fastighetsekonomiska spörsmål, vilka under senare år samlats inom byrån. I de frågor, som beröra landsbygdens bostadsförhållanden, har utredningen haft överläggningar med kungl. egnahemsstyrelsen.

5 Aktuarien hos statens byggnadslånebyrå Just Gustavsson har upprättat de översikter av bostadslagstiftningen i England och Förenta staterna som ingå i betänkandets andra avdelning. Bostadssociala utredningen har under färdigställande slutbetänkandets andra del, som kommer att innehålla dels förslag till en intensifierad och effektiviserad sanering av det undermåliga bostadsbeståndet i städer och stadssamhällen, dels förslag rörande med den centrala, och lokala bostadspolitiken sammanhängande organisationsfrågor. Stockholm den 28 december 1945. BERTIL NYSTRÖM OLLE ENGKVIST

SVEN WALLANDER

SIGURD WESTHOLM

UNO ÄHRÉN /Alf

Johansson.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sid. Avd. I. Huvuddragen Kap.

1.

Kap. Kap.

av bostadspolitikens

utveckling

i

Sverige.

Bostadsförhållanden och bostadspolitik före första världskriget

2.

Bostadskrisen 1917—1923

3.

Mellankrigstidens bostadsmarknad och bostadspolitik. Perioden före 1933

43 Kap.

4-

Mellankrigstidens bostadsmarknad och bostadspolitik. Perioden 1933—1939 (1944) 71 A. Bostadspolitiken i 1933 års krisprogram sid. 71. — B. 1935 års program för trångboddhetens bekämpande sid. 79. — C. Bostadsförbättringsverksamhetens första utvecklingsskede sid. 93. — D. Lantarbetarbostadsfrågan sid. 97. — E. Egnahem för barnrika familjer sid. 103. — F . Splittringen av låne- och bidragsformer på landsbygden sid. 110. — G. Den allmänna bostadsförbättringsverksamhetens fortsatta utveckling sid. 115. — H. Pensionärsbostadsfrågan sid. 125. I. De bostadssociala stödformenia under kriget sid. 132. — J. Bostadsreformpolitikens resultat. Landsbygden sid. 135. — K. Bostadsreformpolitikens resultat. Städerna sid. 148.

Kap.

5.

Bostadsmarknadskris och krispolitik 1940—1945

173 A. Bostadsbyggnadskrisen 1939/4-0. 1940 års program sid. 173. — B. 1941 års program sid. 184. — C. 1942 års program sid. 194. — D. Krispolitikens resultat sid. 201. Kap.

6.

Översikt av hyresutvecklingen

Avd.

II. Bostadspolitik

i vissa

främmande

länder.

Kap.

7.

Den engelska bostadslagen av år 1935

230 Kap.

8.

Förenta staternas bostadslag av år 1937

251 Avd. III. Nuvarande förutsättningarna Kap.

bostadsförhållanden.

De demografiska

för bostadsmarknadens

fortsatta

och

ekonomiska

utveckling.

9. Bostäder och bostadsförhållanden år 1939 A. T ä t o r t e r n a . Bostadsproduktionen åren 1933—39 sid. 265. — Antal bostadslägenheter fördelade efter storlek sid. 269. — Bostadsbsståndets åldersfördelning sid. 272. — Bostädernas beskaffenhet och utrustning sid. 273. — Bostadshushållens storlek och sammansättning sid. 280. — Bostadsutrymme sid. 283. — Stockholm sid. 287. B. D e n e g e n t l i g a l a n d s b y g d e n . Bostädernas storlek sid. 289. — Bostädernas beskaffenhet sid. 291. — Hushållsstorlek och boendetäthet sid. 293. — Uppskattning av lägenhetsbeståndet i tätorterna och på egentliga landsbygden sid. 295.

7 Sid. 297

Kap. 10. Befolkningsutveckling och bostadsbehov åren 1940—60 A. Allmänna synpunkter sid. 297. — B. Använd metodik vid framskrivning av folkmängd, hushålls- och bostadsbestånd sid. 298. — C. Folkmängden i tätorterna åren 1940—60 sid. 300. — D. Hushåll och hushållstillväxt i tätorterna åren 1940— 1960 sid. 308. — E. Bostadsbeståndets storlek och sammansättning i tätorterna år 1960 sid. 317. — F. Erforderlig sanering av bostadslägenheter i tätorterna åren 1946—60 sid. 319. — G. Bostadsproduktionen i tätorterna åren 1946—60. Sammanfattning sid. 322. — H. Befolkningsutveckling och bostadsbehov på den egentliga landsbygden åren 1940—1960 sid. 324.

Kap. 11. Bostadskostnader och de bostadssökandes betalningsförmåga

328 A. Förändringar i hyresmarknadens struktur sid. 328. — B. Förändringar i bostadskostnaderna för de enskilda hushållen vid höjd bostadsstandard sid. 332. — C. Inkomster och hyresbetalningsförmåga sid. 340.

Avd. IV. Allmänna riktlinjer av statsmedel

för bostadspolitiken. Lån och för bostadsändamål.

bidrag

Kap. 12. Bostadspolitikens målsättning

348 A. Allmänna synpunkter sid. 348. — B. Bostadsproduktionens storlek. Stadssamhällena sid. 351. — C. Bostadsproduktionens storlek. Landsbygden sid. 3S4. — D. Standardfrågor sid. 394.

Kap. 13. Bostadskostnader och inkomster. Subventionsbehovet

408 A. Allmänna synpunkter sid. 408. — B. Hyresproblemet sid. 409. — C. De interlokala skillnaderna i bostadskostnad. Dyrortsfrågan sid. 445. — D. Kostnaderna för enfamiljshus sid. 457. — E. Principiella synpunkter på bostadssubvention. Subventionsbehovet sid. 468.

Kap. lk. Bostadsbyggandets finansiering. Ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Företagsformer. Former för lån och bidrag 498 A. Offentlig eller enskild finansiering av bostadsbyggandet sid. 498. — B. Ansvarsfördelning mellan stat och kommuner sid. 505. — C. Företag för byggande och förvaltning av bostäder med offentligt stöd sid. 525. — D. Villkor för lån sid. 538. — E. Villkor för bidrag sid. 561.

Kap. 15. Sammanfattning och kostnadsberäkning

571 Bilaga. Uno Åhrén: Ett planmässigt samhällsbyggande

REGISTER

TILL

580 TABELLER

Tabellnr. 1. Löner och hyror åren 1912—45 226 2. Under åren 1933—39 i städer och stadsliknande samhällen (gemensamma orter) tillkomna bostadslägenheter fördelade på olika lägenhetskategorier 266 3. Antalet åren 1934—39 tillkomna bostadslägenheter inom olika landsdelar och ortsgrupper fördelade efter storlek. Promille 268 4. Antalet egentliga bostadslägenheter i samtliga tätorter år 1939 fördelade efter storlek 270

8 Tabellnr. Sid. 5. Antalet egentliga bostadslägenheter i tätorterna år 1939 fördelade på olika ortsgrupper efter husets byggnadsår. Absoluta och relativa tal (1 000-tal) 271 6. Antalet hus och bostadslägenheter i samtliga tätorter (exklusive Stockholm) år 1939, fördelade efter byggnadsår 274 7. Antalet lägenheter fördelade på grupper efter husets ålder och storlek. Samtliga tätorter exklusive Stockholm år 1939. Promille 275 8. Förekomsten av vatten och avlopp inom olika lägenhetstyper. Representativorterna år 1939. Promille 275 9. Antalet lägenheter utrustade med vattenklosett m. m. inom olika lägenhetstyper. Representativorterna år 1939. Promille 276 10. Förekomsten av centralvärme och badrum. Samtliga tätorter (exklusive Stockholm) år 1939. Promille 277 11. Antalet bristfälliga lägenheter fördelade med hänsyn till redovisad brist. Samtliga tätorter (exklusive Stockholm) år 1939. Absoluta tal 279 12. Antalet »bristlägenheter» fördelade efter lägenhetskategorier och husets storlek. Samtliga tätorter (exklusive Stockholm) år 1939 280 13. Antalet hushåll av olika storlek i tätorterna år 1939 och Stockholm år 1942 . . . . 280 14. Antalet hushåll fördelade efter antalet barn under 15 år och antalet vuxna hushållsmedlemmar i samtliga tätorter (exklusive Stockholm) år 1939 281 15. Antalet hushåll av olika storlek fördelade med hänsyn till bostadens storlek. Tätorterna (exklusive Stockholm) år 1939 282 16. Frekvensen av »trångbodda» hushåll inom olika hushållstyper. Tätorterna (exklusive Stockholm) år 1939 285 17. Antalet överbefolkade lägenheter av olika kategorier. Tätorterna (exklusive Stockholm) år 1939 285 18. Trångboddheten bland familjer med minderåriga barn i tätorterna (exklusive Stockholm) år 1939 286 19. Antalet överbefolkade lägenheter i Stockholm år 1942 288 20. Antalet lägenheter av olika storlek i 100 landskommuner 1935/36. Promille 290 21. Antalet lägenheter om högst 2 rum och kök bland olika ägarkategorier. 100 landskommuner 1935/36. Promille 291 22. Antalet bristfälliga lägenheter enligt olika kriterier. 100 landskommuner 1935/36. Promille 292 23. Tillgång till vatten och avlopp i bostadslägenheter på landsbygden. 100 landskommuner 1935/36. Promille 292 24. Antalet hushåll fördelade efter storlek. 100 landskommuner 1935/36. Promille . . 293 25. Frekvensen av trångbodda hushåll inom olika hushållstyper. 100 landskommuner 1935/36 294 26. Frekvensen av överbefolkade lägenheter inom olika lägenhetskategorier. 100 landskommuner 1935/36 294 27. Frekvensen trångbodda hushåll, bland hushåll med olika antal barn under 15 år. 100 landskommuner 1935/36. Promille 295 28. Beräknad flyttningsförlust från den egentliga landsbygden och flyttningsvinst till tätorterna, antal personer åren 1901—10 302

9 Tabellnr. Sid. 29. Beräknat inflyttningsöverskott från den egentliga landsbygden till rikets tätorter åren 1941—60. Personer i 1 000-tal 303 30. Faktisk folkmängd i tätorterna år 1940 och beräknad folkmängd åren 1945, 1950, 1955 och 1960 304 31. Folkmängden över 20 år, fördelad efter kön och ålder, i rikets tätorter åren 1940—60. Omflyttningsalternativ 0, I och II. Absoluta och relativa tal. (Personer i 100-tal.) 306—307 32. Hushållsfrekvenstal för tätorterna vid slutet av år 1940. (Antalet lägenhetsinnehavare i procent av motsvarande grupp av folkmängden.) 308 33. Beräknat antal hushåll och beräknad hushållstillväxt i rikets tätorter åren 1940— 60. (Hushåll i 100-tal.) 310 34. Hushållen i rikets tätorter åren 1940—60 fördelade efter lägenbetsinnehavarens ålder och civilstånd. Omflyttningsalternativ 0, I och II. 1940 års hushållsfrekvens. (Hushåll i 100-tal.) 313 35. Ökning eller minskning per femårsperiod av hushåll fördelade efter lägenhetsinnehavarens civilstånd. Omflyttningsalternativ I och II. 1940 års hushållsfrekvens. (Hushåll i 100-tal.) 314 36. Beräknat antal hushåll åren 1940, 1945 och 1960 fördelade efter antalet hushållsmedlemmar. Tätorterna 317 37. Beräknat antal lägenheter i tätorterna åren 1940, 1945 och 1960, samt erforderligt nettotillskott av lägenheter åren 1946—60 under olika förutsättningar . .. 318—319 38. Erforderlig sanering av lägenheter av olika storlek i rikets tätorter under perioden 1946—60, vid en utrymmesstandard år 1960 motsvarande högst 2 boende per boningsrum, om 50 procent av saneringen antages utgöras av 1-rumslägenheter 320 39. Beräknat lägenhetsbestånd vid slutet av år 1945, beräknat lägenhetsbehov vid slutet av år 1960 samt beräknad bruttoproduktion under perioden 1946—60 under olika antaganden; fördelning efter lägenhetsstorlek; samtliga tätorter 323 40. Folkmängden på egentliga landsbygden åren 1940—60 enligt olika omflyttningsalternativ 325 41. Beräknat antal män i åldern 20—30 år och 20—65 år på egentliga landsbygden åren 1940—60 326 4:2. Beräknat antal hushåll och hushållstillskott på egentliga landsbygden åren 1940— 60. Hushåll i 100-tal 327 4;3. Antalet lägenheter om 1—3 rum och kök, i orter med över 10 000 invånare (exklusive Stockholm) fördelade efter hyrans storlek. År 1939 329 4-4. Antalet hyreslägenheter år 1939 och beräknat antal år 1960 fördelade efter årshyra. Orter med över 10 000 invånare (exklusive Stockholm) 332 4115. Hyresökning vid höjd bostadsstandard (respektive sänkning av hyresnivån för att bostadskostnaden skall vara oförändrad vid höjd bostadsstandard). Medeltal för samtliga orter med över 10 000 invånare (exklusive Stockholm) år 1939 . . . . 334 4-6. Antalet orter med över 10 000 invånare fördelade efter den genomsnittliga hyresökningen vid flyttning från lägenhet om 1 rum och kök till lägenhet om 2 rum och kök under olika förutsättningar 335

10 Tabellnr.

Sid.

47. Antalet orter med över 10 000 invånare fördelade efter den genomsnittliga hyresökningen vid flyttning från en lägenhet om 2 rum och kök till en lägenhet om 3 rum och kök under olika förutsättningar 336 48. Antalet orter med över 10 000 invånare fördelade efter den genomsnittliga hyresökningen vid flyttning mellan lägenheter av samma storlek men med olika utrustning 337 49. Familjehushållens inkomster på vissa orter 343 50. Relativ fördelning av familjehushållen i Västerås efter mannens och hustruns sammanlagda inkomst under år 1943 344, 51. Det relativa antalet familjer i Västerås med tillräcklig hyresbetalningsförmåga för en nybyggd lägenhet av erforderlig storlek (standardant. 1), vid olika antaganden rörande hyresnivå, inkomster och hyresprocent S46 52. Beräknade inkomster, levnadskostnader och hyror inom vissa orter och ortsgrupper. (Hyror exklusive värme.) 451

REGISTER

TILL

DIAGRAM

Diagramnr. 1. Bostadsbyggande, hushållsbildning och inflyttning åren 1935—1945 202 2. Bostadsproduktionen (antal inflyttningsfärdiga lägenheter) i rikets tätorter åren 1939—1945 samt beräknat antal lägenheter i företag, som finansierats med statliga lån och bidrag 205 3. Industriarbetarlön, levnadskostnader och hyror åren 1913—1945 224 4. Industriarbetarlön i ortsgrupperna D—I, samt hyror och hyresprocent för olika lägenhetstyper 225 5. Förhållandet mellan genomsnittlig löneinkomst och »erforderlig inkomst» (för att kunna betala hyran för en modern lägenhet om 2 rum och kök med 20 % av inkomsten) åren 1933, 1939 och 1945 227 6. Faktisk folkmängd i rikets tätorter åren 1935 och 1940 samt beräknad folkmängd åren 1945—1960 305 7. Genomsnittlig årlig hushållstillväxt i rikets tätorter åren 1931—1940, samt beräknad årlig hushållstillväxt åren 1941—1960 312 8. Procentuell ökning respektive minskning av antalet hushåll i rikets tätorter fördelade efter lägenhetsinnehavarens civilstånd och ålder under perioden 1940—1960 315 9. Fördelningen av hyreslägenheterna efter årshyrans storlek, dels den faktiska år 1939, dels den beräknade år 1960. Orter med över 10 000 invånare (exklusive Stockholm). Relativa tal 331 10. Hyresöknång (i kronor) vid flyttning mellan lägenheter av olika storlek och utrustningsstandard. Medeltal för samtliga orter med över 10 000 invånare (exklusive Stockholm). År 1939 11. Årlig bruttoproduktion av lägenheter i tätorterna åren 1946—1960 357 12. Ärlig dirigerad sanering av bostadslägenheter i tätorterna åren 1946—1960 361

Avd. I. Huvuddragen av bostadspolitikens utveckling i Sverige.

Kap. 1. Bostadsförhållanden och bostadspolitik före första världskriget. Nu existerande former för statligt stöd genom lån eller bidrag till anskaffning, förbättring eller innehav av bostad liksom även de administrativa organisationsformerna på bostadspolitikens område ha tillkommit vid olika tidpunkter, under växlande förutsättningar och med delvis olikartade syften. I stort sett representera nuvarande former fyra skikt i den bostadspolitiska utvecklingen, vilka dock givetvis såväl i fråga om tid för tillkomsten som i fråga om utformningen övergå i varandra: 1) den allmänna egnahemsverksamheten på landsbygden och i mindre samhällen, vilken under sin nu 40-åriga historia genomgått åtskilliga omvandlingar, delvis under inverkan av senare införda stödformer; 2) organiserandet under statlig medverkan eller i direkt statlig regi av låneverksamhet för finansiering av bostadsbyggande i städer och stadsliknande samhällen; 3) 1930talets bostadspolitiska reformer, främst bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden, stödet åt barnrika familjers bostadsförsörjning och statsbidragen till pensionärshem; samt 4) åtgärderna till motverkande av bostadsbyggnadskrisen och bostadsbristen efter 1939. — Av dessa komma här och i det följande egnahems verksamheten på landsbygden i betraktande endast till den del, den avsett bostadsanskaffning, och kreditorganisationsåtgärderna endast med avseende på den direkta statliga medverkan. Syftet med här närmast följande framställning är att teckna en bakgrund till det nuvarande läget och de förslag till riktlinjer för den framtida bostadspolitiken, som utredningen i fortsättningen framlägger. Det har därvid synts önskvärt att betrakta den bostadspolitiska utvecklingen i dess samband med bostadsmarknadens samt de allmänna ekonomiska förhållandenas förändringar. — Den periodindelning, som i följande översikt tillämpas, är vald med hänsyn till vissa, för utvecklingen mera avgörande händelser, såsom upphävandet av hyresregleringen år 1923, krisprogrammet år 1933 och bostadsmarknadskrisen åren 1939/40. Det är dock

12 klart, att samtliga led i den bostadspolitiska utvecklingen icke låta sig naturligt inordnas under ett dylikt schema; i framställningen har därför den kronologiska periodindelningen icke i alla avseenden strängt tillämpats. Med undantag för egnahemslåneverksamheten på landsbygden voro före 1914 positiva åtgärder från statens sida till förbättrad bostadsförsörjning av relativt ringa omfattning i Sverige. Fram till tiden för första världskriget var icke endast i vårt land utan även, med få undantag, i övriga länder tanken på offentligt ekonomiskt stöd till förbättring av bostadsförhållandena i stort sett främmande för den förhärskande uppfattningen av statens ekonomiska och socialpolitiska uppgifter. Den akuta bostadsnöd, som periodiskt uppträdde i industrialiseringens och stadsexpansionens spår, betraktades och behandlades som en fattigvårdsfråga och sålunda i princip som en kommunal angelägenhet, där inte enskild filantropisk verksamhet eller arbetsgivares omsorger räckte till. De praktiska åtgärder, som kommo i fråga, voro i huvudsak av ren nödhjälpskaraktär: provisorisk inkvartering av husvilla och uppförande av nödbostäder under fattigvårdsmyndigheternas ledning. En ej ringa betydelse hade byggandet av tjänstebostäder för statens och kommunernas befattningshavare. Landsbygdens bostadsfråga var av annan karaktär än de växande städernas, intimt förbunden med eller, rättare, en sida av problemet att åt den obemedlade eller mindre bemedlade landsbygdsbefolkningen bereda möjligheter till försörjning och självständig existens, som kunde erbjuda alternativ till industriens och framför allt emigrationens. När »egnahemsfrågan» på landsbygden aktualiserades under 1890-talet, kan den med viss rätt ses som en fortsättning av det sociala problem, som stått i centrum för den socialpolitiska diskussionen sedan ett sekel och särskilt sedan 1830-talet och som hänförde sig till den starka tillväxten av de halvproletära, jordlösa eller jordfattiga befolkningsgrupperna på landsbygden, backstugusittare och andra, samt till den successivt skeende omläggningen av lanthushållningens produktionsstruktur och arbetssystem. Denna fråga hade genom emigrationen och industrialiseringen under 1800-talets senare decennier kommit i ett radikalt förändrat läge, varigenom också jordbrukets arbetskraftsförsörjningsproblem rönt en djupgående påverkan. När egnahemsfrågan i en senare tids mening togs upp, betraktades den till en början nästan helt som en fråga om att underlätta för arbetare på landsbygden att förvärva egna hem — såtillvida var dess ursprungliga karaktär liknande det senaste decenniets arbetarsmåbruksfråga. Egnahemskommittén av år 1899 skilde visserligen redan på bostadslägenheter och jordbrukslägenheter. Vid de förra borde jord finnas endast till små odlingsland; vid de senare skulle visserligen jordbruk i egentlig mening kunna bedrivas och avsevärt bidraga till lägenhetsinnehavarens försörjning, men det underströks, att »ingen

jordbrukslägenhet borde vara så stor att en arbetare därå hade full sysselsättning och således genom dess förvärvande upphörde att vara arbetare i egentlig mening och i stället inginge i de egentliga jordegarnas klass». Huvudsynpunkterna voro sålunda, å ena sidan den sociala att förhjälpa arbetare till goda egna hem, å andra sidan den jordpolitiska att för jordbrukets arbetsgivare vinna mera stadga i arbetskraftsförsörjningen och fördelen av en ökad bofast arbetarstam. Vid tiden för frågans framläggande för riksdagen (år 1904) hade en annan synpunkt emellertid gjort sig starkare gällande: den inre kolonisationen. I propositionen i ämnet uttalades, att man måste gå ett steg längre än av kommittén förordats och söka befordra jämväl tillkomsten av sådana smärre självständiga jordbruk, på vilka innehavaren kunde livnära sig och sin familj utan att söka arbete hos andra. Det självständiga och självuppehållande familjejordbruket, icke arbetarsmåbruket blev den statsunderstödda egnahemsrörelsens viktigaste mål. I fråga om den statliga egnahemslåneverksamheten var från dess början, år 1905, de jordsociala och befolkningspolitiska motiven förhärskande. Sedvanliga fastighetskreditsynpunkter voro i förhållande därtill sekundära, om än naturligtvis långt ifrån betydelselösa; innebörden var ju att bereda lånemöjligheter för en viss kategori av lånebehövande på förmånligare villkor än den öppna kreditmarknaden erbjöd, och såtillvida hade verksamheten subventionskaraktär. Subventionsmomenten framträdde främst i de efter dåtida förhållanden mycket höga belåningsgränserna, 83 procent av jordbrukslägenhets och 75 procent av bostadslägenhets värde, samt i räntesatsen, 3.6 procent, vilken utan tillägg för förvaltningskostnader motsvarade dåvarande ränta på statens egen fasta upplåning. Egnahemsverksamhetens karaktär av statlig stödverksamhet markeras även därav, att inga krav på säkerhet av kommun eller låneförmedlande hushållningssällskap ställdes. — Under verksamhetens första tio år, d. v. s. fram till det första världskrigets utbrott, var dess karaktär av jordsocial kolonisationsverksamhet mera utpräglad än senare. Av de nära 16 000 lån, som beviljades under åren 1905—14, voro ungefär två tredjedelar jordbrukslån, en tredjedel bostadslån. Det årliga genomsnittet för antalet lån för bostadsfastigheter var under denna tid endast 500 a 600, för utlånat belopp cirka 1.2 miljoner kronor och för lånebelopp per bostadsfastighet något över 2 000 kronor. Perioden före första världskriget utmärktes dock även i övrigt av ett växande intresse för bostadsfrågan som socialt problem. Erfarenheterna av de sociala konsekvenserna av industrialisering och stadstillväxt, förstärkta av intrycken av diskussionen i de äldre industriländerna, främst Tyskland och England, förde under denna tid fram »den sociala frågan»

14 till politisk aktualitet, de socialpolitiska frågorna om offentliga åtgärder att förhindra eller undanröja destruktiva följder av sociala missförhållanden ställdes, och i detta sammanhang hade bostadsfrågan sin självklara och betydelsefulla plats. Systematiska undersökningar av faktiska bostadsförhållanden på offentligt initiativ hade tidigare kommit till stånd endast i Stockholm samt — i samband med undersökningar över allmänna arbetsförhållanden — för vissa yrkesgrupper, men under årtiondet före första världskrigets utbrott genomfördes i en rad större och medelstora städer undersökningar rörande arbetarbefolkningens bostadsförhållanden. Såsom ett uttryck för bostadsfrågans aktualisering kan vidare antecknas, att statsrådet och chefen för dåvarande civildepartementet efter upprepade förslag inom riksdagen år 1912 tillkallade sakkunniga att verkställa utredning och avgiva förslag med avseende å de mindre bemedlade klassernas bostadsförhållanden (bostadskommissionen). Enligt direktiven skulle kommissionen ägna uppmärksamhet åt en rad frågor: införande i lämplig omfattning av särskild bostadsinspektion, eventuellt inrättande för mindre bemedlades räkning av någon stats- eller kommunalinstitution i bostadsfrågan, ernående av billigare byggnadskostnader genom nya bostadstyper, lindrigare byggnadsbestämmelser och lämpligare upplåtelseformer av mark, inrättande av ordnad bostadsförmedling, bostadskreditens ordnande, föreningsverksamhetens stödjande på ifrågavarande område och slutligen kommunikationsväsendets befrämjande. I samband med dessa utredningar angående den allmänna bostadsfrågan skulle emellertid uppmärksamhet även ägnas åt frågan om egnahemsbildandet för bostadslägenheter. Slutligen skulle kommissionen även, i samråd med kommerskollegium (sedermera socialstyrelsen), verkställa undersökningar för vinnande av tillräcklig kännedom om rådande bostadsförhållanden å olika orter inom landet. Samma år inrättades socialstyrelsen, bland vars instruktionsenliga uppgifter bostadsväsendet framhölls; i dess regi genomfördes i samråd med bostadskommissionen 1912—14 den första allmänna bostadsräkningen. Denna bostadsräkning, som omfattade såväl städer som landsbygd, gav en rikt facetterad bild av det bostadsbestånd, som förefanns under åren omedelbart före första världskrigets utbrott, dess sammansättning med avseende på upplåtelseformer, lägenhetskategorier och, delvis, utrustning, de boendes fördelning efter bostads-, hushålls- och yrkeskategorier, trångboddheten samt — för stadssamhällenas del — förhållandena mellan hyra och inkomst för olika grupper av befolkningen. Bostädernas allmänna kvalitet kunde icke belysas genom de tillämpade undersökningsmetoderna och ej heller utrustningsstandarden på landsbygden. Den bild av trångboddheten, som gavs, var den som måste framträda, när inom ett bostadsbestånd av svensk struktur skall hysas en befolkning

15 och ett familjebestånd, i vilken nativitetsbegränsning och småfamiljesystem ännu icke fått en mera vidsträckt utbredning. Bostadsbeståndets sammansättning med avseende på lägenhetskategorier var i städerna icke väsentligt annorlunda än den ännu rådande. Det procentuella antalet lägenheter om högst 1 rum och kök i städer över 10 000 invånare (utom Stockholm och Göteborg) var 1912—14 52.7 procent; vid senaste allmänna bostadsräkning, år 1939, var motsvarande siffra 48.7 procent. Stockholm och Göteborg hade vid tiden för första världskrigets utbrott siffrorna 47.6 respektive 60.9 procent, vilka fram till senaste bostadsräkningar förändrats till 53.2 respektive 56.1 procent; (den höjda siffran för Stockholm sammanhänger med den starka ökningen av lägenhetstypen rum med kokvrå under senaste årtionde). Den stora olikheten mellan då och nu i fråga om de för trångboddheten i städerna bestämmande förhållandena gällde hushållens storlek och sammansättning. Vid 1912—14 års bostadsräkning utgjorde hushållen med 5 eller flera boende i stadssamhällena ungefär en tredjedel av samtliga bostadshushåll mot ungefär en sjättedel vid senaste bostadsräkning; å andra sidan var det relativa antalet småhushåll med 1 eller 2 medlemmar då endast två tredjedelar av det nuvarande. Förhållandet mellan bostadsbestånd och hushållsstruktur betydde, att i stadssamhällena drygt en tredjedel av befolkningen bodde i överbefolkade lägenheter (enligt definitionen mer än 2 boende per rum eller kök); i samhällen i norra Sverige kunde andelen stiga till över hälften. Med någon förenkling kan detta sägas betyda, att den normala situationen för varje större hushåll var trångboddhet i grav form. Samma sak kan bättre uttryckas på följande sätt: den vid då ännu rådande nativitetsförhållanden normala utvecklingen av familjehushållet dömde familjen till trångboddhet under den period, då familjegruppen var störst, under barnens uppväxttid. Det är ingenting förvånande däri, att i den senare tid, då nativitetsbegränsningen drivits som längst, hänvisningen till den egna uppväxten under torftiga förhållanden i en överbefolkad bostad plägade höra till de vanligaste, spontant uppgivna motiven till barnbegränsning. De värsta missförhållandena förelågo icke i de större städerna, där visserligen fläckvis utpräglad slumbildning uppträdde, utan i de små industriorterna, främst i de norrländska sågverks- och gruvsamhällena men även, om än i lägre grad, i de mellansvenska industriorterna. Det slumelände, som den tidiga industrialismen skapade i Englands och kontinentens storstäder, hade här i landet sin närmaste motsvarighet i bostadsförhållandena i dessa små industrisamhällen, präglade av den svenska industriens lantliga lokalisering, på ytan mera idylliska än de engelska och kontinentala slumbildningarna och ur hygienisk synpunkt väl i och för sig mindre förödande men utmärkta av långt driven överbefolkning. Den för arbetarbefolkningen i städerna sedvanliga 1 rum och kök-standarden underskreds

16 i dessa samhällen i så måtto, att en stor del av arbetarhushållen bodds i enkelrum med spis. I ett urval av tätorter på landsbygden, som undersöktes i 1912—14 års bostadsräkning, utgjorde gruppen enkelrum och enkelkök nära en fjärdedel av hela bostadsbeståndet; i vissa nord- och mellansvenska industriorter steg andelen till bortåt hälften. Lägenheterna till cch med 1 rum och kök utgjorde i samtliga undersökta smärre tätorter nära 80 procent av bostadsbeståndet och siffran kunde i vissa industriorter stiga till 90 procent. Till ytterligare skärpning av trångboddheten verkade, att enligt då rådande demografiska förhållanden barnantalet per familj och genomsnittlig hushållsstorlek var högre på dessa orter än i städerna. Under det att antalet boende i 100 rum (eller kök) i Stockholm var 122, i Göteborg 146 och i samtliga övriga stadssamhällen 132, uppgick det i de smärre tätorterna på landsbygden till 193; i vissa industriorter närmade sig boendetäthetssiffran 300 för hela bostadsbeståndet eller översteg denna gräns för smålägenheterna. I industriorterna i norra Sverige levde nära två tredjedelar av befolkningen i överbefolkade lägenheter (enligt normen: mer än två boende per rum eller kök). Bilden av de norrländska arbetarbostadsförhållandena bör dock, vid jämförelse med förhållandena i övriga delar av landet, modifieras med hänsyn till större genomsnittlig rumsstorlek. De bostadsförhållanden i städer och industriorter vid tiden för första världskrigets utbrott, som belystes av 1912—14 års bostadsräkning, representerade dock i vissa hänseenden en förbättring i förhållande till läget under industrialismens och det moderna stadsväsendets första period, 1800talets tre sista decennier. Årtiondena före första världskriget utmärktes ju av en kraftigt stigande trend hos reallönen. Från tiden för det första industriella genombrottet vid början av 1870-talet fram till 1914 hade industriarbetarnas reallönenivå i stort sett fördubblats. De endast för få städer och vissa yrkesgrupper föreliggande statistiska uppgifterna om bostadsstandarden vid slutet av 1800-talet ge i flertalet fall vid handen högre siffror för boendetätheten än 1912—14 års räkning. Utvecklingstendensen är dock splittrad, och den förbättring, som framträder i siffrorna, är genomsnittligen svag. De största förbättringarna noteras på orter, där byggandet av små egnahem för arbetare och lägre tjänstemän redan före första världskriget fått en mera avsevärd utbredning. Hur som helst kan man även för här ifrågavarande period konstatera det drag av konservatism och trögrörlighet i utvecklingen av bostadsstandarden, som utmärkt även följande decennier, när det gällt lägenhetsstorlek och utrymmesstandard: en även stark och fortskridande höjning av reallöner och allmän levnadsstandard avsätter endast långsamt och svagt resultat i form av ökad bostadsrymlighet. Om bostadsbeståndets struktur i städerna med avseende på lägenheternas storlekskategorier icke vid tiden för första världskrigets utbrott väsent-

17 ligt skilde sig från ännu bestående strukturförhållanden, äro olikheterna med avseende på lägenhetsutrustningen i stadsbostäderna så mycket mera framträdande. I det smålägenhetsbestånd, som stod till buds för den stora massan av befolkningen, saknades centraluppvärmning och bad- eller duschrum praktiskt taget helt och även sådana för det husliga arbetet viktiga utrustningsdetaljer som gasledning och elektriskt ljus hade en visserligen i olika städer starkt växlande men genomgående mycket begränsad utbredning i smålägenheterna. Till och med sådana efter nutida begrepp för en stadsbostad elementära bekvämligheter som vatten och avlopp eller skafferi saknades i en stor del, 40 a 50 procent, av smålägenheterna. Den klyfta mellan moderna och omoderna lägenheter, som kom att utmärka de följande decenniernas bostadsmarknad och som då låg och ännu ligger till grund för ett av hyresmarknadens mest intrikata problem, hade långt mindre räckvidd beträffande det bostadsbestånd, som hade betydelse som socialt problem, om än naturligtvis spridningen i fråga om såväl bostädernas allmänna kvalitet som hyresbelopp var avsevärd. För den egentliga landsbygdens del föreligga i 1912—14 års bostadsräkning tyvärr inga som helst uppgifter om lägenhetsutrustning eller allmän kvalitet; då som senare torde i sistnämnda hänseende den största skillnaden mellan städers och landsbygds förhållanden ha bestått. Däremot innefattade räkningen en undersökning av bostadsbeståndets upplåtelseformer och storlekstyper samt boendeförhållandena i ett hundratal särredovisade kommuner, representerande den egentliga landsbygden, varigenom trångboddheten kunde belysas. Denna undersökning gav det överraskande resultatet att, trots enfamiljshusets förhärskande ställning på landsbygden, fördelningen av bostäderna på olika storlekskategorier icke mycket skilde sig från den i städerna förekommande. Under det att det relativa antalet lägenheter om högst 1 rum och kök i samtliga stadssamhällen (utom Stockholm och Göteborg) utgjorde 52.9 procent, var motsvarande siffra för den egentliga landsbygden 50.3 procent; (endast de nyssberörda små tätorterna hade i detta hänseende en deciderat sämre ställning än den egentliga landsbygden). Då bostadshushållens genomsnittliga storlek var avsevärt större på landsbygden än i städerna, betydde detta förhållande en väsentligt mera utbredd trångboddhet på landsbygden. Mot en allmän boendetäthet i stadssamhällena på 132 invånare i 100 rum eller kök stod på den egentliga landsbygden en boendetäthet på 150 invånare i 100 rum eller kök; i smålägenheterna till och med 1 rum och kök voro siffrorna 187 respektive 211. Det relativa antalet överbefolkade lägenheter (till och med 3 rum och kök; normen: mer än två boende per rum eller kök) var i stadssamhällena 21.2, på egentliga landsbygden 29.7; räknat efter antalet boende i överbefolkade lägenheter voro siffrorna 36.4 respektive 46.8. Vid tiden för första världskrigets utbrott var sålunda trångboddheten — 450668

18 på landsbygden betydligt mera svårartad än i städerna; i detta förhållande har under följande decennier skett en ändring, till vilken det finns anledning att återkomma i fortsättningen. Med hänsyn till den utomordentligt viktiga roll, som hyresutvecklingen kom att spela under den följande perioden, kan det vara skäl att här även något dröja vid hyresförhållandena, sådana de återspeglas i 1912—14 års bostadsräkning. Större intresse har denna fråga givetvis endast i stadssamhällena. Den höga hyresnivån i Sverige och särskilt i Stockholm, jämfört med förhållandena i andra länder, var ofta och starkt påtalad redan före första världskriget. För den mindre bemedlade befolkningen i städerna betraktades — naturligtvis med stort fog — bostadsfrågan först och främst som en hyresfråga. Möjligheten av en mera allmän nivåhöjning för bostädernas utrymme, utrustning och allmänna kvalitet måste te sig avlägsen och som en skäligen opraktisk frågeställning i ett läge, där redan en lägenhet om ett rum och kök med enklaste utrustning betingade en hyra, som hårt pressade den stora massans betalningsförmåga. Det är betecknande, att de filantropiska strävandena på bostadsområdet på den tiden nästan helt inriktades på att åstadkomma lägenheter av minsta typ, till kvaliteten försvarliga men framför allt billiga. De hyresbelopp, som framträda i den allmänna bostadsräkningen 1912— 14 och i till tiden närmast motsvarande bostadsräkningar i Stockholm och Göteborg, måste givetvis bedömas mot bakgrunden av det förhållandet, att det allmänna penningvärdet var högre och att den allmänna inkomstnivån var lägre än för närvarande. Nivån för levnadskostnader vid tiden för första världskrigets början var föga mer än hälften av den som rådde vid slutet av 1930-talet. Penninglönerna för industriarbetare voro något mer än en tredjedel av 1939 års, reallönerna omkring två tredjedelar. Det säger sig självt inte bara att en viss hyra, mätt i absolut belopp, är svårare att bära vid en lägre inkomstnivå, utan också att en viss hyresprocent, d. v. s. hyresbelopp satt i relation till penninginkomsten blir mera tryckande vid lägre realinkomst, eftersom graden av hyrestryck närmast bestämmes av förhållandet mellan den inkomst, som återstår efter hyrans betalande, och kostnaderna för täckandet av de mest elementärt nödvändiga behoven av föda, bränsle och kläder. Medelhyran för samtliga uthyrda lägenheter var vid denna tid 653 kronor i Stockholm, 379 kronor i Göteborg och 251 kronor i samtliga övriga stadssamhällen. Stockholms särställning var sålunda, som nu, starkt markerad, låt vara att differenserna till en del motsvara olikheter i standard. För den för den stora massan av befolkningen vanliga 1 rum och kök-lägenheten var medelhyran i nämnda städer och stadsgrupp 328 kronor, 218 kronor respektive 162 kronor. Som jämförelse kan nämnas, att i 1912—

19 13 års allmänna hushållsundersökning beräknades utgiften för bostad för »normalfamiljen» till 234 kronor. Satt i förhållande till inkomsten, om hänsyn tages endast till lägenhetsinnehavarens inkomst, utgjorde hyran i Stockholm 20.1 procent, i Göteborg 15.5 procent och i övriga stadssamhällen 15.4 procent. (Tages hänsyn även till övriga familjemedlemmars inkomster, sjunker hyresprocenttalet 1 å 2 enheter.) För de mindre bemedlade hushållen, betraktade för sig, gällde högre hyresprocent. För arbetarhushåll var siffran i Stockholm 27.1 procent, i Göteborg och i övriga stadssamhällen 16.7 procent. De i här ifrågavarande hänseende värst utsatta grupperna voro mindre bemedlade självständiga näringsidkare och pensionärer, för vilka i Stockholm hyresprocenttalet steg över 40 procent, i övriga stadssamhällen till omkring 25 procent. — En särställning i avseende på hyran intogo de i bostadsräkningen särredovisade smärre tätorterna på landsbygden, bland vilka bruksorterna utgjorde en framträdande del. Hyresprocenten för arbetarhushåll, boende i arbetsgivares hus, var i dessa orter 6.6 procent, för övriga arbetarhushåll ll.o procent, vilket ådagalägger hurusom lönebostadssystemet verkar till låg hyresnivå även för andra bostäder på orten men också, såsom i det föregående belysts, till låg bostadsstandard. Hyresnivån i de större städerna och speciellt Stockholm framstod som hög även vid jämförelser med förhållandena i andra länder. Det låg nära till hands att sätta detta i samband icke endast med vissa omständigheter, som naturligen betingade relativt höga byggnadskostnader, såsom kostsamma grundläggningsförhållanden, av klimatet nödvändiggjorda anspråk på soliditet och god isolering hos husen o. s. v., utan även med den ordning, som rådde på bostadsbyggnadsmarknaden och varav bostadstillgången och dess växlingar bestämdes. Då det moderna stadsväsendet växte fram här i landet, med början på 1870- och 1880-talen, föllo de större städerna med Stockholm i spetsen offer för Berlin-sjukan, det spekulationsbetonade hyreskasernbyggandet, med dess följder, en livfull och fantasipräglad tomthandel samt konjunktursvängningar, tack vare vilka byggnadsmarknaden sällan saknade spänningens behag. Ur en mycket initierad skildring av förhållandena på den stockholmska bostadsbyggnadsmarknaden 1 under decennierna före första världskriget må följande anföras: »Uppdrivandet av tomtpriserna är — icke den farligaste av tomtjobberiets verkningar. På indirekt väg har det visat sig åstadkomma ännu större skada genom att i vidsträckt omfattning alstra osundhet inom byggnadsindustrin. I alla de storstäder, som tillhöra nu ifrågavarande typ (utmärkt av hyreskaserner), har denna alstring försiggått på alldeles samma sätt. Tomtspekulanten vill i regeln så mycket som möjligt påskynda hemförandet av den eftertraktade vinsten och på samma gång uppbringa denna vinst till högsta möjliga 1

Stockholms Intecknings Garanti Aktiebolag 1869—1919, Stockholm 1919.

storlek. För att uppnå detta mål frestas han att uppsöka sina köpare bland de mera eller mindre ovederhäftiga byggmästare, vilka under tider av ekonomiskt uppsving alltid finnas villiga att även till överdrivet höga pris köpa byggnadstomter, när nämligen säljaren medger att så gott som hela köpeskillingen må få kvarstå mot inteckning. Vid transaktioner av denna art är det jämväl vanligt, att säljaren erbjuder sig att dels hjälpa till med anskaffandet av byggnadslån, dels även försträcka det relativt ringa kontanta belopp, som behöves för att sätta byggnadsarbetet i gång. Vad utöver detta belopp och byggnadskreditivet erfordras anskaffas sedermera dels genom lån av 'förläggare' och dels i form av kredit, som de sinsemellan konkurrerande leverantörerna av materialier och färdiga arbeten under goda tider sällan vägra att lämna, ehuru de naturligtvis därvid öka sina pris i ett mot risken svarande förhållande.» Dylika förhållanden utgjorde — bland andra omständigheter — betingelser för en stark labilitet hos bostadsbyggnadsverksamheten, en pendling mellan hausser och krislägen, vilken på bostadsmarknaden återspeglades i häftiga växlingar i bostadstillgången mellan krisartad bostadsbrist och tillfälligt bostadsöverflöd. Främst gällde detta Stockholm och övriga större städer. Då statistiskt material till belysning av byggnads- och bostadsmarknadernas utveckling under en längre period före första världskriget föreligger endast för Stockholms del, anknyta synpunkterna i det följande i första hand till stockholmska förhållanden. De starka konjunkturväxlingarna medförde i och för sig stora olägenheter för bostadsförsörjningen genom periodiskt uppträdande tillstånd av bostadsknapphet: de industriella högkonjunkturerna på 1870- och 1890-talen utmärktes båda av svårartad bostadsnöd. Under dessa perioder drevs även till följd av knappheten på bostadsmarknaden hyrorna i höjden, oberoende av byggnadskostnadernas utveckling, och ett ekonomiskt utrymme skapades för stigande tomt- och fastighetsvärden. Sålunda steg under högkonjunkturen 1895—1900 hyresnivån i Stockholm med 30 a 40 procent, medan samtidigt de allmänna levnadskostnadernas höjning utgjorde endast 10 å 15 procent och penninglönenivåns omkring 25 procent. Att denna hyresstegring i väsentlig grad var en ren knapphetsföreteelse och sålunda bottnade i bostadsproduktionens oförmåga att tillgodose bostadsmarknadens behov framgår å ena sidan därav, att ledighetsprocenten under loppen av denna högkonjunkturperiod sjönk ned under % procent, å andra sidan därav att byggnadskostnadernas stegring begränsades till omkring 20 procent eller samma mått som gällde för den allmänna partiprisnivån. Även under den följande högkonjunkturen åren 1903—07 utspelades ett liknande förlopp. Till en stegring i de allmänna levnadskostnaderna på omkring 10 procent och i penninglönerna på 20 å 25 procent svarade en hyresstegring på 30 procent. Även under denna uppsvingsperiod var hyresstegringen långt starkare än bygg-

21 nadskostnadernas ökning, vilken begränsades till omkring 10 procent. Genom dylika förskjutningar skapades underlaget för spekulationen på fastighetsmarknaden: under båda de här nämnda högkonjunkturerna, men särskilt den senare, drevos värdena på fastigheter, och även på tidigare byggda, vilka ej kunde omedelbart påverkas av byggnadskostnadernas utveckling, starkt i höjden. Ställer man frågan, hur bostadsbyggnadsverksamhetens organisation och finansieringssystem under här ifrågavarande period, det moderna svenska stadsväsendets uppväxttid före första världskriget, lyckades lösa bostadsförsörjningens problem inom ramen av då givna allmänna ekonomiska förutsättningar, synes det finnas fog för omdömet att lösningen, i vad gäller högkonjunkturskedena, lämnade åtskilligt övrigt att önska. Av måhända större intresse är dock frågan, huruvida de påtagliga olägenheter, som framträdde under högkonjunkturerna, i tidens längd utjämnades därigenom att den under den fria konkurrensens villkor arbetande bostadsproduktionen så småningom åstadkom ett tillräckligt stort bostadsutbud, tack vare vilket hyrorna på längre sikt kommo att styras av byggnadskostnadernas och räntelägets utveckling. På sådant sätt artade sig verkligen hyresutvecklingen efter den första stora bostadsbyggnadshaussen på 1880-talet. Denna följdes av en lång tid efterverkande kris och under lågkonjunkturen vid 1880-talets slut och under förra hälften av 1890-talet var bostadstillgången i Stockholm god och hyresnivån fallande. Men under den därefter följande, övervägande högkonjunkturpräglade tjugoårsperioden fram till första världskriget kom uppenbarligen en sådan utjämning icke till stånd. Visserligen förekommo krisartade situationer inom bostadsbyggandet under denna tid, men de bostadsöverskott, som därvid uppträdde, voro helt tillfälliga och medförde ingen sänkning av hyresnivån; av de tjugo åren 1895—1914 utmärktes alla utom tre, varibland periodens sista år, av undernormal bostadstillgång i Stockholm (som normal reserv har härvid enligt då rådande bostadsmarknadsförhållanden räknats 2.5 procent). Krissituationerna betingades icke därav, att den fria konkurrensen inom bostadsbyggandet drev ned den allmänna hyresnivån under ett läge, som gav skälig förräntning på fastighetskapitalet vid gällande byggnadskostnader; de sammanhängde mera därmed, att kapitaltillförseln till den till stor del lösligt organiserade och hasardmässigt finansierade nyproduktionen av bostäder avskars så snart tecken på bostadsöverskott började visa sig; den fortsatta tillväxten i stadsbefolkningen sög snart upp sådana tillfälliga överskott och återställde den »normala» knapphet på bostadsmarknaden, tack vare vilken förräntningen av de successivt alltmer inflaerade fastighetsvärdena kunde tryggas och betingelser för fortsatt hyresstegring skapas. Under ifrågavarande period var ju den sekulära prisrörelsen stigande och såtillvida ligger inget anmärkningsvärt i att även hyresnivån steg.

22 Hyreskurvans stegring var dock brantare än någon av de serier, varmed jämförelser från den ena eller andra ekonomiska eller sociala synpunkten kunde göras. Från mitten av 1890-talet till året före krigsutbrottet stego hyrorna i Stockholm med omkring 80 procent. Under samma tid uppgick byggnadskostnadsökningen till omkring 40 procent, praktiskt taget samma ökning, som visas av allmän partiprisindex. Ränteläget var vid periodens slut y<z a 1 procent högre än vid dess början, varvid dock är att märka, att skillnaden huvudsakligen betingades av en stegring under de sista förkrigsåren, vilken till följd av det då aktuella konjunkturläget icke kunnat överföras på hyresnivån; denna skillnad kan därför icke tillmätas större betydelse vid bedömningen av relationen mellan hyresutveckling och fastighetskostnadsutveckling under hela perioden. Som en följd av dessa förskjutningar mellan hyresavkastning och de för fastighetskostnaderna bestämmande faktorerna, där en primär stegring av hyresnivån uppenbarligen gav uttryck åt bostadsförsörjningens otillräcklighet, indicerad av den nästan permanent undernormala bostadsreserven, stego fastighetsvärdena på tidiga bebyggda fastigheter med omkring 60 procent. Dessa data ge knappast stöd åt föreställningen, att den ordning för bostadsproduktionen, som gällde under årtiondena före första världskriget, skulle i kraft av den fria konkurrensen på längre sikt garantera bästa möjliga villkor för bostadsförsörjningen inom ramen av de allmänna ekonomiska förutsättningarna. Ur social synpunkt ter sig saken på följande sätt. De två decennierna före första världskriget var ju en period av kraftig ekonomisk expansion och därpå grundad höjning av levnadsstandarden. Industriarbetarlönerna stego nominellt 65 a 70 procent, vilket vid samtidig ökning av levnadskostnaderna med 30 procent gav utrymme för en höjning av reallönen med likaledes omkring 30 procent. Då hyresnivån under perioden steg med 80 procent, är det naturligt, att den allmänna standardförbättring, som en gynnsam ekonomisk utveckling medgav, i endast ytterst ringa omfattning fick sin utlösning på bostadsstandardens område. Ansvaret för här berörda förhållanden kan ej läggas enbart på bostadsbyggnadsverksamhetens bristfälliga organisation och finansieringssystem. Den ram av legislativa och kommunalpolitiska åtgärder, inom vilken bostadsbyggandet hade att verka, var enligt mångas mening olämpligt utformad. Gustav Sundbärg fällde härom i Emigrationsutredningens betänkande 1 detta bistra omdöme: »Synnerligen olycklig har Stockholms stad varit i sin tomtpolitik. Genom en av de otaliga abnormiteterna i svensk ekonomisk lagstiftning är staden å ena sidan skyldig inlösa för stadsplanens genomförande erforderliga fastigheter, men har å andra sidan intill senaste tid saknat expropriationsrätt härför. Följden har blifvit att staden 1

Betänkande i utvandringsfrågan, Stockholm 1913.

måst till höga priser lägga sig till med ofantliga arealer mark inom sitt planlagda område. Men sedan har staden själf i årtionden med dessa områden drivit en kortsynt privatspekulation genom att inskränka tomtförsäljningen till ett minimum och stegra priserna till ytterlighet. Härigenom har Stockholms befolkning tvungits att söka sig utom stadens gränser, och 'det större Stockholms' 400 000 invånare äro därför i denna dag spridda över ett alldeles oproportionerligt område. Inom detta stora område har staden länge försummat att åstadkomma de nödvändiga samfärdsmedlen, ja, i ensidigt husägareintresse, mången gång motarbetat och förhindrat enskilda sträfvanden för detta ändamål. Kommer så härtill en byggnadsordning, som absolut undvikit varje hänsyn till det ekonomiskt önskliga, så är det ej underligt, att Stockholm blifvit en af de dyraste städer i världen ...» Den extremt höga tomtprisnivå, som utmärker Stockholm, hade tydligen utbildats redan vid denna tid. Detta är ett faktum av icke enbart historiskt intresse utan av betydelse även för den följande utvecklingen och för dagens läge. En hög tomtprisnivå betingas av en hög hyresnivå. När en sådan en gång utbildats och kapitaliserats i höga fastighetsvärden, är en återgång till ett ur bostadsförsörjningssynpunkt gynnsammare läge en mycket tidskrävande procedur utom under två förutsättningar: en allmän fastighetskris, som kan ge upphov till svåra störningar för finansieringen av nyproduktionen av bostäder, eller en inflationsprocess med relativ nedpressning av hyresnivå och fastighetsvärden. Såsom förut nämnts, saknas för övriga städer längre tid sammanhängande statistiska uppgifter, som kunna belysa byggnads- och bostadsmarknadernas utveckling före första världskriget. Byggnadsstatistiken tog sin början år 1905; serien ger vid handen, att under 10-årsperioden fram till krigsutbrottet bostadsbyggnadsverksamheten i stadssamhällena i allmänhet utmärktes av starka konjunkturväxlingar. I övrigt torde man kunna utgå ifrån, att i de större städer, där det spekulativa hyreshusbyggandet hade mera avsevärd utbredning, förhållandena till arten men icke till graden liknade det extrema stockholmska mönstret. På mindre orter, där bebyggelsen dominerades av en- och tvåfamiljshus eller arbetsgivarbostäder, voro givetvis förutsättningarna för bostadsmarknadsutvecklingen väsentligen annorlunda. De positiva strävandena till statliga åtgärder, ägnade att befordra bostadsförsörjningen, inriktades vid denna tid väsentligen på åstadkommandet av ett ordnat bostadskreditväsen. Med en viss rätt betraktades detta såsom av grundläggande vikt och såsom det naturliga området för statliga

insatser. Det gällde härvidlag även ett allmänt kreditmarknadsorganisatoriskt problem, av betydelse icke minst ur kapitalimportens synpunkt. Städernas växande bostadsbestånd representerade en av de stora posterna i realkapitalbildningen i landet. Sverige var då ännu i betydande grad beroende av kapitalimport från utlandet. När Konungariket Sveriges stadshypotekskassa bildades under statlig medverkan år 1909, bestämdes dess utformning i väsentlig mån av hänsyn till att kassans obligationer skulle lämpa sig för den utländska, framför allt den franska, lånemarknaden. Det var främst dessa hänsyn som motiverade, att kassans statliga egenskaper betonades. Kassan försågs med en grundfond, bestående av svenska statens obligationer, till ett belopp av 30 miljoner kronor (sedermera successivt ökat till 125 miljoner kronor). Genom stadshypotekskassans tillkomst fick den primära fastighetskrediten för större stadsfastigheter en i stort sett tillfredsställande organisation, vars betydelse främst torde ha legat i det reglerande inflytandet på marknaden för bottenlån, varigenom denna marknad fått större stadga. De mindre orternas och småfastigheternas kreditproblem liksom också hela sekundärkreditfrågan kvarstodo dock olösta, såtillvida som de kreditmöjligheter, som härför stodo till buds, voro mer eller mindre osäkra, irreguljära och lokalt starkt skiftande. Även de initiativ, som togo form i 1912 års bostadskommission, syftade i fråga om positiva åtgärder i första hand till kreditfrågornas lösning. Enligt direktiven borde ingående uppmärksamhet ägnas åt bostadskreditväsendet. Tillgången på kapital, som sökte placering i bostadsbyggnadsverksamheten eller genom lämpliga åtgärder kunde ledas i sådan riktning, syntes enligt departementschefen ha avgörande betydelse för vinnande av goda och billiga bostäder för de mindre bemedlade klasserna. År 1917 framlade kommissionen ett förslag, som gick ut på »skapandet av en kreditorganisation, som på bostadslånemarknaden skulle kunna tillgodose det legitima kreditbehov, vilket på fullt självständig grundval kan göras till föremål för en organiserad lånerörelse utan att dock kunna omfattas av den nuvarande stadshypotekskassans verksamhet», varmed åsyftades en i huvudsak efter stadshypotekskassans mönster utformad och med viss statlig grundform utrustad organisation, som kunde tillgodose dels egnahemmens kreditbehov, i den mån detta ej täcktes av egnahemslåneverksamheten för landsbygden, dels sekundärkreditbehovet för större fastigheter i städerna. Detta förslag föranledde emellertid då ingen åtgärd.

25 Kap. 2. Bostadskrisen 1917—1923. Vid den tid, då sistnämnda förslag framlades, hade det första världskrigets ekonomiska konsekvenser börjat dominera bostadsförsörjningsproblemet. Ränte- och byggnadskostnadsstegringen medförde en reduktion av byggnadsverksamheten: under åren 1915 och 1916 sjönk tillskottet av nya lägenheter i städerna till omkring två tredjedelar av förkrigsvolymen. Den relativt rikliga bostadsreserv, som bestått vid krigsutbrottet, förtärdes så småningom. Ännu år 1916 var dock bostadsmarknadsläget förhållandevis tillfredsställande, men det var uppenbart, att den fortsatta utvecklingen hotade med å ena sidan språngartat stigande hyror, å andra sidan svårare förlamning av bostadsbyggnadsverksamheten till följd av stigande byggnadskostnader. Initiativ till statliga ingripanden inför den hotande bostadsmarknadskrisen togs av 1912 års bostadskommission, som i mars 1916 ingick till civildepartementet med en framställning i bostadsfrågan. Kommissionen framhöll, att det enda medel som kunde återuppliva den avstannade byggnadsverksamheten var att erforderliga belopp på billigast möjliga villkor genom det allmännas försorg ställdes till bostadsproduktionens förfogande. I främsta rummet borde det ankomma på kommunerna att vidtaga i detta hänseende nödiga åtgärder. Därest en i detta nödläge ofrånkomlig uppmaning från statens sida till kommunerna att understödja den allmännyttiga bostadsproduktionen skulle kunna lända till avsedd påföljd, borde emellertid utvägar samtidigt anvisas kommunerna, huru de skulle kunna erhålla behövliga lånemedel till skälig ränta. Kommissionen framhöll vidare, att det låg i det allmännas intresse att under den rådande dyrtiden i görligaste mån söka undvika förhöjning av hyrorna, särskilt när det gällde de mindre bemedlade. — Att den varning, som denna framställning innebar, i hög grad var befogad, gavs vid handen av den djupa och varaktiga bostadskris, som blev akut 1917 och nådde sin största intensitet omkring 1920 och vars efterverkningar kom att sätta sin prägel på hela det följande årtiondets bostadsmarknadsutveckling. Kommissionens framställning hade mindre karaktären av konkreta förslag än av allmänna riktlinjer; de åtgärder, som genomfördes under de följande åren, utformades i huvudsak efter dessa allmänna riktlinjer. Den situation, som uppkommit, nödvändiggjorde å ena sidan reglering av hyrorna, å andra sidan ekonomiskt stöd åt nyproduktionen av bostäder. Till sin allmänna innebörd var denna situation likartad med den som kom att prägla även innevarande krigsperiod. Disproportionen mellan de starkt stigande kostnadselementen (byggnadskostnader och räntor) för nybyggda hus och gällande hyresnivå gjorde nyproduktionen oräntabel. Bostadsbristen hotade att driva upp hyresnivån icke endast i nya hus med högre anskaffningskostnader utan i hela bostadsbeståndet och i detta senare obe-

roende av fastighetsförvaltningskostnadernas faktiska utveckling. Detta skapade ett dilemma, som var olösligt utan omfattande offentliga ingripanden. En oreglerad hyresstegring var å ena sidan som produktionsstimulans av tvivelaktig effekt, eftersom man allmänt väntade, att den inflationistiska prisutvecklingen skulle efter kriget följas av prisfall. Å andra sidan skulle den ur social synpunkt leda till oöverskådliga konsekvenser, då hyresbetalningsförmågan för den stora massan av befolkningen begränsades genom de höjda kostnaderna för övriga levnadsförnödenheter och de nedpressade reallönerna. De penningpolitiska konsekvenserna av en oreglerad hyresstegring spelade knappast någon roll som motiv för hyresregleringsåtgärder vid denna tid. Såväl den härskande uppfattningen om inflationsmekanismerna som den penningpolitiska målsättningen skilde sig väsentligt från de nu allmänt accepterade..En starkare hyresstegring skulle otvivelaktigt ha medfört i motsvarande grad höjda lönekrav, när från och med år 1917 prisskruven kom igång med högt varvtal, och en skärpning av inflationsprocessen hade därmed varit oundviklig. Huruvida detta skulle ha medfört en ytterligare nedpressning av den allmänna reallönenivån må vara osagt. Den säkraste konsekvensen av en oreglerad hyresutveckling skulle — utöver skärpningen av inflationen — ha varit, att en inkomstöverflyttning skett till förmån för fastighetsägarna, vilken realt gått ut över de grupper, vars inkomster ej kunde följa med i inkomstinflationen, såsom pensionärer, tjänstemän och övriga löntagare med relativt trögrörliga penninginkomster o. s. v. Den hyresstegringslag, som infördes år 1917, föregången av en förordning om medling i hyrestvister m. m. av år 1916, syftade ej till fullständig bindning av hyresnivån. Den offentliga hyresregleringen inriktades från början på en successiv anpassning av hyresnivån efter den allmänna prisnivån, låt vara en anpassning under hänsyn till ett väntat prisfall efter kriget. I förarbetena till lagen fastslogs, att lagstiftningen icke åsyftade att kvarhålla bostadshyrorna i ett onaturligt lågt läge i förhållande till den allmänna prisnivån. Avsikten var att förhindra, att hyrorna språngvis höjdes i jämbredd med den allmänna prisstegringen, som beräknades bli av övergående natur. Hyresregleringen skulle förmedla en jämn övergång från hyrornas förkrigsnivå till det mer eller mindre förhöjda läge, där den allmänna prisnivån efter krigets slut kunde bli stabiliserad. Denna målsättning fullföljdes såtillvida med konsekvens och en viss formell precision som hyresstegringen tilläts fortsätta inom den bestående hyresregleringens ram även under prisfallsperioden 1920—22 och nådde en nivå, 78 procent över 1914 års, som tillfälligt stämde med allmän levnadskostnadsindex (177, när 1914 sättes = 100) vid en tidpunkt, då hyresregleringen avvecklades, den 1 oktober 1923.

27 Uppgiften att genom positiva åtgärder stödja bostadsproduktionen och motverka bostadsbristen ansågs, såsom nyss berörts, i främsta rummet ankomma på kommunerna. För att befordra och ge stadga åt den kommunala verksamheten på området anordnades flera bostadskonferenser, den första år 1916, vid vilken följande grundsatser fastlades: »Såväl av finansiella skäl som ock med hänsyn till behovet av praktiska förvaltningsformer bör det kommunala ingripandet ske i samverkan med enskilda intresserade, arbetsgivare och andra, så långt det är möjligt utan att kommunens kontroll äventyras. I detta hänseende är främst att anbefalla kommunalt understöd åt kooperativa bostadsföreningar eller allmännyttiga bostadsbolag. Detta understöd kan lämpligen lämnas i form av billig byggnadsmark, aktie- eller andelsteckning samt lån och låneborgen. Därest det icke visar sig möjligt att med erforderlig skyndsamhet ernå önskat resultat å här angivna vägar, torde för avhjälpande av verklig bostadsbrist direkt kommunal byggnadsverksamhet böra igångsättas.» — År 1917 organiserades svenska stadsförbundets bostadsråd, som under den följande kristiden kom att fungera som en central instans, varifrån städerna kunde erhålla auktoritativa råd och upplysningar i bostadsfrågor, och som även genom utredningar och utlåtanden kom att spela en betydelsefull roll för utformningen av de statliga bostadspolitiska åtgärderna. Efter nyssnämnda allmänna riktlinjer bedrevs under bostadskrisen, huvudsakligen åren 1917—21, i ett stort antal städer och i mångskiftande former en kommunal bostadspolitik, som gav stöd åt huvudparten av den under dessa år genomförda bostadsbyggnadsverksamheten. Delvis skedde denna bostadsproduktion i kommunal eller i halvkommunala företags regi. En icke obetydlig del av det bostadstillskott som erhölls utgjordes av nödbostäder; såtillvida hade åtgärderna under första världskrigets bostadskris ännu den prägel av fattigvårdsangelägenhet, som utmärkt den tidiga industrialismens bostadspolitik. De följande erfarenheterna av denna inriktning av åtgärderna torde i allmänhet icke ha manat till efterföljd. I fråga om åtgärder från statens sida fäste man till en början förhoppningar i främsta rummet vid regleringar av tillgång och priser på byggnadsmaterial, eftersom det var på denna punkt, som det mest påtagliga hotet mot bostadsproduktionen och dess räntabilitet förefanns. De försök, som gjordes i denna riktning, lämnade dock nästan helt negativa resultat. I själva verket var byggnadsmaterialprisernas stegring i början av inflationsperioden svagare än den som gällde för övriga i partiprisindex ingående varor i genomsnitt, men kom under inflationens senare förlopp, åren 1918— 20, att bli långt starkare — regleringsförsöken till trots; vid inflationstoppen år 1920 visade byggnadsmaterialprisindex ett avsevärt högre läge än den allmänna partiprisnivån. Icke utan en biton av vemod konstaterades i 1919 års bostadsproposition att de försök till prisreglerande

åtgärder, som vidtogos eller planlades, lämnade föga resultat »med hänsyn till byggnadsmaterialmarknadens egenartade natur». Denna natur kom även under det följande årtiondet att göra sig gällande. De extraordinära förhållanden, som uppkommit på byggnads- och bostadsmarknaderna till följd av byggnadskostnadsstegringen och kapitalanskaffningssvårigheterna, ansågos emellertid motivera jämväl andra statliga ekonomiska insatser av extraordinär art. Även härvidlag spelades en avgörande roll av den i och för sig välgrundade uppfattningen, att prisstegringen under kriget skulle följas av ett prisfall efter kriget. För de fastigheter, som byggdes till krigsårens högt uppdrivna byggnadskostnader, borde man därför räkna med ett avskrivningsbehov, motsvarande en del av fastighetskapitalet, som icke kunde varaktigt förräntas, och det ansågs skäligt, att staten bidrog härtill. I den utredning, som föregick propositionen i ämnet till 1917 års riksdag, beräknades byggnadskostnadsstegringen från förkrigstiden till slutet av år 1916 till omkring 70 procent, vilket innebar, att 40 procent av de aktuella byggnadskostnaderna representerade fördyringen under krigstiden. När det gällde att fastställa, vilken andel av den från kristidens början fortgående stegringen av byggnadskostnaderna som lämpligen borde kompenseras med det ifrågasatta offentliga understödet, funno de sakkunniga å ena sidan, att bidraget måste tillmätas så, att en ökad bostadsproduktion verkligen kunde framlockas, men beaktade å andra sidan, att hela den ifrågavarande stegringen icke rimligtvis borde ersättas, enär därigenom de nytillkommande företagen i konkurrenshänseende skulle försättas i en alltför gynnsam ställning gentemot de förut under kristiden påbörjade bostadsföretagen, vilka fått vidkännas en mycket kraftig stegring i byggnadskostnaderna. De sakkunniga föreslogo efter avvägning av dessa synpunkter en kompensation av en tredjedel av gällande byggnadskostnader, vilket motsvarade 80 å 85 procent av hela den beräknade byggnadskostnadsstegringen från krigets början. Det ansågs olämpligt att gå under detta belopp, för så vitt något verkligt resultat skulle vara att förvänta av den ifrågasatta åtgärden. Vid beräkningen av medelsbehovet för subventionen utgingo de sakkunniga från att byggnadsvärdet enligt gällande kostnader av en bostadsproduktion av normal förkrigsomfattning skulle utgöra 72 miljoner kronor. Den byggnadsverksamhet, som genom de ifrågasatta åtgärderna skulle kunna åvägabringas, borde enligt de sakkunnigas mening till följd av krisförhållandena knappast beräknas till mer än högst en fjärdedel av den normala, d. v. s. 18 miljoner kronor. Då dessutom förutsattes, att kommunerna skulle bidraga med en tredjedel av subventionen, kunde det belopp, som erfordrades för den statliga subventionen, beräknas till 4 miljoner kronor.

29 Förslaget innebar sålunda, att en mycket betydande del av hela byggnadskostnadsstegringen skulle kompenseras genom en statlig och kommunal kapitalsubvention; endast hänsynen till de under åren 1915 och 1916 byggda bostadsfastigheterna motiverade begränsningen i subventionsgraden. Vid en tidpunkt, då förslaget framlades, hade hyresnivån stigit med 8 procent från förkrigsläget, och förslaget kan sägas i stort sett betyda, att denna höjning accepterades, men att byggnadskostnadsstegring, som icke kunde täckas av denna måttliga, redan genomförda hyresstegring, skulle helt kompenseras genom subvention, vilken visserligen ansågs behövlig endast för en i förhållande till förkrigstidens bostadsproduktion väsentligt begränsad byggnadsverksamhet. Förslaget måste givetvis ses i samband med den samtidigt planerade hyresregleringen. Förslaget lades till grund för proposition till 1917 års riksdag, samma riksdag som fattade beslut om hyresstegringslagen, och efter mycken tvekan inför en åtgärd, som betecknades som »mindre tilltalande», och under uttrycklig och sedermera upprepad reservation, att åtgärden var en av kristiden föranledd nödhjälpsåtgärd, beviljade riksdagen det begärda beloppet av 4 miljoner kronor att utgå såsom statsbidrag utan återbetalningsskyldighet till främjande av produktionen av smålägenheter. Bidragen, som skulle utgå till uppförande i städer och stadsliknande samhällen av hus med smålägenheter, skulle i enlighet med förslaget i allmänhet utgå med en tredjedel av byggnadskostnaderna. Av hela bidraget skulle staten bestrida två tredjedelar och vederbörande kommun en tredjedel; den statliga subventionen skulle sålunda utgöra två niondelar, den kommunala en niondel av byggnadskostnaderna, Som förutsättning för understödet skulle vidare gälla, att ifrågavarande byggnadsverksamhet underkastades viss kontroll, hyresreglering och vinstbegränsning. Den kommunala andelen behövde icke ovillkorligen utgå som bidrag utan återbetalningsskyldighet. Som bidrag från kommunens sida godtogs även lån, som av kommunen beviljats med ränte- och amorteringsfrihet under minst 10 år, ävensom understöd in natura i form av tomt, byggnadsmaterial och dylikt. Det ansvar, som lades på kommunen i samband med det statliga stödet, var betydande — i enlighet med uppfattningen av bostadsfrågan såsom i främsta rummet en kommunal fråga. Kommunen skulle avgiva förbindelse, att bidraget skulle återbäras i den mån det icke efter fastställda grunder kommit till användning. Vidare skulle kommunen vara ansvarig för att den statsunderstödda byggnadsverksamheten anordnades på lämpligaste sätt i fråga om planläggning, utförande och förvaltning samt för erforderlig kontroll. Kostnaderna för den kommunala organisationen och kontrollen skulle helt bäras av kommunen. För att handhava uppgiften att föreslå fördelningen av subventionsmedlen och i övrigt handlägga de av anslaget föranledda frågorna inrätta-

des ett särskilt centralt organ, statens byggnadsbyrå (till en början som en byrå inom industrikommissionen, sedermera fristående). De år 1917 vidtagna åtgärderna hade en ej obetydlig effekt. Det var under detta år som inflationen satte in med full kraft, byggnadskostnadsindex steg snabbt och den spekulativa bostadsproduktionen i de större och medelstora städerna, som ännu år 1916 hade uppgått till omkring 60 procent av 1913 års volym, krympte till omkring 35 procent. Denna nedgång kompenserades dock helt och mera därtill genom ökningen av den allmännyttiga bostadsproduktionen, som från 1916 till 1917 nära fyrdubblades. Totalresultatet i fråga om städer med över 10 000 invånare var ett bostadstillskott år 1917 om cirka 4 850 lägenheter mot cirka 3 900 år 1916 och nära 6 000 år 1913; av 1917 års produktion i större och medelstora städer var 60 procent understödd av stat och kommun, representerande en volym, som var ungefär hälften av de sista förkrigsårens. I stort sett samma resultat finner man av siffrorna för samtliga städer och stadsliknande samhällen. I dessa utgjorde bostadsproduktionen i genomsnitt under åren 1912—15, då ännu inte krisförhållandena hunnit få nämnvärd inverkan, drygt 7 000 lägenheter. Det statsbidrag, som beviljades år 1917, skulle som förut nämnts, om normalreglerna generellt tillämpats, ha räckt till en byggnadsproduktion om 18 miljoner kronor. Genom att reglerna på olika sätt tänjdes, kom den produktion, som kom i åtnjutande av statsbidrag, att i byggnadskostnad närma sig 25 miljoner kronor, motsvarande ett lägenhetsantal av omkring 3 300, sålunda ej långt ifrån hälften av förkrigsproduktionen. Med hänsyn till rådande krisförhållanden synas de proportioner, som gavs åt det offentliga stödet år 1917, tämligen rimliga. Stödets omfattning var visserligen otillräcklig för att under i övrigt gällande förutsättningar förhindra en fortskridande försämring av bostadsmarknadsläget. Man måste givetvis räkna med ofrånkomliga organisatoriska initialsvårigheter vid upparbetandet av en bostadsproduktion i »allmännyttig» regi (vilken innefattade växlande företagsformer). Betraktad som första etapp i en aktiv bostadspolitik till bekämpande av bostadskrisen hade dock 1917 års åtgärder en respektabel omfattning. Konsekvent fullföljd borde denna politik ha gått ut på en successiv ökning av det offentliga stödet för att icke det ackumulerade produktionsunderskottet skulle fortsätta att växa och därmed bostadsbristen utvecklas till ren bostadsnöd. Så blev emellertid icke fallet. Den allmänt reserverade hållningen gentemot statliga ingripanden i bostadsproduktionen eller i produktionslivet överhuvudtaget och andra omständigheter ledde tvärtom under de följande åren till en begränsning av det statliga stödet åt bostadsproduktionen. Åren 1918 och 1919 reducerades de statliga anslagen till bidrag utan återbetalningsskyldighet till 3 respektive 2 miljoner kronor, vilket — vid fortskridande stegring av byggnadskostnaderna — resulterade i att antalet lägen-

heter, som åtnjöto dylikt bidrag, minskades från 3 300 år 1917 till 1 500 respektive 1 100 åren 1918 och 1919. Nedgången i den totala bostadsproduktionen blev dock svagare, vilket torde vara att tillskriva de kommunala insatserna. I städer med mer än 10 000 invånare sjönk lägenhetsproduktionen från 4 850 år 1917 till 3 600 år 1918 och 3 100 år 1919. Den successiva nedsättningen i de belopp, som under dessa år ställdes till förfogande som statlig subvention för bostadsbyggandet, var icke motiverad av brist på kommunala initiativ. Under vart och ett av åren 1917— 19 inkommo ansökningar om subventioner för byggnader till en sammanlagd beräknad kostnad, som var ungefär dubbelt så stor som byggnadskostnaden för de med statsbidrag under respektive år faktiskt utförda byggnadsföretagen. Motiven för den begränsning av det statliga stödet, som genomfördes 1918 och 1919, synas delvis oklara. Behovet av fortsatt stöd var uppenbart och knappast förnekat. Såväl bostadsrådet som bostadskommissionen framhöllo, att fortsatta åtgärder från statens sida för bostadsproduktionens nödtorftiga vidmakthållande voro oundgängligen nödvändiga och att dessa åtgärder måste ha form av subvention, eftersom de alltmera uppenbart misslyckade försöken att reglera byggnadsmaterialmarknaden icke kunde vara tillfyllest. Bostadskommissionen pekade på en ytterligare omständighet, som kunde anses ålägga staten ett ansvar för bostadsmarknadens sunda utveckling, nämligen hyresregleringen. Även om stilleståndet på hyresmarknaden i all huvudsak kunde återföras på de rådande, utomordentliga prisförhållandena inom byggnadsindustrien, kunde det enligt kommissionens mening ej förnekas, att även hyresstegringslagen utövat ett återhållande inflytande på lusten till nybyggnadsverksamhet, varför det borde anses vara statens plikt att ekonomiskt stödja bostadsproduktionen. Statens byggnadsbyrå ansåg likaledes fortsatt statsunderstöd nödvändigt och föreslog även en viss ökning av subventionsgraden. Denna argumentering till trots föreslog kommissionen en nedsättning av beloppet från 4 miljoner kronor år 1917 till 3 miljoner kronor år 1918. Byggnadsbyrån föreslog oförändrat belopp. En väsentlig anledning till förslaget om sänkning synes ha varit en ren felbedömning av bostadsmarknadsutvecklingen. Under inverkan av försörjningskrisens skärpning minskade inflyttningen till städerna avsevärt under år 1917 och samtidigt visade nativiteten en nedåtgående tendens. Folkökningen i städerna, som under de första krigsåren legat mellan 30 000 och 40 000 och under år 1916 sprungit upp över 60 000, reducerades år 1917 till 30 000, och utvecklingen syntes peka mot ytterligare nedgång. (År 1918 blev folkökningen i städerna endast 11 000.) Uppenbarligen väckte denna tendens i den demografiska utvecklingen föreställningen, att bostadsbehovets tillväxt skulle komma att minskas i sådan grad, att en sänkning av bostadsproduktionen kunde motiveras.

32 Man förbisåg härvid, att äktenskapsbildningen, den för bostadsbehovets utveckling mest avgörande faktorn, hade en motsatt, alltså stigande tendens. Som exempel kan nämnas, att i Stockholm, vars folkmängd för enda gången under detta sekel minskades år 1918, antalet ingångna äktenskap detta år var högre än något tidigare år och mer än 15 procent högre än år 1914. Den felbedömning av bostadsmarknadsutvecklingen, som uppstår då bostadsbehovets tillväxt bedömes i relation endast till totalfolkmängdens utveckling och som kom att spela en viktig roll under det följande årtiondet, hade uppenbarligen en väsentlig betydelse för den restriktiva hållning till bostadsproduktionens stödbehov, som vann anslutning under åren 1918 och 1919. Det är emellertid klart, att den fortsatta och under loppet av år 1917 starkt påskyndade prisstegringen i hög grad komplicerade problemet och försvårade möjligheterna att fullfölja det program, som utformats på grundval av de vid slutet av år 1916 och början av år 1917 föreliggande förhållandena och som, såsom framgår av det föregående, syftade till att genom subvention ställa nybyggda bostadsfastigheter i stort sett i paritet med de under de första krigsåren byggda. Då 1918 års stödprogram utformades, beräknades byggnadskostnadsstegringen till 110 procent, d. v. s. något mer än hälften av de aktuella kostnaderna representerade fördyring under krigstiden. I konsekvens härmed föreslog statens byggnadsbyrå en ökning av subventionsgraden från två niondelar till en fjärdedel, vilket vid oförändrad relation mellan statlig och kommunal subventionsandel skulle ha betytt, att något mer än 70 procent av kostnadsstegringen skulle ha kompenserats. Detta förslag föranledde dock ej åtgärd. — Vid början av år 1919 beräknades byggnadskostnadsstegringen till omkring 200 procent. Subventionsregeln om en tredjedels bidrag gav sålunda i det läget kompensation för ungefär halva byggnadskostnadsstegringen. En ytterligare komplikation skapades av den starka räntestegring, som följde i inflationens spår. I här ifrågavarande hänseende motverkades dock denna till en del av de lån mot efter då rådande förhållanden billig ränta, som lämnades kommuner för bostadsbyggnadsändamål ur pensionsförsäkringsfonden (tillsammans under åren 1916—19 31 miljoner kronor). Om sålunda inflationen och dess återverkningar på kapitalmarknaden starkt försvårade stödverksamheten för bostadsbyggandet, är å andra sidan att märka, att för vidmakthållandet av en nödtorftig bostadsproduktion stod till buds ej endast offentliga subventioner utan även höjning av hyresnivån, vilken framstod som alltmera rimlig och möjlig att genomföra, ju längre pris- och inkomstinflationen drevs. Det var efter år 1917 överhuvud icke fråga om att medels subvention täcka hela fördyringen av byggnadskostnaderna utan om att så avväga subventioner och hyreshöjningar, att å ena sidan bostadsproduktion blev möjlig, å andra sidan de fastigheter, som

byggdes, kunde i längden stå sig i konkurrensen med fastigheter, som skulle komma att byggas i fortsättningen efter det väntade prisfallet. Det är dock ganska naturligt, att fasta riktpunkter och målsättningar för bostadspolitiken gingo förlorade under den tumultuariska prisutvecklingen efter år 1917. Enligt socialstyrelsens levnadskostnadsindex (med 1914 som bas) hade, såsom förut nämnts, hyresnivån stigit med 8 procent till förra delen av år 1917, då de statliga ingripandena togo sin början. Genom successiva stegringar de följande åren uppgick hyreshöjningen vid slutet av år 1919 till 30 procent. Det är att märka, att detta gäller hela bostadsbeståndet. För nybyggda lägenheter var stegringen starkare, då dessa — med undantag för en kortare period — icke voro underkastade hyresregleringen. En för bostadsmarknaden ytterst besvärande splittring av hyresnivån uppstod till följd av dessa förhållanden, vilken säkerligen verkade hämmande på bostadsproduktionen genom de riskmoment för de nybyggda, dyrare lägenheterna, som voro förbundna därmed. Det var emellertid icke endast de berörda omständigheterna som bildade motiv för begränsningen av den statliga stödverksamheten under åren 1918 och 1919. I bostadspropositionen till 1918 års riksdag anslöt sig departementschefen till bostadskommissionens förslag om sänkning av anslaget till 3 miljoner kronor och anförde därvid — förutom av kommissionen givna skäl — att för beviljande av det lägre beloppet talade dels de offentliga krav, som redan ställts på statsbudgeten, dels ock »syftet att angiva ifrågavarande anslag såsom allenast en extraordinär, av kristiden föranledd tillfällig åtgärd, som snarast möjligt bör avvecklas. En varaktig förbättring av byggnads- och bostadsmarknaden lärer nämligen icke kunna grundas på en statens understödsverksamhet, utan måste baseras på väsentligt andra förutsättningar.. .> Dessa förutsättningar utvecklades icke annat än genom en hänvisning till en av bostadsrådet och socialstyrelsen väckt fråga om industriens och arbetsgivarnas bidragsplikt som alternativ till offentlig subvention. I 1919 års proposition i ämnet hade den år 1917 inledda politiken stilistiskt vidareutvecklats till en »extraordinär, av kristiden föranledd tillfällig nödhjälpsåtgärd», och det syntes departementschefen tydligt, att man icke kunde fortgå på den tidigare inslagna vägen med direkt statssubvention utan återbetalningsskyldighet. I avvaktan på resultatet av en ny utredning anslogs dock 2 miljoner kronor till fortsatt subvention. Det är tydligt, att den olust vid av krisförhållandena framdrivna åtgärder, som gjorde sig starkt gällande vid slutet av det första världskriget och efter vapenstilleståndet år 1918, i hög grad kommit att prägla inställningen till det statliga stödet till bostadsproduktionen och detta vid en tidpunkt, då bostadskrisen ännu hade ett långt stycke kvar till botten. 3 — 450668

34 Den förnyade kontraktion av bostadsbyggandet, som följde efter de till en början verksamma ansatserna år 1917, kom bostadskrisen att skärpas i oerhörd grad. Man har härvid att taga hänsyn till det förhållandet, att den accelererande tillväxt i hushållsbildningen, som betingades av förskjutningarna i befolkningens ålders- och civilståndssammansättning och som kom att prägla utvecklingen av bostadsbehovet under de följande decennierna, började göra sig gällande under nu ifrågavarande period. Antalet giftermål i städerna steg i årligt genomsnitt från omkring 10 500 under 1910-talets förra hälft till nära 13 000 under dess senare hälft. I Stockholm, där årliga siffror rörande bostadsreservens storlek föreligga, sjönk ledighetsprocenten, som ännu vid slutet av år 1916 varit normal (3.1), till 0.7 år 1917, vilket betecknar svår, men ej katastrofal bostadsbrist, och därefter till 0.2 år 1918 och 0.1 vid slutet av år 1919. Husvillheten bredde ut sig, och bostadsnöden var ett faktum. Brist på fullständiga och exakta uppgifter om alla de faktorer, som vid dåvarande tid inverkade på nya bostadsbyggnadsföretag, husens utförande, byggnadskostnader, driftskostnader, kommunernas lånemöjligheter, hyror i nya hus, jämfört med äldre, o. s. v., jämte omöjligheten att värdera alla de ovisshetsmoment, som den pågående inflationen och förväntningarna om ett kommande prisfall skapade, göra det vanskligt att bilda sig en uppfattning om en aktiv statlig bostadspolitiks möjligheter vid denna tid. Man kan dock peka på det förut berörda faktum, att kommunerna, som hade den mest direkta kontakten med den växande bostadsnöden, presterade ansökningar om statsbidrag för planerade bostadsbyggnadsföretag till mer än dubbelt så hög byggnadssumma som den statsbidragen räckte till, och vidare helt enkelt därpå, att trots den förvirrade prisutvecklingen, kapitalmarknadssvårigheterna, hyressplittringen o. s. v. dock en viss bostadsbyggnadsverksamhet kom till stånd. Om man utgår från, att statssubventionen under åren 1918 och 1919 givits sådan omfattning, att samma antal lägenheter blivit subventionerade som år 1917, skulle vid i övrigt gällande förutsättningar, d. v. s. de, varunder de faktiskt subventionerade husen kommo till stånd, ha krävts ett bidragsbelopp på 6 a 7 miljoner kronor under vart och ett av dessa år i stället för 3 respektive 2 miljoner kronor, eller tillsammans under de år, då bostadsnöden växte fram, 8 miljoner kronor utöver beviljade belopp. Det kan knappast betvivlas, att ett dylikt tillskott, representerande drygt 4 000 lägenheter under två år, skulle haft en högst märkbar verkan på bostadsmarknadslägets utveckling, även om en viss skärpning av bostadsbristen icke hade kunnat undvikas; den relativa storleksordningen av ett sådant extra tillskott skulle ha varit ungefär 1 procent av bostadsbeståndet i dåvarande städer och stadsliknande samhällen. Det är tydligt, att en verksam bostadssubventionspolitik vid denna tid — med de förutsätt-

35 ningar som förelågo i fråga om byggnadskostnadsutveckling, hyresutveckling och kommunala insatser — hade kunnat föras med hjälp av statliga ! bidragsbelopp, som icke behövde överstiga 10 miljoner kronor om året, ett belopp som icke verkar helt överväldigande i fråga om en tid, då statsverkets inkomster under inverkan av den allmänna inkomstinflationen närmade sig miljarden. De bostadspolitiska åtgärder, som fingo sin början år 1917, misslyckades icke därför att deras ursprungliga uppläggning var felaktig utan därför att de icke fullföljdes konsekvent, och anledningen till detta var knappast oöverstigliga reala eller finansiella hinder utan politiskt-psykologiska. Vid 1920 års riksdag framlades ett nytt program för bostadsnödens avhjälpande, som visserligen icke blev i sin helhet antaget men dock föranledde viktiga förändringar i det bostadspolitiska stödsystemet. Till grund för programmet lågo förslag, framställda dels av bostadsrådet, dels av särskilda bostadssakkunniga, vilka år 1918 tillkallats i samband med att 1912 års bostadskommission då upplöstes. Det är av intresse att notera, att vid utformandet av 1920 års bostadsprogram de under den närmast föregående tiden utarbetade stora nybyggnadsprogrammen i England vunnit beaktande. Som mål för de statliga åtgärderna att bringa bostadsproduktionen ur dess försumpning uppställdes icke blott att hålla bostadsbyggandet nödtorftigt i gång utan även att i någon mån fylla det under krigsåren uppkomna underskottet å bostäder. För detta ändamål skulle uppläggas en flerårig plan. Uppskattningarna av behovets storlek och den lämpliga tidsperioden för planens genomförande varierade något. Enighet rådde dock därom, att under föreliggande omständigheter med avseende på byggnadskostnader, finansiella möjligheter o. s. v. den statsunderstödda bostadsbyggnadsverksamheten kunde omfatta endast en bråkdel av stadssamhällenas normalproduktion, vilken bedömdes till 24 000 eldstäder per år. (Detta utgjorde bostadsproduktionens genomsnittliga storlek under åren närmast före krigsutbrottet.) Bostadsrådet ansåg, att stödverksamheten borde omfatta 28 000 eldstäder, fördelade på tre år, alltså något mera än en tredjedel av det beräknade normalbehovet. Bostadssakkunniga räknade med en behövlig årlig bostadsproduktion under den närmaste tiden av 12 000 eldstäder och ansågo detta vara ett oundgängligt och yttersta minimum. Departementschefen uppställde som mål för statsstödet produktion av 40 000 eldstäder, fördelade på fem år, alltså genomsnittligen 8 000 om året. Utsträckningen av tidsperioden motiverades främst med att tillgången på arbetskraft i byggnadsfacken var begränsad och att ett för starkt sammanpressande av produktionen lätt skulle äventyra hela planens genomförande; härvidlag torde erfarenheterna från de första engelska försöken till starkt forcerad produktion de första åren efter kriget ha inverkat. Detta

avsåg den statsunderstödda bostadsproduktion, som påräknades av kommuner eller enskilda. Därutöver planerades som medel att lindra bostadsbristen en ökad bostadsproduktion i statlig regi för statstjänare, omfattande 5 000 eldstäder, likaledes fördelade på fem år. Tillsamman inbegrep programmet sålunda 45 000 eldstäder under en femårsperiod eller 9 000 om året. Vid dåvarande byggnadskostnader beräknades det sammanlagda byggnadsvärdet till 270 miljoner kronor eller 54 miljoner om året. Detta program innebar ju en mycket väsentlig ökning i förhållande till de två föregående åren, då bostäder med ett eldstadsantal av endast omkring 3 000 per år hade åtnjutit statens ekonomiska stöd. Men det bör å andra sidan understrykas, att det planerade statsstödet endast omfattade omkring en tredjedel av den produktion, som då beräknades som normal (varvid hänsyn icke tagits till den växande äktenskapsfrekvensen) och ej fullt två tredjedelar av hela produktionen i stadssamhällena under bottenåret 1919. Det var sålunda icke fråga om, att staten skulle efter enhetliga grunder stödja hela den bostadsproduktion, som uppenbarligen var nödvändig, om ej bostadsmarknadssituationen skulle ytterligare förvärras, vilket förhållande synes svårt att förena med det deklarerade syftet att i viss mån lindra bostadsbristen. När det gällde medlen att realisera detta program, avböjde departementschefen tanken på att genom lagstiftning ålägga kommuner och arbetsgivare särskilda förpliktelser med avseende på bostadsproduktionen. Kärnpunkten i förslaget utgjordes av ett nytt låne- och subventionssystem för kommuner, bostadsföreningar och enskilda, som uppförde vissa slag av bostäder. Kostnaderna för understödet från statens sida till bostadsproduktionen skulle enligt en samtidigt framlagd proposition uttagas genom en särskild tillfällig hyresvärdestegringsskatt, varom förslag utarbetats av bostadssakkunniga. Den på längre sikt måhända mest väsentliga nyheten i 1920 års stödprogram var förslaget om inrättande av en statens bostadslånefond för täckande av det sekundära kreditbehovet. Såsom förut omnämnts hade 1912 års bostadskommission år 1917 framlagt förslag i denna fråga och med anknytning till detta samt till ett förslag av svenska stadsförbundets bostadsråd togs saken nu upp. Svårigheterna för bostadsbyggnadsverksamh.eten att uppbringa nödigt byggnadskapital hade under inflationsåren gjort sig allt starkare gällande: den utländska kapitalmarknaden var stängd, och riskvilligheten hos det enskilda kapitalet dämpades helt naturligt av bostadsmarknadens ovissa utsikter. Tiden ansågs icke mogen för förslag om — såsom bostadskommissionen hade avsett — upprättandet av en av staten stödd kreditanstalt för sekundärkrediten; å andra sidan hade utvecklingen gjort statliga insatser för bostadsbyggandets kreditförsörjning ofrånkomliga, och önskemålen härom hade växt i styrka. Förslaget om inrättande

av statens bostadslånefond kan betraktas som ett tillmötesgående i provisorisk form av dessa önskemål, nödvändiggjort av den fortgående försämringen av bostadsmarknadsläget. För genomförande av femårsprogrammet om 40 000 eldstäder ansåg departementschefen fonden böra uppbringas till 100 miljoner kronor; för åren 1920 och 1921 begärdes 15 respektive 25 miljoner kronor. Av större omedelbart intresse såsom gällande kärnpunkten i det aktuella bostadsmarknadsproblemet voro dock förslagen rörande fortsatt subvention. I bostadsrådets förut nämnda framställning hade framlagts alternativa riktlinjer för denna del av den bostadspolitiska verksamheten, delvis anknytande till utländska förebilder och — i förhållande till den valda målsättningen — logiskt genomarbetade. Bostadsrådet utgick i sin framställning från två huvudgrundsatser för byggnadsproduktionens befrämjande under dåvarande situation på bostadsmarknaden: den ena, att vid varje bostadspolitisk åtgärd från statens och kommunernas sida hänsyn måste tagas till önskvärdheten, att byggnadskostnader och hyresnivå åter kommo i harmoni med varandra, och den andra, att intill dess så skett en fortsatt subventionering av bostadsproduktionen i med hänsyn till nyss uttalad princip lämpliga former var av nöden. Subvention var enligt bostadsrådets mening nödvändig dels för att hålla den byggande skadeslös för den förlust, som han kunde lida genom att icke uppskjuta byggnadsföretaget till dess ett stabilt prisläge inträtt, dels för att underlätta övergången till detta prisläge. Särskilt den senare synpunkten måste med den förändrade uppfattning av ett blivande stabilt prisläge, vartill inflationsårens erfarenheter föranlett, i främsta rummet så tillgodoses, att den automatiskt frampressade en höjning av hyrorna i understödda lägenheter i riktning mot en ekonomisk nivå, d. v. s. en hyresnivå, som gav en ekonomiskt tillräcklig avkastning på de byggnadskostnader, som rådde då ett stabilt prisläge åter inträtt. För detta syfte framställde bostadsrådet två alternativa anordningar. Det första, som utformats efter engelsk förebild, avsåg direkt subvention från staten i form av årliga bidrag, motsvarande den årliga förlusten på understödda byggnadsföretag, som uppstod på grund av att den allmänna hyresnivån var för låg. Detta bidrag skulle utgå under en viss övergångstid efter avräkning för varje särskilt år och därefter, sedan den ekonomiska nivån för hyran nåtts, genom en slutuppgörelse definitivt fixeras. Det andra alternativet innebar ett under viss tid, 10 år, räntefritt statslån, varvid statens åtagande, i motsats till första alternativet, från början skulle vara fixerat. Efter utgången av räntefrihetsperioden skulle kommunerna ensamma taga den kapitalförlust, som kunde uppkomma. De hyresförhöjningar, som under de räntefria åren skedde, borde inflyta i en särskild fond för att möta förlusten vid räntefrihetens upphörande. Det räntefria lånet

skulle utgöra så stor del av byggnadsföretagets lån ur bostadslånefonden, som, enligt vad uppställda beräkningar visade, med de hyror, som i orten voro möjliga, icke kunde förräntas, dock högst motsvarande en tredjedel av byggnadskostnaderna. De av bostadsrådet framlagda subventionsplanerna voro planer för krishjälpens avveckling och förutsatte, såsom rådet betonade, en successiv avveckling av gällande hyresreglering. Det var enligt rådets mening önskvärt att genom hyresstegringslagstiftningens avveckling sörja för att hyrorna, så snart sociala skäl det medgåvo, åter uppnådde en ekonomisk nivå. Detta borde ske genom en successiv höjning av den i hyreslagen stadgade procentuella gräns, under vilken hyreshöjningen icke tillhörde hyresnämnds befogenhetsområde. Enligt den plan för hyresregleringens avveckling, som bostadsrådet framlade, borde lagen kunna upphävas vid utgången av år 1923. Departementschefen avböjde att sätta subventionssystemet i direkt beroende av hyresregleringslagstiftningen och att välja subventionsformen med hänsyn till att den skulle framtvinga hastiga och betydande hyresförhöjningar. Det första av hyresrådets alternativa förslag till subventionsordning ansågs för komplicerat och dessutom för obestämt med avseende på statens åtaganden. Departementschefen uppställde i stället som alternativer, dels bostadsrådets andra alternativ, räntefrihet under 10 år, dels, i enlighet med bostadssakkunnigas förslag, ett vidhållande av det system, som tillämpats åren 1917—19, d. v. s. direkt kapitalsubvention utan återbetalningsskyldighet, och förordade för egen del det förra med den väsentliga förändringen i förhållande till bostadsrådets förslag, att räntefrihet under 10 år skulle kunna beviljas för lån, motsvarande ända upp till hälften av byggnadskostnaden (exklusive tomt), dock med möjlighet i särskilda fall, varvid främst de kooperativa bostadsföretagen voro i åtanke, att tillämpa det senare systemet med en maximering av subventionen till 20 procent av byggnadskostnaden. I 1920 års bostadspolitiska program, sådant det framlades i propositionen, ingick — såsom nyss antyddes — vid sidan av förslagen om ett nytt låne- och subventionssystem även ett förslag om finansiering av bostadssubventionen medels en särskild hyresstegringsskatt. Detta förslag kan ur viss synpunkt sägas vara en logisk konsekvens därav, att inflationen tvungit fram ett övergivande av 1917 års riktlinjer för bostadspolitiken och en fortsatt hyresstegring som ett nära nog ofrånkomligt led i strävandet mot ett återställande av balans mellan byggnadskostnader och hyror. Den allmänna motiveringen utfördes av bostadssakkunniga på följande sätt: »Världskriget har skapat betingelser för en omfattande stegring av hyresinkomst. Denna stegring har hittills i stort sett icke ägt rum, beroende på att hyresnivån dels av rent ekonomiska skäl först jämförelsevis långsamt anpassar

39 sig efter byggnadsmarknadens produktionskostnader, dels genom lagstift| ningsåtgärder hållits nere. Av allt att döma torde byggnadskostnaderna j efter krisens avveckling komma att ställa sig så pass höga, att de nuva! rande betingelserna för en höjning av hyresnivån bliva bestående. Den sålunda, ekonomiskt sett, nödvändiga anpassningen av hyresnivån efter produktionskostnaderna på bostadsmarknaden kan överhuvudtaget icke förhindras. Höjningen av hyresnivån har hittills varit jämförelsevis ringa och har i stort sett på grund av de ökade utgifterna för fastigheterna, närmast för inteckningsräntor och underhållskostnader, icke medfört någon ökning av hyresinkomsternas nettobelopp. Framdeles torde emellertid en ökning av nettoinkomsten komma att äga rum. Denna ökning är en påtaglig, av kristiden framkallad krigskonjunkturvinst, som emellertid av nyss angivna skäl kommer att inhöstas senare än andra sådana vinster, som kriget föranlett. Denna vinst synes ur flera synpunkter lämpligen kunna göras till föremål för extraordinär beskattning, åsyftande att anskaffa medel till avhjälpande av den likaledes av världskriget alstrade bostadsnöden.» — Det kan anmärkas, att denna föreslagna skatt hade en viss principiell likhet med det viktigaste finansieringsinstrumentet i den tyska bostadspolitiken efter första världskriget, den s. k. Hauszinzsteuer. På den tekniska utformningen av skatten synes ej finnas anledning att här ingå. Tillsammans bildade de i 1920 års bostadsprogram ingående huvuddelarna ett sammanhängande helt: lån ur statens bostadslånefond, subvention i avvaktan på en återställd balans mellan byggnadskostnader och hyresnivå genom sänkning av byggnadskostnaderna och/eller höjning av hyresnivån samt finansiering genom beskattning av de konjunkturvinster på tidigare byggda fastigheter, som kunde uppkomma under denna återställelseprocess genom hyresstegringar utöver förvaltningskostnaderna. Det är uppenbart, att programmets resultat framför allt måste betingas av dess konsekventa vidhållande under en med hänsyn till den följande utvecklingens gestaltning tillräckligt lång tid samt av de konkreta riktpunkter för hyresnivå och byggnadskostnadsnivå, som vid planens genomförande kom att uppställas. 1920 års riksdag gjorde åtskilliga förändringar, vissa högst väsentliga, i restriktiv riktning i det sålunda framlagda programmet. Anslagen till bostadslånefonden under åren 1920 och 1921 reducerades från 40 miljoner till 30 miljoner kronor. I fråga om formen för subventionen valde riksdagen det under 1917—19 tillämpade systemet med engångsbidrag utan återbetalningsskyldighet. Subventionsgraden nedsattes från föreslagna maximalt 50 procent (vid räntefrihet i 10 år) respektive 20 procent vid engångsbidrag till generellt 15 procent av byggnadskostnaden (exklusive tomt). Denna förändring kan sägas innebära, att i den plan för avveckling av bostadskrisen, som 1920 års program innebar, hyresstegringslinjen be-

tonades långt starkare. Den föreslagna hyresstegringsskatten gjordes om till en tillfällig byggnadsskatt på 0.2 procent av byggnads taxeringsvärde i städer, köpingar och andra samhällen, där byggnadsstadgan för rikets städer var gällande, varigenom sambandet mellan skatten och det mervärde, som vid den som nödvändig ansedda, fortsatta stegringen av den allmänna hyresnivån kunde uppkomma, försvann. Med dessa förändringar kommo de år 1920 inledda åtgärderna att i stora drag utformas på följande sätt. För bildande av bostadslånefonden medgav riksdagen, att såsom lån ur statsverkets fond av rusdrycksmedel fick disponeras ett belopp av 15 miljoner kronor för vart och ett av åren 1920 och 1921. Under de därpå följande åren fram till 1923, vilket år kan anses markera avslutningen (genom hyresregleringens avskaffande) på de bostadspolitiska krisåtgärderna, ökades fonden med 11.5 miljoner kronor år 1922 och 7 miljoner kronor 1923. Långivningen skulle avse nyproduktion av bostäder på orter med bostadsbrist och förmedlas av vederbörande kommun, som hade att ikläda sig fullt betalningsansvar för lånen. Lånebeloppet fick enligt de ursprungliga reglerna ej överstiga 50 procent av byggnadskostnaden och ej heller 12 000 kronor per lägenhet. Det förutsattes, att primärkredit anskaffades i särskild ordning. Lånen avsågos alltså ha karaktär av sekundärkredit, men någon övre belåningsgräns fixerades ej från början. Räntan utgjorde 5 procent, vid 1920 års kapitalmarknadsläge en mycket låg ränta, varjämte viss räntefrihet kunde medgivas, till en början under ett år efter lånets lyftande. Amorteringstiden utgjorde omkring 30 år, med möjlighet enligt de ursprungliga reglerna till amorteringsfrihet intill utgången av sjätte kalenderåret. Lånen kunde författningsenligt lämnas till alla slag av byggnadsföretagare (kommuner, bolag, föreningar, enskilda) och för alla slag av bostadshus (hyreshus, kooperativa hus, egnahem). Dock föreskrevs — vilket var riksdagens initiativ — att lånen skulle så fördelas, att därigenom särskilt främjades företag av direkt allmännyttig natur eller med »anordningar, som avse att bereda den boende äganderätt eller annan stadigvarande rätt till bostaden». Egnahem och kooperativa företag fingo sålunda en viss företrädesrätt; i praktiken kom detta under de närmast följande åren att betyda, att låneverksamheten till huvudsaklig del kom att omfatta hus av egnahemtyp. Fördelningen av lånemedlen i huvuddrag förbehölls Kungl. Maj:t; i övrigt anförtroddes administrationen åt statens byggnadsbyrå. Medel till statsbidrag utan återbetalningsskyldighet beviljades av 1920' års riksdag till ett belopp av 4 miljoner kronor. I förhållande till de under 1917—19 gällande reglerna ändrades bidragsgrunderna väsentligen i två hänseenden: dels begränsades subventionen som nyss nämnts, till 15 procent av byggnadskostnaden och till högst 4 500 kronor per lägenhet, dels bortföll villkoret att kommunen skulle bidraga med en tredjedel av subven-

41 tionen. Då byggnadskostnaderna under år 1920 ej obetydligt överstego 1918 och 1919 års nivåer, betydde detta i dubbel måtto ett accepterande av hyresstegring. Hyresstegringslagens bestämmelser ändrades i konsekvens härmed på sådant sätt, att under år 1920 den allmänna hyresnivåns höjning i förhållande till förkrigsnivån kom att uppgå till 55 procent. Tack vare det vidgade statsstödet ökades väsentligt det antal lägenheter, som åtnjöto statssubvention. År 1919 hade endast omkring 1 100 lägenheter erhållit bidrag; år 1920 växte antalet till omkring 3 400. Resultatet med avseende på totalproduktionen blev dock icke stort. Byggnadsstatistiken redovisar rentav ett lägre antal fullbordade lägenheter år 1920 än år 1919, 4 500 mot 4 900. Detta torde dock i huvudsak vara att tillskriva den eftersläpning, som finns i socialstyrelsens byggnadsstatistik; år 1921 redovisas ungefär 6 350 lägenheter som fullbordade. Även med hänsyn tagen till denna eftersläpning synas dock resultaten av 1920 års nya stödåtgärder förhållandevis små, kvantitativt sett. Till icke obetydlig del torde detta ha sin förklaring däri, att stödverksamheten i enlighet med riksdagens direktiv gavs en ny inriktning och, såsom förut nämnts, till huvudsaklig del kom att gälla byggandet av hus av egnahemstyp, en- och tvåfamiljshus. Under det att 1917—19 års subventioner praktiskt taget helt hade utgått till hyreshus, medförde 1920 års stödverksamhet en stark begränsning i fråga om denna kategori men i stället en ansvällning av egnahemsbyggandet. Under 1920-talets tre första år gavs statligt stöd åt byggande av 1 500 å 2 000 egnahem årligen, representerande ett väsentligt större antal lägenheter, då en stor del utgjordes av tvåfamiljshus. De kooperativa bostadsbyggnadsföretagen hade då ännu en relativt begränsad omfattning. Ur kvalitativ synpunkt betydde detta en viktig förbättring, men med hänsyn till effekten av statsstödet på den totala bostadstillgången och för lindrande av bostadsbristen var givetvis den ändrade inriktningen mera tvivelaktig. Under senare delen av år 1920 satte som bekant deflationen in, och även byggnadskostnaderna började falla. Tillbakagången i byggnadskostnader var dock under första deflationsåret relativt obetydlig och vid 1921 års riksdag ansågs anledning ej föreligga att i något väsentligt hänseende ändra grunderna för statens stödverksamhet. Ett belopp av 6.5 miljoner kronor ställdes till förfogande att utgå som bidrag utan återbetalningsskyldighet. Till följd av ovissheten om intäkterna av byggnadsskatten begränsades dock under hösten 1921 subventionsverksamheten inom en ram av 4.5 miljoner kronor och i själva verket kom den detta år utgående subventionen att uppgå till endast omkring 4 miljoner kronor, samma belopp som år 1920. Vid början av år 1922 hade emellertid byggnadskostnadsnedgången nått betydligt längre; från ett toppläge av ungefär 350 år 1920 hade byggnadskostnadsindex år 1922 fallit ned emot 200. Samtidigt hade hyresstegringen

fortsatt från en indexsiffra av 155 vid slutet av år 1920 till 163 vid slutet av 1921. Detta föranledde statens byggnadsbyrå att i sina förslag rörande fortsatta statsåtgärder ifrågasätta behovet av ytterligare subvention, då »byggnadskostnaderna under den närmaste framtiden knappast torde påkalla direkta statsbidrag utan återbetalningsskyldighet». Byrån förordade, att sådana statsbidrag ej måtte vidare utgå. Departementschefen fann visserligen, att byggnadsbyrån anfört bärande skäl för sin uppfattning, att statsbidrag utan ränte- och återbetalningsskyldighet icke vidare skulle förekomma, men ansåg, att redan beviljade medel för ändamålet borde reserveras för eventuellt framträdande behov, varvid det dock borde vara synnerliga skäl, som skulle föranleda dylik användning av medlen. Därmed var subventionsverksamheten praktiskt taget slut. Tilläggas bör endast, att år 1923 ett belopp av 3 miljoner kronor utanordnades för avskrivning av lån, som beviljats under åren 1920 och 1921, då byggnadskostnaderna varit högst. Samtidigt med subventionsverksamhetens upphörande bortföll den särskilda byggnadsskatten, som under sin korta livstid inbragt omkring 12 miljoner kronor. Det är uppenbart, att så som förutsättningarna för subventionen lagts tillrätta under de föregående åren, det inte längre kunde finnas anledning till fortsatta bidrag utan återbetalningsskyldighet efter år 1921. Då bidraget från år 1920 begränsades till högst 15 procent av byggnadskostnaderna och därefter byggnadskostnaderna föllo med mer än en tredjedel till år 1922, måste ju konsekvenserna bli, att bidraget föll bort. Annorlunda hade givetvis utvecklingen gestaltat sig, om de ursprungliga förslagen till 1920 års bostadsprogram hade blivit genomförda; dessas riktpunkt var, såsom framgår av det föregående en lägre punkt för stabilisering och ny balans mellan byggnadskostnader och hyresnivå. Av det konstfulla samspel mellan dirigerad hyresutveckling och statlig stödverksamhet, som den ursprungliga planen av år 1920 åsyftade, blev huvudsakligen en hyresstegring: från ett indextal av 130 år 1920 till 178 år 1923, då hyresregleringslagen enligt förut uppgjorda planer avvecklades. Under de år, då 1920 års bostadssubventionsprogram var i kraft, överskred efterfrågan på såväl lån ur bostadslånefonden som statsbidrag högst avsevärt vad som för ändamålet fanns tillgängligt; samma förhållande hade ju gällt under åren 1917—19 beträffande då utgående bidrag. Såtillvida gällde frågan icke, att den stimulans, som den statliga stödverksamheten gav inom den fastställda ramen, var otillräcklig utan att ramen var för trång. Problemet huruvida förutsättningar under här ifrågavarande period funnits för en annan utveckling än den som faktiskt kom till stånd, bör lämpligen ses i sammanhang med den fortsatta utvecklingen under 1920talet och beröres därför i nästföljande avsnitt.

43 Kap. 3. Mellankrigstidens bostadsmarknad och bostadspolitik. P e r i o d e n före 1933. Den bostadskris, som blev en följd av kriget och inflationen, var i huvudsak en angelägenhet för stadssamhällena, den starkast växande delen av det svenska samhället. Av naturliga skäl berördes landsbygden föga av bostadskrisen. Det är därför också helt förklarligt, att det bostadspolitiska intresset och de bostadspolitiska åtgärderna inriktades främst på stadssamhällenas problem under den tid då byggnadskris och akut bostadsbrist satte sin prägel på dessas utveckling. Under tiden fortgick emellertid på landsbygden det statligt stödda egnahemsbyggandet efter en starkt stigande utvecklingslinje. Det totala antalet lån, som under egnahemsverksamhetens första decennium, 1905—14, i årligt genomsnitt hade utgjort ej fullt 1 600, varav 540 för bostadsfastigheter, steg under följande tioårsperiod, 1915—24, till genomsnittligen bortåt 2 300, varav omkring 870 för bostadsfastigheter. Stegringen fortsatte under verksamhetens tredje decennium, inom vars senare del dess hittillsvarande kulmen nåddes. Åren 1925—34 uppgick årsgenomsnittet för egnahemslånen till över 3 800, och av dessa gällde mer än 1 600 bostadsegnahem; vissa år under 1930-talets förra hälft översteg antalet lån för bostadsfastigheter 2 000. Det skedde sålunda under denna period en avsevärd förskjutning i fråga om egnahemslånens fördelning i riktning mot bostadsegnahem, och det var under 1920-talet och början av 1930-talet ett betydande antal bostadslägenheter på landsbygden och i småorterna, som kom till stånd med stöd av egnahemslåneverksamheten. Den allmänna prisutvecklingen satte naturligtvis sina spår i egnahemsbyggandets kostnader och i lånebeloppen. De ursprungligen satta maxima för lägenhetsvärdet, 5 000 kronor för jordbrukslägenhet och 3 000 för bostadslägenhet, höjdes i flera etapper och uppgingo på 1920-talet till 15 000 respektive 10 000 kronor. Genomsnittligt lånebelopp för bostadslägenhet, som under verksamhetens första decennium utgjort ej fullt 2 200 kronor, uppgick under de följande perioderna till 3 700 a 3 800 kronor. Även ränteutvecklingen under inflationstiden hade återverkningar. Dock bibehölls ända till år 1920 den ursprungliga räntan, 3.6 procent, även för nya lån, vilket innebar, att egnahemslånen fingo allt starkare subventionskaraktär, då räntan på statens egen upplåning under krigs- och inflationsåren väsentligt steg över denna nivå. Först år 1920 företogs en räntehöjning till 4.75 procent, vilken sats dock även understeg den dåvarande räntan på statsobligationer. År 1923 genomfördes en räntedifferentiering på sådant sätt, att räntan före amorteringsskyldighetens inträdande (de första fem åren) utgick med 4 procent, därefter med 4.75 (åren 1928—34 med 5 procent).

44 Genom nedgången i det allmänna ränteläget under 1920-talet kom egnahemslåneräntan att mista sin karaktär av underränta, och genom det följande årtiondets fortsatta starka räntefall kom den att avvika i motsatt riktning från statens självkostnadsränta. Med undantag för här berörda förändringar i belåningsvärden, lånebelopp och räntevillkor kvarstodo de allmänna grunderna för egnahemslåneverksamheten, i vad gäller bostadsegnahem, praktiskt taget orubbade. De förändringar av nämnvärd betydelse, som under här ifrågavarande tidsavsnitt genomfördes, gällde jordbruksegnahemsverksamheten (starkare betoning av jordanskaffnings- och jordförmedlingssynpunken, införande av tilläggslån för utvidgning av jordbrukslägenhets ägoområde, premielån för vissa grundförbättringsarbeten), vilka falla utom denna framställnings ram, samt administrationen av verksamheten. Egnahemsrörelsen hade från början saknat självständig central ledning, men enligt beslut av 1919 års riksdag inrättades inom jordbruksdepartementet en egnahemsavdelning med en egnahemsinspektör och en statskonsulent för egnahemsväsendet. Enligt samtidigt antagna bestämmelser skulle hushållningssällskapen tillsätta särskilda egnahemsnämnder för egnahemslånerörelsens handhavande. En ny organisatorisk reform antogs vid 1928 års riksdag, innebärande främst att som centralorgan för egnahemsverksamheten i stället för jordbruksdepartementets egnahemsavdelning inrättades en särskild statens egnahemsstyrelse, varjämte det statliga inflytandet på egnahemsnämndernas sammansättning ökades. Vid skilda tillfällen under senare delen av 1920-talet och början av 1930talet vidtogos särskilda åtgärder att genom stödlån och uppskov att erlägga ränta och amortering hjälpa egnahemslånetagare, som råkat i svårigheter. Erfarenheterna av egnahemslåneverksamheten under 1920-talet hade givit vid handen, att för stora befolkningslager bristen på egna tillgångar icke medgivit utlämnande av vanliga egnahemslån. Den naturliga bakgrunden härtill ges av den ogynnsamma inkomstutvecklingen inom jordbruk och skogsbruk under 1920-talet och början av 1930-talet samt av de i förhållande till förkrigstiden starkt höjda anskaffningskostnaderna för egnahem. Med hänvisning till dessa erfarenheter framförde egnahemsstyrelsen 1928 och 1929 förslag om tillskapande av lantarbetarsmåbruk. Sociala jordutredningen upptog frågan och avgav 1932 förslag till åtgärder för beredande av ökade möjligheter för mindre bemedlade personer att erhålla egna jordbruk. Förslaget togs till utgångspunkt för en proposition till 1933 års riksdag angående inrättande av en statens arbetarsmåbrukslånefond, vilken vann riksdagens bifall. Med arbetarsmåbruken skapades en form, som i viss mån kan sägas vara en mellanform mellan jordbruksegnahem och bostadsegnahem, avsedd att motsvara den särskilt i det norrländska skogsbruket vanliga typen av sä-

45 songarbete, som kräver komplement i en viss egenproduktion. Det ur här förevarande synpunkter väsentliga med denna stödform var, att den i motsats till de vanliga egnahemslånen vid samma tid innebar en mycket stark subvention; å andra sidan förutsatte den, att arbetarsmåbrukens anskaffningskostnader skulle hålla sig inom en snävt begränsad ram. Även organisatoriskt innebar arbetarsmåbruksverksamheten en nyhet såtillvida som kommunerna blevo inkopplade mera aktivt — och även med ett visst ekonomiskt ansvar — än i den vanliga egnahemslåneverksamheten. Under 1920-talet och särskilt dess senare del väcktes till liv en diskussion om landsbygdens bostadsförhållanden, enkannerligen lantarbetarnas, som inspirerade flera undersökningar på enskilda och offentliga initiativ, vilka fingo stor betydelse som underlag och förberedelse för det reformarbete, som tog praktiska former under det följande årtiondet; framställningen återkommer i fortsättningen härtill. Dessa undersökningar avslöjade svåra missförhållanden och blevo grundläggande för den uppfattning av landsbygdens bostadsproblem, som senare bestämt bostadspolitikens utformning i vad gäller landsbygden. Dessa missförhållanden till trots synes det dock otvivelaktigt, att landsbygdens bostadsförhållanden i TOO hänseenden företedde en större förbättring än städernas under här ifrågavarande period, årtiondena före år 1933, vartill säkerligen egnahemsverksamheten på landsbygden i väsentlig mån bidrog. Från tiden före första världskriget fram till 1930-talet undergick nämligen landsbygdens bostadsbestånd en förskjutning med avseende på fördelningen på olika lägenhetsstorlekar, som i stort sett saknade motsvarighet i städerna. Då fortlöpande byggnadsstatistik för landsbygden helt saknas, finnes ingen möjlighet att direkt belysa bostadsbyggandets omfattning och inriktning under tiden mellan den representativa undersökning av landsbygdens bostadsbestånd och boendeförhållanden, som ingick i 1912/14 års allmänna bostadsräkning, och den likaledes representativa bostadsräkning för landsbygden, som företogs i samband med den extra folkräkningen 1935/36. Alla tecken tyda dock på, att denna period, omfattande krigsoch inflationstiden, 1920-talet och början av 1930-talet, utmärktes av en förhållandevis livlig bostadsbyggnadsverksamhet på landsbygden, tack vare vilken bostadsbeståndets sammansättning avsevärt förändrades. Detta stämmer även med vissa fakta beträffande befolkningsrörelsen under denna period: trots fortgående minskning av totalfolkmängden växte den vuxna, hushållsbildande befolkningen ansenligt även på landsbygden. Ur en undersökning av socialstyrelsen, vartill primärmaterialet i huvudsak insamlades under åren 1926 och 1927, kan hämtas, att av de undersökta landsbygdshushållen omkring 12 procent bodde i byggnader, uppförda under de tio närmast föregående åren. Ett liknande resultat erhölls

av 1935/36 års undersökning, enligt vilken lägenheterna i under åren 1926— 35 tillkomna husen utgjorde något mer än 13 procent av samtliga. För här ifrågavarande period bör sålunda kunna uppskattas, att nybyggnadsverksamheten på landsbygden uppgick till 1 a V/2 procent av beståndet årligen. Härtill är att lägga ombyggnadsverksamheten, som enligt den senare av de nämnda undersökningarna hade ungefär samma omfattning som nybyggandet. (Vid tiden för undersökningens utförande hade den statsunderstödda bostadsförbättringsverksamheten ännu en ganska begränsad inverkan på resultatet.) Takten i bostadsbeståndets förnyelse på landsbygden genom ny- och ombyggnad under perioden från förra världskriget till början av 1930-talets reformarbete kan därför sättas till 2 a 3 procent av beståndet årligen. Det förtjänar påpekas, att de till jordbruket knutna bostäderna, lönebostäder och jordbrukslägenheter enligt den senare undersökningen, vars resultat givetvis påverkats av den under senare delen av 1920-talet utmognande och under början av 1930-talet kulminerande jordbrukskrisen, visade knappt hälften så hög nybyggnadsfrekvens som övriga bostäder (ej fullt 9 procent mot över 19 procent), under det att ombyggnadsfrekvensen var i stort sett lika för de olika kategorierna. Bedömningen av verkningarna av denna förnyelseprocess på bostadsbeståndets struktur på landsbygden försvåras av bristen på full jämförbarhet mellan de olika bostadsräkningarna samt av den fullständiga avsaknaden av uppgifter om rivningsverksamheten och om i vilken utsträckning ombyggnad jämväl innebar tillbyggnad, d. v. s. uppflyttning i lägenhetskategori. Siffran för det relativa antalet lägenheter om högst 1 rum och kök i hus byggda åren 1926—35 var praktiskt taget densamma som i hus, vilka tillkommit före 1926 och som omfattades av bostadsräkningen 1935/36. Såväl i det nyare som i det äldre beståndet utgjorde nämnda kategori en tredjedel av hela beståndet. Detta pekar ju icke emot, att nybyggnadsverksamheten under senare tid skulle ha verkat omgestaltande på bostadsbeståndets struktur. Jämför man emellertid den av 1935/36 års räkning konstaterade fördelningen på olika lägenhetskategorier med den som visades i 1912/14 års bostadsräkning, framträder en mycket väsentlig skillnad. Såsom i tidigare sammanhang berörts, utgjordes då praktiskt taget hälften av den egentliga landsbygdens bostadsbestånd av lägenheter om högst 1 rum och kök. En skillnad av denna storleksordning kan icke förklaras genom olikheter i fråga om urvalen av kommuner vid de båda undersökningarna. Förklaringen ligger med all säkerhet däri, att samtidigt som den löpande nyproduktionen under perioden mellan räkningarna var i högre grad inriktad på större lägenhetstyper än som motsvarade den tidigare bestående fördelningen, det även försiggick en successiv omformning av det förut befintliga beståndet genom ombyggnad till högre lägenhetskategori samt genom rivning, som huvudsakligen reducerade de minsta

47 lägenhetsstorlekarna. Detta senare ter sig på allmänna grunder mycket sannolikt: ännu underförstå delen av detta sekel stodo på landsbygden kvar en huvudpart av de små, ofta diminutiva och vanligen illa uppförda backstugor, som vuxit som svampar ur jorden under 1800-talets första två tredjedelar i samband med den då skeende starka tillväxten av backstugusittarklassen. Hur som helst synes man kunna räkna med en högst väsentlig förändring av bostadsbeståndets sammansättning på landsbygden under här ifrågavarande period, markerad av en minskning i det relativa antalet lägenheter om högst 1 rum och kök från hälften till en tredjedel. Denna förändring betydde givetvis också en minskning i trångboddheten, som ytterligare påskyndades genom en viss sänkning av bostadshushållens genomsnittliga storlek till följd av nativitetsfallet. Under det att vid 1912/14 års bostadsräkning det relativa antalet överbefolkade lägenheter i kategorierna upp till och med 3 rum och kök (enligt normen mer än 2 boende per eldstad) utgjorde 29.7 procent, var motsvarande siffra vid 1935/36 års räkning 10.2 procent. I vilken grad denna sänkning av trångboddheten betingades av ändrad fördelning av bostäderna på olika storlekskategorier respektive av minskad familjestorlek framgår approximativt av följande kalkyl. Enligt 1912/14 års räkning var antalet boende per 100 eldstäder på den egentliga landsbygden 150. Vid 1935/36 års räkning hade detta boendetäthetstal sjunkit till omkring 113. Vid tiden före första världskrigets utbrott utgjorde antalet barn under 15 år 34.0 procent av hela bostadsfolkmängden; vid mitten av 1930-talet hade siffran reducerats till 25.4 procent. Om det antages, att relativa antalet barn vid det senare tillfället varit lika stort som vid det förra, skulle bostadsfolkmängden ha varit så mycket större, att antalet personer per 100 eldstäder vid det givna bostadsbeståndet varit 128 i stället för 113. Med reservation för den formella karaktären hos detta sätt att räkna kan sägas, att minskningen i boendetätheten till 60 procent betingades av ändrad sammansättning hos bostadsbeståndet och till 40 procent av minskad familjestorlek. Denna utveckling av landsbygdens bostadsförhållanden, i vad gäller boendetäthet och trångboddhetsfrekvens, företer en väsentlig skillnad gentemot den samtidiga utvecklingen i städerna. Det finns anledning att återkomma härtill i fortsättningen. Även med avseende på bostadsutrustning och allmän kvalitet betydde ny- och ombyggnads verksamheten under här ifrågavarande period en viss förbättring, vilken framträder vid en jämförelse mellan bostäder byggda före 1926 respektive åren 1926—35 i 1935/36 års räkning. (Uppgifter om dessa förhållanden saknas i 1912/14 års allmänna räkning.) Det är i och för sig naturligt, att frekvensen av såsom förfallna betecknade eller med väsentliga brister behäftade lägenheter var väsentligt större inom det äldre be-

ståndet än inom det som tillkommit under senaste tioårsperiod. Mera anmärkningsvärt synes det, att inte mindre än en fjärdedel av det senare hänfördes till kvalitetsgrupper enligt den vid räkningen tillämpade klassificeringen, som utmärktes av väsentlig brist, vilket innebär, att en betydande del av de landsbygdsbostäder, som kommo till under senare delen av 1920-talet och början av 1930-talet, redan från början utmärktes av en låg standard i fråga om utrustning och allmän kvalitet. I fråga om förekomsten av vatten och avlopp märkes, att 66.8 procent av de 1926—35 byggda lägenheterna saknade avlopp och 72.2 vattenledning, medan beträffande det tidigare byggda beståndet motsvarande siffror voro 81.3 respektive 81.5 procent. Även härvidlag synes det finnas anledning att fästa avseende mindre vid den förbättringstendens, som dessa jämförelser visa, än vid det förhållandet att ännu under åren omkring 1930 de nybyggda lägenheterna på landsbygden till två tredjedelar respektive tre fjärdedelar icke utrustades med avlopp eller vattenledning. Trots de förbättringar i landsbygdens bostadsförhållanden, som skedde under här behandlade utvecklingsskede och som i fråga om allmän utrymmesstandard måste betecknas som avsevärda, voro ju dessa dock för stora kategorier av lantarbetare, småbrukare och andra mindre bemedlade grupper ur social och hygienisk synpunkt av otillbörligt låg klass. Som förut nämnts fick den socialpolitiska fråga, som hade sin grund däri, under 1920talet en allt starkare aktualitet. Det finns anledning att se detta förhållande mot bakgrunden av den växande klyftan mellan jordbrukets och stadsnäringarnas ekonomiska villkor och de vidgade differenserna mellan länt- och skogsarbetarlöner å ena sidan, industriarbetarlöner å den andra, som utmärkte detta årtiondes utveckling. Vid internationella arbetskonferensens tredje sammanträde i Geneve år 1921 hade lantarbetarnas bostadsfråga upptagits till behandling i samband med ett antal andra sociala jordfrågor och en rekommendation i frågan hade antagits. Under förarbetena till konferensen hade socialstyrelsen år 1920 för arbetsbyråns räkning utfört en enquéte angående lantarbetarnas bostadsförhållanden, vars huvudresultat dock synes vara, att lantarbetsgivare och lantarbetare hade väsentligen olika uppfattning om den grad i vilken missförhållanden förekommo. I anledning av rekommendationen uppdrogs år 1923 åt socialstyrelsen att verkställa utredning samt inkomma med förslag i ämnet. Innan detta uppdrag hade avsatt några frukter, hade dock frågan bragts närmare sin mognad genom initiativ från andra håll. Under loppet av 1920talet hade i åtskilliga motioner i riksdagen begärts utredning, särskilt angående effektivare bostadsinspektion på landsbygden, vilka dock länge varit resultatlösa. Viktiga impulser kom i detta läge att ges av vissa på enskilda initiativ igångsatta undersökningar, som gåvo en långt skarpare och mera

49 konkret bild av de faktiska bostadsförhållandena på landsbygden än som erhållits ur tidigare utredningar. Under åren 1926—30 genomfördes på initiativ av professor A. Pettersson och doktor G. Stéenhoff en undersökning ur bostadsstatistiska och bostadshygieniska synpunkter, som visserligen endast omfattade omkring y2 procent av bostäderna på landsbygden men som tack vare den intensiva undersökningsmetoden gav mycket värdefulla resultat och kastade ljus över fakta, som icke kunde negligeras. I samma riktning bidrogo ett par mera lokalt begränsade undersökningar rörande lantarbetarnas bostadsförhållanden, som utfördes av studentgrupper i Lund och Stockholm. Samtidigt hade emellertid jordbrukskrisen utvecklat sig till allt större intensitet, och frågan om landsbygdens och särskilt lantarbetarnas bostäder fick därmed en om icke ny, så dock starkare framträdande aspekt: jordbrukets ekonomiska möjligheter att uppbära en högre bostadsstandard. Vid 1930 års riksdag ledde en motion i ämnet till resultat. I en skrivelse anhöll riksdagen om fortsatt undersökning rörande lantarbetarnas bostadsförhållanden samt om utredning, huruvida och på vad sätt genom åtgärder från det allmännas sida bristfälligheter på detta område skulle kunna avhjälpas och i framtiden i möjligaste mån förhindras att uppstå. Riksdagen pekade härvid särskilt på effektivare tillämpning av hälsovårdsstadgan samt på anordnande av särskild bostadsinspektion för landsbygden. Vad gällde nybyggnader och större reparationsarbeten syntes det riksdagen under dåvarande för jordbruket tryckta förhållanden icke kunna ifrågasättas, att det skulle åläggas lantarbetsgivarna att för tillskapande av bostäder åt sina arbetare ikläda sig nya kostnader av sådan omfattning, att dessa komme att kännbart öka jordbruksnäringens ekonomiska svårigheter. En mycket viktig del av utredningen borde därför avse frågan, i vilken utsträckning och på vad sätt det allmänna i dylika fall borde träda hjälpande emellan. Efter remiss till socialstyrelsen, som i sammanhanget framlade sin tidigare igångsatta utredning jämte förslag till ytterligare utredning, tillkallades år 1931 sakkunniga för frågans behandling (bostadsutredningen för landsbygden). Bostadsfrågan på landsbygden hade tagits upp i första hand å ena sidan som en del av frågan om förhållandet mellan arbetsgivare och arbetare inom jordbruket, vilket även var utgångspunkten för internationella arbetorganisationens behandling av ämnet, å andra sidan som en fråga om offentlig kontroll med hälsovårdsstadgan som norm och bostadsinspektion som instrument. I de nyssnämnda bostadshygieniska undersökningarna hade emellertid framhållits — och erfarenheterna av den fortsatta utvecklingen kom att understryka — att problemet icke var begränsat till jordbrukets lönebostäder utan omfattade ett vida större bestånd av bostäder, bebodda av landsbygdens ekonomiskt svagt ställda befolkning överhuvud. 4 — 450668

50 Å andra sidan kom den djupnande ekonomiska krisen under 1930-talets första år att alltmera accentuera behovet av positivt stödjande åtgärder från det allmännas sida. Innan de sakkunniga hunnit fullfölja sitt arbete, syftande till reformering av bostadsinspektion på landsbygden, hade den ekonomiska krisutvecklingen skapat ett nytt, dominerande motiv i frågan: arbetsanskaffning för motverkande av depression och arbetslöshet. Härtill återkommer framställningen i det följande. I fråga om städernas bostadsmarknad var 1920-talets problem i första hand avvecklingen av den bostadsbrist, som uppstått under krigs- och inflationsåren. Förutsättningarna för bostadsstandardens utveckling i städerna voro såtillvida mycket gynnsamma under detta decennium, som den allmänna realinkomstnivån för stadsbefolkningen, och särskilt för industriarbetarna, höjdes betydligt; den reala årsförtjänsten för industriarbetare låg vid 1920-talets slut omkring 40 procent högre än före världskriget. Mot detta ställdes dock en utveckling av hyror och byggnadskostnader, som starkt hämmade den stigande allmänna levnadsstandardens omsättande i förbättrad bostadsstandard. När krisåtgärderna inom bostadspolitiken efter första världskriget avvecklades genom slopandet av subventionen år 1922 och hyresregleringen år 1923, befann sig stadssamhällenas bostadsmarknad ännu långt ifrån ett normalt läge. Tolkningen av den följande bostadsmarknadsutvecklingen under 1920-talet måste taga utgångspunkt i följande fakta: Det första var, att en utpräglad bostadsbrist ännu rådde i landets större och medelstora städer, d. v. s. huvuddelen av den samlade stadsbostadsmarknaden och det egentliga området för hyreshusbebyggelsen. Det andra var, att bostadsbyggandets företagarorganisation, arbetarstam och produktionsapparat överhuvud stod under inflytandet av en långvarig, 7 a 8 år omspännande stagnationsperiod, varunder bostadsbyggandet totalt utgjort endast omkring 60 procent av den normala förkrigsproduktionen och den enskilda spekulativa byggnadsverksamheten varit reducerad till genomsnittligen omkring en tredjedel av förkrigs volymen. År 1923 kom visserligen bostadsproduktionen, huvudsakligen till följd av den spekulativa byggnadsverksamhetens uppsving, på nytt upp i förkrigsnivå eller något därutöver, men denna nivå var mycket låg i förhållande till den behovstillväxt, som kom att utmärka 1920-talet. Under detta årtionde fick nämligen den tendens, vars första framträdande spåras redan under senare delen av 1910-talet, till alltmera uppdriven hushållsbildning i förhållande till folkmängden, full k r aft — och detta är det tredje faktum av fundamental vikt för bedömandet av decenniets bostadsmarknadsutveckling i stadssamhällena. Den »normalnivå» för bostadsbyggandet, varom man vid uppläggandet av 1920 års bostadsförsörjningsprogram och sedermera långt in på 1920-talet talade,

51 var egendomligt statiskt tänkt: man anknöt denna nivå, som betraktades som mer eller mindre normerande för produktionens lämpliga omfattning, rätt och slätt till de genomsnittliga förhållandena under åren före kriget,' möjligen relativt fattade, t. ex. som antal årligen framställda lägenheter eller rum per 10 000 invånare, utan hänsyn till de djupgående förskjutningar i befolkningsstrukturen, som kom att bli av dominerande betydelse för utvecklingen av bostadsbehovet under mellankrigstiden. Det är ingen överdrift att påstå, att den felbedömning av bostadsmarknadsutveckling^en, som därigenom uppstod, spelade en stor och ödesdiger roll för bostadspolitiken, särskilt under 1920-talet. Hyresregleringens upphävande per den 1 oktober 1923 beslöts preliminärt redan år 1921, vid en tidpunkt sålunda, då bostadsbristen ännu var som mest intensiv, dock med förbehåll, att lägets fortsatta utveckling kunde göra ytterligare förlängning nödvändig. Då frågan på nytt togs upp ett år senare, hade ännu någon förbättring i läget knappast gjort sig märkbar utom på ett antal småorter. 1922 års riksdag vidhöll dock — mot regeringens förslag — den preliminärt intagna ståndpunkten. Det kan nämnas, att ett avskaffande av hyresregleringen på ett så tidigt stadium överhuvud icke ifrågasattes i något annat land, där sådan reglering genomförts. Skälen för hyresregleringens avveckling, framställda i auktoritativ form i ett utlåtande av socialstyrelsen den 9 januari 1922, voro av två slag. Dels ansåg man, att hyresregleringen själv i viss grad var skuld till bostadsbristen därigenom att den haft ett »menligt inflytande på bostadsbeståndets ändamålsenliga fördelning». Dels väntade man å ena sidan, att depressionen inom näringslivet skulle minska bostadsbehovet inom städerna, å andra sidan att byggnadskostnadernas fall och hyresnivåns redan realiserade höjning skulle komma den enskilda bostadsproduktionen att öka och i tillräcklig grad tillgodose behovet; detta senare skulle dessutom befordras genom avskaffande av hyresregleringen, som visserligen icke gällt nybyggda lägenheter men som ansågs hämma produktionen genom att skapa »osäkerhet». Sammanfattningsvis uttalade styrelsen som sin uppfattning, att de åberopade faktorerna, »särskilt den fria omflyttningens betydelse för bostadsbeståndets rationella utnyttjande, byggnadsindustriens förbättrade ekonomiska produktionsbetingelser, hyresnivåns närmande till den allmänna prisnivån och relativa anpassning efter byggnadsindustriens produktionskostnader samt tidslägets allmänna tendens till prisfall, tillsammans skola verka därhän, att en ur social synpunkt vådlig höjning av den allmänna hyresnivån under hyresåret 1923/24 ej behöver befaras inträda, om hyresmarknaden då lämnas fri». En reservant inom styrelsen yrkade med hänvisning till den ännu rådande bostadsbristen, att hyresregleringen skulle

52 förlängas ytterligare ett år. Inom riksdagen var tvekan stor: hyresregleringen fälldes med en rösts majoritet. Vad först angår tolkningen av bostadsmarknadssituationen är det egendomliga med den anförda argumenteringen, att man starkt betonade »bostadsbeståndets fördelning» men ej alls eller endast flyktigt berörde det faktum, att till följd av en flerårig underproduktion det totala bostadsbeståndet i städerna, räknat efter antalet lägenheter, hade blivit otillräckligt. Visserligen hade under krigs- och inflationsåren tillväxten i lägenhetsbeståndet, krisförhållandena till trots, i stort sett motsvarat tillväxten i städernas folkmängd. Antalet lägenheter i de 78 stadssamhällen, som voro gemensamma orter vid de båda bostadsräkningarna 1912/14 och 1920 (inklusive Stockholm och Göteborg), hade mellan räkningarna ökat med 14 procent, antalet rum och kök med 12.5 procent, medan befolkningstillväxten under perioden uppgick till 13 procent. Ett uttryck för dessa förhållanden var, att den allmänna boendetäthetssiffran, antalet boende per 100 rum, trots bostadsbristen vid det senare jämförelsetillfället, hade förblivit praktiskt taget oförändrad. Denna siffermässiga balans mellan folkmängdsutveckling och bostadsbeståndstillväxt var emellertid ett bedrägligt sken, varom ju även bostadsbristens eget faktum gav ett direkt och kännbart besked. Socialstyrelsen antydde i nyssnämnda framställning problemet: »Bostadsknappheten uppstod icke huvudsakligen såsom en direkt följd av befolkningsökningen i och för sig, vilket också belyses av det förhållandet, att någon avsevärdare ökning av antalet boende per rum icke kunnat konstateras. Det var fastmer ökningen av antalet familjer, som gjorde, att antalet familjelägenheter blev för ringa, och denna starka familjebildning var i sin tur väsentligt beroende av de under åren 1915—19 rådande ekonomiska konjunkturerna.» Med detta uttalande är problemets kärnpunkt riktigt lokaliserad och felaktigt tolkad. Av väsentlig betydelse för bostadsmarknadslägets förändringar under krigs- och inflationsåren var den starka tillväxten i antalet familjer i städerna, men denna tillväxt var endast i begränsad grad beroende av de ekonomiska konjunkturerna. I huvudsak bestämdes den av förskjutningarna i befolkningens åldersfördelning, vilka såsom tidigare antytts just under 1910-talets senare del började bli en starkt verksam faktor i bostadsmarknadsutvecklingen. Under det att de yngre årsklasserna detta årtionde till följd av det börjande nativitetsfallet undergick en relativ minskning, växte särskilt de för hushållsbildning och bostadsbehov betydelsefulla åldersgrupperna 30—45 år snabbare än tidigare i städerna; av betydelse härvidlag var även den inverkan på befolkningsstrukturen, som emigrationens nedgång under perioden före men särskilt under kriget hade. Som resultat av dylika förskjutningar i ålderssammansättningen hos befolkningen ökades antalet familje- och hushållsbildande — trots sjunkande relativa

53 siffror för antalet gifta inom varje särskild åldersgrupp — betydligt starkare än totalfolkmängden. Från 1910 till 1920 ökades städernas folkmängd (inklusive nybildning av städer och inkorporeringar) med 27 procent, men antalet gifta män, vars siffra är den enklaste, approximativa indikatorn på bostadsbehovets förändringar, med 37 procent; tillväxthastigheten i antalet bestående familjer var sålunda drygt en tredjedel större än i folkmängden. Genom den relativa ökningen av den familjebildande delen av befolkningen kom antalet lägenheter, som krävdes för att hysa familjehushållen i självständiga bostäder, d. v. s. utan husvillhet, hushållsupplösning eller samboende av två eller flera familjer, att växa starkare än folkmängden, samtidigt som den fortskridande nativitetsbegränsningen medförde, att familjehushållens genomsnittliga medlemsantal minskades; detta förklarar i huvudsak den skenbara motsägelsen däri, att en svårartad bostadsbrist framträdde, men den allmänna boendetäthetssiffran förblev oförändrad. Ett schematiskt exempel, valt i anknytning till de faktiska befolkningsstrukturerna i de svenska städerna åren 1910 och 1920, må förtydliga tankegången. Sättes städernas folkmängd år 1910 = 1 000 och göres en uppdelning av befolkningen på tre, ur bostadsbehovets synpunkt väsentligt skilda huvudgrupper, minderåriga upp till 20 år, gifta personer samt vuxna ogifta eller förut gifta, visas befolkningssammansättningen i städerna åren 1910 och 1920 i grova drag av denna tablå: 1910 1920 Hela folkmängden

1000 (250)

Minderåriga (0—20 år)

363 ( — )

Gifta

311 (155)

Vuxna ogifta och förut gifta

326 (95)

1275 (319) (1 000) 435 ( — ) (342) 423 (211) (332) 417 (108) (326)

De i vidstående kolumner inom parentes satta siffrorna avse antal lägenheter, varvid antagits att den genomsnittliga storleken hos bostadshushållet är fyra personer, vilket ungefär motsvarar faktiska förhållandet vid här ifrågavarande tid, samt att lägenhetsantalet vuxit i samma proportion som folkmängden; vidare antages — för resonemangets skull — att de gifta personerna två till två besätta en lägenhet. Under dessa förutsättningar fanns vid den tidigare tidpunkten en rest av 95 lägenheter för 326 vuxna ogifta eller förut gifta personer eller en lägenhet på 3.4 personer. Vid den — den faktiska motsvarande -— förskjutningen i befolkningens grovstruktur, som skett vid den senare tidpunkten och vars ur här förevarande synpunkter väsentliga drag är, att det relativa antalet gifta personer vuxit

54 från 31.1 procent till 33.2 procent, återstår under enahanda förutsättningar 108 lägenheter för 417 vuxna ogifta eller förut gifta eller en lägenhet på 3.9 personer. Antages att vid det senare tillfället inte endast de gifta utan även de vuxna ogifta eller förut gifta hade försörjts med självständiga bostäder i samma grad som vid det förra tillfället, skulle härför ha erfordrats 334 lägenheter i stället för 319, och lägenhetsbeståndet under perioden skulle ha behövt växa icke med 27 procent, motsvarande folkökningen, utan med 34 procent. (Det bör påpekas, att den här för exemplifikationens skull beräknade bristen, vilken uppgår till omkring 5 procent av bostadsbeståndet vid det senare tillfället, ej utan vidare får uppfattas som ett mått på den faktiska bostadsbristen år 1920, då bland annat hänsyn ej tagits till bostadsreservens förändringar). Vid en demografisk utveckling av denna art räcker det icke, att bostadsbeståndet växer proportionellt med folkmängden eller att den allmänna boendetäthetssiffran förblir oförändrad. I dylikt fall måste marknadsmässig bostadsbrist uppkomma, om ej ekonomiska förhållanden pressa ned hushållsbildningsgraden, och denna bostadsbrist är ej »konstlad» (såsom man stundom sade under bostadskrisen i början av 1920-talet). De olika, om bostadstillgången konkurrerande grupperna av hushållsbildare (egentliga familjehushåll och andra) sträva nämligen naturligen att upprätthålla sina hushållsbildningsvanor och efterfråga därför lägenheter på marknaden. I en sådan situation som den i exemplet framställda är det icke möjligt för alla dessa grupper att vidhålla hushållsbildningsvanorna, den samlade tillgången räcker icke (när produktionsunderskottet förtärt bostadsreserven), efterfrågan överstiger tillgången. Genom bostadsbristens tvång drives en anpassning fram, som i praktiken kan taga olika former: husvillhet, av bostadsbrist framtvingad hushållsupplösning, samboende av två eller flera familjer, uppskjuten bosättning av nygifta och vuxna barn med självständig försörjning, ökning av inneboendesystemet o. s. v.; bostadsmarknaden omkring 1920 gav en provkarta på alla dessa former. För att anknyta till här anförda schematiska sifferexempel kan nämnas, att om den där beräknade bristen tagit sig uttryck enbart i husvillhet, denna skulle ha uppgått till ej fullt 5 procent av bostadshushållen; om bristen enbart föranlett ökning av inneboendesystemet, skulle tillskottet av såsom inneboende hysta ha uppgått till ej fullt 4 procent av bostadsfolkmängden. (I båda fallen skulle avdrag göras för nedgången i bostadsreserv under perioden.) I verkligheten förelåg mellan bostadsräkningarna 1912/14 och 1920 en nedgång i bostadsreserven med ej fullt 2 procent av lägenhetsantalet och en ökning av antalet inhyrande och inneboende av mellan 1.5 och 2 procent av bostadsfolkmängden. Bristen på full jämförbarhet med avseende på tidsperioder och andra omständigheter mellan det befolkningsstatistiska och det bostadsstatistiska

55 materialet samt brister i byggnads- och bostadsstatistiken lägga hinder i vägen för mera precisa beräkningar, som kunna belysa arten av bostadsbristen och bostadsmarknadsläget överhuvud under bostadskrisen omkring år 1920. Det här anförda torde dock ge belägg för uppfattningen, att bostadsbristen hade sin grund huvudsakligen däri, att bostadsproduktionen varit otillräcklig i förhållande till de för hushållsbildningen bestämmande faktorernas utveckling under krigs- och inflationsåren, och att denna utveckling väsentligen berodde på rent demografiska förskjutningar och icke var ett tillfälligt resultat av ekonomiska konjunkturer. Härmed är icke förnekat, att icke speciella förhållanden av mera tillfällig art spelade en viss, om ock begränsad roll under de år, då bostadskrisen var mest intensiv. Äktenskapsbildningen och därmed efterfrågan på lägenheter drevs otvivelaktigt upp under år 1919 och större delen av år 1920, då inflationskonjunkturen skapade god sysselsättning, försörjningsläget förbättrades tack vare avspärrningens hävande, och »fredsoptimismen» tog sig uttryck även i siffrorna för giftermålsfrekvens och nativitet. En viss betydelse, kvantitativt obestämbar, måste nog också tillmätas det förhållandet, att bostadsbristen och den relativa sänkningen av hyresnivån under inflationstiden fördröjde upplösningen av hushåll, t. ex. genom gamla föräldrars sammanflyttning med vuxna gifta barn, som vid starkare hyrestryck skulle ha skett snabbare, varigenom lägenheter friställts för andra hushåll. Dylika omständigheter bidrogo otvivelaktigt till att i viss mån skärpa bostadsbristen, men det råder inget tvivel om att den väsentliga grunden för denna var disproportionen mellan bostadsbeståndets utveckling och den demografiskt betingade utvecklingen av hushållsbildningens tillväxtfaktorer. Vid dylika förutsättningar måste förhoppningen om ett snabbt och radikalt omslag på bostadsmarknaden till följd av den ekonomiska depressionen bli sviken. Denna förhoppning knöts till föreställningen, att bostadsbristen väsentligen var en tillfällig konjunkturföreteelse, vilket ej var fallet. Det är klart, att depressionen i viss grad dämpade tillväxten i städernas bostadsbehov genom att inflyttningen reducerades och en viss men obetydlig minskning av äktenskapsbildningen inträdde, och det är dessutom sannolikt, att den under depressionsåren genomförda hyresstegringspolitiken i viss utsträckning skapade ett tvång till hushållsupplösning särskilt för änkeoch pensionärshushåll, men dessa företeelser rubbade endast i ringa grad grunden för bostadsbehovet och dess tillväxt, även om de givetvis i någon mån på sin kant bidrogo att lindra läget. »Ännu hava några avsevärda verkningar i den antydda riktningen ej hunnit framträda», skrev socialstyrelsen i förenämnda utlåtande, avgivet bortåt ett och ett halvt år efter deflationskrisens utbrott och i en månad, då den högsta procentuella arbetslöshetssiffran som någonsin förekommit i Sverige registrerades. Styrelsen

56 hyste dock »fortfarande den uppfattningen, att depressionen vid utgången av nästa hyresår, då hyresstegringslagen upphör att gälla, skall hava medfört en betydande minskning av bostadsbristen i städerna och liknande samhällen.» Argumentationen för hyresregleringens avskaffande byggde sålunda till sin ena sida på en förväntan om bostadsbehovets minskning, som icke kunde infrias, då den uppfattning om bostadskrisens natur och orsaker, som låg till grund, icke var hållbar. Den andra sidan av argumentationen byggde på tilltron till att byggnadsverksamheten skulle komma att växa till följd av byggnadskostnadernas nedgång och hyrornas stegring. En uppgång av bostadsbyggandet i stadssamhällena kom också till stånd. År 1923 steg produktionen, såsom förut nämnts, ungefär till förkrigsnivån. Till bostadsproduktionens förutsättningar och utveckling under denna period återkommer framställningen i fortsättningen. Summan av förändringarna på bostadsmarknadens tillgångs- och efterfrågesidor fram till hösten 1923, då den offentliga kontrollen av hyresutvecklingen utlöpte, var sådan att bostadsbristen i de större och medelstora städerna ännu var akut. I Stockholm, den enda stad för vilken sifferuppgift detta år förelåg, var ledighetsprocenten vid utgången av år 1923 0.2 i hela staden, 0.1 i den inre staden. För Göteborg, där ingen siffra för 1923 föreligger, kan med hänsyn till förhållandena vid närmaste jämförelsetillfällen antagas ett i stort sett enahanda läge som i Stockholm. För övriga städer återfinnas uppgifter i 1924 års allmänna hyresräkning. Beträffande dessa bör erinras, att de påverkats av även 1924 års produktion, som avsevärt översteg 1923 års. Efter två års återupplivad produktion hade alla landets städer med mer än 30 000 invånare (utom de nyssnämnda två största) en ledighetsprocent på omkring a/2 procent; ingen av dem kom upp i 1 procent. I samtliga större städer (över 30 000 invånare), representerande 55 procent av stadsbefolkningen och en avsevärt större andel av hyreslägenhetsmarknaden rådde sålunda ännu vid slutet av år 1924 utpräglad bostadsbrist. Bland de medelstora städerna (10 000—30 000 invånare) var läget mera splittrat. Mera än en fjärdedel av dessa och i allmänhet de större inom gruppen hade en ledighetssiffra understigande 1 procent, bortåt hälften en siffra mellan 1 och 2 procent, medan ej fullt en fjärdedel visade högre siffror. Dessa senare, i vilka bostadsbristen kunde anses åtminstone i huvudsak övervunnen år 1924, voro ofta sådana städer, vilka särskilt hårt drabbats av deflationskrisen och vilkas folkmängd därför gått tillbaka under 1920-talets förra del. Inom småorterna, slutligen, var i allmänhet bostadstillgången god; det vill synas som om det statliga lånestödets inriktning på hus av egnahemstyp, varom tidigare talats, gynnat dessa relativt mest,

57 vartill kommer att övervinnande av bostadsbrist ju i olika hänseenden är en enklare affär på en mindre ort än på en större. Man plägade före första världskriget anse, att balans rådde på bostadsmarknaden, i den meningen att hyresnivån vid i övrigt oförändrade förutsättningar var stabil, då bostadsreserven uppgick till 3 eller till och med 3 a 4 procent. Förändringar på bostadsmarknaden under de följande årtiondena, bland annat med avseende på utdömning genom hälsovårdsmyndigheternas försorg, varigenom undermåliga lägenheter avföras från bostadsutbudet, och sannolikt även i omflyttningsvanorna, ha successivt sankt nivån för den »normala», d. v. s. jämviktsskapande, reserven Man torde, i anslutning till gängse uppfattning, för 1920-talet kunna sätta den till 2 a 3 procent. De här anförda uppgifterna ge sålunda vid handen, att ännu ett år efter hyresregleringens slopande, då hyresräkning utfördes, bostadstillgången var mer eller mindre starkt undernormal i den alldeles övervagande större delen av stadsbostadsmarknaden; endast småorterna samt ett fatal medelstora städer hade uppnått jämvikt på bostadsmarknaden, barskilt bor på nytt understrykas, att bostadsbristen var mest svårartad i de största städerna. Det är under sådana omständigheter ej ägnat att förvåna, att tron att hyresnivån ej behövde befaras stiga, då hyresregleringen avvecklades, visade sig illusorisk. Från ett indextal av 163 under hyresåret 1922/23 ste» nivån till 178 under hyresåret 1923/24. Året därpå steg indexsiffran till 186 varmed inleddes en utveckling, som krossade ytterligare en illusion, nämligen den som uttryckts i programpunkten, att hyresregleringen skulle förmedla en jämn övergång från hyrornas förkrigsnivå till det mer eller mindre förhöjda läge, där den allmänna prisnivån efter krigets slut kunde bli stabiliserad; den stabilitet, som var riktpunkten, måste rimligen ha avsett även hyresnivån. Den enda del av det under bostadskrisens år uppbyggda system av stödocn regleringsåtgärder, som blev bestående efter den brådstörtade avvecklingen av kapitalsubvention och hyresstegringslag under åren 1922 och 1923 var den låneverksamhet ur statens bostadslånefond, som fortsatte hela 1920-talet i statens byggnadsbyrås regi. Denna låneverksamhet kom i sin man att tillgodose det behov av ordnad kreditgivning mot sekundära säkerheter, som redan före bostadskrisen hade gjort sig starkt gällande och då såsom förut nämnts, föranlett förslag av utredningsorgan. Den lånetyp, som inrättades 1920, hade ej oväsentliga inslag av subvention. Räntan var i det dåvarande kapitalmarknadsläget låg, ingen övre belåningsgräns var fixerad, möjlighet till viss tids amorteringsfrihet gavs o s v I den fortsatta utvecklingen stramades dock villkoren åt i olika hänseenden subventionsmomenten rensades ut, och lånen närmade sig alltmera en bank-

58 mässig sekundärkredit. Räntan bevarades i sitt ursprungliga läge och kom därför i och med räntefallet under 1920-talet att överstiga räntan på statens fasta upplåning. Amorteringsfriheten under vissa år bortföll, varvid dock amorteringstiden förlängdes och kom att omfatta ungefär 30 år. Som övre belåningsgräns fastställdes år 1927 75 procent av fastighetsvärdet, en gräns som emellertid i fråga om stenhus inom stads planlagda område kunde höjas till 80 procent. I praktiken begränsades lånebeloppen under senare delen av 1920-talet så gott som undantagslöst till 35 procent av byggnadskostnaden. Denna låneverksamhet hade under 1920-talets första år en i förhållande till dåvarande byggnadsverksamhet ansenlig omfattning; ännu år 1922 utgick lån ur bostadslånefonden till ett antal lägenheter, som motsvarade ungefär hälften av hela bostadstillskottet i stadssamhällena. I fortsättningen krympte emellertid låneverksamheten ihop och då samtidigt byggnadsverksamheten i stadssamhällena utvecklades efter en starkt stigande kurva, blev de statliga bostadslånens relativa betydelse allt mindre. Vid slutet av 1920talet utgjorde med hjälp av statslån finansierade bostadsbyggen endast omkring 5 procent av hela bostadsbyggandet i stadssamhällena. Verksamheten fick karaktären av finansiellt stöd åt en speciell, mycket begränsad del av bostadsmarknaden, huvudsakligen egnahem och bostadskooperativa företag. Med denna begränsning synes det uteslutet, att den statliga långivningen för bostadsbyggnadsändamål kunde nämnvärt påverka den allmänna hyresprisbildningen. Bostadsförsörjningen i stadssamhällena kom under senare delen av 1920-talet att nästan helt anförtros åt den enskilda byggnadsverksamheten och åt de finansieringsmöjligheter, som den allmänna, mer eller mindre reguljära kreditmarknaden erbjöd. Av större relativ betydelse voro Stockholms stads åtgärder för att underlätta finansieringen av bostadsbyggandet. Efter avvecklingen av de under krigs- och inflationsåren införda subventionsåtgärderna (innebärande bland annat nedsättning av tomtköpeskillingen) ordnade Stockholms stad från år 1924 en sekundärlåneverksamhet, företrädesvis avsedd för kooperativa bostadsföreningar. För dessa lån var övre belåningsgränsen 80 procent (i vissa fall 90 procent) av fastighetskostnaden. Till vissa kooperativa företag beviljades dessutom en s. k. extra kredit av 5 procent för att reducera medlemsinsatsen. Denna verksamhet avbröts år 1926 men återupptogs och har därefter fortsatt, dock med upprepade nya avbrott. Under åren 1930—33 understödde staden s. k. billig bostadsbebyggelse genom lån och nedsättning av tomtpriset under villkor att kommunen erhöll kontroll över hyror och urval av hyresgäster. Som speciellt motiv för denna stödverksamhet tjänade den under högkonjunkturen vid slutet av 1920-talet mycket omfattande rivningsverksamheten, varigenom beståndet av billiga lägenheter reducerades. Vidare kan nämnas stadens finansiella stöd åt småstugebebyggelsen. Under senare delen av 1920-talet och början av 1930 erhöll i

59 dylika former omkring 20 procent av bostadsbyggandet stadens stöd, vilket dock var uppenbart otillräckligt för att öva ett mera avgörande inflytande på den allmänna hyresutvecklingen. — Även vissa andra städer lämnade under här ifrågavarande period stöd i varierande former åt bostadsbyggandet; som allmänt omdöme gäller dock, att den kommunala stödverksamheten hade ringa omfattning. Överhuvud kan sägas, att den bostadspolitiska aktiviteten under 1920talet, efter avvecklingen av krisåtgärderna i decenniets början, var låg, vilket faktum framstår så mycket skarpare mot bakgrunden av den intensiva och mångenstädes radikala bostadspolitiska utvecklingen i åtskilliga europeiska länder under decenniet efter första världskriget. Bostadslånefonden hade från början, såsom förut nämnts, karaktären av provisorium i avvaktan på en mera definitiv ordning för sekundärkrediten för stadsfastigheter. År 1924 utarbetade byggnadsbyrån på uppdrag ett forslag till en mera permanent organisation av den sekundärkredit, som lämnades ur statens bostadslånefond. Detta förslag innebar, att fondens låneverksamhet skulle göras av mera varaktig karaktär, samtidigt som låntagarna själva genom att erlägga en årlig tilläggsränta skulle åstadkomma en bostadslånefondens reservfond, varur den låneförmedlande kommunen skulle få ersättning för större delen av de förluster, som den kunde åsamkas genom sin låneförmedling. Såtillvida kan förslaget ses som ett uttryck för den genomgående tendensen under 1920-talet att rensa ut subventionsmomenten ur statens och kommunernas bostadspolitiska åtgöranden. Förslaget upptogs i en proposition till 1925 års riksdag, men vann ej dennas bifall. De fortsatta strävandena i sekundärlånefrågan gingo utanför den direkt statligt organiserade låneverksamhetens ram. Sveriges fastighetsägarförbund överlämnade år 1925 ett förslag till inrättande av s. k. inteckningsföreningar i de olika länen, vilka skulle utgiva egna obligationer. År 1926 tillkallades sakkunniga med uppdrag att utarbeta förslag angående ordnande av kreditgivning för bostadsbyggandet (bostadskreditsakkunniga). Dessa avgåvo år 1928 förslag om inrättandet av ett nytt kreditinstitut, vilket förslag lades till grund för proposition till 1929 års riksdag. Mot bankoutskottets avstyrkande beslöt riksdagen bifalla propositionen. År 1930 kunde svenska bostadskreditkassan träda i funktion, försedd med en statlig grundfond på 30 miljoner kronor och med riktlinjer att arbeta efter strikt affärsmässiga grunder. Långivningen ur den statliga bostadslånefonden och dess organ, statens byggnadsbyrå, upphörde. I direktiven till bostadskreditsakkunniga hade angivits, att utredningen i första hand borde avse spörsmålet om åstadkommande av en varaktig, på lämpligt sätt ordnad kreditgivning till stöd för egnahemsbyggandet och bostadskooperationen. De efter endast bankmässiga grunder fastställda

CO belåningsgränserna, 75 procent för flerfamiljshus, 50 ä 60 procent för egnahem (i praktiken ofta lägre), inneburo ju dock, att detta kreditproblem icke löstes. I de följande årens diskussion framhävdes från många håll, att den nya kreditorganisationens lånevillkor icke voro gynnsammare än vad den öppna kreditmarknaden erbjöd, att bostadskooperationen var beroende av kommunala lån utöver den nya sekundärkrediten och därmed också av oregelbundet växlande benägenhet hos kommunerna att ställa sådana till förfogande, och att egnahemsbyggare, särskilt på mindre orter, tvingades att anlita osäkra och dyra kreditmöjligheter. Den principiella frågan om ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner spelade väsentlig roll i diskussionen men bragtes ingalunda till klarhet genom de ömsesidiga hänvisningar till den andra parten, som endast nödtorftigt dolde olusten att överhuvud göra någonting i saken. I en motion vid 1931 års riksdag väcktes frågan om förnyad utredning av problemet, vilken dock avvisades under hänvisning till att frågan nyligen varit föremål för statsmakternas prövning. Därmed hade den bostadspolitiska aktivitet, som drevs fram under trycket av bostadskrisen år 1917, definitivt nått sitt slut. Varje spår av positivt stödjande bostadspolitik, inriktad på stadssamhällena, från statens sida hade rensats ut så när som på de statliga grundfonder, som ställts till förfogande för stadshypoteks- och bostadskreditkassorna, vilka drevo sin verksamhet på sedvanliga bankmässiga grunder. Den liberalistiska attityden till bostadsförsörjningsproblemen hade segrat över hela linjen. Den närmaste impulsen till en fortsatt utveckling av bostadspolitiken kom icke från den bostadssociala sfären utan gavs av den hårdnande arbetslöshetskrisen. Vid slutet av år 1932 tillkallade chefen för socialdepartementet sakkunniga att skyndsamt utreda, huruvida och på vilket sätt staten skulle kunna till förhindrande av arbetslöshetens utbredning vidtaga åtgärder till bostadsproduktionens främjande (bostadsproduktionssakkunniga). Grundvalarna för 1920-talets noninterventionspolitik slogos sönder av jordbrukskris, industridepression och massarbetslöshet; det nya skede i bostadspolitiken, som inleddes år 1933, var till impulser och syften ett led i den depressionsbekämpande ekonomiska politiken. När besluten om hyresregleringens slopande fattades, satte man sin lit inte endast till att deflationskrisen under 1920-talets första år skulle reducera städernas bostadsbehov utan även till att den enskilda produktionen skulle tack vare sänkta byggnadskostnader och höjda hyror återfinna sin räntabilitetsgrundval och uppblomstra. Såsom i det föregående behandlats, spelade de icke-spekulativa formerna av bostadsbyggande under fortsättningen av 1920-talet en alltför ringa roll för att kunna mera avsevärt inverka på utvecklingen av allmän hyresnivå och bostadsstandard. Denna

61 utveckling blev i huvudsak betingad av den spekulativa hyreshusproduktionens förmåga att tillgodose bostadsbehovet. ^ Bristen på tillräckligt differentierat och detaljerat material gör det omöjligt att nu verkställa mera precisa beräkningar av bostadsbyggandets räntabilitetsförutsättningar i det läge som bestod, när hyresregleringen avskaffades och den enskilda produktionen skulle ta itu med uppgiften att häva bostadsbristen. Byggnadskostnaderna hade efter prisfallet åren 1921 och 1922 stannat vid en nivå, som var ungefär dubbelt så hög som 1914 års nivå. De olika beräkningar, som utförts och vilka huvudsakligen avspegla utvecklingen i Stockholm, ge något varierande utslag. Skillnaderna äro dock icke väsentliga och tillåta omdömet, att byggnadskostnadsindex med 1914 som bas år 1923 låg något över 200. Denna siffra kan dock icke utan vidare godtagas som ett mått på den verkliga förändringen i anskaffningskostnaden för ett bostadshus. Liksom varje indexberäkning med fasta vikter ger den för högt utslag för kostnadsförändringen till följd av en icke likformig prisstegring. Härtill kommer, att tomtpriserna, relativt sett, säkerligen efter den långvariga depressionen på byggnadsmarknaden, varunder kommunernas stödverksamhet i stor utsträckning tagit form i tomtförbilligande åtgärder, voro lägre år 1923 än år 1914. Erfarenheterna från innevarande krisperiod på byggnadsmarknaden ha givit vid handen, att till en indexmässig stegring av byggnadskostnaderna på 35 å 40 procent har svarat en stegring i cle verkliga byggnadskostnaderna på cirka 25 procent och i de totala anskaffningskostnaderna på omkring 20. Man har därför anledning att räkna med att den verkliga ökningen i anskaffningskostnaden från 1914 till 1923 understeg 100 procent. Å andra sidan hade, som förut nämnts, socialstyrelsens allmänna hyresindex år 1923 nått ett läge av 178. Detta utgör emellertid ett medeltal för olika orter och lägenhetskategorier. Stegringen i hyresavkastningen för nybyggda hus, som är det för nybyggnadernas räntabilitet avgörande, hade med all sannolikhet stigit starkare. Enligt en speciell utredning för Stockholm,1 där enligt officiell index hyrorna i centralvärmelägenheter år 1927 hade stigit till 194, visade en index, beräknad på samma bostäder ar från år, siffran 183. Detta måste innebära, att de nytillkomna husen hade en hyresnivå, som var mer än dubbelt så hög som i centralvärmehus, byggda före kriget. Det är att märka, att hyresstegringen i Stockholm under perioden 1914—23 icke var starkare än i stadssamhällena i allmänhet, snarare tvärtom. Enligt 1924 års hyresräkning var hyresökningen i Stockholm från tiden före kriget (alla kategorier i genomsnitt) 82 procent, i Goteborg 80 procent, men i 70 övriga orter, innefattande alla större och medelstora städer samt ett antal mindre orter, 89 procent. Materialet möja v \ l n S ' l B ° S t f a i S h y u T n a S u f t v e c k l i n S j Stockholm under åren 1914-1934. Utredning på uppdrag av btockholms fastighetsagareförening. Stockholm 1935. M*««B

liggör icke en särskild beräkning av hyresnivåerna i vid olika tillfällen nybyggda hus för andra orter än Stockholm, men det finns ingen anledning att antaga, att förhållandena där skulle ha gestaltat sig på annat sätt. Det finns sålunda fog för antagandet, att hyresavkastningen i nybyggda hus vid tiden för hyresregleringens avskaffande var minst dubbelt så hög som före kriget. Det bör i detta sammanhang påpekas, att i fråga om de viktigaste lägenhetskategorierna, smålägenheterna, inga väsentliga förändringar i lägenhetsutrustningen i övrigt inträffat under här ifrågavarande period; den enda förändring — utom den fortskridande förskjutningen mot centraluppvärmning — av nämnvärd betydelse, var införandet av elektriskt ljus, som drivits fram genom fotogenbristen under kriget. Vad gäller de för de årliga fastighetsförvaltningskostnaderna i övrigt bestämmande faktorerna var räntenivån på fastighetskreditmarknaden ungefär densamma år 1923 som år 1914. För sådana fastigheter, för vilka lån ur bostadslånefonden erhölls, voro finansieringsvillkor och kapitalkostnader givetvis lägre än de före kriget åtkomliga. I fråga om driftskostnaderna föreligga inga uppgifter. Det kan nämnas, att indexsiffran för bränsle och lyse vid slutet av år 1923 var 183. Det må på nytt understrykas, att mera precisa beräkningar av nybyggnadsverksamhetens räntabilitetsförutsättningar icke äro möjliga på grundval av föreliggande material. De här gjorda sammanställningarna peka dock emot, att dessa förutsättningar, sådana de åvägabragts genom hyreshöjningar redan under bestående hyresreglering och genom deflationstidens sänkning av byggnadskostnaderna, voro ur enskild vinstsynpunkt minst lika gynnsamma som under tiden närmast före krigsutbrottet. Då hyresnivån, såsom i tidigare sammanhang utvecklats, särskilt i Stockholm hade drivits upp över det läge, som motsvarade byggnadskostnader och räntenivå, vill det synas, som om ett effektivare finansiellt stöd från statens sida, även utan egentlig subventionskaraktär, samt organisativ medverkan med bevarad kontroll över hyresprisbildningen skulle ha möjliggjort bostadsproduktion till väsentligt lägre hyresnivå än den som drevs fram i ivern att ge den spekulativa byggnadsverksamheten en tillräcklig dos av stimulerande vinstchanser. Resultatet av återställelsen av förkrigstidens räntabilitetsbestämmande relationer var naturligtvis en stark stegring av fastighetsvärdena även för tidigare byggda fastigheter. I Stockholm stego värdena på före kriget byggda hus med omkring 75 procent till mitten av 1920-talet. Enligt en undersökning 1 omfattande ett representativt urval av Stockholmsfastigheter mer än tredubblades nettoavkastningen (räknad i oförändrat penningvärde) från 1916, året före hyresregleringens införande, till 1924, året 1 Tham, Hyresmarknad och hyresreglering 1914—1923, i (Heckscher), Sveriges ekonomiska och sociala historia under och efter världskriget. Stockholm 1926.

G3

efter dess avskaffande. Det var dylik avkastningsökning, som det tidigare refererade förslaget om hyresstegringsskatt av år 1920 åsyftade som bostadspolitikens finansieringskälla; efter den s. k. byggnadsskattens korta saga blev därav intet, och avkastningsökningen omsattes i stället i enskild förmögenhetstillväxt till miljardbelopp. Den möjlighet att få en återgång i under tidigare utvecklingsskeden uppsvällda fastighetsvärden genom en relativ sänkning av hyror och fastighetsvärden, som prisrevolutionen under första världskriget och åren därefter gav, togs ej tillvara; det skulle ha förutsatt en bostadspolitik av helt annan omfattning och konsekvens än den som fördes under 1920-talet. Under de ekonomiska betingelser, som utvecklingen av hyresnivå och byggnadskostnader skapat vid tiden för hyresregleringens avskaffande, är det givet, att bostadsproduktionens förlamning hävdes och ett uppsving kom till stånd. Det är svårt att förstå, att hyresregleringens slopande i och för sig skulle ha spelat någon roll i detta sammanhang, eftersom en väl tillräcklig hyresstegring tillåtits ske redan inom dess ram (och då hyresstegringslagen ej gällde nybyggda hus). Det psykologiska faktum, som oviljan mot hyresregleringen innebar, kan icke ha vägt tungt i förhållande till de ekonomiska realiteter, som utvecklingen under åren 1920—23 frambragt. Erfarenheterna från innevarande krisperiod ge ju vid handen, att företagarinitiativen icke hämmas ens av en hyresreglering, som gäller även nybyggda hus, när de ekonomiska förutsättningarna finnas. Från år 1923 gick den enskilda bostadsproduktionen in i en starkt stigande utveckling, som mot senare delen av årtiondet fick karaktären av en hetsig byggnadshausse. Från 1923 till 1930 något mer än fördubblades bostadsproduktionen i stadssamhällena; särskilt utpräglad var högkonjunkturen i Stockholm, där bostadsproduktionen under samma period mer än fyrdubblades. Denna utveckling till nivåer för bostadsbyggandet, som väsentligt överstego de från tidigare perioder kända, väckte tämligen snart farhågor för överproduktion och kris, vilka bland annat föranledde Stockholms stad att redan år 1926 avbryta icke endast stadens egen sekundärlåneverksamhet utan även förmedlingen av lån ur statens bostadslånefond; detta skedde vid en tidpunkt, då bostadsreserven ännu understeg 1 procent. Vid en bedömning av bostadsproduktionens och bostadsmarknadens utveckling under perioden 1923—30 måste hänsyn givetvis tagas till det faktum, att i utgångsläget bostadsbristen i större delen av stadsbygden ännu var utpräglad; det fanns ett kumulerat underskott att täcka. Härigenom fanns redan från början de marknadsmässiga förutsättningarna för en fortgående hyresstegring av knapphetsprisstegringens natur. För att denna tendens skulle ha kunnat hejdas, när offentlig hyreskontroll saknades, hade fordrats en expansion av sådan snabbhet och styrka, att

dess realiserande dels stötte på praktisk omöjlighet, dels verkligen skulle ha givit fog för farhågorna om en efterföljande kris. Såsom förut framhållits är det klart, att en under en flerårig stagnation på låg nivå delvis sönderslagen, förkrympt produktionsapparat för bostadsbyggandet icke kunde hur snabbt som helst byggas upp till en kapacitet, som långt översteg den under tidigare perioder. Det var nämligen detta som behövdes för att produktionen skulle kunna motsvara den nivå för hushållsbeståndets tillväxt, som kom att utmärka den fortsatta utvecklingen inom stadssamhällena. Under dessa omständigheter kvarstodo under hela 1920-talet förutsättningarna för knapphetsprisstegring på hyresmarknaden och därmed också — vid den samtidiga utvecklingen av kostnadsfaktorerna — förutsättningar för allsköns monopolistiska företeelser inom byggnadsverksamheten och alla övriga urartningsfenomen, som uppstå på en fri byggnadsmarknad ur balans. Liksom hade varit fallet vid tolkningen av bostadskrisen omkring år 1920 kom under loppet av 1920-talet — och i ännu högre grad — den uppfattning, som bland annat bestämde myndigheters och kreditinstitutioners inställning till bostadsbyggandet, att vilseledas av det förhållandet att bostadsbehovet, räknat i antal lägenheter, till följd av förskjutningarna i befolkningens ålders- och civilståndsfördelning växte långt starkare än stadssamhällenas folkmängd. Detta hade en högst reell betydelse, såsom grund och motiv för en restriktiv hållning, vilket bland annat illustreras av nyssnämnda åtgärd från Stockholms stads sida att avbryta långivning och låneförmedling år 1926. I själva verket höll under hela 1920-talet bostadsproduktionen, trots det efter dittillsvarande erfarenheter exempellösa uppsvinget och trots att lägenhetsbeståndet växte 2 a 3 gånger så starkt som folkmängden, nätt och jämnt takten med hushållsbeståndets tillväxt, vilken bestämdes dels av det vid expansionens början förefintliga uppdämda behovet, dels ock framför allt av den utomordentligt starka ökningen i de hushållsbildande åldersgrupperna. Som exempel kan följande nämnas: Om i städerna med mer än 30 000 invånare, utom de tre största, bostadsbeståndet under 1920talet hade vuxit proportionellt med folkmängden, skulle detta ha betytt en ökning av antalet lägenheter med 8 500. I verkligheten var ökningen 18 600. Om man med hänsyn tagen till den olika grad, i vilken olika åldersoch civilståndsgrupper inom stadsbefolkningen är hushållsbildande, beräknar tillväxten i antalet hushåll vid under decenniet skeende förskjutningar i nämnda städers befolkningsstruktur, erhålles siffran 18 800, alltså nästan exakt densamma som lägenhetstillväxtens; (härvid ha hushållsbildningsgraderna beräknats i anslutning till de under början av 1930-talet erfarenhetsmässigt givna).1 1

Jfr Johansson, Det framtida bostadsbehovet i städerna. Ekonomisk tidskrift 1939.

65 Vid sådana omständigheter blev resultatet, att bostadsproduktionen trots den starka expansionen och trots farhågorna för överproduktionskris i själva verket icke under hela 1920-talet förmådde skapa balans på bostadsmarknaden; det hyresupJpdrivande knapphetsförhållandet blev bestående. Ännu vid den sedvanliga oktoberenquéte rörande läget på bostadsmarknaden, som socialstyrelsen verkställde på hösten 1929 uppgavs i de 39 orterna med mer än 10 000 invånare, d. v. s. huvuddelen av stadsbostadsmarknaden, tillgången på smålägenheter som knapp eller otillräcklig i betydligt flera fall än tillräcklig eller god (för äldre smålägenheter som knapp eller otillräcklig i 28 fall av 39, för nybyggda smålägenheter i 25 fall av 39). I småorterna var, liksom tidigare, bostadstillgången bättre. I Stockholm, den enda orten med årliga uppgifter om bostadsreserven, var ledighetsprocenten år 1929 0.9 i hela staden och 0.7 i inre staden. I Göteborg var vid den bostadsräkning, som verkställdes i staden år 1930, ledighetsprocenten 0.8. Ännu 7 år efter hyresregleringens avskaffande och 12 år efter första världskrigets slut var sålunda utpräglad bostadsbrist rådande i de största städerna och i flertalet av övriga större och medelstora orter var bostadstillgången knapp eller otillräcklig. Det är under sådana omständigheter icke ägnat att förvåna, att den från all offentlig kontroll befriade hyresnivån fortsatte att stiga. Från »jämviktsnivån» 178 år 1923 steg, såsom förut nämnts, socialstyrelsens hyresindex redan ett år därefter till 186, och fortsättningen gav en jämn och säker uppgång, som år 1929 nådde indextalet 200 och år 1932 kulminerade med siffran 206. Först under depressionsåret 1933 skedde en viss tillbakagång; indextalet sjönk detta år till 202. Vid bedömningen av hyresutvecklingen under här ifrågavarande period måste emellertid hänsyn tagas även därtill, att utvecklingen av stadsbostaden mot höjd utrustningsstandard under 1920-talet tog fart, speciellt i de större städerna, varigenom klyftan mellan »moderna» och »omoderna» lägenheter starkt vidgades och fick betydelse även för smålägenheterna. Till detta måste hänsyn tagas dels därför att bostadsbeståndets kvalitativa sammansättning försköts, dels därför att hyresutvecklingen för de olika kvalitetskategorierna var splittrad. Som exempel på det senare förhållandet kan nämnas, att i Stockholm medelhyran för lägenheter utan centralvärme under åren 1924—30 steg med 13 procent, medan stegringen för lägenheter med centralvärme under samma tid uppgick till inte mindre än 48 procent. Till den senare stegringen har säkerligen i viss mån bidragit, att de moderna lägenheterna successivt utrustades med flera bekvämligheter utöver centralvärmen; situationen överhuvud på den stockholmska bostadsmarknaden under 1920-talets senare del drev fram en konkurrens mellan företagarna med mer eller mindre angelägen eller värdefull bostadsutrustning i stället för med hyran som »försaljningsargu5 —450868

ment». I 1933 års bostadsräkning gjordes ett försök att beräkna hyresstegringen sedan förkrigstiden (1912/14 års bostadsräkning) med hänsyn tagen till förskjutningarna inom lägenhetsbeståndet. De faktiska medelhyrorna i 72 gemensamma orter hade stigit med 104 procent. Den statistiskt beräknade stegringen av den faktiska medelhyran per lägenhet hade emellertid något hämmats på grund av den minskade proportionen större lägenheter men å andra sidan förstärkts på grund av de dyrare centralvärmelägenheternas ökade betydelse. Eliminerades verkningarna av den förstnämnda förskjutningen, kom hyresstegringen att uppgå till 120 procent. Infördes därjämte en korrigering med hänsyn till förändringarna i förekomsten av centralvärme, begränsades återigen hyresstegringstalet till 90 procent. Den sistnämnda uppgiften kan sägas ge ett genomsnittligt uttryck för hyresutvecklingen inom bostadsbeståndets enskilda storlekstyper och utrustningsklasser, d. v. s. för den hyresförändring, som skulle inträtt, om bostadsbeståndets sammansättning icke undergått några förskjutningar i nämnda avseenden. Ett socialt betydelsefullt faktum är, att hyresstegringen för de vanligaste smålägenhetstyperna var starkare än den för alla lägenhetskategorier genomsnittliga. Till ett stegringstal för samtliga lägenheter på 90 procent svarade siffrorna 107 och 99 för lägenheter om ett respektive två rum och kök. Från tiden före första världskriget till slutet av här ifrågavarande period hade sålunda hyresutgiften för den stora massan av bostadshushåll mer än fördubblats. Till en mindre del var denna stegring att hänföra till genomsnittligt förbättrad bostadsutrustning; huvuddelen av stegringen var »ren» hyresstegring. Denna i sin tur var ett resultat icke endast av inflationen och dess efterverkningar under åren omkring 1920 utan även av den fortsatta uppgången under perioden efter 1923, då den allmänna prisoch levnadskostnadsnivån i övrigt var fallande. Hyreskurva och allmän levnadskostnadskurva, med 1914 som utgångspunkt, skuro, såsom förut berörts, varandra år 1923. I fortsättningen gingo de isär i motsatt riktning mot under inflationstiden. När år 1933 hyresindex nått läget 202, noterades för allmän levnadskostnadsindex en siffra av 153. I förhållande till förkrigsläget hade industriarbetarnas lönenivå vid denna tid stigit till ett indextal av 213, vilket innebar en reallönehöjning med nära 40 procent. Då penninglöner och hyreskostnader stigit praktiskt taget lika mycket, var sålunda reallöneförbättringen under denna tid nästan helt att tillskriva förskjutningar i förhållandet mellan penninglöner och priserna på andra förnödenheter än bostaden. Det är under sådana omständigheter ej ägnat att förvåna, att den starka allmänna standardhöjning för stadsbefolkningen, som utmärkte 1920-talet, i endast mycket ringa grad fick sin utlösning på bostadsområdet.

67 Skäl ha i det föregående förebragts för uppfattningen, att hyresstegringen under 1920-talet var en knapphetsföreteelse. Detta framgår även, om man jämför hyresutvecklingen med byggnadskostnadernas utveckling. Enligt samtliga föreliggande beräkningar voro byggnadskostnaderna från år 1924 till decenniets slut praktiskt taget oförändrade; Svenska Handelsbankens index visar ett par procents sänkning, Stockholms fastighetskontors någon procents ökning. Då hyrorna även på äldre lägenheter, som ej kunde påverkas av kostnaderna för höjd utrustningsstandard, under denna tid stego avsevärt, är det uppenbart, att hyresstegringen var primär i förhållande till kostnadsutvecklingen och betingad av otillräcklig bostadstillgång. Därmed skapades förutsättningarna för den spekulativa urartningen på byggnadsmarknadens alla avsnitt: tomt- och fastighetsjobberi, oarter på byggnadsarbetsmarknaden, monopolistisk materialprissättning, finansiella djungelfasoner och höga spekulationsvinster. Det var helt enkelt en fråga om att dela de framdukade håvorna; den bostadsbehövande allmänheten var i kraft av lagen om tillgång och efterfrågan skyldig betala. I Stockholm steg medelpriset per normaleldstad vid tomtförsäljning från 1925 till 1930 med nära 60 procent. Även utvecklingen av byggnadsmaterialpriserna visade under denna tid en del påfallande drag, som knappast sakna samband med byggnadsmarknadens bristande jämvikt och den växande spänningen mellan hyresnivå och byggnadskostnader. Under världskriget och de därpå följande inflationsåren stego byggnadsmaterialpriserna i huvudsak i takt med den allmänna partiprisnivån. Det sista inflationsåret drevs dock, såsom förut berörts, byggnadsmaterialprisindex upp i en nivå, som något översteg nivån för allmänt partiprisindex. Under den följande prisfallsperioden, 1920—33, innefattande de båda deflationsperioderna i början av 1920- respektive 1930-talen och den mellanliggande uppsvings- och högkonjunkturperioden med vikande pristendens, sjönko givetvis byggnadsmaterialpriserna, men under hela 1920-talet i anmärkningsvärt mycket svagare grad än den allmänna prisnivån, varför vid slutet av 1920-talet byggnadsmaterialen hade med nära 50 procent fördyrats i förhållande till varupriserna i partihandeln i allmänhet. Det är klart, att när genom omständigheternas makt (byggnadsindustriens bristande kapacitet i förhållande till den starkt växande hushållsbildningen) och genom det allmännas omsorger (hyresregleringens avskaffande) bostadsmarknaden försättes i ett flerårigt läge av bristande jämvikt, som utlöser hyresstegring av ren knapphetsnatur, dylika företeelser måste uppkomma. Inte ens de mest osannolikt ädla karaktärsdrag hos tomtsäljare, byggnadsföretagare o. s. v. skulle kunna hindra; det skulle alltid finnas någon part, beredd att taga vård om de vinstchanser, som marknadsläget berett.

68 Man har här anledning att ställa frågan om den roll, som statens och kommunernas inställning till bostadsförsörjningsproblemet, bristen på bostadspolitisk aktivitet, spelade i denna utveckling eller kanske hellre omvänt, huruvida större offentlig initiativkraft hade förmått att driva in utvecklingen i lämpligare fåror. Det är utan vidare klart, att problemets lösning efter andra linjer hade krävt omfattande och varaktiga åtgärder. Den reala disproportionen i utgångsläget mellan produktionskapacitet och det starkt växande behovet var ofrånkomlig; dess undanröjande skulle säkerligen ha förutsatt organisativa åtgärder från det allmännas sida, utöver de finansiellt stödjande och hyreskontrollerande. Man kan emellertid hänvisa till den samtidiga utvecklingen i vissa andra länder, där förutsättningarna icke voro mycket annorlunda eller i varje fall icke reellt gynnsammare än i Sverige. I Danmark bevarades hyresreglering och offentligt stöd i form av lån till en övre gräns av 90 a 95 procent. I början av 1930-talet låg hyresnivån i Köpenhamn högst 40 procent över förkrigsnivån, under det att allmänt levnadskostnadsindex hade ungefär samma läge som i Sverige. I England startade man efterkrigstiden med ett stort underskott i bostadstillgången — relativt större än i Sverige — och hade att kämpa med de svårigheter, som skapades av otillräcklig produktionskapacitet hos en genom flera års stillastående reducerad produktionsapparat. Den engelska hyresregleringen avvecklades icke, den blev bestående hela mellankrigsperioden, visserligen i successivt inskränkt omfattning allteftersom bostadsmarknadsläget så tillät, och inriktades på att bevara en hyresnivå, som med 40 å 50 procent översteg förkrigsnivån. Mycket omfattande statliga stödåtgärder sattes in för att befordra bostadsbyggandet och kommunerna ålades långtgående skyldigheter att sörja för bostadstillgången. Disproportionen mellan byggnadsbehov och produktionskapacitet verkade under en period, 1923—25, starkt uppdrivande på byggnadskostnaderna och tvingade till begränsningar i subventionen. Energiska åtgärder vidtogos för att öka kapaciteten; bland annat ingingos av vederbörande ansvarige minister överenskommelser med byggnadsfackförbunden om medverkan vid genomförandet av ett stort upplagt bostadsbyggnadsprogram samt med materialindustrier angående priserna. Resultatet av dessa strävanden var, att ett bostadsbyggande på omkring 200 000 lägenheter årligen, varav större delen med statligt stöd, kunde genomföras under 1920-talets senare del till kraftigt sjunkande kostnader. Under 1930-talets första år hade kostnads- och räntesänkningen gått därhän, att den allmänna bostadsbyggnadssubventionen ansågs mogen för avveckling — icke därför att bostadsknappheten var övervunnen men därför att produktion inom den bestående hyresregleringspolitikens ram ansågs möjlig utan subvention — varefter de bostadspolitiska åtgärderna kunde inriktas på slumsanering och bekämpande av trångboddheten. Det är karakteristiskt för den uppfattning av det all-

mannas ansvar inför bostadsförsörjningen, som slagit igenom i England efter förra världskriget, att i en cirkulärskrivelse från hälsovårdsministern till de kommunala myndigheterna av år 1933, vars syfte — enligt den då förda politiken — var att ge föreskrifter om avveckling av byggandet i kommunal regi för den allmänna marknaden, det kraftigt underströks, att i den mån den enskilda företagsamheten bruste i fråga om byggandet av bostäder i tillräckligt antal och av lämpliga typer, ansvaret för anskaffande av behövliga bostäder åvilade de lokala myndigheterna. Såväl i Sverige som i England förelåg vid efterkrigstidens början reella hinder i form av underkapacitet för en bostadsproduktion av behövlig omfattning. I båda länderna ökade också den otillräckligt förutsedda starka tillväxten i hushållsbildningen under 1920-talet svårigheterna att övervinna bostadsknappheten. I England tog staten ledningen av bostadsförsörjningen, strävade att planmässigt vidga basen för produktionen och fullföljde konsekvent, om än i skiftande former, en bostadspolitik, som syftade till att förse de bostadsbehövande med rymliga bostäder inom räckhåll för deras inkomster. Detta innebar å ena sidan betydande statsfinansiella uppoffringar men möjliggjorde å andra sidan, att den minimistandard om 4 rum och kök med badrum för en arbetarbostad, som år 1918 hade föreslagits av en regeringskommitté, i huvudsak kom att realiseras i nyproduktionen. I Sverige avvecklades de under krigs- och inflationsåren framtvungna statsingripandena brådstörtat, det finansiella stödet reducerades till en nivå, som uteslöt varje tanke på verklig reglerande effekt, och kontrollen av hyresnivån slopades vid en tidpunkt, då marknaden ännu var långt ifrån jämvikt. Resultaten voro en fortskridande höjning av hyresnivån, som vid då förhärskande tendenser hos den allmänna prisutvecklingen rimligtvis borde ha kunnat förhindras och som satte spärr mot den höjning av utrymmesstandarden, vilken eljest kunde ha utlösts av stigande realinkomster, samt ett tillstånd på byggnadsmarknaden, som länge haft skadliga efterverkningar. I ett föregående avsnitt har belysts, hurusom på landsbygden utvecklingen av bostadsförhållandena sedan tiden före första världskriget och fram till mitten av 1930-talet innebar en avsevärd höjning av utrymmesstandarden, som delvis sammanhängde med minskad familjestorlek men huvudsakligen med ändrad fördelning av bostadsbeståndet på olika lägenhetskategorier. Även i städerna skedde under motsvarande tid (mellan bostadsräkningarna 1912/14 och 1933) en betydande minskning av boendetätheten. I 52 orter, för vilka uppgifter föreligga, vid båda de nämnda räkningarna, sjönk antalet boende per 100 eldstäder i samtliga lägenheter från 135 till 117, i smålägenheterna från 167 till 139. Relativa antalet överbefolkade lägenheter (med mer än två boende per eldstad) nedgick från 22.8

procent till 10.7 procent, och antalet i dessa överbefolkade lägenheter boende från 38.4 procent till 19.9 procent av bostadsfolkmängden. I motsats till förhållandet på landsbygden var emellertid denna minskning av boendetätheten icke i väsentlig grad betingad av ändrad struktur hos bostadsbeståndet. På 49 jämförelseorter utgjorde åren 1912/15 antalet lägenheter om högst 1 rum och kök 56.3 procent, år 1933 53.2 procent, av hela lägenhetsbeståndet. I Stockholm var år 1930 det relativa antalet lägenheter om högst 1 rum och kök till och med högre än år 1915. Förändringen i boendetäthetstalet var i allt väsentligt ett utslag av den förändring i familjebeståndet, som nativitetsfallet — under ifrågavarande period långt starkare i städerna än på landsbygden — medförde. Antalet vuxna personer per 100 eldstäder var i de undersökta städerna praktiskt taget detsamma år 1933 som åren 1912/14. Förutsätter man, att barnantalet år 1933 varit så mycket större, att relationen mellan antalet barn och vuxna varit densamma som åren 1912/14, skulle bostadsfolkmängden ha överstigit den redovisade folkmängden med omkring 15 procent. Med den fördelning på olika storlekstyper av lägenheter, som rådde år 1933, skulle antalet boende per 100 eldstäder då ha varit ungefär lika högt som åren 1912/14, nämligen 134. Den minskning i boendetäthet, som registreras av bostadsstatistiken fram till år 1933, är sålunda i vad gäller städernas förhållanden ett uttryck för födelsebegränsning och småfamiljesystem, som ju just under denna period hade sin egentliga genombrottstid. Den betydde icke en förbättrad utrymmesstandard i verklig mening, nämligen den, att familjer av viss storlek kommo att bo i genomsnittligen större lägenheter. Familjerna krympte efter lägenheternas mått. I fråga om lägenhetsutrustningen skedde emellertid, såsom förut berörts under här ifrågavarande period, och närmast dess senare del, en betydelsefull utveckling även för smålägenheterna. Det procentuella antalet lägenheter med centralvärme växte i orter med mer än 10 000 invånare (utom Stockholm) från 5.7 procent år 1920 till 30.7 procent år 1933 (för smålägenheterna voro motsvarande siffror 3.1 och 25.1 procent). Även bad- eller duschrum fingo vidgad utbredning. År 1920 hade sådana förekommit i endast 5.9 procent av lägenheterna; år 1933 hade det relativa antalet badrumslägenheter vuxit till 16.0 procent. I smålägenheterna förekommo bad<eller duschrum praktiskt taget ej alls år 1920; år 1933 voro 7.9 procent av dem försedda därmed. I denna utveckling gick Stockholm i spetsen, och högkonjunkturen där under 1920-talets senare del och de första åren på 1930-talet betydde ett verkligt genombrott för den »moderna» lägenhetsutrustningen. År 1915 hade i Stockholm endast 10.8 procent av lägenheterna varit försedda med centralvärme (1 rum och kök endast 5.5 procent); år 1935 hade centralvärmelägenheternas andel av bostadsbeståndet vuxit till 61.2 procent (1

71 rum och kök 53.7 procent). Det skärpte på visst sätt hyresproblemet för den mindre bemedlade delen av befolkningen: det relativa och även (till följd av rivningar) absoluta antalet billiga lägenheter med enklare utrustning minskade, vilket medförde, att en växande del av befolkningen med begränsade ekonomiska resurser fick ökad hyresbelastning och/eller förträngt utrymme i de nya, dyrare husen. Såsom förut berörts, föranledde detta förhållande en speciell stödverksamhet från stadens sida under åren 1930—33. För övriga orter, i synnerhet de mindre, var detta problem ej så skarpt framträdande under här ifrågavarande period, men under det följande årtiondet och framför allt under innevarande krisperiod har det blivit i hög grad akut även där.

Kap. 4. Mellankrigstidens bostadsmarknad och bostadspolitik. Perioden 1933—1939 (1944). A. Bostadspolitiken i 1933 års krisprogram. Den nya inriktning av svensk ekonomisk och social politik, som genomfördes år 1933, utgick i första hand från arbetsmarknadspolitiska synpunkter och behov. Det ligger i en aktiv, till sitt syfte konjunkturstyrande ekonomisk politiks egen natur, att den strävar att samordna den ekonomiska och sociala politikens olika verksamhetsgrenar; var och en av dessa bevarar sitt specifika ändamål, men detta påverkas och modifieras av den allmänna penningpolitiska och sysselsättningspolitiska målsättningen, som under olika avsnitt av utvecklingen kan påkalla påskyndande eller återhållande aktivitet för särändamålen. Att byggnadsverksamheten kom att intaga en förstarangsplats bland de objekt, som inbegrepos i 1933 års program för allmänna arbeten, för vilka statliga lån eller bidrag skulle utgå till motverkande av depressionen, var en självklar konsekvens av den konjunkturteoretiska uppfattning, varpå programmet var grundat. Byggnadsindustrien var visserligen icke den viktigaste krishärden under den dåvarande depressionen; sett mot bakgrunden av tidigare erfarenheter av bostadsbyggandets kriskänslighet var tvärtom dess krisläge denna gång anmärkningsvärt lindrigt, vilket främst sammanhängde med den accelerande tillväxten i hushållsbildningens demografiska bestämningsfaktorer under 1930-talet. Men med husbyggandets dominerande plats inom investeringsverksamheten var dess roll även given som instrument i en ekonomisk politik, som syftade till en konjunkturlyftande ökning av sysselsättning och köpkraft. Såsom i föregående kapitel skildrats, hade under de föregående åren främst tvenne problem varit aktuella i den bostadspolitiska diskussionen:

lantarbetarfrågan, komplicerad genom den alltmera försvårande jordbrukskrisen, samt frågan om kredit mot sämre säkerhet än den som godtogs inom den nya bostadskreditorganisationen och övriga kreditinstitutioner, speciellt för kooperativa bostadsföretag samt egnahem i stadssamhällena. Dessa frågors behandling forcerades, delvis nya direktiv gåvos med hänsyn till den aktuella konjunktursituationen, och de avgivna förslagen fördes fram som led i arbetsanskaffningsprogrammet vid 1933 års riksdag. I statsverkspropositionen till denna riksdag beräknades ett belopp av 75 miljoner kronor till arbeten till motverkande av arbetslösheten; 20 miljoner kronor av detta anslag avsågos till främjande av bostadsproduktionen. I februari 1933 avlämnade bostadsutredningen för landsbygden och bostadsproduktionssakkunniga var sin promemoria med förslag till bostadspolitiska åtgärder till motverkande av arbetslösheten. Depressionens och massarbetslöshetens tryck och den nya ekonomiska politikens signaler drevo under loppet av ett par månaders forcerat utredningsarbete fram positiva förslag i ämnen, som stått på den politiska dagordningen i ett årtionde. »Bostadsutredningen har tidigare i allmänhet, i överensstämmelse med den tankegång, som kommit till uttryck i vissa riksdagsmotioner, närmast diskuterat inrättandet av en statlig bostadslånefond, avsedd att genom utlämnande av lån på förmånliga villkor möjliggöra en relativt långsamt skeende sanering av bostadsbeståndet, varvid den pådrivande kraften skulle vara det tryck, som skärpt bostadslagstiftning och mera vaken opinion i bostadsfrågan komme att utöva. Emellertid ha särskilda, på sista tiden uppkomna förhållanden föranlett, att bostadsutredningen icke ansett sig kunna underlåta att undersöka möjligheten för en statlig hjälpaktion av annan karaktär. Det ökade behovet av arbetstillfällen, som under senare tid gjort sig gällande på landsbygden genom näringslivets stagnation och arbetslöshetens oroväckande utbredning, ledde tanken på, att åtgärder kunde vidtagas för åstadkommande av ett omfattande och intensivt upprustningsarbete med avseende på landsbygdens bostäder, koncentrerat på en kortare tidsperiod, helst några få år. En dylik engångsåtgärd skulle då kunna motiveras icke blott av socialhygieniska skäl, närmast önskvärdheten att undanröja hälsovådliga bostäder, utan även av socialekonomiska motiv, bottnande i nödvändigheten att bekämpa den tilltagande arbetslösheten på landet. Ur denna synpunkt skulle alltså bostadsförbättringskampanjen inordna sig som ett led i de riksomfattande strävandena att i en tid av betydande arbetslöshet söka utfylla bristen på arbetstillfällen samt stimulera företagsamheten inom olika områden.» — Ännu starkare markerades förslagens arbetsmarknadspolitiska innebörd av bostadsproduktionssakkunniga, vilka visserligen icke ville förneka förekomsten av bostadssociala missförhållanden i städerna men som gåvo »uttryck åt uppfattningen, att bostadsförhållandena här (d. v. s. i stadssamhällena)

icke äro av beskaffenhet att för närvarande i och för sig böra föranleda åtgärder från statens sida till bostadsproduktionens främjande. I den mån sålunda åtgärder påkallas, exempelvis till avlägsnande av hälsovådliga bostäder, till förebyggande av trångboddhet, till beredande av bostäder åt icke betalningskraftiga, barnrika familjer eller åt klientel av fattigvårdsnatur, synas sådana direkt på bostadsstandarden inriktade strävanden för närvarande böra utgå från kommunalt håll.» Denna (traditionsenliga) uppfattning av statens respektive kommunernas ansvar inför bostadsförsörjningen framträdde i det framlagda förslaget bland annat även däri, att när de sakkunniga diskuterade kommuns betalningsansvar för statligt lån (vilket gällt för lån ur bostadslånefonden under 1920-talet), detta visserligen avstyrktes men uttryckligen »av arbetsmarknadsskäl»; detta skäl ansågs i motsats till det bostadssociala motivera ett statligt risktagande utöver det bankmässigas gräns. Bostadsutredningens för landsbygden och bostadsproduktionssakkunnigas förslag upptogos i den stora propositionen till 1933 års riksdag angående anslag till arbeten till motverkande av arbetslösheten, och genom riksdagens beslut i huvudsaklig överensstämmelse med förslagen och propositionen fingo den statsunderstödda bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden och den nya statliga långivningen till bostadsbyggande i städer och stadsliknande samhällen sin grund. Till det förra ändamålet anslogos för budgetåret 1933/34 10 miljoner kronor, vartill kom ett tilläggsanslag av 8 miljoner kronor, som anvisades av 1934 års riksdag, till det senare 5 miljoner kronor. För förvaltningen av sistnämnda belopp inrättades, huvudsakligen efter mönster av den år 1930 upplösta statens byggnadsbyrå, ett provisoriskt organ, till förhindrande av förväxling benämnt statens byggnadslånebyrå. Den ur alla synpunkter viktigaste bostadspolitiska åtgärd, varom 1933 års riksdag fattade beslut, var statsunderstödet till bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden. Dess ursprungliga bestämmelser inneburo i huvudsak följande: Tyngdpunkten i verksamheten lades på bidrag utan återbetalningsskyldighet åt ekonomiskt behövande för upprustning av hygieniskt mindervärdiga bostäder. Det bostadshygieniska syftet med verksamheten underströks av bestämmelsen, att förbättringsarbetet skulle vara påkallat av hälsoskäl samt därigenom, att hälsovårdsnämnderna gjordes till lokalorgan. Bostadsförbättringsbidrag utgingo med högst 1 000 kronor per bostadslägenhet och skulle som regel understiga 50 procent av de beräknade kostnaderna för upprustningen, dock med möjlighet att i ömmande fall få stiga till 80 procent. Såsom förutsättningar för bidrag gällde sålunda dels att den sökande var i ekonomiskt behov av stöd, dels att han var i stånd att själv bidraga till kostnaderna för upprustningen, vilket bidrag kunde utgöras av egen arbetsinsats. Mera omfattande ombyggnadsarbe-

ten eller nybyggnad för ersättande av hälsovådliga bostäder kunde dessutom stödjas genom nybyggnadslån i eller utan kombination med förbättringsbidrag. Lånen kunde uppgå till högst 3 000 kronor per lägenhet och fingo ej överstiga 70 procent eller tillsammans med bidrag 80 procent av byggnadskostnaderna. Räntan utgjorde 4 procent och amorteringstiden 20 år. Nybyggnadslån enbart kunde beviljas även sökande, som icke var i behov av ekonomiskt bistånd för att byggnadsföretaget skulle komma till stånd. Lån och bidrag fingo utgå endast såframt bostadslägenheten prövades behövlig för framtiden. — Ledningen, uppsikten och kontrollen av verksamheten anförtroddes egnahemsstyrelsen. Hälsovårdsnämnderna skulle mottaga ansökningar, verkställa utredningar, yttra sig till egnahemsnämnderna över ansökningarna samt kontrollera byggnadsföretagen. Egnahemsnämnderna skulle besluta angående bidrag och lån; klagan över nämnds beslut skulle föras hos egnahemsstyrelsen. Ur konjunktur- och arbetslöshetspolitisk synpunkt hade bostadsförbättringsverksamheten betydelse framför allt därigenom att den mobiliserade ett behov, som eljest icke i nämnvärd grad hade blivit tillgodosett under dåvarande förutsättningar, och därmed skapade ett stort antal, över hela landsbygden spridda arbetstillfällen. Dessa voro visserligen vart och ett för sig små och till avsevärd del utfördes givetvis arbetet av folk, som icke helt saknade sysselsättningsmöjligheter i övrigt, men dessa omständigheter passa ju landsbygdens arbetsmarknadsstruktur. Att märka i detta sammanhang är, att arbetslöshetskrisen omkring år 1933 omfattade även landsbygden; inom jordbruk och skogsbruk redovisades ett betydande antal arbetslösa. Särskilt under år 1934 var den sysselsättning, som frambragtes med hjälp av de statliga bidragen och lånen, av stor omfattning; under senare hälften av detta år uppgick antalet dagsverken, som utförts vid de understödda företagen till över 1.1 miljoner. Att därigenom ett verksamt bidrag gavs till dräneringen av landsbygdens arbetsmarknad är uppenbart. Av de för budgetåret 1933/34 anvisade medlen beviljades lån eller bidrag till förbättring av över 25 000 bostäder; dessa företags sammanlagda byggnadskostnad beräknades till omkring 37 miljoner kronor, därav nära 22 miljoner kronor för material. Såväl den indirekta verkan genom efterfrågan på material som den allmänna konjunkturstimulansen genom förstärkt köpkraft hos de i förbättringsföretagen direkt eller indirekt engagerade voro sålunda avsevärda. Ur den bostadspolitiska utvecklingens synpunkt är 1933 års beslut om bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden av betydelse främst som det första större exemplet på ett statligt ingripande med direkt ekonomiskt stöd som instrument och med bostadsstandardens höjande för en eftersatt befolkningsgrupp som syfte. Det bildar såtillvida epok i utvecklingen av statens förhållande till bostadsförsörjningen. Visserligen hade sedan nära tre

75 årtionden staten understött egnahemsbildningen på landsbygden med lån, som åtminstone tidvis haft subventionskaraktär, men denna verksamhet hade icke karaktären av direkt angrepp på bestående missförhållanden, även om den naturligtvis på längre sikt verkat i riktning mot förbättrad allmän standard. Den samtidigt med bostadsförbättringsverksamheten beslutade arbetarsmåbruksverksamheten kan betraktas som ett fullföljande av den allmänna egnahemsverksamheten för en ekonomiskt sämre ställd grupp och därför också starkare subventionerad. Den subvention till bostadsbyggandet, som utgått under åren 1917—22, hade karaktär av ren kristidsåtgärd i ett läge av akut, marknadsmässig bostadsbrist och innebar ingen planmässig strävan att med statens hjälp höja bostadsstandarden. Såsom nyss nämnts, avvisade ännu år 1933 bostadsproduktionssakkunniga en dylik tanke för stadssamhällenas del och hänsköto frågan till kommunernas omtanke. Jordbrukskris och arbetslöshetskris i förening med den skärpta belysningen av landsbygdens bostadselände skapade förutsättningarna för det genombrott för den nya uppfattning om statens ansvar för bostadsförsörjningen, som fick sitt första mera betydande uttryck i beslutet om bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden. Till den fortsatta utvecklingen av denna verksamhet återkommer framställningen i det följande. Det andra bostadspolitiska inslaget i 1933 års krisprogram, lån till bostadsbyggande i stadssamhällena, var ur såväl arbetsmarknads- som bostadspolitisk synpunkt av mindre intresse och betydelse. Den nya låneverksamheten i statens byggnadslånebyrås regi utformades som tertiärkredit för främjande av bostadsbyggande i städer och stadsliknande samhällen. Lån fick dock utgå endast å ort, där sådan byggnadsverksamhet icke utan dylikt statligt stöd kunde beräknas inom den närmaste tiden komma till stånd i den omfattning, som befanns lämplig med hänsyn till bostadsförhållandena på orten och önskvärd med hänsyn till läget på arbetsmarknaden. I fråga om lånebeloppen stadgades, att lån ej fick överstiga en femtedel av underliggande primär- och sekundärkredit och ej heller 15 procent av det fastställda belåningsvärdet och taxeringsvärdet. Övre belåningsgräns var 90 procent av nämnda värden. Räntan utgjorde 4}4 procent, vartill kom 1 procent att avsättas till en riskfond; annuiteten var 7^4 procent. Som förmedlingsorgan inom kommunerna skulle, där ej annat bestämdes, tjänstgöra drätselkammare i stad och kommunalnämnd eller municipalnämnd på landet. Till följd av den stora arbetskonflikt, som rådde på byggnadsmarknaden från våren 1933 till början av år 1934, kunde denna åtgärd överhuvud icke få några verkningar förrän framåt våren sistnämnda år. Det belopp av 5 miljoner kronor, som ställts till byggnadslånebyråns förfogande, hade dock vid utgången av budgetåret 1933/34 i stort sett konsumerats av preliminärt

beviljade lån till sammanlagt omkring 200 byggnadsföretag, varav åtskilliga småhus; det beräknade antalet dagsverken för dessa företag uppgick till omkring 800 000, av vilka omkring 450 000 utfördes under år 1934. Effekten, mätt i antalet dagsverken, av denna låneverksamhet var sålunda under konjunkturuppsvingets första period väsentligt mindre än av bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden. Man har även på allmänna grunder anledning att ställa frågan, om denna låneverksamhet överhuvud hade någon större betydelse för bostadsbyggandets totalvolym i stadssamhällena och därmed på arbetsmarknads- och konjunkturutvecklingen. Genom de föregående årens utveckling, innebärande å ena sidan fortsatt högkonjunktur inom byggnadsverksamheten ännu in på år 1932, å andra sidan stark nedskärning av inflyttningen till städerna som följd av den allmänna industriella depressionen, hade för första gången sedan början av det första världskriget bostadsmarknaden i städerna, betraktade som en helhet, utrustats med en ledighetsreserv av någorlunda normal storlek och hyrorna börjat visa en fallande tendens. Läget var labilt, och från åtskilliga håll uttalades farhågor för att statliga åtgärder för främjande av bostadsproduktionen i städerna skulle framkalla bostadsöverflöd och fastighetskris. Bostadsproduktionssakkunnigas förslag hade även präglats av mycket stor försiktighet. Detta läge, utmärkt av uppnådd normal bostadsreserv och i vissa städer något överskott på bostadsmarknaden samt av byggnadskonflikten accentuerad minskning av bostadsbyggandet, var emellertid endast en tillfällig andhämtningspaus. Hyressänkningstendensen och farhågorna om kris till trots verkade alla krafter på marknaden i riktning mot snabb återhämtning och fortskridande ökning av bostadsbyggandet. Deflationen medförde en viss, om än relativt obetydlig nedgång i byggnadskostnaderna. Av långt större betydelse var det stora skred i räntenivån, som inträffade åren 1933—35 och som utgjorde inledningen till det för bostadsbyggandet utomordentligt gynnsamma kapitalmarknadsläget under senare delen av 1930-talet. Å andra sidan drev befolkningsrörelsen, i och med de alltmer verksamma förskjutningarna i ålders- och civilståndsfördelningen, fram en kraftigt växande våg av bostadsefterfrågan i stadssamhällena. Äktenskapsbildningen hade visserligen stannat i sin tillväxt under de svåraste depressionsåren, 1932 och 1933, men tog de följande åren ett språng uppåt. Antalet ingångna äktenskap i städerna var år 1935 mellan 25 och 30 procent högre än år 1932. Under dylika förutsättningar är det givet, att bostadsbyggandet expanderade. Mellan år 1933 och år 1935 fördubblades i stort sett produktionen i stadssamhällena. Av antalet åren 1934 och 1935 framställda lägenheter utgjorde de med hjälp av statliga lån finansierade 9 respektive 5 procent. 1934 års statligt finansierade bostadsproduktion motsvarade emellertid

mellan 35 och 40 procent av ökningen i totalproduktionen mellan 1933 och 1934. (Dessa beräkningar lida dock av en viss osäkerhet till följd av eftersläpning i den officiella byggnadsstatistikens uppgifter.) Mellan 1934 och 1935 sjönk den med statslån finansierade produktionen något, medan totalproduktionen visade ett utomordentligt starkt uppsving. Detta ger anledning förmoda, att de statliga lånen — efter byggnadskonfliktens lösning — bidrogo att under år 1934 påskynda uppsvinget, men att de därefter snabbt förlorade i betydelse för den fortsatta högkonjunktur, som skapades av den för bostadsbyggandet exceptionellt fördelaktiga konstellation, som bildades av starkt sänkta räntor och stigande efterfrågan. Att låneverksamheten för stadssamhällena i motsats till vad som gällde bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden hade en endast förhållandevis begränsad och tillfällig effekt — ur rent konjunkturpolitisk synpunkt kan ju en tillfällig effekt i och för sig vara tillräcklig — sammanhängde givetvis därmed, att den icke var utbildad som instrument för att mobilisera ett behov, som eljest icke under givna förutsättningar kunde tillgodoses. Med den uppläggning och omfattning, denna låneverksamhet gavs, kunde den icke i nämnvärd mån påverka den allmänna hyresprisbildningen och icke heller skapa möjligheter för någon grupp av bostadsbehövande till bättre bostadsförsörjning än den, som den öppna bostadsmarknaden erbjöd; den saknade enligt sina egna utgångspunkter varje bostadssocial syftning. Det enda, som kan ge skäl för någon modifikation i detta omdöme, är att verksamheten utgjorde ett visst stöd för de kooperativa bostadsbyggnadsföretagen. Ur de synpunkter, som legat till grund för införandet år 1933 av den nya låneverksamheten, var det helt konsekvent, att denna avvecklades, när från och med år 1935 bostadsbyggandet i städerna gick in i den mest intensiva högkonjunktur, som dittills förekommit i det svenska stadsväsendets historia. Av 1935 års riksdag anvisades visserligen ytterligare 3 miljoner kronor för ändamålet, vilket såtillvida försköts som lånen efter förslag av byggnadslånebyrån skulle kunna utgå även för ombyggnad; samtidigt inrättades en fond, benämnd lånefonden för bostadsbyggande i städer och stadsliknande samhällen. År 1936 avbröts långivningen för nybyggnadsföretag men bibehölls för ombyggnadsföretag; anslagsbeloppet detta år utgjorde 2 miljoner kronor. Under de följande åren till och med budgetåret 1939/40 anvisades ytterligare 4 miljoner kronor för ändamålet. Tillsammans hade då för ny- och ombyggnad i stadssamhällena sedan år 1933 anslagits 14 miljoner kronor. Från och med år 1940 uppgick denna verksamhet i den allmänna tertiärlåneverksamheten. Ombyggnadslånen hade närmast karaktär av ett stöd åt ägare av äldre fastigheter, vilkas modernisering med avseende på lägenhetsstorlekar och utrustning motsvarade efterfrågans inriktning på bostadsmarknaden, i så-

dana fall där fastighetens förutvarande belåning och andra omständigheter försvårade finansiering av ombyggnadsarbetet. En viss roll som motiv spelade också de under bostadsbyggandets högkonjunktur snart inträdande farhågorna för överproduktion. Sålunda anförde byggnadslånebyrån redan i en skrivelse den 23 november 1936, att företagsamheten inom byggnadsfacken var mycket livlig och att den öppna marknaden — med förefintliga ekonomiska utgångspunkter — knappast förmådde absorbera det ständigt växande bostadsbeståndet. I samma mån företagsamhet och arbetskraft länkades in på moderniseringsarbeten, vände de sig uppenbarligen bort från nyproduktion och i samma mån förhindrades också en överproduktion. För ombyggnadslånen gällde i stort sett samma villkor som för nybyggnadslånen, med den kompletterande föreskriften, att lånet ej fick överstiga halva ombyggnadskostnaden. — Det statliga stödet åt ombyggnader fick betydelse praktiskt taget endast för Stockholm; i landsortsstäderna pågick under denna tid, såsom framgår av 1939 års allmänna bostadsräkning, en omfattande ombyggnadsverksamhet, men denna kom till stånd i huvudsak utan anlitande av statliga lån. Någon nämnvärd betydelse för den allmänna bostadsmarknadsutvecklingen eller ur bostadssocial synpunkt kan denna verksamhet ej tillmätas. Genom avbrytandet av nybyggnadslåneverksamheten år 1936 hade det kooperativa bostadsbyggandet på nytt försatts i finansieringssvårigheter. Detta föranledde H. S. B. att göra en framställning i frågan under åberopande av de insatser den kooperativa bostadsrörelsen gjort för att höja bostadsstandarden och för att reglera prisbildningen på hyresmarknaden. Framställningen utmynnade i en hemställan, att 5 miljoner kronor måtte ställas till förfogande för tertiärkredit till kooperativa företag och egnahem inom en belåningsgräns av 90 respektive 85 procent och till en ränta, motsvarande statens självkostnadsränta. Framställningen avstyrktes av byggnadslånebyrån, som hänvisade till att inga arbetsmarknadspolitiska skäl i det dåvarande läget talade för statligt stöd åt nyproduktion av bostäder i stadssamhällena samt till att tillgången på smålägenheter i städerna var god. I statsverkspropositionen till 1937 års riksdag upptogs dock H. S. B:s framställning och förslag framlades till en visserligen starkt begränsad tertiärlånegivning på ungefär samma villkor, som gällt för 1933 och 1935 års nybyggnadslån; för ändamålet anvisades Yo miljon kronor, vilka under de följande två åren följdes av ytterligare 1*4 miljon kronor. Någon praktisk betydelse för bostadsmarknadsutvecklingen i stort under åren före krigsutbrottet kunde denna låneverksamhet givetvis icke få; dess betydelse ligger däri, att tertiärlånen bildade den form, i vilken utvecklingen av den statliga låneverksamheten under de följande krisåren kom att ske.

79 B. 1935 års program för trångboddhetens bekämpande. 1933 års åtgärder hade, såsom i det föregående utvecklats, framsprungit ur konjunkturpolitiska motiv, ehuru samtidigt dess ena och viktigaste del, bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden, tjänade ett direkt bostadssocialt ändamål och kom att få en vittgående betydelse i den följande utvecklingen, långt utöver det utlösande arbetsmarknadspolitiska syftet. Parallellt med den konjunkturpolitiska motivutvecklingen hade emellertid, även i vad gällde stadssamhällenas förhållanden, vid denna tid kraven på ingripanden från statens sida mot uppenbara bostadssociala missförhållanden vuxit sig allt starkare. Vid 1930 års riksdag väcktes sålunda flera motioner med vittgående yrkanden på utredningar och åtgärder från det allmännas sida för höjande av bostadsstandarden, vilka emellertid — efter avstyrkande av socialstyrelsen — icke föranledde någon åtgärd. Även under följande riksdagar lorekommo motioner berörande olika sidor av bostadsfrågan: hyreslagstiftning, låneverksamhet, eventuellt subvention, bostadsinspektion o. s. v., vari uppmärksamheten starkare än tidigare riktades icke endast mot marknadsmässig bostadsbrist och stigande hyror utan även mot det allmänna standardproblemet. I samband med förberedelserna till 1933 års allmänna hyresräkning tillkallades särskilda sakkunniga att inom finansdepartementet biträda med vissa bostadsstatistiska utredningar, varvid en rad av bostadspolitikens fundamentala problem ställdes och de bostadspolitiska medlen diskuterades. Speciellt framhävdes behovet av förbättrad bostadsövervakning och bostadsupplysning, behovet av subventionering av den latenta, icke köpkraftiga efterfrågans tillfredsställande samt angelägenheten av en planmässig samordning av bostadspolitikens medel för vinnande av en allmän höjning av bostadsstandarden. I oktober 1933 tillkallades bostadssociala utredningen för att inom socialdepartementet biträda med utredning rörande omfattningen och beskaffenheten av städers och stadsliknande samhällens slumbostadsbestånd ävensom rörande åtgärder, ägnade att undanröja missförhållanden i sådant hänseende. I direktiven, som väsentligen grundade sig på nyssnämnda utredning rörande behovet av en utvidgning av bostadsstatistiken, betraktad som informationsbas för bostadspolitiken, anfördes bland annat: »På skilda håll verkställda undersökningar hava givit vid handen, att en icke ringa del av de i städer och stadsliknande samhällen befintliga bostäderna är av så underhaltig beskaffenhet, att deras begagnande, särskilt såsom bostäder för familjer med minderåriga barn, icke kan ur allmänt hygieniska synpunkter försvaras. Med fog torde man sålunda flerstädes kunna tala om verkliga slumbostäder. Det har vidare gjorts sannolikt, att trångboddheten på många håll även i lägenheter, som i och för sig ej äro undermåliga, är så stor, att allvarlig fara förefinnes för den psykiska och fysiska hälsan hos dem, som där leva.

80 Dessa missförhållanden förtjäna allvarlig uppmärksamhet från det allmännas sida. Det synes därför önskvärt, att en utredning kommer till stånd rörande de åtgärder, som erfordras för deras undanröjande. De undersökningar, som hittills företagits, tyda på att många i hög grad underhaltiga bostäder bebos av personer, som icke äro nödgade därtill på grund av fattigdom. Utredningen bör giva klarhet om i vad mån det är möjligt att genom en mera effektiv bostadsinspektion föranleda sådana personer att söka sig till andra lägenheter. Ett stort antal familjer, som här komma i fråga, befinna sig emellertid i sådant ekonomiskt läge, att de icke kunna betala kostnaderna för lämpligare bostäder. Att åstadkomma en förändring till det bättre torde därför icke vara möjligt, med mindre ett saneringsarbete beträffande slumbostadsbeståndet subventioneras. Utredningen bör i sådant syfte bland annat avse möjligheten att ersätta utdömda lägenheter genom igångsättandet av nybyggnadsverksamhet. Härvid bör icke blott en undersökning av ifrågavarande byggnadsverksamhets organisation — genom rent kommunala organ, genom halvkommunala bolag eller föreningar, genom de kooperativa bostadsföretagen eller enskilda företagare — och det lämpligaste sättet för dess finansiering, den lämpligaste bostadstypen o. s. v. verkställas. Jämväl bör utredas frågan om en subventionerad bostadsproduktions verkningar å den allmänna hy res- och bostadsmarknaden samt de åtgärder, vilka kunna vidtagas i syfte att förebygga en ogynnsam inverkan på denna marknad. I den mån det under utredningens gång visar sig behövligt bör uppmärksamhet ägnas åt bostadslagstiftningen och bostadsövervakningen. Den sistnämnda har hittills icke kunnat göras i önskvärd grad effektiv, detta, i vad nu är i fråga, framför allt beroende på bristande möjligheter att hänvisa familjer, vilka på grund av ekonomiskt betryck bebo underhaltiga bostäder, till sådana, som tillgodose rimliga hygieniska krav. Det allmänna har under senare år anslagit betydande belopp till bekämpande av arbetslösheten. Tyvärr måste det förutsättas, att stora insatser från samhällets sida måste krävas även under nästa budgetår. Det är av största vikt, att de allmänna medel, som anslås, komma till en så samhällsnyttig användning som möjligt. Härvid bör en systematiskt genomförd förbättring av det bostadsbestånd, som icke motsvarar samhällshygienens krav, träda i förgrunden bland samhällsnyttiga arbetsföretag. Då det sålunda är önskvärt, att åtgärder vidtagas redan under nästa budgetår, torde den av mig förordade utredningen lämpligen böra ske i två etapper, den första avseende jämförelsevis omedelbara åtgärder, som taga sikte på den värsta bostadsnödens avhjälpande, och den andra avseende en planmässig bostadspolitik på längre sikt.» I den bostadssociala utredningens ursprungliga direktiv ingick sålunda även uppgiften att framlägga förslag om åtgärder, som kunde ha omedelbar

81 effekt i den då rådande arbetslöshetssituationen. Denna första etapp i utredningsarbetet, som med hänsyn till det konjunkturpolitiska syftet var brådskande och som till följd därav måste utföras utan underlag av tillförlitligt statistiskt och annat material, resulterade i en promemoria med förslag om viss begränsad subvention för byggande av ersättningsbostäder i allmännyttiga företags regi för hushåll, som genom utdömning av hygieniskt mindervärdiga lägenheter mist sin bostad. Detta förslag föranledde ingen åtgärd. De arbetsmarknadspolitiska motiven höllo på, såsom framgår av det föregående, att snabbt förlora sin betydelse, i vad gällde byggnadsverksamheten. Det var vidare uppenbart, att det som i första hand behövdes, var en grundlig undersökning av de faktiska bostadsförhållandena i städerna. Bostadsstatistiken hade under 1920talet fått förfalla och degraderats till en underordnad hjälpreda i dyrortsgrupperingsarbetet. Utredningen inriktade därför sitt arbete på att med utnyttjande av uppgifterna i 1933 års allmänna hyresräkning åstadkomma ett underlag av tillräckligt och ur relevanta bostadssociala synpunkter bearbetat kunskapsmaterial. Samtidigt igångsattes med anlitande av särskilt tillkallade experter arbetet på en revision av hälsovårdsstadgans bestämmelser om bostad samt av bostadsinspektionen i städerna. Då dessa frågor komma att upptagas till behandling i senare delen av utredningens slutbetänkande, beröras de i detta sammanhang endast i förbigående. På utredningens initiativ genomfördes under åren 1934 och 1935 dels i samarbete med socialstyrelsen en på grundval av 1933 års hyresräkningsmaterial verkställd allmän bostadsräkning av mera summarisk natur, avseende bostadsstandarden i samtliga hyresräkningsorter, dels på samma grund en representativ bostadsundersökning av mera ingående natur, vilken beträffande ett urval av bostäder i 45 orter gav vissa mera detaljerade uppgifter angående bostadsvillkoren, om sambandet mellan bostadsstandard och familjeekonomi m. m., samt dels slutligen en kompletterande intensivundersökning i samverkan med kommunala myndigheter beträffande ett representativt urval av smålägenheter i 14 städer, vilken på grundval av genom husbesökare införskaffade uppgifter gav detaljerade upplysningar om bostädernas beskaffenhet, dimensioner, utnyttjande o. s. v. Undersökningarna redovisades som bilagor till utredningens två första betänkanden, stat. off. utr. 1935:2 och stat. off. utr. 1935:47. Det torde vara obestridligt, att dessa undersökningars resultat och den mera ingående och konkreta kunskap om faktiska bostadsförhållanden i stadssamhällena, som därmed gavs, fingo en självständig betydelse som drivkraft i den fortsatta bostadspolitiska utvecklingen. Av särskild betydelse blev härvidlag den skarpare belysning av de barnfostrande familjernas bostadsproblem, som blev möjlig tack vare de nya uppdelningar av mate6 — 450668

rialet, som gjordes i dessa undersökningar med utgångspunkt från familjesynpunkten. I diskussionen hade sedan flera år sambandet mellan bostadsfrågan och befolkningsfrågan framhävts. Vid den tid, då utredningen började sitt arbete med bostadsstandardens problem på längre sikt, började även befolkningsfrågans kritiska läge bli aktuellt och medvetet för en bredare opinion, och det var under sådana omständigheter naturligt, att familjesynpunkten blev vägledande, då det gällde att skaffa kunskapsunderlaget för förslag till riktlinjer för en mot standardhöjning siktande bostadspolitik. En första utgångspunkt för utredningens arbete på förslag till positiva åtgärder för förbättrade bostadsförhållanden i stadssamhällena var, att »med i vårt land rådande bostadsvanor det bostadssociala problemet i städer och stadsliknande samhällen i väsentlig grad utgör ett trångboddhetsproblem. Inriktningen av en på lång sikt inställd social bostadspolitik från det allmännas sida måste vara till huvudsaklig del bestämd av en strävan att motverka den rådande trångboddheten i smålägenheter.» Undersökningar rörande det kvalitativt undermåliga bostadsbeståndets omfattning i stadssamhällena hade visserligen givit vid handen, att ett betydande antal — att räkna i flera tiotusental — av äldre smålägenheter efter alla rimliga mått voro att anse som utdömbara, om också sällan samlade i större sammanhängande slumområden av genomgående underhaltig beskaffenhet. Det fanns vidare anledning att räkna med att vid fortsatt åldrande av det bostadsbestånd, som kom till under det moderna stadsväsendets tidigare utvecklingsskeden och samtidig stegring av kraven på bostädernas allmänna kvalitet och utrustning, allt vidare ringar av lägenheter skulle komma att falla utanför gränsen för det godtagbara bostadsbeståndet. Frågan om undanskaffandet av de undermåliga lägenheterna kunde dessutom inte ses endast som en fråga om utdömning av enstaka lägenheter, utan måste sättas in i sitt sammanhang med den större och mera svårlösta frågan om stadsplanemässig sanering av kvarter och hela stadspartier. Som aktuellt bostadspolitiskt problem för städernas vidkommande framstod dock frågan om trångboddheten såsom större och mera angelägen än saneringsfrågan. Denna uppfattning att de bostadspolitiska åtgärderna i första hand borde taga sikte på problemet om trångboddhetens motverkande stöddes av en analys av de demografiska betingelserna för bostadsbehovets utveckling. För att nå syftet att minska trångboddheten, framhöll utredningen i sitt första betänkande, »kräves i första hand en omfattande produktion av lämpliga familjelägenheter. Erfarenheterna från många länder ådagalägga, att strävandena att sanera lägenheter, kvarter och hela stadspartier lätt förfela sin verkan, om inte grundförutsättningen, ett tillräckligt stort bestånd av nya lämpliga bostäder i överkomligt prisläge, föreligger. Effekten kan i sådant fall bli, att missförhållandena blott förskjuta sig från ett

83 område till ett annat. Även för saneringsfrågornas lösning är därför en efter rationella linjer inriktad nyproduktion av bostäder en första förutsättning. Detta gäller så mycket mera i närvarande situation som de närmast följande 10—15 åren komma att utmärka sig genom stark ökning i familjeantalet och särskilt av antalet familjer i de mest bostadsbehövande åldrarna. Denna senare omständighet sammanhänger med, att vi för närvarande befinna oss mitt i en enastående familjebildningsepok. De stora årskullarna från 1800-talets senare del och det första årtiondet av detta sekel hålla på att växa upp i de äktenskapsbildande åldrarna. Trots en retarderande folkökning fortsätter familjebildningen i relativt och absolut starkare takt än tidigare. Den starka tillväxten i antalet familjer kommer med största sannolikhet att fortsätta ytterligare ett årtionde i liknande omfattning som under det gångna årtiondet. I en nära framtid kommer dessutom att inträffa en för det bostadssociala läget och för bostadspolitiken mycket betydelsefull förskjutning, i det att tillväxten i antalet familjer kommer att i allt mera accentuerad grad vara en tillväxt i de medelålders, de ungdomsfostrande familjerna. Dessa omständigheter tala enligt de sakkunnigas mening för nödvändigheten av att som huvuduppgift inom bostadspolitiken under det närmaste decenniet ställa den att till överkomliga hyror frambringa ett betydande nettotillskott av familjebostäder för att dels motverka nu rådande trångboddhet, dels förse de nytillkommande familjerna med tillräckliga bostäder. ^ Till detta kommer ett viktigt produktionspolitiskt skäl för att tillsvidare låta kvarterssaneringen träda tillbaka för trångboddhetens bekämpande i ett bostadspolitiskt program för den närmaste framtiden, och detta av samma anledning, som nyss nämndes, nämligen hänsynen till de följande decenniemas befolkningsutveckling. Ännu under de kommande 10 å 15 åren är behovet av nettotillskott till lägenhetsbeståndet mycket starkt, och alltså kommer behovet av utbyggnad av beståndet att ligga på en hög nivå. Senare kommer på grund av den tillbakagående familjebildningen en snabb nedgång i utbyggnadsbehovet efter all sannolikhet att sätta in. Ur synpunkten av en på lång sikt planmässig byggnads- och bostadspolitik förefaller det inför sådana utsikter naturligast att skjuta mobiliseringen av den stora reserv av rivnings- och ersättningsbyggnadsverksamhet, som kvarterssaneringen innebär, fram till den tid, då utbyggnadsbehovet börjar vika till följd av stagnation i familjebeståndets tillväxt. Därigenom ernås inte endast att konkurrensen om kapital och arbetskraft på byggnadsmarknaden mellan kvarterssaneringsverksamheten och den för trångboddhetens motverkande avsedda nybyggnadsverksamheten blir mildare under den tid, då ännu ett starkt behov att öka lägenhetsbeståndet består, vilket kan ha stor betydelse för de praktiska möjligheterna att realisera ett bostadspolitiskt program. Även för förhindrande av att nedgången i det totala bygg-

nadsbehovet skulle ske med förödande styrka, när i framtiden utbyggnadsbehovet kommer att avtaga, är det av betydelse att då i reserv ha möjligheterna att påskynda de byggnadsuppgifter, som sammanhänga med kvarterssaneringen.» Dessa skäl talade för att i ett bostadspolitiskt program på längre sikt med bostadsstandardens höjande som mål åtgärderna mot trångboddhet, vilka måste gå ut på produktion av större lägenheter och samtidigt på stöd åt efterfrågan på sådana lägenheter, även i tidshänseende måste sättas i främsta rummet. I samma mån detta problem fördes mot sin lösning, komme också förutsättningarna för en lösning av problemen om sanering i vidaste mening att skapas. Ett ytterligare väsentligt skäl för åtgärdernas inriktning på produktion av större lägenhetskategorier gavs av hänsynen till den i framtiden sannolikt inträdande disproportionen mellan bostadsbeståndets struktur och bostadsbehovets struktur, sådan denna kunde antagas utveckla sig dels genom förändringar i familjebeståndets åldersammansättning, dels genom en höjning av utrymmesstandard i den meningen, att den typiska familjebostaden för familj av viss storlek skulle bli större, varigenom fortsatt produktion av de minsta lägenhetskategorierna kunde komma att framstå som en felinvestering på längre sikt. »Denna tendens till olikformighet mellan bostadsbestånd och bostadsbehov motverkas i någon mån av vissa omständigheter på bostadsbehovets sida, nämligen inneboendesystemets fortsatta avveckling, tidigare utflyttning och självständig bosättning av vuxna barn, fortsatt utbredning av 0—1-barnssystemet och tillväxten i antalet äldre gifta par samt änkor och änklingar. Det finns fara för att den fortsatta utbredningen a v o—1-barnssystemet skulle bli den 'naturliga' lösningen av den framtida bostadsmarknadens problem, men eftersom det befolkningspolitiska syftet med bostadspolitiken just måste vara att motverka en sådan lösning, kan tydligen den möjligheten inte föranleda, att farhågorna för överinvestering i 1 rum och kök-lägenheterna skrinläggas.» Med de produktions- och bostadsmarknadspolitiska motiv, som bildade argument för åtgärdernas inriktning på produktion av större lägenheter, harmonierade helt de bostadssociala synpunkter, som kunde hämtas ur de genomförda bostadsstatistiska undersökningarna. Dessa framhävde starkare än någonsin det förhållandet att främst trångboddheten men även andra missförhållanden i fråga om bostaden i första rummet var en angelägenhet för de större familjerna med flera barn. Enligt den representativa^bostadsräkningen för 45 orter var exempelvis det procentuella antalet trångbodda (enligt normen: mer än 2 personenheter per rumsenhet) hushåll 6.0 procent bland hushåll utan minderåriga barn, 17.3 procent bland hushåll 2 barn och 47.4 procent bland hushåll med 3 eller flera barn. Trångmed 1 boddheten framstod såsom i övervägande grad betingad därav, att lägen-

85 heter om 1 rum och kök i så stor utsträckning användes såsom bostad för familjer med barn; som trångboddhetens offer stodo främst barnen och husmödrarna i de större familjerna. Även i fråga om bostädernas allmänna kv&litet och utrustning var de större familjernas ställning deciderat sämre än övriga gruppers. Enligt den kompletterande intensivundersökningen av smålägenhetsbeståndet i 14 städer, i vilken en klassificering av lägenheterna i kvalitetsgrupper gjordes, var det procentuella antalet smålägenheter, tillhörande den lägsta kvalitetsgruppen, 12.1 procent bland samtliga smålägenheter, men 20.5 procent bland sådana, bebodda av hushåll med 3 eller flera barn. De redovisade bostadsstatistiska data belyste det förhållandet, vars brytande en på trångboddhetens avskaffande inriktad bostadspolitik syntes böra i första hand sätta som mål, nämligen att kostnaderna för barnens försörjning inom ramen av en inkomststruktur, som icke tog hänsyn till dessa kostnader, reducerade hyresbetalningsförmågan och överhuvud förmågan att bekosta en bostad just under den period av familjens utveckling, då behovet av en god och rymlig bostad var störst, då familjens betydelse såsom härd för de uppväxandes fostran var viktigast och då, såsom jämväl belystes av utredningar om bostadens inflytande på de boendes hälsa, de psykiska och sociala skadeverkningarna av trångboddheten voro allvarligast. Den »självförvållade» trångboddhet, som enligt sammanställningar av boendeoch inkomstförhållanden visades förekomma i avsevärd omfattning och som sammanhängde å ena sidan med de ekonomiska risker, främst arbetslöshetsrisken, som särskilt industriarbetarna voro utsatta för, å andra sidan med en syårutrotad konservatism i bostadsvanorna, gällde i mycket liten utsträckning för flerbarnsfamiljerna; för dessa var den allt dominerande orsaken till dåliga bostadsförhållanden inkomsternas otillräcklighet i förhållande till kostnaden för en tillfredsställande bostad. Bostadspolitiskt sett reste därför trångboddheten främst ett familje- och barnavårdsproblem: genom åtgärder mot trångboddheten kunde man tillförsäkra barnen en sundare hemmiljö samt, i den mån åtgärderna voro av ekonomisk innebörd, i högre grad göra det möjligt för föräldrar att sätta barn till världen utan risk att dessas uppväxtvillkor i avseende på bostaden skulle bli alltför undermåliga. IVån dessa utgångspunkter kom utredningen fram till ett förslag om trångboddhetens motverkande genom ekonomiskt stöd från statens sida åt flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning. Det fanns givetvis då starka skäl att vid beviljande av offentliga bidrag till. nybyggnad för tillgodoseende av sådana familjers bostadsbehov sätta en minimigräns för storleken av de lägenheter, som kunde erhålla statens stöd. En familj med 3 eller flera barn borde anses som trångbodd i en lägenhet om mindre än 2 rum och kök. I själva verket var ju även denna norm mycket knapp, men med hänsyn till de förhärskande faktiska förhållandena på bostadsmarknaden var en högre

målsättning då knappast praktiskt möjlig. Redan i anpassningen av lägenhetsstorleken till de familjer, för vilka det föreslagna statliga stödet avsågs, låg alltså kravet att den byggnadsverksamhet, som erhöll stöd, icke borde inriktas på de minsta lägenhetstyperna. Detta krav stod dessutom helt i samklang med den tidigare anförda synpunkten: olämpligheten av att överhuvud bidraga till det fortsatta byggandet av de minsta lägenhetstyperna, eftersom det framtida bostadsbehovet, på längre sikt sett, med all sannolikhet komme att ställa större anspråk på lägenheter av rymligare typ, men däremot ringare på lägenheter av mindre typ. Den löpande bostadsproduktionens omriktning mot större lägenhetskategorier framstod å ena sidan som en självklart nödvändig förutsättning för trångboddhetens avskaffande, vars enda alternativ som medel härför var en fortsatt sammankrympning av den genomsnittliga familjestorleken, d. v. s. en fortsättning på den mot befolkningskatastrof ledande väg som följts under det föregående årtiondet, å andra sidan som en nationalekonomisk försiktighetsåtgärd för att minska risken av felinvestering och kapitalförstörelse, som måste bli en konsekvens av disproportionen mellan bostadsbestånd och behovsstruktur, när i framtiden en höjning av den allmänna utrymmesstandarden realiserades. Utifrån dessa allmänna synpunkter föreslog utredningen i sitt första betänkande (stat. off. utr. 1935: 2) ett system för statligt stöd åt bostadsförsörjningen för mindre bemedlade, barnrika familjer. Stödet skulle utgöras av å ena sidan ett lånestöd utan egentlig subventionskaraktär för anskaffning genom ny- eller ombyggnad av bostäder om minst 2 rum och kök med fullvärdig utrustning, uppförda och förvaltade i kommuns eller allmännyttigt företags regi och avsedda att uthyras till familjer med 3 eller flera minderåriga barn. Dessa låns (bostadsanskaffningslån) övre belåningsgräns skulle vara 95 procent av fastighetsvärdet (exklusive tomt), deras belopp högst 45 procent av värdet, vilket förutsatte upptagande av bottenlån i öppna marknaden. Räntan skulle motsvara statens självkostnadsränta och amorteringstiden vara 40 år för stenhus och 30 år för trähus. Dessa lånevillkor gingo ju betydligt över gränsen för sedvanlig fastighetskredit; att de ordinära fastighetskreditsynpunkterna kunde skjutas i bakgrunden betingades givetvis därav, att de fastigheter, som låneverksamheten skulle avse genom föreskrifterna om den kommunala eller halvkommunala förvaltningsformen skulle helt undandragas den spekulativa fastighetsmarknaden samt dessutom, genom de förmåner de erbjödo och genom ett visst kommunalt ansvar, vara praktiskt taget garanterade mot hyresförluster. Som förutsättning för bostadsanskaffningslån skulle gälla, att kommunen åtog sig viss organisativ och ekonomisk medverkan; i senare hänseende skulle kommunen förbinda sig att dels, i den mån så erfordrades, tillhandahålla företaget de översta 5 procenten av fastighetskapitalet på kontrollerade ränte- och amorteringsvillkor, dels fritt ställa tomt till förfogande eller

bidraga med likvärdig kapitalsubvention, dels slutligen ansvara för förlust, som kunde uppkomma genom försummad hyresbetalning. Å andra sidan skulle det statliga stödet till flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning bestå i löpande bidrag (familjebidrag) till förbilligande av hyran; häri låg den egentliga subventionen. Dessa årliga bidrag till fastighetsförvaltningen skulle utgöra summan av de avdrag från den efter fastighetens självkostnader beräknade s. k. standardhyran, som skulle komma de hyrande familjerna tillgodo och vilka skulle differentieras efter barnantalet sålunda, att en familj med 3 barn erhöll 30 procent, en familj med 4 barn 40 procent och en familj med 5 eller flera barn 50 procent avdrag, räknat i förhållande till lägenhetens standardhyra. Denna form för subvention, differentierad med hänsyn till familjestorleken, var ett av de principiellt viktigaste dragen i det föreslagna stödsystemet. Motiven härför baserades på ett studium av bostadspolitiken under mellankrigstiden i en rad länder och utvecklades av utredningen på följande sätt: »Det är en allmän erfarenhet från den omfattande bostadssubventionspolitik, som under efterkrigstiden bedrivits i många främmande länder, att det förbilligande av bostadskostnaderna, som de offentliga understöden möjliggjort, i stor utsträckning icke kommit dem tillgodo, som mest varit i behov av samhällets stöd. Trots de ofta mycket betydande bidragen från stat och kommuner ha de subventionerade bostäderna icke kunnat utbjudas till priser, som varit överkomliga för de minst betalningskraftiga och i synnerhet för de mindre bemedlade barnrika familjerna. De offentliga bidragen till bostadsbyggande ha därför kommit att till stor del förfela sitt ändamål. Genom de mest behövande familjernas oförmåga att tillgodogöra sig de av subventionen skapade fördelarna ha de genom statens och kommunernas insatser förbilligade bostäderna kommit att till stor del besättas av familjer, som i själva verket icke haft behov av det allmännas omsorger om bostadsförsörjningen. Subventionen har därigenom kommit att till stor del bli icke en subvention av bostadsbehovet utan av andra behov. Den faktiska hjälpeffekten har kommit att fördelas på ett socialpolitiskt föga rationellt sätt: för liten hjälp åt de mest behövande, onödig hjälp åt en del icke verkligt behövande. Till en del kunna de här berörda missförhållandena förklaras av att det ursprungliga urvalet av hyresgäster gjorts efter socialt sett olämpliga urvalsgrunder. Till en annan del kunna de förklaras därav, att familjer, som på grund av låga inkomster eller barnrikedom en gång fått bostad i en subventionerad fastighet, men som sedermera fått sin ställning förändrad genom förbättring av familjeinkomsten, barnens avflyttning o. s. v., gärna komma att sitta kvar och åtnjuta förmåner, som andra familjer varit i bättre behov av. Men de nämnda missförhållandena i fråga om fördelningen av samhällets bostadshjälp äro till stor del oundvikliga, om man

vid hyressättningen tillämpar enhetliga hyror och icke tager hänsyn till olika hushålls olikartade och i tiden växlande behov. Det är med hänsyn till dylika erfarenheter, som de sakkunniga föreslå, att det årliga beloppet av statsunderstöd till av kommun eller allmännyttigt företag förvaltade bostäder fördelas på lägenheterna och familjerna i differentierad form, varigenom de debiterade hyrorna kunna sättas olika alltefter familjernas på visst sätt definierade behov. Ur synpunkten av maximal hjälpeffekt av ett visst subventionsbelopp vore i princip det effektivaste ett system, där hyran differentierades efter hyresbetalningsförmågan, bestämd efter återstående inkomst per konsumtionsenhet, sedan hyran betalts. Härvid skulle såväl familjeinkomstens storlek som barnantalet och alla övriga omständigheter, som inverka på familjens ekonomi, bliva beaktade. Fördelarna av en sådan mera mångsidig differentiering efter inkomst och barnantal äro uppenbara. Den samlade hjälpeffekten blir större, därigenom att av subventionsbeloppet en mindre del ges åt sådana familjer, som kunna betala mera än den genomsnittshyra, som subventionen medgiver, varigenom mera behövande familjer kunna understödjas kraftigare. Om familjer, som en gång kommit i besittning av en subventionerad bostad, råka i bättre belägenhet och därigenom subventionen mister sitt berättigande för deras del, behöva de ej uppsägas; genom en höjning av hyran, som möjliggör större subvention av mera behövande familjer, undvikes, att de taga i anspråk den samhällets hjälp, som andra behövde bättre. — Att med full konsekvens genomföra en sådan princip stöter dock på oöverstigliga praktiska svårigheter. I praktiken kunna tänkas differentiering efter enbart inkomst och efter enbart barnantal eller någon kombination därav. En differentiering enbart efter inkomst är ur socialpolitisk synpunkt skäligen ofullkomlig, då den icke på ett rättvisande sätt tar hänsyn till det verkliga hjälpbehovet. Vid given inkomst stiger nämligen hjälpbehovet med barnantalet. Olägenheterna av praktisk art av en sådan differentiering efter enbart inkomst äro därjämte mycket stora. Den torde förutsätta en fortlöpande individuell prövning och ett närgånget granskande av familjernas privata ekonomi. Den ställer dessutom utomordentligt stora krav på förvaltningen och behandlingen av hyresgästerna. Förändring av hyran vid förändring i inkomsten kan verka som en bestraffning av skötsamheten. Vidare kan det vid ett sådant system vara svårt att klart draga gränsen mellan den bostadssubventionering, som staten åtager sig, och arbetslöshetshjälpens, fattigvårdens och andra sociala hjälpinstitutioners förpliktelser. Detta i synnerhet om hyran för vinnande av största möjliga hjälpeffekt skulle smidigt, t. ex. år till år, anpassa sig efter även mera tillfälliga växlingar i familjens ekonomi. De sakkunniga vilja här erinra om sitt tidigare gjorda uttalande rörande önskvärdheten av att denna bostadsförsörjningshjälp till barnrika familjer icke minst av

89 befolkningspolitiska skäl hålles möjligast fri från fattigvårds- och välgörenhetssynpunkter. Känslan av förpliktelsen att betala hyra kan även tänkas menligt påverkas av dylik efter inkomsten växlande anpassning av hyran. — De här anförda praktiska olägenheterna av en differentiering enbart efter inkomst vidlåda även en kombinerad differentiering efter inkomst och barnantal. Differentiering efter enbart barnantal ger ett betydligt enklare och mera lättgripligt kriterium. En sådan differentiering erbjuder icke heller några större administrativa svårigheter. Det viktigaste är emellertid, att en differentiering efter barnantal också i väsentlig mån är en differentiering efter hyresbetalningsförmåga, om man håller sig till den inkomstkategori, som från detta förslags synpunkt kan komma i fråga. Hos flerbarnsfamiljerna, som framför andra under nuvarande förhållanden äro trångbodda, inkräkta kostnaderna för barnen på möjligheterna att betala hyra: behovet av offentligt stöd växer progressivt med barnantalet. En väl avvägd differentiering av hyran efter barnantal kan avsevärt underlätta för de barnrika familjerna åtkomsten av bostäder, som lämpa sig för deras behov, och helt eller delvis undanröja den olägenhet, som ofta visat sig i verkligheten, nämligen att de barnrika familjerna just till följd av sin barnrikedom icke haft råd att hyra de bostäder, som varit avsedda för dem.» ^ Utredningen har här relativt utförligt återgivit den allmänna motiveringen till 1935 års förslag om statligt stöd åt barnrika familjers bostadsförsörjning av den anledningen, att denna enligt utredningens förmenande i väsentliga drag ännu bevarat sin giltighet. Vissa modifikationer i den praktiska utformningen torde väl vara befogade och förestavade av senare erfarenheter, och framför allt har utvecklingen skapat motiv för en väsentlig utbyggnad av statens stödåtgärder, men det principiellt väsentliga i 1935 års förslag, åtgärdernas inriktning på större bostadskategorier och subventionens utformning som ett familjestöd, bör enligt utredningens uppfattning fortfarande i lika, om inte i högre grad vara grundläggande för den framtida bostadspolitiken. Bostadssociala utredningens förslag lades till grund för en proposition till 1935 års riksdag. I fråga om anslagsbehovet för bostadsanskaffningslån upptogs i propositionen 30 miljoner kronor, att anvisas såsom kapital till en ny statlig utlåningsfond. I fråga om medel för familjebidrag ansågs anslaget kunna begränsas till y2 miljon kronor på grund av den tid, som måste antagas åtgå, innan fastigheten hunne uppföras för ändamålet. Med hänsyn till att det var fråga om en stödaktion efter nya och oprövade linjer begränsade riksdagen låneanslaget till 10 miljoner kronor. Förvaltningen av låne- och bidrags verksamheten uppdrogs åt statens byggnadslånebyrå. 1935 års beslut om lån och bidrag till stöd åt flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning betecknar i flera hänseenden en radikal nyorientering i

90 svensk bostadspolitik. Det gav liksom beslutet om bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden uttryck för en ny inställning i frågan om statens förhållande till bostadsförsörjningen. Dess syfte var att direkt angripa och med statens ekonomiska stöd systematiskt och på längre sikt undanröja bestående missförhållanden, ej blott att bringa tillfällig nödhjälp i en krissituation, då de »ordinarie» marknadsmekanismerna råkat i baklås. Värd att understryka är även den förändrade uppfattning om ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner i bostadspolitiska angelägenheter, som fick uttryck i den nya verksamheten. I fråga om bostadsförsörjningsåtgärder på landsbygden hade statens direkta och odelade ansvarsåtagande gammal hävd. Från egnahemsverksamhetens början hade, såsom i det föregående utvecklats, den befolkningspolitiskt (emigrationsmotverkande) och jordsocialt fattade uppgiften betraktats som en statens uppgift; att i det sammanhanget kräva ekonomisk medverkan av de ekonomiskt ofta svaga landskommunerna hade tett sig oskäligt och skulle med all säkerhet ha starkt hämmat verksamheten. I fråga om städerna, däremot, lade den traditionella uppfattningen omsorgerna om bostadsförsörjningen helt på kommunen. De statliga stödåtgärderna 1917—22 och deras fortsättning i låneverksamheten ur statens bostadslånefond under 1920-talet bildade principiellt intet undantag härifrån. De under denna tid utgående lånen och bidragen av statsmedel voro att uppfatta som ett statens finansiella stöd åt kommunen, för att denna under extraordinära, delvis av statliga åtgärder (hyresregleringen) föranledda omständigheter skulle kunna fullgöra sin skyldighet i fråga om bostadsförsörjningen; betalningsansvaret för lånen bars ju av kommunen. Ännu år 1933 hänvisades av bostadsproduktionssakkunniga de egentligt bostadspolitiska uppgifterna till kommunerna; att därvid kommunalt betalningsansvar icke föreslogs, motiverades, såsom förut berörts, helt med arbetsmarknadspolitiska skäl. Icke heller den statliga medverkan vid bildandet av stadshypoteks- och bostadskreditorganisationerna kan sägas bilda undantag; det var härvidlag i första hand fråga om kreditmarknadsorganisatoriska uppgifter utanför kommunernas räckvidd, vilka visserligen avsågos att befordra bostadsmarknadsutvecklingen i allmänhet men som saknade specifika bostadssociala syften. I den nya verksamhet till förmån för flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning, som tog sin början år 1935, hade denna traditionella uppfattning brutits. Huvuddelen av den ekonomiska risken i låneverksamheten och hela den löpande subventionen i familjebidragens form togs av staten. De riskåtaganden, som krävdes av kommunen, ansvar för finansieringen av de översta 5 procenten av fastighetskapitalet i mån av behov samt ansvar för försummad hyresbetalning, motiverades därmed, att ett ekonomiskt ansvar för kommunen skulle garantera god och ekonomiskt välbe-

91 tänkt fastighetsförvaltning och förhindra överflyttning av fattigvårdskostnader på staten. Kravet på fri tomtupplåtelse torde kunna betraktas som uttryck för en mera konventionell uppfattning, att i en verksamhet, som låg även i kommunens intresse och som var starkt subventionerad av staten, också kommunen borde bidraga med en del av subventionen och .då lämpligen i en form, som i stort sett innebar en differentiering efter ekonomisk bärkraft hos större respektive mindre stadskommuner och som dessutom uteslöt varje möjlighet till tomtspekulation. Denna förändring i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun var en naturlig konsekvens därav, att målsättningen i den nya bostadspolitiken, en planmässig höjning av utrymmesstandarden, var ny och principiellt gick utöver det fattigvårdsbetonade syfte, som i tidigare skeden av stadsutvecklingen föranlett ingripanden på bostadsmarknaden. De allmänt socialpolitiska och befolkningspolitiska mål, som den nya verksamheten siktade mot, voro naturligen i huvudsak en statens angelägenhet. Ett av de mest väsentliga dragen i bostadsförsörjningsprogrammet för flerbarnsfamiljerna var, att för första gången bestämda minimikrav fastställdes i fråga om bostädernas utrymme och utrustning, betydligt utöver den för ifrågavarande grupp sedvanligen gällande standarden. Före 1930talet var denna tanke skäligen främmande i de bostadspolitiska övervägandena och kunde i varje fall icke göra sig nämnvärt gällande i praktisk politik. När i tidigare nödsituationer offentliga ingripanden gjordes för att skaffa bostäder, gällde det praktiskt taget alltid att bygga minsta möjliga lägenheter med enkel utrustning, vilket var helt naturligt med hänsyn därtill, att det var fråga om att utan bostadssocialt motiverad offentlig subvention skaffa tak över huvudet åt folk i nödställd belägenhet. En självständig bostadssocial målsättning med utgångspunkt i godtagbara minima för bostadsförsörjningen, vilken ända sedan förra världskriget varit vägledande för t. ex. den engelska bostadspolitiken, vann sitt inträde i svensk bostadspolitik först med beslutet om det statliga stödet för flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning. Detta är ju från en synpunkt sett blott ett uttryck för själva innebörden i de beslutade åtgärderna: att vara instrument för realiserandet av ett program för trångboddhetens avveckling. Slutligen må till karakteristiken av 1935 års bostadspolitiska åtgärder framhävas, att de bildade led i ett program, som utformats med hänsyn till den beräknade framtida befolkningsutvecklingen och dess konsekvenser för hushållstillväxt och byggnadsbehov. Dessa hänsyn dikterade en ordning, ett allmänt tidsschema för en på lång sikt upplagd bostadspolitik med allsidig omvandling av stadssamhällenas bostadsförhållanden som mål, i vilket trångboddhetens bekämpande måste sättas först, saneringen därefter. Genom att bostadsbehovets tillväxt sattes in i sitt naturliga sammanhang med befolkningsrörelsen och framför allt med förskjutningarna i be-

folkningsstrukturen erhölls också en säkrare grundval för bostadsmarknadsprogram, vars betydelse (negativt) belysts av här förut relaterade erfarenheter ur den föregående utvecklingen. Kriget och dess återverkningar på den svenska bostadsmarknaden ha åstadkommit starka förskjutningar i utvecklingen i förhållande till den prognos, som kunde ställas vid mitten av 1930-talet, men såväl prognosmetoden som resultaten av dess tillämpr ning i deras huvuddrag kunna fortfarande sägas ha giltighet. I de direktiv, efter vilka bostadssociala utredningen hade att arbeta, var det en ledande tanke att positiva åtgärder av subventionskaraktär borde sammankopplas med skärpt bostadslagstiftning och -övervakning: det ekonomiska stödet åt bostadsanskaffningen skulle möjliggöra mera effektiva ingripanden från hälsovårdsmyndigheternas sida med syfte att undanröja undermåliga bostäder och genomföra stadsplanemässig sanering. Efter granskning av en standardhöjande bostadspolitiks förutsättningar måste visserligen utredningen, såsom framgår av det föregående, hänvisa en efter större linjer upplagd sanerings verksamhet till en ej alldeles näraliggande framtid. Detta förringade dock icke angelägenheten av att omedelbart skapa instrument för en effektivare offentlig bostadsövervakning genom vidgade befogenheter för hälsovårdsmyndigheterna att ingripa mot hygieniska missförhållanden på bostadsområdet och bättre organisation av bostadsinspektionen. Vad gäller landsbygden, hade motsvarande förhållanden varit under behandling av bostadsutredningen för landsbygden, som i slutet av år 1933 avgivit ett betänkande med förslag rörande ändringar i vissa delar av hälsovårdsstadgan, anordnande av bostadsinspektion på landsbygden m. m. (stat. off. utr. 1933:37). Detta förslag remitterades i juni 1934 till bostadssociala utredningen, varigenom revisionen av hälsovårdsstadgans bostadsbestämmelser för såväl städer som landsbygd kom att erhålla en enhetlig form. Utredningen avgav i september 1935 ett betänkande rörande hälsovårdsstadgans bostadsbestämmelser samt bostadsinspektionen i stadssamhällena. Frågan om organisationen av bostadsinspektionen på landsbygden och i mindre orter fick en lösning genom den av 1935 års riksdag beslutade successiva omorganisationen av distriktsvården, enligt vilken i distriktssköterskas åligganden skulle ingå att ägna fortlöpande tillsyn över bostäderna inom distriktet. De av bostadssociala utredningen föreslagna åtgärderna till effektivisering av bostadsinspektionen i städerna föranledde ej åtgärd. Förslagen till revision av hälsovårdsstadgans bostadsbestämmelser lades till grund för proposition till 1936 års riksdag, som i huvudsak biträdde förslagen. Genom de från 1937 gällande nya bestämmelserna blevo de tidi-

93 gare, i 1919 års hälsovårdsstadga inskrivna föreskrifterna om bostad förtydligade, kompletterade och delvis skärpta. De viktigaste förändringarna gällde bestämmelserna om trångboddhet samt om hälsovårdsnämnds skyldighet och befogenheter. Det var endast en relativt kort tid, som dessa nya bestämmelser hunno verka innan kriget bröt ut, och under denna tid var dessutom det medel för tillämpningen, som bostadsinspektionen skulle utgöra, fortfarande mångenstädes bristfälligt eller otillräckligt utbyggt. Krigsårens bostadsbrist i stadssamhällena måste ofrånkomligen i hög grad hämma hälsovårdsmyndigheternas möjligheter att ingripa mot undermåliga bostäder eller till och med göra utdömning och bortrivning av äldre lägenheter tillfälligt mindre önskvärd. Den hittillsvarande effekten av de skärpta bestämmelserna rörande bostad i hälsovårdsstadgan torde därför kunna anses ganska ringa. Det är dock utredningens uppfattning, att dessa bestämmelser i och för sig kunde utgöra ett effektivt instrument i arbetet att sanera bostadsbeståndet i städer och på landsbygd, om blott de reala förutsättningarna i en tillräcklig tillgång på bostäder av försvarlig beskaffenhet och till passande priser åvägabringas samt organisationen för bostadsövervakningen kommer i tillfredsställande skick. Det är utredningens avsikt att återkomma till dessa frågor i slutbetänkandets andra del. Genom besluten om statsunderstödet till bostadsförbättring på landsbygden samt om lån och bidrag till de barnrika familjernas bostadsförsörjning i städerna hade 1930-talets bostadsreformatoriska verksamhet, syftande till att genom statens ekonomiska hjälp förbättra bostadsförhållanden för i bostadshänseende eftersatta befolkningsgrupper, för vilka de egna ekonomiska resurserna icke räckte att åstadkomma en ur social och hygienisk synpunkt försvarlig bostadsstandard, fått sin grund. Den fortsatta utvecklingen inom bostadspolitiken under 1930-talet innebar i huvudsak en utbyggnad av den 1933 respektive 1935 inledda verksamheten samt dess komplettering med ur liknande ekonomiska och bostadssociala synpunkter motiverat stöd åt en annan, ekonomiskt svagt utrustad och bostadssocialt eftersatt grupp, pensionärerna. C. Bostadsförbättringsverksamhetens första utvecklingsskede.

Bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden var enligt de ursprungliga intentionerna avsedd dels att vara av tillfällig art, vari det konjunkturpolitiska syftet tog sig uttryck (»genomförande på en gång i större skala av erforderliga förbättringsarbeten skulle bereda välbehövliga nya arbetstillfällen»), dels att i första rummet tjäna lantarbetarbostädernas förbättring; landsbygdens bostadsproblem hade ju under de föregående åren tagits upp främst som en lantarbetarfråga. I båda dessa hänseenden kom emellertid

94 utvecklingen, sedan väl impulsen givits, att ge verksamheten andra mått och att gå i andra spår än de från början avsedda. Bostadsutredningen för landsbygden hade på grundval av den förut nämnda Fettersson-Steénhoffska socialhygieniska undersökningen samt med tillämpande av en säregen statistisk metod (beräkning av medeltalet av siffrorna för »förfallna» och »undermåliga» bostäder, vartill adderats ett års beräknat nybyggnadsbehov) kommit fram till det resultatet, att det vid då gällande byggnadskostnader skulle kosta omkring 65 miljoner kronor »för att genom nybyggnader samt reparationer och ombyggnader bringa upp den mindre bemedlade landsbefolkningens bostäder på en nivå, som står i överensstämmelse med nutida hygieniska och sociala minimikrav». Vilka kostnadsmått man därvid räknade med framgår därav, att kostnaden för nybyggnad av bostadslägenheter om ett rum och kök samt två rum och kök anslogs till 4 000 respektive 5 000 kronor och kostnaden för att genom reparation eller ombyggnad försätta en bristfällig eller förfallen bostadslägenhet på landsbygden om ett eller två rum och kök i tillfredsställande skick till genomsnittligen 700 kronor. Det framgår av dessa uppgifter, att det ursprungliga programmet för en engångsupprustning, företagen med syfte att skapa arbetstillfällen under depressionen, avsåg i huvudsak endast de direkt bofälliga lägenheterna och att den planerade upprustningen endast syftade till att undanröja de ur hygienisk synpunkt mest påtalbara defekterna; i den mån ersättningsbyggnad skulle komma till stånd, räknades med den dittills på landsbygden vanliga, primitiva utrustningsstandarden. Någon avsikt att genom statens ekonomiska mellankomst påverka utvecklingen av landsbygdsbostadens allmänna utrymmes- eller utrustningsstandard kan näppeligen rymmas inom de kostnadsramar, som tillämpades i utredningens kalkyler. Den ursprungliga beräkningen av upprustningsbehovet på landsbygden visade sig omedelbart vara totalt otillräcklig och därmed sprängdes också planen att med ett slag, genom till depressionen koncentrerat arbete, genomföra en upprustning av landsbygdens bostadsbestånd till »en nivå, som står i överensstämmelse med nutida hygieniska och sociala minimikrav»; ett konsekvent fullföljande av den konjunkturpolitiska tanken, vilket skulle ha inneburit avveckling av åtgärderna efter ett par år, skulle ha reducerat verksamheten till en ur bostadssocial synpunkt tillfällig och föga genomgripande åtgärd. 1933 års åtgärd fick, såsom tidigare utvecklats, en avsevärd betydelse såsom arbetslöshetsmotverkande medel under depressionen, men ur synpunkten av den bostadspolitiska utvecklingen på längre sikt blev dess roll främst att åstadkomma utlösning av en rörelse, som med nödvändighet måste fortgå över en lång tidrymd, bort från bostadsprimitivismen på landsbygden och i riktning mot den mera fullvärdiga bostadsutrustning, som höll på att utbreda sig i stadssamhällena.

95 Före ansökningstidens utgång hade ansökningar om bidrag och lån ur de av 1933 års riksdag anvisade medlen gjorts till ett sammanlagt belopp av över 40 miljoner kronor; hälsovårdsnämnderna hade tillstyrkt drygt 32 miljoner kronor och egnahemsnämnderna beräknat behovet av statsmedel för ansökningar, som borde tillgodoses, till omkring 26 miljoner kronor. Denna utomordentliga anslutning föranledde, att ytterligare 8 miljoner kronor anvisades på tilläggsstat för budgetåret 1933/34 och ett lika stort belopp för budgetåret 1934/35. Hela antalet ansökningar vid ansökningstidens utgång år 1934 gällde över 50 000 bostäder, och det av hälsovårdsnämnderna beräknade behovet av statsmedel närmade sig 40 miljoner kronor. Egnahemsstyrelsen såg sig föranlåten att utfärda föreskrifter om gruppering av ansökningarna efter angelägenhetsgrad. På grundval av en beräkning av det mest angelägna behovet hemställde egnahemsstyrelsen om ett anslag på tilläggsstat för budgetåret 1934/35 om 15 miljoner kronor; även motionsledes påyrkades större belopp för att tillgodose det mest trängande behovet. Den uppenbara disproportionen mellan för ändamålet till förfogande stående medel och det behov, som anmälde sig, föranledde departementschefen att uttala, att »man torde vara nödsakad att utsträcka tillgodoseendet av det föreliggande starkt kännbara bostadsförbättringsbehovet under en längre period». Den tillfälliga krisåtgärden med blandad arbetslöshetspolitisk och bostadssocial motivering övergick i en permanent offentlig stödverksamhet, i vilken det bostadssociala motivet var skäl nog. — Under de följande åren fram till krigsutbrottet anvisades åt bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden belopp, varierande mellan 7 och 10 miljoner kronor om året. Tillsammans hade t. o. m. år 1939 beviljats bostadsförbättringsbidrag till ett antal av omkring 65 000; antalet under årens lopp ingivna ansökningar var mer än dubbelt så stort, vilket ger vid handen, att ett behovsunderlag fanns för en verksamhet av mera bestående art. Redan under bostadsförbättringsverksamhetens första år gjorde sig vissa svårigheter gällande att få det statliga stödet fördelat på olika landsdelar och kategorier av stödbehövande på ett jämnt och rättvist sätt. Den från början fastställda begränsning av området, inom vilket bostadsförbättringsbidrag kunde utgå, hade utestängt från stöd åtskillig bebyggelse av landsbygdskaraktär och bostadsinnehavare i ekonomiska villkor, som ej väsentligt skilde sig från den mindre bemedlade befolkningens på rena landsbygden. I en skrivelse i början av år 1934 anförde bostadssociala utredningen, att i anledning av en av utredningen anordnad enquéte från ett flertal municipalsamhällen och köpingar ävensom från åtskilliga städer framförts den uppfattningen, att det var obefogat och orättvist att från förbättringsbidrag och nybyggnadslån utestänga alla de egnahemsägare och dylika,

96 som bodde inom områden, där hälsovårdsstadgan för stad gällde. Bostadsutredningen för landsbygden föreslog med anledning härav, att verksamheten skulle kunna utsträckas även till municipalsamhällen, dock efter prövning i varje särskilt fall på framställning av vederbörande hälsovårdsnämnd, vilket bifölls av 1934 års riksdag. Ett ytterligare steg i samma riktning har tagits sedermera, i det att bostadsförbättringsbidrag efter särskilt medgivande av Kungl. Maj:t kunna utgå jämväl på vissa områden inom stad. Den från början framträdande ojämna eller i vissa hänseeenden olämpliga fördelningen av bostadsförbättringsverksamheten hänförde sig — om här tills vidare bortses från lantarbetarbostäderna — dels till den högst varierande grad av intresse och energi, som visades från de lokala organens sida, dels därtill att kraven på en ej obetydlig egeninsats av sökanden ofta verkade prohibitiva, när det gällde de ekonomiskt sämst ställda. 1934 års riksdag framhöll i sin skrivelse i ämnet, att trots det stora arbete, som egnahemsnämnderna nedlagt på utredningar av de inkomna ansökningarna, svårigheterna att nå en likformig behandling icke hade kunnat övervinnas. Under framhållande av att den dittills bedrivna verksamheten med förbättringsbidrag och nybyggnadslån företedde betydande differenser för de olika länens och kommunernas vidkommande ifrågasatte bostadsutredningen för landsbygden, om icke särskilda åtgärder borde vidtagas för att söka på upplysningens och handledningens väg åstadkomma mera enhetlighet i verksamhetens bedrivande på skilda orter. Riksdagen underströk betydelsen av dylika åtgärder, som borde ankomma på egnahemsstyrelsen. På anbefallning igångsatte också egnahemsstyrelsen en omfattande upplysningsverksamhet genom sammanträden i länen med representanter för hälsovårdsnämnderna och respektive egnahemsnämnd samt vidare genom cirkulär, särskilda anvisningar m. m. — Olägenheter av här berörd art, som sammanhänga därmed, att det praktiska genomförandet av bostadspolitiskt reformarbete varit beroende av mer eller mindre slumpartade olikheter i intresse och initiativförmåga hos lokala organ, ha ju gjort sig gällande även fortsättningsvis och — i högre eller lägre grad — inom alla bostadspolitikens verksamhetsgrenar, dock mest utpräglat på landsbygden. Erfarenheterna av bostadsförbättringsverksamheten under dess första år föranledde även bostadsutredningen på landsbygden att föreslå särskilda åtgärder för att bereda de i ekonomiskt hänseende sämst, ställda ökade möjligheter att med hjälp av förbättringsbidrag upprusta sina bostäder. Utredningen ifrågasatte, huruvida icke bidrag skulle kunna påräknas från vederbörande kommuner och ansåg det lämpligt, att egnahemsstyrelsen vidtog åtgärder att intressera kommunerna härför. I bostadspropositionen till 1934 års riksdag tillstyrktes detta förslag, som av riksdagen lämnades utan erinran. I en promemoria till hälsovårdsnämnderna meddelade egna-

97 hemsstyrelsen, att det ålåg hälsovårdsnämnderna att efter undersökning för kommunens beslutande organ framlägga de förslag till beviljande av kommunala bidrag, som voro erforderliga för de lägenhetsinnehavare, vilka icke kunde själva deltaga med arbete eller penningar men vilkas bostäder voro i sådant bristfälligt skick, att ingripande var påkallat. Härvid kunde nämnderna räkna med ett statsbidrag av upp till 80 procent av de beräknade kostnaderna för byggnadsföretagen, dock givetvis begränsat till 1 000 kronor för varje bostadslägenhet, under villkor att kommunen tillsköt vad därutöver erfordrades för genomförande av företagen i form av kontantbidrag, byggnadsmaterial, transporter eller arbete. Avsikten bakom denna anordning torde ha varit att genom en effektivare tillämpning av hälsovårdsstadgans bostadsbestämmelser med den planerade bostadsinspektionen som instrument förmå kommunerna att ta itu med det sämsta bostadsbeståndet, även där bostadsinnehavaren saknade egna resurser, varvid huvudparten — fyra femtedelar — av kostnaden skulle bestridas av statsmedel, medan återstoden skulle falla på kommunen, som eljest stod risken att vid utdömning av lägenheten behöva genom fattigvården bringa familjen hjälp. Hade denna linje fullföljts, skulle den ha lett till en ordning för den av socialhygieniska skäl påkallade saneringsverksamheten på landsbygden, enligt vilken kommunen skulle ha ett supplementärt ansvar för kostnaderna för upprustningsarbetena utöver det .statliga bidraget. En konsekvent utformning av en dylik ansvarsfördelning mellan stat och kommun kom dock knappast att göras. De tvenne förutsättningarna: å ena sidan bostadsinspektionens effektivitet under den nya ordning för landsbygden, som genomfördes år 1935, och å andra sidan landskommunernas förmåga eller benägenhet att ekonomiskt bidraga till bostadsförbättringen för de ekonomiskt sämst ställda, ha hittills knappast förelegat i tillräcklig grad för att en mera allmän upprustning av nämnda klientels bostäder skulle kunna komma till stånd enligt bostadsutredningens för landsbygden ursprungliga avsikter. Kommunal ekonomisk medverkan torde ha förekommit endast undantagsvis och då ofta i sådana fall, där genom underskattning i förväg av kostnaderna för ett byggnadsföretag kommunen tvingats att hjälpa till med fullföljandet av arbetet. D. Lantarbetarbostadsfrågan. Såsom förut sagts, var det enligt de ursprungliga intentionerna främst lantarbetarbostädernas upprustning, som åsyftades med det statliga stödet åt bostadsförbättring på landsbygden. Det visade sig dock snart, att effekten beträffande just denna grupp av landsbygdsbostäderna var ringa. Redan i en skrivelse i slutet av år 1933 framhöll egnahemsstyrelsen, att stora svårigheter visat sig möta att i konkurrensen om medelstilldelning mellan före7 — 450668

98 liggande ansökningar kunna i önskvärd utsträckning beakta ansökningar, som avsåge jordbrukets lönebostäder. Bestämmelsen att sökanden skulle vara i behov av ekonomiskt bistånd för byggnadsföretagets genomförande utgjorde ofta hinder emot sökande av förbättringsbidrag för sådana bostäder. För att åstadkomma bättre effekt i bostadsförbättringsverksamheten beträffande lönebostäderna tillgrep man till en början utvägen att reservera viss del av medlen för detta ändamål. Av det år 1934 anvisade anslaget skulle sålunda 1 miljon kronor företrädesvis användas till lönebostäder. En dylik åtgärd, som ej i något avseende gick till problemets grund, kunde givetvis ej få någon verkan. Problemet angreps från en annan utgångspunkt av bostadsutredningen för landsbygden, som — under hänvisning till att den övervägande delen av bostadsförbättringsmedlen hade kommit att utgå till smärre lägenheter, egnahem e. d., vilka ägdes av den mindre bemedlade befolkningen på landsbygden, men i endast mindre grad till lantarbetarbostäder — framhöll att i fråga om lönebostäder ofta enbart lån på fördelaktiga villkor kunde ge erforderligt stöd för åstadkommande av nödiga förbättrings- eller nybyggnadsarbeten. Bostadsutredningen föreslog därför upprättande av en särskild lånefond för lantarbetarbostäder, för vilken borde tagas i anspråk inkommande amorteringar på utlämnade nybyggnadslån. Enligt bostadsutredningens förslag skulle rätt att erhålla lån ur fonden tillkomma såväl ägare som brukare av jordbruksfastighet för uppförande av nya lantarbetarbostäder eller för ombyggnad eller annat mera omfattande förbättringsarbete. Dessa ekonomiska stödåtgärder utgjorde enligt utredningens mening ett nödvändigt komplement till de åtgärder av legislativ och administrativ art, som borde vidtagas i syfte att möjliggöra förbättringar av landsbygdens bostäder, och avsågo särskilt att underlätta hälsovårdsnämndernas strävanden. Viss hänsyn måste tagas till sökandes ekonomiska förhållanden, men endast i undantagsfall syntes närmare uppgifter i detta hänseende böra avfordras sökanden. Bostadsutredningen underströk i detta samband, att även om lånevillkoren gjordes så förmånliga, att lånen i viss grad förlänades subventionskaraktär, denna subvention likväl genom de förbättrade bostadsförhållandena i främsta rummet skulle komma bostädernas invånare tillgodo. Ur jordägarnas synpunkt kunde sägas, att en dylik arbetarbostadsbyggnadsverksamhet icke var direkt räntabel. Enligt bostadsutredningens förslag borde lånebeloppets storlek bestämmas i huvudsak enligt samma grunder som i fråga om nybyggnadslånen, sålunda högst 3 000 kronor per lägenhet och högst 70 procent av kostnaden. Räntan borde sättas lika med räntan på jordbruksegnahemslån, 3.6 procent, och amorteringstiden till 20 år. Förslaget lades utan väsentliga ändringar till grund för proposition till 1935 års riksdag, som fattade beslut i enlighet med propositionen. — Lantarbetarbostadslånefonden tillfördes under detta

och de tre följande åren ett belopp av omkring V/2 miljon kronor, vilket ungetar motsvarade upplupna amorteringar på nybyggnadslånen. Lantarbetarbostadslånen av år 1935 utgjorde ett försök att lösa ett problem, som icke tillräckligt beaktats vid inrättandet år 1933 av det statliga stödet at bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden och som bottnade dan, att lönebostadens ägare som regel icke hade det kvalificerade behov av samhällets stöd, som var en förutsättning för bidrag, och i allmänhet icke heller benägenhet att anlita ett dylikt stöd av bidragskaraktär, medan å andra sidan ur jordbruksekonomisk synpunkt vid dåvarande förutsättningar en socialt önskvärd förbättring av lönebostädernas standard icke var räntabel, vilket allt resulterade i att lantarbetarfamiljernas bostadsförhållanden blevo eftersatta. Den av bostadsutredningen rekommenderade metoden att rikta utvecklingen även för jordbrukets lönebostäder in i bostadsförbättnngsverksamhetens fåror skulle vara en kombination av hårdare tryck genom hälsovårdslagstiftning och bostadsinspektion och ett finansiellt stöd utan egentlig bidragskaraktär men också i huvudsak utan behovsprövning Irots den fortskridande förbättringen under dessa år av jordbrukets ekonomiska villkor fanns det dock ett betydande antal jordbrukare, vilka saknade ekonomiska möjligheter till mera omfattande nybyggnad och förbättring av lantarbetarbostäder. Vid sådant förhållande ansågs det — enligt ett uttalande år 1936 av egnahemsstyrelsen — lämpligt med en differentierad behandling av lönebostadsfrågan, innebärande att endast mindre bemedlade Jordbrukare borde tilldelas bostadsförbättringsbidrag, medan mera bemedlade borde hänvisas att söka lån ur lånefonden för lantarbetarbostäder. Detta försök blev dock praktiskt taget resultatlöst. Från verksamhetens början under år 1935 till senare delen av år 1938 beviljades endast 29 lån ur lantarbetarbostadslånefonden till ett sammanlagt belopp av omkring 1

M 1 ° , ° 0 0 , k r T r ' d ' V ' S ' l m g e f ä r e n t i o n d e l a v d e t b e l °PP s o m u n d e r dessa år tilliorts fonden. Verkan av den år 1936 reviderade bostadslagstiftningen och den under utbyggnad varande distriktsvården, i vars uppgifter jämväl bostadsinspektionen ingick, blev under denna period, i vad angår lönebostader uppenbarligen mycket obetydlig, och de psykologiska och ekonomiska hinder, som från början restes mot bostadsförbättringsverksamheten på lonebostadsområdet, blevo bestående. Bostadssociala utredningen som berört och framställt vissa förslag i lantarbetarbostadsfrågan i sitt betankande av år 1937 rörande lån och bidrag till barnrika familjer i egnahem (som behandlas i fortsättningen), fick den 8 juli 1938 uppdrag att verkställa utredning rörande möjligheterna att genom statliga åtgärder åstadkomma en förbättrad standard hos lönebostäderna på landsbygden. Den 11 november samma år avlämnade utredningen ett förslag i ämnet. För att erhålla underlag för förslagen hade utredningen verkställt dels en speciell bearbetning av materialet till 1935/36 års bostadsräkning i 100

100 landskommuner, dels en enquéte bland tjänsteläkare, hushållningssällskap och vissa organisationer. På grundval av denna senare hävdade utredningen bland annat, att hälsovårdsstadgans bestämmelser i och för sig voro tillfyllest, om blott de tillämpades. Det var dock uppenbart, att ännu effekten av de nya bestämmelserna varit mycket ojämn och i stort sett tämligen obetydlig, samt att de inspektionsorgan, som krävdes för en konsekvent tillämpning, ännu voro otillräckliga. Speciellt beaktande ägnade utredningen i detta sammanhang frågan om byggnadskostnadsutvecklingen på landsbygden, vilket under loppet av 1930-talets senare hälft blivit ett allt mera akut problem; härtill återvänder framställningen i det följande. Utredningen framhöll på grundval av den speciella undersökningen av lantarbetarnas bostadsförhållanden, att å ena sidan lönebostädernas beskaffenhet och lantarbetarfamiljernas levnadsförhållanden voro sådana, att de allmänna motiv, som föranlett de senare årens bostadspolitiska åtgärder, kunde sägas vara i särskilt hög grad tillämpliga, men att å andra sidan denna kategori av bostäder och familjer voro svåra att nå med de samhälleliga hjälpåtgärder, som kommit till användning inom bostadspolitiken. Det var enligt utredningens mening rimligt, att de åtgärder, som statsmakterna vidtogo för bostadsförhållandenas förbättring, kommo lantarbetarna tillgodo i en utsträckning, som svarade till lantarbetarbostadsproblemets omfattning och plats i den allmänna svenska bostadsfrågan. Utredningen pekade vidare på betydelsen av de växande kraven på bostaden för rekryteringen av arbetskraft till jordbruket. Vissa på jordbrukets arbetsmarknad verkande krafter — å ena sidan de stigande kraven på bostäderna från lantarbetarnas sida, å andra sidan lantarbetsgivarnas, med det egna ekonomiska intresset förbundna, ökade förståelse för betydelsen av bättre bostäder för gårdens arbetare — gåve enligt utredningens mening skäl för förhoppningen om ett energiskt omdaningsarbete beträffande jordbrukets lönebostäder under de följande åren, i den mån de ekonomiska resurserna därtill kunde ges. Dessa på arbetsmarknaden verkande krafter hade dock ännu sin begränsning, dels och främst i jordbrukets ekonomiska läge, som icke överlag tillät en tillräckligt snabb och grundlig omdaning av lönebostäderna, dels även i en på sina håll ännu kvardröjande brist på intresse. Det självklara beroende, vari förbättringen av lantarbetarbostäderna stod till jordbrukets ekonomiska bärkraft, gjorde det befogat att betrakta statliga ekonomiska åtgärder på området i viss mening såsom ett led i det allmänna jordbruksstödet. Utifrån ett dylikt betraktelsesätt borde dock icke dragas den konsekvensen, att allt som behövdes var att höja och säkra jordbruksnäringens ekonomiska läge och att åtgärder speciellt avseende bostäderna skulle vara obehövliga. De bostadspolitiska åtgärder av subventionskaraktär, som un-

der senare år vidtagits, hade ju grundat sig på den uppfattningen, att en lösning av bostadsfrågan i alla dess delar efter den målsättning, som på sociala och hygieniska grunder uppställts såsom normerande, under rådande förhållanden icke kunde åstadkommas helt inom kostnadsprincipens ram utan förutsatte statens och kommunernas ingripanden med ekonomiska åtgärder, vilka inneburo, att kostnaderna för bostäderna delvis täcktes av offentliga medel. Det fanns intet skäl, varför detta betraktelsesätt icke skulle kunna tillämpas på frågan om statliga åtgärder, som avsågo lantarbetarbostädernas förbättring. Enbart en allmän förbättring av jordbrukets ekonomi gav ingen garanti — trots de nyss diskuterade krafter, som verkade på jordbrukets arbetsmarknad — för att en omdaningsverksamhet skulle utlösas av den styrka och snabbhet, som från statsmakternas sida kunde ställas som önskvärd. Angelägenheten att övervinna den tröghet, som beträffande bostadsförbättringen ännu gällde i fråga om lönebostäderna även oberoende av de ekonomiska hindren, och att påskynda utvecklingstakten på området gjorde det befogat att sätta in speciella stödåtgärder beträffande bostäderna. Bristerna i bostadsförbättringsverksamhetens resultat med avseende på lantarbetarbostäderna, resultatens ojämnhet och otillräcklighet i kvantitativt hänseende och jämväl i många fall i kvalitativt hänseende hade enligt utredningens mening sin grund i olägenheter av såväl psykologisk som ekonomisk art, vilka följde med själva bidragsformen. (Utredningen underströk, att dessa kritiska synpunkter gällde endast bostadsförbättringsbidrag till förbättring av lantarbetarbostäder, däremot icke bidrag till förbättring av småbrukarlägenheter, bostadsegnahem och andra ägarlägenheter på landsbygden.) Den ojämna verkan av bidragen berodde enligt utredningens mening till stor del på avsaknaden av enhetliga bedömningsgrunder såväl vid prövningen av förbättringsbehovet som vid behovsprövningen i avseende å jordägarens ekonomi — och därjämte givetvis på olikheter i det intresse och den energi, som hälsovårdsnämnder och egnahemsnämnder ådagalade för saken. Trots alla för verksamheten utfärdade direktiv hade bedömningsgrunderna för den dubbla behovsprövningen varit skäligen lösa och växlande, och det hade icke kunnat undvikas, att resultaten ofta framstått såsom slumpartade och godtyckliga. Å ena sidan väckte beviljandet av bidrag i många fall avund, å andra sidan verkade stundom oviljan att taga emot bidrag utan återbetalningsskyldighet hämmande. Med hänsyn till att en lantarbetarbostad mer eller mindre ofta växlade innehavare och till att bland dessa större familjer relativt ofta förekommo, ansåg utredningen det nödvändigt att vid beviljandet av stöd till byggnad eller förbättring av lantarbetarbostäder uppställa de standardkrav, som borde gälla för familjebostäder, d. v. s. ett utrymme om minst 2 rum

102 och kök. Dessutom borde genom särskilda anordningar större utrymme oek bättre utrustning befordras. Utifrån dessa utgångspunkter sökte utredningen finna en stödform, som ekonomiskt var ungefär likvärdig med bostadsförbättringsbidraget, men så vitt möjligt saknade dettas psykologiska och ekonomiska olägenheter. Lån till underränta eller lån, räntefritt under viss tid, motsvarande högst 80 procent av byggnadsföretagets kostnader, amorterat under 20 år, icke maximerat samt givet utan behovsprövning med avseende å jordägarens ekonomi syntes utredningen lämpligt såsom sådan bidragsform. En väsentlig del av motiveringen för denna form var av psykologisk art: enligt utredningens mening hade ett lån till underränta, som skulle helt återbetalas, icke i den allmänna uppfattningen samma karaktär som ett bidrag utan återbetalningsskyldighet. — Efter prövning av den ekonomiska innebörden av en rad alternativ, stannade utredningen inför ett förslag om lån med räntefrihet under 10 år. Utöver detta subventionerade lån föreslog utredningen även införandet av speciella premier till belopp av 300 kronor att utgå i sådana fall, där såväl vatten- och avloppsledning inom lägenheten samt central uppvärmningsanordning infördes samt där lägenheten gavs ett utrymme av 3 rum och kök. Utredningens förslag lades till grund för proposition till 1939 års riksdag, som utan väsentliga ändringar godtog förslaget. Man kan säga, att den speciella subvention, som år 1939 infördes för byggnad och förbättring av lantarbetarbostäder, innebar ett erkännande av att de legislativa och administrativa åtgärder, som genomförts under 1930-talet i och med revisionen av hälsovårdsstadgan samt ordnande av bostadsinspektionen på landsbygden genom distriktsvårdsorganisationer, icke visat sig tillfyllest för att för ifrågavarande grupp av bostäder åstadkomma en förbättring i den takt och den grad, som på sociala och hygieniska grunder var önskvärd. Vidare kan åtgärden sägas betyda, att i fråga om lönebostäder, som ju bilda en integrerande del i det jordbruksekonomiska komplexet, behovsprövningen knöts icke till den enskilde jordägarens privata ekonomiska förhållanden utan till hela jordbruksnäringens ekonomiska tillstånd. Till följd av den nya låne- och bidragsformen fick förbättringsverksamheten i fråga om lantarbetarbostäderna en väsentligt större omfattning än tidigare. Under budgetåret 1939/40 beviljades lantarbetarbostadslån till ett belopp av nära 2 miljoner kronor. Under de första krigsåren hämmades verksamheten, sannolikt till följd av de stigande byggnadskostnader och ovissheten om de ekonomiska utsikterna. Från och med år 1943 har dock verksamheten skjutit fart och varit starkt växande, särskilt under det senaste året. Ett utmärkande drag har varit, att antalet beviljade bidrag varit praktiskt taget lika stort som antalet lån, vilket visar, att verksam-

103 heten haft en klart standardhöj ande tendens i avseende på bostädernas såväl utrymme som utrustning: den normala standard, efter vilken de senare årens statsunderstödda upprustning av lantarbetarbostäderna skett, har varit 2 å 3 rum och kök, försedda med vatten och avlopp samt centraluppvärmning. E. Egnahem för barnrika familjer. Lantarbetarbostadsfrågans utveckling efter år 1933 ger — bortsett från de speciella komplikationer, som sammanhänga med lönebostadsformen och därav följande sammankoppling mellan arbetsförhållande och bostadsupplåtelse, särskilda förutsättningar för behovsprövning o. s. v. — ett uttryck för och ett exempel på en betydelsefull utvecklingstendens inom bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden och inom landsbygdens byggnads- och bostadsväsende överhuvud under det senaste årtiondet mot en mera framskjuten målsättning i fråga om bostädernas standard. Såsom i det föregående utvecklats, åsyftade de år 1933 vidtagna åtgärderna visserligen en allmän upprustning av landsbygdens sämsta bostadsbestånd, men detta syfte sträckte sig näppeligen utöver undanröjandet av de svåraste, enligt hälsovårdsstadgan påtalbara bristerna hos de mer eller mindre bofälliga lägenheterna; de till grund liggande kalkylerna gåvo icke rum för syftet att med statens stöd åstadkomma en mera genomgripande omvandling av landsbygdsbostadsbeståndets allmänna struktur i avseende på utrymme och utrustning. Det ligger i sakens natur, att detta senare syfte endast kan rymmas inom en oerhört mycket vidare kostnadsram än den för bostadsförbättringsverksamheten ursprungligen beräknade och inom ett program på lång sikt. I och med att den statsunderstödda bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden, såsom förut skildrats, övergick från att vara en tillfällig krisåtgärd till att bli en bostadssocial åtgärd av mera permanent karaktär, kunde också målsättningen successivt förskjutas och bostadssocialt motiverade minimistandards utöver hälsovårdsstadgans göras gällande. Liksom de befolkningspolitiska argumenten verkat starkt stimulerande för de bostadspolitiska åtgärder, som riktades mot trångboddheten i stadssamhällena, kommo även härvidlag synpunkter av delvis befolkningspolitisk innebörd att öva inflytande: i problemet om »flykten från landsbygden» kunde den påtagliga skillnaden i fråga om bostadsstandard mellan städer och landsbygd, främst i vad det gäller lägenhetsutrustningen, knappast undgå beaktande. Den familjesociala aspekten på landsbygdens bostadsproblem kom till uttryck i en av befolkningskommissionen hösten 1935 verkställd enquéte; dess resultat framlades i en skrivelse till chefen för socialdepartementet, vari anfördes, att den dittills bedrivna bostadsförbättringsverksamheten visserligen i väsentlig grad redan kommit de barnrika familjerna tillgodo,

104 men att skäl funnos, att denna praxis lagfästes genom föreskrift om företräde till bostadsförbättringsbidrag och nybyggnadslån för familjer med flera barn. Ehuru kommissionen förutsatte, att bostadsförbättrings verksamheten i sin dittills bedrivna form borde fullföljas tills den nått en viss avslutning, syntes hela bostadspolitiken för landsbygden böra upptagas till förnyad prövning i syfte att giva den ökad planmässighet på längre sikt, varvid familjesociala och befolkningspolitiska önskemål borde beredas ett mera avgörande inflytande. — Liknande synpunkter framfördes i en skrivelse av bostadssociala utredningen hösten 1936, i vilken dessutom framhölls önskvärdheten av att bostadsförbättringsverksamheten mera bestämt inriktades på att övervinna även trångboddheten; i detta syfte föreslog utredningen, att då bidraget eller lånet skulle lämnas till familjebostad och då fråga ej var om allenast reparationsarbete utan om till- eller ombyggnad respektive ombyggnad, den bidrags- och lånebeviljande myndigheten borde särskilt beakta angelägenheten av att det tillskapades bostad om minst 2 rum och kök. Egnahemsstyrelsen, till vilken skrivelsen remitterades, anförde som sin erfarenhet, att bland de lokalt verksamma organen för bostadsförbättringsverksamheten framför allt egnahemsnämnderna beaktat de barnrika familjernas behov, samt att önskemålet om rymligare bostad för större familjer blivit i görligaste mån tillgodosett, varvid dock de ekonomiska möjligheterna givetvis satte en gräns. Styrelsen ansåg det önskvärt, att föreskrifter om anordnande av centralvärme, vatten och avlopp samt välinrett, arbetsbesparande kök, tillräckligt antal garderober o. d. kunnat givas, men med hänsyn till statsbidragens otillräcklighet hade detta ej kunnat ske. — Detta sista uttalande belyser det förhållande, som här i det föregående framhållits: bostadsförbättrings verksamheten på landsbygden gav i sin ursprungliga utformning föga rum för en mera genomgripande omgestaltning av landsbygdsbostädernas utrymmes- och utrustningsstandard. Utvecklingen mot en högre målsättning i denna grundläggande standardfråga fick i bostadspolitiken sitt första, mera konsekvent utformade uttryck i åtgärderna till förmån för egnahemsanskaffning åt flerbarnsfamiljer år 1938. Dessa åtgärder hade sin utgångspunkt i 1935 års program för flerbarnsfamiljers bostadsförsörjning i hyreslägenheter och gällde såväl städer som landsbygd, men deras ur här anlagda synpunkter viktigaste sida var, att familjebostadssubventionen utsträcktes till att omfatta även landsbygden och att statens ekonomiska stöd därvid förknippades med minimikrav på bostadens storlek, utrustning och allmänna kvalitet, som gingo betydligt över såväl hälsovårdsstadgans minimistandard som den för flertalet landsbygdsbostäder faktiskt gällande standarden. Framställningar om utvidgning av familjebostadsbidragsgivningen till egnahem hade gjorts från flera håll redan under den nya verksamhetens första år och föranledde även år 1936 en begränsad försöksverksamhet i

105 byggnadslånebyråns regi. Det mest väsentliga problemet i detta sammanhang gällde uppenbarligen att få stödsystemets regler på lämpligt sätt anpassade efter landsbygdens förhållanden. Frågan om bostadsförsörjning för barnrika familjer på landsbygden hade tagits upp motionsvägen vid 1936 års riksdag, varvid förslag framställts om särskilda s. k. familjelån i anslutning till egnahemslån, uppgående till 15 ä 20 procent av lägenhetens värde, dock högst 1 500 kronor. Familjelånen skulle lämnas räntefria samt amorteras genom avskrivning å lånet på så sätt, att för tre barn avskrevos 100 kronor per år, för fyra barn 150 kronor samt för fem eller flera barn 200 kronor. Kommunal borgen för lånen ifrågasattes eventuellt. I en annan motion vid samma riksdag framfördes förslag, att som stöd för egnahemsbyggandet för barnrika familjer borde, utöver vanliga premielån, särskilda sådana utgå till barnrika familjer efter antalet minderåriga barn. Tanken att utforma statens bidrag till bostadsförsörjningen som ett familjestöd med barnantalet som bidragsmått hade, såsom dessa motioner visa, snabbt vunnit allmän anslutning. I juni 1936 erhöll bostadssociala utredningen uppdrag att i samråd med egnahemsstyrelsen utreda frågan om utvidgning av bostadssubventionen enligt 1935 års kungörelse till att avse jämväl egnahem och liknande lägenheter såväl i städer som på landsbygden. I direktiven framhölls, att de folkhygieniska och familjesociala krav, som bostadsanskaffningslånen och familjebidragen avsågo att tillgodose, gjorde sig med samma styrka gällande i fråga om landsbygden. De förbättringsbidrag, som under senare år utgått, hade visserligen kraftigt bidragit att förbättra bostadsbeståndet på landsbygden, men det kunde icke förnekas, att för betydande delar av landsbygdens hushåll, icke minst skogsarbetarnas — och särskilt för familjer med många barn — bostadsförhållandena fortfarande voro otillfredsställande i fråga om såväl bostadens kvalitet som dess rymlighet. Den ifrågasatta utvidgningen av ramen för bostadssubventionen krävde emellertid väsentliga modifikationer i formerna för subventioner; ävenså borde övervägas förhållandet mellan en bostadssubvention till förmån för mindre bemedlade, barnrika familjer på landsbygden och förbättringsbidragen till landsbygdens bostäder samt egnahemsverksamheten. I och för den anbefallda utredningen lät bostadssociala utredningen verkställa en preliminär sammanställning av vissa av de uppgifter angående landsbygdens bostadsförhållanden, som insamlats i samband med 1935/36 års extra folkräkning och vilka till vissa delar återgivits i det föregående. Uppgifter hade införskaffats även om huruvida bostadsförbättringsbidrag åtnjutits och om beskaffenheten av de bostäder, för vilka bidrag utgått. På grundval av dessa uppgifter kunde utredningen fastslå det förhållandet, som ju även tidigare väckt uppmärksamhet, att fördelningen av bostadsförbättringsbidragen mellan olika kommuner icke alltid varit fullt ratio-

10G nell. Det gavs exempel på, att kommuner med särskilt undermåligt bostadsbestånd blivit helt utan dylik statshjälp, samtidigt som andra kommuner kunde ha erhållit förbättringsbidrag för över 20 procent av lägenhetsbeståndet. Men dessutom kunde som resultat av undersökningen framhållas, att även om de med bostadsförbättringsbidrag ombyggda lägenheterna i stort sett voro bättre än de äldre oreparerade bostäderna i de undersökta kommunerna, de dock i åtskilliga fall fortfarande voro av sämre beskaffenhet; 3.4 procent av de med bidrag upprustade lägenheterna betecknades som förfallna. Anledningen härtill var givetvis, att de med bidrag förbättrade bostäderna utgjorde ett urval ur det sämre beståndet och att förbättringsarbetet i vissa fall till följd av bidragets ringa belopp eller andra omständigheter icke givit tillfredsställande resultat. Dessa fall till trots kunde konstateras, att de lägenheter, för vilka bidrag utgått, i det övervägande flertalet fall bragts upp till en efter förhärskande landsbygdsförhållanden någorlunda god standard. Det framgick vidare av undersökningen, att trångboddhetsfrekvensen i de bostadsförbättrade lägenheterna var nästan dubbelt så hög som i allmänhet, vilket å ena sidan hade sin naturliga förklaring däri, att bidragsgivningen avsåg den mindre bemedlade befolkningen, men å andra sidan gav vid handen, att bostadsförbättringsbidragen hade ingen eller ringa effekt som instrument i kampen mot trångboddhet. Av en annan, av utredningen verkställd undersökning, en enquéte bland egnahemsnämnder och hälsovårdsnämnder angående bostadsförbättringsverksamhetens resultat o. s. v., framgick bland annat, att det i fråga om flertalet av understödda bostadsförbättringsföretag (82 procent) blott gällt upprustning utan utökning av bostadsutrymmet, såsom isolering mot köld och fukt, inläggande av nytt golv, upptagande av fönster för bättre dagerbelysning, anläggande av uppvärmningsanordning i varje rum, anordnande av förstuga eller vindfång etc. Tillbyggnad i samband med bostadsförbättring hade förekommit i endast 12 procent, nybyggnad i ersättning för bortriven lägenhet i 6 procent av fallen. Utredningen framhöll, att enighet rådde därom, att den statliga bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden varit till stor välsignelse och att tack vare denna ett mycket stort antal av landsbygdens allra sämsta bostäder blivit hjälpligt upprustade; enligt utredningens uppfattning förelåg fortfarande ett stort otillfredsställt behov av samhällelig bostadhjälp enligt dessa linjer. Denna hjälpform hade emellertid sin mycket påtagliga begränsning. För lantarbetarbostadsfrågans lösning hade den i sin dittillsvarande utformning (såsom här i det föregående behandlats) visat sig oändamålsenlig. De verkställda undersökningarna hade vidare ådagalagt, att åtskilliga av de upprustade bostäderna även efter upprustningen företett allvarliga kvalitetsbrister, samt att de varit överbefolkade. De större familjernas trångboddhetsproblem — lika allvarligt på landsbygden som i städerna —

107 hade sålunda icke lösts genom ifrågavarande stödverksamhet. Vad sålunda konstaterats borde dock enligt utredningens mening icke leda till ett utdömande av bostadsförbättringsverksamheten enligt dittills drivna linjer såsom medel i bostadspolitiken på landsbygden, utan blott till ett fastställande av att det, jämsides med denna verksamhet, krävdes andra hjälpformer för att samhället framgångsrikt skulle komma till rätta med problemet. Genom nya åtgärder, syftande utöver det mål som satts för den ditillsvarande bostadsförbättringsverksamheten, skulle dock icke det behov försvinna, som denna fyllt och alltjämt kunde fylla, nämligen som en till beloppet relativt begränsad engångshjälp för upprustning av dåliga bostäder. Tvärtom fanns det anledning att antaga, att bostadsförbättringsverksamheten skulle kunna läggas mera rationellt, sedan den befriats från uppgifter, främst gällande de större familjernas bostadsförsörjning, som efter vad erfarenheten givit vid handen, icke genom den på ett tillfredsställande sätt kunnat fyllas. När det gällde den närmare utformningen av det ifrågasatta statliga stödet åt de större landsbygdsfamiljernas bostadsanskaffning anknöt utredningen till den växande opinion, som alltmera påtagligt framträdde till förmån för en allmän uppryckning av byggnads- och bostadskulturen på landsbygden, för lättande av landsbygdshushållens ofta orimliga arbetsbörda och för möjligheter till förbättrad hygien genom bättre bostadsutrustning, frågor som uppenbarligen hade ett samband med »flykten från landsbygden», särskilt när det gällde kvinnorna. Ett uttryck för denna växande opinion gavs av chefen för jordbruksdepartementet i samband med tillsättande år 1937 av utredningsmän för att verkställa utredning och avgiva förslag rörande åtgärder till lättande av arbetsförhållandena inom det mindre jordbruket, varvid framhölls, att den mindre jordbrukarens bostad många gånger icke möjliggjorde tillgodoseendet av enkla hygieniska och sanitära krav, vilket var ägnat att göra särskilt det kvinnliga arbetet i hemmet onödigt betungande och mindre trivsamt. Främst gjorde sig härvid gällande avsaknaden av vatten och avlopp. Men förhållandet sammanhängde även med själva bostadsinredningens beskaffenhet. I ena som andra avseendet fordrades förbättringsåtgärder, vars realiserande i allmänhet översteg småbrukarens egna ekonomiska resurser. Liknande synpunkter återfunnos i ett utskottsutlåtande vid 1937 års riksdag i anledning av väckt motion angående flykten från landsbygden samt i befolkningskommissionens betänkande angående »landsbygdens avfolkning» (stat. off. utr. 1938:15). Utifrån de synpunkter bostadssociala utredningen hade att anlägga syntes det naturligt, att krav på högre bostadsstandard borde uppställas särskilt när det gällde barnrika familjer. Kraven borde enligt utredningens mening hållas i överkant, jämfört med i allmänhet rådande förhållanden. Härför talade, förutom de allmänna synpunkterna på behovet av radikal förbätt-

108 ring av landsbygdsbostäderna, att i fråga om bostäder för barnrika familjer husmoderns arbetsbörda var särskilt tung. Genom att kraven höllos högt kunde också i någon mån tillgodoses önskemålet, att staten befordrade tillkomsten av mönsterbostäder med förebildande verkan; vid undersökningar av nytillkomna egnahemssamhällens struktur hade gjorts den iakttagelsen, att de konkreta förebilderna på platsen kunnat vara av avgörande betydelse för vilken form den senare bebyggelsen erhållit både beträffande bostädernas inre och yttre utformning. Med denna allmänna motivering yrkade utredningen på fastställande av vissa minimikrav på bostaden i den ifrågasatta statliga stödverksamheten, främst innebärande ett utrymme av minst två, helst tre, rum och kök samt utrustning med centralvärme, vatten och avlopp, tillräckliga biutrymmen samt helst badmöjligheter i någon form inom huset. Med hänsyn till vissa erfarenheter från den dittills bedrivna bostadsförsörjningsverksamheten för barnrika familjer underströk utredningen betydelsen av att låne- och bidragsbeviljande eller -prövande myndigheter icke av förmenta sparsamhetsskäl motsatte sig en utveckling, vilken sakligt måste anses motiverad av tekniska och på längre sikt även av ekonomiska skäl; även ur andra synpunkter än bostadssociala kunde det betraktas som angeläget, att bostadsprimitivismen på den svenska landsbygden bröts åtminstone med avseende på nybyggda egnahem för barnrika familjer. Det kan vara värt att påpeka, att angelägenheten av fixerade minimikrav på bostadens standard och dessas funktion i det statliga stödsystemet markerades kraftigare och genom mera specificerade standardbestämmelser i fråga om egnahem för barnrika familjer än som varit fallet i fråga om hyreslägenheter. Detta förhållande har sin naturliga bakgrund däri, att när det gällde de senare, d. v. s. lägenheter i stadssamhällen med hyreshusbebyggelse, minimikraven kunde anknytas till en utrustningsstandard, som under det föregående årtiondet i stort sett slagit igenom såsom den vid rådande bostadstekniska och ekonomiska förutsättningar för nybyggnadsverksamheten ordinära; för dessa samhällen var det huvudsakligen kravet på bostadsutrymme som behövde hävdas med hjälp av minimiföreskrifter. För landsbygdens del, däremot, var visserligen en utveckling igång mot förbättrad utrustningsstandard men denna befann sig av olika skäl — ekonomiska förutsättningar, måhända starkare traditionsbundenhet o. s. v. — på ett mera outvecklat stadium, åtminstone beträffande bostäder för mindre bemedlade befolkningsgrupper, d. v. s. den stora massan av landsbygdens befolkning. Det är obestridligt, att de standardkrav, som av utredningen föreslogos att gälla egnahem för barnrika familjer, för landsbygdens del betydde en väsentligt kraftigare höjning utöver förhärskande, invanda förhållanden än som gällt i stadssamhällena och därför också kom att framstå

109 som en starkare brytning med traditionella levnadsvanor, vilken även i många fall gav upphov till mera kännbara ekonomiska påfrestningar. De av utredningen framlagda förslagen togo på olika sätt hänsyn till de speciella ekonomiska betingelserna för en fullvärdig bostadsförsörjning på landsbygden. Detta skedde dock icke på så sätt, att subventionsgraden i fråga om familjebidragen till flerbarnsfamiljerna gjordes starkare. Hänsynen gällde i första hand landskommunerna, vilkas ofta svaga finansiella ställning ansågs motivera reduktion av kravet på kommunal ekonomisk medverkan. Sålunda föreslogs, att kravet på gratis tomtupplåtelse eller motsvarande kapitalsubvention till fastigheten icke skulle gälla beträffande landskommunerna. Dessas ekonomiska medverkan föreslogs begränsad till ett subsidiärt ansvar för finansieringen av den översta del av fastighetskapitalet, som normalt tänktes bliva täckt genom egnahemsbyggarens egen arbetsinsats, samt till ett partiellt ansvar för förluster till följd av försummad annuitetsbetalning, vilket senare utformades efter mönster av de för arbetarsmåbruksverksamheten gällande reglerna. Från egnahemsbyggarens synpunkt uppvägdes och i allmänhet övervägdes den extra kostnad, som inräknandet av tomtvärdet i fastighetskostnaden innebar, därav att viss del av det statliga lånet, enligt förslaget motsvarande 20 procent av anskaffningskostnaden, gjordes till en räntefri, stående del, som tänktes i framtiden avskriven, sålunda en ren kapitalsubvention. Denna motiverades dock icke i första hand därmed, att förhållandet mellan kostnaderna för en fullvärdigt utrustad bostad på landsbygden och den allmänna inkomstnivån för den stora massan av landsbygdens befolkning var sådant, att därigenom en starkare subventionsgrad var påkallad. Givetvis bildade detta förhållande den allmänna bakgrunden till den föreslagna subventionens utformning, men motivet för inläggandet av en statlig kapitalsubvention i stödet för flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning i egnahem på landsbygden var i främsta rummet den starkare bundenhet till bostaden i ekonomiskt avseende, som uppstår för en egnahemsinnehavare på orter utan utbildad fastighetsmarknad. Utredningen befarade, att denna starkare bundenhet till bostaden och därmed till de ränte- och amorteringskostnader, som bostaden drager efter familjebidragets bortfallande, kunde verka återhållande eller hindrande i många fall. Med hänsyn härtill ansågs det befogat, dels att — när det gällde landsbygden — kombinera de årliga bidrag, som i fråga om stadssamhällena utgjorde den enda egentliga subventionen från statens sida till förmån för flerbarnsfamiljerna, med ett engångsbidrag, vars syfte skulle vara att reducera kapitalkostnaderna för egnahemmet främst med tanke på framtiden, dels att hålla en relativt kort amorteringstid för amorteringsdelen av lånet, så att större delen av de mera tyngande annuitetsbetalningarna voro fullgjorda, när familjebidragen i och med barnens uppväxande bortföllo. De senare erfarenheterna ha visat be-

110 rättigandet av dessa synpunkter, vilka måhända bort drivas ännu längre än som skedde; härtill återkommer utredningen i fortsättningen. Som resultat av dylika överväganden utformade utredningen ett förslag för tillämpning av familjebidragssystemet för egnahem för flerbarnsfamiljer, enligt vilket bidragen skulle differentieras efter samma grunder som i hyreshus för barnrika familjer och beräknas i förhållande till ej blott lånekostnaderna utan hela den årliga bostadskostnaden samt utanordnas i form av eftergift på bostadsanskaffningslånets annuitet. Enligt nyss anförd argumentering gjordes villkoren för bostadsanskaffningslånen, för vilka en övre belåningsgräns av 90 procent, en amorteringstid på 20 år för amorteringsdelen samt en ränta motsvarande statens självkostnadsränta plus *4 procent skulle gälla, i viss mån olika för landsbygd och stadssamhällen, varvid för landsbygdens del i lånet inbyggdes ett engångsbidrag av i princip samma art som bostadsförbättringsbidraget men till beloppet fixerat i relation till anskaffningskostnaden för bostaden och icke förbunden med annan behovsprövning än den för bostadsanskaffningslån och familjebidrag i allmänhet gällande. En principiellt viktig detalj i förslaget var att familjebidraget maximerades till beloppet av annuiteten på det statliga lånet, vilket var av betydelse speciellt i de fall, då anskaffningen av för familjebidrag godkänd bostad skedde genom ombyggnad, såsom antogs ofta skola bli fallet på landsbygden; härigenom markerades familjebidragets rent bostadspolitiska karaktär och ändamål. Utredningens förslag framlades i stat. off. utr. 1937: 43 och lades till grund för proposition till 1938 års riksdag, vilken utan väsentliga ändringar godtog förslaget. F. Splittringen av låne- och bidragsformer på landsbygden. Ett av huvudändamålen med utredningen angående lån och bidrag till flerbarnsfamiljer i egnahem var enligt direktiven att överväga förhållandet mellan en bostadssubvention till förmån för mindre bemedlade, barnrika familjer på landsbygden och de dåvarande förbättringsbidragen till landsbygdens bostäder samt egnahems verksamheten. Utredningen upptog dessa frågor till behandling och diskuterade möjligheterna att utforma den speciella bostadssubventionen för barnrika familjer som modifikationer i de regler, som gällde för arbetarsmåbrukslån, bostadsförbättringsbidrag och egnahemslån, men det kan icke sägas, att de förslag som blevo resultat av övervägandena inneburo en förenhetligad ordning för det statliga stödet åt bostadsanskaffning och bostadsförbättring på landsbygden. Tvärtom blev resultatet otvivelaktigt en starkare splittring än tidigare, som visserligen kunde betraktas som rationell i den mån den motsvarade en faktisk differentiering av stödbehovet, men knappast i den mån den blott gav uttryck för olikheter i tradition och praxis.

ill [Huvudanledningen till att utredningen icke fann det möjligt att direkt anknyta bostadssubventionen till förmån för de barnrika familjerna till redan bestående former för statligt stöd åt bostadsbildning och bostadsförbättring på landsbygden var att dessa, i vad gällde de under senare tid införda formerna av direkt subvention, d. v. s. bostadsförbättringsbidrag och arbetarsmåbrukslån, avsågo speciella ändamål av i och för sig stor social betydelse; inom deras ram kunde dock de större familjernas bostadsproblem icke generellt lösas på tillfredsställande sätt utan modifikationer av sådan art, att dessa verksamhetsgrenars karaktär radikalt förändrades. I fråga om båda de nämnda verksamhetsgrenarna ifrågasatte utredningen en preferensbehandling av barnrika familjer i sådana fall, där praktiska skäl talade för att förbättringsbidrag eller arbetarsmåbrukslån anlitades i stället för den nya för flerbarnsfamiljer speciellt avsedda stödformen. Utredningen hyste den måhända väl optimistiska uppfattningen, att med den utformning som gavs denna stödform det skulle komma att på ett naturligt sätt bildas en successiv övergång från de fall där — utan villkor med avseende å familjestorlek — enbart förbättringsbidrag för mindre genomgripande upprustningsarbeten kunde beviljas, över sådana fall, där en mera genomgripande om- eller tillbyggnad kunde finansieras medels dels den räntefria, stående delen av ett bostadsanskaffningslån för ombyggnadsändamål, som i realiteten var liktydigt med ett bostadsförbättringsbidrag, dels det lågförräntade amorteringslån, som utgjorde en annan del av bostadsanskaffningslånet och för vilket under barnens uppväxttid annuitetslättnader bereddes genom familjebidrag, fram till de fall, där nybyggnad eller total ombyggnad möjliggjordes genom bostadsanskaffningslån till högre belopp jämte därtill knutna familjebidrag. I fråga om de vanliga egnahemslånen hade det givetvis varit möjligt att genom modifikationer i reglerna för långivningen (högre belåningsgräns och lägre ränta) samt anknytning av familjebidrag i form av årliga annuitetseftergifter på dylika lån åstadkomma en subventionsform, likvärdig med den till förmån för flerbarnsfamiljerna konstruerade. De behövliga modifikationerna voro emellertid betydande — särskilt i jämförelse med rådande belåningspraxis — och hela frågan om den statliga egnahemsverksamheten låg under behandling hos 1936 års egnahemsutredning. Under dylika omständigheter ansåg sig bostadssociala utredningen icke kunna framlägga förslag rörande en verksamhet, som i väsentlig grad föll in under eller ägde sammanhang med de jordbrukspolitiska problemen; utredningen stannade inför att föreslå en även formellt ny typ av egnahemslån, speciellt avsedd för flerbarnsfamiljer. Bakom dessa olösta problem om samordning av de olika för landsbygden gällande stödformerna lågo givetvis olikheter i fråga om målsättning, sådana dessa å ena sidan utformats i tradition och praxis, å andra sidan

112 framsprungit ur nya befolkningspolitiska och bostadssociala utvecklingstendenser. Man kan säga, att den nya subventionen av flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning med utgångspunkt i befolkningspolitiska och bostadssociala motiv syftade att stödja en grupp av bostadsbehövande med — till följd av stor försörjningsbörda och begränsad inkomst — mycket svag förmåga att bekosta bostaden och att samtidigt upprätthålla en minimistandard för familjernas bostadsförsörjning, som väsentligt översteg den sedvanliga på landsbygden. Bostadsförbättringsbidragen och arbetarsmåbrukslånen avsågo ett klientel med likaledes mycket låg betalningsförmåga, men inom dessa verksamhetsgrenar hade från början standardkraven ställts skäligen blygsamma. Vad de vanliga bostadsegnahemslånen beträffar voro å ena sidan villkoren — främst med avseende på den övre belåningsgränsen och de därav följande kraven på egeninsats — sådana, att flertalet mindre bemedlade, barnrika familjer knappast hade möjlighet att med deras hjälp lösa sin bostadsfråga. Å andra sidan funnos inga konkret fixerade minimikrav på bostadens storlek och utrustning; att hävda krav på efter nutida begrepp fullvärdig bostadsutrustning kunde knappast komma i fråga vid rådande allmänna inkomstförhållanden på landsbygden och vid den grad av statligt stöd, som bostadsegnahemslånen innebar. Det enkla förhållandet var, att bostadsbyggande på landsbygden efter fullvärdig standard för den stora massan av landsbygdens befolkning med begränsade ekonomiska resurser krävde ett betydande mått av ren subvention, och detta i synnerhet sedan byggnadskostnadsutvecklingen under senare delen av 1930-talet väsentligt omgestaltat betingelserna för byggandet på landsbygden överhuvudtaget. Den omorganisation av egnahemsverksamheten, som genomfördes år 1939 efter förslag av 1936 års egnahemsutredning, berörde omedelbart bostadsegnahemsverksamheten i endast ringa grad. I enlighet med sina direktiv ägnade utredningen uppmärksamhet främst åt frågan om jordbruksegnahemsverksamhetens mål och inriktning ur jordsociala och jordbrukspolitiska synpunkter samt åt de organisatoriska problemen i samband därmed. Utredningens huvudproblem gällde den statsunderstödda jordbruksegnahemsbildningens ställning under de radikalt förskjutna betingelser, som successivt vuxit fram under mellankrigsperioden i och med befolkningsrörelsens ändrade riktning samt de ändrade avsättningsförhållandena för jordbruket. »Inre kolonisation» som emigrationsmotverkande medel hade mist sin mening och egnahemsbildning på förut ouppodlad mark framstod mot bakgrunden av det svenska jordbrukets ökade produktionskapacitet och avsättningsproblem i helt annan dager än vid tiden för egnahemsrörelsens början. Jordbruksegnahemsverksamhetens mål måste enligt utredningen främst vara att genom av staten befordrad och stödd jordförmedling och jordanskaffning ge möjligheter åt mindre bemedlade personer

113 att erhålla jordbruk, som i möjligaste mån uppfyllde önskemålen att ge en familj full sysselsättning och en i förhållande till andra befolkningsgrupper likvärdig realinkomst. Utifrån dylika allmänna utgångspunkter föreslog utredningen vissa väsentliga förbättringar i villkoren för egnahemslån till förvärv av jordbruksegnahem. Hithörande frågor falla utanför ramen av denna framställning. Det är dock även för de bostadspolitiska frågeställningarna, särskilt med tanke på framtiden, av väsentlig betydelse att notera, att jordbruksegnahemsverksamheten på landsbygden ofrånkomligen måste inordnas under och få sin karaktär och inriktning bestämd av de stora jordbrukspolitiska och jordsociala problem, som med växande styrka gjort sig gällande under det senaste årtiondet; i förhållande till dessa måste frågan om själva bostaden på jordbruksfastigheten framstå som visserligen i och för sig av stor vikt — likaväl som bostadsfrågan överhuvud — men dock i detta speciella sammanhang sekundär. Med hänsyn till den sannolika befolkningsutvecklingen samt till det förhållandet, att omsättningen i fråga om bostadslägenheter torde vara större än beträffande jordbruk, ansåg egnahemsutredningen det motiverat att räkna med att förutsättningar skulle finnas för en utökad bostadsegnahemsverksamhet på landsbygden. De förändringar i villkoren för bostadsegnahemslån, som föreslogos av egnahemsutredningen, voro dock av mindre betydande art än i fråga om jordbruksegnahemslånen. Detta sammanhängde uppenbarligen med utredningens principiella inställning, att dess uppdrag icke gällde det bostadssociala problemet i egentlig mening. Utifrån denna förutsättning ansåg utredningen sig icke ha skäl att i fråga om bostadsegnahemsverksamheten föreslå åtgärder av subventionskaraktär; de bostadssociala angelägenheterna borde tillgodoses genom särskilda åtgärder. Med hänvisning till bostadsförbättringsverksamheten och till den sociala bostadspolitikens speciella karaktär syntes det utredningen lämpligt, att å ena sidan nyskapande och å den andra upprustande av egnahemsbostäder även i fortsättningen främjades genom skilda verksamhetsgrenar. Det principiella avskiljandet av bostadssocialt motiverade subventionsåtgärder markerades av egnahemsutredningen även med hänvisning till den nyligen införda subventionen av flerbarnsfamiljer i egnahem. Utredningens förslag i här ifrågavarande avseende begränsades sålunda till att gälla kreditgivning för bostadsändamål, »i den mån denna icke har subventionskaraktär utan faller inom ramen för hittillsvarande egnahemsverksamhet», och gingo i huvudsak ut på bevarande av en övre belåningsgräns av 75 procent, räntans anpassning till statens självkostnadsränta, viss modifikation i gränsen mellan stående lån och amorteringslån samt höjning av maximum för belåningsvärdet från 10 000 till 12 000 kronor. Även i fråga om arbetarsmåbrukslånen föreslog utredningen vissa smärre förbättringar: fixerande av ett högsta belåningsvärde av 7 000 kronor, 8 — 450GG8

114 vilket provisoriskt genomförts under år 1938, samt ett särskilt bidrag på 1 000 kronor till arbetarsmåbrukare med större familj. Det senare utgjorde i viss grad en avvikelse från den i fråga om bostadsegnahemslånen deklarerade principen, att åtgärder till stöd för barnrika familjer icke borde inordnas i egnahemsverksamheten. Med vissa modifikationer förelades utredningens förslag 1939 års riksdag, som fattade beslut om egnahemsverksamhetens omorganisation. Särställandet av de »sociala» synpunkterna från de synpunkter, som ansågos böra bestämma den »vanliga» egnahemsverksamheten (som dock hade sitt ursprung i ett strävande med klart socialpolitisk målsättning), ledde sålunda till uppkomsten av två sidoordnade, men icke samordnade verksamhetsgrenar, syftande till statligt stöd åt bildandet av bostadsegnahem på landsbygden. Under omständigheternas tryck har därtill — såsom i fortsättningen skall behandlas — under de följande krisåren för bostadsbyggandet tillkommit en tredje verksamhetsgren, tertiärlån för enfamiljshus, vars tillämpningsområde delvis sammanfaller med de två förutvarande grenarnas, bostadsegnahemslån och bostadsanskaffningslån. Tre lånéformer för ett och samma ändamål, nybildning av bostadsegnahem utan samband med jordbruk, synes överdrivet även i vårt vidsträckta land, i synnerhet som vid sidan därav arbetarsmåbrukslån samt nybyggnadslån i förening med bostadsförbättringsbidrag tjäna egnahemsbildningen på landsbygden för speciella yrkeskategorier respektive för om- och ersättningsbyggnad. Denna splittring har givetvis vållat olägenheter av många slag och också i många sammanhang påtalats. Utredningen återkommer till dessa frågor i en följande avdelning. Det må emellertid understrykas, att splittringen icke helt enkelt kan förklaras genom det ömsesidiga hövliga hänsynstagande, som ådagalagts av två samtidigt arbetande kommittéer, sorterande under olika departement, eller av två centrala organ. Till väsentlig del ger splittringen uttryck för en i och för sig motiverad differentiering av de statliga stödåtgärderna med hänsyn till skilda gruppers olika situation med avseende på försörjningsmöjligheter och familjeförsörjningsbörda samt olika ekonomiska resurser. Men till en annan del ger den uttryck för i olika grad avancerad målsättning för åtgärder, avseende bostadsförsörjningen och olika minimikrav på acceptabel bostadsstandard. Detta senare förhållande kom till synes i förarbetena till omorganisationen av egnahemsverksamheten med avseende på bostadsegnahemslån och arbetarsmåbrukslån. De minimikrav, som hade fixerats i författningen rörande egnahem för barnrika familjer, ett utrymme av minst 2 rum och kök, utrustning med vatten och avlopp samt central uppvärmningsanordning, diskuterades av egnahemsutredningen, som fann det naturligt, att i stort sett uppställa samma önskemål i fråga om bostadsbyggnader på jordbruksoch bostadsegnahem. Med hänsyn till att egnahemsverksamheten icke en-

115 bart avsåg barnrika familjer, ansåg dock utredningen, att något bestämt krav icke kunde uppställas på att bostaden skulle innehålla 2 rum och kök. I fråga om utrustningen diskuterade utredningen icke närmare minimikraven utöver det allmänna framhållandet av önskvärdheten av de standarddetaljer, som uppställts som lånevillkor i fråga om bostadsanskaffningslån för flerbarnsfamiljer. I författningen rörande egnahemslånen infördes en rekommendation rörande dessa standarddetaljer; det »skall», som ingick i författningen rörande bostadsanskaffningslånen, utbyttes mot ett »bör». I fråga om arbetarsmåbrukslånen berördes standardfrågan icke. Det är obestridligt, att härigenom en viss oenhetlighet i såväl givna regler som tillämpad praxis uppkommit i den statliga stödverksamheten för bostadsförsörjningen på landsbygden och på mindre orter, där möjligheter förelegat att anlita såväl de av egnahemsorganisationen förvaltade låne- och bidragsformerna som de av byggnadslånebyrån förvaltade. Extremfallen ha här representerats av å ena sidan arbetarsmåbruksverksamheten, där det låga maximum för belåningsvärdet möjliggjort endast en torftig standard hos bostadshusen, och å andra sidan egnahemsbyggandet för barnrika familjer, där kraven på fullgod standard konsekvent upprätthållits med allt vad därav följt även i form av större ekonomisk belastning. Bostadsegnahemmen torde i allmänhet kunna sägas representera mellanfall i här ifrågavarande avseenden. Tendensen har beträffande dessa otvivelaktigt under det senaste årtiondet gått i riktning mot förbättrad utrustning; det torde numera höra till vanligheten, att bostäder, finansierade med bostadsegnahemslån förses med vatten och avlopp samt centralvärme, varvid dock ej sällan belåningsvärdets maximering nödvändiggjort anlitande av andra lånekällor än de statliga. G. Den allmänna bostadsförbättringsverksamhetens fortsatta utveckling. Såsom i det föregående skildrats kom genom inrättandet av bostadsanskaffningslånen och familjebidragen för barnrika familjer i egnahem på landsbygden år 1938 samt de subventionerade lantarbetarbostadslånen år 1939 speciella bostadspolitiska instrument att skapas för tillgodoseendet av ändamål, för vilka den allmänna förbättringsbidragsverksamheten visat sig otillräckligt effektiv, och i fråga om båda dessa nya stödformer ställdes väsentligt högre standardkrav beträffande utrymme och utrustning än som hävdats i tidigare bostadspolitisk verksamhet på landsbygden. Även inom den allmänna, icke på speciella grupper av bostadsbehövande inriktade bostadsförbättringsverksamheten skedde emellertid under de sista åren före krigsutbrottet och därpå följande år en utveckling i riktning mot en mera framskjuten målsättning för de statliga stödåtgärderna. Som led i denna utveckling kunna betraktas de åtgärder, som vidtogos för att åstadkomma

116 en bättre teknisk rådgivning och kontroll med syfte att säkra förnuftig användning av bidragen. De växande kraven på att bostadsförbättringsverksamheten och byggnadsverksamheten överhuvud på landsbygden borde ledas av syftet att minska klyftan mellan landsbygdens och stadssamhällenas bostadsstandard drevo även fram en successiv höjning av bidragsoch lånebelopp inom bostadsförbättringsverksamheten liksom också utvidgning av dess program, särskilt med avseende på utrustning med vattenoch avloppsledning. Å andra sidan hämmades denna utveckling starkt av byggnadskostnadernas stegring på landsbygden och, speciellt under senare år, bristande tillgång på material och arbetskraft. Redan under bostadsförbättringsverksamhetens tidigare år riktades i olika sammanhang kritik mot det förhållandet, att otillräcklig rådgivning och den för landsbygden notoriskt bristfälliga kontrollen över byggnadsföretagen ofta medförde, att de med bidrag understödda arbetena fingo ett tekniskt olämpligt utförande. Det påtalades även, att bidragen i många fall användes endast till en ytlig och mera tillfälligt verksam uppsnyggning av bostaden och ej till undanröjande av mera fundamentala och i hygieniskt och arbetsekonomiskt avseende väsentliga brister. Frågan togs upp till behandling i samband med en översyn av gällande bestämmelser rörande den statsunderstödda bostadsbyggnadsverksamheten, som år 1937 anförtroddes åt byggnadsstyrelsen gemensamt med medicinalstyrelsen, egnahemsstyrelsen, byggnadslånebyrån samt bostadssociala utredningen. Med anledning av ett uttalande i 1938 års statsverksproposition angående behovet av jämkningar i bestämmelserna rörande bostadsförbättringsbidrag och lantarbetarbostadslån ingåvo nämnda utredningsmyndigheter en promemoria med synpunkter på åtgärder för ett bättre tryggande av anslagna medels ändamålsenliga användning, vari bland annat föreslogs, att tjänsteläkarnas hygieniska sakkunskap skulle utnyttjas vid hälsovårdsnämndernas handläggning av bostadsförbättringsärenden, att typritningar skulle utarbetas under central ledning samt att arbetsbeskrivningar och byggnadstekniska anvisningar, vilka utarbetats av svenska arkitektföreningen, skulle jämte medicinalstyrelsens anvisningar rörande bostäder utdelas till låne- och bidragstagare. I syfte att befordra installation av vattenledning samt centraluppvärmning förordades, att bostadsförbättringsbidrag skulle få utgå även för förbättring av vattentäkt samt att, med hänsyn till anläggningskostnaden för värmeledning, bidragets och lånets maximibelopp skulle få höjas med respektive 200 och 500 kronor. Obligatoriskt krav på nämnda utrustningsdetaljer föreslogs dock icke. Dessutom framlade utredningsmyndigheterna förslag om en omfattande av statsmedel bekostad organisation för teknisk kontroll, utövad av byggnadskunnig kontrollant inom varje kommun samt av fyra under egnahemsstyrelsen sorterande resekontrollanter. (Dylik kontroll, bekostad av kommunen, hade i ett fler-

117 tal kommuner anordnats för arbetarsmåbruksverksamhetens del.) Förslagen rörande bostadsförbättringsbidragens och nybyggnadslånens användningsområde och maximibelopp samt anvisning av medel för utarbetande av typritningar och byggnadstekniska anvisningar genomfördes vid 1938 års riksdag; den föreslagna kontrollorganisationen begränsades till anställandet av ambulerande konsulenter. Frågan om teknisk rådgivning och kontroll inom byggnadsväsendet på landsbygden upptogs även till behandling av 1936 års egnahemsutredning i dess år 1938 avgivna, här ovan berörda betänkande om den statliga egnahemsverksamheten, vari föreslogs inrättande av en särskild byggnadsbyrå inom den omorganiserade egnahemsstyrelsen, samt av 1937 års utredning angående arbetsförhållandena vid det mindre jordbruket, vilken i ett betänkande år 1939 rörande underlättandet av kvinnornas arbete i de mindre lanthemmen framlade förslag om en omfattande byggnadskonsulentorganisation på landsbygden. I propositionen till 1939 års riksdag angående egnahemsorganisationen upptogs visserligen icke förslaget om en särskild byggnadsbyrå inom egnahemsstyrelsen, men den nyorganiserade styrelsen utrustades med tekniskt sakkunniga befattningshavare i väsentligt vidgad omfattning. Under senare år ha genom upprättande av byggnadskontor, anknutna till egnahemsnämnderna i de norrländska länen, Dalarna och Värmland samt genom L. B. F .-organisationens starka utveckling med stöd av statsbidrag i övriga delar av landet den tekniska rådgivningen och kontrollen på landsbygden undergått en stark utveckling, tack vare vilken den byggtekniska standarden inom landsbygdens byggnadsväsende i allmänhet och inom de i olika former statsunderstödda delarna därav speciellt otvivelaktigt ryckts upp i väsentlig grad till fromma för en effektiv användning av de statliga låne- och bidragsmedlen. Utredningen återkommer till vissa hithörande frågor i slutbetänkandets andra del. Vid 1939 års riksdag togs ett nytt och längre steg mot bostadsförbättringsverksamhetens omorganisation med hänsyn till högre satta minimistandards. Detta skedde på framställning av egnahemsstyrelsen men i väsentlig mån efter mönster av de av bostadssociala utredningen på hösten 1938 framlagda, här i det föregående återgivna förslagen rörande lantarbetarbostadslån och -bidrag. I sin skrivelse i ämnet anförde styrelsen, att de kvalitativa resultaten av dittillsvarande bostadsförbättringsverksamhet visserligen kunde betecknas som i stort sett tillfredsställande, men att dock den bostadsupprustning, som kommit till stånd, i allmänhet icke kunnat bli så genomgripande, som varit önskvärt. Härtill hade bidragit, att de bidragsbelopp, som på grund av gällande bestämmelser och begränsad medelstillgång kunnat utgå, i regel blivit så knappt tillmätta — i genomsnitt cirka 700 kronor per lägenhet — att i allmänhet endast de mest nödvändiga förbättringarna kunnat komma till utförande. Nybyggnadslånen,

118 vilka i förening med bostadsförbättringsbidragen tänktes möjliggöra mera omfattande upprustning av bostäderna, hade föga anlitats. Svårigheterna för många sökande med svag ekonomi att på annat sätt upplåna utöver bidragsbeloppen erforderliga medel till en mera grundlig bostadsförbättring hade ofta haft till följd, att man i möjligaste mån begränsat upprustningen till vad med hjälp av eget arbete, i vissa fall även eget virke, kunnat täckas av de erhållna bidragen. Sålunda hade de förbättrade bostäderna ofta icke blivit försedda med nöjaktiga inre anordningar, såsom tillfredsställande köksinredning och förvaringsutrymmen och ej sällan hade uppvärmningsanordningarna liksom också isoleringen mot fukt och kyla förblivit otillfredsställande. Styrelsen medgav, att tekniska missgrepp i arbetets utförande även blivit begångna, vilket dock mindre ansågs bero på medlens otillräcklighet än på bristande erfarenhet hos de byggande och alltför svag kontroll; tack vare anställandet av resekontrollanter torde dock i fortsättningen enligt styrelsens mening riskerna för konstruktiva fel kunna i stort sett elimineras. Genom de erfarenheter, som den nyinförda flygande kontrollen givit, hade styrelsen fått stöd för uppfattningen, att något borde åtgöras för möjliggörande av en grundligare och med hänsyn till nutida krav mera omfattande förbättring av landsbygdens bostäder. Arbetsanskaffningssynpunkten hade visserligen tack vare det förändrade arbetsmarknadsläget trätt i bakgrunden, men kvar stod syftet med den statliga bostadsförbättringsverksamheten att ur folkhälsans synpunkt söka åstadkomma en välbehövlig bostadssanering på landsbygden. Det stora återstående behovet belystes av styrelsen genom siffror, som visade disproportionen mellan inneliggande, av nämnderna godtagna ansökningar och tillgängliga medel. Under hänvisning till bostadssociala utredningens förslag i lantarbetarbostadsfrågan diskuterade därefter egnahemsstyrelsen frågan om icke även den dittills varande statliga hjälpverksamheten för de vanliga bostädernas upprustning medelst bostadsförbättringsbidrag och nybyggnadslån borde kunna omläggas eller i varje fall så ändras, att den kunde medverka till en både allmännare, snabbare och icke minst en mera genomgripande bostadssanering på landsbygden än vad dittills varit förhållandet. Rådande ekonomiska förutsättningar gjorde det dock enligt styrelsens mening icke lämpligt eller ens önskvärt att för de vanliga bostädernas vidkommande helt ersätta de rena bidragen med motsvarande subvention i låneform. Åtskilliga familjer med dåliga bostäder hade så svag ekonomi, att de icke kunde uppbringa någon eller endast obetydlig säkerhet för lån och icke skulle mäkta fullgöra någon amortering på ens ett mycket förmånligt sådant; dessa familjer skulle, om bidragsformen slopades, bli ställda utan möjlighet att få sina bostäder upprustade. Å andra sidan skulle dock de statliga bostadsförbättringsbidragen kunna begränsas till att utgå i betyd-

119 ligt färre antal fall än dittills, därest tillika med bidragen en därmed likvärdig statlig subvention lämnades även i låneform. Lån upp till 80 procent av kostnaderna av den typ, bostadssociala utredningen föreslagit beträffande lönebostäder, skulle enligt styrelsens mening öppna helt andra möjligheter än dittills för en grundlig och nutida anspråk motsvarande standardförbättring av landsbygdens bostäder. De hämningar på bostadsförbättringarnas omfattning och grundlighet, som icke kunnat undvikas med dittillsvarande hjälpformer, skulle sannolikt komma att i stor utsträckning bortfalla genom dylika lånemöjligheter. Samtidigt skulle därmed utan tvivel även hälsovårdsmyndigheternas arbete på bostadsområdet komma att avsevärt underlättas. Försåges egnahemsnämnderna med erforderlig i byggnadsfrågor sakkunnig arbetskraft och bleve kontrollverksamheten överallt tillfredsställande genomförd, skulle bostadssaneringen på landsbygden med åsyftade lånemöjligheter jämte en begränsad möjlighet att erhålla bidrag enligt styrelsens uppfattning med stor sannolikhet kunna bedrivas med goda resultat. Utifrån dessa principiella synpunkter föreslog egnahemsstyrelsen, att såväl bostadsförbättringsbidragen som nybyggnadslånen skulle bibehållas, men att villkoren för desamma skulle i väsentliga hänseenden ändras. De rena bidragen borde begränsas att avse endast sådana fall, där den sökande dels var i uppenbart behov av en bättre bostad och dels var i sådana ekonomiska villkor, att han antingen icke kunde lämna någon godtagbar säkerhet för lånet eller på grund av små inkomster, nedsatt arbetsförmåga, stor familj eller av andra omständigheter ansågs vara ur stånd att fullgöra betalningsskyldighet för ett lån. I samband med en sådan avgränsning borde bidragets maximibelopp höjas till 2 000 kronor, dock högst 80 procent av kostnaderna. I de fall, bidragstagare ej med egna resurser kunde prestera de återstående 20 procenten av kostnaderna, torde kommunerna som dittills böra genom bidrag eller på annat sätt bistå den behövande med ytterligare hjälp. Nybyggnadslånen borde göras lika förmånliga som de av bostadssociala utredningen föreslagna lantarbetarbostadslånen — sålunda räntefria i 10 år och i fråga om rätten att erhålla nybyggnadslån borde gälla, att envar som var i behov av att få sin bostad ur hälsosynpunkt grundligt upprustad och som ansågs icke kunna utan svårighet upplåna medel på annat håll för sådan upprustning borde vara berättigad att komma i åtnjutande av nybyggnadslån på nämnda villkor. Behovsprövningen med hänsyn till sökandes ekonomi skulle alltså ske inom en betydligt vidare ram än som dittills varit fallet. Det genom räntefrihet subventionerade nybyggnadslånet borde i vissa fall kunna förenas med bidrag. — Beträffande villkoren i övrigt föreslog egnahemsutredningen, att bostadsförbättringsverksamheten även i fortsättningen skulle begränsas till om- och ersättningsbyggnad och alltså icke avse nybyggnad. Likaså borde även

120 fortsättningsvis endast mera genomgripande och ur hälsosynpunkt påkallade förbättringsarbeten bli föremål för den statliga hjälpen. Dock borde sådana förbättringsåtgärder, som avsågo bostadens förseende med vatten och avlopp samt centraluppvärmning med hänsyn till dessa anordningars stora betydelse ur hygienisk och arbetsekonomisk synpunkt och den berättigade ökade uppmärksamhet, som börjat ägnas häråt, enbart för sig kunna understödjas med lån och bidrag. Med vissa modifikationer, som speciellt avsågo kombinationen av lån och bidrag lades egnahemsstyrelsens förslag till grund för proposition till 1939 års riksdag, som fattade beslut i huvudsaklig överensstämmelse med propositionen. De vidtagna förändringarna inneburo i huvudsak, att det genom viss tids räntefrihet subventionerade lånet, benämnt förbättringslån, gavs en mera fristående ställning; dylika lån skulle icke kunna förenas med bostadsförbättringsbidrag. Bidrag och icke-subventionerat lån, nybyggnadslån, skulle dock som dittills kunna utgå i förening. För egnahemsstyrelsens förslag till omläggning av bostadsförbättringsverksamheten var det uppenbarligen en ledande synpunkt, att denna verksamhet i fortsättningen borde orienteras efter väsentligt mera framskjutna syften med avseende på standard än tidigare. Tyngdpunkten lades hos den subventionerade låneverksamheten, för vilken den föreslagna stödformen var så konstruerad, att subventionen automatiskt växlade med förbättringsarbetets kostnader, varigenom även större, mera genomgripande bostadssaneringsföretag stimulerades. I fråga om denna låneverksamhet sköts även den individuella behovsprövningen mera i bakgrunden, om än inte i tillnärmelsevis den grad som skett beträffande lantarbetarbostadslånen. I propositionen hänvisade departementschefen till de samtidigt till behandling föreliggande förslagen rörande dessa senare och anförde som argument, att ett lånestöd av föreslagen typ till förmån särskilt för mindre jordbrukares och liknande gruppers bostadsförsörjning liksom i fråga om lantarbetarbostäder kunde betraktas som ett led i det allmänna jordbruksstödet. Att egnahemsstyrelsen åsyftade en skäligen radikal omläggning av bostadsförbättringsverksamheten markerades av fördelningen av de äskade medlen: 15 miljoner kronor till lån och 2 miljoner kronor till bidrag. — Olika omständigheter, vilka skola beröras i fortsättningen, ha dock hittills förhindrat en mera genomgripande förändring i bostadsförbättringsverksamhetens inriktning. Den år 1939 vidtagna, väsentliga höjningen av bostadsförbättringsbidragets maximibelopp följdes snart av nya höjningar. 1940 års lagtima riksdag medgav sålunda, att, i syfte att effektivisera bostadsförbättringsverksamheten på vissa kronolägenheter inom de sex nordligaste länen, bidraget skulle kunna utgå med högst 2 500 kronor till innehavare av dylik lägenhet, samt att i kostnaderna för byggnadsföretaget icke skulle inräknas vär-

121 det av byggnadsmaterial, som kronan kostnadsfritt ställde till sökandes förfogande eller för vilka denne erhöll ersättning av kronan. Denna särskilda höjning hade sin grund däri, att ifrågavarande lägenhetsinnehavare icke voro ägare till lägenheterna och därför i allmänhet ej voro i stånd att lämna den säkerhet, som förutsattes för erhållande av byggnadslån. År 1942 genomfördes en ny höjning av maximibeloppet: generellt från 2 000 till 2 500 kronor och för nyssnämnda kronolägenheter till 3 000 kronor. Motivet hade denna gång givits av byggnadskostnadsstegringen under de första krigsåren. I den framställning, som egnahemsstyrelsen gjorde i frågan, anfördes bland annat, att den föreslagna höjningen skulle skapa ökade garantier för att icke förbättringen gjordes alltför ytlig; styrelsen pekade också på, att den byggnadsrådgivning på landsbygden, som var under utbyggnad, kunde för bidragstagaren — låt vara att han erhöll valuta i form av en bättre bostad — medföra ökade kostnader för byggnadsföretaget. En ytterligare viktig impuls till vidareutveckling av programmet för den statsunderstödda bostadsförbättringsverksamheten kom att utgå från strävandena att av hygieniska och arbetsekonomiska skäl befordra utbredningen av vatten och avlopp och annan utrustning i landsbygdens bostäder. 1940 års urtima riksdag hade medgivit, att bostadsförbättringsbidrag samt nybyggnadslån och förbättringslån skulle få utgå jämväl för bestridande av kostnader för elektriska installationer i bostadshus och ekonomibyggnader. I frågan om anordnande av vatten och avlopp för sådana bebyggelseområden på landsbygden, vilka icke enligt gällande bestämmelser — avseende de sedan år 1933 förefintliga möjligheterna till statsbidrag för utförande av anläggningar för vatten och avlopp som statliga eller kommunala beredskapsarbeten eller reservarbeten — kunde få bidrag för dylikt ändamål, hade framställningar gjorts från flera myndigheter och organisationer, liksom i motioner i riksdagen. År 1940 erhöll egnahemsstyrelsen uppdrag att i samråd med statens institut för folkhälsan verkställa utredning i frågan. År 1942 avlämnades utredningen, som innefattade en inventering av gällande förhållanden samt en undersökning och kostnadsberäkning rörande åtgärder i tekniskt avseende, som ansågos önskvärda för att undanröja rådande brister. Egnahemsstyrelsens förslag till statliga stödåtgärder — till den del, de här komma i betraktande — gingo ut på att anläggning av vatten- och avloppsledning för enstaka fastigheter eller för grupper av fastigheter till ett antal av högst tjugo skulle inrymmas inom den allmänna bostadsförbättringsverksamheten, inom vilken visserligen redan tidigare möjligheter funnits till bidrag för ändamålet men som borde kompletteras med särbestämmelser med avseende på vatten- och avloppsfrågor. Styrelsens förslag i detta hänseende innebar i huvudsak, att bidrag, eventuellt kombinerat med nybyggnadslån, eller ock enbart sådant lån eller

122 förbättringslån skulle kunna beviljas till högst 80 procent av kostnaderna och till ett maximibelopp av 2 500 kronor, alltså samma regler som gällde de allmänna bostadsförbättringsbidragen. I ytterlighetsfall skulle sålunda enligt förslaget för bostadsförbättring, inbegripande anläggning av vattenoch avloppsledningar, kunna utgå bidrag till ett maximibelopp av 5 000 kronor (5 500 kronor för vissa kronolägenheter). Vid den tidpunkt, då egnahemsstyrelsens förslag i vatten- och avloppsfrågan framlades, hade krigsårens material- och arbetskraftsbrist börjat göra sig gällande med sådan styrka, att igångsättande i större omfattning av anläggningsarbeten av ifrågavarande slag med statligt stöd var uteslutet. Med hänsyn till frågans stora vikt i allmänhet och speciellt till angelägenheten att genom verksamhet i mindre skala vinna erfarenhet och förberedelse till ökade insatser på området, då förutsättningarna blivit gynnsammare, förordades dock i proposition till 1943 års riksdag, att statsmakterna i princip accepterade uppfattningen, att förbättrandet av landsbygdens avlopps- och vattenförhållanden var en så betydelsefull samhällelig angelägenhet, att den borde stödjas genom bidrag från statens sida. För att bostadsförbättringsverksamheten med avseende på anläggningar för vatten och avlopp skulle kunna bedrivas mera rationellt förordade departementschefen, att i fråga om enstaka lägenheter utöver det allmänna bostadsförbättringsbidraget (eller enbart för sig) ett bidrag på högst 1 000 kronor skulle kunna utgå för anordnande av vatten och avlopp; riksdagen fattade beslut i enlighet med propositionen. — Frågan om statsbidrag till gemensamma anläggningar för flera fastigheter ansågs kräva ytterligare utredning; den togs upp till förnyad behandling ur arbetsmarknadspolitiska synpunkter av 1943 års investeringsutredning. Genom 1943 års riksdags beslut hade bostadsförbättringsbidragets maximibelopp höjts till 3 500 kronor (4 000 kronor för vissa kronolägenheter), varvid dock en del, 1 000 kronor, »öronmärkts» för speciellt ändamål. Redan i en framställning på hösten samma år hemställde egnahemsstyrelsen om ytterligare höjning. Styrelsen anförde, att trots den genomförda höjningen det torde komma att möta stora svårigheter för de minst bemedlade, vilka på grund av svag ekonomisk ställning icke kunde ikläda sig betalningsansvar för nybyggnadslån, att finansiera en mera genomgripande ombyggnad av bostadslägenhet och naturligtvis än mera att uppföra en ny byggnad i stället för en redan befintlig. Detta kunde leda till att förbättringsarbeten på bostadslägenheter inskränktes till det för stunden nödvändiga, med risk att bostaden även efter förbättringen lämnade åtskilligt övrigt att önska och kanske rent av inom få år behövde underkastas en ny förbättring. Tendenser i sådan riktning hade visat sig. Det var enligt styrelsens uppfattning uppenbart, att bostadsförbättringsverksamheten härvid icke kom att fylla sin uppgift att leda till en bestående höjning

123 av bostadsstandarden på landsbygden. Med denna motivering föreslog styrelsen en ytterligare höjning av maximibeloppet till 3 500 kronor jämte tillägg för vatten och avlopp, tillsammans sålunda 4 500 kronor. Detta förslag föranledde dock ingen åtgärd. I samband med utredningsverksamheten angående ekonomisk efterkrigsplanering och förarbetena till Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående allmän beredskapsstat för budgetåret 1944/45 ha framförts förslag berörande bostadsförbättringsverksamheten av stor principiell och praktisk vikt. 1942 års jordbrukskommitté, som erhållit uppdrag att verkställa inventering av anläggningsarbeten inom jordbruket, lämpliga för beredande av sysselsättning vid omfattande arbetslöshet efter krigets slut, behandlade i samband därmed i en promemoria i ämnet frågan om upprustning av bostäderna vid jordbruken. Kommittén anförde som sin mening, att en bidragsverksamhet, som utövades med syftet att bereda arbetstillfällen vid en arbetslöshetskris, icke borde vara förknippad med behovsprövning. Egnahemsstyrelsen anslöt sig i så måtto till denna ståndpunkt, som styrelsen ansåg, att då det gällde att få till stånd erforderliga arbetsobjekt för bekämpande av arbetslöshet, borde behovsprövningen icke göras fullt så restriktiv som normalt; dock borde iakttagas, att i första hand företag, där behov av sökt bidrag förelåg, tillgodosågs. Även i fall, där behov icke förelåg, borde enligt styrelsen förbättringsbidrag kunna utgå, motsvarande merkostnaden vid krigets slut i jämförelse med ett mera normalt kostnadsläge efter kriget. Kommissionen för ekonomisk efterkrigsplanering ansåg det ur sysselsättningssynpunkt ej vara nödvändigt att slopa behovsprövningen, då de otillfredsställda behov, som representerades av de mindre bemedlade familjerna på landsbygden, voro så omfattande, att tillräckliga arbetsobjekt borde kunna åstadkommas, även om behovsprövningen i viss utsträckning bibehölls; lättnader kunde dock säkerligen vara motiverade. Egnahemsstyrelsens förslag om frihet från behovsprövning beträffande merkostnaden i förhållande till ett normalt kostnadsläge efter kriget syntes kommissionen svårt att praktiskt tillämpa på grund av omöjligheten att närmare bestämma vad som skulle avses med normalt kostnadsläge. En sådan regel syntes så mycket mindre behövlig, som alla rimliga behov borde kunna tillgodoses genom en friare behovsprövning. Departementschefen ansåg sig icke kunna biträda jordbrukskommitténs förslag att helt avskaffa behovsprövningen och icke heller egnahemsstyrelsens förslag om frihet från behovsprövning beträffande viss merkostnad; däremot borde, om det ur sysselsättningssynpunkt befanns påkallat, mera liberala normer vid bedömningen av bidragsansökningarna kunna tillämpas. Jordbrukskommittén ifrågasatte även höjning av bidragets maximibelopp från 2 500 till 3 500 kronor, alltså samma höjning, som tidigare föreslagits av egnahemsstyrelsen. Härutöver yrkade styrelsen i förevarande samman-

124 hang, att bidraget av arbetsmarknadspolitiska skäl borde kunna ytterligare höjas, förslagsvis till 4 000 kronor, därest företaget genomfördes inom högst ett år. Dessa förslag rörande bidragsbeloppets maximum biträddes av kommissionen för ekonomisk efterkrigsplanering, medan departementschefen i princip vidhöll sin i statsverkspropositionen till 1944 års riksdag intagna avvisande hållning till höjningsförslaget. Då emellertid arbetslöshetssituationen kunde bli sådan, att bostadsbyggandet på landsbygden behövde kraftigare stimuleras, tillstyrktes att, därest situationen så påkallade, bidraget skulle kunna jämkas uppåt, vilket borde ankomma på Kungl. Maj:t att med beaktande av arbetslöshetsläget bedöma. I sitt yttrande över jordbrukskommitténs förslag rörande bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden vid en arbetslöshetskris efter kriget framställde egnahemsstyrelsen ett yrkande av vittgående principiell betydelse, nämligen att bidrag av statsmedel borde kunna beviljas till uppförande av ny bostad jämväl i de fall, då bostaden icke ersatte en gammal. Motiveringen var främst, att därest de föreslagna höjningarna av bostadsförbättringsbidraget vann bifall, skulle ställningen för dem, som nödgades anskaffa bostad med hjälp av bostadsegnahemslån, komma att bli ännu ogynnsammare i jämförelse med deras, som kunde få bostadsförbättringsbidrag. I fall, där bidrag utgick vid nybyggnad, borde behovsprövning verkställas efter enahanda grunder som föreslagits i fråga om bostadsförbättringsbidrag i allmänhet. Detta förslag förordades av departementschefen. Det begärda bemyndigandet för Kungl. Maj:t att besluta i fråga om jämkning av normerna för behovsprövningen av ansökningar om bostadsförbättringsbidrag och höjning av bidragen, när sådant ur sysselsättningssynpunkt befanns påkallat, föranledde ej erinran från riksdagens sida. I frågorna rörande behovsprövningen och bidragens anknytning till nybyggnad, som ej ersatte gammal byggnad, uttalade riksdagen ingen mening. Den ännu i beredskap liggande anordningen, att bostadsförbättringsbidrag skulle kunna utgå även vid nybyggnad, var avsedd som ett provisorium i väntan på en samordning av de olika, ojämnt verkande stödformerna för landsbygdens bostadsbyggande och bostadsförbättring, varom utredningen i fortsättningen framställer förslag. Det torde icke vara obefogat att tolka det principiella förordnandet av denna anordning som ett erkännande av det faktum, som tidigare icke erkänts i fråga om den allmänna bostadsegnahemslåneverksamheten (bortsett från det krismässiga tilläggslånet under senare år), att bostadsbyggande på landsbygden för mindre bemedlade befolkningsgrupper och till en socialt godtagbar standard kräver offentligt stöd av subventionskaraktär. Bostadsförbättringsverksamhetens utveckling efter den första period, då det rent depressionspolitiska syftet hade full kraft — i stort sett åren 1933—

125 1935 — och fram till innevarande tid ger bilden av ett steg för steg företagen förskjutning av motiv och målsättning. Såsom förut påpekats, avlöstes snart det ursprungliga programmet för en engångsupprustning under arbetslöshetskrisen av ett program för mera permanent statligt stöd för förbättring av landsbygdens bostäder. Det förefintliga stödbehovet hade från början underskattats redan utifrån det då valda syftemålet, som närmast kunde sägas vara att undanröja ren bofällighet. Men därtill kom, att syftemålet successivt försköts och fick ett vidare innehåll: att utjämna klyftan mellan stad och land i fråga om bostadsstandard genom stöd åt mera grundlig bostadssanering och införande av mera fullvärdig bostadsutrustning på landsbygden. Det är här fråga om en tendens i utvecklingen av målsättningen, som ingalunda fullföljts till slutet eller helt motsvarats av den praktiska tillämpningen. I fråga om tvenne speciella kategorier av bostadsbyggnadsföretag på landsbygden, egnahem för barnrika familjer och lantarbetarbostäder, föranledde denna tendens en utbrytning ur den allmänna bostadsförbättringsverksamheten och utbildandet av speciella stödformer med klart definierade minimistandards. Även inom övriga delar av den statliga stödverksamheten för bostadsbyggande och bostadsförbättring på landsbygden gjorde sig de växande kraven på bostadsstandard gällande: genom införande av rekommendationer rörande mera fullvärdig bostadsutrustning i egnahemslåneförfattningarna, genom organisation av teknisk rådgivning och kontroll samt genom höjning av bostadsförbättringsbidragens maximibelopp och vidgande av deras ändamål. Den ännu icke ikraftsatta, men förordade utvidgningen av bidragsverksamheten att gälla även ren nybyggnad skulle, därest den realiseras, betyda en ytterligare väsentlig förändring av bostadsförbättrings verksamhetens innehåll: principiellt skulle därmed steget vara taget från statlig subvention för det mera speciella, om än oerhört omfattande ändamålet att rusta upp underhaltiga bostäder till en generell subvention till förmån för de ekonomiskt svagt ställda gruppernas bostadsförsörjning på landsbygden. — Dessa tendensers omsättande i den praktiska verksamheten och resultaten därav diskuteras i kapitlets sista avsnitt. H. Pensionärsbostadsfrågan. De bostadspolitiska reformerna under 1930-talet hade utformats främst till förmån för de större familjerna samt landsbygdens ekonomiskt sämre ställda befolkningsgrupper. För båda dessa kategorier var gemensamt, att de egna ekonomiska resurserna voro otillräckliga för en tillfredsställande, socialt acceptabel bostadsförsörjning; i båda fallen kunde även en befolkningspolitisk motivering åberopas, mera klart och obestridligt i förra fallet, men med tilltagande evidens även i det senare. När år 1939 de bostads-

126 politiska stödåtgärderna utbyggdes med bidrag till förbättrad bostadsförsörjning för pensionärerna gavs den naturliga grunden härtill av det förhållandet att en stor del av åldringarna levde i undermåliga bostäder, och att försvarliga bostäder ofta togo i anspråk en orimligt stor del av pensionärernas inkomster. Inom bostadsinspektionen var det en allmän erfarenhet, att möjligheterna att undanröja mindervärdiga lägenheter, bebodda av åldringar, begränsades genom oförmåga att anvisa en acceptabel bostad till hyra inom ekonomiskt räckhåll för en pensionärsinkomst. Några stickprovsundersökningar, som utfördes i vissa städer, gåvo vid handen, att tilläggspensionärerna med kommunalt pensionstillskott eller fattigvård betalade högre hyra i förhållande till inkomsten än alla andra jämförliga grupper (i Stockholm 36 procent) och ändå i stor utsträckning bebodde lägenheter av underhaltig beskaffenhet. Det anfördes bland annat från en av dessa undersökningar som en erfarenhet, att i de fall fattigvården kunnat upplåta bostad åt vederbörande vidare anspråk på hjälp i regel uteblivit. Den höga relativa bostadskostnaden för pensionärerna var utan tvekan en huvudorsak till att folkpensionen i åtskilliga fall måste kompletteras med kommunala tillskott, med eller utan fattigvårds karaktär. Ur denna synpunkt kunde ett statligt stöd åt bostadsanskaffning för pensionärer betraktas som en komplettering av den allmänna folkpensioneringen på en punkt, där denna visat sig otillräcklig. Den befolkningspolitiska aspekt, som spelat en så betydande roll för utvecklingen av de bostadspolitiska stödåtgärderna under 1930-talet, kunde givetvis icke direkt göras gällande, när det var fråga om åldringarnas bostadsförsörjning. Under förarbetena till frågans framläggande inför riksdagen anmälde också befolkningskommissionen en viss tveksamhet och hävdade att, innan åtgärder av ifrågasatt slag verkställdes, omfattande undersökningar måste företagas för att utreda, huruvida ytterligare hjälp åt åldringar kunde åvägabringas, utan att därigenom mera angelägna socialpolitiska åtgärder eftersattes. Gentemot denna synpunkt torde dock med visst fog kunna sägas, att även socialpolitiska omsorger om åldringarnas bostadsförsörjning kunna ha en — om än mera indirekt — befolkningspolitisk betydelse genom att bidraga att öka känslan av social trygghet för framtiden, och vidare att med den omfattning de statliga åtgärderna på området hittills haft, den av befolkningskommissionen hävdade konkurrenssynpunkten knappast haft någon större aktualitet; härmed är icke sagt, att i den framtida bostadspolitiken dylika synpunkter icke kunna få en mera allvarlig innebörd. I pensionärsbostadsfrågan hade under loppet av 1930-talet i åtskilliga fall betydande insatser gjorts av kommuner och vissa industriföretag och givit erfarenheter, som betecknades som i hög grad gynnsamma. Även på många håll, där konkreta åtgärder ännu icke vidtagits, hade igångsatts ut-

127 rednings- och planeringsarbeten. Det var emellertid uppenbart, att möjligheterna att nå tillfredsställande resultat enbart genom kommunala åtgärder voro begränsade, främst med hänsyn till kommunernas olika ekonomiska resurser; i framställningar från kommunalt håll hade även statens ekonomiska stöd påkallats. År 1937 erhöll byggnadslånebyrån uppdrag att gemensamt med byggnadsstyrelsen på kort tid utreda frågan och giva förslag rörande statsunderstöd till kommuner och kommunala stiftelser för uppförande av bostäder åt åldringar och änkor. I sitt förslag i ämnet upptog byggnadslånebyråns majoritet till principiell diskussion frågan om pensionärsbostadsförsörjningens inordnande i en planmässig, på lång sikt inriktad bostadspolitik och anknöt därvid till de synpunkter, som bostadssociala utredningen anfört rörande bostadsproduktionens rationella inriktning med hänsyn till befolkningsstrukturens framtida förskjutningar och en allmän standardhöjnings betydelse för bostadsbehovets struktur. Ett realiserande av den höjning av utrymmesstandarden, som är bostadspolitikens viktigaste mål, kräver självfallet, framhöll byrån, en förskjutning av lägenhetsbeståndets struktur mot större lägenhetstyper, vilket i första hand måste förverkligas genom att den löpande nyproduktionen inriktas på dessa större lägenhetstyper, alltså sådana lägenheter, som äro lämpliga som familjebostäder. Det ligger i sakens natur, att om en dylik omriktning av produktionen icke kommer till stånd i tillräcklig grad, resultatet blir, att utrymmesstandardens höjning antingen icke kan förverkligas eller fördröjes. Som en grundprincip för bostadspolitiken kan därför fastslås, att sådana statliga åtgärder, som påverka nyproduktionen av bostäder, böra vara av den karaktär, att de befordra byggandet av större lägenheter, familjebostäder, men icke uppmuntra produktionen av de minsta lägenhetstyperna. Såsom bostäder åt ensamstående eller gifta åldringar kunna emellertid dessa minsta lägenhetstyper anses bostadssocialt nöjaktiga. Då det emellertid icke är ändamålsenligt, att det allmänna i sina strävanden främjar nyproduktionen av en lägenhetstyp, som man eljest anser mindre önskvärd, borde för bostadsförsörjningen till förmån för åldringar i första hand utnyttjas det redan befintliga beståndet av goda smålägenheter. I fråga om metoden härför hävdade byråns majoritet först, att anordnande av hyresbidrag av statsmedel till lägenheter i öppna marknaden överhuvud icke kunde ifrågasättas. Om man tillskapade en mera betalningskraftig efterfrågan på dylika smålägenheter, kunde man knappast, enligt byråns mening, undgå att — all kontroll till trots — påverka den allmänna hyresnivån på smålägenheter i stigande riktning eller förhindra en eljest eventuellt möjlig hyressänkning. Värdet av ett hyresbidrag från det allmännas sida skulle då knappast komma de boende tillgodo.

128 Det förfarande som kunde komma i fråga var enligt byråns mening, att redan befintliga fastigheter med lägenheter av lämplig typ inköptes och användes för ändamålet. Byråns majoritet underströk starkt, att bestämda standardkrav i fråga om lägenheternas skick borde upprätthållas; det syntes lämpligt att föreskriva, att de lägenheter, som inköptes för ändamålet, skulle granskas och godkännas av hälsovårdsnämnd, som därvid skulle ha att använda bedömningsgrunder i enlighet med av medicinalstyrelsen särskilt utfärdade råd och anvisningar. På denna väg borde man kunna effektivt stäcka varje tendens till konservering av det bostadsbestånd, som borde försvinna. Byråns majoritet bortsåg icke från, att även inköp av redan befintliga fastigheter och deras användning för förevarande ändamål kunde i vissa situationer skapa icke önskvärda verkningar på bostadsmarknadsläget i form av ökad knapphet och stigande hyror på smålägenheter. Detta var ju dock en risk, som var förbunden med varje form av sanering av det undermåliga bostadsbeståndet och som blott underströk angelägenheten av tillräcklig nyproduktion av familjelägenheter, som kunde till överkomlig hyra erbjudas familjer, som tidigare varit trångbodda. I vissa fall, särskilt i fråga om mindre orter med genomgående låg bostadsstandard, kunde det tänkas, att det skisserade förfarandet icke lämpligen kunde följas av den anledningen, att tillräcklig tillgång saknades på för ändamålet fullgoda lägenheter. I sådant fall borde uppenbarligen nybyggnad företagas. Vid behandlingen av frågan hade inom byrån emellertid även skäl anförts för att pensionärernas bostadsbehov efter förebild av tidigare träffade statliga anordningar för bostadsförsörjning i första hand borde täckas genom nyproduktion av bostäder. Dessa skäl baserades på farhågan, att förvärv av befintliga bostadsfastigheter skulle verka konserverande på ett bostadsbestånd, som borde försvinna, och ävenledes konservera hyresnivån på smålägenheter, samt att evakueringsfrågan skulle kunna vålla praktiska olägenheter för de i lägenheterna förut boende. Byråmajoritetens ståndpunkt blev därför en kompromiss: förord borde icke givas vare sig för förvärv av befintliga bostadsfastigheter eller för nyproduktion; dessa alternativ borde vara jämställda och valet dem emellan träffas allteftersom omständigheterna i de enskilda fallen och förhållandena på olika orter motiverade det ena eller det andra. Byrån framhöll, att verksamheten var att betrakta som ett försök; erfarenheten skulle snart komma att utvisa, huruvida båda vägarna voro framkomliga och lämpliga och särskilt i vad mån praktiska svårigheter mötte vid förvärv av redan befintliga hus. I avvaktan på erfarenhetsrön om de olika vägarnas praktiska lämplighet torde den förordade försöksverksamheten ej få sådan omfattning, att den kunde märkbart påverka den allmänna bostadsmarknadsutvecklingen. Vid sådant för-

129 hållande kunde frågan närmast bedömas snarare ur aktuell lämplighetssynpunkt än ur synpunkten av ett allmänt bostadspolitiskt program på lång sikt. Byråns förslag till bidragsgrunder gick ut på kapitalsubvention, motsvarande högst 15 procent (i fråga om hårt skattetyngda kommuner högst 25 procent) av fastighetsvärdet, vilket skulle utgå under förutsättning av kommunalt bidrag av minst samma storlek. Som allmän regel skulle gälla, att staten icke genom bidrag skulle medverka till större sammanlagd nedskrivning av fastighetsvärdet än 40 procent. Vissa lånemöjligheter skulle också enligt förslaget öppnas. I fråga om änkor med barn förordades löpande bidrag av samma typ som gällde för barnrika familjer. — Förslaget föranledde dock ingen omedelbar åtgärd, då frågan ansågs böra grundligare beredas. En särskild utredning tillsattes (1938 års pensionärsbostadssakkunniga), som i slutet av år 1938 avlämnade betänkande med utredning och förslag i ämnet. I direktiven till pensionärsbostadssakkunniga hade syftena för den ifrågasatta verksamheten fastlagts på följande sätt: I kommuner, där påtagligt behov av åtgärder för åldringars och änkors bostadsförsörjning föreligger, borde hem för gamla kunna uppföras under samverkan mellan stat och kommun. Härvid borde iakttagas, att en ur det allmännas synpunkt önskvärd utveckling av bostadsbeståndet icke äventyrades utan om möjligt befrämjades. Vissa minimianspråk i fråga om bostädernas utrymme och beskaffenhet i övrigt borde vidare uppställas. Slutligen borde hyran maximeras till sådant belopp, att den skäligen kunde rymmas inom en folkpensionärs budget. I frågan huruvida bostadshjälpen för pensionärerna borde ordnas genom förvärv av redan befintliga bostadshus eller genom nyproduktion anslöto sig de sakkunniga till byggnadslånebyråns ståndpunkt, att båda vägarna borde lämnas öppna. Där kommunen disponerade eller till rimlig kostnad kunde förvärva fastighet, lämplig för ändamålet, torde detta ofta kunna medföra en minskning i kostnaderna för pensionärshems inrättande. Förvärv av redan befintligt bostadshus borde emellertid enligt de sakkunnigas mening stödjas av staten endast därest vederbörande kommun visade, att behovet av hyreshus, lämpade för mindre bemedlade inom kommunen vid tiden för ansökningen syntes vara eller genom nybyggnad bli fyllt, samt att byggnaden kunde anses vara eller efter ombyggnad eller reparation bli ur bostadshygienisk synpunkt fullt tillfredsställande samt i övrigt lämplig för ändamålet. Den i direktiven givna anvisningen, att vid utformningen av verksamheten borde iakttagas, att en ur det allmännas synpunkt önskvärd utveckling av bostadsbeståndet icke äventyrades utan om möjligt befrämjades, berördes endast med yttrandet, att de sakkunniga funno det mycket svårt att bedöma, huruvida en nyproduktion av fastigheter med enrums9 — 4506G3

130 lägenheter för pensionärshem skulle kunna medföra några skadliga biverkningar i detta avseende. Vad gäller minimistandard uppställdes av de sakkunniga vissa sådana beträffande utrymmet: ett rum och kokvrå för en person, ett större rum och kök eller kokvrå för två eller tre personer samt två rum och kök eller kokvrå för fyra eller fler personer samt som supplementär bestämning en golvyta av minst 20 kvm för lägenhet, avsedd för en person, 25 kvm för lägenhet, avsedd för två eller tre personer samt 35 kvm för lägenhet, avsedd för fyra eller flera personer. I fråga om utrustningen fingo standardbestämningarna en form som rätt nära anslöt sig till den för egnahem för barnrika familjer tillämpade. Ett väsentligt drag i förslaget avsåg hyresbestämmelserna, vilka i enlighet med direktiven föreslogos maximerade till vissa belopp, varierande efter dels antal i lägenheten boende personer, dels ortsgrupp enligt den för folkpensioneringen gällande dyrortsgrupperingen från 120 kronor för lägenhet, vari bodde en person, i ortsgrupp 1 till 420 kronor i lägenhet, bebodd av fyra eller flera personer, i ortsgrupp 3. I fråga om bidragsform och bidragsgrunder förordade de sakkunniga kapitalbidrag framför löpande bidrag med den motiveringen, att en större effekt kunde väntas inom närmaste tid (vilket dock syntes förutsätta brist på förmåga av rationell fastighetsekonomisk kalkyl hos kommunerna) samt ett enklare förfarande vid utanordning av statsbidrag. Som förutsättning för bidrag föreslogs, att kommun ställde tomt eller motsvarande belopp till förfogande. I fråga om övriga kostnader för pensionärshemmets inrättande syntes det de sakkunniga rimligt, att kommunen svarade för i allmänhet större andel än staten och i varje fall minst hälften av kostnaderna. De sakkunniga erinrade i detta sammanhang om, att kommunerna dittills i regel haft att helt svara för kostnaderna för anordnande av särskilda bostäder åt gamla eller motsvarande fattigvårdskostnader, bortsett från de fall, då medel genom anslag till beredskapsarbeten eller genom donationer och dylikt ställts till förfogande. Då kommuner med god ekonomisk ställning kunde tänkas vidtaga dylika åtgärder även utan större statsbidrag, medan å andra sidan ett förhållandevis stort statsbidrag kunde väntas vara erforderligt för att kommuner med högt skattetryck skulle våga påtaga sig de med hemmens inrättande förenade kostnaderna, syntes det de sakkunniga lämpligt, att statsbidraget bestämdes som en varierande del av dessa kostnader, enligt förslaget från 10 procent till högst 50 procent. I anslutning till dessa synpunkter föreslogo de sakkunniga, att statsbidraget skulle ställas i relation till det kommunala skattetrycket enligt en viss bidragsskala. I bostadshjälpen till de barnrika familjerna' hade tillämpats en viss fast princip för differentiering av den statliga subventionen, nämligen efter

131 barnförsörjningsbördan. Pensionärsbostadssakkunnigas förslag införde en ny differentieringsgrund, kommunens ekonomiska bärkraft, bestämd av det kommunala skattetrycket. Denna olikhet är dock i och för sig helt naturlig. I fråga om flerbarnsfamiljerna varierar såväl bostadsbehovet som förmågan att bekosta bostaden och därmed stödbehovet med familjens storlek. Den grupp av bostadsbehövande, som folkpensionärerna utgöra, är i fråga om hushållstyp, bostadsbehov och ekonomiska förutsättningar att bekosta bostaden en relativt homogen grupp. Det stöd, som utmättes i hyresmaximeringens form, kunde, när det gällde det hjälpbehövande klientelet, sättas i en skäligen enkel relation till antalet personer, som skulle bebo lägenheten, eftersom dessa i motsats till medlemmarna i en barnrik familj var för sig representerade i stort sett samma försörjningsstatus; folkpensionärernas dyrortsgradering innebar ju icke heller någon mera betydande komplikation. Genom den föreslagna konstruktionen, vilken som regel förutsatte större kommunal än statlig subvention och som sålunda kunde sägas innebära, att bidraget fick karaktär av ett statens stöd åt kommunen för tillgodoseende av en väsentligen kommunal angelägenhet, blev det i stället kommunernas mycket växlande ekonomiska förutsättningar, som gav den naturliga grunden för bidragsdifferentieringen. Även beträffande frågan om ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner i bostadsförsörjningsangelägenheter kom pensionärshemsstödet att intaga en särställning. Med vissa modifikationer, av vilka den viktigaste torde vara uppflyttning av bidragsskalans undre gräns från föreslagna 10 procent till 15 procent samt en viss omformulering av skalan och införande av möjlighet att efter särskild prövning medgiva högre bidragsprocent än 50 procent, lades pensionärsbostadssakkunnigas förslag till grund för proposition till 1939 års riksdag, som fattade beslut i frågan. Ett huvudmotiv vid framförandet av pensionärshemsfrågan hade varit att vinna ökad utbredning, och detta framför allt i ekonomiskt svagare ställda kommuner, åt åtgärder till befordrande av åldringarnas bostadsförhållanden, som på en del håll, främst i de största städerna, i viss utsträckning vidtagits på kommunala initiativ. Effekten var i detta hänseende dock under den nya verksamhetens första år tämligen ringa. Det var till en början framför allt de större städerna, som utnyttjade de statliga bidragen till pensionärshem. Endast ett fåtal mindre städer och landskommuner visade benägenhet att engagera sig i anskaffning av pensionärshem. Frågan togs upp till förnyad prövning i 1942 års bostadsproposition. Departementschefen konstaterade där — på grundval av en särskild undersökning rörande kostnaderna för pensionärshem — att de pensionärshemsbyggande kommunerna i allmänhet utmärkte sig för låg kommunal uttaxering. Den omständigheten, att den i författningen inrymda möjligheten att utgiva högre bidrag än normalt i några fall fått utnyttjas, styrkte

132 ytterligare den uppfattning, som allmänna erfarenheter givit grund för, att kommuner, vilka hade högre uttaxering eller saknade tillgång till fondmedel, i allmänhet funnit sig icke böra inrätta pensionärshem. Ett ytterligare skäl till revision av bidragsgrunderna låg enligt departementschefens uppfattning i de stegrade byggnadskostnaderna, vilka skärpte risken för att pensionärshemmet skulle bli en institution, som kunde förekomma endast inom kommuner med utpräglat solid ekonomi. Departementschefen hänvisade vidare till den inträdda bostadsbristen, som på de flesta orter förhindrade utdömning av ur hygienisk synpunkt mindervärdiga bostäder, vilka enligt erfarenheten ofta beboddes av åldringar utan möjlighet att med egna små resurser bekosta annat än en dålig bostad. I syfte att pensionärshemsbidragen i större omfattning skulle komma de mera skattetyngda kommunerna tillgodo förordades en förändring av bidragsskalan, innebärande höjning av den undre bidragsgränsen från 15 till 25 procent, att gälla vid en kommunal uttaxering under 10 kronor, och av den övre gränsen från 50 till 80 procent, att gälla vid uttaxering av 17 kronor och däröver. 1942 års riksdag godkände denna förändring. I. De bostadssociala stödformerna under kriget. Perioden 1933—1939 var onekligen en tid av livlig bostadspolitisk aktivitet, Under dessa år lades grunden till alla de grenar av bostadssocialt motiverad stödverksamhet, som ännu bestå: det statliga stödet åt bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden och arbetarsmåbruksverksamheten år 1933, subventionen av barnrika familjers bostadsförsörjning i hyreslägenheter och egnahem åren 1935 respektive 1938, det speciella stödet åt lantarbetarbostäderna år 1939 samt pensionärshemsbidragen samma år. Dessutom återupplivades den statliga verksamhet för högbelåning av bostadsfastigheter i stadssamhällena, som drivits under 1920-talet, genom nybyggnadslånen år 1933, ombyggnadslånen år 1935 och tertiärlånen år 1937 samt omorganiserades bostadsegnahemslåneverksamheten på landsbygden och i mindre samhällen år 1939. Bostadsinspektionen på landsbygden fick en viss form genom organisationen av distriktsvården år 1935 och hälsovårdslagstiftningens bostadsbestämmelser underkastades en väsentlig revision år 1936. Av inte minst betydelse voro de systematiska undersökningar av faktiska bostadsförhållanden, som genomfördes och som skapade en grund för en mera medveten opinion i bostadsfrågan, växande förståelse för bostadsfrågan som socialt problem hos såväl offentliga organ som allmänheten och stigande anspråk i fråga om den socialt godtagbara minimistandarden för bostadsutrymme och bostadsutrustning. Vissa av de under 1930-talets reformperiod införda stödåtgärderna ha

133 undergått avsevärda förändringar till form och innehåll såväl under tiden fram till krigsutbrottet som under de följande åren. Detta gäller främst bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden, vars utveckling i det föregående skildrats, samt tertiärlåneverksamheten, vars utveckling dock helt betingats av krisförhållandena på stadssamhällenas bostadsmarknad under kriget, vilka behandlas i nästföljande kapitel. I fråga om de övriga stödformerna ha förändringarna varit relativt små, om än utvecklingen under krigsåren nödvändiggjort vissa modifikationer, som åtminstone delvis kunna sägas vara av krismässig art. I fråga om bostadsstödet till förmån för barnrika familjer utgjordes den enda förändringen av betydelse i bestämmelserna före kriget — naturligtvis bortsett från utvidgningen till egnahem och därmed till landsbygden — av den utbyggnad, som genomfördes år 1938, av bidragsskalan uppåt från det ursprungliga maximum på 50 procent för familjer med 5 eller flera barn till ett maximum av 70 procent för familjer med 8 eller flera barn. Då antalet familjer med mer än 5 barn är mycket ringa, betydde denna högre drivna differentiering skäligen litet för de totala kostnaderna för familjebidragsverksamheten, men för de berörda familjerna var givetvis förändringen väsentlig. Under senare år är att notera den uppmjukning av reglerna rörande familjebidragets avveckling vid barnens uppväxt över den för bidrag gällande åldersgränsen 16 år. Den ursprungligen givna regeln, innebärande att familjebidraget helt bortföll, då antalet minderåriga ej längre uppgick till tre, hade visat sig ofta medföra en alltför brysk verkan på familjens ekonomi. En viss uppmjukning, motiverad av bostadsbristen och svårigheterna att på marknaden finna en billigare bostad, då familjebidraget föll bort, genomfördes år 1942, och följande år ändrades regeln därhän, att under en övergångsperiod av tre år bidraget för de kvarvarande minderåriga barnen kunde behållas med 20 respektive 10 procent för två respektive ett barn. Krisförhållandena under krigsåren ha för de bostadssociala verksamhetsgrenarna föranlett anpassningar av låne- och bidragsgrunder, vilka till huvudsaklig del kunna betraktas såsom tillfälliga, Räntestegringen under de första krigsåren medförde en avsevärd försämring i lånevillkoren beträffande de lånetyper, för vilka räntebestämningen var anknuten till statens självkostnadsränta, såsom bostadsanskaffningslån, nybyggnadsoch förbättringslån samt lantarbetarbostadslån. För att undanröja verkningarna härav fixerades räntan för dessa lånetyper till 3.25 procent, vilket ungefär motsvarade de före kriget rådande förhållandena, Härigenom kom en viss subvention genom underränta att läggas in i själva lånet, vilket bröt den från början fastställda principen, att räntan skulle motsvara statens självkostnad för fast upplåning inklusive förvaltningskostnader och att sålunda direkt subvention icke skulle givas genom lånevillkoren. Tack vare

134 den senaste tidens ränteutveckling har denna subvention genom underränta avvecklats, och den ursprungliga principen kan sägas vara återställd. Det är givet, att byggnadskostnadsstegringen under åren 1940—1942 måste återverka även på de bostadssociala verksamhetsgrenarna. I det föregående har berörts hurusom höjningen av bostadsförbättringsbidragets belopp under dessa år delvis motiverades av byggnadskostnadsstegringen. Detsamma gällde förändringen år 1942 i bidragsgrunderna för pensionärshemmen, vilken dock, som nyss behandlats, väsentligen avsåg att nå en bättre effekt i fråga om bidragens fördelning på olika kommuntyper. När år 1942 den (i fortsättningen behandlade) generella subventionen av bostadsbyggandet i tilläggslånens form infördes med syfte att motverka byggnadskostnadsstegringen, knötos även genom särskilda bestämmelser tilläggslån till de bostadssociala låneformer, som åsyftade nybyggnad, d. v. s. bostadsanskaffningslån och bostadsegnahemslån. Även bränsleprisstegringen föranledde vissa krismodifikationer i reglerna för den bostadssociala stödverksamheten, nämligen därigenom att ett extra bränslebidrag lades till familjebidraget till bostäder för barnrika familjer för att kompensera den stegrade uppvärmningskostnaden. Till sitt syfte kan denna anordning likställas med de åtgärder att bereda familjer med stor försörjningsbörda ett skydd mot standardsänkande levnadskostnadsstegring under krigsåren, varpå livsmedelsrabatterna ge det stora exemplet. Det må anses naturligt, att i övrigt krigsåren ha medfört en viss hämning i det fortsatta utbyggandet av det bostadssociala stödsystemet och att därför de därinom fallande verksamhetsgrenarna fortgått efter i huvudsak de linjer som uppdrogos under reformperioden 1933—1939. Återhållsamhet beträffande nya, mot standardhöjning syftande åtgärder har ju dikterats av såväl politiskt-psykologiska som statsfinansiella och realekonomiska skäl. Dessutom ha ju bostadspolitiken och dess verkställande organ i hög grad och med pressande nödvändighet engagerats i åtgärder för att bekämpa den akuta bostadskris, som blev en omedelbar följd av krigstillståndets återverkningar på den svenska hushållningen. Detta betyder dock icke, att den bostadssociala, d. v. s. den på speciella, eftersatta gruppers bostadsförhållanden inriktade och till standardhöjning syftande verksamheten skulle ha lamslagits under krigstiden. Vissa grenar ha tillfälligt eller mera varaktigt krympt ihop. Främst gäller detta arbetarsmåbruksverksamheten, vars nästan fullständiga upphörande dock icke direkt har samband med av kriget föranledda förhållanden. Materialbristen från år 1942 samt arbetsmarknadsläget ha tidvis nödvändiggjort en restriktiv hållning, särskilt i fråga om bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden, vars omfattning dock under krigsperioden i genomsnitt i fråga om inte bara belopp utan också antal förbättringsföretag varit större än under förkrigsperioden, tagen som helhet. De första krigsåren medförde en

135 förklarlig begränsning i flera verksamhetsgrenar; den fortskridande byggnadskostnadsstegringen och lägets många ovisshetsmoment dämpade ju initiativen till byggande överhuvud. Från och med år 1942 har dock nybyggnadsverksamheten även inom de bostadssociala verksamhetsområdena varit kraftigt expansiv; särskilt gäller detta, egnahem för barnrika familjer, lantarbetarbostäder och pensionärshem. J. Bostadsreformpolitikens resultat. Landsbygden. Vill man bilda sig ett allmänt omdöme om resultaten i kvantitativt och kvalitativt hänseende av den bostadsreformpolitik, som inleddes och fick sin hittillsvarande form i huvudsak fastlagd under åren 1933—1939, böra åtgärderna lämpligen ställas in mot bakgrunden av den allmänna bostadsmarknadsutvecklingen och dess faktorer, byggnadskostnader och räntor å ena sidan, de efterfrågebestämmande faktorerna å den andra, och resultaten prövas i förhållande till den målsättning, efter vilken åtgärderna mer eller mindre klart och medvetet orienterats. För landsbygdens del har ju den bostadspolitiska utvecklingen efter 1933 inneburit tillskapandet av en rad efter olika gruppers behov differentierade stödformer för såväl nybyggnad som ombyggnad och reparation av bostäder utöver den tidigare bestående egnahems verksamheten. I ett föregående kapitel har utvecklats, hurusom strukturen hos landsbygdens bostadsbestånd undergick en väsentlig förändring med avseende på fördelningen på olika lägenhetskategorier från tiden för första världskrigets utbrott och fram till mitten av 1930-talet, till vilken med all sannolikhet den tidigare statsunderstödda egnahems verksamheten starkt bidragit. Då ingen bostadsräkning för landsbygden skett efter den extra folkräkningen 1935/36, kan ännu icke någon direkt jämförelse göras, som ger besked om hur landsbygdens bostadsbestånd i nämnda hänseende förändrats under det senaste årtiondet. Man kan emellertid utan större tvekan hålla före, att utvecklingstendenserna från tidigare decennier fortsatt och sannolikt i påskyndat tempo, åtminstone under här ifrågavarande periods senare del. Såsom framgår av den föregående redogörelsen, var ännu vid mitten av 1930-talet omkring en tredjedel av alla lägenheter på den egentliga landsbygden om högst ett rum och kök. I de senare årens nyproduktion torde ettrumslägenheten ha varit mycket sparsamt företrädd. Inom arbetarsmåbruksverksamheten, som hade betydande omfattning omkring mitten av 1930-talet men därefter successivt nedgått till nästan ingenting, förekom den i viss utsträckning, inom egnahemsbyggandet för barnrika familjer, det med hjälp av tertiärlån finansierade byggandet av enfamiljshus och även i den med statligt stöd bedrivna, produktionen av lantarbetarbostäder har den däremot

136 varit utesluten; inom den »vanliga» bostadsegnahemsverksamheten torde på senare tid ettrumslägenheten ha varit mycket sällsynt. Av allmänna erfarenheter att döma har standarden i fråga om de på landsbygden dominerande enfamiljshusens utrymme alltmera tenderat mot tre rum och kök. Bristen på en allmän fortlöpande byggnadsstatistik för landsbygden gör det visserligen omöjligt att bedöma, i vilken takt landsbygdens bostadsbestånd under det senaste årtiondet förnyats genom nybyggnad och därmed i vilken grad förändringar i bostadsbeståndets sammansättning med avseende på lägenhetskategorier kunna ske. Den demografiska utvecklingen på den egentliga landsbygden gör det sannolikt, att nettotillskottet av bostäder varit mindre än under tidigare perioder, men detta förhållande kan ha motsvarats av en starkare avgång genom att äldre hus rivits eller lämnats att ruttna ned. Det framstår ur många synpunkter som angeläget, att snarast möjligt en bostadsräkning på landsbygden kommer till utförande. 1 vilket fall som helst har det med statligt stöd i ena eller andra formen bedrivna nybyggandet av bostäder på landsbygden under tiden efter 1933 varit mera omfattande än under någon föregående period. Såsom i tidigare sammanhang nämnts nådde bostadsegnahemslåneverksamheten sin kulmen omkring mitten av 1930-talet, då antalet beviljade lån för bostadsfastigheter, som vissa år översteg 2 000, var nästan dubbelt så högt som ett årtionde tidigare. Utvecklingen gick emellertid därefter tillbaka; från och med 1930-talets sista år har antalet beviljade bostadsegnahemslån hållit sig omkring siffran 1 000 per år. Denna nedgång har emellertid kompenserats genom de nytillkomna stödformerna, under åren 1934—1938 främst arbetarsmåbrukslånen, därefter bostadsanskaffningslånen för barnrika egnahemsbyggare samt på senaste år tertiärlånen för enfamiljshus, vilka visserligen i endast ringa grad utgått på den egentliga landsbygden men däremot i betydande omfattning i de mindre, icke-administrativa tätorter, vars kreditbehov för bostadsbyggnad tidigare delvis tillgodosetts genom bostadsegnahemslåneverksamheten. Som exempel på de förskjutningar, som skett i det statsunderstödda egnahemsbyggandet i vidare mening — alltså innefattande även de nytillkomna stödformerna för nybyggnad av egnahem på landsbygden, kan följande anföras. Under perioden 1933—1938 beviljades sammanlagt nästan exakt 12 000 bostadsegnahemslån och något över 6 000 arbetarsmåbrukslån. Under den lika många år omfattande perioden 1939—1944 sjönk antalet bostadsegnahemslån till omkring 6 000, alltså till hälften, och antalet arbetarsmåbrukslån krympte ihop i den grad, att summan för de sex åren blev endast omkring 1 000. Under den senare perioden har i stället kommit ett tillskott av något mer än 6 000 egnahem för barnrika familjer på landsbygden, vilket precis uppväger tillbakagången i bostadsegnahemslåneverk-

137 samheten. I denna jämförelse bör vidare räknas med åtminstone en del av de enfamiljshus, finansierade med tertiärlån, som byggts i eller i närheten av mindre tätorter på landsbygden och vars antal intill utgången av 1944 kan uppskattas till bortåt 4 000. Om man bortser från arbetarsmåbruken, för vilka ju speciella betingelser gälla, kan sålunda sägas, att den statsunderstödda egnahemsbildningen på landsbygden — i vad gäller bostadsfastigheter — under de senaste åren varit väsentligt mera omfattande än någonsin, och att denna egnahemsbildning till större delen kommit att baseras på det stöd, som lämnats av de nya låneformerna, bostadsanskaffningslån och tertiärlån för enfamiljshus, för vilka enligt författningsbestämmelser och praxis kraven på ett utrymme av minst två, men i allmänhet tre rum och kök samt utrustning med vatten- och avloppsledning, centralvärme och i regel badmöjligheter inom fastigheten upprätthållas. De förskjutningar mellan olika låneformer, som de anförda uppgifterna visa, äro ur flera synpunkter av intresse såsom belysande aktuella utvecklingstendenser inom egnahemsbildningen på landsbygden. De ge för det första uttryck därför, att vid nybyggnad av egnahem för bostadsändamål en större lägenhetstyp och en mera fullvärdig bostadsutrustning slagit igenom på landsbygden; såsom förut berörts har även för de med bostadsegnahemslån finansierade fastigheterna tendensen varit denna. För det andra betyder det starka inslag i den statliga långivningen, som utgöres av bostadsanskaffningslånen till egnahem för barnrika familjer, att denna kategori av bostadsbehövande kommit att svara för en betydande del av hela egnahemsbildningen för bostadsändamål på landsbygden; detta omdöme gäller dock huvudsakligen de allra senaste åren. För det tredje innebär förskjutningen utan tvivel — även om bristfälligheter i statistiken omöjliggöra en exakt dokumentering därav — att egnahemsbildningen på landsbygden numera i mindre grad sker på den rena landsbygden och i högre grad i icke-administrativa tätorter eller i bebyggelse i nära anslutning till sådana. Denna förskjutning står helt i överensstämmelse med de demografiska utvecklingstendenserna, som gått i riktning mot stagnerande och så småningom minskade hushållsbestånd på ren landsbygd men fortsatt tillväxt i hushållsbeståndet inom landsbygdens tätbyggda delar, och enligt utredningens mening även med rationella principer för den framtida utvecklingen av bebyggelsen på landsbygden; utredningen återkommer till dessa frågor i senare sammanhang. Den kvantitativt mest betydande förändringen inom landsbygdens bostadsväsende under det senaste årtiondet har ju dock icke gällt nybyggnad utan ombyggnad och upprustning. Enligt tidigare given uppgift var under 1920-talet och början av 1930-talet ombyggnadsfrekvensen ungefär lika hög som nybyggnadsfrekvensen. Även i denna fråga omöjliggör bristen på fortlöpande byggnadsstatistik och bostadsräkningsmaterial från senare år

138 på landsbygden en mera exakt beräkning av, i vilken grad landsbygdens bostadsbestånd under det senaste decenniet förnyats genom ombyggnad. De siffror som redovisas för bostadsförbättringsverksamhetens omfattning, ge emellertid omedelbart vid handen, att ombyggnadsfrekvensen under det senaste årtiondet måste ha varit väsentligt högre än tidigare, vilket ju också framgår av all praktisk erfarenhet på området. Intill utgången av budgetåret 1943/44 hade sammanlagt beviljats ej fullt 110 000 bostadsförbättringsbidrag, omkring 24 000 nybyggnadslån och nära 5 500 förbättringslån. Då mybyggnadslån i flertalet fall utgår samtidigt med förbättringsbidrag, kan uppskattas, att det totala antalet förbättringsföretag, som åtnjutit statligt stöd, uppgår till omkring 120 000. Nu gälla dessa i åtskilliga fall flera bostäder och vidare bör till summan läggas ett på senare år ej obetydligt antal lantarbetarbostäder, som ombyggts med stöd av lantarbetarbostadslån och -bidrag, samt ett mindre antal fall av ombyggnad med hjälp av bostadsanskaffningslån för barnrika familjer. Tillsammans torde antalet lägenheter, som ombyggts, ersatts eller förbättrats med statligt stöd från bostadsförbättringsverksamhetens början till utgången av budgetåret 1943/44, uppgå till 130 000 å 140 000. Enbart den med statligt stöd genomförda ombyggnadsverksamheten ger för det senaste decenniet en väsentligt högre ombyggnadsfrekvens än den under närmast föregående period gällande. Därutöver har givetvis — inte minst tack vare den förebildande verkan av de statsunderstödda förbättringsföretagen samt de stigande anspråken på bostadens kvalitet och utrustning överhuvud — en till omfattningen okänd, men sannolikt betydande ombyggnadsverksamhet kommit till stånd utan stöd av statsmedel. Det innebär troligen en underskattning, om man beräknar ombyggnadsfrekvensen på landsbygden under det sistförflutna årtiondet till det dubbla av den tidigare gällande frekvensen. Kvantitativt, räknat i antalet förbättrade bostäder, har den statsunderstödda bostadsförbättringsverksamheten sålunda varit av skäligen stora mått, och det har nästan blivit till en i sin självklarhet banal artighetsfras att säga, att bostadsförbättringsverksamheten varit till mycket stor välsignelse. Vid bedömningen av dess resultat måste givetvis hänsyn tagas till den utveckling av målsättningen i fråga om de förbättrade bostädernas standard, som här i det föregående skildrats. I förhållande till det ursprungliga syftet, som innebar en mera blygsam upprustning och undanröjande av ur sanitär synpunkt mera svårartade defekter, kan otvivelaktigt bostadsförbättringsverksamhetens hittillsvarande resultat sägas inte bara motsvara utan i vissa hänseenden överträffa intentionerna. Kraven ha ju emellertid successivt stigit, vilket även särskilt i och med 1939 års omläggning av verksamheten och därefter markerats i deklarationerna rörande bostadsförbättringens ändamål, och det är helt naturligt, att i förhållande till den

139 mera framskjutna målsättning, som under verksamhetens fortgång uppställts, resultaten hittills måste te sig som mera begränsade. Det är för det första klart, att om man som mål för det statliga stödet åt förbättring av landsbygdens bostäder uppställer en höjning av landsbygdens bostadsstandard upp till en nivå, som »står i överensstämmelse med nutida hygieniska och sociala minimikrav» — för att använda det ursprungliga programmets formulering men ej dess innebörd — och i dessa minimikrav inlägger en kvalitets- och utrustningsstandard, likvärdig med den för nybyggnad i stadssamhällen och numera i stor utsträckning även på landsbygden gällande, d. v. s. vatten och avlopp, centralvärme, tillfredsställande isolering, fullgod köksutrustning, tillräckliga för va ringsutrymmen o. s. v., då har den hittillsvarande bostadsförbättringsverksamheten endast naggat problemet i kanten. Dessa minimikrav ha icke bestämt deklarerats som målsättning för bostadsförbättringsverksamheten — och deras fullt generella tillämpning skulle i själva verket ha varit orimlig med hänsyn till förekomsten av bostäder, som väl kunna behöva en förbättring på vissa punkter för sin återstående livstid, men som av olika skäl ej äro värda en mera kostnadskrävande totalupprustning — men tendensen i utvecklingen har pekat ditåt. Man skulle kunna säga, att bostadsförbättringsverksamheten själv har bidragit till att framskjuta målet, som fortfarande är avlägset. Man får visst begrepp om bostadsförbättringsverksamhetens kvalitativa effekt genom att utgå från bidragens fördelning på olika bidragsklasser vid olika avsnitt av verksamhetens utveckling. Här har valts år 1934, då den första stora framstöten gjordes i samband med depressionen, år 1938, då verksamheten hunnit utvecklats under inverkan av flera års erfarenheter, kritik och bostadspolitisk nyorientering på andra områden men ännu icke omstöpts enligt 1939 års program, samt budgetåret 1942/43, då sistnämnda program gällt några år och byggnadskostnadsstegringen under de första krigsåren genomlidits. Den procentuella fördelningen av bostadsförbättringsbidragen under dessa år på bidragsklasser framgår av följande tablå. ^r

0 — 499

1934 41 1938 12 1942/43 Samtliga bidrag . . . . 46 Exkl. bidrag för el. inst. 19

K r o n o r 500—999 1000—1499 1500 — 1999

2 000-

42 38

17 50

— —

— —

22 33

8 13

7 10

17 25

Vid jämförelse mellan siffrorna för åren 1934 och 1938 framgår en mycket väsentlig förskjutning i fördelningen. Under det förra året utgjorde bidragsbeloppet i mer än två femtedelar av fallen mindre än 500 kronor; då bi-

140 draget vid denna tid normalt skulle utgöra högst 50 procent av de beräknade kostnaderna och då nybyggnadslånen endast i relativt ringa grad anlitades, kan man sluta, att en huvudpart av företagen åsyftade endast partiella förbättringar utan mera genomgripande betydelse för bostadens allmänna standard, varmed icke är sagt, att de icke kunnat vara i och för sig högst välbehövliga och nyttiga. Endast en sjättedel av företagen åtnjöto den statliga hjälpen till dåvarande maximibelopp. År 1938 hade det relativa antalet bidrag i den lägsta bidragsklassen minskat till 12 procent, under det att antalet fall av maximibidrag hade stigit till jämnt hälften av hela antalet. Härvid har man visserligen att taga hänsyn till, att byggnadskostnaderna stigit åtskilligt under de mellanliggande åren, men det är dock otvivelaktigt, att en förskjutning skett i riktning mot mera grundlig upprustning, som dock fortfarande vid gällande begränsning i bidragsmaximum i flertalet fall säkerligen icke kunde betyda, att bostaden blev efter nutida begrepp fullvärdigt utrustad. Siffrorna för budgetåret 1942/43 rörande samtliga bidrag ge vid första påseende intryck av att en stark återgång skett i riktning mot lägre bidragsbelopp sedan åren närmast före kriget. Till väsentlig del förklaras dock den höjda procentsiffran för bidrag i lägsta bidragsklassen därav, att ett stort antal bostadsbidrag utlämnats till elektrisk installation, varvid bidragsbeloppet i allmänhet begränsats till ett par, tre hundra kronor; nära tre fjärdedelar av alla bidrag med belopp understigande 500 kronor utgingo för nämnda ändamål. Detta ger ett uttryck för en tendens till specialisering och differentiering inom bostadsförbättringsverksamheten under senare år, som även på andra sätt gjort sig gällande. Även om de bidrag som utgått enbart för elektrisk installation frånräknas, framstår dock siffran för det relativa antalet bostadsförbättringsbidrag i lägsta bidragsklassen år 1942/43 såsom ej oväsentligt högre än år 1938. Att en viss återgång skett i riktning mot ökad relativ betydelse — efter antalet bidrag räknat — för de smärre bidragen understrykes ytterligare av det faktum, att byggnadskostnaderna och särskilt materialpriserna stigit väsentligt under tiden — de senares betydelse i bostadsförbättringsverksamheten, där en stor del av arbetsinsatsen göres av egen arbetskraft, torde vara särskilt stor. Detta är ju i och för sig icke ett utslag i den riktning, som man hade anledning att vänta som resultat av 1939 års omläggning av bostadsförbättringsverksamheten och den successiva höjningen av bidragets maximibelopp. Bilden av bostadsförbättrings verksamhetens inriktning modifieras dock betydligt, om hänsyn tages dels därtill, att — såsom framgår av tablån — en betydande del av bidragen under det sista redovisade året utgått med belopp, som väsentligt överstiga det före kriget gällande maximibeloppet — jämnt en fjärdedel av bidragen år 1942/43 uppgick till eller översteg 2 000 kronor och mer än en tredjedel 1 500 kronor —

141 dels därtill att de med bidragen förenade nybyggnadslånen samt de fristående förbättringslånen fått en avsevärt ökad relativ betydelse. Under bostadsförbättringsverksamhetens tidigare period spelade de med bidragen förbundna eller för sig utgående nybyggnadslånen en förhållandevis underordnad roll. Fram till och med år 1937 hade av de medel, som beviljats förbättringsföretag, lånemedlen utgjort endast 18 procent, bidragsmedlen 82 procent. Under de sista förkrigsåren steg lånens relativa betydelse på sådant sätt, att vid utgången av år 1939 de från verksamhetens början beviljade medlen fördelade sig med 24 procent på lånemedel och 76 procent på bidragsmedel. Såsom framgår av det föregående syftade egnahemsstyrelsens förslag av år 1939 till omläggning av verksamheten därtill, att denna väsentligen skulle baseras på subventionerad lånegivning och endast i mycket begränsad omfattning på direkta bidrag utan återbetalningsskyldighet. Detta program förverkligades visserligen icke i full utsträckning, men de följande årens bostadsförbättringsverksamhet har dock i långt högre grad än tidigare lagts över på lånelinjen. Av de budgetåret 1942/43 beviljade medlen voro 52 procent rena bidrag, 48 procent lånemedel, därav 32 procent nybyggnadslån, 16 procent förbättringslån. Sammanläggas för budgetåret 1942/43 beloppen för bidrag och nybyggnadslån, med uteslutande av sådana fall som avsett endast elektrisk installation, finner man, att i 16 procent av fallen de beviljade medlen understigit 500 kronor och i 43 procent av fallen 1 000 kronor. Uppgifter saknas angående företagens fördelning efter förbättringsarbetets kostnader, men med ledning av tillgängliga uppgifter om för alla bidragsklasser genomsnittligt bidragsbelopp i procent av beräknad kostnad, 38 procent, samt genomsnittligt bidrags- + nybyggnadslånebelopp, 61 procent av den beräknade kostnaden, kan som en grov uppskattning antagas, att bortåt hälften av alla bostadsförbättringsföretag under ifrågavarande budgetår drog en kostnad av högst 2 000 kronor. Försåvitt icke arbetet avsett endast komplettering med viss detalj i en i övrigt fullvärdig bostad, vilket torde höra till undantagen, kan man med hänsyn till de senaste årens byggnadskostnadsläge hålla för givet, att dessa fall till övervägande flertal representerade förbättringsarbeten, som mera hade karaktär av större reparationer än av ombyggnad för uppnående av fullvärdig standard. Det synes uppenbart, att behovet av denna typ av förbättringsarbeten fortfarande är stort på landsbygden. Å andra sidan utgjorde antalet fall, där bidrags- och lånebeloppet översteg 4 000 kronor, 11 procent och antalet fall, där bidrags- och/eller lånebeloppet översteg 2 000 kronor, 36 procent av samtliga; inom denna beloppsklass föll också bortåt två tredjedelar av förbättringslånen. Mellan 35 och 40 procent av samtliga förbättringsföretag kommo i åtnjutande av medel till belopp överstigande 2 000 kronor. Härvid kan med ledning av

142 uppgifterna om bidrags- och lånebeloppens förhållande till företagens kostnader antagas, att dessa rörde.sig från omkring 3 500 kronor och uppåt, och därmed också, att förbättringsarbetet varit av mera grundlig art och, om inte helt så dock i en betydande del av fallen, gällt uppnåendet av vad här kallats fullvärdig standard. Till komplettering härav kan nämnas, att av de budgetåret 1942/43 beviljade bostadsförbättringsbidragen, exklusive bidrag för enbart elektrisk installation, omkring hälften avsett — enbart eller vid sidan av annat — inledande av vatten och ordnande av avlopp och omkring en fjärdedel inläggande av värmeledning. Det som här anförts om bostadsförbättringsverksamhetens inriktning under senare år synes tyda på, att den omläggning av verksamheten, som gjordes år 1939 och som främst gått ut på ökning av bidragsbeloppens maximum samt en ökad betydelse åt den del av det statliga stödet, som utgöres av lån i förening med bidrag eller fristående, genom viss tids räntefrihet subventionerade lån, medfört eller åtminstone starkare markerat en differentiering av verksamheten: till en del ha bostadsförbättringsbidragen fortsatt att tjäna det i verksamhetens tidigare skede dominerande syftet att åstadkomma en mindre grundlig och kanske endast för relativt kort tid effektiv upprustning av bostäder, som upprustningen till trots fortfarande stannat kvar på en, efter nutida normer bedömt, lägre standard, till en annan del ha de, i förening med lån, inriktats på en mera total upprustning, som syftat att nå den mera fullvärdiga och bestående standard, som på senare år slagit igenom och blivit normerande vid nybyggnad av bostäder på landsbygden. Det är givet, att mellanfall förekommit och förekomma i ej obetydlig omfattning och att det sålunda mera är fråga om en större spridning av verksamheten på företag av olika storleksklass än om någon egentlig uppdelning på två olika linjer, men detta rubbar icke det faktum, att på senare år en betydande och växande del av bostadsförbättringsverksamheten gått ut på att genom ombyggnad och ersättningsbyggnad åstadkomma bostäder, som varit någorlunda likvärdiga med de efter för landsbygden nya och högre standardkrav nybyggda bostäderna. Det är därmed också naturligt, att frågan om förhållandet mellan bostadsförbättringsbidragen och -lånen såsom medel att åstadkomma tillfredsställande bostadsförhållanden och de på nybyggnad inriktade stödformerna blivit allt mera aktuell, såsom framgår av den i det föregående behandlade framställningen av år 1944 från egnahemsstyrelsen angående möjligheten att knyta bostadsförbättringsbidrag även till nybyggnad. Bostadsförbättringsverksamhetens starkare inriktning på större företag är den positiva sidan av de senare årens utveckling. Om man vill, kan man vid bedömningen av dess resultat efter omläggningen år 1939 fästa lika mycket avseende vid, att ändock en betydande del av bostadsförbättringsverksamheten fortfarande varit inriktad på små upprustningsarbeten. Det

143 torde visserligen vara klart, såsom nyss antyddes, att det ännu finns ett mycket stort behov på landsbygden av förbättring till någorlunda försvarligt skick av bostäder, för vilka en totalupprustning knappast kan komma i fråga av praktiska skäl, vars framtida användning eller behövlighet är osäker med hänsyn till befolkningsutvecklingen men som ännu under en följd av år kunna antagas förbli bebodda. Det i detta sammanhang anmärkningsvärda är emellertid, att bostadsförbättringsverksamhetens inriktning i olika delar av landet företer skillnader i fråga om fördelning på större och mindre företag, som förefalla icke bottna i olikheter i faktiska förutsättningar utan vara av mera irrationell, slumpartad karaktär. Att inom olika egnahemsnämnder genomsnittsbeloppen för bostadsförbättringsbidrag variera mellan 669 och 1 736 kronor, för bidrag -f nybyggnadslån mellan 1 273 och 2 658 och för förbättringslån mellan 1 254 och 5 733 kronor, att inom ett län 2 procent av bidragen falla under 500-kronorsstrecket, medan inom ett annat strax intill 81 procent icke nå denna gräns, att på ett håll praktiskt taget alla bostadsförbättringsföretag inkludera anläggning av vatten- och avloppsledning, på ett annat endast 5 procent, o. s. v., ger vid handen, att tolkningen och det praktiska omsättandet av statsmakternas intentioner i fråga om bostadsförbättringsverksamheten i hög grad variera. Det är uppenbart, att olika nämnder följa olika principer: den dominerande strävan synes vara hos vissa att åstadkomma fullgoda resultat av förbättringsarbetet, även om detta inom de tillgängliga medlens begränsade ram nödvändiggör en strängare sortering av ansökningarna, hos andra att fördela håvorna så mycket som möjligt, vilket torde kunna medföra risken, att en del av effekten blir bortplottrad. För alla består nödvändigheten att på något sätt avväga dessa synpunkter. Det är klart, att skäl kan uppbringas för dem båda. Att avvägningsproblemet varit och är svårt sammanhänger givetvis därmed, att bostadsförbättringsverksamheten under hela sin utveckling lidit av en nästan permanent knapphet på medel i förhållande till de anmälda behoven. Denna omständighet har i sin tur otvivelaktigt ett samband med den kombination mellan arbetsmarknadspolitiska och bostadssociala motiv, som från början och hela vägen igenom gällt för verksamheten. När bostadsförbättringsverksamheten fick sin start år 1933, voro arbetsmarknadssynpunkterna och de bostadssociala synpunkterna helt konvergenta. Intresset av snabb upprustning av de sämsta bostäderna samman- • föll helt med intresset att snabbt åstadkomma en stor mängd arbetstillfällen. Det tidigare latenta behov som de nya åtgärderna mobiliserade visade sig emellertid, såsom i det föregående berörts, vara av så stor omfattning, att verksamheten tvingades över från ställningen som depressionsarbete till ställningen som permanent bostadssocial stödåtgärd. De belopp, som anvisades för ändamålet under den högkonjunkturpräglade

144 senare delen av 1930-talet, voro mycket små i förhållande till de anmälda behoven. Vid avgörande i dessa medelsanvisningsfrågor spelades en avgörande roll av synpunkten, att de arbetstillfällen som bostadsförbättringarna representerade borde till väsentlig del lagras och släppas ut på arbetsmarknaden vid en ny depression. Även det faktiska förhållandet, att jordbrukets arbetsmarknad under senare delen av 1930-talet i växande grad kom att präglas av brist på arbetskraft, medverkade även otvivelaktigt till den återhållsamma inställningen gentemot bostadsförbättringsverksamheten i vad gäller dess omfattning under då rådande allmänna förhållanden. Den självständiga rent bostadssociala motiveringen för upprustningen av landsbygdsbostäderna fick visserligen ett alltmer vidsträckt erkännande, men det torde icke kunna bestridas, att under högkonjunkturåren 1935—1939 de arbetsmarknadspolitiska förutsättningarna och krisberedskapssynpunkterna voro de avgörande vid bestämmandet av verksamhetens omfattning, vilket inverkade inte bara på den takt, i vilken bostadsförbättringen på landsbygden kunde fortgå utan också — i och med den skarpa konkurrensen om de begränsade medlen — på det kvalitativa resultatet. Omställningsarbetslösheten från senare delen av 1940 till förra hälften av år 1942, vilken ju till stor del var koncentrerad till byggnadsfacken, gav anledning till mycket kraftig ökning i medelstilldelningen till bostadsförbättring. Det år 1941 anvisade beloppet översteg långt alla tidigare. Denna expansion med arbetslöshetsbekämpande syfte blev dock kortvarig — liksom arbetslösheten. Under de följande åren ha arbetsmarknadsförhållanden av mera tvingande art än de under senare delen av 1930-talet föreliggande, förstärkta av materialanskaffningssvårigheter, på nytt givit anledning till en mera restriktiv hållning i medelstilldelningen, vilket ävenledes torde ha verkat skärpande på konkurrensen. I motsats till flera andra bostadssociala verksamhetsgrenar har bostadsförbättringen i övrigt varit relativt fri från sådana hämningar, som ofta utmärka nya socialpolitiska åtgärder, även om, såsom i det föregående diskuterats, verksamheten särskilt under de tidigare åren företett stor ojämnhet i utbredningen. Den i öppen dag liggande angelägenheten av det ändamål, verksamheten tjänat, den okomplicerade bidragsformen samt — säkerligen icke minst — de mycket små anspråk på kommunal medverkan, som ställts som villkor för bidrag och lån, ha bidragit härtill vid sidan av den oerhörda omfattningen av det behov, verksamheten skolat tillgodose. För andra grenar ha hämningarna varit större. I tidigare avsnitt ha lantarbetarbostadshjälpens vedermödor beskrivits och deras samband med de för lönebostäder specifika behovsprövningsproblemen och med jordbrukets räntabilitetsläge berörts; de senaste årens utveckling synes på detta område ha betytt en islossning.

145 I fråga om egnahemsbyggandet för barnrika familjer ha från dess början, år 1938, i ännu högre grad än som varit fallet med den allmänna bostadsförbättringsverksamheten, ojämnhet i utbredningen förekommit och — i motsats till denna senare verksamhet — starka allmänna hämningar gjort sig gällande. I de beräkningar, som lågo till grund i utgångsläget, uppskattades antalet mindre bemedlade, barnrika familjer på landsbygden, som voro i den situation i fråga om bostaden, att hjälpen borde komma dem tillgodo, till omkring 60 000; antalet torde sedermera i och med den fortsatta nedgången i genomsnittlig familjestorlek ha reducerats ej obetydligt. Fram till utgången av år 1944 ha, såsom förut nämnts, beviljats bostadsanskaffningslån och familjebidrag till egnahem på landsbygden till ett antal av omkring 6 000. Detta resultat, innebärande att en tiondel av det i förväg beräknade behovet tillgodosetts inom en tid av ungefär fem år, är knappast överväldigande; dock har takten varit starkt stigande under de allra senaste åren. Hänsyn måste härvidlag givetvis tagas därtill, att verksamheten fick sin start endast ett år före krigsutbrottet, i början var otillräckligt känd och därefter hämmades som nästan all bostadssocial verksamhet under de första krigsåren av stigande byggnadskostnader, inkallelser o. s. v. Det är dock otvivelaktigt, att trögheten i denna verksamhets utveckling och ojämnheten i dess utbredning till stor del betingats av omständigheter av organisativ art, vilka måste ägnas synnerlig uppmärksamhet vid planering av den framtida bostadspolitiken. Frågan togs upp till behandling vid 1944 års riksdag av socialministern i ett svar på en interpellation av herr Persson i Tidaholm, i vilken påtalats det förhållandet, att endast ett relativt ringa antal av landskommunerna funnit lämpligt åtaga sig förmedling av lån och bidrag för bostadsförsörjning åt mindre bemedlade, barnrika familjer. Interpellanten hade framhållit, att sådana lån och bidrag endast i liten utsträckning kommit landsbygdsbefolkningen i västra och södra Sverige till del; i Norrland hade däremot verksamheten fått en helt annan omfattning. Den alltför svaga och ojämna utbredningen ansågs sammanhänga med dels de små kommunernas oro inför de ekonomiska konsekvenserna av de borgensförbindelser, som kommunerna fingo ikläda sig, dels bristen på administrativ och teknisk sakkunskap i dessa småkommuner. I sitt svar lämnade socialministern vissa uppgifter om i vilken utsträckning landskommuner av olika storlekstyp åtagit sig förmedling av bostadsanskaffningslån till och med år 1943. Av 117 kommuner med mindre än 250 invånare hade endast 3 fattat beslut om låneförmedling. Siffrorna visade därefter en stigande skala vid växande kommunstorlek. Av kommuner med 2 000 till 2 999 invånare hade mer än hälften åtagit sig förmedlingsverksamhet, och av de största landskommunerna hade det övervägande antalet gått in på dylik verksamhet. Det hade också visat sig, att förmedlingsverksamhetens utbredning växlade 10—450663

#

146 med kommunernas näringsstruktur. Sålunda hade i västra Sverige, där utbredningen överhuvud var svag, bland landskommunerna med 250—999 invånare av A-kommunerna endast 2.8 procent, av B-kommunerna 10.5 procent och av C-kommunerna 29.4 procent åtagit sig att förmedla lån och bidrag för barnrika familjer. Samma förhållande avspeglades tydligt i en inom byggnadslånebyrån upprättad sammanställning rörande yrkena hos de personer, som under år 1942 erhållit bostadsanskaffningslån för egnahem på landsbygden. För västra Sverige redovisades sålunda blott 2.3 och 6.9 procent som jordägare respektive lantarbetare, medan 63.9 procent utgjordes av industriarbetare. Liknande förhållande, men med ännu högre procentsiffra för industriarbetarna (72.9) visades i östra Sverige. Till jämförelse därmed anfördes, att av låntagarna i Norrland jämte Kopparbergs län 21.9 procent utgjordes av jordägare; skogs- och industriarbetarna representerade där 9.6 respektive 39.5 procent av låntagarna. Som resultat av interpellationsdebatten, till vars synpunkter utredningen återkommer i fortsättningen, uppdrogs åt egnahemsstyrelsen och byggnadslånebyrån att instruera respektive informera egnahemsnämnderna om vad nämnderna böra iakttaga för att biträda landskommunerna vid förmedlingsverksamhetens utövande. Åt byggnadslånebyrån uppdrogs vidare att på lämpligt sätt bedriva upplysningsverksamhet direkt hos sådana kommuner, som icke åtagit sig förmedlingsverksamhet. Om sålunda, såsom framgår av här återgivna uppgifter, det kvantitativa resultatet av det statliga stödet åt barnrika familjers bostadsförsörjning på landsbygden hittills lämnat åtskilligt övrigt att önska, torde dock det kvalitativa resultatet kunna betecknas som mycket gott. En undersökning, som verkställdes år 1944 inom byggnadslånebyrån och som i fortsättningen skall återgivas, gav vid handen, att bostadsanskaffningslånen och familjebidragen till barnrika familjer i egnahem åstadkommit en mycket väsentlig förbättring av de berörda familjernas bostadsförhållanden med avseende på icke endast lägenhetens allmänna kvalitet och utrustning utan också dess utrymmesstandard. Från ett tillstånd, där 1 rum och kök var den vanligaste lägenhetstypen till och med för familjer med 6 å 7 barn, har för »barnrikeegnahemmens» bebyggare 3 rum och kök blivit den förhärskande typen. Endast omkring en tiondel av de till och med år 1943 byggda egnahemmen för flerbarnsfamiljer har haft lägenhetsstorleken 2 rum och kök, men bortåt 30 procent ha inrymt 4 eller flera rum och kök. I motsats till den allmänna bostadsförbättringsverksamheten — i den mån- denna icke gått ut på total om- eller ersättningsbyggnad — har sålunda subventionen till barnrika egnahemsbyggare i högst väsentlig grad bidragit att motverka även trångboddheten. I fråga om den speciella stödverksamhet, som avser ombyggnad och upprustning eller nybyggnad av lantarbetarbostäder, kan ett liknande omdöme

147 fällas. Den kvantitativa effekten är hittills ringa, jämfört med det föreliggande behovet, men verksamheten har under de allra senaste åren varit kraftigt expansiv och de kvalitativa resultaten torde, såsom förut berörts, tämligen genomgående kunna betraktas som mycket goda. Arbetarsmåbruksverksamheten hade sin högkonjunktur under åren 1934—1937, då vart och ett av åren mer än 1 000 arbetarsmåbrukslån beviljades. Den låga inkomstnivån hos den grupp, som verksamheten avsåg att stödja, huvudsakligen skogsarbetare, gav sådan tyngd åt prisbillighetssynpunkten, att ett standardhöjande syfte knappast kunde beredas rum inom verksamhetens ram. Naturligtvis ha arbetarsmåbruken ofta betytt förbättrade bostadsförhållanden i de individuella fallen, men standarden hos arbetarsmåbruken i gemen har anslutits till den tidigare förhärskande primitiva landsbygdsstandarden: ett rum och kök (med möjlighet till ytterligare utrymme genom inredning av vinden, en möjlighet som främst torde ha utnyttjats med hjälp av det extra bidrag på 1 000 kronor, som sedan år 1939 kunnat beviljas barnrika arbetarsmåbrukare), vatten och avlopp endast i en mindre del av fallen, enligt uppskattning omkring vart femte, och centralvärme praktiskt taget aldrig. Under senare år ha standardkraven i allmänhet hållits högre (2 rum och kök, i regel vatten och avlopp) i enlighet med den allmänna tendensen till stigande anspråk på fullvärdig bostadsutrustning även på landsbygden, men det kostnadsmaximum som har gällt för verksamheten har gjort det till en nästan olöslig uppgift att förena standardkrav och till förfogande ställda resurser. Under de senaste åren har verksamheten varit begränsad till några tiotal fall per år. Till nedgången kan givetvis ha bidragit, att på en del håll behovet nått en viss mättnadsgrad till följd av tidigare forcerad verksamhet, men huvudanledningen är otvivelaktigt, att med under senare år gällande byggnadskostnader gällande maximum för belåningsvärdet omöjliggjort finansiering av ett arbetarsmåbruk av även skäligen torftig standard. I bilden av byggnads- och bostadsväsendets utveckling på landsbygden under det sista årtiondet är ett av de mest dominerande dragen den byggnadskostnadsstegring, som kan sägas ha nära nog revolutionerat förutsättningarna för byggandet på landsbygden och i hög grad komplicerat problemet om bostadsstandardens höjande, vilken ju i och för sig måste innebära stegrade kostnader för bostaden. Denna byggnadskostnadsutveckling och orsakerna därtill falla utanför ramen av förevarande framställning. Frågan har inte endast ägnats livlig uppmärksamhet i riksdagen och den offentliga debatten överhuvud utan även gjorts till föremål för särskilda undersökningar, bland annat av 1940 års byggnadskostnadssakkunniga och 1942 års byggnadssakkunniga för landsbygden; för närvarande ligger frågan under behandling i jordbrukets byggnadsstudiekommitté. Visserligen ha inkomsterna för landsbygdens stora yrkesgrupper såväl

nominellt som reellt stigit väsentligt under den tid, som den moderna bostadspolitiken för landsbygden omfattar, och även under krigsåren hävdats relativt bättre än för de flesta av stadsnäringarnas yrkesutövare. Mot denna inkomstutveckling och därpå baserad ökad förmåga att bekosta bostaden har emellertid ställts å ena sidan stigande standardkrav, som arbetat sig fram trots ett visst motstånd och numera kan sägas ha nått det stadium, att önskvärdheten av med stadssamhällenas likvärdig bostadsutrustning allmänt erkännes, å andra sidan starkt stigande byggnadspriser. Inkomststegringen på landsbygden till trots är det enligt alla erfarenheter vid nu gällande byggnadskostnader icke möjligt för den stora massan av landsbygdens inkomsttagare att med egna ekonomiska resurser bära upp en fullvärdig bostadsstandard. Detta förhållande framhäver i första rummet angelägenheten av lägre byggnadskostnader genom sänkta materialpriser, ett för landsbygden lämpligt utformat arbetssystem, rationalisering i olika former o. s. v. Skall inte den utveckling mot högre minimikrav i fråga om landsbygdens bostäder, som under det senaste decenniet slagit igenom eller varit på väg såväl i nybyggnads- som förbättringsverksamheten, stoppas upp, torde det dock vara nödvändigt inom nu överskådlig tid, att staten fortsätter och ytterligare utbygger det ekonomiska stöd åt bostadsanskaffning och bostadsförbättring, som byggts upp efter år 1933. K. Bostadsreformpolitikens resultat. Städerna. De bostadssociala stödåtgärder, som under perioden 1933—1939 utformades med tanke på stadssamhällenas bostadsförhållanden eller som faktiskt fingo sin huvudsakliga tillämpning där, förete icke den grad av differentiering, stundom urartad till mindre rationell splittring, och den successiva förskjutning av målsättningen, som har utmärkt bostadspolitiken för landsbygden. I stadssamhällena gällde det bostadssociala problemet först och främst trångboddheten. I fråga om utrustningsstandarden hade visserligen vid här ifrågavarande periods början den helmoderna utrustningen (inkluderande badrum och varmvattenanläggning) icke slagit igenom helt i de mindre och medelstora stadssamhällena, men framstod dock som ett näraliggande mål på ett helt annat sätt än på landsbygden. Det innebar därför ingen egentlig brytning med i nybyggnadsverksamheten tillämpad ordinär utrustningsstandard utan endast ett fullföljande av en föreliggande stark utvecklingstendens, när i byggandet för barnrika familjer den praxis utbildades med stöd av allmänna författningsföreskrifter, att varje lägenhet skulle förses med badrum och varmvattenanläggning, liksom naturligtvis de mera elementära bekvämligheterna. Det minimikrav i fråga om utrymmet, 2 rum och kök, som uppställdes beträffande det statliga stödet åt flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning, tedde sig mot bakgrunden av

149 syftet, att bekämpa trångboddheten, och den växande insikten om bostads frågans befolkningspolitiska betydelse så självklart, att någon egentlig diskussion om dess berättigande överhuvud knappast uppkom. För denna den viktigaste av 1930-talets bostadssociala åtgärder med tillämpning i stadssamhällena kom därför frågan om minimistandard som villkor för statligt stöd ej alls att spela den roll som å ena sidan utvecklingsincitament, å andra sidan hämmande moment som var fallet på landsbygden. — I fråga om pensionärshemmen låg ju standardfrågan enklare till och har ej heller i nämnvärd grad vållat svårigheter. Vill man bilda sig en uppfattning om ifrågavarande bostadssociala åtgärders betydelse i den allmänna bostadsmarknadsutvecklingen och för bostadsstandardens höjande, är det lämpligt att först taga i betraktande utvecklingen fram till krigsutbrottet, eftersom detta markerar en ny epok med radikalt ändrade förutsättningar för bostadsmarknaden överhuvud. Då bostadssociala utredningen i sitt första betänkande av år 1935' drog upp riktlinjer för ett program för trångboddhetens avskaffande och därvid i första rummet satte åtgärder till förmån för flerbarnsfamiljer, betonade utredningen, att det då framlagda konkreta programmet såtillvida var snävt, som det endast omfattade en del — om än den starkast stödbehö vande delen — av de trångbodda familjerna. Särskilt stipulationen om visst1 barnantal verkade begränsande — antalet bostadshushåll med 3 eller flera minderåriga barn utgjorde enligt 1933 års bostadsräkning endast omkring 7 procent av samtliga hushåll — och i beräkningarna rörande behovets omfattning, bostäder åt cirka 20 000 barnrika familjer, hade trångboddhets gränsen satts relativt högt. För detta program, som sålunda hade karaktären av en första etapp i bekämpandet av trångboddheten, avseende den grupp som mest påtagligt var utsatt för missförhållanden i fråga om bostaden, beräknades behövlig en byggnadsverksamhet till ett värde vid då gällande byggnadskostnader av omkring 200 miljoner kronor, varav enligt de föreslagna reglerna 45 procent eller 90 miljoner kronor skulle finansierar genom statskredit. I propositionen i ämnet till 1935 års riksdag upptogs — såsom förut nämnts — ett belopp av 30 miljoner kronor till bostads • anskaffningslån, vilket sålunda motsvarade en tredjedel av det av utredningen föreslagna programmet. Med reservation för att konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska omständigheter kunde komma att föranleda modifikationer kan alltså sägas, att denna första etapp i planen att avveckla trångboddheten i stadssamhällena lades upp som ett treårsprogram. Riksdagen nedsatte emellertid anslaget till bostadsanskaffningslån titt 10 miljoner kronor. Detta torde dock icke behöva tolkas som ett uttryck för en uppfattning, att programmets genomförande borde utsträckas över en tre gånger så lång tid som i propositionen förutsatts; begränsningen gjordes under hänvisning till att verksamheten var ny och oprövad och

150 ingenting motsäger antagandet, att verksamheten efter en första prövotid skulle ha kunnat påskyndas utan hinder av brist på medel. Under det första året var efterfrågan på medlen relativt livlig, och för nästfoljande budgetår anvisades av riksdagen ett belopp av 15 miljoner kronor. Efter den första rushen, som dock ingalunda hade en omfattning som svarade till ett treårsprogram för bostadsförsörjningen för de mindre bemedlade, barnrika familjerna i stadssamhällena, inträdde en markerad försvagning i verksamheten. Uppenbarligen spelade härvidlag in det förhållandet, att konstruktionen av stödet var sådan, att den bäst lämpade sig för de större städerna men betydligt sämre för de mindre. Under de första åren togs huvudparten av låne- och bidragsmedlen i anspråk av de två största städerna samt vissa av de medelstora. Konstruktionen förutsatte en aktivitet från kommunernas och kommunala organs sida, som icke allmänt kunde påräknas förrän många tröghetsmoment övervunnits och kommunala organ av större kapacitet och större förtrogenhet med bostadspolitiska syften och metoder hunnit växa fram. För mindre orter, där familjebostadens naturliga form är det egna hemmet, innebar även verksamhetens begränsning till hyreslägenheter ett hämmande moment. Detta var en av anledningarna — vid sidan av huvudsyftet att vinna utbredning på landsbygden — till att år 1938 verksamheten utvidgades att omfatta även egnahem. Denna utvidgning kunde dock icke inom den korta tid som återstod till krigsutbrottet i högre grad påverka verksamhetens totalresultat för åren 1935—1939. Under de fem budgetår, för vilka medel anvisades under denna period, ställdes sammanlagt till förfogande bostadsanskaffningslånemedel till ett belopp av 35.5 miljoner kronor, alltså föga mer än som vid verksamhetens början begärts av socialministern för ett budgetår. Till och med år 1939 hade familjebidrag beviljats för något över 7 000 lägenheter för barnrika familjer i stadssamhällena, d. v. s. omkring en tredjedel av det vid verksamhetens början beräknade behovet, och omkring 5 500 lägenheter färdigställts. Av de lägenheter, för vilka bidrag beviljats, föll mer än hälften på de två största städerna. Det kan knappast råda någon tvekan om vad som var huvudorsaken till detta relativa misslyckande; siffrorna för lånens och bidragens mycket ojämna fördelning på olika kommuner — och inte endast kommuner av olika storleksklass utan också inom samma klass, där de allmänna förutsättningarna kunna antagas likartade — tvinga till slutsatsen, att verksamheten i alltför hög grad bundits till mer eller mindre tillfälligt och godtyckligt varierande intresse för frågan och kapacitet hos kommunerna och de kommunala organen. Även om icke dessa omständigheter kunna tillmätas samma relativa vikt i stadskommunerna som i landskommunerna — för vars del frågan berörts i det föregående — är det dock uppenbart, att de även i de förra bilda ett av de mest avgörande problemen för en konstruk-

151 tiv bostadspolitik. — Till den fortsatta utvecklingen av bostadsbyggandet för barnrika familjer samt till dess kvalitativa resultat återkommer utredningen i fortsättningen. Det kvantitativt ringa resultatet av den statliga stödverksamheten till förmån för flerbarnsfamiljerna framstår så mycket skarpare mot bakgrunden av det utomordentliga uppsving i bostadsbyggandet på den öppna marknaden, som skedde under senare delen av 1930-talet. Det kan i detta sammanhang vara värt att ställa frågan om vilken roll de statliga åtgärderna på bostadsbyggnadsområdet under här ifrågavarande period hade på den allmänna bostadsmarknadsutvecklingen i stadssamhällena, varvid den marknadsmässiga bostadstillgången, hyresutvecklingen och standardutvecklingen böra tagas i betraktande. I det föregående ha skäl utvecklats för den uppfattningen, att den låneverksamhet, som inleddes år 1933 med arbetsmarknadspolitiska motiv och i nybyggnadslånens form och som sedermera fortsattes med ombyggnadslån och tertiärlån till relativt obetydliga belopp, hade en endast förhållandevis begränsad och tillfällig effekt under de första åren efter depressionens bottenår 1933. Under den fortsatta utvecklingen, då byggnadsverksamheten gått in i högkonjunktur, måste verkan av detta lånestöd bedömas som ännu obetydligare. Ombyggnadslåneverksamheten, vilken såsom förut berörts, i huvudsak var begränsad till Stockholm, kunde givetvis endast i ringa grad påverka det totala utbudet av lägenheter, dels därför att beloppen och de därmed finansierade byggnadsföretagen voro försvinnande små i förhållande till den totala produktionen, dels därför att ombyggnadsverksamheten ju medförde icke endast tillkomsten av ett antal moderniserade lägenheter utan också bortfall av ett antal omoderna. Även om tertiärlånen av år 1937 kan sägas, att deras belopp och omfattningen av de därmed finansierade byggnadsföretagen före krigsutbrottet voro praktiskt taget negligeabla i förhållande till den totala bostadsbyggnadsverksamheten under högkonjunkturen 1935—1939. Vad angår det subventionerade byggandet av bostäder för barnrika familjer må på nytt framhållas, att det program, som framlades år 1935, hade karaktären av en första etapp i en långtidsplan för bekämpandet av trångboddheten och såtillvida var medvetet begränsat. Det kan dock påpekas, att ett genomförande av detta program inom en treårsperiod, efter vilken de ursprungliga anslagsäskandena voro anpassade, skulle — om den totala produktionsvolymen tankes oförändrad, i antal lägenheter räknad — ha betytt att omkring 20 procent av hela nyproduktionen i stadssamhällena hade utgjorts av subventionerat byggande för flerbarnsfamiljer. Det förefaller inte osannolikt, att ett så betydande inslag av billiga lägenheter i nyproduktionen och därav föranlett friställande av lägenheter inom det

152 äldre bostadsbeståndet hade kunnat avsevärt inverka på den marknadsmässiga bostadstillgången och på hyresutvecklingen. Härvidlag bör emellertid hänsyn tagas därtill, att subventionen till förmån för flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning jämväl utgjorde ett led i ett program för sanering av bostadsbeståndet: dess realiserande tänktes möjliggöra ökad utdömning av undermåliga lägenheter. Hade en sådan kommit till stånd i mera betydande grad, skulle givetvis det nettotillskott, som byggandet för barnrika familjer åstadkommit, ha blivit mindre, men detta skulle å andra sidan ha betytt, att totalproduktionen av lägenheter måst ökas, för att övriga gruppers bostadsbehov skulle kunna tillgodoses i oförändrad grad. Med tanke på den enorma högkonjunktur inom bostadsbyggandet, som utvecklade sig under 1930-talets sista år och som till stor del baserades på den efterfrågan som utgick från de till antal starkt växande småhushållens sida, är det icke otänkbart, att reella svårigheter skulle ha mött genomförandet av programmet för flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning i den takt, som den ursprungliga planen avsåg. Såtillvida var senare delen av 1930-talet en olämplig period för realiserandet av detta program, som de spontant på marknaden verksamma faktorerna samlade sig till en exceptionell högkonjunktur för bostadsbyggandet i stadsamhällena. Reella svårigheter av antydd art blevo nu aldrig aktuella av det enkla skälet, att programmet icke genomfördes annat än i mycket begränsad omfattning. Under den period om fyra år som förgick från början av byggandet för barnrika familjer till krigsutbrottet utgjorde antalet subventionerade lägenheter för flerbarnsfamiljer endast omkring 4 procent av hela antalet nybyggda bostäder. Om härtill läggas lägenheterna i hus, uppförda med hjälp av tertiärlån, och en del av lägenheterna i med ombyggnadslån finansierade hus, stiger siffran något, dock knappast över 5 procent. Detta torde vara det ungefärliga måttet på det lägenhetstillskott, som under högkonjunkturen före kriget kom till stånd med stöd av statliga åtgärder. Det är svårt att föreställa sig, att detta tillskott kunde spela någon egentlig roll för den allmänna marknadsutvecklingen; dess betydelse var stor för den grupp av barnrika familjer, som kom i åtnjutande av stödet, men denna grupp var en mycket liten del av hela hushållsbeståndet. Även om man i detta sammanhang medräknar andra former av »allmännyttigt» bostadsbyggande, d. v. s. främst de kooperativa bostadsbyggnadsföretagen, finner man, att det totala antalet av lägenheter som tillfördes marknaden till hyror, baserade på självkostnad eller på subvention, var skäligen ringa i förhållande till hela bostadsutbudet. Tillsammantagna representerade lägenheter, uppförda i statlig, kommunal, kooperativ eller liknande regi, under senare delen av 1930-talet endast omkring 10 procent av hela lägenhetsutbudet i samtliga stadssamhällen. Större relativ bety-

153 delse hade dock den icke-spekulativa produktionen med eller utan statlig subvention i de två största städerna, där ju en huvudpart av bostadsbyggandet för barnrika familjer kom till utförande. I Stockholm utgjorde under de sista förkrigsåren de i allmännyttig regi producerade lägenheterna omkring 15 procent av samtliga och i Göteborg närmade sig enbart antalet bostäder för barnrika familjer 10 procent av lägenhetsantalet i hela nyproduktionen. Utan närmare analys av bostadsmarknads- och hyresutvecklingen ställer det sig svårt att formulera ett mera bestämt omdöme om vilken verkan dessa förhållanden kunnat ha, men det förefaller icke osannolikt, att denna verkan gällt icke endast de omedelbart berörda grupperna utan även bostadsmarknaden i dess helhet. I det stora hela utvecklade sig dock den allmänna byggnads- och bostadsmarknaden i stadssamhällena under här ifrågavarande period, åren 1933—1939, tämligen oberoende av statliga ingripanden, låt vara att uppsvinget efter 1933 kan anses ha påskyndats av det arbetsmarknadspolitiskt motiverade lånestödet och att en grupp av flerbarnsfamiljer fingo sina bostadsförhållanden radikalt förbättrade tack vare bostadsanskaffningslånen och familjebidragen. Situationen var nu en väsentligt annan än under 1920talet. Bostadsbyggandets produktionskapacitet hade under högkonjunkturen omkring år 1930 vidgats väsentligt och utbyggdes ytterligare i snabb takt efter övervinnandet av den kortvariga depressionen 1932—1933; år 1939 var antalet färdigställda lägenheter i stadssamhällena ungefär dubbelt så stort som år 1930. Utvecklingen under 1930-talets högkonjunktur på bostadsbyggandets område skilde sig tydligt och i väsentliga hänseenden från det föregående årtiondets. Trots en tillväxt i hushållsbildningen, som var såväl absolut som relativt ännu mycket starkare än under 1920-talet, och trots att till den demografiskt betingade nivån för bostadsefterfrågan ytterligare kom en bestämd tendens till stigande standard, särskilt under 1930-talets senare del (varom mera i fortsättningen), motsvarade produktionsutvecklingen i stort sett behovstillväxten. Lägenhetsreserven synes i genomsnitt ha hållit sig i en ungefär normal nivå: 2 procent i stadssamhällena i genomsnitt hösten 1939. (I Stockholm sjönk dock under de sista högkonjunkturåren reserven ned till trakten av 1 procent och även i vissa andra städer gjorde sig trots den högt uppdrivna produktionen en viss åtstramning gällande under åren före krigsutbrottet.) Detta ger intryck av att produktionen under 1930-talets högkonjunktur bättre ännu under 1920-talet hade möjligheter att anpassa, sig och faktiskt anpsassade sig efter det växande bostadsbehovet. Krisen omkring år 1933 var för bostadsbyggandet relativt måttlig och snabbt övervunnen; produktionsapparaten desorganiserades icke. När efterfrågans våg från år 1935 växte fram mot sin högsta kulmen under åren närmast före krigsutbrottet, hade byggnads-

154 industrin tillräcklig kapacitet att tillgodose den köpkraftiga efterfrågan och försågs härför med tillräckligt kapital för att möta de växande kraven. Tack vare denna bättre marknadsmässiga balans fick också hyresutvecklingen under 1930-talet en avsevärt annan karaktär än under det föregående årtiondet, som utmärkts av fortskridande knapphetsprisstegring till följd av otillräcklig produktion. Enligt det specialindex för bostadsposten, som ingår i socialstyrelsens levnadskostnadsberäkningar och som år till år framskrives i huvudsak på grundval av allmänna uppskattningar men vid hyresräkningarna justeras enligt dessas resultat, kulminerade den allmänna hyresnivån i stadssamhällena med indextalet 206 (1914 = 100) under år 1932, sjönk svagt under de följande åren ned till en nivå av 195 år 1937, varefter följde en mindre uppgång till 198 år 1939. Sänkningen av den allmänna hyresnivån under här ifrågavarande period var sålunda mycket begränsad, ett par procent endast; den ger dock ett uttryck därför, att förhållandet mellan tillgång och efterfrågan på hyresmarknaden blivit mera tillfredsställande än tidigare. Måhända mest karakteristiskt framträda olikheterna i den knapphetsbestämda hyresutvecklingen mellan 1920- och 1930-talen inom de omoderna lägenheternas kategori, där ju hyresförändringarna icke i mera avsevärd mån kunnat påverkas av standardförändringar. Under perioden 1924—1933 steg genomsnittshyran för lägenheter utan centralvärme i 72 vid hyresräkningarna gemensamma orter med 8 procent, under det att samtidigt de allmänna levnadskostnaderna gingo tillbaka med 11 procent. För den vanligaste lägenhetskategorien, 1 rum och kök, var stegringen 15 procent. Under perioden 1933—1939 var förhållandet det motsatta: de allmänna levnadskostnaderna höjdes med 8 procent, medan hyresnivån för omoderna lägenheter föll inom alla lägenhetskategorier utom 1 rum och kök, där nivån var i stort sett oförändrad; starkast var nedgången i de största städerna. Detta torde kunna betraktas icke endast som ett symptom på en marknadsmässig förbättring av bostadsförsörjningen i allmänhet utan även som ett uttryck för efterfrågans växande krav på bostadens utrustning, ledande till en depreciering av de omoderna lägenheterna, som påskyndades när den högre utrustningsstandarden, tidigare förbehållen större och mera lyxbetonade lägenheter, vann utbredning även bland ordinära smålägenheter. Hyressänkningstendensen var dock icke begränsad till de omoderna lägenheterna. Även för de kategorier, som ännu under 1920-talet på flertalet orter representerade den »moderna» bostadstypen, nämligen lägenheter med centralvärme men. utan badrum, förelåg synbarligen för stadsbygden som helhet en sänkning mellan de båda hyresräkningarna 1933 och 1939, även om denna med nu tillgängligt material icke kan exakt angivas, då i 1933 års räkning centralvärmelägenheter med respektive utan badrum icke äro särredovisade. Bestånden av centralvärmelägenheter åren 1933 och

155 1939 äro icke kvalitativt jämförbara, eftersom andelen av helmoderna lägenheter med badrum var väsentligt större vid det senare tillfället än vid det förra. Jämför man ändock genomsnittshyrorna för de totala bestånden av centralvärmelägenheter, finner man för större och medelstora städer, huvuddelen av stadsbygden, i flertalet fall någon stegring för 1 rum och kök, stegring och sänkning i ungefär lika antal fall för 2 rum och kök (sänkning dominerande i de större städerna) samt övervägande sänkning för 3 rum och kök. I de mindre städerna äro stegringstendenserna starkare framträdande. Bakom den sålunda framträdande strukturförskjutningen i hyresförhållandena, relativ stegring för mindre orter och mindre lägenhetskategorier, relativ sänkning för större orter och större lägenhetskategorier, ligga otvivelaktigt dels en tendens till utjämning av byggnadskostnaderna olika ortsgrupper emellan, innebärande en relativ stegring på mindre orter, vilken tendens har sin motsvarighet i utvecklingen av den allmänna prisstrukturen i landet under det senaste årtiondet, dels det förhållandet att den fördyring, som medföljer förbättrad utrustningsstandard, verkar starkare på mindre lägenhetskategorier än på större, eftersom de nya utrustningsdetaljerna (badrum, köksinredning o. s. v.) till stor del ha karaktären av »fasta kostnader». Med någon schematisering kunna hyresuppgifterna beträffande centralvärmelägenheter i 1933 och 1939 års räkningar sägas ge denna bild: i de större städerna något sänkta hyror utom beträffande de minsta lägenheterna för bostäder av en genomsnittligt höjd utrustningsstandard, i mindre städer ett ökat hyresmedeltal för samtliga centralvärmelägenheter, som dock motsvaras av en väsentligt höjd genomsnittlig utrustningsstandard. Att även i de mindre städerna hyresutvecklingen innebar en sänkning av hyresnivån för de förut befintliga halvmoderna lägenheterna med centralvärme men utan badrum förefaller sannolikt därav, att — utom beträffande 1 rum och kök — hyrorna för dylika halvmoderna lägenheter, som särredovisas i 1939 års räkning, i allmänhet visa väsentligt lägre siffror än hyrorna för samtliga centralvärmelägenheter år 1933, bland vilka endast ett skäligen ringa inslag av badrumslägenheter förefanns. Om sålunda hyresnivån för huvudparten av bostadsbeståndet i städerna, de omoderna och halvmoderna lägenheterna, vilka ännu år 1939 (exkl. Stockholm) utgjorde omkring 80 procent av hela beståndet, under här ifrågavarande period visade en fallande tendens, om än splittrad och genomsnittligen ej särskilt betydande, var det mest iögonenfallande draget i hyresmarknadsutvecklingen vid denna tid den jämfört med tidigare sedvanliga förhållanden mycket höga hyresnivån för den nya, helmodernt utrustade lägenhetstyp, som hade sitt genombrott i större delen av stadsbygden under 1930-talet, efter att redan under det föregående decenniet ha dominerat nyproduktionen i Stockholm och ett fåtal andra orter. Förhållandet mellan hyran för med badrum utrustad lägenhet och hyran för centralvärmelägen-

156 het utan badrum var enligt 1939 års hyresräkning mycket växlande ort till ort, men det vanligaste förhållandet synes vara, att den förra översteg den senare med 30 å 35 procent. Härvid måste givetvis hänsyn tagas till att den nya utrustningsstandarden innebar högre produktionskostnader. De med avseende på utrustningen nya lägenhetstyperna, vilka i bostadsstatistiken definieras som badrumslägenheter, skilde sig från de tidigare ingalunda endast med avseende på förekomsten av enskilt badrum. Överhuvud genomgick lägenhets- och fastighetsutrustningen under 1930 talet en revolutionerande utveckling, som — från produktionskostnadssynpunkten betraktad — var av långt större betydelse än införandet av centraluppvärmning. Utöver badrummet har man här att räkna med varmvattenanläggning, förbättrad köksutrustning, kylskåp, bättre ljudisolering genom träbjälklagets utbytande mot betongbjälklag, mera lättskött golvbeläggning, inbyggda ledningar, ökat antal ljuspunkter, förbättrade ventilationsanordningar, mera balkonger, sopnedkast, maskintvättstuga, piskrum o. s. v. Härtill kan även läggas utveckling av hustypen i riktning mot smalare huskroppar, som möjliggjorde väsentliga förbättringar i smålägenheternas planlösning men otvivelaktigt också innebar en ökning av byggnadskostnaden, räknad per kvadratmeter lägenhetsyta, samt höjda uppvärmningskostnader. Naturligtvis utmärktes inte alla lägenheter, som byggdes i städerna under senare delen av 1930-talet, av alla dessa standarddetaljer; ännu under åren närmast före krigsutbrottet byggdes särskilt på mindre orter ett betydande antal lägenheter av »halvmodern» typ. Men den typiska »helmoderna» lägenheten i större hyres- och bostadsrättsfastigheter från tiden för 1930-talets högkonjunktur företedde åtminstone flertalet av de uppräknade ändringarna jämfört med den typiska lägenheten i 1920-talets stadsbebyggelse. I kostnadshänseende torde de konstruktiva förbättringarna och den ökade installationen, vid givna priser, ha betytt en kostnadsökning, som varierade något olika orter emellan: från 15 å 20 procent i Stockholm till omkring 25 procent i landsortsstäder. Av viss betydelse ur kostnadssynpunkt, särskilt på mindre orter, torde också det förhållandet ha varit, att de nya konstruktionerna och installationerna krävde mera av yrkeskunniga specialarbetare än tidigare förekommande byggnadssätt. Den starka spänningen mellan hyresnivån för de under 1930-talet nybyggda lägenheterna och hyresnivån inom det tidigare tillkomna bostadsbeståndet hade sålunda till väsentlig del sin motsvarighet och förklaring i byggnadskostnadernas olikheter. Utan möjlighet till helt exakta kostnadsoch hyres jämförelser synes det dock uppenbart, att hyresskillnaden var större än som motsvarade skillnaden i byggnadskostnader. De nya »moderna bekvämligheterna» överbetalades; detta faktum kan bekräftas även genom andra iakttagelser. Förklaringen till detta prisbildningsförhållande

157 måste ligga i efterfrågans art och inriktning. Det torde icke vara något ovanligt drag hos den fria prisbildningen, att marknaden är villig att betala ett pris för själva moderniteten. Den mest väsentliga grunden för överpriset på de helmoderna lägenheterna var dock säkerligen det förhållandet, att efterfrågan på nybyggda lägenheter under 1930-talet i dominerande grad utgick från de till antalet starkt växande småhushållens sida, alltså från en efterfrågarkategori, för vilken kravet på lägenhetens egenskap att vara lättskött hade större vikt än kravet på rymlighet. Av ett stickprov i 1939 års hyresräkningsmaterial på en medelstor industristad befanns att de nybyggda, under år 1939 färdigställda hyreslägenheterna till omkring 60 procent beboddes av hushåll bestående av en eller två vuxna personer. Av särskild betydelse i detta sammanhang var den starkt stigande äktenskapsbildningen i städerna under 1930-talets senare del. Antalet ingångna äktenskap i städerna var år 1939 omkring 50 procent högre än under 1930-talets förra hälft och inte långt ifrån dubbelt så många som under 1920-talets senare del. Inom dessa unga äktenskap var i stor utsträckning hustrun ännu förvärvsarbetande, vilket underströk anspråken på en effektivt arbetsunderlättande lägenhetsutrustning. Liknande gällde det stora antal »ungkarlshushåll», som bildades under senare delen av 1930-talet; det kan beräknas, att 15 a 20 procent av hela lägenhetskonsumtionen under denna tid baserades på »hushållssprängning», d. v. s. självständig hushållsbildning av tidigare icke hushållsbildande grupper, främst vuxna ogifta av båda könen. Dessa grupper, de unga äktenskapen och ungkarlshushållen, hade dessutom till följd av ringa försörjningsbörda en relativt god hyresbetalningsförmåga. Den exempellöst starka tillväxten i antalet småhushåll med anspråk på rationaliserat hushållsarbete och relativt god hyresbetalningsförmåga var otvivelaktigt det huvudsakliga underlaget för den intensiva efterfrågan på helmoderna smålägenheter, vilken möjliggjorde uttagande av hyror, som påtagligen inneburo en överbetalning av den nya lägenhetsutrustningen. Den sjunkande tendensen för hyrorna inom det tidigare byggda beståndet av omoderna och halvmoderna lägenheter, vilket ju fortfarande bildade huvudmassan av bostadstillgången, och den höga hyresnivån för de nya, helmoderna lägenheterna gav upphov till en hyresstruktur, som onekligen ger en tankeställare i diskussionen om avvägningen av utrustning och utrymme hos bostäderna. Enligt 1939 års hyresberäkning var det vanliga förhållandet i städerna, att en med badrum (och övrig därmed som regel förbunden utrustning) försedd lägenhet om 1 rum och kök betingade en något högre hyra än en halvmodern, med centralvärme men ej badrum utrustad lägenhet om 2 rum och kök och en avsevärt högre hyra än en omodern lägenhet om 3 rum och kök. (Härvid ha lägenheter med en eller flera brister enligt bostadsräkningens definitioner icke medräknats.) Enligt »marknadens värdering» uppvägde sålunda den helmoderna utrustningen ett rum i

158 halvmodern lägenhet och två rum i omodern lägenhet. Det är att märka, att detta hänför sig till ett läge, där den marknadsmässiga tillgången var tämligen god och där hyresprisbildningen var helt fri. I själva verket var tillgången på omoderna lägenheter, enligt socialstyrelsens oktoberenquéte bättre än tillgången på moderna under högkonjunkturen vid slutet av 193Ctalet. Det »fria konsumtionsvalet» gav ett starkt utslag till förmån för de högutrustade, dyra lägenheterna, Detta faktum bör ses mot bakgrunden av förskjutningarna i hushållsbeståndets struktur och i hushållsbildningsvanor samt hushållsorganisation, varvid särskilt den växande utbredningen av gifta kvinnors yrkesarbete bör beaktas. Till vissa synpunkter på hithörande problem i den framtida utvecklingen återkommer utredningen i ett följande avsnitt. Sammanfattningsvis kan om hyresutvecklingen under här ifrågavarande period sägas: I motsats till vad som gällde under 1920-talet, då hyresnivån såväl absolut som framför allt relativt — i förhållande till levnadskostnader och prissystemet i allmänhet — steg till följd av otillräcklig bostadstillgång, var under 1930-talet, taget som helhet, tendensen snarast sjunkande vid stigande allmän prisnivå, vilket tyder på en marknadsmässigt rikligare bostadsförsörjning, varom också uppgifterna om bostadstillgång och lägenhetsreserv ge direkt besked. De nya byggnadsskick och utrustningsstandards, som präglade nybyggnadsverksamheten, vidgade klyftan i hyreshänseende mellan modernt och omodernt på bostadsmarknaden till en bredd, som till stor del visserligen var motiverad av skillnader i produktionskostnad men därutöver betingades av efterfrågans alltmer markerade omriktning från omoderna till moderna lägenheter. Hyresvärdet hos äldre lägenheter, i synnerhet av större och medelstora kategorier, utsattes för nedgång, medan de nybyggda, helmoderna lägenheterna rönte en efterfrågan, som möjliggjorde uttagande av hyror till en mera förhöjd nivå än som motsvarade fördyringen genom bättre konstruktioner och ökad lägenhets- och fastighetsutrustning. Den genomgripande förändring i smålägenheternas utrustningsstandard i nyproduktionen som slog igenom under 1930-talet, och de på marknaden föreliggande prisbildningsbetingelserna för de nya lägenheterna, var ur flera synpunkter av avgörande betydelse för bostadsmarknadsutvecklingen i allmänhet och speciellt för utvecklingen av förhållandet mellan hyror och inkomster, vilket i fortsättningen skall beröras. Även byggnadskostnadsutvecklingen följde andra linjer än under 1920talet, då, såsom i det föregående berörts, en stark relativ höjning av byggnadskostnaderna skedde. Såsom där även anförts stego under 1920-talet byggnadsmaterialpriserna högst betydligt i förhållande till allmän partiprisindex (enligt Silverstolpes index). Under 1930-talet var utvecklingen den motsatta; fram till år 1939 sjönko byggnadsmaterialpriserna med omkring 10 procent i förhållande till de allmänna partipriserna, vilket dock

159 vid den stigande prisrörelsen efter 1933 betydde en något högre nivå år 1939 än år 1930. Trots den relativa prissänkningen voro dock ännu år 1939 byggnadsmaterialpriserna väsentligt dyrare i förhållande till varupriserna i allmänhet än under tiden före 1920-talet. I fråga om de totala byggnadskostnaderna föreligga inga helt tillfredsställande, sammanhängande beräkningar för här ifrågavarande period. Handelsbankens index visar sänkning under 1930-talets början och därefter en stegring under högkonjunkturen, vilken var särskilt utpräglad under år 1937, såsom också var fallet med den allmänna prisrörelsen; nivån år 1939 redovisas av denna index enda-st ett par, tre procent högre än vid decenniets början. Enligt beräkningar, framlagda i bostadssociala utredningens Promemoria rörande bostadsbyggnadsverksamheten och bostadsförsörjningen (stat. off. utr. 1939: 50), i vilka ett försök gjorts att skilja ut verkan på byggnadskostnaderna i särskilda undersökta fall av förbättrat utförande och höjd standard, uppgick de egentliga byggnadskostnadernas stegring från slutet av 1920-talet till år 1939 till omkring 10 procent, vilket med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen under 1930-talet icke ter sig anmärkningsvärt. Enligt samma beräkning uppvägdes en stor del av denna stegring av samtidigt skeende rationalisering av byggnadssättet. Tages hänsyn härtill, kan sägas att de egentliga byggnadskostnaderna vid given standard voro vid 1930talets slut endast obetydligt högre än vid dess början. Den höjning av genomsnittlig byggnadskostnad per eldstad, som skedde under decenniet, hänförde sig huvudsakligen till höjd utrustningsstandard. Den otvivelaktigt mest väsentliga förändringen i bostadsbyggandets villkor under årtiondet före kriget var ränteutvecklingen och kreditförhållandena överhuvud, tack vare vilka bostadsbyggandets kapitalförsörjning ställde sig gynnsammare än under någon tidigare period. Bottenlåneräntan, som ännu i början av 1930-talet låg på en nivå av 4% å 5 procent, sjönk i och med det allmänna räntefallet åren 1933—1935 ned i en nivå av 3 procent och under de sista förkrigsåren till och med ännu lägre. Vid i övrigt lika förhållanden skulle denna ränteutveckling ha kunnat omsättas i en hyressänkning på omkring 15 procent. Som i det föregående beskrivits sjönko också hyrorna särskilt i de större städerna under 1930talet. I Stockholm och Göteborg var vid slutet av årtiondet hyresnivån för lägenheter med centralvärme ungefär 10 procent lägre än vid dess början. För övriga städer ställer det sig svårt att bedöma hyresutvecklingen, eftersom — såsom nyss berörts — den genomsnittliga utrustnings- och kvalitetsstandarden starkt försköts. Den dominerande bestämningsgrunden för hyresutgifternas förändringar var där förändringen i utrustningsstandarden. Om sålunda det omdömet är berättigat, att 1930-talets bostadsmarknadsutveckling i städerna i alla väsentliga hänseenden — det marknadsmässiga förhållandet mellan tillgång och efterfrågan, allmän hyresutveckling, relä-

160 tiv byggnadskostnadsutveckling och kapitalförsörjning — ställde sig gynnsammare än det föregående årtiondets, är därmed dock icke sagt, att allt var väl beställt. De disproportioner mellan hyresnivå och byggnadskostnader, som uppstått under 1920-talets utveckling och utgjort grunden till byggnadsmarknadens spekulativa urartning under högkonjunkturen vid detta årtiondes senare del, förvärrades väl icke under 1930-talets ännu långt starkare högkonjunktur men undanröjdes icke heller utan blevo åtminstone i huvudsak bestående. De främst av efterfrågestrukturens förskjutningar betingade särdragen hos hyresbildningen för nybyggda, helmoderna lägenheter, vilken ju bestämde räntabilitetsläget för den löpande nyproduktionen, inneburo uppenbarligen fortfarande betydande disproportioner mellan de kostnadsbestämmande faktorerna och hyresavkastningen. Därför fanns även under 1930-talets högkonjunktur utrymme för tomtprisstegring av rent konjunkturmässig art, höga vinster för byggnadsföretagare och finansiärer och en lukrativ, spekulativt betonad fastighetshandel. Detta påstående verifieras, i vad gäller tomtprisutvecklingen, av de undersökningar, som utfördes av 1940 års byggnadskostnadssakkunniga (stat. off. utr. 1941:4) och som gåvo vid handen starkt växlande, men i många av de undersökta städerna kraftiga stegringar i tomtpriserna mellan åren 1935 och 1939, och i övrigt av de erfarenheter som gjorts under senare år i fråga om förhållandet mellan subventionsbehov och byggnadskostnadsstegring. Icke heller under 1930-talet utvecklade den enskilda bostadsproduktionen i städerna (varvid de större och medelstora främst kommer i betraktande) en tillräckligt effektiv konkurrens för att bringa den disproportion mellan hyror och byggnadskostnader, som uppkommit under tidigare perioder, att försvinna, och det reglerande inflytande, som kunde utövas av den ickespekulativa bostadsbyggnadsverksamheten främst det kooperativa bostadsbyggandet och byggandet av bostäder för barnrika familjer, var kvantitativt för obetydligt för att kunna på ett mera avgörande sätt påverka utvecklingen under den väldiga expansionen av bostadsbehov och bostadsbyggande under 1930-talets senare del. Man kan här ställa frågan om vilka möjligheter en statlig bostadspolitik, som syftat utöver det nästan enbart arbetsmarknadspolitiskt bestämda mål, vilket var uppsatt för den begränsade statliga låneverksamheten för den öppna bostadsmarknaden från år 1933, samt det till en mindre grupp av flerbarnsfamiljer begränsade bostadssociala mål, som bestämde inriktningen av 1935 års program, hade haft under 1930-talet att i väsentlig mån påverka hyresnivån i sänkande riktning, vilket skulle ha inneburit, att 1920-talets för bostadsmarknaden olyckliga utveckling bringats att gå tillbaka. Under loppet av 1930-talet framfördes i ett flertal motioner i riksdagen yrkanden, dels på större anslag för statlig långivning särskilt till kooperativa bostadsbyggnadsföretag eller egnahem, dels på långtgående åtgärder

161 att överföra bostadsbyggande och bostadsförvaltning i samhälleliga organs regi och ställa statsmedel till förfogande för finansiering på självkostnadsbasis. Det k a n knappast betvivlas, särskilt efter de senaste årens erfarenheter, a t t en bostadsproduktion till lägre hyresnivå i och för sig varit möjlig vid de under 1930-talet gällande byggnadskostnaderna för den händelse finansieringen av den övre delen av fastighetskapitalet varit ordnad på ett a n n a t och billigare sätt än det, som u t m ä r k t e den spekulativa bostadsbyggnadsverksamheten, särskilt i de större städerna. E n statlig långivning (utan egentlig subventionskaraktär) för sådant syfte hade dock som självklara komplement krävt kontroll över tomtpriser, företagarvinster och hyressättning, speciellt med hänsyn till den starkt växande efterfrågan på bostadsmarknaden under 1930-talets senare del. E t t p a r konsekvenser av en dylik politik hade varit ofrånkomliga eller sannolika. För att en väsentlig inverkan på hyresnivån skulle k u n n a t ernås, måste statsmakterna ha varit beredda a t t övertaga finansieringen utöver sekundärlånegränsen av hela eller i varje fall huvudparten av allt bostadsbyggande, vilket skulle ha ställt krav på statsfinanserna av enligt då härskande föreställningar högst uppseendeväckande omfattning. D e t är nämligen föga troligt, att enskilt kapital skulle förbliva intresserat av företagande på området, om en effektivt hyresreglerande statlig lånepolitik hade satts in. D e t hade vidare blivit nödvändigt a t t organisera hela eller huvuddelen av all bostadsbyggnadsverksamhet (utom egnahemsbyggandet) i offentliga (kommunala) eller halvoffentliga (eller under en allsidig offentlig kontroll stående) företags regi, vilket — även bortsett från det politiskt-psykologiska motståndet — skulle ha inneburit en organisationsuppgift, som krävde tid och innehöll många möjligheter till misslyckanden. Utom egnahemsbyggandet utgjorde det icke-spekulativa bostadsbyggandet vid denna tid, såsom förut nämnts, endast omkring 10 procent av det hela. Risken för en produktionskris skulle otvivelaktigt ha varit stor och vid den exceptionellt starka tillväxt i bostadsbehovet, som förelåg, skulle en sådan mycket snart ha medfört en allmän bostadskris, vilken kommit a t t framstå som resultatet av offentliga ingripanden. E n reglering nedåt av hyresnivån genom statlig finansiering genomförd under en icke alltför utsträckt tidsperiod, skulle vidare ha inneburit risken av en omfattande kris på fastighetsmarknaden med komplikationer för hela fastighetskreditväsendet, eftersom den under 1920-talet uppkomna nivån för hyresavkastningen kapitaliserats i höjda fastighetsvärden; det bör beaktas, att förlusterna genom en sådan kris i stor utsträckning skulle ha burits av andra än dem, som skördat vinsterna av den föregående hyresstegringen. 11 — 450668

162 Det är uppenbart, att under de förutsättningar, som förelågo på 1930talet, ett försök att genom statliga ingripanden snabbt rätta till de disproportioner mellan byggnadskostnader och hyresnivå, som uppstått under det föregående årtiondet som en följd av bostadskrisen under första världskriget och den politik i non-interventionens tecken, som drivits under 1920talet, skulle ha stött på mycket stora svårigheter och risker. Utvecklingen under det andra världskriget skapade i dessa hänseenden en helt ny ställning: genom prissystemets förskjutning uppåt och hyresnivåns bindning har förhållandet mellan byggnadskostnader och hyror radikalt förskjutits och förutsättningar skapats för statliga åtgärder, syftande till en bestående relativ sänkning av hyresnivån. Det framgår av det föregående, att bostadsförsörjningen marknadsmässigt sett, d. v. s. betraktad ur synpunkten av förhållandet mellan tillgång och efterfrågan på lägenheter i allmänhet, hade en mera tillfredsställande utveckling i stadssamhällena under 1930-talet än under det föregående årtiondet. Även i fråga om standardutvecklingen, med avseende på såväl utrymmes- som utrustningsstandarden, kan något liknande sägas, och härvidlag har man anledning att tillägga de statliga åtgärderna till förmån för flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning en större relativ vikt än när det gäller marknadsutvecklingen i stort. Ett uttryck för den stigande standarden gavs av det förhållandet, att den löpande nyproduktionens inriktning på olika lägenhetskategorier märkbart försköts under 1930-talet. Under 1920-talets senare del, då hyresnivån i städerna var stigande, hade produktionen i allt starkare grad inriktats på de minsta lägenhetstyperna; vid kulmen av högkonjunkturen omkring år 1930 bestod bostadstillskottet till mer än 50 procent av lägenheter om högst ett rum och kök (53 procent år 1930). Denna procentsiffra sjönk successivt under loppet av 1930-talet och utgjorde under högkonjunkturen åren före krigsutbrottet mindre än 40 procent (39 procent år 1939). Den fortlöpande byggnadsstatistiken innefattar icke uppgifter om lägenhetsytor; det är möjligt, att den genomsnittliga rumsstorleken sjönk något under 1930-talet, men det är dock otvivelaktigt att genomsnittlig lägenhetsyta steg samt att en mera differentierad bostadstyp vann insteg i smålägenhetsproduktionen. Bostadsbeståndets sammansättning med avseende på lägenhetskategorier var emellertid vid den allmänna bostadsräkningen år 1939 praktiskt taget densamma som vid 1939 års bostadsräkning. År 1933 utgjordes 51.3 procent av bostadsbeståndet i städer med över 10 000 invånare av lägenheter om högst ett rum och kök. År 1939 var motsvarande siffra 50.2 procent. Inom detta smålägenhetsbestånd hade skett en viss förskjutning från lägenhetstypen ett rum och kök till lägenhetstypen ett rum och kokvrå,

163 vilken främst sammanhängde med den starka tillväxten av icke-familjebildande småhushåll. Bakom den siffermässiga stabiliteten i fördelningen på lägenhetskategorier mellan 1933 och 1939 dolde sig emellertid betydande förskjutningar i bostadsstandard. Undersöker man hur bostadshushåll av olika typ fördelar sig på lägenhetskategorier vid de båda bostadsräkningarna under 1930talet, finner man, att en uppflyttning av avsevärd omfattning från mindre till större lägenheter skett, särskilt beträffande de största hushållen. Sålunda bodde (i ett representativt urval av städer) år 1933 40 procent av de större hushållen med tre eller flera minderåriga barn i lägenheter om högst ett rum och kök; år 1939 hade siffran reducerats till ej fullt 28 procent. Omkring en tredjedel av den grova form av trångboddhet, som flerbarnsfamiljer i enrumslägenheter betyder, hade avvecklats på sex år. Även för andra kategorier av medelstora och större hushåll hade mellan 1933 och 1939 procenttalen för boende i enrumslägenheter påtagligt minskat, dock i lägre grad än för den speciellt subventionerade gruppen av flerbarnsfamiljer; för t. ex. medelstora hushåll med barn hade sålunda siffran sjunkit från 57 till 53 procent och för större hushåll med högst två barn från 27 till 22 procent. Att under denna period bostadsbeståndets sammansättning förblev i stort sett oförändrad beror på att två, i sin verkan på bostadsbeståndets struktur motsatta tendenser uppvägde varandra: å ena sidan förskjutningen inom hushållsbeståndet från större till mindre hushåll, som var mycket kraftig, å andra sidan de medelstora och större hushållens uppflyttning till större lägenheter. Från år 1933 till år 1939 hade det relativa antalet småhushåll om en eller två vuxna personer ökat från 36 till 42 procent, det relativa antalet flerbarnshushåll däremot minskat från 7 till 4 procent av hushållsbeståndet. Efterfrågan på bostadsmarknaden på nya lägenheter dominerades, såsom i det föregående berörts under 1930-talets högkonjunktur av tillväxten i småhushållens antal. Vid oförändrad utrymmesstandard (i meningen: oförändrad fördelning av de olika hushållstyperna på lägenhetskategorier) skulle detta ha lett till en förskjutning av nyproduktionen från större till mindre lägenheter. Att så icke blev fallet utan tvärtom en bestämd tendens i motsatt riktning gjorde sig gällande visar, att hushållsstrukturens förskjutning mot mindre hushåll uppvägdes av uppflyttning till större lägenheter, d. v. s. stigande utrymmesstandard. Som resultat av dels minskningen i genomsnittlig hushållsstorlek, dels den nämnda uppflyttningsrörelsen sjönk trångboddhetsfrekvensen i städerna betydligt under här ifrågavarande period. År 1933 voro 12.6 procent av hushållen i bostadsräkningens »representativorter» trångbodda (enligt normen: mer än två personenheter per rumsenhet); för hushåll med tre eller flera minderåriga barn var siffran 47.4 procent. År 1939 hade motsvarande siffror sjunkit till 7.7 respektive 32.5 procent. Till jämförelse kan nämnas,

164 att trångboddhetsfrekvensen för större hushåll med färre än tre minderåriga barn sjönk från 33.1 till 25.6 procent — en avsevärd men märkbart svagare minskning än för flerbarnsfamiljerna. Nedgången i det allmänna trångboddhetstalet förklaras delvis genom förskjutningen från större till mindre hushåll, vilken faktor tidigare — såsom i det föregående belysts — lämnat nästan hela förklaringen till boendetäthetens minskning, men till en betydande del dessutom av en verklig höjning av utrymmesstandarden genom uppflyttning. Att denna standardhöjning starkast framträder beträffande de största hushållen, flerbarnsfamiljerna, tyder på att den politik, som fördes för att bekämpa trångboddheten genom ekonomiskt stöd åt de större familjernas bostadsförsörjning, i väsentlig mån bidragit till utrymmesstandardens utveckling under 1930-talets senare hälft. Det är en icke ovanlig föreställning, att bostadsutrymmet under det senaste årtiondet krympt ihop; i den på senare år livliga diskussionen om bostadens konkreta utformning ha klagomål häröver ofta framförts. Föreställningen har väl såtillvida fog för sig, som den genomsnittliga rums- eller köksytan tenderat att minska i samband med införandet av en mera kostsam teknisk utrustning i smålägenheterna, men huvudsakligen torde den bero därpå att för vissa medelklassgrupper med stor betydelse för opinionsbildningen övergången från omoderna eller halvmoderna lägenheter till helmoderna betytt minskat rumsantal och lägenhetsyta. Den faktiska utvecklingen för den stora massan av befolkningen i städerna har emellertid gått i riktning mot större utrymmen genom ökat genomsnittligt rumsantal per lägenhet. Även i fråga om bostadsutrustningen medförde utvecklingen på stadssamhällenas bostadsmarknad under tiden från depressionen i början på 1930-talet till krigsutbrottet väsentliga framsteg. Såsom i föregående sammanhang berörts var det under denna tid som den efter nutida normer fullvärdiga bostadsutrustningen även i smålägenheter slog igenom inom större delen av stadsbygden efter att tidigare huvudsakligen ha förekommit i de större städerna samt i de högre lägenhetskategorierna. Ännu i 1933 års nyproduktion förekom det endast i ett fåtal städer, att så mycket som hälften av lägenheterna försågos med badrum; i vissa mindre städer förekom då överhuvud icke denna bekvämlighet i de under året byggda lägenheterna, I 1939 års produktion voro i de flesta större och medelstora städer mellan 70 och 90 procent av de nya lägenheterna utrustade med badrum; även i mindre stadssamhällen gällde detta på omkring två tredjedelar av de under året färdigställda lägenheterna. Den omfattande nyproduktionen av övervägande helmodernt utrustade lägenheter under här ifrågavarande period betydde givetvis en stark förskjutning i bostadsbeståndets sammansättning med avseende på lägenhetsutrustning. Under det att året 1933 mindre än tredjedelen av bostäderna i stadssamhällen med över 10 000 in-

165 vanare (utom Stockholm) voro försedda med centralvärme och endast omkring en sjättedel med badrum, voro motsvarande andelar i 1939 års bostadsbestånd mer än hälften respektive en fjärdedel. Till höjningen av utrustningsstandarden bidrog även en ansenlig ombyggnads- och moderniseringsverksamhet, främst i Stockholm men även i andra städer. I städer med mer än 30 000 invånare (utom Stockholm) ombyggdes under 1930-talet 8.5 procent av samtliga lägenheter; under det föregående årtiondet hade ombyggnadsfrekvensen varit begränsad till 2.5 procent. Ett karakteristiskt drag i denna ombyggnads verksamhet var, att den i lika och t. o. m. något högre grad gällde relativt »unga» hus som äldre. Den högsta siffran för ombyggnadsfrekvensen visas sålunda för det bostadsbestånd, som tillkom under 1900-talets första decennium (15.8 procent). T. o. m. de under 1920talet nybyggda lägenheterna blevo i ej oansenlig omfattning (5.8 procent) föremål för ombyggnad på 1930-talet. Det var härvidlag mera fråga om modernisering av bostadsutrustningen än om stadsplanemässig sanering. I denna utveckling mot höjd utrustningsstandard i städerna under 1930talet kunde tack vare det statliga stödet även de större familjerna deltaga; tidigare hade dessa i största utsträckning varit hänvisade att söka sig bostad inom det omoderna eller undermåliga beståndet. Vissa uppgifter från 1939 års bostadsräkningsmaterial kunna belysa förhållandet. I räkningen har tillämpats en kvalitetsgruppering, som i huvudsak innebär en fördelning på helmoderna lägenheter (med centralvärme och badrum), halvmoderna (med centralvärme men utan badrum), omoderna (saknande centralvärme och badrum men utan vissa definierade brister) samt slutligen bristlägenheter (med en eller flera av dessa brister samt utdömda). Inom de 45 orter, som i räkningen utvalts som representativorter, bebodde av samtliga hushåll om 2 vuxna och växlande antal barn i lägenheter t. o. m. 3 rum och kök 23.9 procent bostäder av högsta kvalitetsklassen, den helmoderna, 29.8 procent halvmoderna, 36.9 procent omoderna utan brist och 9.4 procent bristlägenheter. Undersöker man fördelningen för de särskilda hushållsgrupperna, finner man, att för de barnrika familjerna, d. v. s. de kategorier som avsetts i de statliga stödåtgärderna, år 1939 gällde högre siffror för såväl å ena sidan de helmoderna lägenheterna som å andra sidan bristlägenheterna medan mellankategorierna visa lägre siffror. Så var exempelvis för familjer med 5 eller flera barn siffran 35.4 procent för helmoderna lägenheter, 13.8 för halvmoderna, 34.1 för omoderna utan brist och 16.7 för bristlägenheterna. Detta ger en bild av en partiellt genomförd reform. De stora familjerna, vars egna ekonomiska resurser i allmänhet icke förslå längre än till en omodern lägenhet (vilket visas av den låga siffran för halvmoderna lägenheter), hade tack vare den statliga subventionen flyttat upp i den högsta kvalitetskategorien i större utsträckning än övriga

166 hushållsgrupper; å andra sidan bebodde ännu den ohulpna delen av dessa familjer bristfälliga lägenheter nästan dubbelt så ofta som andra familjer. Överhuvud torde det kvalitativa resultatet av anskaffningen med offentligt stöd av lägenheter för barnrika familjer i motsats till det kvantitativa med avseende på antalet byggda bostäder — kunna betecknas som övervägande gott under här ifrågavarande period. Ur en sammanställning av de första årens verksamhet kan hämtas, att omkring två tredjedelar av de uppförda bostäderna utgjordes av 2 rum och kök, en tredjedel 3 rum och kök eller större; praktiskt taget alla lägenheter hade helmodern utrustning. Den standardhöj ande effekten framgick av att omkring 60 procent av de berörda familjernas förutvarande bostäder betecknades som dåliga eller mindervärdiga. Mer än hälften av familjerna hade förut bebott lägenhet om högst 1 rum och kök. Medelgolvytan hos bostaden hade genom flyttningen till de subventionerade husen stigit med bortåt 40 procent. Oaktat den väsentliga standardhöjningen i fråga om såväl utrymme som, måhända främst, lägenheternas allmänna kvalitet och utrustning hade hyresutgifterna för familjerna genomsnittligen icke stigit utan t. o. m. sjunkit något tack vare familjebidragen. I en summering av de dittills nådda resultaten anförde bostadssociala utredningen i sitt betänkande rörande egnahem för barnrika familjer, att dessa i kvalitativt hänseende kunde sägas i stort sett väl motsvara de intentioner, varmed verksamheten igångsattes. Det kunde dock icke förnekas, att fortfarande och trots den betydande genomsnittliga utrymmesökningen många av de familjer, som bebodde de subventionerade lägenheterna, voro trångbodda efter alla rimliga kriterier. Till stor del var dock detta enligt utredningens mening att anse som en övergångsföreteelse, vilken i verksamhetens fortsättning kunde undanröjas. Det var naturligt, att vid urvalet av hyresgäster i början företräde givits åt de mest ömmande fallen, vilket ofta betydde de mycket stora familjerna. Detta tangerar de problem, som har varit det mest diskuterade i fråga om subventionen till barnrika familjers bostadsförsörjning i hyreshus, nämligen sammanförandet av flerbarnsfamiljer i vissa, stundom stora fastigheter och grupper av fastigheter. Till detta problem återkommer utredningen i en senare avdelning. De i det föregående återgivna uppgifterna kunna sammanfattningsvis sägas ge vid handen en utveckling av bostadsstandarden — med avseende på såväl utrymme som lägenhetsutrustning — under åren mellan 1930-talets båda bostadsräkningar, vilken period i huvudsak sammanfaller med den nya reformpolitiken på området före kriget, som otvivelaktigt var kraftigare än under någon föregående period. I stora drag betraktad innebar denna utveckling å ena sidan, att den mera fullvärdiga, hygien och husligt arbete underlättande tekniska utrustningen av bostaden vann utbredning inom

167 större delen av stadssamhällenas bostadsmarknad och jämväl för smålägenheter, å andra sidan att en påtaglig tendens till uppflyttning till större lägenheter gjorde sig gällande, särskilt beträffande större familjer; trångboddheten gick tillbaka icke endast — som tidigare — genom minskad hushållsstorlek utan även genom ökad rymlighet hos familjebostaden. Den betydelse som härvid är att tillmäta de nya bostadspolitiska åtgärderna kan karakteriseras som kraftig men begränsad — kraftig för den berörda gruppen, men begränsad i och med denna grupps litenhet i förhållande till hela beståndet av bostadshushåll i stadssamhällena. Man torde dock kunna ge betydelse åt de statliga åtgärderna utöver den direkta verkan på de subventionerade familjerna, nämligen den att vara i viss grad förebildande och normsättande. Blott och bart uppställandet av minimistandards, i sig själva rätt anspråkslösa men dock väsentligt högre än tidigare faktiskt rådande förhållanden, torde väl i sin mån ha medverkat till att utveckla kraven på bostaden och göra olusten vid bestående missförhållanden på området mera medveten. I varje fall bröts genom åtgärderna till förmån för flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning definitivt den inställning, som tidigare givit offentliga bostadsförsörjningsåtgärder en prägel av torftighet och nödfallsutväg. Av mest grundläggande betydelse för utvecklingen mot höjd bostadsstandard i stadssamhällena under senare delen av 1930-talet var dock otvivelaktigt den gynnsamma förskjutning som skedde i förhållandet mellan inkomstnivå och hyresnivå. Som förut nämnts, var den allmänna hyresnivån vid årtiondets slut visserligen stigande men dock något lägre än under dess första år. Penninglönerna för industriarbetare hade under 1930-talet (räknat från 1929 till 1939) stigit med omkring 13 procent och reallönerna i ungefär lika grad. Stor betydelse måste i detta sammanhang även tillmätas det förbättrade sysselsättningsläget och reduktionen av arbetslösheten, jämfört med 1920-talet och 1930-talets tidigare del. Samtidigt skapade emellertid den ökade splittringen på hyresmarknaden genom tillkomsten av de väsentligt dyrare helmoderna lägenheterna nya komplikationer. Rivningar och moderniseringsarbeten reducerade tillgången på billiga, omoderna lägenheter i sådan grad, att i många större eller medelstora städer år 1939 beståndet av lägenheter utan centralvärme var endast tre fjärdedelar eller t. o. m. två tredjedelar av beståndet år 1933. Å andra sidan ökades bostadsbeståndet starkt genom nybyggnad av övervägande helmodernt utrustade lägenheter. Av hela lägenhetsbeståndet år 1939 i städer med mer än 10 000 invånare (exkl. Stockholm) hade omkring 20 procent tillkommit under åren 1935—1939, och nära 30 procent sedan år 1930. Härtill kunna läggas 8.5 procent av lägenheterna, som blivit ombyggda på 1930-talet. Det var sålunda en utomordentligt kraftig förskjutning i bostadsbeståndets sammansättning med avseende på utrustning, som skedde under

168 decenniets lopp. Det bör dock erinras om att den marknadsmässiga tillgången på omoderna lägenheter icke var dålig utan tvärtom, såsom förut berörts, bättre än på moderna lägenheter. Strukturförskjutningen i tillgången hade sin motsvarighet på efterfrågesidan, vilket givetvis måste ses som ett uttryck för stigande hyresbetalningsförmåga. Den i viss mån tvångsartade situation, som uppstått under krigsåren som en följd av bostadsbristen, varigenom möjligheten att välja bostad, som passar till inkomsten, reducerats till ett minimum förelåg knappast under 1930-talet. Den betydelse för bostadsmarknad och bostadsförhållande i allmänhet, som spelades av de inbördes förskjutningarna under 1930-talet mellan inkomster, hyror för olika lägenhetskategorier samt levnadskostnader för övriga förnödenheter, kan lämpligen illustreras av en jämförelse mellan åren 1929 och 1939, som i konjunkturhänseende hade likartade kännetecken, varför jämförelsen icke stores av mera tillfälliga avvikelser i den ena eller andra faktorn. Såväl allmänna levnadskostnader som hyresnivå enligt socialstyrelsens indexberäkningar hade dessa år praktiskt taget samma läge (i båda serierna en skillnad på endast en enhet eller omkring en halv procent), medan penninglönenivån för industriarbetare stigit med omkring 13 procent. I de genomsnittliga lönelägena motsvarade denna stegring ett belopp av bortåt 400 kronor, vilket sålunda utgör måttet på den ökade köpförmågan hos en industriarbetare med typisk inkomst och given försörjningsbörda. (I verkligheten minskades ju försörjningsbördan genom minskad genomsnittlig familjestorlek, från vilket här bortses.) Jämför man inkomstförändringen med de skillnader som år 1939 bestodo på medeldyra orter mellan lägenheter av olika lägenhetskategorier, kan följande konstateras. Ett hushåll med typisk industriarbetarinkomst, förut boende i lägenhet om ett rum och kök utan centralvärme, kunde i och med inkomstökningen 1929—1939 flytta till två rum och kök utan centralvärme eller till ett rum och kök med centralvärme men utan badrum (varvid hänsyn måste tagas till övergången från exklusive- till inklusivehyra med avseende på värmekostnaden) genom att disponera ej fullt hälften av inkomstökningen för den höjda bostadsstandarden. Flyttning till ett rum och kök med centralvärme och badrum eller till två rum och kök med centralvärme men utan badrum tog i typiska fall i anspråk praktiskt taget hela inkomstökningen, varför i sådant fall realinkomsten i övriga hänseenden skulle varit oförändrad. Flyttning till två rum och kök med centralvärme och badrum skulle ha krävt, att övrig konsumtion begränsades med omkring 10 procent, jämfört med år 1929. Enahanda beräkningar under antagande av omodern tvårumslägenhet i utgångsläget ger i huvudsak samma utslag. Flyttning från halvmodern lägenhet till närmast större lägenhet inom det halvmoderna beståndet var ekonomiskt ungefär likvärdigt med flyttning till helmodern lägenhet av oförändrad storleksklass; båda dessa flyttningar tog

1G9 i anspråk omkring en tredjedel av reallönehöjningen, medan en helmodern lägenhet i högre storlekskategori innebar minskning av övriga konsumtionsmöjligheter. Summariskt kan sägas, att förskjutningarna mellan inkomster, hyror och övriga levnadskostnader för industriarbetarbefolkningen i typiska fall under 1930-talet möjliggjorde — under bevarad eller höjd levnadsstandard i övrigt — alternativt ökat utrymme med omodern eller halvmodern utrustning eller helmodern utrustning inom oförändrad lägenhetskategori, varvid dock övergång från omodern till helmodern tog i anspråk hela inkomstökningen. Samtidig ökning av utrymmet och flyttning till helmodern lägenhet var däremot icke möjlig utan begränsning av annan konsumtion. — Det mest anmärkningsvärda drag, som framträder ur dessa jämförelser, synes vara att utrymmesökning snarast ter sig som ekonomiskt lättare överkomlig än uppnåendet av den helmoderna utrustningsstandarden. Dock präglades 1930-talets utveckling starkast av en strävan till det senare, vilket såsom i det föregående utvecklats säkerligen bör ses mot bakgrunden av förskjutningarna i hushållsbeståndets struktur och hushållsorganisationen. Det är givetvis orimligt a t t förutsätta, a t t i allmänhet reallöneökningen under en viss period i sin helhet eller till så stor del som hälften skall komma att utnyttjas för en förbättring av bostadsstandarden. Dylikt förekommer väl i sådana fall, där tillgodoseendet av bostadsbehovet tidigare givits litet rum i budgeten, eller där personlig inställning eller sociala representationsskäl ge benägenhet att använda en relativt stor del av inkomsten för bostaden. Förskjutningen mellan inkomster och hyror under 1930-talet gav visserligen den ekonomiska möjligheten för ett betydande antal hushåll att flytta från mindre till större, från enklare till mera högvärdigt utrustade bostäder, men för den stora massan av hushåll med lägre inkomster kvarstod dock oförmågan att realisera en tillfredsställande bostadsstandard med uppoffrande av en rimlig del av inkomsten. För de kategorier, som bodde kvar i det omoderna eller halvmoderna lägenhetsbeståndet utan standarduppflyttning, medförde 1930-talets utveckling en ej oväsentlig lindring av hyresbördan tack vare höjda inkomster och något sänkta hyror. Övergång från det äldre till det nya bostadsbeståndet liksom också ursprunglig bosättning i detta senare betydde å andra sidan ofta ökad hyresbörda genom a t t en större del av inkomsten måste offras för att bekosta bostaden. Den högre standarden köptes dyrt. Den ökade hyresutgiften gav visserligen fördelen av en bättre bostad men kändes tryckande i och med tvånget att begränsa annan konsumtion. För det stora flertalet var möjligheten a t t på en gång nå bättre utrymme och fullvärdig bostadsutrustning stängd. Den höga hyresnivån för nybyggda, helmoderna lägenheter betydde överhuvud, att — bortsett från de subventionerade flerbarnsfamiljerna — i allmänhet endast hushåll med högre inkomster eller låg försörjningsbörda kunde skaffa

170 sig en bostad på mer än 1 rum och kök i nya fastigheter. Av ett stickprov i 1939 års hyresräkningsmaterial på en medelstor industristad framgick, att av de under de två sista förkrigsåren färdigställda hyreslägenheterna om 2 rum och kök eller mer mellan 80 och 90 procent voro upplåtna åt hyresgäster med inkomst, som översteg genomsnittsinkomsten för industriarbetare på orten. Detta förhållande torde ha varit tämligen generellt gällande. Man kan ställa frågan, hur hyresmarknadens fortsatta utveckling skulle ha gestaltat sig, om icke krigsårens komplikationer hade kommit till. Det synes då klart, att en fortsatt produktion till oförändrad hyresnivå och oförändrad standard för nybyggda lägenheter i längden varit möjlig endast under förutsättning av en fortskridande höjning av inkomstnivån, nominellt och reellt, varigenom hushåll i nya och bredare inkomstskikt ställdes inom ekonomiskt räckhåll till de nyproducerade bostäderna. En fortsatt successiv förskjutning inom bostadsbeståndet, innebärande relativ och absolut minskning av tillgången på billigare, omoderna och halvmoderna lägenheter och ökning av de helmoderna måste ju — i synnerhet i händelse av påskyndad sanering av det mindervärdiga beståndet — förutsätta ett underlag i växande efterfrågan från inkomstlager, vars resurser tidigare varit otillräckliga. 1930-talets nyproduktion av helmoderna lägenheter gynnades av stigande inkomstnivå men bars dock, utom i fråga om de allra minsta lägenhetskategorierna, i huvudsak upp av efterfrågan från bostadssökande med mer än genomsnittliga inkomster. Alternativet till inkomststegring som underlag på längre sikt för fortsatt produktion till oförändrad hyresnivå skulle ha varit en ökning av hyresbelastningen för hushåll med ordinära inkomster, som säkerligen skulle så småningom ha skapat en olidlig situation och utlöst tendenser till standardsänkning och växande krav på offentliga ingripanden i hyressänkande syfte. Man skall givetvis icke förbise möjligheten av att en successivt inträdande försvagning av efterfrågan vid bestående disproportioner mellan hyror och inkomster för den stora massan av bostadsbehövande kunnat medföra en sänkning av hyresnivån för nya lägenheter, vilken då sannolikt genomförts över en temporär produktionskris, som tvingat ned byggnadskostnader och framför allt avkastningsanspråken inom byggnadsföretagandet och fastighetsförvaltningen. Med hänsyn till räntabilitetsförhållandena var en sänkning möjlig i betydande grad, särskilt i större och medelstora städer, såsom visas av krigsårens erfarenheter. Den hyresnivå, som utbildades för nybyggda, helmoderna lägenheter under 1930-talet, var ur alla synpunkter för hög: i förhållande till gällande byggnadskostnader och skäliga avkastningskrav, i förhållande till hyresnivån för omoderna och halvmoderna lägenheter (vilket dock accepterades av efterfrågan) och i förhållande till hyresbetalningsförmågan hos den stora massan av bostadsbehövande, vars efterfrågan dock ännu icke i större utsträckning behövdes för avsättningen. Dess fortbestånd under i

171 övrigt lika förutsättningar i fråga om relationerna mellan inkomster, hyror och övriga levnadskostnader hade sannolikt så småningom lett till en hyresmarknadens kris, när underlaget i efterfrågan från de ekonomiskt bättre situerades sida icke längre räckt till att bära upp ett växande bestånd av helmodernt utrustade bostäder. Man kan säga, att 1930-talets hyresnivå för nybyggda lägenheter var en spekulation i stigande nominal- och realinkomstnivå, som skulle kunna successivt lyfta nya och bredare efterirågargrupper upp i betalningskraftig ställning men varförutan hyresmarknaden gått mot ett kritiskt läge. Krigsårens ändringar i pris- och lönenivån ha i väsentliga hänseenden förändrat de relationer, som bestodo före kriget, och därmed också förutsättningarna för de här diskuterade problemen. Förhållandet mellan inkomster och hyror ha starkt förskjutits mot lägre hyresprocenter vid given standard. Ändock ha allvarliga symptom på en krissituation av nyss skisserad art uppstått till följd därav, att den nominella inkomstökningen icke motsvarades av en reell. Till dessa frågor återkommer utredningen i följande avsnitt. Såsom i det föregående skildrats fick utbyggandet av det bostadssocialt motiverade stödsystemet, i vad gäller formerna, i huvudsak sin avslutning hittills genom de år 1939 genomförda reformerna. Vad därefter skett innebär modifikationer och krismässiga tillägg, i och för sig högst betydelsefulla men icke innebärande principiellt nya former. Frågeställningen, huruvida den med speciella bostadssociala syften subventionerade byggnadsverksamheten kunnat öva en niera betydande inverkan på den allmänna bostadsmarknadsutvecklingen i stadssamhällena under åren efter 1939, har ur en synpunkt mindre intresse än när det gällde den tidigare behandlade förkrigsperioden. Det marknadsmässiga förhållandet mellan tillgång och efterfrågan på bostadsmarknaden har ju under de senare åren i helt dominerande grad bestämts av produktionssammanbrottet 1939—1940 och av de statliga åtgärderna däremot i andra former, liksom också hyresutvecklingen bestämts av offentliga regleringar. Däremot är det ett såväl för de senare årens standardutveckling som med hänsyn till den framtida bostadspolitiska utvecklingen beaktansvärt förhållande, att de speciellt bostadssociala verksamhetsgrenarna visat en kraftig tillväxt både absolut och relativt, särskilt i fråga om egnahem för flerbarnsfamiljer och pensionärshem. Efter sammankrympning under det första året efter krigsutbrottet har år till år skett en kraftig ökning och i synnerhet under det senaste året har låne- och bidragsverksamheten till förmån för flerbarnsfamiljer nått en omfattning, som väsentligt överstiger den före kriget gällande. Det totala antalet lägenheter i hyreshus och egnahem för barnrika familjer med statligt stöd har under budgetåret 1944/45 nått en

172 siffra, som är omkring tre gånger så hög som genomsnittet under åren 1935/39. Huvudparten utgöres av egnahemmen, och viss del av dessa falla utanför tätorternas område. Även för städer och köpingar redovisas emellertid siffror, som överstiga tidigare års men med tyngdpunkten förskjuten åt egnahemmen. Detta senare innebär även en standardhöjning i fråga om utrymmet. En viss differentiering har skett, innebärande att de större familjerna placeras i enfamiljshus med i allmänhet tre rum och kök, medan å andra sidan hyreslägenheterna starkare än tidigare koncentreras på två rum och kök. Detta senare till trots är den samlade effekten dock en avsevärd höjning av den genomsnittliga utrymmesstandarden. Hela antalet lägenheter för flerbarnsfamiljer, som tillkommit med statligt stöd sedan verksamhetens början, har i år överstigit 20 000, varav omkring 13 000 i städer och köpingar och 7 000 på landsbygden i administrativ mening. — Härtill kommer omkring 8 000 pensionärshemslägenheter av vilka huvudparten, mellan 6 000 och 7 000, äro belägna i städer och köpingar. Även pensionärshemsbyggandet har under sista året visat stor livaktighet. Tillsammans ha de speciella bostadssociala verksamhetsgrenarna under krigsåren representerat en betydligt större andel av hela bostadsbyggandet i stadssamhällena än före kriget, vilket främst beror på tillkomsten av pensionärshemsbidragen år 1939 men även sammanhänger med det starka uppsvinget i byggandet av egnahem för barnrika familjer under de senaste åren. Av hela bostadsproduktionen i tätorterna under åren 1940—1944 kunna subventionerade lägenheter för flerbarnsfamiljer och pensionärer beräknas uppgå till 7.5 procent (mot 3.7 för lägenheter för barnrika familjer 1935—1939). För det senaste året torde detta relationstal komma att visa sig överstiga 15 procent. Tendensen har sålunda på sistone varit starkt stigande. I bekämpandet av den allmänna bostadsbristen har under krigsperiodens senare del utnyttjandet av de bostadssocialt motiverade stödformerna fått en ej oviktig roll, som förenats med den ursprungliga och generella, att förbättra standarden för de i bostadshänseende eftersatta grupperna. Det synes rimligt att antaga, att expansionen på detta område har ett visst samband därmed, att krisårens besvärligheter på bostadsmarknaden nödgat kommunala myndigheter att i högre grad ägna uppmärksamhet åt bostadsförsörjningen i allmänhet, vilket även kommit de speciella verksamhetsgrenarna tillgodo. Ett av huvudmotiven vid den ursprungliga uppläggningen av programmet för flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning var, såsom i det föregående refererats, att påverka bostadsproduktionens inriktning mot en förändrad struktur hos bostadsbeståndet. Så skedde i viss grad genom byggandet för barnrika familjer under åren 1935—1939, om än effekten givetvis var obetydlig i och med verksamhetens ringa omfattning överhuvud. Under krigsåren har, såsom i nästa kapitel skall diskuteras, byggnadsverksamheten i

173 stadssamhällena i sin helhet starkare än tidigare inriktats på de större smålägenhetskategorierna, men till detta ha de bostadssociala verksamhetsgrenarna, tagna som en enhet, icke medverkat. Byggandet för flerbarnsfamiljer har visserligen givit avsevärda tillskott till lägenhetskategorien tre rum och kök i småstugans form, men å andra sidan ha pensionärshemsbyggena betytt bidrag till de minsta lägenhetskategorierna i sådan grad, att de med familjebidrag eller pensionärshemsbidrag subventionerade lägenheterna under åren 1940—1944 till större del utgjorts av lägenheter om högst ett rum och kök än vad som gäller produktionen i dess helhet (46.5 procent högst ett rum och kök i den speciellt subventionerade produktionen, 39.6 procent i hela produktionen). Schematiskt kan sägas, att byggandet för flerbarnsfamiljerna, främst tack vare småstugorna, bidragit att förskjuta lägenhetsstorleken uppåt inom de som familjebostäder utrustade lägenhetskategorierna, medan pensionärshemsbyggandet betytt en återhållande verkan på utvecklingen av bostadsbeståndets struktur mot större lägenheter. — De problem, som i samband härmed kunna ställas, när det gäller den framtida utvecklingen, skola behandlas i följande avsnitt.

Kap. 5. Bostadsmarknadskris och krispolitik 1940-1945. A. Bostadsbyggnadskrisen 1939/40. 1940 års program. De av kriget och avspärrningen föranledda omvälvningarna i bostadsproduktionens betingelser och åtgärderna mot den bostadsmarknadskris, som därav följde, ha framtvingat en radikal omläggning under statlig medverkan av bostadsbyggandets finansieringssystem i stadssamhällena, gällande icke endast vissa kategorier av bostadsbehövande utan i princip hela och i praxis större delen av bostadsproduktionen och sålunda bestämt icke av specifikt bostadssociala utan av allmänt marknadsreglerande syftemål. Som en följd av produktionssammanbrottet 1940—1941 har detta finansieringssystem haft att arbeta under krismässiga, av bostadsbrist präglade förhållanden men dock icke haft den begränsade karaktär av ren nödhjälp, som utmärkte krisåtgärderna under och efter förra världskriget, utan tillämpats på en produktion av en även efter fredsmässiga förhållanden normal och t. o. m. högkonjunkturartad omfattning. Genom den hyreskontroll, som varit förknippad med den statliga långivningen och som, för de delar av nyproduktionen som icke berörts av denna, kompletterats av den allmänna hyresregleringen, har hyresbildningen bundits till de faktiska förvaltningskostnaderna för fastigheterna, så som dessa bestämts av bland annat gällande

174 byggnadskostnader, tillgängliga lånemöjligheter och av den generella kapitalsubvention, som sedan år 1942 utgjort en del av det statliga stödsystemet. Härigenom ha de disproportioner mellan hyresavkastning och bostadsbestämmande faktorer, som utmärkte mellankrigstidens bostadsbyggnadsmarknad särskilt på större och medelstora orter och gav den dess »spekulativa» karaktär, bragts att försvinna. Det må från början understrykas, att detta är den väsentliga innebörden av de generella bostadspolitiska åtgärderna under krigsåren och för huvuddelen av stadsbygden, de större och medelstora städerna, av större vikt än de direkta subventionsåtgärderna. Anknytning av hyresbildningen till kostnaderna är ju i och för sig icke ett förhållande av krismässig karaktär. Det framstår tvärtom i alla principiella sammanhang som idealet även för en effektivt fungerande fri marknad, vars realiserande under tidigare perioder dock måste bedömas som mycket ofullständigt. Då det yttre förloppet av krigsårens bostadspolitiska åtgärder dels ligger nära i tiden, dels gjorts till föremål för flera tidigare översikter, torde det vara befogat att här endast i korthet skildra utvecklingen, delvis med anlitande av nämnda översikter. Här behandlas först det successiva uppbyggandet av de statliga stödåtgärderna under krigsåren och de motiv, som i utvecklingens olika skede lågo till grund, och därefter den faktiska utveckling av byggnadsverksamhet och bostadsmarknad, som kom till stånd under inverkan av den förda politiken. Slutligen upptages till diskussion vissa mera principiellt viktiga frågor rörande krisförloppet, krispolitiken och dess resultat så som dessa kunna bedömas vid en överblick i efterhand. Redan under första månaden efter krigets utbrott aktualiserades frågan om dess återverkningar på bostadsproduktion och bostadsmarknad. Bostadssociala utredningen erhöll i september 1939 uppdrag att till undersökning upptaga frågan och avge de förslag, vartill utredningen kunde ge anledning. I direktiven anfördes bland annat: »Det synes sannolikt att i nuvarande situation den för ordinära ändamål avsedda byggnadsverksamheten kommer att inskränkas. De anspråk, som ställas på kapitalmarknaden för tillgodoseendet av extraordinära ändamål, kunna nämligen göra en dylik inskränkning ofrånkomlig. Det är å andra sidan av utomordentlig vikt, att en sådan begränsning av den ordinära byggnadsproduktionen icke till följd av mer eller mindre tillfälliga svårigheter beträffande materialtillförsel, kreditförsörjning o. s. v. drives längre än som är oundgängligen nödvändigt. I dylikt fall hotar risken av omfattande arbetslöshet samt försämrad bostadsförsörjning.» — I december samma år avlämnade utredningen en Promemoria rörande bostadsbyggnadsverksamheten och bostadsförsörjningen (stat. off. utr. 1939: 50). I visst samband härmed stod en utredning enligt en-

175 quétemetod över läget på byggnadsmarknaden hösten 1939, som socialstyrelsen enligt särskilt uppdrag utförde. Promemorian utgick ifrån den redan i direktiven antydda synpunkten, att en begränsning av bostadsbyggnadsverksamheten var ofrånkomlig. Den dåvarande situationen ställde staten inför ett stort extraordinärt investeringsbehov, för vilket under rådande högkonjunktur utrymme icke fanns i form av outnyttjade finansiella och reala produktionsreserver. Med den dominerande roll, som bostadsbyggandet haft under den föregående högkonjunkturen, var det ofrånkomligt, att begränsningen i investeringen för civila ändamål till betydande del gick ut över byggnadsverksamheten. Å andra sidan gällde det — och detta var den positiva sidan av det bostadspolitiska krisprogrammet — att med hjälp av lämpligt avvägda stödåtgärder söka förhindra, att den kritiska situation, vari bostadsbyggandet råkat, medförde en så stark produktionssammandragning att onödiga skadeverkningar på byggnads- och bostadsmarknaderna uppkommo. Krissituationen, som till innebörd och bakomliggande ekonomiska faktorer närmare diskuteras i fortsättningen, tog sig uttryck i att produktionsplaneringen för det följande byggnadsåret starkt reducerades. Redan av ovannämnda enquéte bland byggnadsföretagare, som verkställdes av socialstyrelsen under september månad 1939, framgick en minskning av planeringen till omkring 40 procent, jämfört med hösten 1938. I Promemorian framhölls, hurusom den fortsatta utvecklingen under höstens lopp, särskilt med avseende på räntan, ytterligare försämrade utsikterna för det följande årets produktion; detta bekräftades drastiskt av siffran för meddelade byggnadslov under första kvartalet år 1940, vilken uppgick till föga mer än en tiondel av siffran för motsvarande kvartal år 1939. Mot dessa tendenser på produktionssidan hade man att ställa en efterfrågan på nya lägenheter, vars utveckling under krigets första skede var ytterst svår att bedöma. Utredningen framhöll som sannolik en viss neddämpning av efterfrågan, påskyndad av lägets osäkerhet. Antalet ingångna äktenskap kunde visserligen enligt erfarenheten tillfälligt ökas under situationer av stark ovisshet om framtiden, men å andra sidan kunde man räkna med, att äktenskapsbildningen under dåvarande förutsättningar i stor utsträckning icke följdes av reguljär hushållsbildning. Blotta upphörande av den standardhöjningsprocess, som varit en betydande faktor för de senare årens bostadsefterfrågan, skulle komma att reducera följande års efterfrågan i jämförelse med de gångna årens. Den avmattning i bostadsefterfrågan, som sålunda tedde sig sannolik, torde dock icke överdrivas. De mest väsentliga, i befolkningens struktur liggande, för hushållsbildningen bestämmande faktorerna verkade alltjämt till en förhållandevis hög bostadsefterfrågan. — Utredningen avstod från försök att kvantitativt uppskatta de tendenser,

176 som kunde komma att göra sig gällande på bostadsmarknadens efterfrågesida men drog av vissa överväganden den slutsatsen, att upphörande eller mycket stark begränsning i bostadsproduktionen skulle komma att medföra, att den förefintliga bostadsreserven snabbt konsumerades och akut bostadsbrist inställde sig. Det är värt att nämna, att denna slutsats markerat avvek från den bedömning av läget och utsikterna, som då var gängse inte endast bland flertalet byggnadsföretagare och kreditinstitut utan även inom åtskilliga kommunalförvaltningar. Vad beträffade verkningarna på arbetsmarknaden av den väntade sammandragningen av byggnadsvolymen framhöll utredningen att det föreföll sannolikt, att en inskränkning av byggnadsverksamheten i den grad, som framstod som trolig om icke motåtgärder vidtogos, skulle komma att resultera i omfattande arbetslöshet. Det var enligt utredningens mening föga sannolikt, att alla de arbetare som skulle komma att ställas utan sysselsättning genom det hotande produktionssammanbrottet inom bostadsbyggandet omedelbart skulle kunna beredas sysselsättning genom militärtjänstgöring, vid byggnadsarbeten för försvarsändamål eller vid sådana arbeten, som måste betraktas som prioriterade i förhållande till det ordinära bostadsbyggandet. Även med hänsyn till arbetsmarknaden var det därför angeläget att nedgången i bostadsproduktionen icke överdrevs. Den konsekvens som enligt utredningens mening gav anledning till de största betänkligheterna i dåvarande situation, var att i händelse av akut bostadsbrist vid oreglerad hyresmarknad en allmän hyresstegring kunde utlösas, vilken allvarligt kunde äventyra strävandet att motverka allmän inflation. Givetvis skulle frågan om hyresreglering bli aktuell om utvecklingen kom att följa dylika linjer. Det vore dock uppenbarligen lyckligare, om åtgärder som befordrade tillkomsten av ett tillräckligt billigt bostadsutbud till förhindrande av bostadsbrist i mera skarp form kunde dämpas. Av de på produktionssidan verksamma förändringarna var under krisens första skede räntestegringen och kapitalanskaffningssvårigheterna överhuvud helt dominerande. Jämfört med den räntestegring på omkring 1% procent, som skedde redan under de första månaderna efter krigsutbrottet, var den samtidiga byggnadskostnadsstegringen på 7 a 8 procent av underordnad betydelse. Vissa materialanskaffnings- och transportsvårigheter, som gjorde sig gällande under de första krigsmånaderna, voro ävenledes i dåvarande läge av relativt begränsad och tillfällig art. Det var därför enligt utredningens mening klart, att de för byggnadsverksamheten viktigaste åtgärder, som kunde vidtagas av statsmakterna, voro sådana av allmän kreditpolitisk innebörd med syfte att begränsa räntestegringen. Utredningen utgick från såsom sannolikt, att i fortsättningen en anpassning av räntenivån nedåt skulle komma till stånd.

177 Syftet att motverka bostadsbrist och hyresstegringstendenser gjorde det nödvändigt icke endast att en viss nyproduktion av bostäder uppehölls utan även att utbudet av nya bostäder kunde ske till priser, som ej alltför mycket översteg de dittillsvarande. Problemet gällde sålunda att med tjänliga medel begränsa verkan av inträdda höjningar i byggnadskostnaderna och framför allt räntekostnaderna, utöver vad som i sådant hänseende kunde åstadkommas genom allmänna kreditpolitiska åtgärder. Utredningen diskuterade möjligheterna att genom förändrade konstruktioner och förenkling av utförandet motverka kostnadsstegring och underströk angelägenheten av att kommunerna i sin tomtförsäljningspolitik togo vederbörlig hänsyn till bostadsbyggandets försämrade betingelser. Dessa medel, betydelsefulla i sig själva, ansågos dock långt ifrån tillräckliga för att kompensera bostadsstegringarna. Om icke räntan genom allmänna kreditpolitiska medel kunde bringas att sjunka tillbaka avsevärt från sitt förhöjda läge, kvarstod till större delen uppgiften att motverka ökningen i nybyggda fastigheters årliga kostnader. Utredningen avböjde att i dåvarande läge föreslå en generell subvention av statsmedel åt bostadsbyggandet genom underränta eller engångsbidrag till kapitalnedskrivning. Detta var icke endast ett uttryck för de starka farhågor beträffande den statsfinansiella utvecklingen, som gjordes gällande under krigets första skede, utan också i konsekvens med den uppfattningen att de viktigaste åtgärder, som i dåvarande läge kunde vidtagas för att motverka byggnadskrisen, lågo icke på det specifikt bostadspolitiska utan på det allmänt kreditpolitiska planet. Utifrån dessa synpunkter utformade utredningen sitt förslag till stödåtgärder från statens sida, innebärande en stark utvidgning av tertiärlåneverksamheten samt modifikationer i lånevillkoren, ägnade att motverka räntestegringens effekt på de årliga fastighetskostnaderna. Såsom i föregående kapitel skildrats hade under hela mellankrigsperioden frågan om statlig högbelåning av bostadsbyggandet för den öppna marknaden stått under debatt men i stort sett haft ett trögt före. Den tertiärlåneverksamhet, som bedrivits från år 1937, hade haft en mycket ringa betydelse och huvudsakligen tjänat att underlätta finansieringen av kooperativa byggnadsföretag på vissa orter, där finansiellt stöd från kommunens sida icke kunde påräknas. Denna verksamhet föreslogs nu mångdubblad genom ökning av tertiärlåneanslaget, som under de föregående åren utgått med halvmiljonbelopp, till 10 miljoner kronor. I syfte att motverka räntestegringen på underliggande kredit föreslogs dels nedsättning av tertiärlåneräntan från 4% procent till 4 procent, dels en anordning med fördröjd amortering, varigenom lånets annuitet under de första 5 eller 10 åren hölls nere. Den föreslagna sänkningen av tertiärlåneräntan motiverades därmed, att i dåvarande läge, då sammanbrott hotade 12 — 450668

178 inom byggnadsindustrien och då det ur det allmännas synpunkt måste framstå som angeläget att motverka de allvarliga konsekvenserna av ett sådant, det synes rimligt att staten släppte efter på säkerhetskravet och själv övertog den risk, som alltid måste vara förbunden med långivning till så hög belåningsgräns som förelåg beträffande tertiärlånen. Förslaget angående fördröjd amortering var en direkt konsekvens av uppfattningen om räntestegringen såsom tillfällig och av det definierade syftet: »att hindra att en såsom övergående ansedd räntestegring driver upp kraven på hyresavkastning hos en fastighet utöver den nivå, som är betingad av en förväntad ränteutveckling på lång sikt». Tankegången var, att tertiärlånets amortering i framtiden, efter 5 eller 10 år, skulle kunna höjas och därmed tertiärlånet slutamorteras på 30 år tack vare att lägre räntor på primär- och sekundärlån då kunde erhållas; om mot all förmodan den förhöjda räntenivån skulle bli varaktigt bestående kunde en inverkan härav på hyresnivån på längre sikt knappast undvikas. Vissa andra modifikationer i gällande tertiärlåneregler föreslogos även: ökning av lånebeloppet från 15 till 20 procent med bevarande av en övre belåningsgräns av 90 procent av taxeringsvärdet för flerfamiljshus samt utsträckning av tertiärlånegivningen till enfamiljshus, varvid lånebeloppet skulle utgöra högst 35 procent och övre belåningsgräns 85 procent av ett fastighetsvärde, som fastställdes efter särskild värdering med hänsyn tagen till de faktiska byggnadskostnaderna. — Den begränsning i de föregående årens tertiärlåneverksamhet, enligt vilken de tre största städerna uteslutits, föreslogs undanröjd. Utredningen framhöll att de föreslagna åtgärderna i form av modifikationer i reglerna för tertiärlånen endast kunde få en skäligen begränsad effekt och att den ofrånkomliga knappheten i de medel, som i dåvarande statsfinansiella situation kunde ställas till byggnadsverksamhetens förfogande från statens sida, betydde att på de föreslagna vägarna kunde finansieras en byggnadsverksamhet, som endast utgjorde en mindre del av den som skulle behövas för att icke bostadsbrist skulle uppstå. Det föreslagna beloppet till tertiärlån, 10 miljoner kronor, utgjorde sålunda icke ett mått på omfattningen av den bostadsbyggnadsverksamhet, som ansågs önskvärd för det följande året. Tillsammans med de av byggnadslånebyrån i dess anslagsäskanden hösten 1939 föreslagna beloppen till bostadsanskaffningslån, 25 miljoner kronor, samt pensionärshemsbidrag, 1 miljon kronor, vilka av utredningen förutsattes i huvudsak beviljade, skulle de föreslagna tertiärlånemedlen räcka till en byggnadsverksamhet på 80 a 90 miljoner kronor, vilket vid dåvarande byggnadskostnader motsvarade 6 000 a 7 000 lägenheter eller ungefär 15 procent av 1935 års produktion. Det var sålunda i detta skede — krigets första månader — ännu icke fråga om att med statsmedel finansiera hela eller huvudparten av bostadsbyggan-

179 det utan endast att motverka en hotande men ännu ej realiserad produktion snedgång genom ett utvidgat stöd till de delar av bostadsbyggnadsverksamheten, som enligt den under 1930-talet gällande bostadspolitiska ordningen åtnjöto statens finansiella stöd. Tertiärlåneverksamheten var visserligen icke i princip eller författningsenligt begränsad till den icke-spekulativa bostadsbyggnadsverksamheten — och något sådant ifrågasattes icke heller i här ifrågavarande förslag — men i praktiken hade, som förut påpekats, verksamheten huvudsakligen utgjort ett stöd åt de kooperativa byggnadsföretagens finansiering. E t t förslag om allmän övergång för hela bostadsbyggnadsverksamheten från dittills gällande finansieringssystem till finansiering med statslån i detta stadium, då å ena sidan bostadsbristen endast var ett hot i en obestämd framtid, som mångenstädes uppfattades som föga allvarligt, å andra sidan de statsfinansiella konsekvenserna av försvarsberedskap och försvarsproduktion samt därmed förbundna penningpolitiska risker med rätta dominerade de ekonomiskt-politiska övervägandena, skulle utan tvivel ha mött oöverstigliga politiskt-psykologiska hinder. Det är likaledes otvivelaktigt, att den stora massan av enskilda företagare i dåvarande läge ännu icke var beredd att anlita statliga krediter och underordna sig de villkor, som voro förbundna därmed. Syftet att motverka räntestegringens inverkan på de nybyggda bostadsfastigheternas årliga kostnader och hyror måste ju emellertid gälla även annan byggnadsverksamhet än den som beräknades komma i åtnjutande av statliga lån. Själva begränsningen i omfattningen av den tertiärlåneverksamhet, som föreslogs, innebar en förväntan att ett bostadsbyggande utanför tertiärlåneverksamhetens ram skulle komma till stånd. Den framväxande krisens »totala» karaktär, exceptionell i bostadsbyggandets historia i landet, var vid förslagets framläggande ännu icke uppenbar. Den inventering av byggnadsplanerna, som hade gjorts under hösten 1939, hade pekat mot en produktionssammandragning till omkring 40 procent av närmast föregående års produktionsvolym. De ekonomiska villkoren för bostadsbyggandet hade emellertid fortskridande försämrats genom ytterligare räntestegring och utredningen fann det nödvändigt att utöver en utvidgad tertiärlåneverksamhet tillgripa ett medel med mera generell verkan, som utan belastning av statens finanser kunde för bostadsbyggandet i allmänhet motverka kostnads- och räntestegringar. Då en allomfattande direkt subventionsverksamhet i form av räntediskriminering, bidrag till kapitalnedskrivning eller löpande bidrag ansågs utesluten i dåvarande situation, föreslog utredningen under hänvisning till bostadspolitiska metoder och erfarenheter i åtskilliga andra länder som sådant medel skattebefrielse under viss tid, 10 år, för de bostadsfastigheter, som byggdes under kristillståndet. Effekten av sådan skattebefrielse beräknades vid en kommunal utdebitering av 10 kronor mot-

180 svara ungefär två tredjedelar av den inverkan, som en procents räntehöjning medförde. Den sammanlagda verkan av de föreslagna förändringarna i tertiärlånereglerna och befrielsen från fastighetsskatt var sådan, att den till tidpunkten för förslagets avgivande inträffade byggnadskostnadsstegringen samt en räntehöjning med en procent i stort sett kompenserades. För företag som arbetade på självkostnadsbasis, skulle sålunda de föreslagna villkoren ha möjliggjort samma årliga kostnader respektive hyror eller avgifter som före krisen vid en bottenlåneränta på 4 procent. Den aktuella räntenivån vid slutet av år 1939 och början av år 1940 var högre och vid de villkor, denna erbjöd, kunde sålunda de föreslagna åtgärderna icke skapa full kompensation, men denna räntenivå måste enligt utredningens mening betraktas som en tillfällig, panikbetonad överdrift, som icke kunde accepteras som given förutsättning vid utformande av bostadspolitiska åtgärder. Byggnadsföretag, som icke komme i åtnjutande av tertiärlån utan endast skattebefrielse, skulle — såsom framgår av det förut sagda — icke ha erhållit hel kompensation för kostnads- och räntestegringen. Kompensationsgraden var dock betydande: Vid en kommunal utdebitering av 10 kronor skulle skattebefrielsen ha motsvarat en kapitalsubvention på bortåt 10 procent. Med hänsyn till de avkastningsförhållanden, som bestått under den föregående högkonjunkturen, åtminstone i de större och flertalet av de medelstora städerna, skulle otvivelaktigt — såsom också framgår av de följande årens erfarenheter av subventionsbehovet — räntabilitets villkoren för nybyggen ha blivit om än mindre generösa än tidigare så dock rimliga, förutsatt att byggnadsföretagarna förmått prestera en viss teknisk anpassning av konstruktioner o. s. v. med hänsyn till den uppkomna material- och prissituationen. Utredningens förslag beträffande tertiärlåneverksamheten vunno anslutning av det övervägande flertalet bland remissmyndigheterna. I vissa remissyttranden erinrades emellertid om att genom ränteutvecklingen efter promemorians avgivande den föreslagna räntesatsen kommit att innebära icke endast ett statens riskövertagande utan även en viss räntesubvention. Med hänsyn härtill förordade departementschefen en höjning av räntesatsen från den föreslagna 4 procent till 4 1/2 procent. — Belysande för kärnfrågan i den dåvarande situationen är följande uttalande av departementschefen i 1940 års bostadsproposition: »Det torde komma att visa sig, att även om tertiärlån på gynnsamma villkor ställas till byggnadsverksamhetens förfogande, denna dock röner avgörande hinder på grund av svårighet eller omöjlighet att erhålla bottenlån och sekundärlån på villkor, som göra byggnadsföretag ekonomiskt möjliga. Detta är emellertid en fråga av allmänt kreditpolitisk natur, som torde få tagas upp i ett vidare sammanhang än det här förevarande.»

181 Förslaget om befrielse från fastighetsskatt under viss tid på bostadsfastigheter, uppförda under kristiden, mötte starkt motstånd och avstyrktes i många remissyttranden såsom olämpligt ur praktiska och principiella synpunkter. I propositionen upptogs icke detta förslag. I anslutning till avvisandet anförde departementschefen: »Härvid är dock uppenbart, att om sådan skattebefrielse icke föreskrives kommunalt stöd åt bostadsbyggande måste givas i annan form för att det av utredningen angivna syftet i fråga om graden av kostnadsreducerande verkan skall nås.» Som lämpliga former för kommunalt stöd anvisades billig eller gratis upplåtelse av tomtmark, vilken dock hade väsentlig betydelse endast på större orter, samt medverkan vid kreditanskaffning. Frågan om kommunala stödåtgärder i andra former lämnades öppen. Behovet av stödverksamhet kunde växla starkt i olika kommuner och därmed även kommunernas intresse av att sätta in ett stöd. Under sådana omständigheter torde enligt departementschefens mening den smidigaste anpassningen av åtgärder efter situationens krav nås, om formen för och omfattningen av kommunala stödåtgärder lämnades åt kommunernas eget avgörande. Det bostadspolitiska program, som genomfördes vid 1940 års riksdag, kan karakteriseras som en övergångsform mellan det bostadspolitiska system med begränsade syften, som byggts upp under 1930-talet, och det system för generellt finansiellt stöd åt bostadsbyggandet, som under fortsättningen av krigsperioden kom att utbildas. Att det i vissa hänseenden hade drag av trevande försök är endast naturligt. Det kom till under den starka psykologiska pressen av de akuta farhågorna för statsfinansernas hållfasthet och inflationsriskerna under krigets första skede, då motståndet mot utgiftskrävande åtgärder, som med större eller mindre rätt betraktades som en fortsättning på 1930-talets mot standardhöjning syftande socialpolitik var mycket starkt; betecknande för läget var att bland de remissmyndigheter, som intogo en deciderat negativ hållning till förslagen om stödåtgärder överhuvudtaget, funnos industrikommissionen, som åberopade nödvändigheten av sträng hushållning med olika slag av råvaror och produktionsmedel, och fullmäktige i riksbanken, som tillstyrkte endast en mindre del av det föreslagna tertiärlånebeloppet under hänvisning till nödvändigheten av att i dåvarande statsfinansiella läge så långt möjligt undvika åtgärder, vilka medförde ökade statsutgifter eller ökad statsupplåning eller ledde till konkurrens med annan investeringsverksamhet, som måste givas företräde framför bostadsproduktionen. I detta tidiga skede av krisen var det vidare ytterst vanskligt att bedöma utvecklingen av byggnads- och bostadsmarknadernas faktorer. På hösten 1939 stod ett ovanligt stort antal lägenheter under byggnad och dessa fullföljdes med få undantag och färdigställdes under förra delen av år 1940. Byggnadsarbetsmarknaden under vinterhalvåret 1939/1940 företedde i

182 huvudsak den vanliga bilden av säsongnedgång men icke av extraordinär kris. Härtill kom att skyddsrumsbyggandet under våren 1940 skapade betydande sysselsättning för byggnadsarbetare, liksom också de forcerade byggen för försvarsändamål, som kommo igång under sommaren och hösten. Läget på byggnadsarbetsmarknaden under första året efter krigsutbrottet var därför tämligen odeciderat och svåröverskådligt, dock med en alltmera markerad tendens till arbetslöshet i och med att avvecklingen av bostadsbyggandets föregående högkonjunktur fortskred. Även läget på bostadsmarknaden framstod länge som skäligen obestämt. Högkonjunkturens efterskörd i form av under år 1940 färdigställda lägenheter var betydande. I Stockholm steg rentav bostadsreserven under detta år. Även i de övriga storstäderna samt i vissa större eller medelstora städer var reserven ännu på hösten 1940 normal eller mera. Symptomer på framväxande bostadsbrist framträdde huvudsakligen i en rad mindre och medelstora orter, vars industriella utveckling under året rönt starkare inflytande av krigsmaterialproduktionen, eller sådana, som haft större betydelse som militära förläggningsorter. Av en inventering av lediga lägenheter, som gjordes hösten 1940 av socialstyrelsen, framgick att i genomsnitt för samtliga städer reserven sjunkit med omkring en fjärdedel från det normala läge, som rått vid krigsutbrottet. Tendensen var sålunda omisskännlig men hade ännu icke hunnit verka så långt — i synnerhet beträffande de för opinionsbildningen dominerande storstäderna — att en allmän bostadsbrist uppfattades som ett överhängande hot. I varje fall hade de i krisens tidigaste skede vanliga föreställningarna, att krigets ekonomiska konsekvenser skulle betyda ett sammanbrott för bostadsefterfrågan, vederlagts av utvecklingen själv, och den prognos, som utredningen företog i sin förenämnda Promemoria om en splittrad men mot bostadsbrist tenderande utveckling bestyrkts. Två särdrag beträffande 1940 års stödprogram böra sammanfattningsvis framhållas. Det ena var det avgörande beroendet av den allmänna kreditpolitiken och ränteutvecklingen. Räntestegringen — och de kapitalanskaffningssvårigheter överhuvud, varåt den gav uttryck — var den utan jämförelse viktigaste av de krisframkallande faktorerna och ett mera fast utformat bostadspolitiskt program krävde som oundgänglig förutsättning ett någorlunda stabiliserat ränteläge som fundament. Räntepolitiken under år 1940 präglades ju av försök att nå en sådan stabilisering, störda av panikbetonade lånetransaktioner, såsom Stockholms stads lån till 4 3/4 procent vid början av år 1940, men så småningom tilltagande i effektivitet. Det är emellertid otvivelaktigt, att ovissheten rörande ränteläget under år 1940 var det allvarligaste hindret för strävanden att med offentliga stödåtgärder återuppliva företagarinitiativen inom bostadsbyggnadsverksamheten. Det andra särdraget var det likaledes avgörande beroende, vari stödprogrammets förverkligande stod till kommunala initiativ. Då förslaget om

183 skattebefrielse under viss tid som generell stödform förkastades, förutsattes att kommunerna skulle i valfria former alltefter förefallande behov lämna ett stöd, vadförutan den stimulerande verkan av åtgärderna måste bli svagare än som i förslagen avsetts. Krigsutbrottets plötslighet mitt under den livaktigaste högkonjunktur, som bostadsbyggandet i landet någonsin upplevt, det fördröjande inflytandet på krisverkningarna på såväl byggnadssom bostadsmarknaderna av den tidskrävande avvecklingsprocessen samt den allmänna ovissheten inför den ekonomiska utvecklingen under krigets första år ställde kommunerna oförberedda inför problem, vars förutsättningar kunde bedömas endast på mycket osäkra grunder och vars lösande under alla omständigheter krävde mer eller mindre tidsödande förberedelsearbeten. De kommunala stödåtgärder, som företogos under år 1940, voro mycket obetydliga. I den större stad, där bostadskrisen snabbast blev akut framlades en plan för kommunala stödåtgärder först under november månad 1940. Ännu mot slutet av år 1940 hade endast ett trettiotal städer fattat beslut om förmedling av tertiärlån enligt de nya bestämmelserna, i vissa fall i förening med beslut om kommunal hjälp till kreditanskaffning, billig tomtupplåtelse o. s. v. Det var först under loppet av de två följande åren, som de kommunala stödaktionerna fingo en mera omfattande, om än mycket ojämn utbredning, och även då kom man endast i undantagsfall upp i den subventionsgrad, som utbredningens ursprungliga förslag angående skattebefrielse hade inneburit. Dessa omständigheter, beroendet av ett tämligen förvirrat allmänt kreditmarknadsläge och av tidskrävande, ojämnt uppträdande kommunala initiativ, voro otvivelaktigt jämte de enskilda företagarnas reaktion på krisläget, som skall närmare diskuteras i fortsättningen, de huvudsakliga orsakerna till att den stimulerande eller krisdämpande verkan av 1940 års stödprogram blev mycket obetydlig. Till dessa omständigheter kom en fortskridande stegring av byggnadskostnaderna genom stigande materialpriser. Vid slutet av år 1939, då utredningen framlade sina förslag, hade byggnadskostnadsindex som följd av de första krigsmånadernas prisstegringar höjts 7 a 8 procent utöver läget vid början av året; under senare delen av år 1940 utgjorde stegringen 17 procent. Krisen löpte linan ut och under senare delen av år 1940 hade den pågående bostadsproduktionen i stadssamhällena reducerats till nedemot en tiondel av volymen ett år tidigare. Detta innebar dock icke, att de anvisade tertiärlåne-medlen blevo oförbrukade. Den konstruktion av tertiärlånestödet, som genomförts, var i och för sig användbar inom den ram, verksamheten givits. Fram till oktober månad 1940 hade ansökningar till ett belopp av 4 a 5 miljoner kronor.inkommit till byggnadslånebyrån och under budgetårets fortsättning anlände ansökningar till sådant antal, att ytterligare 11 miljoner kronor anvisades för ändamålet på tilläggsstat, varav 5 miljoner avsedda att användas till

184 långivning för stödjande av bostadsproduktionen i vissa orter (Linköping, Trollhättan o. s. v.) och på med hänsyn till den aktuella krissituationen modifierade villkor. (Dessa modifikationer kommo dock icke i tillämpning.) De för budgetåret 1940/41 anvisade och disponerade medlen kommo sålunda att uppgå till 21 miljoner kronor, motsvarande ett byggnadsvärde på omkring 100 miljoner kronor. Tillsammans med de betydande belopp, som för detta budgetår anvisats till bostadsanskaffningslån och pensionärshemsbidrag, räckte dessa medel att finansiera byggandet av omkring 10 000 lägenheter. Det var sålunda, trots den allmänna krisen, en högst betydande utvidgning av den med hjälp av statsmedel finansierade bostadsproduktionen, 6 å 7-dubbling jämfört med förhållandena under 1930-talets högkonjunktur, som skedde under krispolitikens första år. Men denna statligt finansierade produktion var ju dock långt ifrån tillräcklig för att i önskvärd grad motverka sammanbrottet på byggnadsmarknaden. Detta förhållande kan icke tillskrivas den snäva begränsning av tertiärlånetilldelningen, som från början fastställdes. Ingen efterfrågan på medel behövde tillbakavisas på grund av medelsbrist. Inför det växande hotet om arbetslöshet och bostadsbrist veko de statsfinansiella betänkligheter, som vid krisens tidigare skede vägde tungt, tillbaka och ingenting motsäger förmodandet att en livligare efterfrågan på tertiärlån skulle ha tillgodosetts genom statsmakternas försorg. Däremot kan givetvis sägas, att de villkor som tertiärlånegivningen erbjöd icke enbart för sig förmådde skapa en tillräcklig stimulans i dåvarande läge, utmärkt av allmänna kapitalmarknadssvårigheter och en till följd av krisens chock starkt återhållsam företagarinställning. Detta hade ju heller icke förutsatts vid förslagens framläggande. Den förväntan, som legat bakom den första programutformningen, att nämligen en viss bostadsbyggnadsverksamhet skulle komma till stånd även utanför tertiärlåneverksamhetens ram, uppfylldes icke. Sammanbrottet för den icke statsfinansierade bostadsbyggnadsverksamheten blev mera fullständigt än under någon föregående kris i stadsbyggandets utveckling — krisförloppet blev ojämförligt mycket häftigare än exempelvis under första världskriget — och de generellt verkande motåtgärder, som förutsatts i programmet, fingo praktiskt taget ingen effekt under det första krisåret. B. 1941 års program. Det blev under loppet av sommaren och hösten 1940 alltmera uppenbart att nya och mera generellt verksamma åtgärder behövdes för att motverka byggnadskrisen. Räntestegringen upphörde visserligen men räntan förblev i ett läge, som för bostadsbyggandet betydde en radikal försämring av räntabilitetsvillkoren jämfört med förkrigstiden, och härtill kom den fortskridande höjningen av byggnadskostnaderna. I augusti 1940 tillkallades särskilda sak-

185 kunniga, 1940 års byggnadskostnadssakkunniga, vilka i januari 1941 avlämnade sitt betänkande (stat. off. utr. 1941:4). De sakkunnigas uppdrag omfattade verkställande av utredning av såväl stadssamhällenas som landsbygdens byggnadskostnadsfrågor. Det gick sålunda å ena sidan i viss mån utanför det aktuella krisproblemets ram, i det att uppdraget även täckte frågan om landsbygdens byggnadskostnader, vilken visserligen skärpts genom prisstegringen efter krigsutbrottet men dock väsentligen var av annan karaktär än stadssamhällenas krisfråga: i denna beskrivning av krisutvecklingen förbigås denna del av utredningen. Å andra sidan var uppdraget begränsat att gälla byggnadskostnaderna, vilket utgjorde endast en faktor bland flera i den dåvarande krissituationen; problemets egen natur tvang utredningen att taga upp till behandling även övriga faktorer, främst de allmänna finansieringsvillkoren för bostadsbyggandet. I betänkandet gjordes en analys av utvecklingen på byggnads- och bostadsmarknaderna efter krisutbrottet, vari bland annat konstaterades, att den bostadsbyggnadsverksamhet, som förekommit under år 1940, till omkring tre fjärdedelar inneburit färdigställande av byggen, som redan före krisutbrottet voro igångsatta, under det att de därefter tillkomna nya byggnadsföretagen burit upp endast en fjärdedel av årets verksamhet. I ännu högre grad gällde en dylik eftersläpning eller efterverkan av den föregående högkonjunkturen beträffande de nya tillskotten till bostadsutbudet. Under loppet av hösten 1940 kunde krisen emellertid sägas ha nått mognadsgraden i fråga om såväl pågående produktion som nytillskott på bostadsmarknaden. Den registrering av bostadsmarknadens förändringar under första krisåret, som kunde göras på hösten 1940 i och med den sedvanliga oktoberenquéten samt den förut nämnda särskilda inventeringen av lediga lägenheter, gav möjligheter som tidigare icke stått till buds att kvantitativt beräkna krisförhållandenas inverkan på bostadsefterfrågans utveckling. Som resultat av undersökningen häröver anförde utredningen bland annat, att bostadsefterfrågan hade sjunkit till följd av minskad inflyttning, sannolikt minskad självständig hushållsbildning av icke-familjebildande personer, uppskjuten bosättning vid äktenskaps ingående samt sammanflyttning av hushåll och ökat inneboende till omkring hälften av efterfrågans volym år 1939. Däremot hade minskad äktenskapsbildning i och för sig icke i nämnvärd grad påverkat bostadsefterfrågan. Vissa av de under året efterfrågebegränsande omständigheterna kunde antagas bilda en latent bostadsefterfrågan; särskilt gällde detta uppskjuten bosättning av nybildade familjer. Dessa uppskattningar gjordes delvis på grundval av preliminära demografiska uppgifter och approximationer. Senare tillgängliga uppgifter ha i huvudsak bekräftat dem. Förändringarna under det första krigsåret i äktenskapsbildning och inflyttning inneburo en sänkning av hushållstillväxten med omkring 30 procent och härtill kom en med krisförhållandena sammanhängande ytterligare nedpress-

186 ning, innebärande tillfälliga förskjutningar i hushållsbildningsvanorna, som sänkte årets bostadskonsumtion till omkring hälften av föregående års. Mot denna utveckling av efterfrågan på bostadsmarknaden stod det faktum, att produktionen inom loppet av år 1940 inställts på en nivå, motsvarande endast omkring 10 procent av 1939 års nivå. Dessa omständigheter, tillsammanställda, syntes omedelbart peka mot en snabbt uppkommande bostadsbrist av mycket stor omfattning. Utredningen framlade resultaten av kalkyler, som bland annat visade att även vid en betydande reduktion av äktenskapsbildningen och fortsatt låg nivå för inflyttningen bostadsbristen skulle bli total, utom möjligen på ett fåtal större orter, om icke produktionen återupplivades. Även vid ytterst försiktigt gjorda, i själva verket i underkant tilltagna antaganden beträffande äktenskapsbildning, nettoinflyttning och krisframkallad sammandragning av bostadskonsumtionen beräknades det erforderliga bostadstillskottet under år 1941 till mer än 40 procent av 1939 års. Risken för starkt tilltagande utbredning av bostadsbrist syntes vara så stor, att det enligt de sakkunnigas mening var påkallat att hålla åtgärder i beredskap för en offentlig övervakning av hyresutvecklingen. (Sådan övervakning infördes som bekant under förra delen av år 1942.) Det enda verkliga botemedlet mot bostadsbrist vore emellertid självklart bostadsproduktion av tillräcklig omfattning för att tillgodose behovet. De sakkunniga framhöllo beträffande samordningen av allmän hyreskontroll och åtgärder för nyproduktion, att en förutsättning för att hyreskontrollen skulle kunna bli övergående var att nya bostäder kunde framställas till årliga kostnader, som icke lågo på en helt annan nivå än de för likvärdiga lägenheter dittills gällande. Om icke denna förutsättning fanns och ändå en bostadsproduktion kom till stånd, måste verkan på hyresmarknaden bli, att hyresnivån för hela det förut befintliga bostadsbeståndet anpassades uppåt oberoende av de faktiska kostnaderna för detta bestånd. Om denna utveckling icke accepterades, utan en reglering av hyrorna med de för respektive fastighetsgrupper faktiska kostnaderna som grund genomfördes, måste vid starkt höjda framställningskostnader för nya bostäder uppkomma en splittring av hyresnivån, som ur konsumentsynpunkt vore irrationell, som medförde fastlåsning av hyresmarknaden, favoriserande av några grupper, belastning av andra, missgynnande särskilt av den nya bosättningen och hämning av nyproduktionen. Bostadsmarknadens kärnproblem, vars lösning gav enda möjligheten till någorlunda sunda och välbalanserade förhållanden, var därför enligt de sakkunnigas uppfattning problemet att förse marknaden med ett tillräckligt utbud av nya lägenheter till priser, ungefär i klass med dem för likvärdiga bostäder i redan befintliga fastigheter. De alternativ för de följande årens utveckling, som situationen innebar: en skarp bostadsbrist till följd av fortsatt stillestånd inom bostadsbyggandet

187 eller en bostadsbyggnadsverksamhet på villkor, som krävde kraftigt höjd hyresnivå, voro båda oantagbara. Den enda tillfredsställande utvägen ur det uppkomna låsta läget var den, som gick över en omedelbar anpassning av de för de årliga bostadskostnaderna bestämmande faktorerna på sådant sätt, att en tillräcklig nyproduktion av bo,städer till priser, som ej väsentligt överstego de på likvärdiga bostäder gällande, blev möjlig. De sakkunniga varnade för den i tidigare nödsituationer på bostadsmarknaden ofta anlitade metoden att bygga bostäder med en väsentligt reducerad standard. De på sådant sätt nybyggda lägenheterna skuDe bli — med hänsyn tagen till kvalitet och hyresvärde — dyra i förhållande till såväl äldre, omoderna som nyare, modernt utrustade, konkurrerande lägenheter, som byggts till förutvarande kostnader. Man borde sikta inte till sådan kostnadsminskning, som vanns genom sänkning av lägenheternas bostadsvärde, utan till sådan kostnadsbesparande rationalisering, framför allt beträffande huskroppens utformning och byggnadskonstruktioner, som icke i praktiskt avsevärd grad berörde lägenhetskvaliteten. Den senare kunde betecknas som verklig kostnadsreduktion, under det att den förra endast innebar ett sätt att kringgå byggnadskostnadsproblemet, som såväl socialt som fastighetsekonomiskt icke var att rekommendera. Det av de sakkunniga uppställda målet för de bostadspolitiska krisåtgärderna betydde icke som målsättning en absolut fast hyresnivå, utan jastighetsekonomisk paritet mellan nybyggda och tidigare byggda hus. Vissa kostnader, i första hand värmekostnader, skatter och övriga onera måste växla till stor del oberoende av nyframställningskostnaderna och i så måtto i typiska fall beröra äldre och nyare fastigheter lika. Pariteten borde sökas vid en nivå, som kunde förskjutas genom dessa oberoende av nyframställningskostnaderna för nya och gamla bostäder lika varierande kostnader. I viss grad gällde detta även om räntekostnaderna, i den mån räntan på fastighetslånen icke var bunden eller successivt i och med konverteringen av de bundna lånen. Åtgärder som hade avseende å kapitalkostnaderna borde därför utformas så, att de i görligaste mån hindrade att ett höjt ränteläge, vars fortbestånd i framtiden var ovisst, omedelbart överfördes på de årliga kostnaderna i full utsträckning men däremot icke hindrade en anpassning på längre sikt till den allmänna räntenivån, i den mån denna nivå successivt arbetade sig igenom och blev gällande för hela fastighetsbeståndet. I fråga om de egentliga byggnadskostnaderna samt tomtkostnaden gällde däremot, att de vid byggnadstillfället gällande priserna definitivt voro bestämmande för fastighetens ekonomi under hela dess livstid, i den mån de icke avskrevos genom förluster för enskilda eller genom subvention från det allmänna. En anpassning till ett i framtiden ändrat läge kunde för dem icke ske. Slutsatsen av denna tankegång var att vid utformningen av åtgärder, som

188 syftade till fastighetsekonomisk paritet mellan nybyggda och förut byggda bostadshus och därmed till minsta möjliga rubbning av hyresmarknadsutvecklingen, de löpande driftskostnaderna, som förändrades lika för gamla och nya fastigheter, kunde lämnas utanför problemet, att de egentliga byggnadskostnaderna och tomtpriserna i görligaste mån borde anpassas från början, under det att kapitalkostnadernas anpassning kunde avse en kortare period, fem eller tio år, inom vilken det allmänna räntelägets förändringar hunnit genomsyra större delen av fastighetsbeståndet. Den sammanlagda verkan av räntehöjning, byggnadskostnadsstegring och höjning av onera och värmekostnader fram till tidpunkten för utredningens verkställande var en stegring, beräknad på hyran, av 33 a 34 procent. Härav belöpte sig 6 procent på höjda onera och värmekostnader, vilka i huvudsak täcktes av bränsletillägg, utbrutna ur hyran. På ränte- och byggnadskostnadsstegring kom sålunda omkring 26 procent; fortfarande svarade räntestegringen för huvudparten av den totala ökningen. Det bör påpekas, att beräkningsgrunden härvidlag utgjordes av en jämförelse med en fastighet byggd före kriget, finansierad med hjälp av tertiärlån och med hyror, satta i enlighet med sålunda bestämda årliga kostnader. Det faktum, som i senare erfarenheter framträtt som särskilt betydelsefullt, att nämligen de för huvudparten av bostadsbyggandet före kriget gällande spekulativa finansieringsförhållandena och de rådande marknadsmässiga förutsättningarna för hyresbildningen, särskilt i de större städerna, inneburo att hyresnivån var illa anpassad till de faktiska kostnaderna blev i här ifrågavarande utredning knappast tillräckligt beaktat. Jämlikt uppdraget ägnade de sakkunniga större delen av sitt arbete åt undersökningar rörande byggnadskostnadernas olika element: materialpriser, arbetslöner och tomtpriser. Därutöver undersöktes emellertid även möjligheterna att genom förändringar i byggnadskonstruktioner och lägenhetsstandard vinna sänkning av kostnaderna samt bostadsbyggandets finansieringsvillkor. Dessa undersökningar ledde till resultat, enligt vilka det bedömdes som möjligt att genom anpassningsåtgärder av olika slag bringa ned en nybyggd fastighets anskaffningskostnader till samma nivå som omedelbart före krisutbrottet. Mer än hälften av anpassningseffekten beräknades komma på rationalisering av byggnadskonstruktioner, hustyper, lägenhetsplaner och -inredning av sådan art, att kravet på likvärdighet med förut byggda lägenheter icke åsidosattes. Undersökningen av löneförhållandena inom byggnadsindustrien och jämförelser mellan byggnadsarbetarlöner och löner på andra, i väsentliga avseenden jämförliga arbetsområden syntes peka på, att den under den föregående högkonjunkturen gällande lönenivån för byggnadsarbetare låg väsentligt högre än jämförelseområdena. De sakkunniga ansågo en viss reduktion av lönesatserna rimlig men rekommenderade samtidigt ett system för

189 anställning och lönebestämning inom byggnadsfacken, som skulle ge företagarna ett incitament till att driva produktionen mera kontinuerligt och därigenom möjliggöra högre årsförtjänster för byggnadsarbetarna genom längre arbetssäsonger. I fråga om tomtpriserna utgingo de sakunniga ifrån att den konjunkturpräglade stegring som inträffat efter 1935 skulle kunna gå tillbaka utan att egentlig subvention från kommunernas sida skulle behöva föreligga. Vad slutligen materialpriserna beträffar syntes det i dåvarande läge icke möjligt att räkna med någon total reduktion som bidrag till en allmän kostnadsreduktion. De för materialprisstegringen mest avgörande faktorerna, bränslepris, järnpris och transportkostnader, voro väsentligen bundna av omständigheter utanför byggnadsmarknaden. Den möjlighet till reduktion, som förelåg på vissa punkter genom effektivare priskontroll, antogs i det hela uppvägas av risken för ytterligare prishöjning på andra punkter. Om de sålunda diskuterade möjligheterna till reduktion av fastighetskostnaderna tillvaratoges, återstod för det fulla ernåendet av det uppställda syftet — att återställa paritet mellan de årliga kostnaderna i nybyggda och förut byggda, likvärdiga lägenheter — att bringa förräntningsprocenten för kapitalet totalt tillbaka till den nivå, som i utgångsläget rådde. De sakkunniga utgingo vid prövningen av betingelserna härför från de sedan år 1940 rådande reglerna för tertiärlåneverksamheten. En kalkyl gav vid handen, att med en bottenlåneränta av 3.5 procent, därtill anpassad sekundärlåneränta samt tertiärlån enligt gällande regler annuiteten på hela kapitalet skulle kunna bringas att helt överensstämma med de före krisen rådande förhållandena. Även härvidlag är att märka, att jämförelse gjordes med de finansieringsvillkor, som den statliga tertiärlåneverksamheten före kriget erbjöd, och icke med de då förhärskande spekulativa finansieringsvillkoren. De sakkunniga hyste den uppfattningen, att ett ränteläge på 3.5 procent för primärlån icke i något reellt beaktansvärt hänseende var oförenligt med då rådande kapitalmarknadsförhållanden. Då den faktiska räntan vid tiden för förslagets framläggande emellertid var väsentligt högre, funno de sakkunniga den lämpligaste formen för åtgärd i fråga om bostadsbyggandets kapitalförsörjning och kreditvillkor vara en kombination av tertiärlån enligt då gällande regler och en statlig garanti för räntan på primär- och sekundärlån samt för kapitaltillgång för godkända byggnadsföretag. Lånebehovet för de fastigheter, som skulle börja byggas under förra delen av år 1941, inträdde först under slutet av detta år och början av nästföljande. Om under mellantiden den allmänna ränteutvecklingen på kapitalmarknaden hade lett till en räntenivå, som motsvarade den garanterade, hade den statliga garantien under tiden fyllt den i dåvarande läge ytterst betydelsefulla funktionen att undanröja den förlamande osäkerheten om kreditmöjligheter och kreditvill-

190 kor. Subvention i egentlig mening skulle i sådant fall icke förekomma. Om den allmänna ränteutvecklingen icke skulle motsvara detta mål, skulle den statliga garantien övergå i en räntesubvention under viss tid, enligt förslaget 10 år. — I fråga om villkoren för tertiärlånen föreslogo de sakkunniga den förändringen, att belåningsgränserna skulle kunna fastställas i relation icke till taxeringsvärdet utan till ett av byggnadslånebyrån fastställt belåningsvärde. En kombination av de rekommenderade anpassningsåtgärderna i fråga om rationalisering av konstruktioner o. s. v., tomtpriser och lönesatser samt de föreslagna förbättringarna av finansieringsvillkoren skulle ge en effekt i fråga om reducering av de årliga fastighetskostnaderna, som — bortsett från driftskostnaderna — bragte dessa i nivå med de före krisen gällande. Av den sammanlagda effekten hänförde sig ungefär 40 procent till de förra åtgärderna och 60 procent till kreditvillkorens förbättring. Förutsättningarna för att nå det uppställda målet innefattade sålunda enligt byggnadskostnadssakkunnigas förslag såväl statliga stödåtgärder i fråga om kreditförsörjningen som anpassning av de för fastighetskostnader och årliga kostnader i övrigt bestämmande faktorerna, nämligen tomtpriser, vilket till väsentlig del var en kommunernas angelägenhet, lönerna, varom arbetsmarknadsparterna hade att ingå överenskommelse, materialpriserna, i vilka materialindustriernas intresse för byggnadsverksamhetens fortsatta bedrivande fick sitt uttryck, samt byggnadernas utförande, vilket i första hand var en byggnadsföretagarnas sak. Det var under sådana förhållanden naturligt — och häri låg jämte stabiliseringen av kreditvillkoren förslagets väsentliga drag — att till de statliga finansiella stödåtgärderna, vilka kunde anses som problemets strategiska faktor, knötos villkor som inneburo att de övriga förutsättningarna uppfylldes. Det förutsattes som givet av de sakkunniga att prövningen av byggnadsverksamhetens lämpliga omfattning med hänsyn till läget på bostadsmarknad, arbetsmarknad och kapitalmarknad primärt skulle tillkomma Kungl. Maj:t, likaväl som det allmänna bedömandet av byggnadskostnadernas anpassning. Inom den ram, som därmed gavs för det kreditbeviljande organet, borde detta beakta materialhushållningens krav och frågor rörande arbetsmarknadsläget på särskilda orter i samråd med industrikommissionen respektive arbetsmarknadskommissionen. De sakkunniga skisserade här en ordning, som senare i och med skärpningen av material- och arbetsmarknadsläget fick en fastare form genom tillkomsten av byggnadsberedningen år 1942. De ur specifikt bostadspolitiska synpunkter viktigaste granskningsuppgifterna skulle emellertid ligga på det kreditbeviljande organet, på vilket det borde ankomma att pröva huruvida i de enskilda fallen villkoren för det

191 statliga stödet uppfyllts. Syftet att förse bostadsmarknaden med nyproducerade bostäder till årliga kostnader, som icke väsentligt överstego de för likvärdiga bostäder gällande, krävde att granskningen av de framlagda kostnadsberäkningarna, av beskrivningarna av byggnadens utförande och utrustning samt av byggnadsföretagarens kvalifikationer gjordes strängare än som under vanliga förhållanden var påkallat. Tomtpriset fick i allmänhet icke överstiga den år 1935 på orten gällande nivån; dock måste möjligheten till diskretionär prövning i de särskilda fallen hållas öppen. I fråga om lägenhetsutrustning och byggnadskonstruktioner borde granskas, att all förenkling och rationalisering hade genomförts, som kunde ske utan sänkning av lägenheternas klass. Prövningen borde i detta hänseende icke ensidigt taga sikte på lägsta möjliga kostnader, oavsett kvalitet, utan även på fastighetens möjligheter att i framtiden hävda sin ställning på fastighetsmarknaden. Syftemålet motiverade vidare enligt de sakkunnigas mening även kontroll av de hyror, som skulle åsättas fastighetens lägenheter. Slutligen borde villkor beträffande tiden för byggnadsföretagets utförande uppställas med syfte att påverka byggnadsverksamhetens säsongrörelser. I fråga om hyreskontrollen, som föreslogs gälla en tid av fem år (i följande beslut ändrat till tio år), anförde de sakkunniga, att syftet med de föreslagna åtgärderna icke var att framskapa en särskild klass av bostadsfastigheter med subventionsprägel utan att söka naturligt infoga nya bostadsfastigheter i bostadsbeståndet på sådana villkor, att de icke verkade som sprängämne på hyresnivån. Härigenom var också angiven de föreslagna åtgärdernas karaktär att vara allmänt marknadsreglerande, icke specifikt bostadssociala. Byggnadskostnadssakkunnigas förslag lades utan väsentliga ändringar till grund för proposition i ämnet till 1941 års riksdag. Den dominerande roll, som kapitalförsörjning och räntevillkor spelade för bostadsbyggnadskrisen, framgår av följande yttrande av departementschefen: »Jag har haft under övervägande att förorda uppläggandet av en statlig lånefond av tillräcklig storlek för att möta hela det bostadspolitiskt motiverade bostadsbyggandets kapitalbehov och sålunda effektivt garantera kapital tillgången. Då under senare tid nämnvärda svårigheter att på marknadens villkor erhålla inteckningslån icke ha yppat sig och då riksbanken förklarat sig även i fortsättningen beredd att, då så anses av behovet påkallat, lämna kreditmarknaden sitt stöd i syfte att förhindra, att byggnadsverksamheten i landet stagnerar på grund av utpräglad knapphet på kapitalmedel, har det emellertid särskilt med hänsyn till det statliga upplåningsbehovet synts mig lämpligare att tills vidare följa en linje sådan som den, byggnadskostnadssakkunniga skisserat; skulle i fortsättningen svårigheter att anskaffa kapital på denna väg yppa sig, torde andra metoder få tillgripas».

192 I enlighet med yrkanden i vissa remissyttranden gjordes en modifikation i den tekniska anordningen för räntegarantien, varigenom räntekostnader utöver de garanterade på underliggande krediter skulle medföra motsvarande eftergift på tertiärlånets annuitet; denna kom därigenom att bli instrumentet för stabilisering av annuiteten på hela fastighetskapitalet. Med utgångspunkt i byggnadskostnadssakkunnigas beräkningar rörande nybyggnadsbehovet under året samt med hänsyn till sådan bostadsbyggnadsverksamhet, för vilken medel anvisades i särskild ordning, föreslog departementschefen att för följande budgetår ett belopp av 60 miljoner kronor anvisades till tertiärlån. Förslaget godtogs av riksdagen. Genom 1941 års bostadsprogram togs steget ut till ett generellt lånestöd från statens sida av bostadsbyggandet. 1930-talets reformåtgärder hade i allt väsentligt avsett bostadsbyggande till förmån för särskilda kategorier av bostadsbehövande; i den mån åtgärder då hade gällt byggandet för den allmänna marknaden hade de dels haft försvinnande liten betydelse för bostadsmarknaden i stort, dels faktiskt i huvudsak varit begränsade till vissa slag av byggnadsföretag. De åtgärder, som beslötos vid 1940 års riksdag hade, såsom i det föregående skildrats, visserligen inneburit en betydande utvidgning av det statliga stödet till byggande för den allmänna marknaden men dock ännu förutsatt dels att en väsentlig del av bostadsbyggnadsverksamheten skulle komma till stånd utan direkt statlig finansiell medverkan, dels att kommunerna skulle giva ett efter behovet avpassat stöd för ändamålet. I 1941 års program utmättes beloppet till tertiärlån efter hela den som behövlig beräknade bostadsbyggnadsvolymen. Statens finansiella stöd och det därmed förbundna risktagandet sattes för i princip hela den socialt och marknadsmässigt angelägna bostadsbyggnadsverksamheten in i stället för de mer eller mindre spekulativa finansieringssystem, som före krisen helt dominerat men i och med krisen upphört att fungera. Man skulle kunna beteckna åtgärden som en allmän kreditsocialisering av bostadsbyggandet, dock ofullständig såtillvida att de översta tio procenten av fastighetskapitalet förutsattes finansierade genom enskilt kapital, insatser i kooperativa företag o. s. v. Det med hänsyn till bostadsbyggandets räntabilitet viktigaste draget i 1941 års program var den stabilisering av kapitalkostnaderna, som räntegarantien innebar och varigenom de förödande verkningarna av räntevariationer och kapitalanskaffningssvårigheter undanröjdes. År 1942 genomfördes den förändringen, att räntegarantien kunde gälla även höjning av räntan på underliggande kredit, som inträffade efter lånebeslutet inom garantiens tioåriga löptid, varigenom säkerheten ökades i sådana fall, där räntan på underliggande lån var obunden. Tack vare det fall i det allmänna ränteläget, som inträffade under förra hälften av år 1941 och den därefter rådande stabiliteten i ränteläget vid 3.5 procent fram till början av inne-

193 varande år, ha kostnaderna för räntegarantien hittills varit mycket obetydliga, men erfarenheten har givit vid handen, att den haft stor betydelse genom att skapa ett fast underlag för hyres- och avkastningskalkylerna. Den andra väsentliga sidan av 1941 års program var det krav på anpassning till krislagets förutsättningar, som ställdes på de i bostadsbyggandet pa ett eller annat sätt engagerade parterna och som tog sig uttryck i föreskriften att lån icke kunde beviljas med mindre kostnaderna för byggnadsforetaget icke uppgingo till högre belopp, än att lägenheterna kunde tillioras bostadsmarknaden mot hyror som — bortsett från ökning av värmekostnader och onera — icke överstego den år 1939 på orten gällande hyresnivån för lägenheter av jämförlig beskaffenhet och belägenhet. Man kan saga att därmed åsyftades att häva depressionen utan den tidsödande och socialt skadegörande anpassningsprocess, som »normalt» hör till en depression, men även utan uppgivande av den sanering, som en sådan kan tvinga fram. Genom den konstruktion, som det statliga stödet fick genom 1941 års åtgärder, kom anpassningen att intimt förbindas med den tekniska och ekonomiska granskningen av lånesökande byggnadsprojekt, som ankom på byggnadslånebyrån. Den omedelbara effekten av 1941 års åtgärder, registrerad i antal lägenheter för vilka byggnadslov gavs, var betydande och motsvarade nära det av byggnadskostnadssakkunniga uppställda produktionsprogrammet för året. Byggnadsloven, för bostadslägenheter nådde under andra, och tredje kvartalen 1941 en nivå, som var omkring fyra gånger så hög som under närmast föregående år som närmade sig hälften av nivån för beviljade lägenheter under motsvarande kvartal år 1939. Ett mycket anmärkningsvärt undantag bildades av Stockholm, där byggnadsloven visserligen visade något stigande siffror, vilka dock för nämnda kvartal icke nådde upp i en femtedel av 1939 års siffror. Det programenliga uppsving i företagarinitiativen, som för stadsbygden i stort sålunda kom till synes i siffrorna rörande beviljade bostadsbyggnadsföretag, fullföljdes emellertid endast delvis och det faktiskt realiserade produktionsresultatet kom att innebära en fortsatt stark underproduktion. Liksom i fråga om siffrorna för beviljade byggnadsföretag verkade den långsammare återhämtningen i Stockholm sänkande på utvecklingen av siffrorna för antalet lägenheter under byggnad. I de större städerna utom Stockholm (för vilka uppgifter om pågående produktion föreligga) hade på hösten 1941 bostadsbyggandet nått en omfattning, som närmade sig en tredjedel av 1939 års; medräknas Stockholm i jämförelsen uppgick vid nämnda tid produktionen till mindre än en fjärdedel av den vid krisutbrottet pågående produktionen. Enligt byggnadsstatistikens uppgifter rörande antalet fullbordade lägenheter i 326 »gemensamma orter» blev det definitiva resultatet 1 3 — 450G6S .

194 för år 1941 ett bostadstillskott som var ej fullt 30 procent av 1939 års. 1941 års åtgärder medförde sålunda ungefär en tredubbling av produktionsresultatet i förhållande till den bottennivå, på vilken företagarinitiativen hade ställt in sig under det föregående året, i stället för den fyr- eller femdubbling, som byggnadskostnadssakkunniga räknat som nödvändig för att tillgodose bostadsmarknadens nödtorftiga behov. Huvudanledningarna till att 1941 års produktionsresultat icke nådde vare sig den i programmet fixerade miniminivån eller den nivå, varpå företagarinitiativen enligt statistiken rörande beviljade byggnadsföretag på våren inställdes voro otvivelaktigt dels vissa bekymmer för materialförsörjningen, dels fortsatt stegring av byggnadskostnaderna. De cementrestriktioner, som infördes på våren 1941, hade säkerligen större verkan på psykologisk väg genom att skapa osäkerhetskänsla hos byggnadsföretagarna än genom att lägga direkta fysiska hinder i vägen för produktionen. Byggnadskostnadsstegringen från hösten 1940 till hösten 1941 uppgick till 8 procent; från början av år 1939 hade vid sistnämnda tillfälle den totala byggnadskostnadsstegringen blivit drygt 25 procent. Den under året 1941 fortsättande stegringen betingades till stor del av å ena sidan fortsatt uppgång i bränslekostnaderna genom övergång från kol- till vedeldning, å andra sidan en kraftig prisstegring på trävaror och snickerier. C. 1942 års program. Den otillräckliga effekten av 1941 års åtgärder för att återuppliva bostadsbyggandet, de skärpta materialsvårigheterna och den fortsättande byggnadskostnadsstegringen, vilken ryckte undan grundvalen för den räntabilitetskalkyl vid bevarad hyresnivå, varpå 1941 års program byggde, gjorde ytterligare åtgärder nödvändiga. Vid slutet av året uppdrogs åt särskild utredningsman att verkställa utredning rörande bostadsbyggnadsverksamhetens läge och utsikter för följande år med särskild hänsyn tagen till materialförsörjning samt räntabilitet vid gällande villkor för beviljande av tertiärlån. Utredningsresultaten överlämnades i början av år 1942 i form av en Promemoria rörande bostadsförsörjningen (stat. off. utr. 1942: 3). Efter en analys av produktionsutveckling och bostadsmarknadsläge under år 1941 konstaterades i denna promemoria, att den uppfattning av produktionsbehovet, som framförts av byggnadskostnadssakkunniga, bekräftats av den sedermera vunna erfarenheten. Produktionsunderskottet i förhållande till behovet hade lett till en reduktion av den tidigare knappa reserven, som icke kunde fortsätta utan konsekvenser av vådlig art. Det gångna årets produktion skulle ha behövt vara 60 a 70 procent större än den faktiska för att motsvara bostadsbehovets tillväxt under året. En sålunda ökad produktion torde i vart fall kunna sättas som ett minimum

195 för det kommande året, om reala resurser därtill funnos och om man ville avvärja konsekvensen av ett ytterligare starkt försämrat bostadsmarknadslage. I promemorian ställdes »även vid försiktig uppskattning» kravet på en ökning av bostadsproduktionen i stadssamhällena till bortåt det dubbla av det gångna årets eller hälften av 1939 års. ^ En granskning av materialförsörjningsläget ävensom av transportmedelsituationen gav vid handen att en dylik ökning borde vara möjlig även om pa vissa punkter svårigheter kunde vara att vänta. Med hänsyn till arbetsmarknadslägets utvecklingstendeser gjordes i promemorian en grundin provning av den betydelse för det allmänna arbetsmarknadsläget, som en fördubbling av bostadsbyggandet skulle kunna få; resultatet på denna punkt blev, att en sådan förändring av bostadsbyggnadsvolymen från den lågt nedpressade nivå, som gällt det föregående året, icke innebar så stor förändring på arbetsmarknaden, betraktad i dess helhet, att hänsynen till arbetskraftsförsörjningen på andra områden kunde betraktas som absolut hinder för åtgärder av föreslagen omfattning. I fråga om det aktuella räntabilitetsläget för bostadsbyggandet konstaterades i promemorian, att de villkor som innehållits i 1941 års stödprogram icke längre voro helt tillfyllest för att möjliggöra förräntning och amortering av hela fastighetskapitalet. Den finansiella sidan av 1941 års stödprogram hade visserligen helt realiserats, tack vare den allmänna räntesänkningen under våren 1941 praktiskt taget utan egentlig subventionskostnad för staten, men det tedde sig tveksamt om på alla punkter de anpassningsåtgärder, som förutsatts i programmet, kommit till utförande i full omfattning. Särskilt gällde detta senare rationalisering genom bortskärande av mindre väsentliga standarddetaljer och framför allt genom förändrade konstruktioner eller överhuvud ett mera rationellt byggnadssätt. I promemorian hänfördes detta delvis därtill, att den från centralt håll givna vägledning för i synnerhet mindre byggnadsföretagare i fråga om rationellt materialval, konstruktioner o. s. v., som under dåvarande omständigheter mera än någonsin kunde ha varit av värde, varit otillräcklig eller obefintlig. Det låg enligt utredningsmannens uppfattning i sakens natur, att de anpassningar, som krävdes för att givna, i vissa hänseenden försämrade tekniska betingelser skulle på effektivaste sätt utnyttjas, togo tid att genomföra. Men processen borde kunna förkortas och praktiska resultat snabbare vinnas, om målmedveten central vägledning på basis av bästa tillgängliga tekniska sakkunskap gåves. Byggnadslånebyrån, såsom centralt lånebeviljande organ borde därför utrustas med tillräckliga resurser för att i samråd med andra i hithörande frågor kompetenta institutioner kunna utöva dylik vägledning. Till det på vissa punkter otillräckliga genomförandet av 1941 års program kom ju den ytterligare kostnadsstegring på omkring 8 procent, som nyss berörts.

19G De aktuella räntabilitetsförutsättningarna för bostadsbyggandet gjordes i promemorian till föremål för direkt undersökning, varvid som material utnyttjades de låneansökningar, som under senare delen av år 1941 inkommit till och behandlats av byggnadslånebyrån. Härvid beräknades skillnaden mellan den av lånesökanden uppgivna anskaffningskostnaden för fastigheten och det belåningsvärde, beräknat som uthålligt avkastningsvärde, som byggnadslånebyrån preliminärt fastställt för fastigheten enligt normala värderingsgrunder, bestämt i princip utifrån en beräknad hyresavkastning, som icke översteg hyresnivån i under år 1939 byggda hus av jämförliga beskaffenhet (med tillägg för ökad driftskostnad). Den del av anskaffningskostnaden, som härvid befanns icke kunna förräntas och amorteras inom ramen för en dylik avkastning, benämndes »överkostnad». Resultatet av räntabilitetsundersökningen blev att av anskaffningskostnaden för de fastigheter, för vilka lån sökts under senare delen av år 1941, jämnt 10 procent icke kunde täckas av avkastningsvärdet. Överkostnaden visade sig variera något med olika hustyper; bortsett från de för hela byggnadsvolymen mindre betydande små flerfamiljshusen med en anskaffningskostnad av högst 100 000 kronor, där sannolikt till följd av sättet att beräkna driftskostnaden överkostnaden befanns vara lägre, växlade överkostnaden från 9 till 12 procent för medelstora respektive större byggnadsföretag. De individuella variationerna voro dock betydligt starkare; överhuvud var den starka spridningen av överkostnadens relativa storlek ett av undersökningens mest påfallande resultat. Det framgick sålunda av undersökningen, att med då gällande grunder för beräkning av fastighetsvärdet, baserat på den avkastning, som kunde erhållas enligt givna regler för hyressättningen, överensstämmelse mellan avkastningsvärde och anskaffningskostnad icke kunde nås i normala fall; endast i gynnsamma undantagsfall eller där kommunala ekonomiska åtgärder i tillräcklig grad kompletterade det statliga kreditstödet kunde sådan överensstämmelse åstadkommas. Det var sålunda nödvändigt att taga upp till diskussion olika möjligheter till modifikationer i reglerna för tertiärlåneverksamheten med verkan att sänka fastighetens kapitalkostnader, varförutan antingen bostadsbyggandet måste avstanna eller bli beroende av tillräckliga kommunala subventioner eller också hyresnivån måste höjas. Beträffande kommunala ekonomiska insatser anfördes i promemorian att behovet av åtgärder att befordra bostadsförsörjningen icke varierade i proportion med kommunernas ekonomiska bärkraft och — med hänsyn särskilt till sådan ökning av bostadsbehovet, som sammanhängde med statliga åtgärder för krigsmaterialproduktion o. s. v. — icke alltid heller med deras intresse på längre sikt. Man kunde vidare ej bortse från risken av stor och icke önskvärd ojämnhet i de kommunala initiativen, om det ekonomiska ansvaret för bostadsförsörjningen lades på kommunen.

197 I fråga om hyressättningen diskuterades olika alternativa möjligheter, bland annat en hyresskatt på gamla fastigheter, varigenom paritet i hyressättningen skulle kunna bevaras vid en något höjd allmän hyresprisnivå. Då ett prisutjämningsförfärande mellan nya och gamla fastigheter i dåvarande läge emellertid icke ansågs lämplig återstod endast valet mellan å ena sidan en hyressättning enligt för allmänna priskontrollen (och den i det följande införda allmänna hyresregleringen) då gällande principer, d. v. s. godtagande endast av prisstegringar, som grundade sig på påvisbara kostnadshöjningar, vilket skulle leda till olämplig splittring av hyresnivån, och å andra sidan ett utbyggande av de offentliga stödåtgärderna därhän att de nybyggda fastigheterna bereddes sådana ekonomiska villkor, att hyrorna kunde sättas i paritet med dem i förut byggda fastigheter av jämförlig beskaffenhet. En granskning av hyresutvecklingen sedan år 1939, möjlig genom den extra, representativa hyresräkning som utfördes vid slutet av år 1941, gav vid handen en något ojämn men genomsnittligen mycket begränsad stegring (bortsett från bränsletillägg) trots den tilltagande bostadsbristen. Riktmärket för den hyrespolitik, som ingått som ett led i 1941 års bostadspolitiska, åtgärder, hade sålunda, icke i nämnvärd grad förskjutits. Enligt utredningsmannens uppfattning fanns därför ingen anledning att revidera den allmänna normen för den hyressättning, som borde eftersträvas i den bostadspolitiska verksamheten. I ett hänseende gavs dock enligt de under föregående år vunna, erfarenheterna anledning till förändring i avseende på hyressättningsregeln. I händelse förskjutningar i hyresnivån kunde anses innebära en varaktig förändring av ortens allmänna bebyggelseskick och dess ställning i dyrortshänseende borde en uppmjukning av hyresbestämningsnormen komma i fråga. Detta gällde orter, som från ett tillstånd utan större nybyggnadsverksamhet börjat växa och kräva nybyggnad. På sådana orter var i allmänhet hyresnivån i det förut befintliga bostadsbeståndet så låg, att hyrorna i nybyggda hus omöjligt kunde anpassas därefter och antalet bostadsfastigheter, jämförliga med nybyggda, så ringa att de ej lämpade sig som jämförelseobjekt. En fortsatt växande utveckling av bostadsmarknaden i sådana orter måste komma att sätta nya standards såväl i fråga om lägenhetstyper som i fråga om hyresnivå. I dylika fall syntes det rimligt att byggnadslånebyrån vid hyressättningen tog hänsyn till omständigheterna och lade till grund icke endast jämförelser med tidigare rådande förhållanden på orten utan även jämförelser med förhållanden på andra, i övriga hänseenden jämförliga orter. Då sålunda enligt den i promemorian uttryckta meningen kommunala ekonomiska insatser i för det uppkomna räntabilitetsläget tillräcklig omfattning icke rimligen kunde krävas eller påräknas, då skäl förelåg att bevara målsättningen i fråga om hyressättningen med vissa modifikationer för orter, som befunno sig i ett övergångsskede med avseende på bebyggelse-

198 karaktären, och då vidare i dåvarande läget till följd av de prisuppdrivande impulser, som härstammade från håll utanför byggnadsmarknaden (bränsle, transporter, trävaror o. s. v.) men ofrånkomligen inverkade på byggnadskostnaderna, man icke kunde räkna med byggnadskostnadssänkning som inom närmaste tid realiserbar, återstod endast att bygga ut det statliga stödsystemet med direkt subvention, motiverad av den kostnadsuppdrivning, som hänförde sig till avspärrningsläget. Det allmänna argumentet härför utvecklades på följande sätt: »Kan det med rimlig grad av sannolikhet antagas, att denna kostnadsuppdrivning är övergående, säg för resonemangets skull inom 3, 4, 5 år, är problemet nu att hindra dess överförande på hyresnivån och så att säga skära av en topp i kostnadskurvan. Detta är av betydelse icke endast för hyresnivån under den närmaste period, som antages övergående, utan även i fortsättningen, dels därför att en hyresnivå, som en gång drivits upp, bringas tillbaka endast med svårighet, dels därför att en sådan återgång kan framkalla en fastighetskris, som går ut först och främst över de till de tillfälligt uppdrivna kostnaderna byggda fastigheterna men även över de tidigare byggda, som med av den höjda hyresnivån betingat ökat fastighetsvärde bytt ägare under tiden. (Det är att märka att allmän hyresreglering icke var införd vid denna tidpunkt.) Om den framtida utvecklingen skulle komma att innebära, att de nu uppdrivna kostnaderna, bli bestående, får i sinom tid frågan om fortsättandet av en subvention eller dess avbrytande och ersättandet av hyreshöjning tagas i övervägande med hänsyn till då föreliggande socialpolitiska och finanspolitiska premisser.» I fråga om subventionsformen framhölls angelägenheten av att stödet kunde smidigt anpassas efter varierande förutsättningar och behov. Den fasta punkten borde vara den avkastning, som den normerande hyresnivån medgav och ur vilken kunde härledas ett visst fastighetsvärde, som med subventionens hjälp skulle anpassas till fastighetens anskaffningskostnad. Som alternativt möjliga former för subvention med det angivna syftet diskuterades i promemorian lån till underränta och direkt kapitalsubvention för avskrivning av viss del av fastighetskapitalet. Enligt utredningsmannens mening talade mot en subvention genom underränta dels svårigheten att därmed åstadkomma den anpassning till förutsättningarna i de särskilda fallen, vilken utredningen visat behövlig, dels det förhållandet att underrränta icke garanterade en varaktig paritet i fastighetsekonomiskt hänseende mellan nybyggda och förut byggda fastigheter, för den händelse den allmänna räntenivån i framtiden skulle falla. Med hänsyn härtill föreslogs i promemorian kapitalsubvention för avskrivning av den del av fastighetskapitalet, som vid den primärt fastställda hyresavkastningen icke kunde förräntas och amorteras. Genom kapitalsubvention, motsvarande »överkostnaden», skulle nybyggda fastigheter komma i ett mera bestående paritetsförhållande till förut byggda fastigheter; om i framtiden ett fall i den allmänna räntenivån

199 inträffade, skulle de ha samma chans som dessa att komma i åtnjutande av sänkta räntor. Det statliga stödet kunde vidare utmätas efter det i varje särskilt fall föreliggande behovet. Om kapitalsubvention infördes, blev frågan om villkoren för det räntebärande tertiärlånet i och för sig av underordnad betydelse för stödeffekten av de statliga åtgärderna. Genom den av byggnadskostnadssakkunniga i deras förslag till räntegaranti anteciperade ränteutvecklingen under år 1941 hade de bestående tertiärlånevillkoren praktiskt taget helt mist sina subventionsmoment, och räntan på det statliga lånet återfått den karaktär av viss riskersättning inneslutande tertiärlåneränta, som den haft före 1940 och 1941 års krismotverkande åtgärder. Då nu det statliga ekonomiska stödet föreslogs konstruerat som direkt kapitalsubvention fanns ingen anledning att i detta sammanhang yrka på ändring av räntevillkoren för tertiärlånen. Med utgångspunkt i erfarenheterna från den statliga subventionsverksamheten under och efter första världskriget, vilken kom att i efterhand framstå som omotiverad i högre eller lägre grad, därför att hyresnivå och fastighetsvärden i fortsättningen stego, föreslogs att kapitalsubventionen skulle givas formen av ett ränte- och amorteringsfritt tilläggslån, som skulle avskrivas efter 10 år, därest icke dessförinnan fastigheten undandragits hyreskontroll eller dess avkastning stigit vid fortbestående hyreskontroll i anpassning till en stigande allmän hyresnivå på sådant sätt att tilläggslånet skulle kunna förräntas och amorteras. Promemorian underströk, att införandet av en generell byggnadskostnadssubvention radikalt ändrade de allmänna förutsättningarna för företagarverksamheten på bostadsområdet. Det enskilda företagandet kunde icke i samma mening som tidigare vara enskilt, när förutsättningarna för räntabel enskild bostadsproduktion försvunnit. I varje fall måste chanserna till privata vinster hårt beskäras och det enskilda kapitalets avkastning begränsas till rimlig proportion med dess risker. »Den naturliga ordningen vore, att en subventionerad bostadsbyggnadsverksamhet och bostadsförvaltning omhänderhades av allmänna organ eller sådana organisationer, som arbeta utan enskilt vinstsyfte .. .» Å andra sidan måste i dåvarande läge beaktas nödvändigheten av att bostadsbyggandet snabbt kunde ökas för att tillgodose de närmaste årens behov; den organisation för bostadsbyggande och bostadsförvaltning, som redan fanns, måste i största möjliga grad utnyttjas. Därför borde även fortsättningsvis enskild företagarverksamhet, under förutsättning av betryggande garantier för att subventionen tjänade det avsedda ändamålet, kunna rymmas inom ramen för ett subventionerat bostadsbyggande. Dylika garantier borde skapas genom att avkastningen på det enskilda kapitalet genom hyreskontrollen och genom utmätandet av beloppet för tilläggslånet begränsades på sådant sätt, att endast skälig förräntning och amortering erhölles.

200 Med hänsyn till de svårigheter, som visat sig för allmännyttiga bostadsföretag att finansiera, toppkapitalet över det statliga lånet föreslogs, att vid lån till kommun eller företag, som i lånehänseende kunde jämställas med kommun, övre belåningsgränsen skulle sättas till 95 procent, å andra sidan yrkades att beträffande lån till enskilda, gränsen skulle sänkas till 85 procent med hänsyn till det större säkerhetskrav, som från statens sida borde ställas vid långivning, förbunden med subvention, till enskilda företagare. Detta sistnäm dnaförslag upptogs dock icke i propositionen i ämnet, där en övre belåningsgräns av 90 procent bibehölls. Vid den tid, då här ifrågavarande förslag utarbetades, voro kommunernas ekonomiska insatser till befrämjande av bostadsbyggande starkt växlande såväl till form som grad, vilket varit en konsekvens av det stora ansvar, som i krisens första skede lagts på kommunerna. I promemorian yrkades med hänsyn härtill att frågor rörande kommunernas ekonomiska medverkan tillsvidare skulle i viss grad bedömas diskretionärt med hänsyn till kommunens ekonomiska förmåga och varaktiga intresse i bostadsförsörjningens ordnande. I den följande propositionen i ämnet angavs som lämplig norm för den kommunala insatsen ett kapitalvärde, motsvarande halva tomtkostnaden, vilket sedermera ändrats till en femtedel av överkostnaden. I fråga om enfamiljshus ansågs den för flerfamiljshusbebyggelsen föreslagna subventionsformen med i varje särskilt fall beräknat subventionsbehov av naturliga skäl icke tillämplig; beräkning av avkastningsvärde blir ifråga om egnahem med nödvändighet skäligen godtycklig. Med hänsyn till dels att de beträffande flerfamiljshus diskuterade kraven på fastighetsekonomisk paritet icke i tillnärmelsevis samma grad voro tillämpliga i fråga om egnahem, dels önskvärdheten av förenhetligande av olika existerande former för lånestöd åt egnahemsbildning, föreslogs en nedsättning av tertiärlåneräntan för enfamiljshus till 3.6 procent, vilken räntesats föreslagits av egnahemsstyrelsen att gälla för bostadsegnahemslån. Härtill lades som ytterligare kompensation för byggnadskostnadsstegringen en summarisk subvention i form av räntefri, stående del av tertiärlånet (respektive tilläggslån vid övriga egnahemslåneformer), utmätt till 10 procent av enfamiljshusets anskaffningskostnader. — På grundval av de erfarenheter, som gjorts inom byggnadslånebyråns verksamhet, utsträcktes de för enfamiljshus gällande lånevillkoren sedermera att gälla även tvåfamilj shus. De i Promemoria rörande bostadsförsörjningen framlagda förslagen lades till grund för proposition till 1942 års riksdag, som utan väsentliga ändringar godtog förslagen. Därmed hade det statliga stödsystemet för bekämpandet av bostadsbyggnads- och bostadsmarknadskrisen nått sin definitiva form, ungefär samtidigt som den allmänna hyresregleringen genomfördes och något tidigare än de växande arbetsmarknads- och materialförsörjningssvårigheterna framtvungo en allmän reglering av byggnadsverksamheten genom arbets-

201 till stånds- och byggnadstillståndslagstiftningen. De förändringar i reglerna, som därefter skett, ha haft karaktär av smärre justeringar, föranledda av erfarenheter under verksamhetens gång. Som en avslutande karakteristik av detta stödsystem må framhållas dess uppbyggnad i två plan, som inte endast representerar två stadier i det successiva utbyggandet av de statliga åtgärderna utan också ha i väsentliga hänseenden olika karaktär som instrument för byggnads- och bostadsmarknadernas reglering. På det ena ligga de åtgärder, som i huvudsak äro knutna till 1941 års program och vilkas väsentliga innebörd är en generell offentlig kreditgivning med stabiliserade kapitalkostnader samt hyresbildningens anknytning till kontrollerade kostnader med syfte att eliminera den spekulativa karaktären hos finansiering, byggande och förvaltning av bostäder. På det andra planet ligga de åtgärder som genom den fortsatta byggnadskostnadsstegringen framtvungos och togo form i 1942 års program och vilkas utformning bestämts av syftet att under krisen bevara bostadsbyggandets räntabilitet vid en fixerad nivå för hyresavkastningen. Det ligger i dessa senare åtgärders natur, att de böra automatiskt anpassa sig efter förskjutningar i förhållandet mellan bostadsfastigheternas kostnader och avkastning, stiga vid stigande kostnader och falla vid fallande kostnader för att slutligen helt avvecklas när de krismässiga disproportionerna mellan kostnader och avkastning arbetats bort. De förra åtgärderna äro däremot av den art att kunna sägas ha sitt berättigande för en välordnad bostadsförsörjning oberoende av tillfälliga krisförhållanden. D. Krispolitikens resultat. Den under krigsåren förda bostadspolitikens resultat med avseende på hävande av produktionskrisen 1940/41 kan lämpligen illustreras genom en grafisk framställning. Diagram 1 ger en översikt av bostadsbyggandets utveckling i samtliga tätorter under högkonjunkturen före krigsutbrottet samt den följande krisen och återhämtningen. Till jämförelse äro på diagrammet inlagda kurvor för nettoinflyttningen till städerna (vars utslag i huvudsak torde kunna antagas gälla även för samtliga tätorter) samt för det beräknade nettotillskottet av hushåll i tätorterna; den senare serien är beräknad under antagande av en hushållsbildningsgrad i olika ålders- och civilståndsgrupper, motsvarande år 1939 faktiskt gällande. Kurvan för bostadsbyggandet grundar sig för åren 1935—1940 på socialstyrelsens uppgifter om fullbordade byggnadsföretag, proportionerad att gälla samtliga tätorter, och för åren 1941—1945 på byggnadslånebyråns beräkningar över antalet inflyttningsfärdiga lägenheter. Då i de förra uppgifterna en viss eftersläpning torde finnas, föreligger någon osäkerhet vid övergången från den ena serien till de andra, vilken dock knappast mera avsevärt

202 Diagram 1. Bostadsbyggande, husMllsbildning ^

—

—

och inflyttning

åren 1935—1945.

Bostadsbyggande (brutto) i samtliga tätorter (antal lägenheter) Beräknat nettotillskott av hushåll i samtliga tätorter. Nettoinflyttning till städer (skala till höger).

40 000

^ - ~ ' "

inverkar på uppfattningen av förloppet. Lägenhetstillskottet under år 1945 har uppskattats med ledning av uppgifter om hittills färdigställd samt pågående produktion under den förutsättningen, att den pågående produktionen skall kunna i normal ordning färdigställas. Kurvan för hushållstillskottet är beräknad med hjälp av en förenklad formel, som tager hänsyn endast till nettotillskottet i antalet bestående äktenskap samt inflyttningsöverskottet. Denna formel har visat sig passa väl för de senaste åren. För tidigare år har den prövats genom jämförelse med beräkningar, inbegripande även andra hushållsbildande grupper, och därvid visat sig ge för låga resultat, vilket

sammanhänger med de starka förskjutningar i gruppen ogifta vuxna; korrektion har gjorts med hänsyn härtill. Utvecklingen av bostadsbyggandet under högkonjunkturen före kriget ger en även för den följande utvecklingen i många hänseenden förklarande bakgrund. Det framgår klart av diagrammet, att den exceptionella högkonjunkturen under de två sista förkrigsåren bars upp icke av växande inflyttning till städerna, utan av andra faktorer. I själva verket hade inflyttningsöverskottet nått sitt maximum redan år 1937 och därefter fallit något tillbaka trots fortsättande industriell högkonjunktur och sysselsättningsexpansion. Detta förklaras därav, att flyttningarnas nivå bestämmes av tillväxthastigheten i sysselsättningen, som enligt kända konjunktursammanhang nådde maximum tidigare än högkonjunkturkulmen. Bostadsbyggandets fortsatta uppgång under de två sista förkrigsåren baserades, såsom framgår av kurvan för beräknat nettotillskott av hushåll, till väsentlig del på stfgande aktenskapsbildning; antalet giftermål i städerna var år 1939 nära 20 procent högre än år 1937. Mellanrummet mellan kurvorna för bostadsproduktion och för beräknat hushållstillskott förklaras av dels avgången ur bostadsbeståndet genom rivning, vilken normalt utgjorde 10 procent av bruttoproduktionen, dels standardhöjning i den formen, att förut icke hushållsbildande grupper inom befolkningen, främst ogifta vuxna, i ökad utsträckning skaffade sig självständiga bostäder, vilket betyder, att det faktiska hushållstillskottet var större än det enligt kurvan beräknade, för vilket antagandet om oförändrade hushållsbildningsvanor lagts till grund. Huruvida därutöver förändringar i bostadsreserven spelat en roll, kan ej med säkerhet bedömas, da direkta uppgifter i stort sett saknas; det synes dock osannolikt, att så skulle vara fallet i nämnvärd grad. Utvecklingen av bostadsbyggandet efter år 1939 är i sina huvuddrag, såsom belyses av diagrammet, historien om ett sammanbrott för bostadsbyggandet, som drev produktionen långt under den — visserligen reducerade — nivå, som motsvarade behovstillväxten, med snabbt framväxande bostadsbrist som följd, och en därefter följande återhämtning upp till en nivå, som i stort sett motsvarar högkonjunkturnivån före kriget men som på grund av en utomordentligt kraftig behovstillväxt under de senaste åren först på sistone nått fram till att motsvara denna behovstillväxt. Det kan vara av intresse att jämföra utvecklingen av bostadsbyggandet under förra världskriget och under det nuvarande. Den bostadsbyggnadskris, som utlöstes genom utbrottet av det nuvarande kriget, kom snabbare och var mycket kraftigare än krisen under förra kriget. Härvid är att beakta, att byggnadskonjunkturen befann sig i början av en nedgång redan under förra hälften av år 1914. Under förra kriget hölls bostadsbyggandet utan några som helst stödåtgärder från det allmännas sida ganska väl uppe ända fram till år 1917.1 själva verket hade utvecklingen under dessa krigsår prä-

geln av en »normal» depression inom byggnadsverksamheten. De ekonomiska efterverkningarna på det svenska näringslivet voro fram till år 1917 i många hänseenden väsentligt lindrigare än under det nuvarande kriget. De reella resurserna för bostadsbyggandet begränsades icke i tillnärmelsevis samma grad som varit fallet till följd av materialbristen på senare år. Den verkliga krisen såväl för bostadsbyggandet som för bostadsmarknaden kom först under inflationsperioden från slutet av år 1917 och fram till år 1920 och ledde då till en bostadsbrist av långt större intensitet än den nuvarande. Krisen under det nuvarande kriget fick ett mycket häftigt förlopp i början, men från det bottenläge, som i diagrammet härovan registreras år 1941, har bostadsbyggandet kraftigt ökats till fullt högkonjunkturmässig nivå. Produktionskurvan i diagrammet återger i själva verket endast i betydligt dämpad grad krisförloppets häftighet. Den utvisar en sänkning av antalet färdigställda lägenheter från 45 000 år 1939 till 20 000 år 1940 och 12 000 år 1941, en sammankrympning till 44 respektive 27 procent under de två första krigsåren. Härvid är emellertid att taga hänsyn till, dels att lägenhetstillskottet år 1940 till stor del är att se som en efterskörd av den föregående högkonjunkturen, som utmognade i och med att det ovanligt stora bestånd av bostäder, som stod under byggnad på hösten 1939, successivt färdigställdes, dels att 1941 års siffra redan påverkats av det uppsving, som satte in detta år. Företagarinitiativen, produktionsplanerna, statistiskt återspeglade i siffrorna för meddelade byggnadslov, reducerades, som förut nämnts, redan under det första halvåret efter krigsutbrottet till inemot en tiondel jämfört med initiativen under motsvarande säsongavsnitt ett år tidigare. Diagram 2 demonstrerar, hurusom efter krissammanbrottet återhämtningen och uppsvinget under åren 1941 och 1942 samt högkonjunkturen under de följande åren i växande grad burits upp av de statliga finansiella åtgärderna. Då produktionsuppgifterna hänföra sig till kalenderår men beräkningarna av antal lägenheter i företag, som finansierats med statliga lån och bidrag (inklusive bostadsanskaffningslån och pensionärshemsbidrag), till budgetår, är kurvornas synkronisering ej fullt säker; därtill har en viss utjämning av den senare kurvan gjorts för att eliminera i detta sammanhang ovidkommande oregelbundenheter till följd av växlande balans av låneärenden inom byggnadslånebyrån samt svårigheter att exakt bestämma tidsför hållandet mellan lånebeviljandet och lägenheternas färdigställande. I stora drag ger dock diagrammet en pålitlig bild av den utveckling, varigenom den statliga finansieringens relativa roll vuxit från 5 ä 10 procent av lägenhetstillskotten i tätorterna vid krigets början fram till nära 90 procent under senaste år. Det uppsving, stimulerat av statens stödåtgärder, som framträdde på produktionsplaneringsstadiet under våren 1941, rönte som förut diskuterats

205 Diagram ;?. Bostadsproduktionen (antal inflyttning sfär dig a lägenheter) i rikets åren 1939—.{5 samt beräknat antal lägenheter i företag, som finansierats med statliga lån och bidrag.

tätorter

Bostadsproduktionen (antal inflyttningsfärdiga lägenheter). Antal lägenheter, som finansierats med statliga lån och bidrag.

30 000

40 000

20 000

10 000

ett bakslag och då efterskörden av förkrigshögkonjunkturen inhöstats helt redan under år 1940, kom det på år 1941 redovisade produktionstillskottet att bli det lägsta under hela krigsperioden. Åtgärderna enligt 1942 års stödprogram hade en väsentligt kraftigare effekt än de tidigare vidtagna. Bostadsbyggandets igångsättande under våren 1942 fördröjdes visserligen på grund av skilda omständigheter, varibland den hårda och långa vintern, men i fortsättningen av året växte produktionen till en omfattning, som väl motsvarade det i programmet uppställda målet och som ledde till en nivå, ungefär motsvarande den under 1930-talet fram till de sista högkonjunkturåren genomsnittliga. Under de därefter följande tre åren 1943—1945 har bostadsbyggandets kurva i stort sett reproducerat utvecklingen under högkonjunkturen 1937—1939. Samtidigt med uppsvinget i bostadsproduktionen år 1942 satte emellertid in förändringar i andra för byggnads- och bostadsmarknadernas utveckling bestämmande faktorer. Å ena sidan skedde, såsom framgår av diagram 1, under år 1942 en kraftig ökning i hushållsbildningen i tätorterna, samman-

hängande med den märkliga omsvängning i befolkningsrörelsen, som skett under de senaste åren och som bland annat lett till återställandet av full reproduktion inom befolkningen; med avseende på bostadsefterfrågan ha dessa omständigheter haft betydelse främst genom den exceptionellt höga nivån för antalet ingångna äktenskap i stadssamhällena under åren 1942— 1944. Understödet av en växande inflyttning till städerna under samma år har den höga äktenskapsbildningen lett till nettotillskott i hushållsbeståndet (beräknade under förutsättning av givna hushållsbildningsvanor), som till och med överträffa dem under högkonjunkturen 1937—1939. Vilka verkningarna än varit av de senare årens bostadsbrist, någon hämning av äktenskapsbildning och fruktsamhet tycks svårligen kunna tillskrivas den. Å andra sidan gled under loppet av år 1942 arbetsmarknaden i landet in i ett läge av allmän brist på arbetskraft. Härtill bidrog, utöver de bristmoment som bestått under hela krigsperioden på vissa underskottsområden, i främsta rummet uppgången i industriproduktion och i bostadsbyggandet. Då samtidigt bristen på vissa byggnadsmaterial skärptes, blev det nödvändigt att lägga byggnadsverksamheten under allmän reglering. Tack vare dels en betydande säsongutjämning, dels en framskjuten plats vid angelägenhetsbedömningen inom byggnadsregleringens ram har bostadsbyggandet under åren 1942—1945, trots ett vid många tillfällen kritiskt materialförsörjningsläge, kunnat växa på sätt som framgår av diagrammen 1 och 2. Härunder har frågan om tillräcklighet eller otillräcklighet i den stimulerande verkan av statens finansiella stöd upphört att äga aktualitet. Inom ramen för begränsade reala resurser har bostadsbyggandet varit så stort som av vederbörande myndigheter bedömts som överhuvud möjligt. Vid dessa förhållanden: å ena sidan den starkt expansiva demografiska utvecklingen, å den andra begränsningen i de fysiska resurserna har den bostadsbrist som mognade ut under de första krigsåren och blev praktiskt taget total år 1942 icke kunnat avvecklas. De underskott som uppstodo under krisåren, särskilt under år 1941, ha icke kunnat täckas samtidigt som bostadsbyggandet haft att tillgodose en utomordentligt uppdriven tillväxt i stadssamhällenas hushållsbestånd. Först år 1943 kom bruttoproduktionen upp över den beräknade hushållstillväxten. Med hänsyn till avgången genom rivning, som år 1943 utgjorde 5 a 6 procent av bruttotillskottet, kan nettotillskottet i lägenheter beräknas precis motsvara nettotillväxten i antalet hushåll vid givna hushållsbildningsvanor. Något utrymme för förändrade hushållsbildningsvanor (minskad inneboendefrekvens o. s. v.) gavs icke. I stort sett detsamma var förhållandet år 1944, bostadsbyggande och hushållstillskott växte parallellt. Den för 1945 planerade och igångsatta produktionen skulle otvivelaktigt ha givit ett överskott till minskning av bostadsbristen; trots att statistiskt material till beräkning av hushållstillskottet ännu icke föreligger kan sägas, att det synes uteslutet att nettotillskottet

207 till hushållsbeståndet vid givna hushållsbildningsvanor skulle ha varit lika mycket som den planerade och igångsatta produktionen. Verkstadskonflikten har emellertid försenat färdigställandet av 1945 års bostadsproduktion; enligt en beräkning av byggnadslånebyrån per den 20 november voro då omkring 7 000 lägenheter, som normalt skulle ha färdigställts inom året, i avsaknad av radiotorer, värmepannor eller annat installationsmaterial/Först nar denna eftersläpning i färdigställandet kan återhämtas och produktionen kan fortsättas på den nu uppnådda nivån eller en högre, ohämmad av ännu icke undanröjda materialförsörjningssvårigheter, kan bostadsbristens avveckling taga sm början. — En närmare karakteristik av utgångsläget för den kommande bristavvecklingsperioden skall göras i ett följande kapitel. Krisförhållandena till trots har utvecklingen under krigsåren efter den effektiva insatsen av statligt finansiellt stöd tydligt gått i riktning mot stigande bostadsstandard; mest utpräglad har denna tendens varit under det senaste året. Den omedelbara verkan av krisen inom bostadsbyggandet under de första krigsåren blev inte endast en katastrofal sammankrympning av byggnadsvolymen utan också en väsentlig försämring av bostadsbyggandets kvalitet genom starkare inriktning på de minsta lägenhetskategorierna samt lägre genomsnittlig utrustningsstandard. För den senare må här, som i det föregående, som mått användas lägenhetens utrustning med badrum, varmed plägar följa även en i övrigt högre, »helmodern» utrustning av fastighetsoch lägenhetsutrustningen. Såsom i det föregående skildrats var badrumslagenheter i starkt tillväxande under senare delen av 1930-talet. Under det att ännu år 1934 endast 46 procent av de under året byggda lägenheterna försågos med badrum, hade siffran år 1939 ökats till nära 75 procent. Under krisåren sjönk siffran och nådde under bottenåret 1941 ned i 61 procent. Från år 1942, då å ena sidan de statliga stödåtgärderna blevo effektiva och å andra sidan reallöneutvecklingen passerat sitt bottenläge, noteras en ny stegring. Ännu år 1943 hade det relativa antalet badrumslägenheter icke fullt nått de sista förkrigsårens nivå, men år 1944 passerades denna nivå. Sistnämnda år registrerar byggnadsstatistiken badrum i 79 procent av samtliga lägenheter; på grundval av erfarenheter från byggnadslånebyråns verksamhet kan förmodas att siffran för innevarande år kommer att visa en ytterligare höjning. Det är här att märka, att byggnadsstatistikens uppgifter om förekomst av badrum icke innefatta de badrum, som ofta förekomma i småstugor, inrymda i källaren. Om hänsyn tages till dessa samt till förekomsten av gemensamma badrum i flerfamiljshus kan sägas att avsaknad av badmöjligheter i ny bebyggelse under de senaste åren praktiskt taget helt försvunnit i stadssamhällena; den lilla rest som kan återstå torde nästa helt hänföra sig till icke-familjelägenheter. Det mest anmärknings-

värda draget i de senaste årens utveckling är den starka tillväxten i badrumsfrekvensen på mindre orter; de tidigare bestående skillnaderna mellan olika ortsgrupper ned till 5 000 invånare ha i hög grad utjämnats. Även i fråga om lägenheternas fördelning på olika storlekskategorier inträffade under de första krigsåren ett bakslag, som väl främst var att hänföra till byggnadsföretagarnas icke helt ogrundade farhågor, att sjunkande realinkomster skulle avsätta verkningar i efterfrågans inriktning. År 1939 hade i byggnadsstatistikens gemensamma orter ej fullt 42 procent av de under året nybyggda lägenheterna tillhört kategorierna om högst 1 rum och kök. År 1941 hade siffran stigit till nära 48 procent, en återgång till det i början av 1930-talet föreliggande förhållandet. Försämringen hänförde sig väsentligen till ökning av kategorien rum med kokvrå, som särskilt i Stockholm ökades i drastisk grad, där den blev den vanligaste lägenhetskategorien i 1941 års produktion. Återhämtningen kom dock raskt i och med att de statliga stödåtgärderna blevo effektiva. Redan år 1942 hade procentsiffran för lägenheter om högst 1 rum och kök sjunkit under 1939 års nivå (38 procent); härtill bidrog dock säkerligen i betydande grad, att typen rum, kammare (matrum) och kök, som i byggnadsstatistiken hänföres till kategorien 2 rum och kök, då vann stor utbredning. ' Under de följande åren har den stigande utvecklingen fortsatt och lett till ett läge beträffande produktionens fördelning på storlekskategorier av bostäder, som är väsentligt förbättrat i förhållande till tidigare rådande förhållanden. Är 1943 sjönk det relativa antalet lägenheter om högst 1 rum och kök i nyproduktionen till 33 procent och år 1944 till 27 procent. Att det under åren från och med 1942 icke endast varit fråga om en längre driven differentiering av lägenhetsytan utan också om en ökning av lägenhetsytan framgår av en sammanställning av lägenhetsytorna i byggnadslånebyråns material rörande lägenheter i fastigheter (flerfamiljshus), som erhållit tertiärlån. (Jämförelsematerialet före 1942 är för begränsat för att vara användbart.) Nedanstående tablå visar nettovåningsytan per lägenhet i kvm i olika ortsgrupper under åren 1942—1945. Kvm

År för färdigställande

1942 1943 1944 1945

nettovåning sy ta i flerfamiljshus i olika orUgmpper

10^—19^5.

Städer med över 100 000 inv.

Städer med 20 000— 100 000 inv.

Städer med 10 000— 20 000 inv.

Samtliga städer med över 10 000 inv.

Orter med mindre än 10 000 inv.

Samtliga orter.

41.7 49. G 49.2 49.5

46.4 48.0 51.5 53.2

48.3 50.3 52.4 54,1

44.8 49.0 50.7 52-1

52.5 49.7 55.4 52.9

45.4 49.1 51.4 52.2

209 Utvecklingen har inom olika ortsgrupper varit något olika. I de största städerna skedde redan år 1943 en höjning till en nivå som består oförändrad under de följande åren. Även de minsta orterna visa, med vissa oregelbundenheter, en i stort sett oförändrad nivå. De mellanliggande ortsgrupperna förete emellertid en fortskridande stegring år till år. För samtliga orter är stegringen av lägenhetsytan från 1942 till 1945 15 procent. Härvid är att märka att en viss eftersläpning föreligger i materialet. Dateringen av företagen har gjorts efter tid för färdigställande. 1942 års material innehåller sålunda delvis byggen, som igångsattes under år 1941 och de till år 1945 hänförda lägenheterna äro till betydande del sådana, som påbörjades under år 1944; (vinterproduktionen 1944/45 var rekordartat stor). Ä andra sidan har av redovisningstekniska skäl en del av de under sistförflutna år byggda lägenheterna icke hunnit medtagas i beräkningarna. Flera tecken tyda på att just under senaste året en kraftig förskjutning uppåt skett, som ännu icke registrerats i det här redovisade materialet. Därpå tyder för det första uppgifterna i socialstyrelsens byggnadsstatistik rörande beviljade lägenheter i de större städer med över 30 000 invånare, för vilka kvartalsuppgifter finnas tillgängliga. Enligt denna statistik var under första halvåret 1938 respektive 1939 det genomsnittliga antalet rumsenheter per lägenhet i företag, som erhållit byggnadslov, 2.7. År 1941 hade motsvarande siffra sjunkit till 2.5, men redan första halvåret 1942 skedde en återgång till samma läge som under de sista förkrigsåren (2.7). Därefter följer en fortskridande uppgång, som första halvåret 1944 ledde till siffran 3.0 och första halvåret 1945 till 3.2. Den senare siffran överskrider väsentligt förkrigsnivån. I samma riktning visa de uppgifter, som från och med år 1944 blivit tillgängliga genom bearbetning av byggnadstillståndsmaterialet. Den genomsnittliga golvytan per bostadslägenhet i företag, som erhöll byggnadstillstånd under år 1944 var omkring 58 kvm; motsvarande siffra för företag, som fått byggnadstillstånd under hittills redovisad del av år 1945 är omkring 68 kvm. Härvid är att märka, att den i ansökningen om byggnadstillstånd uppgivna golvytan icke är mätt på samma sätt som nettolägenhetsytan i ovanstående uppgifter ur byggnadslånebyråns material. För jämförbarhets skull bör golvytan i byggnadstillståndsstatistiken reduceras med 10 procent. Vidare är att märka, att byggnadstillståndsmaterialet innehåller även enfamiljshus med i regel större lägenhetsytor. Den kraftiga ökning, som framträder 1945 i förhållande till 1944 kan icke förklaras som en säsongföreteelse; resultatet blir praktiskt taget detsamma om man jämför motsvarande delar av respektive år. Till en del förklaras ökningen av genomsnittlig golvyta genom den utomordentligt kraftiga tillväxten i byggandet av enfamiljshus under sistförflutna år, men även detta är ju en form av verklig utrymmesstandardhöjning. Även vid jämförelser, där förskjutningar 14 — 450668

i fördelningen av produktionen på olika hustyper icke kan spela någon nämnvärd roll, visas emellertid en betydande stegring i genomsnittlig golvyta från 1944 till 1945. Sålunda var i de tre största städerna den i byggnadstillståndsstatistiken redovisade genomsnittliga golvytan år 1944 55 kvm (vilket, reducerat med 10 procent för olikhet i mätningsmetod, exakt överensstämmer med byggnadslånebyråns siffra för flerfamiljshus år 1945). I hittills tillgängligt material för år 1945 redovisar byggnadstillståndsstatistiken en golvyta på 61 a 62 kvm, vilket reducerat med 10 procent ger 55 a 56 kvm nettolägenhetsyta. Ökningen i yta mellan de två åren är 11 a 12 procent. En specialbearbetning, utförd inom arbetsmarknadskommissionen, av uppgifterna rörande byggnadstillstånd för enfamiljshus ger likaledes vid handen en ökning av golvytan: från 88 kvm år 1944 till 95 kvm år 1945 (till och med september). Enligt byggnadslånebyråns erfarenheter från senaste år har lägenhetsytan å egnahem för barnrika familjer märkbart stigit och torde nu genomsnittligen snarast överstiga 80 kvm netto. Sammanfattningsvis kan sägas, att under de år, då statens ekonomiska stöd för motverkande av bostadsbyggnadskrisen varit fullt effektivt, en påtaglig fortskridande förbättring av nybyggnadsverksamhetens standard kommit till stånd med avseende på såväl lägenhetsutrustning, i fråga, varom särskilt de mindre orternas standard höjts, som lägenheternas genomsnittliga rumsantal och yta. Särskilt under senaste året har, såvitt hittills kan bedömas, skett en betydlig höjning av lägenhetsstorleken, vilken dels sammanhängt med ett ökat inslag i produktionen av enfamiljshus, men dels även fått formen av växande lägenhetsyta inom de särskilda kategorierna av hus. Hur under denna utveckling boendetätheten förändrat sig kan ännu icke med säkerhet bedömas. Mot den förskjutning i gynnsama riktning, som skett i fråga om bostadsbeståndets struktur, ha satts dels de förändringar i hushållsbildningsvanorna, vartill bostadsbristen tvingat många hushåll, dels ökningen i nativiteten, som under de sista åren inte endast givit utslag för tillväxten i antalet unga familjer utan även betytt en tendens till ökat barnantal per familj. I Stockholm, där fortlöpande statistik över antal lägenheter och rum samt antalet boende föres, har det allmänna boendetäthetstalet, som den 1 januari 1939 var 105 och den 1 januari 1940 102 boende per 100 eldstäder (samtliga lägenheter), under de senare åren hållit sig på en konstant, något lägre nivå (101). Man torde kunna räkna med att förhållandena i ifrågavarande hänseende betydligt växlat från ort till ort allt efter bostadsbristens grad, inflyttningen särskilt av yngre arbetskraft o. s. v. E t t sammanfattande omdöme kan, som nämnts, ännu icke givas. Den krismässiga sammanpressningen genom bostadsbristen till trots kvarstår dock som ett på längre sikt mera väsentligt faktum, att under de senare åren nyproduktionen i betydlig mån inriktats mot högre bostadsstandard.

211 Den allmänna hyresutvecklingen under perioden 1940—1945 har i väsentliga hänseenden haft karaktär av en fortsättning av utvecklingen under 1930-talets senare del, som i det föregående behandlats. Liksom under 1930talet har hyresnivån vid given standard varit i stort sett konstant eller höjts endast obetydligt (bortsett från bränsletilläggen), medan den nominella inkomstnivån förskjutits uppåt och under krigsperioden starkare än under föregående decennium. Som följd därav har hyresprocenten vid given standard sjunkit starkt. — I nästföljande kapital skall givas en allmän översikt av dessa förhållanden. Samtidigt med förskjutningen i den allmänna relationen mellan hyror och inkomster ha emellertid under krigsåren de komplikationer, som under föregående perioder gjorde sig gällande genom införandet på marknaden av nya lägenheter med högre standard och väsentligt högre hyror, framträtt med växande styrka och allt längre ned på skalan för ortsstorlek. Samtidigt har den allmänna levnadskostnadsstegringen och den därav följande reallörtenedpressningen under åren 1940—1942 begränsat hyresbetalningsförmågan, vilket gav sig tillkänna främst under det avsnitt av krigsårens utveckling (från senare delen av 1942 till 1944), då reallönerna ännu lågo avsevärt under förkrigsnivån men varuförsörjningen vid konstanta priser starkt förbättrades inom bestående ransoneringssystems ram. I och med den allmänna reallönestegringen under de senare krigsåren ha givetvis relationerna mellan inkomster, allmänna levnadskostnader och hyror förbättrats, vilket ger bakgrunden till den nyss konstaterade kraftiga tendensen till höjd utrymmes- och utrustningsstandard i nyproduktionen efter år 1942. Till de nämnda komplikationerna på hyresmarknaden har under krigsåren kommit ytterligare en av allvarlig art. Till följd av bostadsbristen ha möjligheterna att på marknaden välja bostad och bostadskostnader, som passar de egna ekonomiska resurserna, starkt beskurits. I den begränsade valmöjligheten ligger ju bostadsbristens måhända viktigaste innebörd, där inte bristen slår över i ren husvillhet. Många hushåll, särskilt nybildade familjer och sådana familjer, som på grund av försörjarens arbete tvingats att flytta till annan ort, ha ofta ställts inför valet att antingen avstå från reguljär hushållsbildning genom att uppskjuta bosättningen eller dela på familjen eller att förhyra en nybyggd, helmodern lägenhet till en hyra som varit orimligt hög i förhållande till hushållets inkomst. I stor utsträckning har saken ytterligare förvärrats genom tvånget att betala insats i föreningshus. Givetvis ha även under krigsåren äldre lägenheter fortlöpande friställts genom upplösning av äldre hushåll, men otillräckligheten i den totala lägenhetstillgången samt sänkta realinkomster ha hämmat uppflyttningen av drägligt situerade hushåll, som eljest kunde ha lämnat det äldre bostadsbeståndet, vilket därmed blivit stängt för många hushåll i sämre ekonomiska villkor. Den vid givna inkomstförhållanden »naturliga» urvalsprocessen på hyres-

212 marknaden har — som alltid vid bostadsbrist — råkat i stockning och många familjer ha därmed tvingats att » bo över sina inkomster», vilket är en förnäm princip, när den tillämpas efter fritt val, men tvivelaktig, när den framträder som konsekvens av brister i bostadsmarknadens sätt att fungera. Genom här berörda omständigheter har — trots förskjutningen i gynnsam riktning i det allmänna förhållandet mellan inkomster och hyror — på många håll ett kritiskt läge inträtt för grupper av bostadsbehövande som haft att söka en ny bostad, d. v. s. främst nygifta och nyinflyttade familjer. — Dessa förhållanden skola närmare behandlas ur olika synpunkter i följande delar av framställningen. Socialstyrelsens levnadskostnadsindex registrerar för bostadsposten en stegring av 2 procent från 1939 till 1945 (exklusive bränsle). Självklart är denna stegring beräknad enligt allmänna indexteoretiska principer under antagande av en oförändrad fördelning av bostäderna på olika storleks- och kvalitetsklasser; den ger alltså uttryck för förändringen av hyresnivån, icke för förändringen av hyresutgiften. Den senare, den genomsnittliga eller totala hyresutgiften, har givetvis stigit i och med att förskjutningen av bostadsbeståndets struktur mot högre och dyrare utrustningsklasser fortsatt. Ökningen i hyresutgift under krigsåren har dock icke varit av tillnärmelsevis samma storleksordning som inkomstökningen, varför den genomsnittliga hyresprocenten starkt sjunkit. En följd av den totalsituation på hyresmarknaden, som karakteriseras av å ena sidan en betydande sänkning av den relativa hyresnivån, å andra sidan bostadsbrist och förskjutning av lägenhetstillgången mot dyrare utrustningskategori, har varit att hyresbelastningen på olika grupper av hushåll blivit starkt olika. De hushåll, som suttit kvar i sina förutvarande bostäder eller kunnat flytta in i en omodern eller halvmodern lägenhet, ha vid typisk inkomstutveckling fått sin relativa hyresutgift (hyresprocent) starkt sänkt; dessa hushåll äro givetvis den stora majoriteten, eftersom det omoderna och halvmoderna beståndet ännu bildar huvudparten av stadsamhällenas bostadsbestånd. Sådana hushåll, däremot, som flyttat från omodern eller halvmodern standard till helmodern eller gjort sin första bosättning i det nybyggda beståndet av helmoderna lägenheter, ha i allmänhet fått taga på sig en hög hyresprocent. Detta var ju, såsom förut berörts, fallet även under perioden före kriget, men frågan har för vissa grupper skärpts under kriget genom att bostadsbristen icke gett något annat val. Den obetydliga uppgång, som registreras av bostadskostnadsindex (exklusive bränsle) enligt socialstyrelsen är ett resultat å ena sidan av den allmänna hyresregleringen för det förut byggda bostadsbeståndet, vilken sattes in vid en tidpunkt, då enligt den extra, representativa hyresräkningen på hösten 1941 hyresnivån stigit endast med en eller annan procent från hösten 1939, och som därefter icke medgivit hyreshöjning annat än i enstaka,

213 för totaltillståndet betydelselösa undantagsfall, å andra sidan av anknytningen av hyressättningen i nybyggda hus, för vilka statliga lån beviljats, till hyresnivån i bostadsfastigheter, byggda under året före krigsutbrottet. Denna senare nivå var, såsom förut diskuterats, en hög nivå till följd av den under 1930-talet starkt höjda utrustningsstandarden och av de — av den »fria» marknaden accepterade — höga priserna på de »moderna bekvämligheterna». I enlighet med den i 1941 och 1942 års tertiärlåneförfattningar intagna hyresbestämningsregeln, som (utom bränsletillägg) medger ökning av hyran till följd av före 1942 höjda förvaltningskostnader, ha till de ort för ort genom särskilda undersökningar konstaterade hyrorna i år 1939 byggda fastigheter av jämförbar beskaffenhet gjorts ett tillägg på 3 procent. Givetvis ha dessutom hänsyn tagits till de olikheter i standard, som förelegat mellan de med statslån finansierade fastigheternas lägenheter och de lägenheter, som ingingo i 1939 års byggnadsbestånd; såsom framgår av det föregående har särskilt på mindre orter och på senaste åren denna standard varit starkt stigande. I ett interpellationssvar vid vårsessionen av 1945 års riksdag med anledning av interpellationer av herrar Nilsson och Kempe meddelade socialministern resultat av vissa statistiska sammanställningar av hyrorna enligt den allmänna hyresräkningen i år 1939 byggda hus i ett antal städer samt till jämförelse därmed de hyror, som byggnadslånebyrån under senare år tillämpat vid hyressättningen i med tertiärlån finansierade fastigheter; till detta svar må här hänvisas. Det framgick därav, att i större och medelstora städer, representerande omkring tre fjärdedelar av landets samlade hyreshusbebyggelse, hyressättningen i nya hus med tertiärlån genomsnittligen mycket nära överensstämde med hyresnivån i 1939 års hus. Beträffande mindre orter — och även vissa som vanligen betecknas som medelstora — ha erfarenheterna visat att hyressättningsfrågan varit mera komplicerad till följd av sådana förskjutningar i bebyggelsestruktur och -standard, som tidigare här antytts. Såsom anföres i nämnda interpellationssvar visa sig jämförelser mellan allmänna statistiska medeltal för hyrorna 1939 och nu på sådana orter ofta skäligen meningslösa, därför att jämförelsematerialet är för litet eller helt saknas. Även på orter, där totala antalet, hyreslägenheter, byggda under åren före kriget, är relativt betydande, visar det sig ofta vid närmare granskning av materialet, att ett mycket litet bestånd av verkligt likvärdiga fastigheter och lägenheter stå till buds som jämförelsematerial. Detta sammanhänger därmed, att det helmoderna byggnadsskick, som redan under 1920-talet slog igenom i Stockholm och ett fåtal av de övriga större städerna, under 1930-talet i flertalet större och medelstora städer och några mindre, först under den senaste period, som sammanfaller med bostadskrisen och de statliga åtgärderna däremot, fått större ut-

214 bredning i mindre stadssamhällen, inte minst genom H. S. B:s och Riksbyggens verksamhet. Det som i 1942 års bostadsproposition kallades »en varaktig förändring i ortens allmänna bebyggelseskick» och som enligt statsmakternas beslut skulle föranleda jämförelse icke endast med tidigare förhållanden på orten utan även med andra orter har i och med bostadsbyggnadsverksamhetens inriktning på senare år visat sig få en omfattning och gälla orter till sådant antal, som måhända på förhand inte förutsågs. Som exempel kan nämnas, att i de 69 städer, som år 1939 hade högst 10 000 invånare, det i 51 stycken icke byggdes något hus med 10 eller flera lägenheter detta år. Hur markerad förskjutningen i bebyggelseskicket varit även i något större samhällen framgår av följande uppgifter ur socialstyrelsens byggnadsstatistik angående antalet tillkomna boningshus i stadssamhällen med 10 000—20 000 invånare åren 1939 och 1944. År 1939 tillkom i denna grupp av stadssamhällen ny- och helt ombyggda hus till ett antal av 1 043; motsvarande siffra för år 1944 var 1 097. Antalet tillkomna bostadslägenheter var 3 671 år 1939, 6 378 år 1944. Husens antal hade ökat med 5 procent men lägenheternas med 75 procent. Än tydligare framträder förändringen i bebyggelsen, om man frånräknar enfamiljshusen. Av hus med 2 eller flera lägenheter tillkom år 1939 600 stycken med 3 228 lägenheter, år 1944 643 stycken med 5 924 lägenheter. Inom denna grupp hade vidare skett en kraftig förskjutning från mindre till större hus. Av de 600 husen år 1939 med 2 eller flera lägenheter utgjordes 543 stycken av mindre fastigheter med högst 9 lägenheter; endast 57 hus hade 10 eller flera lägenheter. Av de 643 husen inom samma grupp år 1944 hade 443 högst 9 lägenheter; dessa mindre fastigheter, innehållande endast en eller ett mindre antal hyreslägenheter och som med avseende på fastighetsförvaltningen i regel utmärkas därav, att ägaren personligen sköter fastigheten, hade sålunda starkt minskat i antal. Antalet större fastigheter med 10 eller flera lägenheter, vilka oftast byggas i sten med därav följande högre standard i vissa hänseenden och som med avseende på fastighetsskötseln kunna betecknas som egentliga hyres- eller bostadsrättshus, hade däremot ökat till 200 stycken, d. v. s. nära fyrdubblats. Det kan förvisso diskuteras, huruvida denna utveckling är ur alla synpunkter lycklig. De större hyres- och bostadsrättsfastigheterna med helmodern lägenhetsutrustning och fastighetstillbehör, såsom maskinell tvättstuga o. s. v., innebära visserligen i regel en högre bekvämlighetsstandard, men denna högre standard är ofrånkomligen dyrare, och även ur stadsplane- och samhällsbildningssynpunkt kunna otvivelaktigt betänkligheter resas mot den utveckling av de mindre stadssamhällenas bebyggelseskick, som skett under krigsåren. I här förevarande sammanhang kan emellertid endast faktum konstateras. Och detta faktum betyder mycket ofta för de särskilda orternas del, att vid prövningen i och för hyressättning i de under senare år byggda fastigheterna tillräckligt jämförelsematerial från under åren före kriget byggda, likvärdiga fastigheter saknas,

215 varför den i 1942 års tertiärlåneförfattning givna supplementära regeln om jämförelse med andra orter måste tillämpas av byggnadslånebyrån. Ytterligare ett par omständigheter begränsa jämförelsematerialets omfattning, när det gäller mindre stadssamhällen. En av dessa är, att en betydande del av de hyreslägenheter, som åren före kriget kommo till i dessa orter, utgjordes av den andra, av ägaren icke begagnade lägenheten i tvåfamiljshus; nära 30 procent av alla hus som färdigställdes i samhällen med högst 20 000 invånare år 1939 voro tvåfamilj shus. Erfarenheterna inom byggnadslånebyrån gåvo mycket snart vid handen, att en jämförelse med hyrorna i dessa uthyrda lägenheter i hus av egnahemstyp var orimlig. I en skrivelse av den 18 mars 1943 anförde byrån därom bland annat följande: »Det är ett faktum, att i de allra flesta fall tvåfamilj snusets ena lägenhet bebos av fastighetsägaren. Den andra lägenhetens inrymmande i byggnaden torde i allmänhet vara motiverat av ägaren-företagarens önskan att förbilliga sin egen bostadskostnad. Det torde ej heller vara sällsynt, att ägaren räknar med att i framtiden upplåta den andra lägenheten till en dåmera gift son eller dotter. Redan det nu anförda torde vara ägnat visa den principiella skillnad som råder mellan det typiska, hyreshuset och tvåfamiljshuset. Medan det förra är att betrakta som affärsföretag eller i varje fall som ett objekt, där de för vanlig företagsekonomi gällande principerna dominera, är tvåfamiljshuset väsentligen att anse som en produkt av ägarens strävan att förskaffa sig en egen bostad — låt vara att i detta sammanhang ytterligare en lägenhet i många fall tillföres hyresmarknaden. Detta förhållande avspeglar sig mycket tydligt i den hyressättning, som faktiskt gäller i fråga om tvåfamiljshusen. Det har sålunda visat sig, att hyrorna inom dessa hus — eller rättare sagt hyrorna för den inom dylika hus uthyrda lägenheten — hade ganska ringa anknytning till en på vanliga ekonomiska principer grundad hyressättning. Väsentligen torde detta bero på att ägaren i fråga om åtskilliga på fastighetens ekonomi verkande faktorer lägger synpunkter, som äro naturliga för egnahemsägaren men knappast giltiga för ägaren av ett hyreshus. Ägaren torde i flertalet fall ha nedlagt visst eget arbete vid husets uppförande, men någon ersättning därför uttages icke i den hyra som påföres hyresgästen. Av de till byggnadslånebyrån inkomna ansökningshandlingarna för tvåfamiljshus framgår vidare, att ägaren endast i ett fåtal fall inkalkylerar eldarlön samt ersättning för renhållning och smärre reparationer i den betingade hyran. I åtskilliga fall är det vidare tydligt, att ägaren till och med avstår från att avkräva sin hyresgäst den på dennes lägenhet belöpande annuiteten å ägarens i fastigheten investerade kontanta medel.» Denna framställning föranledde, att tvåfamiljshusen genom beslut av 1943 års riksdag i lånebänseende jämställdes med enfamiljshus. Vid prövningen i och för hyressättning i egentliga hyreshus har byrån icke kunnat taga hänsyn till de år 1939 gällande hyrorna för tvåfamiljshusens uthyrda lägenheter, då jämförbarhet i fastighetsekonomiskt hänseende icke föreligger.

216 En annan omständighet, som begränsat jämförelsematerialet för mindre orter, är den att de större fastigheter, innehållande lägenheter med helmodern utrustning, vilka sålunda i och för sig själva skulle vara väl jämförliga med under de senaste åren byggda lägenheter, till betydande del äro sådana affärseller blandade fastigheter, som ekonomiskt bäras upp av intäkterna för butiksoch andra affärslokaler. I dylika fastigheter äro förutsättningarna för hyresprisbildningen beträffande bostadslägenheter väsentligen annorlunda än för rena bostadsfastigheter; jämförbarheten i fastighetsekonomiska hänseenden brister även här. Under de ofta osäkra förutsättningar för tillämpningen av de givna allmänna reglerna för hyressättningen i mindre och vissa medelstora städer och stadsliknande samhällen, som här skisserats, har det i praxis för byggnadslånebyrån gällt att på varje ort i samråd med det kommunala förmedlingsorganet spåra upp fastigheter, byggda åren före kriget, vilka beträffande såväl lägenheternas beskaffenhet som fastigheternas Yåge och karaktär bäst lämpat sig för jämförelse med de nybyggda, med tertiärlån finansierade husen. När det på orten åtkomliga jämförelsematerialet varit otillräckligt, har jämförelse med andra orter måst tillämpas, varvid beaktats respektive orters bebyggelsekaraktär, näringsstruktur, dyrortsställning o. s. v. Att därvid den nya bebyggelsen ofta kommit att kräva högre hyresutgifter än de tidigare på orten sedvanliga är obestridligt, men detta är ett uttryck därför, att den representerar ett annat bebyggelseskick — för att använda författningens ord — och en högre utrustningsstandard än den tidigare förekommande. Detta kan också sägas betyda, att den utveckling som under 1920- och 1930-talen försiggått i de större och i flertalet av de medelstora städerna under krigsåren fullföljts i de mindre stadssamhällena. Detta innebär icke, att hyresnivån för likvärdiga lägenheter höjts, men ofta nog att en ny hyresnivå uppkommit i ett nytt bostadsbestånd, vartill tidigare motsvarighet på orten saknats. För att trots de härovan diskuterade svårigheterna att jämföra allmänna hyresmedeltal från år 1939 och nu ändock ge en bild av förhållandena i mindre städer, göres i följande tablå en sammanställning av medelhyrorna enligt den allmänna hyresräkningen för med badrum försedda lägenheter om 2 rum och kök utan smårum i år 1939 byggda hus samt de av byggnadslånebyrån tillämpade hyrorna för viss lägenhet om 54,5 kvm med helmodern utrustning (beskriven i not sid 330) i sådana städer med mindre än 30 000 invånare, där år 1939 byggdes minst 3 hus med 10 eller flera lägenheter. Det är att märka, att medeltalet för 1939 innefattar även hyreslägenheter i tvåfamiljshus och att beträffande standarden ingen annan distinktion gjorts än beträffande badrummet. Då 1939 års lägenheter i ifrågavarande städer till betydande del inrymdes i trähus, har för byggnadslånebyråns »normallägenhet» angivits dels hyrorna för den i det följande beskrivna stenhusstandarden, dels hyrorna för en trähusstandard, som i fråga

217 om utrustning skiljer sig endast i fråga om sådana detaljer, som icke äro förenliga med trähusets konstruktion och sedvanliga dimensioner, såsom balkonger; även denna senare standard är sålunda att beteckna som högvärdig och utan tvivel högre än genomsnittet för förkrigstidens trähusbebyggelse, varom bör erinras vid studiet av tablån. hyra för Medelhyra 1939 för Byggnadslånebyråns lägenhet om 54.5 kvm 2 r. o. k. utan smårum med tillägg för ökade StenhusTrähusförv.-kostnader standard standard Sundbyberg , Nyköping . , Motala Katrineholm Kalmar Karlskrona Kristianstad Ängelholm Lund Landskrona Trelleborg . Halmstad' . Mölndal . . Trollhättan Karlstad . . Östersund . Luleå

1505 1285 1140 1055 1080 1150 1025 1040 1195 1030 1020 980 1050 1120 1110 1300 1310

1470 1220 1160 1200 1235 1250 1120 1065 1150 1085 1095 1175 1240 1210 1225 1330 1405

1350 1100 1040 1080 1115 1130 1000 945 1030 965 975 1055' 1120 1090 1105 1210 1285

Av de i tablån representerade 17 städerna ha 6 en genomsnittshyra för 1939, som överstiger eller någorlunda nära ansluter till byggnadslånebyråns hyra för stenhusstandarden; detta är sådana städer, där i bebyggelsen under åren före kriget stenhusen dominerade. Ytterligare 7 ha medeltal, som överstiga eller nära ansluta till hyran för trähusstandarden, medan för 4 städer, Halmstad, Kalmar, Mölndal och Katrineholm 1939 års medeltal är deciderat lägre än byggnadslånebyråns hyror, vilket tarvar förklaring. Beträffande t. ex. Mölndal torde det vara nog att hänvisa till den torftiga standard, som utmärkt tidigare bebyggelse därstädes. Som illustration må här i övrigt väljas den stad, där differensen mellan byggnadslånebyråns hyressättning och 1939 års medeltal är mest påfallande, nämligen Halmstad. Av det material med måttuppgifter, som av byrån införskaffades år 1942, framgår för det första, att lägenhetsytan i före kriget byggda lägenheter om 2 rum och kök utan smårum var väsentligt lägre än i den »normallägenhet», varmed här jämförelse gjorts. Av det infordrade materialet framgick vidare, att genomsnittshyran per kvadrat-

218 meter i de fastigheter, som överhuvud lämpade sig för jämförelser, växlade från omkring 16 kronor till nära 26 kronor (det senaste i en fastighet med mycket små lägenheter). I ett material med så stark spridning har ett statistiskt medeltal ingen förnuftig mening. I samråd med det kommunala förmedlingsorganet utvaldes som lämpligt jämförelseobjekt en större fastighet, färdigställd år 1938, som av byggnadsnämnden på orten karakteriserades såsom medelgod i fråga om kvalitet och utrustning, ej utrustad med maskinell tvättstuga, medelgod i fråga om bostadsläge, men med rätt många ensidigt orienterade lägenheter, sålunda en standard som icke helt motsvarar den för »normallägenheten» gällande. Inom denna fastighet varierade kvadratmeterhyran för lägenheterna från omkring 17 till omkring 25 kronor med ett medeltal för hela fastigheten på 20: 55 kronor. Tillägget för höjda förvaltningskostnader enligt författningen för upp siffran till 21: 18. För byggnadslånebyråns »normallägenhet» tillämpas i Halmstad en bruttohyra på 21:75. Skillnaden, 55 å 60 öre per kvadratmeter, förklaras av den högre standard, som utmärker den senare lägenheten. Det är självklart, att när fastigheter i staden byggas med en lägre standard, t. ex. utan balkonger, sopnedkast och maskinell tvättstuga, byggnadslånebyråns hyra reduceras i motsvarande mån. Inom byggnadslånebyrån har gjorts en systematisk genomarbetning av allt tillräckligt hyresstatistiskt material och på grundval därav fastställts bruttohyror för »normallägenheten» med den stenhusstandard, som utmärker denna, i 120 stadssamhällen. I 24 av dessa orter, varav 9 städer, ligger hyran mellan 17 och 20 kronor, i 46 orter, varav 30 städer, mellan 20 och 22 kronor, i 31 orter, varav 29 städer, mellan 22 och 24 kronor, samt i 8 orter, varav 7 städer, mellan 24 och 25 kronor. Först i Stockholm och närliggande orter, Göteborg samt de centrala delarna av Västerås och Sundsvall utgör hyran för en lägenhet av normal storlek och med en standard, som otvivelaktigt kan betecknas som fullgod efter nu i städerna gällande mått, mer än 25 kronor per kvadratmeter. Detta säger i och för sig ingenting om förhållandet mellan nuvarande hyror och 1939 års hyror (varom i det föregående talats), men det ger vid handen, att byggnadslånebyrån i sin hyressättning går skäligen långt i tillgodoseende av de mindre och billigare orternas intresse av att det moderna bebyggelseskickets genombrott icke skall alltför bryskt förändra en orts allmänna hyresläge i enlighet med den i 1942 års proposition givna rekommendationen av en försiktig tillämpning av den supplementära hyresbestämningsregeln. Man kan säga, att i och med den förskjutning i bebyggelsestruktur och -standard, som skett under krigsåren på sätt här skisserats, det genombrott för den »moderna» lägenhetsutrustningen, som — bortsett från tidigare förekomst i mera lyxbetonad bebyggelse — tog sin början efter första världskriget i de största städerna och som därefter i kraft av »den sociala tyngdlagen» fått en alltmer vidgad utbredning under mellankrigstiden, i

219 stort sett fullföljts ned till de minsta stadssamhällena under den sistförflutna krigsperioden. Då samtidigt den »moderna» utrustningen kommit att i allt högre grad prägla nybyggnadsverksamheten och även en växande del av ombyggnadsverksamheten på den egentliga landsbygden kan man med viss rätt säga, att det betydelsefulla skede i landets bebyggelseutveckling, som inrymmer den högvärdiga bostadsutrustningens genombrott men också genombrottet för den därtill svarande högre bostadskostnaden, nått eller närmar sig sitt slut. De olikheter i utrustningsstandard mellan större städer med Stockholm i spetsen och landsbygden med mindre stadssamhällen, som rådde under genombrottsskedets tidigare del och som bland annat i hög grad avspeglade sig i dyrortsgraderingen, ha i fråga om nybyggnadsverksamheten allt mer utjämnats genom den senare utvecklingen. Därav följer också med nödvändighet en successiv utjämning av bostadskostnaderna inom olika ortsgrupper, vilket jämväl måste komma att avspeglas i de interlokala relationerna i fråga om allmänna levnadskostnader och inkomster. — Vissa problem som sammanhänga härmed komma att behandlas i det följande. Den under krigsårens bostadspolitik tillämpade hyresbestämningsregeln har sannolikt verkat i viss grad konserverande på tidigare bestående hyresstruktur, som utbildats under påverkan av interlokala standardskillnader, som alltmera utjämnats. Detta har även inneburit, att tilläggslånesystemet till väsentlig del kommit att fungera till förmån för orter med en tidigare låg hyresnivå. Genom det senaste årets utveckling har i och med tilläggslånebehovets reduktion till följd av räntesänkningen denna karaktär renodlats. Den måhända mest överraskande erfarenhet, som varit att hämta ur krigsårens bostadspolitik, har varit att behovet av egentlig subvention i form av tilläggslån på vissa orter visat sig vara mycket ringa eller inget alls vid de finansiella villkor, som tertiärlånegivningen inneburit. Redan vid de undersökningar, som föregingo utformningen av 1942 års subventionsåtgärder, kunde som framgår av det föregående konstateras, att det egentliga subventionsbehovet för de fastigheter, som stodo under byggnad år 1941 och för vilka låneansökningar behandlats inom byggnadslånebyrån på hösten detta år, uppgick till i genomsnitt 10 procent. Man torde kunna antaga, att dessas byggnadskostnader i stort sett bestämts av materialpris- och löneläget på våren och sommaren samma år. Byggnadskostnadsindex varierade denna tid mellan 121 och 125. Såsom visats i Betänkande rörande bostadsproduktionens förutsättningar efter ett vapenstillestånd (stat. off. utr. 1944: 7, sid. 107) bör med hänsyn till olikheter i prisnoteringarnas art vid beräkning av indexbasen och vid beräkning av indexsiffrorna vid senare tillfällen en korrigering nedåt på 3 enheter göras. Man kan sålunda sätta stegringen i byggnadskostnader från år 1939 fram till våren och sommaren 1941 till omkring 20 procent. Då finansieringsvillkoren enligt 1941 års stödprogram

hade för fastighetskapitalet i dess helhet återförts till i stort sett samma nivå som före kriget, vill det härav synas som om genomsnittligen hälften av byggnadskostnadsstegringen kompenserats på de vägar, som förordades av 1940 års byggnadskostnadssakkunniga, d. v. s. genom anpassning av olika på byggnadskostnaderna verkande faktorer, rationalisering av huskonstruktioner, beskärning av marginaler o. s. v., under det att hälften beräknades behöva täckas genom subvention. Man torde kunna utgå ifrån, att vid denna tid, då byggnadsproduktionen ännu var tämligen omtumlad efter krischocken under föregående år, begränsningen av byggnadskostnadsstegringen i huvudsak nåddes genom beskärning av marginaler, byggmästararvoden, avkastning på toppkapitalet o. s. v. I den följande utvecklingen visade sig beräkningen av tilläggslånebehovet i nyssnämnda undersökning, som föregick utformningen av 1942 års åtgärder, till en början stämma mycket bra som ett genomsnitt. Tilläggslånesystemet var ju konstruerat så, att ytterligare byggnadskostnadsstegringar skulle kunna mötas genom anpassning av subventionsgraden vid stabiliserad hyresnivå. Från år 1941, som var utgångsläget för beräkningarna, ha byggnadskostnaderna stigit avsevärt, huvudsakligen under loppet av år 1942, men tilläggslånebehovet har kunnat hållas i stort sett konstant och till och med något sjunkande fram till räntesänkningen under innevarande år, då det till stor del bortföll. Detta måste innebära att en fortgående rationalisering skett beträffande de faktorer som inverka på fastigheternas årskostnader. Utvecklingen av förhållandet mellan de av index mätta byggnadskostnaderna och tilläggslånebehovet kan nämligen icke förklaras genom fortskridande höjning av hyrorna eller en snävare beräkning av driftskostnaderna sedan den tid, då tilläggslånesystemet sattes i funktion. Även om i vissa fall tvist rått och ännu kan råda om byggnadslånebyråns hyressättning i förhållande till 1939 års nivå eller beräkning av driftskostnaderna, har i dessa hänseenden ingen sådan förändring skett i beräkningsmetoderna sedan 1942 att denna kunnat inverka i sänkande riktning på tilläggslånebehovet; snarare har förhållandet varit det motsatta, särskilt därigenom att driftskostnadsberäkningarna vid ett par tillfällen justerats uppåt men även genom att i vissa fall hyressättningen sänkts. I någon mån kan reduktionen av det relativa subventionsbehovet förklaras genom stigande standard, eftersom högre standard (intill viss gräns) visat sig fastighetsekonomiskt fördelaktig, samt genom ytterligare beskärning av företagarvinster, men dessa faktorer kunna ge endast en mindre del av förklaringen och knappast mer än som motsvaras av den faktiska sänkningen av tilläggslånebehovet under åren 1942—1945 (fram till räntesänkningen). I huvudsak måste denna sökas dels i det förhållandet, att vid konstant ränteläge (fram till innevarande år) finansieringsvillkoren förbättrats tack vare förskjutningar

221 i belåningsgränserna för underliggande krediter, dels däri att en teknisk rationalisering av bostadsbyggandet skett. Från den tid, till vilken de ursprungliga beräkningarna av tilläggslånebehovet hänföra sig, fram till tiden före räntesänkningen, alltså en period av omkring 3 år, redovisar byggnadskostnadsindex (om hänsyn tages till nyssnämnda korrektionsf aktör) en stegring av omkring 15 procent. Efter vad här anförts måste denna fortsatta byggnadskostnadsstegring ha kompenserats genom finansiell och teknisk rationalisering. Beräkningarna av tilläggslånebehovet på byggnadslånebyråns ansökningsmaterial hösten 1941 utgingo från en nettoavkastning på hela fastighetskapitalet av 5 procent, vilket motsvarade då gällande villkor för bottenlån samt tertiärlån med räntegaranti. Till väsentlig del som en följd av den ökade säkerhet för underliggande krediter, som den vidgade och stabiliserade statliga tertiärlånegivningen medförde ha under de följande åren genom modifikationer i villkoren för primär- och sekundärlån vid konstant allmänt ränteläge denna totalannuitet successivt bragts att falla; under året före räntesänkningen beräknades den i byggnadslånebyråns kalkyler till 4.6 procent. Denna nedgång i nettoavkastningen på fastighetskapitalet ger en effekt på de årliga kostnaderna, som kompenserar en stegring av anskaffningskostnaderna på 8 a 9 procent, alltså något mer än hälften av den stegring som skett. Alla skäl tala för att den återstående del av indexmässig byggnadskostnadsstegring, som förekommit, kompenserats genom teknisk rationalisering av bostadsbyggandet under senare år. Det är mycket svårt att göra exakta beräkningar rörande dessa förhållanden, men olika material lämna i stort sett samma resultat. I betänkandet rörande bostadsproduktionen efter ett vapenstillestånd, där synpunkter, till vilka här hänvisas, på hithörande problem anföras, redovisas beräkningar som ge vid handen, att vid vissa storföretag den verkliga byggnadskostnadsstegringen under kriget fram till hösten 1943 varit 25 a 30 procent vid en indexmässig stegring på 35 procent. De nyss anförda beräkningarna rörande förhållandet mellan byggnadskostnadsindex' utveckling och tilläggslånebehovets, enligt vilka en byggnadskostnadsstegring på 15 procent till 8 a 9 procent kompenserats genom finansiell rationalisering, ger en rest av omkring 6 procent, som synes kunna tillskrivas teknisk rationalisering av husbyggandet och som vunnits under 3 år. Inom byggnadslånebyrån har utförts beräkningar över byggnadskostnaden per kvm netto våningsyta i flerfamiljshus, uppförda med hjälp av tertiärlån. Det framgår av dessa bland annat att kostnaden per kvm varit praktiskt taget konstant under åren 1943—1945 i städer med över 20 000 invånare, stigit obetydligt i städer med 10 000—20 000 invånare men mera avsevärt i de minsta orterna. Nu har, som i det föregående berörts, standarden stigit genomgående, även i de större städerna, under

nämnda år, men stegringen har varit långt starkare i de mindre orterna, delvis till följd av övergång därstädes från trä- till stenhusbebyggelse. Dessa förhållanden tyda på att en rationalisering, motsvarande standardstegringen i de större och medelstora städerna, försiggått och så att säga givit utrymme för förbättrad utrustning till oförändrad kostnad per kvm våningsyta. Att standardstegringen även i dessa större och medelstora, städer varit betydande framgår icke endast av allmänna erfarenheter ino mden statliga låneverksamheten; det indiceras även exempelvis därav att från år 1942 till år 1944 det relativa antalet badrumslägenheter enligt byggnadsstatistiken stigit i de största städerna från 75 till 87 procent och i de medelstora (20 000—100 000 invånare) från 67 till 83 procent, varvid i senare fallet stegringen varit mest utpräglad från 1943 till 1944. Då en dylik standardstegring kunnat ske utan höjning av genomsnittlig byggnadskostnad per kvm lägenhetsyta är det uppenbart att en avsevärd rationalisering försiggått under de år, som här närmast komma i fråga, d. v. s. ungefär tre år som förflutit mellan tiden för tilläggslånesystemets införande till tiden för räntesänkningen. Att siffermässigt beräkna denna låter sig med nu tillgängliga, bearbetat material1 icke göra; de senast givna uppgifterna kunna dock sägas styrka de slutsatser som här dragits från andra utgångspunkter. Tillsammans peka anförda siffermässiga relationer och allmänna erfarenheter mot en rationaliseringstakt under de senaste tre åren på omkring 2 procent om året. I ett subventionssystem av den art, som gällt sedan 1942 ligger en risk, att byggnadsföretagarnas eget intresse att ekonomisera och rationalisera förslappas. Det är därför enligt utredningens mening icke lämpligt som permanent system, utan endast för att möta en akut krissituation. Hittillsvarande erfarenheter ge dock icke vid handen, att farhågor i antydd riktning skulle ha förverkligats; efter allt att döma har bostadsbyggandet rationaliserats i starkare takt dessa senare år än som i allmänhet gällt tidigare. Detta måste säkerligen till väsentlig del tillskrivas det faktum att i och med den praktiskt taget generella utbredningen av den statliga finansieringen av bostadsbyggandet i stadssamhällena också möjligheter skapats för en granskning av kostnadsberäkningar och tekniskt utförande, som mer än ersatt den eventuella minskningen i byggnadsföretagarnas ekonomiska intresse att rationalisera i fråga om lägenhetsplaner, hustyper, konstruktioner, materialval o. s. v. Den rationalisering, som 1940 års byggnadskostnadssakkunniga anvisade som ett av medlen att motverka, krisen, kom tydligen icke omedelbart till stånd. Men det synes befogat att påstå att den i varje fall i huvudsak förverkligats successivt under de följande åren. E t t anmärkningsvärt faktum i sammanhang med den bostadspolitiska stödverksamheten från och med år 1942 är den starka splittring av tilläggslånebehovet, som förut påpekats. I väsentlig mån kan olikheterna i subventionsbehov på olika orter betraktas som ett mått på disproportionen mellan

byggnadskostnader och hyresnivå och alltså även på graden av spekulativ karaktär hos bostadsförsörjningen på olika orter före kriget. Extremfallet bildas här av Stockholm, där en indexmässig byggnadskostnadsstegring på bortåt 40 procent kunnat ske vid oförändrad hyresnivå, utan att behov av egentlig subvention uppstått. Detta faktum synes även ge en viss belysning av det förut berörda faktum, att 1941 års stödåtgärder fingo långt svagare effekt i Stockholm än i landet i övrigt. Att bostadsbyggande på 1941 års villkor var icke bara väl räntabelt utan också efter alla rimliga begrepp mycket lönande kan numera icke betvivlas. Det som behövdes var icke förbättring av de erbjudna finansiella villkoren utan en reduktion till rimliga mått av de anspråk på vinst och avkastning, som en föregående alltför generös högkonjunktursituation skapat. Slutligen må göras ett påpekande. Den ursprungliga konstruktionen av tilläggslånesystemet förutsatte en framtida avveckling genom prisfall och sänkta byggnadskostnader efter krigets slut under förutsättning att hyresnivån skulle kunna bevaras från höjning. Tack vare den finansiella och tekniska rationalisering som skett samt räntesänkningen innevarande år har detta ej längre blivit erforderligt beträffande större delen av stadsbygden. Detta betyder, att nuvarande hyresnivå för nybyggda hus kan i huvudsak hållas även om prisfall icke inträffar samt att — om ett prisfall inträffar — detta kan omsättas i sjunkande hyror, vilket redan i viss grad varit möjligt, särskilt i Stockholm.

Kap. 6. Översikt av hyresutvecklingen. Det kan vara skäl att söka sammanfatta den skildring av den hittillsvarande bostadsmarknadsutvecklingen, som ingår i föregående kapitel, och därmed också ge en upptakt till analysen av nuvarande läge och förutsättningarna för den kommande utvecklingen i följande avdelningar. Detta skall här ske i grafisk form i diagrammen 3, 4 och 5, där på olika sätt den allmänna hyresutvecklingen satts i relation till de för levnadsstandardens förändringar bestämmande data, inkomster och allmänna levnadskostnader. Bedömningen av det nuvarande hyreläget bör ske mot bakgrunden av de senare årtiondenas utveckling. Det är en självklar sak, att hyresnivån och dess förändringar bör ses i relation till inkomster och penningvärde och deras förändringar, likaväl som löneutvecklingen måste ses i relation till levnadskostnadernas utveckling.

224 Diagram 3. Industriarbetarlön, levnadskostnader och hyror åren 1913—1945. Index 1913 = 100.

Index)

Industriarbetarlön (Lönestatistisk årsbok) Levnadskostnader (socialstyrelsens levnadskostnadsindex) Hyror ( » » hyresposten)

400i—

Index) —vJOO

-250

100 1913

1945 Diagram 3 ger en allmän översikt av hyresutvecklingen (enligt socialstyrelsens index) i dess förhållande till arbetslönernas och levnadskostnadernas utveckling sedan 1913. Olika avsnitt i denna utveckling förete radikalt olika drag. Under inflationstiden fram till 1920 sjönk den relativa hyresnivån kraftigt som en följd av hyresregleringen och starkt stigande löner och levnadskostnader. Följande period, 1920—1923, hade omvända förtecken: vid sjunkande löne- och levnadskostnadsnivå steg hyran vid bestående hyresreglering som en följd av en brådstörtad strävan att avveckla krisåtgärderna och hyresregleringen. År 1923 återställdes den i utgångsläget gällande relationen mellan hyra och allmänna levnadskostnader vid en förhöjd reallönenivå; vid tidpunkten för hyresregleringens upphävande 1923 var sålunda hyresnivån något lägre i förhållande till lönenivån än före första världskriget. Perioden 1923—1933 visar en utveckling med mycket ogynnsam karaktär. Söm en följd av bostadspolitiska försummelser, kvarstående bostadsknapphet och spekulativ urartning av bostadsproduktionen steg hyresnivån avsevärt vid fallande allmänna levnadskostnader, så att hyrorna vid slutet av perioden lågo omkring 30 procent högre i förhållande till levnadskostnaderna än före kriget respektive år 1923. Även i förhållande till lönerna steg hyresnivån (trots en myc-

225 Diagram 4- Industriarbetarlön

i ortsgrupperna D—/, samt hyror och hyresprocent

olika lägenhetstyper (hyresprocent = hyran i procent av motsvarande industriarbetarlön) — 72 gemensamma orter.

1 Industriarbetarlön

1 rum och kök med c. v.

1 rum och kök utan c. v.

+ + + + + + 2 rum och kök med c. v.

2 rum och kök utan c. v.

+ - +—\—

°/0 Dr

HYRESPROCENT

Nybyggd 2 rum och kök med bad.

**«*«•+•+..

Inkomst Kr. 4000r-

3 000-

2 000-

1000.

15 — 450668

jör

ket gynnsam löneutveckling): i början av 1930-talet hade relationen hyra/ inkomst nästan återvänt till förkrigsläget. Till den kraftiga reallönestegringen 1913—1933 bidrog bostadsförsörjningens förbättring praktiskt taget inte alls. Utvecklingen under senare delen av 1930-talet och under krigsåren av här ifrågavarande relationer har på nytt en helt förändrad karaktär. Hyresnivån ligger mycket fast, levnadskostnadsnivån likaså, så när som på »engångsförskjutningen» 1940—1942, men lönekurvan visar en stadigt stigande rörelse, som leder till en nivå år 1945, som är ungefär 70 procent högre än 1933. Det förefaller inte obefogat att betrakta bilden av utvecklingen 1933— 1945 — så när som på brytningen i levnadskostnadskurvan 1940—1942 till följd av produktionskrympningen genom avspärrningen — som typisk för en ekonomisk utveckling, som realiserar full sysselsättning vid stigande produktivitet, med avtalsfrihet på arbetsmarknaden, tillräckligt »internationellt utrymme» och en tillräcklig kapacitet hos bostadsproduktionen (1933— 1939) respektive effektiva regleringar (1942—1945). Emellertid bör i dessa sammanhang också beaktas det förhållandet, att standarden utvecklats, särskilt i fråga om lägenhetsutrustningen, och att en mycket vid klyfta består mellan hyrorna på omoderna och moderna lägenheter. Ur synpunkten av nyproduktionens avsättningsmöjligheter och därmed byggnadskonjunkturen är det förhållandet mellan inkomsterna och de nybyggda lägenheternas hyror som är avgörande. I följande tabell och på dubbeldiagram 4 visas förhållandet mellan genomsnittlig industriarbetarlön under de år, hyresräkningar utförts, samt 1945 (lön för vuxen manlig arbeTabell 1. Löner och hyror åren 1912—19^5. Lön: genomsnitt för ortsgrupperna D—I. Hyrorna: 72 »gemensamma orter». Exclusive värme.

Lön

1 r. o. k. utan % c. v.

%

2 r. o. k. utan % c. v.

350 512 634 604 667 664 626 639

26 13 22 21 23 23 18 13

2 r. o. k. med % c. v.

409 422 419 422

16 8 13 13 14 15 12 9

Rel. h yressänkning 1933/45

42 Rel. h yressänkning 1939/45

1912/14 1920 1924 1924 1928 1933 1939 1945

1350 3 975 2 825 2 825 2 940 2 845 3 470 4 880

210 310

1 r. o. k. med c. v.

a. 374 b. 366

606 776 765 770 809

21 26 27 22 17

979 1130 1058 1013 1064

35 38 37 29 22

Nybyggd 2 r. o. k. % med bad

1115 1145

32 23

227 Diagram 5. Förhållandet mellan genomsnittlig löneinkomst och »erforderlig inkomst» (för att kunna betala hyran för en modern lägenhet om 2 rum och kök med 20 % av inkomsten) åren 1933, 1939 och 1945. Antal inkomst tagare 100

-

-

-

-

-

-

-

-

rtn

t i

...

,n

uSSS?*

. s

—w».

-.i/««

IJ»U

J W U

JOUU

. T

60UU

Er derl 9

T

____

'

/OUU

InSnrt

inkomst

Inkomst

Genomsnittlig inkomst

6500 Erforderlig inkomst

/(XX) Inkomst

tare beräknad för dyrortsgrupperna D—I med hänsyn till jämförelsen med hyresuppgifterna, som huvudsakligen hänföra sig till större och medelstora orter) och genomsnittshyrorna för lägenheter om 1 och 2 rum och kök utan rspektive med centralvärme (hyrorna äro beräknade exklusive värme med hänsyn till jämförbarhet mellan centralvärme- och icke-centralvärmelägenheter). Den relativa hyressänkningen 1935—1945 uppgår till drygt 40 procent, 1939—1945 till 26 a 28 procent. Bortsett från det tillfälliga, abnorma och ohållbara läget år 1920 kan sägas, att hyrorna vid given standard aldrig, så länge vi överhuvud kan tala om en hyresmarknad här i landet, varit lägre än nu i förhållande till inkomsterna. Det är att märka, att kategorierna 1 och 2 rum och kök med centralvärme innehålla en växande del av helmoderna lägenheter med badrum; serierna representera sålunda en stigande utrustningsstandard (före 1939 års hyresräkning saknas möjlighet att i materialet skilja på lägenheter med respektive utan badrum). Ett annat sätt att ge uttryck åt förhållandet mellan inkomster och hyror är att beräkna hur hög inkomsten skall vara för att anses ge betalningsförmånga gentemot lägenhet av viss kategori och därefter sätta denna »erforderliga inkomst» i relation till den faktiska; vanligtvis anses då, att 20 procent av inkomsten kan användas för bostaden. Det tredubbla diagrammet 5 illustrerar förhållandet mellan genomsnittlig löneinkomst för industriarbetare i dyrortsgrupperna D—I och den inkomst, som skulle vid respektive tillfällen behövts för att med uppoffrande av 20 procent av inkomsten förhyra modern lägenhet om 2 rum och kök; kurvlinjen motsvarar (approximativt) inkomststrukturens fördelningskurvor (varvid 1943 års inkomstfördelning i städerna använts). Det kan konstateras, att för att hyra en tvårumslägenhet med centralvärme år 1933 erfordrades en inkomst, som var mer än dubbelt så hög som en genomsnittlig industriarbetarinkomst (index 210 om genomsnittlig inkomst sättes = 100), år 1939 en inkomst 67 procent högre än den genomsnittliga och 1945 en inkomst omkring 25 procent högre än genomsnittet. Vid gällande inkomststruktur betyder detta, att betalningsförmåga i förhållande till en modern 2-rumslägenhet (enligt 20-procentsregeln) år 1933 fanns endast för omkring 10 procent av familjehushållen (på diagrammen de hushåll, som ligga till höger om linjen för »erforderlig inkomst»), år 1939 för ej fullt 20 procent men år 1945 för mellan 35 och 40 procent. Den hyressänkning, som skulle ha behövts för att göra en modern 2-rumslägenhet tillgänglig för ett hushåll med genomsnittlig industriarbetarlön utgjorde 1933 mer än 50 procent, 1939 ungefär 40 procent och 1945 omkring 20 procent. Det är sålunda en utomordentligt kraftig förskjutning i förhållandet mellan inkomster och hyror i gynnsam riktning som skett under det senaste decenniet och i synnerhet under krigsåren. En sådan förskjutning är inte

229 endast önskvärd ur sociala synpunkter; den är, såsom i fortsättningen skall vidare utvecklas, också nödvändig för att inte bostadsbyggandet och bostadsmarknaden skall låsas fast i en kris. Bostadsbeståndet undergår en fortskridande strukturförskjutning i och med inte bara relativ utan även absolut minskning av det äldre billigare lägenhetsbeståndet genom rivning och nybyggnad av moderna, dyrare lägenheter. En växande del av befolkningen måste få ekonomiska resurser att »bo modernt» för att inte underlaget för efterfrågan på nyproduktionen skall bryta samman. Betydelsen av detta förhållande har belysts redan i de två närmast föregående kapitlen; i fortsättningen skall visas dess avgörande vikt för den framtida bostadsmarknadsutvecklingen överhuvud. Det utbredda missnöjet med de höga hyrorna, trots att hyresnivån på ett decennium sjunkit med 40 procent i förhållande till inkomsterna, måste ses mot bakgrunden av det förhållandet, som illustreras av diagram 5, att det nu är en flerdubbelt större del av befolkningen, för vilken förhyrandet av en modern eller mera rymlig lägenhet överhuvud kan komma i fråga (och delvis även det förhållandet att bostadsbristen, såsom i det föregående diskuterats, tvingar många med otillräckliga ekonomiska resurser att hyra lägenhet i nybyggda hus). Det är nu samma grad av svårighet för en genomsnittlig inkomsttagare att hyra en helmodern lägenhet om 2 rum och kök som det 1939 var att hyra en helmodern lägenhet om 1 rum och kök eller som det 1933 var att hyra en omodern 2 rum och kök. Man har vunnit ett rum eller den moderna utrustningen. Men en tillfredsställande familjelägenhet är fortfarande för dyr för en ordinär inkomst; den har kommit mycket närmare men ännu inte fullt inom räckhåll för den stora massan av inkomsttagare. Utgångsläget för den fortsatta utvecklingen är ett helt annat än på 1930-talet. När kravet, som år 1933, är att inkomsterna stiga till det dubbla eller hyran sänkes till hälften, är bostadspolitikens uppgift att åstadkomma en generell balans mellan hyror och inkomster tämligen hopplös som näraliggande mål. Men när, som nu, kravet är en inkomsthöjning med 25 procent eller en hyressänkning med 20 procent eller en kombination därav, blir givetvis den bostadspolitiska målsättningen att uppnå en rimlig balans mellan inkomster och hyror på ett helt annat sätt praktisk politik.

Avd. II. Bostadspolitik i vissa främmande länder1).

Kap. 7. Den engelska bostadslagen av år 1935. I bilaga 5 till bostadssociala utredningens första betänkande (not 2 sid. 155) omnämndes framläggandet i det engelska parlamentet i början av år 1935 av ett förslag till en ny bostadslag, innebärande en utvidgning av den tidigare bedrivna bostadspolitiken till att omfatta åtgärder till motverkande av trångboddheten. Denna sedermera antagna bostadslag av den 2 augusti 1935, som ibland brukar kallas »trångboddhetslagen» (The Overcrowding Act) till skillnad från 1930 års »slumsaneringslag» (The Slum Clearance Act) gäller för England och Wales, men samma år antogs en motsvarande lag i Skottland. I det följande länmas en redogörelse för huvudinnehållet i lagen. Bostadslagen av år 1935 ingår för närvarande jämte större delen av övrig gällande, tidigare införd bostadslagstiftning i den »konsoliderade» bostadslagen av år 1936 (Housing Act, 1936). Denna blev år 1938 föremål för vissa ändringar och tillägg (Housing [Financial Provisions] Act, 1938), som skola omnämnas efter redogörelsen för 1935 års lag i dess ursprungliga, självständiga form. 1935 års bostadslag ger ej blott lokalmyndigheterna nya befogenheter och plikter i fråga om avskaffande av trångboddhet och ombildande (redevelopment) av överbefolkade stadsområden. Den innehåller dessutom be1 Inledande anmärkning. I bostadssociala utredningens första betänkande (stat. off. utr. 1935: 2) gavs i bilaga 5 en översikt av bostadspolitiken i främmande länder med tonvikten lagd pa den omfattande, för all bogtadspolitik grundläggande verksamhet, som i manga europeiska länder bedrevs efter första världskriget med syfte att motverka den katastrofala bostadsbrist som blivit en följd av kriget och inflationen. Skildringen fördes i stort sett fram till och med depressionen under 1930-talets första hälft. Utredningen vill beträffande den mternationel a bostadspolitiska utvecklingen fram till denna tid hänvisa till nämnda bilaga - Under senaste år ha hela världen utöver arbeten varit i gång för att förbereda åtgärder infor det bostadsproblem av gigantiska proportioner, som det andra världskriget gett upphov Ull. Utredningen har insamlat och sammanställt material för en redogörelse för dessa arbeten. Da pa viktiga punkter uppgifter om planerade bostadspolitiska åtgärder dels blivit tillgängliga först under allra senaste tiden, dels kunna väntas inom närmaste tid, har utredningen föredragit att placera redogörelsen för fredsplaneringen inom bostadspolitiken i slutbetänkandets andra del och har begränsat de internationella översikterna till de två dominerande händelserna inom bostadspolitiken under senare delen av 1930-talet, nämligen den engelska bostadslagen av ar 193o och Förenta Staternas S a d s l a g av år 1937. D t är alt märka, att i dessa översikter icke inarbetats under krigsaren i X d a modifikationer, vilka komma att beaktas i betänkandets andra del; redogörelserna hanföra sig överhuvud till perioden före krigsutbrottet.

231 stämmelser om »konsolidering» av de olika bostadssubventioner, som utbetalas till eller av lokalmyndigheterna, respektive av de räkenskaper som hänföra sig till deras bostadspolitik. Den föreskriver vidare förlängd giltighet till och med den 31 mars 1938 av subventionen enligt 1930 års lag samt inför en ny form av statsbidrag till ersättningsbostäder för trångbodda personer. Slutligen innehåller den åtskilliga betydelsefulla ändringar av och tillägg till lokalmyndigheternas befogenheter enligt tidigare införd bostadslagstiftning. A. Trångboddheten och åtgärder för dess förebyggande och avskaffande. Lagen avser att fastställa en norm för mätande av trångboddhet samt att så snart som möjligt göra överträdelse av denna norm straffbar Vidare ålägges varje lokalmyndighet att föranstalta en inspektion av bostadsbeståndet inom sitt område för att konstatera trångboddhetens omfattning och lokalisering samt att vidtaga åtgärder för anskaffande av de nya bostader, som erfordras för att upphäva trångboddheten. Trångboddhetsnormen, som kan göras till föremål för tillfälliga modifikationer, gäller hela landet. Den uppställda definitionen av trångboddhet ger ingalunda uttryck för någon ideal utrymmesstandard utan representerar det minimum, som parlamentet ansåg på samma gång tolerabelt och möjligt att omedelbart eller tämligen snart upprätthålla. Lagen anlägger två synpunkter på trångboddheten: En bostadslägenhet skall för att icke vara trångbodd dels irinehålla möjligheter till skilda sovrum för personer av olika kön, med undantag för personer som leva samman som man och hustru samt barn under 10 år, dels innehålla rum, vilkas antal respektive golvyta står i viss relation till det antal personer som bebo lägenheten. Sistnämnda relation fixeras i följande två tabeller, som återfinnas i en bilaga till lagen, »the First Schedule»: Tabell I. I en lägenhet om a) 1 rum b) 2

»

c) 3

»

d) 4

>,

e) 5 »

är det tillåtna antalet personer 2 3 5 7% 10 med tillägg av 2 för varje rum utöver 5.

Vid användande av denna tabell räknas rum om mindre än 50 kvadratfot ej som »rum».1) 1

1 engelsk kvadratfot = ungefär 9.3 kvdm. 50 kvadratfot är sålunda ungefär 4.6 kvm.

232 Tabell II. I rum med en golvyta av a) 110 kvadratfot eller mera b) 90—110 c) 70— 90 d) 50— 70 e) mindre än 50 »

är det tillåtna antalet personer 2 l 1 /. 1

% 0

Vid tillämpning av båda tabellerna gäller— förutom den ovan nämnda bestämmelsen om skilda sovrum för olika kön — följande: Som »rum» räknas endast sådana utrymmen, som enligt lokalmyndigheternas uppfattning normalt användas som sov- eller vardagsrum på orten. Om en del av lägenheten uthyres i andra hand, betraktas denna del som en särskild lägenhet. Barn mellan 1 och 10 år räknas som halv person, och barn under 1 år räknas icke alls. Det »tillåtna antalet» personer i en lägenhet erhålles genom att tillämpa tabell I I på varje rum för sig. Summan av det antal rum som så erhålles, är det »tillåtna», så vitt icke ett mindre antal — i så fall det »tillåtna» — blir resultatet, om tabell I tillämpas på alla rummen tillsammans. Om alla rummen ha en golvyta av minst 110 kvadratfot, behöver tydligen endast tabell I användas. »Memorandum B» 1 innehåller flera konkreta exempel på tillämpningen av dessa bestämmelser. Ett må här anföras: Enligt tabell I är det tillåtna antalet personer i en lägenhet om 3 rum 5. Förutsatt att alla tre rummen ha en golvyta av minst 110 kvadratfot, kunna följande familjer bebo lägenheten: a) Fader, moder och 3 barn över 10 år. b) Fader, moder, 2 barn över och 2 barn under 10 år. c) Fader, moder, far (mor) mor och 2 barn över 10 år. Däremot kunna icke följande familjer bebo lägenheten utan att bryta mot trångboddhetsnormen: a) Fader, moder, 2 barn över och 3 barn under 10 år (5 1/2 pers.). b) Fader, moder och 4 barn över 10 år (6 pers.). Bestämmelserna rörande trångboddheten kunna i två fall göras till föremål för modifikationer. För det första kan hälsovårdsministern på framställning av lokalmyndighet och efter konsultation av »the Central Housing Advisory Committee» (som enl. 1935 års lag skall tillsättas av hälsovårdsministern) tillfälligt mildra trångboddhetsnormen i dess tillämpning på lägenheter inom lokalmyndighetens område eller inom viss del av detta. Det kan nämligen 1 I oktober 11935 utsände hälsovårdsministeriet fem memoranda, A—E, till lokalmyndigheterna, vari lagen refereras och kommenteras.

tänkas, att möjligheterna inom området att försörja arbetarbefolkningen med bostäder äro sådana, att den av lagen uppställda trångboddhetsnormen för avsevärd tid framåt ej rimligen kan upprätthållas. Utfärdad föreskrift om närmare angivet undantag gäller till en början högst tre år men kan förnyas ävensom, efter samråd med »The C.H.A. Committee» och vederbörande lokalmyndighet återkallas eller till innehållet förändras, allt efter omständigheterna. Förutsättningen för ifrågavarande undantag från trångboddhetsnormen anges närmare så, att inom området eller viss del därav en stor del av arbetarbostäderna bestå av ett litet antal rum eller av rum, som äro antingen mycket stora eller mycket små. Och undantaget förutsattes i allmänhet gälla vissa typer av hus eller lägenheter inom området, ej alla bostäder inom detsamma, liksom det kan till innehållet varieras i förhållande till olika lägenhetstyper. För det andra kan lokalmyndighet på ansökan av hyresgäst eller blivande sådan för viss lägenhet bevilja licens för större antal personer än det enligt trångboddhetsnormen tillåtna. Förutsättningen är, att exceptionella omständigheter göra dylikt undantag ändamålsenligt. Lagen nämner uttryckligen som exempel en säsongartad ökning av invånarantalet inom området, som ju kan föranledas av byggnadsverksamhet eller semestervistelse. Ett mera individuellt fall är, att en familj måste flytta men för tillfället ej kan finna en tillräckligt rymlig bostad. Licens gäller för en tid av högst 12 månader och kan på vissa villkor upphävas före giltighetstidens utgång. Inom 7 dagar efter utfärdandet av licens till en hyresgäst skall lokalmyndigheten tillställa hyresvärden en kopia. Rättigheten att bevilja dylika licenser ger lokalmyndigheterna vissa möjligheter att kontrollera mera tillfällig trångboddhet. Som allmän grundsats för beviljande av licenser uppställes i »Memorandum B» »att tillåta endast minsta möjliga trångboddhet under kortaste möjliga tid». Av grundläggande betydelse för konstaterande av brott mot lagens bestämmelser rörande trångboddhet är »den fastställda dagen» (the appointed day). Denna definieras i lagen såsom sådan dag, som av hälsovårdsministern fastställes. Olika dagar kunna av denne fastställas för olika ändamål och med avseende på olika bestämmelser i lagen ävensom för olika områden. Lämpligt datum för »fastställd dag» inom viss lokalmyndighets område och för visst syfte betingas, enligt »Mem. B», av de framsteg som göras i fråga om lagens tillämpning. Det skulle leda till orimligheter att söka strikt upprätthålla lagen, innan lokalmyndigheterna hunnit vidtaga effektiva åtgärder för att anskaffa erforderliga nya bostäder. Å andra sidan skulle alltför långt dröjsmål med fixerandet av »fastställd dag» innebära risk för uppkomst av ny trångboddhet i lägenheter, vilkas personantal redan anpassats till lagens bestämmelser. Vid bedömandet av huruvida förekomsten av trångboddhet — bortsett

från i föregående avsnitt behandlade undantag — innebär straffbar överträdelse av lagen, har man att skilja mellan två fall: 1) om trångboddheten förelåg redan å den »fastställda dagen» eller 2) om den skapats först efter denna. För det senare slaget av trångboddhet kan både hyresgäst som förorsakat den och hyresvärd som tillåtit den ställas till ansvar. Överträdelse bestraffas med böter ej överstigande 5 pund plus ytterligare upp till 2 pund för varje dag efter domen som trångboddheten fortsätter. Det förra slaget av trångboddhet innebär endast under vissa bestämda förutsättningar straffbar överträdelse av lagen. Dylik överträdelse föreligger icke, om trångbodd lägenhet bebos av exakt samma personer som å den »fastställda dagen» — bortsett från ökning av antalet genom födelser — och lägenhetsinnehavaren av lokalmyndigheten erbjudits samt icke vägrat att flytta till »annan lämplig bostad» (närmare definierad i lagen) eller icke underlåtit att vidtaga rimliga åtgärder för att förmå inneboende, som icke tillhör familjen och som erbjudits annan lämplig bostad, att avflytta. Även trångboddhet, som uppkommit efter den »fastställda dagen» är straffri i två fall: 1) om den uteslutande beror på ökning av antalet barn i familjen eller dessas ålder och om lägenhetsinnehavaren efter att med anledning därav hos lokalmyndigheten ha ansökt om att få hyra större bostad och — om han erbjudits »lämplig» sådan — icke vägrat att acceptera denna eller icke, där sådan möjlighet föreligger, underlåtit att försöka minska personantalet genom att förmå inneboende icke familjemedlem att flytta; 2) om den förorsakats av tillfälligt besök för kortare tid av familjemedlem (son eller dotter), som annars icke bor i lägenheten. Hyresvärd eller hans ombud kan i två fall åtalas för överträdelse av trångboddhetsnormen. Det ena är, att han skriftligen underrättats om att hans hyresgäster äro trångbodda men ändå icke vidtager åtgärder — inbegripet lagliga sådana — däremot. Det andra är, att han vid uthyrning efter den »fastställda dagen» haft anledning tro att lägenheten komme att bli trångbodd, eller också underlåtit att tillfråga hyresgästen om det antal personer samt deras ålder och kön, som skulle komma att inflytta. Det åligger lokalmyndighet att tillse, att trångboddhetsbestämmelserna efterlevas inom dess område, och endast lokalmyndighet kan anställa åtal för överträdelse av dem, så vitt den icke själv är hyresvärd i hus, där straffbar trångboddhet förekommer, i vilket fall lagliga åtgärder kunna vidtagas av vem som helst med samtycke av »the Attorney-General». Lokalmyndighets rätt att åtala överträdelse av trångboddhetsnormen skall emellertid brukas med urskillning. Enl. »Mem. B» bör den trångbodda familjen — även där straffbar överträdelse föreligger — i allmänhet först hjälpas att finna en lämpligare bostad. Och skulle den icke godvilligt

235 flytta, har lokalmyndigheten möjlighet att efter 14 dagars uppsägning och med polisdomstols hjälp få lägenheten utrymd. Endast i fall av flagrant och upprepad överträdelse finnes anledning skrida till åtal. Lagen ger lokalmyndighet rätt att erhålla tillträde till en lägenhet för att kunna konstatera förekomsten av trångboddhet och fastställa det tilllåtna antalet personer. Hyresvärd eller hans ombud är skyldig att vid äventyr av 2 punds böter informera lokalmyndigheten, så snart det efter den »fastställda dagen» kommer till hans kännedom, att trångboddhet föreligger i hans hus. Hyresgäst kan av lokalmyndighet åläggas att inom 14 dagar lämna skriftlig uppgift om de personers antal, ålder och kön, som bo i hans lägenhet. Underlåtenhet att lämna sådan uppgift eller meddelandet av medvetet falska upplysningar bestraffas med 2 punds böter. Lokalmyndighet är skyldig att på begäran av hyresvärd eller hyresgäst lämna skriftlig uppgift om det i viss lägenhet tillåtna antalet personer. Sex månader efter för ändamålet »fastställd dag» måste alla hyresböcker (rent books) eller liknande dokument för bostäder, avsedda för arbetare, innehålla en sammanfattning i föreskriven form av de trångboddhetsbestämmelser, som beröra hyresgäster, jämte uppgift om tillåtet antal personer i respektive lägenheter. Hyresvärd som ej rättar sig efter denna föreskrift kan efter åtal av lokalmyndighet dömas till 10 punds böter. Hyresböckerna skola vid anfordran företes inom 7 dagar vid äventyr av 2 punds böter. Det åligger varje lokalmyndighet att inom av hälsovårdsministern föreskriven tid låta inspektera sitt område för att fastställa, vilka bostäder inom detsamma som äro trångbodda, att sammanställa resultatet i en rapport till hälsovårdsministern, utvisande antalet erforderliga nya lägenheter samt att underställa honom förslag till byggande av de erforderliga nya bostäder, som icke på annat sätt anses vara att påräkna. Samma förfarande kan, sedan en första grundläggande undersökning genomförts, framdeles upprepas inom ett område eller del därav, där lokalmyndighet finner anledning föreligga eller hälsovårdsministern så begär. Lagen ger inga närmare föreskrifter rörande genomförandet av dylik undersökning. Senare delen av »Mem. B» innehåller emellertid ingående instruktioner och förslag rörande metoden för det statistiska materialets insamlande och bearbetning, resultatets redovisning och utarbetandet av planer för nödvändigt ersättningsbyggande. Detta förbigås emellertid här. I stället kommer framställningen att avslutas med vissa uppgifter ur den 1936 publicerade »Report on the Overcrowding Survey in England and Wales».

236 Det är uppenbart att icke hela antalet för den konstaterade trångboddhetens upphävande erforderliga lägenheter av olika storlekstyper behöver nybyggas av lokalmyndigheterna. Det kan för det första inom området finnas lediga bostäder. Vidare medför själva uppflyttningen till högre utrymmesstandard, att lägenheter bli lediga för trångbodda familjer, som äro mindre än de från dessa lägenheter flyttande. En del trångboddhet kan säkert också upphävas (eller i varje fall storleken av erforderliga ersättningslägenheter göras mindre) genom olika former av individuell anpassning: vuxna barn kunna flytta från hemmet i samband med anställning eller giftermål; gamla personer kunna beredas lämplig separat bostad o. s. v. Åtskilliga av de för trånga bostäderna bli kanske samtidigt föremål för åtgärder enligt 1930 års slumsaneringslag (d. v. s. densamma motsvarande delar av 1936 års bostadslag). Och slutligen kan den privata byggnadsverksamheten beräknas svara för en del av den erforderliga nyproduktionen. Återstående behov av ersättningsbostäder åligger det lokalmyndigheterna att anskaffa. Härvid kunna de inköpa, och om det visar sig nödvändigt använda sig av den genom lagen utvidgade rätten till expropriation (compulsory acquisition), existerande bostadshus eller andra byggnader med tillhörande tomter, som efter lämpliga ombyggnader eller reparationer kunna tillgodose en del, framför allt större trångbodda familjers behov av rymligare bostad. I övrigt ha de att bygga nya bostäder i form av småstugor (cottages) i ytterområden, liksom på landsbygden, eller flervåningshus (blocks of flat) i centralare stadsdelar. Och i båda fallen föreskriver lagen nya former av subvention, varom mera i fortsättningen. I kampen mot trångboddheten kunna lokalmyndigheterna i städerna med stöd av 1935 års bostadslag tillgripa ytterligare en betydelsefull åtgärd: »redevelopment»-förfarandet. Detta innebär, att vissa centrala, trångbodda stadsdelar, vilkas invånare man av flera skäl icke kan tvinga att bosätta sig långt från sina nuvarande hem, kunna, på vissa nedan angivna villkor, förklaras utgöra »redevelopment-områden» och göras till föremål för omfattande sanering samt därefter återuppbyggas i överenstämmelse med moderna krav. Två grundläggande krav måste tillgodoses vid detta förfarande: För det första måste det med hänsyn till arbetarbefolkningens bostadsförsörjning framstå såsom ändamålsenligt, att området såsom helhet blir föremål för redevelopment. För det andra måste vid utarbetandet av planer härför det intimaste möjliga samarbete etableras mellan stadens bostadskommitté (Housing Committee) och dess stadsplanekommitté (Town Planning Committee) — vilken senare arbetar enl. The Town and Country Planning

237 Act, 1932 — i syfte att garantera största möjliga hänsynstagande till andra planeringsprojekt, som hänföra sig till redevelopmentområdet eller angränsande områden. I den mån hela området användes för bostadsbebyggelse, kan lokalmyndigheten räkna med subvention såväl enl. 1935 års lag (jfr avsnittet om lagens finansiella bestämmelser) som enl. 1930 års lag (när det gäller rivning av fastigheter som äro olämpliga som bostäder). Om däremot delar av området äro avsedda att användas för andra ändamål, föreligger skyldighet för lokalmyndigheten att inköpa de markområden, för vilkas användning åtgärder ännu ej vidtagits, och behålla dem, till dess de kunna utarrenderas eller säljas på villkor som stå i överenstämmelse med redevelopment-planen. De lånekostnader för kapitalvärdet av dessa markområden, som under första åren ej motsvaras av några inkomster, måste emellertid finansieras med allmänna kommunalskattemedel, då det här icke är fråga om direkt bostadspolitiska åtgärder. För att ett område skall kunna förklaras utgöra ett redevelopmentområde måste följande villkor vara uppfyllda: 1. Inom området skola finnas minst 50 arbetarbostäder (working class houses). 2. Minst en tredjedel av dessa arbetarbostäder skola vara a) trångbodda eller b) olämpliga som människobostäder (»unfit for human habitation») eller c) sådana, att det icke är möjligt att till rimliga kostnader göra dem tjänliga för detta ändamål, eller d) så placerade, att de främja överbefolkning (»so arranged as to be congested»). 3. De industriella och sociala förhållandena inom lokalmyndighetens område skola vara sådana, att redevelopment-området i betydande utsträckning bör användas för bostadsbyggande. 4. Det måste — såsom ovan framhållits — med hänsyn till bostadsförsörjningen framstå såsom ändamålsenligt, att hela detta område blir föremål för redevelopment. Ett sådant område omfattar all egendom inom en sammanhängande gränslinje, vare sig den tillhör lokalmyndigheten eller är av sådan art, att denna ej alls kan eller ämnar befatta sig med den, t. ex. kyrkor, järnvägsstationer eller privatägda fastigheter, vilkas användning det ej är fråga om att ändra. Så snart en lokalmyndighet funnit någon del av sitt område kännetecknas av nyssnämnda förhållanden, åligger det den att förklara den utgöra ett redevelopment-område. Detta innebär: a) att området definieras på en karta; b) att en resolution antas, i vilken det så definierade området förklaras utgöra ett föreslaget redevelopment-område; c) att en kungörelse publiceras i en eller flera ortstidningar, innehållande uppgifter om var en kopia av kartan och

resolutionen kunna granskas samt d) att kopior av karta och resolution tillställas hälsovårdsministern. Om det icke framgår av resolutionens innehåll, bör särskilt anges, hur många av arbetarbostäderna som befunnits tillhöra var och en av de olika kategorier som nämnas i villkor 2) ovan. Inom sex månader efter resolutionens antagande (eller efter ytterligare av hälsovårdsministern beviljat uppskov) skall lokalmyndigheten utarbeta och underställa hälsovårdsministern en redevelopment-plan för området. Planen skall bland annat särskilt ange, vilken mark som skall bebyggas med bostadshus för arbetarbefolkningen och vad som är avsett till gator och öppna platser. Vidare skall i stora drag anges, hur området tankes fördelat på industriella, kommersiella och andra syften. I övrigt gäller för redevelopment-planen följande bestämmelser: 1. Den skall — såsom ovan redan framhållits — uppgöras i samverkan mellan Housing- och Town Planning-kommittéerna och ha godkänts av lokalmyndigheten. 2. Kungörelse skall publiceras i ortspressen om att planen föreligger samt var den kan granskas och när och hur invändningar mot den kunna framställas. 3. I samma syfte tillkännages planen i föreskriven form för var och en som äger, arrenderar eller hyr tomtmark inom området samt alla ägare — enskilda, bolag eller myndigheter — av elektriska kraftlinjer, vattenoch gasledningar etc. 4. Tidningsexemplar, i vilka annonserats, bevis om gjort tillkännagivande, attesterad kopia av planen samt formell resolution av lokalmyndigheten om anhållan om planens godkännade skola tillställas hälsovårdsministern. 5. Om invändningar mot planen framställts och ej återtagits, skall en offentlig »undersökning» (a public local inquiry) äga rum. 6. Det tillkommer hälsovårdsministern att godkänna planen med eller utan ändringar. Godkännandet skall kungöras i ortstidningarna och meddelas dem som framställt invändningar och infunnit sig till »undersökningen» (the Inquiry). Om en lokalmyndighet önskar ändra en redan godkänd plan, måste en ny plan uppgöras för den del av området, som beröres av ändringarna, och samma förfarande upprepas som i fråga om den ursprungliga planen. Hälsovårdsministerns godkännande av redevelopment-planen kan överklagas i the High Court. Med vissa inskränkningar är det möjligt för ägare att själva redevelop sina fastigheter. De skola härvid utarbeta planer, som måste godkännas av lokalmyndigheten ur synpunkten av deras förenlighet med plan, som den själv avser att i en nära framtid genomföra. Om fastigheterna i fråga ligga inom ett redan fastställt redevelopment-område, behandlas de privata förslagen

239 som invändningar mot lokalmyndighetens egen plan och underställas alltså hälsovårdsministerns bedömande. (Även reparationer av bristfälliga bostäder kunna utföras på ägarnas initiativ och under kontroll av lokalmyndigheten. Blir resultatet tillfredsställande, är lokalmyndigheten skyldig att mot en mindre avgift utfärda bevis till ägarna om att de reparerade bostäderna, förutsatt att de bli föremål för rimligt underhållande, komma att fylla sitt ändamål för viss angiven period (minst 5 och högst 10 år), under vilken de alltså ej riskera att bli rivna, stängda, inbegripna i saneringsåtgärder eller exproprierade.) För genomförandet av redevelopment-planen är lokalmyndigheten ansvarig. Härvid skall den själv (eller genom någon »housing association») ombesörja gatu- och bostadsbyggandet samt iordningställandet av öppna platser. Allt annat arbete utföres av privata företag. Lokalmyndigheten har rätt att med hälsovårdsministerns godkännande förvärva tomtmark inom eller utom redevelopment-området antingen genom frivillig överenskommelse med säljaren eller genom expropriation (compulsory purchase). Närmare'bestämmelser för exproprieringsförfärandet meddelas i särskild bilaga till lagen, »the Second Schedule». Förvärvandet av mark utanför redevelopment-området avser att möjliggöra byggandet av bostäder för dem som måste flytta från bostäder som skola rivas i samband med redevelopment-planens genomförande. Lagen föreskriver uttryckligen, att lokalmyndigheten måste anskaffa nya bostäder före de flyttningar, som därvid successivt bli nödvändiga. Ingenting i bestämmelserna rörande redevelopment-områden hindrar lokalmyndigheten att vidtaga åtgärder gentemot ur bostadssynpunkt undermåliga hus inom området enl. 1930 års lag. B. Nya bostadspolitiska organ. Lagen föreskriver konstituerandet av vissa nya organ, som skola biträda hälsovårdsministern och lokalmyndigheterna i deras bostadspolitiska verksamhet. 1. Central Housing Advisory

Committee.

Denna kommitté skall tillsättas av hälsovårdsministern. Den har en rådgivande uppgift gentemot såväl denne som de nya »Housing Management Commissions» (jfr nedan) i vissa frågor, som skola hänskjutas till densamma. Den skall dessutom i allmänhet råda ministern i administrativa bostadsfrågor. Vidare har den att följa den verksamhet, som bedrives enligt de olika bostadslagarna, och kan göra framställningar till ministern rörande frågor av allmänt bostadspolitiskt intresse. (Hälsovårdsministeriets 17:e årsrapport 1935—36 meddelar, att kommittén utsetts och erhållit 27 med-

lemmar inklusive hälsovårdsministern såsom ordförande. Kommittén har inom sig tillsatt tre subkommittéer: the General Purposes and Technical Sub-Committee, the Sub-Committee on Housing Associations and House Management och the Rural Housing Sub-Committee.) 2. Housing Management

Commissions.

Lokalmyndigheterna kunna, om de så önska, på Housing Management Commissions överlåta vissa av sina funktioner, nämligen när det gäller att förvalta, utfärda föreskrifter för, kontrollera, reparera och underhålla sina bostadsfastigheter. En sådan förvaltningskommission tillsättes genom utarbetande av en särskild plan (scheme), som skall godkännas av hälsovårdsministern. Denna plan skall innehålla detaljerade bestämmelser rörande kommissionens sammansättning och verksamhet, bland annat med hänsyn till dels anställning av avlönade tjänstemän, dels de finansiella relationerna till lokalmyndigheten. I regel torde bestämmas, att kommissionen betalar en årlig summa till lokalmyndigheten för den egendom som anförtrotts den och sedan har att ansvara för uthyrning, reparation, underhåll o. s. v. För att dessa uppgifter skola erhålla en tillfredsställande lösning, torde kommissionen böra få en permanent karaktär, vilket givetvis ej utesluter möjligheten att på särskilda grunder upplösa densamma. I »Mem. A» påpekas, att här ifrågavarande bestämmelse innebär det första erkännandet i engelsk bostadslagstiftning av det befogade i att skilja mellan olika organ, å ena sidan för anskaffande av nya bostäder när och varest de behövas och å andra sidan för förvaltning och kontroll av redan existerande bostäder. Ansvaret för anskaffande av nya bostäder bör uteslutande vila på lokalmyndigheten, varav ej följer, att den är det lämpligaste organet för övriga uppgifter. 3. Housing Associations. »Housing Associations» benämnas i lagen alla frivilliga sammanslutningar — inbegripet »public utility societies» och »limited companies» — vilkas verksamhet hänför sig till arbetarbefolkningens bostadsförsörjning och som icke kalkylera med någon vinst eller som ge begränsad utdelning å aktier, respektive ränta å lån enligt närmare föreskrifter av finansdepartementet. Lokalmyndighet kan genom av hälsovårdsministern godkänt avtal med en Housing Association åt denna uppdraga bostadsanskaffning, motiverad av flyttning från undermåliga eller trångbodda lägenheter eller genomförandet av redevelopment-plan, samt av reparation och förvaltning av fastigheter, som i samma syfte inköpts av lokalmyndigheten.

241 Avtalet skall innehålla bestämmelser om bostadstyper och hyror. Bostadsförening, med vilken dylikt avtal ingåtts, har rätt att erhålla samma statsbidrag som lokalmyndigheten själv skulle erhållit till motsvarande bostadsproduktion. Statsbidraget utbetalas genom lokalmyndigheten, som kan komplettera det med kommunalt bidrag. Hälsovårdsministern kan, om bostadsföreningen icke håller sitt avtal, reducera, avbryta utbetalandet av eller indraga statsbidraget. På begäran av bostadsförening, som erhållit statsbidrag enligt olika tidigare bostadslagar, kan hälsovårdsministern efter samråd med vederbörande lokalmyndighet föranstalta om »konsolidering» av bidragen och införande av enhetliga bestämmelser rörande de subventionerade bostäderna. Lokalmyndigheterna kunna ytterligare främja bostadsföreningarnas verksamhet genom att bevilja borgen för inteckningslån från Public Works Loan Board, som då kunna erhålla upp till 90 procent av den intecknade fastighetens värde. 4- Central Housing Association. Om en bostadsföreningarnas centralorganisation konstitueras i syfte att främja bildandet av nya bostadsföreningar och dessas samarbete med lokalmyndigheterna, skall den officiellt erkännas av hälsovårdsministern, som dessutom kan bevilja den en subvention för de första årens verksamhet. 5. Rural Housing

Committee.

Denna kommitté skall tillsättas av hälsovårdsministern och har till uppgift att genom rådgivning bistå denne, när det gäller att fastställa statsbidrag till bekämpande av trångboddheten på landsbygden. C. Finansiella bestämmelser. De statliga bidrag som utgå enligt 1935 års lag ha lika litet som bidragen enligt 1930 års slumsanering karaktär av allmän bostadssubvention utan hänföra sig uteslutande till det speciella syftet att, i av hälsovårdsministern godkända former, främja trångboddhetens avskaffande. Till skillnad från 1930 års subvention, som utgår efter antalet genom bostadsanskaffningen förflyttade personer, utbetalas de nya statsbidragen per bostadslägenhet. Dock är det årliga bidraget icke i lagen fixerat annat än för flervåningshus på dyra tomter. I övriga fall utbetalas bidrag i den mån de anses behövliga för att kunna hålla hyrorna nere. Inga speciella hyresvillkor förbindas med de nya statsbidragen. Rörande de allmänna hyresbestämmelserna, som upphäva alla speciella bestämmelser i tidigare bostadslagar, se nedan. De nya statsbidragen gälla tre fall. 16 — 450668

1. Flervåningshus (blocks of flats) å dyra tomter i centrala stadsdelar. Produktionskostnaderna äro högre per lägenhet (flat) än för motsvarande bostad i småstugor (cottages). Då därtill kommer den högre tomtkostnaden, anses behovet av subvention höjt över all diskussion. Statsbidraget utbetalas per »flat» i relation till kostnaden för den för ändamålet färdigställda tomten enligt följande tabell i bilagan »the Third Schedule»: Vid en kostnad per acre för den färdigställda tomten (cost of the site as developed) av 1 500—4 000 pund 4 000—5 000 » 5 000—O 000 »

utgör bidraget per »flat» 6 pund 7 » 8 » plus 1 pund per varje ökning i tomkostnaden per acre av ytterligare 2 000 pund eller del därav.

Med »the cost of a site as developed» menas inköpspriset eller — om den ej behövt inköpas — tomtens av hälsovårdsministern fastställda värde plus sådana utgifter, som av denne anses nödvändiga för att göra tomten användbar för sitt syfte och varpå exempel ges i nämnda bilaga. Ytterligare utgifter, vilkas inräknande i tomtkostnaden medges, anföras i »Mem. D». Såsom av tabellen framgår, måste tomtkostnaden per acre uppgå till minst 1 500 pund, för att statsbidrag skall erhållas. E t t annat villkor är, att flervåningshusets uppförande påbörjats efter den 31 januari 1935. Det i tabellen angivna bidraget per »flat» utbetalas årligen under en period av 40 år. 2. Flervåningshus på tomter med kostnad under 1 500 pund per acre samt »cottages». I fall där hälsovårdsministern övertygats om behovet därav kan lokalmyndighet för byggande av här angivna bostäder erhålla statsbidrag med ett årligt belopp av högst 5 pund per »flat» eller »cottage» under en period av högst 20 år. Vid bedömandet av behovet av denna subvention och dess lämpliga storlek skall hänsyn tagas till de utgifter lokalmyndigheten redan gjort eller kommer att göra (vilket tydligen förutsätter, att den förut behandlade allmänna undersökningen av bostadsbeståndet avslutats) för av bostadslagarna föreskrivna åtgärder för bostadsanskaffning, ställda i relation till de finansiella resurserna inom dess område. Avgörande är, om det härvid visar sig, att alltför tung börda kommer att drabba området, beroende antingen på de villkor lagen uppställer för hyressättningen eller på nödvändigheten att bygga ovanligt stor procent bostäder för stora familjer.

3. Bostäder för lantarbetare. I syfte att särskilt främja avskaffandet av trångboddheten på landsbygden kan statsbidrag med årligt belopp mellan 2 och 8 pund per bostadslägenhet, avsedd för lantarbetare, utbetalas under en fastställd period av 40 år till lokalmyndighet på landsbygden (Rural District Council). (Beträffande bostäder för andra kategorier av arbetare är sådan lokalmyndighet jämställd med alla andra och kan alltså ev. erhålla statsbidrag enligt fall 2.). Anhållan om här ifrågavarande statsbidrag skall bedömas av den i det föregående nämnda Rural Housing Committee, vars rekommendationer utgöra grundvalen för beräkning av bidragets storlek inom ovan angivna gränser. Lokalmyndighet, som försummar att fullgöra någon av de skyldigheter som påvilar den enligt bostadslagarna eller att iakttaga något av de villkor, på vilka statsbidrag erhålles, kan av hälsovårdsministern helt eller delvis förvägras bidrag, som annars skulle utbetalats till densamma. Liksom tidigare bostadslagar föreskriver också 1935 års lag, att lokalmyndigheter, som erhålla statsbidrag, själva skola lämna bidrag av kommunalskattemedel enligt följande bestämmelser: Bidraget utbetalas under 60 år, sedan husen blivit färdiga, med visst årligt belopp, som skall kalkyleras så, att de kommunala bidragen i de tre fallen härovan komma att motsvara i fall 1. hälften av det årliga statsbidraget under 40 år; i fall 2. hälften av det årliga statsbidraget under så lång period som detta utbetalas; i fall 3. ett årligt bidrag av 1 pund under 40 år. (I fall 3. skall dessutom »the County Council» bidraga med 1 pund per lantarbetarlägenhet under 40 år. Denna skyldighet föreligger dock endast, om lokalmyndigheten icke på ovan anförda grunder förverkat rätten till fullt statsbidrag.) Den för de kommunala bidragen fastställda 60-årsperioden kan med hälsovårdsministerns medgivande förkortas till lägst det antal år, under vilka resp. statsbidrag erhållas. Lagen föreskriver, att efter den 1 oktober 1937 och sedan vart tredje år statsbidragen såväl enligt 1930 års som 1935 års bostadslagar skola av hälsovårdsministern revideras med hänsyn till utvecklingen av de utgifter för lokalmyndigheterna, som bidragen äro avsedda att delvis täcka. Ett av hälsovårdsministern upprättat och av finansdepartementet godkänt förslag skall föreläggas parlamentet med bestämmelser om oförändrade, minskade eller indragna statsbidrag till bostäder, som blivit färdiga efter

244 viss angiven tidpunkt, första gångdn fastställd till den 31 mars 1938. De årliga bidragen få ej ökas och perioderna för deras utbetalande ej förlängas. De kommunala bidragen skola vederbörligen anpassas efter de förändrade statsbidragen. En följd av denna bestämmelse är, att statsbidragen enligt 1930 års lag — som enligt denna skulle revideras redan 1936 — utgå oförändrade till och med den 31 mars 1938, vilket motiveras av önskvärdheten av oförändrade statsbidrag till hela femårskampanjen mot slumbebyggelsen, som först då skall vara avslutad. Särskilda bestämmelser reglera den s. k. »konsolideringen» av bidragen. Syftet med »konsolideringen» är att avskaffa med de många ändringarna i bostadslagstiftningen förbundna administrativa svårigheterna genom »pooling» för varje år av lokalmyndighets samtliga statliga och kommunala bostadsanskaffningsbidrag och genom behandling av alla dess bostäder såsom ett helt enligt vissa allmänna bestämmelser. Varje lokalmyndighet skall från och med den 1 april 1935 lora ett bostadsinkomstkonto för alla de arbetarbostäder och andra hus, som den i egenskap av bostadsmyndighet uppfört eller förvärvat sedan den 6 februari 1919 respektive under samma tidrymd förvärvad eller för bostadsanskaffningsändamål använd tomtmark. (Med hälsovårdsministerns medgivande kunna även andra arbetarbostäder tillhörande lokalmyndigheten, t. ex. sådana som byggts eller förvärvats före den 6 februari 1919, hänföras till samma konto.) .. Bostadsinkomstkontot skall för varje budgetår (1 april—31 mars) krediteras med belopp, motsvarande alla hyror (utom däri inkluderade kommunalskatter och vattenavgifter), statliga och kommunala bidrag samt övriga inkomster och debiteras med belopp, motsvarande räntor och amorteringar å olika bostadsanskaffningslån, ev. bidrag till »reparationskontot» och »utjämningskontot» (jfr nedan) samt övriga utgifter. Lagen innehåller närmare föreskrifter för bokföringen i sådana fall, dar t. ex.& lokalmyndighet har sålt en del av sina hus eller har lånat mer än den behövt använda och ej omedelbart kan återbetala överskottet. I tveksamma fall avgör hälsovårdsministern, huruvida en av lokalmyndighetens inkomst- eller utgiftsposter skall föras å bostadsinkomstkontot. Skulle vid slutet av ett budgetår brist föreligga, skall den täckas av lokalmyndigheten genom bidrag av kommunalskattemedel. Uppstår överskott, kan det användas för återbetalning av nyssnämnda bidrag under den närmaste fyraårsperioden. Föreligger därutöver överskott, skall det —• utom vart femte år — krediteras kontot för påföljande år. Föreligger dylikt överskott vid slutet av budgetåret 1939/40 och vart femte därpå följande år, skall hälsovårdsministern avgöra, huruvida detta belopp skall over-

245 föras till »reparationskontot» eller krediteras bostadsinkomstkontot för påföljande år eller slutligen återbetalas till stat och kommun i proportion till de statliga och kommunala bidragen under den gångna femårsperioden. Bilagan »the Fourth Schedule» innehåller förteckning över alla statsbidrag, som skola krediteras bostadsinkomstkontot, jämte detaljerade anvisningar för kalkylerandet (enl. delvis ändrade grunder) av såväl statliga som kommunala bidrag, där dessa ej äro i lagen till beloppet fixerade. Jämte bostadsinkomstkontot åligger det lokalmyndighet att öppna ett bostadsrepamiiioTiskonto, som årligen skall krediteras med ett belopp, minst motsvarande 15 procent av de årliga hyresinkomsterna (bortsett från i hyrorna inkluderade kommunalskatter och vattenavgifter) plus ytterligare ett belopp, motsvarande ev. brist å kontot vid slutet av föregående budgetår. Pengarna skola uteslutande användas för reparation och underhåll av de bostäder, som hänföra sig till bostadsinkomstkontot. Hälsovårdsministern kan, efter konsultation av vederbörande lokalmyndighet, föreskriva minskning av eller upphörande med den årliga avsättningen till reparationer, respektive avslutande av reparationskontot. Slutligen skall lokalmyndighet — där icke hälsovårdsministern annorlunda förordnar — öppna ett bostadsutjämningskonto i syfte att, så långt det är möjligt, jämnt fördela inkomsten av statsbidragen och bidrag från andra lokalmyndigheter (t. ex. County Council) på hela den period, under vilken räntor och amorteringar å lån måste debiteras bostadsinkomstkontot. Hälsovårdsministern skall utfärda särskilda föreskrifter rörande de belopp som skola krediteras bostadsutjämningskontot. På vissa i lagen närmare angivna villkor kunna medel, som krediterats en lokalmyndighets bostadsreparations- och bostadsutjämningskonton men icke för tillfället behöva tas i anspråk för det i sista hand avsedda ändamålet, utlånas eller placeras i värdepapper, varvid ur sådan användning av medlen härflytande inkomster skola krediteras respektive konton. De olika speciella villkor rörande hyrorna i lokalmyndigheternas bostadshus, på vilka de erhållit statsbidrag enligt vissa bostadslagar upphävas med ikraftträdandet av 1935 års lag, och lokalmyndigheterna bli alltså berättigade att disponera över bostäderna oberoende av alla sådana speciella villkor. I stället ha de att förvalta alla sina bostäder enligt vissa allmänna bestämmelser, innehållande 7 punkter, av vilka några här må citeras: »— — — — — — — — 2. Myndigheterna skola vid urvalet av hyresgäster till sina bostäder tillse att företräde i skälig omfattning ges åt personer som bebo hälsofarliga eller överbefolkade lägenheter, som ha stora familjer eller leva under otillfredsställande bostadsförhållanden.

5. Vid hyressättningen skola myndigheterna ta hänsyn till den hyra som på orten i regel betalas av hushåll tillhörande arbetarklassen men kunna bevilja varje hyresgäst den nedsättning av hyran som de med hänsyn till olika omständigheter finna skälig. 6. Myndigheterna skola tid efter annan ompröva hyrorna och vidtaga de förändringar i allmänna eller speciella hyresvillkor eller i beviljad nedsättning som omständigheterna kunna föranleda. — — — — — — — — — — —» I »Mem. E» påpekas, att lokalmyndigheterna böra redovisa sina hittillsvarande hyror i belysning av dessa bestämmelser. Vidare framhålles, att lagen tydligen avser, att standardhyror skola fixeras å olika orter, men att lokalmyndigheterna naturligtvis kunna fastställa olika standardhyror för olika typer eller grupper av bostäder och genom rabattjering i olika fall differentiera hyrorna med hänsyn till de särskilda omständigheter, i vilka hyresgästerna befinna sig. Betydelsen av en kontinuerlig kontroll i syfte att garantera befogade ändringar i hyresvillkoren allt efter skiftande omständigheter understrykes. Och särskilt riktas uppmärksamheten på lokalmyndigheternas skyldighet att vid antagande av hyresgäster »ge skäligt företräde åt personer, som bebo ohygieniska eller överbefolkade (trångbodda) bostäder, ha stora familjer eller leva under otillfredsställande bostadsförhållanden». Detta krav bör ses i ljuset av lokalmyndighets rätt till hyresdifferentiering genom rabattering av standardhyran, en befogenhet som anses kunna bli av särskild betydelse, när det gäller att hjälpa dem som äro i behov av bättre bostäder men vilkas ekonomi icke tillåter dem att betala den fastställda standardhyran. D. Förändringar i 1930 års slum saneringslag. Av det övriga, hittills icke berörda innehållet i 1935 års bostadslag skola till sist endast några ändrade bestämmelser i »slumsaneringslagen» i korthet omnämnas. De allmänna bestämmelserna rörande ett »saneringsområde» (Clearance Area) äro oförändrade. Men till skillnad från förut kan ett saneringsområde nu omfatta (eller helt utgöras av) även egendom, som tillhör lokalmyndigheten själv, samt alla slags byggnader( baracker, tält, husvagnar och liknande konstruktioner), som ehuru flyttbara faktiskt (under minst två år inom samma område) kommit att användas som fasta bostäder men äro ur bostadssynpunkt undermåliga. Bestämmelserna om sanerings-»order» (Clarence Order) ha i två hänseenden ändrats. För det första skola från en sådan undantagas alla hus, som icke själva äro undermåliga som bostäder utan kommit att inbegripas i ett saneringsområde blott på grund av sitt läge i förhållande till andra

byggnader eller på grund av trånga eller illa planerade gator. För det andra kan en offentlig undersökning (public inquiry) rörande en sanerings»order» icke hållas förrän tidigast 14 dagar efter att varje klagande med säkerhet erhållit skriftligt besked från lokalmyndigheten om de viktigaste skälen till att hans egendom underkänts. Detsamma gäller för »public inquiry» med anledning av en exproprierings-»order» (Compulsory Purchase Order). För egendom inom ett saneringsområde, som ej får medräknas i en sanerings-»order», skall vid expropriering ersättning (compensation) utbetalas som för egendom utanför saneringsområde. Tidigare utbetalades (enligt vissa beräkningsgrunder: »the Reduction Factor») reducerad ersättning vid expropriering av mark inom ett saneringsområde, om den kunde användas för bostadsbebyggelse. Denna bestämmelse upphäves, och de gemensamma ersättningsvillkoren för all mark, oberoende av hur den kommer att användas, gäller expropriering från och med den 20 december 1934 (med rätt till omprövning av ersättning till dem som redan hunnit få sådan enligt de gamla grunderna). Enligt närmare angivna grunder kan ersättning utbetalas till ägare av hus, som (efter den 20 december 1934) visserligen medtagits i saneringseller exproprierings-»order» på grund av undermålighet för bostadsändamål, men på vars underhållande så bra som möjligt ägaren nedlagt alla rimliga kostnader. Sådan ersättning kan till och med utbetalas till annan person än ägaren, t. ex. en hyresgäst, om det visar sig vara dennes förtjänst, att huset är väl underhållet. Lokalmyndigheterna ha också fått ökade möjligheter att, där de så finna motiverat, till personer som åläggas flytta från undermåliga bostäder utbetala bidrag (Ex-gratia Allowances) till täckande av flyttningskostnaderna. Likaledes kunna de till affärsinnehavare, som styrka sig göra kännbara förluster på grund av genom saneringsåtgärder minskad kundkrets, utbetala lämplig ersättning. Härvid skall dock hänsyn tagas till möjligheten, att dessa genom återuppbyggande av de sanerade områdena erhålla nya kunder i större antal än dem de förlorat. För dylika utgifter ha lokalmyndigheterna rätt att upptaga lån, respektive debitera »bostadsinkomstkontot» med därav betingade ränte- och amorteringsbelopp. Nya normer ligga till grund för beräkning av ersättning till i lag föreskrivna entreprenörer av olika slag (statutory undertakers), vilkas rör och ledningar avbrytas vid genomförandet av saneringsföretag eller redevelopment-planer. Bestämmelserna om s. k. förbättringsområden (Improvement Areas) upphävas.

248 E. Housing (Financial Provisions) Act, 1938. Hösten 1937 skulle, såsom redan nämnts, bestämmelserna i 1930 och 1935 års bostadslagar (numera ingående i 1936 års bostadslag, jfr ovan) om statliga och kommunala bidrag revideras. Resultatet härav blev ett lagförslag, som delvis baserades på rekommendationer av Rural Housing Sub-Committee of the Central Housing Advisory Committee i dess »Second Report» 1937 om »Rural Housing». Lagförslaget erhöll kunglig sanktion (Royal Assent) den 30 mars 1938. Förut hade statsbidrag till bostadsanskaffning givits efter något olika grunder, beroende på om denna föranletts av slumsanering eller ingått som led i avskaffandet av trångboddheten. Hälsovårdsministern hade emellertid kommit till den uppfattningen, att denna åtskillnad mellan två subventionsformer icke vore motiverad. Slumsanering och avskaffande av trångboddheten hade lika stor bostadspolitisk betydelse, och någon olikhet i hyresgästernas ekonomiska ställning förelåg ej. Den nya lagen föreskriver därför subvention i båda fallen för bostäder tillkomna mellan den 1 januari 1939 (i vissa fall tidigare) och den 30 september 1942. 1. Närmare bestämt utgår statsbidrag under en period av 40 år med ett årligt belopp av 5 1/2 pund per bostadslägenhet. Vissa lokalmyndigheter (non-county borough or urban district councils) kunna i mån av behov erhålla ett årligt bidrag av 6 1/2 pund. Denna bestämmelse motsvarar, i fråga om bostadsanskaffning föranledd av trångboddhet, »fall 2.» ovan sid. 242. Att märka är att det nya bidraget även i dylikt fall är obligatoriskt. 2. Beträffande »fall 1.» ovan sid. 242 (flervåningshus å dyra tomter) har statsbidraget höjts enligt följande tabell: Tomtkostnad per acre (the cost per acre of site as developed):

Årligt bidrag per »flat» (under 40 år):

1 500— 4 000 pund 4 000— 5 0OO » 5 000— 6 000 » 6 00O— 8 000 » 8 000— 10 00O » 10 000—12 000 »

11 pund 12 » 13 » 14 » 15 » 17 » plus 1 pund per varje ökning i tomtkostnaden per acre med 2 000 pund eller del därav, dock högst 26 pund.

3. Statsbidragen till lantarbetarbostäder, »fall 3.» ovan sid. 243, vare sig de byggas på grund av slumsanering och trångboddhetsbestämmelser eller — vilket alltså är en nyhet — för att tillgodose det allmänna behovet av flera

249 sådana bostäder, utgå med ett obligatoriskt belopp av 10 pund årligen under 40 år. Det årliga beloppet kan vid behov ökas till högst 12 pund. 4. Dessutom kan statsbidrag genom lokalmyndighet utbetalas till privatperson, som bygger lantarbetarbostäder, där detta befinnes fördelaktigare än om lokalmyndighet skulle bygga själv. Villkor för erhållande av statsbidrag är i detta fall, att bostäderna verkligen erbjudas lantarbetare till för dem överkomliga hyror. Dylikt statsbidrag kan erhållas under 40 år med årligt belopp, som ej må överstiga 10 pund. Allmänt villkor för erhållande av statsbidrag är, liksom förut, lokalmyndigheternas egen finansiella medverkan vid bostadsanskaffningen. De kommunala bidragen skola (där hälsovårdsministern ej medger undantag) fortfarande utgå under 60 år sedan husen blivit färdiga De årliga bidragen under denna period skola motsvara: i »fall 1. och 2.»: hälften av statsbidraget (d. v. s. 2 3/4 pund) under 40 år utom när i »fall 1.» statsbidraget utgår med 6 1/2 pund, då det kommunala bidraget ändock skall motsvara 2 3/4 pund årligen under 40 år. i »fall 3.»: ett årligt bidrag av 1 pund under 40 år, oberoende av om statsbidraget utgår med mer än 10 pund. Varje »County Council» skall till respektive lokalmyndigheter utbetala ett bidrag, som utgör: i »fall, 1.», när statsbidraget utgår med 6 1/2 pund och i »fall 3.», när statsbidraget utgår med 10 pund: ett årligt belopp av 1 pund under 40 år. i »fall 3.», när statsbidraget utgår med belopp över 10 pund: ett årligt belopp av 1 pund + det belopp, varmed statsbidraget överstiger 10 pund. F. Tillämpningen av trångboddhetslagen före kriget. Till sist må ur hälsovårdsministeriets årsrapporter meddelas några uppgifter om tillämpningen av 1935 års lag. Det har ifrågasatts, om icke denna lag kom till en smula för tidigt, nämligen med hänsyn till den pågående femårskampanjen mot slumbebyggelsen (1 april 1933—31 mars 1938). Många lokalmyndigheter kunde ju 1935 ej ha hunnit mer än halvvägs med sina slumsaneringsåtgärder, som ju redan de ställde stora anspråk på dem. De största lokala myndigheterna funno sig alltså samtidigt ställda inför två oerhört omfattande uppgifter, och man befarade på sina håll, att de skulle komma att »sätta sig mellan två stolar». Emellertid grep man sig genast an med att börja tillämpa den ny lagen, ehuru hålsovårdsministern i en cirkulärskrivelse tillrådde lokalmyndigheterna att tills vidare ge slumsaneringsprogrammen företräde.

250 Såsom redan nämnts Innehöll ett av de fem memoranda, som hälsovårdsministern hösten 1935 utsände till lokalmyndigheterna, utförliga anvisningar för genomförandet av den inspektion av bostadsbeståndet, varigenom trångboddhetens omfattning och lokalisering skulle konstateras. Sedermera fastställdes ett tidsschema för de olika etapperna i undersökningen. Inspektionen skulle ha avslutats den 1 april 1936, rapporterna rörande resultatet vara ministern tillhanda den 1 juni, och den 1 augusti skulle lokalmyndigheterna ha underställt honom sina förslag till trångboddhetens avskaffande, respektive anskaffande för detta syfte av nya bostäder. Resultatet av lokalmyndigheternas undersökning av den rådande trångboddheten kunde i bearbetat skick publiceras redan 1936. (Report on the Overcrowding Survey in England and Wales, 1936). I den 18:e årsrapporten från hälsovårdsministeriet meddelas ur denna Report följande uppgifter: 1) Av 8 924 523 inspekterade bostäder voro 341 554 eller 3*8 procent »trångbodda». 2) Över 46 procent av alla arbetarfamiljerna i landet hade så rymliga bostäder, att antalet personer i varje familj skulle kunna fördubblas, utan att »trångboddhet» skulle uppstå. Å andra sidan befunno sig 380 000 (4-4 procent) av de icke trångbodda familjerna så nära trångboddhetsgränsen, att endast en mycket liten förändring i trångboddhetsnormen skulle ha bragt dem under gränsen. 3) I genomsnitt var den trångbodda familjen 74 procent större än geuomsnittsfamiljen och det bostadsutrymme den disponerade i genomsnitt 37 procent mindre. 4) Den värsta trångboddheten konstaterades föreligga framför allt i Londons East End och i nordöstra England. 5) Graden av trångboddhet var större i lokalmyndigheternas egna hus än i privathus (5*1 respektive 3*7 procent). Nästa steg blev att fastställa de data (appointed days), varefter uppstående trångboddhet innebär lagöverträdelse. Redan den 31 mars 1937 hade 9-6 procent av lokalmyndigheterna för sina respektive områden fått sådan dag fastställd (i regel den 1 januari 1937) och de återstående vid samma tidpunkt ett år senare. Såsom tidigare framhållits kan uppgiften att avskaffa föreliggande trångboddhet angripas på flera olika sätt. Det ligger i sakens natur, att den nybyggnadsverksamhet som behövs för ändamålet ännu icke hunnit mer än nätt och jämt påbörjas, medan åtskillig trångboddhet kunnat avskaffas på annat sätt. Vid slutet av budgetåret 1937/38 (31/3) hade följande antal lokalmyndigheter erhållit löfte om statsbidrag (enligt de ursprungliga bestämmel-

251 serna): i »fall 1.» 10, i »fall 2.» 85 och i »fall 3.» 66. (Motsvarande siffror den 3 1 / 3 1937 voro 3, 29 och 30.) Under budgetåret 1937/38 godkändes uppförandet genom lokalmyndigheterna av 13 596 nya hus för trångboddhetens avskaffande, och antalet under samma tid och i samma syfte genom lokalmyndigheternas försorg fullbordade hus var 7 324. (Motsvarande siffror för budgetåret 1936/37 voro 5 368 och 2 004.) Av privatföretag och bostadsföreningar uppfördes 1937— 38 119 hus i detta syfte.

Kap. 8. Förenta staternas bostadslag av år 1937. A. Några uppgifter rörande bostadsproblemet i Förenta Staterna. Inför den senatskommitté (Senate Committee on Education and Labor), som hade a t t behandla förslaget till den bostadslag, för vars innehåll och hittillsvarande tillämpning en redogörelse skall lämnas i det följande, avgav en känd bostadsexpert, D r Edith Elmer Wood, ett »vittnesmål» (juni 1935), varur följande må citeras: D r Wood konstaterade, a t t bostadsproblemet förorsakades »av diskrepansen mellan familjeinkomsterna, sådana de nu äro fördelade, även i goda tider, och kostnaderna för en nybyggd bostad av acceptabel standard, på de villkor en sådan hittills ställts till förfogande av den enskilda företagsamheten, representerad av spekulativa byggnadsföretagare, spekulativa fastighetsförsäljare och de spekulativa kreditgivarna av sekundära och tertiära lån. Marknaden för nya bostäder, som produceras på detta extravaganta sätt har aldrig nått längre än till befolkningen på den översta tredjedelen av inkomstskalan» . Den nya lagens antagande förbereddes i hög grad genom de undersökningar rörande de amerikanska bostadsförhållandena, som kommo till stånd under 1930-talet och som starkt påverkade den allmänna opinionen. Inledningen gjordes med den inom »Department of Commerce» 1933 företagna »Real E s t a t e Inventory» i 64 städer, representerande alla förbundsstaterna. Samtidigt gjordes en motsvarande undersökning av bostäderna på landsbygden. Resultatet visade, a t t minst en tredjedel av nationens hem voro undermåliga och minst en tiondel direkt farliga a t t bo i. Sedan ha andra städer med bistånd av Works Progress Administration (WPA) företagit liknande undersökningar. P å grundval av material från 204 orter, omfattande 5 miljoner undersökta hus med 8 miljoner hushåll

252 kunde man konstatera, att M miljoner bostäder (i 830 000 hus) voro alldeles undermåliga, att 1 661 000 saknade badrum och 1 221 000 inomhusklosetter. Omkring 850 000 familjer delade bostad med andra familjer, och över 1-3 miljoner bostäder voro trångbodda ( = mer än 1 person per rum). En undersökning av byggnadsverksamheten i 28 representativa städer åren 1929—35 gav vid handen, att för 3 579 773 familjer (65 procent), med inkomster under 1 500 dollars, under denna sjuårsperiod endast byggts 21 351 bostäder (8 procent), som de hade råd att bo i. E t t offentligt ingripande i bostadsförsörjningen löpte alltså ingen risk att konkurrera med den privata företagsamheten. Bostadsnöden för befolkningen i de amerikanska städernas många slumkvarter blir ännu mera pressande på grund av den akuta bristen på bostäder även för de bättre situerade befolkningsgrupperna. En standardhöjning genom uppflyttning i ledigblivna bättre bostäder är därför alldeles utesluten. Bostadsproduktionen januari 1931—januari 1938 (cirka 1 miljon lägenheter) täckte bara en tredjedel av det av hushålLsbildningen betingade behovet (cirka 3 miljoner lägenheter). Och de undermåliga bostädernas antal beräknades vara lika stort (cirka 3 miljoner lägenheter). Till 1950 uppskattades före kriget hushållsbildningen och avgången av gamla bostäder kräva cirka 10 miljoner nya lägenheter. Det skulle m. a. o. till 1950 behöva byggas mer än 1 miljon bostäder årligen eller 7 gånger så mycket som byggts i genomsnitt per år sedan 1930. År 1937 byggdes, trots tal om uppsving inom byggnadsverksamheten, endast 294 000 lägenheter. Den amerikanska bostadslagstiftningen är av sent datum. Den har i stort sett tillkommit efter krisen 1929 i samband med åtgärder för dess lindrande och övervinnande. Tidigare saknades erforderligt underlag i deri allmänna opinionen. Kongressen kan av konstitutionella skäl över huvud taget icke genom lag ålägga de enskilda staterna eller kommunerna att sanera slumkvarter eller bygga nya bostäder. Däremot kan den finansiellt, genom lån och subvention, understödja såväl dylika åtgärder som privat byggnadsverksamhet. Det förra förutsätter emellertid däremot svarande lagstiftning inom de enskilda staterna. Sådan saknades emellertid så sent som i början av år 1935 i omkring 40 av staterna. All lagstiftning kan dessutom ifrågasättas inför domstol ur synpunkten av dess grundlagsenlighet och ev. underkännas. Före år 1926 fanns ingen bostadslagstiftning av mera konstruktiv innebörd, om än restriktiva föreskrifter för byggnadsverksamheten icke sakna-

253 des, men detta år antogs i staten New York en lag, som hade till uppgift att, bland annat genom upprättandet av en State Board of Housing, främja uppförandet av billiga hyresbostäder genom företag med begränsad vinstutdelning. Med detta undantag utfördes all byggnadsverksamhet av privata företag utan finansiellt stöd från det allmänna i någon form. Efter 1932 har kongressen emellertid antagit flera lagar om finansiellt understöd till privat byggnadsverksamhet och egnahemsägare genom Federal Housing Administration (FHA) och Home Owner's Loan Corporation (HOLC), varjämte förbundsregeringen på basis av återuppbyggnadslagen 1933 direkt ingrep i bostadsförsörjningen genom de av Housing Division of the Public Works Administration startade projekten för slumsanering och uppförande av billiga hyresbostäder. Förbundsregeringens initiativ och möjligheterna för allmännyttiga organ utan enskilt vinstsyfte att enligt National Recovery Act 1933 för slumsanering och uppförande av billiga hyresbostäder erhålla billiga lån och subvention — 150 miljoner dollar hade för ändamålet ställts till PWA Housing Divisions förfogande — stimulerade i hög grad införande av bostadslagstiftning i de enskilda staterna. Lag om upprättande av kommunala bostadsmyndigheter antogs först i staten New York i januari 1934 och några månader senare i staten Ohio. I december samma år vände sig presidenten till guvernörerna med en rekommendation att ta dylik lagstiftning under övervägande, och i februari 1935 tillställdes dem lagutkast, utarbetade inom en juridisk avdelning av PWA med New York-lagen som mönster. I slutet av 1935 hade 18 stater antagit lagar, som medgiva upprättande av kommunala bostadsorgan i syfte att möjliggöra slumsanering, uppförande av bostäder för den fattigaste delen av befolkningen och mottagande av bidrag och lån för detta ändamål på grundval av federal bostadslagstiftning. Genomförandet av 1933 års bostadsprogram var emellertid i hög grad centraliserat och de lokala bostadsorganens medverkan av väsentligen rådgivande karaktär. Det var ju dessutom fråga om ett tillfälligt ingripande, där främjandet av de sämst ställdas bostadsförsörjning ej var huvudsyftet. Redan i januari 1935 hade emellertid National Public Housing Conference på sitt andra årsmöte i Washington i enlighet med sitt program vädjat till president Roosevelt om att ge sin anslutning till en permanent och betydligt utvidgad plan, starkt subventionerad och på samma gång decentraliserad. (NPHC:s program: 1) Ökade anslag från kongressen till slumsanering och produktion av bostäder med låga hyror. 2) Upprättande av en permanent federal bostadsmyndighet. 3) Antagande av lagstiftning

254 i varje stat om bostadsförsörjning genom det allmänna. 4) Skapande av lokala bostadsmyndigheter i alla amerikanska städer.) I samverkan med NPHC utarbetade senatorn Robert F. Wagner ett lagförslag, som sedan framlades för kongressen i mars 1935. Det föll igenom 1936 i representanternas hus. Men i augusti 1937 uppnådde det stor majoritet i båda kamrarna, där det framförts av respektive Robert F. Wagner i senaten och Henry B. Steagall i huset, och den 1 september kunde presiden ten underteckna den nya lagen, »United States Housing Act of 1937» eller, som den ibland kallas, »Wagner-Steagall-lagen». B. Huvudinnehållet i Förenta Staternas bostadslag av år 1937. Lagens första paragraf innehåller en politisk programförklaring, enligt vilken Förenta Staterna skola främja nationens allmänna välfärd genom att finansiellt understödja de olika staterna och deras »political subdivisions» (närmast: dem underlydande administrativa enheter) på det sätt lagen närmare föreskriver och i det dubbla syftet: 1) att minska bestående och på nytt uppkommande arbetslöshet; 2) att råda bot för dels de otrygga och osunda bostadsförhållandena och dels den akuta bristen på ändamålsenliga, trygga och sunda bostäder för familjer med små inkomster, såväl i lands- som stadskommuner. De angivna missförhållandena sägas innebära en fara för medborgarnas hälsa, trygghet och moral. Den andra paragrafen innehåller definitioner av åtskilliga i lagen brukade termer, av vilka här endast följande må återges: Med »billiga hyresbostäder» (low-rent housing) menas ändamålsenliga, trygga och sunda bostäder inom ekonomiskt räckhåll för familjer med små inkomster. Vid deras uppförande och förvaltning skall största möjliga hänsyn tas till kravet på verklig användbarhet, sparsamhet och stabilitet, och i »billigare hyresbostäder» inbegripas alla därför nödvändiga tillbehör. Dylika bostäder skola uteslutande ställas till disposition för familjer, vilkas nettoinkomster vid inflyttningen icke överstiga den femdubbla hyran (inbegripet värdet av eller kostnaden för värme, ljus, vatten och bränsle). Familjer med tre eller flera barn (minor dependents) få dock ha inkomster upp till ett belopp, sex gånger så stort som hyran. Med »familjer mé<l små inkomster» (families of low income) menas familjer, som tillhöra den lägsta inkomstgruppen och icke ha råd att betala tillräckligt för att föranleda privata företag på orten eller i stadsdelen att för deras räkning i tillräcklig utsträckning bygga ändamålsenliga, trygga och sunda bostäder.

255 »Den gällande federala räntan» (the going Federal rate of interest) är den ränta Förbundsregeringen för tillfället betalar på sina emitterade obligationer med minst 10 års återbetalningstid. Med »offentligt bostadsorgan» (public housing agency) menas varje stat (varmed i sin tur förstås, förutom förbundsstatenm. förbundsdistriktet Columbia och Förenta staternas territorier, lydländer och besittningar), grevskap, kommun eller annan administrativ (governmental) enhet eller offentligt organ (utom »Bostadsmyndigheten» själv, jfr nedan), som har befogenhet att inlåta sig på uppförandet av billiga bostäder eller slumsanering. För att realisera det uppställda programmet upprättas enligt lagen inom inrikesdepartementet och under allmänt överinseende av ministern för inrikes ärenden ett permanent organ, korporationen Förenta Staternas Bostadsmyndighet. Förenta Staternas

Bostadsmyndighet.

Bostadsmyndighetens befogenheter utövas av en administrator, som efter senatens hörande och med dess godkännande utnämnes av presidenten på fem år. Administratorn anställer enligt vissa närmare föreskrifter den för verksamheten nödvändiga personalen. Han kan även, när så och på sätt som befinnes lämpligt, räkna med medverkan utan ersättning från andra federala, statliga och kommunala organ och har rätt att utbetala därmed sammanhängande reseersättningar och andra kostnader. Bostadsmyndigheten kan genom lån understödja offentligt bostadsorgan, som genomför, inköper eller administrerar »projekt» för uppförande av billiga hyresstäder eller för slumsanering. Den totala lånesumman för varje dylikt projekt får icke överstiga 90 procent av kostnaden för att genomföra eller förvärva detsamma. Om utöver lånet även subvention beviljats i form av engångsbidrag (jfr nedan), tillkommer den bestämmelsen, att lånesumman ej får överstiga skillnaden mellan nyssnämnda kostnad och engångsbidraget. Lånen skola löpa med ränta, som icke får understiga den gällande federala, räntan vid tidpunkten för lånets erhållande plus 1/2 procent. Säkerhet för lånet skall lämnas på sätt som Bostadsmyndigheten finner lämpligt. Denna fastställer också, när lånet skall vara återbetalt, vilket dock måste ha skett efter 60 år. Bostadsmyndigheten kan utbetala årliga bidrag till offentliga bostadsorgan för att göra det lättare för dessa att sätta och hålla låga hyror i sina bostadsprojekt. Sådana årliga bidrag skola utgå med fixerat belopp under ett bestämt antal år enligt därom upprättat kontrakt.

256 För erhållande, respektive utbetalande av dylika årliga bidrag gälla dessutom följande bestämmelser: 1. Den stat eller stad, det grevskap eller annan »political subdivision», inom vilken ett bostadsprojekt är beläget, måste bidraga — antingen kontant eller i form av skattelindring, respektive befrielse — med ett belopp, uppgående till minst 20 procent av det årliga bidraget från Bostadsmyndigheten. 2. Ett projekt måste innebära, att otrygga och osunda bostäder på orten eller i stadsdelen avskaffas genom rivning, utdömning och effektiv stängning eller tvångsreparation i ett antal, som väsentligen motsvarar antalet genom projektet nyanskaffade bostäder. Undantag från denna bestämmelse kan dock av Bostadsmyndigheten beviljas, där den akuta bristen på ändamålsenliga, trygga och sunda bostäder för familjer med små inkomster är så stor, att en för dessa farlig trångboddhet kunde framtvingas. 3. De årliga bidragen skola strängt begränsas till de belopp, respektive tidsperioder, som Bostadsmyndigheten finner nödvändiga för att garantera låga hyror. I detta syfte kan den genom föreskrifter fixera de maximibidrag, som under olika omständigheter kunna erhållas. Härvid skall hänsyn tagas till alla de faktorer (t. ex. å ena sidan kostnader och å andra sidan de framtida hyresgästernas betalningsförmåga), som kunna vara av betydelse för fastställande av det bestånd, som erfordras, om låga hyror skola kunna sättas och hållas. Emellertid få de fasta årliga bidragen i intet fall överstiga ett belopp, motsvarande den årliga avkastningen på kostnaden för ett projekt, beräknad enligt den gällande federala räntan pliis 1 procent. 4. De årliga bidragen skola i första hand användas till betalning av ränta och amortering å lån från Bostadsmyndigheten till det offentliga bostadsorganet. 5. I sådana fall där kontrakt om årliga bidrag avse längre perioder än 20 år (maximum 60 år), skall Bostadsmyndigheten förbehålla sig rätt att efter de första 10 åren och därefter vart femte år underkasta projekt för billiga hyresbostäder en förnyad prövning och därefter vidtaga de modifikationer i fråga om de följande årens fasta årliga bidrag, som motiveras av ändrade förhållanden och äro förenliga med bibehållande av låga hyror. 6. Utbetalning av årliga bidrag skall göras av de medel, som stå till Bostadsmyndighetens disposition. Dock får till sådana bidrag användas varken dess kapital eller de medel, som erhållits genom utfärdande av skuldförbindelser (inbegripet medel som erhållits genom återbetalning eller

257 realiserande på annat sätt av lån, beviljade av detta kapital och dessa medel). 7. Bostadsmyndigheten har rätt att genom kontrakt bevilja årliga bidrag till ett sammanlagt belopp, som till den 1 juli 1938 må uppgå till högst 5 000 000 dollar, till den 1 juli 1939 ökas med högst 7 500 000 och efter detta datum med ytterligare högst 7 500 000 dollar. (Det erinras att detta gällde de före kriget rådande förhållandena.) För beviljande av årliga bidrag härutöver erfordras nytt bemyndigande av kongressen. De årliga bidragen garanteras av Förenta Staterna, och finansdepartementet bemyndigas att för varje budgetår ställa erforderliga medel till Bostadsmyndighetens förfogande. I stället för årliga bidrag kan ett engångsbidrag (capital grant) beviljas offentligt bostadsorgan, som så begär och som övertygande kan visa Bostadsmyndigheten, att denna understödsmetod bättre lämpar sig för syftet att åstadkomma och upprätthålla låga hyror samt för lagens övriga syften. Sådana engångsbidrag till projekt för uppförande av billiga hyresbostäder eller slumsanering skola utbetalas i samband med genomförande eller inköp av projekten och skola strängt begränsas till de belopp, som Bostadsmyndigheten finner nödvändiga för att garantera låga hyror. I övrigt gälla följande bestämmelser: 1. = 2. i föregående avsnitt om årliga bidrag. 2. Engångsbidrag få i intet fall överstiga 25 procent av kostnaden för att genomföra eller förvärva projektet. 3. = 6. i föregående avsnitt om årliga bidrag. 4. Bostadsmyndigheten har rätt att bevilja engångsbidrag till ett sammanlagt belopp, som till den 1 juli 1938 må uppgå till högst 10 000 000 dollar, till den 1 juli 1939 ökas med högst 10 000 000 dollar och efter detta datum med ytterligare 10 000 000 dollar. Härutöver får Bostadsmyndigheten ej bevilja engångsbidrag utan nytt bemyndigande av kongressen. 5. Av medel avsedda för arbetslöshetsunderstöd kan presidenten tilldela Bostadsmyndigheten ett extra belopp, avsett att, såsom komplettering av engångsbidrag till projekt för uppförande av billiga hyresbostäder eller slumsanering, användas för bestridande av därmed förbundna arbetskostnader. Dylikt extra bidrag må dock icke överstiga 15 procent av kostnaden för projektets genomförande. 6. Engångsbidrag får ej utbetalas till offentligt bostadsorgan, med mindre detta också erhåller bidrag från stat, detsamma underlydande administrativ enhet (political subdivision) eller på annat sätt till belopp, som uppgår till minst 20 procent av kostnaden för genomförande eller förvärvande av 1 7 — 450668

258 projektet. Dylikt bidrag må ges kontant eller i form av tomtmark, värdet — kapitaliserat efter den gällande federala räntan — av kommunala förmåner eller tjänster, för vilka avgifter bruka erläggas, eller slutligen skattelindring, respektive befrielse. Projekt för billiga hyresbostäder, som överlåtits på eller förvärvats av Bostadsmyndigheten, skola av denna så snart som möjligt säljas eller utarrenderas till offentliga bostadsorgan på villkor, för vilka vissa anvisningar givas i lagen. Offentligt bostadsorgan, som av Bostadsmyndigheten inköpt dylikt projekt, kan till detsamma erhålla lån och bidrag. Av Bostadsmyndigheten godtagen skuldförbindelse från köparen för viss del avbetalningen må betraktas som lån. I avvaktan på möjlighet till försäljning eller utarrendering skall Bostadsmyndigheten fullborda icke färdiga och administrera övriga projekt. Den skall därvid fastställa hyror till belopp, som äro nödvändiga för täckande av alla kostnader för förvaltningen, drift, underhåll och ev. avgifter i stället för skatter samt därutöver belopp, som icke hindra bibehållandet av låga hyror. Av de många bestämmelserna av övervägande juridisk karaktär rörande Bostadsmyndighetens allmänna befogenheter må i denna sammanfattning endast följande omnämnas: 1. Inga kontrakt rörande lån och bidrag enligt lagens föreskrifter därom få av Bostadsmyndigheten upprättas beträffande projekt, som påbörjas efter lagens antagande, om dessa dra en kostnad av mer än 4 000 dollar per familjebostad eller mer än 1 000 dollar per rum (exklusive kostnad för tomt, rivning och utanför lägenheten befintliga förmåner). Dock må i stad med mer än 500 000 invånare kostnadsmaximum utgöra 5 000 dollar per familjebostad och 1 250 dollar per rum (exklusive kostnad för tomt etc), om sådan högre kostnad enligt Bostadsmyndighetens uppfattning motiveras av högre arbets-, material- och övriga byggnadskostnader. 2. För uppgörande av kontrakt om lån och bidrag gäller vidare, att Bostadsmyndigheten måste ha förvissat sig om att projekten komma att genomföras på ett sådant sätt, att ritningar och material icke bli onödigt dyrbara, att sparsamhet iakttages såväl vid bostädernas uppförande som förvaltning och att den genomsnittliga byggnadskostnaden per lägenhet (exklusive kostnad för tomt etc.) icke överstiger motsvarande kostnad inom privatföretag på orten, förutsatt att dessa iakttaga gällande byggnadsföreskrifter och icke betala sin arbetskraft sämre. 3. Varje kontrakt om lån och bidrag, försäljning eller utarrendering enligt lagens föreskrifter därom skall innehålla bestämmelser om utbeta-

259 lande av pä orten gällande löner och arvoden till alla arkitekter, ingenjörer, ritare, tekniker, arbetare, hantverkare och anställda vid genomförandet och administrerandet av projekt för uppförande av billiga hyresbostäder och slumsanering. Bostadsmyndigheten har rätt att begära intyg om att dessa bestämmelser iakttagas, innan den gör några kontrakterade utbetalningar. C. Lagens tillämpning och Bostadsmyndighetens verksamhet före kriget. I det följande lämnas några uppgifter och återges några synpunkter ur Bostadsmyndighetens utförliga årsberättelse för 1938, avgiven till kongressen den 28 januari 1939. Den 31 december 1938 hade anslag beviljats och/eller kontrakt om lån, respektive årliga bidrag upprättats med 155 bostadsmyndigheter i 151 städer och 4 grevskap inom 29 stater jämte förbundsdistriktet Columbia samt territorierna Havaji och Porto Rico, vilkas planerade bostadsanskaffning inalles omfattade omkr. 165 000 lägenheter för omkr. 640 000 personer. Kontrakt om lån och bidrag hade upprättats med bostadsmyndigheter i 73 städer och 2 grevskap inom 22 stater jämte förbundsdsftriktet och Havaji, avseende lån till ett belopp av 320 986 000 dollar och årliga bidrag till ett belopp av 13 864 364 dollar till 140 projekt för billiga hyresbostäder med en beräknad kostnad av sammanlagt 356 695 341 dollar. Därutöver hade anslag beviljats 120 städer och 3 grevskap (delvis identiska med dem som redan inneha kontrakt) till ett belopp av 328 803 000 dollar. Inalles hade Bostadsmyndigheten alltså anslagit 649 789 000 dollar av de 800 miljoner dollar, som den av kongressen bemyndigats använda for detta andamål (de kontrakterade årliga bidragen ej inräknade). Byggnadskontrakt hade godkänts för 14 av projekten i 10 städer med en beräknad kostnad av sammanlagt 51 583 520 dollar. Dessa projekt, som alltså börjat uppföras redan 1938, komma att omfatta 9 956 nya bostäder. Under 1939 beräknas uppförandet av mellan 75 000 och 80 000 bostäder komma att påbörjas. Och under 1939 och 1940 skola de övriga lägenheter kunna tas i bruk, som utgöra resultatet av företag, startade med medel som ställts till disposition 1938. En god mätare på den framgång det nya bostadsprogrammet haft är, jämte ovan lämnade uppgifter, otvivelaktigt den snabba ökningen i antalet nyupprättade lokala bostadsmyndigheter. Detta bostadspolitiska instrument säges vara »det naturliga resultatet av uppfattningen att ansvaret för initiativet till projekt, genomförandet av byggnadsföretag och tillsynen av deras förvaltning äro angelägenheter, vilka

böra läggas i händerna på kompetenta lokala organ, under det att den federala regeringen delar den finansiella bördan och ställer till förfogande teknisk expertis och undersökningsresultat». I november 1937 funnos endast 46 sådana bostadsmyndigheter, och i slutet av december 1938 hade antalet stigit till 221. Det genom 1937 års bostadslag skapade programmet för en decentraliserad offentlig bostadspolitik är en fullständig nyhet för Amerika, som naturligtvis framkallat vissa problem. Ett av dessa är frågan om grundlagsenligheten av vissa bestämmelser i den nya lagstiftningen, t. ex. om skattebefrielse och rätt till expropriation. Den 31 december 1938 hade 12 staters bostadslagar varit föremål för prövning inför respektive högsta domstolar. I samtliga fall hade utslagen emellertid varit gynnsamma för bostadspolitiken. I årsberättelsen; framhålles med eftertryck, att det offentliga bostadsprogrammets framgång helt beror på om man verkligen lyckas få ned hyrorna inom räckhåll för de mindre bemedlade familjerna. Inga framsteg i övrigt skulle uppväga ett misslyckande i detta hänseende. Det har redan omtalats, att vid utgången av år 1938 visserligen åtskilliga projekt, påbörjade med bistånd av Bostadsmyndigheten, voro i det närmaste färdiga. Men! inga lägenheter voro ännu uthyrda, och följaktligen föreligga inga uppgifter om den faktiska hyressättningen. Man har emellertid gjort ingående förhandskalkyler. I årsberättelsen understrykes, att de 800 miljoner dollar, som enligt 1937 års bostadslag (och ändringar år 1938) ställts till disposition för slumsanering och uppförande av billiga hyresbostäder, ju endast får användas till lån och detta till en ränta, som med 1/2 procent överstiger förbundsregeringens kostnader för att upplåna dessa medel. Lånen till lokala bostadsmyndigheter innebära alltså icke subvention, avskrivning eller någon som helst kostnad för regeringen utan utgöra en solid kapitalinvestering. Då maximigränsen för lånen är 90 procent av totalkostnaden, måste alltså minlst 10 procent anskaffas av de lokala bostadsmyndigheterna. Erfarenheten har visat, att detta hittills icke mött några som helst svårigheter. Tvärtom har intresset för bostadsmyndigheternas obligationer varit mycket stort, och särskilt banker och försäkringsbolag ha varit villiga att absorbera långt mera än 10 procent av dessa obligationer. De 28 miljoner dollar per år, som nu få anväindas till 'årliga bidrag, representera regeringens maximala årliga kostnad för det nuvarande bostadsprogrammet. Enligt lagens bestämmelser skola ju kontrakten om årliga bidrag underkastas framtida revision. I årsberättelsen framhålles, att åtskilliga skäl tala för att bidragen framdeles skola kunna äänkas och att

261 de kontrakt som redan upprättats icke skola behöva gälla så länge som CO år. D e årliga bidragen från Bostadsmyndigheten och kommunernas egna bidrag äro av avgörande betydelse för åstadkommandet av låga hyror i de nya bostäderna. E t t konkret exempel må belysa detta: En av de städer, som beslutat tillämpa det nya bostadsprogrammet, hade startat ett projekt omfattande 814 lägenheter om sammanlagt 3 298 rum med en totalkostnad av 4 734 000 dollar, vars finansiering genom lån icke berett någon svårighet. For att täcka de årliga kostnaderna 412 000 dollar — ränta och amortering 173 000 dollar, driftkostnader 150 000 dollar och kommunalskatt 89 000 dollar — skulle man behöva sätta månadshyran till omkring 42 dollar per lägenhet eller omkring 10.50 dollar per rum. För att ha råd att hyra en sådan bostad skulle en familj behöva ha en årsinkomst av minst 2 100 dollar eller mer än 2'A gånger så mycket som invånarna i stadens slumkvarter. Genom fullständig skattebefrielse och ett årligt bidrag av omkring 165 000 dollar (2.5 plus 1 procent å totalkostnaden), varigenom årskostnaden sänktes till 158 000 dollar, kunde månadshyran (»economic» rent) sänkas till omkring 16, respektive 4 dollar (»social» rent) och samma lägenheter komma inom räckhåll för familjer med mindre än 850 dollar i årsinkomst. Kommunerna ha visat stor iver a t t för sin del uppfylla, lagens villkor för bidrag från Bostadsmyndigheten, i samtliga fall hittills genom fullständig skattebefrielse, ehuru lagen ju också medger kontanta bidrag. Anledningen härtill är, a t t deras tillgångar ofta mer eller mindre u t t ö m t s genom krisårens påfrestningar, och a t t man icke gärna vill taga framtida inkomster i anspråk för bostadssubvention. Årsberättelsen konstaterar emellertid med tillfredsställelse, a t t kommunerna varit kloka nog att inse, att deras faktiska kostnader för bostadsförsörjningen äro mycket mindre än värdet av skattebefrielsen för de olika projekten. Också här må ett konkret exempel återges. D e t avser a t t visa, att den för kommunerna avgörande frågan är, vilka skatter som betalades av familjerna i de nya bostäderna, medan de ännu levde k v a r i slumkvarteren. I en stad med 200 000 invånare startas ett projekt med en kostnad av 2 miljoner dollar, som kan bereda 400 slumfamiljer nya bostäder. Den kommunala beskattningen av projektet (kommunalskatten är ju i Amerika liksom i England väsentligen en fastighetsskatt) beräknas till 40 000 dollar per år eller 100 dollar per familj. I slumkvarteren blir skatten — om varje slumbostad taxeras till 2 000 dollar och skatten lågt beräknas efter 2 procent liksom nyss — högst 40 dollar per familj och en stor del därav blir aldrig erlagd. Befrias nu projektet från skatten, blir kommunens faktiska förlust genom utebliven skatteinkomst tydligen icke 40 000 utan mindre än 16 000 dollar. Om det totala fastighetsvärdet i staden uppskattas till 400 miljoner dollar, skulle hela stadens skatt bli 8 miljoner dollar per år. Befrias de nya bostädernas 400 familjer frän skatt, betyder det alltså, att staden teoretiskt sett berövas en årlig

262 skatteintäkt på 0,2 procent. Mot denna »förlust» står emellertid den utgiftsbesparing i andra hänseenden, som avskaffandet av slumbostäderna torde medföra, samt de värdefulla verkningarna av den varaktiga tvåmiljonersanläggningen. 1937 års bostadslag föreskriver ju icke blott hyres- u t a n också kostnadsbegränsning i två hänseenden. De nya bostäderna få icke bli dyrare, än om de byggts av privatföretag, och kostnaden per rum, respektive lägenhet får icke överstiga vissa belopp. Årsberättelsen innehåller en r ä t t utförlig analys av kostnadsproblemet i bostadsprojekten j ä m t e diskussion av förutsättningarna för en meningsfull jämförelse med kostnaderna inom den privata byggnadsindustrin. D e på visst sätt kalkylerade nettobyggnadskostnaderna per lägenhet i de 140 projekten jämföras med resultatet av motsvarande beräkningar inom Bureau of Labor Statistics of the United States Departement of Labor för de privata företagens kostnader, baserade på byggnadslovstatistiken för 71 av samma städer under de 10 första månaderna av 1938. Resultatet blir i förra fallet en genomsnittskostnad av 3 087 och i senare fallet 3 685 dollar per lägenhet, d. v. s. de privata byggnadskostnaderna ligga i genomsnitt 598 dollar högre. (I fråga om de konkreta kostnadsuppgifterna erinras att dessa hänföra sig till förkrigstiden.) D e n n a jämförelse gällde emellertid för bostadsprojekten uteslutande beräknade kostnader. M a n har emellertid även jämfört samma kostnader i de 14 projekten med godkända byggnadskontrakt med privatföretagens byggnadskostnader i motsvarande orter. H ä r blev differensen mellan de genomsnittliga kostnaderna per lägenhet ännu större, 1 010 dollar, till de offentliga projektens favör. I samma 14 projekt ligga också kostnaderna (här i något annan mening) per rum, respektive lägenhet betydligt under de av lagen fixerade maximibeloppen, 1 000 och 4 000 (respektive 1 250 och 5 000) dollar. D e t t a gynnsamma resultat av försöken a t t begränsa kostnaderna bör dessutom ses ur två synpunkter. 1) I alla projekten räknar man med en livslängd för husen av 60 år, vilket naturligtvis gör byggnadskostnaderna högre, än om man byggde hus med kortare livslängd. Samtidigt har man sökt pressa ned driftkostnaderna till ett minimum. 2) I alla projekten betalas gällande löner — enligt lagens föreskrift. De låga byggnadskostnaderna nås alltså ej på bekostnad av arbetsvillkoren. Tomtkostnaderna ha spelat en framträdande roll i den bostadspolitiska diskussionen i Amerika och har otvivelaktigt en stor betydelse för bostadsprojektens totalkostnad. Årsberättelsen meddelar, att Bostadsmyndigheten fattat ett viktigt beslut rörande sitt ställningstagande till tomtpriserna: Den ämnar icke bevilja medel för inköp av tomtmark, om kostnaden (inbegripet kostnaden för rivning av slumbostäder) överstiger i genomsnitt

1,50 dollar per kvadratfot av hela det förvärvade området, för såvitt icke kommunen betalar en avsevärd del av den överskjutande kostnaden. Dyrare tomtmark får naturligtvis alltfort inköpas för bostadsprojekt, i vissa städer är det direkt önskvärt att bebygga tomter som kosta mer, och Bostadsmyndigheten är beredd att genom lån bidraga till inköp även av sådan mark under förutsättning av ökade bidrag från kommunerna. Men i den godkända totalkostnaden för ett projekt får ej inkluderas en tomtkostnad överstigande 1,50 dollar per kvadratfot. I de 140 projekten väntas tomtkostnaden bli i genomsnitt 0,32 dollar per kvadratfot, ehuru mer än 55 procent av projekten komma att byggas på relativt dyra tomter. Det av lagen uppställda villkoret för bidrag från Bostadsmyndigheten, att slumbostäder skola, i en eller annan form, avskaffas i ett antal som motsvarar de nyuppförda bostäderna, betyder icke, att dessa nödvändigtvis måste byggas på tomtmark i slumkvarteren. De kunna mycket väl byggas på lediga tomter, om blott i kontrakt mellan den lokala bostadsmyndigheten och stadens styrelse överenskommes om rivning etc. genom polismyndighets försorg av motsvarande antal slumbostäder, belägna i annan del av staden. Kommunerna ha länge haft befogenhet att utdöma och stänga eller kräva reparation av bostäder farliga för hälsa, trygghet och moral. Men den har förblivit en bestämmelse på papperet, trots växande kritik mot missförhållandena i slumkvarteren, därför att man saknat möjlighet att skaffa dessas invånare billiga nya bostäder. Här sätter nu den nya bostadslagen in genom kravet på kombination av slumsanering och billigt bostadsbyggande. De 140 projekten komma att medföra avskaffande av 64 451 undermåliga bostäder, varav 26 280 genom rivning på de för projekten avsedda tomterna. Årsberättelsen diskuterar ingående skälen för och emot att bygga på lediga tomter eller först sanera slumkvarter. Två huvudsynpunkter kunna därvid anläggas. 1) Slumtomterna bli dyrare, vilket höjer projektets totalkostnad, under det att vid bebyggande av lediga tomter, som kanske i och för sig äro billigare, den slumsanering, som bör komma till stånd på annan plats, ombesörjes av polismyndigheten på stadens bekostnad utan några som helst utgifter vare sig för den lokala myndigheten eller för förbundsregeringen. 2) Det sista alternativet kan dessutom bli en nödvändighet till följd av föreliggande bostadsbrist, som kanske gör det omöjligt att placera slumfamiljerna i väntan på de nya bostäderna. Vid bebyggandet av lediga tomter kan man ju uppskjuta den obligatoriska slumsaneringen på andra tomter. Och den befrielse från denna förpliktelse, som lagen medger vid stor bostadsbrist, ges av Bostadsmyndigheten en temporär tolkning: Avskaffande av undermåliga bostäder, motsvarande antalet nybyggda, måste

komma till stånd inom en fastställd tidrymd efter den akuta bostadsbristens upphörande. Det på basis av de beviljade 800 miljonerna uppgjorda programmet beräknas ge 270 miljoner arbetstimmar på byggnadstomterna, och mer än 257 miljoner dollar komma att utbetalas i arbetslöner. Vid utgången av 1938 uppskattades 1 miljon byggnadsarbetare vara helt arbetslösa. I Departement of Labor's Bureau of Labor Statistics har 1 arbetstimme inom byggnadsverksamheten beräknats skapa 1 1/2 arbetstimmar i sågverk, gruvor, stenbrott, fabriker och transportföretag. Omkring 38 procent av kostnaden för projekten gälla byggnadsmaterial, för vars framställning och leverans alltså åtgår i runt tal 400 miljoner arbetstimmar. Hela bostadsprogrammet ger alltså, direkt och indirekt, minst 670 miljoner arbetstimmar, vilket framhäves i årsberättelsen på grund av lagens syfte att också lindra bestående och på nytt uppkommande arbetslöshet. Med Building and Construction Trades Departement of the American Federation of Labor har Bostadsmyndigheten träffat följande överenskommelse: 1) I händelse av rättstvister (jurisdictional disputes) vid projekt, som finansiellt understödes av Bostadsmyndigheten, får arbetsnedläggelse ej äga rum, förrän denna organisation haft alla möjligheter att bilägga tvisten. 2) Inom ett projekt skola under hela byggnadsarbetet betalas samma löner, som voro rådande när arbetet påbörjades.

Avd. III. Nuvarande bostadsförhållanden. De demografiska och ekonomiska förutsättningarna för bostadsmarknadens fortsatta utveckling.

Kap. 9. Bostäder och bostadsförhållanden år 1939. A. Tätorterna.1 Bostadsproduktionen åren 1933—39. Den historiska översikt över bostadspolitikens utveckling i Sverige, som lämnats i en föregående avdelning har understrukit de exceptionella drag, som präglade bostadsmarknaden under senare delen av 1930-talet. En kort sammanfattning av några fakta rörande bostadsproduktionen under denna period kan tjäna som bakgrund till den statistiska redovisning av det aktuella läget på bostadsmarknaden i tätorterna, vilken skall presenteras i det följande. Giftermålsfrekvensen i tätorterna steg snabbt och oavbrutet efter år 1932. Nettoinflyttningen, som under konjunkturnedgången åren 1931—33 sjönk från omkring 30 000 ned mot 10 000 personer, översteg under högkonjunkturåren före kriget 50 000 personer årligen. Samtidigt minskade städernas andel av flyttningsvinsten till samtliga tätorter från cirka 84 procent åren 1931—35 till cirka 65 procent åren 1936—40. Den kraftiga nybildningen av hushåll medförde en snabbt stegrad efterfrågan på bostäder. Bostadsproduktionen i tätorterna fördubblades mellan åren 1933 och 1935 och uppgick år 1939 till 45 000 lägenheter eller ungefär det tredubbla mot år 1933. Produktionens inriktning på olika lägenhetskategorier under den diskuterade perioden belyses i tabell 2. Som synes ha endast obetydliga förskjutningar inträffat mellan åren 1933 och 1939. Lägenhetstyperna 2 och 3 rum och kök öka något sin andel av produktionen från och med år 1936, sannolikt som en följd av statens åtgärder för främjande av bostadsförsörjningen för barnrika familjer. De anförda siffrorna böra bedömas under hänsynstagande till att den »hushållssprängning» som ägde rum under perioden bidrog till att 1 Med tätorter avses städer, köpingar, municipalsamhällen och s. k. icke administrativa tätorter Jfr kap. 10, sid. 300.

266 Tab. 2. Under åren 1933—39 i städer tillkomna

bostadslägenheter

och stadsliknande

fördelade

samhällen

(gemensamma

på olika lägenhetskategorier.

orter)

Promille.

Källa: Byggnadsverksamheten i Sverige. Lägenhetskategori

»

»

»

Summa

131 304 295 144 60 66

138 305 292 149 65 51

153 312 298 142 52 43

117 299 341 144 57 42

117 292 345 151 53 42

123 294 331 155 57 40

143 275 318 171 54 39

582 Därav lägenheter om minst

kraftigt öka efterfrågan på smålägenheter.1 Senare skall diskuteras hur produktionens inriktning påverkat bostadsutrymmet för olika hushållstyper; det kan emellertid redan här slås fast, att 1930-talets rekordhöga produktion icke medförde den förskjutning i produktionens inriktning mot större lägenhetstyper, som man med hänsyn till den höjda levnadsstandarden och statens åtgärder för att öka bostadsutrymmet måhända hade kunnat vänta sig och som ur bostadspolitiska synpunkter givetvis hade varit önskvärd. Att på grund av den minskade genomsnittliga hushållsstorleken boendetätheten trots detta nedgått har påpekats tidigare. Att däremot det ökade inflytande som det allmänna erhållit över bostadsproduktionen under krigsåren 1940—44 medfört en förskjutning inom produktionen mot större lägenhetstyper visar nedanstående tablå. Siffrorna avse bruttoproduktionen av bostadslägenheter i de s. k. gemensamma orterna respektive år. Antal lägenheter i procent om Tidsperiod

1930-39 1940-41 1942 1943 1944

högst 1 rum och kök

2 rum och kök

3 el. flera rum och kök

45.5 45.1 37.6 33.4 27.6

30.4 29.1 38.5 39.2 41.5

24.1 25.8 23.9 27.4 30.9

Summa

100 100 100 100 100

1 Det bör å andra sidan påpekas att byggnadsstatistiken vid fördelning av produktionen på lägenhetskategorier inräknar matrummen i antalet rum; en lägenhet om 1 rum, kök och matrum räknas alltså som 2 rum och kök etc.

267 Det behöver knappast understrykas, att de anförda genomsnittssiffrorna dölja avsevärda lokala variationer. Utrymmesstandarden varierar icke oväsentligt mellan olika landsdelar och mellan olika orter. I tabell 3 har bostadsproduktionen åren 1934—39 i olika landsdelar och ortsgrupper procentuellt fördelats på lägenhetskategorier. Det förtjänar uppmärksammas, att smålägenheterna dominerat produktionen i de större städerna — städer med över 20 000 invånare — på ett helt annat sätt än i de mindre samhällena. Medan sålunda i genomsnitt endast drygt 50 procent av de tillkomna lägenheterna i städer med mer än 20 000 invånare voro lägenheter om minst 2 rum och kök, voro omkring 80 procent av de tillkomna lägenheterna i de minsta samhällena att hänföra till denna storleksgrupp. Det synes icke sannolikt att denna differens mellan stora och små orter kan förklaras enbart av olikheten i efterfrågans sammansättning med avseende på hushållstyper; tillgången på familjebostäder i förhållande till behovet torde ha utvecklat sig gynnsammare på småorterna än i de större städerna under den diskuterade perioden. Detta beror på att egnahemsproduktionen, vilken i regel omfattat ur utrymmesstandard tillfredsställande bostäder, dominerat produktionen på de mindre orterna. De variationer mellan olika landsdelar, som framträda i tabell 3 och som äro ganska betydande, torde till största delen kunna återföras på de anförda olikheterna mellan större och mindre orter. I norra Sverige, Småland och öarna, där större städer äro relativt fåtaliga, äro de större lägenhetstyperna betydligt vanligare än i östra och södra Sverige. Särskilt anmärkningsvärd är Stockholms särställning. Omkring hälften av de tillkomna lägenheterna i huvudstaden voro om högst 1 rum och kök och endast cirka 20 procent voro om minst 3 rum och kök.

Bostäder och boendeförhållanden år 1939. Är 1939 verkställdes en allmän bostads- och hyresräkning, som innehåller utförliga uppgifter rörande bostadsförhållandena i rikets tätorter utom Stockholm. Materialet från denna bostadsräkning är slutgiltigt bearbetat, och bostadssociala utredningen har fått ta del av föreliggande utredningsresultat. På grundval av utredningsresultaten har följande översiktliga redogörelse för bostadsförhållandena i rikets tätorter år 1939 sammanställts. Stockholm deltog som nämnts inte i 1939 års bostadsräkning och den kommunala bostadsräkning, som skulle ägt rum 1940, inställdes. I stället utfördes en partiell, mindre utförlig bostadsräkning år 1942 omfattande endast 1 / 2 0 av samtliga lägenheter. Det är därför icke möjligt att för år 1939 genomgående framlägga siffror för tätorterna inklusive Stockholm. I stor utsträckning måste bostadsförhållandena i Stockholm, berörande omkring 20 procent av det totala antalet lägenheter i rikets tätorter, lämnas utanför analysen.

llen

tm-

riga

268 _,

ta

(9

CM

G

1-H

o

CO 1—1

cn> co

C5 00

CO CO

00 ta

fr" -*

•>*

(M

O l-H

free

A O CO

C5

"-1

So . -og> T3 i>

B c OJ

1 o o oo fe ._• o

o -* kO

o .S iCi 01-H

QO

:c3

Q

c

s

•ti a

•Jr»

>

fe

o fe -o t?

g

c?

öo ^0

. . o. :>0

CO CM

2. O £=« c t

<M 00

Ö5

•""

CO lO

O

\Q fr- fr-

fr-n CD

fr» 3 <x> U>*

CD 00 CD

en co

uO CM

fr_* •<0

00 C5

-*l

i-H

co

O <M

fr» OO

•*

o

CM

CO

TH

i-H

co

T-H

to

(C

T *

CO

lO

•*

>a

CM

CO

co

"*

u

r-t

CM

IS v

• *

f-H

§ 5 ca

OJ

4)

b O

CD

"* CM

CO

CO

l-H

frfr<M

o CO

eo <o l-H

1-1 CO

fr-

•a

eo

eo

ta

Oi Oi

lO

-*<

ta

f-t

o

B ca

**

«* to -* o

£ '&E

CO

1 S> 60

•>

o

il

ta IQ 4)

—

CM CM l-H

co

u

ca

2 *EM •ti

00 1-H i-H

<M (M

B .BP

fria

13 " E

:0 ¥

:0

en l-H

co co

-+ O

^

<M

uO

co CO

frl-H

c-

fr>*

CM CD

CO CO

co

O

CM

iC3

^

ers ta

cc

co to

cr> co i^-

CM

o

co er re

CD CO

CO

frCO

_, o

c

o

T—

3 eo

l-H

- H i-H

l-H

CC

frco

_, CM

5*c

CD

r-l

V

Stock holms stad

03 CD

nz ta CN

T -

r-l

*# CT1

ca bo co

frCO

>o o 1-H

v

w

t*» CD rH

CO

*£ CO •"<

co

o

ca

..

m fc, rt

s

o

O CO CO

-fl

•—t T—1

o o

v

t-c

TB i. '•o

Cl

CO

Ti

rG

•3 1

-y

frfr-

cfl

u • »

«o

CO

1—(

(O

(M

måand och arna

:o

V

o 1-H

IO

CD 00

1—1

PH

co

fr-

TH

1 o o o . o o > o o "*

O

s

o l-H

(0

•hl fe

t-J

-#

CO

CO CM

CM

<M

ca <o 2 TD c3 *J 10

be

co

1-H

o

B

b o

«*

c ° c 3 uO

:ca -c

h.

Oi

fr« en en

c-

CM

\C.

•>*

CM

frie

en

c co

iCJ fr«

C

-H-

^ co

c o!

tc co r-

cc ec

CM CO

O O ta

i -

IQ CO O CD

T-(

•«*

TH

<N

"* «

-O

2 M

B o bo et M • pd

c

s

bo :ca

i hi 4> *5 4> J3 C 4> bO :e3

{

'äj

1 ^ -a

«<

w

° 4 hi O

IC

Ä

-

-

c

> i e3

:0

i | hi

B 3

c C

£ u —

*

o O

4=

S 3

bo M3

CM

ca

to

C 0)

B 3 hl

h<

O

o.

u O

4->

er

• *

u3

B J

iS

269 Antal egentliga bostadslägenheter fördelade efter storlek. I tabell 4 redovisas antalet bostadslägenheter år 1939 inom olika landsdelar och ortsgrupper fördelade efter antalet bostadsrum. Sammanlagt redovisas i tätorterna enligt bostadsräkningen 814 093 lägenheter. Lägges härtill de 202 205 lägenheter, vilka funnos i Stockholms stad, så skulle det totala antalet lägenheter i tätorterna enligt denna redovisning vid slutet av år 1939 uppgå till 1 016 298. Av samtliga dessa lägenheter voro 491 963 stycken eller 48 procent om högst 1 rum och kök, 289 645 eller 29 procent om 2 rum och kök. Endast 23 procent innehöllo 3 eller flera rum och kök. Det framgår av tabellen a t t städer med över 30 000 invånare, ha relativt sett betydligt fler smålägenheter än orter med mindre än 30 000 invånare. Skillnaden mellan olika landsdelar är likaledes påfallande. Detta understrykes av den sammanställning som utförts i nedanstående tablå. Landsdelar

Procent lägenheter om högst 1 rum och kök

Stockholm Göteborg Malmö Östra Sverige (exkl. Stockholm) Småland, öarna '. Södra Sverige (exkl. Malmö) Västra Sverige (exkl. Göteborg) Norra Sverige

53.7 56,7 47.9 53.0 34.5 34.2 42.5 53.5

Om vi bortse från de tre största städerna, visa tabellsiffrorna att andelen lägenheter tillhörande de minsta lägenhetstyperna är betydligt större i landets östra och norra delar än i dess västra och södra. D e i tabell 4 anförda siffrorna kunna icke direkt jämföras med den relativa fördelning av bostadsbeståndet på olika lägenhetskategorier, som redovisas i 1933 års bostadsräkning. I de olika undersökningarna ingår ett varierande antal orter varför man icke kan jämföra utvecklingen inom olika landsdelar under den diskuterade perioden. Denna reservation blir emellertid av mindre betydelse, om man studerar de förändringar som skett inom orter av samma storleksordning. Siffrorna i nedanstående tablå visa, att det relativa antalet smålägenheter icke undergått någon större förändring under perioden. Procent lägenheter om högst 1 rum och kök

Ortsgrupp

Stockholm Göteborg Malmö Övriga stader med över 30 000 inv > > » 20 000—30 000 inv > i » 10 0 0 0 - 2 0 000 » . . . » » 5 000—10 000 » . . .

i

53.4 58.8 47.2

53.7 56 7 47.9 55.5 41.0 45.4 42.0

51.1 42.8

270 Tabell 4. Antalet egentliga bostadslägenheter i samtliga år 1939 fördelade efter storlek.

tätorter

L ä 5e n h e t s k a t e g 0 r i Enkelrum, Dubb- 1 rum enkel- letter och kök m. fl. kök

Antal lägenheter i

2 rum och kök

3 rum och kök

4 rum och kök

m. fl. Absoluta

5 0. fl. Summa rum och kök

tal. 33 375 8 622 66 547 50 742 20 092 9 961 12 866 202 205 90 612 8 856 4 035 3 770 4130 7 318 39 949 22 554 52 813 5 769 2 910 2 451 1232 5 956 18126 16 369 14 750 17 612 68 557 49 263 20115 9 748 10 400 190 445 2 472 6 260 14 435 23 934 11067 4 851 4 252 67 271 3 473 16 055 15 471 34 764 17 638 7 818 7 157 102 376 9 753 14 766 48 256 54 030 23 684 10 700 9 624 170 813 14 449 9 292 51105 37 989 14 796 6 561 5 571 139 763 83 634 85 881 322 446 289 645 122 017 56 584 56 091 1016 298

Malmö

Därav: Stockholm, Göteborg, M a l m ö 38 737 21896 124 622 Orter med:

89 665

34 717 16 906 19 087 345 630

30 0 0 0 — 1 0 0 000 inv. . . 11 875 17 259 53 061 20 0 0 0 — 30 000

»

10 0 0 0 — 20 000

»

5 0 0 0 — 10 000

»

2 000—

5 000

»

1000—

2 000

»

—

»

Landskommuner

Relativa

2 433 8 116 . . 7 620 12 396 . . 5 144 7 882 8162 7 743 5107 5 034 2146 1822 2 410 3 733

39 248

14 294

17 928

7 651

5 878 3 312

36 635

15 245

6 729

23 934

27 298

5 762

31389 18 352

33 057

7 483

20 681

5 413

9 271

9 045

2 038

15 915

16 088

7 404

3 063

6 303 147 918 3 315 54 536 6 694 119 440 5 751 87 932 6 490 109 488 4 614 70 211 1774 30 467 2 063 50 676

tal. (%o)

Västra Sverige Norra Sverige

165 46 23 77 37 34 57 103 82

43 81 113 92 93 157 86 66 84

329 440 344 360 215 151 282 366 318

251 249 310 259 356 340 317 272 285

99 98 109 106 164 172 139 106 120

49 44 55 51 72 76 63 47 56

64 42 46 55 63 70 56 40 55

1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000

80 45 64 58 74 73 70 48

117 149 104 90 71 72 60 74

358 216 286 272 287 261 304 314

265 328 306 311 303 294 297 317

97 140 128 138 138 157 144 146

40 61 56 66 68 77 67 60

43 61 56 65 59 66 58 41

1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000

Därav: Stockholm, Göteborg, Malmö Orter med: 30 0 0 0 - 1 0 0 000 inv. . . 20 0 0 0 — 30 000

»

. .

10 0 0 0 — 20 000

»

. .

5 0 0 0 — 10 000

»

. .

2 000—

5 000

»

1000—

2 000

»

—

»

Landskommuner

271 «o o o o s

io

io

os

«o (M 10

r-

r~

d i N N ^ o i N o i d d d ffliflilllOHOOO^eOlOHH o

O

•x)

o

lO

T-l

|H

co

T-l

^h

CO

o

«o

1 -

(X)

(M

1-1

><*<' co

o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o © o o o o o o o o o o o o

CO >* 0 0 -»toM i—i—i CO to "«* CM t-H

CO

•* CM •S*I "* "O

CD

TJT

t - o o 5 n o i O O D i n c i T j i ( D O

CM

eu O

^

r-l

CN

CN

i—<

IO

T*

r>.

o

xO

O

CM

iH

CO

r-1

CM -r-l

rl

T—1

o

i—i m

a.

H « J I H ( C ^ ( M ^ H

t>C O C O C M O - ^ O i O - ^ O O O S « ( N ( M t J ( M i H r i r ( H N H

rH l O C5 0 0 CO 00

co

c D c i O ' t i i - H O c o a s O T t i o

12 co

T—i

co

a>

CM

©"

l O TS

a; as

CO f )

CO

(N rt rJ H

'i to

>o H

O O

O t—

CM

»o

es

co

o

to

OJ

eo

t-»

oo

o

c— O

CO

T j t o ^ e o e o ' M O s c M t o c N T — I

l a e c o d n f f l i d i o ^ H t i o C O O ) u O r H - H u O C O t M l > . C D C O •<*i rJH C ^ Tt? t ^ l O CD T H * T - i CM t - ^

r - l - H O i O O t N C O C O r - l T - i e O l t O

-<* o t— c o o ^ c o o o o i i n H c o T t i ^ c o c o t a i o i r j w ^ m

M N C O H N i O C S ' c H W N H

CM

O »+ - M CM OS

co

to

»o ><o

CO

00 CM

l^

-*

©

-#

in

•«* co

co

T-l

O) H

C)

Co

a

O i - i a i i O i o c n c j s c ^ ^ r — i-H CO CM CD CM t ~ id CO' HO CM" CN t ^ • * CT5 «

Ol

l>

•*

CO

•<*

rH

CO

C^

io

to

•*

oo

t-

I»

' iri co iri CM co id

oo

ö

I-H

tO

Ol

ID

W

C-

CM

•«#

OS

CO

H CD CM

• > • OS

CO CO O C5 CM r - l

co

tu -fl

:2

N -# T-l

' s o o o

o o o

o o o

o o o

o o o

O CO

O CM

O

ifl

Ol

TH

o o o o o o o o o o o o O CO

O CM

O r-i

liO

o o o

o o

o o

o o

eo

CM

r-i

O

O

lO

o o o

^ -*

CM

o o

o o

o o o l O CM o o o

o o o

CM

T-l

•

« tå a -S g"

^ "S i :§ z »o 3 :° M 5

c S h-5 co

« 2 -o ö3 co O

So

a

c3 HH

c3 CO

272 Bostadsbeståndets åldersfördelning. I 1939 års bostadsräkning inhämtades uppgifter rörande bostadshusens byggnadsår, som gjort det möjligt att fördela lägenheterna på olika åldersgrupper. I de fall där huset genomgått en mer omfattande ombyggnad efter år 1920 har årtalet för ombyggnaden angetts. De lämnade uppgifterna äro sannolikt icke helt tillförlitliga — detta gäller framförallt de ombyggda husen — men torde vara tillräckligt noggranna för att ge en översiktlig bild av bostadsbeståndets åldersfördelning. För Stockholm finnas knapphändiga uppgifter rörande bostadshusens och lägenheternas ålder i 1935 års kommunala bostadsräkning. Förutom att redovisningen är ofullständig överensstämmer den icke i fråga om redovisningsprinciper helt med 1939 års uppgifter för övriga tätorter. Med utgångspunkt från i 1935 års bostadsräkning anförda uppgifter har emellertid utförts en approximativ uppskattning av bostadsbeståndets åldersfördelning i Stockholm år 1939. Tabell 5 redovisar det totala antalet lägenheter i landets tätorter år 1939, fördelade efter respektive bostadshus byggnadsår. Då rivningsverksamheten endast haft begränsad omfattning under krigsåren, kan man utgå från att de i tabellen angivna siffrorna äro representativa även för nuvarande förhållanden. Bortses tillsvidare från Stockholm visar tabellen att av de 814 000 lägenheterna i övriga tätorter voro 82 000 eller omkring 10 procent byggda före år 1880. De äro alltså nu, år 1945, över 65 år gamla. Omkring 30 000 lägenheter finnas kvar från 1880-talet och drygt 50 000 från 1890-talet. För femårsperioderna mellan åren 1900 och 1925 varierar antalet lägenheter mellan 47 800 byggda åren 1905—09 och 34 900 byggda under krigsåren 1915—19. Efter år 1925 stiger antalet lägenheter i varje femårsgrupp snabbt. En tredjedel av lägenheterna äro byggda efter år 1925 och drygt en sjättedel efter år 1935. De lägenheter som redovisats som ombyggda efter år 1920 utgöra 12 procent av samtliga. I tabellens relativsiffror framträder tydligt den snabba tillväxten i storstädernas lägenhetsbestånd efter förra världskriget. Av de allra äldsta lägenheterna återfinnas icke bara en relativt utan även absolut sett betydande andel lägenheter i de mindre tätorterna. Av de lägenheter byggda före år 1880, som redovisas i tabell 5, voro — borsett från Stockholm — omkring en tredjedel belägna i orter med mindre än 5 000 invånare, en tredjedel i orter med mer än 5 000 men mindre än 30 000 invånare och återstående tredjedel i städer med över 30 000 invånare. Man kan vidare observera att på de mindre orterna en ovanligt stor del av lägenheterna härstammar från detta sekels två första årtionden. Stockholms lägenhetsbestånd skulle enligt de anförda siffrorna vara relativt sett yngre än lägenhetsbeståndet i övriga tätorter. Nedanstående tablå ger en översiktlig sammanfattning av lägenhetsbeståndets åldersfördelning.

273 Antal lägenheter i °/oo Husets byggnadsår

Okänt år och före 1880. . 1880-99 .• 1900—19 1920—39 Ombyggda 1 9 2 0 - 3 9 . . . . Summa

Samtliga tätorter exkl. Stockholm

Samtliga tätorter inkl. Stockholm

170 104 210 393 123 1000

153 109 209 |

529 1000

Lägenheter för vilka byggnadsåret är okänt ha här sammanslagits med lägenheter byggda före år 1880; det har förutsatts att det huvudsakligen varit i fråga om mycket gamla fastigheter, som husets byggnadsår varit okänt. För tätorterna (exkl. Stockholm) ha i tabell 6 bostadslägenheterna fördelats dels med hänsyn till husets byggnadsår, dels med hänsyn till om huset varit en-, två- eller flerfamiljshus. Mer än 1/3 eller 39 procent av lägenheterna voro inrymda i en- eller tvåfamiljshus och endast 12 procent i hus med minst 20 lägenheter. Av siffrorna i tabell 7 finner man att de medelstora husen med 3—9 lägenheter äro de relativt vanligaste bland de allra äldsta husen. Under tidsperioden mellan åren 1880 och 1920 sker en successiv förskjutning mot något större hustyper. Denna tendens fortgår under 1920- och 1930-talen men samtidigt kommer egnahemsproduktionen att spela en allt större roll. Drygt 37 procent av lägenheterna byggda 1935—39 voro belägna i en- eller tvåfamiljshus. Bostädernas beskaffenhet och utrustning. Det erbjuder vissa svårigheter att på ett fullt tillfredsställande sätt statistiskt mäta bostadsbeståndets tekniska, hygieniska och sociala standard. Tekniska brister, som exempelvis ge sig tillkänna genom att lägenheten är fuktig eller dragig och därigenom hälsofarlig, äro svåra att gradera och registrera. Detta gäller i än högre grad brister, som sammanhänga med stadsplanernas utformning. En översiktlig och konkret uppfattning om bostadsbeståndets standard kan dock erhållas genom en redovisning av lägenheternas utrustning med moderna bekvämligheter av skilda slag. 1939 års bostadsräkning innehåller relativt detaljerade uppgifter härom. Nedanstående tablå ger några sammanfattningssiffror, hämtade från den representativa undersökningen,1 som belysa frekven1

Representativ-undersökningen omfattar: hela beståndet i orter under 10 000 inv. halva » » » med 10 000— 20 000 inv. Va av » » » » 20 000—30 000 » Vå » • » » » » 30 000—100 000 » /s » » » Malmö. Ve » » » Göteborg. Siffrorna för hela den representativa undersökningen ha erhållits genom multiplicering av varje ortsgrupps siffror till att avse hela bostadsbeståndet i gruppen och addering av dessa sistnämnda gruppsiffror. Varje ortsgrupp har därför sin rätta vikt i totalsiffrorna. 18 — 450668

274 •J

O

•

m

S c CO a « 0}

t -

on

C te 3 :c3 J 3 CG —

CO rH

d o

o

13 CD CD

rH rH

• *

CO

CM

i-i

on

CO

r-

CM CO

r-{

i-H

i-H

t~

«CH CO

rH

t -

CO

o o

C-

o co

o o

CM

<M

o

CM

co

co

CO

CM

CM t -

00 CO CO

r^ Cl

CO

CO

">*

(M

CM

SO

CD

r--

"* i-H

CO

~*n tt ^-

CO

CD

CM

CO

CO

m

^< on

CO

m

o

t~

r H

l «

t~-

O

Cl tO

co r-

CM

m

CD

co

OS

,_, "* OS

t^ CI

co (M

o co

OS in

O

lO Cl

^ ^ "* ^

co »o en

CM

i

"*

o

CO in

CD

co

r H

CM

r-l

CO CO

CO in

«*

T-l

en

•<*

on

lO

- H

• *

•

- H

on

•** r-t

UO 1—1

bCO t -

m r-t

"* t~ rH

CM 00

CO O

m CO

m

• *

CO CM

•<*»

f *

t»

TH

rH 1*«

rH

»H

CO

co on rH

o t>CM

t>t i—i

CO CO CD

CO CO

l-H

eo

r-l

CD

CO

eo

co

in CO

•rj<

CM t -

CO OS

OS

ros O

o

CO O CO

co

CM

os

CO

CO

o

eo

i-H

CM

o

on eo eo

o

CM in

">* on co • *

•<11

on

r H

t^

8 CO CM CO

o CM CO

~* 2 5

CO

ft) •- .3 K B « :rtDO &

*J O

OS

1 CO

en T-H lO CM

r H

o

CO CO

~H

CO

CO

r-

en

l-H

• *

(M

t^OS

QO

O

^H

CM

co

00 CD

o

CM

oo on on

•«#

uO CD

CO

en o

00 CO t--

CM O

CM

m

OS

CD

tm

l-H

o

1<

rH

•>#

o o

CM OS

CM CM

r-l

o

CO

on OS CM

•H h»

CM

- 3 —* 3 o on

CM O

:c3

CO CI

CM

*# oo Cl

lO CM

CS

rH i—I

CO O CD

o

Cl

O lT3 OS

co t» CO

co en •—>

CD CO O

QO CO •rfi

CD 00 O

CM lO CI

00 CM

O CM O

co rt—

os

t>-

o

cn

co

on

">*

CO

r-l

CM

CM

o

CO CI

OS CO

on

en co

r H

O CM CO

CM

CM

rH

l-H

•^ rH

m r H

rH

CD O

c~ m

•«f<

o<Jl

CO OS

eo

CM t -

l-H

i H

a < 3

l-H i-H

co CM

a B ui

CO CD rH

li

CO

•*

CO

rH

LfO ^H t~ rH rH

*# •^ lO t^

t CM

t~ t~ ICO

co O

o

o

CO 00 in

iO CD

iO kd

iO

r-»

co

lO

1^

CO

co

o

00 CO

l-H

o

t -

m

00 i-H

i)

CM

CO rH

co

r-i

CO i-H

•*•

CM

rH C-

O CM

O

o o

rH OS

CM 00

o

cs "^

O

o

00 CM O r-t

eo co

"#

• *

on

co co

• *

,

CO - H

c^ on • *

3 •*

« O O CM

OS rH O

Q a)

CO

CD roo co ^H C)

l-H

•5 r-l

CM

i-H

on

CM CD

CM

«<H

O

in

co

l-H

l-H r H

»*

in r H

on o

t» CO

l-H

H *

m CO

00 in

CO

CO

o

o

co

•>*

CO CO

CO CM

rH r-i

t CM

r»

eo

O

m

CO

l CM r-l

O

CM

5}

^

•H

t~

uo m • *

lO

rH

co

CM

m

eo o eo

->* CO

1-1

.

t^

rH CO i—1

o

o en

en

CM CM

CO CD

Cl

in Tji r H

r-l

id

CO OS CO

r H

lO

uO

• *

co

r-

r H

CD

- H

co

t>-

"^

CO

CD CM

r H

o

oo co N

eo

CM

CD

OS t~

Tj<

^

CD CO 00

OS

m r^i *

in

r-

CO iH

00 CM

CD

O CO

CD

CM

m

I

on

l-H

T3

1 O

o

r-i lO

l-H

O hCM

t-

B -0

.S M

OS 1 1 CO

co

co

Cl CO

r-

co

on y—l

•—< co *tf co

o

1—1

CO

O f

CM

co

on

CM

en co

^

CM

CI

o (3 o o

m

00 CO

•rJH

co

^

T *

co

co co •sP CCOl o CM

m

iO

CD

1(0

CM CD

os

"*

m

rH

i —

i-H

l-H

"<* "* oo •<* CO

m

:cj in """

,_,

CM

3 CD O O

t^

CM

OS

o

CD

l-H

t~ OS

co

OS

CO

en en o m

CO

o co

id CD r l

uO uO CD

ia CO kQ

O

m

l~

CD

ia

CO

ia

CM

"* o CO

i-H

CO CO

os

O

eo

i-H

CD

O GM CD

O r-

r H

m rm

CO in CO

en

CM CO «•*<

CM

co

co CO

-*

CM

,_, o "* co m

on o

t>-

CO OS

r H

<5

r-t

KS

r-> i—1 rH

CO CD

t^-

no

CO rH

H rH

CO

o

>* oo rH l-H

co Oi

CO on Cl co oa r H co CM

CM

CM CD

i-H

l-H

CM

rH O

t-»

CO

l-H

CJ

ftri

OS CM

»ca 03 13

1 o1

O CM

bo QO

>>

ft> 3

w

co

OS l-H

-O B

os CO

OS CO

«* 1 o1

lA CO

os

CO

CO OS

C5 Cl

i *

OS

CM

l-H

1(0 ci

O CM OS

en

-^ on •^ o o 1 1 1 o1 m l-H

O

ia

r H

r H

OS

en

o on

o on

on on

x*

OS

en co -# 1 o1 m1 o1 CO

»A

on co

en CO

CO CO

00 CO

o CO oo

•cj

a -o to

3 :cS

Xl

H

l-H

V

A :0 rH

i-H

O

>>

a o

A

a a 3 CO

275 Tabell 7. Antalet

lägenheter

Samtliga

fördelade

tätorter

på grupper efter husets ålder och

exkl. Stockholm Anta]

Hus med lägenheter

Okänt år, och före 1880—99 1880

1 2 3-9 10-19 20 o. fl Samtliga hus

storlek.

1939. Promille.

lägen heter

1920-39

Ombyggda 192U-39

Summa

1900-19

180 212 333 156 119 1000

208 175 454 129 34

150 133 459 198 60

148 196 381 173 102

192 264 200 152 192

183 195 406 138 78

sen av de utrustningsdetaljer, vilka för närvarande betraktas som kriterier på fullgod bostadsstandard, nämligen vatten och avlopp, centralvärme, vattenklosett och badrum inom lägenheten. Lägenheter utrustade med

I procent av samtliga lägenheter

Vatten och avlopp Centralvärme Vattenklosett Enskilt badrum

81 47 40 23

Tabell 8. Förekomsten

av vatten

och avlopp

Representativorterna

inom olika

lägenhetstyper.

år 1939. Promille. Lägenhetskategori

Utrustning

1 rum 1 rum 1 rum 2 rum 3 rum 4 rum 5 o. fl. Dubbl. rum eller med och och och och Summa m. fl. och l k ö k kokvrå kök kök kök kök kök

Vattenledn. inom lägenh., avlopp inom lägenh. . ..

865 Vattenledn. utom lägenh., avlopp utom lägenh. . ..

10 Vattenledn. el. avlopp utom el. inom lägenh.1

51 Vattenledn. saknas, avlopp saknas

40 Gruppen innehåller följande kombinationer: vattenledn. saknas, avlopp utom lägenh.; vattenledn. saknas, avlopp inom lägenh.; vattenledn. utom lägenh., avlopp saknas; vattenledn. utom lägenh., avlopp inom lägenh.; vattenledn. inom lägenh., avlopp saknas; vattenledn. inom lägenh., avlopp utom lägenh.

276 Tabell i). Antal lägenheter utmatade med vattenklosett

m. m. inom olika

lägenhetstyper. Representativ orterna 1939. Promille. L ä g e n h e t s k a t e g o r i Utrustning

;

Enkelrum m. fl.

1 rum och kök

2 rum och kök

3 rum och kök

4 rum 5 o. fl. och rum och Okänt kök kök

Summa

'; Antal lägenh. med ev. .

13 201

26 901

13 431

7 004

7 486

87 598

Därav i %o med: WC inom lägenheten . . Torrklosett inom lägenh. WC utom lägenheten .:. Torrklosett utom lägenh. Avträde utom huset . .

622 6 256 21 95

678 4 165 24 129

701 12 112 35 140

734 21 67 28 140

776 26 41 33 124

893 24 16 9 58

332 48 88 51 481

710 13 125 29 123

17 113 37 267

26 723

9 300

3 169

1 719

96 383

Antal lägenh. utan ev. . Därav i °/oo. med: WC inom lägenheten . . Torrklosett inom lägenh. WC utom lägenheten . . Torrklosett utom lägenh. Avträde utom huset . .

57 7 121 31 784

68 8 123 31 770

146 17 101 32 704

226 28 67 34 645

271 41 52 41 595

381 79 33 22 485

59 25 43 33 840

115 15 106 32 732

Samtliga lägenheter . . .

30 314

56 466

53 624

22 731

9 205

183 981

276 6 137 29 552

425 14 106 34 421

526 24 67 37 346

619 31 45 35 270

797 34 20 12 137

129 31 55 37 748

398 14 115 31 442

Därav i %o med: WC inom lägenheten . . Torrklosett inom lägenh. WC utom lägenheten . . Torrklosett utom lägenh. Avträde utom huset . . .

303 7 180 26 484

Dessa siffror röja hur bristfälligt utrustat större delen av stadssamhällenas bostadsbestånd var; år 1939. Ehuru vatten och avlopp börja bli standardutrustning, var det dock alltjämt omkring 160 000 lägenheter i tätorterna som saknade denna elementära utrustningsdetalj. Knappt 1/4 av samtliga hushåll hade tillgång till eget badrum. Då det material, ;Som presenteras i det följande, endast anger sammanfattningssiffror för tätorterna — alternativt representativorterna — är det skäl att understryka den tidigare framförda reservationen för lokala variationer som dölja sig bakom anförda genomsnittssiffror; reservationen torde vara mer berättigad här än på kanske något annat håll i detta kapitel. Mer ingående uppgifter rörande frekvensen av skilda utrustningsdetaljer bland olika lägenhetstyper återfinnas i tabellerna 8—10. Till dessa tabeller skall här endast fogas några kortfattade kommentarer.

277 Tabell 10. Förekomsten av centralvärme och badrum. Samtliga (exkl. Stockholm)

tätorter

år 1939. Promille.

L ä g e l h e t s k a t e g o r i Utrustning

1 rum 1 rum 1 rum Dubbl. eller med och m. m. 1 kök kokvrå kök

Antal lagenheter med centralvärme . . . . 13158 20 568 20 259 Därav i %° med: Badrum och duschrum 646 325 395 Badrum gemensamt. . 244 241 115 43 132 40 5 Badr. gem. o. duschrum 7 18 62 Badrum enskilt . . . . 284 443

2 rum och kök

3 rum 4 rum 5 o. fl. Summa och och rum o. kök kök kök

83 534 108 235 53 806 28 527 30 209 358 296

367 254 77 10 292

387 151 31 6 425

345 83 17 2 552

276 30 15 1 678

Antal lägenheter utan centralvärme . . . . 34 985 13 239 19 296 150 087 102 343 35 672 12 021 Därav i %o med: Badrum och duschrum 939 984 986 966 888 979 982 14 20 Badrum gemensamt . . 10 10 21 13 15 — — 4 1 1 3 3 — — — — — — — Badr. gem. o. duschrum 2 38 95 Badrum enskilt . . . . 10 2 10 3

138 12 8 1 842

352 150 43 6 448

6 546 374189

784 10 5 — 200

967 16 2 — 15

Samtliga lägenheter . . 48 143 33 807 39 555 233 621 210 578 89 478 40 548 36 755 732 485 Därav i %o med: Badrum och duschrum 666 457 253 892 584 668 581 680 762 82 25 11 Badrum gemensamt. . 150 88 58 76 64 100 22 12 7 17 12 81 12 21 28 o 2 3 1 1 Badr. gem. o. duschrum 11 4 3 3 227 505 728 Badrum enskilt . . . . 347 174 232 106 18 223

De i tabell 8 framlagda siffrorna över förekomsten av vatten och avlopp inom olika lägenhetstyper visa att frekvensen av lägenheter som helt sakna tillgång till vatten och avlopp var särskilt betydande i de minsta lägenhetstyperna. Av lägenheterna om 1 rum eller 1 kök hade således 52 procent vatten och avlopp inom lägenheten, 24 procent hade vatten och avlopp utom lägenheten, medan 19 procent helt saknade vatten och avlopp. För lägenheter om 3 rum och kök voro motsvarande siffror 86 procent, 1 procent och 7 procent. Tabell 9 redovisar för representativorterna det relativa antalet lägenheter utrustade med vattenklosett, torrklosett inom eller utom lägenheten och avträde utom huset. I centralvärmelägenheterna finns i regel tillgång till vattenklosett inom fastigheten; 71 procent av dessa lägenheter ha vattenklosett inom lägenheten och endast 12 procent ha avträde utom huset.

278 I lägenheter utan centralvärme är däremot utrustningen med dessa bekvämligheter mycket bristfällig. Omkring 3 / 4 av samtliga hushåll bosatta i lägenheter utan centralvärme få nöja sig med ett avträde »utom huset». Endast omkring 12 procent av lägenheterna ha vattenklosett inom lägenheten. Praktiskt taget genomgående gäller att smålägenheternas utrustning är sämre än de större lägenheternas. Som tabell 10 utvisar sakna nära nog alla lägenheter utan centralvärme såväl bad- som duschrum (97 procent), medan lägenheter med centralvärme äro något bättre utrustade (endast 35 procent sakna bad eller duschrum). Av tabellen framgår vidare att enskilt badrum förekom oftare i större lägenheter än i smålägenheter. I centralvärmelägenheter om 1 rum och kök var således 29 procent utrustade med eget badrum. För 2 rum och kök var samma siffra 42 procent och för 3 rum och kök 55 procent. Sammanfattningsvis kan fastslås att de lägenheter som sakna centralvärme, vilka som nämnts utgöra drygt hälften av samtliga lägenheter, även i andra avseenden äro mycket bristfälligt utrustade och att den låga utrustningsstandarden är särskilt vanlig bland de minsta lägenhetstyperna; liten lägenhet — låg standard är ett naturligt samband. Här anförda fakta ha endast använts för att grovt klassificera lägenheternas modernitetsgrad och allmänna standard. I bostadsräkningen har man härutöver särredovisat lägenheter som varit bristfälliga i något av följande avseenden: a) saknade vatten och avlopp b) golvets nivå ej 30 cm över angränsande mark c) rumshöjden i något rum lägre än 2,10 m d) om ett eller flera rum i lägenheten ej voro möjliga att uppvärma. Antalet enligt dessa grunder bristfälliga lägenheter redovisas i tabell 11, fördelade efter redovisad brist och lägenhetens ålder (exklusive 545 »utdömda» lägenheter). Som redan tidigare antytts är en gruppering efter kvalitet grundad på dessa indikatorer sannolikt icke fullt tillfredsställande, en lägenhet utan vatten och avlopp eller med ett kallrum kan i övrigt vara av så god standard att den är kvalitativt överlägsen en lägenhet som icke är behäftad med dessa brister. Särskilt gäller detta om en lägenhet saknar vatten och avlopp; det är visserligen en allvarlig brist i lägenhetens utrustning, men säger ingenting om lägenhetens kvalitet i övrigt. I tabell 11 redovisas 126 200 enligt dessa grunder bristfälliga lägenheter, vilket är cirka 16 procent av samtliga lägenheter i tätorterna (exkl. Stockholm) . Majoriteten av dessa lägenheter eller 73 400 ha som enda brist att de sakna vatten och avlopp och av dessa 73 400 lägenheter är i sin tur över 50 procent belägna i hus uppförda efter år 1900. Bortses från dessa 73 400 lägenheter återstår omkring 52 800 undermåliga lägenheter. Omkring 1 / 3 av dessa lägenheter äro belägna i hus uppförda efter sekelskiftet.

279 Tabell 11. Antalet bristfälliga lägenheter fördelade med hänsyn till redovisad brist. Samtliga tätorter (exkl. Stockholm) 1939. Absoluta tal. H u s e t s B r i s t

b y g g n a c sår okänt ar

18 389 24 827 14 402

18 574

12 500

105 180

15107 19 201

9 940

9 638

7 610

8 032

73 384

1920 -34

4 851

3 856

1900 —19

1880 —99

Därav: a) saknar vatten och b) golvnivå ej 30 cm över marken . . . c) rumshöjden lägre än 2.10 m

2 brister, summa Därav: a+b

....

a+ d b+ c b+d c+ d 3 brister, summa . . . . Därav: a+b + c a+ c+ d b+ c+ d a + b+ d

I allt

Summa

före år ombyggda 1880 1920-39

1935 —39

3 725

2 040

264 231

923 1297

1302 2 492

1466 1318

3 921 1290

1864 986

1342 931

11082 8 545

2 671

17 640

106 67 203 24 6

516 267 956 45 38 70

897 726 1203 128 98 144

861 803 638 192 75 102

1170 1439 630 1347 256 297

590 566 453 298 128 130

647 644 394 273 99 114

4 787 4 512 4 477 2 307 700 857

3 056

15 6 — 10

41 57 13 48

187 87 22 138

188 78 10 104

812 162 111 191

98 22 29 84

351 73 38 81

1692 485 223 656

—

5 288 20 444 28 492 17 483

14 921

126169 Över hälften av de bristfälliga lägenheterna äro belägna i en- eller tvåfamiljshus, och endast omkring 6 procent återfinnas i hus med 10 eller flera lägenheter, enligt de siffror som sammanställts i tabell 12. Lägenheter i de stadsplanetekniskt saneringsbehövliga fastigheterna i de större städernas centrala delar torde således endast i undantagsfall ingå bland »bristlägenheterna». Av tabell 12 framgår vidare att det undermåliga lägenhetsbeståndet fördelar sig på olika lägenhetskategorier i ungefär samma proportioner som hela lägenhetsbeståndet. Av samtliga lägenheter var sålunda omkring 54 procent om högst 1 rum och kök. Det är icke möjligt att på grundval av det anförda siffermaterialet göra en kvantitativ precisering av antalet undermåliga lägenheter i tätorterna; härför

280 Tabell 12. Antalet »bristlåg enheter* fördelade efter lägenhetskategorier och husets storlek.1 Samtliga tätorter (exkl. Stockholm)

år 1939.

Lägenhetskategori Hus med . . . . lägenheter 1 rum 1 rum Summa Dubbl. 1 rum 2 rum 3 rum 4 rum 5 o. fl. eller med och och och och rum o. m. fl. kök kokvrå kök kök kök kök kök 1-2

2 575 2 218

4 851 18 212 21718 11137 5 112

3-9

9 153 2 238

3 188 19 613 10 626

10 o. fl

454 Summa 13 894 4 910

3 584

2 910 1123 245

3 320

49 583

7 988

8 340 41409 33 393 14 292 6 352 4 1 2 4 126 714

skulle fordras material av en annan karaktär och av en annan detaljrikedom än det som här framlagts. En utförligare diskussion av dessa problem kommer att presenteras i andra delen av utredningens slutbetänkande, saneringsdelen. Bostadshushållens storlek och sammansättning. Med bostadshushåll avses i 1939 års bostadsräkning samtliga personer som bo i en och samma lägenhet, såväl familjemedlemmar som tjänare och inneboende. Antalet hushåll överensstämmer alltså med totala antalet bebodda lägenheter. Uppgifter om antalet hushåll av olika storlek i tätorterna år 1939 och i Stockholm år 1942 återfinnas i tabell 13. Antalet hushåll om en eller två personer utgör tillsammans icke mindre än 41 procent av samtliga hushåll i tätorterna, medan de verkligt stora hushållen Tabell 13. Antalet hushåll av olika storlek i tätorterna år 1939 och Stockholm år 19^2. A n t a l

h u s h å l l

Absoluta tal

°/oo

Antal hushållsmedlemmar

1 2 3 4 5 6 7 8 eller flera Summa 1

Häri ingå 545 utdömda lägenheter.

Tätorterna exkl. Stockholm 1939

Stockholm 1942

Tätorterna exkl. Stockholm 1939

Stockholm 1942

116 099 208 524 208 150 131776 65 486 30 420 13 653 11028

38 620 68 040 55 160 29 100 12 280 4 740 2 160 1320

148 266 265 168 83 39 17 14

183 321 261 138 58 22 10 6

281 om minst fem personer tillsammans endast utgöra cirka 15 procent av samtliga hushåll. Småhushållen äro relativt sett betydligt talrikare i Stockholm än i de övriga tätorterna — över hälften av huvudstadens hushåll bestå av högst 2 personer. Som en sammanfattande översikt av de förskjutningar i hushållsstrukturen som inträffat under de senaste decennierna och vilkas betydelse för bostadspolitiken ingående diskuterats i betänkandets första avdelning, jämföres i följande tablå det relativa antalet hushåll av olika storlek åren 1920 och 1939 enlifft bostadsräkningarna.1 Antal hushållsmedlemmar 1—2 3—1 Summa

Antal hushåll */. l 1920

31.0 38.1 30.9

41.4 43.3 15.3

100.0 I bostadsräkningen år 1939 ha barn under 15 år särredovisats. Fördelas de ovan redovisade bostadshushållen efter antalet barn under 15 år och antalet vuxna hushållsmedlemmar erhållas siffrorna i tabell 14. Det bör alltså understrykas att barnantalet här icke är lika med det faktiska antalet barn i en familj utan endast hänför sig till antalet minderåriga barn. Tabell 14. Antalet hushåll, fördelade efter antalet barn under 15 år och antalet

vuxna

Jnishållsmedlemmar. Samtliga tätorter (exkl. Stockholm) år 1939. Antal vuxna familjemedlemmar

Antal barn under 15 år

0 1 2 3 4 5 eller flera Summa

4 el. flera

Summa 1 )

°/«

116 099 5 202 2 157 840 246 95

203 322 104 948 46 039 13 882 4 208 2 270

101 045 35184 15 430 5 344 1747 811

80 054 26 871 11191 4176 1426 322

500 520 172 205 74 817 24 242 7 627 3 498

639 220 96 31 10 4

124 639

159 561

124 040

782 909

1 Häri ingå ej 2 227 hushåll med 10 eller flera medlemmar vilka icke kunnat fördelas på vuxna och barn. 1 År 1920 omfattade bostadsräkningen 89 orter med tillsammans 259 102 lägenheter, år 1939 samtliga tätorter exkl. Stockholm. Siffrorna äro alltså icke fullt jämförbara men ge en siffermässig uppfattning om storleksordningen av de förändringar i hushållsstrukturen som ägt rum under perioden mellan det första och andra världskriget.

282 cs

= s GG

-H CM UO CO 0 CM

CO O CM

CM to

CD CD

CM t-

co GO

o

to CO

2 _£-.*

rf!

2 " " :C5

•3

O

O) 0 CO rH T-l

CO

cc X *

W r H

CO t-

-§ rfr» H m CO co rH

co m as

fr» CD free CO 0

fr-

^ M

0 CM

-* O

>C5 CO CO -H

CD

CO 0

CO

as

">*

as

as

»o

t—

eo

TH

eo co co

CO

tM

00 IO

00 CO

r-

co

CM CM CM

CO T-i U0 CO

T—1 l-H

00 fr- frCO

t-H

GM

00 00

0 0 uO

CM CM

-*

0 0

CO CO

CM 00

CD CD CD

CO O

T—l

l-H i-H

T-H

r-<

as

2 ° =q

i-i

0 ^4

CD O CM

CM

i H

T-l

1^-

OS

co

0 CM CM

CM CD 1—1

co

1—1

co

CM T-t

rH t--

CM

ia t^0 CO «* •* frco -# »# co CO co ia •# as CD CM ifra co

TH

co

Ird.*

CM lO

M X H lO 0 -^

O

CM

O

I--

CO i H

_M»-]

g

s

•*

ti 4>

1—1

Hl ej

a

4>

a 3

co 00 fr~ as <N 0

CM OS

ao

h

4> : o

CD CD

co

a-*

>*

oc3

13 *-i

a ° t

'** 4>

a^j•

a a a CG

a v 0

.O

-1

I—I

m

a a CG

4> 60 :c3

as

CM CD

• ^

a

1—1

O

CM

co

co

i—i

CD CM

co fr" CM CM

CM OS

O

fr»

CO

" i

O CO OS

a

T3

a 3

•et

i H

-g>

I-S r-1

:

w

i<

• et £<

*2 ° a ,^4 3 —•• K

_, K

C

4)

D

C T2 —3 - 0

a V. 2 c w a to

^

co

CM l—

O

TH

l£5

ä ä 10 ^r T

^

O

CM

1—1 1—1

CD

CO

CO

cd

00 t~ CM

CM

m os co

-tfl

C5S

O

Tti

co

-* KO O

ca

r-t

4)

CD CD CD

0 CO 00

"2

T H

0 ^4

CM CO

as 10

co

1—1

fr- fr-

HO

iO

as

as

CD CO as lO

fr- 3 a -3 3 O

0 CO CO

CO

0 CD

00 CD

0 0 t—

-#

O O

t-O

-5

kO fr00 "*

i-H

0 lO 1—1

rn

as

fr-

CM

O rH 00

O 00

t0 r-t

»* -4<

P«I

00 CM

O

• < *

CD

T-l

frGM O CM

1—1

CD CM CM

_H O

CD CM

11O

rH

co

1—1

CO

CD

H< CO 110

CO

CD

co

TH

rH 0

CM

1—1

iCi

T-l

00 CO

0 as

as

-* -* CN

,—<

co

CO O x*

t—1

1—1

OS 10

rH CO CO 00

co rH

in t-t

• *

00 CO

CO

-*

as

CM

ia

t>U0

as

CO

co

m

CM

1 — *

-#

CO UO

t - l

-«*i

CO

-* fr-

00 OS

1—1

m

00 CM CO CM

0 CD

UO

-5 t-

m

co

CM CO

1 CD

CM

I-H

CD ia

»* »o

1—1

00 CM

CD

as as

as

fr- CM -*

CM CO

iO

ia

co

0-

co

TH

CD CD

H^ 0

r~

CM

CD CO

T-l

ee frr-l

—. 0mCD

uO

CM CD

ICO

1—1

as

as

1—1

in

as

iQ

1-1

iG>

i H

i H

i H

TH

co

CM

os

co

CM

0 00

1-1

1—t

t* 4)

co

a O bl

v 4>

Ja a

<u

bo

i2 0

OS

fr- 4)

rH

H->

CO CM

^3 a v

4)

CM «* lä

tio

OS

KO

fr-

m i-H

CM

co

as

CD CM

»#

CM

.-O

U0 CM T-t »O

T3

fr- 4>a cs

«

"

-

rH

CM

co

LO

CD

w 4» Ä

4>

CM

-*

*

-

fr-

as

tH

• ^ irt 4> J-H rt ^3

IQ

-

.

-* ee fr00 Ö 1 CM -* H c ca -* rfree os tM co

fr»

«

4»

DH

t H

CM

as

cd

OS •H O CO CO

CO CO

a

**

CM

i-H

H *

co

CD

00 CO

as

a -# ifr-*

l -

a

co

i H

co

fr-

TH

T H

CO CO os CO

1—1

CD ia

4) 0 .O

00 CD as CM

t-t

"5

4) TT

i-H

CM

CD CO GM CM

-cH CO

CO

CM

CD co

TH

• *

0»

ta -*

CO

fr-

i-H

i—I

1—1

a-S

SS t*ä

CO

rH

CO

^

hl

T-l

os

co

3 GG

CD

CN

O

a

c

t-H

T-H

O 00 0

T H

*

11O

uo

"*

0O CO

-ii O CM

1—1

rH

CM OS CO

as

CO

O

1—1

•et

<J

•c

00 r-t

CO

co

CM rH

ia rH

,-4 a « • -,

I

TH

•«*<

OS t^

^a^ ^

C

-lä

co

-4<

co

0 CO CO 0 CD

B

et

l-H

as

t^ CO 0

O CD

T H

rd

4J

CD

oc

as

CO CD

CD

fr00 CM CM

»1

"g

00 CM

0 CO CM

1—(

GM

•et

CO

1—1

Q

ii

0 A 3

CO

O

te

4) 4)

00 CM 10

CM

ti

fr- |V 00 fr- :c3bo »* UO a CO

T-l

CM 03

co

mtm

*1

3 C/D

a0

4)

"i •2 CM 5 H

a a

CB O

=3

tO

-* ca

0 l H

"'

a >-

Ö 4) TT

e

Sf £i )

:co

t/3 CO 4)

F H

- r ,

Q • •-1

.et to

a

x\vgränsade på detta snäva sätt komma barnfamiljerna endast att utgöra drygt Vs och familjer med 3 eller flera barn endast 4.5 procent av samtliga hushåll. Antalet familjer med 3 eller flera vuxna är cirka 37 procent av samtliga. Bostadsutrymme. I tabell 15 ha uppgifterna om antalet hushåll av olika storlek, mätt i antalet boende, sammanställts med uppgifter om de lägenhetstyper, som de olika hushållstyperna disponera, mätt genom antalet rum. Ur tabellen kan direkt beräknas frekvensen av trångbodda hushåll inom olika hushållstyper och lägenhetstyper. Vad som skall förstås med trångboddhet är inom vissa gränser beroende av subjektiva omdömen. Tidigare — då såväl sociala som hygieniska anspråk på lägenhetsutrymmet voro minst sagt måttliga — räknade man i bostadsstatistiska undersökningar i regel en familj som trångbodd — respektive en lägenhet som överbefolkad — när antalet boende var mer än 2 per eldstad (eldstad = boningsrum eller kök). Efter hand som levnadsstandarden höjts ha också kraven på bostadsutrymmet ökat. I bostadssociala utredningens tidigare betänkanden — liksom i 1933 års allmänna bostadsräkning — definierades trångboddhet med utgångspunkt från antalet personenheter per rumsenhet. Härvid räknades barn under 15 år som halv personenhet, och kök, smårum och hallar som halva rumsenheter. Skilda uppfattningar om olika hushållstypers utrymmesbehov kunna anföras. Det har synts vara av vikt att i föreliggande utredning mäta boendetätheten med utgångspunkt från sådana värderingar rörande olika familjetypers bostadsutrymme, som kunna utgöra grundvalen för en på längre sikt inriktad praktisk bostadspolitik, syftande mot kraftigt höjd utrymmesstandard. Vidare har förutsatts att köken icke böra utnyttjas som sovplats; samt att vuxna och barn kräva lika stort bostadsutrymme. Boendetätheten har med utgångspunkt härifrån mätts i antalet boende per bostadsrum.1 Två kriterier på trångboddhet komma att användas i fortsättningen. Norm A: Enligt denna norm räknas en familj som trångbodd och en lägenhet som överbefolkad när det bor fler än 2 personer per bostadsrum. Norm B: Enligt denna norm Täknas en familj som trångbodd och en lägenhet som överbefolkad, när det bor fler än V/2 »person» per bostadsrum. Det minsta bostadsutrymme, som olika familjetyper böra disponera för att icke räknas som trångbodda enligt de använda normerna, framgår av nedanstående tablå. 1 Vid en så översiktlig registrering av trångboddheten, som det här är fråga om, är det icke möjligt att taga hänsyn till rummens storlek och planlösningen i en lägenhet. Det bör observeras att ett rum i bostadsstatistisk mening måste ha >minst 6 kvm golvyta, ha direkt dager och kunna avskiljas från angränsande utrymmen». Som tidigare påpekats komma alltså bland annat matrummen att inräknas i rumsantalet.

284 Hushåll med antal medlemmar

1 o 3 4 5 6 7 8

Motsvarar gift par med antal barn

utan barn med 1 » » 2 » » 3 » » 4 » » 5 » » 6 »

Minsta lägenhetstyp för att trångboddhet icke skall föreligga Norm A = högst 2 boende per boningsrum

Norm B = högst H boende per boningsrum

1 rum (och kök)

1 rum (och kök)

>

»

»

>

»

.

»

»

>

»

»

>

»

»

»

>

4 4

» »

»

»

>

»

»

För att möjliggöra jämförelse med äldre bostadsräkningar skall boendetätheten i viss utsträckning även mätas med det traditionella måttet mer än 2 boende per eldstad. Frekvensen av trångbodda hushåll enligt de använda trångboddhetsnormerna kan utläsas ur tabell 16. Om lägenheter med mer än 2 boende per bostadsrum betecknas som överbefolkade, funnos i runt tal 191 000 överbefolkade lägenheter, vilket innebär att nära 42 procent av samtliga hushåll med minst 3 boende voro trångbodda. Av samtliga hushåll med mer än 5 boende voro 58 procent trångbodda. Enligt den strängare normen »lx/2 person per boningsrum» voro omkring 367 000 hushåll eller 55 procent av samtliga hushåll med minst 2 boende trångbodda. Över % av 4-personershushåJlen och omkring 85 procent av hushållen med 5 eller flera boende voro trångbodda enligt denna norm. Det var naturligtvis främst de små lägenhetstyperna, som voro överbefolkade. Som siffrorna i tabell 17 visa voro icke mindre än 53 procent av alla lägenheter om 1 rum och kök och 17 procent av alla lägenheter om 2 rum och kök överbefolkade enligt normen »mer än 2 boende per boningsrum». Mätt i absoluta tal skulle alltså ett undanröjande av trångboddheten i tätorterna — om med trångboddhet avses hushåll med mer än 2 boende per rum — vid 1939 års hushållsfrekvens och hushållsstorlek, medföra ett överskott av cirka 140 000 1-rumslägenheter. De krav den successiva omformningen av lägenhetsbeståndet till att motsvara en högre utrymmesstandard komma att ställa på nyproduktion och sanering skola senare tas upp till diskussion i samband med en prognos över den sannolika framtida hushållstillväxten i tätorterna. Det är av speciellt intresse att utröna barnfamiljernas bostadsförhållanden. I tabell 18 angives frekvensen av trångbodda bland familjer med minderåriga barn. Räknat efter 2 boende per rum bli icke fullt hälften av alla 1 och 2 barnsfamiljer trångbodda, 2 / 3 av alla 3 barnsfamiljer och omkring 4 / 5 av alla famil-

285 Tabell 16. Frekvensen av »trångbodda-» hushåll inom olika Tätorterna (exkl. Stockholm) år 1939. D ä r a v Totala antalet hushåll

Antal boende

Antal

hushållstyper.

t r å n g b o d d a °/oo

vid

mer än mer än mer än mer än mer än mer än 2 boI i bo2 bo2 bo2 bo14. boende per ende per ende per ende per ende per ende per rum eldstad rum rum eldstad rum

3 4 5 6 7 8 9 10 och flera

208 524 208 150 131 776 65 486 30 420 13 653 6138 2 663 2 227

7 780 2 3S7 14 842 5 148 6 255 2 605 1751 1508

83 611 38138 37 556 15 291 9 201 4 001 2 063 1635

101 591 83 611 89 218 50 600 21557 10 796 5 228 2 267 1933

37 18 227 169 458 424 658 677

402 289 573 503 674 652 775 734

487 402 677 773 709 791 852 851 868

Summa hushåll med 2 o. flera boende

669 037

42 276

191 496

366 801

548 Summa hushåll med 3 o. flera boende

460 513

42 276

191 496

265 210

576 Summa hushåll

42 276

366 801

9 Tabell 17. Antalet överbefolkade lägenheter av olika kategorier. T är orterna (exkl. Stockholm) år 1939. Därav överbefolkade Totala %o Antal vid Lägen hetskategori antalet mer än 2 1 mer än 2 mer än l1/-' mer än 2 mer än 2 mer än Vjt lägenheter boende per boende per boende per boende per boende per boende per rum eldstad rum rum eldstad | rum 1 rum (utan kök el. kokvrå) 1 rum med kokvrå 1 rum och kök . . Summa 1 rum

4317 6 801 130 670

13 448 17 105 213 223

91 201 78

4 317 6 801 19 475 30 593

141 788

243 776

5 125 25 924

245 2 506

626 6 196 87 080

48 97 31 38 40 13 14 3 57

47 629 33 871 248 679

91 201 525 429

282 505 857 738

48 97 173

122 239 376

2 rum (utan kök el.

7 202

245 2 506 •10 071

9 953

42 822

93 902

3 rum med kokvrå 3 rum och kök . .

262 844 6 966 98 483

5 616

23 873

Summa 3 rum

105 449

5 895

25 205

Summa 4 rum

45 027

3 000

I allt

743 499

365 883

2 rum med kokvrå 2 rum och kök . . Summa 2 rum

286 <

O

TJ 3

:rt M

ej

B V O -2

s o

CM

o

B :c3 (i Cl

J3 to 3

s

•cS

** 3 :c3 bt

> <a u

3 O

bi OJ B.

m

E

~

-B

OJ

0)

g 3

u o

*bi"*

4>

CS

:c3

3 Q

<

S CM 3 :aj

CO

bi

s

•ii

H

T3 G ej O

bl

(_l -o P. OJ

-a

s 3

B

bl

OJ O - B

CJ

CJ

(S

<

J2

< T"1

•e fe

:cS

bi CJ

cS

•*r

a~. it n-

in CC CC

iB t-

S en

i> CN CN

CN CN

CO

CC

CN

cc

en •**

o: Tt

^ C

CN CC

r-

CC

CN

1 -

c: eo

00 OJ

co in t>-

CC

T3

CM

O

B :cS

bD

bi

3 E

ert

u

<

*->

> cS bi :eS

e

Q

T-l

rt *-> 3

B :cS bi OJ

CM

<

B :c3 OJ

B

• o Oj

S

*->CS oCS 3

<

3 bi

o

bi

_B

OJ

CJ

E

-a c O

o -o

CJ

na G CJ O

y-

C

CC

c:

en

cc

t» CM t~

CD CO 00

t-" tM

CO

m

eo i>-

bi CJ

i-i

eo o

CM CM CO

o

T-i

CC

CC

t~~

m

"cc >*

r0»

<* t~-

CO CN

CC

CO

—

eo

CC C in

m

c t>

00 t t»

co eo C5

c co

oc

eo

i—i

rH

a. c.

<* cc

co

CN

CC

t>i

c:

CN t-

c

co cc cr

en CO

CM

CM i-H

t^ h» t"

cr in CC

cr

cr "<J

in oo co

cc in t>

i -

T*

cc

co

rCC

rCD CO

o

CC

oc >— O oc

CO

CO

cr

m

CN

t>00

co

co en m

0.

iB

i *

c

iH

c*

CC

cc r-

^*

eo

ta

« H

cc

in

CO

tr-

co

i—

ie.

C

rm

er co i *

iB

s

•«*

C5

CO CO

r-

00 O

00 ^n

CM CM Ii-

cr

00 P.

s

bi

M OJ PH

o

s 3

o O ^2

>n

•>*

**

-<*

o

iB

B.

-a

•o B

oc

S

c

B

bi

o

CM t»

O

T— T-

cc co CC

CN

-a

CD

m

0.

o

s

o

,o

•ta

m

Clin CC

in

rt 3

C

rh" t»

!>•

7,

M

c

CJ

E

bi

.OJ

t~ CN O.

p.

1—

CO

•«*1

«* «5 eo y-i

a>

r»

CN

r»

CC

c

T* CC

i *

CN CC

en -t

00 CN CN tu

•«* t>

-<t CN

l>

co

<M 00 CM

CN

T—

u OJ

eo

O T-t

m m

CM

r^

co co m co

cS

3 B B 3

-D

W3

T3 3 3

CM f -

bi

CS

cS

bi OJ CG

bi

3 cS

'u

«rt

ec b

1-H

s.

^

te b

B

a

<

'i T—

CN

K

•«8)

iT

co T3 CJ

B > bi

tes

Q

jer med 4 eller flera barn. Totalt äro över 135 400 lägenheter med minderåriga barn överbefolkade och i dessa lägenheter bo 234 000 barn eller över hälften av samtliga minderåriga barn. Vid en bedömning av de anförda siffrorna bör observeras, att den förutsatta utrymmesstandarden ligger avsevärt över den standard som använts i tidigare bostadsstatistiska undersökningar och över den minimistandard som gällt och alltjämt gäller för erhållande av lån och bidrag till bostadsförsörjningen för barnrika familjer. Vidare är att märka att »trångboddhet» enligt de i äldre bostadsstatistik använda kriterierna — 2 boende per eldstad — som år 1912/14 var cirka 19 procent och ännu år 1933 var 9.6 procent enligt 1939 års bostadsräkning reducerats till 5.4 procent. Stockholm.1 Genom att Stockholm icke deltog i den allmänna bostadsräkningen 1939 och stadens egen bostadsräkning 1942 var mycket begränsad har den statistiska redovisningen över bostadsmarknaden i tätorterna endast på enstaka punkter kunnat kompletteras med siffror för Stockholm.2 I 1942 års bostadsräkning saknas praktiskt taget alla uppgifter om bostädernas utrustning och kvalitet; det anges endast huruvida lägenheterna voro utrustade med centralvärme. Det framgick att av stadens samtliga 212 100 lägenheter voro år 1942 i runt tal 48 000 eller 23 procent utan centralvärme. Antalet hushåll av olika storlek i huvudstaden har redan redovisats ovan (sid. 280). Fördelas barnhushållen i Stockholm år 1942 med hänsyn till antalet barn under 15 år erhållas följande siffror. Antal barn under 15 år

1 2 3 4 5 eller flera

Antal hushåll år 1942

39 280 14 980 3 220 1 200 360 Summa hushåll med barn 59 040 i % av samtliga hushåll 27.9

Det är alltså relativt sett betydligt färre barnhushåll än i tätorterna år 1939, och antalet flerbarnsfamiljer uppgår knappast till mer än 2 procent av samtliga hushåll. Det stora antalet småhushåll gör att trångboddheten är mindre i Stockholm än i övriga tätorter (se tabell 19). Av samtliga 104 800 hushåll med mer än 2 boende voro således 41 000 eller 39 procent trångbodda enligt normen 1 De senaste uppgifterna rörande bostadsförhållanden i Stockholm avse år 1942 och återfinnas i Bostadsundersökningen i Stockholm 31/12 1942, Stockholms stads statistik. 2 Se ovan tabellerna 3—5 och 13.

288 mer än 2 boende per rum. Omkring 1 / 1 0 av de trångbodda hushållen voro 3 personers hushåll. Enligt samma utrymmesstandard voro av 69 400 lägenheter om 1 rum och kök 30 000 eller 44 procent överbefolkade. Bland lägenheterna om 2 rum och kök voro endast 6 880 eller 12 procent överbefolkade. Tab. 19. Antalet

överbefolkade

lägenheter

i Stockholm

år 1942.

Källa: Stockholms stads statistik. Därav ö v e r b e f o 1 ka d e Totala %o n t a 1 v i d A Lägenhetskategori 1 antalet mer än 2 mer än 2 mer än l1/-' mer än 2 mer än 2 mer än l1/» lägenheter boende per boende per boende per boende per boende per boende per eldstad rum rum rum eldstad rum 1 rum

103 380

4 520

33 100

72 300

»

62 820

7 000

19 060

»

4 280

10 520

> Summa 1

198 340

6 280

32 I varje grupp ingå lägen leter utan kök, med kokvrå ellei med kök.

B. Den egentliga landsbygden. Aktuella uppgifter rörande bostadsförhållandena på den egentliga landsbygden saknas helt. överhuvudtaget är statistiskt material, som belyser landsbygdens bostadsförhållanden, mycket knapphändigt. Någon allmän bostadsräkning omfattande samtliga bostäder utanför stadssamhällena har aldrig förekommit. I 1912/14 års bostadsräkning insamlades uppgifter berörande »108 landskommuner med 64 585 lägenheter utvalda på sådant sätt, att de skulle representera samtliga rikets län, deras viktigaste bygder och förhärskande näringsgrenar». Under åren 1926—27 verkställdes på enskilt initiativ en i det föregående berörd undersökning av bostadsförhållandena på den enskilda landsbygden som dock endast omfattade 5 671 lägenheter fördelade på 19 kommuner eller delar av kommuner. Den senaste bostadssociala undersökningen för landsbygden utfördes i sammanhang med 1935/36 års extra folkräkning.1 Undersökningen omfattade ett representativt urval av 100 jordbruksbetonade landskommuner, med tillsammans 31 962 lägenheter. Folkmängden i de undersökta kommunerna uppgick till 126 718 personer, vilket motsvarar 4.7 procent av den totala folkmängden inom samtliga A- och B-kommuner2 ifrågavarande år. 1 Särskilda folkräkningen 1935/36 III. Specialundersökning av bostadsförhållandena i 100 landskommuner. 2 Med A- och B-kommuner avses sådana kommuner där folkmängden inom jordbruk med binäringar uppgår till minst 75 respektive 50—75 procent av den totala.

289 Ehuru detta material numera på ett flertal icke oväsentliga punkter måste anses föråldrat, ge de där framlagda resultaten dock en bild av den egentliga landsbygdens bostadsförhållanden, som i sina huvuddrag alltjämt torde vara riktig, och som möjliggör vissa jämförelser med bostadsförhållandena i tätorterna. Några fakta från denna undersökning, som belysa bostadsstandarden på landsbygden skola anföras i det följande. Av samtliga undersökta 31 962 lägenheter voro icke mindre än 75.8 procent belägna i enfamiljshus, medan 18.5 procent voro belägna i tvåfamiljshus och endast 5.7 procent i hus med minst tre bostadslägenheter. Fördelas lägenheterna med hänsyn till upplåtelseform erhållas följande relativtal. Upplåtelseform

Av ägare begagnade lägenheter Arrende och torplägenheter Lönebostäder Andra hyreslägenheter , Övriga lägenheter

Antal

lägenheter i %o

635 96 112 93 64 1000

Av ägarelägenheterna, som således utgjorde nära 2 / 3 av samtliga lägenheter, voro knappt 1/10 belägna å ofri grund. Om man i stället för den redovisade uppdelningen avskiljer lönebostäderna och för övriga bostäder särskiljer sådana som äro förbundna med jordbruk, d. v. s. ha mer än 1 har åker, från sådana som äro utan jordbruk eller ha högst 1 har åker, finner man, att jordbrukarna disponerade icke fullt hälften eller 45.3 procent av hela lägenhetsbeståndet. De »icke-lönebostäder» till vilka ingen eller endast obetydlig åkerareal hörde voro emellertid nästan lika talrika — 43.4 procent — som jordbrukslägenheterna. Bostädemas storlek. Tabell 20 nedan anger antalet lägenheter av olika storlek inom fem riksområden på landsbygden. Jämnt V 3 av samtliga bostäder voro om högst 1 rum och kök, i runt tal l/i om 2 rum och kök. P å landsbygden är det vanligt, att ett eller flera boningsrum i lägenheterna sakna uppvärmningsanordning. Bostadsvärdet av sådana kallrum är givetvis växlande. I tabellens andra kolumn ha lägenheterna grupperats efter storlek, varvid sådana kallrum icke medräknats i lägenhetens rumsantal. Frekvensen smålägenheter stiger då betydligt. Skillnaden mellan olika riksområden i fråga om utrymmesstandard är mycket markerad. P å landsbygden i de tre sydligaste landskapen är 3-rumsstandarden regel: 61 procent av lägenheterna där äro om minst 3 rum och kök. Samtidigt måste understrykas a t t frekvensen »kallrum» var särskilt hög i södra Sverige. D e stora lägenheterna voro emellertid mest att finna bland ägarlägenheter å egen tomt. Större lägenhetstyper äro också relativt vanliga bland arrende19 — 450668

290 Tabell 20. Antalet lägenheter av olika storlek i 100

landskommuner

1935/36. Promille. Antal Samtliga riksområden

Lägenhetskategori

exkl. kallrum

inkl. kallrum

5 o.fl.rum o. kök

86 12 311 259 179 79 74

Summa

55 17 261 252 210 102 103 1000

Högst 1 rum o. kök » 2 » » *

409 668

333 585

1 rum eller 1 kök Dubbletter o. dyl. 1 rum och kök . . 2

»

»

> . .

*

»

*

. .

>

»

»

. .

lägenheter

i %o

Därav Mälarlandskapen

Östra Götaland

59 7 366 212 171 82 103 1000

33 24 202 263 237 116 125 1000

432 644

259 522

i

Skåne, Halland, Blekinge

Vänerlandskapen

Dalarna och Norrland

25 54 60 253 292 151 165

44 12 251 255 240 102 96

88 1 353 262 152 79 65

139 392

307 562

442 704

och torplägenheter. Bland lönebostäderna utgöras mellan hälften och två tredjedelar av lägenheterna om högst 1 rum och kök. I nedanstående tablå kan bostadsbeståndets sammansättning på lägenhetstyper jämföras dels för landsbygden åren 1912/14 och åren 1935/36, dels för tätorterna år 1939. Det är uppenbart, att det ytterst bristfälliga materialet Landsbygden 100 kommuner Lägenhetskategori

1 rum el. 1 kök 1 Dubbletter m. fl. J ' ' ' 2

»

»

»

3 el. fl. rum och kök . Summa

1935/36 1912/14 (64 585 lägen- ,31 952 lägenheter) heter) 9.9 40.4 25.1 24.6 100

Samtliga tätorter 1939

5.5 1.7 26.1 25.2 41.5

8.2 8.4 31.7 28.5 23.1

för landsbygden gör det omöjligt att dra några säkra slutsatser av denna jämförelse; siffrorna peka dock på att de senaste decenniernas utveckling på landsbygden medfört en förskjutning mot en avsevärt ökad andel av lägenheter om minst 3 rum och kök samt att utrymmesstandarden på landsbygden är väsentligt högre än i städerna, om hänsyn endast tages till tillgången på större lägenheter.

291 Tabell 21. Antal lägenheter om högst 2 rum och kök bland olika ägarkategorier. 100 landskommuner 1935/36. Promille. Antal lägenheter i %o om högst Upplåtelseform i rum och kök

2 rum och kök

Av ägaren begagnad lägenhet å egen tomt å annan tomt Arrende och torplägenheter Av arbetsgivare uthyrd eller upplåten

204 531 288

454 801 551

Hyreslägenheter Övriga lägenheter

483 626 651 333

771 874 839 585

Samtliga lägenheter

Bostädernas beskaffenhet. De detaljerade uppgifter rörande bostadsbeståndets beskaffenhet, som finnas i 1935/36 års bostadsundersökning äro givetvis till stor del föråldrade och mindre ägnade att belysa landsbygdens nuvarande bostadsstandard än uppgifterna om lägenheternas rumsantal. Den omfattande och delvis med statligt stöd bedrivna ombyggnadsverksamheten under det senaste decenniet har i icke oväsentlig utsträckning påverkat bostädernas utrustning och tekniska standard, medan den mer sällan medfört ändringar i fråga om lägenheternas rumsantal. De snart tio år gamla siffror som citeras nedan kunna alltså icke anses såsom ett giltigt vittnesbörd om den nu rådande utrustningsstandarden för lägenheterna på landsbygden, men de ge bakgrunden till och utgångsläget för den omfattande reformpolitik, som bedrivits sedan mitten av 1930-talet. Tabell 22 ger vid handen, att bostäderna i de undersökta landsbygdskommunerna voro mycket undermåliga och bostadsstandarden avsevärt lägre än i tätorterna. Grundförhållandena voro i stor utsträckning mindre tillfredsställande. I 13 procent av lägenheterna var sålunda golvet placerat direkt på marken. Ventilationsförhållandena voro bristfälliga; 38 procent av lägenheterna hade fönster, som icke gick att öppna vintertid. Folkräknarna fingo även avge vissa subjektiva omdömen om lägenheten, d. v. s. om den kunde betecknas som i högre grad fuktig eller om den vore att anse som »förfallen». På dessa grunder betecknades 9 procent av lägenheterna som fuktiga och 15 procent som »förfallna». Tillgång till vatten och avlopp är av väsentlig betydelse för bostadsstandarden. Frekvensen vid räkningstillfället av denna utrustningsdetalj belyses i tabell 23. Det framgår att 85 procent av samtliga lägenheter saknade vatten och avlopp inom lägenheten; 12.7 procent av samtliga lägenheter hade till och med mer än 100 meter till närmaste brunn eller källa.

292 Tabell 22. Antalet

bristfälliga

lägenheter

100 landskommuner

1935/36.

enligt

olika

kriterier.

Promille.

Lägenheter med vidstående brist i % Samtliga 100 lands- Mä'arkommuner landskapen

B r i s t

Antal rum utan uppvärmningsanordning s. k. »kallrum» 1 . . i Golvet högst 30 cm över marken Golvet direkt på marken (utan stenfot) Fönstren gå éj att öppna vintertid Sakna garderober » skafferi eller matskåp Lägenheter, vilka betecknats som »i hög grad» fuktiga Lägenheter, vilka betecknats såsom förfallna 1

I %°

av

D ä r a v i VänerSkåne, Östra Halland, landskaGötaland pen Blekinge

Dalarna och Norrland

383 443 154

370 352 129

405 292 110

141 425 108

332 461 186

525 575 195

samtliga boningsrum.

Tabell 23. Tillgång till vatten

och avlopp

100 landskommuner

i bostadslägenheter

1935/36.

på

landsbygden.

Promille.

Antal lägenheter i %o med vidstående utrustning Samtliga 100 lands- Mälarlandskakommuner pen

Utrustning

D ä r a v i VänerSkåne, Östra Halland, landskaGötaland Blekinge pen

Dalarna och Norrland

Avlopp inom bostaden . . . . » utom » . . . .

189 16 795

173 8 819

115 14 871

378 42 580

192 17 791

146 8 846

Summa

1000 Vattenledning inom bostaden » utom » Utan vattenledning: avstånd till närmaste brunn

158 39

153 21

120 18

227 69

164 29

146 51

528 148 127

471 185 170

530 166 166

585 65 54

508 173 126

538 145 120

50 —100 meter Summa

293 Tabell 24. Antalet hushåll fördelade efter storlek. 100 landskommuner

1935/36. Promille.

Antal

hushållsmedlemmar S:a

Antal hushåll i %o . . . .

6o.fi.

Hl

1 57

1000 Hushållsstorlek och boendetäthet. Hushållsstrukturen på landsbygden är av en helt annan karaktär än i tätorterna. De större hushållen, d. v. s. hushåll om 5 eller flera personer utgöra där omkring 1/3 av samtliga hushåll. Siffrorna i tabell 24 belysa den relativa frekvensen av hushåll av olika storlek. Den jämförelse mellan frekvensen av små, medelstora och stora hushåll i tätorterna och på landsbygden, som lämnas i nedanstående tablå, ger — med reservationer för att uppgifterna dels hänföra sig till olika tidpunkter, dels äro mycket ofullständiga — ett siffermässigt uttryck för de påtalade differenserna.. Antal hushåll i % ° Antal hushållsmedlemmar

Tätorterna 1939

100 landskommuner 1935/36

1-2

3-4

5 eller flera

1000 Summa

Att de senaste 10 åren inneburit väsentliga förskjutningar i landsbygdens hushållsstruktur är sannolikt. Utvecklingen har säkert gått mot en utjämning av skillnaden mellan stad och land. För den fortsatta bostadspolitiken är det av största vikt att få till stånd en fortlöpande och systematisk analys av landsbygdshushållens sammansättning och prognoser över hur den sannolika befolkningsutvecklingen kan väntas påverka hushållsbildningen i framtiden. De omfattande investeringar i ny- och ombyggnader, som bli nödvändiga för att höja landsbygdens bostadsstandard i nivå med stadssamhällenas, kunna icke företagas utan ingående studier av hur bostadsbehovet på längre sikt kan väntas förändra sig. Vid beräkning av boendetätheten har använts samma normer som vid beräkningarna av boendetätheten i tätorterna. De relativtal, som anföras i tabellerna 25—27 visa, att trångboddheten på landsbygden var ungefär lika

294 Tabell 25. Frekvensen av trångbodda hushåll inom olika 100 landskommuner 1935/36. Antal hushållsmedlemmar

hushållstyper.

Därav i %o med mer än Antal hushåll (lägenheter) 2 boende per 2 boende per boningsrum eldstad

3 4 5 6 7 8 9 10 eller flera

6 578 5 775 4143 2 688 1656 890 506 435

34 23 212 186 408 399 617 630

332 269 456 419 621 625 783 782

Summa hushåll med 3 eller flera boende . . Summa hushåll

22 671 31962

148 105

400 284

vanlig som i tätorterna. Visserligen voro lägenheterna på landsbygden i regel större än de i tätorterna men samtidigt voro de stora hushållen betydligt vanligare. Enligt normen »högst 2 boende per boningsrum» voro således 40 procent av samtliga hushåll med minst 3 boende trångbodda. Vid årsskiftet 1935/36 var bostadsutrymmet för barnfamiljerna så begränsat att om familjer med mer än 2 boende per boningsrum anses som trångbodda, voro mer än 7 s a v 1-barnsfamiljerna trångbodda, och trångboddheten ökade därefter avsevärt med ökat barnantal. Av familjerna med 5 eller flera barn voro således 88 procent trångbodda. Hur boendetätheten utvecklats efter 1935 är svårt att bedöma; den ganska omfattande egnahemsverksamheten har huvudsakligen omfattat större lägenTabell 26. Frekvensen av överbefolkade lägenheter inom olika lägenhetekategorier. 100 landskommuner 1935/36. Därav i %o med mer än Lägenhetskategori

1 rum el. 1 kök m. fl. 1 rum och kök . . . . 2

>

»

»

i

»

»

>

. . . .

. . . . . »

. . . .

5 o. fl. rum och kök . .

Antal lägenheter

2 288 8 337 8 051 6 710 3 269 3 307

2 boende per 2 boende per boningsrum eldstad 229 213 101 34 4 1

229 618 304 116 46 5

295 Tabell 27. Frekvensen trångbodda hushåll, bland hushåll med olika anital barn under 15 år. 100 landskomimmer 1935/36. Antal hushåll (lägenheter)

Hushållstyp

0 barn under 15 år 1 » > > > 2 » > » » 3 » » > » . . 4 » » » » 5 el. fl. barn under 15 år Summa

Absoluta tal

%0

16 770 6 749 4 094 2 257 1118 974

525 211 128 71 35 30

1000 Därav i %o med mer än 2 boende per 2 boende per eldstad boningsrum 19 76 134 339 468 700

108 356 440 615 722 877

hetstyper, samtidigt som förändringarna i befolkningens åldersstruktur tala för en minskning i det relativa antalet stora hushåll. Är denna tolkning riktig, skulle de anförda siffrorna över boendetätheten vid bedömningen av den nu aktuella situationen böra betraktas som maximisiffror. Till sist må understrykas, att då ingen bostadsräkning eller mer omfattande bostadsstatistisk undersökning skett för landsbygden efter den extra folkräkningen år 1935/36, saknas möjligheter att ens översiktligt studera, hur bostadsbeståndet och boendeförhållandena på landsbygden förändrats under det senaste årtiondet. Bristen på en fortlöpande allmän byggnadsstatistik för landsbygden gör det vidare omöjligt att bedöma i vilken takt landsbygdens bostadsbestånd förnyats genom ny- eller ombyggnader och därmed vilka förändringar, som kunnat ske i fråga om bostadsbeståndets sammansättning på olika lägenhetskategorier. Genom 1945 års allmänna bostadsräkning, som även omfattar landsbygden, blir det möjligt att fullständigt kartlägga landsbygdens bostadsförhållanden. U p p s k a t t n i n g av l ä g e n h e t s b e s t å n d e t i t ä t o r t e r n a o c h p å e g e n t l i g a l a n d s b y g d e n . Enligt 1940 års folkräkning uppgick folkmängden i tätorterna till 3.6 miljoner och folkmängden utanför tätorterna, d. v. s. den rena landsbygdsbefolkningen, till 2.8 miljoner.1 Om man med ledning av senast tillgängliga uppgifter över antalet boende per lägenhet gör en grov uppskattning av det totala lägenhetsbeståndet, kan detta vid slutet av år 1940 beräknas uppgå till cirka 1 160 000 lägenheter i tätorterna och cirka 1

1940 års folkräkning del I.

800 000 lägenheter på den egentliga landsbygden eller totalt cirka 1 960 000 lägenheter. Nettotillskottet av lägenheter i tätorterna åren 1941—45 kan beräknas till i runt tal 135 000 lägenheter. Nettotillskottet på landsbygden under samma period är av redan anförda skäl omöjligt att ange; storleksordningen kan uppskattas till omkring 5 a 10 000 lägenheter per år eller totalt 25 000 ä 35 000. Vid slutet av 1945 skulle således landets totala bostadsbestånd kunna uppskattas till cirka 2 125 000 varav cirka 1 295 000 voro belägna i tätorterna och cirka 830 000 på egentliga landsbygden enligt den avgränsning dessa begrepp erhållit i 1940 års allmänna folkräkning. Enligt tidigare anförda siffror bodde år 1939 omkring 23 procent av tätorternas hushåll i lägenheter där boendetätheten var större än 2 boende per boningsrum. På landsbygden var antalet lägenheter med mer än 2 boende per boningsrum år 1935/36 cirka 28 procent av samtliga. Skulle dessa siffror vara representativa även för förhållandena vid slutet av år 1945, betyder detta, att det efter denna norm skulle finnas omkring 300 000 överbefolkade lägenheter i tätorterna och omkring 230 000 på landsbygden. Bostadsproduktionens inriktning på större lägenhetstyper och den sannolikt fortgående relativa minskningen av antalet större hushåll gör det emellertid troligt, att antalet överbefolkade lägenheter är ej oväsentligt mindre. I fråga om lägenheternas kvalitet är det givetvis knappast möjligt att med hjälp av anförda relativa tal framräkna siffror, som avse det totala lägenhetsbeståndet. För att ange storleksordningen kan dock nämnas, att av landets nära 2.0 miljoner lägenheter torde omkring hälften icke ha tillgång till vatten och avlopp inom lägenheterna. Ovanstående grova uppskattningar rörande totala lägenhetsbeståndet redovisas sammanfattningsvis i nedanstående tablå, som avser förhållandena vid slutet av år 1940. Uppskattade siffror i 1 000-tal Folkmängd m. m.

Folkmängd 1940

»

1945 Därav antal lägenheter: med mer än 2 boende per boningsrum .

Tätorter

Egentlig landsbygd

Hela riket

3 581 1160

2 790 800

6 371 1960

275 k 300 625 ä 650 325 a 350

190 ä 215

465 ä 515

650 k 700

970 k 1 050

297 Kap. 10. Befolkningsutveckling och bostadsbehov åren 1940-60. A. Allmänna synpunkter. Bostadssociala utredningen har i tidigare avgivna betänkanden vid upprepade tillfällen haft anledning understryka betydelsen av de avgörande förändringar beträffande efterfrågan på bostadslägenheter, som kunna väntas under de närmaste decennierna till följd av förutsebara förskjutningar i befolkningens ålderssammansättning och lokala fördelning.1 Den nära nog oavbrutna ökning av hushållstillskottet i tätorterna, som ägt rum under flera årtionden, kan beräknas kulminera omkring mitten av 1940-talet och följas av en relativt snabb tillbakagång. Variationer i de ekonomiska konjunkturerna^ kunna visserligen medföra avsevärda variationer i bostadsefterfrågan från år till år, men på längre sikt är utvecklingen bunden av det krympande hushållstillskottet. Bostadsmarknadens förändrade karaktär får givetvis ytterst betydelsefulla konsekvenser och det allmännas bostadspolitik måste avpassas efter de förändrade betingelserna. Ingående, fortlöpande statistiska undersökningar av rådande bostadsförhållanden och beräkningar över den framtida hushållsbildningen är en nödvändig förutsättning för en aktiv bostadspolitik. ^ Befolkningsutvecklingen tvingar också till en intensifierad l o k a l planering av bostadsproduktionen. T y bakom de ovan beskrivna allmänna tendenserna i bostadsefterfrågans förändringar dölja sig helt naturligt avsevärda lokala variationer. Tätortsbefolkningens snabba tillväxt sedan slutet av 1800t a l e t h a r främst byggt på en kraftig inflyttning från den egentliga landsbygden. För år 1880 har folkmängden på den egentliga landsbygden beräknats till 3.7 miljoner eller 80 procent av rikets totala folkmängd. År 1940 voro motsvarande siffror 2.8 miljoner och 44 procent. Ehuru en fortsatt utflyttning från landsbygden ter sig sannolik, kan den i fortsättningen icke väntas ske i samma absoluta omfattning som under de senaste decennierna. Uppenbart kommer en minskad total inflyttning till tätorterna att på ett avgörande sätt påverka de enskilda tätorternas utveckling. E t t mindre antal orter med stor konkurrenskraft, bra läge och expanderande industrier kan räkna med en fortsatt kraftig folkökning, medan folkökningen i ett allt större antal orter efter hand kan väntas upphöra. E t t flertal orter kunna väntas bli i det närmaste fullbyggda under de närmaste tjugo å trettio åren. 2 * Stat. off. utr. 1935: 2, bilaga 4. Stat. off. utr. 1937: 43, kap. 10 och bilaga 3 - De omdömen om den framtida befolkningsutvecklingen, som givas här och i fortsättningen bygga bl. a. pa antagandet att folkmängden icke kommer att förändras genom flyttningar till eller ran utlandet. Beräkningar över befolkningsutvecklingen på något längre sikt måste överhuvudtaget forses med en allman reservation för nu icke förutsebara förändringar i de faktorer, som bestamma utvecklingen.

298 Dessa utvecklingstendenser göra det synnerligen angeläget att det utföres lokala undersökningar av de sannolika framtida förändringarna i bostadsbehoven. Sådana behovsundersökningar eller prognoser, som alltså närmast få karaktär av marknadsundersökningar, böra givetvis endast ses som ett led i mer allmänt formulerade undersökningsprogram, som syfta till att skaffa underlag för en intensifierad lokal bostadspolitik. De omfattande beräkningar rörande befolkningsutveckling och bostadsbehov, som utförts inom statens byggnadslånebyrå och som bilda den allmänna bakgrunden till utredningens ställningstaganden rörande den framtida bostadspolitiken, kunna endast redovisas relativt summariskt i detta betänkande. Redovisningen syftar främst till att ange den kvantitativa ram, inom vilken bostadspolitiken har att röra sig. Den vill dels påvisa, hur den framtida hushållsbildningen — den faktor, som icke eller endast i mycket begränsad utsträckning påverkas av ingripanden utifrån — inverkar på bostadsmarknaden, dels klarlägga vilka förskjutningar genom spontana förändringar och ingrepp från det allmänna som ur marknadssynpunkt erfordras för att realisera en viss bostadspolitisk målsättning. Då avsikten således är att belysa utvecklingen i stort och på längre sikt, ha hypoteserna rörande de olika demografiska faktorerna uppställts så, att de ange de gränser, inom vilka utvecklingen kan väntas komma att ske. För att nå större åskådlighet har antalet alternativa antaganden begränsats så mycket som möjligt. Det kan icke undvikas att framställningen härigenom blir en smula schematisk. De praktiska konklusioner som skola dragas ur materialet ha emellertid utformats under hänsynstagande till den mer nyanserade bild av utvecklingsmöjligheterna som det fullständiga materialet ger. B. Använd metodik vid fram skrivning av folkmängd, hushållsoch bostadsbestånd.1 Befolkningsframslmvningarna utgå från folkräkningens uppgifter om folkmängden fördelad efter kön, ålder och civilstånd. Varje åldersgrupp framskrives fem år i taget med hjälp av antaganden om den framtida dödligheten och nettoflyttningen samt fördelas på civibtånd under antagande av att den inom varje åldersgrupp beräknade civilståndsfördelningen vid slutet av år 1945 är oförändrad till år 1960. Antalet födda under varje period erhålles genom att antalet kvinnor i fruktsam ålder multipliceras med beräknade kvoter för fruktsamheten. Från antalet födda härledes sedan lätt antalet 0—5 åringar. Som resultat erhålles den på grundval av dessa antaganden beräknade folk1 Framställningen av metodiken gäller närmast beräkningarna för tätorterna. För landsbygden har det bristfälliga primärmaterialet på de flesta punkter framtvingat ett mera summariskt beräkningssätt (jfr nedan sid. 325—327).

299 mängden, fördelad efter kön, ålder och civilstånd vid slutet av varje femårsperiod. I övrigt hänvisas till den i det följande i varje särskilt fall lämnade redogörelsen för innebörden i uppställda antaganden. Antalet hushåll i framtiden har beräknats på följande sätt. 1939 års bostadsräkning innehåller för »representativorterna» uppgifter om varje lägenhetsinnehavares kön, ålder och civilstånd. Genom att sätta lägenhetsinnehavarna i olika köns-, ålders- och civilståndsgrupper i relation till totala folkmängden i motsvarande grupper har för ifrågavarande orter erhållits s. k. hushållsjrekvenstal. Dessa ange alltså, hur många bostadshushåll, som svara mot en viss folkmängd vid de bostadsvanor, som voro rådande vid slutet av år 1939. Tillämpas de erhållna hushållsfrekvenstalen — under alternativa antaganden rörande tänkbara förändringar i framtiden — på den för åren 1945, 1950 etc. framskrivna befolkningen, erhålles antalet hushåll respektive år. Den beräknade hushållstillväxten under olika femårsperioder erhålles sedan direkt såsom skillnaden mellan antalet hushåll vid slutet av på varandra följande perioder. Antalet hushåll av olika storlek vid slutet av olika perioder har framräknats på följande sätt. Beräkningar föreligga redan av dels folkmängd, dels hushållsantal vid slutet av angivna år och därmed också uppgift om det beräknade medelantalet boende per hushåll. Medelantalet boende per hushåll och hushållens fördelning efter storlek äro kända för åren 1920 och 1939;1 dessa uppgifter ange, hur hushållens fördelning efter storlek förändras vid en förändring av medelantalet boende per hushåll. Med ledning härav beräknas hushållens fördelning efter storlek vid slutet av åren 1945, 1950 o. s. v. Det är givetvis mycket svårt att förutsäga, hur denna fördelning kommer att gestalta sig i framtiden, varför beräkningarna på denna punkt närmast äro att betrakta som arbetshypoteser. Antalet lägenlwter har för år 1945 erhållits genom en framskrivning av bostadsbeståndet år 1939. Till antalet lägenheter vid slutet av år 1939, som redovisas i den allmänna bostadsräkningen, har sålunda lagts nettotillskottet av lägenheter enligt byggnadsstatistiken åren 1940—44 samt det beräknade nettotillskottet för år 1945. Antalet lägenheter år 1960 har beräknats med utgångspunkt från det beräknade antalet hushåll detta år och under förutsättning att lägenhetsreserven uppgår till 3 procent. Det beräknade erforderliga nettotillskottet av lägenheter för perioden 1946—60 erhålles som skillnaden mellan det beräknade behovet av lägenheter vid slutet av dessa år. Det beräknade behovet av lägenJieter av olika storlek år 1960 har erhållits med utgångspunkt från beräkningarna av antalet hushåll av olika storlek detta år. Olika antaganden ha uppställts rörande utrymmesstandarden. Dessa antaganden äro av typen: intet hushåll bör ha mindre 1

BQstadsräkningarna åren 1920 och 1939.

bostadsutrymme än att per bostadsrum kommer högst 2 (IV2 eller 1) boende. Är antalet hushåll av olika storlek känt, kan sedan antalet lägenheter av olika storlek direkt beräknas. Bruttotillskottet av lägenJieter under perioden 1946—60 erhålles genom att till det beräknade nettotillskottet lägga det antal lägenheter, som beräknas avgå (saneras) under perioden. Om det antal lägenheter, som beräknas avgå under perioden, fördelas efter storlek, kan den beräknade bruttoproduktionen fördelas efter storlek. Den på detta sätt erhållna bruttoproduktionen anger således det antal lägenheter av olika storlek, som behöva produceras åren 1946—60, om uppställda antaganden rörande befolkningsutveckling, hushållsbildning, utrymmesstandard och saneringrealiseras.

C. Folkmängden i tätorterna åren 1940—60. Framskrivningarna av tätorternas befolkning baseras på uppgifter hämtade från den allmänna folkräkningen den 31/12 1940. Med tätorter avses städer, köpingar, municipalsamhällen och s. k. icke administrativa tätorter. 1 Folkmängden i tätorterna uppgick år 1940 till 3 581 300 personer eller 56.2 procent av hela landets folkmängd. Antaganden: För framskrivningarna av tätorternas folkmängd ha uppställts följande antaganden i fråga om dödlighet, fruktsamhet, civilståndsfördelning och omflyttning. Dödlighet: 1939 års dödlighet i hela riket. Fruktsamhet: Alternativ 1: Fruktsamheten 75 procent av den beräknade genomsnittliga fruktsamheten i tätorterna åren 1941—45. Alternativ 2: Den beräknade genomsnittliga fruktsamheten i tätorterna åren 1941—45. Alternativ 3: Fruktsamheten 125 procent av den beräknade genomsnittliga fruktsamheten i tätorterna åren 1941—45. Civilståndsfördelning: 1945 års beräknade civilståndsfördelning för tätorterna. Omflyttning: Åren 1941—45 ett inflyttningsöverskott på 200 000 personer. Åren 1946—60: Alternativ 0: Intet inflyttningsöverskott. 1 De icke administrativa tätorterna utgöras av, »orter med sammanträngd befolkning och yttre stadslik eller tättbebyggd karaktär, vilkas innevånare till övervägande del idka annan näring än åkerbruk och där invånarantalet utgör minst 200». Folkräkningen 31/12 1940 del I, sid. 35. .

301 Alternativ I: Inflyttningsöverskottet beräknat under antagande av, att de relativa flyttningsförlusterna i olika åldersgrupper från den egentliga landsbygden äro desamma som åren 1931—35. Alternativ II: Inflyttningsöverskottet beräknat under antagande av, att de relativa flyttningsförlusterna i olika åldergrupper från den egentliga landsbygden äro desamma som åren 1936—40. Till de uppställda antagandena skola fogas några kommentarer. D ö d l i g h e t e n . Sedan beräkningarna utförts, föreligga siffror över dödligheten åren 1940—42, som visa att åldersdödligheten för närvarande är obetydligt lägre än den som här förutsatts. Ehuru en fortsatt men begränsad nedgång av dödligheten synes sannolik, har det icke ansetts nödvändigt att uppställa mer än ett antagande om dödligheten. F r u k t s a m h e t e n i tätorterna åren 1941—45 har beräknats med utgångspunkt från fruktsamheten i städerna år 1940. Fruktsamheten har härvid definierats som förhållandet mellan antalet barnaföderskor och antalet kvinnor i olika ålders- och civilståndsgrupper, varvid fruktsamhetstal erhållits för varje femårsgrupp av kvinnor i åldrarna 15—45 år. Med ledning av uppgifterna över antalet födda barn i städerna åren 1941—43 och under antagande, att inflyttningsöverskottet till tätorterna åren 1941—45 kommer att uppgå till cirka 200 000, har antalet levande födda i tätorterna under denna period beräknats till cirka 350 000.1 Detta antal ligger väsentligt över det antal som skulle erhållas om man förutsatte samma fruktsamhet som år 1940. Den beräknade ökningen i fruktsamheten har uppskattats till i runt tal 22 procent. 1940 års åldersfruktsamhet ökad med 22 procent har betecknats »den beräknade genomsnittliga fruktsamheten i tätorterna åren 1941—45», och har tagits till utgångspunkt för beräkningen av antalet 0—5 åringar vid framskrivningarna (alternativ 2). Dessutom har antagits, att fruktsamheten är 75 procent (alternativ 1) respektive 125 procent (alternativ 3) av fruktsamheten 1941—45. Sistnämnda antagande motsvarar approximativt full reproduktion. C i v i l s t å n d s f ö r d e l n i n g e n . De senaste årens kraftigt ökade giftermålsfrekvens har medfört, att uppgifterna i 1940 års folkräkning över tätortsbefolkningens civilståndsfördelning icke längre kunna anses representativa. Hänsyn till utvecklingen efter år 1940 har tagits på följande sätt. Med ledning av giftermålsfrekvensen i städerna åren 1941—43 och under förutsättning av ett inflyttningsöverskott till tätorterna åren 1941—45 på 200 000 personer har antalet ogifta år 1940 f ramskri vits till år 1945. Relationen mellan gifta och förut gifta inom varje åldersgrupp år 1945 har förutsatts vara densamma som år 1940. Från och med år 1945 har den relativa civilståndsfördelningen inom 1 Senast tillgängliga siffror antyda att antalet födda 194-1—4-5 kommer att bli något högre än som här förutsatts.

varje grupp förutsatts oförändrad. Emellertid uppstår vid framskrivningarna en skillnad mellan antalet gifta män och gifta kvinnor. Antalet gifta kvinnor har anpassats efter antalet gifta män. O m f l y t t n i n g . Det är förenat med stora svårigheter att bedöma de framtida flyttningarna mellan landsbygd och tätorter. De antaganden rörande omflyttningen, som läggas till grund för framskrivningarna, bli emellertid i helt annan grad än övriga antaganden avgörande för slutresultaten. Då majoriteten av de flyttande tillhöra de åldrar, som äro mest hushållsbildande, får inflyttningens storlek en särskilt stor betydelse för beräkningen av det framtida antalet hushåll. De uppställda antagandena rörande omflyttningen förtjäna därför en mer utförlig motivering. Brister i tätortsstatistiken gör det svårt att exakt beräkna tätorternas flyttningsvinster från den egentliga landsbygden under tidigare perioder. Följande siffror ange storleksordningen av landsbygdens flyttningsförluster och tätorternas flyttningsvinster åren 1901—40.* Tabell 28. Beräknad

flyttningsförlust

från den egentliga

flyttningsvinst

till tätorterna,

antal personer

åren

landsbygden

och

1901—Ifi.

Källa: E. von Hofsten: Demografiska undersökningar av Stockholms folkmängdstillväxt. Flyttningsförlust från den egentliga landsbygden

Flyttningsvinst till tätorterna

1901—10 1911-20 1921-30 1931—40

496 000 389 000 327 000 330 000

304 000 335 000 261 000 358 000

1931-35 1936—40

110 000 220 000

133 000 225 000

Tidsperiod

Den kraftiga utflyttningen från landsbygden och den nedgång i fruktsamheten, som skedde under detta sekels tre första decennier, har medfört, att antalet personer i de åldersgrupper 15—4-5 år, från vilka utflyttningen till största delen sker, för närvarande äro relativt fåtaliga. En fortsatt utflyttning i samma absoluta omfattning som under 1930-talet skulle på något längre sikt innebära en så väsentlig minskning av befolkningen i de yngre mobila åldrarna på landsbygden, att en sådan utveckling framstår som mindre 1 Skillnaden mellan de anförda uppgifterna över flyttningsvinst respektive flyttningsförlust anger migrationsvinster, respektive -förluster för hela riket.

303 1

sannolik. Man bör därför räkna med att inflyttningen från den egentliga landsbygden till tätorterna kommer att minska efter hand. De redovisade antagandena ha valts så, att de ange de gränser mellan vilka utvecklingen med hänsyn till nu kända faktorer möjligen kan väntas fortlöpa. För perioden 1941—45, som till en stor del kännetecknats av en utpräglad högkonjunktur inom stadsnäringarna, ge hittills kända siffror vid handen att flyttningsvinsten sannolikt kommer att bli betydande; den har uppskattats till 200 000 personer. I tabell 29 redovisas de mot de tre alternativen svarande beräknade inflyttningsöverskotten till tätorterna per femårsperiod åren 1941—60. Tabell 29. Beräknat

inflyttningsöverskott tätorter

Omflyttningsalternativ

0 I II

från den egentliga

åren 194-1—60. Personer

landsbygden

till

rikets

i 1 000-tal.

Inflyttningsöverskott per femårsperiod i 1000-tal 1941—45

1946-50

1951—55

1956-60

200 200 200

76 161

73 142

70 126

Enligt de gjorda antagandena kommer alltså inflyttningsöverskottet att minska oavbrutet fram till år 1960. Minskningen blir särskilt kraftig under senare delen av 1940-talet. Om alternativ I I anses motsvara nettoinflyttningen vid högkonjunktur och alternativ I vid lågkonjunktur framgår, att nettoinflyttningen åren 1946—50 skulle uppgå till cirka 80 respektive 38 procent av den beräknade flyttningen åren 1941—45. Det är naturligtvis tänkbart att en flyttningsvinst genom immigration kan kompensera nedgången i tätorternas flyttningsvinster från landsbygden. Vid uppställande av de ovan nämnda antagandena har helt bortsetts från den utrikes omflyttningen. Det är vidare tänkbart, att, vid en fortsatt extrem högkonjunktur för stadsnäringarna och en kraftig rationalisering inom jordbruket, tätorternas flyttningsvinster under slutet av 1940- och början av 1950-talet kunna överstiga de i alternativ II förutsatta; detta torde bl. a. medföra att nedgången i inflyttningsöverskottet förskjutes något framåt i tiden för att därefter bli kraftigare än som här antagits. Folkmängden åren 1940—60. I tabell 30 redovisas, hur folkmängden i tätorterna kommer att utvecklas under de antaganden rörande dödlighet, 1 Jfr nedan sid. 325 samt H. Hyrenius: Jordbrukets framtida tillgång på arbetskraft. Stat. off. utr 1944:65. I. Svennilsson: Några svenska sysselsättningsproblem. Ekonomisk Tidskrift 1943:4-. G. Ahlberg och I. Svennilsson: Några grunddrag i den svenska arbetskraftsbalansen. Ekonomisk Tidskrift 1944>: 4.

304 Tabell 30. Faktisk folkmängd i tätorterna år 19>t0 och beräknad folkmängd

åren

1U5, 1950, 1955 och 1960.

År Fruktsamhetsalternativ 1

Omflyttningsalternativ 1 0

I

3 581 300

3 935 500

II

1950 Alt 1 i 2 » 3

3 995 900 4 083 000 4170 300

4 076 800 4 165 600 4 254 500

4 167 700 4 258 300 4 349 200

1955 Alt 1 , 2 » 3

4 013 300 4 1 7 8 300 4 343 500

4181900 4 353 700 4 525 800

4 357 100 4 536 700 4 716 300

1960 Alt 1 » 2 » 3

3 988 100 4 223 300 4 458 600

4 250 500 4 501 000 4 751 700

4 504 900 4 772 200 5 039 400

1 De uppställda antagandena rörande o nflyttning och fruktsamhet redovisas på sid. 300.

fruktsamhet, civilståndsfördelning och omflyttning för vilka tidigare redogjorts. Under alla kombinationer av antaganden utom ett ökar folkmängden successivt mellan åren 1940 och 1960. Endast under den mycket osannolika förutsättningen att intet inflyttningsöverskott uppstår och att fruktsamheten blir 25 procent lägre än den »nuvarande» (alt. 1) kommer det att ske en obetydlig folkminskning mellan åren 1955 och 1960. Vid »oförändrad fruktsamhet» (alt. 2) kommer folkmängden att öka från 3.6 miljoner år 1940 till 4.5 miljoner vid omflyttningsalternativ I och till 4.8 miljoner vid omflyttningsalternativ I I är 1960. Full reproduktion (alt. 3) i förening med det högsta omflyttningsalternativet ger till resultat att folkmängden i tätorterna år 1960 kommer att uppgå till omkring 5.0 miljoner, vilket innebär en folkökning med 40 procent på 20 år. I diagram 6 illustreras grafiskt befolkningsutvecklingen i tätorterna 1935—60 enligt fruktsamhetsalternativ 2 och de tre omflyttningsalternativen. De utförda beräkningarna klarlägga, att tätorternas folkmängd med all sannolikhet kommer att öka betydligt under de närmaste 15 ä 20 åren. I vilken t a k t denna ökning kan väntas ske är icke möjligt att mer bestämt

305 Diagram

6. Faktisk

folkmängd

i rikets

folkmängd

tätorter åren

åren 1935 och 19J+0 samt

beräknad

191^5—1960.

Omflyttning: Åren 1941—45: ett inflyttningsöverskott på 200 000 personer. Åren 194-6—60: alternativ 0 ( ): intet inflyttningsöverskott. alternativ I ( ) och II (—. — . — ) : inflyttningsöverskottet beräknat under antagande av, att de relativa flyttningsförlusterna från den egentliga landsbygden äro desamma som åren 1931—35 respektive 1936—40. Fruktsamhet: den beräknade genomsnittliga fruktsamheten 1941—45.

uttala sig om på grundval av det summariska material som här framlagts.1 Beräkningarna ange dock den ram, inom vilken utvecklingen med hänsyn till nu kända förhållanden kan bedömas komma att ske. I tabell 31 redovisas tätortsfolkmängden 20 år och däröver efter åldersgrupper åren 1940—60. Redovisningen har här begränsats till de åldersgrupper, som äro bestämmande för antalet hushåll. Tabellens siffror visa tydligt flyttningsvinstens stora betydelse för folkökningen. Folkmängden i åldern över 20 år är, år 1960, vid omflyttningsalternativ I omkring 6 procent och vid alternativ I I 12 procent större än folkmängden i det fall att ingen flyttningsvinst förekommit. Det kan vidare observeras, att den relativa ökningen av folkmängden i de äldsta åldrarna är mycket stor och större än för riket 1 Vid mera preciserade prognoser borde särskilt beaktas landsbygdens framtida behov av arbetskraft och utföras analyser över stadsnäringarnas expansionsmöjligheter, över industriernas lokalisering etc. Även en sådan utförlig analys torde emellertid lämna obesvarade så många viktiga frågor, att man icke skulle kunna göra någon väsentligt snävare avgränsning av sannolika alternativ än som här skett.

20 — 450668

306 Tabell 31 a. Folkmängden över 20 år, fördelad efter kön och ålder, i rikets tätorter åren 19J+0—60. Omflyttningsalternativ O, I och II. Absoluta tal. (Personer i 100-tal.) 0 m År Ålder

lyttningsalternativ

0 Män

Kvinnor Summa

1940 20-25. .. . 25—30. . . . 30-40. . . . 40 - 50 ... . 50—65. . . . 65—w . . . .

II Män |Kvinnoj• Summa

1528 1633 3 093 2 407 2 537 1234

20-w 1945 20-25. . . . 25—30. . . . 30—40. . . . 40-50. . . . 50-65. . . . 65—w .... 20-w .... 1950 20—25. . . . 1202 25-30. . . . 1535 30—40. . . . 3 430 40-50. . . . 3 079 50—65. . . . 3127 6 5 — w . . . . 1643

I Män JKvinnoi• Summa

1722 1776 3 343 2 659 2 933 1683

3 250 3 409 6 436 5 066 5 470 2 917

12 432 14116

26 548

1556 1722 3 469 2 710 2 838 1425

3 276 3 563 7 053 5 679 6119 3 278

1720 1841 3 584 2 969 3 281 1853

13 720 15248 28 968 1281 1699 3 601 3 291 3 560 2 077

2 483 3 234 7 031 6 370 6 687 3 720

1288 1609 3 493 3104 3140 1635

1425 1755 3 629 3 313 3 578 2 078

2 713 3 364 7122 6 417 6 718 3 713

1377 1709 3 610 3133 3146 1643

1519 1812 3 671 3 336 3611 2 077

2 896 3 521 7 281 6 469 6 757 3 720

2 0 — w . . . . 14 016 15 509 29 525 14 269 15 778 30 047 14 618 16026 30 644 1955 20—25. . . . 1040 25—30. . . . 1185 30-40. . . . 3185 40—50. . . . 3 325 50-65. . . . 3 452 65 — w . . . . 1868

1018 1266 3 470 3 456 3 877 2 330

2 058 2 451 6 655 6 781 7 329 4198

1184 1341 3 360 3 385 3 482 1858

1264 1463 3 569 3 500 3 915 2 336

2 448 2 804 6 929 6 885 7 397 4194

1314 1511 3 632 3 464 3 504 1871

1425 1601 3 686 3 548 3 972 2 343

2 739 3112 7 318 7 012 7 476 4 214

2 0 — w . . . . 14 055 15 417 29 472 14 610 16 047 30 657 15 296 16 575 31871 1960 1173 20—25. . . . 1206 2 379 1371 1421 2 792 1490 1580 3 070 1006 25—30. . . . 1026 2 032 1236 1301 2 537 1432 1496 2 928 30-40. . . . 2 659 2 904 5 563 2 982 3196 3 393 3 437 6 830 6178 40—50. . . . 3 287 3 472 6 759 3 406 3 541 6 947 3 583 3 621 7 204 50-65. . . . 3 891 4 264 8155 3 948 4 327 8 275 3 996 4 408 8 404 6 5 — w . . . . 2 085 2 568 4 653 2 077 2 585 4 662 2 093 2 604 4 697 2 0 — w . . . . 14154 15 387 29 541 15 020 16 371 31391 15 987 17146 33133

307 Tabell 31 b. Folkmängden

över 20 år, fördelad efter kön och ålder, i rikets tätorter

1940—60. Omflyttningsalternativ

åren

O, I och II. Relativa tal.

0 m f l y t t n i n g s a 1 t e r na t i v År Ålder Män

II

I

0 Kvinnor Summa

Män

Kvinnor Summa

1940 20—25. . . . 25-30. . . . 30-40. . . . 40-50. . . . 50—85. . . . 65—w . . . .

12.3 13.1 24.9 19.4 20.4 9.9

12.2 12.6 23.7 18.8 20.8 11.9

12.2 12.8 24.3 19.1 20.6 11.0

20—w . . . .

1945 20—25. . . . 25—30. . . . 30—40. . . . 40-50. . . . 50—65. . . . 65—w . . . .

11.3 12.5 25.3 19.8 20.7 10.4

11.3 12.1 23.5 19.5 21.5 12.1

11.3 12.3 24.4 19.6 21.1 11.3

20—w . . . .

100.0 Män

Kvinnor Summa

1950 20-25. . . . 25—30. . . . 30—40. . . . 40-50. . . . 50-65. . . . 65—w . . . .

8.6 10.9 24.5 22.0 22.3 11.7

8.3 11.0 23.2 21.2 22.9 13.4

8.4 11.0 23.8 21.6 22.6 12.6

9.0 11.3 24.5 21.7 22.0 11.5

9.0 11.1 23.0 21.0 22.7 13.2

9.0 11.2 23.7 21.3 22.4 12.4

7.4 8.4 22.7 23.6 24.6 13.3

9.5 11.3 22.9 20.8 22.6 13.0

9.5 11.5 23.8 21.1 22.0 12.1

20—w . . . .

1955 20—25. . . . 25—30. . . . 30—40. . . . 40—50. . . . 50—65. . . . 65 — w . . . .

7.4 8.4 22.7 23.6 24.6 13.3

6.6 8.2 22.5 22.4 25.2 15.1

7.0 8.3 22.6 23.0 24.9 14.2

8.1 9.2 23.0 23.2 23.8 12.7

7.9 9.1 22.2 21.8 24.4 14.6

8.0 9.1 22.6 22.5 24.1 13.7

8.6 9.9 23.7 22.7 22.9 12.2

8.6 9.7 22.2 21.4 24.0 14.1

8.6 9.8 23.0 22.0 23.4 13.2

20—w . . . .

100 0

1960 20-25. . . . 25—30. . . . 30—40. . . . 40-50. . . . 50-65. . . . 65—w . . . .

8.5 7.3 18.8 23.2 27.5 14.7

7.6 6.5 18.9 22.6 27.7 16.7

8.1 6.9 18.8 22.9 27.6 15.7

9.1 8.2 19.9 22.7 26.3 13.8

8.7 8.0 19.5 21.6 26.4 15.8

8.9 8.1 19.7 22.1 26.4 14.8

9.3 9.0 21.2 22.4 25.0 13.1

9.2 8.7 20.1 21.1 25.7 15.2

9.3 8.8 20.6 21.7 25.4 14.2

20—w . . . .

som helhet. Däremot kommer antalet personer i de yngre arbetsföra åldrarna, 20—40 år, att minska, nämligen från 1309 500 (49.3 procent) år 1940 till 1 150 700 (36.7 procent) år 1960 vid omflyttningsalternativ I och till 1 282 800 (38.7 procent) vid omflyttningsalternativ II. Förskjutningen i åldersfördelningen och särskilt folkminskningen i de åldrar, där nybildningen av hushåll är störst, får, som närmare skall utredas i följande avsnitt, betydelsefulla konsekvenser för antalet hushåll i framtiden. D. Hushåll och hushållstillväxt i tätorterna åren 1940—1960. 1 Prognoserna över befolkningsutvecklingen i tätorterna ha lagts till grund för beräkningar av det framtida antalet hushåll. Som redan anförts, erhålles det mot en viss folkmängd svarande antalet hushåll med hjälp av s. k. hushållsfrekvenstal. Siffrorna i tabell 32 ange hushållsfrekvenstalen, d. v. s. antalet lägenhetsinnehavare fördelade på olika köns-, ålders- och civilståndsgrupper i procent av folkmängden i motsvarande grupp för tätorterna vid slutet av år 1940.2 Tabell 32. Hushålls frekvenstal innehavare

för tätorterna

i procent

vid slutet

av motsvarande

av år 19^0. (Antalet

grupp

Civil stånd Ålder

20—25 25-30 30—40 40-50 50-65 65—w

20-w

Ogifta

Gifta

av

folkmängden.)

o c i

kön

lägenhets-

Förut gifta

Män

Kvinnor

Män

Män

Kvinnor

5.7 15.6 26.3 36.8 48.4 45.8 19.2

7.5 13.3 22.6 38.7 54.3 62.3 27.1

83.0 93.1 95.7 96.3 98.7 94.6 96.0

55.0 70.8 79.1 71.5 72.4

75.7 80.5 83.7 73.6 78.0

Tabellsiffrorna visa, hur för ogifta och förut gifta hushållsfrekvensen snabbt stiger med åldern. Av de ogifta mellan 25—30 år hyra således var sjunde eller var åttonde egen lägenhet, medan detta är fallet med ungefär varannan person över 50 år. 1 Med hushåll avses i detta sammanhang bostadshushåll d. v. s. samtliga de personer som bo i en och samma lägenhet oavsett om de tillhöra lägenhetsinnehavarens familj eller ej. 8 Uppgifterna rörande lägenhetsinnehavarnas kön, ålder och civilstånd avse år 1939 och uppgifterna rörande befolkningen år 1940, varför vissa korrigeringar varit nödvändiga vid beräkningen av hushållsfrekvenstalen.

309 Det är givetvis av betydelse att veta hur hushållsfrekvenstalen förändrat sig under de senaste åren. Tyvärr saknas uppgifter om lägenhetsinnehavarnas kön och ålder i tidigare bostadsräkningar. Tidigare har framhållits att det under slutet av 1930-talet försiggick en ganska omfattande nybildning av hushåll genom s. k. »hushållssprängning». Ett mått på denna hushållssprängning erhålles genom att jämföra det faktiska antalet hushåll år 1940 med det antal hushåll, som erhålles, om man applicerar de för år 1935 beräknade hushållsfrekvenstalen på 1940 års folkmängd. Skillnaden mellan det på sistnämnda sätt beräknade antalet hushåll och det faktiska antalet hushåll år 1940 utgör 28 700 och motsvarar det antal hushåll, som kan beräknas ha tillkommit genom hushållssprängning under perioden. Av det totala hushållstillskottet perioden 1936—40, som med ledning av byggnadsstatistiken kan beräknas till i runt tal 170 000 hushåll, skulle alltså cirka 17 procent ha berott på hushållssprängning. Detaljerade beräkningar över förändringarna i hushållsfrekvensen visa naturligt nog, att det särskilt är för de yngsta åldersgrupperna av ogifta, som hushållsfrekvensen ökat. År 1935 voro de beräknade hushållsfrekvenstalen i gruppen ogifta, för männen 16.1 procent och för kvinnorna 22.9 procent, medan motsvarande tal år 1940 voro 19.2 procent respektive 27.1 procent. Antaganden. För beräkning av antalet hushåll åren 1945—60 ha uppställts följande antaganden rörande hushållsfrekvensen. Alternativ A: Hushållsfrekvensen inom olika köns-, ålders- och civilståndsgrupper densamma som år 1940. Alternativ B: Fr. o. m. år 1941 samma relativa stegring i hushållsfrekvensen (per femårsperiod), som under åren 1936—40. Övriga antaganden ha redovisats i samband med befolkningsframskrivningarna (jfr sid. 300). Prognoser över antalet hushåll åren 1940—60. Tabell 33 redovisar det beräknade antalet hushåll och den beräknade hushållstillväxten i tätorterna åren 1940—60 enligt de antaganden rörande omflyttningen som anförts tidigare och ovanstående antaganden rörande hushållsfrekvensen. Enligt samtliga alternativ kommer antalet hushåll att öka fram till år 1960. Tillväxttakten avtar emellertid successivt, allteftersom hushållsbildningen påverkas av den minskande inflyttningen och nedgången av antalet personer i de yngre åldrarna. Nettotillskottet av hushåll åren 1931—35 har beräknats till omkring 105 000 mot omkring 170 000 åren 1936—40. Jämföras dessa siffror med siffrorna i tabell 33 framträda på ett pregnant sätt de avgörande förändringar i bostadsefterfrågan, som äro att vänta under de närmaste femton åren.

310 o i.

fl

»

TJ

CO

1 CD in os

60.2 .a

CO

00 00

o t -

co CO

o

T-H

T-H

•*

t— oo i—(

o

:0

h 0) 60 " O i3 C ~ 3

OJ

,->

r-

00 CM O T-I

T-H T-H

o t—

US m

OS CD rH

T-H T-H

co

H T

CN

CM

O CD CM

CM

i CD

t-co

00 l>-

H <

i-H

y-t

CO O co

rm co

CD o CO

t m co

O o co

t lO CO

co CD co

CO os CO

o co cs

co

F-

H T

!>•

H<

t—

i n o

OS

h c3

T-H

T-H

o i n

W>3 T3 -ö *t Bl .tJ 3 3 -3

in in i i n os T-H

•03

OS

H T

T-H

i n TH 1 T-H

HT

os T-H

O CD 1 CD i n os

3 •0}

»ti

CM r>T-H

T H

CM

m co

•HT

00 O OS m

«*

3 -3

i n i n l

3 OJ

ju 0]

o 'C

3 oj

&

T-H

i CO IT os

'S

m i T-H

OS

3 Ö

o M C 0)

a

>

SO SS be d a o

-a O V

>

rffl n M C

a %

rM C-l

>

cu ig

c 4-i

TI bil

>, T3 C

CO

bD 3

%.9 'S

•a

C!

-t->

d fcu

^ ',!

3 .s c.S

V

os 00 00

O CO m

00 t -

T-H

T H

H T

o

T-H

T-H

T-H

T-H

i n

CD 00 r~

O co m

CD 00 L—

T H

T-H

T H

T-H

oo CO CO

00 H T

H<

t -

O CD

m co in

"H< T-H

o

m

CD

T-H

1-t

T-H

m co

CD O OS

o o CD m

T *

CO

o co

CO

CM O co

m co o

t^-

o

T-H

.-H

o CD

bf) C

g>

•S3

9 > <rt > -

t 00 CD

H I

9 .3 n

T-H

o i n

> -SJ os - g 3 00 3 3 M •O

«

o m

m os

(H

s3

rm co

O CM

os rH

i n i n OS T-H

> c3 4->

s

os os

•HT

H T

rH

T-H

CM co

os co co

CD CM

HH

H T

Mr

m

H T

T H

T-H

T-H

T H

T-H

T-H

T-H

CD CO co

OS o CO

os i n

CD

o

"* o

-3 M 3 pd

K

»i

cS

cl

o m

i n rCD

'P

os T-H

co

*#

CO

-*

00 co OS

HJ

CO oo os

H< H ^

CM

CM

co

CM

co

00 00 os CM

T H

T-H

T-H

T-H

T H

T-H

00 m

00 in

CO m

*#

H T

00 o Hi

00 m

HH

00 m •HH

T-H T-H

H T-H

T-H

T H

TH

T-H

< m

<

P9

.£.

.t

S

s s e

co r l

o -+

3 co 3 -3

m -rji OS

H T

CM

•>* m

HH

H<

-* CM CO

M B <5

O os T-H

T-H T-H

cq

< >

< PQ O) 3

> >

E E ij

0)

'3 W

co C 00*-* Q SV .

d

>

1 .5 B "co .t a 0

.9 a

s

9 O

3 SK

OJ

OS

Ö

o

iJ HÖ

•<

K

v

Ö l

> CO

r3

•T-a

9) •B.

g O

'"cS

.8

o

•ä

—>

O-a

"-H

OJ

OJ

"ö

M

S3 3 u

oj M

ä

•C <3 8

T—I

T-H

Tit

i-

1 A

1 1

«s •To

"ö =0

ö. 8 c -w

w

c

•C 8 1.

'03 CO

3 4J

1 > #» OJ kl

CO

CO

g O

.g

(1 OJ

ic8 -3

-3

•-I •—1

rt

w

1 1

3 t-. OJ

'03 CO

3 OJ

"3 «o

i>

Öl 8

OJ

g •w

CO

u

• 53

«8.

H T

-3 CO

g K3 O

1 1 1

311 Tillskottet av hushåll åren 1941—45 har under de anförda förutsättningarna beräknats till 153 000 utan och 178 600 under antagande av hushållssprängning. Tillskottet av bostadslägenheter kan för perioden 1941—45 beräknas till brutto cirka 147 000 lägenheter och netto cirka 135 000. Lägges till nettotillskottet den reserv av lägenheter som fanns vid slutet av år 1940 omkring 15 000 lägenheter och som under perioden helt tagits i anspråk, skulle hushållstillskottet perioden 1941—45 kunna uppskattas till i runt tal 150 000. Då de senaste åren varit högkonjunkturbetonade är det troligt att en hushållssprängning av liknande omfattning som perioden 1936—40 skulle ha ägt rum om inte bostadsbrist förelegat. Det måste med andra ord föreligga ett betydande »uppdämt» bostadsbehov. För nästa femårsperiod, 1946—50, kan emellertid, om de gjorda antagandena äro bärande, förutses en kraftig minskning i hushållstillväxten även vid det högsta omflyttningsalternativet. Vid oförändrad hushållsfrekvens kommer således nedgången i detta fall att uppgå till icke mindre än 30 procent jämfört med perioden 1941—45. Skulle de ekonomiska konjunkturerna försämras under efterkrigstiden — och därmed sysselsättningsmöjligheterna i tätorterna — så att inflyttningen till tätorterna nedgår till samma relativa omfattning som under krisåren i början på 30-talet, kan hushållstillskottet beräknas nedgå ytterligare eller till omkring 55 procent av hushållstillskottet åren 1941—45. En fortsatt stegring av hushållsfrekvensen i samma omfattning som under perioden 1936—40 skulle per femårsperiod medföra ett ytterligare tillskott av hushåll på i genomsnitt 20 000. Hushållssprängningen förmår dock inte motverka den avtagande takten i tillväxten, utan bidrager blott till att nettotillskotten komma att ligga på en något högre nivå, än de annars skulle ha gjort. Att samma stegring i hushållsfrekvensen skall ske under varje period ända fram till och med år 1960, är dock föga troligt. Man måste beakta, att den hushållssprängning, som ligger till grund för beräkningarna, skedde under en period, som var föregången av en stark lågkonjunktur. En viss återhållsamhet i hushållsbildningen hade under denna period säkerligen varit för handen, vilken sedermera under sista delen av 30-talet bidrog till att så starkt öka hushållsfrekvensen. Under flera på varandra följande högkonjunkturbetonade perioder kan man inte förutsätta en så stark hushållssprängning som den närmast efter en lågkonjunktur, emedan de flesta potentiella lägenhetsinnehavarna bildat hushåll redan under de första åren efter en lågkonjunktur. Under lågkonjunkturbetonade perioder kommer sannolikt endast obetydlig hushållssprängning att ske. I diagram 7 ges en grafisk bild av hushållsbeståndets tillväxt. Här redovisas den beräknade årliga ökningen i antalet hushåll dels för perioden 1931—40 och dels för perioden 1941—60. Det årliga tillskottet i hushåll på

312 Diagram

7. Genomsnittlig

årlig hushållstillväxt

1931—W, samt beräknad

i rikets

årlig hushållstillväxt

åren

tätorter

åren

1941—60.

Omflyttning: Åren 194<1—45: ett inflyttningsöverskott på 200 000 personer. Åren 194-6—60: alternativ 0: intet inflyttningsöverskott. alternativ I och II: inflyttningisöverskottet beräknat under antagande av att de relativa flyttningsförlusterna från egentliga landsbygden äro desamma som åren 1931—35 respektive 1936—40. Hushållsfrekvens: 1940 års hushållsfrekvens. Hushållssprängningen beräknad under förutsättning av samma relativa stegring i hushållsfrekvensen som under åren 1936—40 (efter år 1940 är hushållssprängningen blott beräknad för omflyttningsalternativ II).

Ant. hushåll

ID omflytt. alt. 0

Mil omflytt. alt. II |\\l

» I

40 000 - ,

tillskott på grund av hushållssprängning.

Ant. hushåll , - 40 000

30 000 -

- 30 000

20 000.

- 20 000

10 000 _

10 000

1931—35

1936—40

1941-45

1946—50

1951—55

1956—60

grund av hushållssprängning hänför sig efter år 1945 till omflyttningsalternativ II. Hittills ha hushållen analyserats som en enda enhetlig grupp. Som en följd av åldersförskjutningen kommer emellertid hushållens fördelning efter lägenhetsinnehavarens ålder och civilstånd att uppvisa flera betydelsefulla förändringar. I tabell 34 redovisas hushållen efter lägenhetsinnehavarens ålder och civilstånd åren 1940 och 1960 vid de tre omflyttningsalternativen och 1940 års hushållsfrekvens. Av de 1 145 800 hushållen vid slutet av år 1940 utgjordes 762 300 eller 66.5 procent av hushåll med gift manlig lägenhetsinnehavare.

313 Tabell SJf. Hushållen i rikets tätorter åren 1940 och 1960 fördelade efter läg&nhetsinnehavarens ålder och civilstånd. Omflyttningsalternativ O, I och II. 1940. års hushållsfrekvens. (Hushåll i 100-tal.) 0 År Ålder

I Civilstånd Förut Summa Ogifta gifta

Gifta

1940 20-25 25-30 30-40 40-50 50-65 65—w

171 225 396 360 505 298

135 719 2192 1915 1981 681

20-w

1955 Ogifta

1960 20—25 25-30 30—40 40—50 50-65 65—w 20-w

II

110 99 197 351 554 375

Gifta

178 543 2 043 2 621 3 067 1136

113 342 1055 1405

2 353 3 314 4 676 2 916

130 127 231 365 567 378

Förut Summa Ogifta gifta

107 237 665 851

2 695 2 512 3151 1830

Gifta

Förut Summa gifta

7 623 1880 11458

202 19 653 2 289 122 2 715 350 3112 1069 1134 1405

1131 2 642 3 430 4 748 2 917

141 141 247 374 571 379

220 22 757 2 604 133 2 857 360 3151 1088 1141 1418

1281 2 984 3 591 4 810 2 938

1686 9 588 2 930 14204 1798 10105 2 965 14 868 1853 10 730 3 021 15 604

Hushåll med ogift lägenhetsinnehavare utgjorde 17.1 procent och med förut gift 16.4 procent av samtliga hushåll. Inom den sistnämnda gruppen finnas även en del hushåll, som man måste hänföra till familjehushållen, nämligen de fall då endera maken efter den andres död eller efter skilsmässa fortfarande ha barnen eller en del av dem boende i sitt hem. Åldersfördelningen bland de gifta lägenhetsinnehavarna visar en anhopning i åldern 30—40. De förut gifta lägenhetsinnehavarnas antal stiger jämnt med åldern, då ju familjehushållen vid lägenhetsinnehavarens stigande ålder i allt större omfattning upplösas genom endera makens död och då komma över i gruppen förut gifta. De hushåll, där lägenhetsinnehavaren är ogift man eller kvinna, äro mest talrika i åldersgrupperna 25—40 år. Man kan få en uppfattning om förskjutningarna inom hushållsbeståndet vad beträffar lägenhetsinnehavarens civilstånd genom att undersöka nettotillskottens fördelning i detta avseende. Denna fördelning av nettotillskotten redovisas i tabell 35 vid omflyttningsalternativ I och II och 1940 års hushållsfrekvens.

314 Tabell 35. Ökning eller minskning per jernårsperiod av hushåll fördelade efter lägenhetsinnehavarens civilstånd. Omflyttningsalternativ 1 och II. 194.0 års hushålls frekvens. (Hushåll i 100-tal.) Antal Civilstånd

Ogift Gift

» >

>

Omflyttningsalternativ

I II I II I II

hushåll

Ökning ( + ) eller minskning (—) per femårsperiod 1936—40 1941—45 1 9 4 6 - 5 0

1951-55

1956-60

—3 + 16 + 585 + 772 + 266 + 283

— 53 — 31 + 359 + 577 + 284 + 301

— 29 — 15 + 184 + 404 + 287 + 309

+ 298

— 72

+ 1186

+ 1354

+ 216

+ 248

Under perioden 1936—40 utgjorde tillskottet av hushåll med ogift lägenhetsinnehavare 17.5 procent av hela nettotillskottet. Jämför man den betydande andelen av hela hushållstillskottet, som denna grupp utgör, med utvecklingen efter år 1940, där ökningen i stället förbytes i en minskning, framträder tydligt inom vilken grupp hushållssprängning sker. Att en minskning inträder i beståndet av ogiftas-hushåll efter år 1940, beror förutom av antagandet om oförändrad hushållsfrekvens aV att antalet ogifta i medelåldrarna där hushållsfrekvensen är störst, minskar i antal. Tillskottet av giftas-hushåll kommer att utgöra en sjunkande andel av hela hushållstillskottet, och denna utvecklingstendens accentueras ytterligare vid det lägre omflyttningsalternativet. Under perioden 1941—45 utgjorde giftas-hushållen 88.5 procent av hela tillskottet, medan under perioden 1956—60 motsvarande tal vid omflyttningsalternativ I var 41.6 och vid omflyttningsalternativ I I 57.9 procent. Denna relativa minskning för hushåll med ogift och gift lägenhetsinnehavare motsvaras av en ökning för de hushåll, där lägenhetsinnehavaren är förut gift. Både absolut och relativt kommer denna grupp att öka. Under perioden 1941—45 utgjorde den relativa andelen 16.2 procent men beräknas under perioden 1956—60 utgöra 64.9 procent (omflyttningsalternativ I) respektive 44.2 procent (omflyttningsalternativ II). I och med att de högre åldrarna bland de gifta lägenhetsinnehavarna bliva mer talrikt representerade, komma vid konstant dödlighetsintensitet allt flera av dessa hushåll vid endera makens död att överföras till hushåll, där lägenhetsinnehavaren är förut gift. I diagram 8 åskådliggöres grafiskt förskjutningarna i n o m hushållsbeståndet. Hushållen år 1960 fördelade efter lägenhetsinnehavarens civilstånd och ålder vid omflyttningsalternativ II och 1940 års hushållsfrekvens järnföres här med motsvarande grupper år 1940. Hela antalet hushåll har fram till och med år 1960 stigit med 36 procent. De giftas-hushåll, där mannen

315 Diagram

8. Procentuell ökning respektive minskning av antalet hushåll i rikets fördelade efter lägenhetsinnehavarens civilstånd och ålder under perioden 19 W—1960.

tätorter

Omflyttning:

alternativ I I (inflyttningsöverskottet 1946—60 beräknad under förutsättning att de relativa flyttningsförlusterna från den egentliga landsbygden äro desamma som åren 1936—40). Hushållsfrekvens: 1940 års.

70 60

56 S4

60 J6

50 40

30 20

- 40

-

/S

-10

—10

// Gifta 20—40 ar

Gifta 40—65 ar

Gifta 65—u> ar

Ogifta 20—65 ar

Förut gifta 20—65

Icke gifta 65—co

Samtliga hushåll

är i åldern 20—40 år, kunna blott uppvisa en ökning med 18 procent. De äldre giftas-hushållen ligga däremot mycket över genomsnittet. De hushåll, som äro de mest typiska familjehushållen, d. v. s. där lägenhetsinnehavaren är i åldern 20—65 år, beräknas dock komma att stiga i samma takt som hela beståndet. Giftas-hushållens relativa andel av hela hushållsbeståndet är mycket konstant. Hushåll med ogift lägenhetsinnehavare i åldern 20—65 år komma att sjunka både relativt och absolut, medan däremot de förut giftas hushåll i motsvarande ålder komma att uppvisa en stark ökning. Om man antar, att en hushållssprängning av samma omfattning som under senare delen av 30-talet, skulle komma att fortsätta fram till och med år 1960, skulle utvecklingen av hushållsbeståndet bli något annorlunda inriktad. Då hushållssprängningen framförallt sker bland de ogifta och i någon mån bland de förut gifta, kommer en ökning av hushåll av dessa typer att ske. Det blir då en ökning av hushåll främst i de åldrar, där icke-lägenhetsinnehavare inom dessa civilståndsgrupper äro talrikast representerade, nämligen för de ogifta i åldern 20—40 år och för de förut gifta i åldern över 50 år.

316 Sammanfattning. Hushållsbeståndets utveckling fram till och med år 1960 kan sammanfattas sålunda. Hela antalet hushåll kommer att öka fastän i avtagande takt, vilket medför att nettotillskottet per femårsperiod kommer att under den sista perioden vara mindre än hälften av tillskottet under den första perioden åren 1941—45. Under antagande av lågkonjunktur komma hushållstillskotten att minska i ännu snabbare takt. Familjehushållen uppvisa en utveckling, som ungefär motsvarar den för hela hushållsbeståndet. En förskjutning mot genomsnittligt högre åldrar på lägenhetsinnehavarna kommer dock att ske. Hushåll med ogift lägenhetsinnehavare minska i antal, medan däremot hushåll med förut gift lägenhetsinnehavare komma att uppvisa en stark ökning kombinerad med en förskjutning mot högre åldrar. De beräkningar av det framtida antalet hushåll, som utförts på grundval av folkmängdsframskrivningen och dessa hushålls fördelning efter lägenhetsinnehavarens civilstånd och ålder, kunna användas till en uppskattning av det framtida bostadsbehovet i lägenheter räknat men även i viss utsträckning för att bestämma bostadsbyggandets inriktning på olika lägenhetstyper, t. ex. familjebostäder, pensionärshem m. m. Hushållens storlek vid slutet av år 1960. Den beräkning av hushållens storlek vid slutet av år 1960, som utförts under förutsättning av samma förändringar i hushållens fördelning efter storlek vid en lika stor minskning av antalet boende per hushåll som åren 1920—39, avser att påvisa de förskjutningar i hushållens sammansättning, som den demografiska utvecklingen indicerar. Svagheterna i det använda beräkningssättet äro uppenbara; hypoteserna bli både många och godtyckliga. Utvecklingen är emellertid — under förutsättning att de uppställda antagandena om hushållsfrekvensen äro hållbara — relativt bunden av förskjutningarna i befolkningens åldersfördelning. Tabell 36 redovisar det beräknade antalet hushåll åren 1940, 1945 och 1960 fördelade efter antalet hushållsmedlemmar. Talen för år 1960 ha här beräknats för dels ett lågkonjunkturalternativ, som svarar mot alternativ I A i tabell 33, (1940 års hushållsfrekvens, fruktsamheten 75 procent av fruktsamheten 1941—45, relativa flyttningsförlusterna från landsbygden desamma som åren 1931—35, dels ett h ö g k o n j u n k t u r a l t e r n a t i v , som svarar mot alternativ II B i samma tabell (stegrad hushållsfrekvens, fruktsamheten 125 procent av fruktsamheten 1941—45, relativa omflyttningsförlusterna från landsbygden desamma som åren 1936—40). Tabellsiffrorna visa för år 1960 relativt stora avvikelser ifråga om de bägge alternativen. Vid högkonjunkturfallet blir den relativa hushållsfördelningen i stort sett densamma som den var 1940, ehuru de allra största hushållen minskats något till förmån för de medelstora hushållen. I lågkonjunkturfallet skulle

317 Tabell

36.

Beräknat

antal hushåll

antalet

åren 1940, 1945 och 1960, fördelade

hushållsmedlemmar.

efter

Tätorterna.

Antal hushåll

Därav hushåll med nedanstående antal hushållsmedlemmar

Absoluta tal 1940 1945 1960 Lågkonj. . » Högkonj. .

1 145 800 1 298 800 1 420 400 1 653 500

177 600 207 800 257 100 262 900

317 400 375 300 468 700 471 200

303 600 346 800 375 000 441 500

185 600 210 400 208 800 267 900

161 600 158 500 110 800 210 000

Relativa tal 1940 1945 I960 Lågkonj. . » Högkonj. .

1000 1000 1000 1000

155 160 181 159

277 289 330 285

265 267 264 267

162 162 147 162

141 122 78 127

5 el. fl.

en avsevärd förskjutning mot mindre hushåll äga rum; antalet hushåll om en eller två personer skulle i detta fall öka från 43 till 51 procent mellan åren 1940 och 1960 och andelen hushåll om fyra eller flera personer minska från 30 till 22 procent. Det är uppenbart, att den framtida fruktsamheten kommer att spela en avgörande roll för hushållens storlek. E. Bostadsbeståndets storlek och sammansättning i tätorterna år 1960. Med ledning av de anförda uppgifterna rörande hushållens antal och storlek år 1960 har det häremot svarande antalet lägenheter av olika storlek beräknats under skilda förutsättningar rörande utrymmesstandarden. Det totala antalet lägenheter har erhållits genom att till det beräknade antalet hushåll lägga den erforderliga lägenhetsreserven, som här uppskattats till 3 procent. Antagande: Följande antaganden ha uppställts rörande u t r y m m e s standarden. Alternativ 0: Samma utrymmesstandard som år 1939. Alternativ 1: Högst 2 boende per boningsrum. Alternativ 2: För hushåll om minst 4 boende högst »1 1/2 boende» per boningsrum för övriga hushåll högst 2 boende per boningsrum. Det sistnämnda alternativet innebär alltså, att en bostad för familjer med 1 barn skall vara minst 2 rum och kök, för tvåbarnsfamiljer minst 3 rum och kök och för trebarnsfamiljer minst 4 rum och kök.

318 Tabell 37. Beräknat antal lägenheter i tätorterna åren 1940, 19^5 och 1960, samt Beräknat Lägenhetskategori

antal

l

»Lågkonjunktur» Standardalternativ

1945 0

65 000 54500 350 300

70 900 67 800 379 100

86 400 75 400 476 100

80 700 61900 242 600

80 700 61900 242 600

Summa 1 rum

469 800

517 800

637 900

385 200

385 200

Summa 2 rum

10 400 41800 345 700 397 900

10 900 43 800 396 000 450 700

9 700 55 500 456 800 522 000

9100 50 700 613 500 673 300

8 600 42 900 451300 502 800

Summa 3 rum

16 200 156 600 172 800

16 200 183 300 199 500

21400 201 700 223 100

21100 288 800 309 900

19100 329 600 348 700

62 600 30 200 26 700

69 300 31700 28 000

80 200 37 300 30 900

93 600 38 500 30 900

209 200 47 900 37 600

1 rum med kokvrå

6 eller flera rum och kök

Summa lägenheter 1160 000 1297 000 1 531400 1 5 3 1 4 0 0 1 5 3 1 4 0 0 Omflyttningsalternativ I, Hushållsfre evens A, fr uktsamhet: 75 % av den beräknade genom2 Omflyttningsalternativ II, Hushållsfre kvens B, fi uktsamhet: 125 % av den beräknade genom1

Det erforderliga antalet lägenheter av olika storlek år 1960 under dessa förutsättningar redovisas i tabell 37. Det framgår, att behovet av ettrumslägenheter kommer att öka endast under förutsättning att utrymmesstandarden är oförändrad (standardalternativ 0). Vid en höjning av utrymmesstandarden så att det icke bor mer än två personer i ett boningsrum (alternativ 1), kommer år 1960 behovet av lägenheter om 1 rum och kök att vara i runt tal 140 000 mindre än det antal lägenheter av denna storlek, som finns i bostadsbeståndet år 1945. Samtidigt kommer behovet av större lägenhetstyper att öka avsevärt i förhållande till tillgången år 1945. Behovet av tvårumslägenheter ökar således med drygt 220 000 vid lågkonpunktur och 250 000 vid högkonjunktur. För trerumslägenheterna äro motsvarande siffror cirka 110 000 respektive 200 000 och för större lägenhetstyper över 30 000 respektive 60 000 lägenheter. Vid den mycket radikala höjning av de större familjernas bostadsutrymme, som förutsattes i alternativ 2 blir behovet av större lägenhetstyper mer markerat. Det erforderliga n e t t o t i l l s k o t t e t av lägenheter med minst 4 rum och kök blir i detta fall icke mindre än 161 000 lägenheter vid lågkonjunktur och 274 000 vid högkonjunktur.

319 erforderligt

nettotillskott

av lägenheter

lägenheter år 1960

98 000 82 000 504 100

91800 67 300 240 500

684 100

399 600

10 800 60 200 508 600

9 900 52 800 645 800

579 600

708 500

23 200 233 700

23100 380 400

256 900

403 500

95 700 47 100 40 200

103 500 48 300 40 200

förutsättningar.

Erforderligt nettotillskott av lägenheter åren 1946 — 60

»Högkonjunktur»2 Standardalternativ

åren 194.6—60 under olika

»Lågkonjunktur»1 Standardalternativ

»Högkonjunktur»* Standard alternativ 2

91800 + 15 500 + 9 800 + 9 800 + 27 100 + 20 900 + 20 900 67 300 + 7 600 — 5 900 — 5 900 + 14 200 — 500 — 500 240 500 + 97 000 —136 500 —136 500 + 125 000 -138 600 —138 600 399 600 + 120100 —132 600 -132 600 + 166 300 -118 200 -118 200 9 200 — 1200 — 1800 — 2 300 — 100 — 1000 — 1 700 43 100 + 11 700 + 6 900 — 900 + 16 400 + 9 000 — 700 445 300 + 60 800 + 217 500 + 55 300 + 112 600 + 249 800 + 49 300 497 600 + 71300 + 222 600 + 52100 + 128 900 + 257 800 + 46 900 19 700 + 5 200 + 4 900 + 2 900 + 7 000 f 6 900 + 3 500 379 300 + 18 400 +105 500 +146 300 + 50 400 + 197100 + 196 000 399 000 + 23 600 + 110 400 + 149 200 + 57 400 + 204 000 + 199 500

309 200 + 10 900 + 24 300 +139 900 + 26 400 + 34 200 + 239 900 52100 + 5 600 + 6 800 + 16 200 + 15 400 + 16 600 + 20 400 46100 + 2 900 + 2 900 + 9 600 + 12 200 + 12 200 + 18100 Il 703 600 1 703 600 1703 600 + 234 400 + 234 400 + 234 400 +406 600 + 406 600 + 406 600 snittliga fruktsamheten 1941—45. snittliga fruktsamheten 1941—45.

F. Erforderlig sanering av bostadslägenheter i tätorterna åren 1946—60. För att en höjning av utrymmesstandarden skall bli möjlig i den takt, som förutsattes i tabell 37, fordras alltså en planmässig och omfattande avgång ur bostadsbeståndet — sanering — av äldre smålägenheter, främst lägenheter om 1 rum och kök. Beräkningar över det framtida behovet av lägenheter av olika storlek ange således, hur lägenhetsbeståndet måste omformas — hur många lägenheter av en t y p , som måste tillkomma, och hur många av en annan typ, som bli överflödiga — om en bestämd utrymmesstandard skall realiseras vid en given utveckling av antalet hushåll. Det »saneringsbehov», som fastställes vid en sådan beräkning, blir sålunda helt formellt och tar bara hänsyn till en faktor, som påverkar behovet av sanering. 1 Saneringen motiveras i första hand av kvalitativa brister hos enskilda lägenheter. Sker saneringen genom rivning, 1 Begreppet sanering måste i detta sammanhang ges en vidsträckt innebörd. Avgången av lägenheter kan ske på flera andra sätt än genom rivning och utdömning; smålägenheter kunna byggas om till större lägenheter, bostadslägenheter kunna övergå i kontors- eller lagerlokaler o. s. v. Det är vidare tänkbart, att lägenhetsreserven i större utsträckning än för närvarande koncentreras till vissa, lägenhetstyper.

320 Tabell 38. Erforderlig sanering av lägenheter av olika storlek i rikets tätorter under -perioden 1946—60, vid en utrymmesstandard år 1960 motsvarande högst 2 boende -per boningsrum, om 50 procent av saneringen antages utgöras av 1-rumslägenheter. Lågkonjunktur Standardalternativ

Lägenhetskategori

Högkonjunktur Standardalternativ

1-2

1-2

1500 2 400 17 100 7 300 3 400 1300 600 500

12100 19 000 136 500 58 900 27 300 10 300 4 700 4 200

1500 2 400 17 100 7 300 3 400 1300 600 500

12 300 19 300 138 600 59 800 27 700 10 500 4 800 4 200

Summa lägenheter totalt

273 000

277 200

Per år

2 300

18 200

2 300

18 500

blir emellertid f a s t i g h e t e n saneringsenhet. I den mån en fastighet har flera lägenhetstyper, beröras även dessa av saneringen. Det är således uppenbart, att en sanering icke kan och icke bör inskränka sig endast till ettrumslägenheterna. Vid sidan av de kvalitativa bristerna äro emellertid de ekonomiska förutsättningarna att genomföra saneringen utan förlust för närvarande avgörande för, om och när saneringen kommer till stånd. Olika omständigheter medföra alltså, att saneringen icke kan koncentreras till de kvalitativt sämsta lägenheterna av en bestämd lägenhetstyp. Tages det i tabell 37 redovisade överskottet av lägenheter om 1 rum och kök till utgångspunkt för en beräkning av »saneringsbehovet» fram till år 1960, måste man klarlägga, hur stor del av det totala saneringsbehovet, som dessa lägenheter utgöra. Den redovisning av bristfälliga lägenheter, som lämnats i föregående kapitel, visade, att år 1939 voro 1 rum och kökslägenheterna cirka 50 procent av samtliga bristfälliga lägenheter. I tabell 38 redovisas den för en höjning av utrymmesstandarden erforderliga saneringen åren 1946—60 under följande förutsättningar. Saneringens totala omfattning under perioden har bestämts så att överskottet av ettrumslägenheter skall vara helt eliminerat år 1960. Saneringen antages till 50 procent omfatta lägenheter om 1 rum och kök och vidare antages, att den återstående saneringen omfattar övriga lägenhetstyper i den proportion dessa ingå i det totala lägenhetsbeståndet år 1939.

321 Den erforderliga saneringsverksamheten åren 1946—60 skulle vid en utrymmesstandard år 1960 motsvarande högst 2 boende per boningsrum uppgå till omkring 275 000 lägenheter eller i genomsnitt drygt 18 000 per år. Saneringsbehovet enligt dessa beräkningar blir ungefär lika stort i såväl högkonjunktursom lågkonjunkturfallet. Förutsättningarna för att realisera ett saneringsprogram av den omfattning, som angivits i tabell 38, skall ingående diskuteras i den del av utredningens slutbetänkande, som särskilt kommer att behandla saneringsfrågan. Här skall endast det redovisade saneringsbehovet sättas i relation till några tidigare anförda siffror över lägenhetsbeståndets ålder och kvalitativa standard. T tabell 6 i kap. 9 anfördes, att det år 1939 i tätorterna fanns 267 000 lägenheter byggda före år 1900.1 Denna grupp torde åren 1940—45 genom rivning ha ytterligare decimerats till 255 000 a 260 000 lägenheter. Den förutsatta saneringen 1946—60 skulle alltså i stort sett motsvara en rivning av hela detta bestånd. En sådan schematisk avgränsning av saneringsobjekten kan det naturligtvis aldrig bli fråga om i verkligheten; siffran har endast angivits, för att ge visst perspektiv på det anförda »saneringsbehovet». Antalet »bristfälliga lägenheter»2 uppgick år 1939 enligt bostadsräkningen till 126 000 (tabell 11 kap. 9). Häri är dock icke inräknat lägenheter belägna i fastigheter, som av stadsplanetekniska skäl äro att beteckna som bristfälliga och böra saneras under de närmaste decennierna. Som jämförelse till de anförda siffrorna kan nämnas, att under perioden 1936—40 uppgick avgången av bostadslägenheter i tätorterna till i genomsnitt 2 900 per år; det största antalet avgångna lägenheter noterades år 1938 med 4 150. De senaste åren har saneringen uppgått till drygt 2 000 lägenheter per år. Saneringen har till cirka 15 procent omfattat enkelrum, 28 procent ett rum och kök, 22 procent två rum och kök och till 35 procent andra lägenhetstyper. Saneringen har alltså hittills i mindre utsträckning än vad som förutsattes i tabell 38 omfattat smålägenheter. Det synes dock troligt, att man vid en intensifierad och statligt dirigerad saneringsverksamhet i större utsträckning än vad som var fallet under 1930-talet skall kunna inrikta denna på ettrumslägenheter. De tidigare anförda siffrorna över den sannolika framtida hushållstillväxten klargjorde de stora variationer i tillskottet av hushåll, som komma att bli följden av större konjunkturella variationer i sysselsättning och inkomster. Önskvärdheten att kunna erhålla en jämn sysselsättning i byggnadsindustrien genom en relativt konstant produktionsvolym är därför beroende av möjligheterna att motverka nedgången i bostadsefterfrågan under lågkonjunkturerna med en sanering av äldre undermåliga bostäder. Lågkonjunktur och inkomstbortfall förskjuter emellertid bostadsefterfrågan mot mindre och billigare 1 2

Inklusive lägenheter för vilka byggnadsåret är okänt. För definition av bristfällighet, se sid. 278.

21 — 450668

lägenhetstyper, medan saneringen, som innebär en genomsnittligt höjd standard, i regel förutsätter en ökning av bostadskostnaden för de hushåll, som beröras av saneringen. De problem, som sammanhänga med planläggningen och genomförandet av en omfattande sanering, skola som redan nämnts ingående diskuteras i andra delen av betänkandet. För tolkningen av de siffror, som framläggas i fortsättningen rörande bruttoproduktionen av bostadslägenheter i tätorterna åren 1946—60, förutsattes således, att det program, som de sakkunniga senare framlägga ifråga om sanering av tätorternas undermåliga bostadsbestånd, accepteras. Av de anförda uppgifterna framgår emellertid, att man måste räkna med en småningom starkt stigande kurva för avgången av undermåliga lägenheter ur bostadsbeståndet. Kraven på lägenheternas kvalitativa standard kommer sannolikt successivt att skärpas; bland annat när efter kriget myndigheternas bostadsövervakning effektiviseras. Efter hand som det stora bostadsbestånd, vilket tillkom årtiondena före sekelskiftet, åldras och blir alltmer omodernt, ökas de ekonomiska förutsättningarna för rivning och nybyggnad. I den mån kraven på stadsplanerna stiga, kommer det att framtvingas en mycket omfattande upprensning och sanering av städernas gårdsbebyggelse och slutna kvarters bebyggelse. Som utredningen närmare skall diskutera i saneringsdelen av slutbetänkandet, tala dock ett flertal skäl, främst ekonomiska, för att det fordras mycket genomgripande statliga åtgärder för att saneringsverksamheten skall få den omfattning, som anförts i tabell 38. Flera skäl peka för närvarande på att ett maximeringsprogram för saneringen perioden 1946—60 kan sägas ligga omkring 250 000 lägenheter, och även om staten är beredd att genom stödåtgärder stimulera saneringsverksamheten, kommer det att stöta på tekniska och framförallt ekonomiska svårigheter att genomföra en sanering i denna omfattning. G. Bostadsproduktionen i tätorterna åren 1946—60. Sammanfattning. Den erforderliga bruttoproduktionen av lägenheter åren 1946—60 erhålles genom att till nettotillskottet lägga den beräknade saneringen. Det är väsentligt, när man bedömer det siffer material, som framlägges i tabell 39, att hålla i minnet alla de förutsättningar, vara beräkningarna vila. I tabellen redovisas sammanfattningsvis det beräknade beståndet av lägenheter år 1945 och det beräknade behovet av lägenheter år 1960, enligt olika antaganden. Härutöver redovisas den bruttoproduktion, som erfordras perioden 1946—60 under förutsättning att saneringen får den omfattning, som antages i tabell 39. Den erforderliga bruttoproduktionen åren 1946—60 skulle enligt dessa förutsättningar variera mellan 34 000 lägenheter vid lågkonjunktur och 45 600 lägenheter vid högkonjunktur. Under de angivna förutsättningarna rörande hushållens

323 Tabell 39. Beräknat lägenhetsbestånd vid slutet av år 1945, beräknat lägenhetsbehov vid slutet av år 1960 samt beräknad bruttoproduktion under perioden 194.6—60 under olika antaganden; fördelning efter lägenhetsstorlek; samtliga tätorter. L ä g e n h e t s s t o r lek År Alternativ

Absoluta

1 Summa lägenheter

Enkel- Kokvrå3 rum 4 o. fl. rum, en- lägenhe- 1 rum 2 rum och kök och kök och kök rum och kelkök ter kök

Totalt

tal.

Bestånd 1945 . . . . Behov 1960: Lågkonj. 1 . . . . 2 . . . . Högkonj. 1 . . . . 2 . . . .

81700 127 900 379 100 396 000 183 300 129 000 1297 000 87 100 129 900 235 500 595 600 280 400 86 600 120 300 235 600 438 100 320 000 98 800 139 000 233 500 627 000 369 300 98100 126 400 233 500 432 200 368 300

158 300 1 4 8 6 800 286 200 1 4 8 6 800 186 400 1 6 5 4 000 395 500 1 6 5 4 000

Bruttoproduktion 1946-60: Lågkonj. 1 . . . . 2 . . . .

20 200 19 700

24 800 15 100

Högkonj. 1 . . . . 2 . . . .

32 400 31700

34 700 21 600

—

Bestånd 1945 . . . .

100.0 Behov 1960: Lågkonj. 1 . . . . 2 . . . .

5.9 5.9

8.7 8.1

15.8 15.8

40.1 29.5

18.9 21.5

10.6 19.2

100.0 100 0

Högkonj. 1 . . . . > 2 . . . .

6.0 5.9

8.5 7.7

14.1 14.1

37.9 26.1

22.3 22.3

11.2 23.9

100.0 100.0

Bruttoproduktion 1946-60: Lågkonj. 1 . . . . 2 . . . .

4.0 3.9

4.9 3.0

—

54.5 22.5

26.2 34.2

10.4 36.4

1000 100.0

Högkonj. 1 . . . . 2 . . . .

4.7 4.6

5.1 3.2

45.3 15.9

32.9 32.7

12.0 43.6

100.0 100.0

Relativa

Per år

—

276400 132 800 53 200 114 200 173 500 184 900

507 400 33 800 507 400 33 800

309 600 224 700 82 400 109 000 223 700 297 800

683 800 45 600 683 800 45 600

tal.

—

Antaganden: Lågkonjunktur: 1940 års hushållsl rekvens, 25 % lägre fruktsamhet ä n under perioden 1941—45, samma relativa flyttnings! örlust frå n egentliga landsbygden, so m under perioden 1931—35. Högkonjunktur: Samma stegring i lushållsfr ekvensen som under periodeii 1936—iO, 25 % lögre fruktsamhet än under perioden 1941—*5 , samma relativa flyttningsfc rlust från egentliga landsbygdea som under perioden 19116—40. Utrymmesstandard: 1 innebär att intet 1ushåll ha r mindre lägenhet än som a nges av normen h<jgst 2 boende per boningsrum. 2 innebär att av hus håll med 4 eller flera boende intet h ar mindre lägenhet än som anges av normen l 1 ^ boendt per bom ngsrum, för övriga = stand,irdantagande 1. Sanering: 50 % av den erfon lerliga saileringen beräknas utgöras av lägenheter om 1 n un och kök.

storlek, skulle vidare, om utrymmesstandarden höjdes, så att för alla hushåll antalet boende blev högst 2 boende per boningsrum, 16 å 22 procent av produktionen bestå av 2 rum och kök, 33 å 34 procent av 3 rum och kök och icke mindre än 36 å 44 procent av större lägenhetstyper. Någon produktion av ettrumslägenheter skulle överhuvudtaget icke erfordras under perioden; i stället skall som nämnts, 20 000 å 130 000 lägenheter av denna typ i det nuvarande beståndet slås ut. Det synes dock sannolikt, att man i praktiken måste bygga ett antal smålägenheter; med hänsyn dels till, att lokal brist kan uppstå på ett flertal orter, dels till att efterfrågan de närmaste åren genom enpersonshushållens tillväxt i stor utsträckning kommer att vara inriktad på smålägenheter. Man kan vänta, att de betalningskraftiga småhushållen komma att efterfråga högmoderna smålägenheter. Det uppställda produktionsprogrammet måste anpassas härefter; därför har förutsatts en viss produktion av enkelrum och kokvrålägenheter. Det bör vidare observeras, att det på kort sikt kan uppstå en mycket kraftig efterfrågan på just ettrumslägenheter, om den standardhöjning, som förutsattes i tabell 39 uteblir, eller endast kan realiseras långsamt. Som framgår av tabell 37 skulle nämligen vid oförändrad utrymmesstandard behovet av ettrumslägenheter öka med 120 000 å 170 000 mellan 1945 och 1960. Särskilt under periodens första år är det därför troligt, att efterfrågan på ettrumslägenheter kommer att vara stor. Det är emellertid angeläget, att denna efterfrågan hålles tillbaka och produktionen i första hand inriktas på större lägenhetstyper. Ifråga om fördelningen av produktionen på lägenhetstyper bör vidare observeras, att någon hänsyn icke tagits till att andelen hushåll, som söka sig till en större bostad än den som normen anger som minimum, vid en fortsatt levnadsstandardstegring kan väntas successivt öka. Med hänsyn härtill böra de anförda siffrorna över den erforderliga produktionen av större lägenhetstyper betraktas som minimisiffror. De här framlagda beräkningarna äro, som redan understrukits, endast ett urval från den mängd av resultat, som olika kombinationer av de uppställda antagandena leda fram till. De synas emellertid väl ägnade att belysa grundlinjerna av den anpassning av bostadsproduktionen till den sannolika marknadsutvecklingen, som erfordras, om man skall nå den önskade högre bostadsstandarden. H. Befolkningsutveckling och bostadsbehov på den egentliga landsbygden åren 1940—1960. Beräkningar rörande befolkningsutvecklingen, hushållsbildningen och bostadsbehovet på den egentliga landsbygden försvåras genom bristfälligheter i det statistiska materialet, framförallt genom den tidigare nämnda bris-

325 ten på en fullständig bostads- och hushållsstatistik omfattande hela landsbygden. Det har emellertid ansetts nödvändigt att trots dessa svårigheter så noggrant som möjligt söka klarlägga de sannolika förändringarna i landsbygdens bostadsbehov under de närmaste decennierna. I detta sammanhang gäller det främst att belysa de allmänna utvecklingstendenserna; siffermässigt mer preciserade beräkningar få anstå, tills ett fullständigt statistiskt material föreligger i form av en allmän bostadsräkning. Med understrykande av det statistiska materialets bräcklighet skall i det följande redovisas några sådana beräkningar. Folkmängden. Med den egentliga landsbygden avses i detta sammanhang alla områden utanför tätorterna såsom dessa avgränsats i folkräkningen år 1940. Folkmängden på den egentliga landsbygden uppgick år 1940 till 2 790 500. Den framtida folkmängden på landsbygden har erhållits genom att från den beräknade folkmängden för hela riket draga tätorternas folkmängd beräknad på det sätt som redovisats ovan. Rikets folkmängd har framskrivits med hjälp av följande antaganden. Dödlighet: 1939 års dödlighet i hela riket. Fruktsamhet: Den genomsnittliga fruktsamheten åren 1941—45. Civilståndsfördelning: 1945 års beräknade civilståndsfördelning för hela riket. Omflyttning: Ingen utrikes omflyttning. Folkmängden på den egentliga landsbygden åren 1940—60 redovisas i tabell 40. Vid framskrivningarna ha olika antaganden endast uppställts ifråga om omflyttningen motsvarande dem som använts vid beräkningarna av tätortsfolkmängden (se sid. 300). Under det mycket osannolika antagandet att flyttningen från landsbygden upphör, skulle folkmängden på den egentliga landsbygden bli i stort sett konstant. En utflyttning i takt med 1930-talets ger en kraftig folkminskning; vid Tabell 40. Folkmängden på egentliga landsbygden åren 1940—60 enligt olika omflyttningsalternativ. Folkmängd i 100-tal vid omflyttningsalternativ År

1940 1945 1950 1955 1960

0 I

II

Män

Kvinnor Totalt

Män

Kvinnor Totalt

Män

Kvinnor Totalt

14 527 13 700 13 936 14188 14 482

13 373 12 568 12 828 13119 13 443

14 587 13 700 13 540 13 343 13137

13 373 12 568 12 398 12210 12011

14 527 13 700 13 058 13 391 11726

13 373 12 568 11953 11332 10 710

27 900 26 268 26 764 27 307 27 925

27 900 26 268 25 938 25 553 25148

27 900 26 268 25 011 23 723 22 436

326 Tabell 41. Beräknat antal män i åldern 20—30 år och 20—65 år på egentliga landsbygden åren 1940—60.

Omflyttningsalternativ/Åldersgrupp

Anta 1 män i

100-tal

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 338 8 383 2 338 8 383 2 338 8 383

2 031 8 021 2 031 8 021 2 031 8 021

2 066 8184 1906 7 923 1717 7 582

2 008 8 286 1708 7 721 1408 7 048

1970 8 343 1595 7 469 1280 6 518

Index 1940 = 100. 0. 20-30 . . . . 20-65 . . . . I. 20-30 . . . . 20-65 . . . . II. 20-30 . . . . 20-65 . . . .

100 100 100 100 100 100

87 96 87 96 87 96

88 98 82 95 73 90

86 99 73 92 60 84

84 100 68 89 55 78

Absoluta tal. Alt. 0. 20-30 20-65 I. 20-30 20-65 II. 20-30 20-65

samma relativa flyttningsförlust som åren 1936—40 skulle folkminskningen perioden 1940—60 uppgå till 546 000 personer, det vill säga folkmängden på den egentliga landsbygden skulle år 1960 endast vara 2 244 000 mot 2 790 000 år 1940. De anförda siffrorna över totalbefolkningen äro behäftade med stor osäkerhetsmarginal och syfta endast till att ge en uppfattning om utvecklingstendenserna. Antalet personer över 20 år kan för den tid som här avses d. v. s. fram till år 1960 anges med något större grad av säkerhet. Antalet män inom några för hushållsbildningen väsentliga åldersgrupper har redovisats i tabell 41. Minskningen i åldersgruppen 20—30 år är avsevärt mycket större än den väntade nedgången i totala folkmängden. Landsbygdsbefolkningens »förgubbning» har redan framskridit långt och den fortsatta utvecklingen kan icke väntas innebära en relativ ökning av de äldre åldersgruppernas numerär i samma takt som väntas ske inom stadsbefolkningen. Prognoser över bostadsbehovet. För tätorterna beräknades det framtida antalet hushåll med ledning av för år 1940 statistiskt fastställda hushållsfrekvenstal för olika ålders- och civilståndsgrupper. För landsbygden saknas helt aktuellt material över antalet bostadshushåll och dessas sammansättning. Det finns anledning antaga, att hushållsfrekvenstalen inom olika ålders- och civilståndsgrupper på landsbygden avvika från dem som gälla i tätorterna. I vilken utsträckning detta är fallet, kan icke fastställas; sannolikt är väl att

327 Tabell !$. Beräknat

antal hushåll och hushållstillskott

landsbygden Omflyttningsalternativ 1 Hushållsfrekvensalternativ 2 0. 1 2 3 1. 1 2 3 II. 1 o 3 1

åren 19W—60.

på

egentliga

Hushåll i 100-tal.

Antal hushåll vid slutet av åren

Ökning ( + ) resp. minskning (—) av antalet hushåll under perioden

1941-45 1946-50 1951-55 1956-60

8175 7 736 7 866 8175 7 736 7 866 8175 7 736 7 866

8 081 7 524 7 722 8 081 7 524 7 722 8 081 7 524 7 722

8 216 7 650 7 853 8 053 7 441 7 701 7 831 7 187 7 478

8 386 7 792 8 034 7 994 7 312 7 670 7 514 6 785 7193

8 447 7 921 8 213 7 779 7156 7 592 7 046 6 387 6 860

— 94 —212 —144 — 94 — 212 —144 — 94 —212 —144

+ 135 + 126 + 131 — 28 — 83 — 21 -250 -337 -244

+ 170 + 61 + 142 + 129 + 181 . + 1 7 7 — 59 - 2 1 5 —129 —156 — 31 — 78 —417 —368 —402 —398 —285 — 333

' 2 Se ovan.

särskilt »icke gifta» personer i mindre utsträckning bilda egna hushåll på landsbygden än i städerna. Det är dock nödvändigt att göra beräkningar över vilka förändringar i bostadsbehovet, som kunna väntas följa med de beräknade förändringarna i befolkningsförhållandena. Antaganden om hushållsfrekvensen måste därför göras, och det har synts lämpligt att härvid taga hushållsfrekvenstalen i tätorterna som utgångspunkt. Följande antaganden ha sålunda använts vid beräkningarna av hushållsbeståndet på landsbygden: 1. Hushållsfrekvensen inom olika köns-, ålders- och civilståndsgrupper desamma som för tätorterna år 1940 (jfr ovan sid. 308). 2. 97 procent av de gifta männen och 30.8 procent av övriga grupper (ogifta män och ogifta kvinnor i åldern 20-w, förut gifta män och förut gifta kvinnor i alla åldrar) bilda eget hushåll.1 3. 97 procent av alla gifta män, alla ogifta män och ogifta kvinnor över 65 år, alla förut gifta och 5.2 procent av alla ogifta män och ogifta kvinnor mellan 20—65 år bilda eget hushåll.1 Alternativ 2 till 3 beteckna ytterlighetsfall som te sig relativt osannolika. De ta dessutom alltför liten hänsyn till olikheter i hushållsbildningsgrad hos olika åldersgrupper. Det beräknade antalet hushåll och hushållstillskottet på den egentliga landsbygden enligt dessa förutsättningar redovisas i tabell 42. Med 1940 års hushållsfrekvenstal för tätorterna blir antalet landsbygdshushåll år 1940 drygt 800 000. Om flyttningen från landsbygden sker enligt alternativ I, kan antalet hushåll på den egentliga landsbygden förutsättas minska 1 Dessa antaganden överensstämma med dem som tidigare använts vid beräkningar av antalet hushåll på landsbygden. Jfr stat. off. utr. 1938:34, 1937:47.

något efter år 1945. Skulle utflyttningen från landsbygden fortsätta i samma takt som åren 1936—40 (alternativ II) kommer antalet hushåll på landsbygden att successivt minska, till en början relativt obetydligt med 2 000 a 4 000 hushåll om året men under slutet av 1950-talet med 6 000 ä 8 000 hushåll om året. Endast under den osannolika förutsättningen att all flyttning från landsbygden till tätorterna skulle upphöra, kommer det att inträffa en om ock måttlig ökning av antalet hushåll.

Kap. 11. Bostadskostnader och de bostadssökandes betalningsförmåga. De beräkningar över den framtida bostadsproduktionens omfattning och inriktning, som redovisades i föregående kapitel, voro grundade på uppskattningar av bostadsbehovet. Ekonomiska faktorer bli emellertid avgörande för möjligheterna att genomföra ett visst produktionsprogram och främst för möjligheterna att höja bostadsstandarden. Det är således uppenbart, att en höjd utrymmesstandard vid oförändrad eller stigande hyresnivå kommer att medföra en betydande ökning av hushållens genomsnittliga bostadskostnader. De förändringar eller rättare de impulser till förändringar i bostadskostnaderna, som kunna väntas bli följden av olika bostadsförsörjningsplaner, måste ställas i relation till de bostadssökandes betalningsförmåga och sannolika förändringar i denna. Undersökningar av årsinkomsterna för olika grupper av bostadssökande få lämna material för en bedömning av hyresbetalningsförmågan och den uppskattade hyresbetalningsförmågan får sedan jämföras med kostnaderna för lägenheter av den standard, som hushållen ur behovssynpunkt böra bebo. En diskussion efter dessa linjer — vad kostar standardhöjningen och vilken standard kan hushållen betala? — är nödvändig, om man skall kunna närmare ange de åtgärder som bli erforderliga för att genomföra ett bestämt bostadsprogram.

A. Förändringen i hyresmarknadens struktur. Genom en schematisk och förenklad analys skall i första hand visas, hur en bostadsförsörjningsplan, som ansluter sig till de i kap. 10 framlagda beräkningarna över produktion och sanering, vid oförändrad hyresnivå kommer att påverka hyresmarknadens struktur. Förutsättningen »oförändrad hyresnivå» innebär, att hyran för olika lägenhetstyper och inom

329 O

o

t o CM

O u u O :cS D O T3 >

-rj< CO

CO CO

C5

o ers

en

-*

\c> oo

O

H

N

rH

<»

0 0 CTJ

I

I

h-

H

O en

O C5 t o c^-

O OS O OS

CO

en

co

CM O

-* o

O •* CO CO

iA

oo :o

C5

m m

O en 0 0 GO

•>* lO ia

O Ci O Cn

„

»5

O OJ O <J5 to to

to rH CM

O CT5

rH

O CT5 O 05

rH

CM CO oo

to 00 tO rH

CO CO O KO

t-

CM ifl

t~ co

rH O)

t^

tO

»

ao

m

io

en

^*

CO CO O

O co

to «;

en m en

rH tfl KO rH

rH (O t-H 00

CO

o

N

o

-^

CM

en co

i-l

t~

en t o o •* rH co CM

O OS O OS O rH

O

CO

N

O OS O OS <M CO

O ers O en ers en

»O

CO

CD

hCM

rH

cn

co

en

CM

CM

co

r-

CO

CM

co en

en t-

»a H co

CN

CM CM

uO O

t— O CO

O

CM

r-(

i©

rH CM CO -#

tO CO CO CM

O CO 00 OJ

o lO CM O

m to CO U0

i-H co O iH rH |>. CO CO

rH

CM

CO

Ä

-

tO

O

CN

co

en

CO CM rri OJ

-*

y-l

CO

en

co

t— CM

CO CM O I-H rH CO

O

r-l

rH

CO CM

en

CO CM

en

en

CO

CM

O CM

00 t-

en

•«#

tO

• * oo oo S c*o

CO lO to irt

CO CO

T* lO

-* H cn

00 00 o

tO

rH

CM

OJ

•.# en

CM rH

to

en

O tO GM CO

CO CM CC

-«*

en •*

.

t-

rH

O CO

CO rH

CM CO CM

00 Tt< CM

CM O

rH

rH

t^

en

n rH

CM

in

00 00 CM CO 0 0 rH

rH

O OS

o en co co

» o

^

CO

*^

rH

rH

o CO

CM CO

oo

en

ia

CO rH

CO CO

lO t-

CM CO CM

CM

ro

to

gro

C 60 OJ "^ :cö ^

i2 8« -a >

3 5

. o

en

o

CO t^

IQ CM

lO rH

en oo

oo io

o oo ro s

rH

rH

CO

ro to

H

ro

en •* ro

CM

rH

CM

C0

tO

CD

o>

CO

a

H

N

3 C/2

o. O.

a B

g,

a 3

en o *

Cfi

-3

sä •H

1 CO

*

olika kvalitetsgrupper antages vara oförändrad under perioden 1940—60. Det gäller således till en början endast att klarlägga, hur tillgången på lägenheter med en viss hyra kommer att påverkas dels genom nyproduktion av högvärdiga, rymliga lägenheter, dels genom sanering av undermåliga lägenheter. Övriga faktorer, som påverka hyresmarknaden, förutsättas oförändrade. I tabell 43 redovisas samtliga hyreslägenheter om 1, 2 och 3 rum och kök år 1939 i orter med över 10 000 invånare exklusive Stockholm med fördelning på kvalitetsgrupper och årshyra.1 Det redovisade lägenhetsbeståndet har därefter med ledning av uppgifter om bruttoproduktion och sanering i tabell 39 framskrivits till 1960 under iakttagande av följande. Hyran för de under perioden 1940—60 nybyggda lägenheterna har förutsatts lika med 1939 års hyra för en fullgod lägenhet.2 De lägenheter, som rivas under perioden, ha förutsatts, dels tillhöra kvalitetsgrupperna 3—8 dels för varje lägenhetskategori ha samma hyresfördelning som samtliga lägenheter tillhörande motsvarande grupper år 1939. Som resultat av framskrivningen har erhållits det beräknade antalet lägenheter år 1960 fördelade på hyresgrupper. I diagram 9 och tabell 44 jämföres antalet lägenheter i olika hyresgrupper åren 1939 och 1960. Det framgår, att hyresmarknadens struktur skulle avsevärt förändras under de antagna förutsättningarna. År 1939 hade 34.7 procent av lägenheterna en hyra mellan 400 och 600 kronor och 27.3 procent en hyra mellan 600—800 kronor. Antalet lägenheter, med en hyra av minst 1 000 kronor utgjorde endast 15.2 procent av samtliga. Den till år 1960 förutsatta standardhöjningen skulle medföra en kraftig ökning av det såväl absoluta som relativa antalet dyrare lägenheter. För icke mindre än 65 procent av lägenheterna år 1960 skulle således hyran vara minst 1 000 kronor och för 28 procent minst 1 400 kronor. Tillgången på billiga lägenheter skulle bli mycket knapp. Det anförda bör ge en god uppfattning om hur den använda bostadsförsörjningsplanen kan väntas påverka tillgången på lägenheter i olika hyreslägen. Avgörande för den relativa ökningen av antalet lägenheter i de höga hyresklasserna är den förutsatta stora produktionen av lägenheter om två och tre rum och kök. Huruvida förutsättningen »oförändrade hyror» kan betraktas som realistisk eller icke är i detta sammanhang av mindre betydelse. Slutresultatets beroende av denna förutsättning skall dock något beröras. 1 Här liksom i övriga beräkningar i detta kapitel har samtliga hyror, alltså även för lägenheter utan ev, räknats inklusive värmekostnad. 2 Hyran avser den av statens byggnadslånebyrå beräknade hyran för en s. k. standardlägenhet. Standardlägenheten är belägen i ett 3-vånings stenhus med 24> lägenheter, sopnedkast, maskintvätt, 18 balkonger; Lägenheterna ha badrum och elektriska spisar. Lägenheternas ytor äro för 1 rum och kök 35 mr, för 2 rum och kök 54.5 m2 och 3 rum och kök 67.8. Hyrorna för lägenheterna i detta hus ha för samtliga orter med över 10 000 invånare beräknats av statens byggnadslånebyrå.

331 Diagram

9. Fördelningen faktiska

av hyreslägenheterna

år 1939 och dels den

över 10 000 invånare

efter årshyrans

beräknade

(exkl. Stockholm).

storlek,

är 1960. Orter Relativa

dels

den

med

tal.

Vid beräkningen av fördelningen år 1960 har för perioden 1940—1960 förutsatts: a) hyresnivån oförändrad b) nyproduktion och sanering i anslutning till tabell 39, alternativ: högkonjunktur 1.

En allmän hyresökning — eller hyressänkning — som jämnt fördelar sig över såväl det äldre som det nyare bostadsbeståndet medför endast den förändringen i bilden, att de streckade staplar, som å diagram 9 ange hyresmarknadens struktur år 1960, förskjutas uppåt eller nedåt den vågräta skalan. Ökningen av bostadskostnaderna i samband med standardhöjningen blir mer eller mindre markerad. I den utsträckning det kommer att ske en förändring i relationen mellan hyrorna för lägenheter av olika storlek, ålder och kvalitet — exempelvis genom förändringar i relationen mellan hyrorna för nya och gamla lägenheter — blir hyresmarknadens struktur en annan, stapeldiagrammets form förändras. Den genomsnittliga hyran per lägenhet har beräknats till 713 kronor år 1939 och 1 121 kronor år 1960, vilket innebär en ökning med 57 procent mellan dessa år. Om de anförda siffrorna vore representativa även för bostadskostnaderna vid övriga upplåtelseformer skulle de årliga utgifterna för

332 Tabell 44- Antal hyreslägenheter år 1939 och beräknat antal år 1960 fördelade efter årshyra. Orter med över 10 000 invånare (exkl. Stockholm).

Förutsättningar: Oförändrad hyresnivå 1939—1960. Produktion och sanering enligt tabell 39, alternativ: högkonjunktur 1. Antal

lägenheter

°/oo

1960 Årshyra (i kronor) 1939 under 300 300— 399 400— 499 500— 599 600— 699 700— 799 800— 899 900— 999 1000—1199 1200—1399 1400—1599 1600—1799 1800—1999 2 000-2199 2 200—2 399 2 400—2 599 2 6 0 0 - 2 799 2 800—2 999

3 249 15 051 35 526 37110 27 985 29 098 16 716 12 860 15 013 8 641 4 774 2 256 748 270 80 21 5

!

1509 7 239 17 900 20 641 21750 26 931 18 897 18 602 62 758 81285 74 378 27 356 3 286 265 80 21 5

• 347 273 141 72 41 23 11 4 1

4 Summa

209 407

%o

23 101 127 98 164 212 194 71 9 1

4 1000

382 907

bostäderna i tätorterna år 1960 uppgå till omkring 1.9 miljarder vid en kostnad per lägenhet av 1 121 kronor och till 1.2 miljarder vid en kostnad av 713 kronor. Standardhöjningen skulle alltså innebära en årlig kostnadsökning som vid detta lägenhetsbestånd uppgår till i runt tal 700 miljoner kronor. B. Förändringar i bostadskostnaderna för de enskilda hushållen vid höjd bostadsstandard. Den följande framställningen avser a t t klarlägga, hur en ökning av utrymmes- respektive utrustningsstandarden kan väntas inverka på de enskilda hushållens utgifter för bostaden. I detta syfte ha för samtliga orter med minst 10 000 invånare år 1939 (exkl. Stockholm) sammanställts tabeller, som visa medelhyran för lägenheter av olika storlek och utrustningsstandard. Materialet, som hämtats från 1939 års hyresräkning, omfattar lägen-

333 Diagram 10. Hyresökning (i kronor) vid flyttning mellan lägenheter av olika storlek och utrustningsstandard. Medeltal för samtliga orter med över 10 000 invånare (exkl. Stockholm). År 1939.

heter om ett, två och tre rum och kök och inom varje lägenhetskategori ha lägenheterna uppdelats på fyra kvalitetsgrupper: lägenheter utan centralvärme, lägenheter med centralvärme men utan enskilt badrum, lägenheter med centralvärme och enskilt badrum samt standardlägenheter. För varje ort ha medelhyrorna jämförts sinsemellan och den faktiska hyresdifferensen mellan lägenheter tillhörande olika grupper har beräknats. Dessa hyresdifferenser ha tagits som mått på den genomsnittliga förändring i bostadskostnaden som blir följden av en flyttning från en lägenhetsgrupp till en annan. I verkligheten är givetvis gränsdragningen mellan de olika grupperna icke så skarp och skillnaderna mellan gruppernas hyresnivåer icke så stor som grupperingen och hyresdifferenserna påskina. Då man kan förutsätta att den faktiska hyresspridningen inom de grupper som redovisas är ganska betydande, samt att gruppernas hyresfördelningskurvor sannolikt ha olika form, innebär den använda metoden en ganska grov approximation. För att påvisa storleksanordningen av den ökning i bostadskostnaderna, som vid 1939 års hyror följer med en höjd bostadsstandard, bör dock den använda metoden vara fullt tillfredsställande. I tabell 45 nedan och i diagram 10 har sammanställts genomsnittssiffror för samtliga orter, som ingå i undersökningen.

k.

ö ci e ^

.8 ^ •3

"3 o • n

a

o

CO

, H

2-2:2

ö ^4

H

a 3

O

M

C :0 CO**

3 B

S § 0 a

«-> : 0 CM-*

e a

"fl

5S»

SJ

e

s k.

K

•u

!«

Tf

te

CO TH

CO

co

5 C: CM

CO

er

nr:

lO

rH

cc

CO

IM

>>

ss

en3

0 B

T

|

.

0 S

a

-t »fl K

g S"~

fl O —. ocs1 0 r 3

"-

0 0

—<

er

h -14

o, K K

c

•ti • ~ i

s

^f C\ O

u M

e »s •o

53» .8

1— Ifi

CM

co er. CO

CM teo

ira 0 CO

0 CT3 0 <M

iO to CM

S

1 C j-

>

•

>

*8

i

«•»

C

a a

3 t» 3

<

t} 13

CO »o

^ w

G O >T3

ti :s3 co

k, :o

2 :0

fci-,

a—

1—1

C5 IH

CO OJ

.§ C

•CS

t

T3 cS

G •"

ii a

"* -<*

eo

te

Ifl CD CO

ex er. co

u 0

-ä ä

-

i c

s -

k

- « « 0

:^ C

C t v

— - ^

1 E (N

cö

^

^

>

C al t

. 0

S c C3

^3

a v

(^

sr

**

G

ki

Z3 '.£>

S.

G

<u

•-<

5 -2 5 « e3

& I 8 i

a

„

a

-fl

cd

G

£ 2

ö S

•fl

«Ä

s

*?

"O

°

i

TJ 'J3 -c c c

i

T:

T3 1)

1 b)

C3

S3 § "O

s

t-,

> > > . 13

ki

:0

B

=3.

G *J TD

i2

C

V

d S

J5

kl

a

te! D «5

">* cd T3

0» .8 8

"* T3

•<->

c b ta t: tp

t» iC.

v be :c3

a

cr C£

c£

a

8 ö

t

•<* T—

4-> 0)

3 t-

>n c?: cc

^3

6 v

T3 ca Xi

»-4.c

"S

t>

r

8 O

•<*

-ti -g G bo

-t->

eo rf

ir:

3 bo G G

1 3

TH

-+ cr

Ifl

SJ

SI F4

TH

lO u3 C^

te

>•

:cs

tel

-O

CN

co

CO C •r-i

O CO

13 C

^

•O -« :o -ej ta-ä

co

•c^: ^~

TH

(M C kfl

v

O ta

"

co

CC — •

co cc

^+ C c-

*->C3

-a k.

*Q

rH

bo :cs

CO

CM

~t

CO O

GO l><M

GM cn CM

GM Oi

•3

ii

|

1 T3 c3 ^2 H

Q •w

O 03

-

k, :0 2 : °

& t» "3

<u

1 1 !

H M

k.

6 M

CM

|

"ä

•<—> o •-Si

y—1

1 |

"3

tJ

1—1

CM

-.* -^

-o

CO

CM

u M

C 0 _ 0 °cä O TG O

o

°3 A a

:0

>>

8 T—1

0 M

iO a ^ ~Ci

os

to GM

2-*

fl

C4

CM

c J£

S

bo

'O

1—1

r~

t-l

k.

CM

O

g 2^2 E*

.9

fts «sä

t^ 0

-rt-

co 0

CM

t) o

t* bo

1 1 1 1

2 g **" 2-*~ 0 r: ^ 0

»2

Sä

•"(NO

S 5 =0 — 5 IO

03 g

Cl C5 <ö Cl »~i

b n >

t.

•ö

n

fl 13

änkning av Ii r att hå Ila bi oföränd rad

e •3'

o

o

snivån i °/ dskostnad flyttning2

•g

nom rum . kök

ki

CS : 0

cu

S JS

G •*" pH =3 »is C 0 w bo G C

„

"S'l fl C ^! >> C3> <->

bO :c3

ty

_

<u

M SQ •a b 1—1

Ä

'? ci

CO

335 Tabell 46. Antal orter med över 10 000 invånare fördelade efter den genomsnittliga ökningen vid flyttning från lägenhet om 1 rum och kök till lägenhet om 2 rum och kök under olika förutsättningar}

hyres-

Antal orter med vidstående genomsnittliga hyresökning vid flyttning från

Hyresökning i kronor

1 rum och kök till 2 rum och kök med höjning av utrustningsstandarden från Ight från Ight från Ight med c. v. med c. v. standard- utan c. v. utan bad och bad till Ight lägenhet till stanmed c. v. till Ight utan bad med c. v. dardläocb bad genhet

1 rum och kök till 2 rum och kök vid oförändrad utrustningsstandard

utan c. v.

med c. v. utan bad

med c. v. och bad l

i

7. Absoluta

tal:

| — — —

— —

—

10 16 11 7 4 1

—

0 - 49. . . 50— 99 . . . 100—149. . . 150-199. . . 200-249. . . 250—299. . . 300-349. . . 350—399. . . 400-449. . . 450-499. . . 500-549. . . 550-599. . . . 600-649. . . . 650-699. . . . 700—

— — — — — — — —

— — — — — — —

— — .— — —

. —

Summa

48*

—

2 12 16 11 6 1

—

15 19 14 1

II. Relativa tal: % 0— 9 . . . . 1 0 - 19. . . . 20— 29 . . . . 30— 39 . . . . 4 0 - 49 . . . . 5 0 - 59 . . . . 60— 69 . . . . 70— 7 9 . . . . 8 0 - 89. . . . 90— 9 9 . . . . 100 och däröver

— — — • —

Summa

1 4 17 11 10 4

— 1

—. — 3 13 25 5 3

—

_ 1 14 13 18 3

,

— —.

1 13 10 7 7 7 1 2

3 3 5 9 9 10 4 4 1

48 2

48*

1 1

— 16 31 1

9 28 6 2 2

_ 4 45

—

— —

— — — —

— — — — — —

1 3 10 14 14 7 —

1 11 9 9 9 9

5 6 12 10 5 7 2 1

48 2

48 2

48*

— 1

Stockholm ingår icke i redovisningen, vidare sa enas städer för vilka fullständiga uppgifter rörande hyresnivån ej förelegat. 2 Uppgift saknas för Solna.

336 Tabell 47. Antal orter med över 10 000 invånare fördelade efter den genomsnittliga ökningen vid flyttning från en lägenhet om 2 rum och kök till en lägenhet om 8 rum och kök under olika förutsättningar.1

hyres-

Antal orter med vidstående genomsnittliga hyresökning vid flyttning från

Hyresökning i kronor

2 rum och kök till 3 rum och kok vid oförändrad utrustningsstandard

utan c. v.

2 rum och kök till 3 rum och kök med höjning av utrustningsstandarden

från lght från lght från lght med c. v. med c. v. standard- utan c. v. utan bad och bad till lght till lght till stanlägenhet med c. v. med c. v. dardläutan bad och bad genhet

med c. v. utan bad

med c. v. och bad

—

— — —

— — —

— — —

1 13 16 15 2 1

2 20 23 4

3 3 6 16 16 4 1

/. Absoluta tal: 0— 49 . . . . 5 0 - 99 . 100—149 . 150—199. 200—249 . 250-299. 300—349 . 350—399. 400-449. 450-499 . 500-549. 550-599 . 600-649. 650—699 . 700Summa II. Relativa tal: % 0— 9 . . . . 10— 1 9 . 20— 29 . 30— 39 . 40— 49 . 50— 59 . 60— 69 . 70— 7 9 . 80— 89 . 90— 99 . 100 och däröver Summa

— — — 12 22 11 3 1

— — — — — — — 49

— 6 32 10 1

— — — — — 49

»t». Se tab. 46 not 1 och 2

1 5 12 10 17 3 1

— — — — — — — 49

3 22 19 5

— — — — — — 48

.— — 35 13

—

— — — — — — —

48 2

— — — — —

— — — — — — —

— — — — 3 1 4 5 7 14 8 4 1

—

— — — — —

1 2 7 17 12 4 4 1

48*

48*

—

— —

— — — — —

—

— — — — — — —

12 37

— — — — — — —

2 7 13 16 9 2

—

— — —

4 17 16 10 1

— 1

1 4 16 11 11 4 1

—

— — —

48'

48«

337 Tabell 48. Antal orter med över 10 000 invånare fördelade efter den genomsnittliga ökningen vid flyttning mellan lägenheter av samma storlek men med olika utrustning.1

hyres-

Antal orter med vidstående genomsnittliga hyresökning vid flyttning från 2 rum och kök till annan Ight av samma storlek mer högre utrustningsstandard från Ight från Ight från Ight utan c. v. med c. v. utan c. v. och bad och bad till Ight till Ight till stanmed c. v. med c. v. dardläutan bad och bad genhet

Hyressänkning och -ökning i kronor

3 rum och kök till annan Ight av samma storlek men högre utrustningsstandard från Ight utan c. v. till Ight med c. v. utan bad

från Ight utan c. v. och bad till Ight med c. v. och bad

från Ight med c. v. och bad till standardlägenhet

—

—

4 2 7 10 11 11 1 2

4 16 14 10 2

/ . Absoluta tal: .

—

—

0— 49 . . . . 50— 9 9 . . . . 100—149. . . . 150-199. . . . 200—249. . . . 250—299. . . . 300-349. . . . 350-399. . . . 400—449. . . . 450-499. . . . 500—549. . . . 550—599. . . . 600—649. . . . 650—699. . . . 700-

5 14 23 6 1

— —

—

—

—

—

—

Summa

48 2

48 2

48 2

48 8

—

—

—

—

7 25 12 4 1

—

6 20 10 11 1

16 24 6

_

Hyressänkning Hyresökning

— — — —

3 17 20 7 1

9 11 9 15 4

__

— — —

4 5 7 10 9 4 3 2

/ / . Relativa tal:

% Hyressänkning . Hyresökning 0— 9 . . . . 10— 1 9 . . . . 20— 2 9 . . . . 30— 3 9 . . . . 40— 49 . . . . 50— 59 . . . . 60— 6 9 . . . . 70— 7 9 . . . . 80— 8 9 . . . . 90— 9 9 . . . . 100 och däröver

— — — .— — —

—

—

—

—

Summa

48 2

48 2

48 2

'» 2 - Se tab. 46 not 1 och 2. 22 — 450668

1 10 30 7

—

3 19 16 8 2

14 20 8 2

—

48 2

338 Om en familj önskar flytta från en lägenhet om 1 rum och kök till en lägenhet om 2 rum och kök med samma utrustningsstandard som den lägenhet familjen nu disponerar, ökas bostadskostnaden med 224 kronor vid flyttning mellan lägenheter utan centralvärme och med 365 kronor vid flyttning mellan två nybyggda standardlägenheter. Det betyder, att familjens hyra ökar med i genomsnitt 51 respektive 42 procent. Om man å andra sidan förutsätter, att familjen önskar flytta till en såväl större som bättre lägenhet, blir hyresökningen givetvis större. Vid flyttning från en lägenhet om 1 rum och kök utan centralvärme till en lägenhet om 2 rum och kök av närmast högre standard, d. v. s. med centralvärme men utan badrum, kommer hyresökningen i genomsnitt att uppgå till 332 kronor eller 76 procent, vid flyttning från lägenhet med centralvärme men utan badrum till lägenhet med centralvärme och badrum ökar hyran med 469 kronor eller 84 procent och om flyttningen till sist sker från lägenhet med centralvärme och badrum till standardlägenhet uppgår hyresökningen till 457 kronor eller 61 procent. Vid flyttning från 2 rum och kök till 3 rum och kök blir hyresökningen, som framgår av tabell och diagram, relativt något mindre. Ett närmare studium av siffrorna i tabellerna 46—48 klargör de lokala variationer, som dölja sig bakom de anförda gruppsiffrorna. Därest det bostadspolitiska programmet i första hand inriktas på att utmönstra 1-rumslägenheter som familjebostad är hyresökningen vid flyttning från denna lägenhetstyp till 2 rum och kök den ur bostadspolitisk synpunkt mest intressanta (tabell 46). På 11 orter, nämligen Vänersborg, Karlskoga, Falun, Arvika, Gävle, Sandviken, Härnösand, Umeå, Luleå, Södertälje och Ystad innebär den förbättrade utrymmes- och utrustningsstandarden vid flyttning från 1 till 2 rum och kök i vissa fall minst en fördubbling av hyran — det gäller för samtliga städer utom Arvika vid en flyttning från lägenhet med centralvärme men utan badrum till en lägenhet med centralvärme och badrum. Siffrorna illustrera på ett utomordentligt sätt hur mycket högre hyrorna ligga i de på slutet av 1930-talet uppförda husen med modern lägenhetsutrustning än i de äldre halvmoderna lägenheterna. Hyresökningen vid flyttning från 2 till 3 rum och kök är något mindre (tabell 47). Absolut är den emellertid betydande. På 38 orter av 48 är således hyresökningen vid flyttning från lägenhet med centralvärme men utan bad till lägenhet med centralvärme och bad över 500 kronor. I tabell 45 har även för lägnheter om 2 och 3 rum och kök angivits hyresökningen vid flyttning mellan lägenheter av olika standard inom varje lägenhetstyp, d. v. s. vid oförändrad utrymmesstandard men höjd u t r u s t n i n g s standard. Det visar sig, att hyresökningen blir störst, om man flyttar från lägenhet med centralvärme men utan badrum till lägenhet med

339 centralvärme och badrum eller i genomsnitt cirka 25 procent. I övrigt håller sig hyresökningen omkring 10 å 15 procent. Då gruppen lägenheter med centralvärme och badrum huvudsakligen utgöres av lägenheter byggda under 1930-talet, kan den anförda hyresökningen vid flyttning från denna lägenhetstyp till standardlägenheten tas som ett grovt mått på relationen mellan hyresnivån i under krigsåren uppförda hus och de som uppförts under 1930-talet. Det bör dock observeras att jämförelsen haltar då bland annat ingen hänsyn tagits till eventuella skillnader i lägenhetsyta. Endast i Malmö, Landskrona och Trelleborg har standardlägenheten om 3 rum och kök en lägre hyra än de äldre lägenheterna. På andra håll t. ex. Växjö, Kalmar, Karlshamn och Borlänge är hyran för en standardlägenhet omkring 30 procent högre än för en lägenhet med centralvärme och badrum. Den genomsnittliga hyresökningen — alltjämt bortsett från olikheter i lägenhetsyta — är 10 procent. Det bör understrykas, att de siffror, som anförts över de ökade hyreskostnader som äro förbundna med en höjd utrustnings- och utrymmesstandard, äro minimisitfroT i så måtto, att de endast förutsätta en höjning av standarden ett steg i taget. Studerar man vilka förändringar i bostadskostnaden, som äro förbundna med en radikal höjning av bostadsstandarden för de grupper som för närvarande bo i undermåliga lägenheter, d. v. s. i de minsta, sämsta och billigaste lägenheterna, bli resultaten givetvis av en helt annan storleksordning än de här ovan anförda. Problemställningen äger särskild relevans i samband med saneringsfrågan. Det har ofta varit föremål för diskussion på vad sätt man skall skaffa nya bostäder till de hushåll som bli utsanerade, när äldre byggnader rivas. Utredningen skall närmare diskutera och ta ställning till denna fråga i annat sammanhang; ur det här anförda materialet skall endast som ett exempel anföras att hyresökningen vid flyttning från en helt omodern 1-rumslägenhet till en nybyggd modern 1-rumslägenhet i genomsnitt uppgår till cirka 425 kronor eller omkring 100 procent. Om flyttningen sker till en standardlägenhet om 2 rum och kök uppgår hyresökningen i genomsnitt till nära 300 procent. I än högre grad utgöra de anförda siffrorna minimisiffror för de folkgrupper, som bo i lägenheter med en lägre hyra än öppna marknadens, exempelvis i arbetsgivarelägenheter, som upplåtas till nedsatt hyra. Lönenivån på orter där bostadskostnaderna av denna anledning äro pressade är i regel låg och en avveckling av bostadsförmånen och övergång till fri hyresmarknad erbjuder stora svårigheter. Skall det samtidigt ske en höjning av bostadsstandarden blir ökningen av bostadskostnaden för de berörda familjerna så betydande att den under nuvarande förhållanden i praktiken i regel inverkar prohibitivt på flyttningarna.

340 C. Inkomster och hyresbetalningsförmåga.1 För att underlätta en analys av sambandet mellan å ena sidan hushållens inkomster och bostadsbehov, och å andra sidan hyresmarknaden (»bostadskostnadsmarknaden») införes begreppen hyresbetalningsförmåga och hyresbetalningsvillighet. H y r e s b e t a l n i n g s f ö r m å g a avser då att ange det belopp, som ett hushåll (familj) av given storlek och med given inkomst i en given situation förutsattes kunna använda för att täcka sitt bostadsbehov. H y r e s b e t a l n i n g s v i l l i g h e t e n avser att ange det belopp, som ett bestämt hushåll i ett visst ögonblick faktiskt är villig att ge ut för att täcka sitt bostadsbehov. För att bedöma de bostadssökande familjernas hyresbetalningsförmåga måste man först och främst ha uppgifter om deras inkomster. Då bostadsbehoven till väsentlig del äro beroende av hushållstypen, måste inkomstundersökningar utföras, som särskilt inriktas på att belysa inkomstförhållandena inom olika hushållstyper. Sådana undersökningar måste vidare göras för varje ort och de erhållna resultaten diskuteras mot bakgrunden av den lokala hyresmarknaden. Att objektivt ange hyresbetalningsförmågan för ett visst hushåll är givetvis icke möjligt. Hyresbetalningsförmågan för en familj kan heller icke entydigt bestämmas med ledning av familjeinkomsten. Däremot bör det vara möjligt att ungefärligt avgränsa hur pass stor del av inkomsten, som det är rimligt för ett hushåll att lägga ner på bostaden med hänsyn till en ur behovssynpunkt och de faktiska levnadskostnaderna rationell användning av inkomsten. Hyresbetalningsvilligheten kan undersökas empiriskt. Avgörande för hur stor del av inkomsten en familj är beredd att avstå för sin bostad är vid sidan av inkomstens storlek beroende av, dels familjens storlek och sammansättning, dels en rad mer subjektivt bestämda faktorer, såsom olikheter i konsumtionsvanor, social miljö etc. Vidare måste bostadsmarknadens struktur, tillgången på lägenheter av olika storlek och kvalitet till olika hyror samt bostadskostnadernas höjd i relation till övriga levnadskostnader på ett betydelsefullt sätt inverka på hur stor del av inkomsten familjerna vilja lägga ner på bostaden.2 I bostadsstatistiska undersökningar brukar man jämföra de enskilda hushållens bostadsutgifter genom den s. k. hyresprocenten, som anger hyrans procentuella andel av familjeinkomsten. 1 Ordet hyresbetalningsförmåga avser inte att begränsa diskussionen till hyreslägenheter. Med hänsyn till att mera utförligt statistiskt material rörande bostadskostnaderna endast finns för hyreslägenheter har det emellertid varit nödvändigt att ta sambandet mellan hyror och inkomster till utgångspunkt för diskussionen. Terminologien har utformats i anslutning härtill. 2 Det kan anmärkas, att hyresbetalningsvilligheten givetvis förändras, när marknaden förändras.

341 Tillgängligt material över den faktiska hyresprocenten visar att denna varierar mycket mellan olika familjetyper, inkomstklasser och socialgrupper. Vid de relationer som rådde mellan inkomster och hyror under 1930-talet Ikg hyresprocenten i regel mellan 15—25 procent.1 Då behovet av bostadsutrymme växer med antalet hushållsmedlemmar måste vid en given inkomst de större hushållen vara beredda att betala mer för bostaden än mindre hushåll om de skola kunna tillfredsställa sina bostadsbehov. För mindre inkomsttagare visa de utförda undersökningarna att detta i praktiken icke blir fallet; bostadsbehoven i exempelvis flerbarnsfamiljerna bli tillbakasatta till förmån för andra behov som anses viktigare att tillgodose, vid mindre barnantal kan däremot bostadens standard bättre ansluta sig till behoven. Följande siffror belysa sambandet mellan bostadskostnader och övriga utgifter i hushåll av olika storlek. Siffrorna som äro hämtade ur »Levnadsvillkor och hushållsvanor i städer och industriorter omkring år 1933» avse familjer med en inkomst mellan 3 000—5 000 kronor. Bostadsutgiften tar ungefär lika stor andel, omkring 20 procent, av inkomsten för samtliga familjetyper. Utgifter i %o för Utgiftsposter

familjer1

med

barn

utan barn

Livsmedel . . . Bostad Övriga utgifter Summa

2 eller 3

4 eller flera

272 210 518

335 189 476

351 183 466

406 192 402

* Avser familjer med en inkomst mellan 3 0 0 0 - 5 000 kronor. Familjer med barn avser familjer med barn av vilka det (de) älsta äro i en ålder av 7 - 1 5 år.

Utförda undersökningar visa även, att hyran i regel stiger med ökad inkomst men icke i samma takt som inkomsten. Hyresprocenten visar en tendens att avtaga när inkomsten ökar.2 Det material som denna slutsats bygger på är dock icke fullt aktuellt. Det inrymmer dessutom vissa felkällor. Beräkningarna av hyresprocenten omfatta endast de som bo i hyreslägenheter. Bostadskostnadens andel av inkomsten för hushåll boende i egna hem, bostadsrättslägenheter eller arbetsgivarlägenheter har icke varit föremål för mera ingående undersökningar. i ISSJÖS,

^ " ^ J ^ ^ ^ g e n

lottsldm^? D

g

år

år 1933, sid 129-137. Levnadsvillkor och hushållsvanor! 1&33

'

kSP

-

IV

-

A1Imänna

bost

ad S räkningen i Stockholm!

T Unv

ka Siffr r h ä m t a d e u r ? belySaS ^ d Ä * * ° 1935 års bostadsräkning för Stockholms' ™ m s t e r n a 1 a v f familjeinkomsten år 1935 enligt taxering till kommunalskatt (före av.

atL ?r^ ^ dragenj. Hyran inkluderar varmekostnad för centralvärmelägenheter. — De anförda

siffrorna

342 Överhuvudtaget har det emellertid för mindre inkomsttagare varit naturligt att vid ökade inkomster höja levnadsstandarden genom ökad konsumtion av andra varor än livsmedel och bostäder. Detta belyses genom följande uppgifter över inkomstanvändningen bland de familjer med 2 eller 3 barn, som redovisas i den tidigare nämnda undersökningen av levnadsvillkor och hushållsvanor år 1933. I hushåll med en inkomst under 3 000 kronor, användes 60 procent av inkomsten till livsmedel, bostad, bränsle och lyse och 40 procent till övriga utgifter. I familjer med inkomst över 5 000 kronor voro motsvarande tal 45 procent och 55 procent. De anförda uppgifterna understryka hur vanskligt det måste vara att dra slutsatser om »hyresbetalningsvilligheten» ur en med ledning av t. ex. familjeinkomst och familjestorlek schematiskt beräknad hyresbetalningsförmåga. De stora variationerna i hyresprocenten för olika inkomstgrupper, socialklasser och familjetyper tyda emellertid på att bostads vanorna äro mindre rationella och relativt obundna och att »hyresbetalningsvilligheten» sådan den kan utläsas ur de här anförda exemplen kan avsevärt förändras, såväl genom förändringar i bostadskostnaden som förändringar i inkomster och bostadsvanor. Det är önskvärt att de problem som här diskuterats kunde belysas med ett fullständigare och mer aktuellt material än det som nu föreligger. De beräkningar, som i det följande skola göras av hyresbetalningsförmågan hos de bostadssökande i en mellansvensk industristad, måste utföras mycket schematiskt och under förenklade förutsättningar. Det har vid dessa beräkningar synts rimligt att till en början vid kalkylerna över de bostadssökandes hyresbetalningsförmåga räkna med samma hyresprocent för olika familjetyper och inkomstgrupper. Däremot ha olika antaganden gjorts över hyresprocentens höjd. Dessa skola kommenteras i anslutning till redovisningen av undersökningsresultaten. Möjligheterna att analysera inkomstförhållandena för olika hushållstyper få icke läsas okritiskt. De äro bland annat i så måtto missvisande att man bortsett från bränslekostnaden för lägenheter utan centralvärme. Då tjänstemännen till 80 procent bo i lägenheter med centralvärme medan detta endast är fallet med 50 procent av arbetarna äro siffrorna för dessa socialgrupper icke jämförbara sinsemellan. Vidare har ingen hänsyn tagits till eventuella variationer i familjestorlek. Trots dessa brister i materialet äro de anförda siffrorna av intresse. De visa icke bara, att hyresprocenten sjunker snabbt vid stigande inkomst, utan även att arbetarna i mindre utsträckning än tjänstemännen utnyttja sina högre inkomster för bostadsändamål. H

y

Yrkesgrupper

r e s p r o c e n Inkomstgrupper, kronor

t

3000-3999

4000—4999

5000—5999

6000—6999

7000—7999

343 Tabell 49. Familjehushållens

inkomster

på vissa orter. Familjeinkomst i kronor vid

0 r t

Undre Övre Medianen kvartilen kvartilen

Västerås 1943 A

»

B

4 395

5 489

7 350

A

3 707

4 751

6 303

Gävle 1944 »

6 298

B

4 005

5 293

7162 Borlänge 1944 A

3 783

4 417

5 205

»

3 957

4 666

6 074

3 850

5 094

7 419

Växjö 1944 »

B A B

A == gifta par, mannens och hustruns inkomst. B = » » , mannens, hustruns och barnens inkomst.

äro för närvarande mycket begränsade. Den officiella inkomststatistiken är mycket ofullständig på denna punkt. I 1945 års allmänna bostads- och folkräkningar komma emellertid även dessa förhållanden att beaktas, och när detta material föreligger bearbetat, blir det sannolikt möjligt att göra fördjupade studier, som även belysa de lokala variationerna i inkomstfördelningen. Den följande framställningen begränsas till att studera inkomsterna och hyresbetalningsförmågan i Västerås, för vilken stad ett utförligt material föreligger genom en specialundersökning, som utförts inom statens byggnadslånebyrå. De stora lokala variationer, som förekomma såväl beträffande hushållens inkomststruktur som beträffande hyresnivån för nybyggda hus, gör det icke möjligt att utan vidare generalisera de resultat rörande hyresbetalningsförmågan i Västerås, som skola anföras. Tyvärr finnes intet aktuellt material, som är ägnat att för olika orter belysa bostadshushållens inkomster. Förutom i Västerås finnas emellertid siffror över familjehushållens inkomster för Gävle, Borlänge och Växjö under år 1944. En jämförelse mellan inkomstförhållandena på dessa orter lämnas i tabell 49. Som framgår av tabellen — och som man med hänsyn till stadens struktur hade anledning att vänta sig — är den redovisade inkomstnivån i Västerås relativt hög. Icke desto mindre torde staden vid diskussion av relationen inkomst — hyra kunna betraktas som typisk; om inkomstnivån ligger något över det normala, gäller detta även hyrorna. Detta bekräftas genom att en jämförelse med genomsnittslön enligt lönestatistiken i relation till hyran för olika orter ger samma resultat som här framträder för Västerås. Om vederbörlig hänsyn tages till varje orts speciella förhållanden kunna säkerligen för den allmänna bostadspolitiken betydelsefulla slutsatser dragas ur materialet.

344 Tab. 50. Relativ fördelning av familjehushållen i Västerås efter mannens och hustruns sammanlagda, inkomst under år 19^3. Mannens och hustruns inkomst kronor

Antal familjehushåll

....

Övriga familjemedlemmar

Samtliga 5 o. fl.

3 595

4 018

10 438

5.9 1.9 1.8 2.4 4.1 8.0 9.9 12.0 11.1 8.5 12.9 8.5 4.2 1.9 1.6 1.1 4.2

2.2 1.1 1.6 2.1 3.5 8.5 13.7 15-9 13.8 9.3 11.1 5.4 3.7 1.7 1.4 0.9 4.1

2.4 0.5 1.6 2.3 3.3 7.6 11.7 15.6 13.8 8.4 9.0 5.4 3.9 2.6 1.7 1.9 8-3

1.2 0.3 2.0 1.4 2.0 3.4 7.3 8.3 10.0 7.1 8.4 7.4 7-4 6.6 4.2 4.2 18.8

1.0 1.5 2.5 4.5 4.5 7.0 15.5 11.0 16.0 5.5 6.0 4.5 5.0

2.3 0.8 5.4 4.6 7.0 6.2 15.5 10.1 17.1 11.6 39 3.9 1.5 1.5 0.8

Därav i % med följande inkomst: — 1 499 1 500 — 1 999 2 000 — 2 499 2 500 — 2 999 3 000 — 3 499 3 500 — 3 999 4 000 — 4 499 4 500 — 4 999 5 000 — 5 499 5 500 — 5 999 6 000 — 6 999 7 000 — 7 999 8 000 — 8 999 9 000 — 9 999 10 000 —10 999 11 000 —11 999 12 000 — w Summa — 2 499 2 500 — 3 999 4 000 — 5 999 6 000 — w

2.5 0.5 12.5

3.5 1.3 1.8 2.3 3.8 7.9 12.0 14.2 12.9 8.8 11.0 6.3 3.9 2.0 1.5 1.2 5.6 100.0 6.6 14.0 47.9 31.5

100-0

9.6 14.5 41.5 34.4

4.9 14.1 52.7 28.3

4.5 13.2 49.5 32.8

3.5 6.8 32.7 57.0

5.0 16.0 48.0 31.0

8.5 17.8 54.3 19.4

Inkomster och hyresbetalningsförmåga i Västerås. I tabell 50 redovisas familjehushållen i Västerås fördelade efter inkomsten (mannens + hustruns inkomst) år 1943. Med familjehushåll avses samtliga hushåll där lägenhetsinnehavaren är gift. Av tabellen framgår att i Västerås hade år 1943 omkring 32 procent av familjerna en inkomst av minst 6 000 kronor. För nära hälften av familjerna eller 48 procent låg inkomsten mellan 4 000 och 6 000 kronor. I det följande skall med utgångspunkt från de anförda siffrorna över inkomstfördelningen redovisas beräkningar över hyresbetalningsförmågans förhållande till bostadskostnaden (hyran) för nybyggda lägenheter. Det kan synas något oegentligt att begränsa diskussionen till nybyggda lägenheter. Detta är emellertid berättigat dels genom att man här har att göra med en

345 enhetlig hyresnivå och med lägenheter av en enhetlig standard, dels därför att problemet att förbättra bostadsstandarden främst är en fråga om att mobilisera en tillräcklig efterfrågan på nya lägenheter. Följande antaganden ha uppställts: 1) Hyresbetalningsförmågan: Familjerna antas kunna ge ut A) 15 B) 20 C) 25 procent av sin inkomst i hyra. Som ovan anförts är hyresbetalningsförmågan mycket svårbestämbar. De tidigare anförda statistiska undersökningarna visa att hyresprocenten under slutet av 1930-talet utgjorde omkring 20 procent av inkomsten. Hyresprocenten varierar emellertid kraftigt för olika hushåll. Det är sannolikt att de flesta hushåll äro beredda att betala relativt sett mer för en högmodern bostad än för en äldre omodern. Å andra sidan torde de lägsta inkomsttagarna ofta icke kunna disponera ens 20 procent av sina hyresutgifter utan att eftersätta viktigare behov. 2) Hushållens inkomster förutsättas a) vara oförändrade == 1943 års b) vara 10 procent högre än år 1943. 3) Utrymmesstandarden. Den antages stiga successivt i sådan takt, att år 1955 intet familjehushåll disponerar en lägenhet mindre än som anges av normen högst 2 boende per boningsrum (standardalternativ 1), vilket innebär att familjer utan barn disponera en lägenhet om minst 1 rum och kök, familjer med 1—2 barn en lägenhet om minst 2 rum och kök, familjer med 3—4 barn en lägenhet om minst 3 rum och kök och familjer med 5 och flera barn en lägenhet om minst 4 rum och kök. Lägenhetsytan antages vara: för 1 rum och kök 43 m2, för 2 rum och kök 53 m2, för 3 rum och kök 65 m2 och för 4 rum och kök 75 m2. Dessa lägenhetstyper benämnas i det följande »standardlägenheter». 4) Hyresnivån för nyuppförda lägenheter. Två antaganden ha gjorts: a) att hyresnivån förblir densamma som år 1945 gäller för n y u p p f ö r d a lägenheter, vilket innebär att hyran blir: för 1 rum och kök 1 100 kronor, för 2 rum och kök 1 300 kronor, för 3 rum och kök 1 500 kronor och för 4 rum och kök 1 750 kronor. b) att hyresnivån sjunker med 10 procent. I tabell 51 redovisas resultatet av ifrågavarande beräkningar. Av tabellen framgår, att hyresbetalningsförmågan under ovan angivna förutsättningar för ett icke obetydligt antal familjer understiger hyran för n y u p p f ö r d a lägenheter av angiven storlek. För familjer utan barn fordras vid oförändrad hyresnivå om hyresprocenten är 20, en inkomst på 5 500 kronor, för att hyresbetalningsförmågan skall vara tillräcklig, för en familj med 1—2 barn fordras en inkomst på 6 500 kronor, för en familj med 3—4 barn en inkomst på 7 750 kronor och för en familj med 5 eller flera barn en inkomst på 8 750 kronor. När man bedömer tabellens siffror måste man vidare ha klart för sig

346 ä t/3 tn O c3 b, bo CD

il

13 o

d

i> o

5 > o

«H

^

to ex: (N

c» oi—i

e ^ *° <*

oo CO

<M

-«-> •** 13

co

•*

ä aS CO **"

TH

i—*

O

• *

l-H

co CM

-+l Ql

CD CO i—1

r-t

CM

<n 7—1

• *

to co

l O

o

co

CM

CO CO

OS OS

CO

"* -*

o o co

CO CO CO

OS

!>• co 1-1 "* ICi

CO iTJ

1—t

i-H

co co

GM CO CO

m

t«"

cs

CO

co

O CO

CO

os

CM to CO

T-H

co

i-H

O lO

00 GM

rH

ta

CO

•*

O t -

1—1

-Ö o

C f->

a£

-^

b,

a to

b,

a

,

i i>

•sä

T3

£ c

i s b, j Q 4)

v Ö C?)

•w

o

11 • «

K

fe v

:r> H-, •a t* K

te Is

K

Cj b.

Q k,

Öl

• O

.*. .ÖJ

*w

e Cs Cl t o

^

K

a

Cj

-ii «o

•e b.

Q

4) O

U

O

a J3 *° •* , 0

r-

O

t^ rH

o

CTS T-l

CM

CM

(M

CM

OJ lO 1—1

• ^

to

t -

t-

T-t

l-H

CM O CM

c~<x>

co

CM

r-

co

Oi

co CM

CO GM

CO CM

• *

Ol ia

T H

lO O

CO

cn r~

a &

' g CM

h

i-(

O

a sp

fe

l H

d T3

£.2

C

4) O

b

1* fe "d-°

ca q

b, © 4> O

o b

co

c a

fe-g

a t?

,

er id

co i—(

co

co CO

ca

CM -P CM

co m

!>• -*

tö KO

co c-

co co

r H

l-H

-*

• *

in

o

co

GM CO

GM CO

00 CTJ

CM

co

co

i-H

C3

co

>a OJ

CO CO CM

l-H i-H

CM GM

co

co

CM

co

CM O CO

m o>

CM

"HH TjH

t^

CO

-* ># m

CO CO CM

co CM

r ^

CO

05 GM

co uO

co CO

CO

CO

• *

^

TH

u o

rd

b,

>

-t->

d u v *j

t— O CM

CM

rH

1(0

t--

co CM

tco

co CO

CM ta

t— CO lO

a> a o ^.a ^"^ 3 _d

^s

»o

•^

DO

4-> V -O cq

ti

bl

t-4

>>

>>

O

A ,d CJ o

o

Vi

bi T3 d bi

:0 O 1

g o t-

5, =o

:c3

<! d

II

bo

V

ao

o CM l-H

rer> rH

CO CM CM

o o co

< ba .

CO uO

co co

t~. CM L—

c

<

»- i~-

Q

i O

«* •<#

CO

A

l-H T-H

co GM

os tC5

CO

• *

•*

<M

O t>00

CO OS CO

T)

2 bi •V

bl

bo ^3 :0

o

l-H

1 d

>

m

-a d bi

II

co

+1 ca

d bi

:0

o

1—t CO

co co

co

A

•-H

CM

T-H

ta -* co as •^ -^ i-H

os CO

GM

t-

•* co CD

ta CM

o

• *

tO CO

• ^

OS GM ta

o

co

o

1 t ^

os t -

CO

o iT5 •* co CO

CO CO

CM

os

t>

8 co U O

:0

A

vo 1

o> CO O)

A

r H

> R

&3

to

B5

bl

q ca

d

•

bi

JO

-*'

A

T3 c3 bi

X)

d bi

i3 "o l d

bo A Vc. o 1—1

Q)

II s co o b.

> '3o ca

54, co

bi

l~

b,

-=

*o 1

rH

o°

o

|

a> co a>

CU H3

b,

bi

bo :0

Ti

^d

a

:c3 bi :0

"ä?.

*o 1 d

1 O

«.-3

CJ bi

« >

CU bi

c3

rd

'3

a

r«

d

A

ca

A

V!. O

"o

~

m

bo d

bi SO

•*'

co Ol 00

> '3

bi T3

O

c-

o

ca

'3 ca

i-H

CO CO

-o d :.-3

O

c-i co"

T-H

os o

D

bo

«

o o

TH

te :0

03 A

O t^ -<*

O O O

bi

b, :0

OS

T-H

o

<0

d

CD

•«* i-H

o o

d

»S3

*o

co i-H

Bä

b.

:o3 ca

r H

O CO

so ^

>> rd > g "3

«

»o

•ej

CO t>-

rM

:0

d

« >> bi T3

CO

CU bl

T-H

«*

t^

1j<

w

CU b,

CM

CO OS

^4

O

> '3

rH

CM

lH iCi

LÄ

b.

o"

O

**

co

g "3

«

co T*<

1 C3

:0 i—t

C5 S*

s. eo

bi

bi

i-H

bi T3

b.

"5 tn

>>

T-H

<j> l-H

1)

•8

A

f»

^4

t-.

1 T-i

O

-* oa *~"^ .s .a So

A

O

OJ bl

o

M

»c3

'3

s]

t~ O CN

•^

i ~ä?. ^ O JO O

o>

%. *^ ^ ' -o 'i aS 'o >

< bu l bo :0

C5 CO

d3

i

l£5 CO

• *

6o c

-> c *d

o 11

bt

t-.

1—1

CO

CO uO C^

c/3

:0

O

tA

a

Co

«£>

lO

eS 60

bl

O

I Ä i-H

•^ -*

—

d

ro

r-i

-* to lö CM i—(

CM

v

v

I-S

l-H

-<#

^ "3 ^t.

?»

os l-H

-#

<X>

o

gg

T3

l-H i-l

x> i—t

a M c3 —

H C • SJ. «*

to

io GM

:0

(g G

i O

co

a

d

co

•4

h

CO

l-H 1—1

CM

T-H - H

00 T3 V

i

o

o o CM

ca

»i

I?J

05 O 1-1

OJ

«£)

^a

C3

co

<*

% > _« •w

•o •ta

co 00 c>- t»

l-H

H

K

3 -*s "ti

H O

(M

CO CM

s

-o

sJ Ss>

"Ti

i la b, ©

T3

? •a

co

i—l

m ia o o i—i r-(

«3

0 d g a <u o

-a

<N CO

(35 t>J

ae3 sp id

a fe w

kO C5

O

T3

•^ c-i

co'

•^

att de nyuppförda lägenheterna i regel representera de dyraste lägenheterna av motsvarande typ och att även om man förutsätter en relativt omfattande produktion av lägenheter under exempelvis en tioårsperiod komma de hushåll som kunna flytta in i nya lägenheter endast att utgöra en begränsad del av samtliga hushåll. Följande beräkning har utförts rörande relationen mellan bostadsproduktionen och det totala antalet hushåll tioårsperioden 1946—55. Utgår man från dels att produktionen årligen uppgår till inemot 800 lägenheter, dels att hyran för lägenheter uppförda under denna period kommer att ligga på samma nivå som den, vilken antas gälla för de under perioden 1940—45 nyuppförda lägenheterna, så skulle år 1955 omkring 12 000 lägenheter eller 64 procent av samtliga betinga den hyra, som förutsatts i det föregående. Förutsatt att familjehushållen relativt sett komma att bo lika mycket i de nyuppförda som i de äldre lägenheterna skulle alltså år 1955 omkring 64 procent av familjerna bo i under perioden 1940—55 uppförda lägenheter. Tabellsiffrorna ge vid handen att resultatet av beräkningarna helt naturligt på ett avgörande sätt påverkas av vilken hyresprocent som anses utgöra övre gräns för »betalningsförmågan». Antages att i första hand familjer med jämförelsevis goda inkomster söka sig till de nyuppförda lägenheterna, visa tabellsiffrorna, att om 20 procent av inkomsten disponeras för bostaden kan ett tillräckligt stort antal familjer betala hyran för en nybyggd standardlägenhet endast under förutsättning att relationen mellan inkomster och hyror under perioden ändras mer än vad som anges i alternativet »10 procent sänkning av hyresnivån — 10 procent högre inkomst». Räknar man däremot med en ökning av hyresprocenten till 25 är enbart en inkomstökning med 10 procent eller en hyressänkning med 10 procent tillräckligt för att omkring 64 procent av de bostadssökande skall ha råd att hyra en nybyggd standardlägenhet. Det behöver knappast understrykas att detta resonemang endast är avsett som en exemplifiering av omfattningen och innebörden av den anpassningsprocess som är erforderlig. Jämföres hyresbetalningsförmågan vid nuvarande inkomster och hyror och om jämförelsen begränsas till hushåll med en inkomst över 4 000 kronor och hyresprocenten sättes = 20, framgår bland annat följande. Av familjer utan barn kan 57 procent betala hyran för en »standardlägenhet» av erforderlig storlek, medan detta endast är fallet med omkring 30 procent av familjer med 1—4 barn. Bland familjer med 5 barn, som enligt standardkraven erfordra en lägenhet om 4 rum och kök kan endast omkring 15 procent betala en sådan lägenhet. Ökas hyresprocenten till 25 stiger andelen betalningskraftiga hushåll till 90 procent bland familjer utan barn, 57 procent bland familjer med 1 barn, 60 procent bland familjer med 2 barn, 40 procent bland familjer med 3—4 barn och 21 procent bland familjer med 5 eller flera barn.

Avd. IV. Allmänna riktlinjer för bostadspolitiken. Lån och bidrag av statsmedel för bostadsändamål.

Kap. 12. Bostadspolitikens målsättning. A. Allmänna synpunkter. Från tiden för genombrottet av en aktiv bostadspolitik med det allmänt formulerade syftet att genom statliga stödåtgärder befordra bostadsförhållandenas förbättring har den bostadspolitiska målsättningen undergått en utveckling av såväl kvalitativ som kvantitativ innebörd. När det gäller uppställandet av minimistandards för bostadens beskaffenhet har denna utveckling särskilt gjort sig gällande beträffande landsbygdens bostäder; som ett led i strävandena att åstadkomma likställdhet mellan städer och landsbygd i fråga om allmänna levnadsvillkor har kravet på landsbygdsbostädernas fullvärdiga utrustning alltmer kommit att verka bestämmande för de statliga åtgärdernas utformning. I fråga om utrymmesstandarden torde kravet på två rum och kök som minimum för en familjebostad numera knappast ifrågasättas; i realiteten har denna norm i växande utsträckning överskridits vid byggandet av enfamiljshus med statligt stöd. För stadssamhällenas del har den bostadspolitiska målsättningen under trycket av krisförhållandena vidgats från att avse ett bostadssocialt motiverat stöd för vissa grupper med erfarenhetsmässigt särskilt låg bostadsstandard till att gälla en allmän reglering av bostadsmarknaden i dess helhet med syfte att motverka bostadsbrist och att påverka hyresbildningen i stort. Vid en diskussion av målsättningen för bostadspolitiken under efterkrigstiden kan frågan icke ställas från enbart bostadssociala utgångspunkter. Den måste bedömas i samband med de stora befolkningspolitiska och — när det gäller landsbygden — jordbrukspolitiska och jordsociala problem, som för närvarande äro under utredning. Den måste vidare — till den sida som utgör produktionspolitik — ställas in under ett allmänt sysselsättningspoli-

tiskt program. Det är slutligen uppenbart att bostadspolitikens målsättning måste röna inflytande av den penningpolitik, som kommer att föras, och av den faktiska utveckling av penningvärde, räntor och inkomster, som kan komma att ske. Alla dessa samband mellan bostadspolitiken och andra grenar av den ekonomiska och sociala politiken ha ju även tidigare, såväl under reformperioden 1933—39 som under krisperioden 1940—45, varit beaktade både vid planläggning och vid genomförande av de bostadspolitiska programmen. Det är dock värt att nu understryka dessa synpunkter, dels därför att efterkrigstidens befolkningspolitiska, jordbrukspolitiska och sysselsättningspolitiska program hålla på att utmogna, dels därför att vissa fundamentala förutsättningar för bostadspolitiken, vilka ha samband med befolkningsrörelsen, kunna väntas inom snar framtid radikalt förändras på sätt som måste komma att starkare än hittills framhäva angelägenheten av samordning. Ett bostadspolitiskt program måste så utformas, att det på bästa möjliga sätt samtidigt tillgodoser olika synpunkter: den bostadssociala, att befordra bostadsstandardens höjande, den arbetsmarknadspolitiska, att bidraga till sysselsättningens stabilisering, den befolkningspolitiska, att skapa bättre villkor för familjebildning och familjeutveckling och verka utjämnande på barnförsörjningskostnaderna o. s. v. Det är givet att dessa olika synpunkter icke alltid kunna helt tveklöst förenas och sättet för deras sammanförande måste under alla omständigheter bli föremål för en politisk avvägning, liksom också den statsfinansiella ram, inom vilken bostadspolitiken kan komma att verka, måste utmätas under jämförelse med andra samhälleliga ändamål, som ställa krav på statsutgifter, och under hänsyn till allmänna penning- och finanspolitiska direktiv. Det är givet att man vid formuleringen av ett bostadspolitiskt program måste taga hänsyn till de skillnader i förutsättningar för bostadsbehovets fortsatta tillväxt som råder mellan landsbygd och stadssamhällen. I stadssamhällena är bostadsförsörjningsproblemet dels en fråga om avveckling av den nu bestående bostadsbristen och tillgodoseendet av bostadsbehovet hos ett växande hushållsbestånd, dels en fråga om höjning av bostadsstandarden, främst med avseende på lägenheternas rymlighet samt den stadsplanemässiga utformningen av bostadsområdena. På landsbygden är det förra problemet praktiskt taget obefintligt, eftersom den egentliga landsbygdens hushållsbestånd stagnerat i sin utveckling och redan börjat krympa. Frågan gäller där en höjning av bostädernas allmänna standard med avseende på såväl utrymme som utrustning och allmän kvalitet men också lokaliseringen av bostadsbebyggelsen ur samhällsbildnings- och jordbruksrationaliseringssynpunkter. Det är klart, att gränsen mellan landsbygd och stadsbygd icke kan dragas skarp. Vissa samhällen äro exempelvis med hänsyn till hushållstillväxten att jämställa med landsbygd och antalet av dy-

350 lika samhällen torde under närmaste decennier komma att öka. Å andra sidan är det icke uteslutet, att bebyggelsen på landsbygden i framtiden alltmera kommer att försiggå i »stadsliknande» former. De skiljaktigheter i förutsättningar, som föranlett en ganska markerad uppdelning av ett flertal av hittillsvarande bostadspolitiska åtgärder i sådana, som avsett landsbygden, och sådana, som avsett stadssamhällen, komma därför sannolikt att så småningom minskas, även om de ännu inom överskådlig tid kunna antagas så stora att de kräva beaktande. För såväl landsbygd som stadssamhällen gäller som bostadspolitiskt grundfaktum, att för närvarande kostnaden för en fullvärdig bostad är sådan att inkomsten för den stora massan av befolkningen, avstådd till rimlig del att bekosta bostaden, icke räcker; även i detta hänseende föreligga emellertid olikheter, som icke kunna förbises. Den skillnad, som i den aktuella situationen och inom nu överskådlig tid består mellan landsbygdens och stadssamhällenas bostadsförsörjningsproblem betyder ur den bostadspolitiska målsättningens synpunkt främst, • att för stadssamhällenas del målsättningen är i starkare grad bunden av ofrånkomliga, marknadsbestämmande förhållanden: den akuta bostadsbristen och den beräkneliga hushållstillväxten. Till standardhöjning syftande åtgärder måste inarbetas i ett bostadsförsörjningsprogram, som primärt har att sörja för en marknadsmässigt tillräcklig bostadstillgång, d. v. s. avveckling av bostadsbristen, och därutöver tillskott, som — i lägenheter räknade — motiveras av tillväxten i hushållsbeståndet. För landsbygdens del gäller problemet i huvudsak om- och ersättningsbyggnad med standardhöj ande syfte samt omlokalisering av bebyggelsen i samband med näringsstrukturella förändringar; bostadsbyggnadsverksamhetens omfattning och inriktning kan där i högre grad anses direkt och »fritt» bestämd av bostadspolitiska och jordbrukspolitiska beslut. Offentliga åtgärder, som framkalla en marknadsmässig överproduktion på städernas bostadsmarknad — för att välja ett icke just aktuellt exempel — skapar risk för svårbemästrade komplikationer av olika slag; standardbefordrande åtgärder måste sättas in på sådant sätt att icke marknaden råkar ur balans. På landsbygden är om- och ersättningsbyggnadsbehovet — om ekonomiska och reella resurser ges — inom en period av den längd, för vilken en mera konkret planläggning kan göras, praktiskt taket obegränsat och risken för marknadskomplikationer av relativt underordnad vikt. Med hänsyn till dessa omständigheter samt därtill, att möjligheterna att med hjälp av tillgängligt material statistiskt analysera problemen äro mycket olika, finnes fog att — med en förnyad erinran att gränserna ej kunna dragas skarpa — i behandlingen ofta göra en skillnad mellan stadssamhällenas och landsbygdens bostadsförsörjningsfrågor eller att i olika avsnitt lägga tyngdpunkten på den ena sidan eller den andra.

351 B. Bostadsproduktionens storlek. Stadssamhällena. Fixering av en viss bostadsbyggnadsvolym för en kortare eller längre period i samband med uppgörandet av bostadspolitiska program har tidigare i allmänhet endast skett, då det gällt att genom offentliga åtgärder möta en hotande bostadskris eller sörja för avvecklingen av en akut bostadsbrist. Sålunda gjordes i samband med utformandet av 1917 och 1920 års bostadsprogram, vilka refererats i det föregående (kap. 2), vissa uppskattningar av den behövliga byggnadsvolymen, vilka dock icke grundade sig på rationella kalkyler över bostadsbehovets tillväxtfaktorer utan mera hade karaktär av gissningar i anknytning till förkrigstidens förhållanden. I utlandet bildade under årtiondet efter första världskriget ofta beräkningar över deficitet i bostadstillgången utgångspunkten för de bostadspolitiska åtgärderna. När under förra hälften av 1930-talet den engelska bostadspolitiken lades om från bristbekämpandets till slumsaneringens linje var det uppskattningar av slumbostadsbeståndets storlek — vid olika tillfällen starkt växlande — som gav en av måttstockarna vid utmätandet av åtgärdernas omfattning. För de bostadsprogram, som nu världen runt äro under utarbetande som led i återuppbyggnadsarbetena, ha genomgående självklart lagts till grund beräkningar av underskottet i utgångsläget till följd av krigsförstörelse och fem a sex års stoppad produktion men dessutom kalkyler över den demografiskt betingade fortsatta tillväxten i hushållsbeståndet samt — i länder där förutsättningar härför finnas och den bostadspolitiska målsättningen är mera avancerad — beräkningar över det ersättningsbyggnadsbehov, som uppstår under förutsättning av en viss standardhöjning, främst i och med slumsanering. Det är egentligen först i samband med de enorma uppgifter för bostadspolitiken, som följt i det senaste krigets spår, som de bostadspolitiska programmen fått en allsidigt planmässig utformning under hänsynsatgande såväl till det akuta, marknadsmässiga underskottet i bostadstillgången och de i framtiden verksamma tillväxtfaktorerna som till politiskt fastställda mål i fråga om bostadsstandards. Särskilt i England har dessa senare utvecklats i riktning mot program för samhällenas omformning, produktionens omlokalisering och överhuvud näringsoch bebyggelsestrukturens framtida omgestaltning (»rebuilding of Britain») av utomordentlig räckvidd. De bostadspolitiska programmen äro väl i allmänhet ännu icke utarbetade i färdigt skick eller fastställda i de politiskt bestämmande instanserna, men i flertalet länder stå de i första linjen bland de inrepolitiska angelägenheterna och man kan räkna som säkert att de komma att behålla denna position avsevärd tid framåt. Överallt har vid den bostadspolitiska programutformningen frågan om arbetskraftstillgång och sysselsättningsutveckling inom byggnadsindustrien en stor och stundom avgörande plats. Men det sätt på vilket denna fråga spelar in växlar betydligt. I t. ex. England är det närmaste problemet att

352 skaffa tillräckligt mycket arbetskraft för att tillgodose de mest trängande byggnadsbehoven; byggnadsarbetarkåren måste ökas väsentligt utöver förkrigsnivån. Frågan om hur sysselsättning skall kunna beredas denna ansvällda kår i en framtid ter sig alltför avlägsen för att ges rum i övervägandena. I U. S. A., däremot, framstår bostadsbyggandet som en reserv för upptagandet av arbetskraft, som vid omställningen från krigs- till fredsproduktion och vid demobiliseringen icke kunna väntas få sysselsättning på annat håll. Vilken aspekt på frågan som kommer att visa sig tillämplig i de delar av kontinenten, där krigsförödelsen varit värst, torde i dagens oöverskådliga läge vara omöjligt att förutsäga. Dylika olikheter återspegla givetvis olikheter i den totala arbetskraftsbalansen och i det relativa bostadsbyggnadsbehovet. Här i landet har under den förflutna krigsperioden, såsom berörts i tidigare avsnitt, bostadsbyggnadsvolymen kommit att bestämmas dels genom bostadspolitiska stödåtgärder, dels och under senare år främst genom direkt reglering, varvid hänsynen till arbetskrafts- och materialtillgång vägts mot behovstillväxten på bostadsmarknaden, år till år i förväg beräknad med hjälp av uppgifter över de tillväxtbestämmande demografiska faktorernas utveckling. Man torde få räkna med, att under en första efterkrigsperiod (av svårbedömbar längd) den direkta regleringen måste kvarstå med hänsyn till bestående knapphet på vissa byggnadsmaterial i förhållande till de mycket stora byggnadsbehov på olika ändamål, som under de närmaste åren komma att anmäla sig; härvidlag måste man givetvis också räkna med, att export av byggnadsmaterial och byggnadsråvaror till andra länder, främst de nordiska grannländerna, för att tillgodose behov av långt större intensitet än våra inhemska under avsevärd tid kan bidraga till att konservera materialknappheten. Det lär väl dock finnas utsikter för att materialbristen kommer att minska och inom ej alltför avlägsen framtid helt förlora sin betydelse som motiv för reglering av byggnadsverksamhetens omfattning och frågan om bostadsbyggandets storlek blir därefter väsentligen en fråga om avvägning av bostadspolitiska och sysselsättningspolitiska synpunkter. I detta sammanhang må följande synpunkter framföras. En av de viktigaste vinsterna av krigsårens regleringar är utan tvivel den utjämning av byggnadsverksamhetens säsongfluktuationer, som kommit till stånd. Denna utjämning har varit en av de förutsättningar, varförutan de senaste årens högt uppdrivna bostadsproduktion icke hade varit möjlig och dess befästande och vidareutveckling i framtiden är icke endast en arbetsmarknadsfråga av stor betydelse utan också en angelägenhet med hänsyn till byggnadskostnadernas utveckling på längre sikt. Bland metoderna att bevara säsongutjämningen, när nuvarande regleringssystem ställes under avveckling, finnas sådana som direkt sammanhänga med de bostadspolitiska åtgärdernas utformning, men dessa kunna icke i och för sig vara tillfyllest, eftersom sä-

353 songproblemet gäller alla grenar av byggnadsverksamheten, ej endast bostadsbyggandet; uppgiften är i första hand en uppgift för arbetsmarknadsregleringen. Då nyligen särskilda sakkunniga tillkallats för frågan om nuvarande byggnadsreglerings avveckling och då dessa torde taga upp säsongutjämningsproblemet till övervägande, anser sig utredningen icke ha anledning att här närmare gå in på saken. Frågan om avvägningen mellan bostadsmarknadssynpunkt och sysselsättningssynpunkt under de första efterkrigsåren granskades i det betänkande angående bostadsproduktionens förutsättningar efter ett vapenstillestånd, som ingår i de år 1943 igångsatta utredningarna angående ekonomisk efterkrigsplanering (stat. off. utr. 1944: 7). Utgångsläget var här närmast den på hösten 1943 föreliggande situationen samt den för år 1944 beräknade behovstillväxten, respektive bostadsbyggnadsvolymen. På grundval av då tillgängliga uppgifter gjordes i detta betänkande ett försök att uppskatta omfattningen av den akuta bostadsbristen i det utgångsläge, som kunde tänkas föreligga vid krigets slut, den fortlöpande tillväxten i hushållsbeståndet samt ersättningsbehovet under följande år. Dessa uppskattningar sammanställdes därefter med alternativa antaganden om produktionens omfattning, varvid syftet var att bestämma förutsättningarna på bostadsbehovets sida för de olika alternativen i fråga om produktionsvolymen, i antal lägenheter räknad. Sammanställningarna avsågos som grund för bedömningen av inom vilken tid bostadsbristen kunde avvecklas vid en viss antagen produktionsomfattning och å andra sidan av vilka förutsättningar som förelågo för att bevara en viss produktionsomfattning under en följd av år. Beräkningarna utfördes för en femårsperiod, 1945—49, och syftade till att bestämma en nivå för bostadsproduktionen, som samtidigt tillgodosåg kravet på avveckling av bostadsbristen inom rimlig tid och önskemålet om en för en längre följd av år stabiliserad produktion. I utredningen beräknades det då föreliggande deficitet på tätorternas bostadsmarknad till 40 000 å 50 000 lägenheter. Skillnaden mellan de båda siffrorna betingades av alternativa förutsättningar beträffande den kommande konjunkturutvecklingen. Det måste nämligen antagas, att det »uppdämda» bostadsbehov, som uppkommit under bostadsbristens år, i den fortsatta utvecklingen får utlösning i varierande grad alltefter de inkomst- och sysselsättningsförhållanden, som föreligga när bostadsbristen viker: lågkonjunktur med arbetslöshet och försämrad inkomsttrygghet måste antagas i många fall hindra realiserandet av en avsikt att bilda självständigt bostadshushåll (främst för vuxna ogifta personer, som ha alternativet att hyra i andra hand), även om bostadsbrist icke längre skulle lägga hinder i vägen. I uppskattningen av den föreliggande bostadsbristen ingick en bostadsreserv av efter förkrigsförhållanden normal omfattning (2 procent) med ungefär hälften av hela bristen (20 000 lägenheter). 2 3 — 450668

354 På basis av framskrivningar av tätortsbefolkningen under varierande antaganden beträffande inflyttning, äktenskapsfrekvens och hushållsbildningsvanor beräknades tillväxten i hushållsbeståndet för perioden 1945—49 i årligt genomsnitt till 25 000 vid god konjunktur och 15 000 vid lågkonjunktur av den intensitet, som gällde under förra delen av 1930-talet. Det mest väsentliga resultatet av dessa beräkningar var, att kurvan för hushållsbildningen under 1940-talets senare del under alla valda förutsättningar blev fallande. I fråga om ersättningsbehov genom rivning och utdömning av lägenheter antogs en relativt låg frekvens så länge bostadsbrist kunde beräknas kvarstå. Ur sammanställningar av en serie produktionsantaganden och de beräknade produktionsbehoven vid olika konjunkturalternativ för hushållstillskott, uppdämt behov och bostadsreserv samt ersättning för avgångna lägenheter till följd av rivning, utdömning och sanering drogs slutsatsen att en årlig produktion under första femårsperioden efter kriget av 45 000 lägenheter bäst tillgodosåg det dubbla krav, vars tillgodoseende utgjorde själva frågeställningen: bostadsbristens avveckling inom rimlig tid och produktionens stabilisering under en längre följd av år. En produktion av denna storlek gav enligt beräkningarna möjlighet att avveckla bostadsbristen och nå ett normalt bostadsmarknadsläge (med tvåprocentig reserv) inom tre år vid god konjunktur. I fråga om möjligheterna att nå stabilitet i bostadsproduktionen under en längre period än den som krävdes för bostadsbristens avveckling framhölls i betänkandet, att en förutsättning härför överhuvud var att bostadsstandarden stiger, vare sig detta sker genom att lägenhetsstorleken i den löpande produktionen ökas eller genom att det äldre bostadsbeståndet saneras eller genom en kombination av dessa båda standardhöjningsprocesser. Detta gällde naturligtvis i än högre grad, om man utsträckte betraktelsen över längre tid än den femårsperiod, som i betänkandet tagits i betraktande. De bostadspolitiska frågor, som här anmälde sig, upptogos i enlighet med de för utredningen gällande direktiven icke till behandling. De beräkningar, som framlades i betänkandet rörande bostadsproduktionens förutsättningar efter ett vapenstillestånd, kunna i huvudsak ännu tjäna som utgångspunkt för överväganden rörande de första efterkrigsårens utveckling av bostadsmarknaden i tätorterna och sysselsättningen inom bostadsbyggnadsverksamheten. Enligt de senast verkställda beräkningarna över bostadsbristen kan denna vid ingången av närmast följande produktionsår, det första fredsåret, fortfarande beräknas till 40 000 a 50 000 lägenheter. Att så är fallet, trots att man vid planeringen av byggnadstillståndsbeviljandet för innevarande år syftat till en produktionsvolym av 45 000 lägenheter, d. v. s. just den volym som i förenämnda betänkande beräknades som den lämpligaste och möjliggörande en successiv avveckling av bristen, beror främst

355 därpå att — såsom i tidigare avsnitt berörts — såväl inflyttning som äktenskapsbildning dessa senaste år drivits upp till en exceptionellt hög nivå, avsevärt överstigande den som antogs för »första fredsåret» på basis av kalkyler rörande hushållstillväxten under perioden 1945—49, men även därpå att till följd av verkstadskonflikten och andra omständigheter årets tillskott icke når den avsedda nivån, varjämte avgången ur bostadsbeståndet genom rivning o. s. v. trots bostadsbristen tydligen varit större än som i förväg antogs. Den höga nivån för hushållsbildningen under de allra senaste åren kan måhända motivera, att man för de närmast följande åren räknar som icke blott möjlig utan också som sannolik en större hushållstillväxt än den som beräknades vid alternativet god konjunktur i de vid slutet av år 1943 gjorda kalkylerna — givetvis under förutsättning att nu rådande intensiva högkonjunktur blir bestående dessa närmaste år, vilket ju enligt gängse konjunkturprognoser icke kan anses osannolikt. I sådant fall kan det, för att icke bostadsbristens avveckling skall alltför mycket fördröjas, anses befogat att produktionen, om de reala resurserna så tillåta, tillfälligt ökas utöver 45 000nivån. Med hänsyn till här berörda omständigheter har statens byggnadslånebyrå i sina anslagsäskanden för nästföljande budgetår beräknat det önskvärda bostadstillskottet i tätorterna för år 1947 till 50 000 lägenheter. Detta rör emellertid endast modifikationer i fråga om bostadsbyggnadsbehovet under de allra närmaste åren, som ännu måste komma att präglas av kvardröjande bostadsbrist. Det för uppläggningen av ett bostadspolitiskt program på längre sikt avgörande faktum kvarstår, att efter några år, när bostadsbristen kunnat undanröjas, bostadsefterfrågans underlag i hushållstillväxt under alla förutsättningar av beaktansvärd sannolikhet kommer att vara väsentligt mycket lägre än som motsvarar den nivå för produktionen, som under de närmaste åren erfordras för bostadsbristens avveckling jämte nu löpande hushållstillväxt. Den marknadsmässiga bristens avveckling är en engångsuppgift för bostadsproduktionen, en följd av det krisartade underskott, som uppstod under krigsåren. På längre sikt måste bostadsefterfrågans^ och -produktionens underlag bildas av den löpande tillväxten i hushållsbeståndet och av bostadsbeståndets förnyelse och omvandling i och med en fortskridande höjning av bostädernas och samhällenas standard. Den förra av dessa faktorer, den löpande hushållstillväxten, måste under de närmaste decennierna — på sätt som är närmare klarlagt i kapitel 10 — komma att utvecklas efter en starkt fallande kurva till följd av åldersstrukturens förskjutningar och därmed är också givet, att den senare, standardhöjningen, måste erhålla en växande betydelse, om icke efterfrågan och produktionen skall krympa samman på ett sätt, som kan utlösa svårartade akuta kriser och varaktiga depressionstillstånd. Det problem, som uppstår i samband med bostadsbristens avveckling, kan angripas från två håll. Man kan från synpunkten av sysselsättningen inom

356 bostadsbyggandet ställa frågan: vilka förändringar i bostadsefterfrågans underlag fordras för att produktionen och därmed — vid given teknik — sysselsättningen skall bevaras på en viss nivå? Från synpunkten av bostadsstandardens utveckling kan frågas: vilken produktion, brutto och netto, behövs för att inom viss tid bostadsstandarden skall ha höjts till viss definierad nivå? För att illustrera den förstnämnda frågeställningen ha uppgjorts de tyå diagrammen 11—12, vilka äro baserade på det i kapitel 10 framlagda materialet. De återge endast ett av alternativen (hushållstillväxt vid högkonjunktur), vilket i härvarande sammanhang torde vara tillfyllest; andra alternativ ge i det väsentliga samma bild, om än tidpunkter och utslagens styrka förskjutas en del. Den grova, heldragna kurvan på diagram 11 visar den beräknade utvecklingen av bostadsproduktionen i tätorterna fram till år 1960, om denna enbart vore bestämd av den tillväxt i hushållsbeståndet, som kan beräknas under de i kapitel 10 redovisade förutsättningarna i »högkonjunkturfallet» rörande inflyttning, civilståndsfördelning och hushållsfrekvens. Det är givet att detta icke gör anspråk på att vara en exakt prognos. I själva de valda förutsättningarna ligga ju vissa osäkerhetsmoment; avvikelser från dessa förutsättningar kunna givetvis förskjuta kurvans läge och tidpunkterna for dess brytningar något. De ofrånkomliga förändringarna i befolkningens åldersstruktur under de närmaste 15 åren äro dock av sådan dominerande kraft, att endast helt oförutsebara och mycket osannolika händelser (såsom en stark immigration eller en hastigt skeende avfolkning av jordbruket) skulle kunna medföra sådana förskjutningar att bilden bleve en väsentligen annan. Diagram 11 ger i vad gäller kurvan för bruttoproduktionen av lägenheter, endasU en något annan grafisk form den kalkylerade utveckling, som erhållit en ingående statistisk behandling i kapitel 10. Det har emellertid det speciella syftet att åskådliggöra plötsligheten och styrkan i den brytning i den löpande bostadsproduktionens förutsättningar, som måste inträffa vid den tid, då bostadsbristen avvecklats, om vid denna tid och i den därpå följande utvecklingen produktionen enbart hade att tillgodose den i retarderande takt fortgående tillväxten i hushållsbeståndet. Det bör understrykas, att i den hittillsvarande utvecklingen detta i huvudsak varit bostadsefterfrågans och bostadsproduktionens grund. Det bör vidare understrykas, att den med hög grad av säkerhet beräkneliga kommande utvecklingen av hushållsbildningens betingelser betyder en radikal och definitiv förändring i bostadsproduktionens underlag — en motsvarighet till den brytning i arbetsmarknadens utvecklingsvillkor som nu håller på att ske i och med att tillväxten i de arbetsföra åldrarna stagnerar efter att under de senaste decennierna ha varit exceptionellt hög. Under mel-

357 Diagram 11. Årlig bruttoproduktion

av lägenheter i tätorterna åren 1946—60.

Förutsättning: Avveckling av bostadsbristen och avverkning av det ackumulerade beståndet av utdomda och utdombara lägenheter; ingen »dirigerad» sanering; hushållstillväxt: högkonjunktur. bruttoproduktion av lägenheter (skala till vänster) Antal eldstäder per nyproducerad lägenhet (skala till höger): a) om bruttoproduktionen = 150.000 eldstäder per år b) om bruttoproduktionen = 150.000 eldstäder per år t. o. m. år 1950 och därefter sjunkande till 120.000 år 1960. Antal lägenheter 50 000

Antal eldstäder per ägenhet

40 000

30 000

20 000 -

10 0 0 0 -

lankrigstiden och ännu under den hittills gångna delen av innevarande årtionde har bostadsbyggandet burits upp av en ständigt stigande våg av hushållsbildning, föranledd av den accelererande tillväxten i de hushållsbildande åldrarna och på senare år därjämte av en stark förskjutning i civilståndsfördelningen. De grupper, som i fortsättningen under de närmaste 15 åren komma att utgöra underlaget för nybildningen av hushåll, äro de krympande årskullarna från 1920-talet och 1930-talets förra hälft, då födelsetalet stadigt sjönk till en nivå 40 procent lägre än den förut rådande. Förutsättningarna för bostadsefterfrågan har under de senast förflutna decennierna varit sådana att från ejter]'rågesidan utgående krisimpulser endast helt tillfälligt kunnat spela någon nämnvärd roll: efterfrågan har snabbt vuxit i ett tillfälligt överskott på bostadsmarknaden. Så var fallet 1933—34; så var i ännu högre grad fallet 1940—41, då ju överhuvud inget överskott förefanns utan de krisframkallande faktorerna i helt dominerande grad lågo på produktionssidan. I

358 fortsättningen kan denna »automatiska» efterfrågetillväxt icke påräknas. En kris, som uppkommit, måste bli mycket mera svårläkt, eftersom förmågan av självläkedom starkt nedsatts, och risk skulle finnas för att bostadsbyggandets utveckling komme att utmärkas av upprepade och allt svårare kriser, om hushållsbildningens sammankrympande underlag icke ersattes med ett annat, vilket måste vara standardhöjning i en eller annan form. För en planering av bostadspolitiken, i vad angår tätorterna, på längre sikt — alltså utöver den närmaste korta period som ännu kan antagas vara präglad av bostadsbrist — måste under dessa förutsättningar den första angelägenheten vara att undersöka, hur den kritiska situation, som kan väntas inom ett fåtal år, skall kunna mötas samt hur i fortsättningen betingelserna för efterfrågan på nyproduktion av bostäder kunna tänkas förändrade. Dessa frågor böra betraktas dels ur synpunkten av sysselsättningen inom bostadsbyggnadsverksamheten, dels ur synpunkten av utnyttjandet av en uppkommande överskottskapacitet — i förhållande till hushållstillväxten — inom bostadsbyggnadsindustrien för realiserandet av en allmän standardhöjning. Ty den situation, som uppkommer vid bostadsbristens avveckling innebär ju å ena sidan risk för en sysselsättningskris inom bostadsbyggandet, å andra sidan reala resurser för en höjning av bostadsstandarden. Det är givet att en bedömning av vad som ur ren arbetsmarknadssynpunkt kan vara få längre sikt lämpligt i fråga om utvecklingen av sysselsättningen inom bostadsbyggandet ställer sig svår eller omöjlig. Den praktiskt taget fullständiga stagnation i tillväxten i de arbetsföra åldrarna, varmed man har att räkna under de närmaste 15 åren, innebär ju en mycket djupgående förändring i arbetsmarknadens utvecklingsbetingelser överhuvud. Förutsatt att den allmänna ekonomiska utvecklingen kan någorlunda realisera kravet på full sysselsättning är det långtifrån orimligt att föreställa sig, att synpunkterna på sysselsättningen inom byggnadsindustrien så småningom komma att bli väsentligt annorlunda än de som under tidigare arbetslöshetspräglade perioder tett sig naturliga. Den industriella utvecklingen skapar ständigt nya tekniska möjligheter, vars omsättande i ny produktion är en av grundförutsättningarna för det allmänna ekonomiska framåtskridandet och för välståndsutvecklingen. I den mån icke detta balanseras av en tillräckligt stark, fortskridande rationalisering inom en expanderande industri, kunna dennas krav i fråga om arbetskraftsförsörjning komma att skärpas därhän och taga sig uttryck i stegrad konkurrens om arbetskraften på sådant sätt, att en minskning av sysselsättningen inom de lågrationaliserade produktionsområdena — såsom jordbruket, det husliga arbetet och byggnadsverksamheten — te sig såväl önskvärda med hänsyn till den allmänna produktivitetsutvecklingen som fördelaktiga ur arbetskraftens egen synpunkt. Vid en sådan utveckling kan det väl tänkas, att problemet icke längre kommer att framstå som ett om bevarande av sysselsättningen inom byggnads-

359 industrien utan tvärtom som ett om byggnadsindustriens rationalisering och övergång till mindre arbetskrävande metoder eller alternativt byggnadsvolymens minskning. Denna synpunkt må vara relevant på längre sikt och för en successivt skeende förskjutning av produktionens och arbetsmarknadens struktur, men för en situation av den art, varom här närmast är fråga, nämligen den som kan väntas inträda vid bostadsbristens avveckling, är den uppenbarligen tilllämplig endast i mindre grad. Plötsligheten och styrkan i den produktionssammandragning, som skulle svara till övergången från produktion för bristavveckling och de närmaste årens ännu relativt höga hushållstillväxt till produktion för enbart den därefter följande väsentligt lägre hushållstillväxten (en nedgång till föga mer än hälften, representerande ett produktionsvärde av mellan 300 och 400 miljoner kronor) är sådan att krisartade rubbningar med största sannolikhet skulle bli följden. Visserligen skulle en sådan sammandragning av bostadsbyggandet till en tid kunna motverkas av en expansion av byggnadsverksamhet för andra ändamål, som blivit eftersatta under krigsåren, offentliga byggnader o. s. v., men denna verkan torde endast kunna vara uppehållande ett eller annat år. Av avgörande betydelse för bedömningen av här ifrågavarande spörsmål är vidare det förhållandet att bostadsbyggandets sammankrympning efter bristavvecklingen skulle inträffa vid en tid, då det allmänna ekonomiska läget sannolikt kommer att utmärkas av stor labilitet. Det är ju numera en allmän vedertagen mening bland kompetenta bedömare, att riskerna för en efterkrigskris icke hänföra sig till den första efterkrigsperioden, då eftersatta investerings- och reinvesteringsbehov i tillräcklig myckenhet föreligga för att bära upp en högkonjunktur, utan till ett efterföljande utvecklingsskede, där den första efterkrigstidens investeringshausse nått ett relativt mättnadsstadium och ebbar ut. Mot bakgrunden av dessa förhållanden synes det uppenbart att bostadsproduktionens stabilisering under en period, som sträcker sig utöver det skede av förstärkta krisrisker som kan väntas efter de första efterkrigsåren är ett intresse inte endast ur bostadsförsörjningens synpunkt utan även med hänsyn till den allmänna konjunkturutvecklingen och arbetsmarknaden. Frågan blir då den på vad sätt efterfrågan på nybyggda lägenheter och därmed den löpande nyproduktionen skall kunna bevaras, d. v. s. hur bortfallet i efterfrågan, när bostadsbristen avvecklats, och den därefter successivt inträdande minskningen i hushållsbildningen skall kunna kompenseras. Detta kan ske antingen genom att nyproduktionen inriktas på större lägenhetskategorier, vilket visserligen icke kompenserar nedgången i antalet lägenheter men väl i produktionsvolymen, mätt i någon teknisk enhet, t. ex. rumsenheter, »eldstäder», eller därigenom att avgången ur bostadsbeståndet ökas genom sanering eller andra ur bostadsmarknadssynpunkt likvärdiga förändringar (övergång till annan användning av förutvarande bostäder, genomgri-

pande ombyggnad o. s. v.), varigenom ett ersättningsbyggnadsbehov uppstår. I diagram 11 har utarbetats tvenne alternativ för utvecklingen av den totala produktionsvolymen, räknad i rumsenheter. Det första är en produktion av 150 000 rumsenheter, bevarad oförändrad fram till år 1960, det andra en produktion av 150 000 rumsenheter fram till den tidpunkt, då bostadsbristen beräknas vara helt undanröjd, och därefter successivt sjunkande ned till en nivå av 120 000 rumsenheter år 1960. Det kan nämnas, att denna senare utveckling skulle — förutsatt given teknik och relativ arbetskraftsanvändning inom byggnadsindustrien — ungefärligen motsvara utvecklingen av byggnadsarbetarkåren, om denna icke nyrekryterades utan successivt sjönk genom avgången av arbetare, som passerade pensionsåldersgränsen, och genom dödligheten i tidigare åldrar. Frågan om i vilken grad bortfallet i bostadsefterfrågan efter bristavvecklingen och genom fallande hushållstillväxt kan i sin verkan på produktionsvolymen kompenseras genom ökad lägenhetsstorlek hos den löpande nyproduktionen belyses genom den undre dubbelkurvan på diagram 11, som visar hur antalet rumsenheter (rum eller kök) skulle behöva stiga för att vid givna förutsättningar i övrigt produktionsvolymen skulle kunna motsvara de två nyssnämnda alternativen av oförändrad respektive successivt sjunkande produktion. Det framgår att dessa möjligheter måste bedömas som begränsade. Den nuvarande genomsnittsstorleken hos lägenheter i nyproduktionen, något mer än 3 rumsenheter (d. v. s. något mer än 2 rum och kök), skulle behöva stiga till mer än 5 rumsenheter per lägenhet (d. v. s. till mer än 4 rum och kök i genomsnitt) för att bortfallet i efterfrågan i samband med bostadsbristens undanröjande skulle kunna kompenseras genom enbart höjning av genomsnittlig lägenhetsstorlek. En sådan förändring inom näraliggande framtid måste vid nu existerande ekonomiska förutsättningar bedömas som praktiskt taget utesluten. En stegring med bortåt hälften av denna grad — inom den tid, det här är fråga om — förefaller dock icke ligga utom möjligheternas gräns; såsom i tidigare sammanhang berörts har under de senaste åren en påtaglig tendens till ökning av lägenhetsstorleken gjort sig gällande. Även om sålunda höjning av antalet rumsenheter i lägenheterna icke kan vara tillnärmelsevis tillräcklig att uppväga bortfallet i efterfrågan ens i ett första skede, bör denna faktors betydelse givetvis icke underskattas eller betraktas som negligeabel. Kompensation av den fortsatta tillbakagången i hushållstillväxten skulle förutsätta en fortskridande stegring av genomsnittlig lägenhetsstorlek fram till år 1960 till nära 7 rumsenheter vid oförändrad produktionsvolym och till mer än 5 rumsenheter vid en i antagen grad successivt sjunkande produktionsvolym, vilket här anföres endast som en reductio in absurdum med syfte att demonstrera, hurusom kompensation för hushållstillväxtens nedgång icke kan erhållas enbart genom att nyproduktionen inriktas på större lägenhetskategorier. En ökning av den genomsnittliga lägenhets-

361 Diagram

12. Årlig dirigerad sanering av bostadslägenheter

i tätorterna

åren

19^6—60.

Den dirigerade saneringens omfattning om antalet eldstäder per nyproducerad lägenhet = 3.3: a) om bruttoproduktionen = 150.000 eldstäder per år b) om bruttoproduktionen = 150.000 eldstäder per år t. o. m. år 1950 och därefter sjunkande till 120.000 år 1960. Ben dirigerade saneringens omfattning om antalet eldstäder per nyproducerad lägenhet = 3,3, så länge bostadsbristen består (t. o. m. 1950) och därefter stigande till 4,0: a) om bruttoproduktionen = 150.000 eldstäder per år b) om bruttoproduktionen = 150.000 eldstäder per år t. o. m. år 1950 och därefter sjunkande till 120.000 år 1960. Antal lägenheter 50 000]

•

Antal lägenheter -150000

•—

40 000

40 000

30 000

30 000

20 000

20 000

10 000

10 000

storleken i den framtida bostadsproduktionen är ett självklart led i en standardhöjningsprocess men verkan av en sådan ökning — i praktiskt tänkbar grad — är av på längre sikt relativt underordnad betydelse, om det gäller att stabilisera bostadsbyggandets produktionsvolym. Detta innebär, att en sådan stabilisering kan nås endast därigenom att avgången ur det äldre bostadsbeståndet ökas genom starkare rivningsverksamhet, som utöver en viss gräns måste få den stadsplanemässiga saneringens karaktär. Diagram 12 åskådliggör omfattningen av den avgång, som är erforderlig vid varierande antaganden beträffande produktionsvolymens utveckling fram till år 1960 (samma tvenne antaganden som i fråga om diagram 11, och genomsnittlig lägenhetsstorlek; beträffande denna senare faktor har antagits dels ett antal rumsenheter per lägenheter i nyproduktionen, ungefär motsvarande innevarande års, dels ett i samband med bristavveck-

lingen stigande antal rumsenheter till ett genomsnitt av 4 (d. v. s. 3 rum och kök som genomsnittlig lägenhetsstorlek), vilket ungefär motsvarar det i de statistiska kalkylerna i kapitel 10 uppställda högsta standardalternativet. Det framgår av diagrammet att en stabilisering av produktionsvolymen vid 150 000 rumsenheter per år ända till periodens slut skulle vid oförändrad genomsnittlig lägenhetsstorlek i nyproduktionen kräva en årlig avgång ur bostadsbeståndet1, börjande vid icke fullt 15 000 lägenheter under åren efter bristavvecklingen och därefter växande till drygt 20 000 vid periodens slut; vid på antaget sätt sjunkande produktionsvolym skulle den årliga avgången kunna vara i stort sett konstant vid en nivå av 15 000 lägenheter. Vid stegring av genomsnittligt antal rumsenheter till 4 skulle den erforderliga årliga avgången börja vid något mer än 10 000 lägenheter och därefter stiga till 15 000 respektive sjunka till 8 000 vid oförändrad respektive från 150 000 till 120 000 rumsenheter sjunkande produktionsvolym. Detta gör klart att man redan i det inom ett fåtal år inträffande kritiska läge, då den akuta bostadsbristen kunnat undanröjas, måste räkna med saneringsverksamhet av betydande omfattning, om bostadsproduktionens nivå skall kunna bevaras. I detta läge kan visserligen en förskjutning av produktionens inriktning mot större lägenhetskategorier — till följd av spontana förändringar i efterfrågan eller som resultat av bostadspolitiska ingripanden — spela en avsevärd men ändå otillräcklig roll. I den fortsatta utvecklingen måste saneringens betydelse få växande vikt, om produktionsvolymen skall kunna hållas uppe under hela den period som här tagits i betraktande. Från sysselsättningspolitisk synpunkt vore det dock såsom nyss berörts, tämligen meningslöst att uppställa detta senare som ett odisputabelt mål; vi veta inte med säkerhet, hur arbetskraftsbalansen fram på 1950-talet kan komma att ställa sig. Däremot talar all sannolikhet för att ett sammanbrott eller stark nedgång för bostadsbyggandet inom de närmaste åren skulle skapa svårbemästrade vanskligheter för arbetsmarknaden och utgöra ett allvarligt hot mot den allmänna konjunkturutvecklingen. Att förhindra detta med bostadspolitiska medel, som syfta till höjd utrymmesstandard och börjande sanering av städernas äldre partier med låg kvalitet, är därför icke endast en bostadssocial angelägenhet utan även ett viktigt instrument för en ekonomisk politik, som sätter som sitt mål att stabilisera konjunkturerna och förhindra arbetslöshet. Diskussionen har här förts i anknytning till de beräkningsalternativ för bostadsbehovets utveckling i fortsättningen, som förutsätta god allmän konjunktur och sysselsättning och därtill svarande utveckling av de för tätorternas bostadsbehov bestämmande faktorerna (äktenskapsfrekvens, inflyttning och hushållsbildningsvanor). I anslutning till de beräkningar och slutsatser, som framlades i Betänkande rörande bostadsproduktionens förutsätt1

Utöver >självsanering» uppskattad till 5 000 lägenheter per år.

xiingar efter ett vapenstillestånd har vidare som utgångspunkt valts en produktionsvolym av 45 000 lägenheter, vilket motsvarar 1939 års nivå och även den, vartill byggnadstillståndsbeviljandet för innevarande år har siktat, varvid dock ett tillfälligt överskridande av denna nivå de närmaste åren, i den mån materialresurserna så medge, ansetts befogat med hänsyn till att de sista årens behovstillväxt varit större än som på förhand beräknats och å andra sidan bostadstillskotten icke fullt nått den avsedda omfattningen. I den mån den allmänna förutsättningen för kalkylerna: god konjunktur, icke skulle realiseras i de följande årens utveckling, skulle den byggnadsvolym som svarar till bristavvecklingens och hushållstillväxtens krav bli mindre, vilket även innebär att krisriskerna rycka närmare, om produktionen under de närmaste åren hålles på den här diskuterade nivån. Det synes dock finnas fog för att icke låta en dylik eventualitet föranleda en inskränkning av produktionsprogrammet. Om de allmänna konjunkturförutsättningarna skulle bli sämre än de här antagna, torde det komma att framstå som än mer angeläget ur konjunktur- och arbetsmarknadspolitisk synpunkt att bevara bostadsbyggandet som en stabil faktor i produktionen, vilket i sådant fall i än högre grad än vid högkonjunktur förutsätter, att bostadsefterfrågan stimuleras genom bostadspolitiska åtgärder som möjliggöra att en lägre tillväxtgrad hos hushållsbeståndet kompenseras genom standardhöjningar. Av skäl, som närmare utvecklats i betänkandet rörande bostadsproduktionens förutsättningar efter ett vapenstillestånd och som även framgår av i det föregående diskuterade förhållanden rörande den framtida hushållstillväxten, kan det å andra sidan betraktas som mindre välbetänkt med hänsyn såväl till de allra närmaste årens reala resurser som till sysselsättningsmöjligheterna inom bostadsbyggandet under perioden närmast efter bostadsbristens avveckling att nu eftersträva en produktion, som väsentligt överstiger det angivna måttet 45 000 lägenheter i samtliga tätorter. Visserligen skulle »teoretiskt» en betydligt högre produktion kunna bäras upp i åtskilliga år av en mycket forcerad standardhöjning, framför allt genom sanering, men detta skulle ställa krav på organisatoriska och ekonomiska insatser, som sannolikt skulle visa sig vanskliga att realisera. År 1939 innebar måttet 45 000 lägenheter 135 000 rumsenheter, i år ej fullt 145 000; stegringen betingas av ökad genomsnittlig lägenhetsstorlek. Vid given arbetsstyrka har bostadsbyggnadsindustriens kapacitet ökats sedan 1939 tack vare säsongutjämning; ökningen torde vid bevarad och ytterligare — inom praktiskt möjliga gränser — förbättrad säsongutjämning kunna uppskattas till 10 å 15 procent. En arbetsstyrka motsvarande den högsta förkrigsnivån torde därför kunna ha en kapacitet av mellan 150 000 och 160 000 rumsenheter. Den senare siffran torde kunna betraktas som den högsta gräns som nu kan tillrådas med hänsyn såväl till de närmaste årens kapacitet som till riskerna för bakslag och sysselsättningsmöjligheter i samband med brist-

avvecklingen. De 50 000 lägenheter, varmed byggnadslånebyrån har räknat vid anslagsberäkning för nästföljande budgetår, motsvarar vid nuvarande genomsnittliga antal rumsenheter per lägenhet just denna gräns. I den mån i fortsättningen antalet rumsenheter per lägenhet stiger, vilket kan väntas, kan det utrymme som denna produktionskapacitet ger utfyllas av ett minskande antal lägenheter; skulle lägenhetsstorleken i nyproduktionen växa till i genomsnitt tre rum och kök, ett mål som givetvis endast kan nås så småningom, skulle en produktion av 150 000 rumsenheter betyda 37 500 lägenheter, en produktion av 160 000 rumsenheter 40 000 lägenheter. Det är givet, att en helt exakt bestämning av ett produktionsprogram icke är möjlig. I verkligheten måste man alltid räkna med vissa variationer år från år, men det är önskvärt att dessa hållas inom så snäva gränser som möjligt. De här diskuterade siffrorna torde emellertid vara användbara som ungefärligt mått för en vid lämplig nivå stabiliserad bostadsproduktion under de närmaste åren. Dessa frågor komma att närmare belysas i fortsättningen av detta kapitel, varvid de inbördes relationerna mellan bristavveckling, produktionsinriktning, hushållstillväxt och avgång av det äldre bostadsbeståndet skola behandlas. Enligt i det föregående anlagda synpunkter kan frågan om bostadsproduktionens lämpliga volym i tätorterna, betraktad ur sysselsättningssynpunkt, givas ett mera bestämt svar endast för en period, som omfattar bristavvecklingen och det förutsebara, därefter följande kritiska skedet fram till ett läge, som i lyckligt fall kan betecknas som stabiliserad fredsekonomi. Detta betyder ju dock en avsevärd tid, som knappast kan tänkas understiga fem år. Det är vidare klart, att vid den särskilt av politiska omständigheter i världen betingade ovissheten om den framtida ekonomiska utvecklingen överhuvud varje uppfattning om framtidsutvecklingen måste ha karaktären av en osäker förhandskonstruktion, särskilt i vad gäller det allmänna ekonomiska förloppet. En kollaps i den amerikanska ekonomien, t. ex., kan ju ställa den svenska utvecklingen inför utsikter, som bättre lämpa sig för allmänna farhågor och förhoppningar än för försök till rationell analys och prognos. Beträffande bostadsbyggnad och bostadsmarknad äro dock, såsom här utvecklats, vissa moment beräkneliga med rimlig grad av säkerhet i den nu bestående bristen, förutsättningarna för dess avveckling och de med kris hotande förutsättningarna för bostadsbehovets utveckling därefter, och dessa äro tillräckliga för att tillåta ett någorlunda bestämt svar på frågan om betingelserna för en i huvudsak stabiliserad bostadsproduktion för närmast följande period av fem år eller något mer, d. v. s. den period, för vilken bevarandet av bostadsbyggandets volym torde ligga helt i linje med de sysselsättningspolitiska intressena. På längre sikt, d. v. s. när det gäller utvecklingen under 1950-talet, torde ett försök till liknande bedömning av problemet ur sysselsättningssynpunkt

365 vara föga fruktbärande. Den industriella utvecklingen, rationaliseringstakten inom olika produktionsgrenar, arbetstidsförhållandenas utveckling o. s. v., överhuvud alla omständigheter som komma att inverka på den allmänna arbetskraftsbalansen i den framtid, då avvecklingen av krigsekonomien och omställningen till fredsekonomi kunnat definitivt genomföras, kunna nu näppeligen bedömas med sådan grad av säkerhet, att ett omdöme om det allmänt sysselsättningspolitiska intresset i samband med bostadsproduktionens volym och utveckling får någon mening. Från bostadspolitisk synpunkt måste beräkningen av en viss målsättnings betydelse för bostadsproduktionens omfattning gälla längre perioder. En allmän höjning av bostadsstandarden förutsätter en omformning av bostadsbeståndets struktur genom nyproduktionens inriktning på större lägenheter, bortrivning av vissa delar av det äldre bostadsbeståndet, ombyggnad av andra. En sådan strukturförändring kan icke genomföras inom loppet av några få år, i synnerhet som de närmaste årens första angelägenhet måste vara att avskaffa den marknadsmässiga bostadsbristen. Bestämningen av en viss produktionsnivå som lämplig ur bostadspolitisk synpunkt blir — om den framtida hushållstillväxten antages given — naturligtvis beroende av dels den utrymmesstandard, som den allmänna bostadspolitiska målsättningen innefattar, dels den tid, inom vilken denna standard avses realiserad. Målsättningen i fråga om utrymmesstandard inverkar dels genom de krav den ställer på den fortsatta löpande nyproduktionens inriktning, dels och framför allt genom de krav på avgång ur det befintliga bostadsbeståndet (genom sanering o. s. v.), som uppstå därigenom att vid standardhöjning det nuvarande smålägenhetsbeståndet blir för stort. I fråga om tidsperioden för genomförande av en standardhöjning är det givet att ett snabbare realiserande av ökad bostadsrymlighet ställer anspråk på större produktion, koncentrerad till en kortare period, än en mera långsamt förlöpande standardstegringsprocess. E>et är självklart att en bostadspolitisk målsättning aldrig kan vara definitiv i den meningen, att den skulle för all framtid kunna läggas till grund för bostadspolitiska åtgärder. Den måste såtillvida avse de närmast liggande målen, som den har att utgå från nu föreliggande eller i relativt nära framtid förväntade ekonomiska förutsättningar för den löpande produktionen. Det må erinras om att ännu för ett eller annat decennium sedan det ansågs nära nog självklart, att 1 rum och kök var den standard, som den stora massan av befolkningen hade att hålla sig till; man kan hoppas att efter ytterligare ett eller annat decennium de standardkrav, som nu på praktiskt vettig bas kunna diskuteras, komma att te sig beklagligt torftiga och efterblivna. Av skäl som anförts kan den bostadspolitiska målsättningen å andra sidan icke beräknas för en kort period, omfattande — säg — endast fem år, eftersom fysiska möj-

366 ligheter inte finnas att inom sådan tid få någon större strukturförändring av beståndet realiserad. Det är härav klart, att ett program, som innefattar konkreta bestämningar av utrymmesstandard, produktion, avgång genom sanering o. s. v., måste vara i så måtto formellt, som det egentligen endast fixerar villkoren för att vid nu existerande eller med rimlig grad av sannolikhet beräkneliga förutsättningar en viss standardhöjning skall kunna realiseras inom viss tid; betraktat som handlingsprogram måste det givetvis alltid ha karaktären av ett provisorium, som man ständigt får vara beredd att revidera allteftersom förutsättningar och resurser förskjutas, eller ett instrument för att rikta de omedelbara åtgärderna på sätt som befordrar och icke motverkar en standardhöjning på lång sikt. Ett bostadspolitiskt program bör bygga på en rörlig långtidsplan. Det är vidare klart att en allmän bostadspolitisk målsättning med avseende på utrymmesstandarden i här förevarande sammanhang, d. v. s. när det gäller produktionens lämpliga omfattning, måste avse förhållandena i stort och att avvikelser i individuella fall såväl uppåt som nedåt måste tänkas. Den konkreta standardbestämningen i enskilda fall — då det t. ex. gäller att uppställa vissa standardvillkor för åtnjutande av statliga lån och bidrag — blir en annan sak. Det är givetvis önskvärt att dylika standardvillkor anslutas så nära som möjligt till en allmän målsättning, men rigorös överensstämmelse är icke praktiskt möjlig. I kapitel 10 har företagits en statistisk analys av standardhöjningens betingelser och konsekvenser vid de förutsättningar beträffande den framtida hushållsbildningen, som kunna beräknas föreligga i alternativa fall av konjunkturutveckling, demografiska förändringar och hushållsbildningsvanor. De standardalternativ som där lagts till grund för kalkylerna, äro — utom det som innebär oförändrad standard, vilket ju i detta sammanhang saknar intresse — dels det om högst två boende per boningsrum (d. v. s. 2 rum och kök för familjer om man, hustru och ett eller två barn, 3 rum och kök för familjer om man, hustru och tre eller fyra barn o. s. v.), dels ett högre, mnebärande samma standardkrav som i första alternativet beträffande hushåll om högst tre personer men för hushåll om fyra eller flera personer högre anspråk, vilka konkret betyda, att familjer med två barn skulle ha lägenhet om minst 3 rum och kök och familjer med tre barn lägenhet om minst 4 rum och kök. I intetdera fallet räknas kök som boningsrum. Det är särskilt i engelsk bostadspolitisk litteratur en vanligen tillämpad norm för en anständig utrymmesstandard, att en familj skall förfoga över så stort antal rum, användbara som sovutrymmen, att föräldrarna kunna ha ett sovrum för sig och att olikkönade barn över en viss ålder kunna bo i skilda sovrum, vartill kommer kravet på ett vardagsrum, icke använt som sovrum, för gemensamt bruk. Sistnämnda krav sammanhänger med den engelska bostadens utformning med separata sovrum, som i övrigt äro föga

367 användbara. Det grunddrag i de svenska bostadsvanorna, som mest skilja dem från de engelska, att nämligen rum användas som både dagligrum och sovrum, torde inom överskådlig tid bestå och det är med nuvarande förutsättningar för den stora massan av befolkningen meningslöst att söka få till stånd ändring häri. Däremot är kravet på skilda sovutrymmen för pojkar och flickor över viss ålder givetvis väsentligt. Detta krav kan beträffande tvåbarnsfamiljer uppfyllas av det förstnämnda standardalternativet endast under förutsättning att barnen äro av samma kön (för vilket ingen garanti kan skapas med hittills kända bostadspolitiska metoder) eller genom att köket användes som sovrum, vilket som bekant är ytterst vanligt och väl kan passera utan väsentlig hygienisk olägenhet, om köket är tillräckligt stort, men som i allmänhet knappast är önskvärt med hänsyn till trivseln i bostaden. Av minst samma vikt som möjligheten att anordna sovutrymmen i tillräckligt antal är möjligheten överhuvud av avskildhet inom bostaden för familjens olika medlemmar och framför allt för barn i skolåldern och däröver, vars behov av utrymme inom hemmet för ostört arbete och samvaro med kamrater i allmänhet i upprörande ringa grad tillgodoses. Det är av dessa skäl ett självklart önskemål, att den framtida bostadsproduktionen kunde inriktas så att det högre av de valda standardalternativen kunde mera allmänt realiseras. Detta skulle emellertid innebära, att 4 rum och kök skulle bli den vanligaste lägenhetstypen i nyproduktionen, något vanligare (i »högkonjunkturfallet») än 3 rum och kök; genomsnittligt antal rumsenheter i nyproduktionen skulle bli omkring 4 mot mindre än 3 före kriget och 3.2 innevarande år. Att omedelbart uppställa detta som riktmärke för bostadsproduktionen är med hänsyn till ännu rådande förhållanden mellan inkomster och hyror föga realistiskt. Konkret skulle denna standard i främsta rummet innebära, att man eftersträvade en standard om 3 rum och kök redan för familj med två barn. Att omedelbart sikta därhän, skulle antingen betyda krav på subventioner till mycket stora belopp eller i former, som ur olika synpunkter kunna anses mindre lämpliga (vilket diskuteras i fortsättningen), eller också i alltför många individuella fall visa sig icke realiserbart. I fråga om produktionsvolym skulle detta standardalternativ, allmänt förverkligat år 1960, under antagande av högkonjunkturmässiga förutsättningar betyda ett krav på ungefär 185 000 rumsenheter per år, d. v. s. 20 å 25 procent mera än den nuvarande volymen. I varje fall för de närmaste åren torde reala förutsättningar för en sådan produktion icke föreligga. Vid de förutsättningar beträffande hushållstillväxt, som »lågkonjunkturfallet» innebär, skulle en produktionsinriktning enligt det högsta standardalternativet betyda krav på en produktionsvolym om ungefär 135 000 rumsenheter per år; att realisera en sådan produktion torde i och för sig icke

368 kunna möta några hinder. Men förutsättningen av lågkonjunkturmässiga förhållanden, präglande den allmänna ekonomiska utvecklingen under hela perioden fram till år 1960 är sådan, att fallet icke har mycket intresse utöver det rent statistiska. Det må framhållas, att frågan här icke gäller möjligheterna att motverka en lågkonjunktur av mera tillfällig art genom forcerad bostadspolitisk aktivitet; i sådant läge kan en förskjutning av den bostadspolitiska målsättningen med avseende på utrymmesstandarden endast spela en begränsad roll; forcering av saneringsverksamheten torde i sådant fall framstå som ett viktigare medel. Frågan gäller huruvida det är rimligt att nu fixera målsättningen under förutsättning av en så ringa hushållstillväxt, som svarar till antagandet av lågkonjunkturmässiga villkor under hela perioden. Ett sådant förfarande innebär i själva verket en viss motsägelse. Om av konjunkturpolitiska skäl en högre bostadspolitisk målsättning skulle anses lämplig och genomförbar — trots sämre ekonomiska resurser — som led i en aktiv konjunkturpolitik, vilken givetvis måste arbeta även med andra medel, skulle framgång för en sådan politik upphäva förutsättningen för den valda bostadspolitiska målsättningen. Man torde vidare kunna utgå ifrån att varaktiga depressionstillstånd av den art, som »lågkonjunkturfallet» innebär, kommer att tvinga till en allmän omprövning av den ekonomiska politikens metoder, och däribland även bostadspolitikens. Standardalternativet: högst två boende per boningsrum, vilket ju även innebär en radikal förbättring av utrymmesstandarden i förhållande till nuvarande läge, ställer i »högkonjunkturfallet» kravet på en produktionsvolym fram till år 1960 på bortåt 160 000 rumsenheter, eller ungefär så mycket, som man kan antaga i gynnsamt fall uppnåeligt de närmaste åren. I »lågkonjunkturfallet» blir motsvarande siffra föga mer än 110 000 rumsenheter; av samma skäl, som nyss anförts, torde detta fall dock kunna lämnas utanför diskussionen. För realiserandet av denna standard skulle i nyproduktionen 2 rum och kök vara den vanligaste lägenhetskategorien, tätt följd av 3 rum och kök. Genomsnittlig lägenhetsstorlek i den löpande produktionen skulle vara 3.5 rumsenheter, ungefär lika mycket över nuvarande nivå, som denna ligger över förkrigsnivån. Med hänsyn till de närmaste årens reala resurser och ekonomiska förutsättningar synes denna produktionsnivå och därtill svarande standardalternativ bäst lämpa sig som omedelbar målsättDetta innebär, att en produktion av den omfattning, som under de närmaste åren erfordras för att avveckla bostadsbristen på sätt som tidigare diskuterats, fullföljd fram till år 1960 och fördelad på lägenhetskategorier i stort sett sålunda, att hälften utgöres av 2 rum och kök, hälften av större lägenheter, varav huvudparten 3 rum och kök (jämför tabell 39, sid. 323), skulle möjliggöra ett allmänt realiserande av en utrymmesstandard med

369 högst två boende per boningsrum. Denna standard betyder ett minimum av 2 rum och kök för varje familj med något barn, av 3 rum och kök för familj med 3 eller flera barn o. s. v. Härvid avses givetvis typiska förhållanden, från vilka individuella avvikelser uppåt eller nedåt måste tänkas. För all bostadspolitisk planering är det — såsom framgår av den statistiska analysen i kapitel 10 — ett förhållande av utslagsgivande vikt, att en höjning av utrymmesstandarden, vare sig denna sker enligt det ena eller andra av de här diskuterade alternativen, förutsätter att en betydande del av det nuvarande beståndet av lägenheter om 1 mm och kök avgår ur bostadsbeståndet genom sanering eller på annat sätt. De krav på utrymmesstandard, som här uppställts, innebära i främsta rummet ett underkännande av ett rumslägenheten som familjebostad, så snart hushållet består av mer än två personer. Att produktionsvolymen inom bostadsbyggandet under den 15-årsperiod, som här tagits i betraktande, kan antagas bibehållen på en nivå, något högre än den som svarat till den rekordartat höga hushållsbildningen under senaste decennium, trots att nettotillväxten i antalet hushåll under denna period kan väntas nedgå till omkring hälften, beror mindre därpå att nyproduktionen i och för förverkligandet av en högre standard måste inriktas på större lägenhetskategorier men mera därpå att den högre standarden förutsätter ett utbyte av ett stort antal ettrumslägenheter, som vid höjd standard bli överflödiga, mot större lägenheter. Standardhöjning består ju däri att hushåll antingen i och med den ursprungliga bosättningen eller genom flyttning i samband med familjetillväxt, förbättrad ekonomi eller tack vare förbilligade bostadskostnader lämna de som familjebostäder helt otillfredsställande ettrumslägenheterna och bosätta sig i större lägenheter. Den primära förutsättningen härför är givetvis att de ekonomiska resurserna för familjehushållen till sådan uppflyttning åvägabringas antingen genom utvecklingen av förhållandet mellan inkomstnivå och allmän hyresnivå eller genom bostadssociala stödåtgärder. Vid en allmän standardhöjning av den grad, som representeras av båda de här använda standardalternativen, blir utrymningen av ettrumslägenheterna av sådan omfattning, att tillväxten i antalet av de småhushåll, som kunna anses på tillfredsställande sätt hysta i sådana lägenheter, icke kan räcka för att fylla det uppkomna tomrummet: ett överskott måste uppstå. Detta innebär för det första att — förutsatt att standardhöjningen förverkligas — allt byggande av lägenheter om 1 rum och kök är en felinvestering i så måtto att det ökar behovet av bortrivning i framtiden. För det andra betyder det här diskuterade förhållandet, att en omfattande saneringsverksamhet blir inte bara möjlig utan också behövlig för att inte fastighetsmarknaden skall råka ur balans; för den bostadspolitiska verksamheten, i vad gäller städerna, måste efter den akuta bostadsbristens avveckling sanering och därmed sammanhängande frågor bli av dominerande betydelse. De tekniska, finansiella och 2 4 — 450668

allmänt bostadspolitiska problem, som röra saneringen, tagas upp till behandling i andra delen av utredningens slutbetänkande. Det oupplösliga sambandet mellan höjning av utrymmesstandarden och sanering vid den utveckling av hushållsbeståndet, som kan förväntas, måste särskilt understrykas: det är detta samband som ger det bostadspolitiska framtidsproblemet dess speciella karaktär. En fortskridande stegring av utrymmesstandarden, som icke åtföljes av en inom några år insättande och därefter växande saneringsverksamhet, måste skapa komplikationer, som kunna bli ett hot mot standardutvecklingen själv. Växande överskott på ettrumslägenheter på marknaden medföra å ena sidan risken för svåröverskådliga krisverkningar på fastighetsmarknaden. Å andra sidan kan existensen av ett bestånd av i fortskridande förfall stadda, som familjebostäder otillräckliga men prisbilliga lägenheter hämma utvecklingen mot en anständig bostadsstandard på liknande sätt som det gamla billiga lönebostadsbeståndet på bruksorter visat sig verka som en spärr mot förbättring av bostadsförhållandena. Visserligen behöver givetvis saneringsverksamhet av stadsplanemässig karaktär icke motsvara hela det vid viss standardutveckling uppkommande överskottet. Till en del kan detta absorberas genom övergång till annan användning av lägenheterna (lagerutrymmen o. s. v.) och ombyggnad för bostadsändamål; även i samband med gaturegleringar för trafikändamål o. s. v. sker ju en viss avgång från det gamla smålägenhetsbeståndet. Men de överskott, som kunna beräknas uppkomma under en standardhöjningsprocess, äro av den storleksordning, att man måste räkna med en omfattande dirigerad saneringsverksamhet av stadsplanemässig art som ett ofrånkomligt led i en utveckling mot höjd utrymmesstandard. Storleken av den avgång av smålägenheter, som svarar till viss standardhöjning, har diskuterats i kapitel 10 och tidigare i detta kapitel har belysts det saneringsomfång, som kräves för stabiliserad respektive på visst sätt sjunkande total produktionsvolym; till bedömningen av saneringsverksamhetens omfattning ur synpunkten av det nuvarande bostadsbeståndets stadsplanemässiga kvalitet återkommer utredningen i slutbetänkandets andra del. De här förda resonemangen ha visat, att vi i den framtida utvecklingen på tätorternas bostadsmarknad måste räkna med ett samspel mellan olika faktorer: hushållstillväxten, bristavvecklingen, standardhöjningsprocessen och avgången ur bostadsbeståndet, vilken senare delvis ombesörjes genom utdömning av enstaka lägenheter genom hälsovårdsmyndigheternas försorg, övergång till annan användning, ombyggnad och dylikt men som så småningom till huvudsaklig del måste tagas om händer av en dirigerad saneringsverksamhet. Dessa faktorer gruppera sig vid olika tider, i olika utvecklingsskeden på olika sätt — spontant eller under inverkan av planmässiga bostadspolitiska åtgärder. Som ett exempel på en möjlig utformning^ av det inbördes samspelet mellan faktorerna, avseende genomsnittliga förhållanden

371 under tre följande femårsperioder under de förutsättningar, som antagits gälla vid god konjunktur (och som även förefalla kunna gälla »normalfallet») och inom ramen av en produktionsvolym av 150 000 å 160 000 rumsenheter, anföres följande tablå, som även kan betraktas som ett exempel på en sammanjämkning av de i det föregående diskuterade sysselsättningspolitiska respektive bostadspolitiska synpunkterna: Utdömning 1 och Dirigerad självsanering sanering

Produktion lägenheter

Per år genomsnitt

25 000

20 000

225 000

45 000

157 500

105 000

25 000

70 000

200 000

40 000

160 000

95 000

25 000

70 000

190 000

38 000

152 000

Hushållstillväxt

Brist

1946—50

130 000

50 000

1951—55 1956—60

RumsProdukenheter tion rumsper läenheter genhet

1 Under rubriken utdömning och >självsanering» ha upptagits lägenheter till antal, som givetvis innebära en summarisk uppskattning. Jämföras dessa med den under förkrigstiden normala avgångsfrekvensen, ungefär 10 procent av bruttoproduktionen, framstå de som något höjda, vilket torde vara väl motiverat med hänsyn till den mera energiskt bedrivna verksamheten från hälsovårdsmyndigheternas sida, varmed rimligen bör kunna räknas, när bostadsbristen undanröjts. Det säger sig självt att gränsen mellan utdömning och »självsanering» samt »dirigerad» sanering icke är skarp; tillsammantagna utgöra de den totala avgången inom det äldre bostadsbeståndet.

I denna uppställning har räknats med en glidning uppåt av det genomsnittliga antalet rumsenheter i bostadsproduktionen från 3.5 närmast följande femårsperiod till 4.0 därefter, allteftersom antalet lägenheter räknas sjunka från genomsnittligen 45 000 per år till 38 000. 45 000 lägenheter för den första femårsperioden motsvarar den, varmed räknats i betänkandet rörande bostadsproduktionens förutsättningar efter ett vapenstillestånd. Siffran 3.5 i femårsgenomsnitt för antalet rumsenheter per lägenhet kan tänkas innebära antingen en omedelbar höjning av den nuvarande, 3.2, med omkring 10 procent och därefter konstant produktionsinriktning under hela perioden eller också en successiv uppgång från nuvarande läge till en siffra av 3.8 vid femårsperiodens slut; enligt vad i det föregående nämnts, motsvarar den en produktionsinriktning, som inom 15 år realiserar standarden: högst två boende per boningsrum. Siffran 4.0 för antal rumsenheter per lägenhet under de följande perioderna svarar på enahanda sätt till en nivå, som approximativt innebär produktionens inriktning på det högre av de tidigare diskuterade standardalternativen. Inom den ram, som ovanstående tablå bildar, kunna givetvis allehanda smärre förskjutningar inbördes mellan de olika faktorerna tänkas utan att därför några avsevärda modifikationer behöva göras i en prognos eller ett program; de kunna falla inom de variationsgränser, varmed man i praktiken

alltid måste räkna. Däremot är det otvivelaktigt så, att om begränsningen i produktionsresurserna i och med kvarstående material brist fortfar att vara hård det kommer att föreligga en viss motsättning mellan intresset att snabbt avveckla bostadsbristen och intresset att inrikta produktionen mot högre utrymmesstandard, så länge sådan begränsning blir bestående. Skulle en sådan motsättning göra sig gällande bör enligt utredningens mening det visserligen akut mera påtagliga intresset av bristavveckling icke få skjutas i förgrunden till olägenhet för det på längre sikt mera fundamentala intresset av produktionens inriktning mot högre standard. Någon mera allvarlig konflikt kan det knappast bli tal om under sådana förutsättningar i fråga om hushållstillväxten, som här lagts till grund. Antages produktionsramen som fast, kan en förskjutning uppåt av siffran för antalet rumsenheter per lägenhet av inom de närmaste åren tänkbar grad knappast fördröja bostadsbristens avveckling mer än något år; det är vidare att märka att redan före en fullständig avveckling, t. ex. vid en reserv av 1 procent, läget kan ur den bostadssökande allmänhetens synpunkt kännas som tämligen drägligt; av vikt i en sådan situation är givetvis att den allmänna hyresregleringen blir bestående till dess säkra garantier ha skapats för att icke konkurrensläget på hyresmarknaden driver fram en knapphetsprisstegring. Skulle hushållstillväxten under de följande åren bli väsentligt större än den som svarar till beräkningsalternativet »högkonjunktur», vilket dock icke synes sannolikt (med viss reservation för den allra närmaste tiden) och skulle materialförsörjningens begränsning fortsätta att vara hård finnes givetvis anledning att räkna med möjligheten av att en motsättning mellan bristavvecklingens och standardhöjningens intressen kan komma att framstå skarpare. Under alla omständigheter av beaktansvärd sannolikhet kan en dylik motsättning vid den produktionsomfattning varmed här räknas, 45 000 lägenheter, eventuellt tillfälligt 50 000 lägenheter, komma att göra sig gällande endast under de allra närmaste åren; därefter kommer frågan att gälla en avvägning av produktionsinriktningens förskjutning mot högre utrymmesstandard och omfattningen av avgången ur det äldre bostadsbeståndet, varvid motsättningsförhållandet löses och intressena sammanlöpa under det gemensamma syftet att bevara produktionen från ett sammanbrott. Med hänsyn till den skarpa brytning i bostadsbyggandets betingelser, som kan väntas i samband med bostadsbristens avveckling, kan det ur ren konjunkturstabiliseringssynpunkt synas lämpligast, att åtgärder som syfta till högre standard tillsvidare hållas tillbaka och sättas in just då denna brytning inträffar. (Jfr diagram 11, sid. 357). Det framstår dock som ett önskemål, att planeringen av efterkrigstidens bostadsbyggande icke göres så, att den förutsätter bryska omläggningar av den förda politiken; sådana medföra alltid risken av friktioner och misslyckanden. Åtgärder kräva tid för att bli effektiva, i synnerhet på ett område som byggnadsverksamhetens, där re-

lativt tidskrävande planerings- och projekteringsarbeten äro nödvändiga. En forcerad avveckling av bostadsbristen med snabbt växande bostadsreserv skapar risken att de enskilda företagarinitiativen svikta. Organiserandet av byggnadsföretag i annan regi tager tid; luckor i produktionsplaneringen uppstå lätt. Omriktning av produktionen till större lägenhetskategorier under inverkan av bostadssociala åtgärder är likaledes tidskrävande. Det är med hänsyn till dylika omständigheter lämpligast och ger största möjlighet till jämn utveckling, om de i planeringsproblemet inbegripna faktorerna kunna förändras successivt och därunder avbalanseras mot varandra inom en viss produktionsram. Dessa synpunkter tala för, å ena sidan att bostadsbristen avvecklas successivt under en följd av år, å andra sidan att bostadspolitiska åtgärder med standardhöj ande verkan sättas in omedelbart och få tillfälle att växa i effektivitet samtidigt som den marknadsmässiga bostadsbristen avtager i skärpa, även om vid en sådan process bristavvecklingen sker något långsammare än jom kunde bli fallet, om standardhöjande åtgärder uppskötes till en tidpunkt, då marknaden kunde sägas vara normal. Allt efter varierande allmänna konjunkturförbättringar kan avbalanseringen av bristavveckling och genom offentliga åtgärder befordrad standardhöjning tänkas modifierad till fullföljande av målet att stabilisera bostadsbyggandet, produktionsvolym och sysselsättning. De kvantitativa relationer det här gäller, kunna exemplifieras med följande. Om man utgår från en brist i utgångsläget på 50 000 lägenheter samt från den hushållstillväxt, som i det föregående beräknats för fall av stadig god konjunktur, och vidare — för resonemangets skull — från en fix produktionsram enligt ovanstående tablå (157 500 rumsenheter per år), skulle vid en konstant siffra för antalet rumsenheter per lägenhet av 3.2 (motsvarande innevarande års), och vid en årlig avgång genom utdömning och »självsanering» på 5 000 lägenheter bostadsbristen vara helt avvecklad inom tre år; under det därpå följande året skulle vid oförändrad produktionsvolym uppstå ett överskott på »dirigerad sanering» eller avgång på annat sätt av 19 000 lägenheter. En sådan utveckling skulle otvivelaktigt utsätta bostadsmarknaden och den bostadspolitiska organisationen för starka påfrestningar. Om i stället vid i övrigt samma förutsättningar produktionsinriktningen omedelbart lades om på sådant sätt att ett genomsnittligt rumsantal per lägenhet (motsvarande standardalternativet = högst 2 boende per boningsrum) nåddes och hölls konstant inom perioden, skulle bristen vara avvecklad — och ett mindre överskott uppstå — inom fyra år; överskottet under det påföljande året skulle vara 16 000 lägenheter. Vid samma förutsättningar i övrigt men en fortskridande stegring av rumsantalet per lägenhet till 3.7 vid första femårsperiodens slut (genomsnitt för perioden 3.5), alltså en i periodens början med dess svårare bostadsbrist långsammare men senare snabbare standardhöjningsprocess, skulle bristen vara avvecklad en-

dast ett halvår tidigare och överskottet under första året efter bristavvecklingen skulle vara 14 000. Om i stället standardstegringstakten bleve snabbare, så att rumsantalet per lägenhet vid slutet av första femårsperioden stigit till 4.0 (motsvarande det högre av de förut diskuterade standardalternativen) skulle bristavvecklingen ha fullbordats vid slutet av det fjärde året, varefter under det femte året skulle uppstå ett överskott av 10 000 lägenheter. Det är av denna exemplifikation för det första tydligt, att den förlängning av tiden för bostadsbristens undanröjande, varmed man vid i övrigt givna förutsättningar behöver räkna, om en standardstegringsprocess inom för närmaste period praktiskt rimlig grad sätter in, rör sig endast om något år. (På nytt kan vidare erinras om att de praktiska besvären på bostadsmarknaden kunna väntas bli relativt små redan en tid innan bristavvecklingen helt fullbordats.) Olägenheterna av en förlängning av denna ringa grad kunna icke utgöra något vägande argument mot att till standardhöjning syftande åtgärder snarast sättas i kraft. Det framgår för det andra av de anförda sifferexemplen, att brytningen på bostadsmarknaden och kraven på anpassning av de bostadspolitiska åtgärderna bli lindrigare om under bristavvecklingsperioden produktionsinriktningen kunnat förskjutas mot högre standard. Det är i och för sig självklart — och i det föregående i samband med den sysselsättningspolitiska aspekten diskuterat — att den sanering som behövs för att fylla ut en viss produktionsram blir varierande alltefter den grad, i vilken produktionsinriktningen förskjutits mot högre utrymmesstandard vid den tidpunkt, då bostadsbristen hävts. Även om en omedelbart igångsatt standardhöjningsprocess under i övrigt lika förutsättningar kommer att något fördröja den marknadsmässiga bostadsbristens avveckling måste den, oavsett andra skäl, föredragas därför att den reducerar krisriskerna i samband med marknadens normalisering. Om — för att fortsätta exemplifikationen — det antages, att produktionsinriktningen omedelbart lades om på ett antal rumsenheter av 4 per lägenhet och samma förutsättningar som i föregående exempel få gälla, skulle bostadsbristen kunna helt hävas först efter fem år, vilket torde kunna bedömas som en olägligt lång avvecklingstid. För att vid ett genomsnittligt rumsantal i nyproduktionen av 4 per lägenhet avvecklingen skulle kunna ske inom fyra år skulle erfordras ett vidgande av produktionsramen till 176 000 Tumsenheter eller 20 procent mer än innevarande år. I detta fall framträder motsättningen mellan intresset och den marknadsmässiga bristens hävande inom rimlig tid och intresset av mot högre standard förskjuten produktionsinriktning skarpare. Om man utgår från, för vilket tidigare givits skäl, att produktionsramen under de närmaste åren icke lämpligen kan ökas utöver ett mått av bortåt 160 000 rumsenheter och om man anser, att bo-

375 stadsbristen rimligen bör vara helt undanröjd inom högst fyra år, då kan vid de förutsättningar i övrigt, som »högkonjunkturfallet» innebär, en omedelbar omläggning av produktionsinriktningen till 4 rumsenheter per lägenhet icke komma till stånd. Då detta dessutom, såsom i det föregående berörts, ter sig svårt att förena med de närmaste årens ekonomiska resurser, bestyrkes slutsatsen, att den lämpligaste avvägningen för dessa närmaste år är en produktionsinriktning, lagd på 3.5 rumsenheter per lägenhet och en produktionsram på mellan 150 000 och 160 000 rumsenheter. Inom denna ram skulle vid de här till grund liggande förutsättningarna bostadsbristen kunna vara helt avvecklad inom fyra år samtidigt som produktionsinriktningen kunde sikta till trångboddhetens avskaffande enligt den första av de i det föregående diskuterade standardnormerna inom femton år och de överskott, som skulle uppkomma på marknaden de första åren efter bristavvecklingen och vari krisriskerna ligga förborgade, kunde hållas inom relativt måttliga gränser, i synnerhet om förskjutningen mot högre utrymmesstandard skedde successivt. Den målsättning detta innebär är ingalunda idealisk. Begränsningen är given å ena sidan i de nu föreliggande ekonomiska resurserna, å andra sidan i den närmaste tidens materialtillgångar. Det må emellertid på nytt understrykas, att ett bostadspolitiskt program bör ha karaktären av en rörlig långtidsplan, som successivt kan modifieras allteftersom de olika faktorerna, främst inkomstnivån, byggnadskostnaderna och räntenivån, förskjutas och därigenom skapas förändrade förutsättningar för den bostadspolitiska målsättningen. Beträffande materialfrågan, som till väsentlig del är en fråga om kolimporten, torde väl svårigheterna kunna anses snart övergående. Förutsatt en gynnsam allmän ekonomisk utveckling kan, såsom närmare skall diskuteras i ett följande kapitel, en högre målsättning måhända framstå som möjligt inom relativt snar framtid. Om utvecklingen under de närmaste åren skulle ge vid handen att det funnes fog att räkna med ett högre genomsnittligt antal rumsenheter per lägenhet i nyproduktionen i kombination med de förutsättningar för hushållstillväxten än det, varmed här räknats, skulle anledning finnas att åtminstone till en tid vidga produktionsramen utöver det mått av 150 000 å 160 000, som här rekommenderats. Enahanda anledning skulle finnas om hushållstillväxten under de närmaste åren visade sig avsevärt överstiga den, varmed här räknats som högkonjunkturalternativ och som bland annat utgår från antagandet om en inflyttning, innebärande samma relativa flyttningsförluster för landsbygden som under högkonjunkturen före kriget; såsom framgår av det föregående har tillväxten de senaste åren varit större än som på förhand beräknats, men detta kan givetvis vara tillfälligt. Båda de nämnda möjligheterna innebära dock så stora anspråk på ekonomiska resurser (skapade genom inkomstutvecklingen eller genom subventioner) respek-

tive på inflyttningen och äktenskapsbildningen att det synes vanskligt med hänsyn till de ökade riskerna för bakslag att nu bygga ett program för de närmaste åren därpå. Tablån på sid. 371 och uppgifter, redovisade i kapitel 10, ge vid handen att vid de förutsättningar beträffande hushållstillväxten, som »högkonjunkturfallet» innebär, stabilisering av produktionsvolymen efter bristavvecklingen kan nås vid en omfattning av produktionen av 150 000 a 160 000 rumsenheter under hela den period fram till 1960, som tagits i betraktande, vid en produktionsinriktning motsvarande ett genomsnittligt antal rumsenheter av 4 per lägenhet och en sanering utöver den »normala» avgången av ej fullt 15 000 lägenheter per år. Förutsatt en gynnsam allmän ekonomisk utveckling och uthålliga offentliga insatser synes realiserandet av ett dylikt program icke kunna möta oöverstigliga svårigheter. Det bör emellertid betonas, att varje program, som spänner över så lång tid som femton år, måste ha en huvudsakligen formell karaktär; möjligheterna av dess realiserande sammanhänger intimt med den allmänna produktivitetsutvecklingen och dess utslag i realinkomster och statsfinansiella resurser och speciellt med produktivitetsutvecklingen inom bostadsbyggandet och de relativa byggnadskostnaderna samt med ränteutvecklingen. Man bör icke bortse från möjligheten av att förutsättningarna för hushållstillväxten i tätorterna på längre sikt kunna bli sådana att tillväxten blir större än enligt här diskuterade antaganden; såsom förut framhållits framstår »högkonjunkturfallet» mot bakgrunden av de allra sista årens utveckling icke som något extremfall. Det förefaller dock osannolikt, med reservation för en omfattande immigration, att en avsevärt starkare tillväxt mera varaktigt skulle komma till stånd och detta särskilt med hänsyn till konsekvenserna för jordbruket av en starkare nettoinflyttning till tätorterna. Om så ändock skulle bli fallet och därmed produktionsramen för bostadsbyggandet i den fortsatta utvecklingen skulle behöva vidgas, är det — såsom i det föregående framhållits — ej otänkbart att den harmoni mellan sysselsättningspolitiska och bostadspolitiska intressen, som kan påräknas för de närmaste åren, kommer att förbytas i en konflikt i den mån en vidgad produktionsram genom starkare hushållstillväxt och förskjutning av produktionens inriktning mot ytterligare höjd standard skulle innebära krav på ökad arbetsstyrka inom byggnadsindustrien. Det bör emellertid i detta sammanhang framhållas, att de anspråk på arbetskraft — vid given teknik — som en förskjutning uppåt av den bostadspolitiska målsättningen ställer, äro förhållandevis små; det rör sig inom gränserna för fall av överhuvud beaktansvärd sannolikhet om endast något tiotusental man inom bostadsbyggandet. I förhållande till de strukturförskjutningar inom sysselsättningen (genom rationalisering av jordbruket, ökat kvinnoarbete inom industrien o. s. v.), som man måste räkna med som sannolikt nödvändiga för en fort-

satt expansion av industrien på längre sikt ter sig en sådan förändring ur den totala arbetskraftsbalansens synpunkt som relativt oväsentlig. Rationalisering av byggnadsproduktionen kan dock under dylika omständigheter tänkas komma att framstå som angelägen inte endast med hänsyn till bostadskostnaderna utan även för att möjliggöra en utvidgning av produktionsvolymen i en situation där fortsatt industriell expansion vid stagnerad tillgång på arbetskraft kan ha skärpt konkurrensen om arbetskraften och skapat bestående svårigheter att tillgodose arbetskraftsbehovet inom produktionsområden, där förutsättningar för utvidgning i övrigt föreligga. Från en annan synpunkt sett: om i den fortsatta utvecklingen rationaliseringsverksamheten inom byggnadsindustrien skulle ha sådan framgång, att vid gällande produktionsvolym tendenser till arbetslöshet skulle uppstå, kunna dessa motverkas genom en successiv förskjutning av produktionsinriktningen mot högre standards. Detta är ju den naturliga utvecklingen: förbilligad produktion genom rationalisering, därigenom möjliggjord förbättrad bostadsförsörjning och därmed — eftersom konsumtionen per individ eller hushåll på bostadsområdet befinner sig långt ifrån något mättnadsstadium — vidgad produktionsvolym. De bästa utsikterna för ett realiserande av det härovan diskuterade högre standardalternativets krav ligger sannolikt i en starkare inriktning av bostadsbyggandet för familjer på enfamiljshus (friliggande eller radhus), den ur flertalet synpunkter överlägset bästa bostadsformen för en familj med minderåriga barn, under förutsättning likvisst att produktionen av denna hustyp kunde rationaliseras på sådant sätt, att egnahemsförvärvet kunde ske på billigare villkor än de nuvarande. För att summera kan beträffande villkoren för bostadsmarknadsutvecklingen vid de förutsättningar för hushållstillväxten i tätorterna, som här sammanfattats i »högkonjunkturfallet» (vilket dock icke är ett extremfall), sägas att en bostadsproduktion av 150 000 a 160 000 rumsenheter per år synes kunna medföra en fullständig avveckling av den marknadsmässiga bostadsbristen inom en tid av omkring fyra år samtidigt som den tillåter en omedelbar förskjutning av produktionsinriktningen på sådant sätt som svarar till »standardalternativet» högst 2 boende per boningsrum, förverkligat inom 15 år. Efter bristavvecklingen kan inom en dylik produktionsram rymmas en produktionsinriktning, som motsvarar det högre av de i det föregående diskuterade standardalternativen. Frågan om de ekonomiska förutsättningarna för realiserandet av detta högre standardalternativ kan såsom sammanhängande med de följande årens utveckling av allmän produktivitet, realinkomster, byggnadskostnader och räntor nu knappast ges ett mera bestämt svar, lika litet som frågan om den nämnda produktionsvolymens lämplighet ur sysselsättningspolitisk synpunkt efter det kritiska skede, som kan väntas i samband med bostadsbristens avveckling, kan mera definitivt bedömas utom mot bakgrunden av den framtida, någorlunda stabi-

liserad fredsekonomi. Oavsett om bristavvecklingsperioden blir något kortare eller längre eller om produktionsinriktningens förskjutning blir — inom praktiskt tänkbara gränser — något starkare eller svagare måste inom några år den i det föregående från olika synpunkter diskuterade situationen inträda, att överskott uppkommer och en produktionskris hotar, om icke saneringsverksamheten skjuter fart. Under de här antagna förutsättningarna rör sig »saneringsbehovet» (bestämt med hänsyn till stabilisering av produktionsvolymen) om 10 000 a 15 000 lägenheter om året utöver den »normala» rivningen under de första åren efter den fullständiga bristavvecklingen. Skulle lågkonjunkturmässiga betingelser för bostadsbehovets utveckling komma att gälla under de närmaste åren rycker givetvis det kritiska läget närmare i tiden och anspråken på saneringsverksamhetens omfattning bli större. Här ställer sig frågan om möjligheterna att medelst åtgärder som stimulera bostadsbyggandet i tätorterna motverka en allmän konjunkturnedgång eller skapa en »motkonjunktur». Vad först gäller den allra närmaste framtiden, torde man kunna utgå från, att riskerna för produktionssammandragning och arbetslöshet av annan karaktär än omsättningsarbetslösheten huvudsakligen hänföra sig till eventualiteten av försämrad tillgång på industriella råvaror och framför allt bränslen. I ett sådant läge hör — liksom varit fallet under de senaste åren — byggnadsindustrien själv till de svårast hotade produktionsområdena och det torde vara praktiskt uteslutet, att en sysselsättningsminskning på arbetsmarknaden i stort skulle kunna motverkas genom expansion av byggandet; med all sannolikhet skulle tvärtom byggnadsindustriens eget arbetslöshetsproblem bilda en viktig del av det allmänna arbetslöshetsproblemet. Väsentligt annorlunda skulle givetvis betingelserna vara i händelse av en kris av »normal» typ, d. v. s. en produktionssammandragning till följd av investeringsmättnad eller exportminskning, ur vilka alstras köpkraftsbortfall och allmän avsättningskris. Man torde kunna utgå från, att vid en tid då ett sådant krisläge kan ha utmognat, materialanskaffningssvårigheter icke längre skola göra sig gällande; enligt det vanliga konjunkturpolitiska schemat skulle då en ökning av investeringen inom bygnadsverksamheten kunna ha väsentlig betydelse för att motverka köpkraftssammankrympningen. Det finns dock starka skäl som tala för att när det gäller att utnyttja bostadsbyggandet som konjunkturpolitiskt instrument man sträcker anspråken icke längre än till bevarandet så långt möjligt av den nivå, som kan komma att gälla de närmaste åren, och icke till en ökning av bostadsbyggandets volym, även om en sådan i och för sig skulle vara önskvärd ur konjunkturpolitisk synpunkt.

379 Det är för det första ur bostadsbyggandets egen synpunkt önskvärt, att man i långt högre grad än hittills i fortsättningen planerar ett kontinuerligt bostadsbyggande över en följd av år genom uppgörandet av konkreta produktionsprogram ort för ort. Inte endast ur säsongutjämningssynpunkt utan även med hänsyn till teknisk rationalisering, utnyttjandet av maskinella hjälpmedel, tillförsel och lagring av byggnadsmaterial, sysselsättning av en fast arbetarstam, utbyggandet av kollektiva anordningar o. s. v. är det av vikt, att en flerårig produktionsplan kan fullföljas icke endast under fasta finansiella villkor utan även någorlunda ostörd av oberäkneliga växlingar i det allmänna konjunkturläget. Det är givet, att inom vissa gränser anpassning av en på visst sätt upplagd produktionsplan alltid kan ske och att trängande konjunkturpolitiska krav i vissa situationer måste ta över önskemålet om kontinuerligt bostadsbyggande. Men om dessa konjunkturpolitiska krav skulle innebära en ständig pendling mellan mer eller mindre brådstörtad stegring under lågkonjunkturer och mer eller mindre framtvingad inskränkning under högkonjunkturer efter »motkonjunkturens» schema, då finns — oavsett andra skäl som beröras i det följande — allvarlig risk för att bostadsbyggandets produktivitetsfrämjande kontinuitet trasas sönder. Det är för det andra tvivelaktigt om det kan vara ur arbetsmarknadssynpunkt på längre sikt lämpligt att i händelse av en lågkonjunktur söka genom stimulerande åtgärder öka sysselsättningen inom just bostadsbyggandet utöver den nivå som sannolikt kommer att nås under de närmaste åren. Denna nivå måste vara hög med hänsyn till det akuta behovet att undanröja bostadsbristen och redan dess bevarande genom en följande eventuell allmän lågkonjunktursperiod innebär i och för sig ett stabiliserande och köpkraftsuppehållande moment av stor betydelse. Den ger vidare efter allt att döma även vid fortsatt säsongutjämning praktiskt taget full sysselsättning åt byggnadsarbetarkåren. En ytterligare ökning skulle sannolikt temporärt möta hinder i form av brist på yrkesutbildad arbetskraft, vilket även innebär en begränsning i de konjunkturpolitiska effekten, som måste vara snabb, och skulle vidare kunna stimulera till yrkesutbildning av nya byggnadshantverkare i en omfattning, som kunde visa sig olämplig icke bara med hänsyn till sysselsättningsmöjligheterna inom facket på lång sikt utan också med hänsyn till de mera långsiktiga arbetskraftsbehovet inom andra produktionsområden; det finnes fog att på nytt erinra om den radikala förändring i de allmänna betingelserna för arbetsmarknadens fortsatta utveckling, som håller på att ske i och med den fullständiga stagnationen av tillväxten i de arbetsföra åldrarna under de följande femton åren. Här bör vidare framhållas att — oavsett nyssnämnda synpunkter — andra husbyggnadsarbeten än nybyggnad för bostadsändamål i många hänseenden lämpa sig bättre att sättas in i en motkonjunktur: offentliga

byggen o. s. v. samt ombyggnads- och reparationsarbeten. Dessa äro icke på sådant sätt som gäller nybyggnad av bostäder bundna av den marknadsmässiga balansen mellan behovstillväxten och tillskotten av nya bostäder på bostadsmarknaden. Dessa skäl tala för att ifråga om bostadsbyggandet de konjunkturpolitiska strävandena inriktas icke på att skapa en motkonjunktur, d. v. s. på ökning vid industriell depression utan på att förhindra den »naturliga» reaktionen, d. v. s. en sammankrympning av bostadsbyggandet, när i händelse av försvagad allmän konjunktur inflyttningen till stadssamhällena minskar samt äktenskapsbildningen och annan självständig hushållsbildning reduceras till följd av arbetslöshet, försämrade inkomster och minskad känsla av trygghet. I det föregående har utförligt diskuterats, hurusom en bostadsproduktion, bestämd endast av tillväxten i hushållsbeståndet efter avvecklingen av nu bestående brist, måste komma att inom några år krympa samman på ett sätt, som skulle betyda inte endast en svårartad produktionskris inom bostadsbyggandet självt utan även en kraftig impuls till allmän depression. Vidare ha analyserats betingelserna för förhindrandet av en sådan kris genom standardhöjning, dels i form av produktionens inriktning på större lägenheter, dels genom starkare avgång ur det äldre bostadsbeståndet genom sanering o. s. v. Förutsättningarna ha därvid varit de, som med ledning av erfarenheter ur den föregående utvecklingen på bostadsmarknaden ansetts svara mot god allmän konjunktur. Skulle den faktiska allmänekonomiska utvecklingen under de följande åren icke motsvara dessa förutsättningar måste givetvis resultaten modifieras. Lågkonjunkturpräglade förutsättningar för hushållstillväxten i fortsättningen komplicera krisriskerna därigenom att till verkan av bortfallet i produktionsbehov i samband med bristavvecklingen och den demografiskt betingade nedgången i hushållstillskotten lägges den sammankrympande verkan på behovs- och efterfrågeutvecklingen på bostadsmarknaden av minskad inflyttning till följd av stagnation inom stadsnäringarna, hämmad äktenskapsbildning till följd av arbetslöshet o. s. v. Bostadsbyggandets »egna» krisrisker försvåras genom allmänna depressionstendenser, samtidigt som sådana göra avvärjandet av en bostadsproduktionskris till en akut angelägenhet ur allmänt konjunkturpolitisk synpunkt. I det föregående ha skäl anförts för uppfattningen att ett antagande, att sådana lågkonjunkturmässiga betingelser som legat till grund för kalkylerna i »lågkonjunkturfallet» i kapitel 10 skulle gälla för hela femtonårsperioden 1946—60, är orimligt, varför det ter sig skäligen meningslöst att utveckla förutsättningarna för produktionsvolym och standardhöjning inom bostadsbyggandet på basis av ett sådant alternativ. Man torde också kunna utgå ifrån, att de närmast följande årens allmänna konjunkturutsikter — bortsett

381 från möjligheten av en sannolikt övergående skärpning av råvaru- och bränslebristen under den allra närmaste tiden, som nyss berördes — äro sådana, att en plötslig övergång från nuvarande högt uppdrivna nivå för hushållsbildningen ned till den nivå, som svarar till det beräknade »lågkonjunkturfallet», föga mer än hälften av de senaste årens, icke har beaktansvärd sannolikhet. Den krissituation, man främst har anledning att befara och skapa beredskap för att möta är den som kan inträffa efter det de första efterkrigsårens ackumulerade investerings- och exportbehov tillgodosetts i sådan grad, att den samlade investerings- och exportvolymen — måhända främst till följd av impulser från utländska marknader — sjunker tillbaka och en depressionsprocess utlöses. Det är långt ifrån osannolikt att en dylik allmän krissituation kan uppkomma ungefär samtidigt med att bostadsbristens avveckling ställt bostadsbyggnadsverksamheten inför dess speciella krisläge eller under den period, då under pågående bristavveckling programenligt en ny bostadsreserv skulle vara under uppbyggnad. Det kumulativa, ömsesidigt skärpande samspelet mellan allmänna industriella depressionstendenser med verkan att krympa bostadsefterfrågan och en sammandragning av bostadsproduktionen med depressionsbefordrande köpkraftsbortfall som följd måste förhindras och detta förutsätter åtgärder å ömse sidor. Å ena sidan är en stabilisering av bostadsproduktionen, när ett sådant läge hotar, ett viktigt led i en allmän depressionsavvärjande konjunkturpolitik, å andra sidan kan genomförandet av en sådan stabilisering med bostadspolitiska medel komma att intill hopplöshet försvåras, om ett allmänt depressionsläge skulle bli mera varaktigt. Såtillvida är en effektiv allmän konjunkturpolitik en förutsättning för ett genomförande av det produktionsprogram för bostadsbyggandet på 150 000 a 160 000 rumsenheter, som i det föregående skisserats. Den i kapitel 10 beräknade sannolika skillnaden i årlig tillväxt i hushållsbeståndet mellan god konjunktur, närmast motsvarande tillväxtförhållandena under senare delen av 1930, och lågkonjunktur, beräknad på tillväxtförhållandena under 1930-talets förra hälft, uppgår till omkring 9 000 lägenheter, representerande en sänkning av omkring 30 procent. Det kan nämnas, att nedgången i hushållstillväxten 1939—41 hade ungefär samma storleksordning; denna nedgång var ju dock mindre betingad av allmänna krisförhållanden och mera av speciella omständigheter, inkallelser, osäkerhetskänsla inför den politiska utvecklingen o. s. v. Vid det sannolika antagandet att »lågkonjunkturfallets» förutsättningar skulle komma att gälla redan närmast följande år och därefter bli bestående, skulle vid den produktion av 45 000 lägenheter och bortåt 160 000 rumsenheter, varmed i det föregående kalkylerats, bostadsbristen vara avvecklad redan efter knappt två år och det därefter uppkommande överskottet skulle uppgå till 20 000 å 25 000 lägenheter om året. Man torde utan större tvekan kunna säga, att nämnda

produktionsvolym icke skulle kunna bevaras någon längre tid under sådana förutsättningar utan mycket drastiska och statsfinansiellt kostsamma åtgärder; det skulle bland annat innebära att nyproduktionen till mer än hälften skulle motsvaras av rivning redan efter ett par år. Under sådana förutsättningar beträffande konjunkturutvecklingen i stort, som såvitt nu kan bedömas te sig mest sannolika, d. v. s. att allmänna depressionstendenser sätta in först efter några år, och vidare under förutsättning, att en depression — om en sådan ej helt kan avvärjas — blir av mera övergående art, ställer sig saken givetvis väsentligt annorlunda. Man bör under dylika omständigheter kunna räkna med att vid tiden för det kritiska lägets uppkomst det »uppdämda» bostadsbehov, som enligt förut redovisade beräkningar utgör ungefär hälften av den nu bestående bristen, skall vara helt eller i huvudsak täckt och möjligen också att en viss reservuppbyggnad tagit sin början. Hur långt uppbyggandet av en ny bostadsreserv hunnit, blir givetvis beroende på tidpunkten, när depressionstendensen sätter in: om efter två år kan sannolikt icke någon nämnvärd reserv hunnit bildas, om efter fyra år, är sannolikt bostadsmarknadsläget i stort sett normalt. Vid ett omslag i hushållstillväxtens betingelser från »högkonjunkturfallets» till »lågkonjunkturfallets», medförande en minskning av den årliga tillväxten med ej fullt 10 000 hushåll, skulle, i händelse sådant omslag inträffade innan ännu en ny reserv uppkommit, verkan endast vara att den fortsatta bristavvecklingen påskyndades och en plötslig »lättnad» på en ännu av bostadsknapphet präglad marknad gjorde sig gällande. Om »lågkonjunkturfallets» förutsättningar skulle fortfara att råda skulle däremot snart stora överskott uppkomma, innebärande krav på en forcerad saneringsverksamhet. En kortvang allmän depression, insatt efter ett par år, skulle sålunda knappast behöva skapa mera allvarliga komplikationer för bostadsbyggandet, dock under den viktiga förutsättningen, varom mera i fortsättningen, att företagarreaktionerna arta sig rationellt. Skulle depressionstendenser sätta in först vid den tid, då bostadsbristen kan antagas vara helt avvecklad, bli givetvis komplikationerna större. De överskott, som påfordra saneringsverksamhet och som i det föregående beräknats till 10 000 å 15 000 lägenheter under åren omedelbart efter bristavvecklingen vid stabil allmän konjunktur, skulle ökas till 20 000 å 25 000 lägenheter vid bevarande av samma produktionsvolym. Det medel man främst har att lita till för stabilisering av nyproduktionen av bostäder vid en allmän depresssion är forcering av sanerings verksamheten. Denna är den del av all bostadspolitisk verksamhet, som kräver mest av tidsödande förberedelsearbeten, vilka därjämte enligt sakens egen natur måste ankomma på kommunerna. Kommunal planläggning och effektiva kommunala organ för uppgiften är därför den första förutsättningen för att en kris inom bostadsbyggandet skall kunna avvärjas, när bostadsbristen un-

danröjts och i synnerhet om samtidigt allmänna depressionstendenser skulle göra sig gällande. Forcerad saneringsverksamhet under lågkonjunktur för bevarande av produktionens volym innebär i viss grad att en »motkonjunktur» skapas, även utan att den löpande nyproduktionen ökas. Saneringen kräver ju en ansenlig mängd arbetskraft för rivnings- och röjningsarbeten, men däremot icke sådan yrkesutbildad arbetskraft, som nybyggnadsverksamheten fordrar och som kunde bli en »trång sektion» vid försök att öka nyproduktionens volym. Den produktionsplan vid förutsättningen av konstant god konjunktur, som i det föregående diskuterats med utgångspunkt i tablån på sid. 371 gällde en femtonårsperiod. Om man räknar med, att hushållstillväxtens betingelser under vissa delperioder bli lågkonjunkturpräglade och att under dessa av konjunkturpolitiska skäl saneringsverksamheten påskyndas, kunna de bostadspolitiska mål i fråga om utrymmesstandardens höjning och äldre stadspartiers stadsplanemässiga omformning, som svarar till denna produktionsplan, realiseras inom kortare tid. Om — blott och bart som ett tankeexperiment — det antages, att vart tredje år är lågkonjunkturpräglat ifråga om hushållstillväxt (vilket ju dock knappast rimmar väl med nuvarande allmänna konjunkturpolitiska strävanden) och om produktionsvolym och produktionsinriktning under dessa bevaras, skulle femtonårsperioden kunna förkortas till nedemot tio år. Det bör dock understrykas, att detta även förutsätter större ekonomiska insatser från det allmännas sida än de som kunna beräknas erforderliga vid konstant god konjunktur. Övergången från bristavveckling till sanering, kan till en viss grad tänkas mildrad om man räknar med att en »övernormal» reserv på bostadsmarknaden kan uppkomma utan att därigenom en produktionskris uppstår. Från en synpunkt sett kan rentav en sådan övernormal reserv, lokaliserad till det gamla bostadsbeståndet, sägas vara en förutsättning för att en mera omfattande saneringsverksamhet skall kunna komma igång utan mera svårartade friktioner. Man kan hänvisa till de svårigheter som utdömningen av undermåliga lägenheter genom hälsovårdsmyndigheternas försorg mött på den grund att brist på billiga, men försvarliga lägenheter förelegat. Dylika svårigheter måste mångfaldigas, om en saneringsverksamhet i större skala skall komma till stånd, om icke en marknadsmässigt god tillgång på omoderna eller halvmoderna ur hygieniska och andra synpunkter acceptabla lägenheter föreligger. Kraven på saneringsverksamhetens omfattning under den första tiden efter brist avvecklingen kunna i viss grad reduceras, om reserven kan växa ett stycke över den 2-procentsnivå, varmed här räknats. Vad som på denna väg kan nås är ju dock endast ett uppskjutande eller tillfällig reduktion av saneringsbehovet, vilket dock kan vara av avsevärd betydelse just i en sådan situation av övergående depression, som här senast diskuterats. I sådant fall är det dock en viktig förutsättning för bevarandet av ny-

produktiones volym i ett kritiskt skede, att reserven uppkommer inom det äldre beståndet, eftersom eljest avsättningen av de nyproducerade lägenheterna äventyras. Detta förutsätter att den löpande bostadsefterfrågan i tillräcklig grad förskjutes från äldre, omoderna och halvmoderna lägenheter till nybyggda och att sålunda ekonomiska resurser skapas genom den allmänna inkomstutvecklingen och genom bostadspolitiska stödåtgärder. Man skulle något tillspetsat kunna formulera saken så, att ett bevarande av en högkonjunkturmässig nivå för nyproduktionen av bostäder kräver en bestående knapphet (inom rimliga gränser) på nybyggda lägenheter, varigenom nyproduktionen blir mera resistent mot kriser, och att överskotten på bostadsmarknaden, som vid bevarad produktionsvolym måste uppkomma i samband med bristavvecklingen och i synnerhet om denna fullbordas i ett läge av försvagad allmän konjunktur, taga sig uttryck i en övernormal tillgång på äldre lägenheter, som bereder väg för en stadsplanemässig saneringsverksamhet. Till den ekonomiska sidan av dessa frågor återkommer framställningen i ett följande kapitel. Till sist må endast påpekas, att krisriskerna kunna lokalt uppkomma på ett tidigare stadium än som här räknats som normalt för stadssamhällena i genomsnitt, vilket understryker angelägenheten av att behovsutveckling och produktionsförutsättningar undersökas ort för ort för att åvägabringa underlag för lokal planering av bostadsförsörjningen. Man kan vidare hysa farhågor för att produktionen under vissa förutsättningar kan komma att visa tendenser till sammankrympning redan innan bostadsmarknadsläget hunnit bliva normalt, om nämligen produktionsinitiativen i avgörande grad bestämmas icke av rationella kalkyler över bostadsbehovets utveckling utan av spekulativa förväntningar av mera obestämt slag. Sistnämnda fråga skall närmare behandlas i fortsättningen. C. Bostadsproduktionens storlek. Landsbygden. De i det föregående utvecklade synpunkterna på och kvantitativa bestämningarna av behovstillväxt, bristavveckling, produktionsinriktning, saneringsomfattning och produktionsvolym ha gällt tätorterna, representerande 60 a 65 procent av landets hushållsbestånd men praktiskt taget hela hushållstillväxten i innevarande skede. Den egentliga landsbygdens problem är, såsom påpekades inledningsvis i detta kapitel, av väsentligen annan art, nämligen ett problem om allmän höjning av kvalitets- och utrustningsstandarden genom upprustning, om- och ersättningsbyggnad samt omlokalisering av bebyggelsen. Härtill kommer att möjligheterna av en statistisk analys av utvecklingsbetingelserna på landsbygdens bostadsbestånd äro mycket begränsade till följd av fullständig brist på fortlöpande byggnadsstatistik och på bostadsräkningsuppgifter under de senaste 10 åren.

385 Vid sådant förhållande framstår som det första önskemålet, att en grundlig inventering av landsbygdens bostadsbestånd och boendeförhållanden kommer till utförande snarast möjligt och att på basis av en sådan konkreta planer för landsbygdsbostädernas förnyelse och lokalisering utarbetas. Yrkanden i denna riktning framställdes i en motion av herrar Persson och Severin till 1945 års riksdag, vari framhålles, att möjligheter för närvarande saknas att vinna ingående kännedom om rådande bostadsförhållanden på landsbygden och om effektiviteten av den hittills förda bostadspolitiken. För en intensifiering av bostadspolitiken erfordras enligt motionärernas mening nya omfattande undersökningar rörande bostadsförhållandena på landsbygden. Bostadssociala utredningen underströk i sitt remissyttrande behovet härav. Utredningen framhöll att en rationell bostadspolitik försvårades genom att icke någon mer omfattande bostadsstatistisk undersökning skett på landsbygden sedan den extra folkräkningen 1935/36. Möjligheter saknas därför att i detalj studera, hur de statliga stödformerna under det senaste årtiondet påverkat bostadsstandarden. Bristen på en fortlöpande allmän byggnadsstatistik för landsbygden gör det vidare omöjligt att bedöma i vilken takt landsbygdens bostadsbestånd förnyats genom ny- och ombyggnader och därmed vilka förändringar, som kunnat ske i fråga om bostadsbeståndets sammansättning på olika lägenhetskategorier m. m. Utredningen underströk vidare, att en mer intensiv och aktiv bostadspolitik i syfte att höja landsbygdens bostadsstandard krävde aktuella och ingående kunskaper om bostäderna, vilka endast kunna erhållas genom en fullständig inventering av landsbygdens bostadsbestånd. Utredningen ansåg det nödvändigt, att det snarast möjligt företogs en ingående statistisk undersökning, som skulle i detalj klarlägga landsbygdens bostadsförhållanden, och framhöll vidare den utomordentliga vikten av att en bostadsundersökning för landsbygden fick en sådan uppläggning och utformning, att den kunde bli ett effektivt instrument för den praktiska bostadspolitiken. Av denna anledning borde undersökningen av landsbygdens bostadsfråga lämpligen ingå som ett led i en allmän undersökning omfattande hela landet, vilken borde företagas samtidigt med den folkräkning, som planerats äga rum vid slutet av innevarande år. I fråga om undersökningens innehåll framhöll utredningen, att det vore av stor vikt med hänsyn till rationaliseringssträvandena inom jordbruket och till de pågående förskjutningarna i landsbygdsbefolkningens sammansättning, att undersökningen utöver allmänna, översiktliga bostadsstatistiska data kunde lämna material för analysen av den nuvarande hushållsstrukturen och prognoser över det sannolika framtida antalet hushåll inom olika landsdelar och jordbruksområden. Till den allmänna inventeringen borde knytas representativa intensivundersökningar, i vilka särskilt uppmärksammades frågeställningar, ägnade att 25 — 450668

belysa de pågående förändringarna i landsbygdens bebyggelse- och bostadsförhållanden. Sålunda borde klarläggas på vad sätt och med vilken inriktning landsbygdens bostadsbestånd förnyas och vilka standardförändringar som utmärka denna förnyelseprocess. Uppmärksamhet borde även ägnas bebyggelsens lokalisering, tendenser till ökad bebyggelsetäthet och övriga med lokaliseringen sammanhängande sociala problem. Socialstyrelsen har sedermera erhållit uppdrag att efter en stort upplagd plan, i vilken här refererade synpunkter beaktats, verkställa en allmän bostadsräkning. Det är att förvänta, att genom denna bostadsräkning och de därtill knutna intensivundersökningarna ett underlag skall kunna erhållas för de på landsbygdens förhållanden inriktade bostadspolitiken av helt annan hållfasthet än det hittills tillgängliga. Det blir därmed också möjligt att till ledning för hälsovårdsmyndigheter samt för jordbruks- och bostadspolitikens lokala och centrala organ göra upp planer för längre perioder rörande en successiv omformning av landsbygdens bostadsbestånd med avseende på bostädernas utrymmesstandard samt lokalisering. Med nu tillgängligt bristfälligt kunskapsunderlag är det icke görligt att åstadkomma kvantitativt fixerade sådana planer. Först måste ett grundläggande undersökningsarbete och administrativt-organisatoriskt arbete göras undan; utredningen återkommer härtill i slutbetänkandets andra del. Vissa principiella synpunkter på planeringen av bostadspolitiken för landsbygden kunna dock grundas på allmänt kända fakta och förutsebara förhållanden. Med reservation för möjligheten av en stark immigration kan, såsom framgår av den statistiska behandlingen av frågan i kapitel 10, förutses att hushållsantalet på den egentliga landsbygden icke kommer att ytterligare växa; sannolikheten talar för en viss nedgång inom de följande femton åren. Detta förhållande ger anledning att med större skärpa ställa det problem, som väl förekommit i det senaste decenniets diskussion men knappast tillräckligt beaktats, nämligen om lämpligheten av att investera medel i upprustning av bostäder så belägna att frågan om deras framtida användning ter sig tveksam. I än högre grad gäller detta, när fråga är om nybyggnad i trakter av spridd bebyggelse med torftiga och för framtiden ovissa försörjningsmöjligheter. Ur dylika synpunkter måste det anses kräva allvarligt övervägande, om t. ex. en fortsättning av arbetarsmåbruksverksamheten efter de linjer, som följdes under 1930-talet, är motiverad. Befolkningsrörelsen på landsbygden kommer med all sannolikhet att tvinga fram en omläggning av arbetssystemet vid skogsbruket, som på vissa håll redan synes vara i gång och som även kräver en annan ordning för bebyggelsen än den traditionella. Av skäl, som utförligt utvecklas i den till detta betänkande fogade bilagan av utredningens ledamot, arkitekt Uno Åhrén, bör man räkna med att i den fortsatta utvecklingen landsbygdens bebyggelse i högre grad

agglomereras. Det är under sådana omständigheter en angelägenhet av största vikt, att inte den offentliga bostadspolitiken drives utan hänsyn till eller t. o. m. i strid mot naturliga utvecklingstendenser. Planmässig inriktning efter rationella samhällsbildningssynpunkter och noggrann prövning i de konkreta fallen av byggnads- och förbättringsarbetens lämplighet med hänsyn till framtida användbarhet och förenlighet med dylika synpunkter kräver en väsentlig utbyggnad av främst den lokala organisationen för behandlingen av bostadsfrågornas tekniska och ekonomiska problem på landsbygden, varvid särskilt lokaliseringsfrågorna måste beaktas. De till jordbruket knutna bostädernas problem bör enligt utredningens mening underordnas problemet om jordbrukets framtida yttre rationalisering, vilket för närvarande är under behandling inom 1940 års jordbrukskommitté. Frågan om kapitalinvestering i bostäder vid jordbruket, vare sig det är fråga om förbättring, ombyggnad eller nybyggnad, kan icke skiljas ut ur det allmänna jordbruksekonomiska sammanhanget. Det är av självklar angelägenhet att de åtgärder, som av det allmänna kunna komma att vidtagas för jordbrukspolitiska respektive bostadspolitiska ändamål, samordnas väl och handläggas enhetligt. Då de jordbruksekonomiska synpunkterna måste anses primära i förhållande till frågan om de till jordbruket knutna bostäderna, är det naturligt, att prövningen av ärenden rörande statliga lån och bidrag till bostäder för jordbruksfastighet ombesörjes av de jordbrukspolitiska organen; till härmed sammanhängande frågor återkommer utredningen i slutbetänkandets andra del. Även om det icke är möjligt att med hjälp av nu tillgängligt material göra en någorlunda tillförlitlig uppskattning av hela upprustnings-, ombyggnadsoch ersättningsbyggnadsbehovet på den egentliga landsbygden och på basis därav en långtidsplan, kan ju dock utan tvekan sägas, att detta behov är mycket stort och att den under senaste decennierna drivna bostadsförbättringsverksamheten endast möjliggjort en relativt långsam förnyelseprocess. Visserligen har den statliga bostadsförbättringsverksamheten hittills omfattat ett antal förbättringsföretag, som motsvarar drygt 15 procent av den egentliga landsbygdens bostäder, men en mycket stor del av bidragen har ju avsett endast en relativt ytlig upprustning. Med ledning av under senare år utförda stickprovsundersökningar kan uppskattas, att ännu mellan 400 och 500 tusen bostäder på den egentliga landsbygden sakna vatten och avlopp. Centraluppvärmning och badrum ha ju först under de senaste åren blivit vanliga i ny- och ombyggda hus på landsbygden. Det är givet, att storleksordningen av det uppskattade byggnadsbehovet blir beroende på målsättningen med avseende på landsbygdsbostädernas utrustningsstandard och allmänna kvalitet. Utredningen anser det självklart, att för landsbygdens del önskemålen i fråga om bostadsutrustning och -kvalitet icke sättas lägre än för stadssamhällenas del; såsom i det föregående diskuterats har ju

också under det senaste decenniet skett en successiv förskjutning av målsättningen från den skäligen primitiva, av ensidigt bostadshygieniska synpunkter bestämda målsättning, som gällde vid bostadsförbättringsverksamhetens början, fram mot en, där hänsynen till hushållsarbetet, bostadens fulla användbarhet och trivseln diktera krav på en fullgod utrustning. Bedömt i relation till en målsättning av den senare arten kan upprustnings-, ombyggnads- och ersättningsbyggnadsbehovet på landsbygden sägas vara obegränsat för överskådlig tid framåt. Man kan dock icke låta målsättningen beträffande landsbygdens bostadsbestånd avse en generell höjning av utrustningsstandarden till vad här betecknats som en fullvärdig nivå. Den sannolika nedgången i det totala antalet hushåll på egentliga landsbygden under de närmaste decennierna jämte en sannolik omlokalisering av bebyggelsen av betydande men svårbedömd omfattning i samband med jordbrukets yttre rationalisering, omläggning av skogsbrukets arbetssystem och strävan till rationell samhällsbildning betyder, att delar av det nuvarande bostadsbeståndet komma att upphöra att brukas för ordinära bostadsändamål, övergivas eller delvis övergå till användning som sommarstugor o. s. v. En dylik process måste naturligtvis förlöpa successivt under en från det individuella bostadsnyttjandets synpunkt ganska långvarig period. Man har att räkna med att i ett stort antal fall hus på landsbygden med långt under fullvärdig standard komma att bebos avsevärd tid framåt, för vilka den betydande investering, som installation av vatten och avlopp, elektriskt ljus, centralvärmeanläggning och övrigt till en totalupprustning hörande innebär, icke kan bedömas som värd att göra med hänsyn till osäkerhet om framtida användningsmöjligheter. En bidragsverksamhet, syftande till mera begränsad förbättring, är i sådana fall väl motiverad även i framtiden, i synnerhet när det gäller bostadshus, bebodda av åldrande människor, som inte lämpligen kunna beredas bostäder i pensionärshem. När det gäller ny- eller ombyggnad, särskilt för unga familjer och familjer med minderåriga barn, och när bostadens användningstid och försörjningsmöjligheterna på orten kunna antagas icke begränsade genom en framtida befolkningskrympning, bör enligt utredningens mening eftersträvas en fullvärdig standard hos bostaden vid med statlig hjälp genomförd ny- eller ombyggnad; detta innebär endast ett fullföljande av tendensen under senaste decennierna. Det framgår av föregående redogörelser av bostadsförbättringsverksamhetens utveckling, att praxis inom olika egnahemsnämnder är ytterst varierande och att på många håll standardkraven ännu hållas skäligen låga. En huvudanledning härtill har otvivelaktigt varit strävan att på så många händer som möjligt fördela knappa medel. Tendensen under senare år har dock varit i riktning mot mera grundlig upprustning och från egnahemsstyrelsens sida har denna tendens befordrats genom direktiv till egnahemsnämn-

389 derna. En fortsatt utveckling efter denna linje kommer otvivelaktigt att innebära, att i ett växande antal fall reparation och upprustning av äldre hus utbytes mot total ersättningsbyggnad. Om målsättningen i fråga om bostadens utrymme, tekniska utrustning och allmänna kvalitet mera generellt sättes högre inom ny- och ombyggnadsverksamheten på landsbygden och om vidare bostadsbeståndets omvandling till att mera allmänt svara till dessa högre standardkrav, när fråga är om bostäder som kunna antagas mera varaktigt behövliga, skall kunna ske inom rimlig tid, säg femton år, är det uppenbart — även utan den noggranna kännedom om förnyelseprocessen under senaste decennium och om det aktuella utgångsläget för den egentliga landsbygden, som endast den planerade bostadsräkningen kan ge — att takten i om- och ersättningsbyggnadsverksamheten på landsbygden måste öka utöver den som gällt under det sistförflutna årtiondet — låt vara att detta årtionde präglats av en långt starkare förnyelseprocess än tidigare perioder. Vid nu bestående ekonomiska förutsättningar skulle detta givetvis även betyda en väsentlig ökning av medelsbehovet för statliga lån och bidrag, dels och främst därigenom att genomsnittligt låne- och bidragsbelopp behövde höjas, dels genom ökning av antalet lån och bidrag per år, jämfört med det gångna decenniet i genomsnitt. För innevarande budgetår har för bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden anvisats 20 miljoner kronor till förbättringsbidrag, 12 miljoner kronor till nybyggnadslån, 8 miljoner kronor till förbättringslån samt 4 miljoner kronor till lantarbetarbostadslån. Egnahemsstyrelsen antager, att dessa medel skola komma att praktiskt taget helt disponeras. Antalet bostäder, som komma att beröras härav, torde kunna uppskattas till omkring 20 000. Härtill kommer ett antal nybyggen med bostadsegnahemslån och tertiärlån samt egnahem för barnrika familjer och vidare ett okänt antal ny- och ombyggnadsföretag, som komma till utan statligt stöd i någon form. Till följd av den totala avsaknaden av byggnadsstatistik för den egentliga landsbygden är det omöjligt att med någon grad av noggrannhet uppskatta hur mycket av denna ny- och ombyggnadsverksamhet, som faller på den egentliga landsbygden, och hur mycket på sådana icke-administrativa tätorter, som i det föregående ha inräknats i stadssamhällena. Det är föga mer än en gissning, om det antages, att omkring 15 000 ny- och ombyggnadsföretag (exklusive förbättringsföretag som endast innebära större reparationer eller speciella mindre installationer, främst elektriska) utgör det ungefärliga måttet på bostadsbyggnadsverksamhetens nuvarande omfattning på den egentliga landsbygden till den del denna går ut på att åstadkomma fullvärdig standard, vilket som förut diskuterats torde gälla huvudparten av nybyggnadsverksamheten och en växande del av ombyggnads verksamheten. Underlaget för denna uppskattning är följande: Enligt en stickprovsundersökning, utförd in-

390 om forskningskommittén för lantmannabyggnader, kunde åren 1943 och 1944 antalet nybyggnader av bostadshus vid jordbruket beräknas till omkring 3 000 per år. Då jordbruksbefolkningen uppgår till omkring hälften av egentliga landsbygdens folkmängd och då bostadsbyggnadsfrekvensen inom den icke-jordbrukande befolkningen, kanske mest med hänsyn till egnahemmen för barnrika familjer på senaste år, sannolikt är större torde man kunna antaga att den totala nybyggnadsverksamheten på egentliga landsbygden för närvarande uppgår till mer än det dubbla härav, måhända 7 000 å 8 000 lägenheter. (Det bör anmärkas, att ur synpunkten av totalbeståndet av bostäder på egentliga landsbygden nybyggnad är att betrakta som ersättningsproduktion, eftersom totalbeståndet icke längre torde växa). Enligt den av arbetsmarknadskommissionen förda byggnadstillståndsstatistiken, vars första uppgifter hänföra sig till år 1944, utgjorde antalet lägenheter för vilka på den egentliga landsbygden byggnadstillstånd beviljats år 1944, ungefär 4 400 och år 1945 t. o. m. augusti månad omkring 4 450. Härvid är att märka att en stor del av bostadsbyggena på landsbygden enligt den s. k. tremannaregeln icke kräva byggnadstillstånd; sistnämnda siffror motsäga därför icke utan ge ett visst om ock kvantitativt föga bestämt stöd åt uppskattningen av nybyggnaden på egentliga landsbygden till 7 000 å 8 000 lägenheter. Enligt en i tidigare sammanhang (kap. 5) gjord beräkning, kan vid de förhållanden som under senare år gällt inom bostadsförbättringsverksamheten uppskattas, att omkring en tredjedel av de med statsmedel stödda ombyggnads- och upprustningsföretagen varit av mera grundlig art och om icke helt så dock i betydande del av fallen gällt uppnående av en fullvärdig standard. Såsom nyss berörts torde de med i år tillgängliga bostadsförbättringsmedlen understödda bostadsförbättringsföretagen komma att uppgå till omkring 20 000, vartill kommer sådana ombyggnader, som utföras utan statligt stöd. Det torde i varje fall icke innebära en överskattning, om man antager, att härigenom åstadkommes ett antal bostäder med fullvärdig standard, som uppgår till ungefär samma storlek som de genom nybyggnad erhållna, vilket ger för ny- och ombyggnad tillsammans omkring 15 000 lägenheter, oberäknat sådan upprustning som endast partiellt förbättrar bostaden eller mera har karaktären av löpande underhåll. Då man torde kunna utgå ifrån att antalet av de lägenheter, som skulle behöva ersättas genom nybyggnad eller grundlig ombyggnad eller i väsentlig grad upprustas genom inledande av vatten och avlopp o. s. v., har en storleksordning av omkring 400 000 för att en genomgående fullvärdig standard skall ha uppnåtts för varaktigt användbara bostäder — vilket jämväl är en mycket osäker uppskattning — synes det sannolikt, att den under senaste år nådda, jämförelsevis höga nivån skulle behöva ytterligare avsevärt ökas för att bostadsbeståndets omvandling på landsbygden till här diskuterad standard skall kunna fullbordas inom en femtonårsperiod. Det förefaller sannolikt att härför

391 skulle erfordras en nivå för de till fullgod standard ledande ny- och ombyggnadsföretagen på den egentliga landsbygden på minst 25 000 om året. Hur dessa skulle behöva fördelas på total ersättningsbyggnad (nybyggnad), mera grundlig ombyggnad och mindre genomgripande ombyggnad eller speciella installationer är omöjligt att uppskatta innan resultatet av den planerade inventeringen föreligger; som tämligen självklart framstår dock att en förskjutning i riktning mot total ersättningsbyggnad och grundlig ombyggnad måste ske. Osäkerheten i de här gjorda uppskattningarna liksom också angelägenheten att skaffa ett säkrare underlag genom en allmän inventering må på nytt understrykas. Valet av en femtonårsperiod som underlag för resonemanget kan givetvis också diskuteras. Detta val är dock inte fullständigt godtyckligt. En avsevärt kortare period torde stöta på oöverkomliga praktiska hinder, om icke revolutionerande förändringar i de tekniska möjligheterna snabbt skulle komma att ske. Å andra sidan skulle en avsevärt längre period vara inte bara socialt oönsklig utan också föga förenlig med den process av fortskridande utjämning i fråga om allmänna levnadsvillkor på landsbygd och i stadssamhällen, som pågått under det senaste decenniet och som med all sannolikhet kommer att påskyndas av de radikala förändringar i de demografiska förutsättningarna under närmast följande årtionde. De här anförda synpunkterna peka mot att man i fortsättningen bör räkna med en väsentligt snabbare takt i bostadsbeståndets förnyelseprocess på landsbygden än hittills gällt; enahanda slutsats kan ju dragas av det hittills nådda resultatet av egnahemsbyggandet för barnrika familjer på landsbygden. Detta allmänna omdöme kräver dock det tillägget, att utvecklingstakten avsevärt stigit de senaste åren. Bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden har i sin utveckling sedan år 1933 varit underkastad mycket starka växlingar, såväl under förkrigsperioden, då verksamheten under första åren i enlighet med den ursprungliga planen på en tillfällig, till krisåren koncentrerad upprustning forcerades för att under de följande högkonjunkturåren under 1930-talets senare del begränsas till en skäligen ringa omfattning, som under kriget, då dock verksamheten genomsnittligen legat på en högre nivå trots arbetskraftsbristen under större delen av perioden. Detta är i och för sig helt i överensstämmelse med det arbetsmarknadspolitiska syfte, som från början kom att starkt prägla verksamheten. Dock har, såsom i ett föregående kapitel utförligt diskuterats, en självständig bostadspolitisk och med strävandena att utfylla klyftan mellan städer och landsbygd med avseende på allmänna levnadsvillkor intimt sammanhängande målsättning gjort sig gällande med växande styrka. Under alla omständigheter synes det utredningen berättigat att för följande period av en å två decennier utgå från en genomsnittligen väsentligt snabbare takt för den ersättnings- och ombyggnadsverksamhet,

392 varigenom den egentliga landsbygdens bostadsbestånd förnyas, höjes till en med stadssamhällena jämbördig nivå och omlokaliseras efter rationella jordbrukspolitiska och samhällsbildningsprinciper, och att beräkna omfattningen av det offentliga ekonomiska stödet med hänsyn härtill. Detta utesluter givetvis icke, att verksamhetens omfattning kan och bör i viss grad variera med de allmänna konjunkturerna. I det föregående ha anförts skäl mot tanken att den löpande nyproduktion som skall svara till hushållstillväxt och standardhöjning på tätorternas bostadsmarknad skulle sättas in i en motkonjunkturrörelse: huvudargumenten voro därvidlag önskemålet om så kontinuerlig produktion som möjligt samt vanskligheten att bevara bostadsmarknadens balans om i en tid av krympande hushållstillväxt nyproduktionen skall ökas utöver en högkonjunkturbestämd nivå. Dessa skäl kunna icke med samma styrka göras gällande när det gäller byggandet på landsbygden, där förutsättningar för en i teknisk mening kontinuerlig produktion knappast föreligga, åtminstone vid nu vanliga byggnadsmetoder, och där marknadsmässiga störningar till följd av forcerad eller inskränkt ersättnings- eller ombyggnad icke behöva befaras. Önskemålet om jämn sysselsättning för yrkesarbetare gäller givetvis även landsbygden om än i mindre grad än städerna, eftersom specialiseringen på landsbygden är mindre långt driven och möjligheter att kombinera och skifta sysselsättningar torde vara större. Om det sålunda ur bostadspolitiska synpunkter framstår som önskvärt att den standardhöj ande ersättnings- och ombyggnadsverksamhetens nivå på den egentliga landsbygden höjes avsevärt utöver nuvarande nivå — om nu denna i det föregående är någorlunda riktigt uppskattad på basis av tillgängligt, ytterst bristfälligt material — kan man å andra sidan icke bortse från att en sådan ökning i nuvarande läge skulle stöta på svåra hinder, grundade i knappheten på såväl arbetskraft som vissa material. Den standardhöj ande byggnads- och förbättrings verksamheten ställer främst krav på specialarbetare för inledande av vatten- och avloppsledningar, värme- och sanitär samt elektrisk installation samt på material för dylika installationer, vilka tillsvidare höra till de knappa tillgångarna. Huruvida en utvidgning av byggnadsverksamheten på landsbygden av här diskuterad omfattning skulle överanstränga arbetskraftsresurserna i allmänhet på landsbygden ställer sig svårare att bedöma liksom också utsikterna i detta hänseende på längre sikt. De eventuella konsekvenser för byggnadsarbetsmarknaden av den nu skeende övergången från att starkt progressivt till ett praktiskt taget stationärt läge i fråga om de arbetsföra åldersgrupperna, som något berörts i det föregående, torde i varje fall kunna väntas göra sig gällande med samma styrka på landsbygden som i städerna, ja antagligen betydligt starkare. Det är långt ifrån osannolikt att möjligheterna att rationalisera byggnadsverksamheten på landsbygden — med avseende på såväl nybyggnad som sådana installationsarbeten, varigenom en förut befintlig bostad föres upp

i en högre utrustningsklass — komma att framstå som en nödvändig förutsättning för realiserandet av en höjning av bostadsstandarden i den grad och inom den tid som här diskuterats. Detta är icke endast en fråga av vittgående ekonomisk och statsfinansiell betydelse: sänkning av byggnadskostnaderna i förhållande till inkomsterna är en fråga av ännu mer intensiv angelägenhet på landsbygden än i städerna. Även med hänsyn till otillräcklig tillgång på arbetskraft, särskilt sådan som är kvalificerad för installationsarbeten, torde man få räkna med att rationalisering av arbetsmetoderna blir en förutsättning för att ett produktionsprogram, som inom rimlig tid häver landsbygdens bostadsstandard till paritet med städernas, skall kunna genomföras. Det vill synas som de viktigaste uppgifterna att lösa för en på landsbygdens bostadsstandard inriktad bostadspolitik under de närmaste åren skulle vara dels att verkställa den allmänna inventering med åtföljande intensivundersökningar av landsbygdens bostadsförhållanden, som nu är under förberedande, och på grundvalen därav bygga upp långsiktiga planer för ersättnings- och ombyggnadsverksamheten, vilka måste samordnas med planerna för jordbrukets yttre rationalisering och speciellt beakta lokaliseringsoch samhällsbildningssynpunkter, dels att forcera arbetena på tekniska lösningar av problemen rörande rationalisering av byggandet av småhus samt installationer i redan befintliga hus som genom ombyggnad kunna bringas upp till en fullvärdig standard. I samband härmed står även uppgiften att ytterligare bygga ut den apparat för teknisk rådgivning, granskning och byggnadskontroll som utvecklats under senare år. Till de organisatoriska problem, som ställa sig i detta sammanhang, återkommer utredningen i slutbetänkandets andra del. Den pågående förbättrings verksamheten på landsbygden kan ju emellertid inte avbrytas i förbidan på att ett underlag för en verklig långtidsplanering kan bli färdigt och att tekniska lösningar bringas till mognad. För de närmaste åren torde verksamheten — inom ramen för tillgängliga arbetskrafts- och materialresurser — få bedrivas efter i huvudsak de linjer som följts under de senaste åren; dessa ha ju, såsom framgår av tidigare lämnade uppgifter angående bostadsförbättringsverksamheten och byggandet av egnahem för barnrika familjer samt lantarbetarbostäder, varit ganska resultatrika. Det är dock enligt utredningens mening angeläget att så långt arbetskrafts- och materialresurserna det medgiva verksamheten ytterligare förskjutes mot total ersättningsbyggnad (nybyggnad) och grundlig ombyggnad, som realiserar kraven på fullvärdig standard. De förslag som utredningen i fortsättningen framlägger rörande förändringar i låne- och bidragsvillkoren torde kunna verka i sådan riktning. Allteftersom material- och arbetskraftsknappheten kan bringas att vika bör — såvitt nu kan bedömas på grundval av tillgängligt, bristfälligt material — förnyelseprocessen för

den egentliga landsbygdens bostadsbestånd påskyndas på sådant sätt att årligen ett antal av minst 25 000 fullvärdiga lägenheter framställas genom nyeller ombyggnad. D. Standardfrågor. Diskussionen i föregående avsnitt har tagit sikte på bostadsproduktionens storlek som faktor i en allmän bostadspolitisk långtidsplan. Vid behandlingen av denna fråga har det enligt sakens egen natur varit nödvändigt att gå in på frågan rörande standarden, varvid i fråga om stadssamhällena, där nyproduktionens utrustningsstandard redan praktiskt taget hundraprocentigt kan anses fullvärdig, problemet gällt det successiva omformandet av bostadsbeståndets struktur till att passa en på visst sätt höjd utrymmesstandard i framtiden, och beträffande landsbygden, där bostadsbeståndet domineras av enfamiljshuset med dess s. a. s. tekniskt enklare utrymmesstandardproblem, frågan i främsta rummet avsett bostadsutrustningens generella förbättring. Utöver det där anförda skola här tillfogas några allmänna synpunkter på bestämningen av minimistandards i samband med de bostadspolitiska åtgärderna. Såsom skildrats i den historiska avdelningen, är ett av de mest karakteristiska dragen i den bostadspolitiska utvecklingen under 1930-talets reformperiod att vissa minimistandards infördes såsom villkor för erhållandet av statliga lån och bidrag. Dessa standards voro visserligen skäligen anspråkslösa men inneburo dock en väsentlig höjning i förhållande till förut rådande villkor för de grupper, som berördes av de bostadssociala åtgärderna. I fråga om utrymmesstandarden inneburo minimi villkoren, där sådana införles och gällde familjebostäder (bostäder för flerbarnsfamiljer, lantarbetarbostäder), att lägenheten skulle rymma minst 2 rum och kök utan någon differentiering med avseende på familjestorlek och utan någon bestämning av minimum för lägenhetsytan. Det är obestridligt, att särskilt under den första tiden av byggandet för flerbarnsfamiljer de hjälpta hushållen ofta förblevo trångbodda och att många av lägenheterna som byggdes för ändamålet hade en yta, som nu icke kan accepteras (ned till 45 kvm och t. o. m. lägre). I den fortsatta utvecklingen har visserligen särskilt genom det allt starkare inslaget av småstugor i bostadsförsörjningsverksamheten för de barnrika familjerna uppenbarligen kommit till stånd en bättre anpassning mellan bostadsstorlek och familjestorlek, även om fortfarande ingalunda alltid sådana mera kvalificerade standardkrav, som i det föregående använts i kalkylerna, ha blivit uppfyllda. I kapitel 10 samt i tidigare delar av detta kapitel har under formen av alternativa kombinationer av förutsättningar visats, hurusom en viss produktionsinriktning i förening med avgång ur bostadsbeståndet av därtill svarande omfattning kan inom viss tid realisera en höjning av utrymmes-

395 standarden efter viss norm. Som alternativa normer ha därvid använts dels en lägre, innebärande högst 2 boende per boningsrum, dels en högre, innebärande därutöver högst l1/^ boende per boningsrum för hushåll om fyra eller flera personer. Det har vidare visats, att det lägre standardalternativets förverkligande inom en period av femton år endast kräver en relativt ringa ytterligare förskjutning uppåt i fördelningen av nyproduktioner på ringa ytterligare förskjutning uppåt i fördelningen av nyproduktionen på olika lägenhetskategorier från det i år nådda läget, vilket främst skulle gå ett motsvarande antal lägenheter fördelades på 2 respektive 3 rum och kök. Det högre alternativets realiserande skulle givetvis kräva en kraftigare förskjutning, som i huvudsak skulle betyda inte endast att 1 rum och kök helt försvann utan även att 2 rum och kök starkt begränsades i den löpande produktionen, medan i stället kategorien 4 rum och kök kraftigt ökades. Då ett bostadspolitiskt program lägges upp, som syftar till att med hjälp av statligt stöd påskynda en standardhöjningsprocess, har man anledning att ställa frågan om i vilken grad standardkrav böra fixeras i enskilda fall, där ekonomiskt stöd i form av lån eller bidrag utgå, d. v. s. hur långt de allmänna standardbestämningar, som lagts till grund för kalkylen och produktionsprogrammet, skola genom uppställande av villkor i samband med låne- och bidragsbeviljandet tillämpas i enskilda fall. Ur produktionsprogrammets synpunkt räcker det om ett visst standardkrav realiseras genomsnittligen, med möjlighet till individuella variationer uppåt och nedåt. Ur bostadssocial synpunkt är det givetvis önskvärt, att individuella avvikelser nedåt i största möjliga mån kunna undvikas. När det gäller låneverksamhet för finansiering av bostadsbyggande för öppna marknaden — vare sig denna är subventionerad med syfte att hålla ner hyresnivån eller icke i egentlig mening subventionerad — är det uppenbart att denna fråga saknar relevans just därför att produktionen sker för en öppen marknad, där bostadskonsumenterna fritt välja bostad. De kalkyler, som framlagts i kapitel 10, ge vid handen att under alla de förutsättningar, som lagts till grund för de olika alternativen, samtliga lägenhetskategorier utom 1 rum och kök behövas i den framtida produktionen även om utrymmesstandarden stiger enligt det högre alternativet. Skall den statliga låneverksamheten i princip, såsom varit fallet under senare år, avse all behövlig bostadsproduktion (utom rent lyxbetonad), kan det tydligen icke vara fråga om att sätta ett minimum för lägenhetsstorleken, utan endast att utesluta 1 rum och kök-lägenheter, d. v. s. den typ som är en lägenhet för ett familjehushåll till sin utrustning men som sådan otillräcklig i utrymme. Det är givet att denna lägenhetstyp, som ju varit på stark tillbakagång de senare åren, bör även fortsättningsvis motarbetas, men att helt förbjuda den i fastigheter finansierade med statliga lån torde icke vara tillrådligt, förrän en reserv har återuppbyggts på bostadsmarknaden.

396 I detta sammanhang må även beröras en synpunkt, som från början gjorts gällande i diskussionen om byggandet av nya hus för inredande av pensionärshem. På längre sikt är det givetvis irrationellt att i större omfattning nybygga lägenheter av minsta typ, när en standardhöjningsprocess kan väntas avsätta ett stort överskott av smålägenheter, av vilka en stor del kunna vara av fullt försvarlig beskaffenhet för småhushåll, men otillräckliga för egentliga familjehushåll. Så länge detta överskott emellertid ännu inte uppkommit på marknaden och i synnerhet så länge bostadsbrist består skulle ju dock detta argument, om det finge fälla utslaget, stoppa all på sociala skäl synnerligen välmotiverad hjälp till pensionärernas bostadsförsörjning. Frågan kommer i ett annat läge, när överskottet uppkommer: det torde då komma att framstå som helt naturligt för de kommuner, som planera åtgärder för förbättring av åldringarnas bostadsförhållande, att i stället för nybyggnad välja att utrusta lämpliga fastigheter och lägenheter i det förut byggda bostadsbeståndet för ändamålet. Om statens finansiella stöd åt bostadsproduktionen skall i princip gälla all behövlig produktion, kan sålunda icke något visst minimum sättas i fråga om lägenhetskategori i samband med långivningen i och för sig. Annorlunda vore förhållandet om det offentliga lånestödet enligt bestämda bostadspolitiska syften reserverades för vissa lägenhetsstorlekar, eftersom dessa holies för mera angelägna och värda att befordra. Det skulle då givetvis — bortsett från speciella bostadssociala syften, t. ex. pensionärernas bostadsförsörjning — vara fråga om lägenheter, lämpliga för barnfostrande familjer, varvid med långivningen skulle vara förknippad det villkoret, att lånet finge användas endast för byggande av lägenheter om minst 2, eventuellt 3 rum och kök. Det faller sig naturligt att här draga en parallell med den engelska bostadspolitiken under mellankrigstiden: för all bostadsproduktion med statligt stöd gällde då de minimivillkor, som en regeringskommitté omedelbart efter första världskriget uppställt för ett arbetarhushålls bostad. Härvid är emellertid att märka, att den helt dominerande delen av all engelsk bostadsproduktion utgöres av enfamiljshus, vilka ju s. a. s. redan till sin tekniska natur äro bostäder för egentliga familjer och böra vara så tilltagna att de kunna rymma även en stor familj. Denna det engelska bostadsbeståndets struktur måste motsvaras av delvis andra hushållsbildningsvanor än de för svenska städer gällande: självständiga småhushåll, t. ex. bestående av ogifta vuxna eller äldre makar, torde i mindre grad än här i landet bilda inslag i hushållsstrukturen. När det gäller låneverksamhet för bostadsändamål synes det i fråga om den stadsmässiga flerfamiljshusbebyggelsen meningslöst att diskriminera med avseende på lägenhetskategorier, reservera lånen för vissa kategorier men utesluta andra — det sista dock med reservation för kategorien 1 rum och kök, när bostadsbristen hävts och en tillräcklig reserv uppkommit. De

397 fördelar, som en statlig långivning erbjuda, även när den icke är förbunden med egentlig subvention, böra komma alla legitima bostadsbehov tillgodo. Den förskjutning i produktionsinriktningen mot större lägenheter, som är ett led i själva standardhöjningsprocessen bör komma som en anpassning till bostadsefterfrågans omriktning, vare sig denna sker spontant genom ett förbättrat förhållande mellan allmän inkomstnivå och allmän bostadskostnadsnivå eller som ett resultat av offentliga stödåtgärder, som verka på bostadsmarknadens efterfrågesida. I fråga om enfamiljshus tillkomma emellertid ett par synpunkter, som tala för att även i samband med själva långivningen vissa minima fasthållas. I stadssamhällen med en differentierad bostadsmarknad, där småhushållens bostadsbehov kan tillgodoses genom lägenheter i flerfamiljshus är det slöseri med mark, gator och ledningar att bygga enfamiljshus för sådana hushåll, som kunna antagas varaktigt vara i tillfredsställande grad tillgodosedda med en bostad om ett eller två rum och kök. På landsbygden där detta skäl icke kan åberopas, har man dock att räkna med att en enfamiljsbostad, som nybygges eller ombygges för varaktigt bruk kan komma att bli upplåten åt och måhända vara enda tillgängliga bostad för en större familj, som på grund av försörjarens arbete är bunden till viss plats (t. ex. lantarbetare). Starka skäl tala därför för den praxis, som byggnadslånebyrån utbildat, att bevilja lån till enfamiljshus endast under förutsättning att huset innehåller lägenhet om minst 3 rum och kök i stadssamhällen och minst 2 rum och kök på landsbygden; skillnaden är icke en eftergift åt en uppfattning att landsbygden kan klara sig med torftigare villkor utan betingad av hänsynen till att i stadssamhällena finnas möjligheter att välja lägenhet i flerfamiljshus, vilka i regel saknas på de delar av landsbygden, där bebyggelsen är spridd. Det är givet att man icke kan i bostadspolitiken uppställa minima, som ekonomiskt över hövan pressa dem, som skola utnyttja lägenheterna eller som medföra att endast bätter situerade få tillgång till de bostäder som produceras. Det ligger därför i sakens natur att minima, som hävdas med endast legislativa medel (t. ex. hälsovårdsstadgan eller byggnadsstadgan), måste sättas lågt. Minimistandards, som överstiga vad som motsvarar för berörda samhällsgrupper ordinära förhållanden och som sålunda ha ett positivt bostadspolitiskt syfte, måste förens med subvention. Även då så sker kunna besvärliga konflikter uppkomma mellan det bostadspolitiska, intresset att höja standarden och hänsynnen till de berörda gruppernas ekonomiska bärkraft respektive till urvalet bland de bostadsbehövande. Från den andra sidan sett: subventioner som ges för bostadspolitiska ändamål böra förknippas med bestämmelser om vissa minimistandards, eljest går den bostadspolitiska effekten mer eller mindre förlorad. Dessa frågor skola närmare diskuteras från andra utgångspunkter i följande kapitel. Här skall endast frågan ställas, huruvida det är lämpligt att

fixera olika minimistandards för olika hushållskategorier, som komma i åtnjutande av subvention i en eller annan form och att sålunda konsekvent och rigoröst i individuella fall tillämpa de normer, som innehållas i för produktionsprogrammet till grund lagda standardbestämningar. När det gäller utrymmesstandarden har frågan givetvis endast intresse för sådana hushållskategorier, vilka icke — såsom t. ex. pensionärshushållen — på tillfredsställande sätt kunna hysas i de minsta lägenhetskategorierna, d. v. s. främst för familjer med växlande barnantal. I det följande framlägger utredningen förslag om subventionsåtgärder, som i fråga om den stadsmässiga flerfamiljsbebyggelsen innebära dels att det nuvarande bidragssystemet för flerbarnsfamiljer utvidgas till att omfatta även tvåbarnsfamiljer dels att en speciell, odifferentierad subvention införes med syfte att möjliggöra lägre hyror i nybyggda hus med tanke främst på nya äktenskap och småfamiljer med endast ett barn och med begränsade inkomster. För de nuvarande familjebidragen till flerbarnsfamiljer gäller i fråga om utrymmet som allmän regel, att lägenheten skall innehålla minst 2 rum och kök. Detta minimum understiger även den lägre av de normer, varmed här i det föregående räknats; enligt det lägre, i kalkylerna och i produktionsprogrammet använda standardalternativet skulle en familj med tre barn ha minst 3 rum och kök, enligt det högre 4 rum och kök. För en tvåbarnsfamilj skulle enligt det lägre standardalternativet 2 rum och kök vara minimum, enligt det högre 3 rum och kök. Tillämpning av dessa normer på det nuvarande beståndet av bostäder för barnrika familjer skulle betyda att huvudparten av dessa bostäder i flerfamiljshus skulle falla under miniminormen. På längre sikt är detta alls icke något argument mot att bringa de högre normerna i tillämpning, men det torde stå klart att en omedelbar övergång till att i enskilda fall fasthålla dessa högre normer skulle stöta på oöverkomliga svårigheter; under alla omständigheter behövs en övergångstid, inom vilken de ursprungligen för flerbarnsfamiljer avsedda men enligt nyare normer för små lägenheterna kunna avvecklas som bostäder för större familjer, vilket successivt sker i och med att barnen växa upp och lämna hemmet. Men även när det gäller i fortsättningen beviljade nya familjebidrag är det i hög grad tveksamt om det är lämpligt att i de enskilda fallen omedelbart fastställa minimistandards i enlighet med de diskuterade allmänna normerna. Hur önskvärt detta i och för sig skulle vara, skulle resultatet vid nuvarande förhållande mellan byggnadskostnader och inkomster ofrånkomligen bli antingen att familjebidragen icke kunde utnyttjas av en mycket stor del av familjerna eller att vid sidan av differentiering efter familjestorlek, behövdes även en differentiering efter individuell inkomst, vilket av skäl som skola utvecklas i det följande är föga lämpligt, eller också att kraven på subvention skulle växa till mycket höga belopp.

399 Man bör i detta sammanhang icke bortse från att anpassningen till en högre utrymmesstandard är en tidskrävande process inte bara från den allmänna bostadsmarknadssynpunkten utan även från de enskilda hushållens synpunkt. I den hittillsvarande bostadsanskaffningsverksamheten för barnrika familjer har man haft vidlyftiga erfarenheter av att en förflyttning av en familj, som tidigare bott mycket trångt i en liten lägenhet och haft sitt möbelbestånd, sina hushållsvanor o. s. v. anpassade därefter, till en rymlig lägenhet ofta mött bestämt motstånd från familjen själv. Ett bidragssystem, som tvångsmässigt fixerar en minimistandard för t. ex. en trebarnsfamilj, som tidigare bott i 1 rum och kök, till 3 eller 4 rum och kök eller för en tvåbarnsfamilj till 3 rum och kök, skulle otvivelaktigt — även bortsett från de ekonomiska komplikationerna — skapa mycket stor friktion och irritation. Med hänsyn särskilt till landsbygden skulle därtill möjligheterna att genom ombyggnad uppfylla sådana minimistandards bli starkt begränsade. Dessa skäl tala för, att man tillsvidare icke fixerar ett högre minimum än 2 rum och kök för erhållande av familjebidragssubvention och att man icke författningsmässigt differentierar minimikraven med hänsyn till familjestorlek. Ett minimum på 2 rum och kök är självklart, vad därutöver är bör enligt utredningens mening tillsvidare spontant få framväxa som ett resultat av familjehushållens fria val inom den ram, som egna resurser och de statliga stödåtgärderna bilda, och av en intensiv upplysnings- och propagandaverksamhet för förbättrade bostadsvanor och höjd bostadskultur. Man behöver knappast befara, att ett sådant förfaringssätt skall äventyra målsättningen i det förut skisserade produktionsprogrammet. Även om i vissa enskilda fall de där använda allmänna standardnormerna underskridas kan man räkna med att de i andra fall komma att överskridas. Som förut nämnts är den nuvarande produktionsinriktningen ej särskilt långt från den, som inom femton år för hela bostads- och hushållsbeståndet genomsnittligen skulle realisera normen: högst två boende per rumsenhet, och den utvidgning av statens ekonomiska stöd, som i det följande föreslås, kan otvivelaktigt åstadkomma en tämligen omedelbar förskjutning av produktionsinriktningen dithän och därefter — i förening med en stigande realinkomstutveckling — inom ej alltför avlägsen framtid en ytterligare förskjutning till att motsvara det högre standardalternativet. I fråga om sådana lägenheter, som komma att byggas med stöd av den odifferentierade subvention, vilken i det följande föreslås, ligger frågan om fastställande av minimistandards för utrymmet annorlunda till. Såsom nyss antyddes är avsikten med denna subvention speciellt att öka möjligheterna för nybildade familjer och familjer med endast ett barn att få tillgång till fullvärdiga lägenheter i nybyggda hus. Bland sådana familjer finnas många, som för tillfället kunna klara sig även med en lägenhet om endast 1 rum och kök utan att vara trångbodda enligt någon av de här diskuterade all-

manna normerna. Trångboddhetskriterier kunna alltså här icke i och för sig diktera ett minimum på 2 rum och kök. För fastställande av ett sådant minimum, när det gäller med kök utrustade lägenheter, som kunna väntas bli använda som familjebostäder, finnas dock starka skäl. Först givetvis det allmänna skälet, att byggandet av lägenheter om 1 rum och kök på längre sikt är en felinvestering. Det är vidare önskvärt, att unga familjer kunna från början få en lägenhet, i vilken familjen kan växa utan att alltför snart lägenheten blir för trång. Detta talar för, att lägenheter om 2 och 3 rum och kök få bilda det huvudsakliga inslaget i fastigheter, som åtnjuta subvention, även där familjebidrag tillsvidare icke utgår så länge familjen har mindre än två barn. Så länge bostadsbristen består och en reserv av försvarliga ettrumslägenheter saknas, torde det dock av samma skäl, som anförts beträffande minimistandards i sammanhang med långivning utan egentlig subventionskaraktär, vara praktiskt nödvändigt att medgiva undantag från en bestämmelse om 2 rum och kök som minimum, men det är angeläget att en sådan undantagsbestämmelse tillämpas sparsamt och avvecklas i takt med bostadsbristen. De nuvarande låne- och bidragsförfattningarna innehålla inga minimimått för lägenhetsytan. Mot fastställande av sådana brukar anföras att minimimått lätt bli normalmått. Det kan dock ifrågasättas om man på allvar behöver räkna med någon slags suggestiv verkan av sådan innebörd. Det verkliga skälet mot minimimåttbestämmelser är av enahanda innebörd som det nyss nämnda beträffande minimistandards överhuvud: svårigheterna att förena dem med bostadsförsörjningens ekonomiska förutsättningar. I praktiken har under senare år i den av byggnadslånebyrån bedrivna låneverksamheten tillämpats vissa minimifordringar för rums- och lägenhetsstorlek, vilka utan tvivel varit av stor betydelse. Praktiska skäl tala för att även i fortsättningen minimimått icke inskrivas i författning utan i stället ges uttryck i administrativ praxis, vilket jämväl innebär, att de smidigare kunna ändras i anpassning till förändrade förutsättningar. I ett hänseende synes dock en måttbestämmelse vara erforderlig, nämligen ett minimum för ytan i lägenhet, för vilken familjebidrag i fortsättningen kan beviljas. En bestämmelse om 2 rum och kök som minimum är otillräckligt, särskilt med tanke på de lägenhetstyper om rum, kammare och litet kök, som under senare år blivit vanliga och som enligt i byggnadsordningar och byggnadsstatistik använd momenklatur kunna komma under beteckning 2 rum och kök. Förslagsvis bör en lägenhet, för vilken i fortsättningen familjebidrag kan beviljas, icke få understiga 50 kvm i nettovåningsyta. Det bör understrykas till undvikande av missförstånd att detta mått icke kan betraktas som ett lämpligt normalmått; det skulle endast fylla funktionen att skära bort lägenheter med uppenbart undermått. Sammanfattningsvis vill utredningen på nytt framhålla, att man i den

401 • praktiska bostadspolitiska verksamheten alltid måste räkna med avvikelser såväl uppåt som nedåt från den allmänna standardbestämning, efter vilken ett bostadspolitiskt långtidsprogram orienteras. När en ny bostadspolitisk målsättning göres, måste särskilt i början de minimistandards, som kunna tillämpas i varje individuellt fall, ligga lägre än de allmänna standards, vartill de ekonomiska åtgärderna och produktionsprogrammet syfta; man riskerar eljest, å ena sidan att de ekonomiska villkoren för många bli alltför tryckande, å andra sidan att de fördelar, som bostadspolitiken bereder, bli tillgängliga endast för ett alltför snävt urval av relativt bättre situerade. Man måste också, som förut framhållits, ge ett bostadspolitiskt program karaktären av en rörlig långtidsplan, möjlig att anpassa efter förändrade förutsättningar. Häri ligger också, att de individuellt tillämpade minimistandards böra kunna successivt förskjutas uppåt i och med att realinkomsternas, byggnadskostnadernas, räntans och de statsfinansiella resursernas utveckling ge ett växande utrymme för standardstegring. När det gäller de krav på lägenhetsutrustningen, som i en standardhöjande bostadspolitik böra förbindas med statliga lån och bidrag och som huvudsakligen är en fråga för landsbygden, har utredningen dels i det historiska avsnittet, dels i sammanhang med produktionsprogrammet haft anledning att gå in på frågan, eftersom utvecklingen av de på landsbygdens bostadsförhållanden inriktade åtgärderna efter 1933 till väsentlig del har rört sig om en successiv stegring av anspråken på utrustningsstandarden och frågan om den i framtiden behövliga bostadsproduktionen på egentliga landsbygden till avgörande del bestämmes av den utrustningsstandard, man sätter som mål. Enligt utredningens mening är tiden mogen för en utformning av låne- och bidrags villkoren, som innebär krav på att lägenheter, som med statligt stöd nybyggas eller i sådan grad ombyggas, att de bli tillnärmelsevis likställda med nybyggda, skola vara utrustade med vatten och avlopp samt centraluppvärmningsanordning, som möjliggör hela lägenhetens uppvärmning vintertid, vidare försedda med tillräckliga biutrymmen, tillfredsställande köksutrustning samt givetvis i övrigt ha en kvalitet, som minst uppfyller hälsovårdsstadgans fordringar. Beträffande vissa andra av de i städernas nyare bostadsområden allmänt förekommande bekvämligheterna är frågan mera tveksam. Hygienikerna äro icke obetingat överens om att w. c. är en lämplig inrättning på landsbygden. Inredande av badrum, som i nybyggen som regel kan erhållas billigt om det förlägges i källaren, kan bereda svårigheter med hänsyn till planlösningen vid ombyggnader, för vilka i övrigt goda förutsättningar finnas. I detta sammanhang bör även beaktas, att förberedelser äro i gång för en mera genomgripande lösning av tvättfrågan på landsbygden; det är möjligt att det visar sig praktiskt att i sammanhang därmed även söka lösa badfrågan efter andra linjer än genom 26 — 450668

inredande av badrum i varje särskild lägenhet. Det torde därför vara klokt att icke uppställa bindande föreskrifter härom. Förverkligandet av dylika minimistandards på landsbygden förutsätter givetvis under nu rådande förhållanden en betydande subvention av all manna medel. Utredningen framlägger i det följande förslag till byggnadsbidrag, gällande såväl nybyggnad som ombyggnad, samt förbättringsbidrag för mindre genomgripande upprustning av bostadshus på landsbygden, varjämte givetvis de förut antydda familjebidragen till familjer med två eller flera barn för bostad, uppfyllande vissa minimifordringar på en familjebostad, skola utgå även på landsbygden. De här diskuterade kraven på utrustningsstandard överensstämma i huvudsak med inom bostadsförsörjningsverksamheten för barnrika familjer nu gällande; såsom i det föregående framhållits ha de under senare år i stor utsträckning uppfyllts även inom övriga verksamhetsgrenar, som avse nybyggnad på landsbygden. Kungörelsen angående egnahem för barnrika familjer ställer fordran på vattenledning och centralvärme, »där så kan ordnas inom rimlig kostnad». Detta kan ju i vart fall inte avse centralvärmen i och för sig, utan måste avse inledande av vattenledning, där mycket ogynnsamma yttre betingelser föreligga. Det torde kunna ifrågasättas om överhuvud nybyggnad eller mera grundlig ombyggnad bör komma till stånd, där förutsättningarna äro så ogynnsamma att kostnaderna för vattenledning kunna betraktas som prohibitiva. Om så ändock skulle anses vara fallet till följd av särskilda omständigheter, torde dessa också kunna anses utgöra skäl till större bidrag av den art, varom förslag i det följande framlägges. — Författningens allmänna kvalitetsbestämning: »varjämte bostaden även i övrigt bör utrustas så att hygienen befordras och det husliga arbetet underlättas» kan ges ett konkret innehåll lämpligen endast genom administrativ praxis, effektiv rådgivning, granskning av ansökningar och en tillräckligt rustad byggnadskontroll. De miniminormer för utrustningsstandarden, som här diskuterats, böra enligt utredningens mening i fortsättningen utsträckas till all nybyggnad, för vilken utgår statliga lån och byggnadsbidrag, och likaså till sådan större ombyggnad, som avser en väsentlig och varaktig förändring av bostadens karaktär och såtillvida är att likställa med nybyggnad. I fråga om landsbygden har man dock, såsom förut framhållits, att räkna med att i ett stort antal fall omständigheterna äro sådana, att det icke är värt att lägga ner så mycket kapital på ett gammalt hus, som skulle krävas för en ombyggnad och upprustning till fullvärdig standard, men det ändå kan framstå som socialt välmotiverat, att hjälp kan beredas till en upprustning, som för de boende betyder en angelägen förbättring. Bostadsförbättringsverksamheten hittills har ju till stor del tjänat sådana syften och det finnes uppenbarligen fortfarande inom överskådlig tid skäl för att fortsätta

sådan upprustningsverksamhet, i huvudsak avseende relativt kortvarig förbättring — jämfört med nybyggnad eller grundlig ombyggnad — under nuvarande innehavares återstående livstid. Detta är inte något som i mera väsentlig mån bidrager till strukturomvandlingen av landsbygdens bostadsbestånd på längre sikt, men som obestridligen motsvarar ett angeläget socialt önskemål. Att för sådana fall uppställa bestämda minimifordringar — utöver nuvarande att bostaden efter förbättringen skall uppfylla hälsovårdsstadgas bestämmelser — är uppenbarligen meningslöst. Det som i detta sammanhanget främst fordras, är att sakkunnig rådgivning och granskning står till förfogande för att garantera de investerade medlens förnuftiga användning. I nuvarande stödsystem för de barnrika familjernas bostadsanskaffning äro lån för byggnad och löpande familjebidrag sammankopplade och de minimistandards, som gälla för erhållande av familjebidrag, äro därigenom bestämda i och med de villkor som äro satta för lånen till finansiering av byggnadsföretaget. I de följande förslagen ingår att denna sammankoppling skall upplösas och att familjebidrag skola utgå för innehavet av en godtagbar familjebostad. Det blir då uppenbarligen ett spörsmål av central vikt, hur de minimistandards fastställas, som skola gälla för erhållande av familjebidrag till bostad. — I fråga om utrymmesstandarden har utredningen i det föregående föreslagit ett tillsvidare odifferentierat minimum om 2 rum och kök och minst 50 kvm netto våningsyta. Frågan om miniminormer för standarden med avseende på utrustning och allmän kvalitet för erhållande av familjebidrag till bostad kan betraktas ur flera, principiellt skilda synpunkter. Betraktas frågan ur synpunkten av bostadsmarknadens och byggnadsverksamhetens stabilisering i det kritiska läge vid avvecklingen av nuvarande bostadsbrist, varom tidigare talats, och ses i enlighet därmed familjebidragen som ett instrument att höja och stadga efterfrågan på den löpande bostadsproduktionen, skulle givetvis det mest rationella vara att knyta familjebidragen enbart till i fortsättningen nybyggda och ombyggda lägenheter. Detta skulle i huvudsak motsvara den nu gällande ordningen och är såtillvida i harmoni med det allmänt bostadspolitiska intresset som detta förfaringssätt otvivelaktigt skulle ge den under i övrigt givna förutsättningar starkast möjliga impulsen till produktionens inriktning mot en till högre bostadsstandard svarande framtida struktur hos bostadsbeståndet. Huvudargumentet för den sammankoppling mellan bostadsanskaffningslån och familjebidrag, som gjordes i 1935 års program för de barnrika familjernas bostadsförsörjning, var just detta att man måste sörja för att de större lägenheter, som behövdes för trångboddhetens motverkande, blevo producerade och upplåtna under sådana villkor, att inte familjebidragens bostadspolitiska effekt gick förlorad antingen därigenom att bidragen till dels icke komme att användas för bostaden eller därigenom att den ökade

bostadsefterfrågan från de subventionerade flerbarnsfamiljernas sida verkade stegrande på hyresnivån. Detta argument har ju förlorat åtskilligt av sin betydelse i och med att i den följande utvecklingen den statliga långivningen vidgats till att omfatta huvudparten av bostadsproduktionen och därmed också hyresbildningen kommit under kontroll. Kvar står dock det väsentliga inslaget i argumentet, att den efterfrågekapacitet, som familjebidragen representera, måste bindas till bostaden för att icke den standardhöjande verkan och effekten på produktionsinriktningen skall till större eller mindre del förloras. Emellertid kan man utgå ifrån att under nu uppkomna bostadsmarknadsförutsättningar och främst under förutsättning att i framtiden hyresnivån kan bevaras under kontroll — icke nödvändigtvis genom direkt reglering utan genom åtgärder, som frambringa en tillräcklig bostadstillgång — den standardhöjande och strukturförvandlande verkan av bidrag, som stödja betalningsförmågan och därmed efterfrågan på bostadsmarknaden, skall kunna bli i huvudsak densamma som när bidragen knytas direkt till nybyggda bostäder, därest för bidragen uppställas minimistandards, som kunna generellt tillgodoses endast genom nyproduktion av sådana lägenheter, som uppfylla minimikraven. Även om bidragen kunde utgå till lägenheter i förut byggda lägenheter av en standard, som motsvarar nyproduktionens, skulle tydligen den totala efterfrågan på dylika lägenheter ökas och därmed — förutsatt att hyreshöjning till följd av efterfrågeökningen effektivt avvärjdes — nyproduktionen till omfattning och inriktning påverkas på i huvudsak samma sätt som om familjebidragsgivningen endast gällde nybyggda bostäder. Från synpunkten av bostadsproduktionens stabilisering genom produktionens inriktning på större lägenhetskategorier och sanering och därmed också från synpunkten av den allmänna standardhöjningsprocessens påskyndande böra tydligen minimistandards för erhållande av bidrag sättas så högt som är möjligt vid gällande ekonomiska resurser, bestämda av rådande inkomstförhållanden och av det offentliga stödets omfattning. Om man däremot utgår från principen, att socialpolitiska förmåner i största möjliga mån böra gälla generellt och graderas endast efter behovet, definierat medelst inkomsttermer, och att bidrag av offentliga medel skola komma dem tillgodo, som »bäst behöva det», då blir tydligen varje minimistandard som villkor för bidrag — utöver den som kan nås under sämsta tänkbara förutsättningar — en principvidrig diskriminering, men då blir också åtgärden tämligen meningslös som bostadspolitik betraktad. Bidraget blir i sådant fall knappast annat än till namnet ett bidrag till bostaden; det får karaktären av ett allmänt konsumtionsbidrag, vars verkan som instrument för en höjning av bostadsstandarden blir, om icke obefintlig så dock starkt reducerad, särskilt för de lägsta inkomsttagarna, för vilka en ökning av konsumtionsmöjligheterna naturligen först taga sig uttryck i ökad konsumtion

405 av de mest elementära förnödenheterna, föda och kläder. I själva verket är det, såsom närmare skall diskuteras i följande kapitel, icke möjligt att konsekvent bygga bostadspolitiken på en dylik princip, som ju inom nutida socialpolitik förhärskar endast inom fattigvården. Varje »objektivering» av de socialpolitiska förmånerna, varigenom rätten att få del av förmånerna knytas till bestämda situationer, såsom t. ex. arbetslöshet, militärinkallelse, barnantal, oavsett individuellt varierande behov och utan eller endast inom vissa gränser med hänsyn till inkomst, innebär avvikelse från denna princip. Den moderna socialpolitiska utvecklingen har ju starkt gått i riktning mot sådan objektivering. Det ligger också i linje med en allmän strömning inom socialpolitiken att med de sociala förmånerna förbinda kvalitetsvillkor eller minimistandards, som sålunda i högre eller lägre grad verka riktande på den verksamhet, som avses. Sådana kvalitets villkor gälla ju sedan gammalt inom sådana områden som skol- och sjukhusväsendet. Särskilt i samband med de under det senaste årtiondet genomförda eller diskuterade åtgärderna med befolkningspolitisk, familjevårdande motivering ha minimistandards varit aktuella även i fråga om sådana sociala förmåner, som tjäna ett direkt konsumtionsökande syfte. Familjebidragen till flerbarnsfamiljer är ett av de mest karakteristiska exemplen på dylika med minimistandards arbetande, till sitt syfte konsumtionsdirigerande sociala förmåner men ingalunda det enda. I sista hand blir frågan i detta sammanhang den, om man i fråga om bostadsstandardens utveckling bör lita enbart till den standardhöjning, som vid fritt konsumtionsval kan framkomma som ett resultat av realinkomsternas fortskridande stegring, allmänna, icke speciellt till bostaden knutna socialpolitiska åtgärder samt bostadspolitiska åtgärder, som främja en marknadsmässigt tillräcklig produktion och ett odifferentierat förbilligande av bostäderna eller om man därtill vill genom konsumtionsbundna, till bostaden knutna bidrag påverka efterfrågan och därmed produktionens inriktning på sådant sätt, att en standardhöjningsprocess påskyndas. Till denna principfråga återkommer utredningen i ett vidare sammanhang i det följande. Här skall endast framhållas ett par synpunkter, som ha direkt samband med standardfrågan. Det har ofta framhållits att valet av bostad är en fråga om konsumtionsplanering på lång sikt och att bostadsvanorna äro mycket trögrörliga. Den stora marknadsrörlighet, som under vanliga förhållanden utmärka särskilt vissa delar av storstadsbefolkningen, betyder inte rörlighet, anpassbarhet i de grundläggande bostadsvanorna eller i bostadens plats i den allmänna levnadsföringen, utan ger snarare uttryck åt defekter i den hembildande förmågan. Bostadsvanorna i sig själva äro oerhört konservativa. Vidare bör påpekas det faktum, att bostaden, dess rymlighet och utrustning, främst är en angelägenhet för den hemarbetande hustrun och för barnen, vars arbetsförhållanden och hela dagliga tillvaro bestämmes av bostadens beskaffenhet på

helt annat sätt än som gäller för mannen, som i allmänhet är familjens huvudförsörjare och därmed också som regel har det största inflytandet på familjeutgifternas fördelning på olika ändamål. Dessa omständigheter utgöra obestridligen skäl för att en viss konsumtionsdirigerande verkan lägges in i sådan statlig bidragsverksamhet, som syftar till bostadsförhållandens förbättring. Det gäller inte endast att påverka den ekonomiska ramen för det fria konsumtionsvalet utan också att bryta inrotade vanor och hävda de hemarbetande kvinnornas och barnens intressen. Ur här anförda synpunkter står det för utredningen klart, att till bostaden knutna bidrag utgör en lämplig metod och att minimistandards måste förbindas med en bidragsverksamhet, som avser att stödja förmågan att bekosta bostaden. Frågan är hur högt dessa böra sättas. Sättas minimifordringarna så lågt, att en huvuddel av det nu befintliga bostadsbeståndet i städer och på landsbygd uppfyller dem, kunna bidragen från början få en större utbredning, det abstrakta kravet på jämn fördelning av bidragsmedlen kan omedelbart tillgodoses bättre, men den standardhöj ande effekten, den pådrivnade verkan på bostadsbeståndets strukturomvandling, förloras till större eller mindre del. Sättas minimifordringarna i nivå med dem, som uppfyllas av nu pågående nybyggnadsverksamhet — eller högre — kunna bidragen i början endast utgå för en mindre del av det existerande beståndet, men verkan på produktionsinriktning, på bostadsbeståndets framtida struktur och därmed på bostadsstandardens utveckling blir kraftigare — den starkare verkan som krisförebyggande medel ej att förglömma. I senare fallet skulle bidragens utbredning ske i takt med att bostadsbeståndet höjes upp till den fastställda standarden eller rättare sagt — eftersom det här är fråga inte om allmänna utan om till vissa familjekategorier begränsade bidrag — i takt med att tillgången på bostäder, uppfyllande kraven på en enligt normen godtagbar familjebostad, blir tillräcklig för dessa familjekategoriers behov. Den omedelbara fördelen av en från början jämnare utbredning av bidragen måste vägas mot fördelen av en snabbare och grundligare omdaning av bostadsbeståndet och den därpå vilande bostadsstandarden. Ur en långsiktig bostadspolitiks synpunkt kan enligt utredningens mening ingen tvekan råda om att den rätta vägen är den som snabbare leder till en höjd standard för hela bostadsbeståndet. Det finns därför enligt utredningens förmenande ingen anledning, att när nu en väsentlig utvidgning och omläggning av bidragssystemet för familjebostäder föreslås frångå den princip, som från början gällt för bidragsgivningen till förmån för flerbarnsfamiljer, nämligen att utrustningsstandarden hos de lägenheter, för vilka familjebidrag åtnjutas, skall väl motsvara en i samtidig nyproduktion vanlig, fullgod standard. Detta betyder för närvarande i stadssamhällena, att lägenheterna — utöver de »halvmoderna» bekvämligheterna vatten och avlopp, centralvärme o. s. v. — skola vara för-

sedda med badrum och varmvattenanläggning. I övrigt bör särskilt tillses, att köksutrustningen är tillfredsställande. Vissa utrustningsdetaljer, som blivit vanliga i de senare årens bebyggelse och som väl äro av praktisk betydelse (kylskåp o. s. v.) men ej så väsentligt påverka bostadens klass och nyttjandevärde som exempelvis badrummet, torde icke böra införas i minimistandarden. Däremot är det särskilt för de större städernas del ett väsentligt krav, vars uppfyllande bör ställas som villkor för beviljande av familjebidrag, att inte endast lägenheten i sig själv är av god beskaffenhet utan också att huset är av lämplig typ för familjer med minderåriga barn samt att omgivningarnas stadsplanemässiga karaktär är sådan att möjligheterna för barnens utevistelse och lek äro gynnsamma; familjebidrag till lägenheter i tätbyggda, starkt trafikerade stadsdelar med sluten bebyggelse böra kunna utgå endast i undantagsfall, där speciella bärande skäl kunna åberopas. När det gäller landsbygden böra minimistandards i fråga om lägenhetsutrustning för erhållande av familjebidrag motsvara dem, som härovan ifrågasatts för nybyggnad eller grundlig ombyggnad med statligt stöd och utöver en allmänt försvarlig beskaffenhet främst inneburo krav på vatten- och avloppsledning inom lägenheten samt central uppvärmningsanordning. De senare årens bostadsbyggnadsverksamhet har trots bostadsförsörjningssvårigheter av skilda slag varit anmärkningsvärt fri från inslag av mera lågvärdig bebyggelse. Vissa tendenser ha dock gjort sig gällande inom några kommuner att vilja bygga till lägre standard än den i nyproduktionen ordinära för att tillgodose behoven hos bostadssökande i lågt inkomstläge. Motiven härför äro väl förståeliga. Utrustningsstandarden i den nyare bostadsbebyggelsen i de svenska städerna är mycket hög, jämfört med andra länder, veterligen högre än i något annat europeiskt land och även högre än den amerikanska när det gäller bostäder för hushåll i vanliga inkomstlägen. Tendensen hos byggnadsföretagare att söka göra lägenheter mera tilldragande och starkare i konkurrensen genom att belamra dem med allehanda påhitt utan väsentligt värde för bostaden i det dagliga bruket böra motarbetas och en viss förenkling till fördel för utrymmet eller priset kan utan tvivel ofta göras. Men när denna förenkling drives därhän, att fastigheten och lägenheterna definitivt framstå såsom av lägre klass än den ordinära samtidiga bebyggelsen, finns det anledning till stor tvekan. I föregående betänkanden har bostadssociala utredningen anfört synpunkter på denna fråga och även 1940 års byggnadskostnadsutredning diskuterade saken. De senaste årens erfarenheter ha icke givit anledning att ändra den varnande inställning till byggandet av hus av lägre klass, som utredningen och byggnadskostnadssakkunniga tidigare intagit. Erfarenheterna ha givit vid handen att den sänkning av byggnadskostnaderna som kan nås på sådan väg i allmänhet icke motsvarar sänkningen av fastighetens hyresvärde; fastighetsekonomiskt

är det alltså en dålig affär. Allvarligare äro emellertid de sociala konsekvenser, som enligt alla erfarenheter äro svåra att undvika, när fastigheter av låg klass uppföras: »anstaltkaraktär» och snabb förslumning. Några av de större anläggningar, som uppförts för barnrika familjer, ha icke gått fria från anmärkningar av denna art, och där har det ändå varit fråga om lägenheter, som i fråga om utrustning icke väsentligt skiljt sig från det ordinära. Anledningen har där huvudsakligen varit klientelets alltför ringa differentiering. Det finns skäl att befara, att om särskilda fastigheter av lägre klass uppföras de också komma att bebos av ett föga differentierat klientel och risken för socialt icke önskvärda konsekvenser blir stor. Till sist bör i sammanhang med standardfrågorna beröras en angelägenhet av utomordentlig betydelse för bostadssamhällenas kvalitet och funktionsduglighet, nämligen de kollektiva anordningar, som komplettera de enskilda lägenheterna och tjäna ändamålen att underlätta arbeten inom hushållen (t. ex. kollektiva tvättstugor, hemhjälpscentraler) och barnavården (daghem, lekskolor), ge möjligheter till fritidssysselsättningar och föreningsliv (slöjdrum, klubb- och samlingslokaler) o. s. v. I fråga om dylika kollektiva anordningars uppgifter och konkreta planering hänvisas till arkitekt Uno Åhréns bilaga till detta betänkande. Utredningen är av den uppfattningen, att de bostadspolitiska låne- och bidragssystemen böra så utformas, att tillkomsten av dylika bostadskomplement befordras.

Kap. 13. Bostadskostnader och inkomster. Subventionsbehovet. A. Allmänna synpunkter. Genomförandet av ett produktionsprogram av i föregående kapitel skisserad omfattning under samtidig höjning av bostadsstandarden innebär en genomgripande förändring av bostadsbeståndets struktur. Även oavsett höjning av utrymmesstandarden betyder ju bostadsbeståndets tillväxt en fortskridande strukturförskjutning i och med att beståndet växer genom tillskott av nya lägenheter med modern utrustning, producerade till en annan kostnadsnivå än den som gällt vid det äldre beståndets tillkomst, medan samtidigt det sker en successiv avgång ur detta äldre bestånd genom rivning, utdömning o. s. v. Under hela mellankrigsperioden och under den nu förflutna krigsperioden har, såsom belysts i det föregående, en

dylik strukturförskjutning och dess konsekvenser på hyresmarknaden utgjort ett av de mest dominerande dragen i bostadsmarknadsutvecklingen, som först framträdde i Stockholm men successivt gjort sig gällande genom hela landets bostadsmarknader och under krigsåren nått även till de minsta ortstyperna. Skall i den fortsatta utvecklingen standardhöjningsprocessens och den därmed förbundna saneringens verkningar läggas till den »automatiska» strukturförskjutningen måste dessa problem få en väsentligt ökad skärpa: höjning av utrymmesstandarden och sanering betyder ju, att en stor del av det äldre, hyresbilliga beståndet av smålägenheter av låg utrustnings- och kvalitetsklass utbytes mot ett bestånd av nya, större, helmodern t utrustade lägenheter med ett mycket högre produktionskostnadsvärde inte bara till följd av den högre standarden utan också därför att det måste produceras vid en väsentligt högre pris- och kostnadsnivå än den tidigare gällande. Problemet om de ekonomiska förutsättningarna för den bostadsbeståndets strukturomvandling, som är standardhöjningens reala underlag, d. v. s. problemet om balansen mellan bostadskostnader och betalningsförmåga, är givetvis det centrala problemet för den framtida bostadspolitiken överhuvud. När det gäller bostadskostnaderna och dessas förhållande till inkomster och betalningsförmåga är det lämpligt att i behandlingen göra en skillnad mellan å ena sidan frågan om hyresnivån (varvid avses även bostadsrättsavgifter och kostnader vid andra upplåtelseformer) i stadssamhällenas flerfamiljshus och å andra sidan frågan om kostnaderna för enfamiljshus. Många kostnadsbestämmande faktorer äro visserligen gemensamma för de båda huvudgrupperna av hustyper, men skillnaderna med avseende på fördelningen på olika ortstyper och dyrortsgrupper, betingelserna för fastighetsförvaltningen o. s. v. äro så stora att man lämpligen bör behandla dem var för sig. Hyresproblemet är stadsbostadsmarknadens kärnproblem. Landsbygdens och småorternas motsvarande fråga knyter sig till kostnaderna för innehavet av ett eget hem. Det behöver knappast särskilt utvecklas, att gränsdragningen icke kan göras sträng: på orter med hyresmarknad finns alltid ett större eller mindre inslag av enfamiljshusbebyggelse, och tvåfamiljshuset med en hyreslägenhet kan sägas representera en mellanform. B. Hyresproblemet. Vad först angår frågan om hyresnivån har i den föregående framställningen (kapitel 6) visats, hurusom under det senaste förflutna decenniet men främst under krigsåren skett en väsentlig förskjutning mellan hyror och inkomster till följd därav, att penninginkomsterna stigit men hyrorna för varje särskild lägenhetskategori och utrustningsklass varit i stort sett

410 konstanta. Trots den kraftiga förskjutning, som under denna tid skett i lägenhetsbeståndets struktur genom tillväxten av de nya, dyrare helmoderna bostäderna, har den totala hyresutgiftens andel av totalinkomsten avsevärt reducerats. Det har även visats, att, under det att ännu i början av 1930talet endast omkring 10 procent av hushållen hade möjlighet att förhyra en nybyggd, helmodernt utrustad lägenhet om 2 rum och kök med uppoffrande av högst 20 procent av inkomsten, nu mellan 35 och 40 procent av hushållen äro betalningskraftiga enligt nämnda definition. Det är uppenbart, att därigenom ett utgångsläge skapats för den fortsatta utvecklingen, som är utomordentligt mycket gynnsammare än det på 1930-talet föreliggande, men det är lika uppenbart, att en fortsatt kraftig förskjutning mellan inkomster och hyror måste komma till stånd innan en tillfredsställande relation nåtts. Frågan kan betraktas ur två skilda synvinklar. Man kan ställa problemet som en fråga om säkrandet av en effektiv efterfrågan på bostadsmarknaden, tillräcklig för att skapa avsättning för en produktion av den storlek, inriktning och kvalitetsklass, som i föregående kapitel uppställts som mål. Framförallt gäller det här den i tiden tämligen näraliggande situation, då bostadsbristen avvecklats och efterfrågeunderlaget sviktar och då överflyttningen till nyproducerade lägenheter måste vara tillräckligt stark för att å ena sidan stadga marknaden, å andra sidan friställa ett bestånd av äldre smålägenheter för sanering. Såsom framgår av den statistiska analysen av problemet i kapitel 11 måste för ett realiserande av standardalternativet: högst 2 boende per boningsrum bortåt två tredjedelar av hushållen komma att bebo lägenheter av helmodern klass — förutsatt att förhållandena i den som exempel valda staden kunna anses typiska och vidare förutsatt att de följande årens produktion bibehåller samma höga utrustningsklass. Från denna synpunkt framstår som oundgängligen nödvändigt att en ytterligare förskjutning i förhållandet mellan inkomster och hyror sker, varigenom det relativa antalet av hushåll, som äro betalningskraftiga i förhållande till nybyggda, lägenheter av tillfredsställande standard, ej långt ifrån fördubblas. Uteblir en sådan förskjutning, åstadkommen genom den allmänna inkomsutvecklingen å ena sidan, den allmänna hyresutvecklingen å andra sidan eller genom ekonomiska stödåtgärder, som öka hushållens betalningskraft, måste bostadsmarknadsutvecklingen råka i baklås och en produktionskris mogna ut. Man kan å andra sidan se problemet ur den bostadssociala synpunkten: hur åstadkomma en för alla grupper i samhället tillfredsställande bostadsförsörjning. Även ur denna synpunkt gäller givetvis frågan i väsentlig mån förhållandet mellan allmän inkomstnivå och allmän hyresnivå. Men bakom det medeltal, som ger måttet på den allmänna inkomstnivån, dölja sig så starka olikheter skilda grupper emellan i bostadsbehov och betalningsför-

411 måga, att det blir nödvändigt att speciellt beakta vissa gruppers bostadsförsörj ningsproblem. En omständighet i nuvarande läge är särskilt betydelsefull för frågan om den verkan på bostadsefterfrågan, som inkomst- eller hyresförändringar kunna väntas åstadkomma. De nya inkomstskikt, som genom förskjutning av inkomsterna uppåt eller av hyran nedåt komma inom räckhåll för en fullvärdig bostad, äro nu — i motsats till tidigare — de breda inkomstskikten. I det läge, som bestod för ett decennium, sedan kunde exempelvis en hyressänkning för nybyggda lägenheter på 10 procent visserligen betyda en avsevärd relativ ökning av antalet betalningskjraftiga hushåll, men förändringen berörde ännu endast de numeriskt ganska små skikt av medelklassens och de allra bäst betalda arbetargruppernas hushåll; den absoluta storleken av tillskottet till den betalningskraftiga gruppen var därför skäligen begränsad. För den stora massan av arbetar- och lägre tjänstemannahushåll betydde en sådan förskjutning endast en från jordytan knappt märkbar förändring i den ekonomiska stratosfär, där hyran för en rymlig, helmodern lägenhet fortfarande svävade. Diagram 5 (sid. 227) illustrerar, hurusom en ändrad relation mellan inkomster och hyror från nuvarande utgångsläge berör de stora inkomsttagargrupperna. En förskjutning av linjerna för »genomsnittlig inkomst» uppåt eller för »erforderlig inkomst» (vilken är = hyran X 5) nedåt ökar till följd av inkomststrukturens beskaffenhet snabbt antalet av betalningskraftiga inkomsttagare. Det kan uppskattas, att en förskjutning, som kommer de båda linjerna att sammanfalla, vid i övrigt oförändrade förutsättningar ökar efterfrågeunderlaget med omkring 70 procent — en förändring av samma storleksordning som den, som nyss betecknats som erforderlig ur bostadsmarknadsutvecklingens synpunkt. Här måste emellertid beaktas ett par omständigheter, som i brist på tillräckliga erfarenheter äro svåra att bedöma men som måhända komma att visa sig ha avsevärd praktisk betydelse. Under krigsåren har i viss utsträckning anskaffningen av varaktiga konsumtionsvaror sannolikt måst eftersättas, dels på grund av de pressade reallönerna, särskilt under åren 1941— 1943, dels helt enkelt till följd av minskad varutillgång och ransonering. I varierande grad för olika artiklar och för olika befolkningsgrupper torde detta gälla exempelvis kläder, möbler, husgeråd, radioapparater, motorcyklar, motorbåtar, i högre inkomstskikt sportstugor, bilar o. s. v. Det förefaller icke osannolikt, att en realinkomstökning vid samtidig normalisering av varutillgångarna i första hand söker sig utlopp i ökad efterfrågan på dylika ting, vilket betyder minskad villighet att offra inkomst för förbättring av bostadsförhållandena. Till en viss grad kan ett liknande förhållande tänkas komma att gälla beträffande delar av den löpande förbrukningen, särskilt av köttvaror, när ransoneringarna avvecklas. Dylika omständigheter torde väl kunna spela mera avsevärd roll huvudsakligen under de

412 första åren efter avspärrningens hävande, då efterfrågan på nyproduktion av bostäder ändå icke torde saknas. I varje fall kan det vara värt att framhålla betydelsen av att upplysnings- och propagandaverksamheten till förmån för en höjd bostadskultur bildar en motvikt mot den kampglada reklamen för allehanda attraktiva leksaker för vuxna. En annan omständighet av sannolikt mera djupgående och varaktig betydelse är följande: Bostadsefterfrågan på nyproduktionen måste i framtiden i växande grad utgå från familjer, som tidigare satt bo och utbildat mer eller mindre svårrubbade bostadvanor och vanor i fråga om sättet att disponera inkomsten och sammansätta utgiftsbudgeten, i minskande grad från nybildade familjer utan tidigare erfarenheter och vanor i fråga om självständig bosättning och bostadsinnehav. I tidigare sammanhang har berörts hurusom i 1930-talets bostadsmarknadsutveckling efterfrågan på nybyggda lägenheter i mycket stor omfattning utgick från småhushåll, huvudsakligen hushåll om endast två vuxna eller två vuxna och ett barn, med relativt ringa krav på utrymme men desto större krav på effektiv, arbetsbesparande lägenhetsutrustning. Vid sidan härav försiggick visserligen även en uppflyttningsrörelse från mindre till större lägenheter, men småhushållens efterfrågan bildade utan tvivel det dominerande inslaget på byggnadsmarknadens efterfrågesida. Det ligger i sakens natur att när i fortsättningen hushållsnybildningen minskar och som ersättning härför kräves en standardhöjning, efterfrågans sammansättning måste förskjutas; de redan tidigare, sedan kortare eller längre tid hushållsbildande familjerna, boende i omoderna och halvmoderna lägenheter, måste genom uppflyttning till nybyggda lägenheter, som tillgodoser kraven på såväl tillräcklig rymlighet som fullvärdig utrustning, svara för en allt större del av efterfrågan på den löpande nyproduktionen. En sådan uppflyttning måste vid nu rådande hyresförhållanden mellan gamla och nya lägenheter som regel betyda en kraftig höjning av den del av inkomsten, som behöver offras för bostaden, vilken visserligen motsvaras av en kraftig höjning även avbostadsstandarden men tvingar till en besvärlig anpassning av konsumtionsbudgeten. Även om de ekonomiska villkoren för de nya lägenheterna så förbättrades, att normalt en tillräcklig bostad i ett nybyggt hus icke krävde mer än 20 procent av inkomsten, vilket brukar anses rimligt, skulle en uppflyttning betyda höjd hyresprocent; såsom framgår av tabell 1 (sid. 226) är för närvarande hyresprocent en för omodern 1 rum och kök respektive 2 rum och kök 9 och 13 procent av en genomsnittlig industriarbetarinkomst (räknat exklusive värme, med värme efter fredspriser skulle siffrorna vara ungefär 12 och 16 procent). Att anpassningssvårigheter komma att göra sig gällande är sannolikt. Extrema exempel på dylika anpassningssvårigheter finner man på orter, där tidigare lönebostadssystem förekommit och man vant sig vid att räkna

413 ingen eller mycket låg utgift för bostaden. Detta system är visserligen under avveckling och ersattes allt mer av en marknadsvärdering av bostäderna, kombinerad med lönekompensation, men den mycket primitiva standard för arbetarbostäder, som varit regel på dessa orter, betyder ändock en så låg bostadskostnadsnivå att en övergång till modern standard — även vid kraftig subvention — måste medföra höjning. Vanan är seg och till vanan på detta område hör ibland att räkna bostadskostnaden utan hänsyn till vad man får för kostnaden. Å andra sidan ge erfarenheterna från städernas bostadsmarknad under senare delen av 1930-talet vid handen, att vid då gällande efterfrågestruktur marknadsvärderingen var tydligt till förmån för den helmodernt utrustade lägenheten, trots att denna var abnormt dyr i förhållande till äldre lägenhetstyper. Frågan är emellertid om man kan räkna med samma förhållande, när i framtiden efterfrågans struktur måste bli en annan och efterfrågans omriktning i högre grad kommer att kräva brytande av befästade vanor. I varje fall torde det icke ha någon mening att möta detta problem genom att sänka utrustningsstandarden hos nyproduktionen i någon väsentlig grad. Anspråken på effektiv utrustning kunna göras gällande inte endast från småhushållens sida, när hustrun har förvärvsarbete, utan också med minst lika goda skäl från de större hushållens sida, där arbetsbördan i hemmet är större; man torde för övrigt böra räkna med att vid den utveckling av arbetskraftsutbudet, som kan förutses, gifta kvinnors förvärvsarbete får en växande utbredning även bland familjer med barn, vilket ställer ökade krav på arbetsbesparande hemutrustning, anordningar för kollektiv barnavård o. s. v. Många tecken ha under de senaste åren visat på, att anspråken från olika familjekategoriers sida på en fullvärdig lägenhetsutrustning äro i växande. Endast erfarenheter av den kommande bostadsmarknadsutvecklingen kan ge bestämt besked om betydelsen av de här diskuterade tröghetsmomenten. Deras existens är ett argument för en utformning av bostadssociala stödåtgärder på sådant sätt att en viss konsumtionsdirigerande verkan ernås. Förhållandet mellan hyra och inkomst växlar för närvarande mycket starkt. Såväl inkomster som hyror ha stor spridning. Man torde väl kunna utgå ifrån att spridningen å ömse sidor skall tendera att minska, på inkomsternas sida genom lönepolitik och socialpolitik, på hyrornas sida därigenom att det äldre, delvis direkt undermåliga, genomgående efter nutida normer otillräckligt utrustade bostadsbeståndet successivt minskar. Från båda de här ovan anlagda, i huvudsak sammanlöpande synpunkterna, marknadsstabiliseringens och standardhöjningens, knyter sig intresset främst till förhållandet mellan inkomster och hyrorna för nybyggda, fullvärdigt

414 utrustade lägenheter. Även detta förhållande växlar starkt alltefter hushållstyp och därav betingat bostadsbehov, inkomstläge efter yrke, dyrort o. s. v. samt hyresnivåns lokala spridning. Som ett grovt mått på eller en summarisk karakteristik av det nuvarande läget, någorlunda tjänligt för jämförelser bakåt och framåt i tiden på samma sätt som en levnadskostnads- eller reallöneindex, kan det vara lämpligt att använda förhållandet mellan genomsnittlig industriarbetarlön och hyran för en nybyggd lägenhet med fullvärdig utrustning och den storlek, som utgör minimum för en familjebostad, nämligen 2 rum och kök (byggnadslånebyråns »standardlägenhet»). Detta förhållande är för närvarande, såsom framgår av tabell 1 (sid. 226) sådant att hyran tager omkring 22 procent av inkomsten, om värmen ej medräknas. Tillägges enligt vanligt beräkningssätt värmekostnaden enligt fredspriser, blir hyresprocenten 25 å 26 procent. Måttet på en socialt rimlig hyresprocent är givetvis konventionellt. (Med hänsyn till internationella jämförelser och till jämförelser med äldre perioder bör beaktas, att detta mått givetvis måste variera alltefter huruvida värme och annan service inräknas eller icke, efter standard o. s. v.) En hyresprocent på 20 procent brukar vid nuvarande allmänna förutsättningar räknas som rimlig, när det gäller lägenhet med helmodern utrustning och »fredsvärme» inkluderas. När detta mått här väljes, är detta icke ett uttryck för en definitiv social målsättning. Valet har i närvarande sammanhang såtillvida fog för sig, att ett realiserande av nämnda hyresprocent skulle öka det relativa antalet (enligt definitionen) betalningskraftiga hushåll i stort sett så mycket som krävs för produktionsprogrammets genomförande. Även i denna fråga är det klokt att räkna med ett successivt framskjutande av positionerna allteftersom förutsättningarna förbättras i den fortsatta utvecklingen. Att nu som mål uppställa t. ex. en hyresprocent på 15 procent skulle endast betyda en lättfärdig lek med önskemål, vars realiserande under de närmaste åren med all sannolikhet är omöjligt. 20 procent av en ordinär industriarbetarinkomst i hyra för en helmodern 2 rum och köklägenhet är däremot enligt utredningens uppfattning möjligt att förverkliga inom närmast följande period. Utifrån nuvarande utgångsläge skulle detta kräva antingen en inkomststegring på drygt 25 procent vid oförändrat hyresläge, eller en hyressänkning på drygt 20 procent vid oförändrat inkomstläge, eller en kombination av inkomststegring och hyressänkning, exempelvis 12.5 procent högre inkomst och 10 procent lägre hyra. En realistisk diskussion av bostadskostnadernas problem måste självklart räkna med förändringar i produktivitets- och realinkomstförhållanden, i den mån sådana kunna bedömas som sannolika. Att räkna enbart med hyrans absoluta höjd innebär en begränsning av diskussionens förutsättningar, om vilken man i bästa fall kan säga att den är meningslös.

415 Skulle pris- och kostnadsnivåer förskjutas uppåt — såsom varit fallet under krigsåren — blir problemet att hindra, att detta överföres på hyresnivån på sådant sätt att relationen hyra/inkomst försämras eller icke förbättras i tillräcklig grad. Skulle omvänt pris- och kostnadsnivåerna sänkas, är uppgiften att se till att sänkningen slår igenom på hyresnivån. I båda fallen är det väsentliga ur bostadsmarknadsutvecklingens synpunkt att förhållandet mellan inkomster och hyror förskjutes i gynnsam riktning. Den absoluta hyresnivåns förskjutning har emellertid betydelse i ett väsentligt avseende, nämligen på fastighetsmarknaden. Med hänsyn till fastighetsmarknadens stabilitet framstår som oönsklig å ena sidan en hyresstegring i nybyggda hus utöver nuvarande nivå, förutsatt att icke i och med en inflatorisk prisutveckling fastighetsförvaltningskostnaderna i bostadsbeståndet i dess helhet ökas. En sådan utveckling skulle antingen nödvändiggöra en permanent allmän hyresreglering eller leda till en höjning av fastighetsvärdena, som saknar förnuftig social funktion. Det skulle betyda en upprepning i högre eller lägre grad av den utveckling, som försiggick efter första världskriget och vars resultat av skäl, som inte ens behöva antydas, nu icke kunna accepteras. För den händelse den penningpolitiska utvecklingen skulle arta sig så olyckligt, att byggnadskostnadsnivån i fortsättningen steg i sådan grad, att stegringen icke kunde kompenseras genom rationalisering eller generell subvention torde frågan om indragning till staten av värdestegring på äldre fastigheter i någon form få tagas upp till övervägande. Det förefaller dock icke sannolikt, att en sådan fråga blir aktuell inom en överskådlig tid. Det bör dock framhållas, att en inflatorisk utveckling, som avsevärt höjer byggnadskostnadsnivån över nuvarande läge, skapar svårartade komplikationer för realiserandet av ett bostadspolitiskt program. Å andra sidan är det med hänsyn till fastighetsmarknadens stabilitet icke önskvärt med en deflationsartad, snabbt förlöpande, stark och allmän sänkning av hyresnivån, eftersom en sådan skapar risken av en fastighetskris med oöverskådliga följder för fastighetskreditväsendet och överhuvud för förtroendet till utvecklingen icke minst hos de kommuner och allmännyttiga företag, som under krigsåren ingått stora ekonomiska engagemang i bostadsförsörjningens tjänst. Mest utsatta för krisrisker äro otvivelaktigt de under krigsåren byggda fastigheterna, eftersom för dem marginalerna räknats snävt. En viss sänkning av hyran i dessa fastigheter torde kunna mötas genom rationalisering av fastighetsskötseln ävensom eventuellt genom tillämpning av de gynnsammare kreditvillkor, som i år genomförts efter räntesänkningen för nya fastigheter. Skulle den allmänna räntenivån i framtiden sjunka kan även därigenom en marginal för hyressänkning successivt erhållas, liksom också en mera långsam hyressänkning kan vara möjlig i takt med avskrivningen av toppkapitalet.

416 Dessa reflektioner ha gällt en allmän förskjutning av hyresnivån, Det finns emellertid skäl att förmoda, att en ganska långtgående sänkning av bostadskostnaderna i de i fortsättningen producerade lägenheterna kan ske utan sådan inverkan på fastighetsmarknaden i övrigt att en mera omfattande kris behöver befaras. Hyresnivån är normalt mycket starkt splittrad, inte bara efter utrustning, kvalitet och fastighetens ålder utan även efter läge, stadsdelar, huvudsakligt klientel o. s. v. Särskilt i de större städerna betyder en fortsatt expansion av bebyggelsen till nya i förhållande till stadscentrum mera periferiskt belägna områden vid oförändrade byggnadskostnader och hyror en tendens till hyreshöjning (vid icke-reglerad hyresmarknad) och stigande tomt- och fastighetsvärden i tidigare bebyggda områden. Sänkta hyror på nya områden kunna därför vara en förutsättning för att sådan automatisk hyresstegring och fastighetsvärdeökning i växande städer skall kunna undvikas. Men även oavsett dylika förhållanden ge erfarenheter vid handen att betydande differenser på hyresmarknaden kunna bestå; hyresmarknaden är i själva verket föga enhetlig. Av en stickprovsundersökning på fastigheter, byggda i Stockholm under åren närmast före kriget, befanns att inom samma stadsdel, för lägenheter av i stort sett samma storlek och standard, hyran per kvadratmeter kunde variera med 15 a 20 procent, i vissa fall t. o. m. mera, för olika fastigheter. Byggandet genom offentliga organ eller allmännyttiga företag av lägenheter med väsentligt lägre hyror än på marknaden i övrigt gällande ge många exempel på möjligheten av att tillföra bostadsmarknaden billiga lägenheter utan att därför fastighetsmarknadens stabilitet äventyras. Stockholm stads »billiga hus» åren 1930—1932 och AB Stockholmshems verksamhet under senare år ge sådana exempel, liksom också H.S.B:s byggnadsverksamhet i Stockholm under mellankrigsperioden, som gav ett ansenligt tillskott till beståndet av moderna lägenheter utan någon särprägel (utom insatsen) och utan begränsning till vissa befolkningskategorier men med en årlig bostadskostnad som låg minst 20 procent under nivån för nybyggda lägenheter i övrigt. I Köpenhamn utgjorde under 1930-talet det lägenhetstillskott, som tillkom med offentligt stöd och till väsentligt lägre hyror än i övriga fastigheter, omkring en tredjedel av hela tillskottet, vilket icke gav upphov till skadeverknnigar i form av allmän fastighetskris. Än mer gäller det här diskuterade förhållandet naturligtvis, när de hyresbilliga lägenheterna reserveras för vissa befolkningskategorier, t. ex barnrika familjer eller pensionärer, vilka utan det stöd som får sitt uttryck i hyresbilligheten icke skulle ha kunnat efterfråga nybyggda lägenheter överhuvud. Men skillnaden mellan sådana fall av billigt bostadsbyggande för speciella kategorier och billigt byggande för öppna marknaden är icke skarp eller avgörande. Om genom offentliga åtgärder marknaden förses med nya bostäder till lägre hyror, mobiliseras också en efterfrågan, som eljest icke hade

417 kunnat göra sig gällande gentemot nyproduktionen. Med hänsyn till den stora bredden hos de inkomstskikt, som vid en förskjutning av förhållandet inkomst/hyra från nuvarande utgångsläge bli betalningskraftiga gentemot nybyggda lägenheter, kan man räkna med att sådan mobilisering av efterfrågan skall kunna få så stor omfattning, att efterfrågan på det nyare bostadsbeståndet i övrigt skall räcka till. Såsom i det följande klarlagts kräver genomförandet av det produktionsprogram och den standardhöjningsprocess, som målsättningen inbegriper, att uppkommande överskott förläggas till det gamla bostadsbeståndet, som kan göras till föremål för sanering. En förutsättning härför är att de nybyggda lägenheternas hyror bli sådana, att ett tillräckligt incitament till överflyttning från gamla till nya lägenheter ges eller till att nybildade hushåll, som vid förut rådande förhållanden av ekonomiska skäl valt att bosätta sig i omodern eller halvmodern lägenhet, i stället välja en nybyggd lägenhet. Emellertid blir denna fråga om den framtida hyresnivåns absoluta höjd i avgörande grad beroende av den allmänna pris-, kostnads- och inkomstutvecklingen i fortsättningen. Diskussionen bör först gälla frågan om möjligheterna till en förskjutning av förhållandet mellan inkomster och hyror överhuvud, oavsett den konkreta nominella nivå, på vilken detta förhållande bildas. Tillsvidare bortsett från direkt subvention äro tydligen möjligheterna härvidlag beroende å ena sidan av den allmänna reallöneutvecklingen, å den andra av möjligheterna till rationalisering och andra kostnadsförbilligande förändringar i de faktorer, som påverka den årliga bostadskostnaden, byggnadskostnader, räntor och övriga finansieringsvillkor samt driftskostnader för bostäderna i övrigt. Vad först den allmänna reallöneutvecklingen beträffar, är, såvitt utredningen kan finna, av de hypotetiska antaganden, som på rimliga grunder kunna göras därom, det att reallönerna skola vara oförändrade under den period, under vilken det i det föregående skisserade produktionsprogrammet skall genomföras, icke i speciell grad sannolikt. Enligt senaste lönestatistiska uppgifter är nu reallönen genomsnittligen för industriarbetare densamma som år 1939. Även om en viss osäkerhet i omdömet härom kan anses betingad av förskjutningarna i konsumtionssammansättningen under kriget är det dock otvivelaktigt att det allmänna reallöneläget från sista förkrigsåret är i det stora hela återställt eller inom närmaste tid kommer att vara återställt. Detta har nåtts tack vare en betydlig stegring av penninglönenivån vid praktiskt taget konstant levnadskostnadsnivå under de senaste åren trots en i princip återhållsam lönepolitik och trots bestående och t. o. m. skärpt avspärrning. Från år 1942 till år 1945 har reallönenivån för industriarbetare stigit med drygt 12 procent. Det förefaller orimligt att antaga, att denna utveckling, som varit möjlig under bestående avspärrning, skulle hämmas i 2 7 — 450668

418 fortsättningen, när handelsavspärrningen successivt — om än tovande — kan väntas hävd, importen av bränslen och råvaror för industri och jordbruk kan komma igång, fördyrande ersättningsproduktion avvecklas, tekniska möjligheter, som skapats under krigsåren, kunna tagas i bruk för civila ändamål o. s. v. Sex års teknisk utveckling, sannolikt snabbare än någonsin tidigare, ligger ackumulerad och väntar på utlösning, samtidigt som avspärrningens hämningar lossna. Det förefaller betydligt mera rimligt att antaga möjligheten av en språngartad utveckling av realinkomsterna under de följande åren, förutsatt att inte en allmän ekonomisk kollaps inträffar. Under mellankrigstidens tvenne decennier stego reallönerna med i stort sett 50 procent (något ojämnt fördelat på de båda årtiondena för industriarbetare respektive lantarbetare). En fortsättning av realinkomstkurvans trend från mellankrigsperioden fram till slutet av innevarande årtionde (vilket sålunda innebär antagandet att krigsårens produktivitetshämning löses under närmaste femårsperiod) ger från nuvarande utgångsläge en ökning med omkring 25 procent. Till jämförelse kan nämnas, att under motsvarande tid efter förra kriget, 1919—1924, steg industriarbetarnas reala årslön med mellan 20 och 25 procent, samtidigt som arbetstiden väsentligt förkortades. Att antaga en dylik stegring av realinkomsterna innebär måhända optimism med avseende på de politiska förutsättningarna i världen, men knappast med avseende på de tekniskt-ekonomiska. I själva verket ha de senaste två årens reallönestegring under bestående avspärrning haft icke långt till denna utvecklingstakt. Mot bakgrunden av den hittillsvarande utvecklingen i landet under det senaste halva seklet, ter sig en sådan fortsatt reallöneutveckling icke uppseendeväckande. (Jämför diagram 3, sid. 224.) Det är klart, att ett bostadspolitiskt program icke kan bygga på antagandet av en dylik reallöneutveckling som ett säkert realiserbart faktum. Men bedömandet av möjligheterna av förverkligandet av en viss standardhöjning beträffande bostäderna måste givetvis göras mot bakgrunden av allmänna ekonomiska sammanhang och denna bakgrund ger enligt utredningens uppfattning anledning till en förhoppning om en betydande förbättring av det allmän-ekonomiska underlaget för bostadsstandardens fortsatta utveckling. Efter förra världskriget voro förutsättningarna för reallöneutvecklingen i många hänseenden likartade dem, som här förmodats sannolika för de följande årens utveckling. Såsom i det föregående utförligt skisserats, kom emellertid bostadsmarknadens och hyrornas utveckling under 1920-talet att bli sådan, att verkan av den stigande realinkomstnivån på bostadsstandarden till större delen förskingrades. Detta har härletts därtill, att hyresregleringen upphävdes vid en tidpunkt, då bostadsbrist ännu bestod i de större städerna, samt till den otillräckliga kapaciteten hos bostadsbyggandets produktionsapparat i förhålla tide till den demografiskt betingade starka till-

419 växten i hushållsbeståndet, vilket skapade betingelserna för en knapphetsbestämd hyresstegring och spekulativ urartning av byggnadsmarknaden. Förutsättningarna för den kommande utvecklingen äro i grundläggande hänseenden annorlunda. Man torde kunna utgå från såsom självklart, att hyresstegringslagen icke upphäves förrän marknadsmässiga garantier finnas att icke kvarstående bostadsknapphet skall medföra knapphetsprisstegring på hyresmarknaden. Bostadsbyggandets produktionsapparat och -organisation är nu intakt, dess kapacitet är större än någonsin (inom ramen för tillfälligt begränsade materialresurser) och någon anledning att befara, att den icke skulle kunna inom de närmaste åren sörja för en marknadsmässigt tillräcklig tillgång, föreligger knappast. Å andra sidan kan man förutse att tillväxten inom hushållsbeståndet inom snar framtid skall så dämpas, att problemet i stället blir en fråga om att utnyttja uppkommande överkapacitet till att höja bostadsstandarden. De fundamentala förutsättningarna för bostadsmarknadens fortsatta utveckling äro sålunda — trots den nu bestående bostadsbristen — helt annorlunda än efter första världskriget, även bortsett från den radikalt ändrade inställningen till den bostadspolitiska aktiviteten; en upprepning av 1920-talets utveckling förefaller på goda grunder utesluten. Men även om man icke behöver befara att hyresstegring skall komma att drivas fram på grund av knapphet i bostadstillgången, kvarstår givetvis problemet om hur den behövliga förskjutningen i förhållandet mellan inkomster och hyror skall åstadkommas, vilken nyss summariskt bedömdes till 25 procents inkomsstegring vid oförändrad hyresnivå eller 20 procents hyressänkning vid oförändrad inkomstnivå eller en likvärdig kombination av inkomststegring och hyressänkning. Den avgörande betydelsen för fastighetsmarknaden av huruvida förskjutningen i förhållandet mellan inkomster och hyror kommer till stånd genom höjda inkomster eller genom sänkta hyror har berörts i det föregående. Även för bostadspolitikens möjligheter har detta emellertid en viss vikt och det kan därför vara värt att diskutera frågan under alternativa kombinationer av förutsättningar. För den siffermässiga relationen inkomster/hyror spelar ju endast dessa två faktorers förändringar en roll, men det är klart att även övriga levnadskostnaders och därmed realinkomstens utveckling i dess helhet ha betydelse jämväl för bostadsfrågans och bostadsstandardens sätt att reagera: en sänkning av hyresprocenten vid samtidig höjning av den allmänna realinkomsten kan givetvis väntas utlösa en starkare ökning av bostadsefterfrågan än samma sänkning av hyresprocenten vid oförändrad allmän realinkomst. Dessa förhållanden kunna illustreras av ett enkelt exempel, som avser att visa den inbördes betydelsen av hyresförändringar och förändringar i övriga levnadskostnader i ett typiskt fall samt verkan på övriga konsumtionsmöjligheter av höjning av bostadsstandarden genom flyttning från

420 äldre till nybyggd lägenhet under varierande förutsättningar beträffande utvecklingen av övriga levnadskostnader än hyran; den begränsning av övrig konsumtion som standardhöjning för bostaden medför kan ju betraktas som ett mått på graden av svårighet att företaga standardhöjning. — Antag att i ett utgångsläge hyresprocenten är 15 procent, vilket nära överensstämmer med nu rådande förhållanden, räknade genomsnittligt för städerna, d. v. s. vid den faktiska fördelningen på lägenhetskategorier o. s. v., som nu gäller. Antag därefter att uppflyttningen sker till nybyggd lägenhet med en standard, som med nuvarande förhållande mellan inkomster och hyresnivå ger en hyresprocent av 25 procent, vilket som förut nämnts motsvarar relationen mellan genomsnittlig industriarbetarlön och hyran för nybyggd, helmodern 2 rum och kök. Effekten på konsumtionsmöjligheterna i övrigt (»reallönen utom bostad»), förutsatt given penninginkomst, av dels en sänkning av hyran på nybyggda lägenheter med 20 procent, d. v. s. till en hyresprocent av 20, dels förändring av övriga levnadskostnader framgår av följande tablå: Hyresprocent Utgångsläge. Oförändrad hyra „ , Vppflyttning. » Vppflyttning. » ,

» ,

, »

100 112 125 25 88 98 110

sänkt 10 % » 20 %

Hyran sänkt 20 % » ,

sänkt 10 % » 20 %

Oförändrad hyra

sänkt 10 % , 20 %

Index för övrig konsumtion

20 94 105 118

Det är att märka att den antagna uppflyttningen representerar en standardhöjning för bostaden som, prisstatistiskt mätt, uppgår till 67 procent vid den förut bestående relationen mellan hyror i gamla och i nya hus och till 33 procent vid den efter hyressänkningen på nya lägenheter uppkomna relationen. Det är därför klart att uppflyttningen under alla omständigheter måste betyda en begränsning av övrig konsumtion i förhållande till den som kunde nås vid viss levnadskostnadssänkning i händelse av kvarboende i den gamla lägenheten. Tablån ger ett visst begrepp om den relativa betydelsen i hela det för levnadsstandarden bestämmande sammanhanget, som

421 tillkommer å ena sidan en uppflyttning till den bostadsstandard, som nyproduktionen representerar, å andra sidan en förskjutning av förhållandet mellan inkomster och hyror genom sänkning av de senare till en hyresprocent av 20 procent från ett tänkt utgångsläge, som mycket nära svarar till det nu genomsnittligt gällande. Det framgår att en uppflyttning, medförande en höjning av hyresprocenten från 15 till 25 procent, vid given inkomst och oförändrade levnadskostnader i övrigt, innebär en begränsning av övrig konsumtion med 12 procent, vilket måste vara en högst kännbar inskränkning, jämförlig i storleksordning med den som drabbade industriarbetarna, då reallönenedpressningen under kriget var svårast. Denna inskränkning i övrig konsumtion motsvaras visserligen av en kraftig höjning av bostadsstandarden, men det är klart, att en så stark omställning av utgiftsfördelningen, som i typiskt fall en uppflyttning till helmodern standard, som även tillgodoser rimliga utrymmeskrav, innebär, måste kännas mycket tryckande. Om hyran för nybyggd lägenhet sänktes med 20 procent, skulle motsvarande uppflyttning betyda en begränsning av övrig konsumtion med 6 procent. Det framgår emellertid av tablån, att om levnadskostnaderna för övriga förnödenheter sjunka med 10 procent, uppflyttningen vid oförändrad hyra (hyresprocent = 25) kan ske genom en begränsning i förhållande till utgångsläget av övrig konsumtion på endast 2 procent, vilket väl får anses föga kännbart. En förändring av denna innebörd i ett konkret fall skulle betyda, att hela den ökning av konsumtionsmöjligheterna, som en sänkning av levnadskostnaderna på 10 procent ger (och något litet till), skulle användas för höjning av bostadsstandarden. Att antaga detta som ett generellt förhållande är givetvis orimligt. Det är å andra sidan klart, att det är lättare att genomföra en avsikt att förbättra bostadsstandarden, om detta kan ske genom att offra en ännu icke till vana fixerad möjlighet att öka sin konsumtion, än om det fordras att man skall uppge konsumtion, som redan blivit en del av svårrubbade levnadsvanor. Än mera måste detta gälla, om uppflyttning till högre bostadsstandard kan ske vid samtidig stegring av övrig konsumtion. Det förefaller inte orimligt att antaga, att en uppflyttning mången gång skall möta mindre motstånd i det fall, att hyran förblir oförändrad (hyresprocent = 25) och levnadskostnaderna i övrigt sjunka med 20 procent, än i det fall, där hyran sjunker 20 procent (hyresprocent == 20) men levnadskostnaderna i övrigt förbli oförändrade; i förra fallet kan, såsom framgår av tablån, övrig konsumtion stiga med 10 procent samtidigt med att bostadsstandarden höjes, i det senare måste övrig konsumtion inskränkas med 6 procent i samband med uppflyttningen. Den faktor, som konsumtionsvanornas tröghet utgör, kan mycket väl i konkreta situationer tänkas spela större roll än den stimulans, som ges av en sänkning av hyran eller av hyresprocenten i och för sig. Detta framhäver, att den verkan på bostadsefterfrågans inriktning och

därmed på den löpande nyproduktionen, som kan väntas som resultat av en viss förändring av hyran på nybyggda lägenheter, i hög grad beror på den samtidigt skeende utvecklingen av levnadskostnaderna i övrigt. Men det är självklart, att den mest stimulerande verkan på efterfrågeinriktningen och standardhöjningsprocessen erhålles, om såväl hyran som övriga levnadskostnader samtidigt sjunka, såsom illustreras av det fall i tablån, där — vid oförändrad penninginkomst — hyran på nybyggda lägenheter antages sänkt med 20 procent och övriga levnadskostnader samtidigt reducerade i samma grad. I detta fall skulle övrig konsumtion kunna ökas med 18 procent, samtidigt som bostadsstandarden höjdes. Den psykologiska verkan av skillnaden mellan denna konsumtionsökning och den på 25 procent, som skulle ha varit möjlig vid kvarboende på den lägre bostadsstandarden men som ännu icke tagit form i fast etablerade konsumtionsvaror, torde icke vara stor. Samma resonemang, som här utvecklats under antagande av sänkta hyror och övriga levnadskostnader vid givna penninginkomster, kan tillämpas, om det gällde en höjning av penninginkomsterna vid oförändrade hyror och övriga levnadskostnader och över huvud vid varje utveckling, som betyder en relativ förskjutning mellan inkomster, allmänna levnadskostnader och hyror. En inkomsstegring vid fasta hyror och övriga levnadskostnader skulle helt tagas i anspråk för en uppflyttning av den grad, som antages i exemplet härovan, upp till en nivå 10 procent över utgångsläget. Inkomststegring över denna nivå skulle möjliggöra samtidig uppflyttnnig och tilltagande ökning av övrig konsumtion. Vid en inkomststegring på 25 procent skulle uppflyttning i det typiska fallet kunna realiseras vid samtidig ökning av övrig konsumtion med 18 procent. Under kriget ha, såsom i tidigare sammanhang utvecklats, möjligheterna till spontan höjning av bostadsstandarden — trots en kraftig sänkning av hyresprocenterna — i hög grad hämmats genom realinkomsternas nedpressning till följd av övriga levnadskostnaders stegring. Det kan knappast vara obefogad optimism att föreställa sig, att en fortsatt utveckling i tecknet av stigande realinkomster — vare sig dessa nås genom höjda penninglöner eller genom sänkta levnadskostnader — skall successivt utlösa en allt starkare spontan inriktning av efterfrågan på bostäder av högre standard. När i och med en stigande realinkomsutveckling standardhöjning i fråga om bostaden icke längre kräver inskränkning av tidigare invanda konsumtionsförhållanden utan valet kommer att stå mellan högre bostadsstandard å ena sidan och större eller mindre ökning av övrig konsumtion i den andra, kommer rimligtvis den förra valmöjligheten att allt oftare realiseras. Härvid bör emellertid framhävas, att utsikten till stigande allmän realinkomstnivå alls inte befriar från bekymret att söka vägar till sänkt hyresprocent. Även om, vid i övrigt givna omständigheter, höjd realinkomst i

och för sig mildrar bördan av alltför höga hyrqr i nybyggda ,hus, är det självklart, dels att bostadshyrans sänkning skall i sin mån och i högsta möjliga grad bidraga till den allmänna levnadsstandardens stegring, dels att verkan på bostadsefterfrågans inriktning och standardhöjningen måste bli långt starkare om hyran sjunker i förhållande till inkomsten samtidigt med övriga levnadskostnader. Exemplen härovan visa t. ex., att den möjliga höjningen av övrig konsumtion vid en sänkning av levnadskostnaderna med 20 procent till nära två tredjedelar ätes upp av en höjning av bostadsstandarden av den antagna graden vid oförändrad hyra men till endast något mer än en fjärdedel om hyran för nybyggda lägenheter följer de allmänna levnadskostnaderna nedåt. De bästa betingelserna för bostadsefterfrågans inriktning mot en högre standard och därmed för stabilisering av den löpande nyproduktionen av bostäder ernås givetvis, om hyran inte endast sjunker i förhållnde till inkomsterna utan även sjunker, eller i varje fall icke stiger, i förhållande till övriga levnadskostnader. Utsikterna i detta senare hänseende under de följande åren äro givetvis beroende på vad man kan vänta beträffande den allmänna konsumtionsprisnivåns utveckling. Som resultat av undersökningar, som utförts inom Konjunkturinstitutet rörande verkningarna av handelsavspärrningens avveckling på produktivitet och konsumtions varupriser 1 ), ha gjorts två alternativa uppskattningar av den sänkning av konsumtionsprisnivån, som kan väntas bli följden av återupptagande i olika grad av importen och därav betingad ökning av produktiviteten inom de närmaste åren vid oförändrade lönesatser, konsumtionsskatter och vinster. I det ena alternativet, som betecknas som det pessimistiska och i vilket importvolymen antages ännu år 1949 ligga kvar vid samma nivå som under första halvåret 1944, beräknas verkan kunna motsvara en sänkning av konsumtionsprisnivån med cirka 10 procent. I det andra mera optimistiska alternativet, som bl. a. innebär, att importvolymen vid slutet av perioden antages återställd till normal omfattning, vilket skapar förutsättningar för en betydande allmän produktivitetsförbättring, beräknas vid år 1944 given nivå för lönesatser o. s. v. konsumtionsprissänkningen kunna uppgå till 20 procent. Detta senare fall motsvarar i huvudsak den utveckling efter förkrigstidens trend, varpå här i det föregående anförts synpunkter. Om antagandet om oförändrade penninglönesatser, vilket givetvis icke har karaktären av en prognos utan endast av en fast utgångspunkt för kalkylen, skulle komma att gälla under de närmaste årens utveckling, skulle den relation mellan inkomster och hyror i nybyggda hus, som i det föregående tagits i sikte (hyresprocent = 20), uppnås om hyran sjönk just i 1

Meddelanden från Konjunkturinstitutet. Ser. B: -t.

samma grad som den allmänna konsumtionsprisnivån enligt det senare av de refererade alternativen, som förutsätta återställande av importvolymen till normal omfattning; detta skulle enligt den nyss givna exemplifikationen innebära, att höjning av bostadsstandarden i den förutsatta graden skulle kunna ske samtidigt som konsumtionen i övrigt kunde stiga med 18 procent. Om konsumtionsprisnivån, vid fasta penninglönesatser, under de närmaste åren skulle sjunka endast enligt det mera pessimistiska alternativet, vilket skulle innebära en reallönestegring inom fem år (1944—1949) av endast omkring 10 procent, d. v. s. mindre än vad som faktiskt realiserats vid bestående avspärrning under 3 år, skulle den hyressänkning i nybyggda hus, som behövdes för att nå hyresprocenten 20, vara dubbelt så stark som nedgången i allmän konsumtionsprisnivå. Även om denna hyressänkning kom till stånd, skulle uppflyttning till högre bostadsstandard kräva så mycket av realinkomstförbättring att övrig konsumtion kunde stiga med knappt 5 procent. Här ställer sig frågan om utsikterna för hyrans utveckling i nybyggda hus — oavsett rena subventioner — i samband med sådana förskjutningar inom prissystemet, som tager sig uttryck i förändringar i den allmänna levnadskostnadsnivån. (Fortfarande förutsattes för resonemangets skull, att lönesatserna äro oförändrade.) Detta är i första hand en fråga om huruvida de prisförändringar, i främsta rummet på importvaror, som inverka på de allmänna levnadskostnaderna, också ha en likvärdig inverkan på byggnadskostnaderna, samt huruvida sådana förändringar i den allmänna produktiviteten, som förutsättas i Konjunkturinstitutets prognoser rörande konsumtionsprisnivån, också kunna påräknas inom bostadsbyggandet. För bedömandet av utsikterna för hyresnivån i nybyggda hus tillkomma som viktiga faktorer finansieringsvillkoren samt möjligheterna att rationalisera fastighetsförvaltningen. Det kan inte här bli fråga om några exakta kalkyler utan endast om en allmän bedömnnig, varvid frågeställningen är denna: om de följande årens utveckling av pris- och kostnadssystemet — vid antagande att lönesatserna äro oförändrade — blir sådan, att levnadskostnaderna komma att sjunka med 20, respektive 10 procent, är det då sannolikt att hyran i nybyggda hus kan sjunka med lika mycket som eller, i senare fallet, mera än allmän konsumtionsprisnivå? Först kan påpekas två förhållanden, som ge en viss belysning av problemet. Det första är, att det under de senaste decennierna förelegat en anmärkningsvärt god överensstämmelse mellan de allmänna levnadskostnadernas och byggnadskostnadernas förändringar särskilt under sådana perioder, då antingen till följd av depression eller tack vare offentliga regleringar byggnadskostnadernas utveckling icke kunnat i högre grad påverkas av spekulationen på byggnadsmarknaden. Så var fallet under depressionen i början av 1930-talet. Från år 1929 till år 1933 sjönko byggnadskostnaderna

425 enligt Handelsbankens index med 10 procent, enligt fastighetskontorets i Stockholm med 7 procent; samtidigt sjönk allmänt levnadskostnadsindex med 9 procent. Under krigsåren har levnadskostnadsindex stigit med 43 procent, socialstyrelsens byggnadskostnadsindex med 41 procent. Härav kunna naturligtvis inte dragas generella slutsatser, men de anförda siffrorna visa att under två perioder av kraftiga förskjutningar i prissystemet under de senste decennierna verkan på byggnadskostnader och allmänna levnadskostnader varit i stort sett enahanda. Beträffande uppsvings- och högkonjunkturperioden 1933—1939 visar Handelsbankens byggnadskostnadsindex mycket god överensstämmelse med levnadskostnadsindex (stegring 13 respektive 12 procent), medan fastighetskontorets index visar starkare stegring för byggnadskostnaderna (20 procent), vilket torde ha samband med spekulativa företeelser på Stockholms byggnadsmarknad under 1930-talets högkonjunktur. Den andra omständigheten är följande: Krigsårens bostadspolitik lades ursprungligen upp med syftet att förhindra att en tillfällig kostnadsstegring skulle överföras på hyresnivån. När ett väntat prisfall efter krigets och avspärrningens slut inträffade, skulle enligt planen de krismässiga generella byggnadskostnadssubventionerna i tilläggslånens form kunna avvecklas. Eftersom levnadskostnaderna i övrigt (med visst undantag: de generella livsmedelssubventionerna) icke på samma sätt som hyresnivån subventionerades, varför hyresprocenten sjönk starkt i relation till övriga levnadskostnader under krigsåren, skulle konsekvensen av ett prisfall efter kriget enligt den ursprungliga planen bli att den till sin absoluta höjd fastlagda hyresnivån skulle stiga i förhållande till övriga levnadskostnader intill den punkt, där prisnivåns sänkning var tillräcklig för tilläggslånens avveckling. Utvecklingen har emellertid länkat det så, att denna punkt i stort sett nåtts, innan efterkrigstidens väntade prisfall ännu satt in. Av betydelse har härvidlag, såsom förut berörts, varit dels den finansiella och tekniska rationalisering, som steg för steg försiggått under de senare åren, dels räntesänkningen i början av innevarande år, som kom tilläggslånebehovet vid gällande hyresnivå att försvinna för större delen av stadsbygden. (Det återstående tilläggslånebehovet hänför sig i huvudsak till mindre orter, som tillsammans utgöra en relativt ringa del av stadsbygden; hyresfrågan på dessa orter bildar ett särskilt problem, som skall närmare behandlas i fortsättningen.) Detta betyder, att om och när ett prisfall sätter in i samband med avspärrningens brytande detta kan tillgodogöras även för hyresnivån. Den förskjutning i förhållandet mellan hyror och övriga levnadskostnader, som inträtt under krigsåren, kan bli definitiv, och hyresnivån kan deltaga i en allmän prisrörelse nedåt, om betingelserna för en sådan inträder. Även i detta hänseende äro förutsättningarna nu radikalt andra än efter första världskriget, då återställandet av den före kriget gällande pariteten med hyror och övriga

levnadskostnader var en med sådan dogmatisk iver fullföljd programpunkt inom bostadspolitiken, att programmet långt överträffades i verkligheten. I betänkandet rörande bostadsproduktionens förutsättningar efter ett vapenstillestånd, har gjorts en uppskattning av byggnadskostnadsstegringens olika element under krigsåren. Det framgår av denna att stegringen i total byggnadskostnad till tre fjärdedelar hänföra sig till materialprisemas uppgång. Denna har återigen till mer än 60 procent betingats av ökide bränsle- och transportpriser på olika stadier av produktionen; av hela byggnadskostnadsstegringen svarar bränsle och transporter för 45 procent. Den stora massan av byggnadsmaterial produceras visserligen inom landet, men ändock kan byggnadskostnadsstegringen till väsentlig del tillskrivas avspärrningen och den därav föranledda direkta och indirekta fördyringen av bränslet och transporterna. I Konjunktursinstitutets nyssnämnda beräkningar rörande priser och kostnader under krigsåren uppskattas att importfördyringens andel i konsumtionsprisnivåns förändring under kriget utgör 31 procent. Även utan detaljerade kalkyler torde man kunna utgå ifrån, att byggnadskostnadsstegringen i och med den starka avhängigheten av importerade bränslen och drivmedel i minst samma, sannolikt högre grad varit betingade av fördyrad import. Någon fullt säker slutsats om i vilken grad en återupptagen import och en återgång i importprisnivån kan komma att inverka på byggnadskostnadsnivån, jämfört med allmän konsumtionsprisnivå, kan visserligen icke dragas härur, eftersom även förskjutningar i relationerna mellan olika importpriser har betydelse i sammanhanget, men ingenting talar — såvitt nu kan bedömas — mot antagandet att byggnadskostnaderna skola kunna direkt påverkas av ett importprisfall i samma grad som den allmänna konsumtionsprisnivån. Mera tveksam och överhuvud mycket svårbedömd ställer sig frågan, när det gäller produktivitetsutvecklingen i fortsättningen inom byggnadsindustrin och dess materialindustrier. Inom själva byggnadsindustrien steg uppenbarligen produktiviteten under mellankrigstiden svagare än inom produktionen i allmänhet; däremot synes produktivitetstillväxten inom materialindustrierna under 1930-talet ha hållit takten med den allmänna produktivitetsutvecklingen. Under de senare krigsåren har, såsom i det föregående berörts, bostadsbyggandet rationaliserats i ej oansenlig grad, men erfarenheterna av ett verkligt rationellt bostadsbyggande äro ännu så begränsade och osäkra att det ter sig omöjligt att bedöma utsikterna för fortsättningen med någon nämnvärd grad av säkerhet. Under de tre åren från hösten 1941 till hösten 1944 synes, som förut nämnts, rationaliseringen kunna uppskattas till omkring 6 procent, och i betänkandet rörande bostadsproduktionens förutsättningar efter ett vapenstillestånd bedömes en byggnadskostnadssänkning (vid givna priser) på 3 å 5 procent som möjlig inom de närmaste två åren, vilket allt pekar mot en rationaliseringstakt

på omkring 2 procent om året i själva husbyggandet. Att här räkna med ackumulerade, under kriget oförlösta nya tekniska möjligheter av samma grad som inom industrien i allmänhet torde än så länge vara vanskligt. Däremot synes med hänsyn till erfarenheterna av de senaste 10 a 20 årens utveckling ingenting tala mot, att inom byggnadsmaterialindustrierna, vars produkter nu utgöra mer än halva kostnaden vid bygget, möjligheterna till produktivitetsstegring skola visa sig jämförliga med dem inom industrin i allmänhet. Verkan av rationalisering inom materialindustrierna på de slutliga byggnadskostnaderna dämpas ju dock ned till omkring hälften, om icke själva byggandet samtidigt rationaliseras. För närvarande pågå en mångfald arbeten och försök, som syfta till standardisering, förbättring av material och byggnadsmetoder, rationalisering av hus- och lägenhetstyper o. s. v. Samtidigt har en under de senaste åren allt starkare tendens gjort sig gällande inom byggnadsföretagandet att bedriva byggandet i större enheter och enligt större program för kontinuerligt byggande. Det är inte ovanligt att yviga löften om sensationell byggnadskostnadssänkning avges i samband med sådana arbeten och företag. Det torde dock kunna påstås, att erfarenheterna och de praktiska resultaten hittills äro för begränsade för att kunna ligga till grund för en kvantitativ bedömning av möjliga besparingar i byggnadskostnad inom de närmaste åren. Ur bostadsfrågans synpunkt är det givetvis ytterligt angeläget att alla strävanden i denna riktning drivas så intensivt och planmässigt som möjligt och att byggnadskostnadsproblemet, som mindre är en angelägenhet för en engångsutredning än för kontinuerliga arbeten av skilda slag, angripes från alla håll samtidigt: materialtekniska, byggnadstekniska, plantekniska problem och frågor rörande monopolpriskontroll och byggnadsföretagandets organisation falla in under detta ovanligt mångsidiga problemkomplex. Erfarenheten tyder på, att de säkraste resultaten nås genom steg för steg gjorda framsteg på olika punkter, vart och ett för sig måhända föga uppseendeväckande, men tillsammans så småningom bildande en stor summa. Om man gör det till synes ganska rimliga antagandet, att byggnadsmaterialpriserna skola kunna direkt påverkas av importprissänkning i samma grad som allmän konsumtionsprisnivå och att produktivitetsutvecklingen inom byggnadsmaterialindustrierna skall kunna bli jämförlig med den inom produktionen i allmänhet vid återupptagande av importen i full omfattning, vilket tillsammans enligt konjunkturinstitutets beräkningar skulle vid oförändrade lönesatser ge en sänkning inom fem år av 20 procent, och om man vidare antager, att rationaliseringen inom själva husbyggandet under samma period skall kunna fortgå i samma takt, som synes ha gällt under de senaste åren, d. v. s. med en kostnadssäoikande effekt, räkna på hela byggnadskostnaden, av 2 procent om året eller 10

procent på fem år, då blir vid oförändrade löner den sammanlagda verkan på byggnadskostnaderna praktiskt taget densamma som den konjunkturinstitutet beräknat för den allmänna konsumtionsprisnivån. Detta kan belysas med en kalkyl, som anknyter till den i betänkandet rörande bostadsproduktionens förutsättningar efter ett vapenstillestånd använda budgetuppställningen för byggnadskostnaderna för ett flerfamiljshus vid de under senaste år gällande kostnadsförhållandena. Förändring År 0

År 5 Kronor

Materialkostnader Lönjer Övriga kostnader

172 000 108 000 40 000

Total byggnadskostnad Rationalisering av husbyggandet 10 %

320 000

137 600 108 000 40 000 285 600 257 000

34 400

-20

34 400 28 600 63 000

-11 -10 20

I tablån har sålunda antagits, att materialkostnaderna inom fem år skola vid givna lönesatser sjunka med 20 procent som resultat av importprissänkning och produktivitetsstegring till följd av i full utsträckning återupptagen import, vilken stegring även innefattar utlösning av under krigsåren ackumulerade nya tekniska möjligheter. Lönerna samt »övriga kostnader», som till huvudsaklig del utgöra löner (arkitektarvoden o. s. v.), räknas enligt förutsättningarna oförändrade. Detta ger en byggnadskostnadssänkning på 11 procent. Därutöver antages att själva husbyggandet rationaliseras med 10 procent inom fem år, vilket tillsammans med materialprissänkningen ger en total kostnadsbesparing, som räknad i förhållande till byggnadskostnaden i utgångsläget utgör 20 procent, eller detsamma som konjunkturinstitutet beräknat för den allmänna konsumtionsprisnivån under den gynnsamma förutsättningen att importvolymen vid slutet av beräkningsperioden återställes till normal omfattning. I detta ligger ett val av förutsättningar som väl kunna betecknas gynnsamma men icke orimliga. Antagandet — i anslutning till konjunkturinstitutets mera optimistiska alternativ — rörande import- och produktivitetsutveckling svarar i stort sett till den faktiska utvecklingen under motsvarande period efter första världskriget. Antagandet om byggnadsmaterialindustrins produktivitetsstegring, jämfört med produktionen i allmänhet, går icke utöver vad som gällt i den faktiska utvecklingen under de senaste 15 åren. Antagandet om själva husbyggandets rationalisering innebär ett fullföljande i framtiden av de senare krigsårens utveckling och

429 kan i varje fall knappast betecknas som underverkstro när det gäller möjligheterna att rationalisera byggandet. Det sammanlagda resultatet, slutligen, som går ut på att vid antagna förutsättningar byggnadskostnaderna skulle kunna vid oförändrade lönesatser sjunka i samma grad som den allmänna konsumtionsprisnivån strider icke mot utan har stöd i de förut refererade erfarenheterna rörande levnadskostnadernas och byggnadskostnadernas förändringar under de senaste 15 åren. Bland de reservationer, som naturligtvis måste göras i sammanhanget och som berörts i det föregående, bör särskilt understrykas den, som hänför sig till bränsle- och transportkostnadernas utveckling. För den händelse konjunkturinstitutets mera pessimistiska alternativ, som bygger på antagandet att importvolymen ännu vid slutet av innevarande decennium ligger kvar på 1944 års nivå, skulle visa sig bättre karakterisera de kommande årens utveckling, har detta betydelse inte endast för den grad i vilken konsumtionsprisnivån och byggnadskostnadsnivån kunna förändras; även det inbördes förhållandet dessa emellan kan tänkas påverkat. Enligt konjunkturinstitutets kalkyl skulle i detta alternativ konsumtionsprisnivån vid oförändrade lönesatser sjunka med endast knappt 10 procent. Som förut påpekats, skulle detta betyda en väsentligt lägre tillväxtgrad för reallönen än den som faktiskt försiggått under åren 1942—1945. Detta alternativ skiljer sig från det mera gynnsamma i huvudsak däri, att man icke räknar med att den under kriget och avspärrningen »uppdämda» produktivitetstillväxten skall kunna få utlösning under närmaste femårsperiod. Om samma oförmånliga förutsättning antages gälla för byggnadsmaterialproduktionen som för produktionen i allmänhet — med tanke särskilt på byggnadsmaterialindustriernas starka beroende av bränsleimport finns ingen anledning till annat antagande — skulle också prissänkningseffekten beträffande materialposten i byggnadskostnadsbudgeten på motsvarande sätt begränsas. I fråga om rationaliseringstakten inom själva husbyggandet finns däremot icke anledning att räkna med sådan begränsning. I föregående exempel i anknytning till konjunkturinstitutets mera gynnsamma alternativ räknades icke med utlösning av en uppdämd produktivitetsreserv för själva husbyggandet utan endast med en fortsättning av den rationaliseringstakt, som synes ha utmärkt de senare krigsåren. Denna faktor torde i och för sig vara tämligen oberoende av huruvida importvolymen ligger kvar på krigsårens (1944 års) nivå eller växer till normal, fredsmässig nivå. En tablå över byggnadskostnaderna och deras förändringar under dessa, till konjunkturinstitutets mera pessimistiska alternativ anknytande förutsättningar skulle få följande utseende:

430 Förändring År 0

År 5 Kronor

Materialkostnader Löner Övriga kostnader Total byggnadskostnad Rationalisering av husbyggandet 10 %

172 000 108 000 40 000 320 000

154 800 108 000 40 000 302800 272 500

17 200

-10

17 200 30 300 47 500

— 5 —10 -15

Under de till grund för tablån liggande antagandena skulle sålunda byggnadskostnaderna sjunka starkare (15 procent) än den allmänna konsumtionsprisnivån (10 procent). Detta innebär i själva verket endast en fortsättning på den utveckling, som faktiskt skett under de senare krigsåren, då allmän levnadskostnadsindex och byggnadskostnadsindex visserligen haft ett praktiskt taget kontant förhållande till varandra men de verkliga byggnadskostnaderna, såsom förut visats, sjunkit ej oansenligt i förhållande till index. I de här förda resonemangen ligga — liksom i konjunkturinstitutets kalkyler — en serie mer eller mindre osäkra antaganden rörande den kommande ekonomiska utvecklingens förutsättningar. Meningen är ju icke heller att uppställa en prognos rörande den konkreta utvecklingen av importvolym, priser, produktivitet, konsumtionsprisnivå och byggnadskostnader — det förbjuder bl. a. det medvetet orealistiska antagandet av oförändrade lönesatser — utan endast att påvisa möjligheter eller sannolikheter beträffande byggnadskostnadernas förändringar i förhållande till den allmänna konsumtionsprisnivån i den kommande utveckling under de närmaste åren, då avspärrningen och dess produktivitetshämmande verkningar i högre eller lägre grad kunna undanröjas. Den slutsatsen synes kunna dragas, för det första att byggnadskostnaderna vid utlösning av den under krigsåren uppdämda produktivitetsreserven sannolikt kunna bevara sitt nuvarande förhållande till allmän konsumtionsprisnivå och alltså sjunka i samma grad som denna, om prisutvecklingen går i sjunkande riktning, samt för det andra att det icke är osannolikt, att vid mera ogynnsamma, om avspärrningstidens förhållanden erinrande importvillkor byggnadskostnaderna skola kunna sänkas i förhållande till allmän konsumtionsprisnivå i ej oansenlig grad. Den fråga, som ställdes, avsåg emellertid ej byggnadskostnadernas utveckling i förhållande till konsumtionsprisnivån utan hyrans, för vilken byggnadskostnaderna utgör endast en bland flera bestämningsfaktorer. De totala anskaffningskostnaderna för en bostadsfastighet påverkas även

431 av tomtpris och byggmästararvode. Dessa poster ha dock i allmänhet en relativt underordnad betydelse och det torde vara försvarligt att i ett allmänt resonemang förutsätta att de kunna förändras proportionellt med de egentliga byggnadskostnaderna. Av en helt annan betydelse som hyresbestämmande faktorer äro räntan eller kapitalkostnadssatsen överhuvud samt bostadsfastighetens driftskostnader för värme, reperationer, fastighetsskötarlön, skatter o. s. v. Den relativa betydelsen av en sänkning av byggnadskostnaderna (och övriga till anskaffningskostnaderna hörande poster) framgår av följande: En sänkning av byggnadskostnaderna med 20 procent, svarande till det gynnsammare av här diskuterade alternativ, betyder vid oförändrade finansieringsvillkor och driftskostnader en nedgång i hyran med 12 procent, alltså endast 60 procent av den i detta alternativ beräknade nedgången i konsumtionsprisnivån. Sänkning med 15 procent av byggnadskostnaden skulle vid enahanda förutsättningar ge en minskning av hyran på 9 procent, ungefär detsamma som beräknats för konsumtionsprisnivån i det mera pessimistiska alternativet. Förutsättning för att ej blott byggnadskostnaderna utan även hyrorna skola kunna följa konsumtionsprisnivån nedåt för den händelse en sjunkande prisutveckling kommer till stånd de följande åren är sålunda att även finansieringsvillkor och driftskostnader för bostadsfastigheterna förändras. Såsom i det föregående visats, har bland de åtgärder, varigenom byggnadskostnadsstegringen under krigsåren motverkats, en utslagsgivande betydelse tillkommit de finansiella anordningar, varigenom annuiteten på hela fastighetskapitalet vid icke-spekulativ finansiering — d. v. s. oavsett bortskärandet av spekulations vinster — sänkts. Verkan härav har varit sådan, att vid nu gällande ränta av 3 procent på primärkrediter totalannuiteten kan räknas till omkring 4.1 procent mot omkring 5.2 procent före kriget, då bottenlåneräntan var ungefär densamma som eller något lägre än nu. Såvitt nu kan bedömas torde det icke finnas anledning att beträffande utvecklingen av de hyresbestämmande faktorerna under de närmaste åren räkna med en annan räntesats för bottenlån än den nu gällande, 3 procent. Det är visserligen en enkel sak att lätt och behändigt lösa alla bostadspolitiska problem genom att i en hyreskalkyl sätta in en ränta av t. ex. 2 procent; man kan t. o. m. nå ännu större framgångar på papperet genom att — när man ändå är i farten med att reformera — sätta räntesatsen till 1 procent. Men om man icke räknar med en generell subvention i underräntans form, vilken kapitaliserad skulle uppgå till oerhörda belopp, torde för närmast följande period av, säg, fem år det enda rimliga antagandet vid bedömning av utsikterna på hyresutvecklingen i nybyggda hus vara, att nu gällande ränta blir bestående. Detta ligger för det första i linje med

det önskemål om största möjliga stabilitet på räntemarknaden, som torde vara ett viktigt led i de följande årens penningpolitik. Möjligheter till rörelser i räntan uppåt eller nedåt under dessa år äro naturligtvis icke uteslutna. För den händelse ränteförskjutningar uppåt skulle komma att ske till följd av utvecklingen av de internationella ekonomiska relationerna bör enligt utredningens mening, som närmare utvecklas i fortsättningen, bostadsbyggandets finansieringsvillkor icke röna inverkan därav. En utveckling mot lägre räntenivå i framtiden till följd av förskjutningar i förhållandet mellan sparbenägenhet och investeringsvolym torde vara icke endast möjlig utan även mera sannolik än den motsatta tendensen, när de närmaste årens på ackumulerade investeringsbehov baserade konjunktur nått ett relativt mättnadsläge. Det vore dock vanskligt att i en bedömning av de hyresbestämmande faktorernas utveckling under de närmaste åren taga med en sådan utsikt i beräkningen. Här ligger sålunda till grund antagandet, att det allmänna ränteläget förblir stabilt. Detta hindrar dock icke att totalannuiteten för nybyggda bostadshus kan inom vissa gränser förändras utan att det blir fråga om egentlig subvention genom underränta. I fortsättningen framlägger utredningen vissa förslag till modifikationer i villkoren för statliga lån till icke-spekulativa företag, som betyda ett fullföljande av det riskövertagande, som den statliga belåningen under krigsåren inneburit och genom vilka den nuvarande annuiteten på hela fastighetskapitalet (i fråga om flerfamiljshus av sten) skulle kunna nedbringas från nuvarande 4.1 till omkring 3.75. Denna förändring betyder vid i övrigt givna omständigheter en sänkning av hyran med omkring 5 procent. Vad angår driftskostnaderna synas möjligheterna till sänkning mera ovissa. De viktigaste posterna därunder, värmekostnaden och reparationskostnaden, äro till viss grad låsta. E t t prisfall på bränsle kan ju inverka på den hyra, varmed här räknas (hyra inklusive »fredsvärme») först när bränslepriset sjunkit till förkrigsnivå eller när rationalisering av uppvärmningssystemet drivits så långt, att prisförhöjningen utöver förkrigsnivån kompenserats. Att detta skulle kunna inträffa inom de närmaste åren förefaller långt ifrån sannolikt.1 Vad reparationskostnaderna beträffar har under kriget den tack vare minskad omflyttning krympta reparationsvolymen i stort sett kompenserat stegringen i priserna på material och 1 Om man vid kalkyler över förhållandet mellan inkomster och hyror lägger till grund hyran plus bränsletillägget, vilket från bostadskonsumentens synpunkt kan te sig inte bara berättigat utan också mera naturligt, blir givetvis förhållandet ett annat; sänkning av bränslepriset kommer då direkt att verka sänkande på driftskostnader och hyra. Bränsletilläggets karaktär av rörligt, från den egentliga hyran skilt tillägg gör det dock ur här ifrågavarande synpunkter — jämförbarhet mellan hyror för olika lägenhetskategorier o. s. v., tillgängliga statistiska uppgifters art o. s. v. — berättigat att räkna hyran inklusive »Iredsvärme». För den händelse bränsletillägget icke skulle falla bort i fortsättningen utan stabiliseras och räknas itt i grundhyran, betyder detta att de hyresprocenter, varmed här räknas, få förskjutas med en eller annan procent.

arbete för reparationer. Detta förhållande har utnyttjats såväl i den allmänna hyresregleringen vid ståndpunktstaganden till frågan om generell hyreshöjning till följd av ökade förvaltningskostnader som till viss grad i kalkylerna över subventionsbehovet vid statlig belåning av nybyggda fastigheter. Detta betyder, att sänkning av priserna på reparationsarbeten i och med en allmän prissänkning icke kan tillgodoräknas fastigheten som sänkta reparationskostnader; sådan sänkning måste, när bostadsbristen minskar och omflyttningen blir livligare, utnyttjas för att möjliggöra ökad reparationsvolym. Beträffande de största posterna i driftskostnaderna kan man sålunda icke räkna med minskning i händelse av prisfall under följande år; möjligheten av att en mindre höjning blir nödvändig kan icke helt uteslutas. Återstå möjligheterna av rationalisering av fastighetsförvaltningen. I fråga om dem torde kunna sägas något liknande som beträffande byggnadskostnadernas förbilligande genom rationalisering av byggandet. Hittillsvarande erfarenheter ge otillräckligt stöd för ett kvantitativt bestämt omdöme. Det råder föga tvivel om att icke förvaltningskostnaderna kunna påverkas ganska avsevärt genom riktigt avvägd värmeisolering, rationell dimensionering av värmeanläggningar, sammanförande av förvaltningsobjekten till större enheter, anordningar i samband med hyresbestämningen som motverka onödig omflyttning och knyta hyresgästens ekonomiska intresse till en god lägenhetsvård o. s. v. Man torde på initierat håll rentav anse, att, när det gäller större flerfamiljshus, möjligheterna till förbilligande av driftskostnaderna genom rationalisering av förvaltningen äro relativt sett större än möjligheterna till sänkning av byggnadskostnaderna genom rationalisering av själva byggandet. I brist på tillräckligt omfattande erfarenheter hittills torde det dock vara klokt att i fråga om de närmaste årens utveckling icke räkna med dylika möjligheter såsom säkert uppnåeliga inom kort tid. De sammanhänga i hög grad med utbildandet av nya former för bostadsförvaltande företag, som rimligen behöva tid på sig att pröva sig fram till de effektiva formerna för fastighetsförvaltning. I den driftskostnadskalkyl, som för närvarande tillämpas av byggnadslånebyrån vid belåning av nya bostadsfastigheter av för flerfamiljshus ordinär storlek och typ, utgör den totala driftskostnaden ungefär 3 procent av byggnadskostnaden och 40 procent av det årliga hyresvärdet. Däri ingå utgifter för reparationer och underhåll samt hyresförluster med belopp, som motsvara 7 å 8 procent respektive 0.6 procent av hyresvärdet. Vid sådana bostadsmarknadsförhållanden, som före kriget kunde anses normala, innebärande starkare omflyttning och därav följande större behov av inre reparationer vid flyttning och större risk för hyresförluster i och med hyresledighet, torde dessa poster för centralvärmefastigheter av växlande ålder ha utgjort omkring 12 respektive 1 procent av hyresvärdet. 2 8 — 450668

434 Om dessa senare siffror antagas representera kostnaderna vid normala bostadsmarknadsförhållanden och på längre sikt, skulle vid i övrigt givna förhållanden den totala driftskostnaden stiga med omkring 10 procent vid en ökning av omflyttningsfrekvensen till förkrigsnivå (vilket skulle motsvara antingen en höjning av hyran med 4 procent eller en sänkning av annuiteten på de översta 10 procenten av fastighetskapitalet från nuvarande omkring 9 till omkring 6 procent). Delvis kan en sådan stegring kompenseras genom ett prisfall på reparationsmaterial, förbrukningsartiklar o. s. v., men knappast helt med hänsyn därtill, att en större del av driftskostnadskalkylens poster äro ej alls eller endast obetydligt påverkbara av sänkta varupriser (exempelvis fastighetsskatt, fastighetsskötarlön, vissa onera). Det är emellertid icke givet, att omflyttningsfrekvensen, reparationsbehov och hyresförluster i de i fortsättningen nybyggda fastigheterna skola stiga till den före kriget sedvanliga nivån i hyreshus. Det ligger i linje med en strävan till rationalisering av fastighetsförvaltningen att anordningar vidtagas, som minska omflyttningsfrekvensen; till en viss grad torde en sådan effekt kunna nås genom utformningen av de bostadspolitiska stödåtgärder, som föreslås i det följande. Det bör understrykas, att när här antages som sannolikt, att driftskostnaderna för nya fastigheter vid en sänkt konsumtionsprisnivå under följande år skola kunna bevaras på i stort sett samma nivå som den nuvarande, då förutsätter detta en viss rationalisering av fastighetsskötseln i dessa nya fastigheter. Att finräkna med skillnader mellan fallen av i olika grad sänkt konsumtionsprisnivå är knappast mödan värt; prisförändringarna i och för sig spela nämligen en helt underordnad roll, jämfört med å ena sidan den stegrande verkan av ökad reparationsvolym, å andra sidan den sänkande verkan av rationalisering av fastighetsskötseln. Om man lägger ihop de förändringar i de hyresbestämmande faktorerna, som här diskuterats såsom möjliga eller sannolika under olika förutsättningar, kan resultatet sammanfattas i följande tablåer, som uppställts i anslutning till de tvenne alternativ för konsumtionsprisnivåns utveckling vid givna lönesatser, varmed konjunkturinstitutet räknar, och med utgångspunkt i en fastighet med en anskaffningskostnad av 100 000 kronor. (Det bör anmärkas, att detta belopp valts endast som indexbas; det avser sålunda inte en konkret fastighetsstorlek. De olika posterna ha beräknats i anslutning till en ordinär bostadsfastighet med en anskaffningskostnad av omkring 400 000 kronor.) Som sammanfattning må här också angivas de förutsättningar, som under resonemangets gång använts. För båda alternativen gälla dessa förutsättningar: 1. Verkan i fråga om prissänkning och produktivitetsstegring genom importens utveckling o. s. v. enligt konjunkturinstitutets två alternativ

435 Alternativ At. Sänkning av konsumtionsprisnivån med cirka 10 procent. År 0

År 5

Sänkning av hyran,

% A nsJcaffningskostnader Årliga kostnader Annuiteten sänkes från 4.12 till 3.75 Driftskostnader oförändrade

100 000

85 000

4120 3 000 7120

3 190 3 000 6190

5 13

Alternativ A2. Sänkning av konsumtionsprisnivån med 20 procent. År 0

År 5

Sänkning av hyran,

% A nslcaffningskostnade r Sänkning 20 % Årliga kostnader Annuiteten sänkes från 4..12 till 3.75 Driftskostnader oförändrade

100 000

80 000

4120 3 000

3 000 3 000 6 000

antages bli densamma för byggnadsmaterialindustrierna som för produktionen i allmänhet. 2. Husbyggandet rationaliseras i samma takt som gällt under senare år. 3. Annuiteten på hela fastighetskapitalet nedbringas genom modifikationer i villkoren för statliga lån från nuvarande 4.12 till 3.75. 4. Driftskostnaderna förbli oförändrade. Ingen av dessa förutsättningar ställer enligt utredningens mening oöverkomliga krav; möjligheterna till deras förverkligande ha tvärtom stöd i erfarenheter ur den hittillsvarande utvecklingen. Resultaten ge dock icke ett hundraprocentigt jåkande svar på den ställda frågan: kan vid ett fall i konsumtionsprisnivån under de närmaste åren — om nu den allmänna utvecklingen kommer att följa denna linje — hyran i nybyggda hus utan egentlig subvention bringas att sjunka lika mycket som allmän konsumtionsprisnivå eller så mycket som erfordras för att vid oförändrade inkomster relationen inkomst/hyra (genomsnittlig industriarbetarlön respektive hyran för nybyggd, helmodern 2 rum och kök) skall bli sådan, att hyran kräver 20 procent av inkomsten? Den hyressänkning på 20 procent, som skulle behövas härför, nås ej fullt. I det beträffande den allmänna ekonomiska utvecklingen gynnsammare alternativ A2 erhålles med de här antagna förutsättningarna en hyressänkning på 16 procent. Detta ger vid

oförändrade inkomster en hyresprocent på 21 procent. Sänkningen med 13 procent i det mera pessimistiska alternativet ger en hyresprocent på ej fullt 22 procent. En ytterligare sänkning till 20 procent skulle — om räntan samt prisutvecklingen på byggnadsmaterial tänkas givna på sätt här antagits — kräva i det gynnsammare alternativet antingen en sänkning av driftskostnaderna med 10 procent eller en rationalisering av husbyggandet med 20 procent, jämnt dubbelt så mycket som här i anslutning till de senaste årens utveckling förutsatts. Båda dessa krav äro sådana, att det behövs en god portion frejdighet eller en viss okunnighet om bostadsbyggandets och bostadsförvaltningens villkor för att tro dem lätt uppfyllda inom snar framtid. Skillnaderna mellan beräknad och erforderlig sänkningseffekt kunna förefalla siffermässigt små, men de svara i själva verket till fördubblade krav i fråga om rationaliseringen av husbyggandet eller fastighetsförvaltningen. I det beträffande den allmänna ekonomiska utvecklingen mindre gynnsamma alternativet skulle krävas antingen en sänkning av driftskostnaderna med 16 procent eller en rationalisering av husbyggandet med 24 procent, vilket ju inte gör saken lättare. Här bör erinras om att i kalkylerna rörande möjligheterna att vid fallande prisutveckling under de följande åren nå en ur den gjorda målsättningens synpunkt tillräcklig sänkning av hyrorna i nybyggda hus icke räknats med subvention i egentlig mening från stat eller kommun och ej heller med sådan byggnadskostnadssänkning, som kan nås genom sänkt utrustningsstandard eller förenklat utförande av husen; denna senare möjlighet är enligt utredningens mening en falsk och olämplig utväg ur svårigheterna. Det bör också påpekas, att den antagna rationaliseringen av husbyggandet om 2 procent om året täcker alla former av verkligt kostnadsförbilligande åtgärder, således även sådana som hänföra sig till mera rationella stadsplaner, förbättrade planlösningar o. s. v. Som allmän slutsats av den här utförda analysen av betingelserna för en hyressänkning i nybyggda hus i det fall, att de följande årens ekonomiska utveckling kommer att gå i tecknet av fallande priser vid oförändrade lönesatser kan följande sägas: det synes finnas goda utsikter för en avsevärd sänkning av hyrorna främst tack vare sänkta materialpriser och en fortsatt rationalisering av husbyggandet; genom dessa faktorer böra byggnadskostnaderna kunna reduceras i samma grad som allmän konsumtionsprisnivå eller — vid mera dämpad allmän produktivitetsutveckling till följd av kvarstående importbesvär — i ej obetydligt högre grad. Genomförandet av modifikationer i villkoren för statliga lån, varom utredningen i fortsättningen framlägger förslag, kan dessutom bidraga till sänkta hyror. Betingelserna för fastigheternas driftskostnader äro emellertid sådana, att även vid sänkt prisnivå en nedgång i denna faktor ej säkert kan påräknas. Den hyressänkande effekten av sannolikt möjliga förändringar

i samtliga hyresbestämmande faktorer kan visserligen bli betydande men svårligen fullt tillräcklig för att vid oförändrade lönesatser och inkomster möjliggöra en hyresprocent av 20 procent (i här definierad mening). Målet kan dock komma mycket närmare: från en hyresprocent på 25 procent för närvarande bör en sänkning till 21 å 22 procent bli möjlig under de här antagna förutsättningarna. Resonemanget har hittills förts under förutsättningen av oförändrade lönesatser, varvid produktivitetsstegring, realinkomstförbättring och sänkning av hyresprocenten helt skulle åstadkommas på prissänkningsvägen. Det är tämligen tydligt, att en sådan form för realinkomstförändringarna icke är särskilt sannolik. Mot bakgrunden av de senaste årens utveckling, innebärande en avsevärd höjning av penninglönerna vid oförändrade levnadskostnader och hyror, och i betraktande av den nu rådande lönepolitiska spänningen ter den sig tvärtom avgjort osannolik. Endast under förutsättning av ett så starkt tryck från de internationella ekonomiska relationernas sida, att skärpt restriktivitet i fråga om lönepolitiken framstår som nödvändig, eller i händelse av ett mycket snabbt och kraftigt insättande fall i levnadskostnaderna genom stor import av billiga livsförnödenheter, bränslen och råvaror för industri och jordbruk synes antagandet om oförändrade lönesatser, när det gäller den konkreta utvecklingen av inkomster, hyror och övriga levnadskostnader under de närmast följande åren ha sannolikhet för sig. Vissa omständigheter göra, att frågan om realinkomststegringens konkreta form (sänkta priser vid oförändrade löner, höjda löner vid oförändrade priser eller en kombination av båda) har betydelse inte bara — såsom tidigare berörts — ur fastighetsmarknadens synpunkt utan även för utsikterna till en sänkt hyresprocent. Detta beror å ena sidan därpå, att i den kostnadsstruktur, som ligger bakom hyran, lönen utgör endast en del av kostnaderna i olika led av produktionen, å andra sidan därpå, att de inkomster, som i detta sammanhang intressera, i huvudsak äro sådana som helt eller nästan helt äro arbetslöner och icke sådana som grunda sig på avkastning av kapital och naturtillgångar eller företagarvinster. Det förstnämnda gäller framför allt på kortare sikt, men även på lång sikt, då en större del av kostnadsvärdet upplöses i löner, gäller det i viss grad. För den allmänna reallöneutvecklingen är en stegring av penninglönerna med 25 procent vid oförändrade levnadskostnader ekvivalent med en sänkning av levnadskostnaderna med 20 procent vid oförändrade löner. Problemet kan här ställas sålunda: Är det sannolikt, att vid en stegring av lönerna med 25 procent under närmaste femårsperiod, hyran kan sänkas eller bevaras på sådant sätt, att hyresprocenten (förhållandet mellan en genomsnittlig industriarbetarlön och hyran för en nybyggd, helmodern lägenhet om 2 rum och kök) sänkes till 20 procent? Frågan avser närmast

att söka belysa möjligheterna att nå en sänkning av hyresprocenten genom lönestegring, jämfört med motsvarande möjlighet i händelse av prissänkning vid oförändrade löner. Det kan då först konstateras, att vid nu gällande kostnadsstruktur inom bostadsbyggandet en likformig lönehöjning med 25 procent lämnar byggnadskostnaderna praktiskt taget oförändrade under förutsättning att dels byggnadsmaterialproduktionens produktivitet kan så stiga, att materialprisnivån kan bevaras vid den högre lönenivån, dels att rationaliseringen av själva husbyggandet kan ske i samma takt som i tidigare exempel antagits, 10 procent på 5 år. Detta framgår av följande tablå: Förändring År 0

År 5 Kronor

Materialkostnader Löner Övriga kostnader

172 000 108 000 40 000

172 000 135 000 50 000

Total byggnadskostnad Rationalisering av husbyggandet 10 %

320 000

357 000 321 300

+ 27 000 + 10 000 + 37 000 — 35 700 + 1300

+ 25 + 25 + 12 —10 + 0

Härvid har antagits, att »övriga kostnader» stiga proportionellt med löneförändringarna; detta är i överkant, eftersom denna post innefattar vissa delposter, som icke ha karaktär av lön (räntor under byggnadstiden o. s. v.). Med hänsyn härtill kan sägas, att om de två huvudförutsättningarna angående byggnadsmaterialindustriens respektive husbyggandets produktivitetsstegring hålla, kunna byggnadskostnaderna bevaras från höjning till följd av den antagna lönestegringen. Dessa huvudförutsättningar anknyta formellt närmast till det i det föregående diskuterade fallet av starkare produktivitetsutveckling till följd av återställande av importen till normal omfattning under de närmaste fem åren, vilket enligt konjunkturinstitutets beräkningar vid oförändrade lönesatser skulle ge en sänkning av konsumtionsprisnivån med 20 procent. Det är emellertid att märka, att anspråken på produktivitetsstegring inom byggnadsmaterialindustrien äro väsentligt lindrigare i förevarande fall av lönestegring än i konjunkturinstitutets optimistiska alternativ, där produktivitetsförbättringen antogs till 25 procent som resultat av utlösning av ackumulerade tekniska möjligheter och uppnåendet av produktivitetskurvans trend från förkrigstiden. Eftersom en lönestegring på 25 procent icke omedelbart och icke heller på lång sikt betyder en höjning av produktionskostnadsnivån i samma grad, är tydligen den produktivitetsförbättring, som behövs för oförändrad materialprisnivå mindre än den, var-

439 med konjunkturinstitutet räknar. Om blott och bart som exempel antages, att den del av produktionsvärdet, som utgöres av löner, är 50 eller 75 procent, skulle materialprisnivån bevaras från stegring genom produktivitetsförbättring på 11 respektive 16 procent inom materialindustrien. Det måste sålunda vara en mindre krävande uppgift för produktionen att vid en lönestegring på 25 procent hålla produktprisnivån oförändrad än att vid oförändrade lönesatser sänka produktprisnivån med 20 procent, givetvis förutsatt att de tekniska möjligheterna och incitamenten till rationalisering äro desamma. Sistnämnda moment bör också beaktas i sammanhanget. Erfarenheterna från årtiondet efter första världskriget göra det sannolikt, att incitamenten till rationalisering förstärkas av en lönepress. I synnerhet på områden, där monopolistisk eller kvasimonopolistisk marknadsreglering föreligger och konkurrensen som drivkraft för rationaliseringen är av begränsad verkan, kunna erfarenhetsmässigt lönestegringar mången gång snabbare och effektivare driva fram en produktivitetsstegrande teknisk utveckling. I fråga om rationalisering inom själva husbyggandet har i förevarande fall icke gjorts annat antagande än det till de senaste årens utveckling anknytande, som använts i tidigare fall. Vad driftskostnaderna angå kunna dessa givetvis icke antagas opåverkade av en höjd lönenivå, om förutsättningarna i övrigt skola vara desamma som i det föregående jämförelsefallet. Omkring 20 procent av driftskostnaderna (fastighetsskötarlön, viss del av reparationskostnaderna) äro direkt lönepåverkade. En höjning av lönesatserna med 25 procent skulle sålunda höja driftskostnaderna med 5 procent. Antages på samma sätt som i föregående fall, att i övrigt de höjande (ökad reparationsvolym o. s. v.) och de sänkande (rationaliserad fastighetsförvaltning i fortsättningen i nybyggda hus) verkningarna på driftskostnaderna kunna uppväga varandra, skulle en summarisk hyreskalkyl få följande utseende, därest lånevillkoren förändras på så sätt, att annuiteten på hela fastighetskapitalet sänkes från 4.12 till 3.75 procent. Alternativ B. Lönehöjning 25 procent. Oförändrad konsumtionsprisnivå. År 0

År 5

Förändringar av hyran,

% Anskaffningskostnader Årliga kostnader Annuiteten sänkes från 4.12 till 3.75 Driftskostnaderna stiga 5 %

100 000

100 000

4120 3 000 7120

3 750 3150 6 900

—5 + 2 - 3

440 Under den serie förutsättningar, som här gjorts, skulle hyrorna i nybyggda hus kunna sänkas med 3 procent. Vid samtidig höjning av inkomstnivån med 25 procent skulle hyresprocenten i tidigare definierad mening sjunka till något över 19 procent.1 Alternativ B har uppställts med det huvudsakliga syftet och ge en jämförelse med de förut diskuterade alternativen Ax och A2. De reala förutsättningar, som finnas inlagda i antagandena, äro beträffande rationaliseringstakten i själva husbyggandet samt förändringen i annuiteten på hela fastighetskapitalet desamma i alla alternativen; i fråga om driftskostnaderna äro förutsättningarna i alternativen A2 och B helt och i alternativet Ax praktiskt taget identiska. Olikheterna i reala förutsättningar hänföra sig till antagandena beträffande byggnadsmaterialprisernas utveckling. Beträffande dessa torde man kunna antaga, som nyss antyddes, att förutsättningen i alternativ B betyder väsentligt mindre anspråk på produktivitetsutveckling i och med importens återställande än vad förutsättningen i alternativ A2 gör och i själva verket icke mycket större än alternativ A l5 vilket ju närmast svarar till ett under hela perioden kvarblivande avspärrningstillstånd med avseende på importen. Samtidigt ger alternativ B en väsentligt starkare nedpressning av hyresprocenten än i alternativen A. Slutsatsen härav är ofrånkomligen att — bortsett från subventioner — möjligheterna att nå en sänkt hyresprocent i de följande årens utveckling äro större, om realinkomststegringen utlöses i form av stigande löner vid oförändrade levnadskostnader än om den kommer till stånd genom sänkning av levnadskostnaderna vid oförändrade löner. En sådan slutsats strider icke mot de erfarenheter, som de senaste årtiondenas utveckling givit, även om dessa naturligtvis icke i och för sig själva kunna ges betydelse av bevis. Under perioden 1920—1933 vanns reallönestegringen väsentligen genom sjunkande levnadskostnader; hyresprocenten steg (jämför diagram 3 och 4). Perioden 1933—1945 har utmärkts av kraftigt stigande nominallönenivå, till vilken även svarat stigande reallönenivå med undantag för den av avspärrning och produktivitetskrympning betingade nedpressningen under åren 1940—1942. Det är givet, att man icke lämnar en förklaring av detta faktum blott och bart genom hänvisning till att hyran hör till de »stela» inslagen i prisstrukturen. Bakom detta talesätt ligga dock reella förklaringsgrunder. Med avseende på hyresnivån i hela fastighetsbeståndet ligga dessa däri, att förvaltningskostnaderna i det förut byggda beståndet icke alls eller endast obetydligt påverkas av nybyggnadskostnadernas variationer. Med avseende på hyres1

Om hyran räknas inklusive bränsletillägg, har man att taga hänsyn till möjligheten av att priset på importerade bränslen kan vara annorlunda i alternativen A och B, eftersom ju den inhemska prisoch löneutvecklingen är till viss grad bunden av de internationella relationerna. Om man antager att kolpriset i alternativen A 2 och B skilja sig på samma sätt som allmän konsumtionsprisnivå, har detta en verkan som motsvarar en enhet i fråga om hyresprocenttalet.

441 nivån i det nytillkommande bostadsbeståndet (vid fri hyresbildning och normal bostadsmarknad) betingas »stelheten» dels av den gravitationskraft, som gällande allmän hyresnivå till viss grad utövar, dels också av sådana omständigheter i den bakom hyresbildningen liggande kostnadsstrukturen, som här diskuterats och som summariskt kunna sägas innebära, att — en viss reallönestegring förutsatt given — det är lättare att bevara hyresnivån från stegring vid stigande lönenivå än att med enahanda effekt på hyresprocenten bringa hyrorna att sjunka vid sjunkande levnadskostnadsnivå. Problemet om hyran och hyresprocentens utveckling under följande år har här diskuterats i dess sammanhang med den allmänna utvecklingen av produktivitet och reallöner. Att betrakta hyresproblemet isolerat innebär i själva verket endast att man bland olika möjliga antaganden rörande den fortsatta ekonomiska utvecklingen väljer ett av avgjort låg sannolikhetsgrad. Diskussionens resultat har blivit, att utsikterna till ett förbättrat förhållande mellan allmän inkomstnivå och hyresnivån i nybyggda hus under de närmast följande åren förefaller — oavsett egentliga subventionsåtgärder — ej oansenliga. En upprepning av en så kraftig förskjutning, som skett under krigsåren och varigenom den relativa hyran för lägenhet av viss kategori sänkts med drygt 25 procent, är förvisso icke sannolik. Denna förskjutning har ju såtillvida haft engångskaraktär, som den inneburit dels ett utnyttjande av marginalen mellan förkrigstidens spekulativt uppsvällda hyresnivå och förkrigstidens kostnadsnivå för att möta krigsårens byggnadskostnadsstegring, dels en rationalisering av fastighetsfinansieringen genom statligt riskövertagande. Men dessutom har under de senare krigsåren uppenbarligen skett en fortskridande rationalisering av husbyggandet. Fortsättning och om möjligt påskyndande härav är en av huvudförutsättningarna för fortsatt sänkning av hyresprocenten i nybyggda hus. En annan är att fastighetsförvaltningen rationaliseras främst genom tillskapande av större förvaltningsenheter; detta är rent av en förutsättning för att hyrorna under i övrigt givna omständigheter icke skola stiga genom ökad reparationsvolym och hyresledighet. En tredje huvudförutsättning är att byggnadsmaterialpriserna sjunka i förhållande till lönesatserna genom återupptagen import, särskilt av bränsle och drivmedel, genom förbättrad produktivitet, inom materialindustrierna samt genom brytande av monopol. Slutligen kan genom vissa modifikationer i de statliga lånereglerna, innebärande ett mera fullständigt riskövertagande, annuiteten på fastighetskapitalet i nya hus bringas att ytterligare något sjunka. Vissa av dessa förändringar kunna utvinnas utan sådan stegring av den allmänna produktiviteten i näringslivet, som bör kunna bli följden av avspärrningens successiva hävande (givetvis under förutsättning att icke bränsle- och

materialsituationen mera varaktigt förvärras). Men det är klart, att utsikterna förbättras — särskilt med avseende på materialproduktion och -priser — om importens återupptagande medger höjd produktivitet, främst genom utnyttjande av ackumulerade tekniska möjligheter, och höjd allmän reallönenivå. Såsom i det föregående visats äro utsikterna beträffande hyresprocentens sänkning mest gynnsamma i det fall reallönestegring kommer till stånd genom stigande penninglönenivå. Den relativa betydelsen av de på problemet inverkande faktorerna kan sammanfattningsvis demonstreras av följande tablå, där effekten av olika kombinationer av förutsättningar (av vilka vissa överensstämma med förut diskuterade alternativ) på hyra och hyresprocent redovisas. Förändringarna tänkas genomförda inom en period av högst fem år; vissa förändringar, t. ex. sänkning av annuiteten, kunna ju tänkas realiserade på en gång, men andra måste antagas kräva tid och ske successivt. I tablån har dessutom — i syfte att sammanknyta den senast förda diskussionens resultat med de synpunkter som i det föregående (sid. 419 ff) anförts på hyresförändringarnas roll i den allmänna levnadsstandardsutvecklingen — lagts in i en kolumn, utvisande den förändring i övrig konsumtion, som i de olika fallen skulle ske vid en uppflyttnnig från för närvarande genomsnittligt gällande standard till lägenhet om 2 rum och kök med den standard, som nyproduktionen representerar. Genomgående har, såsom tidigare, genomsnittlig industriarbetarlön tänkts såsom jämförelseled på inkomstsidan.

Hyresprocent 1. Utgångsläge 2. Sänkning av annuiteten till 3.75. Rationaliserad fastighetsförvaltning, varigenom ökad reparationsvolym blir möjlig. I övrigt oförändrat 3. Rationalisering av husbyggandet 10 %. I övrigt som 2 4. ( = Ai) Materialprisnivån sjunker 10 % vid oförändrade lönesatser i samband med allmän produktivitetsutveckling enligt »pessimistiskt» alternativ. I övrigt som 3 5. (= A2) Materialprisnivån sjunker 20 % vid oförändrade lönesatser i samband med allmän produktivitetsutveckling enligt »optimistiskt» alternativ. I övrigt som 3 ' 6. ( = B) Inkomststegring 25 %. Konsumtionsprisnivå och materialprisnivå oförändrade tack vare allmän produktivitetsstegring. I övrigt som 3 7. Material prisnivån sjunker 10 % i samband med produktivitetsutveckling, motsvarande 10 % sänkning av konsumtionsprisnivån och höjning av lönenivån 12.5 %. I övrigt som 3

Övrig konsumtion vid uppflyttning

95 90

23.8 22.5

90 92

443 De under punkterna 2. och 3. upptagna förändringarna hänföra sig enbart till själva bostadsbyggandet, fastighetsförvaltningen och fastighetsfinansieringen och innebära anspråk på rationalisering av husbyggandet med 2 procent om året, samma takt som uppskattats för de senaste åren, rationalisering av fastighetsförvaltningen i ej oansenlig grad samt förbättring av finansieringsvillkoren i den grad som vid nuvarande räntenivå är möjlig genom fullständigt riskövertagande av det allmänna. Det kan givetvis tänkas, att rationalisering av byggandet och förvaltningen skall kunna redan inom de närmaste åren ge större resultat, men detta hör med hittillsvarande erfarenheter avgjort till de ovissa utsikterna. Olikheter i fråga om graden av inskränkning av övrig konsumtion vid uppflyttning till nybyggd lägenhet framstå som relativt små. Under de följande punkterna ha samma förändringar i fråga om husbyggandet, fastighetsförvaltningen och finansieringen inpassats i en process av stigande allmän produktivitet och reallönenivå, vilket har betydelse för de här beaktade relationerna dels genom prisförändringen på byggnadsmaterial, dels genom ökning av hyresbetalningsförmågan. Av skäl, som i det föregående diskuterats, har därvid byggnadsmaterialprisnivån antagits följa allmän konsumtionsprisnivå. Punkt 4. representerar en lägre grad av produktivitetsstegring under de följande åren och en reallönestegring, vilken per år räknad är endast hälften av den som förekommit under de senaste tre åren. Punkterna 5. till 7. slutligen, äro varianter av ett grundantagande om en reallönestegring på 25 procent på fem år. Denna stegring är endast obetydligt starkare än de senaste årens (5 procent årligen mot 4 under perioden 1942—1945) och för till ett läge, som i stort sett sammanfaller med reallönekurvans trendlinje från mellankrigstiden, extrapolerad till slutet av innevarande årtionde, vilket torde förutsätta en någorlunda gynnsam utveckling av importen och en utlösning av produktivitetsstegrande, under krigsåren hämmade tekniska framsteg. Såsom förut påpekats äro emellertid anspråken på produktivitetsstegring inom byggnadsmaterialindustrien olika, störst under punkt 5., minst under punkt 6. Olikheterna i utslagen beträffande hyresprocenten betingas främst av det förhållandet, att fastigheternas driftskostnader i endast begränsad grad påverkas direkt av löneförändringar respektive förändringar i varuprisnivån. Pör dessa tre fall gemensamt är att, i motsats till de tidigare, en uppflyttning till de nyproducerade bostädernas standard kan ske vid en kraftig utveckling av konsumtionsstandarden i övrigt, vilket såsom förut diskuterats är ägnat att undanröja friktioner till följd av vanebundenhet och ge fart åt den spontana standardhöjningsprocessen på bostadsmarknaden. Allt detta synes ge stöd åt en relativt optimistisk uppfattning om möjligheterna att under de närmaste årens utveckling, ,även oavsett egentliga subventioner, nå en betydligt förbättrad relation mellan inkomster och

hyror i nybyggda hus, förutsatt att den allmänna utvecklingen icke låses än fastare genom handelspolitiskt betingade hinder än som varit fallet under de senaste krigsåren. Den speciella betydelsen i dessa sammanhang av bränsleimporten må på nytt understrykas. Betonas bör också på nytt, att den här skisserade utvecklingen ställer ingalunda obetydliga krav på fortgående rationalisering av såväl byggandet som driften av bostäder, även om dessa mot bakgrunden av de senare årens erfarenheter icke kunna anses oöverkomliga. Hyresproblemet kan icke brytas ur sitt sammanhang med den allmänna ekonomiska utvecklingen. Det är, såsom här visats, alls icke likgiltigt ur hyres- och fastighetsmarknadernas synpunkt, om de följande årens allmänna pris- och löneutveckling kommer att förlöpa efter prissänkningens eller lönestegringens linjer. En utveckling, som ensidigt går på den förra linjen (punkt 5) innebär för det första väsentligt större svårigheter att nå en allmänt förbättrad relation mellan inkomster och hyror än en utveckling efter den senare linjen. Ett bostadspolitiskt tillfredsställande resultat förutsätter vidare en så betydande sänkning av den absoluta hyresnivån, att risker för fastighetsmarknaden kunna uppkomma. Det uppstår en konflikt mellan å ena sidan det bostadspolitiska intresset av förbättrat förhållande mellan inkomster och hyror, å andra sidan intresset att undvika en allmän fastighetskris och därmed sammanhängande konsekvenser för hela kreditmarknaden. Erfarenheter saknas icke i den tidigare utvcklingen av att en sådan konflikt kan verka starkt hämmande på den bostadspolitiska aktiviteten överhuvud och driva över bostadspolitiken mera ensidigt att arbeta med metoden: »subventioner till begränsade grupper» och till åtgärder, som begränsa verkningarna av en fastighetskris. En utveckling, innebärande att de följande årens produktivitetsökning genom utrikeshandelns återupptagande, ersättningsproduktionens bortfall och utnyttjande av ackumulerade tekniska möjligheter uppsuges av lönestegringar (punkt 6), betyder mindre svårigheter att nå en förbättrad relation mellan inkomster och hyror i nybyggda hus. Den skapar inga komplikationer för fastighetsmarknaden, försåvitt icke lönestegringen drives därhän, att allmän levnadskostnadsnivå och byggnadskostnadsnivå pressas uppåt; i detta senare fall uppstå komplikationer av annan art än fastighetskrisens, nämligen en bestående rubbning i förhållandet mellan nya fastigheter och det förut existerande beståndet, som hotar med förstärkt splittring av hyresmarknaden samt hyreshöjning och fastighetsvärdestegring i det förutvarande beståndet och kan tvinga till permanent hyresreglering och permanent generell byggnadskostnadssubvention av nyproduktionen. En lönestegring inom de gränser, som sättas av produktivitetsutvecklingen vid bevarad byggnadskostnadsnivå (vilket i stort sett torde vara liktydigt med bevarad levnadskostnadsnivå) medför emellertid inga sådana konsekven-

445 ser och ger överhuvud den utveckling, som ur fastighetsmarknadssynpnukt är den mest stabilitetsbefordrande, samtidigt som den ur bostadspolitisk synpunkt ger de största chanserna. Den penningpolitiska medelväg, som i uppställningen härovan representeras av punkt 7., d. v. s. reallönestegring genom en kombination av prissänkningar och lönehöjningar är givetvis även ur här anlagda bostadspolitiska och fastighetsmarknadssynpunkter att betrakta som ett mellanfall. Med hänsyn till utvecklingen av relationen mellan inkomster och hyror i nybyggda hus är det ej fullt så gynnsamt som 6. men gynnsammare än 5. Ur fastighetsmarknadens synpunkt torde en sänkning av den absoluta hyresnivå i nya hus av den grad, som där förutsattes, på grunder, som tidigare diskuterats, icke medföra någon mer allvarlig krisrisk. De följande årens penningpolitiska utveckling kommer givetvis att i sista hand få sina gränser utstakade av de internationella betalningsförhållanden, som kristalliseras fram, när handelsförbindelserna normaliseras. Under inte allt för ogynnsamma förutsättningar i dessa hänseenden torde det väl dock komma att ges ett utrymme inom vissa gränser för en fri prisoch löneutveckling inom landet och för en självständig pennigpolitik, fullföljande interna ekonomiska och sociala syften. De här behandlade förhållandena, som gälla utvecklingen av relationen inkomster/hyra samt fastighetsmarknadens stabilitet, förefalla utredningen vara av den allmänna vikt, att de kunna tillmätas en självständig roll, när det gäller utformningen av de följande årens penningpolitik.

C. De interlokala skillnaderna i bostadskostnad. Dyrortsfrågan. I dyrortsfrågans utveckling har som bekant bostadsposten och dess beräkning spelat en förstaplansroll. Olikheterna i levnadskostnader mellan olika orter hänföra sig till betydande del till olikheter i bostadskostnader. Kritiken mot den officiella dyrortsgraderingen och de därpå byggda löneoch skattegrupperingarna har i ett av sina mest väsentliga moment varit en kritik mot sättet att beräkna bostadskostnaden. Ännu i 1935 års dyrortsgruppering, som fortfarande i huvudsak gäller, tillämpades en beräkningsmetod, som utgjorde en avvikelse från den för levnadskostnadsjämförelser grundläggande principen att konsumtion av samma eller likvärdig standard skall jämföras; i stället gällde jämförelsen i huvudsak efter varje orts förhållanden medelgoda lägenheter. Innebörden härav var att i dyrortsgraderingen hänsyn icke tagits till de starka olikheter i bostadsstandard olika orter emellan, vilka faktiskt förelegat och varit av särskild betydelse under

mellankrigstiden, då såsom i det föregående beskrivits det moderna byggnadsskicket befunnit sig i fortskridande utbredning från de största städerna ned till småorterna. Ännu år 1933, då hyresräkningsmaterialet till 1935 års dyrortsgrupppering insamlades, hade den moderna lägenhetsutrustningen ännu icke i mer avsevärd grad nått de mindre orterna; de bostadskostnader, som registrerades på olika orter, svarade till väsentligt olika slag av lägenheter. Under senaste år har det helmoderna byggnadsskicket slagit igenom i praktiskt taget alla stadssamhällen, men ännu bestå givetvis stora skillnader i bostadsbeståndens samansättning mellan exempelvis Stockholm, där en huvudpart av lägenheterna äro modernt utrustade, och småor;er, där ännu endast ett eller annat hus med fullt modern utrustning har hunnit komma fram till stånd under de senaste åren. 1936 års lönekommitté, som utförligt behandlade denna fråga i sitt betänkande angående dyrortsgrupperingen (S.O.U. 1937:32), gav kritiken i allt väsentligt rätt på denna punkt och föreslog vissa förändringar i beräkningsmetoderna, innebärande en vägning av hyresmedeltalen med hänsyn till bostadsbeståndens olika sammansättning på olika orter. De av lönekommittén förordade principerna för beräkning av bostadsposten tillämpades vid den prisgeografiska undersökning, som utfördes av socialstyrelsen år 1941 och som gav vid handen en kraftig minskning av dyrortsskalans spännvidd; för denna minskning spelade den ändrade beräkningsmetoden för bostadsposten en betydande roll. 1943 års dyrortskommitté har i sitt nyligen framlagda betänkande (S.O.U. 1945: 32) i förevarande fråga upptagit lönekommitténs förslag. En provgruppering, gällande år 1944, av ett antal orter, som utförts på dyrortskommitténs föranstaltande och vid vilken jämväl tillämpats ett vägningsförfarande vid beräkning av bostadskostnaden, avsett att eliminera verkan av bostadsbeståndens olika sammansättning, har givit till resultat en ännu starkare minskning av dyrortsskalans spännvidd än den som framkom vid 1941 års prisgeografiska undersökning. Spännvidden mellan dyraste och billigaste ortsgrupp var i 1935 års dyrortsskala omkring 50 procent, i den senast företagna provgrupperingen hade spännvidden minskats till omkring 20 procent. De förhållanden, som tagit sig uttryck på detta sätt, äro för hyresproblemet av stor vikt av det skälet, att lönebildningen inom olika ortsgrupper icke anpassats efter de faktiska levnadskostnadsskillnaderna och framför allt icke efter förskjutningarna i dessa under senaste årtionde, medan nyproduktionen av bostäder praktiskt taget genomgående nivellerats uppåt till den helmoderna standardens nivå, vartill kommer, att även beträffande byggnadskostnaderna under detta senaste decennium tydligen förelegat en tendens till utjämning av tidigare bestående interlokala skillnader; detta senaste kan i brist på tillräckligt material icke verifieras statistiskt, men allmänna erfarenheter ge bestämt vid handen, att en sådan tendens förekommit, vilket för övrigt

harmonierar med en allmän tendens till utjämning av lokala prisdifferenser under samma tid. I fråga om lönebildningen är det ett anmärkningsvärt faktum, att spänningen mellan penninglönerna på dyrare och billigare orter nu är icke väsentligt svagare än i början av 1930-talet, då dock de faktiska levnadskostnadsskillnaderna (och icke endast de med bristfälliga metoder beräknade) voro betydligt större än nu. Årslönerna för industriarbetare inom högsta dyrort ligga ännu, industri för industri, omkring 50 procent högre än inom lägsta dyrort. Det är i varje fall uppenbart, att en anpassning av lönebildningen till den utjämning av levnadskostnadsskillnaderna, som försiggått, icke skett. (Detta gäller i främsta rummet den öppna arbetsmarknaden. Det kan påpekas, att beträffande statstjänstemän anpassningen mellan löner och levnadskostnader är bättre — om än icke fullständig — eftersom den statliga löneplanen givits mindre spännvidd än dyrortsskalans.) Det är givet, att den reella grunden för bestående lönedifferenser i huvudsak varit olikheter i marknadsmässiga förutsättningar för lönebildningen, sammanhängande med demografiska förhållanden. Inom de »billiga» ortsgrupperna har tillströmningen till de arbetsföra åldersgrupperna varit starkare i förhållande till arbetstillfällena än inom de »dyra», särskilt i de större städerna. En överströmning av arbetskraft har skett i och med den inre omflyttningen, men så länge tillströmningen av uppväxande arbetsföra grupper till följd av den föregående nativitetsutvecklingen ständigt skapat nya överskott på utflyttningsorterna har en nivåskillnad i reallöner varit marknadsmässigt betingad. Man kan dock icke undkomma intrycket, att gällande, grovt felmätande dyrortsskala varit ägnad att konservera reallöneskillnader, som i längden knappast kunna bestå. På sitt sätt ha otvivelaktigt bostadsförhållandena även bidragit att konservera bestående lönedifferenser. I synnerhet i brukssamhällen, där ett gammalt lönebostadsbestånd funnits, och på mindre, stagnerande orter, där nybyggnad ej alls eller endast mycket sparsamt förekommit, har bostadsstandarden stannat på en primitiv nivå och bostäderna varit tillgängliga till kostnader, som saknat varje kontakt med kostnaderna för nybyggda lägenheter. Det direkta sammanhanget mellan lönebildning och bostadskostnader ser man exemplifierat i de på senare år allt mera vanliga avtalsuppgörelser, i vilka lönekompensation ges för uppvärdering av bostadshyrorna till beräknade marknadsvärden. Detta problem gör sig emellertid gällande icke endast under de specieller förhållanden, som råda vid övergång från lönebostadssystem till bostadsförsörjning i annan ordning, utan överhuvud på alla orter, där bostadskostnader, levnadskostnadsstruktur och lönebildning ännu icke i högre grad påverkats av det moderna byggnadsskickets ofrånkomligt högre kostnader. Framför allt gäller det naturligtvis den egentliga landsbygden, ehuru det

där — liksom beträffande mindre stadssamhällen, som sakna utbildad hyresmarknad — icke framträder som en fråga om hyra utan som en fråga om kostnaderna för enfamiljshus. Med hänsyn till de olikheter, som råda mellan flerfamiljshus och enfamiljshus med avseende på såväl bostadsanskaffning som bostadsförvaltning är det lämpligt att i behandlingen här skilja på hyresproblemet och problemet om enfamiljshusets kostnader. Såsom i ett tidigare avsnitt (kapitel 5) beskrivits har byggandet av flerfamiljshus av helmodern standard under krigsåren blivit långt vanligare än före kriget på mindre orter med en tidigare föga utvecklad hyresmarknad. På sådana orter har därför uppkommit en ny hyresnivå, svarande till den högre utrustningsstandarden, långt högre än tidigare gällande. Samma process har ju visserligen utspelats tidigare i de större och medelstora städerna och skapat nog så kännbara verknigar, varom t. ex. hyresdiskussionen under senare delen av 1920-talet i Stockholm vittnar; att problemet framträtt särskilt intensivt under krigsåren sammanhänger givetvis med att det tvingats fram i en tid av nedpressad reallön, under det att utrustningsstandardens höjning i de större och medelstora städerna under 1920- och 1930talet försiggick under en utveckling av stigande realinkomster. Men en omständighet av avgörande betydelse är otvivelaktigt, att det moderna byggnadsskicket i och med sin utbredning under de senare åren nått ned i dyrortsgrupper, där reallönerna äro lägre och där därför förmågan att bära en modern bostads kostnader är svagare. Den mera primitiva och billigare bostadsstandarden i dessa lägre dyrortsgrupper har, kan man säga, varit en förutsättning för att övrig konsumtion skall ha kunnat hållas uppe någorlunda; den tidigare tillämpade metoden för beräkning av bostadsposten i dyrortsgrupperingsarbetet var visserligen oförsvarlig ur en korrekt indexberäkningssynpunkt men såtillvida på sitt sätt realistisk som den anslöt sig till faktiska olikheter i fråga om bostadsförhållanden, som vid gällande inkomststruktur och överhuvud på kort sikt icke kunde ändras. Under krigsårens utveckling har, till följd av här berörda förhållanden, uppkommit ett speciellt dilemma för de mindre orterna med föga utvecklad hyresmarknad och med låg dyrortsplacering. Bostadsbehovets expansion på dessa orter har mötts av en kostnadsstegring för de hustyper, som tidigare präglat deras bebyggelse, småhus och mindre tvåvåningsflerfamiljshus av trä, vilken varit starkare än kostnadsstegringen för stenhus; därtill har ofta svårigheter förelegat på grund av brist på exploateringsfärdig tomtmark o. s. v. att tillräckligt snabbt tillgodose trängande bostadsbehov. Större hustyper med en enligt växande krav högre standard hos lägenhets- och fastighetsutrustningen, vilka därtill med hänsyn till fastighetsskötseln varit mindre ekonomisk än de småfastigheter, som helt kunnat skötas av ägaren, ha i ökad omfattning kommit till användning, varigenom en ny typ av hyresmarknad utbildat sig. Allt detta har inneburit

449 å ena sidan väsentligt högre hyreskostnader än man varit van vid på orten, å andra sidan ett långt starkare subventionsbehov än det för större och medelstora orter genomsnittligt gällande. Under det att på flertalet av dessa senare tilläggslånebehovet försvunnit eller reducerats till en obetydlighet genom räntesänkningen i början av innevarande år, kvarstår för många mindre orter ett sådant behov på upp till 10 procent (på ett fåtal orter högre). När i det följande jämförelser göras melan hyror inom olika dyrortsgrupper, bör alltså märkas, att de billigare orternas hyror i nybyggda hus äro starkare subventionerade än de dyrare orternas. I följande tabell 52 har gjorts en sammanställning av levnadskostnader, beräknade inkomster samt hyror i olika orter och ortsgrupper, delvis fördelade regionalt med hänsyn till att nämnda faktorer variera inte endast efter ortstyp utan också regionalt. De orter, på vilka tabellen bygger, äro sådana, som förekomma såväl i 1943 års dyrortskommittés provgruppering som i byggnadslånebyråns förteckning över orter, där hyra för viss standardlägenhet beräknats; tabellen innefattar sålunda endast orter med egentlig hyresmarknad. De angivna levnadskostnaderna äro medeltal för i respektive grupp ingående orter av levnadskostnadstalen för den konsumtionsbudget för ett normalhushåll, varmed dyrortskommittén räknat i 1944 års provgruppering. I brist på direkta uppgifter om bostadshushållsinkomster på olika orter har i inkomstkolumnen införts belopp, beräknade med utgångspunkt från lönestatistikens uppgifter. Härvid har med ledning av de dyrortsfördélade lönemede^ltalien- för de län, i vtflka de medtagna orterna äro belägna, beräknats medeltal för respektive grupper år 1943, till vilket år de senaste uppgifterna hänföra sig. (Det bör anmärkas, att i fråga om H-orter i Norrland gruvarbetare icke medräknats.) Dessa medeltal ha därefter höjts med 5 procent med hänsyn till lönestegringen 1943— 1945 (vilket är i underkant). Slutligen har för att komma fram till hushållsinkomsten gjorts ett tillägg på 10 procent för övriga hushållsmedlemmars inkomst. Detta ger naturligtvis endast en approximativ uppskattning, men det är i detta sammanhang icke de absoluta beloppen, som intressera, utan relationerna mellan olika dyrortsgrupper och för detta senare syfte torde beräkningarna kunna anses tillfredsställande. Realinkomstindex anger förhållandet mellan den sålunda beräknade hushållsinkomsten och levnadskostnadstalet för respektive ort eller ortsgrupp. Levnadskostnader respektive inkomster äro därefter i tabellen satta i relation till två olika hyresbelopp i varje ort eller ortsgrupp. Det ena (»genomsnittshyra») är den i 1944 års provgruppering beräknade bostadsutgiften för normalhushållet (i ortsgrupperna medeltal för de medräknade orterna). Det är att märka, att denna bostadsutgift är standardräknad under antagande av lika fördelning av bostadsbeståndet på olika huvudkategorier av lägenheter på olika orter. Skillnaderna mellan faktiska hyresutgifter mellan dyrare och billigare 29 — 450668

450 orter äro sålunda i verkligheten ännu större än som framgår av tabellen, eftersom dyrare orter som regel ha ett större inslag av helmoderna lägenheter än billigare; detta skärper ytterligare de slutsatser, som ur tabellen kunna dragas angående det inbördes förhållandet mellan dyrortsgruppernas hyresmarknadssituationer. Det andra hyresbeloppet (»standardhyra») är den för byggnadslånebyråns »standardlägenhet» om 2 rum och kök gällande hyran, räknad exklusive värme med hänsyn till jämförbarheten med genomsnittshyran (även härvidlag gäller, att det inte är de absoluta beloppen, som intressera, utan relationerna mellan olika orter och ortsgrupper.) Det framgår först och främst av dessa sammanställningar hurusom lönerna inom olika dyrortsgrupper äro mycket ofullständigt anpassade efter de kostnader, som svara till likvärdig allmän levnadsstandard. I de minsta orter, som äro representerade i tabellen, C-orter i Mellan-Sverige (huvudsakligen mindre industrisamhällen) och B-orter i Skåne( mindre industrioch handelsorter) är reallönen efter sedvanlig beräkningsmetod omking 22 procent lägre än i Stockholm och omkring 10 procent lägre än i de medelstora E-F-orterna i Mellan-Sverige. I dessa senare ligger reallönen 14 a 15 procent lägre än i Stockholm. Hyresvärdena i olika orter och ortsgrupper enligt 1944 års provgruppering, vilka äro desamma som i 1941 års prisgeografiska undersökning och sålunda bygga på materialet till 1939 års hyresräkning visa som synes ingen genomgående, mera bestämd relation till vare sig inkomsterna eller levnadskostnaderna. Den standardräknade hyresnivån i den lägsta här medtagna dyrortsgruppen är endast 40 ä 45 procent av nivån i Stockholm, under det att inkomstnivån är ej fullt 65 procent, nivån för total levnadskostnad 80 a 85 procent och nivån för andra levnadskostnader än hyran 90 a 95 procent av den stockholmska. Detta innebär, att hyran sjunker från högre till lägre dyrort inte endast absolut utan även i förhållande till allmänna levnadskostnader och inkomster. På de billigaste orterna med utbildad hyresmarknad äro siffrorna för den standardräknade hyrans procentuella förhållande till allmän levnadskostnad och inkomst föga mer än hälften respektive två tredjedelar av motsvarande siffror för Stockholm. Det förhållandet, att hyran enligt provgrupperingen i de billigaste ortsgrupperna är endast 40 a 45 procent av den i Stockholm, kan icke förklaras med standardolikheter. Såsom nämnts äro hyresmedeltalen standardräknade med hänsyn till olika fördelning av bostadsbeståndet på utrustningskategorier. Visserligen torde denna medeltalsberäkning icke eliminera verkan av alla faktiska standardolikheter, men betydelsen av dylik ofullkomlighet hos metoden kan omöjligt vara sådan, att någon större del av skillnaden får sin förklaring. Förhållandet kan icke heller förklaras med hänvisning till nu gällande olikheter i tomt-, byggnads och driftskostnader. De

452 skillnader, som i dessa hänseenden bestå mellan Stockholm och de billigaste hyresorterna (B-orterna) äro sådana, att de medge en (osubventionerad) hyra på de senare, som är omkring 70 procent av Stockholmshyran. Huvudförklaringen till nu bestående starka interlokala spridning i hyresnivån ligger sannolikt däri, att hyresnivån på olika orter och ortstyper med i hög grad varierande styrka rönt inflytande av det moderna byggnadsskicket och de kostnader, som fullt modernt utrustade lägenheter betinga. På starkt expanderade orter, där sedan ett eller ett par årtionden den helmoderna utrustningsstandarden slagit igenom och präglat nyproduktionen och där till följd därav denna standard kommit att bilda ett större inslag i hela bostadsbeståndet på orten, har hela hyresprisbildningen i högre grad kommit att normeras av de nya lägenheternas kostnader. Härvidlag äro inte byggnadskostnaderna för nya hus att betrakta som utifrån helt givna. De starkt växande orterna ha väl i allmänhet också utmärkts av mera betalningskraftig efterfrågan till följd av snabbare realinkomstutveckling än genomsnittligt, vilket i förening med knapphet i bostadstillgången kommit hyrorna att fixeras i lägen, högre än dem som vid fullt effektiv utbudskonkurrens skulle ha uppstått; detta i sin tur kan på sätt, som skildras i det föregående i samband med hyresmarknadsutvecklingen under 1920-talet, varit ägnat att driva upp tomt- och fastighetsvärden samt byggnadskostnader. Den stockholmska bostadsmarknaden ger den mest typiska bilden av en utveckling av denna art. På svagare växande orter eller orter, där till följd av låg realinkomstnivå det helmoderna byggnadsskicket först under de senaste åren slagit igenom, har hyresnivån i dominerande grad normerats av det gamla bostadsbeståndets låga hyror. Där har inte heller möjligheter till en spekulativ ansvällning av hyrorna i förhållande till kostnaderna förelegat i nämnvärd grad. Förhållandet har snarare varit det, att på många sådana orter de enda möjligheterna att överhuvud kunna förse marknaden med lägenheter med modern utrustning varit att bygga lägenheter i tvåfamiljshus eller sådana små flerfamiljshus (om 3 å 6 lägenheter), vars förvaltning kan göras ytterst billig genom att ägaren själv sköter huset, eller att i större fastigheter, vars ekonomi huvudsakligen baserats på lokaler för andra än bostadsändamål, butiker, kontor, biografer o. s. v., lägga in en eller ett par våningar med bostadslägenheter (eller genom att byggmästaren efter byggets färdigställande gått i konkurs — en på flera orter med framgång prövad metod). På dessa orters bostadsmarknad ha tidigare vid bestående inkomstförhållanden kostnaderna för helmodernt utrustade lägenheter i flerfamiljshus av ordinär storlek och därtill svarande driftskostnader icke kunnat passas in; de lägenheter av dylik stadnard, som tillförts marknaden, ha i själva verket icke betalt sina kostnader utan s. a. s. subventionerats privat på ett eller annat sätt. Belysande för dessa förhållanden är att en

453 på självkostnadsbasis arbetande organisation som H.S.B. före kriget hade mycket svårt eller omöjligt att vinna fotfäste på mindre orter. Relationerna mellan å ena sidan de hyror, som utbildats för nybyggda lägenheter av helmodern klass (i stenhus), å andra sidan allmänna levnadskostnader och inkomster äro, såsom framgår av tabellen, väsentligt annorlunda än de förut bestämda. Differenserna i »standardhyran» mellan olika ortsgrupper äro visserligen betydligt starkare än i levnadskostnader i övrigt. Under det att den billigaste ortsgruppens »övriga levnadskostnad» är 93 procent av den dyraste ortens, är motsvarande relationstal för hyran för en nybyggd lägenhet 64 procent. Därför faller också procenttalet för hyran i förhållande till allmän levnadskostnad från något mer än 25 procent i Stockholm till något mindre än 20 procent i B-orterna. Till huvudsaklig del är detta en återspegling av olikheter i tomtkostnad och byggnadskostnad, som med en bestående kostnadsstruktur i landet möjliggöra större differenser i hyran än i övriga levnadskostnader. Förhållandet mellan hyra för nybyggd lägenhet och inkomst är anmärkningsvärt jämn. Siffrorna för hyresprocenten i Stockholm och B-orterna äro exakt lika. Avvikelser i ogynnsam riktning visas främst av siffrorna för Göteborg samt C-orter i Mellan-Sverige (bruksorter), under det att Malmö och de norrländska H-orterna visa gynnsammare förhållanden. I det stora hela kan man säga, att hyressättningen i nybyggda hus kommit att anpassas efter inkomstvariationer olika orter och ortsgrupper emellan. Man torde kunna se detta som ett uttryck därför, att förhållandena på bostadsmarknadernas efterfrågesida ha spelat en väsentlig roll för bildandet av de lokala hyresnivåerna för moderna lägenheter: hög inkomstnivå på en ort har möjliggjort spekulativ uppdrivning av hyrorna, låg inkomstnivå har, där den inte verkat helt prohibitiv för tillkomsten av helmoderna lägenheter överhuvud, gett utrymme endast åt sådana lägenheter, som tack vare speciella förhållanden av nyss berörd art kunnat tillföras marknaden till låga hyror. De nu bestående differenserna mellan hyror på nybyggda, likvärdigt utrustade lägenheter inom olika orter och ortsgrupper förutsätta emellertid en växlande grad av subvention. Tilläggslånesystemet under krigsåren visade sig, som förut diskuterats, i sin praktiska utformning innebära avsevärt varieran,de subventionsbehov på olika orter. Från början kunde bostadsbyggandet i Stockholm med dess spekulativt ansvällda hyresnivå före kriget klara sig utan egentlig kapitalsubvention. På mindre orter krävdes däremot i många fall en subvention, som motsvarade hela eller större delen av stegringen av anskaffningskostnaden,, därför att före kriget nybyggda lägenheter med modern utrustning kunde frambringas endast på villkor, som inneburo en mycket låg förräntning av det nedlagda kapitalet. Genom räntenedsättningen i början av innevarande år har tilläggslånesystemet

454 kommit att bli en subvention -bill vissa orter och kan nu sägas fungera som ett medel att konservera en interlokal hyresstruktur, som anknyter till den år 1939 tillfälligt bestående men som vid en »naturlig» utveckling med all säkerhet icke hade kunnat fortbestå i längden. På längre sikt är det enligt utrednigens mening icke rimligt att bevara en subventionsordning, som innebär att förhållandet mellan hyresnivåerna på olika orter och ortsgrupper fastlåses på ett sätt, som icke motsvaras av förhållandet mellan de faktiska tomt-, byggnads- och driftskostnaderna. Ett omedelbart slopande av tilläggslånesystemet skulle emellertid vid nu bestående pris-, kostnads- och inkomstförhållanden betyda en hyreshöjning på vissa, i synnerhet mindre orter, som skulle ställa dessa i en betydligt mera ogynnsam situation med avseende på relationerna mellan inkomster och hyror än den som i det föregående framställts såsom i stadssamhällena genomsnittligt gällande och som närmast motsvarar läget i medelstora städer. Ett ställningstagande i frågan kräver beaktande såväl av långtidssynpunkten som av det aktuella lägets svårigheter. Skillnaderna i hyra bidraga givetvis att utjämna de reala konsumtionsmöjligheterna på dyrare och billigare orter. Betydelsen av denna omständighet bör dock icke övedrivas. Den utjämningseffekt, som kan vinnas via hyresbildningen, motsvarar endast en mindre del av den olikhet i realinkomst, som betingas av förhållandena mellan inkomster och övriga levnadskostnader. Detta kan illustreras genom följande, till tabell 52 anknytande jämförelse mellan dyraste ort (Stockholm) och billigaste ortsgrupp med utbildad hyresmarknad (B-orter i Skåne): Hushåll på respektive orter, som förfoga över de beräknade genomsnittliga hushållsinkomsterna och ha en bostadsstandard, som svarar till de standardräknade hyresmedeltalen, få i Stockholm använda 18.7, på B-orterna 12.5 procent av inkomsten att betala hyra (exklusive värme); hyresprocenten är sålunda väsentligt lägre på de billigare orterna. Den återstående inkomsten (efter hyrans betalande) är emellertid till följd av den starka olikheten i inkomst och den ringa skillnaden i övrig levnadskostnad på B-orterna tillräcklig endast för en konsumtion, som uppgår till 74 procent av den i Stockholm. Om man gör det orimliga tankeexperimentet, att hyran på B-orterna reducerades till noll, skulle dock vid i övrigt bestående inkomst- och levnadskostnadsförhållanden konsumtionen Utom bostad på B-orterna uppgå till endast 85 procent av den i Stockholm. För att nå utjämning av övrig konsumtion skulle hushållet på B-orten behöva icke endast gratis bostad utah därtill en inkomststegring på 17 a 18 procent, d. v. s. betydligt mer än hyrans hela belopp. En övergång till nybyggd lägenhet med »standardhyra» skulle såväl i Stockholm som på B-orterna vid i övrigt oförändrade förhållanden betyda en sänkning i övriga konsumtionsmöjligheter, men denna sänkning skulle

455 vara mindre i Stockholm (5 procent) än på B-orterna (12 procent), därför att steget mellan nuvarande hyror för hela beståndet och hyror för nybyggda lägenheter är mindre på den förra orten. Återstående inkomst på B-orter skulle få ett realvärde, som var endast 69 procent av det i Stockholm. Inte heller vid helmodern standard skulle gratis upplåtelse av bostaden på B-orterna tillnärmelsevis förmå utjämna skillnaden i övrig real konsumtion. I dessa förhållanden ligger den större svårighet, som består på mindre orter för uppflyttning till helmodern bostadsstandard. Det måste understrykas, att grunden härför är icke att hyran för en helmodern lägenhet på de mindre orterna kräver en större del av inkomsten än på de större utan den starka reallönedifferensen till följd av bristande anpassning mellan penninginkomster och övriga levnadskostnader. De mindre orternas hyresproblem är sekundärt i förhållande till det allmannan dyrortsproblemet. Om man — blott för att få ett mått på olika faktorers inbördes betydelse i sammanhanget — utgår från att vid uppflyttning till nybyggda lägenheter återstående inkomst på B-orterna skall ha kvar samma relativa realvärde som före uppflyttningen (d. v. s. som framgår av det föregående 74 procent av det i Stockholm), kan detta åstadkommas antingen genom en höjning av inkomsten på dessa orter med 5 å 6 procent eller en sänkning av »standardhyran» med omkring 25 procent. Det senare skulle, tillsammans med den subvention, som nu utgår i form av tilläggslån, betyda avskrivning av omkring halva fastighetskapitalet i nybyggda hus. Det senare utgör endast en mindre del av den relativa inkomstökning, som skulle behövas i de lägsta dyrortsgrupperna för att nå samma realinkomstnivå som i de högsta. Dessa jämförelser kunna tjäna som bakgrund till den praktiska frågan öm hyresproblemets förhållande till det allmänna dyrortsproblemet. Det är uppenbart orimligt att föreställa sig att i längden särskilda bostadssubventioner till vissa orter med låg inkomstnivå skulle kunna ha avsevärd betydelse för utvecklingen av reallönedifferenserna mellan större och mindre, dyrare och billigare orter. De lägre dyrorternas speciella hyresproproblem kan få en tillfredsställande lösning endast genom en förskjutning i inkomststrukturen i utjämnande riktning. Frågan har även en lönepolitisk aspekt. Speciella subventioner för att bringa ned de relativa hyrorna i de lägsta dyrortsgrupperna på en lägre nivå än som motsvarar de relativa kostnaderna kunna medverka till att konservera en lönestruktur, som i varje fall ur social synpunkt är föga önskvärd, om än den har varit och fortfarande är betingad av reala ekonomiska förhållanden, som kunna förändras endast så småningom. Det ligger enligt utredningens uppfattning en fara i att söka med bostadspolitiska

medel bemästra ett problem, vars lösning ligger på det lönepolitiska planet. Övergivandet av lönebostadssystemet kan på sitt sätt sägas vara ett erkännande av riktigheten i denna ståndpunkt. Man torde kunna utgå från att inom de närmaste åren frågan om dyrortsgrupperingen kommer att underkastas en grundlig revision. Det vore säkerligen förhastat att föreställa sig, att därmed frågan om reallönedifferenserna mellan olika ortsgrupper skulle med ett slag kunna »lösas». Men med hänsyn till den fasta anknytning mellan lönebestämning och dyrortsskala, som kommit till stånd under senaste decennium, förefaller det sannolikt, att en revision av den senare, som måste gå i utjämnande riktning, också kommer att i avsevärd mån påverka lönestrukturens utveckling. Härtill kommer, såsom i det föregående antytts, att pågående eller förestående förskjutningar i befolkningsrörelsen sannolikt komma att inverka i enahanda riktning. Från här anlagda synpunkter framstå ortsdifferentierade bostadssubventioner som medel att konservera en i längden ohållbar inkomststruktur och som försök att rida spärr mot en utveckling hänemot utjämnade reallönedifferenser, vilken ur den allmänna levnadsstandardens synpunkt är av långt större betydelse än de hyresskillnader, som äro praktiskt tänkbara som resultat av bostadspolitiska åtgöranden. Den aktuella situationen innebär emellertid i viss mån ett tvångsläge. Förändringen i lönestrukturen måste ta tid. Om en sänkning av byggnadskostnaderna genom fallande priser eller rationalisering i sådan grad, att ännu kvarstående tilläggslånebehov på mindre orter bortfaller, kan komma till stånd inom allra närmaste framtid är ovisst. Omedelbart slopande av tilläggslånesubventionen skulle på många små orter (och några medelstora) betyda höjning av hyran med 5 a 10 procent och denna höjning skulle ske på ställen, där redan nu svårigheterna att betala en nybyggd lägenhets pris i allmänhet äro större än genomsnittligt till följd av låg realinkomstnivå. Under det att i större delen av stadsbygden den krisbetonade tilläggslånegivningen kunnat avvecklas tack vare räntesänkningen i år och därigenom ytterligare bostadspolitiska stödåtgärder kunna få effekten av sänkning av bostadskostnaderna, skulle på orter, där tilläggslånebehovet varit högre än genomsnittligt under krigsåren och ännu kvarstår, sådana ytterligare åtgärder till en del motvägas av en höjning av den hyresnivå, som svarar till nuvarande tertiärlånevillkor, om tilläggslånen slopades. Enligt utredningens mening motiverar detta att tilläggslånesystemet tillsvidare bibehålles som ett förlängt provisorium med vissa begränsningar, varom mera i fortsättningen. Detta strider visserligen mot de långtidssynpunkter på ortsdifferentiering av bostadssubventioner, som här anförts, men kan försvaras som en övergångsanordning i väntan på att antingen inkomsterna stiga eller byggnadskostnaderna falla eller en kombination av dessa förändringar

457 inträffar i sådan grad, att tilläggslånesubventionen på de orter, som nu behöva sådan, kan avskrivas utan allvarliga sociala olägenheter. I längden torde en viss utjämning mellan hyreskostnaderna på olika orter vara ofrånkomlig, när det gäller lägenheter i hus av likartad typ. Tendensen till standardisering av byggnadsskicket liksom också den sedan minst ett årtionde pågående tendensen till utjämning av den allmänna pris- och kostnadsstrukturen göra en utveckling i riktning mot utjämnade bostadskostnader naturlig. I samma riktning verkar starkt det förhållandet att i och med den under krigsåren genomförda radikala omstöpningen av bostadsbyggandets finansieringssystem och den därmed förknippade kontrollen över hyressättningen, denna kommit att anknyta till de verkliga kostnaderna och icke längre kan påverkas av spekulativt utnyttjande av marknadssituationen, där efterfrågefaktorerna gjort sådant möjligt. D. Kostnaderna för enfamiljshus. Problemet om förhållandet mellan bostadskostnader på olika orter av varierande inkomst- och levnadskostnadsnivå är emellertid endast till en del en fråga om hyror för lägenheter i hus av likartad typ. För mindre orter och naturligtvis än mer för landsbygden är bostadskostnadernas problem framför allt en fråga om kostnaderna för enfamiljshus och andra mindre hustyper, som kunna skötas av ägaren, själv och vid va»rs uppförande ofta byggherren kan medverka med egen insats av arbete och stundom vissa material. Enfamiljshusen spela ju även på större och medelstora orter en långt ifrån obetydlig roll, men däjr finnas alltid (bortsett från tillfälliga lägen av total bostadsbrist) hyreslägenheten som ett alternativ; på mindre orter utan utbildad hyresmarknad och på landsbygden bildar det den dominerande och ofta enda formen för bostadsförsörjningen. För frågan om förhållandet emellan bostadskostnad och inkomst är därför på dessa senare orter kostnaden för enfamiljshuset av avgörande vikt. Byggnadskostnaderna för enfamiljshus och övriga mindre hustyper av trä synas under kriget ha stigit något starkare än byggnadskostnaderna för större flerfamiljshus av sten. Visserligen är stegringen i den av socialstyrelsen årligen beräknade byggnadskostnadsindexen för ett mindre enfamiljshus praktiskt taget densamma som stegringen i den byggnadskostnadsindex, som avser flerfamiljshus av sten. Den förra visade hösten 1944 siffran 138, den senare 141; om hänsyn tages till skillnaden i bastidpunkt (årsskiftet 1938/39 för flerfamiljshusindexen, juli 1939 för enfamiljshusindexen) torde skillnaden helt utjämnas. Såsom i det föregående utvecklats är den verkliga byggnadskostnadsstegringen för flerfamiljshus lägre än vad index utvisar eller sannolikt omkring 25 procent från tiden omedelbart före krigsutbrottet. Visserligen har småhusproduktionen gjort avsevärda fram-

458 steg under krigsåren med avseende på exempelvis planlösningar och väggkonstruktioner, vilka senare varit av betydelse särskilt ur värmekostnadssynpunkt, men huruvida detta kunnat begränsa den verkliga byggnadskostnadsstegringen i samma grad som beträffande flerfamiljshusen är tvivel underkastat. Erfarenheterna från byggnadslånebyråns låneverksamhet till förmån för barnrika familjer i egnahem ger vid handen en stegring av byggnadsköstnaderna, som i stort sett överensstämmer med indexutslaget (från omkring 14.000 till omkring 20.000 kronor per eget hem). I den mån en förskjutning under krigsåren skett i förhållandet mellan byggnadskostnaderna för småhus respektive större hus, synes denna snarast ha gått i en för de förra oförmånlig riktning. Detta har givetvis i och för sig försvårat bostadsförsörjningen speciellt på landsbygden och de mindre orterna, där det befintliga bostadsbeståndet är kvalitativt sämst. Förbilligande av produktionen av de mindre hustyperna framstår som den ur alla synpunkter viktigaste angelägenheten, när det gäller att befordra bostadsstandardens utveckling inom de delar av landet, där bostadsförsörjningen helt eller till större del är beroende av dessa hustyper. Om de arbeten för ändamålet, som äro igång eller föreslagits, bli resultarika, kan detta ge en mycket välbehövlig förbättring av det nuvarande förhållandet mellan kostnaden för en fullvärdig bostad och inkomsten på de lägre dyrorterna. Härmed är icke sagt, att icke beträffande egnahemmen — på samma sätt som gäller hyreslägenheterna — det under krigsåren skett en kraftig förskjutning i förhållandet mellan inkomster och bostadskostnader i gynnsam riktning. Även om småhusens kostnadsutveckling varit något oförmånligare än de större stadsfastigheternas, har ju å andra sidan inkomststegringén för sådana grupper som lantarbetare, skogsarbetare och vissa indutriarbetare inom lågbetalda yrken på lägre dyrorter till följd av krigsårens lönepolitik varit starkare än för de större och medelstora städernas stora inkomsttagargrupper. Medan årslönen för industriarbetare 1939—1945 stigit med omkring 40 procent, har stegringen för lantarbetare under samma tid varit mer än 70 procent och för skogsarbetare ännu mera; delvis uppvages denna skillnad av en starkare levnadskostnadsstegring på landsbygden än i städerna, men summan av förändringarna är dock en gynnsammare reallöneutveckling för landsbygdens stora arbetstagargrupper än för städernas. För industriarbetare i dyrortsgrupp A var åren 1939—43 ökningen av penninglönen (timförtjänst) 38 procent mot 29 procent i dyrortsgrupp I. Det finns säkerligen ett sammanhang mellan dessa förhållanden och det faktum, att under senaste år egnahemsbyggandet rönt ett ovanligt kraftigt uppsving. För landsbygdens och småorternas del finns icke tillgängligt statistiskt material, som kan belysa förhållandet mellan hushållens inkomster och de årliga kostnaderna för en fullvärdig bostad på sådant sätt som i det föregående gjorts beträffande städer med utbildad hyresmarknad. Härtill kom-

459 mer, att kostnaderna för ett egethem i hög grad Växlar inte bara med storlek och utrustningsstandard utan även med finansieringsformen samt med den grad, vari egnahemsinnehavaren själv kan bidraga vid husets uppförande, reparationsarbeten o. s. v. Jämförelserna måste därför här baseras på mera summariska uppskattningar av nu rådande förhållanden. Vad först angår familjeinkomsterna för de hushåll på landsbygden och mindre tätorter, som ha behov av en självständig bostad, ger lönestatistiken vissa utgångspunkter. Enligt uppgifter från lantarbetarförbundet utgjorde under avtalsåret 1.11.1944—31.10.1945 årslönen inclusive stat och indextillägg för statavlönade körkarlar ej fullt 2.500 kronor och för djurskötare ej fullt 2950 kronor. Övergivandet av statssystemet betyder ingen omedelbar förändring av den sålunda beräknade lönenivån. Med hänsyn till de förtjänster, som hustrur och i förekommande fall halvvuxna barn kunna göra, torde kunna uppskattas, att en lantarbetarfamilj med nuvarande löneläge normalt förfogar över en familjeinkomst på omkring 3.000 respektive 3.500 kronor inom nämnda yrkeskategorier. Med utgångspunkt i senast publicerade lönestatistik, vilken gäller åt 1943, samt uppgifter om löneregleringar genom avtal under de senaste två åren kan beräknas, att den genomsnittliga årslönen för manlig, vuxen industriarbetare på lägsta dyrort uppgår till 3.500 ä 3.600 kronor; i de utpräglade låglöneindustrierna, textil- och träindustrierna, stannar siffran vid omkring 3.200 kronor. I dyrortsgrupp B, den gupp, som rymmer det största antalet industriarbetare (inte endast i de lägre dyrortsgrupperna utan över huvud taget), kan på motsvarande sätt den genomsnittliga industriarbetarlönen uppskattas till omkring 3.900 kronor och i låglöneindustrierna till 3.400 a 3.500 kronor. Till dessa belopp skulle för beräkningen av genomsnittlig hushållsinkomst göras något tillägg för övriga familjemedlemmars inkomster. Man torde dock kunna utgå ifrån, att i industriarbetarhushåll på landsbygden och småorterna inkomstillskott genom hustruns arbete är — med undantag för textilindustriörter — mindre vanligt än beträffande såväl lantarbetarhushåll å ena sidan som industriarbetarhushåll i de större städerna å andra sidan. Till jämförelse med dessa löneuppgifter kan nämnas, att medianvärdet för den uppgivna familjeinkomsten i ansökningar om bostadsanskaffningslån och familjebidrag till mindre bemedlade barnrika familjer i egnahem, beträffande vilka länebeslut fattats under budgetåren 1942/43 och 1943/44, uppgår till omkring 3.200 kronor i fråga om landsbygden (inclusive municipalsamhällen och icke-administrativa tätorter); för städer och köpingar är motsvarande siffra omkring 4.250. Man torde kunna utgå ifrån att dessa inkomstuppgifter genomsnittligen i stort sett motsvara inkomstläget år 1942; om hänsyn tages till inkomstutvecklingen 1942—1945, något starkare på billigare orter än på dyrare, skulle dessa siffror vid i år rådande all-

manna inkomstläge motsvara ej fullt 3.700 kronor på landsbygden och småorterna samt 4.700 kronor i städer och köpingar. De inkomster, ur vilka kostnaderna för ett enfamiljshus skola betalas, ligga sålunda för närvarande, när det gäller landsbygdens och småorternas stora löntagarkategorier och om man ser till de genomsnittligen rådande förhållandena inom respektive kategorier, i lägen mellan 3.000 och 4.000 kronor. Om man tillämpar den konventionella normen, att bostadskostnaden icke bör överstiga 20 procent av inkomsterna (vilken givetvis måste anses mera prövande i låga realinkomstlägen än i högre), skulle sålunda den årliga bostadskostnad, som passar denna norm, sättas till 600 a 800 kronor. Mot den sålunda definierade »hyresbetalningsförmågan» stå bostadskostnader för ett enfamiljshus av fullvärdig standard, som — när det gäller nybyggnad — bestämmes av anskaffningskostnader, finansieringsvillkor och driftskostnader, vilka tillsammans under nuvarande förutsättningar och utan subvention måste uppgå till väsentligt högre belopp. För att omedelbart sätta frågan på sin spets kan följande enkla kalkyl anföras: För ett enfamiljshus med en som familjebostad tillfredsställande yta och utrustning måste driftskostnaderna (bränsle efter »fredspris», skatt, försäkring, underhåll o. s. v.) även vid relativt gynnsamma förutsättningar uppgå till omkring 400 kronor om året. Om betalningsförmågan är 600 kronor, skulle återstå endast 200 kronor för förräntning och amortering av fastighetskapitalet. Även med en ränta på 3 procent för hela kapitalet och en amortering motsvarande avskrivning på 50 år kunde detta förränta ett fastighetskapital på endast något mer än 5.000 kronor, vilket är mycket långt från den kostnad, till vilken ett fullvärdigt enfamiljshus nu kan framställas. Vad först angår anskaffningskostnaderna är det ett anmärkningsvärt faktum, att dessa trots en allmän tendens till utjämning av regionala och interlokala skillnader ändock i individuella fall kunna variera mycket starkt för hus med samma rumsantal. En genomgång av byggnadslånebyråns material rörande egnahem för flerbarnsfamiljer ger vid handen, att kostnaderna för stugor om tre rum och kök, byggda under senare år, ha varierat — bortsett från enstaka extremfall — från omkring 13.000 till 22.000 kronor. De regionala olikheterna äro med vissa undantag icke särskilt framträdande; påfallande är dock den låga byggnadskostnadsnivån i småsamhällen i Kronobergs, Kalmar och Blekinge län. Skillnaderna betingas till viss, men tydligen mindre del av olikheter i lägenhetsyta. Av långt större betydelse äro olikheterna i husens konstruktion och inredning. Det ges dock många exempel på starka skillnader i uppgiven byggnadskostnad mellan hus av i stort sett likvärdig standard. Det är tydligt, att sådana skillnader till väsentlig del betingas av i vilkeu utsträckning egnahemsbyggaren själv kunnat lägga ner arbete på bygget eller kunnat få

4G1 hjälp av vuxna eller halv vuxna söner, andra anhöriga eller bekanta, varvid värdet av dylikt arbete ej alls eller endast till lågt pris inräknats i kostnadskalkylen. Den genomsnittliga kostnaden för egnahem, som uppförts med stöd av bostadsanskaffningslån, har från år 1939 fram till de senaste åren stigit från omkring 14.000 till omkring 20.000 kronor. D e t t a motsvarar just den stegring, som visas av socialstyrelsens index, baserad på en småstuga om tre rum och kök, som år 1939 kostnadsberäknades till något över 14.000 kronor, de senaste tre åren till bortåt 20.000 kronor. E n a h a n d a utveckling återspeglas av förändringarna i maximiregeln för bostadsegnahems belåningsvärde inom egnahemsorganisationen. År 1939 var d e t t a 12.000 kronor, år 1942 höjdes det till 15.000 kronor och i sina senaste anslagsäskanden har egnahemsstyrelsen yrkat på höjning till 18.000 kronor. H ä r är a t t märka, a t t i enlighet med för egnahemsorganisationen giällande direktiv belåningsvärdet normalt torde hållas något lägre än den faktiska anskaffningskostnaden; förskjutningarna i anskaffningskostnaderna för egnahem för barnrika familjer, i socialstyrelsens index för kostnaden för en småstuga och i bostadsegnahemmens belåningsvärde, k u n n a med hänsyn härtill sägas praktiskt taget helt sammanfalla. E t t nybyggt enfamiljshus av den standard, som i tidigare avsnitt diskuterats, såsom minimum för erhållande av statligt stöd, synes under mera ordinära betingelser för närvarande k u n n a beräknas kosta 16.000 a 20.000 kronor. Exempel härpå ges av hustyper, vilka ofta förekomma inom egnahemsstyrelsens respektive byggnadslånebyråns verksamhetsområde. E n av egnahemsstyrelsens mindre typer är en enplansbyggnad om två rum och kök om 54 k v m netto våningsyta, med helt utgrävd källare, vari placerats matkällare, förråd, bränsle samt kombinerad tvättstuga och pannrum, centralvärme och vattenledning (sköljbassängen i tvättstugan utgöres av ett badkar). D e n n a t y p , som enligt utredningens mening representerar minim u m i fråga om utrustning och beträffande lägenhetsyta är i underkant för familjebostad i enfamiljshus, beräknas kosta omkring 16.000 kronor. E n annan större t y p i ett och ett halvt plan med tre rum och kök om 94 kvm nettovåningsyta, helt utgrävd källare och samma utrustning som föregående beräknas kosta 19.000 kronor. E n av byggnadslånebyrån som egethem för flerbarnsfamilj ofta belånad t y p i ett plan med tre r u m och kök om 65 k v m nettovåningsyta och helt utgrävd källare, beräknas med centralvärme, varmvatten, w. c. i bostadsplanet, b a d r u m i källaren och utvändig källartrappa kosta 20.000 kronor; om i detta hus utrustningsstandarden sänkes till det minimum, som de t v å föregående t y p e r n a representera, vilket huvudsakligen innebär, att anläggningskostnaderna för v a r m v a t t e n , w. c. och badrum utgå, kunna kostnaderna reduceras till 17.000 a 18.000 kronor. Dessa kostnadssiffror förutsätta i fråga om konstruktioner och utförande,

att de krav tillgodoses, som egnahemsstyrelsen och byggnadslånebyrån upprätthålla och som numera i huvudsak sammanfalla. Att pruta på dessa krav torde medföra icke endast sämre kvalitet utan också högre driftskostnader och snabbare värdeminskning. Byggnadskostnaderna i dessa som exempel valda fall kunna emellertid reduceras med värdet av egen arbetsinsats, då det klientel, som här gäller, i stor utsträckning består av folk med en viss vana att utföra liknande arbeten. Sammanlagda arbetslöner för egentligt byggnadsarbete (grovarbetare, murare och snickare) utgör omkring 20 procent av byggnadskostnaden. Det är givetvis orimligt att föreställa sig att egnahemsbyggaren i allmänhet skulle kunna prestera hela arbetsinsatsen på byggnadsplatsen, men erfarenheten ger vid handen att en egen arbetsinsats motsvarande omkring 10 procent av byggnadskostnaden i vanliga fall kan anses rimlig. Detta innebär, att de tidigare rvämnda värdena reduceras till omkring 14.500 och 17.000 kronor för egnahemsstyrelsens två typer samt 18.000 och 15.000 å 16.000 kronor för byggnadslånebyråns typ med den högre respektive lägre utrustningsstandarden. De former för finansiering av enfamiljshus med statligt stöd, som för närvarande äro tillgängliga (bortsett från arbetarsmåbrukslån och lantarbetarbostadslån), innebära ganska växlande krav i fråga om såväl egeninsats som annuitet på kapitalet. Beträffande egeninsats kräves enligt de »ordinarie» bestämmelserna vid bostadsanskaffningslån till egnahem för flerbarnsfamiljer 10 procent, vid tertiärlån till enfamiljshus 15 procent och vid bostadsegnahemslån 25 procent; till följd av gällande maximering av belåningsvärdet samt belåningspraxis torde i många fall kravet på egeninsats vid bostadsegnahemslån vara ännu högre, vilket ofta torde nödvändiggöra anlitande av andra lånekällor. Genom :de under krigsåren införda krisbestfämmelserna har till alla tre låneformerna knutits en 10-procentig subvention, som genom sättet för anknytningen kommit att förändra även egeninsatsens storlek, vilken nu uppgår till 9 procent vid bostadsanskaffningslån, 15 procent av godkänd anskaffningskostnad vid tertiärlån till enfamiljshus och 15 procent av belåningsvärdet vid bostadsegnahemslån; med hänsyn till det nyss sagda torde normala egeninsatsen i senaste fall utgöra en betydligt större del av anskaffningskostnaden än vid tertiärlån. Om man i anslutning till de nyss meddelade kostnadssiffrorna väljer som exempel ett enfamiljshus med en anskaffningskostnad på 19.000 (inclusive eget arbete), vilket torde ungefär motsvara vad som under ordinära förutsättningar för närvarande måste räknas som normalt för ett egethem av godtagbar beskaffenhet, och på detta applicerar gällande kreditvillkor vid tertiärlån, bostadsanskaffningslån (på landsbygden) och bostadsegnahemslån, kunna de årliga kostnaderna för lån t. o. m. statslånet under de första 10 åren (beträffande bostadsegnahem efter amorteringsskyldighetens in-

trade), förutsatt att vid tertiärlån och bostadsegnahemslån bottenkredit upp till 50 procent kan erhållas i öppna marknaden till en ränta av 3 procent, vilket är vanligt beträffande tertiärlån, mindre vanligt beträffande bostadsegnahemslån), beräknas till 570 kronor vid tertiärlån, 690 kronor vid bostadsanskaffningslån och 310 kronor vid bostadsegnahemslån. De med lånen förbundna subventionerna äro 1.900 kronor vid tertiär- och bostadsegnahemslån, 5.320 kronor vid bostadsanskaffningslån. Att ändock annuiteten på bostadsanskaffnnigslånet (utan familjebidrag) blir avsevärt högre än vid de övriga låneformerna beror dels därpå, att lånet går till en högre belåningsgräns, dels och framför allt därpå, att en väsentligt större del av lånet amorteras. Härvid måste beaktas att detta lån alltid är förbundet med familjebidrag, utgående som annuitetseftergift, varför den faktiska annuitet, som låntagaren har att betala, redan vid lägsta familjebidrag (3 barn) är lägre än i något av jämförelsefallen. Utöver nämnda lånekostnad måste emellertid hänsyn tagas till de vid de tre låneformerna mycket växlande insatser av eget (eller på annat håll lånat) kapital och arbete, som kräves. Dessa uppgå i det valda exemplet vid bostadsanskaffningslån till 1.710 kronor, vid tertiärlån till 2.850 kronor och vid bostadsanskaffningsegnahemslån till icke mindre än 5.850 kronor. P e t senaste är en konsekvens av dels den relativt låga Jövre belåningsgränsen, dels främst av maximeringen av belåningsvärdet, vilket senare i många fall torde verka prohibitive Om man utgår från, vilket synes rimligt, att insats i form av eget arbete kan göras till 10 procent av anskaffningsvärdet samt att ingen ränta räknas därpå, men att det övriga utgör insats av eget eller kortfristigt lånat kapital, som skall förräntas och amorteras på 10 år, ökas kapitalkostnaden vid tertiärlån med 115 kronor, varför annuiteten där blir ungefär densamma som vid bostadsanskaffningslånet (utan familjebidrag), och vid bostadsegnahemslån med 475 kronor, vilket är mera än annuiteten på statslånet och underliggande kredit. Vad driftskostnaderna beträffar bör man kunna räkna med, att en person som överhuvud passar som egnahemsägare också kan utföra en betydande del av reparations- och underhållsarbetena själv. Även om man gör detta och vidare räknar med värmekostnaden efter fredspris, kan dock den årliga driftskostnaden för ett hus av ifrågavarande slag knappast understiga 400 kronor. Sammanläggas kapital- och driftskostnader erhålles en årlig kostnad, inklusive annuitet på egen insats utöver 10-procentig arbetsinsats, på omkring 1.100 kronor vid bostadsanskaffningslån och tertiärlån och omkring 1.250 kronor vid bostadsegnahemslån under de första 10 åren, vilka väl ur bostadsanskaffningssynpunkten äro de mest avgörande. Det är klart, att om en väsentligt större arbetsinsats kan igöras än den, varmed här räknats, eller om egnahemsbyggaren förfogar över kapital att placera i huset utan

att därför räkna ränta, kan den årliga kostnaden bringas ned, men detta är förutsättningar, som inte äro rimliga, när det gäller huvudmassan inom de befolkningsgrupper, varom här är fråga. (En viktigare aktuell möjlighet är att arbetsgivare subventionerar anställda egnahemsbyggare för att pressa ned de årliga bostadskostnaderna.) Vid bostadsanskaffningslån till egnahem för flerbarnsfamiljer tillkomma familjebidragen, genom vilka den årliga bostadskostnaden reduceras med 30, 40 o. s. v. procent, alltså i det valda typexemplet till 770 och 660 kronor för familjer med tre respektive fyra barn och mera för större familjer. I det föregående har uppskattats, att på landsbygden och tätorterna i de lägre dyrortsgrupperna inkomsterna för de stora löntagargrupperna nu äro sådana, att betalningsförmågan i fråga om bostaden, utmätt till 20 procent av inkomsten, uppgår till 600 a 800 kronor. Det framgår av det här anförda beträffande anskaffningskostnader, finansieringsvillkor och driftskostnader, att endast för de flerbarnsfamiljer, för vilka bostadsanskaffningslån och familjebidrag äro tillgängliga, någorlunda balans förefinnes mellan bostadskostnader för ett egethem av tillfredsställande beskaffenhet och en ordinär löneinkomst på landsbygden Bostadsegnahemslånen förutsätta kapitalresurser eller en arbetsinsats av en omfattning, som endast i ett begränsat antal fall kan påräknas och tertiärlånevillkoren ge — vid gällande byggnadskostnader och driftskostnader för en någorlunda tillfredsställande familjebostad — en årlig kostnad, som är 35 a 70 procent för hög i förhållande till 20-procentnormen, eller förutsätta — vid samma norm — en inkomst som är 40 a 80 procent högre än den ordinära för de stora löntagargrupperna på landsbygden. Det angelägna behovet av sänkning av byggnadskostnaderna för enfamiljshusen har tidigare understrukits. Men det är värt att även understryka, att om övriga på problemet inverkande faktorer bevaras oförändrade, en lösning av problemet att åstadkomma balans mellan bostadskostnader för nybyggda enfamiljshus och inkomsterna för de stora löntagargrupperna på landsbygden ställer krav på en byggnadskostnadssänkning så radikal att utsikterna att nå en sådan inom rimlig tid te sig minst sagt ovissa; det skulle i sådant fall nämligen gälla en sänkning till hälften eller mindre än hälften. Liksom gäller det allmänna hyresproblemet och speciellt hyresproblemet på lägre dyrorter med lägre realinkomster, måste man beträffande här förevarande problem, betraktat på längre sikt, rimligtvis låta förväntningarna om en generell lösning påverkas av utsikten till en fortskridande höjning av realinkomsterna och till en utjämning av nu bestående reallöneskillnader genom revision av dyrortsgrupperingen och på andra vägar. Det aktuella problemet ger först och främst anledning till forcering av rationaliseringsarbeten på området men därjämte motiv för

465 subventioner av offentliga medel, utan vilka förnyelseprocessen för landsbygdens bostadsbestånd icke kan fortgå i den takt, som kraven på utjämning mellan landsbygdens och städernas bostadsstandard påfordra. Uppnåendet av fullvärdiga bostadsförhållanden på landsbygden och småorterna med enfamiljshuset som dominerande bostadsform måste i stor utsträckning även i fortsättningen tänkas komma till stånd genom ombyggnad och upprustning av förut befintliga bostäder. Även om det framstår som ett önskemål att i framtiden total ersättningsbyggnad blir förhållandevis vanligare än hittills, visa erfarenheterna från exempelvis egnahemsverksamheten till förmån för flerbarnsfamiljer att ofta ett kvalitativt tillfredsställande resultat kan nås genom ombyggnad, samtidigt som man vinner fördelen av en rymligare bostad än som varit möjlig att nå genom nybyggnad till motsvarande kostnad. De årliga bostadskostnader, som uppstått i fall av ombyggnad och 'lDprustning till fullvärdig standard, äro svårare att framställa i typfall än när det gäller nybyggnad, eftersom vissa av de förhållanden, som inverka på årskostnaden efter ombyggnaden, kunna variera starkt från fall till fall; detta gäller främst husets förutvarande skick och de därmed sammanhängande ombyggnadskostnaderna samt förutvarande belåning, men även de varierande metoderna att finansiera ombyggnadsarbetena. Det är givet, att ett äldre hus, som befinner sig i gott skick och som endast kräver viss komplettering av exempelvis vattenledning och någon upprustning och som vidare ej belastas av tidigare lån, kan bringas upp i fullgod standard till en billigare årskostnad för ägaren i fortsättningen än ett hus, som kräver grundlig ombyggnad och som belastas av tidigare lån. Ombyggnadskostnaden för hus, för vilka på senare tid beviljats bostadsanskaffningslån och familjebidrag för flerbarnsfamiljer, varierar — bortsett från extremfall — mellan omkring 4.000 och 14.000 kronor. De »billiga» förbättringsföretagen äro, när det gäller bostadsförsörjningen för barnrika familjer, mindre vanliga, vilket torde sammanhänga därmed, att vid låg ombyggnadskostnad bostadsförbättringsbidragen med nuvarande regler ofta erbjuda ett gynnsammare alternativ. Flertalet av bostadsanskaffningslånen för förbättring gälla därför företag med en kostnad på 10.000 å 14.000 kronor eller genomsnittligt omkring 12.000 kronor. Det gäller här grundlig om- eller tillbyggnad, som för upp bostaden till den minimistandard, som bostadsanskaffningslånet förutsätter, eller i vissa fall däröver. Ofta belastas fastigheten före ombyggnaden av skuld, som i vanliga fall varierar mellan 2.000 och 5.000 kronor, vilket i regel betyder en årlig kostnad av 100 a 200 kronor. Enligt villkoren för bostädsanskaffningslånen kan lån beviljas intill 90 procent av ombyggnadskostnaden. Vid en kostnad på 12.000 kronor uppgår 3 0 — 450668

den subvention, som har formen av att en del av lånet är ränte- och amorteringsfri, till 2.400 kronor. Resten skall täckas av egeninsats, som normalt torde kunna utgöras i form av eget arbete, samt av det räntebärande lånet, som till en del motsvarande hälften av ombyggnadskostnaden skall amorteras. Enligt byggnadslånebyråns praxis varierar amorteringtiden vid förbättringslån från 5 år vid små lånebelopp och 10 år vid medelstora till 15 år vid större lånebelopp, varvid hänsyn jämväl tages till familjens ålder, sannolik tid för familjebidragets varaktighet och ekonomiska förhållanden. Driftskostnaderna för ett ombyggnadshus kunna icke beräknas lägre än för nybyggda hus. Snarare torde det finnas skäl att räkna dem något högre. Om man som typfall för en enkel, men förbättringsvärd landsbygdsbostads ombyggnad till för en familjebostad fullvärdigt skick i anknytning till här lämnade uppgifter väljer ett, där ombyggnadskostnaden uppgår till 12.000 kronor, årskostnaden för tidigare kvarliggande skuld är 150 kronor och driftskostnaden beräknas till 400 kronor, skulle, om amorteringstiden på bostadsanskaffningslånets amorteringsdel sättes till 15 år, den totala årliga kostnaden bli 1.160 kronor eller något mer än som gällde vid tertiärlån och bostadsanskaffningslån i det tidigare redovisade nybyggnadsfallet. Härvid är att märka, att amorteringstiden är kortare i ombyggnadsfallet än i nybyggnadsfallen. Hade i det förra fallet amorteringstiden satts till 20 år, skulle årskostnaden vid i övrigt lika förutsättningar sjunkit till 1.040 kronor. I det stora hela är det sålunda ingen avsevärd skillnad mellan årskostnaderna vid nybyggnad respektive ombyggnad i de här som exempel valda fallen, vilka någorlunda ansluta sig till vanliga förhållanden i byggnadslånebyråns praxis. Man kan då fråga, varför inte överlag nybyggnad väljes, när ombyggnadskostnaden blir så stor, att resultatet i fråga om årlig kostnad blir praktiskt taget detsamma. Svaret är dels att — såsom nyss antyddes — man ofta vinner en större lägenhetsyta i ombyggnadshus utan nämnvärd ökning av kostnaderna, dels att tidigare skuldsättning under alla omständigheter binder. I de fall, där det är möjligt att nå fullgod standard genom mindre kostsamma ombyggnadsarbeten, d. v. s. där huset redan före förbättringen i väsentliga hänseenden tillgodoser minimikraven, kunna givetvis årskostnaderna bli lägre. Vid den praxis, som tillämpas av byggnadslånebyrån, motväges dock detta — i vad gäller kostnaderna under de första åren — av att man räknar kortare amorteringstid. Är exempelvis ombyggnadskostnaden 5.000 kronor, blir årskostnaden vid i övrigt samma förutsättningar ungefär densamma, om man räknar 5-årig amortering, som om man vid 12.000 kronors ombyggnadskostnad räknar 15-årig amortering. Man

kan nog också utgå från att det hör till undantagen, att hushåll med inkomster, som motsvara genomsnitten för de stora löntagarkategorierna på landsbygden och tätorter i de lägsta dyrortsgrupperna, förfoga över en bostad, som genom en endast mindre ombyggnad kan bringas i för en familjebostad fullvärdigt skick. I fråga om de förbättringsföretag, som finansieras med hjälp av bostadsanskaffningslån kan man — om utrustning och lägenhetsutrymme vägas samman till en summa för bostadsvärdet — räkna med att bostaden efter ombyggnaden blir i stort sett likvärdig med en nybyggd lägenhet. I fråga om sådana förbättringföretag på landsbygden, som finansieras med hjälp av bostadsförbättringsbidrag och nybyggnadslån eller förbättringslån, gäller detsamma endast en mindre — ehuru som tidigare behandlats växande — del av fallen; för flertalet gäller fortfarande att bostäderna efter upprustningen icke fyller de minimikrav, som i det föregående diskuterats. Vid ombyggnad till fullvärdig standard med hjälp av bostadsförbättringsbidrag och därmed förbundna lån torde ombyggnadskostnaden i medeltal icke skilja sig från den kostnad, som genomsnittligen gäller vid ombyggnad av egnahem för barnrika familjer. Kostnaden för ombyggnad av lantarbetarbostäder med statligt stöd, varvid gälla samma mmimifordringar som för egnahem för flerbarnsfamiljer, uppgivas till 8.000 å 10.000 kronor; skillnaden mellan dessa belopp och de förut nämnda torde betingas därav, att vid ombyggnad av bostäder på större lantegendomar vissa möjligheter till förbilligande av arbets-, transport- och materialkostnader i regel föreligga. Med hänsyn härtill synes det rimligt att utgå från att fullständig ombyggnad till en med nybyggnad någorlunda likvärdig standard, finansierad med hjälp av bostadsförbättringsbidrag och nybyggnadslån, i vanliga fall skall ligga emellan de för lantarbetarbostäder uppgivna kostnaderna och kostnaderna för de huvudsakligen till tätorterna knutna egnahemmen för barnrika familjer, eller approximativt 10.000 kronor. Vid de för bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden gällande reglerna kan lån och bidrag erhållas upp till 80 procent av ombyggnadskostnaden. Om man — för jämförelses skull — antager, att den fastignec, som göres till föremål för ombyggnad, är tidigare belastad med lån i samma grad som antogs i typfallet av bostadsanskaffningslån, att det som överstiger 10 procent av ombyggnadskostnaderna icke kan presteras genom eget arbete utan måste finansieras genom kortfristig upplåning och att subventionen i form av bostadsförbättringsbidrag är densamma som vid bostadsanskaffningslånet (2.400 kronor), vilket ju betydligt överskrider det genomsnittliga, skulle årskostnaderna i ett dylikt typfall uppgå till omkring 1.050 kronor, eller fortfarande icke långt från de vid nybyggnadsfallet beräknade. De här som exempel diskuterade fallen ha uppställts i anslutning till

vad som enligt erfarenheter från den statliga låneverksamheten för egnahemsbildning synes vara sedvanliga förhållanden. Det må på nytt understrykas, att vid kombinationer av gynnsamma förutsättningar, såsom större möjligheter till egna arbetsinsatser, innehav av hus, som kräver endast mindre förbättringar för att bli fullvärdigt i standard, fritt från tidigare lånebelastning o. s. v., årskostnaderna efter ombyggnaden kunna bli lägre. Men för de befolkningsgrupper, det här närmast gäller, kunna dylika gynnsamma förutsättningar icke rimligen antagas annat än i undantagsfall. Summan av resonemanget måste därför beträffande standardhöjning genom ombyggnad bli ungefär densamma som beträffande standardhöjning genom nybyggnad, att nämligen vid nuvarande byggnadskostnader, finansierings villkor och driftskostnader för en fullvärdig familjebostad i enfamiljshus de årliga kostnaderna bli högre än som motsvarar en rimlig relation till inkomsten hos de stora löntagargrupperna på landsbygden och orter med lägre dyrortsplacering. Endast tack vare familjebidragen till flerbarnsfamiljer åstadkommes ett förhållande mellan inkomster och bostadskostnader, som i genomsnittliga fall kan anses någorlunda tillfredsställande. E. Principiella synpunkter på bostadssubvention. Subventionsbehovet. De i föregående avsnitt gjorda jämförelserna mellan inkomster och bostadskostnader som avsett dels den egentliga stadsbygden med hyreslägenheten, dels landsbygden med enfamiljshuset som dominerande upplåtelseform för familjebostaden, varvid jämväl de speciella problem som framträda i mindre stadssamhällen med blandad hyres- och egnahemsbebyggelse beaktats, ha utgjort försök att kvantitativt fixera de förändringar på inkomsternas respektive på bostadskostnadernas sida som krävas från det nu gällande läget för att det allmänna förhållandet mellan betalningsförmåga hos de stora befolkningsgrupperna å ena sidan och de årliga kostnaderna för en som familjebostad godtagbar lägenhet å andra sidan skall kunna anses någorlunda tillfredsställande. Detta förutsätter givetvis konventionella, till sin natur subjektiva normer, som dock till sin allmänna innebörd numera knappast bestridas. De här valda normerna för bostadsstandard och betalningsförmåga torde i nuvarande läge kunna försvaras som rimliga, i det de å ena sidan betyda en väsentlig förbättring i förhållande till rådande läge, å andra sidan visserligen ställa anspråk på betydande insatser från såväl det allmännas som produktionsorganisationens sida men icke ha önskedrömmens karaktär utan förefalla realiserbara inom den tid, för vilken mera konkreta bostadspolitiska planer nu kunna uppställas. Utredningen har i det föregående understrukit, att dessa normer icke få uppfattas som en definitiv social målsättning.

469 Generellt torde som sammanfattning av den föregående diskussionen kunna sägas, att en någorlunda gynnsam allmänekonomisk utveckling, icke störd av mera varaktiga deflationskriser och präglad av en produktivitetsutveckling, normal för en från avspärrningens hämningar befriad hushållning, ger utsikten till en väsentlig förbättring av relationen mellan inkomster och bostadskostnader under de följande åren; detta förutsätter givetvis samtidigt, att utvecklingen av byggnadsmaterialens priser och husbyggandets produktivitet, finansieringsförhållandena för bostadsbyggandet samt prisbildningen på hyresmarknaden icke kommer att förete avvikelser i ogynnsam riktning, såsom fallet var efter förra världskriget. För olika delar av landets bostadsmarknad är dock den förskjutning mellan inkomster och bostadskostnader, som måste ske för att man skall nå en rimlig balans mellan ordinära hushållsinkomster och bostadskostnaden för en nybyggd familjebostad, av olika grad: på landsbygden och mindre tätorter i lägre dyrortsgrupper — i senare fall med avseende på såväl hyresbostäder som egnahem — är den väg som måste tillryggaläggas längre än i den egentliga stadsbygden, de större och medelstora städerna, även om ett fåtal av de senare ha en situation som icke väsentligt skiljer sig från småorterna. Det är emellertid enligt utredningens uppfattning självklart, att man icke kan slå sig till ro i väntan på att de allmänekonomiska betingelserna för bostadsfrågans lösning skola successivt förbättras och en spontan standardhöjningsprocess skall sätta in. För det första förutsätta resultaten av den föregående diskussionen icke endast bevarandet av det nuvarande finansiella stödet åt bostadsbyggandet utan även på vissa punkter en utbyggnad därav. För det andra är det med hänsyn till bostadsbeståndets framtida struktur angeläget att produktionsinriktningen snarast möjligt förskjutes i riktning mot större lägenheter, och härvidlag kan man inte lita på att de närmaste årens utveckling spontant skall ge tillräckligt utslag. För det tredje och viktigaste ger den bostadssociala situationen motiv nog för åtgärder med syfte att bekämpa trångboddhet och kvalitativ undermålighet hos bostäderna och förbereda den stadsplanemässiga saneringen av städerna så långt detta överhuvud är möjligt inom den under följande år växande ram av produktionskapacitet, som blir tillgänglig för standardhöjning. Här är framför allt att beakta, att även om det allmänna förhållandet mellan ordinära inkomster och bostadskostnader inom ej alltför avlägsen framtid kan bringas i balans det dock står kvar en huvudpart av bostadspolitikens problem mer eller mindre olöst, nämligen den som härför sig till hushåll med undernormal betalningsförmåga till följd av antingen för låg inkomst eller stort bostadsbehov. De subventionsåtgärder, som infördes under perioden 1933—1939 till förmån för i anseende till bostadsförsörjningen eftersatta befolkningsgrup-

per, inriktades på den mindre bemedlade landsbygdsbefolkningen överhuvud, på de större familjerna samt på pensionärerna. Såsom i det föregående utförligt diskuterats var grunden härför erfarenheterna av var de eftersatta behov voro tillfinnandes, vars tillgodoseende var socialt mest angeläget. De i samhällets inkomststruktur bottnande disproportioner mellan bostadsbehov och möjlighet att med egna resurser täcka behovet, som gjort dessa gruppers bostadsförsörjningsproblem särskilt svårt och därför de faktiska bostadsförhållanden, varunder de levt, särskilt undermåliga, kunna inte förändras i brådrasket: den låga realinkomstnivån för en stor del av landsbygdens befolkning, inkomsternas bristande anpassning efter familjeförsörjningsbördan och flertalet pensionärers ytterligt begränsade ekonomiska resurser äro fortfarande fakta, som man inte kommer förbi vid planeringen av den framtida bostadspolitiken. Såtillvida finns ingen anledning att nu söka en annan grund för de bostadssocialt motiverade stödåtgärderna från statens sida. Frågan gäller deras utbyggande och sammanbyggande med den under krigsåren framvuxna ordningen för statlig finansiell reglering av bostadsbyggandet i allmänhet och de därmed förbundna strävanden, som ta sikte på det allmänna förhållandet mellan inkomster och bostadskostnader. Men dessutom måste övervägas subventionsåtgärdernas utsträckande till att gälla nya grupper med begränsade ekonomiska resurser, som icke kunna komma i åtnjutande av statens ekonomiskt stöd i hittillsvarande former; det gäller härvidlag främst de nybildade familjer, som under bostadsbristen tvingas att »hyra över sina inkomster». En principiell diskussion av subventioner för bostadsändamål överhuvud synes utredningen tämligen onödig i härvarande sammanhang. Principen har av statsmakterna accepterats i och med genomförandet av de bostadspolitiska åtgärderna under 1930-talet och under krigsåren. Samhällets ansvar för bostadsförsörjningen som ett led i strävandet att säkra åt medborgarna ett socialt godtagbart minimum i fråga om de elementära levnadsbetingelserna har blivit självklart. Fråga är icke om principen utan om hur långt man i ett visst läge kan gå med hänsyn till reala resurser och till avvägningen inom dessas ram av olika samhälleliga ändamål samt om den praktiska lämpligheten av den ena eller den andra formen av åtgärder. Uppställandet av ett socialt godtagbart minimum för bostadsförsörjningen har som konsekvens offentligt ekonomiskt stöd, där minimum icke på rimliga villkor kan nås genom de bostadsbehövandes egna resurser. Det är ett faktum, att i praktiskt taget alla länder stora grupper inom befolkningen icke förmår att med egna medel lösa sin bostadsfråga på sätt som anses socialt godtagbart. Därför har också principen om offentligt ekonomiskt stöd i största utsträckning deklarerats eller de facto accepterats under mellankrigstiden i de europeiska länderna och i och med

471 Housing Act av år 1937 även i U. S. A. Att denna principl i ännu långt högre grad kommer att dominera den nu inledda efterkrigstiden kan anses säkert. Det är intill banalitet självklart att det i och för sig vore lyckligare om bostadsfrågan kunde få en tillfredsställande lösning utan offentlig subvention. Att uttala detta är detsamma som att uttala, att det vore lyckligare om byggnadsindustrins produktivitetsutveckling, fäen allmänna ränteutvecklingen och hittillsvarande företagsorganisation för bostadsförsörjningen hade lyckats åstadkomma en tillfredsställande bostadsförsörjning. Det enkla faktum kvarstår, att under det att den stora massan av befolkningen i landet genom de senaste decenniernas utveckling kommit upp i en standard för kost och kläder, som godtages som någorlunda tillfredsställande, en mycket stor del av befolkningen ännu lever under bostadsförhållanden, som ligga under vad som betraktas som en anständig norm; inom knappast något annat avsnitt av den materiella försörjningen finns större skäl att tala om en ännu kvardröjande massfattigdom. Vid sidan av de socialpolitiskt präglade motiven för de offentliga ekonomiska stödåtgärderna för bostadsförsörjningen ha, såsom utvecklats i det föregående, med växande styrka gjort sig gällande de konjunktur- och sysselsättningspolitiska, vilka för ett bostadspolitiskt program utifrån nu bedömbara förutsättningar spela in genom det krishot, som övergången från bristavveckling till sanering innebär och som åt bostadspolitiska stödåtgärder ge krisavvärjandets argument. Härmed är icke sagt, att bostadssubventioner utan vidare böra betraktas som ett normalt och permanent inslag i den framtida ekonomiska och sociala politikens system. En rationalisering av bostadsproduktionen, en prisutveckling beträffande byggnadsmaterialen eller en allmän ränteutveckling, som gör subventioner onödiga som medel att realisera vissa minimistandards, är självklart inte endast ur allmänt samhällsekonomisk och statsfinansiell synpunkt utan även ur bostadsförsörjningens och bostadspolitikens egen synpunkt att föredraga framför permanent subvention; detsamma gäller givetvis en allmän utveckling av produktivitet, realinkomster och betalningsförmåga, tillräckligt stark för att göra subvention överflödig. Det må emellertid erinras om att en utveckling fram till ett sådant tillstånd för alla samhällsgrupper för mycket långt bort från nu rådande tillstånd. Av de subventionssystem, som varit i funktion i Sverige och andra länder, ha vissa varit tillfälliga i den meningen, att de varit avsedda att justera ekonomiska disproportioner, som uppfattats som tillfälliga, andra ha varit av mera permanent karaktär, i det de syftat att befordra en strukturomvandling av bestående inkomstförhållanden eller av bostadsbeståndet, vars realiserande måste kräva lång tid, en generation eller mer.

472 Avsikten och de faktiska förutsättningar, som utvecklingen skapat, ha ej alltid kommit att passa ihop och därför ha som tillfälliga planerade subventionsanordningar stundom kommit att bestå tämligen länge. Det är. vidare klart, att en strikt uppdelning mellan tillfälliga och mera permanenta subventionssystem icke är möjlig. De subventionssystem, som kommit till i olika länder efter första världskriget, voro i allmänhet planerade som tillfälliga, nödvändiggjorda i dåvarande läge av den disproportion mellan hyresnivåer och byggnadskostnader, som uppkommit under krigs- och inflationstiden, men avsedda att upphöra, när en väntad sänkning av byggnadskostnadsnivån hade kommit till stånd. Deras varaktighet blev ju dock på många håll lång i exempelvis England skedde avvecklingen enligt den ursprungliga planen först i samband med deflationen under 1930-talets förra del och då ersattes »efterkrigsprogrammet» för bostadsbyggandet med ett annat, i vissa hänseenden mera begränsat men till sin långsiktiga målsättning mera vittsyftande och permanent program, slumsaneringens. I tidigare avsnitt (kapitel 5) har skildrats, hurusom de svenska bostadsreformatoriska ingreppen under 1930-talet till vissa delar i början hade arten av tillfälliga subventionsåtgärder. Detta gäller särskilt bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden, vilket främst sammanhängde med verksamhetens konjunkturpolitiska syften. Åtgärderna till förmån för flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning hade i fråga om syftet väsentligen annan karaktär. Dessa voro visserligen såtillvida tänkta som tillfälliga som man räknade med att programmet skulle kunna förverkligas inom en relativt kort period (vilket till följd av olika omständigheter, bl. a. ett världskrig, icke lyckades), men för det första voro de löpande familjebidrag, som utgjorde dettas viktigaste subventionsinstrument, av varaktig art och för det andra var programmet avsett endast som första led i permanenta åtgärder för trångboddhetens bekämpande. Exempel på en som »halvpermanent» tänkt åtgärd ge de subventionerade lånen åt lantarbetarbostäder. Dessa voro till en sida motiverade av jordbruksnäringens ekonomiska läge och såtillvida att se som ett led i jordbruksstödet; åtgärdens grad av varaktighet var sålunda avsedd att bestämmas av jordbrukspolitiska omständigheter. Bland krigsårens bostadspolitiska åtgärder har det egentliga subventionsmomentet, tilläggslånet, såväl till motivering som konstruktion givits en klart tillfällig prägel. Huruvida den fullständiga avvecklingen av denna subventionsform skall — såsom närmast förutsattes i den ursprungliga planen — komma att ske genom sänkning av byggnadskostnaderna i och med sänkta materialpriser, kan ännu icke med säkerhet bestämmas; som förut skildrats har den redan till större delen avvecklats genom teknisk och finansiell rationalisering av bostadsproduktionen.

473 När utredningen i fortsättningen föreslår utvidgande av vissa subventionsformer och införande av vissa andra föreligger ingen anledning att söka definitivt sortera upp dessa i tillfälliga och permanenta, varvid undantag dock göres beträffande det ännu kvarstående tilläggslånebehovet. Ett subventionsbehov, som nu består och som givetvis alltid måste bedömas i relation till det mål man sätter sig vid utformningen av bostadspolitiken, kan inom kortare eller längre tid reduceras eller försvinna genom att realinkomsterna stiga, utjämning av reallöneskillnader sker, byggnadskostnader eller räntor falla, men det kan också komma att kvarstå eller öka genom förändringar i den politiska premissen, i målsättningen. En viss gradering kan dock göras av bostadspolitiska åtgärders presumtiva varaktighet med hänsyn till möjligheten eller sannolikheten av att den normerande målsättningen kan inom kortare eller längre tid realiseras utan fortsatt bostadssubvention. Det ter sig sålunda sannolikt, att direkta subventioner med syfte att bringa ned hyrorna i städerna skola kunna inom kortare tid framstå som mindre angelägna eller onödiga än subventioner för reduktion av bostadskostnaderna på landsbygden, eftersom disproportionen mellan inkomster och kostnaderna för en fullvärdig bostad är större på landsbygden än i städerna och inkomststrukturens förändring i riktning mot utjämning av realinkomstdifferenserna måste ta tid. En gynnsam realinkomstutveckling i fortsättningen kan måhända — såsom framgår av tidigare förd diskussion — komma att inom relativt snar framtid bebegränsa subventionsbehovet i städerna till speciella grupper genom att åstadkomma en rimlig balans mellan ordinära inkomster och hyror. På landsbygden kräves en långt starkare förskjutning mellan inkomster för den stora massan av hushållen och kostnaderna för en välutrustad lägenhet för att förhållandet dem emellan skall kunna anses någorlunda tillfredsställande. Det är dock givet, att grunden för detta omdöme kan komma att ryckas undan om mera genomgripande förbättringar i de tekniska metoderna för produktion av för landsbygden lämpade hustyper kunna åstadkommas. Subventioner av den typ, som nuvarande familjebidrag till flerbarnsfamiljers bostäder representera och som utredningen i fortsättningen föreslå utvidgade, bilda liksom pensionärshembidragen i förevarande hänseende ett kapitel för sig. Det strukturella drag i inkomstbildningen, bristen på anpassning mellan inkomster och familjeförsörjningsbördor, som ger motivet för särskilt ekonomiskt stöd åt de barnfostrande familjernas bostadsförsörjning kan näppeligen — i motsats till realinkomstdifferenserna mellan stad och land, högre och lägre dyrortsgrupper — tänkas utplånat inom ramen för nuvarande system för produktionen, arbetsmarknad och inkomstbildning överhuvud, utan (inom detta system) endast genom socialpolitiska åtgärder för utjämning av barnförsörjningskostnaderna. Liknande

gäller subvention till pensionärsbostäder, eftersom de ekonomiska villkoren för den stora massan av pensionärer äro bestämda av samhällets åtgärder för ålderdomsförsörjning. Båda dessa arter av bostadssubvention kunna sålunda betraktas som led i samhällets permanenta socialpolitiska system. Härav följer emellertid icke att just formen av till bostaden knutna bidrag till förmån för barnfostrande familjer eller pensionärer behöva vara permanenta. Det kunde ju t. ex. teoretiskt tänkas, att pensionerna gjordes så stora och att tillgången på billiga, för åldringar lämpliga bostäder bleve så god, att inga skäl längre talade för speciella subventioner till pensionärernas bostäder. Under hittillsvarande förhållanden har det faktiska läget varit att en stor del av pensionärerna av ekonomiska skäl tvingats att bebo underhaltiga lägenheter, under det att andra tack vare innehavet av egen bostad, möjlighet att bo hos vuxna barn o. s. v. haft det mera drägligt ställt i detta hänseende. Pensionärshemsbidrag ha därför framstått som en lämplig komplettering till den allmänna folkpensionen, insatt i de fall, där just bostadssituationen företer den mest svårartade försörjningsdefekten, under det att en generell höjning av folkpensionen, som skulle ge motsvarande effekt i dessa fall vid rådande hyresmarknadsförhållanden, skulle ha inneburit i nuvarande läge orimliga statsfinansiella konsekvenser. I fråga om de barnfostrande familjerna ha ju åtgärder till utjämning av barnförsörjningskostnaderna genom barnbidrag i en eller annan form länge varit ett centralt problem i den socialpolitiska diskussionen och befolkningsutredningen torde inom den närmaste framtiden framlägga förslag i frågan. Hjälp till rymligare, bättre utrustade familjebostäder framstår i detta sammanhang obestridligen som en av de mest angelägna åtgärderna till förbättring av försörjningssituationen för familjer med minderåriga barn. Å ena sidan det faktiska förhållandet, att vid gällande inkomststruktur växande familjestorlek betyder växande svårighet att bekosta en till familjestorleken passande bostad, å andra sidan bostadens betydelse för barnens uppväxtmiljö, hustruns arbetsbörda och ett harmoniskt hemliv ge bostadsfrågan för familjer med minderåriga barn en särställning inom en familjevårdande socialpolitik. Det är givet, att effektiva ekonomiska stödåtgärder, i vilken form de än göras, till förmån för de barnfostrande familjerna äro ägnade att förbättra förutsättningarna även för lösningen av deras bostadsfråga. Det är emellertid fara värt att ett allmänt barnbidrag, utgående kontant och disponerat för olika konsumtionsändamål enligt fritt val, på samma sätt som gäller en allmän inkomstökning kan komma att länge lämna endast begränsade resultat i fråga om bostadsstandardens höjning, eftersom bostadsvanorna äro starkt konservativa och deras förändring kräver långsiktig konsumtionsplanering och övervinnande av initialmotstånd samt är en angelägenhet främst för de familjemedlemlemmar, som icke i första hand disponera över familjeinkomsten. I synner-

475 het gäller detta givetvis för den sannolika händelse, att inom de närmaste åren ett allmänt barnbidrag av statsfinansiella skäl måste begränsas till belopp, väsentligt understigande de faktiska barnkostnaderna. Ett till innehavet av en fullvärdig familjebostad knutet bidrag ger en helt annan säkerhet för bostadspolitisk effekt, d. v. s. för att bostadsbeståndet snabbt omvandlas på sådant sätt att det reala underlaget för en högre bostadsstandard för hela folket skapas. Då detta därjämte, såsom tidigare utvecklats, är önskvärt på produktionspolitiska grunder, tala såvitt utredningen — som i denna fråga samrått med befolkningsutredningen — kan bedöma alla skäl för att en del av det ekonomiska stöd, som samhället lämnar de barnfostrande familjerna, utgår i form av till bostaden knutna bidrag av den typ, som de nuvarande familjebidragen till flerbarnfamiljernås bostäder utgöra. När en mera avsevärd bostadspolitisk effekt har nåtts, när å ena sidan vanor och anspråk och uppfattning om vad som är anständighetsminimum i fråga om en familjebostad, å andra sidan bostadsbeståndets struktur hunnit påverkas i tillfredsställande grad kan det mycket väl tänkas, i synnerhet om det allmänna förhållandet mellan inkomster och bostadskostnader förskjutits i gynnsam riktning, att det kommer att bedömas som lämpligt att sammankopplingen mellan familjebidrag och innehavet av en bostad av godtagbar standard upplöses, särskilt om de reala förutsättningarna för bostadsinspektionens verksamhet och hälsovårdsstadgans tillämpning då ha kunnat förbättras i sådan grad, att krav inte endast på bostadens hygieniska kvalitet utan också på dess tillräcklighet med avseende på utrymme kunna effektivt hävdas med legislativa medel, vilket hittills icke varit möjligt. I sådant fall skulle det till bostaden knutna bidraget kunna uppgå i ett allmänt barn- eller familjebidrag i kontant form och den speciella bostadssubventionen till förmån för de barnfostrande familjerna kunna avvecklas. Utredningen betraktar en dylik utveckling såsom naturlig och önskvärd och även realiserbar inom ej alltför avlägsen framtid men hävdar å andra sidan, att i nuvarande läge och inom de närmaste åren det finns fog för att speciellt inrikta en betydande del av samhällets familjestöd j ande och barnkostnadsutjämnande åtgärder på förbättring av familjebostädernas utrymmes- och utrustningsstandard. Sammanfattningsvis kan beträffande frågan om behövliga bostadssubventioners sannolika varaktighet, karaktär av tillfälliga eller permanenta, sägas, att svaret på denna fråga sammanhänger med utvecklingen av de faktorer som inverka på det allmänna förhållandet mellan bostadskostnader och betalningsförmåga, med utbyggnaden av samhällets ekonomiska stöd till förmån för eftersatta grupper i övrigt samt med effekten på bostadsbeståndets sammansättning och på bostadsvanorna av de bostadspolitiska åtgärder, som inom de närmaste åren kunna komma att vidtagas.

476 Beträffande subventionsåtgärder, som syfta till sänkning av den allmänna hyresnivån i städerna, håller utredningen för sannolikt att sådana skola kunna avvecklas inom relativt snar framtid, förutsatt en sådan utveckling av de allmänna ekonomiska förhållandena och realinkomsterna, som väl kan bedömas som gynnsam men icke oförenlig med förutvarande utvecklingstakt i det svenska näringslivet. Subventioner till bostadsanskaffning genom ny- och ombyggnad på landsbygden torde bli behövliga under en längre period, försåvitt icke en mycket genomgripande rationalisering av småhusens framställning snabbt kan genomföras eller en radikal utjämning av bestående realinkomstdifferenser inom nära framtid kommer till stånd. Subventioner till förmån för speciella grupper, såsom familjer med minderåriga barn samt pensionärer kunna betraktas som permanenta korrektiv till marknadshushållningens inkomstbildning, men frågan huruvida sådana subventioner lämpligen böra knytas direkt till bostaden blir en fråga främst om bostadstillgången och dess förändringar. — Slutligen är det klart, att bostadssubventioners varaktighet betingas av förskjutningar i den politiska målsättningen i fråga om bostadskostnadsnivå och bostadsstandard. Formen för ren subvention, d. v. s. ekonomiskt stöd för nedbringandet av bostadskostnaderna utöver stöd i form av räntabla lån till ränta, icke understigande statens egen inlåningsränta, och det därmed förbundna risktagandet och förvaltningskostnaderna, kan växla och ur vissa synpunkter kan det ju sägas vara likgiltigt, vilken form som vä.ljes. En kapitalsubvention i form av ett engångsbidrag som täcker viss del av anskaffningskostnaden för ett bostadshus, kan vara ekonomiskt ekvivalent med en subvention i form av underränta på hela eller en del av fastighetskapitalet eller med ett löpande, årligt bidrag, som utgår som annuitetseftergift eller som direkt bidrag till fastighetsförvaltningen eller bostadsinnehavaren. En subvention i form av underränta kan otvivelaktigt ha vissa fördelar ur rent administrativ och måhända även ur psykologisk synpunkt. Subventionen utgår i direkt förening med ett lån och framstår för låntagaren endast som gynnsammare förräntningsvillkor än de i öppna marknaden uppnåeliga. Behovet av offentligt ekonomiskt stöd för bostadsändamål innefattar emellertid — såsom närmare skall utvecklas i fortsättningen — såväl behov av finansiellt lånestöd utan förbindelse med egentlig subvention som behov av sådan subvention i eller utan kombination med lån. Graderade eller i tiden varierande behov kunna givetvis teoretiskt tänkas tillgodosedda genom gradering av räntan från självkostnadsränta (eller högre) ned till en ränta av noll, och genom förändringar i räntesatsen från år till år, men i sådant fall förloras fördelen av administrativ enkelhet och systemet med underränta blir praktiskt taget detsamma som ett system

med löpande årliga bidrag. Principiellt synes det utredningen avgjort vara att föredraga att räntabla lån utan egentlig subventionskaraktär hållas för sig och att subventionen redovisas som sådan. I fråga om engångsbidrag må först påpekas att detta vid i övrigt ekonomiskt likvärdiga villkor säkerligen i allmänhet skapar en starkare stimulerande verkan på byggandet av bostäder än löpande bidrag. Detta torde främst betingas av känslan att ett engångsbidrag är definitivt, under det att ett löpande bidrag kan komma att ändras, men måhända även av det enkla psykologiska faktum att ett kapitalbelopp imponerar mera på många sinnen än motsvarande årliga värde. Större betydelse torde detta moment dock icke ha annat än i lägen, där man saknar erfarenheter av de bostadspolitiska stödåtgärdernas sätt att verka. Vilken form av bostadssubvention, som i övrigt är att föredraga för ett visst ändamål måste bestämmas genom inbördes avvägning av en rad praktiska synpunkter. Av väsentlig betydelse härvidlag är huruvida den utgående subventionen bör kunna dels varieras i tiden, dels differentieras efter behovet hos olika grupper av bostadsbehövande. Den subvention, som utgått under kriget i form av tilläggslån, har såsom tidigare behandlats syftat till att vid nya fastigheters tillkomst eliminera verkan av en som mer eller mindre tillfällig bedömd höjning av byggnadskostnaderna. Genom subventionen — i förening med tertiärlånet — skulle dessa fastigheter varaktigt kunna bli i fastighetsekonomiskt hänseende någorlunda jämställda med förut byggda fastigheter. Något specifikt bostadssocialt syfte utöver det allmänt marknads- och hyresreglerande förelåg icke. I detta sammanhang var engångsbidraget, kapitalsubventionen, naturlig; (den omständigheten att kapitalsubventionen gavs formen av räntefritt, stående lån är i sak oväsentlig). Inte endast syftet att möta en tillfällig krissituation — om än av skäligen obestämd varaktighet — utan även subventionsberäkningens anknytning till en stelt fixerad hyresnivå markerar tillfällighetskaraktären. En permanent eller överhuvud mera varaktig konstruktion av en bostadssubvention av denna art är enligt utredningens mening icke lämplig. Ansvaret för hyrans höjd, vilken är av väsentlig betydelse för en fastighets möjlighet att i framtiden hävda sig i konkurrensen, är praktiskt taget helt bortkopplat från byggnadsföretagarens-fastighetsägarens ekonomiska intresse och därmed också en god del av företagarens intresse att vinna fördelar genom mest rationella byggnadssätt. Visserligen kan ingalunda med fog påstås, att bostadsbyggnadsindustrins tekniskt-ekonomiska utveckling under senare år stagnerat härigenom; granskningen i samband med lånebeviljandet av byggnadskostnader och driftskalkyler, tvånget till strängare materialhushållning o. s. v. har uppenbarligen mer än uppvägt sådana tendenser. Men det är uppenbart, att i längden ett system, där hyressättningen sker helt oberoende av

byggnads- och förvaltningsekonomi, kan innebära risker för hämmad utveckling. Dessa synpunkter på krigsårens tilläggslånesystem såsom mera permanent subventionsordning gälla sammankopplingen mellan hyresbestämning och subventionsberäkning, icke kapitalsubventionen som sådan. Det är givetvis möjligt att ett statligt stöd för nedbringande av hyror kan ordnas genom ett engångsbidrag för avskrivning av viss del av fastighetskapitalet utan sådan sammankoppling. De nuvarande pensionärshemsbidragen ha ju denna form. Här är emellertid att märka, att dessa äro bidrag till kommuner för anordnande av pensionärshem, beträffande vilka normalt större delen av bostadssubventionen utgår som löpande, med fastigheternas driftskostnader varierande kommunala tillskott; de statliga bidragen äro differentierade med hänsyn icke till de boendes utan till kommunernas ekonomiska förhållanden. De lämpa sig därför icke som exempel, då fråga är om engångsbidragets mera generella lämplighet. Engångssubventionen har vissa uppenbara fördelar, när det gäller egnahem. Enfamiljshusets ekonomi och innehavarens ekonomi äro normalt oupplösligt förenade, ofta på livstid. Genom ett engångsbidrag kan vid husets byggande fastställas en lämplig relation mellan de räntekostnader och den återbetalningsskyldighet, som egnahemsbyggaren åtager sig, och dennes ekonomiska resurser. Dessa kunna visserligen förändras, men det är en rimlig begäran att en egnahemsbyggare skall kunna från början veta sina kostnader för ett hus, som han är i hög grad bunden till och vars amortering kan sägas utgöra en form av självpensionering. Frånsett de motiv, som föreligga för att variera subventionen med familjens storlek och som behandlas i fortsättningen, synes därför det administrativt enklare engångsbidraget vara att föredraga framför löpande bidrag, när det är fråga om ekonomiskt stöd för byggande av egnahem. I förstärkt grad gäller detta beträffande ekonomiskt stöd för ombyggnads- och upprustningsarbeten på enfamiljshus på landsbygden, vars innehavare ofta ha så svaga och osäkra inkomster, att varje åtagande om framtida återbetalning av lån kan te sig vanskligt, varför omedelbar avskrivning av tillskjutna offentliga medel, d. v. s. engångsbidrag, bäst passar till situationen. I fråga om hyreshus ställer sig saken på väsentligen annat sätt. En hyresfastighet är ett förvaltningsobjekt med en från de växlande bostadsinnehavarnas enskilda förhållanden skild ekonomi. Frånsett sådana situationer som de gångna krigsårens, där det gällt att bevara fastighetsekonomiskt paritet mellan nybyggda och förut byggda bostadshus, kan det ur vissa synpunkter vara direkt olämpligt att så som sker i fall av kapitalsubvention vid husets tillkomst s. a. s. fixera subventionens storlek för

husets hela livstid. Det kan hända att den subventionsgrad, som vid tillkomsten ter sig med hänsyn till syftet lämpjligt hitmätt, så småningom kommer att framstå som onödigt hög eller till äventyrs för låg. Kapitalsubventionsformen, tillämpad icke för att — såsom under krigsåren — bevara hyresnivån från splittring utan för att åstadkomma en tillgång på billigare lägenheter, skapar lätt enklaver på bostadsmarknaden, avskilda från den allmänna marknaden och dess hyresbildning. En av de i den bostadspolitiska diskussionen oftast framdragna erfarenheterna i sådana länder, där man under längre tid drivit aktiv bostadspolitik med användande av offentliga bidrag, är att vid en från början fixerad subvention man så småningom förlorar den rimliga proportionen mellan subventionen och behovet av stöd hos dem som komma i åtnjutande av dess fördelar. Till viss grad ligger det ju i subventionens natur att åstadkomma avvikelser för ett visst lägenhetsbestånd från de allmänna marknadsförhållandena, om icke subventionen göres helt generell, men det förefaller onödigt att avhända sig den möjlighet till anpassning som ligger i möjligheten att periodvis justera subventionsgraden med hänsyn till byggnadskostnadernas, den allmänna hyresnivåns och inkomsternas utveckling. Vid löpande bidrag, fixerade exempelvis för fem år men därefter ställda under omprövning, ges sådan möjlighet, vid kapitalsubvention av engångsnatur däremot icke. Då en bostadssocialt motiverad subvention för nedbringande av hyrorna bör — såsom närmare utvecklas i fortsättningen — knytas endast till bostadsförvaltningsföretag av icke-spekulativ art, vilka kunna sägas fungera som instrument för den offentliga bostadspolitiken, innebär formen löpande bidrag icke heller några större administrativa svårigheter, eftersom fortlöpande kontakt måste bestå och periodisk reglering av ekonomiska mellanhavanden måste göras mellan dessa förvaltningsföretag å ena sidan och kommunala och statliga organ å den andra; erfarenheterna från den hittillsvarande verksamheten för flerbarnfamiljernas bostadsförsörjning ge härvid en viss vägledning. Med hänsyn till här anförda omständigheter är utredningen benägen att — frånsett subventioner som utmätas med hänsyn till familjestorlek — förorda engångsbidrag för egnahem men löpande bidrag för flerfamiljshus. Det bör emellertid understrykas, att skillnaderna mellan dessa subventionsformer ur ekonomisk synpunkt kan vara oväsentlig och att valet av den ena eller andra formen huvudsakligen betingas av önskvärdheten att kunna förändra subventionsgraden samt av praktiskt-administrativa omständigheter. När omständigheterna äro sådana att det framstår som lämpligt att differentiera bostadssubventioner med hänsyn till det bostadsbehövande hushållets läge (efter inkomst, familjestorlek o. s. v.) är det reglerbara löpande bidraget givet den lämpligaste subventionsformen, eftersom detta

läge förändrar sig med tiden. Från början fixerad subventionsgrad kommer därmed så småningom automatiskt att bli felavvägd. Även härvidlag bör emellertid en viss skillnad göras mellan egnahem och hyreslägenheter. Den större bundenheten till egnahemmet gör det svårare för dess innehavare att växla bostad efter förändringar i familjens inkomster och storlek än för innehavaren av en hyreslägenhet. Man bör därför beträffande egnahemmen söka en lämplig avvägning mellan synpunkterna att egnahemmet och egnahemsägaren normalt äro sammanvuxna på livstid, vilken talar för engångsbidragets form, och synpunkten att en familjs stödbehov förändras i tiden, vilken talar för löpande bidrag — på erfarenhetens grund har en sådan avvägning redan gjorts beträffande egnahem för barnrika familjer på landsbygden. Om det invändes, att detta kan komma att innebära en viss favorisering av egnahemmen i förhållande till hyreslägenheterna, kan svaras för det första att för stora delar av landet, främst den egentliga landsbygden, valet icke är fritt mellan egnahemmet och någon annan möjlighet att skaffa en anständig bostad, för det andra att en sådan favorisering med hänsyn till egnahemmets förtjänster som familjebostad i och för sig icke behöver vara olämplig. Frågan om enJietliga eller differentierade bidrag har varit det kanske mest centrala spörsmålet i det senaste decenniets internationella bostadspolitiska diskussion. Med denna sammanhänger intimt hela frågan om de bostadspolitiska åtgärdernas socialpolitiska inriktning, frågan om behovsprövning i samband med bostadssubventioner och inte minst frågan om bostadspolitiken som instrument för befolkningspolitiska strävanden. Den är dessutom av avgörande betydelse för de statsfinansiella aspekterna på bostadsfrågan. Under hänvisning till erfarenheterna från den omfattande bostadssubventionspolitik, som bedrevs under mellankrigstiden i många främmande länder, förordade bostadssociala utredningen i sitt första betänkande med förslag till lån och bidrag för främjande av bostadsförsörjningen för flerbarnsfamiljer att det föreslagna statsunderstödet skulle fördelas på lägenheterna och familjerna i differentierad form. Argumenten härför, vilka refererats i det föregående, voro huvudsakligen att en enhetlig subvention icke gav tillräcklig hjälp åt de mest behövande, medan å andra sidan subventionen erfarenhetsmässigt till stor del kom tillgodo hushåll, som i själva verket icke hade behov av det allmännas omsorger om bostadsförsörjningen. Den faktiska hjälpeffekten kom därför att fördelas på ett socialpolitiskt föga rationellt sätt, »för liten hjälp åt de mest behövande, onödig hjälp åt en del icke verkligen behövande». Frågan huruvida en subvention med syfte att sänka bostadskostnadsnivån bör vara generell, d. v. s. inriktas på en likformig sänkning, eller speciell, d. v. s. utgå till förmån för vissa grupper av bostadsbehövande,

481 som med avseende på bostadsförsörjningen befinna sig i en särskilt ogynnsam situation, måste givetvis bedömas mot bakgrunden av rådande förhållanden i fråga om inkomster och bostadskostnader. Då, såsom i det föregående visats, den allmänna relationen mellan inkomster och hyror nu är väsentligt annorlunda än för tio år sedan vore det i och för sig icke orimligt, om ståndpunktstagandet i frågan skulle bli annorlunda än vid den tid, då bostadssubventioner för flerbarnsfamiljer utarbetades. Vid den tiden var det allmänna förhållandet mellan inkomster och bostadskostnader i nybyggda hus sådant att en generell subvention för sänkning av hyresnivån till ett läge, där den stora massan av bostadshushållen kunde tillgodogöra sig subventionen, skulle ha inneburit en statsfinansiell orimlighet. Som förut framhållits är nu tack vare förskjutningarna mellan hyror och inkomster, särskilt under krigsåren, utgångsläget för den fortsatta utvecklingen ett helt annat och det stöter inte på det helt orimliga att överhuvud diskutera frågeställningen. Utgångspunkten kan här lämpligen väljas i det material, som redovisats i kapitel 11, rörande hyresbetalningsförmågan inom olika familjekategorier i förhållande till en nybyggd lägenhet, uppfyllande standardkravet: högst 2 boende per boningsrum, i Västerås, vars förhållanden torde vara ganska väl representativa för de större och medelstora städerna, d. v. s. huvuddelen av landets hyresmarknad. Såsom framgår av tabell 51 (sid. 346) voro med de för nybyggda lägenheter (»standardlägenheter») gällande hyrorna och med de år 1943 gällande inkomsterna ej fullt 31 procent av hushållen kapabla att med uppoffrande av 20 procent av inkomsten förhyra en lägenhet av den storlek, som motsvarar nyssnämnda standardkrav. Det relativa antalet betalningskraftiga hushåll är emellertid mycket olika inom olika familjekategorier; siffran växlar från 43 procent för familjer utan barn ned till ej fullt 11 procent för familjer med 5 eller flera barn. Härvid bör understrykas, att denna starka variation huvudsakligen betingas av standardbestämningen, som för familj utan barn innebär 1 rum och kök, för familj med ett eller två barn 2 rum och kök, för familj med tre eller fyra barn tre rum och kök och för familj med fem eller flera barn 4 rum och kök. Den starka olikheten i relativ hyresbetalningsförmåga gäller alltså icke i relation till nu faktiskt rådande förhållanden utan till en utrymmesstandard som rättar sig efter familjestorleken; det är ju just detta som är kärnpunkten i utrymmesstandardens problem. ^ Sammandragen (och ytterligare något varierad) ger tabell 51 följande bild av effekten av generella förskjutningar av inkomster och hyror, d. v. s. ökningen av det relativa antalet betalningskraftiga hushåll vid likformig höjning av inkomstnivån eller sänkning av hyresnivån. Tablån här nedan gäller under antagande av en hyresprocent = 20. 3 1 — 450668

482 Förskjutning i relativa antalet betalningskraftiga hushåll (i promille) vid likformig höjning av inkomst eller sänkning av hyra. Samtliga familjer.

1. oförändrad hyra (1945) oförändrad inkomst (1943)

| )

Fam. utan barn

Fam. med 1 barn

Fam. med 2 barn

Fam. med 3—4 barn

Fam. med 5 o. fl. barn

Samtl. familjer

3 10 % sänkt hyra

)

4 10 % sänkt hyra 20 % höjd inkomst

1 J

1 rok

2 rok

2 rok

3 rok

4 rok

Då inkomsterna under åren 1943 till 1945 genomsnittligen stigit omkring 8 procent kan man utgå ifrån, att siffrorna under punkt 2 i tablån närmast svara till i år rådande förhållanden. I varje fall torde man kunna räkna att så skall vara förhållandet vid den tidpunkt, då ett program för bostadsstandardens höjande kan börja träda i funktion; det är därför skäl att betrakta punkt 2 som utgångsläge. En höjning av inkomsten med 10 procent och en sänkning av hyran med samma tal ha icke exakt men i det stora hela samma verkan i fråga om ökning av det relativa antalet betalningskraftiga hushåll inom olika familjekategorier. Punkt 3 redovisar verkan av en sänkning av hyran med 10 procent och punkt 4 kan sägas approximativt ge utslaget vid given inkomst för likformig hyressänkning från utgångsläget på 20 procent. Det framgår av tablån icke endast att i utgångsläget det relativa antalet betalningskraftiga hushåll är starkt varierande inom olika familjekategorier utan också att ökningen i detta antal vid likformig inkomststegring eller hyressänkning är mycket olika. Antalet betalningskraftiga familjer utan barn växer från något över hälften i läge 2 till nära tre fjärdedelar i läge 4, under det att beträffande de största familjerna endast en mycket obetydlig ökning registeras. Omkring 20 procent av familjerna utan barn, 25 procent av familjerna med ett eller två barn, 10 procent av familjerna med tre eller fyra barn och endast något mer än 5 procent av familjerna med fem eller flera barn skulle genom en likformig hyressänkning på 20 procent flyttas över från de icke betalningskraftigas till de betalningskraftigas kategori. Under strecket för betalningsförmågan i förhållande till nybyggd lägenhet av till familjestorleken avpassat utrymme skulle fortfarande befinna sig ungefär sex sjundedelar av fembarnsfamiljerna, två tredjedelar av tre-

fyrabarnsfamiljerna, två femtedelar av ett-tvåbarnsfamiljerna och en fjärdedel av familjerna utan barn. Med här tillämpad metod att bestämma minimistandard och därmed betalningsförmåga för olika familjekategorier är det givet att denna starka ojämnhet — såsom nyss antyddes — huvudsakligen beror på att de större familjerna enligt målsättningen förutsättas bebo större lägenheter. De av tablån visade förhållandena kunna sägas väsentligen innebära, att en likformig förskjutning av inkomst uppåt eller hyra nedåt av den här diskuterade graden ger flertalet av de hushåll, som behöva (endast 1 eller 2 rum och kök möjlighet att betala en nybyggd sådan lägenhet med högst 20 procent av inkomsten, medan de större hushåll, som enligt standardnormen ha behov av större lägenheter fortfarande endast till en mindre del komma inom räckhåll för sådana. Ett par speciella påpekanden i anledning av tablåns siffror må här infogas. I gruppen familjer utan barn finns ett betydande inslag av pensionärshushåll, åldrande makar. Man har säkerligen rätt att antaga, att den rest av icke betalningskraftiga som återstår efter en hyressänkning eller inkomststegring till läge 4 huvudsakligen består av sådana hushåll. — De något lägre siffrorna för familjer med ett barn än för familjer med två barn torde bero därpå, att de förra äro genomsnittligen yngre familjer, där försörjarens inkomst ännu röner inflytande av kortare arbetstid i yrket/som bekant stiger normalt arbetsförtjänsten med ålder i yrket upp till 45 a 50årsåldern, men särskilt under åldern 20—35 år, då full yrkesvana arbetas in. Enligt standardnormen ha samma krav på bostadsutrymme ställts för ett- och tvåbarnsfamiljer, nämligen 2 rum och kök; det är givet att vid praktiska överväganden det måste framstå som angelägnare att familjer med två barn få tillgång till sådan lägenhet. — Slutligen må påpekas att mom var och en av de i tablån representerade hushållskategorierna givetvis finnas familjer på mycket låg inkomststandard till följd av undernormal förvärvsförmåga hos familjeförsörjaren, vilka alltid måste bilda en rest av icke-betalningskraftiga i här åsyftad mening och som måste ekonomiskt stödjas genom andra samhälleliga åtgärder än de bostadspolitiska. I detta sammanhang kan frågan ställas: hur långt kan man komma med subyentionsåtgärder, som syfta till en genäpeU sänkning av hyresnivån, i att åstadkomma möjligheter för alla grupper av bostadsbehövande att bebo en lägenhet, som tillgodoser de här diskuterade, måttfulla kraven på utrymme? Tablån här ovan demonstrerar hurusom även vid en så avsevärd förskjutning av förhållandet mellan hyra och inkomst från nuvarande läge som 20 procents sänkning av hyran vid oförändrad inkomst det ändå återstår en rest av nära 40 procent av alla hushåll som icke äro betalningskraftiga i förhållande till en nybyggd lägenhet, uppfyllande utrymmeskrav enligt standardnormen. Å andra sidan är det icke mindre viktigt att på-

peka, att nära 40 procent av hushållen äro betalningskraftiga utan denna förskjutning och sålunda representera grupper, för vilka en hyressänkning visserligen är önskvärd men icke strängt nödvändig, om hyresprocenten 20 accepteras som norm. En genom subvention framdriven sänkning på 20 procent av hyran skulle sålunda medföra att endast omkring en tredjedel av de nu icke betalningskraftiga hushållen passerade gränsen till de betalningskraftigas kategori, under det att två tredjedelar fortfarande skulle befinna sig under gränsen. Bland dessa senare skulle huvudparten av de större familjerna återfinnas. (Det är att märka att detta principiella resonemang föres utan hänsyn till att en del av dessa redarn ha samhällets speciella stöd för viss bostadsförsörjning.) Dessa omständigheter böra betraktas mot bakgrunden av vad en subventionsledes åstadkommen generell hyressänkning med 20 procent skulle betyda i fråga om kostnader. Vid i övrigt helt oförändrade förutsättningar (byggnadskostnader, ränta, finansieringsvillkor i övrigt å ena sidan, allmän inkomsnivå å den andra) skulle en subvention, som sänker hyran med 20 procent i ett års produktion av hyreslägenheter enligt tidigare diskuterat produktionsprogram, betyda minst 250 miljoner i kapitalsubvention eller omkring 10 miljoner i kumulativt löpande bidrag — detta helt oavsett sådana subventionsbehov, som gälla egnahemsbyggande, bostadsförbättringsverksamhet, stöd åt speciella grupper o. s. v. I detta sammanhang erinras om den i ett föregående avsnitt av detta kapitel förda diskussionen angående utsikterna till förskjutningar i förhållandet mellan inkomster och hyror under följande år till följd av utvecklingen av allmän produktivitet, realinkomster, byggnadsmaterialpriser och rationalisering av husbyggandet. Med beaktande av där anförda omständigheter samt av proportionerna mellan det vid nu givna förutsättningar beräknade subventionsbeloppet och effekten därav har utredningen kommit till den uppfattningen att en subvention åsyftande generell och likformig hyressänkning i nuvarande läge icke är att förorda såsom en huvudlinje för de följande årens bostadspolitik. I väsentlig mån måste här framställda synpunkter gälla även beträffande egnahem på landsbygden. De relationer, som nu bestå mellan inkomster och årskostnader för ett fullvärdigt enfamiljshus i de lägsta dyrortsgrupperna, ha behandlats i föregående avsnitt. Utan tillgång till statistiskt material rörande hushållsinkomsternas struktur på landsbygden torde man med utgångspunkt från förhållandena mellan de genomsnittliga löneinkomsterna för de stora löntagargrupperna och de årliga bostadskostnaderna för ett eget hem kunna räkna med att en subvention, som medför en generell sänkning av årskostnaderna med 20 procent, skulle betyda en förskjutning i det relativa antalet betalningskraftiga hushåll, approximativt uppskattad, från omkring 20 till omkring 35 procent. En generell sänkning av årskost-

485 nåden, tillräcklig för att bereda huvudparten — säg tre fjärdedelar — av landsbygdens familjehushåll tillgång till en fullvärdig familjebostad skulle sannolikt kräva en avskrivning av betydligt mer än halva anskaffningskostnaden, om stödet fick kapitalsubventionens form, eller ett löpande bidrag, motsvarande 40 a 50 procent av de årliga kostnaderna. För mera generella subventionsåtgärder, ägnade att sänka bostadskostnadsnivån på landsbygden talar den omständigheten, att subventionsbehovet där är mera allmänt, gäller en mycket större del av hushållen än i städerna, detta kan motivera åtgärder, syftande till utjämning mellan stad och landsbygd i allmänhet. Men generella subventionsåtgärder, tillräckliga för att nå huvudparten av landsbygdens familjehushåll, måste komma att dels medföra avskräckande statsfinansiella konsekvenser, dels betyda att en med den generella subventionens storlek växande del av hushållen kommer i åtnjutande av ekonomiskt stöd utan att vara i behov därav. Detta bekräftar i själva verket giltigheten även i nuvarande läge av de tidigare åberopade erfarenheter, som gjorts i förevarande fråga i alla länder med mera avancerad bostadspolitik. Det avgörande argumentet mot en generellt hyressänkande subventionspolitik kvarstår till huvudsaklig del: bedriven inom praktiskt rimliga gränser (med hänsyn till de statsfinansiella anspråken och i fråga om städerna — såsom tidigare behandlats — fastighetsmarknadens stabilitet) lämnar den en stor del av de mest hjälpbehövande utan hjälp, under det att de för direkta subventioner utgivna statsmedlen å andra sidan till en mycket avsevärd del komma sådana grupper tillgodo, som strängt taget ej är i behov därav. För undvikande av missförstånd vill utredningen understryka, att detta resonemang ej alls berör åtgärder av annan art som äro ägnade att pressa hyresnivån ned (såsom finansiellt stöd i låneform eller åtgärder för mera rationell produktion och förvaltning av bostäder) utan endast åtgärder av ren subventionskaraktär. Ej heller berör det ingripanden av det slag, som gjorts under krigsåren med syfte att möjliggöra bostadsproduktion överhuvudtaget i ett läge av akut byggnads- och bostadsmarknadskris. Men ifråga om rena subventionsåtgärder med det specifikt bostadssociala syftet att höja bostadsstandarden för grupper inom samhället, som ej förmå att med egna resurser lösa sin bostadsfråga, är det givet att synpunkten på en socialpolitisk rationell fördelning av stödeffekten måste hävdas. Och dessa synpunkter leda till en differentiering av subventionen med hänsyn till olika gruppers behov. Det självklara slutmålet för alla bostadspolitiska strävanden är, att alla grupper inom samhället få tillgång till en tillfredsställande bostad. I sin allmänna formulering är en sådan sats tämligen innehållslös, eftersom den målsättning, som ligger i orden »tillfredsställande bostad» är obestämd; den konkreta innebörden hos uttrycket förändras under utvecklingens gång och bör förändras i ett framåtskridande samhälle. Oavsett detta, antaget att en

viss målsättning fixerats i ett bostadspolitiskt program, såsom här i det föregående framställts, är det vidare klart att det är tekniskt omöjligt att omedelbart alla hushåll kunna få en tillfredsställande bostad, hur starkt än förhållandet mellan inkomster och bostadskostnader förskjutes och hur stora än subventioner för ändamålet utmätas. De bostäder, som finnas, äro otillräckliga härför. Nya bostäder, svarande till uppställda standardkrav, måste byggas, hela bostadsbeståndet måste genom nybyggnad, ombyggnad och sanering formas om och detta är med teknisk nödvändighet en tidskrävande process, såsom skildrats i tidigare kapitel. Frågan kan icke ställas: hur utforma åtgärder så att alla hushåll omedelbart få tillgång till en tillfredsställande bostad, ty detta är orealiserbart. Frågan om tillräckligheten eller otillräckligheten av ifrågasatta bostadspolitiska åtgärder måste ställas: förmå dessa åtgärder ge tillräcklig kraft åt den med nödvändighet tidskrävande utvecklingen i riktning mot ett på sådant sätt omformat bostadsbestånd, att en viss högre standard generellt kan realiseras inom exempelvis tio eller femton år? Härav följer, att det i en successiv standardhöjningsprocess blir fråga om ett urval bland de hushåll eller grupper av hushåll, vars bostadsförhållanden ligga under standardminimum. Detta urval kan ske i och med valet av subventionsåtgärder, inriktningen av det socialpolitiska stöd, som gives för ändamålet att höja bostadsstandarden, eller helt enkelt enligt köbildningens princip. Det kan vara värt att framhålla detta i och för sig självklara förhållande, därför att det konstituerar en grundläggande skillnad mellan bostadspolitiska åtgärder och den mesta annan socialpolitik i vad gäller verkningsmöjligheter på kortare sikt. En höjning av folkpensionerna, exempelvis, kan omedelbart och likformigt komma alla folkpensionärer till del. En reform av sjukförsäkringen kan tillgodogöras av alla därav berörda i händelse av sjukdom. Men en förändring av de ekonomiska villkoren för bostadsanskaffning genom subventioner kan icke omedelbart komma alla bostadsbehövande till del, eftersom möjligheterna att bygga, att utöka och omforma bostadsbeståndet äro på kort sikt fysiskt begränsade. (Häri ligger också en garanti för att missnöjet med de bostadspolitiska åtgärderna icke skall behöva förlora sin livgivande kraft.) En generellt bostadskostnadssänkande subvention innebär som urvalsprincip, att de hushåll, som ligga närmast under gränsen för betalningsförmågan kunna tillgodogöra sig stödet men därtill — om inga inkomstgränser sättas — alla de hushåll, som redan tidigare legat vid eller över strecket. Det är just av denna anledning, som den generella subventionen nyss kritiserades. Den motsatta principen, nämligen att det ekonomiska stödet koncentreras till skiktet av de minst betalningskraftiga, synes stå mera i överensstämmelse med traditionella uppfattningar av socialpolitikens uppgifter.

487 Det är dock stor fara, att ett ensidigt tillämpande av en sådan princip får följder som ur bostadspolitisk och även ur allmänt socialpolitisk synpunkt äro föga önskvärda. Denna princip, konsekvent tillämpad, förutsätter individuell behovsprövning med hänsyn tagen till inkomst, familjestorlek, förutvarande bostadsförhållanden o. s. v. Sådan prövning är inom vissa gränser ofrånkomlig för att överhuvud ett urval skall kunna göras, men det framstår för utredningen som en angelägenhet av största vikt, att icke subventionsåtgärder, som avse bostaden, förbindas med rigorös, individualiserad inkomstprövning. En sådan ger ofrånkomligen en stämpel av nödhjälp, som icke bör åsättas den bostadssociala verksamheten. Det förhåller sig ju så att i nuvarande läge ekonomiskt stöd åt bostadsförsörjningen är av behovet påkallat icke endast för sådana fall, där undernormal förvärvsförmåga föreligger, utan även för en stor del av de fall, där förvärvsförmågan är normal och inkomsterna ordinära. Vidare bör i sammanhanget beaktas att en bostadsupplåtelse normalt måste förutsättas kunna bli varaktig. Konsekvensen i inkomstprövningen går snart till större eller mindre del förlorad, om prövningen knytes endast till förhållandena vid upplåtelsens början. Å andra sidan synes det utredningen uppenbart, att en fortlöpande inkomstkontroll under upplåtelsetiden, med reduktion eller bortfall av tidigare givet stöd som följd i händelse av inkomstförbättring, allmänt och rigoröst tillämpad, skulle var mycket olämplig. Hänsynstagandet till de starkt varierande behoven av ekonomiskt stöd för bostadsförsörjningsändamål vid utmätandet av subventionsåtgärder bör i största möjliga mån gälla grupper med på visst sätt definierade egenskaper (såsom familjer av viss storlek, pensionärer, egnahemsbyggare på landsbygden o. s. v.), beträffande vilka mera allmän oförmåga att bekosta en fullvärdig bostad är känd, och i minsta möjliga grad ske genom individuell inkomstprövning. En naturlig avgränsning av bostadssubventionens faktiska giltighetsområde kan också erhållas genom att som villkor för subventionen sätta icke endast vissa minima (t. ex. 2 rum och kök för familjebostad) utan också vissa maxima (t. ex. 4 rum och kök for viss familjestorlek). I den mån prövning av inkomsten erfordras (vilket i praktiken knappast helt kan undvikas) bör denna inskränkas därtill att vissa förhållandevis högt satta inkomststreck fastställas. En annan följd av koncentration av bostadssubventionen till grupper med den lägsta betalningsförmågan blir lätt, att de fastigheter, som tillkomma med hjälp av subventionen, får en särprägel. Den i och för sig naturliga strävan att åstadkomma billigaste möjliga bostadskostnader slår gärna över i en strävan att förenkla standarden till övermått med resultat att husen komma att framstå som av lägre klassi. I synnerhet om detta kompliceras därav, att ett tämligen enhetligt klientel i låg inkomstklass

samlas i dylika fastigheter, uppstår såsom i tidigare sammanhang något berörts risken av anstaltkaraktär och förslumning. I förlängningen av en bostadspolitik efter en dylik linje ligger nödbostadsbyggandet. En till de minst betalningskraftigä begränsad bostadssubvention har slutligen en konsekvens, varav man på många håll haft erfarenhet, kanske i mest karakteristisk form i den engelska bostadspolitiken. När denna, såsom förut berörts, lades om under förra hälften av 1930-talet och subventionerna i huvudsak begränsades till ersättningsbostäder för det klientel, som miste sina gamla bostäder genom slumsaneringen, och för de mest trångbodda hushållen, spelade in som motiv det övervägandet, att den tidigare mera allmänna subventionen icke kommit de sämre ställda inkomsttagarskikten till godo. Resultatet av den nya politiken var i vissa hänseenden mindre tillfredsställande. De familjer, som levde under de sämsta bostadsförhållandena, skaffades med subventionens hjälp nya bostäder med den förhållandevis höga standard, som efter första världskriget fastställts som normerande för den offentligt stödda bostadsanskaffningen. Den stora massa av hushåll, som bodde över de överbefolkade slumdistriktens standard men under den för nybyggnad gällande standarden, lämnades utan hjälp; dessa hushåll saknade i stor utsträckning möjlighet att med egna resurser förskaffa sig en bostadsstandard, som de i allmänt sämre ekonomiska villkor levande hushållen från slummen erhöllo med offentligt stöd. Till viss grad kan ett liknande förhållande sägas gälla beträffande hittillsvarande stödverksamhet till förmån för flerbarnsfamiljer här i landet. Om standardkraven i samband med offentligt subventionerad bostadsanskaffning anslutas till gängse teknisk standard hos nyproduktionen, d. v. s. om man icke slår in på den vanskliga vägen att bygga bostäder av betydligt lägre klass än den ordinära, då måste alltid steget från de sämst ställdas förutvarande bostadsförhållanden till den nya standarden vara stort. Om subventionen koncentreras till de sämst ställda, blir då också gärna resultatet icke en efter olika gruppers behov anpassad verkan till befordran av en allmän standardhöjningsprocess, utan en omkastning av de inbördes förhållandena olika inkomstskikt emellan, vilken såväl sakligt som psykologiskt kan vara av mindre tillfredsställande effekt. Övervägandena hittills i frågan om principen för konstruktionen av en bostadssubvention med hänsyn till den socialpolitiska fördelningen av stödeffekten eller till det urval av bostadshushåll, som komma i åtnjutande av subventionen leda sålunda till den slutsatsen, att å ena sidan en generellt kostnadssänkande subvention enbart för sig är olämplig, därför att den icke når de sämre ställda grupperna men till en del kommer grupper tillgodo, som ej behöva hjälp, och att å andra sidan en enbart till de sämst ställda grupperna koncentrerad subvention lämnar oönskliga resultat, i det den förutsätter individuell inkomstprövning, stimulerar till byggande av bostä-

489 der av lägre klass och ger en alltför ojämn effekt åt standardförbättringen. De olika i sammanhanget betydelsefulla synpunkterna måste avvägas mot varandra. Att resultatet får karaktären av en kompromiss bör inte förvåna; var och en av flera icke helt förenliga synpunkter kunna ha sitt speciella berättigande. I de anförda argumenten ligger, att en differentiering av bostadssubventionen är behövlig, men att differentieringen icke i huvudsak bör göras efter individuell inkomstprövning, om än hänsynstagande till inkomstläget i vissa sammanhang är nödvändigt. Till grund för den hittillsvarande subventionsverksamheten till förmån för flerbarnsfamiljer har legat den uppfattningen, att en differentiering av subventionen efter barnantalet i stora drag innebär en anpassning efter betalningsförmågan i förhållande till en fullvärdig bostad, givetvis icke i alla individuella fall men för de olika familjegrupperna. En sådan differentiering kan därför beträffande det inbördes förhållandet mellan olika familjegrupper ge samma resultat som en differentiering efter inkomst utan att vidlådas av de socialt oönskliga dragen hos en individuell behovsprövning. I dessa förhållanden har ingen väsentlig förändring skett. Det framgår av de i tidigare kapitel återgivna statistiska uppgifterna om det relativa antalet betalningskraftiga hushåll inom olika familjegrupper, om faktiska bostadsförhållanden o. s. v. att fortfarande — med visst undantag för ettbarnsfamiljerna, vilket nyss berördes — betalningsförmågan i förhållandet till en efter familjestorleken anpassad bostad starkt sjunker med antalet barn i familjerna. Det synes å andra sidan utredningen uppenbart med hänsyn till allmänt erkända pedagogiska, befolkningspolitiska o. s. v. synpunkter, att de barnfostrande familjerna böra givas företräde när det är fråga om det urval för standardhöjning, som måste göras på grund av den ofrånkomliga fysiska begränsningen i standardhöjningsmöjligheterna på kortare sikt och som sker i och med utformningen av subventionssystemet. Den hittillsvarande ordningen för bostadssubventionen i form av familjebidrag till familjer med tre eller flera barn innebär dock en begränsning av sådan art, att den därpå byggda verksamheten i viss mån kan drabbas av den kritik, som här riktats mot en till de sämst ställda grupperna koncentrerad subvention. (Den sida av frågan, som sammanhänger med familjebidragens anknytning till vissa fastigheter, skall behandlas i ett följande kapitel.) Det relativt ringa antalet familjer med tre eller flera barn betyder även att denna subvention med nu gällande begränsning särskilt för städernas del i fortsättningen kan spela en endast ganska underordnad roll för att påverka den allmänna standardhöjnings- och bostadsproduktionsprocessen. En väsentlig utbyggnad av det ekonomiska stödet åt familjebostäder för barnfostrande familjer är ur dessa synpunkter påkallad. I och för sig

490 vore det önskvärt att en sådan utbyggnad kunde göras till alla familjer med minderåriga barn, alltså även ettbarnsfamiljer, detta särskilt med hänsyn till önskvärdheten av att möjliggöra tidigare förvärv av en bostad för mera definitiv hembildning, som samtidigt är tillräcklig under en inte allt för kort period för familjen att växa i; särskilt gäller detta önskemål vid egnahemsbildning. Då utredningen i fortsättningen föreslår att bidragen till familjebostäder skola tillsvidare begränsas till familjer med två eller flera barn sker detta dels med hänsyn till de statsfinansiella konsekvenserna av att omedelbart gå ned till ettbarnsfamiljer, dels — och viktigast — med hänsyn till den urvalssynpunkt, som i det föregående berörts; det är icke möjligt att inom loppet av allra närmaste åren förse alla familjer med bostäder, motsvarande de uppställda standardkraven och det synes då riktigt att de familjer, som redan ha två eller flera barn och för vilka behovet av en rymlig familjebostad måste anses mera angeläget än för de minsta familjerna, få företräde till erhållandet av ekonomiskt stöd för bostadsanskaffning. Även vid en utvidgning av familjebidragssystemet till familjer med två barn är dock verkan på det totala antalet betalningskraftiga hushåll relativt begränsad, om man förutsätter att subventionsgraden förblir den nuvarande, d. v. s. 10 procent av bostadskostnaden för varje barn. Detta system verkar ju kraftigt för de berörda familjegrupperna, men dessa bilda endast en mindre del av hela hushållsbeståndet. Tioprocentiga familjebidrag per barn skulle vid nu gällande inkomststruktur öka procentsiffran för det relativa antalet betalningskraftiga hushåll med endast omkring 10 enheter. Även ett betydande antal familjer, som kunde komma i åtnjutande av familjebidrag, skulle fortfarande på grund av låg inkomstnivå icke ha möjligheter att förvärva en bostad enligt standardkraven. Man kan diskutera, huruvida det icke med hänsyn till dessa senare fall vore skäl att öka familjebidragen. Detta skulle dock kunna leda till vissa sådana mindre önskvärda konsekvenser som här diskuterats. En generell ökning av bidragsbeloppet skulle vara onödig för en huvudpart av de berörda familjerna. Ökade bidragsbelopp för endast en del av familjerna skulle å andra sidan kräva en närmare och fortlöpande inkomstprövning. En ökning av familjebidragsbeloppen skulle vidare än skarpare markera avgränsningen av bostadssubventionen till en viss grupp av de bostadsbehövande — visserligen en grupp, vars bostadsbehov utan tvivel hör till första angelägenhetsklassen — med uteslutande av andra grupper, vilkas behov av ekonomiskt stöd för sin bostadsförsörjning också är obestridligt. Av dessa skäl har utredningen funnit det vara en lämpligare väg att kombinera familjebidragen med en bostadssubvention, som kan tillgodogöras av alla hushåll, oavsett familjestorlek, men med viss begränsning med hänsyn till hushållsinkomsten. Innebörden av denna begränsning

491 skulle i huvudsak icke vara differentiering efter individuella inkomster utan endast, att åtnjutandet av subventionen genom tillgång till bostäder, som tack vare subventionen förbilligats, förbehålles hushåll, vars inkomster icke enligt vissa normer äro tillräckliga för att (med hjälp eller utan hjälp av familjebidrag) skaffa en bostad, som uppfyller standardkraven. Dessa för alla hushåll under vissa inkomststreck tillgängliga subventioner, skulle lämpligen, av skäl som i det föregående anförts, beträffande egnahem ha karaktären av engångsbidrag för reduktion av anskaffningskostnaden, beträffande lägenheter i flerfamiljshus löpande bidrag för nedsättning av hyran. Då familjebidragen enligt utredningens mening böra utgå utan begränsning med hänsyn till inkomst i annan mån än som följer av maximibestämmelser rörande bostadens storlek, skulle inkomstprövning i ett sålunda konstruerat subventionssystem förekomma endast i form av konstaterandet, att hushållsinkomsten icke överstiger ett visst belopp, då det är fråga om åtnjutande av den odifferentierade subventionen. (En speciell komplikation beträffande egnahem skall behandlas i senare sammanhang.) Kombinationen av familjebidrag och odifferentierad subvention möjliggör åtkomsten av en fullvärdig bostad för många barnfostrande familjer med låga inkomster, som bli otillräckligt hjälpta med enbart familjebidrag. Den viktigaste funktionen, som skulle tillkomma en odifferentierad subvention, är dock att möjliggöra för unga familjer med högst ett barn att på ett tidigt stadium i familjens utveckling, eventuellt redan i samband med den första bosättningen, få tillgång till en fullgod lägenhet. Av alldeles speciell betydelse är givetvis detta i ett tillstånd av bostadsbrist, då tillgången på billigare, tidigare byggda lägenheter är mycket knapp och många unga familjer tvingas att skaffa bostad i det nybyggda beståndet och där betala hyror, som kräva en oskälig del av inkomsten. Ur synpunkten av bostadsmarknadsutvecklingen under den kommande bristavvecklingsperioden skulle en sådan subvention få den största betydelse genom att befordra uppflyttningn från lägre till högre standard, stabilisera efterfrågan på nyproduktionen och förlägga en framväxande bostadsreserv, där den, såsom i tidigare sammanhang diskuterats, bör ligga, nämligen huvudsakligen i det gamla bostadsbestånd, som är moget eller håller på att mogna för sanering. Verkan av en subvention, som på här diskuterat sätt utformas som en kombination av familjebidrag, motsvarande 10 procent av hyran per barn och utgående till familjer med två eller flera barn, samt en odifferentierad subvention till växlande belopp illustreras av följande tabell (baserad på det tidigare redovisade Västerås-materialet). Utgångsläge 1 är år 1943 med då konstaterade hushållsinkomster. I läge 2 äro inkomsterna höjda med 10 procent; då löneutvecklingen 1943—1945 inneburit en stegring med 8 procent, kan detta såsom förut sagts antagas närmast svara till det faktiska

492 läget under innevarande eller nästföljande år. I läge 3 ha hyrorna sänkts likformigt med 10 procent. Då den sänkning av hyresnivån i nybyggda hus, som svarar till de i fortsättningen föreslagna modifikationerna i lånereglerna, uppgår till 5 procent, kan detta läge sägas därutöver innebära en förskjutning i förhållandet mellan inkomster och hyror på 5 procent (eller 7 procent, om hänsyn tages därtill, att innevarande års inkomstläge är ett par procent lägre än det i läge 2. antagna). Detta torde kunna anses som en mycket modest diskontering av förväntningarna rörande de närmaste årens utveckling av inkomster, byggnadskostnader och rationalisering av husbyggandet och fastighetsförvaltningen. Den motsvarar en sänkning av byggnadskostnaderna till följd av förbilligad import med omkring 10 procent eller en inkomststegring i de senaste årens takt under ej fullt två år eller en rationalisering av husbyggandet i samma grad som under de senare krigsåren i ungefär tre år. De följande lägena 4—9 visa de förskjutningar i det relativa antalet familjer med tillräcklig hyresbetalningsfömåga (definierad såsom hyresprocent = 20), som erhållas vid tillämpningen av dels nämnda familjebidrag, dels odifferentierade bidrag, vilka bestämts som visst belopp per kvadratmeter lägenhetsyta (enligt måtten i byggnadslånebyråns »standardlägenheter»). Det är här att märka, att en subvention av 1 krona per kvadratmeter i vanliga fall betyder en sänkning av hyran med 4 a 5 procent. En subvention på 3 kronor ger alltså en sänkning med 12 a 15 procent, på 5 kronor med 20 a 25 procent. Tablån åskådliggör den snabba ökning av det relativa antalet betalningskraftiga familjer, som sker vid fortsatta förskjutningar i gynnsam riktning i förhållandet mellan inkomster och hyreskostnader från nu rådande läge (läge 2). En generell sänkning av hyran på 10 procent eller motsvarande höjning av inkomsten ökar antalet betalningskraftiga hushåll från nuvarande 38 procent till 50 procent. Det procentuella antalet familjer i de olika grupperna, som härigenom bli betalningskraftiga, är ungefär lika stort inom familjegrupperna upp till två barn, d. v. s. de som enligt standardbestämningen kräva lägenhet om högst 2 rum och kök. För de större familjerna är ökningen till följd av generell hyressänkning väsentligt svagare. Med hänsyn tagen till den faktiska fördelningen av familjerna på olika grupper (vilken framgår av tabellen på sid. 346) komma de genom en dylik förskjutning till betalningsförmåga uppflyttade att till omkring 80 procent av samtliga bestå av de minsta familjetyperna, 0—1-barnsfamiljerna. Dessa utgöra omkring 70 procent av samtliga familjehushåll, men då de kräva mindre lägenheter är den här uppställda standarden lättare uppnåelig för dem än för de större familjerna. Om samtidigt med den generella förskjutningen familjebidrag appliceras (läge 4) ändras givetvis dessa relationer. Det totala antalet betalningskraftiga hushåll ökas till nära 60 procent och av den totala ökningen ligger omkring 55 procent på famil-

493 Det relativa antalet familjer (i promille) med tillräcklig under olika förutsättningar rörande hyresnivå och

1. Inkomst — 1943 Oförändrad hyra 2. Inkomst = 1945/46 Oförändrad hyra 3. Inkomst = 2 Hyra — 10 % 4. = 3. Fam.-bidrag 10 % per barn 5. = 4. Subvention 1 kr. per kvm 6. = 4. » 2 kr. > 7. = 4. » 3 kr. » 8. = 4' » 4 kr. » 9. = 4. » 5 kr. »

hyresbetalningsförmåga bostadssubvention.

Fam. utan barn

Fam. med 1 barn

Fam. med 2 barn

Fam. med 3 barn

Fam. med 4 barn

Fam. Sam ti. med 5 familo. fl. jer barn

661 661 699 738 772 804 836

426 426 492 566 643 713 778

463 770 843 861 898 914 930

318 639 718 789 836 870 895

290 740 810 850 880 905 935

147 605 705 767 806 837 884

501 590 649 700 752 795 837

jer med två eller flera barn, 45 procent på 0—1-barnsfamiljerna. Om därefter ytterligare hyressänkning generellt åstadkommes genom odifferentierad subvention (lägena 5—9) växer det relativa antalet betalningskraftiga hushåll så att det vid en subvention av 3 kronor per kvm uppgår till 75 procent av samtliga, vid en subvention av 5 kronor till 84 procent. Vid 3 kronors subvention ligger uppflyttningseffekten till omkring 40 procent på familjer med två eller flera barn, vid 5 kronors subvention till omkring 35 procent. Detta illustrerar hurusom frågan om en lämplig avvägning av åtgärder, som åstadkomma en generell, odifferentierad förskjutning av förhållandet mellan inkomster och hyror, och åtgärder, varigenom en differentierad verkan åsyftas med hänsyn till de familjegrupper, för vilka svårigheterna att med egna resurser bekosta en tillfredsställande bostad är störst, också är en fråga om hur efterfrågeinriktningen påverkas. Det är givet, att ju mera som inom ramen av en viss total subvention lägges på differentierade subventioner till de större familjernas förmån desto mera förskjutes efterfrågan mot större lägenheter. Det må erinras om att i lägena 3—9 i tabellen är inkalkylerad en förbättring av relationen mellan inkomster och hyror, som går något utöver nuvarande läge och det, som vid i övrigt lika omständigheter kan nås med i det följande föreslagna förändringar i lånevillkoren. Denna förbättring är dock icke större än att den motsvarar ett a två års utveckling enligt de senaste årens linje. Om sålunda tillväxten i det relativa antalet betalningskraftiga familjer genom här diskuterade åtgärder är mycket stark, är det å andra sidan av tablån tydligt, att även mycket långtgående åtgärder lämnar kvar en rest

494 av icke betalningskraftiga. Läge 9 representerar exempelvis för fembarnsfamiljerna en reduktion av hyran med omkring 80 procent; ändock är det 12 procent av dessa hushåll, som sakna betalningsförmåga i förhållande till en efter familjens storlek avpassad modern lägenhet. Det kan påpekas, att stegringen i relationstalen märkbart avtager — som när ett mättnadstillstånd närmar sig — när subventionsgraden ökas över en viss gräns. Den rest av icke betalningskraftiga, som kvarstår i de lägen som representera den starkaste subventionsgraden, torde till stor del vara hushåll, där försörjaren har undernormal förvärvsfömåga och där familjen mer eller mindre varaktigt åtnjuter fattigvård; gruppen familjer utan barn består, såsom förut berörts, till betydande del av pensionärer, för vilkas bostadsfråga sörjes i särskild ordning. E t t ståndpunktstagande i frågan, hur långt subventionsgraden lämpligen bör drivas, kräver en inbördes avvägning av flera synpunkter. Delvis med sammanfattning av föregående diskussion kan följande anföras: De fysiska resurserna att tillgodose ökade standardkrav äro på kort sikt begränsade. Även en rekordmässigt hög årsproduktion kan icke motsvara mer än omkring 4 procent av hela hushållsantalet eller omkring 5 procent av familjehushållens antal. En subvention som på en gång mycket starkt ökar det relativa antalet i förhållande till nybyggda lägenheter betalningskraftiga hushåll kan befaras åstadkomma »trängsel» i efterfrågan på nyproduktionen. Mot detta står visserligen den omständigheten att bostadsvanorna äro tröga; styrkan i bostadsefterfrågans omriktning dämpas av svårbrytbara vanor hos många hushåll. Den omriktning av efterfrågan, som erfordras för genomförande av i föregående kapitel diskuterat produktionsprogram, motsvarar närmast läget 6 eller 7 i tablån härovan, d. v. s. en subvention av 2 eller 3 kronor per kvm utöver familjebidragen. Härvid förutsattes att efterfrågan inrättar sig efter hyresprocenten = 20, vilket givetvis ej alltid kan antagas motsvaras av faktisk hyresbetalningsvillighet, i synnerhet inte på kortare sikt. Å andra sidan har härvid hänsyn ej tagits till spontana förändringar i relationen inkomster/hyror genom inkomstökning, prissänkning på byggnadsmaterial, rationalisering o. s. v. utöver den ringa grad, som antagits under läge 3. Då standarden icke samtidigt och omedelbart eller inom de allra närmaste åren kan höjas för alla grupper på grund av den ofrånkomliga begränsningen i de fysiska resurserna tala allmänt bostadssociala och befolkningspolitiska skäl liksom också hänsynen till produktioninriktningen för att den differentierade familjebidragssubventionen och den odifferentierade subventionen för enhetligt hyresförbilligande avväges så att företräde beredes för familjerna med mer än ett barn. Det enhetliga hyresförbilligandet

495 betyder vid rådande befolkningsstruktur en stark övervikt i den löpande efterfrågan för de små hushållen. Det enhetliga hyrcsförbilligandet, drivet över en viss gräns, ökar vidare de risker för fastighetsmarknadens stabilitet, som diskuterats i föregående kapitel. Med beaktande av dessa synpunkter har utredningen kommit till den slutsatsen att en lämplig avvägning av en statlig bostadssubvention vore en kombination av familjebidrag, motsvarande 10 procent av bostadskostnaden per barn och utgående till familjer med två eller flera barn, och en enhetlig subvention till vissa lägenheter på 3 kronor per kvm lägenhetsyta. Den enhetliga subventionens crux är enligt alla bostadspolitiska erfarenheter, till vilka i det föregående hänvisats, att den ej når de sämst ställda men ger onödigt mycket åt icke alls eller mindre hjälpbehövande. Den förra olägenheten har utredningen här sökt — i linje med hittillsvarande bostadssociala åtgärder — avvärja just genom kombinationen med familjebidrag, som kunna differentieras i stort sett efter behov utan att fordra individuell behovsprövning. Den senare olägenheten undvikes — och samtidigt minskas riskerna för oönskliga komplikationer på fastighetsmarknaden — genom att det enhetliga bidraget begränsats till en del av nyproduktionen. En första begränsning är enligt utredningens mening given, nämligen till sådana förvaltningsföretag, som helt sakna spekulativ karaktär och som närmare behandlas i följande kapitel. En annan begränsning följer av de förhållanden, som belyses i tablån härovan. Förutsatt den relativt ringa förbättring i det allmänna förhållandet mellan inkomster och hyror, varmed där räknats, nå enligt tabellen genom enbart familjebidrag nära 60 procent av familjerna betalningsförmåga; vid en enhetlig subvention ökas siffran till 75 procent. I senare läge kunna sålunda fyra femtedelar av hushållen anses betalningskraftiga utan den enhetliga subventionen, under det att för en femtedel denna är en förutsättning för betalningsförmågan. Med hänsyn härtill anser utredningen att det finns fog för att den enhetliga subventionen på 3 kronor per kvm lägenhetsyta begränsas till omkring en femtedel av årsproduktionen, eller vid den produktionsomfattning, som i det föregående diskuteras omkring 10.000 lägenheter per år i samtliga tätorter. Det vore givetvis tänkbart, att en enhetlig subvention av här ifrågasatt art kunde knytas även till förut byggda lägenheter av tillfredsställande beskaffenhet och under icke-spekulativ förvaltning. Med hänsyn till de produktionspolitiska syften, som måste inverka på ett bostadspolitiskt program för de följade åren, tager dock utredningen icke upp denna fråga i förevarande sammanhang till behandling.

496 Beträffande egnahemmen har utredningen i det föregående anfört skäl för att subventionerna till dessa dels — utom i fråga om de efter familjens storlek varierande familjebidragen — givas formen av engångsbidrag och dels att de beträffande landsbygden och småorterna göras starkare än för hyreslägenheterna i stadssamhällena. Statistiska möjligheter att analysera strukturen av hushållens betalningsförmåga på landsbygden på samma sätt som här gjorts beträffande en typisk medelstor stad föreligga icke för närvarande men i ett föregående avsnitt har av lönestatistiska uppgifter dragits den slutsatsen, att för ett hushåll, som förfogar över löneinkomst, ordinär för de stora löntagargrupperna på de lägsta dyrorterna, bostadskostnaden icke bör överstiga 600 a 800 kronor. Det har även i det föregående visats, att ett engångsbidrag för avskrivning av fastighetskapitalet i ett enfamiljshus av fullgod standard med nuvarande byggnadskostnader måste vara så stort för att den årliga kostnaden skall komma ned i nämnda belopp, att ett sådant enligt utredningens mening knappast kan ifrågasättas. I själva bebyggelsestrukturen på landsbygden med enfamiljshus som dominerande hustyp ligger ju också, att de bostadssociala stödåtgärderna kunna mera helt inriktas på stöd åt tillkomsten av egentliga familjebostäder, beträffande vilka man kan förutsätta att de normalt bebos av familjebidragsberättigade familjer. Inslaget av småhushåll som ju är mycket starkt i städerna, spelar på landsbygden en mindre roll. Att nybyggnad eller mera genomgripande ombyggnad på landsbygden skulle i högre grad inriktas på att tillgodose de små hushållens behov, synes med existerande förutsättningar knappast kunna komma i fråga (där det ej är fråga om speciella bostadssociala stödformer, såsom beträffande pensionärsbostäder). Utredningen är därför av den uppfattningen att en subvention, avsedd att bringa en fullvärdig bostad inom räckhåll för landsbygdens familjehushåll med begränsade ekonomiska resurser bör utmätas så att den tillsammans med familjebidrag för bostaden kommer i balans med betalningsförmågan hos de stora löntagargrupperna i de lägsta dyrorterna. Med de låneformer och -villkor för egnahem, som utredningen i fortsättningen föreslår, samt med familjebidrag för en tvåbarnsfamilj till belopp, som ungefär överensstämmer med nu utgående belopp, beräknat per barn, skulle vid rådande byggnadskostnader enligt tidigare gjord normalberäkning ett enfamiljshus av den standard, som i det föregående diskuterats som minimum, kunna bringas ned i en årlig kostnad av ungefär 700 kronor, om ett bidrag av 4.000 kronor disponeras för avskrivning av fastighetskapitalet. Då, såsom i det föregående behandlats, kostnaderna såväl för anskaffning som drift av ett enfamiljshus enligt erfarenheten växla betydligt i individuella fall och då man vidare kan antaga, att förutsättningarna för billigaste anskaffning och drift äro gynnsammast på den egent-

497 liga landsbygden (för småbrukare, lantarbetare och skogsarbetare), synes en dylik kostnad vara väl anpassad efter lönenivån på de lägsta dyrorterna. På anförda skäl har utredningen kommit till den uppfattningen att den lämpligaste formen för ett statligt stöd åt bostadsanskaffningen i egnahem på landsbygden är en kombination av familjebidrag till familjer med två eller flera barn och engångsbidrag för ny- och ombyggnad till viss minimistandard på normalt 4.000 kronor. Beträffande vissa grupper finnas dock skäl för avvikelser härifrån; härtill återkommer utredningen i ett följande kapitel. Till jämförelse kan nämnas, att subventionsgraden i ett bidrag på 4.000 kronor är ungefär dubbelt så hög som i det löpande bidrag på 3 kronor per kvadratmeter lägenhetsyta, som ifrågasatts beträffande hyreslägenheter. En subvention till egnahem i städerna i engångsbidragets form på halva det här ifrågasatta beloppet skulle sålunda i stort sett motsvara den enhetliga hyressubventionen. Även med statliga subventioner av den betydande storlek, som här diskuterats, komma åtskilliga hushåll vid nuvarande allmänna förhållanden mellan inkomster och bostadskostnader icke att förmå att med den uppoffring av inkomst, som här förutsatts, bekosta en fullvärdig bostad i nybyggda hus efter här tillämpad standardnorm. I själva verket är det otänkbart, att man inom överskådlig tid skulle kunna komma därhän med enbart bostadspolitiska medel att alla hushåll bleve i sådan mening betalningskraftiga, såvida man icke slår in på \agen att konsekvent differentiera bostadssubventioner efter inkomst, vilket enligt utredningens förut deklarerade uppfattning och enligt rikhaltiga erfarenheter från andra länder är en olämplig väg. Här har icke tagits hänsyn till sådant ekonomiskt stod för bostadsändamål, som vid sidan av det statliga utgår och i framtiden kan komma att utgå från kommuner och arbetsgivare. Endast de rent statliga stödåtgärder, som här ifrågasättas, ha tagits med i beräkningen. Det förefaller utredningen naturligt, att dessa i många fall kompletteras genom stödåtgärder från kommuners och industriföretags sida, det förra i sådana fall, där hushållets ekonomiska situation faller inom eller tangerar fattigvårdens verksamhetsområde, det senare i sådana fall, där bostadsanskaffningssvårigheter ha ett påtagligt sammanhang med låg lönenivå inom en industri. Till slut är att märka, att förmågan att bekosta bostaden här genomgående har ställts i relation till kostnaderna för en fullvärdig, nybyggd bostad. Det säger sig självt, å ena sidan att alla hushåll icke kunna bebo nybyggda lägenheter, å andra sidan att de allmänna bostadsförhållandena kunna vara fullt tillfredsställande även med en betydande del av befolkningen boende i förut byggda bostäder. Problemet är, såsom förut sagts, att få tillräcklig kraft i uppflyttningsprocessen från äldre till nya lägenheter 3 2 — 450668

498 för att dels produktionsprogrammet, dels standardhöjningsprogrammet skall kunna realiseras inom rimlig tid. Såvitt nu kan bedömas ge de här ifrågasatta subventionsåtgärderna för de närmaste åren garanti härför. Det är emellertid icke uteslutet att igångsättande av en mera omfattande sanering visar sig skapa komplikationer, som kunna påkalla en omprövning av vissa sidor av stödsystemet.

Kap. 14. Bostadsbyggandets finansiering. Ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Företagsformer. Former för statliga lån och bidrag. A. Offentlig eller enskild finansiering av bostadsbyggandet. Det är obestridligt, att de viktigaste förändringar i bostadsbyggandets organisation och i bostadsförsörjningen överhuvud, som skett under den senare utvecklingen, äro de som hänföra sig till den statliga långivning, varigenom finansieringen av större delen av fastighetskapitalet utöver sekundärkreditens övre gräns för huvudparten av allt bostadsbyggande i landet kommit att ombesörjas av staten. Det icke minst viktiga i detta sammanhang har varit den stabilisering av annuiteten på hela fastighetskapitalet, som åstadkommits genom att de statliga krediterna förbundits med en garanti beträffande räntan på underliggande krediter. Den praxis som utbildats vid den statliga låneverksamheten har också inneburit en normalisering av räntor, amorteringsplaner och kreditvillkoren överhuvud. Utvecklingen av den statliga kreditgivningen för bostadsändamål har i det föregående skildrats, såsom den markeras främst av egnahemslåneverksamhetens tillkomst år 1905, primärkreditens ordnande genom stadshypoteksorganisationen år 1909, de krismässiga lånestödformerna under och efter första världskriget, sekundärkreditens organisation genom Svenska bostadskreditkassan år 1930, de i samband med de bostadspolitiska reformåtgärderna under 1930-talet införda låneformerna samt slutligen tertiärlåneverksamhetens utbyggande till att omfatta nästan hela bostadsbyggnadsverksamheten i tätorterna under senast förflutna krigsperiod. Ur risktagandets synpunkt kan sägas, att — med visst undantag för till egnahemsbildning knuten låneverksamhet — först i det senaste utvecklingsskedet något mera omfattande risktagande från statens sida förekommit. Primäroch sekundärkreditens organisation u nder statlig medverkan skedde helt inom »bankmässighetens» gränser, risken i samband med den krismässiga låneverksamheten under och efter första världskriget lades helt

499 på kommunerna och beträffande låneverksamheten för anskaffning av bostäder till flerbarnsfamiljer kan risken sägas vara ringa tack vare de därmed förbundna subventionerna. Ny- och ombyggnadslånen samt tertiärlånen under 1930-talet beteckna däremot en ny utveckling. Före kriget i försvinnande ringa omfattning, på senaste år i en omfattning, som i stort sett bestämts av bostadsbyggandets totalvolym i tätorterna, ha dessa lån betytt att staten och i begränsad grad kommunerna övertagit en huvudpart av kreditriskerna i samband med de nya bostadsfastigheternas förvaltning. Att direkt mäta betydelsen härav för bostadsfastigheternas årliga kapitalkostnader är av olika skäl svårt eller ogörligt. En omständighet, som i detta sammanhang är att beakta och som skall diskuteras i fortsättningen är att karaktären av den övriga fastighetskrediten, primär- och sekundärlån, påverkas av placeringen under det statliga lånet, varigenom också dess villkor förändras med avseende på belåningsgränser, räntor och amorteringstider. Men svårigheten att mäta betydelsen av den statliga högbelåningen för de årliga fastighetskostnaderna betingas främst därav att det beträffande bostadsbyggandet i stort icke finnes något fixerbart jämförelseobjekt i form av en reguljär, ordnad fastighetskreditmarknad för finansiering av den övre delen av fastighetskapitalet. Finansieringskällorna för det spekulativa bostadsbyggandet, när det gällde kapitalet över sekundärlånets övre gräns, voro före kriget mångahanda och högst skiftande i fråga om villkor, men de hade det gemensamma draget att de voro dyra. Man kan i dessa sammanhang knappast tala om en rationell riskvärdering. Den avkastning, som erhölls på toppkapitalet, kan icke realistiskt beskrivas som en ersättning för ett medvetet risktagande; den hade mera karaktären av en residuell inkomst, bestämd av bostadsmarknadens sätt att fungera eller, rättare sagt, att icke fungera. »Spekulationen» i dess skilda former innebar ju egentligen ingenting annat än att olika parter, främst tomtförsäljare, byggnadsföretagare och finansiärer av toppkapitalet, utnyttjade den marginal mellan hyresavkastning och förvaltningskostnader, som uppstod till följd av bostadsutbudets otillräcklighet i förhållande till behovstillväxten i de expanderande städerna och som omsattes i kapitalvinster yid det färdiga husets försäljning eller vid följande försäljningar. Teoretiska överväganden om den fria marknadshushållningens och konkurrensens förmåga att »på lång sikt» bringa produktens pris till överensstämmelse med kostnaderna (inclusive normal företagarlön och ersättning för risktagande) stå sig slätt inför det lätt påvisade faktum att — i vad gäller flertalet större och medelstora städer — en sådan jämviktsbildning icke kommit till stånd inom den fritt fungerande bostadsmarknaden på så lång sikt som rymmer hela tiden för det moderna stadsväsendets framväxt. Det bör framhållas att graden av »spekulation», d. v. s. av marknadsmässig dispropor-

500 tion mellan hyresavkastning och förvaltningskostnader, växlade mycket starkt från stad till stad (såsom visas av de senare årens erfarenheter av tilläggslånebehovets storlek); även detta kan ju sägas ge vid handen, att avkastningen på fastighetskapitalet utöver den ordnade sekundärkreditens övre gräns icke gav uttryck åt en rationell riskvärdering utan helt enkelt åt brister i bostadsmarknadens sätt att fungera. Det är givet att en ordnad fastighetskredit utöver sekundärkreditgränsen i och för sig icke hade varit tillräcklig att eliminera den spekulativa karaktären hos bostadsbyggandet, utan endast påverkat fördelningen av de spekulationsvinster, som grundade sig på disproportionen mellan hyresavkastning och förvaltningskostnader. Undanröjandet av den spekulativa karaktären kunde ske generellt endast genom att tack vare bättre organiserad kreditförsörjning bostadsutbudet blev tillräckligt stort för att bringa hyresnivån att överensstämma med förvaltningskostnaderna i nybyggda hus eller genom att hyresbildningen i och med reglering i offentlig eller i icke spekulativa företags regi bestämdes oavsett knapphetsförhållandet på den allmänna hyresmarknaden och i direkt anknytning till de faktiska förvaltningskostnaderna. Det förra har i den tidigare utvecklingen överhuvud icke skett, det senare försigkom under mellankrigsperioden i viss m e n — såsom i det föregående diskuterats — alltför ringa omfattning för att kunna i avsevärd mån påverka den allmänna hyresbildningen. Först under krigsåren har genom kombination av offentlig kapitalförsörjning och reglering av hyrorna i nybyggda hus den spekulativa karaktären i huvudsak eliminerats hos bostadsbyggandet. Den förut existerande kreditorganisationens otillräcklighet för att åstadkomma en spekulationsfri bostadsförsörjning framgår av det beroende av kommunala och statliga krediter, som gällde för de kooperativa bostadsföretagen under mellankrigstiden och även under den period därav, senare delen av 1930-talet, då kapitaltillgången var mycket riklig. Detta svarar även till allmänna internationella erfarenheter. Bevarande — och utbyggande — av den under krigsåren genomförda organisationen av offentlig finansiering av bostadsbyggandet är enligt utredningens mening den självklara grunden för den framtida bostadspolitiken. Förändringar i vissa hänseenden av lånereglerna liksom också av praktisktadministrativa förändringar kunna väl diskuteras men ett undandragande av det allmännas finansiella stöd och det därmed förbundna risktagandet torde icke kunna ifrågasättas. Det förekommer visserligen i någon omfattning att bostadsbyggande även numera finansieras utan statlig eller kommunal medverkan och att alltså enskilt kapital — trots en hyresreglering som tillämpad enligt gällande direktiv starkt begränsar avkastningsmöjligheterna —är villig att bära de risker, som den offentliga belåningen svarar för beträffande den stora mas-

501 san av bostadsbyggandet för närvarande. Till huvudsaklig del torde det här röra sig om dels av industriföretag för de anställdas räkning uppförda bostäder, dels om bostäder i fastigheter med särskilt gynnsamt läge, vilka i regel även innehålla ett större inslag av lokaler för andra ändamål. En viss roll spelas säkerligen stundom också av en förväntan att den allmänna hyresregleringen inom ej alltför avlägsen framtid skall upphävas och lämna rum för en fri hyresbildning, i vilket fall det kunde vara en fördel att jämväl vara obunden av den hyreskontroll, som är förknippad med de offentliga krediterna. Allt detta är dock undantag. Det råder intet tvivel om att i nuvarande situation den stora massan av det ordinära bostadsbyggandet är i avgörande grad beroende av de statliga (eller kommunala) lånen, även där dessa icke äro förbundna med egentlig subvention. Frågan är på vilka villkor ett alternativ i form av finansiering medelst enskilt kapital överhuvud skulle kunna erbjudas. All erfarenhet, såväl av tidigare utveckling som av nuvarande läge, talar för att finansiering av bostadsbyggandet utöver sekundärlånen medelst enskilt kapital skulle kräva en väsentligt högre avkastning än den som svarar till kapitalkostnaderna för de offentliga krediterna och alltså en väsentlig högre hyresnivå i de nybyggda husen. Detta skulle i första hand förutsätta antingen att hyresregleringen upphävdes — helt eller beträffande nybyggda hus — eller att inom en bestående hyresreglerings ram en högre avkastning för det egna kapitalet medgavs. Här är vidare att märka, att de följande årens utveckling rymmer speciella risker, obefintliga eller fjärranliggande i den föregående utvecklingen i dess mera »normala» skeden men nu påtagliga och näraliggande på ett sätt, som måste påverka den enskilda riskvärderingen, där denna överhuvud är baserad på någon insikt om förutsättningarna för den kommande bostadsmarknadsutvecklingen. Hit hör beträffande de närmaste åren möjligheten av ett prisfall och sänkta byggnadskostnader, ur allmän synpunkt en fördel, där det ej är förenat med depressiva verkningar, ur den enskilde kapitalplacerarens synpunkt en risk knuten till alla fastigheter som uppförts innan prisfallet löpt linan ut. Hit höra vidare alla de krisrisker, som sammanhänga med situationen efter bostadsbristens avveckling och den därefter följande demografiska utvecklingen; från synpunkten av en av det allmänna dirigerad, standardhöjande bostadspolitik innebära dessa samtidigt chansen till växande reala resurser för standardhöjning och sanering, från det enskilda fastighetskapitalets synpunkt framstå de blott och bart som ökad risk för förluster genom hyresledighet och fallande hyror. I detta sammanhang torde även en viss roll spelas av medvetandet att det allmänna nu långt mera än tidigare måste ägna uppmärksamhet ur sociala synpunkter åt frågan om hyresbildningen i nyproduktionen, som

502 ännu under 1930-talet var en fråga för ett relativt litet skikt i samhället men i och med de senaste årens utveckling alltmera blivit en angelägenhet för den stora massan av befolkningen. Från det enskilda fastighetskapitalets privatekonomiska synpunkt framstå dessa förhållanden som en riskbelastning utöver den hittills vanliga, som vid i övrigt lika omständigheter måste minska riskvilligheten och höja priset på enskilt risktagande. Från det allmännas synpunkt äro de mer eller mindre förbundna med själva förutsättningarna för bostadsstandardens höjande och det kan vara en konsekvens av en viss accepterad bostadspolitisk målsättning att offentliga åtgärder vidtagas som öka de privatekonomiska riskerna. Det synes under sådana omständigheter ligga i sakens egen natur, att de med det framtida bostadsbyggandet förbundna riskerna i huvudsak bäras av det allmänna, stat eller kommuner. Det är i varje fall klart att en utveckling under följande år av relativ hyresnivå, bostadsproduktion och bostadsstandard efter sådana linjer, som dragits upp i föregående kapitel, icke kan komma till stånd om hyresnivån i nybyggda hus skall belastas med kostnaderna för finansiering medelst enskilt kapital av de delar av fastighetskapitalet, för vilka den offentliga finansieringen nu svarar, främst genom tertiärlånegivningen. Genomförande av ett bostadspolitiskt program av här diskuterad art tål icke en höjning av hyresnivån i nybyggda hus — bortsett från möjligheten av en inflationistisk utveckling som bryter sönder den allmänna penningpolitiska målsättningen — utan kräver tvärtom subventionsåtgärder med hyressänkande syfte. Dylika direkta subventionsåtgärder böra lämpligen icke tillgripas förrän de kunna visas vara behövliga för att realisera ett visst mål utöver det som kan nås till förbilligande av bostadskostnaderna genom en offentlig låneverksamhet utan egentlig subventionskaraktär. Det allmännas finansiella medverkan till bostadsförsörjningen i form av räntabla lån måste vara den grund, varpå de direkta subventionsåtgärderna bygga. Det kunde möjligen invändas, bl. a. med hänvisning till den föregående verksamheten till förmån för flerbarnfamiljernås bostadsförsörjning, att en offentlig kreditgivning kan begränsas till att avse vissa delar av bostadsproduktionen, som kunna utbjudas till lägre hyror och förbehållas vissa grupper med låg betalningsförmåga. Härtill kan svaras, att problemet nu icke endast gäller att på hygieniska och allmänt sociala grunder ordna hjälp åt de bostadssocialt mest eftersatta befolkningsgrupperna, utan att skapa förutsättningar för en uppflyttning på bred front till en högre utrymmesstandard, som vid hittillsvarande förutsättningar varit tillgänglig för endast omkring en tredjedel av städernas och en ännu mindre del av landsbygdens familjehushåll. Även bortsett från de skäl som i föregående kapitel anförts för det socialpolitiskt olämpliga i att koncentrera bostadspolitiska stödåtgärder till de ekonomiskt svagast utrustade skikten i sam-

503 hället — men väl på olika sätt differentiera till deras förmån — tala härvidlag alla i tidigare avsnitt behandlade bostadspolitiska och sysselsättningspolitiska skäl för att samhällets stödåtgärder så anbringas att de komma huvudparten av befolkningen tillgodo. Även i inkomstskikt, som ligga avsevärt över nuvarande genomsnittlig hushållsinkomst, äro många hushåll i behov av det stöd som utgöres av en offentlig kreditverksamhet för bostadsanskaffningen, om en tillfredsställande utrymmesstandard i nybyggda hus skall kunna realiseras med uppoffring av en rimlig del av inkomsten. Allt detta ger argument för att det grundläggande offentliga stödet i form av billiga lån utan egentlig subventionskaraktär göres tillgänglig för hela det ordinära bostadsbyggandet, såsom fallet varit under senare år alltifrån år 1941. De enda undantag härifrån, som böra komma ifråga, äro å ena sidan sådana lägenheter och hus, som vid granskning befinnas icke fylla måttet, å andra sidan bebyggelse av mera lyxbetonad art. Argument i samma riktning ges även på andra grunder. Det är icke önskvärt att hyresnivån splittras mer än som kan rationellt motiveras av socialpolitiska överväganden av den art som förebragts i föregående kapitel. Så skulle otvivelaktigt bli fallet om den offentliga kreditgivningen begränsades till bostadsfastigheter, som genom läge, utrustning, lägenhetsstorlekar o. s. v. utmärkas såsom avsedda för hushåll med begränsade inkomster, under det att övrig bostadsbebyggelse hänvisades till finansiering medelst enskilt kapital. På längre sikt föreligger risken att hyresnivån i det förra beståndet påverkas i stigande riktning av den högre hyresnivån i det senare. Vid sidan av de skäl, som tala för ett bibjéhållande avi ett system för offentlig finansiering av huvudparten av bostadsbyggandet med hänsyn till den bostadspolitiska målsättningen, framstår som andra huvudargument för sådant bibehållande hänsynen till riskerna för en produktionskris i samband med avvecklingen av bostadsbristen och möjligen vid en tidigare tidpunkt, då överskott, nödvändiga för att bygga upp en ny bostadsreserv, börja uppkomma på marknaden. Även härvidlag ger den historiska erfarenheten av bostadsmarknadsutvecklingen, särskilt i de större städerna, åtskilligt att tänka på. Såsom framgår av redogörelserna i första avdelningen har i Stockholm (den enda stad där fortlöpande uppgifter om ledighetsprocenten finnas tillgängliga) under det senaste seklet, d. v. s. praktiskt taget under stadens hela tillvaro som modern stad, bostadsreserven varit normal endast vid sällsynta och snabbt passerade tillfällen. Det är uppenbart, att detta haft nära samband med den utomordentligt konjunkturkänsliga, för att icke säga överkänsliga reaktionen hos bostadsbyggandets kapitalförsörjning vid varje tillfälle, då med större eller mindre fog misstanke uppstått om överproduktion och konsekvenser därav i form av fallande hyror och fastighetsvärden.

504 Att inför de krisrisker för produktionsutvecklingen på bostadsbyggnadsmarknaden, vars förutsättningar såsom i tidigare kapitel framställts kunna objektivt och med tämligen god säkerhet bedömas redan nu, hänvisa bostadsbyggandet (utom vissa »sociala» delar) till kapitalförsörjning från en enskild kreditmarknad, som beträffande fastighetskrediter utöver sekundärlånen saknar stadga eller organisation överhuvud, förmåga att överblicka marknaden eller bedöma dess utveckling på längre sikt, skulle — om det nu alls vore möjligt under de närmaste åren — innebära att det allmänna avhände sig ett instrument, som med största sannolikhet skulle behöva tillgripas på nytt inom få år för att avvärja en produktionskris och då med sådan ofrånkomlig tidsförlust som 1939/40 års kris gav erfarenhet av. Beredskapen mot de följande årens krisrisker motiverar enligt utredningens mening en ytterligare utveckling av den offentliga finansieringen och av formerna för förvaltningen av bostadsföretag utöver dem som skett under de senare åren; härtill återkommer utredningen i fortsättningen. Om sålunda offentlig finansiering och därmed förbundet riskövertagande — med de modifikationer av nuvarande ordning som av olika skäl kunna vara påkallade — är en nödvändig grund för den framtida bostadspolitiken, är enligt utredningens mening även ett bibehållande av den allmänna hyresregleringen — jämväl med modifikationer som eventuellt kunna erfordras — nödvändigt under de närmast följande åren. Eftersom bostadsbristens avveckling, såsom förut klargjorts, måste väntas bestå under en följd av år, om än successivt mildrad, och eftersom vissa, om än begränsade skikt av bostadsbehövande ha ekonomiska resurser att betala högre hyror än de nu för nybyggda lägenheter gällande, skulle ett snart upphävande av den allmänna hyresregleringen lämna ett utrymme för en spekulativ bostadsbyggnadsverksamhet, som sannolikt skulle få extraordinärt spekulativ karaktär just på grund av intensiteten i den betalningskraftiga efterfrågan under bestående bostadsbrist samt de extraordinära risker, som måste komma att gälla för de spekulativt finansierade fastigheterna med uppdriven hyresnivå. Även om huvuddelen av bostadsbyggandet skulle ske med anlitande av de offentliga krediterna och därför vara underkastat den därmed förbundna hyreskontrollen, skulle en vid sidan därav framväxande spekulativ produktion, som sökte inhösta tillfälliga spekulationsvinster genom avsättning hos de mest betalningskraftiga efterfrågargrupperna så länge bostadsbrist ännu råder, skapa förvirring på hyresmarknaden och risker för den fortsatta utvecklingen av den allmänna hyresnivån. I den mån brist på material och arbetskraft fortfarande gjorde sig gällande — och sannolikheten talar för att bostadsbyggandets totalvolym ännu under en följd av år måste vara begränsad — skulle vidare möjligheterna att framställa bostäder, tillgängliga för de stora grupperna av bostadsbehövande med ordinära inkomster, bli beskurna. De privatekonomiska chan-

505 serna att utnyttja bostadsbristläget för tillfälliga spekulationsvinster kunna icke under de närmaste åren förhindras att snedvrida hyresbildning och produktion enbart med hjälp av den speciella hyreskontroll, som är förknippad med offentlig kreditgivning. Härför erfordras, att den allmänna hyresregleringen bibehålies, så länge bostadsreserven ännu icke är normal och att denna hyresreglering tillämpas, i vad gäller hyressättningen i nybyggda hus som uppförts utan anlitande av offentlig kredit, på sådant sätt, att spekulativt utnyttjande av bostadsbristen förhindras. De direktiv som nu gälla i avseende på hyressättningen i nybyggda hus synas tillgodose dessa krav, i synnerhet sedan i dem även intagits föreskrifter, som förhindra uppdrivning av tomtpriserna. Det risktagande, som är förbundet med den under krigsåren uppbyggda organisationen för statlig långivning till bostadsbyggande i allmänhet, kan icke inom överskådlig tid ersättas av enskilt risktagande utan att det som vunnits i fråga om årliga kapitalkostnader för nybyggda hus, förhållandet mellan hyror och inkomster till stor del på nytt uppgives och utan att samhället avhänder sig det viktigaste instrumentet för att med konjunktur- och sysselsättningsreglerande syften påverka produktionen och att inordna denna i ett allmänt standardhöjningsprogram på längre sikt. Enahanda synpunkter kunna givetvis göras gällande när det är fråga om finansieringen av egnahemsbebyggelse, för vilken ju offentlig finansiering har äldre hävd än för hyreshusbebyggelse. Beträffande långivning till egnahem torde frågan kunna anses så självklar, att ytterligare kommentarer äro överflödiga. B. Ansvarsfördelning mellan stat och kommuner. Bortsett tillsvidare från de krismässiga tilläggslånen och övriga inslag av kapitalsubventionens karaktär, såsom pensionärshembidrag, räntefria, stående lånedelar och gratis tomtupplåtelse av kommun, har enligt den ordning för finansiering av bostadsbyggandet med offentligt stöd, som gällt under senare år, den ekonomiska bördan av med finansieringen förbunden risk varit fördelad på ett vid olika låneformer något varierande sätt på stat, kommun och fastighetsägare. Den senaste partens riskengagemang bestämmes av reglerna för de offentliga krediternas relativa storlek. I fråga om egnahemmen är frågan om egeninsatsens storlek mera att se som en fråga om möjligheten att förvärva ett egethem, mindre en fråga om att stå en ekonomisk risk (även om denna senare aspekt naturligtvis icke saknar betydelse). Riskproblemet är ur fastighetsägarsynpunkt väsentligen knutet till flerfamiljshusen, huvudsakligen de av enskilda ägda hyreshusen, för vilka en egen kapitalinsats av 10 procent av avkastningsvärdet krävts, samt de av kooperativa företag, i lånehänseende jämställda med

506 kommun, ägda bostadsrättfastigheterna, för vilka en egeninsats i form av medlemsinsatser av 5 procent krävts. De fall, där kommun eller med kommun jämställt företag uppfört lägenheter, som upplåtas mot hyra äro, bortsett från hyreshusen för flerbarnsfamiljer, hittills relativt fåtaliga. Riskfördelningen mellan stat och kommun vid offentlig låneverksamhet till förmån för bostadsbyggandet har, såsom framgår av tidigare lämnade redogörelser, förskjutits starkt under utvecklingens gång. I den ursprungliga egnahemslåneverksamheten lades risken helt på staten, i den av bostadskrisen omkring år 1920 framdrivna låneverksamheten helt på kommunerna. Beträffande den år 1933 införda tertiära låneformen, nybyggnadslånen, motiverades kommunens befrielse från riskåtagandena med arbetslöshetspolitiska skäl. Allmänt kan sägas, såsom i det föregående utvecklats, att fram till denna sistnämnda tidpunkt finansiellt lånestöd åt bostadsbyggandet, i vad gällde hyreshus eller bostadsrättshus i städerna, och därmed förbundet risktagande ansågs som en kommunal angelägenhet, vilken dock tillgodosågs ytterst ojämnt och i det stora hela i mycket begränsad omfattning. Först i och med stödverksamheten till förmån för bostadsbyggande för barnrika familjer i hyreslägenheter år 1935 gjordes en viss fördelning av risken på stat och kommun. De ogynnsamma erfarenheterna av den starka riskbelastningen på kommunerna under 1920-talet föranledde att ringa krav på kommunal borgen för bostadsanskaffningslånet ställdes. Bortsett från kravet på gratis upplåtelse av tomt, bestämdes kommunens insatser dels till en supplementär skyldighet att, i den mån så erfordrades, tillhandahålla den del av fastighetskapitalet, som översköt det genom lån av statsmedel erhållna, d. v. s. de översta 5 procenten, med viss begränsning av ränta och amorteringstid. Därjämte skulle kommun gentemot staten ansvara för förlust som kunde uppkomma genom försummad hyresbetalning. Motsvarande bestämmelser beträffande kommuns ansvar för bostadsanskaffningslån till egnahem till barnrika familjer hade liknande innebörd. I fråga om dessa skulle kommunen dels i mån av behov tillhandahålla toppkapitalet, dels ansvara för förlust genom försummad annuitetsbetalning. I fråga om det sistnämnda momentet begränsades ansvaret för landskommuner på visst sätt med hänsyn till dessas sedvanligen svagare ekonomiska ställning. Dessa bestämmelser kunna i huvudsak sägas vara dikterade av dels syftet att sätta en spärr mot det missbruket, att kommunen genom att i de subventionerade lägenheterna placera familjer utan förmåga att fullgöra sina betalningsskyldigheter skulle söka övervältra fattigvårdskostnader på staten, dels syftet att ge kommunen ett ekonomiskt intresse att tillse att icke olämpliga företag sattes igång och att icke fastigheterna vanvårdades. Utformningen av reglerna angående kommuns ansvar ger kommunen möj-

507 lighet att genom god skötsel av verksamheten reducera sina risker till ett minimum. I huvudsak framstår det ansvar som i samband med bostadsanskaffningslånen lagts på kommunen såsom betingat av de kommunens socialvårdande funktioner, som äro inkopplade på bostadsförsörjningsverksamheten till förmån för barnrika familjer. Då under krigsåren statens finansiella medverkan i den allmänna bostadsproduktionen for öppna marknaden radikalt utvidgades infördes även vissa ansvarsbestämmelser för kommunernas del. Dessa knötos emellertid icke till de räntabla tertiärlånen utan till tilläggslånen, respektive de räntefria stående delarna av tertiärlån till egnahem. Då dessa under normala förutsättningar ha karaktären av ren kapitalsubvention är det härvidlag icke fråga om att kommun ålägges en lånerisk i egentlig mening. Kommunen svarar för förlust, som kan uppkomma på tilläggslån, överskjutande flerfamiljsfastighets avkastnings värde, eller på räntefri, stående del av tertiärlån till enfamiljshus annorledes än genom avskrivning i den ordning, som förutsattes normalt komma att ske efter en tid av tio år. Syftet med denna ordning är att i kommunens intresse lägga förhindrandet av sådant missbruk, som kan föranleda att tilläggslånet uppsäges till betalning. De med tertiärlåneverksamheten förbundna låneriskerna har helt tagits av staten, vilket som förut anmärkts betecknar en total förändring jämfört med de förhållanden som gällde under bostadskrisen efter första världskriget. Dels i samband med den statliga tertiärlåneverksamheten, dels vid sidan av denna ha emellertid under de senast förflutna krigsåren kommuner i viss utsträckning iklätt sig borgensansvar för lån eller själva bedrivit låneverksamhet för att befordra bostadsbyggandet. Sålunda ha kommuner i betydande utsträckning ställt borgen för byggnadskreditiv, vilket ju dock endast innebär ett kortfristigt riskåtagande. Under bostadsbyggnadskrisens tidigare skede förekommo kommunala låneengagemang i växlande former, vilka dock i huvudsak ej fortsattes, när den statliga tertiär- och tilläggslåneverksamheten vuxit till full omfattning. I Stockholm har under olika perioder staden drivit en egen sekundärlåneverksamhet med belåning intill 90 procent av fastighetsvärdet, dock begränsad till byggnadsföretag på stadens tomträttsmark. Kommunal låneverksamhet för stödjande av egnahemsbildning har flerstädes förekommit. Under senare år ha många kommuner iklätt sig borgen för sekundärlån och därmed vunnit lägre räntekostnader; dylik borgen har i vissa fall sträckts upp i tertiärlåneläge, i ett fall upp till 85 procent av fastighetsvärdet. En i några städer tillämpad form av kommunalt stöd åt bostadsanskaffning har varit, att kommun lämnat lån till bostadsrättsköpare, motsvarande viss del av insatsen, och därmed reducerat de olägenheter, som mångenstädes framträtt som följd av en oproportionerligt stor produktion av bostadsrättslägenheter. I några fall, där kommun byggt i egen regi eller genom kommunalt bolag, har

508 kommunen åtagit sig topprisker. Slutligen kan i detta sammanhang nämnas att de stödåtgärder, som industriföretag lämnat åt bostadsanskaffningen för anställda, studnom haft formen av lån. De i denna kortfattade katalog uppräknade formerna för kommunalt risktagande för bostadsförsörjningsändamål ge dock tillsammans en summa som är skäligen ringa, mätt i förhållande till bostadsbyggandets hela riskbärande kapital under krisåren. På senaste tid ha emellertid på några håll framförts förslag om utnyttjande av kommunens lånemöjligheter för billigare finansiering av bostadsbyggandet, varigenom kommunen skulle taga toppriskerna eller, såsom fallet i Stockholm, riskerna upp till en viss övre, i förhållande till de för den öppna fastighetskreditmarknaden gällande belåningskonventionerna högt satt gräns. Detta reser på nytt frågan om staten eller kommunerna som riskbärare i samband med offentlig kreditgivning för bostadsändamål. En förutsättningslös diskussion av denna fråga kan icke vara så förutsättningslös, att den bortser från de erfarenheter, som de senaste decenniernas utveckling givit. Erfarenheterna av det kommunala betalningsansvaret i 1920-talets bostadslåneverksamhet voro, som förut sagts, icke gynnsamma och detta faktum bidrog otvivelaktigt starkt till den reaktionära bostadspolitiska utvecklingen under detta årtionde. Erfarenheterna av de mycket små krav i fråga om kommunalt risktagande i samband med bostadsförsörjningen för barnrika familjer ha varit att dessa mångenstädes, särskilt på landsbygden, verkat starkt hämmande, kanske mera på grund av okunnighet om riskåtagandets innebörd än av verklig ekonomisk förtänksamhet. Erfarenheterna av det stora ansvar för bostadsproduktionens återupplivande, som under den senaste krisens första år lades på kommunerna, gav vid handen att verkan blev mycket ojämn och i det stora hela alldeles otillräcklig. Det kan naturligtvis sägas, att just genom de senare årens utveckling, varunder kommunerna under lägets tryck kommit att ägna bostadsförsörjningsangelägenheterna ett mera metodiskt arbete än tidigare, ha förutsättningarna i viss grad förändrats. Det kan otvivelaktigt vara värt att överväga, om icke de största städerna borde kunna ikläda sig det finansiella ansvaret för bostadsbyggandet, då de besitta den administrativa apparat som erfordras och tillräcklig finansiell styrka för ändamålet. När det gäller mindre orter och i synnerhet landskommunerna vore det dock med nuvarande förutsättningar, såvitt utredningen kan förstå, orimligt, att den ekonomiska risk, som är förbunden med offentlig kreditgivning för bostadsbyggandet, lades på kommunerna. Den fördelning av de ekonomiska bördorna för bostadsförsörjningen, som i sådant fall skulle uppstå därest utvecklingen skapade ett läge, där mera allmänt förluster realiserades, blir med nödvändighet ojämn och icke anpassad efter kommunernas

509 bärkraft. All sannolikhet talar för att den bostadspolitiska initiativlusten skulle visa sig mycket olika inom olika kommuner och grupper av kommuner; bostadspolitiken skulle splittras och den samlade effekten, betydelsefull jämväl ur konjunktur- och arbetsmarknadspolitisk synpunkt, gå till större eller mindre del förlorad. Dessa skäl, bestyrkande den utveckling som faktiskt skett under de senaste decennierna, tala enligt utredningens mening definitivt för att riskbördan huvudsakligen bäres av staten. Ekonomisk risk bör läggas på kommunen endast i den ringa mån detta kan vara erforderligt för att säkra kommunens intresse och ansvarskänsla inför och skötsel av bostadsförsörjningsangelägenheterna; härtill återkommer utredningen i fortsättningen. I fråga om fördelningen på stat och kommun av den ekonomiska bördan av de direkta subventioner, som i olika sammanhang befunnits nödvändiga för att realisera bostadspolitiska intentioner, är utvecklingslinjen på längre sikt i stort sett likartad med om än icke så markerad som den som gäller risktagandet i samband med offentlig kreditgivning. På tidigare utvecklingsstadier föllo de kostnader, som voro förbundna med nödvändiga åtgärder att motverka bostadsnöd, helt på kommunen; en avsevärd del av kommunernas fattigvårdskostnader efter det moderna stadsväsendets framväxande ha alltid med fog kunnat betraktas såsom i realiteten ett stöd för bekostandet av bostad. Under det första skede, då direkt bostadssubventionering tillämpades, krisen åren 1917—1923, skedde såsom framgår av det föregående en uppdelning av subventionskostnaderna på så sätt att staten tillsköt två tredjedelar och kommunen svarade för resten. När subventionspolitiken på 1930-talet fick sin start med bostadsförbättringsbidragen lades, i enlighet med de traditioner som ända sedan egnahemslåneverksamhetens början gällt för bostadspolitiska åtgärder på landsbygden, hela subventionskostnaden på staten. Bostadsförsörjningsprogrammet för barnrika familjer införde en viss fördelning, när det gällde städerna, i det stadskommunerna skulle gratis ställa tomt till förfogande (eller motsvarande kapitalsubvention i annan form) under det att kostnaderna för de till sin ekonomiska betydelse för årskostnaderna mångfaldigt större löpande familjebidragen helt buros av staten. Åtgärderna till förmån för pensionärernas bostadsförsörjning intaga i dessa sammanhang en särställning: såsom förut påpekats ha dessa åtgärder till övervägande del karaktär av kommunal socialvård och i enlighet därmed bestridas i allmänhet subventionskostnaderna till större delen av kommunen. I de under kriget vidtagna krismotverkande bostadspolitiska åtgärderna, slutligen, lades till en början utan större effekt subventionsuppgiften till obestämd omfattning på kommunerna, under det att den i den fr. o. m. år 1942 utkristalliserade och därefter i huvudsak bestående ordningen kommunerna kommit att bära

510 en femtedel av bördan av den egentliga subventionen eller i vissa fall efter särskild prövning mindre. Utom sådan kommunal medverkan i täckandet av subventionsbehovet, som utgjort förutsättning för erhållande av statliga kapitalsubventioner eller löpande bidrag, ha kommuner i viss utsträckning därutöver bedrivit subventionsverksamhet, som antingen kompletterat det statliga stödet eller bedrivits vid sidan därav. Enligt en enquéteundersökning rörande egnahem för barnrika familjer, som år 1944 gjordes av byggnadslånebyrån och till vilken svar ingingo från nära 900 kommuner (mer än 90 procent av de tillfrågade) befanns, att kommunala bidrag till täckande av kostnaderna för anskaffande av egnahem utöver de i gällande författning föreskrivna eller för täckande av de årliga bostadskostnaderna hade utgått i 18 procent av kommunerna och till ett antal egnahem, som motsvarade något mer än 10 procent av samtliga, för vilka bostadsanskaffningslån beviljats. Den vanligaste stödformen hade härvid varit direkt bidrag till täckande av anskaffningskostnaden till ett genomsnittligt belopp av omkring 1.300 kronor, vilka som regel torde ha föranletts av svårigheter för egnahembyggaren att genomföra ett bygge som blivit dyrare än från början beräknats. Antalet bidrag (eller lån) till täckande av den årliga bostadskostnaden hade däremot utgått i ett försvinnande litet antal fall, för hela riket mindre än 100 och därav nästan alla endast tillfälligt. Under bostadskrisens tidigare skede växte, såsom tidigare berörts, fram kommunal bidragsverksamhet av mycket växlande former och omfattning, vilket dock i huvudsak under de följande åren normaliserats och inordnats under bestämmelserna om kommunal medverkan med en femtedel i täckandet av subventionsbehovet i samband med tertiär och tilläggslåneverksamheten. Slutligen bör nämnas, att industriföretag under senare år i avsevärd omfattning utlämnat subventioner, i främsta rummet till anskaffning av egnahem för de anställda; i vissa fall ha även förekommit differentierat stöd i stil med den statliga verksamheten till förmån för flerbarnfamiljer. I föregående kapitel har påvisats, hurusom genomförandet av ett program för allmän höjning av bostadsstandarden kräver bostadssubventioner av betydande omfattning, åtminstone under en närmast följande period av obestämd längd. Under avvägning av olikartade synpunkter på den lämpliga konstruktionen av ett subventionssystem har utredningen funnit anledning att förorda en ordning, som innebär en kombination av med hänsyn till familjestorleken differentierad subvention i form av löpande bidrag samt generellt kostnadssänkande åtgärder, vilka för ny- och ombyggnadsverksamhet på landsbygden och överhuvud för egnahemsbyggandet skulle ha formen av engångsbidrag till avskrivning av viss del av fastighetskapitalet och för den stadsmässiga flerfamiljshusbebyggelsen formen av löpande bidrag till sänkning av hyrorna i viss del av det nybyggda bostadsbeståndet.

511 Till sitt väsentliga innehåll utgör ett sådant subventionssystem en utbyggnad av det stödsystem, som på erfarenhetens grund påbörjades under 1930talet. Schematiskt tecknat framstår det i en dimension såsom ett stöd åt de barnfostrande familjerna, i en annan såsom ett stöd åt landsbygden; i både dessa hänseenden ges den grundläggande motiveringen av de anpassningsbrister, som ur sociala synpunkter utmärka den allmänna inkomststrukturen. De samhälleliga, till väsentlig del befolkningspolitiska mål som ett sålunda konstruerat subventionssystem är avsett att fullfölja, liksom också de konjunktur- och sysselsättningpolitiska mål, som ge tyngd åt kraven på åtgärder som befordra standardhöjningen överhuvud, äro av den art att de måste betraktas som statliga angelägenheter. Det torde därför kunna anses självklart, att den ekonomiska bördan av dessa subventioner bör bäras av staten. Frågan om kommunal medverkan, föreskriven som villkor för erhållandet av statliga bidrag, i täckandet av subventionsbehov kan betraktas ur olika praktiska synpunkter. En av de viktigaste är denna: till följd av mycket varierande ekonomisk bärkraft hos kommunerna och strukturella olikheter med avseende på befolkningssammansättningen, det existerande bostadsbeståndets beskaffenhet och bostadsbehovets tillväxt måste föreskrifter om obligatorisk kommunal medverkan i subvention komma att verka mycket ojämnt och att skapa hämningar främst inom sådana kommuner, där den bostadspolitika upprustningen är som mest angelägen. Särskilt med hänsyn till landsbygden är det viktigt, att icke regler om obligatorisk kommunal medverkan i subvention lägga hinder i vägen för utbredning av de för de barnfostrande familjerna avsedda statliga bidragen och för ny- och ombyggnadsverksamheten med statligt stöd, som där erfordras. Men även beträffande städerna kan samma synpunkt göras gällande. Liksom när det är fråga om finansiellt risktagande skulle säkerligen en regel om obligatoriska kommunala bidrag (inom vissa gränser) icke behöva verka till nämnvärd olägenhet, när det gäller de största städerna, men för flertalet mindre och medelstora städer torde en sådan risk enligt hittillsvarande erfarenheter ingalunda vara obefintlig. Då en diskriminering av vissa orter utöver den som ligger i själva bidragsreglernas utformning enligt utredningens mening är olämplig, har utredningen kommit till den uppfattningen, att de statliga subventioner som kunna komma att utgå i form av engångsbidrag eller löpande bidrag icke böra förbindas med villkor rörande obligatorisk kommunal medverkan i subventionen. Ett undantag från denna allmänna regel anser utredningen dock befogad, nämligen beträffande de tilläggslån för flerfamiljshus, som på vissa orter ännu under närmaste tid icke kunna helt avskaffas. Beträffande dessa kapitalsubventioner är det angeläget att kommunens ekonomiska intresse knytes till deras avveckling; med hänsyn härtill vill utredningen föreslå, att i fråga om

512 tilläggslån till flerfamiljshus nu gällande regler bibehållas sålänge sådana tilläggslån utgå. Om sålunda enligt utredningens mening statliga subventioner i den framtida bostadspolitiken icke böra förbindas med villkor om obligatorisk kommunal medverkan i subventioneringen är det å andra sidan viktigt att kommunala subventioner efter kommunens fria avgörande kunna komma att komplettera det statliga stödet. Kommunernas självständiga initiativ till bostadsförsörjningens förbättring tåler absolut ingen reduktion. Tvärtom är en grundförutsättning för hela den framtida bostadspolitiken, att kommunernas bostadspolitiska aktivitet får permanens, planmässighet och fasta former. I en sådan kommunal aktivitet för planmässig bostadsförsörjning och höjning av den allmänna bostadsstandarden kunna kommunala subventioner utöver de genom kommunens förmedling utgående statliga vara ett viktigt instrument. Såsom i föregående kapitel utvecklats bör den statliga stödverksamheten i görligaste mån undvika att arbeta med individuell behovsprövning och därpå byggd differentiering av bidragen efter inkomst. Detta medför emellertid med nödvändighet, att de statliga subventionsåtgärderna icke kunna nå alla. Det kommer alltid att kvarstå en rest av hushåll i så svaga ekonomiska omständigheter, att de icke kunna tillgodogöra sig de statliga subventionerna, därest ej standardkraven sättas så låga, att all bostadspolitisk effekt äventyras. Det gäller här skikt, där en på objektiva kriterier, andra än inkomst, baserad bostadssubvention möter behov, som enligt gällande allmän ordning måste i högre eller lägre grad, mer eller mindre varaktigt tillgodoses genom kommunens socialvårdande verksamhet. En stor grupp utgöres här av pensionärer, för vilkas bostadsförsörjning särskilda anordningar vidtagits, relativt fristående från bostadssubventionssystemet i övrigt. En annan grupp är de barnrika familjer, som trots mycket kraftiga subventioner icke förmå tillgodogöra sig stödet. Det kan förväntas att genomförandet av ett allmänt barnbidrag enligt kommande förslag av 1941 års befolkningsutredning skall kunna avsevärt reducera denna grupp. Slutligen finnas här alla de övriga hushåll med mycket svag betalningsförmåga till följd av undernormal förvärvsförmåga hos försörj aren. Vad städerna beträffar är det sannolikt, att antalet av dessa hushåll, vars bostadsförsörjning kräva särskilda åtgärder, kommer att öka i och med saneringsverksamheten kommer igång i större omfattning. Genom det samband som består mellan bostadsförsörjningen för nämnda grupper och kommunens socialvårdande verksamhet synes det utredningen naturligt, att kommunala bostadssubventioner speciellt inriktas på att komplettera de statliga subventionerna i sådana fall, där till följd av undernormal förvärvsförmåga hos hushållets försörj are detta icke kan tillgodo-

513 göra sig det statliga stödet, eller att i annan ordning sörja för dessa hushålls bostadsanskaffning. Då det här gäller fall, som till stor del redan äro föremål för kommunens socialvård, synes härvidlag också betänkligheterna mot individuell behovsprövning i samband med de bostadssociala åtgärderna kunna tillmätas mindre vikt. Särskilt inom verksamheten till förmån för barnrika familjers bostadsförsörjning har hävdats principen, att statens bostadssociala stödverksamhet icke får ersätta fattigvården. Gränsen mellan »fattigvårdsfall» och andra har givetvis icke i praktiken kunnat hållas skarp; man torde kunna säga, att stödet åt flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning liksom också pensionärshemsverksamheten i stor utsträckning verkat som förebyggande fattigvård eller, rättare sagt, förebyggande behovet av fattigvård. En princip, som bestämt måste vidhållas, är enligt utredningens mening att statens subventioner för förbättring av bostadsförhållandena icke få utnyttjas för att från kommunerna avlasta ett bestående fattigvårdsbehov, t. ex. genom att familjer med mycket låg betalningsförmåga placeras i av staten subventionerade bostäder utan att kunna med egen eller andras hjälp göra rätt för sig, varigenom staten åsamkas förluster utöver de med subventionen avsedda till fördel för kommunens fattigvårdskostnader. Däremot synes så litet vara att invända mot att statliga bostadssubventioner verka förebyggande på uppkomsten av fattigvårdsbehov, att detta tvärtom är helt i linje med ett av grundsträvandena i nutida socialpolitik, nämligen att så långt som möjligt ersätta fattigvården med »objektiverade» stödformer. Icke heller kan det rimligen principiellt invändas något mot att statliga bostadssubventioner och kommunal fattigvård samtidigt åtnjutas av samma hushåll, om vederbörande kommunala myndigheter anse så lämpligt och äro beredda att gentemot staten svara för förluster till följd av sådan betalningsoförmåga, som utgör grunden till fattigvårdsbehovet. Kommunala bostadssubventioner, kompletterande de statliga kunna antagas i betydande grad minska det rena fattigvårdsbehovet. Beträffande sädana subventioner föreligger emellertid en oklarhet rörande deras förenlighet med nu gällande kommunallag och med grundsatsen, att en kommun icke äger bereda vissa kommunmedlemmar understöd av kommunens medel i annan ordning än gällande fattigvårdslag stadgar eller eljest enligt särskild lag eller författning är medgivet. Faktiskt har emellertid kommuner i mångahanda former utgivit bostadssubventioner utan karaktär av fattigvård och utanför sådana former, som angivits i författningar rörande lån och bidrag för bostadsändamål, vilka enligt sakens egen natur åtnjutits endast av vissa kommunmedlemmar, till stor del sådana som kommunens stöd förutan icke förmått att på tillfredsställande sätt lösa sin bostadsfråga. I utlåtande nr 126 till 1944 års riksdag uttalade statsutskottet som sin mening, att kommuner borde äga att understödja bo3 3 — 450668

514 stadsbehövande personer på de vägar kommunen finner lämpliga, exempelvis genom nedsättning av tomtpriser eller tomträttsavgäld. Genom en särskild författningsändring har i år kommun medgivits rätt att ge lån till förvärv av bostadsrätt. Då utredningen yrkar, att kommuns ekonomiska medverkan icke skall vara villkor, förbundet med statliga subventioner, varigenom grunden för kommunernas rätt att utge bidrag för bostadsförsörjningsändamål minskas, och då å andra sidan denna rätt enligt utredningens mening bör göras obestridlig och generell, vill utredningen föreslå, att sådan rätt fastslås i lag på liknande sätt som skett beträffande de kommunala pensionstillskotten. De för kommunala bostadssubventioner tillämpade formerna torde med hänsyn till önskvärdheten av att undvika erfarenhetsmässigt olämpliga former och till samordningen med de statliga subventionsåtgärderna få underställas Kungl. Maj:ts prövning. Man måste räkna med att det behov av komplettering av statliga stödåtgärder, som framträder på olika orter kan vara växlande med hänsyn till de reallöneskillnader, vars betydelse för bostadskostnadsproblemet behandlats i föregående kapitel. Utredningen har i sina förslag beaktat dessa i så måtto att stödet till egnahem på landsbygden, den för de nedre dyrortsgrupperna med låg reallönenivå dominerande bostadsformen utmätts större än stödet åt bostäder i flerfamiljshus, som i övervägande grad förekomma inom högre dyrortsgrupper med högre reallönenivå. Däremot bör enligt utredningens mening efter tilläggslånesystemets avveckling någon differentiering i andra former efter orter och ortsgrupper icke förekomma, då en sådan på längre sikt kan vara ägnad att konservera bestående reallöneskillnader, vilkas bortarbetande socialt och ekonomiskt, såsom i det föregående visats, är av väsentligt större vikt än det som kan nås genom en differentiering av bostadssubventioner inom praktiskt tänkbara gränser. Frågan har en lönepolitisk sida av avgörande betydelse. Med hänsyn härtill har man anledning att vänta, att även i fortsättningen, så länge avsevärda reallönedifferenser komma att bestå, liksom skett under de senare åren, industriföretag på orter med låg lönenivå, där kommunens förmåga att prestera ekonomiska insatser för bostadssubventioner är begränsad, komma att komplettera de offentliga stödåtgärderna med åtgärder för underlättande av bostadsanskaffningen för arbetare och anställda. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i fråga om bostadsförsörjningen har en annan och i sin art minst lika viktig sida som den som gäller de ekonomiska faktorerna, risktagandet och täckandet av subventionsbehoven, nämligen den som rör de organisativa, planläggande och initiativtagande insatserna. Den föregående historiska översikten av bostadspolitikens utveckling har gett belysande exempel på hurusom bostadspolitiska

515 initiativ, som tagits av statsmakterna för att bekämpa bestämda bostadssociala missförhållanden eller för att motverka en kris, ha till större eller mindre del förfelats eller till sin verkan fördröjts till följd därav, att de kommunala åtgärder, som varit förutsättningen för det praktiska genomförandet, icke i tillräcklig grad kommit till stånd. Till en del har detta säkerligen berott på tvekan från kommunernas sida inför de kostnader och ekonomiska risker, som varit förbundna med verksamheten, till en annan och betydande del »på brister i upplysningen om vad en ny verksamhetsgren inneburit och i vägledningen rörande förfarandet i ärenden, som måste te sig rätt komplicerade för den som saknat tidigare erfarenhet därom. Som den måhända största olägenheten av här berörda förhållanden har framträtt, att den bostadspolitiska verksamheten fått en mycket ojämn utbredning, såsom i det föregående berörts i sammanhang såväl med bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden och byggandet av bostäder för barnrika familjer som med strävandena att motverka den senaste bostadsbyggnadskrisen i dennas tidigare skede. Allt detta har givit som otvetydig erfarenhet, att kommunernas planläggande och förmedlande medverkan är oumbärlig och av praktiskt helt avgörande betydelse. Denna erfarenhet är internationell, såsom naturligt är: centrala organ kunna icke bemästra den mängd av enligt sakens natur lokala problem, som äro förbundna med byggandet och förvaltandet av bostäder med offentligt stöd, utan måste lita till självverksamma lokala organ för det praktiska genomförandet av bostadspolitiska, program. Inför efterkrigsårens bostadspolitik framstå dessa problem som än viktigare än tidigare. Om statsmakterna acceptera en bostadspolitisk målsättning, som baseras på godtagna socialpolitiska och befolkningspolitiska principer och som går ut på en planmässig höjning av den allmänna bostadsstandarden, i första taget enligt ett program för de närmaste 10 a 15 åren, är det självklart att realiserandet härav icke kan få bero på av den ena eller andra anledningen växlande benägenhet hos kommunerna att förverkliga statsmakternas intentioner. En viss ojämnhet är ofrånkomlig; det finns friktioner, som icke med ett slag kunna försvinna, men sådana måste metodiskt undanröjas. Denna ståndpunkt förstärkes ytterligare av hänsynen till det konjunktur- och sysselsättningspolitiska syfte, som måste ingå i den bostadspolitiska målsättningen. I den hittillsvarande utvecklingen av stadssamhällena har bostadsmarknadsproblemet huvudsakligen varit en fråga rätt och slätt om tillräcklig bostadsbyggnadsvolym för att tillgodose ett ständigt växande behov eller att täcka ett uppkommet deficit i bostadstillgången. Vid de politiska förutsättningar, uttryckta i faktiskt förd bostadspolitik, som förelågo åtminstone t. o. m. början av 1930-talet och vid de marknadsmässiga förutsättningar som präglat utvecklingen under senare delen av 1930-talet och

51C särskilt krigåren ha vid sidan härav planmässiga strävanden a t t höja bostadsstandarden spelat en relativt underordnad roll; till och med de samhälleliga avsikter, som givits uttryck i hälsovårdsstadgans bestämmelser om bostad, ha ju realiserats i skäligen begränsad omfattning, delvis till följd av bristfällig organisation men till stor del på grund av reala hinder i form av otillräcklig bostadstillgång. D e organisativa insatser, som krävts av offentliga, främst kommunala organ, ha — med undantag för bostadskriserna i sambjand med de båda världskrigen — i följd av dessa politiska och marknadsmässiga förutsättningar varit mycket begränsade. Förhållandena skulle givetvis ha ställt sig annorlunda, om här i landet — såsom skedde i ett flertal europeiska länder — den under bostadskrisen omkring år 1920 framtvungna bostadspolitiken hade konsekvent fullföljts efter en hyresstegringsbegränsande linje, men även under denna förutsättning skulle de lokala bostadspolitiska organens arbetsuppgift väsentligen h a utgjorts av förmedlandet av ekonomiskt stöd (statligt och kommunalt) med syfte att frambringa en kvantitativt tillräcklig produktion av nya bostäder. Denna uppgift har ju helt dominerat under den sistförflutna krigsperioden, då på n y t t krisförhållanden inom bostadsbyggandet tvingat till stora offentliga insatser, och torde ännu under de närmaste åren med hänsyn till bestående marknadsmässig bostadsbrist komma a t t spela en förstarangsroll. Under de följande årens utveckling måste emellertid — om här upplinjerat bostadspolitiskt program skall realiseras — bristavvecklingsmotivet alltmer komma att ersättas av standardhöjningsmotivet i de kommunala organens verksamhet på området och detta betyder med nödvändighet a t t dessas funktioner alltmer förskjutes från en relativt passiv förmedlingsverksamhet till en aktivt initiativtagande, planmässig verksamhet för ortens bostadsförsörjning. Inslag av senare art h a ju ingalunda saknats under senare år, särskilt inte inom det växande antal kommuner, där tack vare berömvärda kommunala initiativ och väl utrustade kommunala organ verksamheten drivits långt utöver den rent förmedlande. Byggandet av bostäder för flerbarnsfamiljer och pensionärer ha inneburit insatser av mera aktiv art. Initiativ till bostadsbyggande för öppna marknaden för bostadsbristens motverkande genom ordnandet av markfrågor, kompletterande kommunala stödåtgärder i växlande former, uppgörelser med byggnadsföretagare och kooperativa organisationer om bostadsbyggen, i några fall byggande i egen regi eller genom kommunala bolag o. v. s. h a utgjort former för kommunal bostadspolitisk verksamhet utöver den rent låneförmedlande. Under de senaste 2 a 3 åren har sådan verksamhet fått en mera planmässig karaktär under inverkan av den allmänna byggnadsregleringen, inom vilken de kommunala organen i växande grad kommit att medverka i reguljära former, när det gällt bostadsbyggande, och därmed har de kommunala organens verksamhet alltmer kommit att utvecklas i

517 riktning mot verklig planläggning av bostadsbyggandet på orten, åtminstone för en årsperiod framåt. Under senaste år har utvecklats en ny sida av planerande verksamhet, som enligt utredningens mening bör kunna få stor betydelse för den framtida bostadspolitiken, nämligen det samarbete som inletts mellan byggnadslånebyråns utredningsavdelning och ett stort antal stadskommuner i och för lokalundersökningar av bostadsmarknadsförhållanden på orten med användande av från de allmänna bostadsräkningarna hämtat och annat särskilt för ändamålet insamlat material rörande inkomster och hyresbetalningsförmåga inom olika befolkningsgrupper o. s. v. samt utarbetande av prognostiska beräkningar rörande bostadsbehovets framtida utveckling på orten på basis av folkräkningsuppgifter och annat demografiskt material. Den nu igångsatta 1945 års bostadsräkning har planlagts under hänsyn till användbarheten för lokala ändamål och kommer att ge vidgade möjligheter att på varje särskild ort få ett säkert statistiskt underlag för en planering av bostadsförsörjningen på längre sikt. Härom har byggnadslånebyrån upptagit samråd med flertalet stadskommuner i och för vidareutveckling av samarbetet rörande lokala bostadsmarknadsundersökningar och -prognoser som underlag för planmässiga kommunala bostadsförsörjningsåtgärder på längre sikt. — Utredningen håller för givet att även i andra hänsenden än de statistiska ett samarbete mellan centrala och kommunala organ i fråga om planeringarbeten kan vara mycket fruktbärande, såsom när det gäller nya bostadsområdens utformning, förseende med kollektiva inrättningar o. s. v.,vissa tekniska frågor och annat, där ett centralt organ kan ge en expertservice, som ej alltid utan dryga kostnader står till förfogande för de kommunala förvaltningsorganen, i synnerhet de mindre. I detta sammanhang bör nämnas den viktiga service som i olika hänseenden ges av de riksomspännande kooperativa byggnadsorganisationerna och även vissa större enskilda företagare. En standardhöjande bostadspolitik i fortsättningen kräver från de kommunala organens sida en vidareutveckling av den aktivt initiativtagande och på längre sikt planmässigt inriktade verksamhet, vartill de senaste årens utveckling tenderat, om än ojämnt och stundom trevande. Detta är nödvändigt framför allt därför, att i framtiden de praktiska arbetsuppgifter som bostadspolitiken ställer icke på sätt som utmärkt den hittillsvarande utvecklingen komma att begränsas till att i huvudsak avse rätt och slätt ett bostadstillskott, tillräckligt att motsvara en spontant växande bostadsefterfrågan, utan måste innefatta en samordning av åtgärder, som tillsammans verka till standardhöjning och till stabilisering i görligaste mån av bostadsproduktionen. Detta måste innebära i första rummmet att bostadsbyggandets volym på orten, när så blir av behovet påkallat, genom kommunala initiativ påverkas på sådant sätt, att den — inom praktiskt

518 rimliga marginaler — blir förenlig med uppställda mål. En av de mest näraliggande angelägenheterna är härvidlag utjämning av säsongsväxlingarna, som under de senaste åren i betydlig mån ombesörjts genom den statliga byggnadsregleringen men för vilken man i framtiden i högre grad torde få räkna med kommunala planeringsåtgärder; då denna fråga ligger under särskild utredning förbigår utredningen den i detta sammanhang. Hit höra vidare de kommunala åtgärder för att säkra, att en bostadsbyggnadsvolym på orten upprätthålles, som är tillräcklig med hänsyn till å ena sidan hushållstillväxt och standardhöjning, å andra sidan byggnadsarbetsmarknadens krav; detta kan väl betraktas som den viktigaste uppgiften för en lokal planering av bostadsförsörjningen. Under de allra närmaste åren torde bostadsbristen sörja för att produktionen fyller den ram, som bestämmes av material- och arbetskraftstillgång. Men så snart överskott börja uppkomma på bostadsmarknaden och långt innan dessa överskott äro tillräckliga för att bygga upp en normal reserv, uppstår risken att produktionen reagerar överkänsligt och lokala bostadsbyggnadskriser inträffa. I sådant fall måste kommunala organ vara beredda att ta initiativ till bostadsbyggnadsverksamheten i den ena eller andra företagsformen (varom mera i fortsättningen) under utnyttjande av de låne- och subventionsmöjligheter, som statsmakterna kunna komma att ställa till förfogande, och därigenom förhindra att produktionen på orten krymper till lägre volym än som är förenligt med utvecklingen på längre sikt. De medel varmed lokala produktionsuppehållande och krisförhindrande åtgärder kunna verka äro dels dylika positiva företagarinitiativ, dels de negativa ingripanden på bostadsmarknaden som bestå i forcerad utdomning av enligt hälsovårdsstadgans bostadsbestämmelser undermåliga lägenheter samt dirigerad stadsplanemässig saneringsverksamhet. De frågor, som hänföra sig härtill komma att behandlas i andra delen av utredningens slutbetänkande; här framhäves endast angelägenheten av att dylika åtgärder inordnas under en allmän bostadspolitisk plan för orten. Att betrakta de socialhygieniska problem som ha avseende på bostäderna isolerat och utan sammanhang med bostadsförsörjningsproblemen i stort innebär inte endast en onödig begränsning av synfältet; det leder också lätt till bakslag. Från en synpunkt sett måste den lokala planeringen av bostadspolitiker? under de närmaste åren väsentligen inriktas med tanke på den krissituation, som kan befaras uppkomma i samband med bostadsbristens avveckling och som i sina huvuddrag diskuterats i kapitel 12. Erfarenheter icke minst från 1939/40 års bostadsbyggnadskris slå fast, att en krissituation på bostadsbyggnadsmarknaden måste mötas i god tid med i förväg förberedda åtgärder — såsom i högre eller lägre grad gäller, alla arbeten med konjunkturreglerande syften. Ett sammanbrott på produktionsplanerings-

519 stadiet utmynnar i nedgång i löpande produktion och i utbud av nya lägenheter först så småningom, inom ett halvt eller ett år. Ersättandet av bortfallna produktionsinitiativ med andra förutsätter tidskrävande projekteringsarbeten. Det är därför nödvändigt att åtgärder av såväl positiv som negativ art ( i nyssberörda mening) finnas förberedda om produktionen skulle visa tendenser att sjunka under den nivå som svarar till den bostadspolitiska och sysselsättningspolitiska målsättningen. Det är självklart att en stabiliseringspolitik för bostadsbyggandet icke kan genomföras ort för ort på sådant sätt att produktionsnivån på varje särskild ort låses fast i ett visst läge. Såväl de demografiska förutsättningarna som andra tillväxtbetingade faktorer variera lokalt. De förlopp, som utifrån vissa, som sannolika bedömda förutsättningar framställts i kapitel 10 och 12, ha gällt stadsbygden som en helhet. För varje särskild ort kunna givetvis avvikelser uppåt och nedåt från de för samtliga tätorter beräknade utvecklingslinjerna tänkas. Detta gör det nödvändigt att vid det praktiska genomförandet av en planmässig bostadspolitik utföra motsvarande beräkningar för varje ort av sådan storlek, att underlag för statistiska prognoser överhuvud finnes, och att på dessa basera lokala bostadsförsörjningsplaner. Ett avsevärt arbete har i detta hänseende redan utförts genom de inom byggnadslånebyrån i samarbete med kommunala organ gjorda lokala undersökningar rörande behovstillväxten, vilka bl. a. legat till grund för bestämmandet av de kvoter för bostadsbyggandet som tillämpats inom den allmänna byggnadsregleringen. Behovet av dylika beräkningar komma ingalunda att minskas i fortsättningen, men till ändamålet komma de att förändras från att tjäna en genom materialläget nödvändig restriktiv reglering till att tjäna en planmässig stabiliserings- och standardhöjningspolitik. En detaljplanering av en dylik politik kan inte ombesörjas centralt utan endast lokalt, men inom den allmänna ram som den statliga låneoch subventionspolitiken ger. De risker för bostadsproduktionens utveckling, som hänföra sig till avvecklingen av bostadsbristen, torde av allt att döma knappast kunna bli mera allmänt akuta förrän om några år. Under de allra första av de följande åren kan måhända en annan risk visa sig bli mera aktuell, nämligen den att i händelse av ett starkt förbättrat materialförsörjningsläge de naturliga strävandena att snabbt undanröja bostadsbristen leda till en överdriven hausse, som ökar riskerna dels för inflation och särskilt för stigande byggnadskostnader, dels för ett efterföljande bakslag. I det föregående ha skäl anförts för en ökning av bostadsbyggnadsvolymen, när materaltillgångarna så tillåta, under en kortade tid utöver den nivå, på vilken årets byggnadsreglering är inställd, intill den gräns som — såvitt utredningen kan bedöma — är den yttersta till vilken man kan gå utan att riskera allvarliga bakslag. Man bör ej heller förbise, att de närmaste åren kunna komma

520 att medföra i vissa hänseende skärpt konkurrens om byggnadsindustriens kapacitet, dels gentemot bostadsbyggandet i allmänhet från industriell investering i byggnader (givetvis förutsatt bevarad industriell högkonjunktur) och offentliga byggnader för skilda ändamål, dels inom bostadsbyggandet genom ökning av genomsnittlig lägenhetsstorlekj T den mån detta blir fallet i sådan grad att allvarliga penningpolitiska och arbetsmarknadspolitiska missförhållanden hota torde de åtgärder, som kunna bli påkallade, få ankomma på statsmakterna att överväga, främst genom direktiv beträffande låne- och subventionspolitikens handhavande och eventuellt genom arbetsmarknadsreglerande åtgärder. Av särskild vikt synes i sådant fall vara, att en tillfällig spekulationshausse, närd av förväntan om stigande hyresnivå, förhindras att bryta igenom, varför såsom i det föregående framhävts den allmänna hyresregleringen måste bevaras så länge risk för spekulativt utnyttjande av bostadsbristen består. Från synpunkten av komunernas funktioner i genomförandet av ett stabiliserings- och standardhöjningsprogram är dock det viktigaste problemet att i tid förbereda den situation som mognar fram i och med bostadsbristens avveckling under följande år. Det bör understrykas, att även om mera allmänna krisrisker icke föreligga förrän om några år äro dock vissa förberedelsearbeten omedelbart angelägna. Krissituationer kunna på vissa orter uppkomma långt tidigare än beräknats för stadsbygden i dess helhet. De åtgärder, det här är fråga om äro till stor del sådana som kräva lång förberedelsetid. I synnerhet gäller detta stadsplanearbeten samt all saneringsverksamhet, men även utbildandet av formerna för kommunala företagarinitiativ och projekteringen av bostadsbyggen äro av denna art, att de skadas av att hastigt improviseras. Det motsvarar därför den aktuella situationens krav, att metodiska arbeten på lösandet av bostadspolitikens organisatoriska uppgifter ta vid under de närmaste åren, trots att dessa år efter all sannolikhet i fråga om det allmänna bostadsmarknadsläget komma att i huvudsak bevara samma karaktär som de närmast föregående. I själva verket har sådant arbete redan utförts eller planerats i betydande omfattning i åtskilliga städer under de senaste åren och såtillvida innebär kravet endast att en i gång varande utveckling fortsätter, påskyndas och blir allmän. En sida av detta arbete som är av avgörande vikt är att spekulativa tendenser hållas borta från den framtida bostadsförsörjningen genom att ickespekulativa former för bostadsförvaltningsföretag utvecklas och nå ett tillräckligt dominerande inflytande över det nya bostadsutbudet för att kunna verka effektivt reglerande på hyresmarknaden. Härtill återkommer utredningen i ett följande avsnitt. Det bostadspolitiska planeringsproblemet i vad avser landsbygden har sin särskilda karaktär och har, såsom beroende av ännu blott påbörjade,

521 grundläggande undersökningar rörande faktiska bostadsförhållanden samt av spörsmål som sammanhänga med jordbrukets rationalisering, behandlats i föregående kapitel 12. Den bostadspolitiska organisation, som vuxit fram under krigsåren som en följd a v krisförhållandena på bostads- och byggnadsmarknaderna har — i vad gäller tätorterna, den av bostadskris drabbade delen av landet — kommit a t t få en ganska centralistisk prägel. Beviljandet av lån och subventioner, den tekniska och ekonomiska granskningen av projekt, för vilka stöd sökts, beräkningarna rörande bostadsbehovets tillväxt på olika orter o. s. v. ha huvudsakligen legat under central handläggning. D e t t a torde å ena sidan kunna betraktas som en nödvändig konsekvens av det kritiska läge, i vilket de statliga bostadspolitiska åtgärderna under åren 1940—1942 sattes in, samt av det förhållandet a t t kommunerna då i stor utsträckning saknade organ av tillräcklig kapacitet för att omedelbart ombesörja uppgifter även av denna art, a t t de i och för sig kunde skötas lokalt. Å andra sidan är det enligt utredningens mening ett starkt önskemål, a t t utvecklingen går i riktning mot decentralisering av sådana bostadspolitiska funktioner, som k u n n a decentraliseras. Även om utvecklingen under de senaste decennierna gått i den riktnigen, a t t det ekonomiska ansvaret för bostadsförsörjningen alltmera övertagits av staten, är dock bostadsfrågan i väsentliga hänseenden till sin egen n a t u r så lokalt präglad att en lokal handläggning av bostadsärenden i största möjliga mån ter sig önskvärd. M a n torde också kunna säga a t t utvecklingen under krisåren alltmera gått i riktning mot ett samarbete mellan byggnadslånebyrån och de kommunala förmedlingsorganen, i vilket de senares ståndpunktstaganden i ärendena kommit a t t få en allt större faktisk betydelse för besluten. E t t genomförande av de förslag, som framläggas i detta betänkande, gör dessutom en viss decentralisering praktiskt nära nog nödvändig. Men en decentralisering förutsätter givetvis a t t kommunerna äro utrustade med effektiva organ för uppgiften. Så är fallet i ett under senare år starkt växande antal fall. M e n det kan knappast förnekas, att fortfarande på en del håll, framför allt på landsbygden men även i vissa stadssamhällen, den kommunala organisationen icke är tillräcklig för a t t motsvara de krav, som den framtida bostadspolitiken ställer, i synnerhet som dessa, såsom här utvecklats, måste bli större än tidigare. D e t faktum att ett antal kommuner, litet beträffande städerna men stort beträffande landsbygden, ännu icke åtagit sig förmedling av sådana lån och bidrag av statsmedel, för vilka kommunal förmedling är en förutsättning, bestyrka u t a n vidare detta omdöme. I det föregående har utredningen utvecklat skälen för sin uppfattning,

522 att de ekonomiska bördorna av subventioner och risktagande icke böra bäras av kommunerna, med undantag för ett begränsat ansvar för att säkra kommunens ekonomiska intresse av god fastighetsekonomi vid toppbelåning samt för att förhindra att kommunala fattigvårdskostnader avlastas på staten. Beträffande dessa undantag är att märka, att där ifrågavarande ansvarsåtaganden enligt den konstruktion av låne- och bidragssystemet, som utredningen föreslår, det skulle ligga i kommunens eget skön att ikläda sig dem eller icke, liksom också att utöver statssubventionerna själva ordna kompletterande subvention. Om denna utredningens ståndpunkt accepteras av statsmakterna har utredningen med hänsyn a ena sidan till detta borttagande av kraven på kommunernas ekonomiska medverkan i bärandet av subventionskostnad och risk, där kommun så ej själv finner lämpligt, å andra sidan till det ofrånkomliga beroende, vari realiserandet av ett bostadspolitiskt program står till kommunernas organisativa medverkan, funnit skäl att föreslå, att förmedling av lån och subventioner för bostadsändamål utan kostnad för statsverket göres till en skyldighet för kommunerna. Den konkreta innebörden av denna skyldighet måste växla framför allt med hänsyn till beskaffenheten av det bostadsbestånd, som finns inom kommunen, och arten av den bebyggelse, som sker. Det är givet, att de större och medelstora städerna, där å ena sidan den årliga behovstillväxten, å andra sidan saneringsbehovet har större omfattning och där det nya bostadsbeståndet måste differentieras på sätt som kräver olika former för förvaltningsföretag, fordra en långt mera utbyggd administrativ apparat för bostadspolitiska ändamål än landsbygdskommuner med praktiskt taget enbart enfamiljshusbebyggelse. De små kommunernas möjligheter att själva sörja för sakkunnig teknisk och ekonomisk prövning av ärendena äro ofta mycket begränsade; enligt utredningens mening, som skall närmare utföras i slutbetänkandets andra del, är det därför beträffande landsbygd och mindre orter nödvändigt att upprätta en länsorganisation, som kan ombesörja ekonomisk granskning och teknisk rådgivning och kontroll och till vilken jämväl en länsbostadsinspektion kan knytas. Som förut framhållits saknas ännu det nödvändiga kunskapsunderlaget för ett mera planmässigt genomförande av ett bostadspolitiskt program på landsbygden; denna brist torde dock komma att täckas genom den igångsatta allmänna bostadsräkningen och de intensivundersökningar, varigenom denna skall fullföljas. Beträffande stadssamhällen med större och mera differentierad bebyggelse bör utöver den rena förmedlingsverksamheten med därtill hörande funktioner (vägledning åt sökande, bedömning av sökandes personliga och ekonomiska kvalifikationer som låntagare, viss tillsyn, utbetalning av lån och bidrag, mottagande av annuitetsbetalningar o. s. v.) kunna påräknas en

523 mera självständig och aktiv insats i form av dels teknisk och ekonomisk granskning av byggnadsprojekt, i vilka kommunen själv ej är direkt engagerad, dels en planläggande verksamhet med standardhöjande och stabiliserande syfte av den art, varom här talats. Detta förutsätter att den kommunala organisationen för ändamålet i dessa större och medelstora stadssamhällen allmänt bygges ut till den administrativa kapacitet, som nu utmärker en del men icke alla städers förmedlingsorgan. Erfarenheten under följande år torde vidare komma att visa, att de nya arbetsuppgifter, som ställas av utvecklingen själv och av ett bostadspolitiskt program, som må komma att fastställas av statsmakterna, komma att kräva en betydande personell upprustning av förmedlingsorganen i allmänhet. Den samhälleliga vikten av att de bostadspolitiska och sysselsättningspolitiska syften, varpå ett allmänt bostadspolitiskt program bygger, fullföljas effektivt, är enligt utredningens mening så stor för den kommande ekonomiska och sociala utvecklingen i landet, att vissa garantier borde sökas för att det praktiska genomförandet av programmet, vilket i väsentlig mån måste vila på kommunerna, icke äventyras. Utredningen är väl medveten om, att en lagstiftning, som ålägger kommunerna att — under utnyttjande av de låne- och subventionsmöjligheter som staten ställer till förfogande — sörja för att en tillräcklig bostadstillgång kommer till stånd i kommunen, måste få en skäligen vag innebörd med hänsyn till bestämningen av vad som menas med »tillräcklig bostadstillgång»; vad gäller såväl kvalitet som pris på bostäderna måste detta med hänsyn till existerande stora olikheter i bostadsbestånd och relativ bostadskostnadsnivå bestämas inom mycket vida marginaler. Detsamma gäller ju dock även exempelvis hälsovårdsstadgans bostadsbestämmelser, som till större delen med praktisk nödvändighet ha en helt vag formulering. I detta sammanhang kan erinras om att i England ända sedan början av mellankrigstiden gällt en lag som föreskrivit att i den mån tillgången på bostäder i tillräckligt antal och av lämpliga typer brister, ansvaret för anskaffandet av behövliga bostäder åvilar de lokala myndigheterna. Det är självklart att en sådan bestämmelse icke kan realiseras till fullo omedelbart eller på kort tid; dess betydelse ligger främst däri, att den utmärker bostadsförsörjningen som en av kommunens administrativa skyldigheter och som sådan har den veterligt varit av stor positiv betydelse. Under åberopande av det anförda vill utredningen föreslå, att en lagstiftning kommer till stånd av innebörd att kommun är skyldig att, i händelse bostadsförsörjningen inom kommunen icke är tillfredsställande, vidtaga åtgärder for dess förbättring. En sådan bestämmelse skulle definitivt fastslå, att bostadsförsörjningen hör till kommuns gemensamma hushållningsangelägenheter, vilket hittills varit en skäligen svävande fråga, och ge en grund för den mera omfattande och permanenta verksamhet för

524 bostadsförhållandenas förbättring inom kommunen, som är en ofrånkomlig förutsättning för genomförandet av ett bostadspolitiskt program som syftar till allmän höjning av bostadsstandarden. Förutsättningarna för den kommande bostadsmarknadsutvecklingen i stadssamhällena äro sådana, a t t den kommunala verksamheten på området måste givas karaktären av i godtid planmässigt förberedda och samordnade åtgärder. Med hänsyn härtill har det synts utredningen finnas fog för a t t den generella föreskriften om kommuns skyldighet a t t sörja för bostadsförhållandenas förbättring beträffande större stadssamhällen — förslagsvis de med mer än 10.000 invånare samt sådana mindre, som med hänsyn till sin snabba utveckling ur bostadsförsörjningssynpunkt prövas böra tillhöra denna grupp — kompletteras med en föreskrift, a t t sådan k o m m u n är skyldig att uppgöra och inom viss tid till centralt organ ingiva plan för åtgärder med avseende på bostadsförsörjningen. I fråga om landskommuner och mindre orter, där bostadsbyggandet helt eller till väsentlig del består av egnahemsbebyggelse och där normalt endast ett mindre årligt tillskott till bostadsbeståndet k a n väntas behövligt, torde sådana planer varje särskild kommun tillsvidare icke vara lämpliga, då underlaget för bedömning av bebyggelsens rationella utveckling med hänsyn till jordbrukets y t t r e rationalisering samt till lokaliserings- och samhällsbildningsfrågor ännu saknas. I fråga om större stadssamhällen eller starkt växande mindre skulle det enligt utredningens mening vara till stor fördel för den kommande bostadspolitiska verksamheten, om de åtgärder som kunna k o m m a i fråga i sammanhanget, såsom beräkning av behovstillväxten, undersökningar av olika befolkningsgruppers faktiska bostadsförhållanden och betalningsförmåga, inventering av undermåliga lägenheter, iordningsställande av exploateringsfärdig mark, initiativ till byggande och fastighetsförvaltning genom kommunen själv, halvkommunala bolag eller andra företag, uppgörelser med byggande organisationer och företagare, förberedelser för stadsplanemässig sanering o. s. v., kunde samlas och samordnas inom ramen av en allmän bostadsförsörjningsplan för kommunen på längre sikt, vilken dock måste underkastas fortlöpande revision i och med a t t förutsättningarna förskjutas och alltså vara vad som i det föregående kallats en rörlig långtidsplan. E n början till dylik planering k a n sägas vara gjord under de senare åren, dels på självständiga initiativ från vissa städer, dels i och med de årsplaner för bostadsbyggandet, som på anmodan av byggnadslånebyrån uppgjorts av orter, för vilka bostadsbyggnadskvoter till ledning för den allmänna byggnadsregleringen fastställas. D e t kan knappast råda något tvivel om att uppgörandet av dylika planer, om vilka närmare anvisningar torde få utfärdas av Kungl. Maj:t, skulle vara ägnade att ge större stadga och konsekvens åt de kommunala åtgärderna för bostadsförsörjningen; de skulle

525 även k u n n a visa sig vara av stort värde för den statliga bostadspolitiken i fortsättningen genom a t t ge vägledning för bedömandet av behovet av modifikationer i det statliga stödsystemet och därmed också möjliggöra en smidig anpassning av bostadspolitikens metoder till förändringar i dess allmänna förutsättningar. Utredningens uppfattning om den lämpliga ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner i fråga om bostadsförsörjningen kunna sammanfattas sålunda: Den ekonomiska bördan av risktagande och subventioner bör bäras a v staten. Ekonomiska åtaganden av kommunen böra begränsas till vissa anordningar för a t t förhindra missbruk vid .högbelåning; därutöver böra kommunens eventuella ekonomiska insatser för bostadssubventionering vara en kommunens egen angelägenhet, uttryck för dess självständiga bostadspolitiska strävanden, för vilka inga lagliga hinder böra resas. Den organisativa insatsen för bostadspolitiken måste däremot i stor utsträckning vila på kommunerna. För detta ändamål bör å ena sidan administrationen av bostadsärendena i största möjliga mån decentraliseras. Å andra sidan bör förmedling av statliga lån och bidrag för bostadsändamål vara obligatoriska för kommunerna. Vidare bör kommuns skyldighet att, i händelse bostadsförsörjningen inom kommunerna icke är tillfredsställande, vidtaga åtgärder för dess förbättrande fastslås genom lagstiftning. Slutligen böra beträffande större stadssamhällen skyldighet föreligga att uppgöra plan för bostadsförsörjningen. De praktiska frågor rörande bostadspolitikens centrala och lokala organisation, som sammanhänga med här berörda problem tagas upp till behandling i andra delen av utredningens slutbetänkande.

C. Företag för byggande och förvaltning av bostäder med offentligt stöd. E n självklar princip för offentligt stöd i form av lån till hög belåningsgräns och avsevärd riskbelastning eller direkta subventioner är att låneoch subventionsgivningen är förbunden med sådana villkor, a t t syftet att förbilliga bostadskostnaderna och förbättra bostadsstandarden icke förfelas. I verkligheten kunna praktiska omständigheter göra det svårt a t t rigoröst hålla på denna princip, i synnerhet i krislägen, där snabba, mer eller mindre improviserade stödaktioner måste sättas in och där syftet a t t stimulera produktionen i det aktuella läget dominerar. Så var fallet med nybyggnadslånen av år 1933, beträffande vilka inga villkor infördes, som uteslöt enskilda vinstintressen, ehuru i verkligheten dessa lån, liksom tertiärlånen av år 1937 kommo att främst tjäna finansieringen av icke-speku-

526 lativa företag. Liknande kan sägas om den utvidgade tertiärlåneverksamheten av år 1940, då i än högre grad syftet att stimulera en sammanbrytande produktion präglade åtgärden; vid detta tillfälle voro ju de spekulativa initiativen helt lamslagna. Först i och med 1941 års program genomfördes den sammankoppling mellan långivning och kontrollerad hyressättning, varigenom de rena spekulationsintressena skuros bort. Det är lämpligt att här göra en distinktion mellan den företagarvinst, som en byggnadsföretagare gör och som på en välordnad marknad normalt borde motsvara skälig ersättning för hans arbete som organisatör och ledare av företaget och för hans risktagande men som naturligtvis också kan och bör växla med den ekonomiska kvaliteten hos företagarens prestationer, och den spekulationsvinst, som härrör av marknadens och finansieringssystemets brister, alltför uppenbara i den föregående utvecklingen av stadsbyggnadsmarknaden för att här behöva på nytt beskrivas, och som innebär ett utnyttjande av bestående disproportioner mellan hyresnivå och byggnadskostnader i form av abnormt hög avkastning på det insatta kapitalet eller kapitaliserad i form av vinst vid försäljning av fastigheten. Egentlig företagarvinst och spekulationsvinst förekomma givetvis ofta ihop, men det torde i stor utsträckning ha förhållit sig så, även under de mest utpräglade spekulationskonjunkturerna under mellankrigstiden, att den största lotten av spekulationsvinsterna togs icke av byggnadsföretagarna utan av andra parter, finansiärer, tomtsäljare, fastighetsspekulanter, vissa materialleverantörer o. s. v. Det hör till de triviala sanningarna, att man inte kan avskaffa spekulationen på byggnads- och bostadsmarknaderna genom att uttala moraliskt ogillande av företeelsen utan endast genom att sörja för att hyresnivån regleras till den nivå som motsvarar byggnadskostnader och skälig netto-avkastning på kapitalet. Detta kan åstadkommas antingen marknadsmässigt genom ett tillräckligt stort bostadsutbud i förhållande till bostadsefterfrågan eller genom direkt reglering, vilken kan ske genom att bostäderna förvaltas av företag, som arbeta utan enskilt vinstmotiv och med syftet att ställa bostäder till förfogande till självkostnadspriser, eller i form av offentlig reglering genom lagstiftning eller hyreskontroll i samband med långivning. Det ur samhällelig synpunkt fördelaktigaste tillståndet är givetvis det, där den marknadsmässiga bostadstillgången är tillräcklig, varvid direkta regleringsåtgärder kunna undvaras eller begränsas till ett minimum, men samtidigt bostadsutbudet i icke-spekulativ regi är så stort, att garantier finnas mot uppdrivning av hyrorna utöver den av nyproduktionens kostnader betingade nivån till följd av mer eller mindre tillfälliga fluktuationer på marknaden. Den närmast till hands liggande metoden att undvika inblandning av spekulativa vinstintressen i en av det allmänna stödd bostadsförsörjning är givetvis att ge stödet åt företag utan enskilda vinstmotiv och att samtidigt

527 kontrollera fastigheternas anskaffningskostnader. Vid de tillfällen i de senaste decenniernas utveckling, då svåra krislägen ha tvingat fram offentliga ingripanden av större omfattning, åren omkring 1920 och åren 1940/42, ha emellertid förutsättningar knappast förelegat att tillräckligt snabbt organisera upp en apparat för byggande och förvaltning av bostäder i offentliga, halvoffentliga eller jämförliga allmännyttiga företags regi av tillräcklig omfattning för att motsvara det akuta krislägets krav. I 1920 års program, som behandlats i första avdelningen, skulle företräde ges åt »företag av direkt allmännyttig natur», vilket i realiteten kom att betyda dels egnahemsbyggen, dels kooperativa företag; kapaciteten hos dessa företagsformer var emellertid då icke tillräcklig för att i högre grad kunna inverka på bostadsmarknadsutvecklingen under 1920-talet i stort. Under vägledning av dylika erfarenheter utgick man vid utformandet av de krisbekämpande åtgärderna åren 1940/42 från, att en tillräcklig effekt på produktionsvolymen kunde nås endast om även enskilda byggnadsföretagare engagerade sig för att bygga på nytt; i stället för överförande av bostadsbyggandet helt i regi av företag utan enskilt vinstmotiv, vilket var praktiskt orealiserbart inom den tid som stod till förfogande, valdes vägen att successivt bygga upp en kontroll över byggnadskostnader, tomtpriser samt hyror, varigenom vinstmöjligheterna begränsades till en genomsnittligen skälig nivå. När stödåtgärderna till förmån för flerbarnsfamiljernas och pensionärernas bostadsförsörjning genomfördes voro förutsättningarna andra än i fråga om de allmänt produktionsstimulerande och marknadsreglerande åtgärderna i samband med bostadskriserna. (I detta sammanhang komma i betraktande endast den del av de specifikt bostadssociala verksamhetsgrenarna som avse hyreshus; egnahemmen ställa ju icke samma problem beträffande förvaltningen.) Det gällde här byggande och förvaltning av bostäder för begränsade grupper, vilkas ekonomiska situation påkallade direkt subvention i omfattande grad, varförutan dessa grupper icke kunde göra sig gällande på marknaden för nya bostäder. De fastigheter som uppfördes för ändamålet koinmo s. a. s. att läggas vid sidan av den allmänna bostadsmarknaden såsom en »icke-konkurrerande grupp». Beträffande dessa var det självklart att förvaltningen av bostäderna skulle ske i icke-spekulativa företags regi. Vid utformandet av förslagen rörande lån och bidrag till förmån för barnrika familjer i hyreshus byggde utredningen i vad gällde förvaltningsföretagens form på erfarenheter från olika länder som i övervägande grad talade till förmån för en anordning med särskilda allmännyttiga företag, redan existerande eller för ändamålet nybildade av kommunerna eller på annat sätt. Utredningen framhöll att bildandet av särskilda företag för ifrågavarande verksamhets bedrivande ur kommunernas egen synpunkt ofta torde framstå som det mest praktiska förfaringssättet. En generell regel att så

528 alltid skulle ske för att lån och årliga bidrag skulle kunna beviljas borde dock icke uppställas. De från ort till ort växlande lokala förhållandena och traditionerna torde i praktiken ge anvisningar om, huruvida byggnads- och förvaltningsuppgifterna lämpligen borde handhavas av vederbörande kommunala organ eller om de borde överlåtas på redan existerande eller för ändamålet nybildade allmännyttiga företag. Även beträffande de allmännyttiga bostadsföretagen ansåg utredningen det icke lämpligt att föreskriva en viss form. Som allmännyttiga företag borde erkännas i olika former existerande eller för ändamålet nybildade företag, såsom stiftelser, bolag med begränsad vinstutdelning o. s. v., vilka fyllde vissa allmänna villkor på allmännyttighet. Dessa borde vara, att företagets utdelning icke översteg vad som av det statliga organet prövades skäligt, att övriga ekonomiska fördelar för delägare, ledare och anställda utöver rimlig ersättning för utfört arbete voro uteslutna samt att vid upplåning av företaget endast det nominella tillskjutna kapitalet jämte uppskjuten utdelning erhölls tillbaka; företagets egendom borde därvid kunna övertagas av kommun eller av annat erkänt allmännyttigt företag. Med tillägg av vissa bestämmelser om skyldighet för allmännyttigt bostadsföretag att underkasta sig kommunal kontroll och av kommunen godkänd revision jämte statlig inspektion o. s. v. infördes dessa regler i författningen rörande hyreshus för barnrika familjer. Hyreshusen för flerbarnsfamiljer ha huvudsakligen byggts och förvaltats av genom kommun eller under kommunal medverkan bildade bostadsföretag, bolag eller stiftelser, vilka enligt all hittillsvarande erfarenhet fungerat mycket väl, varit helt fria från inslag av spekulativ art och visat stor stabilitet, vilket senare givetvis sammanhängt med den stabilitet, som utmärkt hyresmarknaden överhuvud under det senaste decenniet. Förluster för stat eller angagerade kommuner h a icke förekommit (utöver på förhand avsedda subventioner) och anledning att justera den ursprungliga hyressättningen har förekommit endast i ett par undantagsfall. Utredningen syftar med i detta betänkande framlagda förslag rörande lån och bidrag till ett överförande i former, anpassade efter den kommande fredstidens så småningom utkristalliserade förutsättningar, av dels det under 1930-talet införda, till vissa begränsade grupper utgående stödet, dels de generella, under krigsåren uppbyggda finansiella åtgärderna till bostadsförsörjningens befrämjande, i den mån dessa senare icke ha karaktär av tillfälliga krisåtgärder utan kunna betraktas som medel att undanröja brister i finansieringssystem, företagsformer och marknadsorganisation, vilka erfarenhetsmässigt utmärkt bostadsförsörjningen i den föregående utvecklingen även under »normala» d. v. s. av akuta krisförhållanden icke präglade tider. Dessa former för lån och bidrag, om vars högre eller lägre grad av förväntad permanens vissa reflexioner gjorts i föregående kapitel, böra, med undan-

529 röjande av nu bestående, irrationella splittring särskilt med avseende på lånetyper, motsvara de bostadssociala ändamål, som redan bestående stödformer tillgodose, samt så utbyggas att en snabb och allmän standardhöjning blir möjlig. Frågan om företagsformer för byggande och förvaltning av bostäder med offentligt stöd, bestämda i och med låne- och bidragsvillkoren, är i detta sammanhang icke helt jämförlig med vare sig med den, som ställdes vid bostadsbyggnadsmarknadens sammanbrott under de första krigsåren, eller den som förelåg vid utformandet av de begränsade stödåtgärderna till förmån för flerbarnsfamiljer och pensionärer under 1930talet. Dessa företagsformer måste kunna rymma icke endast en begränsad del utan huvudparten av bostadsbyggandet i fortsättningen. Å andra sidan måste de ge största möjliga garanti för att lånen och subventionerna komma en förbilligad och förbättrad bostadsförsörjning och icke spekulativa enskilda intressen tillgodo. Det finns fog för påståendet att de senaste årens kontroll av byggnadskostnader, tomtpriser och hyror om icke helt så dock i huvudsak eliminerat de rena spekulations vinsterna. För det första har en avsevärt större del av bostadsproduktionen än tidigare utförts i icke-spekulativa företags regi. Men även för en enskild regi uppförda fastigheter ha byggnadskostnads- och hyreskontroll skurit av möjligheterna till större spekulations vinster. Fastighetsvärdena ha under de senaste åren varit anmärkningsvärt konstanta; vid försäljningar av fastigheter med tertiärlån ha försäljningsvärdena som regel anslutit mycket nära till de värden, på vilka belåningen grundats. Man har då visst skäl att fråga, om icke den framtida låne- och bidragsverksamheten kan bedrivas inom ramen av en liknande företagsorganisation som den, som bestått under krigsåren. Det finns emellertid flera skäl som tala för att företagsorganisationen bör utvecklas i riktning mot ett överförande av bostadsförvaltningen beträffande huvudparten av de i fortsättningen byggda fastigheterna — bortsett från egnahem — till kommunala eller under kommunal tillsyn stående, förvaltningsföretag, som arbeta utan enskilda vinstmotiv. För det första är att märka att den under senare år bestående ordningen i vissa hänseenden haft en provisorisk, tillfällig karaktär. Den hyreskontroll som är förbunden med tertiärlånen, gäller endast för en tioårsperiod. Den egeninsats, som gäller beträffande fastigheter uppförda i enskild regi, 10 procent, är vanskligt liten med hänsyn till syftet att säkra den enskilda fastighetsägarens varaktiga intresse i fastighetens sunda ekonomi. Enligt byggnadslånebyråns normalkalkyler avskrivas de översta 10 procenten av fastighetskapitalet på omkring 15 år, men risk kan i enskilda fall föreligga att fastighetsägaren snabbare tager sitt kapital tillbaka genom att under de första åren, då underhållskostnaderna äro låga, tillgodogöra sig en större 3 4 — 450668

530 avkastning utan avsättningar för att möta senare ofrånkomliga utgifter för reparationer och därefter släpper fastigheten. Den höga belåningsgränsen 90 procent har varit motiverad och försvarlig med hänsyn till krisförhållandena under kriget och av den kostnads- och hyreskontroll, som utövats, men under mera normala förutsättningar måste den enligt utredningens mening bedömas som för hög, när låntagaren är enskild person. Inför de närmaste årens utveckling ge de i tidigare avsnitt behandlade krisriskerna i samband med bostadsbristens avveckling som det måhända väsentligaste skälet för en växande kommunalisering av bostadsförvaltningen (vilket icke med nödvändighet betyder byggande och förvaltning av bostäder i direkt kommunal regi). Utredningen kan icke finna några skäl att antaga, att bostadsbyggandet i enskilda byggherrars regi i framtiden skall visa mindre konjunkturkänslighet inför lägen, som med större eller mindre fog uppfattas som kritiska än vad tidigare varit fallet. 1939/40 års kris hade visserligen sin högst påtagliga huvudanledning i ränteutvecklingen, vars verkan förstärktes av den fortskridande byggnadskostnadsstegringen. Men det är uppenbart, att vid sidan därav en psykologiskt begriplig men med hänsyn till byggnadsmarknadsutvecklingen irrationell och olycklig felbedömning av marknadsutsikterna spelade en stor roll. Såsom i tidigare kapitel anförts, kan det exempelvis knappast råda någon tvekan om att de i fråga om kapitalkostnaderna stabiliserade förutsättningar, som erbjödos i 1941 års bostadsbyggnadsprogram, gjorde det möjligt att på fullt räntabla villkor bygga bostadshus i Stockholm, men någon effekt på den enskilda produktionen fick detta först när bostadsbristen hunnit bli bortemot total, d. v. s. år 1942. Sammanbrott av den art, som inträffade i början av kriget, kunna enligt utredningens mening ej riskeras i framtiden. Med hänsyn härtill framstår det som angeläget, att bostadsbyggandet i fortsättningen till huvudsaklig del kommer till stånd i regi av icke-spekulativa företag, som med säkerhet kunna väntas vara mera resistenta mot kriser i lägen av den tidigare diskuterade art, som med all sannolikhet komma att uppstå i samband med bostadsbristens avveckling. I samma mån som den akuta bostadsbristen släpper efter, växer också behovet av samordning mellan de ingripanden på bostadsmarknaden av olika art, vartill en till allmän standardhöjning syftande verksamhet ger anledning. Sanering genom utdömning av undermåliga lägenheter och genom stadsplanemässig ombildning av äldre stadspartier å ena sidan, anskaffning av bostäder som uppfylla ställda minimifordringar åt hushållsgrupper, för vilka de statliga och eventuella kompletterande kommunala subventionerna äro avsedda, å andra sidan måste, såsom diskuterats i föregående avsnitt, sammanfogas i ett enhetligt kommunalt bostadsförsörjningsprogram; det blir under sådana omständigheter naturligt, att även bostadsanskaffningen genom nybyggnad i växande omfattning ombesörjes av kommunen eller av bostadsförvalt-

531 ningsföretag, som fungerar utan enskilda vinstsyften i samarbete med och under tillsyn av kommunen. Ytterligare skäl för en utveckling i denna riktning ges av följande synpunkter: Möjligheterna att rationalisera byggandet och förvaltningen av de egentligt stadsmässiga bostadsfastigheterna, äro beroende av att dessa kunna uppföras och drivas i större enheter. Huvudmassan av flerfamiljshusbebyggelsen i städerna har hittills utgjorts av fastigheter med 10 å 30 lägenheter, där varje fastighet har representerat en företagsenhet. Tomtförsäljningspolitiken har ofta gynnat detta system, som baseras på förekomsten av ett stort antal små byggnadsföretagare, vilka visserligen i allmänhet arbeta med billiga administrationskostnader men sakna större tekniska resurser och möjlighet att planera produktionen på längre sikt och med tillvaratagande av de fördelar som en rationaliserad markexploatering, upphandling av material i större partier, användning av i anskaffning mera dyrbara maskiner, kontinuerlig drift o. s. v. kunna ge. Än större betydelse än rationaliseringen av byggandet torde tillkomma den rationalisering av fastigheternas drift, som kan åstadkommas genom förvaltning i större enheter. De medelstora fastigheter med en anskaffningskostnad av genomsnittligen uppemot en halv miljon kronor, som utgjort det största inslaget i det nytillkommande bostadsbeståndet, sakna de fördelar, som det lilla hyreshuset med 2—8 lägenheter har i och med att ägaren personligen kan sköta fastigheten, men kunna å andra sidan icke nå den stordriftens ekonomi, som möjliggöres främst av större gemensamma värmeanläggningar och av effektivt utnyttjande av kompetenta fastighetsskötare. Såsom framhållits i tidigare sammanhang äro erfarenheterna av vad som kan vinnas genom stordrift i fastighetsförvaltningen ännu icke tillräckliga för att säkra, kvantitativt preciserade slutsatser skola kunna dragas, men allt tyder på att avsevärda vinster kunna göras allteftersom de rätta metoderna hinna utprövas. I detta sammanhang måste också beaktas de ökade möjligheter att förse de nya bostadsområdena med kollektiva anordningar av olika slag: kompletterande de enskilda bostäderna, som föreligga om bostadsbebyggelsen icke splittras upp på ett stort antal självständiga småföretag utan planeras och sammanhålles under större förvaltningsenheter. Behovet av dylika kollektiva bostadskomplement i form av lekskolor och daghem för barn, gemensamma tvättstugor med hög teknisk utrustning, hemhjälpscentraler, fritidslokaler för olika åldrar o. s. v. har ju gjort sig allt mera gällande och kan utan tvivel betraktas som ett av de allra viktigaste medlen att höja de nya bostadsområdenas kvalitet, lätta arbetsbördan i hemmen, tillförsäkra barnen en utvecklingsbefrämjande miljö, ge underlag för föreningsverksamhet särskilt bland ungdom och överhuvud befordra grannegemenskapen i vardagliga angelägenheter. På senare tid ha yrkanden framkommit från flera

532 håll (bland annat från representanter för ungdomsvården och hemslöjdsorganisationer) att lokaler för gemensamma ändamål av olika slag obligatorisk:!; skola inrymmas i stadsmässig bebyggelse i fortsättningen. Såvitt utredningen förstår måste hävdandet av ett sådant krav i samband med en på små förvaltningsenheter splittrad bebyggelse möta stora svårigheter och lämna torftiga, ofta direkt undermåliga resultat. Å andra sidan är utred ningen starkt övertygad om angelägenheten av att de kollektiva bostadskomplementen av här ifrågavarande art bilda normala inslag i den fortsatta stadsbebyggelsen, varför de böra ekonomiskt stödjas genom att inoegnpas i den offentliga långivningen och i vissa fall genom direkt subvention. Dylika kollektiva anordningar måste för optimalt utnyttjande planeras för åtskilliga hundra hushåll gemensamt och driften av vissa av dem kunna anses falla under kommunens arbetsuppgifter (exempelvis lokaler för barnavård). Deras inbyggande i nya bostadsområden befordras därför på det mest naturliga sättet genom att dessa planeras, uppföras och förvaltas av företag, i vilka kommunen i högre eller lägre grad är engagerad. Här redovisade skäl: nödvändigheten att hålla borta spekulativa vinstintressen från bostadsbyggande och bostadsförvaltning med offentligt stöd, den provisoriska karaktären hos den under krigsåren uppbyggda < rdningen för kontroll av anskaffningskostnader och hyror, beredskapen mot krisrisker i samband med bostadsbristens avveckling samt rationalisering och kvalitetsförbättring av planering, uppförande och drift av nya bostadsområden tala för att det statliga stödet genom lån och bidrag för bostadsändamål, i vad gäller flerfamiljshus, så utformas att bostadsbyggandet och bostadsförvaltningen till en huvudpart överföres till företag, som arbeta utan enskilda vinstsyften och under samverkan med och tillsyn av kommunen. Egnahemsbebyggelsen ställer ju problem av annan art. En del av de synpunkter som här anförts beträffande värdet av planering efter större linjer med hänsyn till markexploatering, upphandling av material, kontinuerlig drift, bostadsområdenas utrustning med kollektiva komplement o. s. v., ha sin tillämpning även på bebyggelse av enfamiljshus, när denna kan ske i större skala. Men i fråga om huvudmassan av enfamiljshusbebyggelsen torde frågan om förvaltningen av bostäderna kunna, anses given efter här i landet traditionella linjer. Den i andra länder förekommande formen av i kommuns regi uppförda enfamiljshus, som uthyras, förefaller här sakna naturliga växtbetingelser. — Det är givet att därutöver ett utrymme alltid måste finnas för ett bostadsbyggande, där kommunala engagemang icke behöva komma i fråga, t. ex. för av industriföretag ordnad bostadsanskaffning för arbetare och anställda, där företaget kan träda i kommuns ställe i fråga om organisatoriska och ekonomiska insatser, för bostäder i fastigheter för övervägande kommersiella eller liknande ändamål samt för bostäder av mera lyxbetonad karaktär.

533 Vad gäller konstruktionen och kontrollen av de allmännyttiga företag, som ombesörja fastighetsförvaltningen, håller utredningen före, att detta bör i huvudsak betraktas som en kommunens angelägenhet. Det ligger ett värde i att på olika håll olika vägar prövas och även att inom en och samma kommun alternativa företagsformer få tillfälle att visa vad de duger till. I ett antal städer ha sedan länge kommunala bolag varit verksamma, icke endast för byggande och förvaltning av bostäder för flerbarnsfamiljer utan även för andra ändamål. I ett betydande antal städer pågå vidare för närvarande förberedelser för bildande av kommunala bolag, som skulle kunna ombesörja en stor del av den ordinära bostadsbyggnadsverksamheten på orten. På många håll ha under senare år bostadsbyggandet till dominerande del utförts i regi av de stora kooperativa byggnadsorganisationerna, som samarbetat i högre eller lägre grad med vederbörande kommunala organ; de bostadsrättsföreningar, som därvid bildats för förvaltningen av fastigheterna ha i regel efter förord av det kommunala förmedlingsorganet i lånehänseende jämställts med kommun enligt nu gällande författningsföreskrifter. I vissa fall ha större enskilda företagare eller konsortier av företagare etablerat ett liknande samarbete med kommunen. Den under senare år växande relativa omfattningen av bostadsbyggandet i regi av bostadsföretag under kommunal kontroll framgår därav, att av de av byggnadslånebyrån under innevarande år utanordnade tertiärlånen till flerfamiljshus något mer än 40 procent utgått till företag, som i lånehänseende jämställts med kommun; huvudparten härav utgöres av kooperativa bostadsföretag. Med hänsyn tagen till den stora omfattningen av byggandet av bostäder för barnrika familjer och pensionärer samt av egnahem kan man uppskatta att under senaste år betydligt mer än hälften av bostadsbyggandet i stadssamhällena kommit till stånd i regi av företag, där enskilda vinstintressen av spekulativ art icke förekomma. Det finns anledning att räkna med att även i fortsättningen företagsformerna för icke-spekulativ verksamhet på området skola bli varierande. I fråga om projekteringen kan tänkas, att kommunen genom anlitande av egna eller fristående kompetenta krafter ombesörjer denna eller överlåter saken åt byggnadsföretag, som också utför byggandet. I fråga om själva byggnadsverksamheten kan tänkas, att kommunen skaffar en egen organisation för ändamålet, eller utlämnar bygget på entreprenad. Uppgiften att förvalta fastigheterna kan tänkas omhänderhavas av kommunalt organ, av genom kommunens försorg bildat bolag eller stiftelse, eller av organisation eller byggnadsföretagare bildat företag av icke-spekulativ art, som kontrolleras av kommunen och för vilket kommunen ikläder sig ett visst ansvar. Formerna för projekteringen, byggandet och förvaltningen kunna tänkas kombinerade på olika sätt och därmed också graden av direkta insatser av kommunala organ. I fråga om själva byggnadsverksamheten bör man räkna

534 med att utrymme kan ges åt konkurrerande företag av olika storlek och art, som arbeta på beställning av förvaltningsföretag av allmännyttig karaktär. Den osunda sammanblandning av byggnadsföretagarens arbete och fastighetsspekulantens ärenden, som olyckligtvis utmärkt städernas byggnadsoch bostadsmarknader, när spekulationen haft luft under vingarna, är inte i någon mån en nödvändig förutsättning för marknadens funktion under »normala» omständigheter. De senare årens erfarenheter ha gett många belägg för att det väl går för sig att samordna statliga och kommunala åtgärder och det enskilda företagarinitiativet. Det skall icke bestridas att det även under dessa år funnits byggnadsföretag av mindre önskvärd art, framför allt sådana där bostadsrättsföreningsbildning fått camouflera rent privata vinstintressen. (Den nya lagstiftningen på området torde komma att sätta stopp härför.) Men en betydande del av den bostadsbyggnadsverksamhet, som skett under senare år med statligt stöd kan sägas representera en fruktbärande samordning i växlande former mellan offentliga insatser och enskilda eller kooperativa initiativ. Efter första världskriget ställdes frågan om de under bostadskrisens tryck framdrivna åtgärderna som en fråga om enskild företagsamhet eller offentlig verksamhet. Enligt utredningens mening finnes ingen anledning att nu, när det gäller planerandet av de följande årens bostadsförsörjningsverksamhet, falla för en dylik ideologisk ordalek. Erfarenheterna från senare tid ge mera anledning att understryka möjligheterna av ett resultatgivande samarbete. En samordning mellan offentliga åtgärder och enskilda initiativ måste naturligtvis syfta till att undanröja den spekulativa karaktär, som särskilt under högkonjunkturerna på 1920- och 1930-talen präglade bostadsbyggandet och bostadsförvaltningen; inget legitimt företagarintresse kränkes därav. Men inom ramen av en spekulationsfri ordning för bostadsförsörjningen böra enskilda byggnadsföretagarinitiativ kunna få fritt hävda sig under konkurrens. De avgörande kriterierna på den icke-spekulativa bostadsförsörjningsverksamheten äro i princip, att anskaffningskostnaderna för bostadsfastigheterna icke överstiga de verkliga produktionskostnaderna (inklusive skälig ersättning för företagarens insats) och att hyressättningen anslutes till den nivå, som bestämmes av anskaffningskostnader, förräntade och amorterade enligt gällande villkor, varvid beträffande enskilt toppkapital en skälighetsbedömning måste göras, samt driftskostnader, beräknade på längre sikt. Detta är nu en teoretiskt föga precis definition, eftersom den innesluter skrivmässig värdering på flera punkter. På längre sikt förloras vidare den direkta kontakten mellan ursprungliga anskaffningskostnader och aktuell hyressättning på grund av förändringar i penningvärdet. I härvarande sammanhang torde den dock kunna tagas som utgångspunkt för resonemanget. Anskaffningskostnadernas förenlighet med gällande byggnadskostnadsoch tomtprisnivå borde vid ett tillräckligt utbud av tomter, vilket närmast

535 ankommer på kommunen att sörja för, säkras genom effektiv konkurrens mellan byggnadsföretagarna. Erfarenheten lär emellertid att en noggrann sakkunnig granskning av byggnadskostnader har en viktig funktion att fylla i sammanhanget. Denna granskning bör, enligt de synpunkter på önskvärdheten av en decentralisering inom bostadspolitiken som utredningen framfört i det föregående, i största möjliga mån ombesörjas av kommunala organ. — Beträffande tomtpriserna samt den bakom byggnadskostnadsnivån skeende prisbildningen på material förutsattes här att ifrågasatta utredningar komma till utförande. Främst måste emellertid den icke-spekulativa bostadsförsörjningsverksamheten ha sin karaktär bestämd därav att bostäderna förvaltas av företag utan enskilda vinstmotiv, vilka i enlighet härmed upplåta bostäderna till hyror, som — bortsett från subventionet — motsvara de årliga kostnaderna. Sedan 1941/42 har hyressättningen varit under kontroll, beträffande med hjälp av statslån finansierade fastigheter i och med villkor, förbundna med lånen, för övriga nybyggda fastigheter i orter med hyresnämnd genom den allmänna hyresregleringen. Som förut framhållits är ju detta dock en provisorisk, för krisförhållanden uppbyggd ordning. Av ett allmännyttigt bostadsföretag måste därjämte krävas, att företagets konstruktion är sådan, att spekulativa vinstintressen äro uteslutna. De regler, varigenom detta upprätthålles i fråga om förvaltning av hyreshus för barnrika familjer ha nyss refererats. När det gäller företag, som åtnjuter tertiärlån, har som förutsättning för jämställdhet med kommun i lånehänseende i författningen angivits, att företaget (bolag, förening eller stiftelse) »arbetar under betryggande, kontrollerade former och utan enskilt vinstsyfte». De konkreta krav, som detta innebär ha av byggnadslånebyrån utvecklats i särskilda anvisningar. Som allmänt villkor har härvid uppställts, att den kommun, inom vilken företaget bedriver sin verksamhet, sättes i tillfälle att utöva en effektiv fortlöpande kontroll över företagets verksamhet. På ett tidigare stadium ansågs detta villkor uppfyllt under förutsättning att i bolagsordning respektive stadgar intagits bestämmelser, att en ledamot av företagets styrelse jämte suppleant samt en reserv, jämte suppleant skulle utses av kommunal myndighet samt att företaget underkastade sig den inspektion och revision, som byggnadslånebyrån eller kommunen kunde vilja utöva. Med anledning av vunna erfarenheter har under de senaste åren successivt genomförts en viss omläggning och utvidgning av kontrollen. Avsikten härmed har framför allt varit, att teknisk och ekonomisk kontroll från kommunens sida skulle sättas in redan från företagets början, d. v. s. på planerings- och produktionsstadiet. Kontrollen skall bland annat innefatta tillsyn i största möjliga omfattning över materialanskaffningen i avseende å såväl pris som kvalitet, fortlöpande kontroll av att arbetsbeskrivning och ritningar följas, att arbetet utföres rationellt och ekonomiskt och att ordnad bokföring förekommer.

536 Kraven på förvaltningsföretagets form ha i huvudsak anslutits till de för bostadsföretagen för förvaltning av hyresfastigheten för barnrika familjer gällande och innebära sålunda väsentligen, att utdelning till företagets delägare respektive aktieägare begränsas, att vid upplösning av företaget delägare eller aktieägare äger utfå allenast tillskjutet kapital — med avdrag av tidigare kapitalåterbäring — jämte uppskjuten utdelning, varefter uppkommet överskott överlämnas till kommunen att användas till ändamål, som byggnadslånebyrån godkänner, samt att ersättning till ledare och anställda icke får överstiga vad som utgör skälig ersättning för utfört arbete. I bolagsordning respektive stadgar skall föreskrivas, att ändring av bolagsordningen (stadgarna) icke får vidtagas utan byggnadslånebyråns medgivande. Såvitt utredningen förstår äro dessa villkor, efter de förändringar i riktning mot mera ingående kontroll som successivt skett, i och för sig tillräckliga som instrument för förhindrandet av spekulativt missbruk av de statliga lånen. Frågan huruvida den praktiska tillämpningen ger tillräckliga garantier för att det offentliga stödet kommer att helt tjäna sitt syfte är svårare att utan vidare reservationslöst besvara. De i förhållandena till de tidigare gällande skärpta bestämmelser i frågan, som nu äro i kraft, ha ännu icke hunnit prövas tillräckligt länge för att ett på erfarenhet grundat omdöme i saken skall kunna fällas. Men framför allt är härvidlag av helt avgörande betydelse, hur i praktiken den kommunala kontrollen såväl under planerings- och produktionsstadiet som under förvaltningsstadiet utövas. Självklart lämnar byggnadslånebyrån aldrig medgivande om jämställdhet i lånehänseende med kommun utan kommunens tillstyrkande och prövningen tillkommer sålunda primärt kommunen. Det bör icke förbises, att en effektiv teknisk och ekonomisk tillsyn ställer betydande anspråk på de kommunala organen, såväl personellt som med avseende på kostnader. I denna sak, liksom i fråga om de kommunala förmedlingsorganens bostadspolitiska insatser överhuvud, torde kunna sägas att graden av effektivitet hittills varit skäligen ojämn men att de senaste årens utveckling varit positivt befrämjande för de samhälleliga syften, som legat till grund för verksamheten. I detta sammanhang är värt att påpeka, att fall där tveksamhet om »allmännyttighet» kunnat föreligga nästan enbart varit sådana, där bostadsrättsförening bildats på initiativ av enskild företagare. Som närmare skall beröras i följande avsnitt har bostadsrättsföreningsbildningen fått en abnormt stor utbredning under krigsåren och lagstiftningen i ämnet har företett vissa luckor. Genom den just nu vidtagna förändringen i lagstiftningen samt genom de i det följande av utredningen föreslagna modifikationerna i de statliga lånereglerna torde missförhållanden i dessa hänseenden kunna effektivt undanröjas. Enligt utredningens mening kunna, såsom nyss sagts, de nu av byggnadslånebyrån fordrade villkoren anses som ett i och för sig fullt tillräck-

537 ligt minimum för ändamålet att förhindra, att de statliga lånen och bidragen komma enskilda vinstintressen tillgodo. Men den praktiska tillämpningen måste mera allmänt säkras genom att den kommunala kontrollen — under samverkan med det centrala organet — erhåller fastare former, vilket bäst torde ske genom att, enligt det mönster för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, som utredningen förordat i föregående avsnitt och som skall närmare utvecklas i det följande, kommunen ikläder sig ett partiellt ansvar för lån, som överstiga viss övre belåningsgräns, varigenom kommunens ekonomiska intresse knytes till att de allmännyttiga företag, som i lånehänseende jämställes med kommun dels icke från början belastas av lägre anskaffningskostnader än som är strikt nödvändigt, dels skötas enligt en varaktigt sund fastighetsekonomis regler. Att i författning söka mera i detalj lämna föreskrifter rörande allmännyttiga företags konstruktion, skötsel och kontroll synes utredningen icke behövligt eller ens lämpligt, med hänsyn till redan existerande eller i olika former nybildade företag av varierande typ böra kunna rymmas inom föreskrifternas ram. De i författningen om hyresfastigheter för barnrika familjer respektive i byggnadslånebyråns ansökningar rörande företag, som i lånehänseende jämställes med kommunen, kunna anses tillfyllest. Det ankommer därefter på den praktiska utformningen av den kommunala tillsynen att förhindra att missbruk smyger sig in. Mot bakgrunden av de av utredningen föreslagna principerna för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun synes det rimligt, att kostnaderna för den kommunala kontrollen av allmännyttiga bostadsföretag, i vad gäller teknisk och ekonomisk tillsyn under planerings- och produktionsstadiet samt revision under förvaltningsstadiet, bäras av kommunen. De villkor beträffande allmännyttigt bostadsföretags konstruktion samt kontrollen över detsamma från kommunens sida, som böra uppställas i samband med statlig långivning, äro givetvis att uppfatta som minimivillkor. I den mån kommunen åtager sig ett partiellt ansvar för lån är det självklart att det måste ligga i kommunens eget skön att bygga på villkoren, t. ex. genom att fordra ett avgörande, icke endast kontrollerande utan positivt dirigerande inflytande över företagets skötsel. Utredningen förmodar, att de närmaste åren komma att uppvisa flera typer av allmännyttiga bostadsföretag, varierande med avseende på såväl sättet för tillkomsten som graden av kommunalt inflytande. I samma mån som den kommunala organisationen för de bostadspolitiska ärendenas handläggning bygges ut och får stadga torde dock utvecklingen allt mer tendera mot att huvudparten av de nya bostadsfastigheterna ägas och drivas av kommunala företag av den typ, som bostadsföretagen för förvaltning av hyreshus för barnrika familjer för närvarande representera.

538 D. Villkor för lån. Nu gällande regler för lån av statsmedel för bostadsändamål utmärkas av stor splittring med avseende på räntesatser, amorteringsvillkor, belåningsgränser och andra villkor. Detta har till stor del sin förklaring däri, att olika lånetyper införts i samband med speciella stödaktioner (så exempelvis nybyggnadslånen i samband med bostadsförbättringsbidragen och bostadsanskaffningslånen i samband med familjebidragen till barnrika familjer) och därvid anpassats efter de i de särskilda fallen föreliggande behoven. Ser man till de principer, som legat till grund vid fastställandet av räntevillkoren vid tillkomsten av de olika lånetyperna, skall man dock kunna konstatera, att dessa i huvudsak inneburit, att för lån som utgått för att främja specifika sociala syften fastställts en ränta, motsvarande statens självkostnadsränta, under det att för lån, avseende produktionen för öppna marknaden utan begränsning till viss kategori av bostadsbehövande, gällt en ränta som inkluderat en viss ersättning för risktagandet. Redan vid tillkomsten av den statliga egnahemslåneverksamheten år 1905 tillämpades en ränta som, utan tillägg för förvaltningskostnader, motsvarade dåvarande ränta på statens fasta upplåning. Detsamma gällde nybyggnadslånen i samband med bostadsförbättringsbidrag på landsbygden år 1933 och bostadsanskaffningslånen till bostäder för flerbarnsfamiljer åren 1935 respektive 1938, varvid dock till räntan på statens fasta upplåning lades 0.25 procent för förvaltningskostnader. I fråga om de senare fastslogs uttryckligen principen, att räntan skulle årligen fastställas i enlighet med statens självkostnadsränta. Lån av statsmedel för befordrande av bostadsbyggandet i öppna marknaden ha i stort sett — med undantag för de mest krispräglade skedena i bostadsmarknadsutvecklingen — anslutit till den ordning men på varandra staplade riskklasser, efter vilken det allmänna fastighetskreditväsendet är uppbyggd. Lånen av statens bostadslånefond av år 1920 hade, som framgår av tidigare lämnade redogörelser, från början subventionskaraktär, bland annat i och med en efter då rådande förhållanden låg ränta. I den fortsatta utvecklingen under loppet av 1920-talet avvecklades dock subventionsmomenten och räntan kom — trots att kommunen bar hela betalningsansvaret — att ligga högre än statens självkostnadsränta. När nybyggnadslånen för städernas bostadsbyggande infördes år 1933 och sedermera fortsattes av tertiärlånen av år 1937 bestämdes räntesatserna under efterliknande av den riskklassindelning, som gällde på den allmänna fastighetskreditmarknaden, och sålunda under hänsyn till lånens karaktär av tertiära krediter. Detta markerades särskilt i 1933 års lån genom att av den fasta annuiteten 1 procent utmärktes såsom riskersättning, som skulle avsättas till en särskild riskfond. I fråga om 1937 års tertiärlån bibehölls till en början

539 samma arrangemang, men år 1938 borttogs avsättningen till riskfond och riskersättningen inarbetades i räntesatsen. Med hänsyn till då rådande allmänna ränteläge kom den för tertiärlån då gällande räntan att inkludera en riskersättning på nära 2 procent. I de första förslag till utvidgning av tertiärlånegivningen med syfte att motverka krisen år 1939/40, som framlades av bostadssociala utredningen (»1940 års program») yrkade utredningen att med hänsyn till krisförhållandena staten skulle utan särskild riskersättning övertaga den risk, som var förbunden med långivningen, varför en räntesats av 4 procent föreslogs. Vid förslagens framläggande inför riksdagen hade dock räntesatsen höjts till 4 x/2 procent, vilket med hänsyn till utvecklingen under de mellanliggande månaderna på den allmänna kreditmarknaden icke innebar ett frångående av den föreslagna principen. Vid den definitiva utformningen av krisåtgärderna år 1942 kan man säga, att tertiärlåneräntans höjd icke spelade någon roll för stödeffekten, i det att — då hyresavkastningen var primärt given enligt särskilda bestämningsgrunder — en lägre ränta endast skulle i motsvarande grad ha sänkt tilläggslånet. Under de år då tilläggslånesystemet fungerat har därför frågan om räntans höjd på statens lån icke haft principiell vikt med hänsyn till problemet om ersättning för risktagande vid lån av statsmedel till bostadsbyggande i öppna marknaden. Långivningen i Stockholm har härvidlag dock hela tiden utgjort ett undantag och i och med den allmänna räntesänkningen i år, vilken följdes av motsvarande sänkning även av tertiärlåneräntan, har till följd av tilläggslånebehovets bortfallande problemet på nytt krävt beaktande. Den principiella grund för räntebestämningen, som gällt vid tillkomsten av olika lånetyper, har emellertid ofta i den fortsatta utvecklingen förskjutits därigenom att det allmänna ränteläget förändrats utan att räntorna på de statliga lånen omedelbart anpassats därefter. Först i och med bostadsanskaffningslånen år 1935 infördes den regeln, att räntan på nya lån skulle årligen fastställas i anpassning till räntan på statens fasta upplåning. Denna princip applicerades även på de med bostadsförbättringen på landsbygden förbundna lånen, nybyggnadslån, förbättringslån och lantarbetarbostadslån, från och med år 1939. I och med krisen blev det dock av bostadspolitiska skäl omöjligt att vidhålla regeln; år 1941 nedsattes räntan på dessa lån till ett därefter vidhållet läge, som fram till räntesänkningen i år innebar underränta. I övrigt har det vanliga förhållandet varit att en fastställd ränta bevarats i konstant nivå till dess antingen diskrepansen i förhållandet till den öppna marknadens räntor blivit mycket påfallande eller en påtaglig bostadspolitisk anledning till förändring givits. Detta har inneburit att en ursprungligen efter statens självkostnadsränta satt ränta blivit vissa tider överränta, andra tider underränta eller att en viss från början

540 utmätt riskersättning kommit att förändras. Egnahemslåneräntan bestod i 3.6 procent genom hela första världskriget och blev därmed så småningom underränta; å andra sidan släpades den i början av 1920-talet fastställda räntan på bostadsegnahem med under hela 1930-talet och blev därvid i allt högre grad överränta. Det senare gällde även nybyggnadslån i samband med bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden fram till år 1939. Först år 1942 korrigerades räntan på bostadsegnahemslån till ett läge, som i stort sett motsvarade statens självkostnadsränta och som överensstämde med den för tertiärlån till egnahem gällande räntan. Som nyss nämnts var riskersättningen för lån till bostadsbyggande i stadssamhällen under 1930talet från början 1 procent men steg — trots omprövning av villkoren — vid slutet av årtiondet till 2 procent. Förhållandet mellan de statliga bostadslånens räntor och de på öppna kreditmarknaden gällande ha sålunda under utvecklingens gång fluktuerat avsevärt, men som en slags grundregel till vilken utvecklingen återvänt efter mer eller mindre varaktiga avvikelser, har gällt statens självkostnadsränta (med eller utan tillägg för förvaltningskostnader) beträffande lån till egnahemsbildning, lån i samband med bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden och lån till förmån för de större familjernas bostadsförsörjning, alltså alla de mera bostadssocialt präglade verksamhetsgrenar, inom vilka lånegivning ingått som ett led. I fråga om lån till bostadsbyggande av flerfamiljshus för öppna bostadsmarknaden i stadssamhällena har regeln varit mindre entydig. Dessa lån ha i den hittillsvarande utvecklingen haft större utbredning endast under utpräglade krisperioder (början av 1920-talet samt de senaste åren) och då utgjort led i ett subventionssystem, inom vars ram räntesatsen haft endast underordnad eller ingen vikt. Under perioden mellan de två stora bostadskriserna ha dylika lån spelat en endast ringa roll och ha till sin utformning med avseende på räntevillkoren anknutits till det allmänna fastighetskreditväsendet, särskilt sådant detta utbildats i stadshypoteksorganisationen för primärlån och bostadskreditorganisationen för sekundärlån. Denna senare princip kan enligt utredningens mening icke accepteras för statlig långivning för bostadsändamål i fortsättningen. Genom utvecklingen under krigsåren har den offentliga bostadskreditgivningen kommit att omfatta nästan hela bostadsbyggnadsverksamheten för ordinära ändamål och detta förhållande måste, såsom utredningen utvecklat i det föregående, bli bestående i den fortsatta utvecklingen, om ett allmänt standardhöjningsprogram skall kunna genomföras. Den statliga långivningens villkor kunna då icke på ett relativt passivt sätt anknytas till bestående organisation av underliggande kredit utan måste utformas med hänsyn till den allmänna bostadspolitiska målsättningen och under strävan att påverka utvecklingen av produktion och hyror på sådant sätt att dennas förverkligande beford-

541 ras. Lån av statliga medel för bostadsbyggande framstår som det grundläggande medlet för en standardhöj ande bostadspolitik. Sedd mot denna bakgrund ter sig den hittillsvarande skillnaden i villkor mellan de »sociala» lånen och de lån, som utgå för bostadsbyggandet i allmänhet utan specificerade bostadssociala syften, såsom tämligen meningslös. Frågan utvecklas till att gälla på vad sätt det risktagande, som är ett led i det offentliga stödet åt bostadsförsörjningen över huvud, bör inverka på villkoren för låneverksamheten. Hrävid kan först anmärkas, att i den mån realiserandet av ett visst bostadspolitiskt mål kräver subvention, vilket — såsom diskuterats i föregående kapitel — är fallet för närvarande och inom obestämd tid framåt, en sänkning av räntebelastningen och en direkt subvention genom engångsbidrag eller löpande bidrag framstå som alternativa medel att sänka de årliga kostnaderna. Utredningen har i det föregående tagit ställning mot en allmän räntesubvention såsom varande ett ur redovisningssynpunkt otillfredsställande och relativt osmidigt medel för förbilligande av årskostnaderna. När det gäller riskersättning utöver den egentliga räntan ställer sig frågan annorlunda: det gäller härvidlag att väga en till beloppet fixerad kostnad för subvention mot en helt obestämd framtida förlustrisk. Denna förlustrisk är därtill av den beskaffenhet att den till stor del är beroende av statens egna åtgöranden i form av allmän penning- och finanspolitik (särskilt räntepolitik) samt bostadspolitik. Hade förlustriskerna endast utgjorts av dessa allmänna risker, som hänföra sig till prisnivåns, räntenivåns och byggnadskostnadernas utveckling samt till det allmänna bostadsmarknadslägets förändringar, hade det enligt utredningens mening varit ett naturligt led i en till allmän standardhöjning syftande bostadspolitik, att staten burit den med låneverksamhet förbundna risken helt utan riskersättning och att alltså räntan på de statliga bostadslånen bestämts efter statens självkostnadsränta, såsom i princip varit fallet med de »sociala» låneformerna i det föregående. Förlustriskerna äro emellertid icke enbart av denna art: de hänföra sig också till de ekonomiska och personliga kvalifikationerna hos låntagaren, till den omsorg och skicklighet, varmed fastigheten uppföres och skötes. Den otillräcklighet hos realsäkerheten, som belåning upp till en mycket hög belåningsgräns alltid innebär ur fastighetskreditsynpunkt, bör därför kompletteras med vederhäftighetsbedömning av låntagaren och med tillsyn, förbunden med ett visst ekonomiskt ansvar, av organ som ha näraliggande möjligheter att utöva sådan, d. v. s. kommunala organ. Hithörande frågor måste givetvis bedömas i sammanhang med frågan om den övre belåningsgräns, som sättes att gälla för lånen. Även härvidlag råder för närvarande stor splittring mellan olika statliga låneformer. Vid nybyggnad av egnahem är övre belåningsgränsen 75 procent av fastighets-

542 värdet vid bostadsegnahemslån (varutöver kommer 10 procents tilläggslån sedan år 1942), 85 procent vid tertiärlån för enfamiljshus och 90 procent vid bostadsanskaffningslån för egnahem för barnrika familjer. Beträffande lån i samband med bostadsförbättringsbidrag för ombyggnads- och förbättringsarbeten på landsbygden föreskrives endast att de skola ligga inom fastighetens taxeringsvärde. De för flerfamiljshus tillämpliga låneformerna, tertiärlån (till ny- eller ombyggnad) och bostadsanskaffningslån för hyreshus har en högsta belåningsgräns av 95 procent av det av byggnadslånebyrån satta avkastningsvärdet respektive anskaffningskostnaden. I fråga om tertiärlån medgives denna övre gräns endast beträffande fastigheter, som förvaltas i kommunal eller därmed i lånehänseende jämställd regi; för fastigheter i enskild regi är maximigränsen 90 procent av avkastningsvärdet. När det gäller egnahem har traditionellt den statliga lånepolitiken baserats på tilltron till att egnahemsbyggarens personliga intresse för egnahemmets bevarande och hans förmåga att genom eget arbete förbilliga dels anskaffningskostnaden, dels de löpande kostnaderna för husets underhåll kan i betydlig mån förstärka en i och för sig svag realsäkerhet och jämväl rättfärdiga lån till skötsamma låntagare med begränsade inkomster. Frågan om den lämpliga placeringen av den övre belåningsgränsen är i detta sammanhang ur social synpunkt i hög grad en fråga om möjligheterna att förvärva ett eget hem för personer med små eller inga resurser att prestera en kapitalinsats. Enligt utredningens mening är den för bostadsegnahemslånen gällande gränsen, 75 procent, i synnerhet efter det senaste årtiondets byggnadskostnadsstegring på landsbygden en för låg gräns; såsom i tidigare sammanhang påpekats sätter den krav på egeninsats av en storlek, som är prohibitiv för alltför många eller tvingar till en ofta kostsam kortfristig kredit från leverantörer eller andra. Med hänsyn till de möjligheter att göra insats i form av eget arbete, som i flertalet fall föreligger för en egnahemsbyggare skulle ur denna synpunkt en övre gräns av 90 procent vara lämplig. Denna gräns är å andra sidan utan tvivel vanskligt hög ur fastighetskreditsynpunkt, där ingen extra säkerhet för lånet ges. Enligt utredningens mening bör den övre lånegränsen icke överstiga 85 procent av fastighetens värde, där icke — såsom nu gäller beträffande lån till egnahem för barnrika familjer — ett visst kommunalt ansvarsåtagande föreligger. Att förena här nämnda tvenne synpunkter, som var för sig kräva beaktande, på det sättet att borgenssäkerhet eller kommunalt betalningsansvar allmänt skulle ställas som villkor för lån utöver en viss gräns kan enligt utredningens mening icke komma i fråga. Ett sådant krav skulle otvivelaktigt medföra, att de hämningar, som visat sig i fråga om exempelvis egnahemsverksamheten för barnrika familjer på landsbygden skulle icke blott fortbestå, utan också förstärkas och komma att gälla egnahemsbyggandet överhuvud.

543 I föregående kapitel har utredningen av jämförelser mellan kostnaderna för ett eget hem och inkomstnivån hos de stora löntagargrupperna på landsbygden och i lägre dyrorter överhuvud dragit den slutsatsen, att en subvention kräves för att åvägabringa ett någorlunda tillfredsställande förhållande mellan bostadskostnader och betalningsförmåga. Utredningen har vidare framfört skäl för att denna subvention, när det gäller egnahem, ges formen av engångsbidrag för avskrivning av viss del av fastighetskapitalet (lämpligen utgivet som ett räntefritt stående lån, som säkerställes av inteckning i fastigheten och kan återfordras i händelse av spekulativt missbruk). Genom kombinationen av lån och ett dylikt bidrag ger sig lösningen av problemet att förena den sociala synpunkten på önskvärdheten av lånevillkor av icke alltför hämmande art och synpunkten på statslånets säkerhet utan ett allmänt krav på betalningsansvar för kommunen därigenom, att bidraget kan i mån av behov placeras ovanför det räntabla lånet och därmed minska den egeninsats, som behöver presteras av lånesökande. Till vissa detaljer i frågan återkommer utredningen i nästa avsnitt. När det gäller långivning till flerfamiljshus för hyres- eller bostadsrättsupplåtelse träda andra synpunkter i förgrunden. Den säkerhet som ligger i egnahemsägarens personliga intresse och benägenhet att göra uppoffringar för egnahemmets bevarande motsvaras näppeligen av ett liknande intresse hos en enskild fastighetsägare, för vilken fastigheten är ett affärsföretag. Utredningen har i det föregående framhävt som sin uppfattning, att en övre belåningsgräns av 90 procent av fastighetsvärdet ur säkerhetssynpunkt är för hög, när det gäller enskild låntagare och försvarlig endast med hänvisning till krisförhållanden. Med hänsyn till de övergångsförhållanden, som torde komma att utmärka de närmaste åren, är utredningen dock icke beredd att nu föreslå en sänkning av den övre belåningsgränsen vid lån för flerfamiljshus åt enskild företagare men vill framhålla, att en sänkning av denna gräns i framtiden ter sig önskvärd. I fråga om allmännyttiga företag, så förvaltade och så kontrollerade av offentliga (främst kommunala) organ, att säkerhet finnes för att det bostadspolitiska syftet med statens lånegivning helt tillgodoses, kunna inom affärsmässig fastighetskreditverksamhet sedvanliga säkerhetssynpunkter tillmätas en mera underordnad vikt och frågan ställas som en fråga om riskfördelningen mellan stat, kommun, allmännyttigt företag och de bostadsbehövande hushållen. Under den förflutna krigs- och bostadskrisperioden har som en av de allvarligaste olägenheterna på bostadsmarknaden framträtt det förhållandet, att marknaden övermättats med bostadsrättslägenheter, som krävt kapitalinsats, under det att tillgången på hyreslägenheter varit ytterligt knapp. Detta har sammanhängt därmed, att de under kommunal kontroll ställda och med kommun i lånehänseende jämställda företagen huvudsakligen varit

544 bostadsrättsföreningar; de kommunala initiativ som tagits till bostadsförsörjningens befrämjande ha till stor del haft formen av samarbete med någon av de interlokalt verksamma och med bostadsrättsformen arbetande bostadsbyggnadsorganisationerna. Dessutom ha även, som förut berörts, enskilda byggnadsföretagare i stor utsträckning använt bostadsrättsformen för att genom medlemsinsatserna kunna frigöra sitt i fastigheten bundna kapital. Den starka tillväxten av utbudet på bostadsrättslägenheter och den knappa tillgången på hyreslägenheter ha betytt en snedvridning av bostadsefterfrågan och har i många fall tvingat bostadssökande, som egentligen ej varit lämpliga som bostadsrättsinnehavare, att binda sig för en lägenhet. Bostadsbristen har för dessa medfört ett tvång till en kapitalinsats, som framstått som en extra belastning av hyreskontot. Många ha av försiktighetsskäl bundit sig för mindre lägenhet än inkomsten skulle tillåtit. Överhuvud framstår det som föga tilltalande att i ett sådant tvångsläge, som bostadsbristen skapat, topprisken lägges på den bostadsbehövande allmänheten. Bostadsrättsföreningen såsom kooperativ form för fastighetsförvaltning har stora förtjänster, som säkerligen komina att göra sig gällande även i framtiden. Men under de senare åren har denna form drivits till en krisartad, onaturlig tillväxt som — om den fortsätter — kan medföra risker för framtiden för fastigheterna och i varje fall innebär stora olägenheter för den bostadsbehövande allmänheten. Det är därför en angelägenhet av stor vikt, att ändring kommer till stånd i de finansieringsbetingelser, som varit upphovet till bostadsrättshypertrofin, och att bostadsrättsföreningsbildningen begränsas till sin naturliga volym. När det gäller allmännyttiga bostadsföretag av den konstruktion, som diskuterats i föregående avsnitt är det självklart, att enskilt kapital icke kan påräknas för finansiering av toppkapitalet och bärandet av de därmed förbundna riskerna. Det ligger i sakens egen natur att detta måste presteras av det allmänna, stat och kommun. Om utredningens i det föregående deklarerade uppfattning accepteras, innebärande att den ekonomiska bördan av risktagande och subventioner för bostadsförsörjningsändamål i huvudsak bör bäras av staten och att ekonomisk risk bör läggas på kommunen endast i den mån detta kan erfordras för att säkra kommunens intresse och känsla av ansvar för bostadsföretagens ekonomi, skulle i och för sig en rimlig lösning vara att riskerna för det i allmännyttiga bostadsföretag investerade kapitalet fördelades på stat och kommun på sådant sätt, att staten svarade för vad som nyss kallades de allmänna riskerna, vilka i stor utsträckning bero på statens egen ekonomiska politik, d. v. s. sådana som uppstå i och med den allmänna pris-, kostnadsoch ränteutvecklingen samt med bostadsmarknadslägets förändringar, under det att kommunen svarade för sådana förluster, som kunde hänföras till försummelser i tillsynen av företaget, vanvård av fastigheten eller ekonomisk

545 vanskötsel. Det skulle dock otvivelaktigt komma att stöta på mycket stora praktiska vanskligheter att konstatera vilket som är vilket i fråga om förlustorsakerna, när väl förluster ha uppstått. Vid bryska förskjutningar i det allmänna pris- och kostnadsläget, liksom också i situationer, där statsmakterna till äventyrs i framtiden kunna komma att besluta om någon mera drastisk omläggning av principerna för den bostadspolitiska verksamheten, kunna eventuellt uppkommande förluster måhända till en viss bestämd grad summariskt hänföras till de allmänna riskbestämmande faktorerna. I sådant fall torde frågan om täckandet av förluster och formerna härför få upptagas till prövning av statsmakterna som konsekvens av en penningpolitisk eller bostadspolitisk utveckling, som från början ej kunnat tagas med i beräkningen. Liknande förfarande, innebärande en förändring av de ekonomiska villkoren för fastigheternas ekonomi, torde — såsom i det föregående berörts — få tilllämpas beträffande de med statens stöd under krigsåren byggda fastigheterna, om de följande årens allmänna pris- och kostnadsutveckling blir sådan att vid den av statsmakterna samtidigt förda bostadspolitiken förlustsituationer skulle uppstå. Vid en mera stabil ekonomisk utveckling, vartill ju penningpolitik och allmän ekonomisk politik syfta, torde anledning till dylika summariska förfaranden icke behöva ges, vilket icke hindrar att på vissa orter eller beträffande vissa fastigheter frågan om täckande av uppkomna förluster kan ställa sig. Att då söka fördela ansvaret på stat och kommun efter den nämnda, principiellt vettiga regeln skulle sannolikt i praktiken ofta, för att icke säga i regel, visa sig ogörligt. Utredningen har därför stannat inför att förorda, att riskerna fördelas mellan stat och kommun efter en enkel mekanisk regel, förslagsvis sålunda att uppkommande förluster till fyra femtedelar bäras av staten och en femtedel av kommunen. Man kan utgå ifrån att beträffande allmännyttigt bostadsföretag, som bildats och förvaltas på i föregående avsnitt diskuterat sätt och för vilket kommun åtagit sig ansvar efter här föreslagna normer, förluster icke komma att fastställas genom att fastigheten försäljes exekutivt utan genom att löpande årliga underskott konstateras och anmälas. Av samma skäl som i det föregående anförts för att subventioner till flerfamiljshus böra utgå som årliga bidrag böra dessa förluster täckas medelst löpande bidrag, fastställda för viss tid, inom vilken fastighetens ekonomi beräknas kunna saneras, eller — om anledning därtill ges — tillsvidare. Det vore givetvis praktiskt orimligt, om smärre underskott under ett år skulle omedelbart föranleda ett förfarande för delning av förlusten. För det första måste man förutsätta, att den ursprungliga driftskalkylen göres upp på sådant sätt att fastigheten under de första åren lämnar vissa överskott, vilket är normalt med hänsyn till att underhållskostnaderna i början ära mindre än senare, varför medel kunna avsättas för att möta så småningom 3 5 — 450668

546 inträdande ökade utgifter. Vidare måste förutsättas, att uppkommande underskott kunna visas ha en viss permanens. Förslagsvis böra underskott ha konstaterats under tre år, innan delning av förlust företages. Under tiden, då kommunen bör tillsvidare svara för att fastighetens utgifter täckas, kan undersökning av hastighetens ekonomi hinna utföras, och eventuella fel i fastighetsskötseln rättas till. Av avgörande betydelse i dessa sammanhang är givetvis hur den ursprungliga kalkylen för fastigheten göres och alltså hur hyresbeloppen fastställas i förhållande till de beräknade driftskostnaderna. Det ligger i såväl statens som kommunens intresse, att denna kalkyl uppgöres på sådant sätt att den under beräkneliga förutsättningar blir varaktigt hållbar. Detta leder in på frågan om hyressättningen i de bostadshus, som komma att uppföras med offentligt stöd i fortsättningen. Den regel för hyresbestämningen, som gällt under krigsåren (från år 1941) har haft karaktären av en krismässig prisstoppsregel, fixerad ort för ort. För de orter, där ännu tilläggslån äro behövliga torde tillsvidare denna norm för hyressättningen böra tilllämpas, dock med vissa modifikationer, som skola beröras i följande avsnitt. För orter, där tilläggslånebehovet fallit bort tack vare räntesänkningen under innevarande år och där i vissa fall en hyressänkning redan hunnit inledas, vilken i händelse av fallande byggnadskostnader i och med importens återupplivande torde kunna bli mera allmän, är det enligt utredningens uppfattning meningslöst att i fortsättningen operera med en stel hyressättningsregel av den art som under krigsåren varit motiverad som en i princip tillfällig spärranordning, vilken fyllt sin uppgift då under bibehållen hyresnivå den generella byggnadskostnadssubventionen i tilläggslånens form kunnat avvecklas. Där så skett böra hyrorna sättas icke efter någon primärt given norm utan så att de — bortsett från direkta subventioner — kunna beräknas täcka fastighetens förvaltningskostnader på längre sikt med rimlig marginal för normala hyresförluster. Å ena sidan bör tillses att hyrorna icke sättas så högt, att onödigt stora överskott uppkomma. Sådana kunna visserligen icke i ett allmännyttigt företag komma ovidkommande intressen tillgodo, men försiktigheten bör icke drivas därhän, att en möjlig hyresförbilligande effekt uppoffras. Men å andra sidan är det angeläget att icke hyrorna i ovist nit sättas så lågt, att förluster måste uppkomma i en framtid. Det är givet, att hyressättningen liksom också driftskostnadskalkylen för ett allmännyttigt företag måste godkännas såväl av den kommun, som åtager sig ett partiellt ansvar för förlustrisken, som av det centrala lånebeviljande organet. När förluster av viss permanens konstaterats och icke kunnat undanröjas genom förbättringar av bostadsföretagets drift kan hyressättningen behöva tagas under omprövning. Det kan härvid gälla såväl en erforderlig sänkning av hyrorna i fastigheten, där förluster genom hyresledighet av större omfattning uppstått, t. ex. till följd av ett ofördelaktigt läge, som en möjlig höj-

547 ning av hyrorna i fastighet, där från början hyrorna kalkylerats för lågt. Utredningen förutsätter att det senare endast i undantagsfall skall ske, därest icke i och med en allmänn pris- och inkomststegring på längre sikt även den allmänna hyresnivån röner inflytande i stegrande riktning. Frågor rörande hyressättningen böra, liksom enligt nu gällande ordning, kunna underställas Kungl. Maj:ts prövning. Den nödvändiga principen, att statens ekonomiska stöd åt bostadsförsörjningen icke får utnyttjas för att avlasta kommuns fattigvårdskostnader ger en särställning åt sådana förluster, som uppkomma genom försummad hyresbetalning. Intet hinder bör enligt utredningens mening möta mot att kommun utnyttjar bostäder, för vilka statligt stöd i låne- och subventionsform utgår, för upplåtelse åt hushåll, som åtnjuta fattigvård. Men för att förhindra missbruk är den regeln nödvändig, att kommunen svarar för förluster till följd av försummad hyresbetalning. Å andra sidan måste givetvis kommunen ha rätt att påfordra, att det bostadsförvaltande företaget uppsäger hyresgäst till avflyttning i händelse hyresrätten förverkats. En riskfördelning mellan stat och kommun av här föreslagen art synes utredningen kunna ge en statlig långivning till allmännyttiga bostadsföretag den stadga, som vid högbelåning av fastigheter i övrigt knappast kan nås. Den provisoriska ordning för statlig belåning av fastigheter i regi av kommun eller med kommun i lånehänseende jämställt företag, som gällt under de gångna krisåren har haft sin svaghet däri, att ett tillskott av toppkapital från annat håll varit erforderligt utan att därför realsäkerheten för statslånet varit ur fastighetskreditsynpunkt tillfredsställande. Detta har lett till att den icke-spekulativa bostadsbyggnadsverksamheten drivits in på bostadsrättslinjen i en grad, som varit deciderat olämplig, och till att kommunerna tvekat inför att själva ombesörja bostadsbyggande, då hela risken på toppkapitalet i sådant fall kommit på kommunens lott. De anordningar, varigenom riskerna på statliga lån till kommun eller med kommun i lånehänseende jämställt företag enligt nu gällande lånevillkor begränsas, överräntan på 1 procent på tertiärlånet samt den övre belåningsgränsen vid 95 procent av fastighetens värde äro ur sedvanlig fastighetskreditsynpunkt skröpliga skydd mot förlustrisker. I själva verket ha i tertiärlåneverksamheten dessa fastighetskreditsynpunkter redan i hög grad satts åt sidan, vilket varit nödvändigt för att överhuvud nå syftet att få bostäder byggda; den riskersättning, som tertiärlåneräntan innehåller, står knappast i någon rationellt avvägd relation till de risker, som verksamheten medför och vilka — som förut påpekats — i hög grad äro en funktion av statens egen ekonomiska politik. Det förefaller icke finnas någon anledning att icke taga steget fullt ut och som princip acceptera, att det allmänna bär den finansiella risken i samband med från enskilda vinstintressen fri bostadsförsörjningsverksamhet, som syftar till en bostadspolitiskt nödvändig sank-

548 ning av bostadskostnaderna i förhållande till betalningsförmågan hos den stora massan av de bostadsbehövande hushållen, och att denna risk fördelas på stat och kommun på sätt, som betingas å ena sidan av statens ekonomiska huvudansvar för bostadsförsörjningen, å andra sidan av den praktiska nödvändigheten av att kommunen har ett ekonomiskt medintresse och medansvar för verksamhetens behöriga skötsel. Dessa synpunkter leda till utredningens förslag, att riskersättning och övre belåningsgräns slopas i fråga om lån till allmännyttigt bostadsföretag, för vilket kommun ikläder sig partiellt ansvar enligt här föreslagna regler, och att sålunda lån till en ränta, som anslutes till statens självkostnadsränta, skola kunna beviljas sådana företag intill fastighetens hela avkastningsvärde. Då smärre avvikelser på en eller annan tiondels procent i statens självkostnadsränta spela en underordnad roll vill utredningen föreslå att räntan på bostadslånet till allmännyttigt företag sättes till 3 procent. Man måste räkna med att under de närmaste åren vid sidan av bostadsbyggande i allmännyttig regi och egnahemsbyggande i viss, på olika orter förmodligen växlande utsträckning alltefter dels kommunernas organisativa aktivitet, dels möjligheterna till kapitalförsörjning ur icke-offentliga källor bostadsbyggande i enskild regi kommer till stånd och kommer att vara behövligt ur bostadsmarknadssynpunkt. Förut har påpekats angelägenheten av att den allmänna hyresregleringen bibehålies med syftet att förhindra att en spekulativ uppdrivning av hyrorna sker, för vilket marknadsmässiga förutsättningar finnas så länge bostadsbrist består, även i långt lindrigare grad än för närvarande. Även i fall, där kommun icke är beredd att åtaga sig det ansvar, som enligt utredningens förslag skulle gälla för jämställdhet i lånehänseende med kommun, böra statliga lån kunna utgå. I sådana fall ges icke den garanti mot spekulativt utnyttjande av fastigheten, t. ex. genom att inga eller otillräckliga avsättningar till täckande av framtida underhållskostnader ske, som förvaltningen av allmännyttigt bostadsföretag under kommuns kontroll utgör. Härmed ökas också riskerna för att förlust på statslånet uppstår. Kravet på realsäkerhet måste härvid hävdas. Utredningen har i det föregående framhållit, att nu gällande belåningsgräns, 90 procent av fastighetsvärdet, är för hög men icke velat för närvarande föreslå en sänkning. Enahanda synpunkter kunna anläggas på räntans höjd och den däri inkluderade riskersättningen. Utredningen vill alltså föreslå, att de för tertiärlån till enskild företagare gällande reglerna tillsvidare bibehållas oförändrade. I nuvarande lånesystem ingår som en utåt föga påfallande men ytterst viktig beståndsdel den garanti beträffande räntan på underliggande kredit, varigenom stabilitet hos kapitalkostnaderna på hela fastighetskapitalet tillförsäkras under en tid av 10 år. Fastighetsekonomiskt spelar denna garanti roll främst därigenom att i fastighetskalkylen ingen riskmarginal för framtida räntestegring behöver medräknas; till funktionen motsvarar sålunda

549 garantin tioårsbunden ränta i att skapa trygghet mot ökad räntekostnad men lämnar därutöver chansen till sänkt räntekostnad öppen. Även denna viktiga detalj i det under krigsåren utformade finansiella stödet bär ett provisoriskt drag. Räntegarantins funktion är dock så viktig, att den enligt utredningens mening bör tillsvidare bibehållas och i fråga om lån till allmännyttiga företag och egnahem utsträckas att gälla under det statliga lånets hela löptid. Huruvida just den nuvarande formen för stabilisering av en fastighets kapitalkostnader i framtiden bör användas är en fråga, som berör fastighetskreditens organisation överhuvud; den stabiliseringsteknik, som den nuvarande räntegarantin representerar, är ju betingad därav att de statliga tertiärlånen läggas på underliggande krediter, lämnade av olika kreditinstitut och med varierande villkor beträffande räntor och förvaltningskostnader. Då den nu arbetande bankkommittén torde komma att taga upp frågan om fastighetskreditväsendets organisation överhuvud, går utredningen i detta sammanhang icke in på frågan. Stabila ränteförhållanden äro en fundamental förutsättning för en bostadsmarknadsutveckling, genom vilken en allmän standardhöjning skall kunna planmässigt realiseras och kriser i bostadsproduktionens utveckling förhindras. Bostadsbyggnadsutvecklingen måste i fortsättningen skyddas från sådana irrationella inflytanden från den allmänna kapitalmarknaden, som 1939/40 utgjorde den dominerande krisimpulsen. Räntevariationer såsom regulator för bostadsbyggnadsverksamhetens omfattning har i nuvarande ekonomiska och penningpolitiska situation överhuvudtaget ingen förnuftig mening men skapar förvirring i produktionsutvecklingen. Om det i en viss situation skulle vara nödvändigt eller lämpligt med hänsyn till det allmänna ekonomiska läget, sysselsättningsläget, investeringsvolymen, penningpolitiska förhållanden o. s. v. att bostadsbyggandet inskränktes, skulle detta kunna ske enklare och mera effektivt genom andra åtgärder än genom ränteförändring. En sådan inverkar på förhållandena mellan förut byggda och i fortsättningen nybyggda fastigheter och stör därigenom produktionsutvecklingen. Om det allmänna ekonomiska läget i en framtida situation — och härvid kommer väl främst i åtanke en situation av förstärkta inflationsrisker under de närmaste åren — skulle anses nödvändiggöra ränteförhöjningar från nuvarande läge, böra enligt utredningens mening sådana icke gå ut över bostadsbyggandet. Detta bör garanteras stabila räntevillkor, som kunna bilda en fast bas för kalkylerna. Den allmänna plan för bostadsproduktion, förskjutning av förhållandet mellan inkomster och hyror och standardhöjning, som utredningen i det föregående sökt skissera, har som en väsentlig förutsättning att bostadsbyggandet i framtiden icke belastas av högre räntekostnader. Härvid är i främsta rummet angeläget, att mera tillfälliga räntefluktuationer avskärmas. Såvitt utredningen förstår, talar all sannolikhet för att

550 en ränteförhöjning, som till äventyrs kan komma till stånd inom de närmaste åren, blir av mera övergående art. En sådan torde för bostadsbyggandets del kunna mötas genom att nuvarande räntegaranti under någon tid övergår i tillfällig räntesubvention eller på annat sätt för den händelse nuvarande stabiliseringsteknik i samband med en omorganisation av fastighetskreditväsendet ersattes med en annan. Om en mera definitiv förskjutning av räntenivån skulle komma till stånd, gives anledning att taga hela finansierings- och subventionssystemet för bostadsförsörjningen under omprövning. Detta gäller såväl i händelse av en förblivande höjning av räntenivån, då vid given bostadspolitisk målsättning subventionerna kunna behöva ökas, som i händelse av sänkning av räntenivån — vilket på längre sikt synes mera sannolikt — då antingen den bostadspolitiska målsättningen kan förskjutas framåt eller subventionerna kunna minskas. Här har, som i tidigare sammanhang nämnts, utredningen utgått från att nuvarande allmänna ränteläge förblir konstant tillsvidare. Då primärlån kunna erhållas till 3 procent och enligt utredningens förslag statliga lån skola kunna beviljas allmännyttiga bostadsföretag till samma räntesats, vore det en uppenbar orimlighet om någon del av fastighetskapitalet skulle belastas med högre ränta. Den traditionella uppdelningen i primärlån och sekundärlån i olika riskklasser med olika räntesatser har såvitt utredningen förstår redan nu i huvudsak mist sin mening och kan överhuvud icke motiveras i samband med offentligt finansierande bostadsföretag, för vilka stat och kommun åtagit sig ansvar. Man kan sålunda utgå från som självklart att för allmännyttiga bostadsföretag, liksom också för egnhem som åtnjuta statliga lån, räntan för hela det lånade kapitlet skall utgöra 3 procent. Det förefaller utredningen värt att överväga, om icke fastighetsbelåningen överhuvud kunde organiseras på ett mera enhetligt sätt än som nu vanligen är fallet. Splittringen på detta område består icke endast i den nuvarande olikformigheten mellan olika statliga lånetyper, särskilt när det gäller egnahem, utan också i olikhet i lånevillkor beträffande underliggande krediter med avseende på räntor, amorterings villkor, belåningsgränser o. s. v. Man kan vidare ifrågasätta om icke administrationskostnaderna för fastighetsbelåningen överhuvud skulle kunna nedbringas genom en enhetligare ordning. Då bankkommittén torde komma att beakta här berörda förhållanden begränsar utredningen sig till att framhålla vikten av att en översyn göres icke endast av de statliga bostadslåneformerna utan även av fastighetskreditorganisationen i dess helhet. Ett förenhetligande av hela bostadslångivningen skulle bland annat kunna innebära, att amorteringsvillkoren fastställdes efter enhetliga grunder för fastighetens hela lånade kapital. Någon mera väsentlig betydelse i sak har detta dock icke, eftersom amorteringarna på olika lån kunna så anpassas efter varandra, att en som lämplig bedömd total annuitet erhålles.

551 I detta sammanhang må först beröras den ordning för amorteringen av tertiärlånet, som infördes år 1940 för att möta den som tillfällig uppfattade uppdrivningen av räntenivån under krigets första skede och som innebar att amorteringen under de första 10 åren skulle ske långsammare och därefter ökas på sådant sätt att hela lånet var slutamorterat inom 30 år. Denna åtgärd var enligt utredningens mening en rationellt motiverad reaktion på ränteutvecklingen i dåvarande läge. Nu kan den icke längre motiveras. I fortsättningen bör tillämpas fast annuitet på statslånet (med visst undantag beträffande egnahem, varom mera i det följande). Beträffande de tertiärlån, som under kriget beviljats med fördröjd amortering och för vilka sålunda efter 10 år annuiteten skulle höjas, torde, då saken blir aktuell, under vissa förutsättningar en omprövning av amorteringsplanen kunna visa sig motiverad. I den mån räntorna på underliggande krediter eller på tertiärlånet sänkts sedan lånet beviljades kan vid även i övrigt lika omständigheter en höjning av annuiteten företagas utan att hyresläget rubbas. I den mån så icke blir fallet torde möjlighet böra öppnas för omläggning av amorteringsplanen för lånets återstående löptid på sådant sätt att hyrorna icke behöva höjas, mot att i gengäld låntagaren förbinder sig att även fortsättningsvis ställa sig under sådan hyreskontroll, som i samband med annuitetshöjningen eljest skulle upphöra; den förlängning av amorteringstiden som skulle behöva ske, är under normala förutsättningar skäligen begränsad. Frågan om amorteringstiden för ett statligt bostadslån ställer sig väsentlikt olika för lån till egnahem, respektive lån till flerfamiljshus. I senare fall är enda grund för bedömningen av amorteringsplanen fastighetens ekonomi och därpå inverkande förhållanden, hyresnivå och framtida hyresutveckling, fastighetens åldrande och demodernisering, underhållskostnadernas utveckling o. s. v., av vilka många kunna bedömas på längre sikt endast med största osäkerhet, varför hela frågan onekligen får en i viss mån konventionell prägel, i synnerhet i en tid av förestående radikala förändringar i befolkningsrörelsen och av snabb teknisk utveckling och standardförändringar. Vid den normalkalkyl, som nu tillämpas inom byggnadslånebyrån inom tertiärlåneverksamheten utgör den gemensamma amorteringen på bottenlån och tertiärlån 0.75 procent i fråga om stenhus, vilket i stort sett motsvarar primärlån till 60 procent utan amortering, sekundärlån mellan 60 och 70 procent med 40 års amortering (eller ett något mindre sekundärlån med kortare amorteringstid) samt därutöver tertiärlån med därför gällande amorteringsregler. För flerfamiljshus av trä är motsvarande procentsats 1.0 procent. Vid fastställande av hyrorna i nybyggda hus tillämpar hyresrådet en avskrivning på likaledes 0.75 procent för stenhus, men i fråga om trähus en något högre procentsats än byggnadslånebyrån. Utredningen ser ingen anledning att föreslå någon ändring i dessa förhållanden. En amortering på hela fastighetskapitalet av 0.75 procent ger vid

552 3 procents ränta en amortering på 55 år, vilket på allmänna grunder synes rimligt. Lån av här föreslagen typ till allmännyttigt bostadsföretag skulle vid tillämpning härav få en totalannuitet på 3.75 procent, vilket är så mycket lägre än den nu vid tertiärbelåning gällande (4.12 procent), att vid i övrigt givna förhållanden en sänkning av hyrorna med 5 procent skulle möjliggöras. Vid jämförelse med kapitalkostnaderna i med bostadsanskaffningslån finansierade hyresfastigheter framgår, att nämnda totalannuitet är praktiskt taget densamma som den som nås, om 50 procent av fastighetskapitalet uppbringas i öppna marknaden till 3 procent utan amortering, 45 procent täckas av bostadsanskaffningslånet till 3.25 procents ränta och amortering på 40 år samt de översta 5 procenten tillskjutas av kommunen med mycket låga krav på ränta och amortering. Med hänsyn till dessa förhållanden synes en lånetyp sådan som den nämnda vara mycket väl ägnad att upptaga de finansieringsfunktioner, som nu fyllas av å ena sidan tertiärlån till flerfamiljshus i kommunal eller därmed i lånehänseende jämställd regi, å andra sidan av bostadsanskaffningslån till hyresfastigheter för barnrika familjer, och sålunda bilda en enhetlig låneform för flerfamiljshus under allmännyttigt bostadsföretags förvaltning. Vid nu sedvanligen gällande lånemöjligheter på öppna fastighetsmarknaden beträffande bottenlån erhålles en totalannuitet av 3.75 vid en amorteringstid för statslånet på 30 år, alltså densamma som för nuvarande tertiärlån till flerfamiljshus av sten men kortare än för bostadsanskaffningslån till hyresfastigheter. Utredningen vill med hänsyn härtill föreslå, att amorteringstiden för statliga lån till allmännyttiga bostadsföretag normalt sättes till 30 år. Jämkning härav bör emellertid kunna ske i riktning mot längre amorteringstid för den händelse villkoren för underliggande krediter äro sådana att vid 30 års amortering totalannuiteten skulle komma att överstiga 3.75 procent. Beträffande flerfamiljshus av trä under förvaltning av allmännyttigt bostadsföretag vill utredningen med hänsyn till hyresläget på de orter, där trähusbebyggelsen dominerar, ifrågasätta att amorteringsvillkoren göras lika med stenhusens — trots de skäl som obestridligen tala för en kortare amorteringstid. Den här föreslagna anordningen i fråga om amortering av det statliga lånet, innebärande möjligheter till jämkning av amorteringstiden på sådant sätt att en viss annuitet på hela kapitalet icke överskrides ger vissa av de fördelar, som ett enhetligt fastighetslån från botten och upp till toppen skulle medföra. Det är givet att det lånebeviljande organet måste tillse, att detta icke utnyttjas av underliggande kreditgivare till försämring ur låntagarens synpunkt av kreditvillkoren. När det gäller egnahem är frågan om amorteringstiden icke enbart, kanske ej ens främst en fråga om fastighetsekonomi utan även en fråga om egna-

553 hemsinnehavarens personliga och ekonomiska förhållanden. Egnahemmet tjänar som sparbössa, som ett medel för självpensionering. Man måste på amorteringen av lån för egnahem ställa kravet, att den mest betungande amorteringsskyldigheten fullgöres under den period av egnahemsinnehavarens liv, då hans förvärvsförmåga kulminerar. Ofta nog sammanfaller denna period med den då barnen växa upp och då deras konsumtionsbehov begränsa möjligheterna att bekosta bostaden. Ur denna synvinkel kan bidrag till familjebostaden i egnahem betraktas som i väsentlig mån ett bidrag till snabbare amortering än eljest varit möjligt, vilket tjänar det dubbla syftet att stödja innehavet av en fullvärdig bostad under barnens uppväxttid och att skaffa en billig bostad på äldre dagar, då förvärvsförmågan gått ned. Dessa synpunkter ha givetvis mest tillämpning på landsbygden. Nu gällande bestämmelser rörande amortering av lån till egnahem äro enhetliga med avseende på amorteringstidens längd. Denna är bestämd till 20 år för såväl de av egnahemsstyrelsen förvaltade låneformerna, bostadsegnahemslån, nybyggnadslån (i samband med bostadsförbättringsbidrag) och förbättringslån som de av byggnadslånebyrån förvaltade, tertiärlån till enfamiljshus och bostadsanskaffningslån till egnahem för barnrika familjer; endast i fråga om de senast nämnda, använda för ombyggnad, är icke den 20-åriga amorteringstiden, utan en efter prövning i varje särskilt fall utmätt tid föreskriven. Enhetligheten i ifrågavarande låneregel är dock mera av formell art. Den reella innebörden av amorteringsregeln varierar starkt till följd därav, att olika stora delar av lånen (räknade inklusive eventuell underliggande kredit) amorteras: i fråga om bostadsegnahemslån en tredjedel, bostadsanskaffningslånen på landsbygden hälften, i städerna två tredjedelar, tertiärlånen i allmänhet omkring två femtedelar. Den återstående skuldbelastning som vilar på fastigheten efter den för statens lån föreskrivna amorteringstiden om 20 år, är sålunda mycket olika i de olika fallen: hälften av det ursprungliga belåningsvärdet vid bostadsegnahemslån och tertiärlån för enfamiljshus mot endast 20 a 30 procent vid bostadsanskaffningslånen för barnrika familjer i egnahem, när det är fråga om nybyggnad: lån för ombyggnadsändamål torde regelmässigt enligt nu gällande föreskrifter och praxis kunna antagas helt återbetalda efter 20 år. Denna starka reella splittring i fråga om den låneregel, som är mest avgörande för de årliga bostadskostnaderna under de första decennierna av en egnahemsinnehavares tillvaro som sådan, är väl till en del förklarad av tillfälligheter vid de olika lånetypernas tillkomst, men till väsentlig del kunna de sägas ge uttryck åt olika avvägning av synpunkter, som var för sig kräva beaktande. Dessa äro å ena sidan, att de årliga kostnaderna icke få för hårt belastas genom snabb amortering av en större del av lånet, å andra sidan den nyss nämnda att amorteringsbördan bör vara i huvudsak avklarad, när egnahemsinnehavarens förvärvsförmåga börjar gå ned eller i de

554 fall, då familjebidrag åtnjutes, när dessa falla bort i och med att barnen växa upp. Den i förhållande till övriga former för egnahemsbelåning mycket starka amortering, som sker i fråga om bostadsanskaffningslån för barnrika familjer i egnahem har sin naturliga motivering däri, att de i förbindelse med lånet utgående familjebidragen förstärka familjens betalningsförmåga under barnens uppväxttid, men att därefter egnahemsägarens möjligheter att bära kostnaden för bostaden starkt försämras. Ett av de otvivelaktigt mest hämmande momenten i samband med egnahemsverksamheten för barnrika familjer har varit farhågan för oförmåga att bekosta en bostad av högre klass än den, vartill de egna resurserna räcka, i framtiden när familjebidrag icke längre utgå. Ur denna synpunkt vore det önskvärt att lånets amorteringsdel helt betalts, när familjebidragen upphöra. Att i samtliga individuella fall få denna önskan uppfylld är dock ogörlig, eftersom den period, då familjebidrag kan utgå, stundom är alltför kort. Å andra sidan måste det ställas som ett önskemål, att familjer kunna komma i besittning av ett egethem på ett tidigt stadium av familjens utveckling, då inkomsterna måhända ännu äro begränsade, men den återstående perioden för full arbetsförmåga hos familjeförsörjaren är lång. Hänsynen till den lånesökande egnahemsbyggarens personliga förhållanden göra det enligt utredningens mening lämpligt att amorteringstiden för lån till nybyggnad och ombyggnad av egnahem icke fixeras stelt utan att möjligheter hållas öppna för en anpassning efter prövning till sådana omständigheter som egnahemsbyggarens ålder, storleken av hans familj och möjligheterna att kortare eller längre tid åtnjuta familjebidrag, inkomstens storlek och graden av inkomsttrygghet o. s. v. En sådan anpassning har, såsom förut relaterats, tillämpats beträffande lån för ombyggnad av egnahem för barnrika familjer och därvid visat sig fylla ett förnuftigt ändamål. För en ung familj med begränsade inkomster men med utsikter att tillväxa såväl i inkomst som familjestorlek bör en längre amorteringstid kunna passa än för en upp i medelåldern hunnen familj, där barnen äro halvvuxna. Enligt utredningens mening böra möjligheterna att variera amorteringstiden för lånet vara öppna icke endast vid lån för ombyggnad utan också för lån för nybyggnad, varvid lånesökandes personliga önskemål väl kunna beaktas men avgörandet måste ligga hos det organ, som prövar ansökan. Vid fastställandet av en till det enskilda fallet passande amorteringsplan bör även kunna tillämpas den nu endast i fråga om bostadsegnahemslån tillgängliga möjligheten att medgiva amorteringsfrihet under högst tre år, vilka dock böra ingå i den högsta medgivna amorteringstiden för det statliga lånet. Under åberopande av dessa synpunkter vill utredningen föreslå att de nuvarande, i vissa hänseenden irrationellt växlande lånetyper, som kunna kom-

555 ma till användning för nybyggnad och ombyggnad av egnahem samlas under en form, som är enhetlig i sådana hänseenden där variation icke är rationellt försvarlig, men som i den praktiska tillämpningen kan efter prövning av lånsökandes ekonomiska och personliga förhållanden, särskilt med avseende på familjens ålder och storlek, anpassas med avseende på sådana lånevillkor, som bestämma kapitalkostnadernas fördelning i tiden. De villkor vari enhetlighet bör gälla, äro framför allt räntesats och övre belåningsgräns, vilka i det föregående föreslagits till 3 procent respektive högst 85 procent av fastighetens värde vid nybyggnad. Den för nybyggnadslån (i samband med bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden) och förbättringslån gällande regeln, att sådant lån skall ligga inom taxeringsvärdet med tillägg av förbättringens uppskattade värde respektive regeln, att bostadsanskaffningslån för förbättring av äldre bostadshus skall ligga inom det värde som byggnadslånebyrån beräknar kunna efter förbättringar åsättas fastigheten, vilka regler få anses innebära i stort sett samma sak, torde som undantagsbestämmelse få bibehållas med hänsyn till sådana fastigheter, som belastas av tidigare lån; behovet av en dylik undantagsbestämmelse torde i huvudsak gälla jordbruksfastigheter, ej rena bostadsfastigheter. Även i ett par andra hänseenden är enhetlighet önskvärd, där nu genom författningsföreskrifter eller praxis splittring råder. Det ena gäller den maximering av belåningsvärdet, som föreskrives för bostadsegnahemslånen men icke för någon annan av de existerande låneformerna, ehuru i praxis en maximiregel upprätthålles i fråga om bostadsanskaffningslån för barnrika familjer i egnahem. Enligt utredningens mening ge de praktiska erfarenheterna av en i författning inskriven maximiregel icke belägg för önskvärdheten av en sådan. En noggrann prövning av att lånesökandes ekonomi tilllåter den belastning, som åtagandet av betalningsansvaret för ett lån av viss storlek innebär samt maximering av storleken av de enfamiljshus som kunna komma i fråga för statligt lånestöd (såsom nu gäller enligt riksdagens direktiv beträffande tertiärlån), synes utredningen vara långt smidigare medel att nå de syften, som maximiregeln vill tillgodose. Utredningen föreslår sålunda, att ingen maximering av belåningsvärde föreskrives i författning rörande lån till egnahem. Det andra gäller fastställande av belåningsvärde, därvid inom egnahemsorganisationens verksamhet ett uppskattat marknadsvärde lägges till grund, under det att i byggnadslånebyråns verksamhet belåningsvärdet i princip anslutes till de faktiska anskaffningskostnaderna, vilka dock godtagas endast till den del de motsvara ett förståndigt byggnadssätt. Det är givet att den senare metoden innebär större risker, vilka dock enligt utredningens mening böra tagas med hänsyn till egnahemsbyggandets stora sociala betydelse för åstadkommandet av fullvärdiga familjebostäder. Den kombination mellan lån och bidrag även för nybyggnad, som utredningen föreslår att gälla i framtiden, minskar för övrigt de

55G risker, som vila på de räntabla lånen, och reducerar därmed också spänningen mellan egnahemsstyrelsens och byggnadslånebyråns httillsvarande praxis. Sedan dylika nu existerande, icke rationellt försvarbara skillnader i lånevillkoren rensats ut och en i här nämnda hänseenden enhetlig lånetyp bildats med syfte att övertaga de förutvarande splittrade egnahemslåneformernas funktioner, bör emellertid denna lånetyp kunna på ett smidigare sätt än som är möjligt med hittillsvarande former kunna anpassas efter individuella behov, dels genom kombinationen med bidrag, dels med hänsyn till sådana från fall till fall växlande personliga förhållanden för lånsökanden, som inverkar på hans förmåga att omedelbart eller i framtiden bära de med lånet förbundna kostnaderna. Givetvis måste här vissa gränser sättas, och variationen bör åstadkommas genom val bland ett begränsat antal alternativ. Frågan är här först till vilken gräns lånet bör amorteras ned enligt den från början fastställda amorteringsplanen. På orter, där stående lån kunna erhållas i öppna marknaden till samma ränta som det statliga lånets, regleras denna fråga väl i allmänhet genom lånesökandes egen försorg. Där så ej är fallet gäller frågan fördelningen av det statliga lånet på amorteringsdel och stående del. Såsom nyss berörts växlar denna fördelning mycket starkt. Utredningen är av den uppfattningen att beträffande bostadsanskaffningslånen till egna hem en onödigt stor del av lånet tillförts amorteringsdelen. Tanken har därvidlag varit att genom att en stor amortering fullgöres i början, då familjebidrag utgår, amorteringsbördan senare skall kunna hållas låg. Denna beräkning slår emellertid i många — kanske de flesta — fall fel, därför att amorteringsdelen där är så stor och amorteringsbördan så hård under 20 år och därför att familjebidrag sällan kunna utgå under så lång tid; en mellanperiod på i normala fall kanske 5 å 10 år, utmärkt av hög amortering utan hjälp av familjebidrag, uppkommer. Det vore under vanligen föreliggande förutsättningar lämpligare om amorteringsdelen vore mindre, men å andra sidan dess avbetalande kunde begränsas till kortare tid. På grundval till dessa överväganden vill utredningen föreslå, att amorteringen begränsas till den del av lånet som ligger över 40 procent av fastighetsvärdet. Den sålunda bestämda amorteringsdelen bör vidare alltefter sådana omständigheter, som här nämnts, familjens ålder och storlek, inkomster och inkomstutsikter o. s. v. kunna amorteras enligt alternativa amorteringsplaner, förslagsvis högst 25 år (inklusive eventuella amorteringsfria år) eller kortare, 20, 25 i särskilda fall möjligen 10 år vid nybyggnad, samt högst 25 och lägst 5 år vid ombyggnad. En dylik utformning av reglerna för lån till egnahem tillgodoser, såvitt utredningen kan finna, såväl å ena sidan kraven på enhetlighet i de hänseenden, som bestämma statens ekonomiska insats, räntan och risktagandet, den senare bestämd geom den enhetliga övre belåningsgränsen, som å andra sidan de naturliga önskemålen att lånevillkoren skola kunna smidigt anpassas

557 efter växlande individuella förutsättningar, vilket vid egnahemsbildning är väsentligt i och med den intima förbindelse som består mellan egnahemmets och egnahemsinnehavarens ekonomi. Genomförandet av de förslag till modifikationer i regelerna för statliga lån för bostadsbyggnadsändamål, som här framlagts, innebär ett förenhetligande av lånetyperna så långt som ett sådant enligt utredningens mening bör ske. De kvarstående skillnaderna äro sådana som rationellt kunna motiveras. Dessa skillnader äro för det första sådana som skulle bestå mellan företag utan respektive med enskilda vinstsyften i här använd mening, d. v. s. å ena sidan allmännyttiga bostadsföretag under offentlig kontroll samt egnahem, för vilka enligt förslagen en ränta av 3 procent skulle gälla, å andra sidan flerfamiljshus i enskild regi. Härvid förutsätter utredningen, att tvåfamiljshus, vars ena lägenhet användes av ägaren som bostad, i lånehänseende behandlas lika med enfamiljshus, såsom nu gäller inom tertiärlåneverksamheten; en förutsättning härvidlag bör dock vara att den andra lägenheten i tvåfamiljshuset vid uthyrning icke åsättes högre hyra än som medgives av det lånebeviljande organet. För det andra äro skillnaderna sådana, som betingas av säkerhetens art och som fått sitt uttryck i övre belåningsgräns, 85 procent för egnahem, tillsvidare 90 procent för flerfamiljshus i enskild regi och 100 procent i flerfamiljshus i allmännyttig regi, samt maximitid för det statliga lånets amortering, 25 år för egnahem, och 30 år för flerfamiljshus, med möjligheter till vissa jämkningar, i fråga om lån till flerfamiljshus i allmännyttig regi med syfte att hålla totalannuiteten inom viss gräns och beträffande lån till egnahem med hänsyn till en för låntagaren lämplig fördelning av amorteringsbördan i tiden. Slutligen äro vissa modifikationer i villkoren motiverade, då lån utgår för ombyggnadsändamål. Dessa föreslagna förenhetligande lånetyper kunna enligt utredningens mening ersätta de nu existerande, på ett icke rationellt sätt splittrade låneformerna för rena bostadsbyggnadsändamål, d. v. s. tertiärlån till flerfamiljshus och bostadsanskaffningslån till hyreshus för barnrika familjer samt tertiärlån till enfamiljshus, bostadsegnahemslån, nybyggnadslån och förbättringslån inom bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden samt bostadsanskaffningslån till egnahem för barnrika familjer. De föreslagna lånevillkoren äro beträffande lån till flerfamiljshus i allmännyttig regi fördelaktigare än nuvarande tertiärlån till flerfamiljshus i kommunal eller därmed jämställd regi och i stort sett jämförliga med bostadsanskaffningslån till hyreshus för barnrika familjer. Beträffande lån till flerfamiljshus i enskild reg i innebära förslagen ingen förändring i nu gällande villkor. Jämförelsen mellan nu existerande former för lån till ny- och ombyggnad av egnahem och de föreslagna låneformerna kan göras endast om hänsyn samtidigt tages till de bidrag, som enligt utredningens förslag i allmänhet böra utgå tillsammans med lånen. Utredningens förslag till låneformer bygga på den i det föregående motive-

558 rade principen att de statliga lånen icke böra innehålla moment av egentlig subvention utöver det risktagande, som låneverksamheten innebär, samt sådan tillfällig räntesubvention, som till äventyrs kan vara behövlig för att stabilisera kapitalkostnaderna i händelse av en såsom övergående bedömd räntestegring i framtiden. Sådana i själva lånet inbyggda subventioner som räntefrihet under viss tid, gällande vid förbättringslån, och räntefri, stående del av bostadsanskaffningslån till egnahem för barnrika familjer skulle avskaffas och ersättas av de kapitalsubventioner, som föreslås för egnahem. I jämförelse med förbättringslånen, vilka sedan sitt införande år 1939 erhållit endast relativt ringa utbredning, innebär detta ett utbyte av subventionsformen räntefrihet viss tid mot subventionsformen engångsbidrag. I jämförelse med övriga låneformer betyda de föreslagna förändringarna — oavsett subventionsgraden — endast att kapitalsubventionen bestämmes till visst absolut belopp i stället för till viss del av lånebeloppet. I enlighet med sin i det föregående deklarerade uppfattning, att frågor rörande bostäder på jordbruksfastighet, såsom sekundära i förhållande till jordbrukets driftsekonomiska problem, böra inordnas under de åtgärder och under den administrativa organisation, som gälla eller komma att gälla för jordbrukspolitiska och jordsociala angelägenheter och vilka för närvarande ligga under behandling inom jordbrukskommittén, har utredningen här icke upptagit till behandling de låneformer, som avse bostäder på jordbruksfastighet, jordbruksegnahemslån, lantarbetarbostadslån och arbetar småbrukslån. Vissa frågor i förbindelse med dessa låneformer kunna dock anses falla under utredningens uppdrag och ha därför behandlats i föregående diskussion i samband med redogörelserna för bostadspolitikens utveckling. Härvid torde dock jordbruksegnahemslånen såsom en i dominerande grad jordbrukspolitiskt angelägenhet kunna uteslutas. I fråga om låneverksamheten till förmån för lantarbetarbostäder förutsätter utredningen att denna tillsvidare fortsätter i nuvarande form. Denna verksamhet har, såsom i det föregående nämnts, haft ett kraftigt uppsving under de allra senaste åren; särskilt med tanke på den stora förebildande och normsättande betydelse, som de med de statliga lånens hjälp ny- eller ombyggda lantarbetarbostäderna otvivelaktigt ha, skulle enligt utredningens mening ett avbrytande av det statliga stödet i nuvarande situation vara olyckligt. Å andra sidan är utredningen med hänsyn till den speciella arten av lantarbetarbostadslånen ur behovsbedömningssynpunkt icke beredd att föreslå att för närvarande lantarbetarbostäderna inordnas under de för egnahem avsedda låne- och bidragsformerna. I frågan om behovsprincipen i förevarande sammanhang har — såsom framgår av den historiska redogörelsen — utredningen tidigare intagit den ståndpunkten att subventionen till förbättring av lantarbetarbostäder bör prövas med hänsyn till jordbruksnäringens ekonomiska ställning som helhet, icke med hänsyn till enskilda lantarbetargivares ekonomi. Egnahems-

559 styrelsen har å andra sidan i skilda sammanhang hävdat en uppfattning, enligt vilken egentlig subvention i förbindelse med lån borde förbehållas de läntarbetsgivare, som efter prövning finnas vara i behov därav. Utredningen är för närvarande icke beredd att taga ställning i denna fråga, som torde få bedömas i sammanhang med de förslag till stödåtgärder för jordbruket, som väntas från jordbruksutredningen. Hela lantarbetarbostadsfrågans allmänna läge torde dessutom kunna väntas snabbt förskjutas som konsekvens av den omläggning av lönesystemet i jordbruket, som helt nyligen trätt i kraft. Under dessa omständigheter finner utredningen enda möjligheten vara att föreslå, att de nuvarande stödåtgärderna för lantarbetarbostäder tillsvidare fortgå såsom ett förlängt provisorium. Arbetarsmåbrukslånen intaga genom sin form en särställning bland de statliga stödåtgärderna för bostadsändamål och kunna icke utan fullständig omkonstruktion läggas in under ett förenhetligat lånesystem. Såsom framgår av föregående redogörelse har arbetarsmåbrukslåneverksamheten praktiskt taget upphört under senare år; den höjning av maximum för belåningsvärdet, som nyligen genomförts, kan måhända dock medföra en viss uppryckning. Utredningen vill dock ifrågasätta huruvida något egentligt behov numera föreligger att bibehålla en särskild stödform för arbetarsmåbruk, som till sin konstruktion är artskild från de låne- och bidragformer, som gälla för egnahemsbildningen i övrigt. Denna kraftigt subventionerade låneform hade ursprungligen sin motivering däri, att den befolkningsgrupp med mycket låga inkomster, som avsågs, icke hade möjligheter att förvärva ett egethem med tillhörande mindre jordbruk med hjälp av då existerande former av statliga lån och bidrag. Sedan arbetarsmåbruksverksamhetens tillkomst år 1933 ha ju emellertid väsentliga förändringar i förutsättningarna skett. Å ena sidan ha löneförhållandena för skogsarbetare, den huvudsakligen ifrågakommande gruppen, kraftigt förbättrats, särskilt genom utvecklingen under krigsåren, å andra sidan har steg för steg det statliga stödet för bostadsanskaffning, med eller utan förbindelse med jordbruk, utvecklats till förmån för de bostadsbehövande. I detta sammanhang kan erinras om, att bostadsanskaffningslån till egnahem för flerbarnsfamiljer i betydande utsträckning anlitats av skogsarbetare i den situation, vars krav arbetarsmåbrukslånen skola tillgodose. Genomföras de förslag, som utredningen framlägger, kan genom kombination av lån till statens självkostnadsränta och med efter låntagarens villkor anpassningsbara amorteringsregler samt subventioner i form av dels byggnadsbidrag, dels löpande bidrag till familjer med två eller flera barn erhållas en årlig bostadskostnad som i flertalet fall är jämförlig med de med arbetarsmåbrukslånen enligt nu gällande regler förenade villkoren och i många fall lägre. Med hänsyn till anförda omständigheter anser utredningen, att arbetarsmåbrukslånen i deras nuvarande form kunna slopas och ersättas av de allmänna låne- och bidragsformer, som kunna komma att gälla för egnahemsbildningen

560 överhuvud. Arbetarsmåbruksverksamheten skulle därigenom inordnas under den allmänna egnahemsverksamheten, Den splittring av den statsunderstödda egnahemsverksamheten, som de särskilda arbetarsmåbrukslånen givit upphov till, är under nuvarande förhållanden och vid de förbättringar i de allmänna villkoren för statens stöd åt egnahemsbildning, som utredningen föreslår, icke längre befogad. Utredningen förutsätter härvid att de maximala bidragsbelopp för ny- och ombyggnad av egnahem, som utredningen föreslår, också skola komma att tillämpas som maximum beträffande premielånen inom jordbruksegnahemsverksamheten, till vilken den nuvarande arbetarsmåbruksverksamheten med hänsyn till sin jordbrukspolitiska och jordsociala betydelse bör föras. Vidare kan påpekas, att härigenom de yrkanden, som framförts av Norrlandsutredningen, om att statsunderstödda arbetarsmåbruk skola kunna bildas även genom förvärv och förbättring av redan existerande småbruk också tillgodoses. I samband med villkoren för statliga lån för bostadsändamål skall slutligen beröras en fråga, som i den hittillsvarande bostadsförbättringsverksamheten på landsbygden framträtt som angelägen. Utredningen syftar på det förhållandet, att vissa bostadsinnehavare på landsbygden, såsom kronotorpare med egna hus men på kronan tillhörig mark och arrendatorer, vilka ofta leva i starkt undermåliga bostäder och förfoga över ytterst begränsade ekonomiska resurser, icke kunna tillgodogöra sig det statliga stödet för bostadsförbättring i full utsträckning, eftersom enbart bostadsförbättringsbidrag ofta är otillräckligt i förhållande till förbättringsbehovet och lån icke kan utgå, då inteckningssäkerhet ej kan ställas. Med hänsyn till att ifrågavarande familjer ofta ha stora barnskaror, innebär detta förhållande en mycket allvarlig begränsning av möjligheterna att få familjebostadsbidragssystemet tillämpat i fall, där familjesituationen i hög grad påkallar det allmännas stöd, men där standardkraven icke uppfyllas eller kunna komma att uppfyllas med hjälp av enbart bidrag. Till viss grad har dessa gruppers behov beaktats genom bestämmelsen att vissa kronotorpare i Norrland kunna erhålla bostadsförbättringsbidrag till ett något högre maximibelopp än det generellt gällande; utredningen föreslår i fortsättningen en ytterligare förbättring i detta hänseende. Det är emellertid knappast möjligt att enbart på engångsbidragets väg lämna ifrågavarande grupper ett tillräckligt stöd för förbättring av bostadsförhållandena. Med hänsyn härtill har utredningen övervägt möjligheterna att förstärka bidragshjälpen med lån i de fall, sådana behövas, trots att inteckningssäkerhet icke kan presteras. Att härvid räkna med borgen av enskilda personer torde vara meningslöst, då förmåga att åstadkomma sådan som regel torde vara lika obefintlig som inteckningssäkerheten. Att fordra borgen av kommunen synes utredningen berättigat i sådana fall, där den bostadsbehövande familjen åtnjutit kommunens ekonomiska stöd genom fattigvården, men

561 — enligt förut föreslagna regler för kommunens ekonomiska förpliktelser i sammanhanget — icke eljest. Däremot synes det utredningen möjligt att bygga ett lånestöd på det förhållandet att en familj i här ifrågavarande situation skulle komma i åtnjutande av familjebidrag för bostaden, därest denna vore av godkännbar beskaffenhet, varvid familjebidragen s. a. s. skulle utgöra säkerhet i ersättning fö] den realsäkerhet, som icke står till förfogande. Härvid måste dock tillses, att det statliga stödet kommer den bostadsbehövande familjen tillgodo och icke jordägaren. Att helt säkra detta synes icke möjligt inom ramen för gällande lagstiftning på området, men detta gäller ju även beträffande stödet åt lantarbetarbostäder, där ett likartat förhållande gäller. Olägenheter av här berörd art synas dock vara av mindre betydelse, därest den genom statens stöd förbättrade bostaden under lång tid kan väntas bli använd av den nuvarande innehavaren, vars familj stödet avser. På grundval av dessa överväganden föreslår utredningen, att i fall där inteckningssäkerhet icke kan ställas för lån till ny- eller ombyggnad av enfamiljshus på landsbygden, sådant lån ändock skall kunna beviljas, därest låntagarens familjeförhållanden äro sådana, att familjebidrag för bostad skulle kunna utgå, under förutsättning att bostadsinnehavet genom avtal är säkerställt 10 år eller mera samt att familjebidrag till bostad kan antagas komma att utgå under samma tid, varvid vidare skall fordras att kommun åtager sig betalningsansvaret för annuitetsbetalningen, för den händelse familjen åtnjutit fattigvård. Lånebeloppet samt amorteringsplanen för lånet böra så bestämmas, att amorteringsskyldigheten i huvudsak kan fullgöras med hjälp av de familjebidrag, som kunna beräknas komma att utgå. Utredningen är väl medveten om, att ett dylikt förfarande innebär särskilda risker, men håller före att dessa risker böra tagas med hänsyn till ifrågavarande familjegruppers ofta mycket svåra belägenhet. E. Villkor för bidrag. Behovet av rena subventioner för bostadsförsörjningsändamål samt huvuddragen av subventionssystemets utformning har diskuterats i det föregående under kapitel 13. Vissa sammanfattande slutsatser av de där framställda förslagen rörande bidragens utformning samt vissa kompletterande synpunkter rörande speciella frågor torde emellertid vara erforderliga. Det av utredningen föreslagna systemet för subventioner innebär dels ett stöd för de barnfostrande familjerna genom utbyggnad och ombildning av diet nuvarande familjebidraget till förmån för flerbarnsfamiljer, dels vissa odifferentierade bidrag till förbilligande av i fortsättningen nybyggda bostäder i flerfamiljshus, dels slutligen bidrag till ny- och ombyggnad samt förbättring av bostäder av egnahemstyp. Utredningen har motiverat sin uppfattning att de två förstnämnda formerna av ekonomiskt stöd böra utgå som löpande 3 6 — 450668

562 årliga bidrag, under det att den sistnämnda bör ha karaktär av kapitalsubvention. Bortsett från de krismässiga generella byggnadskostnadssubventionerna i tilläggslånens form överensstämmer detta i det väsentliga med den utformning, som valdes för de under 1930-talet införda bostadssociala stödåtgärderna, varför ett sådant system kan sägas i viss grad ha hävd och erfarenhetens stöd. Av skäl som likaledes framställts i det föregående kan emellertid den under krigsåren uppbyggda subventionsordningen icke lämpligen avvecklas omedelbart. Visserligen har den enligt den ursprungliga planen för bostadsbyggnadskrisens bekämpande avsedda, automatiska avvecklingen till huvudsaklig del redan skett tack vare räntesänkningen under innevarande åx och torde kunna väntas fortsätta ytterligare om genom ökad import vissa materielkostnader, särskilt de som sammanhänga med bränsle- och transportpriserna, kunna nedbringas. Tillsvidare böra dock tilläggslånen enligt utredningens uppfattning bibehållas med hänsyn till de orter, där ett omedelbart borttagande skulle nödvändiggöra en hyreshöjning av mera kännbar grad, samt som ett visst skydd mot till äventyrs inträffade prisstegring under det närmaste året; med avseende på den sistnämnda omständigheten måste dock understrykas, att en inflatorisk utveckling — i strid mot alla penningpolitiska strävanden — kommer att tvinga till omprövning av målsättningen beträffande hyresnivån och av vissa sidor av det bostadspolitiska programmet. Utredningen förutsätter, att denna sistnämnda komplikation icke inträffar. Frågan om tilläggslånen på de orter, där behov därav ännu föreligger med hänsyn till hyresnivån, kunde måhända lämnas att successivt försvinna av sig själv. Enligt utredningens mening finns det dock fog för att vidtaga vissa övergångsanordningar, som kunna bidraga till en snabbare avveckling utan rubbande i nämnvärd grad av den hittills gällande målsättningen beträffande hyrorna. Om man granskar tilläggslånebehovets fördelning på olika orter, finner man detta varierande i stort sett mellan 0 och 10 procent (i ett fåtal fall något högre). Med hänsyn särskilt till den risk, som följer med tilläggslånesystemets själva konstruktion (men som dock enligt utredningens mening icke har spelat någon mera avsevärd praktisk roll hittills tack vare en rigorös kostnadsgranskning), att nämligen möjligheten att erhålla tilläggslån minskar byggnadsföretagarnas intresse att rationalisera och ekonomisera, anser utredningen den bestämmelsen lämplig, att på orter där tilläggslån enligt byggnadslånebyårns erfarenhet från senaste tid1 normalt icke är erforderligt eller där det normala tilläggslånebehovet icke överstiger en viss, låg gräns, förslagsvis 3 procent, tilläggslånegivningen skall upphöra. I den mån detta, såsom är utredningens avsikt, tvingar till strängare ekonomisk prövning hos byggnadsföretagarna vid val av hustyper och överhuvud till större respekt för fastighetsekonomiska omständigheter, är det möjligt att effekten härav kan bli välgörande även med avseende på hyrorna; i den mån så icke sker skulle en hyres-

i

563 höjning av högst 2 procent kunna uppkomma. Sannolikheten av gynnsammare verkningar är enligt utredningens uppfattning tillräckligt stod för att motsvara och överväga risken av en hyreshöjning på vissa orter av denna ringa grad. I konsekvens härmed torde föreskrivas att på orter, där enligt byggnadslånebyråns erfarenhet tilläggslånebehovet normalt icke överstiger 8 procent, tilläggslån kan utgå med högst 5 procent samt slutligen att på de återstående orter, där behovet normalt är mer än 8 procent, tilläggslånet maximeras till 10 procent. Utredningen håller för sannolikt, att tilläggslånebehovet under nästföljande år skall kunna praktiskt taget helt försvinna. Om så ej blir fallet torde frågan om ytterligare åtgärder för avvecklingen få upptagas till förnyad prövning. Av övriga under krigsåren införda krismässiga åtgärder torde de bränslebidrag, som utgå till hyreshus för barnrika familjer, tillsvidare få fortsätta i väntan på en sänkning av bränslepriserna. I fråga om familjebidragssystemet har utredningen som huvudprinciper föreslagit, att löpande bidrag, differentierade efter barnantal, skola utgå till förmån för familjer med två eller flera barn, att dessa bidrag icke skola förutsätta prövning av familjens inkomst men begränsas till lägenheter av viss maximistorlek samt att bidragen icke behöva vara knutna till vissa fastigheter men förutsätta godtagbar storlek, utrustning och allmän beskafenhet hos bostaden. Ett självklart villkor är vidare, att bidragen endast utgå under förutsättningar, som garantera att bidragens syfte att förbilliga bostadskostnaderna för de barnfostrande familjerna icke till större eller mindre del förfelas genom att bidragen verka höjande på hyrorna i de berörda lägenheterna eller konserverande, när förutsättningar för sänkning föreligga. I den socialvårdande verksamheten ha erfarenhetsmässigt vid sidan av de kategorier, som hittillsvarande stödformer för bostadsanskaffning avsett, framstått vissa andra grupper, vars bostadsbehov vid gällande inkomst- och bostadsmarknadsförhållanden berett särskilda bekymmer. I de största städerna samt på orter, som utmärkts av stark inflyttning till följd av forcerad industriell utveckling, liksom i viss grad i universitetsstäderna har bostadsfrågan för ungdom krävt uppmärksamhet. Utredningen förutsätter, att de föreslagna statliga lånen skola kunna komma till användning för uppförande av bostadsfastigheter i allmännyttig regi med det speciella ändamålet att bereda bostäder för ungdom, varvid särskilda krav på välordnad förvaltning av fastigheten måste hävdas av det lånebeviljande organet. Med hänsyn till förhållandet mellan bostadsbehov och betalningsförmåga inom olika grupper av bostadsbehövande har utredningen icke kunnat finna skäl att därutöver föreslå någon särskild subvention för ifrågavarande ändamål. Starka skäl för speciell subvention föreligga däremot enligt utredningens mening beträffande två särskilda kategorier, de ensamstående mödrarna samt

564 familjer med tuberkulos medlem. Bostadsfrågan för de ensamstående mödrarna har nyligen belysts i befolkningsutredningens betänkande i abortfrågan, där betydelsen av förbättrade bostadsanskaffningsmöjligheter även som abortförebyggande medel betonas. De ensamstående mödrarnas speciella bostadsproblem bestämmes ju av svårigheten att förena förvärvsarbetet med vården av barnet. På bostäder för ensamstående mödrar bör därför ställas kravet, att daghem är lätt tillgängligt, under det att kraven på utrymme givetvis kunna sättas lägre än i fråga om bostäder för fullständiga familjer. Utredningen vill föreslå, att löpande bidrag, motsvarande familjebidraget till trebarnsfamilj, skall kunna beviljas för ensamstående mödrar med minderårigt barn (under 16 år) till bekostande av bostad med nära tillgång till daghem och i övrigt av beskaffenhet, som av vederbörande kommunala organ bedömes som tillfredsställande. Dessa bidrag böra kunna utgå såväl till lägenheter i fastigheter, som uppförts med det särskilda syftet att för kortare eller längre period bereda bostäder för ensamstående mödrar, som till spridda lägenheter, som uppfylla nyssnämnda krav. Det speciella bostadsproblemet för hushåll med tuberkulos medlem hänför sig dels till kraven på särskilt noggrann hygien och möjlighet till avskildhet, dels till det ofta förekommande behovet av arbetsutrymme inom hemmet för den partiellt arbetsföre tuberkulöse. Behoven härvidlag torde vara skiftande på sätt som nödvändiggör bedömning från fall till fall av kompetent bedömare, d. v. s. läkare. Utredningen vill föreslå, att efter tillstyrkande av läkare löpande bidrag, motsvarande familjebidraget till trebarnsfamilj, skall kunna beviljas hushåll med tuberkulos medlem för bekostande av bostad, som godkännes för ändamålet av läkare och av vederbörande kommunala organ. I fråga om familjebidragssystemets tillämpning ställa sig främst frågorna om sättet att bestämma bidragsbeloppen samt om det administrativa förfarande, genom vilket bostädernas standard kontrolleras och bidragen utanordnas. Vad gäller bidragsbeloppens storlek bestämmas dessa enligt hittillsvarande ordning i viss relation till den årliga bostadskostnad, som för hyreslägenheternas del utgöres av standardhyran, för egnahemmens del av den av byggnadslånebyrån beräknade årskostnaden, inclusive värme, sålunda att bidraget utgör 10 procent för varje barn. Utredningen ser ingen anledning att föreslå ändring häri i vad gäller den allmänna subventionsgraden. Den föreslagna utvidgningen av bidragsslystemet torde dock göra en förenkling av bidragsbeloppens storlek nödvändig. Härtill kommer som ett sakskäl av icke ringa vikt, att det nu gällande sättet att bestämma bidragsbeloppet gynnar innehavarna av större lägenheter framför dem med mindre och familjerna på hyresdyrare orter framför dem på hyresbilligare. Det förra förhållandet är visserligen fördelaktigt ur rent bostadspolitisk synpunkt, därför att det befordrar uppflyttningen till högre utrymmes- och utrustningsstandard än den som minimum satta standarden. Men ur socialpolitisk synpunkt måste en

565 sådan ordning väcka vissa betänkligheter, när, såsom utredningen föreslår, ingen prövning av inkomsterna skall ske.Man kan nämligen förutsätta att de större och dyrare lägenheterna bebos av de familjer, som ha bättre inkomster, och de mindre och billigare lägenheterna närmast över standardminimum av familjer med svagare resurser. Den föreslagna maximeringen av lägenhetsstorleken till fyra rum och kök för bostad i flerfamiljshus och till fem rum och kök i egnahem, vartill givetvis i praktiken måste komma en prövning att lägenheten icke genom lyxartad utrustning och andra omständigheter överskrider viss gräns, svarande till ordinär storlek, utrustning och kostnad för en fyra-, respektive femrumslägenhet, kommer visserligen att utesluta de högsta inkomsttagargrupperna, men inom ramen av ett bostadsbestånd, varierande mellan två och fyra, respektive fem rum och kök, komma ju dock att rymmas mycket vida inkomstskillnader. Vad gäller olikheterna i bostadskostnad och därmed enligt nu tillämpad ordning i bidragsbelopp på olika orter är ju i stort sett, såsom tidigare diskuterats, förhållandet det, att de hyresdyrare orternas befolkning i regel också ha högre inkomster; det relativa stödbehovet är vanligen större på orter med lägre absolut bostadskostnadsnivå än på orter med högre sådan nivå. Dessa omständigheter ha lett utredningen till den uppfattningen att övervägande skäl tala för att bidragsbeloppen i regel fixeras till vissa absoluta belopp. Med hänsyn till att den nuvarande subventionsgraden i stort sett synes lämpligt utmätt samt därtill att för närvarande genomsnittlig standardhyra utgör bortåt 1 200 kronor har det synts utredningen lämpligt att föreslå ett belopp av 120 kronor per barn som familjebidrag för bostad, d. v. s. 240 kronor för tvåbarnsfamilj, 360 kronor för trebarnsfamilj o. s. v. Detta kommer att innebära någon försämring för större lägenheter samt för de dyraste orterna men någon förbättring för flertalet orter beträffande de nu dominerande lägenhetskategorierna. Utredningen förutsätter, att de familjer som redan beretts bostäder i fastigheter med familjebidrag, få behålla de hittills gällande förmånerna, så länge de enligt förut givna regler äro berättigade till familjebidrag. Vissa omständigheter göra dock undantag från här föreslagna huvudregel beträffande bidragsbeloppets storlek av behovet påkallade. Från den allmänna regeln om att låg kostnadsnivå och låg inkomstnivå i stort sett följas åt består ett viktigt undantag beträffande Norrland och särskilt dess övre del, där kostnadsnivån är hög men inkomstnivån för stora grupper av löntagare, småbrukare o. s. v. låg. För den stora massan av barnfostrande familjer i egnahem i Norrland skulle den här föreslagna allmänna regeln betyda en allvarlig försämring i förhållande till nuvarande förhållanden. Detta kan tänkas avvärjt antingen på så sätt, att bidragsbeloppet sättes högre för Norrland, exempelvis till 150 kronor per barn, eller därigenom att för egnahemsbyggare där den nuvarande regeln för beräkning av bidragsbeloppet bevaras. Utredningen

566 är tveksam om vilket av dessa förfaringssätt som vore lämpligast men har stannat för att rekommendera, att tillsvidare och till dess erfarenheter av det nya systemet hunnit samlas, bidragsbeloppet för familjebostaden vid nybyggnad av egethem i Norrland beräknas efter hittills tillämpade grunder, dock högst till 150 kronor per barn. När enligt utredningens förslag familjebidrag skola kunna knytas icke endast till vissa fastigheter, belånade i viss ordning, utan överhuvud till lägenheter av som familjebostad godtagbar beskaffenhet enligt vissa standarddefinitioner, måste givetvis ett sådant system bli väsentligt mera svåradministrerat än det nuvarande. Svårigheterna hänföra sig icke i nämnvärd grad till de lägenheter, som inrymmas i fastigheter, för vilka statligt finansiellt stöd utgått eller komma att utgå, eftersom för dessa standarden är i huvudsak känd för såväl vederbörande kommunala organ som för det centrala lånebeviljande organet, och utanordningen av bidragen kan ske på hittillsvarande sätt genom nedsättning av de annuiteter, som åvila fastigheten, under förmedling av det kommunala organet. I fråga om lägenheter i fastigheter, som icke ha statliga lån och i synnerhet sådana i enskild ägo måste en prövning efter ansökan från fall till fall göras och denna kan givetvis utföras endast genom kommunalt organ med redogörarskyldighet gentemot det centrala bidragsbeviljande organet. Vid prövningen skall iakttagas, att lägenheten uppfyller de ställda minimifordringarna med avseende å storlek, utrustning och allmän kvalitet och att miljön är lämplig med hänsyn till barnens behov, varigenom äldre stadspartier i större och medelstora städer i stor utsträckning torde uteslutas. En viss ojämnhet i tilllämpningen i olika kommuner torde vara oundviklig, men ur de synpunkter som i det föregående framförts rörande betydelsen av kommunernas självständiga bostadspolitiska aktivitet torde detta kunna betraktas såsom icke enbart olägligt. Närmare anvisningar om förfarande, standard villkor o. s. v. böra utfärdas av det centrala organet enligt statsmakternas direktiv. Beträffande lägenheter i av enskilda förvaltade fastigheter måste därutöver särskilda anordningar vidtagas för att förhindra att bidragen verkar till hyreshöjning eller till förhindrande av en möjlig hyressänkning. I prövningen från det kommunala organets sida måste givetvis ingå prövning av hyrans skälighet. Under nu i och med den allmänna hyresregleringen rådande förhållanden äro riskerna för hyresstegrande verkningar av bidragssystemet praktiskt taget obefintliga, men förutsättningarna härutinnan kunna ju förändras. Med hänsyn härtill föreslår utredningen att den regeln införes, att familjebidrag till lägenhet i av enskild förvaltad fastighet kan utgå endast under förutsättning att fastighetsägaren förbinder sig att icke utan medgivande av det kommunala organet höja hyran. Vidare böra hyrorna omprövas periodiskt eller när förändringar i det allmänna hyresläget i sjunkande riktning så påkalla. Som kommunalt organ för bidragsverksamheten torde tillsvidare få fungera

567 de förmedlingsorgan, som i kommunerna finnas eller komma att inrättas för låneförmedling. Utredningen finner det dock sannolikt, att i framtiden en annan ordning kan befinnas lämplig. Befolkningsutredningen torde under nästa år komma att framlägga förslag om inrättandet av kommunala familjenämnder för handhavandet av olika samhälleliga stödåtgärder av familjevårdande art; om dylika nämnder komma till stånd, tala många skäl för att dessa även få handlägga ärenden rörande familjebidrag för bostad. Utredningen återkommer i slutbetänkandets andra del till de organisationsfrågor, som här kortfattat berörts. I fråga om sättet för bidragets utgående bör enligt utredningens mening i största möjliga mån bidraget utgå i form av direkt hyresnedsättning, respektive minskning av annuitet för lån på egethem eller av andra direkt till bostaden knutna kostnader, såsom bränsleutgifter, och för och i sista hand i kontant form. Enligt hittillsvarande regler för familjebidragen äro dessa maximerade till 70 procent av hyran, respektive den för egnahem beräknade årliga kostnaden och beträffande den senare därtill till annuitetens belopp. Här föreslagna regler kunna innebära att bidragsbeloppet kommer att överstiga icke endast annuiteten utan även hela bostadskostnaden överhuvud1; det senare torde dock kunna inträffa endast för mycket stora familjer. Då utredningen uppfattar familjebidraget till bostad såsom en del av ett allmänt barnbidrag, vilket förbundits med innehavet av en fullvärdig familjebostad med hänsyn till dennas fundamentala betydelse för familjens och särskilt barnens levnadsvillkor, är denna konsekvens av de föreslagna reglerna i vissa undantagsfall i och för sig icke av art att kräva särskilda modifikationer. Samma synpunkt kan anföras, när det gäller familjebidrag till bostäder, som i högre eller lägre grad ha karaktär av lönebostäder. Huruvida bidragen beträffande dessa ge anledning till ändring i grunderna för beräkning av bostadsvärdet torde få ankomma på vederbörande parter att överenskomma. De löpande bidrag, som av utredningen föreslagits för förbilligande av viss del av det nytillkommande bostadsbeståndet ställa mindre krav i fråga om administrationen. Enligt sitt syfte kunna dessa bidrag utgå endast till i fortsättningen byggda fastigheter i allmännyttig förvaltning. Bidraget kan enkelt beräknas till visst belopp, enligt förslaget 3 kronor, per kvadratmeter lägenhetsyta, för visst antal lägenheter per år. Härvid torde den metod att beräkna lägenhetsytan, som tillämpas av byggndaslånebyrån, böra komma till användning. Fördelningen av bidragen på olika orter, och fastställandet av det antal lägenheter, för vilka bidrag skall utgå, kan lämpligen ske efter liknande tillvägagångssätt, som under senaste åren tillämpats vid bestämmandet av bostadsbyggnadskvoter i och för den allmänna byggnadsregleringen; för-

568 delningen bör sålunda efter framställning av kommunerna fastställas av Kungl. Maj:t på förslag av det centrala bostadspolitiska organet. Urvalet av bostadssökande hushåll måste givetvis ankomma på kommunalt organ. Enligt utredningens mening bör som villkor för det statliga bidraget härvidlag endast uppställas den regeln att tillträde till subventionerad lägenhet skall förbehållas sådana hushåll, vars inkomster äro otillräckliga för att i öppna marknaden förhyra en lägenhet av motsvarande standar; som allmän tumregel torde härvid kunna tillämpas normen att hyran ej får överstiga 20 procent av inkomsten. Inkomstutvecklingen i fortsättningen för hushållet bör icke föranleda uppsägning. Utredningen har i tidigare sammanhang understrukit angelägenheten av att de nya bostadsområden som i fortsättningen komma till genom nybyggnad eller genom ombyggnad i stadsplanemässig skala av äldre stadspartier, utrustas med anläggningar för gemensamt bruk, som fungera som komplement till de enskilda bostäderna för varierande praktiska och ideella ändamål. Dylika anläggningar kunna placeras in i bostadsområdet på skiftande sätt: som friliggande anläggningar eller inbyggda i bostadsfastigheter. I fråga om finansieringen av de årliga kostnaderna kunna de även ha mycket skiftande ställning: från sådana som naturligen äro helt självfinansierande (exempelvis biografer, lokaler för hantverkare o. s. v.) till sådana som nyttjas för ett allmänt ändamål, som tillgodoses av statliga och/eller kommunala bidrag till driften (exempelvis mödra- och barnavårdscentraler, daghem o. s. v.). Utredningen förutsätter att dylika gemensamhetsanläggningar skola kunna inbegripas i det finansiella stöd, som den statliga långivningen för bostadsändamål giver, under förutsättning att förvaltningen av dem är så ordnad, att betryggande säkerhet för deras användning för allmännyttiga ändamål av det lånebeviljande organet anses föreligga. I den mån statliga bidrag för täckandet av anläggningskostnad för lokaler prövas böra utgå för särskilda sociala ändamål, t. ex. för lokaler för barnavård, föreningsverksamhet bland ungdom o. s. v., och dessa lokaler kunna inplaceras i kollektiva anläggningar av här ifrågavarande slag, synes det utredningen naturligt, att sådana anläggningsbidrag utgå i form av räntefria, stående delar av bostadslånen på liknande sätt som sker beträffande bidragen till samlingslokaler, förvaltade av organisationer. Utredningen har icke för avsikt att här upptaga till prövning behovet av anläggningsbidrag i förevarande sammanhang. Dessa frågor falla utanför utredningens uppdrag; erinras må, att befolkningsutredningen i en skrivelse till Kungl. Maj:t yrkat på utredning av hela ifrågavarande problemkomplex. Utredningen har endast velat påpeka, att de statliga bostadslånen kunna bilda en ram, inom vilken anläggningsbidrag för varierande sociala ändamål kunna infogas. Endast i ett hänseende synes det utredningen finnas skäl att i härvarande sammanhang framlägga konkret förslag, nämligen beträffande daghem, lek-

569 skolor och liknande anläggningar för kollektiv tillsyn av barn. Behovet av sådana anläggningar är mycket stort och det finns anledning att antaga, att den kommande utvecklingen på arbetsmarknaden och den inverkan, denna skapar på hushållsorganisationen, skall komma behovet att ytterligare växa. I sitt betänkande rörande daghem och lekskolor (stat. off. utr. 1943: 9) med förslag till driftsbidrag har befolkningsutredningen utan framläggande av utformat förslag framhållit behovet jämväl av anläggningsbidrag, förslagsvis motsvarande halva anläggningskostnaden, för att befordra tillkomsten av välinrättade lokaler för ifrågavarande ändamål. I anknytning härtill vill bostadssociala utredningen föreslå, att i samband med beviljandet av statliga bostadslån viss del av detta skall kunna utgöra en räntefri, stående del, där av vederbörande kommunala organ godkänd anläggning för kollektiv tillsyn av barn inrymmes i bostadsanläggning. Med hänsyn till önskvärdheten av att dylika anläggningar få stor spridning inom bostadsområdena vill utredningen föreslå, att bidraget i form av räntefri, stående lånedel utmätes till ett belopp av 15 000 kronor, vilket täcker större delen av anläggningskostnaden för en liten anläggning. Detta belopp skulle hållas fixt intill den gräns, där bidraget motsvarar 50 procent av den faktiska anskaffningskostnaden, och över nämnda gräns utgöra halva anläggningskostnaden. I första hand med tanke på landsbygdens bostadsfråga har utredningen i det föregående föreslagit, att subvention till nybyggnad och ombyggnad av egnahem skall utgå i formen av engångsbidrag. Utredningens förslag kunna sägas i stort sett innebära att den hittillsvarande bostadsförbättringsverksamheten med hjälp av ökade bidragsbelopp i högre grad inriktas på större ombyggnadsarbeten, som lämna resultat i en fullvärdig bostad, samt utvidgas till att omfatta även nybyggnad. Som utredningen förut framhållit, finnes fortfarande ett betydande behov av mindre förbättringsarbeten på hus, som ännu inom ansenlig tid kunna väntas bli bebodda men för vilka en mera grundlig ombyggnad icke är ekonomiskt försvarlig. Bibehållande av förbättringsbidrag av nuvarande typ är sålunda enligt utredningens uppfattning väl motiverat. Beträffande dessa förbättringsbidrag till mindre genomgripande upprustningföreslår utredningen inga ändringar i reglerna. Bidrag till nybyggnad och med nybyggnad likvärdig ombyggnad, vilka lämpligen kunna betecknas som byggnadsbidrag, böra till beloppet beräknas med hänsyn till förhållandet mellan nuvarande kostnader för en fullvärdig bostad och inkomsterna hos de stora inkomsttagargrupperna. Utredningen har därvid, såsom framgår av diskssionen i kapitel 13, kommit fram till ett belopp av 4 000 kronor på landsbygden; i fråga om städerna har en jämförelse med den hyresförbilligande effekten av för flerfamiljshus avsedda åtgärder lett till siffran 2 000 kronor. Siffran 4 000 kronor för landsbygden överensstämmer med egnahemsstyrelsens senast framlagda förslag till maximibelopp för bostadsförbättringsbidrag. Siffran 2 000 kronor motsvarar ungefärligen det ge-

570 nomsnittliga beloppet av den räntefria stående delen i tertiärlån för enfamiljshus respektive tilläggslånet till egnahem, som erhålla bostadsegnahemslån. Såtillvida framstå bidrag till ovannämnda belopp som ett överförande till en framtida ordning av subventionsformer, som redan ha en viss hävd. De nämnda beloppen äro emellertid mindre än vissa andra nu utgående bidrag till förmån för vissa grupper. Värdet av den räntefria stående delen i bostadsanskaffningslån till egnahem för barnrika familjer på landsbygden jämte tilläggslånet uppgår i vanliga fall till omkring 6 000 kronor. Det kapitaliserade värdet av med arbetarsmåbrukslån förbunden subvention är också större än 4 000 kronor. Med hänsyn till de svårast utsatta, landsbygdsgruppernas ekonomiska läge och bostadsförsörjningssvårigheter är utredningen icke beredd att föreslå ett borttagande av ett nu existerande stöd och dess ersättande med ett annat, som för dessa grupper är sämre. Utredningen föreslår därför, att byggnadsbidraget till nybyggnad och ombyggnad av egnahem på landsbygden i allmänhet skall utgå med ett belopp av högst 4 000 kronor, men att i särskilda fall, för barnrika familjer, för bidragssökande i arbetarsmåbrukares ställning samt för sådana bidragssökande, som icke kunna prestera inteckningssäkerhet för lån, bidragsbeloppet kan höjas till 6 000 kronor. Med motsvarande motivering, som härvidlag hänför sig till bortfallet av bestämmelsen om gratis upplåtelse av tomt, bör i städerna bidragsbeloppet, som normalt skulle utgöra 2 000 kronor, kunna ökas till 4 000 kronor för barnrika familjer. Behovsprövningen för närvarande i samband med bostadsförbättringsverksamheten torde i allmänhet taga långtgående hänsyn till sökandes inkomst. Den mera generellt standardhöj ande inriktning, som byggnadsbidraget skulle få enligt utredningens förslag, gör det motiverat att behovsprövningen därvidlag baseras på samma princip, som nyss anförts beträffande de odifferentierade bidragen till flerfamiljshus, vilket innebär, att byggnadsbidrag till maximibelopp skulle utgå i samtliga fall, där icke sökandens ekonomi är sådan, att han förmår bära kostnaden av en fullvärdig bostad med uppoffrande av högst 20 procent av sin inkomst, varvid kostnaden för bostaden bör beräknas med avdrag för eventuellt familjebidrag, som kan komma att åtnjutas. Maximibeloppet bör naturligtvis underskridas även i sådana undantagsfall, där ombyggnad till fullvärdigt skick kan ske till lägre kostnad. Byggnadsbidrag bör intecknas i fastigheten och alltså ha den formella karaktären av räntefritt, stående lån. Detta är motiverat dels för att förhindra missbruk, dels därför att den situation kan uppkomma att person, som erhållit byggnadsbidrag, senare vid tillväxt i familjen kan komma i åtnjutande av familjebidrag. I sådant fall bör så stor del av byggnadsbidraget överföras till amorteringslån enligt tidigare angivna regler, som motsvarar här föreslagen regel för behovsprövningen i samband med byggnadsbidrag. Då enligt vad förut anförts tvåfamiljshusen av egnahemstyp i lånehänseende

571 böra behandlas som enfamiljshus, synes det befogat att tillämpa samma princip beträffande byggnadsbidragen. Därvid bör emellertid1 icke beloppen rätt och slätt fördubblas. Tvåfamiljshusets ekonomi är icke enfamiljshusets, multiplicerad med 2. Utredningen föreslår, att beträffande tvåfamiljshus byggnadsbidraget utmätes till maximalt 6 000 kronor på landsbygden och 3 000 kronor i stadssamhällena. Förutsättning för byggnadsbidrag, liksom för statslån, till tvåfamiljshus måste givetvis vara, att hyran i uthyrningslägenheten kontrolleras och icke får höjas utan medgivande av kommunalt organ. Av nu utgående bidrag för bostadsändamål har utredningen här icke upptagit pensionärshemsbidragen till behandling. Såsom i det föregående framhållits ha dessa en särställning i det bostadspolitiska stödsystemet. En omläggning av den framtida pensionärshemsverksamheten efter linjer, som utredningen i det föregående antytt, kan icke genomföras förrän bostadsbristen i städerna hävts och ett ansenligt överskott av fullgoda smålägenheter i förut byggda hus uppkommit. De nu av socialvårdskommittén framlagda förslagen i folkpensioneringsfrågan torde också ge en i vissa hänseenden ny bakgrund åt frågan om pensionärernas bostadsförsörjning. Utredningen har därför funnit att en omprövning av pensionärshemsbidragen icke i förevarande sammanhang kunnat göras.

Kap. 15. Sammanfattning och kostnadsberäkning. A. Sammanfattning. De i detta betänkande framlagda riktlinjerna för den framtida bostadspolitiken samt förslagen rörande lån och bidrag av statsmedel för främjande av bostadsförsörjningen kunna i sina huvuddrag summeras i följande punkter. Beträffande motivering och utformning i detaljer må hänvisas till föregående kapitel, främst 12—14. 1. Undersökningen av betingelserna för bostadsproduktionens och bostadsstandardens fortsatta utveckling samt utformandet av förslagen till ekonomiska stödåtgärder ha gjorts utifrån en målsättning, innebärande en allmän höjning av utrymmesstandarden samt en förbättring av bostädernas utrustningsstandard, särskilt på landsbygden, till en nivå, som motsvarar den som gäller för stadssamhällenas nyare bostadsbestånd. Som norm för utrymmesstandard ha därvid alternativt använts högst 2 boende per boningsrum (köket oräknat) samt en högre norm, som konkret innebär krav på 3 rum och kök

572 som bostad för familj med två eller flera barn. Den förra normen har ansetts omedelbart tillämplig och därför lagts till grund för kalkyler rörande produktionsbehov, hyresbetalningsförmåga och subventionsbehov; den senare har ansetts möjlig att nå inom relativt snar framtid. Vid en produpktion i stadssamhällena av innevarande års omfattning eller — i den mån materialtillgångarna så medgiva — något högre, d. v. s. 45.000 å 50.000 lägenheter, under de närmaste åren kan den nuvarande bostadsbristen beräknas bli avvecklad helt inom en period av 3 å 5 år. De demografiska förutsättningarna för den fortsatta bostadsmarknadsutvecklingen ha konstaterats vara sådana, att efter denna period risken för ett sammanbrott inom bostadsproduktionen uppstår. Denna risk kan avvärjas endast genom att bostadsstandarden stiger. Standardstegring genom att nyproduktionen inriktas på större lägenheter är härvid icke tillräcklig som medel att kompensera en fortskridande nedgång i nettotillväxten inom hushållsbeståndet; i avsevärd omfattning måste därjämte avgången ur det äldre bostadsbeståndet ökas genom stadsplanemässig sanering. Höjning av bostadsstandarden i nämnda former är därför angelägen icke endast ur bostadssocial synpunkt utan även med1 hänsyn till1 stabilisering av bostadsbyggandets produktionsvolym. Vad gäller landsbygden framstår som första angelägenhet att där rådande faktiska bostadsförhållanden bättre klarläggas samt att underlag skapas för åtgärder för en ur jordbrukspolitisk och samhällsbildningssynpunkt rationell lokalisering av bebyggelsen. På grundval av tillgängligt, bristfälligt material kan uppskattas, att omkring 25.000 lägenheter per år behöva nybyggas eller ombyggas i sådan grad, att resultatet blir likvärdigt med nybyggnad, för att inom en period av 15 år landsbygdens bostadsstandard skall bli i stort sett jämförlig med städernas. Härvid förutsattes, att vid nybyggnad eller mera grundlig ombyggnad bostäderna utrustas med vatten- och avloppsledning samt centralvärmeanläggning. 2. Genom de förskjutningar, som inträtt under krigsåren och särskilt de senaste åren, har förhållandet mellan bostadskostnader vid given standard och betalningsförmåga hos de stora grupperna av bostadsbehövande hushåll i hög grad förbättrats. Samtidigt har bostadsmarknadsutvecklingen ställt krav på att en växande del av bostadshushållen bebo nybyggda, dyrare lägenheter; under följande år måste denna utveckling ofrånkomligen fullföljas och skärpas i och med att saneringen av det äldre, delvis undermåliga bostadsbeståndet ökar i omfattning. Genomförandet av ett bostadspolitiskt produktionsoch standardhöjningsprogram förutsätter en ytterligare väsentlig förskjutning i förhållandet mellan inkomster och bostadskostnader. Nu bestående disproportioner i förhållandet inkomster/bostadskostnader äro väsentligt större på landsbygden och mindre orter än i de större och medelstora städerna. Det

573 relativa stödbehovet är därför störst på landsbygden och i småorter med enfamiljshuset som dominerande bostadsform. En analys av de senaste årens utveckling ger vid handen, att en fortsatt utveckling efter samma linjer, eventuellt påskyndad i och med de ekonomiska verkningarna av avspärrningens brytande, ger utsikter till en fortsatt gynnsam förskjutning av förhållandet mellan inkomster och bostadskostnader, som berör de stora inkomsstagargrupperna och starkt ökar det relativa antalet av hushåll, som äro betalningskraftiga i förhållande till en fullvärdig familjebostad. En tillräcklig förskjutning av förhållandet mellan betalningsförmåga, beräknad till högst 20 procent av hushållsinkomsten, och kostnaden för en bostad, som uppfyller standardkraven, förutsätter dock att den statliga långivningen för bostadsbyggandet bibehålles i den generella omfattning, den fått under krigsåren, samt att det ytterligare ekonomiska stöd, som utgöres av subventioner till förbättring av bostadsförsörjningen för vissa grupper, ytterligare utbygges. 3. Under avvägning av synpunkter på stödeffektens socialpolitiska fördelning och synpunkter på olika subventionsformers verkan på bostadsproduktionens inriktning och bostadsmarknadsutvecklingen har utredningen funnit den lämpligaste utformningen av en bostadssubvention vara en kombination av efter familjestorlek differentierade löpande bidrag samt åtgärder, som verka likformigt sänkande på de årliga bostadskostnaderna. De förra innebära.en utvidgning av det subventionssystem, som sedan 1935 gällt för befrämjande av barnrika familjers bostadsförsörjning, tillämpat på alla familjer med två eller flera barn men icke knutet till vissa fastigheter. Familjebostadsbidrag, motsvarande normalt 10 procent av bostadskostnaden per barn, skulle utgå utan individuell behovsprövning, i främsta rummet i form av hyresnedsättning eller i fråga om egnahem annuitetseftergift, förutsatt att bostaden uppfyller vissa minimikrav i fråga om utrymme och utrustning. Inga inkomststreck skulle tillämpas, men bidragen begränsas till bostäder om högst 4 rum och kök (för egnahem högst 5 rum och kök). De likformigt kostnadssänkande åtgärderna föreslås få formen av byggnadsbidrag till nybyggnad eller fullständig ombyggnad av egnahem, men av löpande bidrag till hyressänkning till viss del av nyproduktionen i allmännyttig regi. Byggnadsbidragen till egnahem föreslås till i allmänhet 4 000 kronor på landsbygden, 2 000 kronor i städerna. De löpande bidragen till hyresnedsättning föreslås till 3 kronor per kvm. lägenhetsyta i 10 000 lägenheter per år för samtliga stadssamhällen. 4. Utredningen förutsätter, att offentlig finansiering av hela det ordinära bostadsbyggandet bibehålies i framtiden, eftersom detta är en nödvändig grundval för en effektivt standardhöjande bostadspolitik. I fråga om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun förordar utredningen, att den ekonomiska bördan av subventioner och risktagande i huvud-

574 sak bäres av staten och för kommunens del begränsas till det minimum, som är nödvändigt för att säkra god förvaltning samt till frivillig komplettering av det statliga stödet, medan de organisatoriska, planläggande och initiativtagande insatserna till väsentlig del måste ankomma på kommunen; överhuvud räknar utredningen en decentralisering av de bostadspolitiska strävandena som nödvändig. För detta senare ändamål skulle kommunal förmedling av statliga lån och bidrag vara obligatorisk, varjämte kommunernas skyldighet att sörja för bostadsförhållandenas förbättring på orten samt rättighet att för detta ändamål vidtaga ekonomiska åtgärder skulle fastslås genom lagstiftning. Större kommuner skulle vidare vara skyldiga att uppgöra en plan för bostadsförsörjningen. 5.1 fråga om företagsformer för byggande och förvaltning av bostäder syftar utredningens förslag till att förhindra, att den spekulativa urartning av bostadsmarknaden, som tidigare förekommit, upprepas i den följande utvecklingen. Nödvändigheten att hålla borta spekulativa vinstintressen från bostadsbyggande och bostadsförvaltning med offentligt stöd, beredskapen mot krisrisker i samband med bostadsbristens avveckling, rationalisering av byggande och drift och andra omständigheter tala enligt utredningens mening för att bostadsförvaltningen, i vad gäller flerfamiljshus, till en huvudpart överföres till företag, som arbeta utan enskilda vinstsyften och under samverkan med och tillsyn av kommunen. Detta behöver ej betyda, att kommunen bygger bostäder i egen regi; i fråga om själva byggnadsföretagandet böra olika företagsformer få fritt konkurrera. Finansieringsvillkoren för bostadsbyggandet med hjälp av statliga lån föreslås modifierade sålunda, att lån till allmännyttiga bostadsföretag skulle kunna utgå till 100 procent av fastighetsvärdet och till en ränta av 3 procent mot att kommunen åtager sig svara för en femtedel av förlustriskerna. Beträffande enskilda bostadsföretag föreslås ingen förändring av nu gällande tertiärlånevillkor. De under krigsåren tillämpade tilläggslånen, vilka efter räntesänkningen i år kunnat till större delen avvecklas, föreslås provisoriskt bibehållas på orter, där deras borttagande skulle medföra hyreshöjning. Vidare föreslås åtgärder, varigenom förhindras att i fortsättningen tillfälliga fluktuationer i den kommersiella räntan inverka på bostadsbyggandets finansieringsvillkor och avkastningskalkyler. I fråga om långivning till egnahem föreslås ett förenhetligande av de splittrade löneformer, som för närvarande förekomma, till en låneform med en övre belåningsgräns av 85 procent och en ränta av 3 procent. Amorteringsvillkoren föreslås anpassningsbara till sökandes ekonomiska och personliga förhållanden. Genom kombination av lån på dessa villkor och subventioner i form av byggnadsbidrag samt familjebostadsbidrag skulle med nuvarande

575 byggnadskostnader ett fullvärdigt utrustat enfamiljshus på landsbygden och mindre orter kunna erhållas av tvåbarnsfamilj för en årlig kostnad av omkring 700 kronor. Arbetarsmåbrukslånen föreslås inordnade under den allmänna egnahemslåneverksamheten, medan bostadsförbättringsbidrag till mindre upprustningsföretag på landsbygden, lantarbetarbostadslånen samt pensionärshemsbidragen tillsvidare förutsättas utgå i oförändrade former. B. Kostnadsberäkning. Det ligger i sakens egen natur, att kostnaderna för genomförandet av ett bostadspolitiskt program av den art och omfattning, som utredningen här föreslagit, måste förändras i tiden. Moment, verkande till en fortskridande stegring av kostnaderna, äro särskilt den växande utbredningen av familjebostadsbidragen i och med bostadsbeståndets successiva omformning till att motsvara de uppställda minimistandards samt de växande möjligheterna att påskynda standardhöjningsprocessen på landsbygden, då materiaJresurserna förbättras. I riktning att möjliggöra minskning av subventionskostnaderna verka å andra sidan särskilt rationalisering av bostadsbyggandet, varvid betydelsen av rationalisering av småhusens tillverkning må på nytt framhävas, samt överhuvud alla förskjutningar i gynnsam riktning i förhållandet mellan inkomstnivå och bostadskostnadsnivå. Om man, i enlighet med det produktionsprogram som diskuterats i kapitel 12, utgår från en produktionsvolym i tätorterna på 45 000 lägenheter, tillfälligt under närmast följande år höjd till 50 000 lägenheter, samt för den egentliga landsbygdens del från en successiv stegring av volymen från nuvarande, till 15 000 lägenheter uppskattade fall av nybyggnad och därmed likvärdig ombyggnad till 25 000 lägenheter, skulle den totala bostadsbyggnadsvolymen i landet under de följande åren kunna beräknas växande från omkring 60 000 till omkring 70 000 lägenheter. Utredningen understryker, att detta förutsätter, att de material svårigheter, som just nu äro måhända större än någonsin under kriget, kunna undanröjas genom förbättrade importförhållanden, särskilt beträffande kol. Byggnadskostnaden per lägenhet är med nuvarande priser omkring 18 000 vid! nybyggnad och 10 000 a 12 000 vid ombyggnad. Förutsatt oförändrade priser skulle byggnadsvärdet vid ovannämnda utveckling av byggnadsvolymen växa från omkring 1 050 miljoner till omkring 1 200 miljoner kronor. En fortgående stegring av lägenhetsytan kan antagas i väsentlig mån kompenserad genom fortgående rationalisering. Man torde kunna utgå ifrån att omkring 85 procent av bostadsbyggandet kommer att anlita statligt finansiellt stöd i någon form. Byggnadsvärdet härav skulle sålunda växa från omkring 900 miljoner till omkring 1 000 miljoner kronor.

576 I anslagsäskanden för nästföljande budgetår ha begärts av byggnadslånebyrån: 70 miljoner i bostadsanskaffningslån, 175 miljoner i tertiärlån (av dessa två belopp utgöra omkring 20 miljoner kronor icke räntebärande, stående lånedelar i egnahem), 21 miljoner i tilläggslån, 9 miljoner i pensionärshemsbidrag samt 10 miljoner i familjebidrag; av egnahemsstyrelsen: 20 miljoner i bostadsförbättringsbidrag, 15 miljoner i nybyggnadslån, 8 miljoner i förbättringslån, 6 miljoner i lantarbetarbostadslån, 2.5 miljoner i tilläggslån samt 10 miljoner att disponera för bostadsegnahemslån ur egnahemslånefonden. Summa: 250 miljoner i räntebärande lån, 14 miljoner i viss tid räntefria lån (förbättringslån och lantarbetarbostadslån), 72.5 miljoner i kapitalsubventioner (bostadsförbättringsbidrag, tilläggslån, räntefria delar av lån till egnahem, pensionärshemsbidrag) samt 10 miljoner i löpande bidrag. Behovet av räntebärande lån vid de föreslagna lånereglerna kan vid den antagna utvecklingen av bostadsbyggnadsvolymen (och vid oförändrade byggnadskostnader per lägenhet) beräknas växa från omkring 275 miljoner till omkring 310 miljoner kronor. Härvid förutsattes, att underliggande krediter kunna upptagas i öppna marknaden på liknande grunder som för närvarande. Därest på bankkommitténs initiativ fastighetskreditväsendet skulle omorganiseras, kunna givetvis beloppen bli helt annorlunda. Tack vare vissa förändringar i de föreslagna lånereglerna torde tilläggslånebehovet redan under budgetåret 1946/47 kunna reduceras till totalt omkring 10 miljoner kronor. Kostnaderna för det föreslagna bidragssystemet för familjebostäder äro att beräkna med hänsyn till antalet barn i bidragsberättigade familjer, vilka bebo eller i fortsättningen kunna komma att bebo godtagbara familjebostäder. Utgångspunkten är antalet barn år 1945 enligt framskrivningarna av folkmängden i riket (respektive tätorterna). Antalet barn har därvid fördelats på familjetyper enligt förhållandena år 1939/40. Enligt dessa beräkningar är för närvarande antalet familjer med två eller flera barn 357 000, fördelade med något över 200 000 på tätorter och ej fullt 157 000 på egentlig landsbygd. Antalet barn (under 15 år) i dessa familjer har beräknats till 936 000, varav 493 000 i tätorterna och 443 000 på egentlig landsbygd. Då bostadsbidrag enligt förslaget skulle utgå till barn under 16 år, böra dessa siffror höjas med i runt tal 7.5 procent. Man erhåller då ett antal av barn under 16 år av 530 000 i tätorterna och 476 000 på egentlig landsbygd eller tillsammans 1 006 000 i hela riket. Kostnaden för ett barnbidrag av föreslagen storlek till samtliga dessa skulle uppgå till omkring 120 miljoner kronor. Det omedelbara medelsbehovet för familjebostadsbidrag har emellertid en väsentligt mera begränsad omfattning till följd av begränsningen i tillgången på godtagbara familjebostäder. Det erbjuder vissa svårigheter att, innan resultaten av 1945 års bostadsräkning föreligga, beräkna totala antalet lägenheter, uppfyllande de krav, som föreslagits gälla för erhållande av familjebostads-

577 bidrag. Genom framskrivning av uppgifterna från 1939 års bostadsräkning med hjälp av den fortlöpande byggnadsstatistiken kan beräknas, att i samtliga tätorter antalet lägenheter, uppfyllande standardkraven utgöra tillsammans ej fullt 152 000, varav mer än hälften hyreslägenheter och resten bostadsrättslägenheter och egnahem. Med utnyttjande av bostadsräkningsuppgifterna kan vidare approximativt beräknas, att av de 200 000 familjerna med två eller flera barn i tätorterna år 1945 omkring 87 000 familjer bebo lägenhet om 2—5 rum och kök och försedd med centralvärme och badrum. Om varje sådant hushåll är av medelstorlek, skulle i dessa familjer finnas 230 000 barn. Med ett bidrag av 120 kronor per barn skulle utgifterna för ett familjebostadsbidrag utformat på föreslaget sätt för närvarande kunna beräknas till i runt tal 27,6 miljoner kronor för tätorterna. Detta belopp måste emellertid reduceras med hänsyn till kraven på en minimiyta på 50 kvm., kontrollerad hyra och fullgod stadsplan och allmän miljö. Om det antages, att tillämpandet av dessa krav tillsvidare eliminerar hälften av hyreslägenheterna (men inga egnahem eller bostadsrättslägenheter), skulle bidragsbeloppet sjunka till ej fullt 20 miljoner kronor. Motsvarande beräkningar för landsbygden äro mera vanskliga med hänsyn till det större tidsavståndet till närmast föregående bostadsräkning, år 1935/36, och bristen på fortlöpande byggnadsstatistik. Om man med utgångspunkt i de vid denna räkning konstaterade fördelningarna antager, dels att det relativa antalet familjer, som bebo lägenhet om 2—5 rum och kök, under det senast förflutna decenniet stigit från 65 till 75 procent, dels att det relativa antalet lägenheter med vatten och avlopp samt centralvärme fördubblats från omkring 15 procent till 30 procent, vilket synes rimligt med hänsyn till allmänna erfarenheter, kommer man fram till att det omedelbara medelsbehovet för bostadsbidrag till familjer med minst två barn på den egentliga landsbygden skulle kunna approximativt uppskattas till 15 miljoner kronor. För tätorter och egentlig landsbygd skulle sålunda vid nuvarande familjebestånd inom ramen för nu befintligt bostadsbestånd rymmas bostadsförhållanden, svarande till här föreslagna minimifordringar, i en utsträckning, som vid de föreslagna bidragsreglerna skulle kräva omkring 35 miljoner kronor i familjebostadsbidrag (mot nuvarande cirka 10 miljoner). Medelsbehovet under ett första budgetår torde dock kunna avsevärt reduceras med hänsyn till att beviljat bidrag i många fall ej gäller hela budgetåret samt framför allt till att bidragsbeviljandet i stor utsträckning förutsätter ett ansöknings- och prövningsförfarande, som ej kan fullgöras på hur kort tid som helst. Med hänsyn till det stora antal egnahem och lägenheter i flerfamiljshus i allmännyttig regi, som kommit till under senare år med i förväg kontrollerad standard, och med hänsyn vidare till de föreslagna bidragen till vissa speciella grupper, ensamstående mödrar och hushåll med tuberkulos medlem, torde dock medelsbehovet för familjebostadsbidrag under ett första budgetår böra beräknas till 25 å 30 3 7 — 450668

578 miljoner kronor. Genom ökning av tillgången på såsom familjebostäder godtagbara lägenheter genom de följande årens ny- och ombyggnadsverksamhet torde medelsbehovet ( i enlighet med i det föregående redovisade beräkningar rörande uppflyttningseffektens fördelning på olika familjekategorier vid de föreslagna subventionerna) årligen växa med omkring 10 miljoner kronor upp till omkring 120 miljoner Kronor (vid oförändrade demografiska förutsättningar) . Det föreslagna löpande bidraget till odifferentierat hyresförbilligande skulle första året draga en kostnad av 1,5 miljoner kronor, andra året 3 miljoner o. s. v. Det ringa beloppet i början beror givetvis därpå, att dessa bidrag i förslagen knutits endast till nyproduktionen. Hållpunkter för beräkning av medelsbehov för de föreslagna anläggningsbidragen till daghem o. s. v. saknas tillsvidare helt. Utredningen föreslår på denna punkt, att verksamheten under första året bedrives som en försöksverksamhet, för vilken ett belopp av 1 miljon kronor ställes till förfogande. Inom ramen av detta belopp torde ett femtiotal anläggningar kunna rymmas. En beräkning av medelsbehovet för bidrag till ny-, ersättnings- och ombyggnad på landsbygden möter svårigheter betingade därav, att fullt genomförande av de föreslagna åtgärderna förutsätter omorganisationsåtgärder, som äro förbundna även med från jordbrukskommittén väntade förslag, samt undersöknings- och planeringsåtgärder, vartill komma eventuella hinder i form av brist på arbetskraft och material. Om man antager, att av de 20 miljoner kronor, som egnahemsstyrelsen begärt till bostadsförbättringsbidrag för nästföljande budgetår, hälften är erforderligt, för förbättringsbidrag till mindre genomgripande upprustningsarbeten, samt vidare att under ett första år 10 000 egnahem ny- eller ombyggas med hjälp av byggnadsbidrag till ett genomsnittligt belopp av 4 000 kronor, vilket synes rimligt med hänsyn till dels omfattningen av de senare årens verksamhet, dels de ännu kvarstående materialanskaffningssvårigheterna, skulle till byggnads- och förbättringsbidrag under ett först år krävas ett belopp av 50 miljoner kronor. I och med att förnyelseprocessen beträffande landsbygdens bostadsbestånd kan växa upp i den takt, som i det föregående uppskattats som erforderligt, skulle beloppet växa till drygt 100 miljoner, därest icke sådan rationalisering av småhusbyggandet eller överhuvud sådan förbättring av relationen mellan inkomster och bostadskostnader på landsbygden inträder, att subventionsgraden kan begränsas utan uppgivande av de bostadspolitiska mål, som här uppställts. En jämförelse mellan det av byggnadslånebyrån respektive egnahemsstyrelsen för nästföljande budgetår beräknade medelsbehovet vid nu gällande låneoch bidragssystem och det här för ett första verksamhetsår beräknade medelsbehovet enligt de föreslagna förändrade reglerna för lån och bidrag ger icke vid handen någon större förändring i totalbeloppen för lån och bidrag. Den väsentliga ökning av stödeffekten, som de föreslagna reglerna ger, erhålles

579 främst därigenom, att stödet i högre grad lagts över löpande bidrag, vilkas förbilligande verkan på de årliga kostnaderna är omkring 20 gånger starkare än ett kapitalbidrag till samma bleopp. Å andra sidan måste ju, såsom framgår av det här anförda, beloppet av löpande bidrag komma att kumulativt växa i fortsättningen i och med att bidragen knytas till nya årgångar av lägenheter. Mot denna växande tendens hos ett bidragssystem av här föreslagen art bör dock ställas den verkan i riktning mot minskat subventionsbehov, som kan erhållas genom en rationalisering av bostadsbyggande och bostadsförvaltning eller genom andra förändringar, som innebära förbättrad relation mellan inkomster och bostadskostnader för den stora massan av de bostadsbehövande hushållen.

Bilaga.

Ett planmässigt samhällsbyggande. INNEHÅLL Sid. Inledning I. Brister i samhällsbyggand et Tätorterna Näringslivets struktur Befolkningens struktur Tätorternas storlek Tätorternas planläggning Den utspridda bebyggelsen Jordbruksbygden Näringslivets struktur Befolkningens storlek och struktur Bebyggelsen Sammanfattning

581 582 583 583 584 586 595 596 601 601 604 606 607

II. Ett planmässigt samhällsbyggande 608 Planeringsbegreppet 609 Sociologi och samhällsbyggande 611 Vilken samhällstyp är bäst? 617 Skall samhällsbyggandet baseras på »arbetskraftens rörlighet»? 618 Skall samhällsbyggandet baseras på intensiv trafik? 620 Avvägning av tätorternas storlek, näringsliv och befolkningssammansättning 621 Den inre differentieringen av tätorterna. Community centres 623 Jordbruksbygdens samhällen 628 Lokaliseringsproblemet. Ekonomisk regionplanering 633 Det brådskar

Ett planmässigt samhällsbyggande. Inledning. Hur våra samhällen är ordnade har stor betydelse för vårt liv, såväl praktiskt och ekonomiskt som andligt och kulturellt. Samhällsbyggandet, som det nu bedrives, är i viktiga avseenden orationellt, dyrt och opraktiskt. Det erbjuder icke heller människorna den samhälleliga trivsel, som skulle vara möjlig. Bostadspolitiken har hittills, naturligt nog, måst ägna huvudintresset åt de närmast liggande frågorna rörande bostädernas storlek, utrustning och kostnader. På senare tid har tagits upp vissa frågor om kollektiva kompletteringar till bostäderna, såsom daghem för barn, tvättanläggningar och samlingslokaler, vilket på flera punkter lett till förslag och åtgärder. Det är nu naturligt och konsekvent att man som nästa steg tar upp till behandling samhällena som helhet. I bostadssociala utredningens slutbetänkande, del 2, som avhandlar saneringen av äldre bebyggelse, behandlas en del planeringsfrågor. Det har emellertid ansetts, att en mer allmän överblick över samhällsbyggandets problem borde göras i samband med diskussionen av det bostadspolitiska programmet. Efter samråd med 1940 års befolkningskommitté, där hithörande problem vid flera tillfällen behandlats, har det uppdragits åt mig att utarbeta en framställning i ämnet för att biläggas bostadssociala utredningens slutbetänkande, del I. Framställningen gör icke anspråk på att ens någorlunda ingående behandla det vidlyftiga och komplicerade ämnet. Den utgör blott ett försök att skapa överblick och klargöra att vår befolknings- och bostadspolitik icke kan bli verkligt framgångsrik utan att det samtidigt bedrives en framsynt samhällsbyggnadspolitik. Klart står redan från början, att man icke bör behandla vad jag i brist på ett bättre ord kallat samhällsbyggnadsproblemen enbart som ett byggnads- och stadsplaneproblem i gängse bemärkelse. Man måste taga upp även vissa frågor angående samhällenas »innehåll», deras näringslivs struktur och befolkningens sammansättning, för att få det riktiga greppet om samhällenas konstitution, deras livsduglighet och deras kvalitet med hänsyn till människornas trivsel. Strängt taget skulle en noggrannare precisering av målsättningen än den nämnda — ekonomi och trivsel — gjorts innan det nuvarande samhällsbyggandet tas upp till kritisk granskning. Jag har i stället valt att ta upp denna precisering, det gäller framför allt begreppet trivsel, i samband med

582 behandlingen av samhällsbyggandets olika avsnitt, emedan jag funnit att målsättningen blir mer konkret på det sättet. Det hade möjligen också varit önskvärt att behandla ekonomiska frågor för sig och sociologiska och socialpsykologiska för sig. Men eftersom ofta ett faktiskt förhållande medför konsekvenser av både det ena och det andra slaget, har det visat sig lämpligast att dela in ämnet efter sak. Det har vidare visat sig vara lämpligast att först gå igenom samhällsbyggandets brister för att sedan i ett sammanhang ge en framställning av de behövliga nya riktlinjerna, såväl som de konkreta reformförslagen. Detta ger den bästa överblicken. I. Brister i samhällsbyggandet. Till att börja med bör konstateras, att kvaliteten i vårt samhällsbyggande höjts ganska mycket under det sista årtiondet. Vi har fått mer metod i planläggningen av samhällena och större krav på sakligt underlag för planerna. Det ytliga artisteriet i utformningen har fått träda mer tillbaka. Det har skett en utveckling i riktning mot större teknisk och ekonomisk saklighet och samtidigt mot ökade krav på tillfredsställande av de mänskliga behoven. Denna utveckling har satt mest spår i planläggningen av bostadsområden i städerna. Det är en mycket stor kvalitetshöjning som här åstadkommits. Vi har fått soligare lägenheter, ökad rymlighet mellan husen, planteringar och lekplatser i stället för bakgårdar, större trevnad i kvarteren. En dél orter, som anlitat god sakkunskap, har förbättrat sin stadsplanering även i stort. Undersökningar av förutsättningarna för den kommande utvecklingen har gjorts. Tekniska och ekonomiska utredningar har gjorts. Planläggningen har skett mer systematiskt, med bättre överblick och koordination. Betydelsen av generalplaner och regionplaner har börjat inses mer allmänt. Men trots alla dessa förbättringar kvarstår alltjämt stora, ja grundläggande brister. När man bedömer samhällsbyggandets kvalitet av i dag är det egentligen missvisande att enbart se på vilka framsteg som gjorts på senare tid. Förhållandet är ju nämligen det, att sedan industrialismens genombrott och fram till början av 1930-talet stod samhällsplaneringen på en så låg nivå jämfört med den samhälleliga utvecklingen på andra områden, framför allt industrin med sin teknik och organisation, att de förbättringar inom samhällsplaneringen som sedan dess skett, icke ter sig som särdeles märkliga, om man i stället för en historisk jämförelse gör en saklig. Frågar man sig på vilken nivå samhällsbyggandet i dag står och var vår allmänna kulturnivå borde göra det möjligt att det stode, måste svaret bli att dess extra efterblivenhet fordrar extra stora framsteg som vi ännu inte sett så mycket av.

583 Vi bör nu därför angripa samhällsbyggandets problem från grunden. Detta kommer att leda till konstaterandet att genomgripande reformer behövas. Sedan blir frågan i vilken mån eller i vilken takt dessa reformer kan genomföras med hänsyn till politiska, ekonomiska eller andra faktorer. En sådan utredningsmetod är i detta fall riktigare än att redan från början kompromissa med de hinder man kan vänta sig. Att angripa samhällsbyggandet från grunden måste innebära, att vi fattar begreppet samhälle i den vidaste bemärkelse som kan ifrågakomma i detta sammanhang, nämligen som varje bebyggelse och bosättning inom områden som, mer eller mindre klart avgränsade, kännetecknas av ett ganska nära sammanhang mellan de där boendes liv och arbete. Städerna jämte de övriga administrativa såväl som icke administrativt avskilda tätorterna är självklart sådana samhällen. Men också jordbruksbygdernas glesbebyggda områden måste räknas dit, även om det naturligtvis ofta är svårt att avgöra hur stora distrikt, som där bör betraktas som »samhällen». Vilka är då våra samhällens brister? Jag skall söka ge en översikt av de viktigaste. Jag utelämnar emellertid en av dem: den alltför långsamma förnyelsen av tätorternas husbestånd, som är betingad av spekulativa intressen och som hindrar en välbehövlig successiv modernisering av stadsplan och bebyggelse. Denna fråga kommer att behandlas i bostadssociala utredningens slutbetänkande, del 2. Tätorterna. Näringslivets struktur. Av Sveriges tätorter har många ett specialiserat näringsliv. Vi har träindustriorter, metallindustriorter, textilorter, handelsorter, som helt eller nästan helt lever på ett enda slags företag eller till och med på ett enda företag. Härtill kommer naturligtvis den sekundära verksamhet, butiker, frisörer, kaféer, tvättinrättningar, o. s. v., som betjänar befolkningen. Ett ensidigt näringsliv är icke lyckligt för en ort. Rör det sig om en konjunkturkänslig industri eller en industri med säsongbetonad produktion blir följden, att arbetslösheten under nedgångstiderna berör en stor del av samhällets befolkning. Eftersom de konjunktur- och säsongbetingade variationerna i arbetskraftsefterfrågan är olika hos olika slag av företag, drabbas en ort som har ett mångsidigt sammansatt näringsliv i regel mindre tungt av arbetslöshet än en ort med ensidigt näringsliv. För familjer med flera medlemmar i förvärvsarbete är det naturligtvis en god sak, att om någon av dem blir arbetslös under en period är det mindre risk att de andra också blir det om man arbetar i olika branscher. Måhända innebär det också ett socialt och kulturellt värde att befolkningen på en ort är sammansatt av flera yrkeskategorier i stället för av

584 övervägande en. Det kan gott tänkas, att undersökningar skulle ge till resultat, att den rikare yrkessammansättningen ger en mer skiftande intresseinriktning och därmed också en vidare livssyn och ett rikare kulturliv. Man kan föra denna tankegång vidare och komma in på frågan om betydelsen av att en ort har en ensidig eller en mångsidig befolkningssammansättning med hänsyn till olika socialkategorier. Här öppnar sig ett viktigt men försummat fält för sociologiska och socialpsykologiska undersökningar. För närvarande är det icke möjligt att komma till några som helst slutsatser i dessa frågor. Jag har blott velat peka på dem såsom betydelsefulla och värda att tagas upp av samhällsforskningen. Befolkningens struktur. Så mycket enklare är det att konstatera det ensidiga lokala näringslivets olämpliga effekt i ett annat avseende, nämligen beträffande könsfördelningen. Vissa företag efterfrågar huvudsakligen manliga arbetare, t. ex. den tunga metallindustrien, andra huvudsakligen kvinnliga, t. ex. textilindustrien. Detta leder lätt till att befolkningssammansättningen på orten blir snedvriden, det blir ett överskott på män eller på kvinnor.1 Härigenom minskas möjligheterna för familjebildning, naturligtvis i särskilt hög grad på sådana orter som ligger ensamt och avlägset. Någon vidare kompensation från den omgivande landsbygden kan man i regel icke räkna med. Att flickor som givit sig in till en textilort och där har svårt att finna manliga kontrahenter, skulle gifta sig tillbaka ut på landsbygden tillhör tämligen säkert undantagen. Att män som flyttat till en järnindustriort med underskott på unga kvinnor lyckas finna någon på landsbygden att gifta sig med är inte heller troligt att det sker i någon större omfattning. Landsbygden har ju redan ett underskott på kvinnor i giftasvuxen ålder. De har redan flyttat till städerna och de industriorter där det erbjudes dem arbete och levnadsvillkor som de uppskattar högre än dem landsbygden bjuder. Denna bristande balans i könsfördelningen är vanlig i våra tätorter. Den är värd den största uppmärksamhet. Den innebär ju helt enkelt en grov misshushållning med folkmaterialet. Åtgärder som mödrahjälp och barnbidrag, i och för sig lovvärda, förefaller på något sätt sekundära så länge man icke angripit denna elementära förutsättning för en maximal hushållsbildning. Den ojämna könsfördelningen kan knappast undgå att medföra också andra olämpliga verkningar. Sexuallivet måste bli på olika sätt ogynnsamt påverkat på en plats, där det är svårt att finna sin partner under formen av ett mer »normalt» urval. Pojkarnas jakt efter fåtaliga flickor eller flickornas 1 Exempelvis hade metallindustriorten Trollhättan 1940 en befolkning av 9 012 män och 8 495 kvinnor. Vuxna ogifta var 3 051 män och 2 281 kvinnor. Textilindustriorten Borås hade en befolkning av 22 395 män och 25 929 kvinnor. Vuxna ogifta var 6 594 män och 9 449 kvinnor.

585 jakt efter fåtaliga pojkar måste för många leda till en överbetoning av sexualproblemet som knappast kan vara av något positivt värde. De sexuella förbindelserna tenderar antagligen genom denna yttre press att bli lösligare och i högre grad polygama eller polyandriska än eljest skulle bli fallet. Överhuvudtaget är det sannolikt, att denna bristande balans i befolkningens struktur skapar en labilitet i känslor och personliga relationer och en oro i den sociala atmosfären, som verkar hämmande på utvecklingen av befolkningens intressen på exempelvis kulturella och politiska områden. Här stöter vi återigen på ett betydande objekt för samhällsforskning, som ännu såvitt jag vet ligger obeaktat. Skevheten i könsfördelningen verkar sannolikt även så, att de yngre i den kategori, som det är överskott på, inte länge trivs på platsen utan flyttar till någon annan ort. En undersökning av en järnindustriort i mellansverige, vid vilken jag medverkat, syntes mig peka mot att den onormalt hastiga omflyttningen bland industriens arbetare till kanske inte så liten del kunde skyllas på den utpräglade kvinnobristen där. Om denna tolkning var riktig, och om förhållandet har mer generell giltighet, kan inte bestämt utrönas utan speciella undersökningar. Men antagandet kan nog tills vidare duga som arbetshypotes och sålunda tjäna som ett observandum för kommunala myndigheter och företagare, som bägge måste värdera att befolkningen icke är alltför mobil. Icke blott könsfördelningen utan även åldersfördelningen är ofta snedvriden i våra tätorter. För att få en hållpunkt vid bedömningen av den lokala åldersfördelningen kan man jämföra denna med åldersfördelningen i riket. Olika tätorter visar olika avvikelser från detta genomsnitt. Somliga har ett relativt överskott av yngre, andra av äldre. Orsakerna till dessa skevheter kan vara flera. Ett överskott av yngre kan bero på att en dominerande industri på platsen under senare år utökat sin personal. E t t överskott av äldre kan bero på att orten drar till sig pensionärer med sparkapital genom låg skatt eller av andra skäl. Orter med stagnerad folkmängd och relativt liten omflyttning visar hastigare förgubbning än orter med stark inflyttning, beroende på att de inflyttade i regel till större delen hör till yngre årsklasser och sålunda dels själva utökar folkmängden i dessa årsklasser, dels också med sin högre fruktsamhet hjälper upp befolkningens födelsetal. Ifråga om mindre orter avspeglar sig tillfälligheter i deras utveckling, en plötslig uppryckning eller nedgång, i ofta kraftiga oregelbundenheter i deras befolkningspyramider. Betydelsen av dessa oregelbundenheter i åldersfördelningen går knappast att bedöma utan undersökningar. Sannolikt skulle det därvid visa sig fördelaktigt med en större balans mellan de åldersgrupper, som är »närande», produktiva, och de som är »tärande», improduktiva. Detta såväl ur ekonomiska som kanske också ur socialpsykologiska synpunkter.

586 Tätorternas storlek. De svenska tätorter, vilkas befolkning till minst 60 % lever av andra näringar än jordbruk, redovisas i nedanstående tabell efter invånarantal (undre gräns cirka 200 personer) enligt folkräkningsstatistiken 1930 och 1940. Tabell 1. Tätorterna fördelade efter folkmängd. 1940

200— 500 500— 1 000 1 000— 2 000 2 000— 5 000 5 0 0 0 - 10 000 10 000— 20 000 20 000— 50 000 50 0 0 0 - 1 0 0 000 över 100 000

antal

folkmängd

folkm. i%

antal

folkmängd

folkm. i%

543 309 164 99 46 29 17 3 3

175 567 214 320 223 363 287 856 309 268 400 369 572 146 187 133 1 211 294

4.9 6.0 6.2 8.1 8.6 11.2 16.0 5.2 33.8

437 262 137 96 38 25 13 2 3

145 676 181957 191 039 288 693 270 319 337 679 415 796 119 966 1 026 565

4.9 6.1 6.4 9.7 9.1 11.3 14.0 4.0 34.5

3 581316

2 9 7 7 690

100.0 Det bör noteras, att korrigering av siffrorna med hänsyn till inkorporeringar icke skett. Upp- eller nedflyttningen av orter vid de olika räkningstillfällena till en annan storleksgrupp vållar givetvis skenbart nyckfulla ojämnheter i gruppernas befolkningssiffror. Ävenledes finnas ju bristande överensstämmelser i redovisningen mellan de olika folkräkningarna. Man konstaterar både att de större orterna innehar en stor andel av den totala tätortsbefolkningen och att de dragit till sig en stor andel av den under detta decennium inträffade totala ökningen av tätortsbefolkningen. I de 1 115 orterna om 200—5 000 personer bodde 1940 sammanlagt 901 106 personer (25.2 procent av tätortsbefolkningen). I de 95 orterna om 5 000—100 000 personer bodde sammanlagt 1468 916 personer (41.0 procent). I de tre storstäderna över 100 000 personer bodde 1 211 294 personer (33.8 procent). Ökningen av tätortsbefolkningen var 1930—40 603 626 personer. Under denna tid ökade gruppen orter om 200—5 000 personer med 93 741 personer (15.6 procent av den totala ökningen av tätortsbefolkningen). Orterna om 5 000—100 000 personer ökade ined 325 156 personer (54.0 procent) och de 3 storstäderna ökade med 183 729 personer (30.4 procent). Dessa siffror tillåter naturligtvis inte några mer exakta observationer. För här ifrågavarande ändamål kan tendenserna dock avläsas med tillräcklig noggrannhet.

587 Enbart Stockholm har mellan 1930 och 1940 ökat med 88 290 personer, det vill säga icke mindre än 14.6 procent av ökningen av den totala tätortsbefolkningen under denna tid. För Storstockholm (enligt doc. W. WilliamOlsson) var ökningen 1910—40 310 000 personer d. v. s. i genomsnitt drygt 10 000 om året. 1940—44 har ökningen varit cirka 83 000 personer, d. v. s. över 20 000 om året. (Det framtida Stockholm, sid 10.) Hur kommer utvecklingen i fortsättningen att te sig? Kommer några strukturella förändringar i näringslivet att uppstå som kan leda till avsevärda förskjutningar i de hittillsvarande tendenserna i lokaliseringen av olika slags företag till orter av olika storleksordning? Därom kan man för närvarande icke döma inför ovissheten om vad den internationella utvecklingen kan föra med sig. (En annan sak är att man i konkreta fall ofta med för praktiska ändamål användbar grad av sannolikhet kan uppskatta den kommande utvecklingen av en särskild ort.) Bedömningen av denna fråga är ju för övrigt icke bara beroende av vad man skulle kunna antaga angående kommande lokaliseringstendenser vid fritt val utan även av huruvida någon viss påverkan av företagslokaliseringen och tätorternas tillväxt kan tänkas bli önskvärd och möjlig att genomföra. Ett svar på denna sista fråga avser denna framställning att bland annat ge. Låt oss tills vidare antaga att de hittillsvarande tendenserna till fördelning av tätortsbefolkningen i stort sett kommer att fortfara. Hur kommer då vårt bestånd av tätorter att utvecklas? Välj perioden fram till 1960, efter vilken tidpunkt man med nuvarande perspektiv på befolkningsutvecklingen och fördelningen mellan landsbygd och tätorter torde kunna vänta sig att tillväxten av tätortsbefolkningen rätt snart kommer att stanna av. Enligt en sammanställning av på olika håll utförda prognoser för den totala befolkningen och för jordbruksbefolkningen, som jag gjorde 1940, fann jag sannolikt att tätortsbefolkningen skulle öka till cirka 4.2 miljoner 1970. Enligt nyare beräkningar (se kap. 10, tab. 30) torde siffran komma att stiga till mellan 4.2 och 4.7 miljoner 1960, vilket betyder en ökning av säg i runt tal 1 miljon från 1940. Denna siffra är naturligtvis mycket osäker, kanske mindre på grund av ovissheten om nativitetsutvecklingen än på grund av ovissheten om å ena sidan hur mycket jordbruksbefolkningen ytterligare kan komma att minska och å andra sidan hur stor befolkningsökning som stadsmannanäringarna kan förmå uppsuga. Det viktiga är dock i detta sammanhang icke så mycket tätortsbefolkningens kommande absoluta storlek som dess fördelning på olika tätortsgrupper och effekten härav. Om man antar, att den beräknade ökningen av tätortsbefolkningen fram till 1960 kommer att fördela sig på de olika storleksrgupperna i samma proportion som under tiden 1930—40 fås följande resultat (tabell 2). De orter som genom folkökningen skulle flytta upp i en högre storleksgrupp redovisas här som fortfarande tillhörande den storleksgrupp de tillhörde 1940.

588 Tabell 2. Beräknad ökning av tätortsbefolkningen 19^0—GO fördelad på storleksgrupper av orter. ök n i n g i%

personer

Fördelad på antal orter

16 54 30 100

160 000 540 000 300 000 1000 000

1115 95 3 1213

Ortsgrupper

200— 5 000 5 000—100 000 över 100 000

Personer i genomsnitt per ort

140 5 700 100 000

Den gruppvis beräknade folkökningen har ju icke kunnat specificeras ortsvis. Det bortses från de orter som under perioden ökar sin folkmängd från mindre än 200 personer till över denna siffra. Storstockholm ensamt har under denna tid beräknats växa från cirka 700 000 till omkring 900 000 personer (W. William-Olsson), ja till över 1 miljon redan före 1960 och sedermera möjligen ända till mellan 1.1 och 13 miljoner (Det framtida Stockholm, sid. 14). Det sistnämnda antagandet skulle innebära att Storstockholm skulle öka med kanske 500 000 personer fram till 1970-talet, d. v. s. draga till sig hälften av den sannolika ökningen av tätortsbefolkningen under denna tid. För Göteborg har ökningen beräknats (U. Åhrén) till cirka 50 000 personer (William-Olssons och Ähréns beräkningar förutsätter en total ökning av tätortsbefolkningen till blott 4.2 miljoner). Är det nuvarande tillståndet, med stark ansvällning av de största städerna och samtidigt stor ökning av antalet småorter, gynnsamt? Är den skisserade kommande utvecklingen, som skulle ytterligare accentuera denna fördelning av tätortsbefolkningen, önskvärd? Är de små orterna eller är storstäderna fördelaktigast? Eller finns en optimal storleksordning någonstans emellan dessa? Frågan är naturligtvis oerhört komplicerad. Något allmängiltigt svar kanske icke alls kan ges. Det är här på sin plats med en varning för att generalisera konstateranden som kan göras i enstaka fall. Varje ort är speciell, den har sina mer eller mindre egenartade förutsättningar och sitt mer eller mindre individuellt utpräglade ekonomiska och kulturella liv, som utformats under en komplicerad historisk process. Förutsatt att detta hålles i minnet, är det emellertid önskvärt att man försöker urskilja och bedöma sådana faktorer, som är så pass allmängiltiga, att de kan göras till föremål för jämförelse orterna emellan. De objektivt bedömbara förhållanden som kan ha större betydelse i sammanhanget är framför allt följande: arbetsmarknadsförhållandena, samhäl-

589 lenas anläggnings- och driftskostnader samt samhällenas utrustning med vissa gemensamhetsanläggningar. Det är utan vidare klart, att det för många företagare måste vara fördelaktigare att ha sin verksamhet i en större stad, där det finns en stor och rörlig arbetsmarknad, än på en liten ort med så begränsad tillgång till arbetskraft, att svårigheter uppstår vid behov av en mera betydande ökning av antalet anställda. Detta är säkerligen en av anledningarna, varför större städer har en sådan automatisk växtkraft. Det är också klart, att det är fördelaktigare för en arbetssökande att befinna sig på en ort, där det finns en mängd arbetsplatser, och där då också vanligen många olika slag av företag är representerade, än på en ort med ett litet antal arbetsplatser, som därtill ofta är av samma slag. Om hans utbildning icke är alltför speciell, blir hans val av arbetsplats friare. Om han blir permitterad finner han lättare en annan anställning. Sannolikt resonerar mången familj också på det sättet, att när barnen växer upp och de söker sig arbete medan de ännu bor hemma, är det lättare för dem i en större stad att finna något som passar dem. I ett mindre samhälle blir deras möjligheter mera begränsade. De viktigaste anläggnings- och driftskostnaderna för ett samhälle kan uppdelas i kostnader för mark (»råmark»), gator och andra trafikanläggningar för den interna trafiken, ledningar, byggnader, »grönområden» (parker, lekplatser, idrottsplatser, m. m.). Därtill kommer speciella anläggningar, t. ex. sådana trafikanläggningar som sätter orten i förbindelse med andra orter: utfartsvägar, järnvägar, hamnar, flygplatser. Till sådana tas ingen hänsyn i detta sammanhang. En granskning av de nämnda anläggningskostnaderna leder omedelbart till konstaterandet av olika prisnivåer på samma vara på olika orter: mark, material, arbetskraft. Kan man urskilja en någorlunda tydlig tendens till en högre prisnivå på exempelvis privatägd råmark för bostadsbebyggelse i de stora städerna jämfört med de mindre? Någon grundligare undersökning härav har icke gjorts, men en del stickprov pekar i den riktningen. Sannolikt spelar här ortens expansionshastighet stor roll. En forcerad efterfrågan stegrar priset. Saken kompliceras genom effekten av prispolitiken ifråga om kommunalt ägd mark. Sålunda är väl orsaken till exempelvis Malmös relativt låga privata markpris åtminstone delvis att söka i att staden säljer sina tomter billigare än det högsta pris som köparna skulle vara villiga att betala, varvid de privata exploatörerna tvingas sänka sina priser. Efterfrågans intensitet spelar måhända även in vid prisbildningen på material och arbetskraft (där priset på denna icke regleras genom riksavtal eller enhetlig prissättning), men sannolikt i mindre grad än ifråga om mark, som ju är en vara som lätt får en monopolistisk karaktär genom förmånligt läge. Ifråga om fastighetspriser och hyror i centrala lägen i större städer spelar efterfrågans intensitet en betydande roll vid prisbildningen. I en stor stad

590 blir avstånden stora. Detta medför ökad efterfrågan på centralt belägna lokaler, framför allt affärslokaler, men även bostäder. Detta medför automatiskt en pressning uppåt av hyrorna för dessa lokaler och därmed av fastighetsvärdena — en monopolistiskt färgad prisbildning. I mindre tätorter uppträder icke detta fenomen med samma absoluta styrka, ehuru ju även en del av dem som är kraftigt expanderande visar relativt höga hyror och fastighetsvärden i centrum. Denna uppskruvning av fastighetsvärdena i centrala stadsdelar spelar för de större städerna en viktig roll ur anläggningskostnadssynpunkt. De gaturegleringar som där måste genomföras på grund av trafikens omfång blir härigenom väsentligt fördyrade. Saneringen av den centrala bebyggelsen blir ofantligt fördyrad genom att man blir tvungen att skriva ned dessa, höga värden innan en sanering kan komma till stånd. Vissa anläggningskostnader måste självklart bli högre på större orter än på mindre, nämligen genom de speciella krav som ortens storlek ställer. Storstadens trafikanläggningar, spårvägar, tunnelbanor, autostrador, trafikplatser är typiska. Däremot blir gatuytan i förhållande till invånarantalet i regel mindre i storstäderna än i de mindre samhällena, beroende på de förras ojämförligt mycket tätare bebyggelse. Så har t. ex. Stockholm (enligt Kommunaltekniska föreningens rapporter för år 1943) cirka 10.2 m2 gatuyta per invånare, Göteborg 11.6, Malmö 15.2, Norrköping 17.3, medan för mindre orter siffror på 20—30 m2 är vanliga. De viktigaste av de driftkostnader i ett samhälle, som i detta sammanhang bör observeras är lokalhyror, transporter, kommunal service av olika slag, exempelvis underhåll och renhållning av gator och andra allmänna platser, vattenförsörjning, polis, brandkår. Beträffande hyrorna har redan nämnts att de större orterna i genomsnitt visar ett högre läge. Transportkostnaderna för folk och varor måste i stort sett bli högre på större orter än på mindre. Vid jämförelser av detta slag måste man emellertid hålla i minnet att standarden på åtskilliga punkter icke är densamma på olika orter, varför kostnadssiffrorna icke utan vidare blir jämförbara. De större tätorternas större bebyggelsetäthet är ur sundhets- och trevnadssynpunkt sämre än de mindre orternas mindre täthet. En sanering av städernas äldre delar, innebärande en sådan sänkning av bebyggelsetätheten som vore önskvärd, skulle kosta orimliga summor. I stort sett är väl standarden för övrigt, t. ex. beträffande gatuanläggningar, parker, lekplatser m. m. högre på större orter än på mindre. Men man kan å andra sidan ställa den frågan beträffande till exempel parker och lekplatser, om icke standarden (däri inbegripet areal per invånare) i storstäderna måste vara högre än i småstäderna för att ge storstadens folk en — kanske ändå icke fullgod — ersättning för de friluftsutrymmen, som småstadsborna ofta har gratis i en närbelägen fri natur.

591 Man måste överhuvudtaget varna för alltför mekaniska jämförelser på detta område, där kvalitetsfrågan spelar så stor roll. Vad som sannolikt talar emot alltför små tätorter är att deras förvaltning torde vara förhållandevis dyr, trots att den väl i stor utsträckning icke fyller önskvärda krav på kvalitet ifråga om tillgång på sakkunskap m. m. Å andra sidan blir väl storstadens förvaltning lätt lidande av samma fel som jätteföretagen inom industrin, nämligen tröghet på grund av att apparaten är för stor och för komplicerad. Sammanfattande kan sägas beträffanden anläggnings- och driftkostnader, att det anförda tyder på att kostnaderna är högre per invånare vid större tätorter än vid mindre, dock med en viss undre storleksgräns. Eftersom det ju här rör sig om ett invecklat problemkomplex kan detta dock icke tagas för gott. Ingående och metodiska undersökningar skulle behöva göras med hjälp av experter på de olika berörda områdena.1 Orternas utrustning med allmänna anordningar och byggnader, som behövas i ett samhälle för att betjäna invånarna i olika avseenden kan indelas i sådant som avser »praktisk service» och sådant som avser »kulturell service», även om dessa begrepp icke är helt klara och det inte kan dras någon bestämd gräns dem emellan. De viktigaste anordningarna och byggnaderna för praktisk service är kaféer och restauranger, butiker, hantverkerier och reparationsverkstäder, tvättinrättningar, hälso- och sjukvårdsinstitutioner, offentliga bad, hallar och utomhusplatser för sport, lekplatser och daghem för barn. Det viktigaste som behövs för kulturell service är skolor, samlingslokaler, klubbrum, studierum, bibliotek, biografer, teatrar, danslokaler, hobbyverkstäder. Det är allmänt känt att orter av alla storlekar är illa försedda med en del av dessa saker. I stort sett torde det dock vara så, att de större orterna är bättre tillgodosedda än de mindre. Det är också självklart, att små orter skall ha svårare att skaffa sig denna utrustning än de större. För att »bära upp» en viss anläggning fordras — även om den inte skall drivas affärsmässigt -— en viss minsta folkmängd. Kommer orten icke upp till denna, inräknat eventuellt kringboende på landsbygden inom en rimlig distans, får man vara respektive anläggning förutan eller får man nöja sig med en lägre standard än som eljest skulle vara möjlig. Vilken är då den ungefärliga minimistorleken av en tätort för att den skall kunna erbjuda behövlig praktisk och kulturell service av olika slag? Tyvärr saknar vi ännu på de flesta punkter någorlunda klara normer för vilken standard som kan anses erforderlig och kan därför inte heller mer definitivt bedöma vilken minsta (eller eventuellt optimala) folkmängd som ur 1 I samband med utredning om riktlinjer för skapande av socialväsendets forskningsorganisation har ing. Hj. Cederström tagit upp dessa frågor (stat. off. utr. 1945: 26).

592 sociala, tekniska och ekonomiska synpunkter »passar» till de olika anläggningarna. När jag nu nämner några siffror är det alltså med denna reservation, och endast i avsikt att ge en ungefärlig bild av vartåt det hela pekar. Som exempel kan nämnas, att normer för vissa butiker utarbetats av stadsplanekontoret i Göteborg på basis av socialstyrelsens statistik över hushållens varuförbrukning, samt undersökningar beträffande den undre gränsen för butikernas driftsekonomiska omsättningsbehov och rimlig gångväg mellan bostäderna och butikerna. Man fann, att för de s. k. närhetsbutikerna i genomsnitt ett befolkningsunderlag på 600 personer var ett praktiskt användbart minimital. För en del mer specialbetonade butiker fordras omkring 2 000 personer, för andra 4—6 000 personer. Olika befolkningskategorier med olika köpkraft och köpvanor föranleder något olika minimital. Dessa beräkningar utgår från nuvarande försäljnings- och distributionsmetoder i detaljhandeln. Aktuarie E. von Hofsten har utfört liknande beräkningar för området Gubbängen i Stockholm (Stockholms stads statistik nr 23, 1943). Den undersökning i tvättfrågan som igångsatts av befolkningsutredningen har preliminärt kommit till att mekaniska tvättstugor, där husmödrarna tvättar själva helst bör betjäna åtminstone 300—400 familjer. En industrimässigt driven tvättanstalt bör beräknas för åtminstone 1 500 familjer. Av andra anläggningar kan nämnas, att en lekplats för större barn, med lekledare, synes fordra 2 000 personer, ett daghem för barn 2 500—4 000, ett motionsfält 2 000. En enkel badanstalt med bastu och karbad, eventuellt kombinerad med tvättanstalt, torde behöva 2 000 personer. För en tjänsteläkare anses 5 000 personer vara lagom, för en tandklinik ungefär detsamma. Enligt uppgift har den pågående skolutredningen i ett snart utkommande betänkande berört frågan om en ur pedagogiska och ekonomiska synpunkter lämplig minsta typ av folkskola, men någon mera preciserad norm härför har icke utarbetats. Beträffande de övriga nämnda lokalerna är ovissheten också stor. När man kommer in på sådana nyttigheter som samlingslokaler blir man ju i mycket högre grad än ifråga om mer praktiska anordningar beroende av vad slags befolkning det gäller i det konkreta fallet. Olika socialkategorier och olika åldersgrupper har säkert mycket skiftande behov härav. En svårighet är också, att man genom den nuvarande bristen på lämpliga samlingslokaler har mycket ringa praktisk erfarenhet på området. Det blir därför knappt mer än en gissning om jag nämner 2 000 personer som en sannolik undre gräns för en befolkning som kan bära upp en byggnad med samlingslokaler, studierum, café och klubbrum, hobbyverkstäder. För bibliotek ligger siffran sannolikt betydligt högre. Filmindustrin i sin nuvarande form, med sin av mäktiga merkantila intressen bestämda service, kan man ju icke alls få något grepp om ur synpunkten god kvalitet för minsta möjliga befolkningsenheter. Erfarenheten visar emellertid, att biografer — sådana

593 de nu är — går att driva i samhällen på ner till 2—4 000 invånare. Min erfarenhet från Göteborg är att när folkmängden i ett perifert område närmar sig 6—8 000 personer börjar biograffirmorna tävla om att reservera en biograftomt åt sig. För att summera: man kan för närvarande knappast säga mer om det behövliga minsta befolkningsunderlaget för en anständig praktisk och kulturell service, än att en schematisk genomsnittssiffra torde ligga mellan 2 000 och 5 000 personer. Detta får dock inte fattas som något mer än en praktisk arbetshypotes, som har till utgångspunkt den nuvarande levnadsstandarden och nuvarande perspektiv i fråga om de sociala kraven. Väsentligt ändrade förhållanden kan komma att ge problemet ett annat utseende. Nu har vi (1940) 1 016 tätorter (83,7 procent av hela antalet) mellan 200 och 2 000 personer och 1 115 (91.9 procent) mellan 200 och 5 000 personer. De flesta av dem är mycket små: 543 har mellan 200 och 500 invånare, 309 mellan 500 och 1 000, 164 mellan 1 000 och 2 000 och endast 99 mellan 2 000 och 5 000. Även om man, som naturligtvis bör göras, räknar in den kringliggande landsbygdens befolkning inom ett rimligt avstånd, torde den samlade folkmängden i stor utsträckning bli otillräcklig. Emellertid måste samtidigt observeras, att en del av tätorterna är redovisade som självständiga medan de i verkligheten utgör förorter till större tätorter, med vilka de hör mer eller mindre nära ihop. En stor del av de små tätorterna, sannolikt omkring 1 000, torde dock, även med hänsyn till dessa förhållanden, böra betecknas som för små ur den nu anförda synpunkten. Ej heller i de stora städerna är det bra ordnat med gemensamhetsanläggningar. Tendensen att koncentrera nästan allt sådant till stadens centrum är ett vanligt fel som är kännbarare ju större staden är. Avstånden från bostaden till förenings- eller nöjeslokalerna spelar stor roll. I de största städerna är avstånden för långa i den meningen, att det tar så lång tid att åka fram och tillbaka, att det tär på fritiden, blir tröttsamt och kanske även kostbart. I de halvstora och mindre städerna är avstånden mera sällan avgörande på detta sätt, men man kan där ändå tala om för långa avstånd i relation till den lockelse som den ena eller andra fritidssysselsättningen bjuder. Att cykla tjugo minuter för att se på en ny uppreklamerad storfilm på stadens »premiärbiograf» kanske inte alls bär emot, i varje fall för yngre folk, medan tio minuters cykelväg till lånebiblioteket eller föreningsmötet kan vara nog för att många inte skall komma sig för att bege sig dit. Centraliseringstendensen talar emot de större tätorterna, särskilt storstäderna, i deras nuvarande form. När man går vidare i analysen och framför allt när man söker tränga djupare in i problemet om människornas trivsel i den samhälleliga miljön, kommer man över från dessa objektivt fixerbara förhållanden till sociologiska och socialpsykologiska förhållanden som reser den svårigheten, att man icke 3 8 — 450668

594 kan bedöma dem utan att företa en värdering. En viss miljö är gynnsam för vissa mänskliga egenskaper, för vissa livsformer, en annan miljö för andra. Vi måste ta ställning till vilka vi vill att samhällsutvecklingen skall befordra. Jag utvecklar denna fråga i kapitlet »Sociologi och samhällsbyggande», där jag redogör för tillämpningen av grupp-psykologins idéer på stadsbyggandet. Gruppsamhörighet synes vara något väsentligt för människornas trivsel och bör därför befordras. Samtidigt bör man syfta till utvecklandet av en demokratisk människotyp, som karakteriseras av själ v verksamhet, initiativ och samarbetsvilja. Detta förutsätter att storleken av en befolkningsgrupp, som skulle bilda ett »grannskap», begränsas.1 Ut från denna synpunkt bör storstadens miljö angripas. I storstaden »drunknar» individen i människohavet. Grupptillhörigheten har där särskilt påtagligt brutits sönder. Man arbetar i jätteföretag som en kugge i ett maskineri som man inte vet mycket om. Man bor i ett bostadsdistrikt bland tiotusentals okända människor, man fördriver sin lediga tid på massnöjen, bio och fotboll. Man har svårt att känna sig hemma och rotfast i samhället. Storstadens bristande decentralisering har därför icke blott den praktiska betydelse, som nyss berördes, utan även en social betydelse som är långt viktigare. Rotlösheten och desorienteringen i tillvaron dödar intresset för gemensamma angelägenheter och verkar kanhända även i negativ riktning beträffande inställningen till familj och barn. Frågan är då om storstaden låter sig delas upp i flera i hög grad självständiga delar av ungefär den nyssnämnda storleksordningen. Detta förutsätter en grundlig rekonstruktion av stadsstrukturen, en decentralisering av arbetsplatser, fritidslokaler m. m. Såvitt man nu kan bedöma kan en sådan rekonstruktion icke drivas så långt som det vore önskvärt. En stor del arbetsplatser, företag som är beroende av centralt läge, kommer icke att låta sig flyttas ut i periferien. Mindre svårigheter erbjuder det att decentralisera gemensamhetslokaler och dylikt. Denna fråga behandlas i kapitlet »Den inre differentieringen av tätorterna». I detta sammanhang vill jag blott betona, att svårigheterna med de större städernas rekonstruktion efter dessa linjer otvivelaktigt är så stora, att man måste räkna med att de även i fortsättningen blir ogynnsamma ur här anförda sociala synpunkter. Å andra sidan måste man fråga sig om mindre orter icke har sina speciella sociala olägenheter. Är icke atmosfären ofta instängd där, med skvaller och olust? Vantrivs icke för den skull många där och söker sig till större städer? Härom kan man inte säga något så länge vi saknar jämförande undersökningar ur dessa synpunkter, av orter av olika typer. En kritisk granskning av olika stora orters lämplighet ur såväl praktiska och ekonomiska som kulturella synpunkter synes på våra kunskapers nuva1 I den engelska diskussionen härom synes man rätt allmänt tendera mot uppfattningen, att en storleksordning av mellan 6 000 och 10 000 personer skulle normalt vara lämplig.

595 rande ståndpunkt kunna sammanfattas sålunda. De minsta orterna, upp till 2 000—5 000 personer är påtagligt för små. Storstäderna har väsentliga nackdelar, som icke torde kunna bortarbetas i tillräcklig grad. Om storleksgrupperna däremellan kan man knappast säga något annat än att det synes sannolikt att fördelarna här är större och nackdelarna mindre än vid å ena sidan de minsta, å andra sidan de största orterna. Redan detta är emellertid en icke föraktlig utgångspunkt för praktiskt handlande. Tätorternas planläggning. Tätorternas tillväxt har i regel fått ske i hög grad slumpmässigt. Stadsplaneringen har vanligtvis begränsats till att man undan för undan skarvat i planstumpar i periferin utan att se till att det samtidigt skapats ett organiskt sammanhang. Planeringen har arbetat med för dålig överblick, på för kort sikt och med för litet förutseende. Resultatet har blivit förkastligt ur alla synpunkter. Ekonomiskt har systemet inneburit ett fruktansvärt slöseri. Det bristande förutseendet har lett till att bebyggelse fått ske där man senare måst för dryga kostnader expropriera sig fram för att anlägga en trafikled eller för att skaffa utrymme för t. ex. en skola eller en lekplats. Standarden ifråga om gatusystemet, öppna platser, allmänna byggnader, m. m., har i stor utsträckning blivit alltför låg, emedan man inte reserverat behövlig mark, utan kostnaderna blivit för höga för att sedermera genomföra vad som varit önskvärt. Osunda förhållanden har ofta blivit följden av att man låtit bostadshus blandas hur som helst med industrier som alstrar rök, buller, lukt. Estetiskt har skapats de mest vältaliga minnesmärken som vår kultur äger över låt-gå-systemets oförmåga att åstadkomma den samordning, hyfs och reda, som man har rätt att kräva i ett förnuftigt organiserat samhälle. Ägna ett ögonblick åt en tankelek. Antag att städer drevs som vanliga företag, och att det uppträdde en kapitalstark firma, som satte igång att bygga väl planerade, ändamålsenliga nya städer i konkurrens med de gamla. Dessa nya städer skulle helt säkert bli billigare i drift, lämpligare ur arbetssynpunkt, ljusare, luftigare, mer inbjudande än de föråldrade, slarvigt hopkomna, trögdrivna, endast nödtorftigt moderniserade, dystra, otrivsamma städer som vi har. Ägarna av de gamla städerna skulle snart nog göra konkurs. Såtillvida är tanken icke bara lek, att i och med retardationen i folkökningen och den minskande tillgången på ung arbetskraft1 samt allmänhetens stegrade krav på trevnad i samhällena, kommer det att uppstå kon1 Enligt av byråchef I. Uhnbom (Svensk Sparbankstidskrift, häfte 8—9, 1943, sid. 728) gjorda beräkningar skulle, under vissa förutsättningar, antalet personer i riket i åldern 15—30 år komma att 1955 vara blott 79 procent av antalet 1940.

596 kurrens mellan samhällena, som kommer att driva fram förbättringar. Denna utveckling är redan påbörjad, tydligast beträffande en del industriorter. Kravet på generalplaner för samhällena har på sista tiden börjat vinna mer förståelse. Generalplanebegreppet fattas dock mest som om det vore fråga blott om en ritning som visar hur man »tänkt sig» markens fördelning för olika ändamål. En generalplan måste baseras på utredningar beträffande samhällets näringsliv och befolkning — struktur, utvecklingstendenser och prognoser — hur näringslivets och befolkningens olika behov skall kunna tillfredsställas: för näringslivet välbelägen mark med goda transportmöjligheter o. s. v., för befolkningen goda bostadsområden, friluftsområden, byggnader för kollektiva behov, o. s. v., vidare utredningar angående markexploateringens ekonomi med tidplaner för det successiva utbyggandet av olika områden enligt ett visst program för bostadsförsörjningen m. m. Sist: en sammanställning och ett program för de allmänna och enskilda investeringsbehoven under en rimlig tid, exempelvis 5—10 år framåt. Utan en planläggning av detta slag kan man icke skapa mänskligt högvärdiga samhällen och icke skapa god ekonomi i samhällsbyggandet. Den utspridda bebyggelsen. En stor mängd bostadsbebyggelse utgör ett mellanting mellan tätort och landsbygd. Det är de husklungor eller enstaka hus, som ligger utspridda på en slump runtom tätorterna eller utmed de stora vägarna. Om man i enlighet med statistiken utgår från att en agglomeration skall rymma minst 200 personer för att räknas som tätort och räknar man med 4 personer per enfamiljshus, kommer alltså först en så stor samling hus som 50 att rubriceras som tätort. Vi har massor av agglomerationer som är mindre, och som sålunda ej redovisas i statistiken. Drar man från den totala folkmängden 6 370 000 (1940) dels de statistiskt redovisade tätorternas folkmängd 3 580 000, dels jordbruksbefolkningen 2 000 000, återstår 790 000 som sålunda torde utgöra den ungefärliga folkmängd som icke har jordbruk och som för närvarande bor i sådana små agglomerationer eller enstaka spridda hus. Antag som en arbetshypotes att hälften av denna bebyggelse, rymmande cirka 400 000 personer, med hänsyn till befolkningens sysselsättning m. m. i stället kunde med fördel ha legat samordnad med tätorter. Hur stor del av tätorternas egen bebyggelse är att räkna som utspridd? För enfamiljshus bör 15—20 personer per hektar vara ett acceptabelt minimum. De administrativa tätorternas (utom städer) befolkningstäthet stannar till stor del vid 5—10 personer per hektar. Dessa orters obebyggda arealer är i allmänhet inte stora, orterna har oftast en snäv begränsning. Med ledning härav tror jag man kan anta, att av denna befolkning på 442 651 personer, en femtedel, d. v. s. nära 90 000 personer, bor icke tätortsmässigt.

597 I de icke*administrativa tätorterna är koncentrationsgraden ofta mindre. Antag att av befolkningen i dessa, 750 348 personer, en fjärdedel, d. v. s. nära 190 000 personer bor utspritt. Av städernas befolkning, 2 388 317 personer, kan med ledning av stickprov 5 procent, d. v. s. cirka 120 000 personer, antagas bo utspritt. Sammanlagt skulle sålunda, enligt dessa visserligen mycket lösa uppskattningar, en befolkning på omkring 800 000 personer bo i en utspridd bebyggelse som, såvitt man kan bedöma, lika väl kunde ur praktiska synpunkter ha samordnats till tätortsmässig koncentrationsgrad. Orsakerna till denna utspridning av bebyggelsen är väl till stor del att denna befolkning har lust att bo för sig själv. Det man är frestad att säga antisociala sätt, varpå man valt sina boplatser ger på sitt sätt en bild av nutida människors desorientering i tillvaron. Denna brist på sinne för både praktiska och kulturella gemensamhetsintressen beror antagligen till stor del på de levnadsvillkor som skapades på landsbygden genom att laga skiftet under 1800-talet upplöste bysamhällena och skingrade gårdarna vitt isär. En stor del av dem som bygger sig egnahem här och där utanför tätorterna är sannolikt sådana som mer eller mindre direkt kommer från landsbygden, där de vant sig vid att leva på sina ensamt belägna småbruk, utan någon samhällelig centralpunkt att orientera sig till, utan vidare umgänge, med få nöjen och överhuvud bristande kontakter. Det är väl sannolikt, att de unga män och kvinnor, som dras från landsbygden till städerna och industriorterna kombinerar en önskan att njuta vissa av dessa samhällens fördelar med en vanemässigt betingad lust att bo för sig själva och slippa att ta hänsyn till grannar. Sedan har de förbättrade vägarna, som går bra att cykla på, jämte de många busslinjerna skapat möjlighet att bo långt från arbetsplatsen. Montagesystemet för småhus har gjort det möjligare för vem som helst att själv sätta upp sitt eget hus. Bidragande har väl också varit småbrukarnas lust att sälja villatomter för att bättra på sin ekonomi. Likaså att man vid de större jordbruken, då det gäller att avstycka tomter för egnahem åt sina lantarbetare, gör detta utan hänsyn till en lämplig samordning med arman bebyggelse, kanske en redan existerande liten tätort, som finns i närheten. Den utspridda bebyggelsen, varav en del kan karakteriseras som påbörjade tätortsbildningar och en del helt enkelt består av en stuga här och en där, innebär ett privatekonomiskt såväl som nationalekonomiskt oförnuft. En mycket stor del av nybyggarna nöjer sig till en början med en primitiv standard: vatten i brunn, kanske en otillfredsställande brunn och kanske på ganska stort avstånd, inget avlopp, primitiv tvätt, dålig väg (ifall man icke lagt sig invid stora landsvägen), långt till arbetsplatsen, långt till butiker, långt till skola, långt till nöjen, föreningslokal och dylikt, långt till läkare o. s. v. Det blir billigare genast i början, men blir det billigare i längden än att inordna sig i ett samhälle? De oundvikliga resorna till och från arbetet kanske

598 åtminstone tidvis måste ske med buss. Det äter kanske upp en god del av skillnaden. Det avgörande är ifall man i längden nöjer sig med den låga standarden. Den dagen kommer tämligen säkert förr eller senare, när invånarna i dessa tillfälligt hopkomna små samlingar av hus söker komma överens om att ordna vattenledning och avlopp. Men då kostar detta för de få, glest liggande husen oproportionerligt mycket. Man vill ordna en andelstvättstuga, det är för få hushåll inom rimligt avstånd, det blir dyrt. Så småningom kommer man upp i kostnader jämförliga med tätorternas. Ja, skulle man ställa kraven på en hel del praktiska anordningar på samma nivå som i en välordnad tätort skulle kostnaderna många gånger bli mycket högre än i tätorterna och helt enkelt oöverkomliga. Man får nöja sig med lägre standard i vissa avseenden. Framför allt gäller detta avstånden till arbetsplatser, skola, föreningslokaler, etc. Eller om man t. ex. lyckas åstadkomma en egen samlingslokal eller en liten livsmedelsbutik, blir kvaliteten lägre än den borde vara. Resultat: dyrt och dåligt. Ur spekulativ privatekonomisk synpunkt måste systemet betraktas som äventyrligt. Dessa familjer lägger ner sitt sparkapital och mycket arbete samt binder sig för sitt livs största avbetalningsaffär när de bygger sin stuga. Men hur går det med fastighetens värde i framtiden? Är det troligt, att man alls kan finna en köpare om man blir tvungen att flytta till en annan trakt? Och om man lyckas sälja, är det troligt att värdet på den villafastighet som ligger avsides och har primitiv utrustning kan hålla sig uppe lika bra som värdet på en modernt utrustad fastighet i ett välordnat samhälle? Knappast. Egentligen är det förvånande, att våra belåningsinstitut inte tillämpar en mera restriktiv politik ifråga om dessa ganska riskfyllda objekt. Ändå mer förvånande är det, att Statens Egnahemsstyrelse icke gör det, utan snarare synes ha till princip att företrädesvis ge lån till egnahem som icke ingår i en tätortsmässig bebyggelse. Det rör sig icke om ekonomiska bagateller. Före kriget byggdes per år cirka 12 000 bostadsegnahem, därav drygt hälften på rena bondlandet och säkert även en ganska stor del av resten i form av utspridd bebyggelse. Om man försiktigtvis antar, att 50 procent av denna produktion med fördel kunde placerats i tätorter, så kan man konstatera, att bortåt 40 miljoner kronor per år felinvesterats. Nationalekonomiskt är saken allvarlig. Man har äntligen mer allmänt vaknat till insikt om att landsbygdens folk icke får eftersättas kulturellt utan måste få förhållanden jämställda med städernas, t. ex. beträffande bildningsmöjligheter och fritidssysselsättningar. Stora insatser av allmänna medel måste göras för att åstadkomma detta. Detsamma gäller praktiska ting: elektrifiering, vattenförsörjning, avloppsledningar, vägar, till allt fordras allmänna bidrag. Enbart förbättring av vatten- och avloppsförhållandena på landsbygden har beräknats kosta omkring 365 miljoner kronor. Vad kommer det t. ex. att kosta att förse landsbygdens barn med högklassig undervis-

599 ning? Vi står här inför investeringsbehov, som sammanlagda är av en för vår nationella hushållning högst betydande storleksordning och som påkallar sparsamhet. En samlad bebyggelse bör därför i princip föredras framför en utspridd. Nu avser dessa investeringar givetvis till stor del jordbrukarbefolkningen eller i övrigt befolkning som måste bo på landsbygden. Men en icke ringa del kommer att falla på den befolkning som vi här behandlar, den som bor i utspridd bebyggelse, men som lika väl, eller hellre, kunde bo i ordnade tätortssamhällen. Om min uppskattning håller streck utgör den inte mindre än cirka 13 procent av vår totala folkmängd. Hade denna befolkning lokaliserats på ett rationellare sätt skulle stora besparingar kunnat göras. En flyttning till samhällsbildningar av den redan utspridda bebyggelsen låter sig naturligtvis inte göra annat än på mycket lång sikt. Problemet är främst i vilken omfattning de mera betydande agglomerationerna, som kan sägas vara påbörjade tätortsbildningar, kan tänkas kompletteras med ytterligare bebyggelse, så att de blir mera funktionsdugliga tätorter. Utsikterna härtill är dåliga, om nuvarande tendenser skall få fortsätta. För det första är ju icke tätorter av de minsta storleksordningarna goda samhällen, säg dock att tätorter på omkring 1 000 invånare kan som en kompromiss anses vara ett godtagbart mål att syfta till för de påbörjade tätortsbildningarna. Hur många kan tänkas uppnå denna storlek inom rimlig tid om förhållandena fortsätter som nu? Säkert ganska få. Det är lätt att påvisa, att den ökning av totalbefolkningen som man har att räkna med, och den ökning av den del av befolkningen som kan väntas bosätta sig på sådana platser, även medräknat den ökning av bebyggelsen som kan komma till stånd genom hushållssprängning, icke på långa vägar räcker till för att »fylla ut» alla dessa påbörjade tätortsbildningar.1 Detta kan man så mycket bestämdare påstå, som man ju måste räkna med, att om allt får löpa som hittills utspridningen kommer att fortsätta och att en inte ringa del av den ifrågavarande befolkningen i fortsättningen kommer att bygga enstaka hus och små grup1 Jag gjorde 194.0 följande överslag. I Göteborgs och Bohus län fanns då 30 områden med fastställda eller beslutade byggnadsplaner eller med byggnadsförbud som avsåg sådan planläggning. Deras yta var sammanlagt cirka 6 550 hektar och deras genomsnittsstorlek drygt 200 hektar. Den inom områdena boende befolkningen uppskattades i överkant till i genomsnitt 5 personer per hektar. Fullbyggda antogs områdena rymma i genomsnitt 15 personer per hektar. På den internationella bostads- och stadsplanekongressen i Stockholm 1939 utställde byggnadsstyrelsen en karta över riket, upptagande bland annat områden med fastställda byggnadsplaner och områden med byggnadsförbud (som avsåg upprättande av byggnadsplaner eller event, utomplansbestämmelser). De större av dessa områden var cirka 300 st. Antagandet att dessa 300 områdens genomsnittsyta var cirka 200 hektar gav en totalyta av 60 000 hektar. Antagandet, att den genomsnittliga.boendetätheten nu och vid fullbyggnad var samma som nyss nämndes, gav att det behövdes ytterligare 600 000 personer för att områdena skulle bli fullbyggda. En bosättning avens tillnärmelsevis denna folkmängd inom dessa områden (som ju för övrigt utökats med ganska många sedan 1939) är icke tänkbar. Den totala ökningen av tätortsbefolkningen kan, som förut nämnts, uppskattas till omkring 1 miljon personer, och då förutsattes den i utspridd bebyggelse (utom lantbruk och liknande) boende befolkningen icke ökad.

per av hus på ur samhällsbildningssynpunkt olämpliga platser. Vägarna bli allt bättre. Antalet cyklar i riket har ökat från cirka 1 miljon 1934 till cirka 2 miljoner 1938 och cirka 2.9 miljoner 1945 (visserligen under sista tiden delvis en krisföreteelse). Busslinjerna blir allt fler. Man bör vidare observera, att det allmännas åtgärder för förbättring av undervisning, hälsovård, kommunikationer, m. m. på landet minskar olägenheterna vid den spridda bebyggelsen och därför befordrar denna. I ett avseende synes en reform nu komma till stånd, som skulle betyda en delvis förbättring. De allmänna vägarna har hittills icke skyddats från att bebyggelse lagts utmed dem, varigenom deras trafikvärde genom olycksriskerna nedsatts, och detta många gånger så kraftigt, att ny väg måste byggas. En inte så liten del av de stora kostnader som nedlagts på allmänna vägar — cirka 1 miljard under tiden 1918—39 utom underhållet — har på detta sätt blivit bortkastade. En lagstiftning, som i likhet med den som redan finns i England och Danmark, ger myndigheterna möjlighet att hindra tillfarter till stora vägar utom vid bestämda korsningspunkter har nu föreslagits av stadsplaneutredningen 1942 (stat. off. utr. 1945: 15). En fortsatt och kanske ökad utspridning av bostadsbebyggelse på landsbygden skulle betyda fortsatt nationell misshushållning av stora mått. Att söka kanalisera denna bebyggelse på ett förnuftigt sätt, så att den rationellt anslutes till befintliga tätorter eller så att sådana påbörjade tätortsbildningar, som är lämpliga därtill, blir kompletterade, framstår sålunda som en ur praktiska och ekonomiska synpunkter konsekvent åtgärd. Till sist måste man dock fråga sig: kanske det finns så starka skäl av annat slag för denna form av bosättning, att de väger över de praktiska och ekonomiska skälen? Trivs dessa människor så mycket bättre att bo avsides, oberoende av grannar, att detta är skäl nog? Naturligtvis kan man inte utan vidare väga faktorn trivsel mot ekonomiska och praktiska faktorer. De är inkommensurabla. Men mycket talar för att trivseln inte alltid blir så intensiv och långvarig som man föreställt sig. De primitiva förhållandena kommer förr eller senare att kännas besvärande för många. Det tungarbetade hemmet, ensligheten, vintermörkret, avstånden till arbetet, till nöjen och föreningsliv, o. s. v. måste särskilt för de unga öka stadens dragningskraft. Att många av dessa agglomerationer, genom att det icke funnits någon reglerande myndighet till hands, växt upp till veritabla kåksamlingar, avskräckande fula och trista, gör inte saken bättre. Jag tror inte, att en mer ingående analys skulle förändra mycket i den slutsats jag kommit till: både ekonomiskt och med hänsyn till trevnaden är det en illusion att den »separatistiska», utspridda bosättningen skulle ge bättre resultat än den »kooperativa», tätortsmässiga. Avgörande bör väl till sist de sociala skälen bli. Enligt den målsättning som utvecklas i kapitlet »Sociologi och samhällsbyggande» bör det allmännas

601 åtgärder inriktas så att sådana samhällen skapas, som gynnar uppkomsten av samhälleligt intresserade och samtidigt socialt samarbetsdugliga människor. Om man önskat motsatsen skulle man rekommenderat den utspridda bebyggelsen. Den erbjuder intet naturligt kollektivt sammanhang, ingen social intressegemenskap. Detta betyder sannolikt att uppväxtmiljön icke kan betecknas som fullgod för barnen, i det viktiga avseendet att de icke torde bli sociabla och anpassningsdugliga i önskvärd grad. Till den nackdel som ett- och tvåbarnssystemet innebär ur denna synpunkt lägges här även svårigheten för barnen att finna en grupp lekkamrater utom hemmet. Till sist bör även nämnas behovet av att hushålla med naturen, med skog, mark och sjöstränder, som folk behöver för sitt friluftsliv. Det är ett socialt krav som icke hör till de minst viktiga, att befolkningen i synnerhet i de stora tätorterna skall tillförsäkras fria natursköna områden i närheten. Den utspridda bebyggelsen med egnahem och sportstugor har härvidlag redan vållat obotlig skada genom att ockupera sådana områden. Det bör hindras i fortsättningen att ett relativt fåtal skall kunna på detta sätt beröva det stora flertalet en förmån, som måste räknas som absolut nödvändig för ett välordnat samhälle. Jordbruksbygden.

Näringslivets struktur. Den egentliga landsbygdens samhällsbyggnadsproblem är naturligtvis, liksom tätorternas, avhängigt av näringslivets struktur och kommande utveckling. Och problemet är här särskilt vanskligt eftersom landsbygdens näringsliv befinner sig i ett otillfredsställande övergångsskede och måste i olika avseenden radikalt omgestaltas. I de sista årens jordbruksdebatt har riktlinjerna härför delvis klarnat. Pågående och kommande jordbruksutredningar torde ge resultat som blir vägledande även ur samhällsbyggnadssynpunkt. En kort rekapitulation av vissa kända fakta ifråga om landsbygdens näringsliv måste här dock göras som bakgrund till några påpekanden som har särskild betydelse för samhällsbyggandet (i kapitlet Jordbruksbygdens samhällen) . Ännu i slutet av 1800-talet livnärde sig mer än två tredjedelar av befolkningen, omkring 3 miljoner, som jordbrukare och producerade dessutom livsmedel till resten, något över 1 miljon. Nu är mindre än en tredjedel, cirka 2 miljoner, jordbrukare och skall producera livsmedel åt resten, 4.5 miljoner. Från att ha varit huvudsakligen självhushållande har jordbrukarbefolkningen till stor del övergått till att bli leverantör av livsmedel eller råvaror till livsmedelsindustrin. Industrialiseringen och höjningen av levnadsstandarden har också förändrat situationen. Jordbrukarna måste nu skaffa pengar i helt annan omfattning än tidigare för att köpa sig sådana varor som de behöver, men som de

602 slutat att förfärdiga själva och dessutom en massa saker som man numera har anspråk på, samt för att klara amorteringar och räntor på de lån man tagit på sina egendomar och som bland annat gått till förbättring av jordbruket. Jordbruksproduktionens struktur har dock icke genomgått en så grundlig omvandling, som skulle svara mot dessa förändringar i produktionens förutsättningar. Antalet brukningsdelar med en åkerareal över 0.25 ha är nära 420 000 (1937). Efter den »jordpolitiska målsättningen» indelas brukningsdelarna i följande kategorier: cirka 110 000 »stödjordbruk» i storlek 0.25—2 ha (där huvudvikten ligger på annan förvärvsverksamhet), cirka 210 000 »ofullständiga jordbruk» i storlek 2—10 ha (där huvudvikten ligger på jordbruket, men där annan förvärvsverksamhet dessutom måste tillgripas där så är möjligt), cirka 60 000 »familjejordbruk» i storlek 10—20 ha och cirka 17 000 i storlek 20—30 ha, cirka 18 000 större jordbruk i storlek över 30 ha. (Överdir. G. R. Ytterborn, Jordbruksproblem, sid. 129.) Inom industrin är produktionsbetingelserna någorlunda likartade för alla företag inom samma bransch. En del företag går visserligen före med att införa rationellare arbetsmetoder, moderna maskiner o. s. v. Men de övriga tvingas följa med. I stort sett befinner sig alla företag som tillverkar en viss vara på ungefär samma tekniska nivå. I jordbruket är det icke så. Från att förhållandena tidigare varit tämligen likartade i de olika storleksgrupperna av jordbruk har en allt kraftigare differentiering uppstått mellan de större jordbruken, som rationaliserat sina metoder, och de små, som släpat efter i den tekniska utvecklingen. För mekanisering utgör de små brukningsdelarna icke tillräckligt stora enheter och kooperativ maskindrift har icke kunnat genomföras mer än i relativt liten omfattning. Intensifierad brukning och specialisering av produktionen har endast delvis tillgripits. En jämförelse med industrin och hantverket är härvidlag slående. Där har arbetsfördelning genomförts på ett helt annat sätt mellan de olika företagen. Genom den bristande anpassningen till den tekniska utvecklingen och den bristande inordningen i ett större produktionssammanhang har de små brukningsdelarnas ekonomi blivit kraftigt försämrad relativt de större jordbrukens. Den springande punkten är deras dåliga utnyttjande av arbetskraften. Undersökningar har visat, att vid brukningsdelar på upp till 5 ha, respektive 5—io ha, användes 50 procent respektive 25 procent fler arbetstimmar per produktenhet än vid medelstora och större jordbruk, vid i övrigt jämförbara förhållanden. (Professor L. Nanneson i Betänkande angående landsbygdens avfolkning, stat. off. utr. 1938: 15, sid. 176.) Orsaken ligger dels i svårigheten att effektivt utnyttja arbetskraften på de små brukningsdelarna genom de mindre möjligheterna att använda mekaniseringsåtgärder av olika slag, dels på att familjens arbetskraft ofta är för stor i förhållande till arealen. Följden

blir att förräntningen av lantbrukskapitalet för de mindre brukningsdelarna i genomsnitt är väsentligt lägre än för de större och helt otillfredsställande. En väsentlig del av lantbefolkningens näringslivsproblem utgöres av systemet med kombination av jordbruket med andra näringar och förvärvskällor. Innehavarna av stödjordbruk och ofullständiga jordbruk, tillsammans cirka 320 000 brukningsdelar med en befolkning av drygt 1 miljon, är för sitt livsuppehälle beroende av annan inkomst bredvid den som jordbruket ger. En undersökning av mellansvenska jordbruk (prof. L. Nanneson, Den statliga egnahemsverksamheten, sid. 592) visade, att förhållandet mellan olika inkomstkällor inom lantbruk med högst 5 ha jordbruksjord var följande: inkomst från lanthushållningen 67.6 procent, från skogen 7.8 procent, från annan förvärvsverksamhet 24.6 procent. För Norrland var motsvarande siffror 51.7 procent, 18.0 procent och 30.3 procent. I de högre storleksgrupperna var siffrorna för de mellansvenska jordbruken respektive cirka 84—90 cent, 3—10 procent och 3—7 procent samt för Norrland respektive 58—74 procent, 16—19 procent och 10—23 procent. Beträffande skogsarbetet kan även följande siffror nämnas (redovisade av docent H. Hyrenius och anförda av skogschefen G. Wesslén i ett radioföredrag februari 1945). Grupp I: 100 000 man med skogsarbete som huvudyrke (en del har där bredvid ett stödjordbruk). Grupp 2: 40 000 man på jordbrukslägenheter om högst 2 ha åker. Grupp 3: 290 000 man på småbruk om 2—10 ha. Större delen i grupperna 2 och 3 arbetar någon del av året i skogen. Grupp 4: 280 000 man på jordbruk större än 10 ha. Dessa svarar i regel för skogsarbetet i egna skogar (småskogsbruk). Numera lejes dock arbetskraften ofta även här liksom i storskogsbruket. Jag har icke kunnat finna någon redogörelse för i vilken omfattning arbetet i skogen i de olika kategorierna anses fylla ut den arbetstid som icke åtgår i jordbruket. I varje fall omvittnas av de sakkunniga att arbetskraften i skogsbruket, som detta nu bedrives, icke utnyttjas effektivt. Skogsarbetet spelar emellertid enligt de ovan anförda siffrorna mindre ekonomisk roll som komplementsysselsättning än »annan förvärvsverksamhet» för den stora gruppen småbrukare med mindre än 5 ha. (För Norrland gäller detta även gruppen 5—10 ha.) Den mångfald former, vari denna verksamhet uppträder är ännu i alltför ringa grad kartlagd och de fördelar och nackdelar som erbjuder sig i olika fall, liksom de framtidsutsikter som finnas, är alltför litet studerade i förhållande till sakens vikt. Så mycket är dock uppenbart att blandhushållningen åtminstone hittills icke förmått lösa småbrukets ekonomiska problem. Småbrukarnas levnadsstandard ligger i genomsnitt långt under de större jordbrukarnas och även industriarbetarnas. Medan den årliga privata förbrukningen per hushåll för bostad, kläder, hälsovård och skatter för vissa undersökta hushåll (professor Nanneson i Den statliga egnahemsverksamheten sid. 582) bland de större

jordbruken var 732 kronor per år och konsumtionsenhet var den bland de minsta jordbruken blott 404 kronor. Professor Sven Ingvar har under kriget vid inskrivning av värnpliktiga funnit, att lantborna i flera avseenden var fysiskt undermåliga i jämförelse med stadsborna. Han fann hos lantborna sådana former av undermålighet, som brukar utmärka de fattigaste befolkningselementen i städerna, bland annat mindre kroppslängd och högre procent skelettsjukdomar. En svårighet att lösa småbrukarnas ekonomiska problem ligger redan däri att den alltför låga lönsamheten i jordbruket skulle behöva kompenseras av extra höga inkomster av övriga sysselsättningar. I stället blir även dessa inkomster i stor utsträckning alltför låga. Utom att arbetet kanske många gånger betalas lågt i och för sig, lägger i stor utsträckning landsbygdens egna förhållanden hinder i vägen för en full och jämn sysselsättning av arbetskraften i biandhushållningens olika former. Man har alltför lång väg mellan bostaden-jordbruket och arbetet i industriorten eller stationssamhället. Arbetsmöjligheterna är för få inom en rimlig rayon från hemmet, och dessutom för litet stadigvarande. Det är svårt att kombinera tiderna för arbetet i jordbruket med tiderna för det övriga arbetet. Denna kategori av lantbefolkningen har sackat efter i välståndsökningen och blandhushållningen har icke kunnat lösa dess sysselsättningsproblem. Ökade krav på sysselsättning utanför jordbruket har gått hand i hand med ökat behov av utbyte av jorden. Men arbetsmarknaden har i stället för att erbjuda ökade möjligheter snarast försämrats för småbrukarna. Man fordrar nu mer än förr specialutbildning inom industrin. Vägarbeten utföras mer och mer av specialarbetare. I skogsbruket strävar man efter att övergå till heltidsanställning. Att få hjälpa till vid större jordbruk under rusningstiderna står väl ofta till buds, men dessa arbetstillfällen erbjuds ju vid samma tidpunkter som man behöver sköta sitt eget jordbruk. Gynnsammare ligger det kanske till med hemslöjden och hemindustrin, som i varje fall har den fördelen att lättare kunna kombineras med arbetet i det egna jordbruket. Hur de icke bärkraftiga jordbrukens problem skall lösas är av ofantlig vikt ur lokaliserings- och samhällsbyggnadssynpunkt. I vilken omfattning kan de små brukningsdelarna bibehållas och full försörjning åstadkommas genom insättande av komplementsysselsättningar, genom kooperation eller genom specialisering och intensifiering av jordbruket? I vilken omfattning måste de läggas ned eller slås ihop till bärkraftiga enheter? Befolkningens storlek och struktur. Om jordbruksnäringen skall rationaliseras bör jordbruksbefolkningens storlek anpassas efter arbetskraftsbehovet. En sådan anpassning har redan i hög grad skett vid de större och medelstora jordbruken, men icke vid de mindre.

605 Om de icke bärkraftiga jordbrukens ekonomiska problem kan lösas i någon större omfattning genom en förbättrad blandhushållning — vilket knappast synes sannolikt — utan att de små brukningsdelarna måste efterhand försvinna eller sammanslås, och om därtill kommer ökad mekanisering och ökad kooperation, blir en viss del av befolkningen överflödig i jordbruket. Frågan är hur mycket stadsmannanäringarna i fortsättningen kan suga upp av lantbefolkningen. Omflyttningsundersökningar gjorda vid Stockholms högskola har visat, att nettoutflyttningen från jordbruket är beroende av konjunkturförhållandena, framför allt inom industrin under olika perioder. Utflyttningens framtida storlek kommer väl därför i högre grad att bestämmas av industrins utveckling än av jordbrukets. En småbrukare har till sist bättre möjligheter att klara sig på sin jordbit över en kris än en arbetslös industriarbetare. Emellertid är att märka, att trots den under 1920- och 30talen genomförda kraftiga rationaliseringen inom industrin, det sannolikt finns ytterligare icke ringa utrymme för arbetsbesparande rationalisering i en del branscher. En ökning av industrins produktivitet kan alltså tänkas med bibehållen mängd arbetare. Vidare bromsas flyttningen från jordbruket av att folk är rörliga i någon större omfattning blott i yngre åldrar, då man ännu relativt lätt kan byta yrke och icke hunnit bilda familj och kanske slå sig ned på eget småbruk. Efter hand kommer de äldre åldersgrupperna att mer dominera och därmed rörligheten att minska. Byråchef Alf Johansson och aktuarie G. Hävermark anger i sina utredningar angående den demografiska utvecklingen på landsbygden (bostadssociala utredningens betänkande angående barnrika familjer i egnahem, stat. off. utr. 1937: 43 och den statliga egnahemsverksamheten, stat. off. utr. 1938: 34, sid. 609) att man icke kan räkna med någon vidare ökning utan snarare en minskning av utflyttningen från jordbruket på längre sikt. Deras utredningsresultat kan sammanfattas sålunda. För de närmaste 10—15 åren kan man vänta en växande utflyttning. Det som sannolikast ansedda flyttningsantagandet, som innebär en avtappning av 80 000 personer per 5-årsperiod, ger en minskning av jordbruksbefolkningen med omkring 400 000 personer 1935—55, d. v. s. i genomsnitt 20 000 personer per år. I verkligheten har utflyttningen under de sista åren skett något snabbare. Det synes vara rimligt att antaga, att jordbruksbefolkningen kommer att minska från cirka 2 miljoner (1940) först hastigt, sedan med minskande hastighet ned till cirka 1.5 miljoner omkring 1960 och till något därunder 1980. Siffran för 1960 stämmer med den professor Wahlund kommit till (»Medan patienten väntar» sid. 111) och ligger något lägre än den av docent H. Hyrenius beräknade (Jordbrukets framtida tillgång på arbetskraft, sid. 143). En annan sak är sedan huruvida den befolkning som övergår från jordbruket till andra sysselsättningar kommer att sugas till tätorterna eller om dessa sysselsättningar kan komma att erbjudas på landsbygden och kvarhålla

befolkningen där eller kanske rentav dra till sig ytterligare folk från tätorterna. Beträffande jordbruksbefolkningens struktur ter sig denna ogynnsam. Åldersfördelningen synes komma att visa en starkare förgubbning än riksgenomsnittet, åtminstone fram till 1960, att döma av den av befolkningskommissionen beräknade åldersfördelningen för riket (hypotes IV, Demografiska utredningar, stat. off. utr. 1938: 24 sid. 154) och professor Wahlunds ålderspyramid för jordbruksbefolkningen (»Medan patienten väntar», sid. 111). Åldersgrupperna 0—20 år skulle 1960 i riket komma att utgöra 26.3 procent och inom jordbruksbefolkningen 27 procent, grupperna 20—50 år respektive 41.6 procent och 36.5 procent samt grupperna över 50 år respektive 32.3 procent och 36.5 procent. Enligt Hyrenius (anförda arbete sid. 144) kommer inom de arbetsföra åldersgrupperna 15—65 år en förskjutning mot högre åldersgrupper att ske som innebär en kvalitetsförsämring av arbetskraften. Gruppen 15—30 år kommer att minskas med icke mindre än 39 procent mellan 1940 och 1960. Än värre förhåller det sig med könsfördelningen. Enligt en av agronom S. Holmström (i tidskriften Lantmannen nr 41 och 42, 1944) gjord bearbetning av materialet från 1940 års folkräkning är kvinnounderskottet i landskommunerna kraftigare i samma mån som den procentuella andelen av befolkningen som tillhör jordbruk med binäringar ökar. I gruppen med den högsta procenten jordbruksbefolkning, 75 procent, var antalet ogifta kvinnor per 100 ogifta män i åldersgrupperna 20—25 år 56.6 och i åldersgruppen 25—30 år endast 43.5. Enligt Wahlunds förut nämnda redovisning hade vi 1940, om man tar med åldersgrupperna till och med 50 år, 669 000 kvinnor mot 792 000 män i jordbruket, d. v. s. 123 000 kvinnor för litet. Enligt Hyrenius' beräkning skulle siffran vara cirka 100 000. Det olyckliga i en sådan bristande avvägning i befolkningsstrukturen har framhållits ifråga om tätorterna. Samma sak bör här upprepas, blott med ändå starkare betoning. Ett kraftigt kvinnounderskott i ett jordbruksdistrikt är tämligen säkert svårare att rätta till än om det uppträder i en tätort. Bebyggelsen. En stor del av den nuvarande jordbruksbebyggelsen är i dåligt skick. Enligt 1938 års utredning om jordbrukets byggnadskostnader (sid. 93) var då mellan 40 och 60 procent av byggnaderna av mindre god eller dålig beskaffenhet. En särskilt stor mängd rivningsfärdiga eller reparationsbehövliga bostadshus och ekonomibyggnader visade grupperna med upp till 20 ha åker. Att taga igen de eftersatta reparationerna och att verkställa en härutöver behövlig omfattande rationalisering av byggnadsbeståndet (avseende nuvarande driftsformer och intensitet inom jordbruket) skulle med 1939 års prisläge kosta närmare 2 miljarder kronor. (L. Hjelm, Byggnadskapitalets och

byggnadsomkostnadernas storlek vid svenska jordbruk, sid. 43, 88.) Byggnadskostnaderna vid brukningsdelar om 1—19 ha blir omkring 3 gånger så stora per ha som för brukningsdelar över 50 ha. Byggnadskostnaderna har beräknats (1939) för brukningsdelar på 2—5 ha till i genomsnitt 11 000 kronor. Genomsnittliga taxeringsvärdet är emellertid inte mer än 4 000 kronor. Inte förrän man kommer upp till gruppen över 50 ha är nybyggnadsvärdet lägre än taxeringsvärdet. (Social årsbok 1943—44 sid. 107.) Enligt en undersökning av Kooperativa förbundets arkitektkontor (Utredning om jordbrukets byggnadskostnader, sid. 26) var årskostnaden enbart för en ny ladugård vid ett småbruk inte mindre än 32 procent av årsproduktionens värde. Till jämförelse anföres att vid några undersökta industrier årskostnaden för byggnader var mindre än 2 procent av värdet av årsproduktionen. Genom den större arbetsåtgången har de små brukningsdelarna också ett större behov av bostäder. För gruppen 2—10 ha behövs enligt en viss utrymmesnorm 0.46—0.56 rumsenheter per ha, medan för exempelvis gruppen över 50 ha behövs blott 0.25 rumsenheter. De små brukningsdelarna kan icke bära sådana byggnadskostnader. Sedan byarna sprängdes och gårdarna skingrades vid laga skiftet under 1800-talet kan man knappt säga, att jordbruksbebyggelsen som regel bildat samhällen i vanlig mening. Den återspeglar mera självhushållets och isoleringens princip än intressegemenskapens och samverkans. På sista tiden har uppmärksamheten mer allmänt fästs vid att detta tillstånd medför vissa olägenheter såväl ur ekonomiska som kulturella synpunkter. Kostnaderna blir mycket stora, ofta oöverkomliga, för att förse de kringspridda gårdarna med praktiska anordningar av olika slag, som är viktiga för att göra driften av jordbruk och hushåll lättare: bättre vägar, vattenledning, avlopp, elektrisk kraft, telefon. Människornas isolering på de kringspridda gårdarna är knappast heller lycklig. Möjligheterna till samvaro, diskussion, nöjen är inte så stora som önskvärt vore. Vad man nu behöver är mer sinne för samverkan och det kan inte gärna utvecklas bra under dessa förhållanden. Sammanfattning. Ett ensidigt näringsliv gör många orter ekonomiskt särskilt sårbara. Genom att befolkningen blir helt eller till största delen beroende av företag tillhörande samma bransch, eller till och med av ett enda företag, blir de konjunkturella eller säsongbetonade variationerna i efterfrågan på arbetskraft inom vederbörande bransch mer kännbara än vid orter med ett rikare sammansatt näringsliv. Den härigenom ofta onormala arbetslöshetsrisken skapar ett extra mått av ekonomisk otrygghet. Befolkningens ojämna könsfördelning såväl på landsbygden som i en stor mängd tätorter innebär ett grovt slöseri med folkmaterialet och vållar bris-

tände balans i den sociala miljön. Orsaken ligger för tätorterna ofta i en olämplig avvägning av näringslivet genom övervikt av sådana företag som efterfrågar huvudsakligen manlig eller kvinnlig personal. För jordbruksbygden är orsakerna till kvinnounderskottet att söka i de tunga arbetsförhållandena, den i stor utsträckning låga levnadsstandarden och den bristande trivseln. Alltför små tätorter kan icke hålla sig med en utrustning ifråga om åtskilliga praktiska ting eller ifråga om kulturella institutioner, samlingslokaler och dylikt, som står i nivå med vad tätorter med tillräckligt stor befolkning kan bära upp och vad som människorna i nutidens kultursamhällen bör kunna fordra. Sådana orter finnas i stor mängd och många nya växer upp. Alltför stora städer erbjuder en socialt olämplig miljö genom att de har en omänsklig skala, för stora folkmassor, för stora avstånd. Arbetsplatserna och gemensamhetslokalerna är till största delen centralt belägna, medan ytterområdena består av renodlade bostadsdistrikt. En uppdelning av storstäderna i lagom stora enheter med egna arbetsplatser, bostäder och gemensamhetslokaler är knappast genomförbar i önskvärd grad. De stora städerna fortfar att växa kraftigt. Den successiva ökningen av tätortsbefolkningen fördelar sig sålunda olämpligt med en stor andel till storstäderna medan de alltför små tätorterna inte får en tillräcklig andel för att kunna växa till en mer lämplig storlek. Den utspridda bebyggelsen runtom tätorterna och längs landsvägarna står på en ändå lägre nivå än de små tätorterna ifråga om praktisk utrustning och kulturella möjligheter för befolkningen. Därigenom och genom bebyggelsens ofta slarviga och tillfälliga placering, den uppenbara bristen på samordning, erbjuder dessa områden en ogynnsam miljö för människorna. Jordbruksbygden lider av samma brister som den nyssnämnda utspridda bostadsbebyggelsen beträffande praktisk utrustning och kulturella möjligheter, blott i ännu högre grad i stort sett. Ekonomiskt oförnuft karakteriserar i stor utsträckning vårt samhällsbyggande. Bristande ändamålsenlighet i lokaliseringen av företag och befolkning samt bristande förutseende och effektivitet i samhällsplaneringen innebär en nationell misshushållning av stora mått.

II. Ett planmässigt samhällsbyggande. Som jag redan i inledningen framhållit måste vi, om vi vill åstadkomma planmässighet i samhällsbyggandet, äntligen besluta oss för att börja hantera samhällsbyggandets process, omforma den, leda den in i bättre banor. Uppgiftens väldighet och dess stora sociala och ekonomiska betydelse bör bestämma åtgärdernas dimensioner och grad av radikalism. Uppgiftens kom-

609 plicerade natur gör att man måste söka lösningar på många olika vägar och inrikta sig på en kombination av olika slags åtgärder. I fortsättningen skall jag taga upp de problem som synas mig vara viktigast och peka på en del åtgärder som synas vara behövliga, med särskild vikt lagd vid sådana som bör vara av intresse ur befolkningspolitiska och bostadspolitiska synpunkter. Jag skall i samband därmed i olika avsnitt något utveckla frågan om målsättningen för samhällsbyggandet. Planeringsbegreppet. Först bör själva begreppet samhällsplanering klarläggas. Den försiktigt restriktiva politik, som man nöjde sig med under den industriella periodens början, har efterhand övergått i en mer metodisk och ökad inskränkning av den individuella rörelsefriheten i planering och bebyggelse. Vill man få ett effektivt grepp på problemet, hur åstadkomma goda samhällen, räcker detta emellertid icke till. Av den föregående redogörelsen framgår att samhällsbyggandet alltjämt lider av allvarliga brister. Vad den nuvarande planeringen icke löser är framför allt lokaliseringsfrågorna. Metoden är ju den, att när tätare bebyggelse börjar uppstå eller väntas på en plats, belägges området antingen med utomplansbestämmelser, som innehåller nödtorftiga stadganden så att de allra värsta olägenheterna med en vild bebyggelse undvikas, eller göres en byggnadsplan för området, vilken indelar det i kvarter och gator, m. m. samt innehåller en del bestämmelser om hur man får bygga. Eftersom det börjar växa upp tätare bebyggelse på så många platser, i synnerhet runtom de större tätorterna, ledes man till att belägga en mängd områden med sådana planer. Ja, den uppfattningen synes vara rätt utbredd hos stadsplanemyndigheterna, att man bör ta med i planerna vida områden utomkring de för tillfället aktuella, för att vara ute i god tid innan ytterligare exploatering kommer till stånd här eller där i omgivningen. Detta låter kanske riktigt. Om byggnadsplaner uppgjordes för hela Sveriges landsbygd skulle varje hus som byggdes komma att placeras på ett sådant sätt, att det komme att ingå i ett planerat samhälle, när det bleve så mycket mera hus på stället, att det verkligen bildades ett samhälle. Men det är just här som felet ligger. Jag har i det föregående påvisat, att av dessa mängder av påbörjade samhällsbildningar, som vi redan har och som för varje år blir flera, en stor del, kanske de flesta, icke inom överskådlig tid kan komma att bli fullbyggda samhällen. Den väntade folkökningen i landet och den utökning av bebyggelsen som man rimligtvis kan räkna med att folkökning och standardhöjning kan föranleda, räcker inte på långa vägar till. Vi kommer att permanent få ett stort antal påbörjade men icke fullbordade samhällsbildningar. Att då dessa stugor här och där, med sina avstyckade jordbitar, är inpassade i en plan för ett kommande samhälle som aldrig kommer, har man ju ringa glädje av. 3 9 — 450668

610 Så länge man alltså icke skaffat sig möjligheter att inverka på bebyggelsens lokalisering, är stadsplaneringen till väsentlig del en chimär, en pappersexercis. Detta gäller naturligtvis icke blott den nämnda utspridda bostadsbebyggelsen utan även lokaliseringen av exempelvis industrier. Att nya eller flyttande industrier placeras på platser som är lämpliga icke blott ur respektive industris synpunkter utan som är lämpliga även ur samhällssynpunkt, är en vital angelägenhet. Frågan om samhällenas näringslivs- och befolkningsstruktur löses icke genom sådana slags planer. Därtill fordras andra åtgärder. Svårigheten att åstadkomma en lämplig lokalisering av bebyggelsen påverkar för övrigt även stadsplanernas utformning. Regeln är, att stor hänsyn skall tagas till bestående ägoförhållanden. Frilägges mark från bebyggelse för något allmänt ändamål eller därför att den är olämplig att bygga på, blir samhället i regel skyldigt att lösa marken. (Och detta blir vanligen dyrt med nuvarande expropriationslagstiftning.) Dessa grundregler gör att stadsplanerna i stor utsträckning beträffande dispositionen av marken för olika ändamål, framför allt fördelningen mellan bebyggd och obebyggd mark, blir dåliga kompromisser mellan allmänt och enskilt intresse. En rationell stadsplan kommer därför ofta ej så långt som på stadsfullmäktiges bord — den har på grund av de inlösningsskyldigheter den kan medföra stoppats redan i drätselkammaren. Ja, den erfarne stadsplaneraren vet ju vad som går att »få igenom» och prutar därför redan vid projektets uppgörande. För städernas ytterområden gör sig för övrigt gällande samma brist som beträffande den nyssnämnda utspridda bebyggelsen. En lämplig successiv utbyggnadsföljd saknas. Markstycken som ligger illa till i förhållande till existerande gator, ledningar, kommunikationsmedel, skolor, o. s. v. bebyggas ofta långt tidigare än som är lämpligt. Även om man i regel inte här, liksom vid den utspridda bebyggelsen på landsbygden, behöver riskera att områdena inte efterhand blir fullbyggda, blir följden dock onödiga kostnader och onödig brist på ordning och trevnad under övergångstiden. Man kan generellt uttrycka saken så, att det nuvarande systemet innebär planering i rummet men ej i tiden. Om vi skall kunna åstadkomma socialt, tekniskt och ekonomiskt högvärdiga samhällen måste den alltjämt väsentligen passiva, restriktiva planeringsmetod vi använder ersättas med en målmedvetet aktiv och konstruktiv planering. I förslaget till byggnadslag och byggnadsstadga, som stadsplaneutredningen 1942 framlagt (stat. off. utr. 1945:15) göres aktningsvärda försök att inom den restriktiva metodikens ram bland annat påverka bebyggelsens fördelning i tiden och fördröja bebyggelse av områden som icke bör bebyggas alls eller som bör tagas i anspråk först senare. Man har dessvärre anledning att misstänka att effekten av dessa bestämmelser icke skulle komma att bli vidare stor. Det är ju fråga om en avvägning mellan allmänna och enskilda intres-

611 sen. Den ena parten, samhället, vill här ta ännu ett steg mot inskränkning av den andra partens, markägarnas, verkliga eller förmenta rättigheter att utnyttja sin mark. Detta kan vara hur välmotiverat som helst. Det ligger dock i sakens natur, att ju längre man driver denna restriktiva metod, desto ömtåligare blir tillämpningen och desto försiktigare kommer bestämmelserna att användas i praktiken. Redan den nu gällande lagstiftningens möjligheter har icke utnyttjats. I en saneringsplan för ett gammalt kvarter kan sålunda byggnadsrättigheten nedskäras utan någon bestämd gräns om det är motiverat av det allmänna intresset att förbättra byggnadsförhållandena, och detta utan att markägarna har rätt att fordra någon kompensation. Detta är ju en långtgående rättighet som givits samhället, men den är naturligtvis ömtålig att handha i praktiken. Resultatet har också blivit därefter. De saneringsplaner som fastställts, måste i stor utsträckning betecknas som mindre tillfredsställande ur de allmänna intressenas synpunkt. Ändå kanske markägarna många gånger med en viss rätt har kurmat säga att de lidit skada genom planen. Slutsatsen har måst bli att det inte räcker med enbart saneringsplaner. För att få saneringen igång måste nu även andra åtgärder, av ekonomisk art, sättas in och först i det sammanhanget blir det då också större utsikt att få fram fullgoda planer. Tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna om zonexpropriering och om markägares skyldighet att utan ersättning avstå upp till 40 procent av sin mark till gator och andra allmänna platser kan också föranleda liknande reflexioner. Det ser sålunda ut som om vi praktiskt taget redan uppnått den gräns, där själva systemet med avvägning mellan allmänna och enskilda intressen i samhällsplaneringen icke kan pressas så värst mycket längre till förmån för de allmänna intressena. Allteftersom kraven på samhällsbyggandet stiger måste då nya metoder tillgripas. Så har konflikten mellan markägarnas intressen och de allmänna intressena nu aktualiserat frågan om samhällets övertagande av äganderätten eller exploateringsrätten till marken. Planeringsbegreppet vidgas. Utom den »fysiska» planeringen behövs en ekonomisk planering som kan bli ett verktyg för rationell disposition av marken, för rationell tidplanering av utbyggandet av olika områden, för förbättring av näringslivets och befolkningens struktur. Dessa bägge slag av planering måste samordnas och — vilket är det viktigaste av allt — baseras på en klar social målsättning. Sociologi och samhällsbyggande. Om man ställer upp den mänskliga välfärden som samhällsbyggandets mål måste studiet av människornas liv i den nutida samhällsmiljön tillerkännas grundläggande betydelse. Vårt vetande på detta område är emellertid ännu alldeles för litet. Det är så mycket viktigare att snarast råda bot härpå, som

612 man ju lätt kan konstatera, att den miljö vi lever i och de städer som vi byggt oss lider av allvarliga fel. Att det uppstått en bristande anpassning mellan människorna och miljön är för övrigt icke underligt. Industrialismen, med sin omläggning av produktionen från självhushåll till marknadsbasis, har grundligt förändrat individernas förhållande till arbetet. Masstillströmningen av folk till städer och industriorter har skapat en miljö med väsentliga nya egenskaper. Förändringen har icke blott varit genomgripande utan även snabb. Medan befolkningen i jordbruk och binäringar 1870 var 3 miljoner och befolkningen i stadsnäringarna 1 miljon är nu blott 2 miljoner kvar i jordbruk och binäringar, medan vi har 4.5 miljoner i stadsnäringarna, En så väldig omgestaltning av näringslivet och en så omfattande folkvandring har naturligtvis icke kunnat undgå att leda till en del resultat, som t. ex. ifråga om lokalisering av företag och befolkning är olyckliga och som vi nu får söka att rätta till. Men dessutom har otvivelaktigt en brist på förutseende planering gjort sig gällande även där en sådan hade varit möjlig. Det stora spelrum slumpen tillåtits ha visar sig särskilt tydligt i bristen på den mest elementära ordning och reda i många tätorters utbyggnad under denna tid. Även i människornas förhållande till varandra och till sin omgivning har djupgående förändringar samtidigt inträtt. Tydligast framträder detta i storstaden. Den gruppgemenskap som tidigare fanns i familjen, grannskapet, samhället, har mer eller mindre grundligt upplösts. I familjen är banden lösare knutna än förr, då den sammanhölls på ett mycket påtagligt sätt av produktiva uppgifter, vilket ju ännu är förhållandet i ganska hög grad i jordbrukarfamiljerna. Nu har dessa uppgifter flyttats från hushållen till fabrikerna. Familjemedlemmarna arbetar på olika håll inom olika branscher och byter ibland sysselsättning, ibland arbetsplats. Man har olika fritidsintressen, skingras till olika möten och nöjen på kvällar och söndagar, mötes- och nöjeslokalerna ligger långt från hemmet. Skolan har till stor del tagit hand om barnen, redan de minsta går till lekstugan. Banden med grannskapet har nästan helt upplösts. I storstadens bostadsdistrikt har man ingen eller blott svag förankring. Man är anonym, känner blott en och annan, ofta ej ens dem som bor i samma hus. Arbetsplatserna ligger långt bort i en annan del av staden, varje arbetsdag betyder resa fram och tillbaka. I den stora fabriken är man också anonym, en liten mekanisk kugge i ett stort maskineri som man inte har någon del i ledningen av eller ens någon överblick över och därför inte kan ha något större intresse i. Eftersom gemenskapen i grannskapet gått förlorad har naturligtvis även gemenskapen med den större enheten staden gjort det. Individen blir en anonym atom i storstadens folkmassor, i den våldsamma gatutrafiken, i varuhusens köer, i de stora företagens massor av anställda, i de stora organisationerna, i fotbollsmatchernas och storbiografernas åskådarmassor. Storstaden kan man ju beundra, man

613 kan vara stolt att exempelvis vara stockholmare, men man ser då framför sig snarare bilden av ett »stadslandskap», som man tycker är stiligt på något mer eller mindre definierat sätt, än bilden av ett mänskligt samhälle, i vilket man själv är en medlem som samverkar med de övriga medlemmarna. En radikal förändring har skett i och med att individerna har blivit friare, självständigare och rörligare i olika avseenden. Man är icke längre så bunden av ett visst yrke, som i det äldre industrisamhället. Barnen väljer väl numera tämligen sällan faderns yrke jämfört med förr. Man växlar också socialkategori. Arbetare blir tjänstemän eller företagare. Genom ökade inkomster flyttas många över i en annan social miljö. Man utbyter sin av vissa ekonomiska villkor och av en viss social karaktär präglade barndomsmiljö mot en annan, präglad av andra beteendemönster, andra tänkesätt, annan social och politisk färg. Rörligheten i rummet har också ökat ofantligt. Man flyttar från landsbygd till tätorter och mellan tätorterna i stor omfattning. Inom de större städerna flyttar man också förvånande mycket. Det uppges att före kriget ungefär var fjärde stockholmare årligen bytte bostad. Att individerna blivit friare och självständigare gentemot varandra och sin omgivning innebär emellertid att livet samtidigt blivit osäkrare för dem. Ställningen som löntagare på arbetsmarknaden betyder för stora massor en mer eller mindre hotande arbetslöshet. Rörligheten, flyttningarna mellan olika platser, yrken och miljöer, som naturligtvis kan innebära mycket av värde, synes samtidigt betyda att man förlorat något viktigt, nämligen en förankring i relativt stabila förhållanden, i en miljö där man kan känna sig hemma och i en grupp som man känner sig tillhöra. Verkligheten blir mindre konkret, mer abstrakt på detta sätt. De personliga och sociala kontakter man har med andra människor hänför sig mest till en rad speciella och kanske även tillfälliga intressen. Gemenskapen blir obeständig eller abstrakt. Individens ställning som medlem i ett samhälle blir även präglad av brist på konkretion. Man har förlorat det trygga mellanled mellan individen och samhället, som gruppsamhörigheten utgjorde. Nu ställs man inför samhällsfrågorna som medlem i en stor abstrakt massa, ett parti eller någon annan stor intresseorganisation. Här kan det vara på sin plats att framhålla, att man naturligtvis i behandlingen av dessa svåra problem måste akta sig för att idealisera vare sig det nuvarande eller det förgångna och att insmyga oprövade värderingar. Faran ligger nära att det kan bli modernt att göra kvasivetenskap med mer eller mindre odefinierade begrepp som »trivsel» eller »grupp». Men å andra sidan är det av yttersta vikt, att man nu snabbt skaffar sig åtminstone de möjligast välgrundade arbetshypoteser angående de socialpsykologiska och sociologiska faktorer, som samhällsbyggandet bör taga hänsyn till. Vi har

614 tyvärr inte tid att vänta på vetenskapens kommande resultat, de får sedan efterhand rätta vår uppfattning och våra åtgärder. Vi är dock inte helt blottställda, varken på vetenskapliga resultat eller på praktiska erfarenheter som kan vara vägledande. Jag skall nedan återkomma härtill. Icke minst angeläget är det att i möjligaste mån klargöra vår målsättning i detta sammanhang. I vissa väsentliga avseenden bör man kunna göra detta redan nu, och detta kommer såväl att underlätta uppställandet av de nödvändiga arbetshypoteserna som att ge anvisningar beträffande vilka uppgifter forskningen bör koncentrera sig på. Ett socialt och politiskt mål bör vara tämligen självfallet, nämligen att sträva efter att åstadkomma sådana samhällen som, i den mån miljön kan utöva inflytande härpå, gynnar skapandet av människor som är »social-minded», som är aktivt intresserade av gemensamma angelägenheter, har förmågan av eget kritiskt tänkande i sådana frågor och som är inställda på kooperation med andra människor för att åstadkomma behövliga samhälleliga reformer. Kort sagt att gynna bildandet av en demokratisk människotyp, för vilken friheten och självständigheten kombineras med social ansvarskänsla. Redan i denna allmänna form blir en definiering av målsättningen till praktisk nytta. Vår tids stadskultur bjuder visserligen människorna rika möjligheter till omväxling, mångsidig erfarenhet, bildning, nöjen, o. s. v. Men den har även, och mest framträdande i storstäderna, lett till vad man kallat massmänniskotypen, som är »fri» och »självständig» i den meningen att vara befriad från de band som gruppsamhörigheten pålägger, men som är desorienterad och djupt passiv gentemot den sociala verkligheten. I grund och botten är nog ensamhet en vanlig företeelse bland människorna i storstadens myller. Politiskt synes passiviteten och rotlösheten bilda en god jordmån för mass-suggestioner och utgöra en av anledningarna till de framgångar äventyrliga politiska ledare haft i organiserandet av destruktiva politiska massrörelser. Hur skall samhällsbyggandet kunna inriktas så, att den demokratiska människotypen gynnas? Industrialismens produktionsförhållanden kan i det väsentliga icke tänkas ändrade inom överskådlig tid. Familjen kan sålunda knappast åter bli den fasta sociala cell som den var under självhushållets tid. Individernas självständigare ställning inom familjen, liksom överhuvud deras friare och rörligare liv är ett faktum man icke lär komma ifrån, och väl icke heller bör söka komma ifrån. Vad man bör göra är att söka en syntes mellan dessa nya förutsättningar och något som kan på nytt ge individerna förankring, trygghet och stabilitet i tillvaron och göra deras samhällstillhörighet konkret, levande och aktiv. Avskaffande av arbetslösheten och andra ekonomiska och socialpolitiska åtgärder som tar sikte på ökad trygghet är ju intresset numera starkt inriktat på. I ett reformprogram i den

615 andan fyller samhällsbyggnadsproblemen en viktig plats. I det föregående har framhållits brister i våra nuvarande samhällen beträffande näringslivets och befolkningens struktur, brister som medverkar till att skapa otrygghet och social otrevnad. Hur dessa brister skall kunna avhjälpas behandlas senare. I detta sammanhang tar jag endast upp grupp-problemet. Kan en ny gruppsamhörighet åstadkommas, och kan samhällsbyggandet genom att lägga tillrätta den yttre miljön bli ett instrument härför? Beträffande möjligheten att skapa en gruppsamhörighet och vilken effekt denna förändring får på de ifrågavarande människorna ges mycket intressanta upplysningar av en undersökning som gjorts vid en av Western Electrics filialfabriker, Hawthorne, nära Chicago. Undersökningen utfördes i samarbete med bland andra Harvarduniversitetet och Rockefellerstiftelsen. (Management and the Worker, av professor F. J. Roethlisberger och W. J. Dickson, Harvard University Press. Ett referat i Teknisk tidskrift nr 19, 1941.) Man började med att undersöka effekten på en grupp arbetare av förbättringar i belysningen i jämförelse med en annan grupp som arbetade med oförändrad belysning. Det visade sig, att produktionen steg inte endast hos den förstnämnda gruppen utan även hos den andra. Detta oväntade resultat följdes av till synes ännu mer oförklarliga vid de fortsatta experimenten. Man lät en grupp flickor med enformigt montagearbete genomgå en rad förbättringar av arbetsförhållandena, stegvis minskad arbetstid, pauser i arbetet, mellanmål, fria lördagar. Emellanåt gjordes på prov en återgång till något tidigare genomgånget försöksstadium med sämre villkor. Produktionen steg praktiskt taget genom hela serien av försök. Till och med när man till sist slopade alla förbättringarna steg produktionen. Man trodde sig återställa de ursprungliga förhållandena, men dessa gick icke att återställa. Försökspersonerna själva hade ändrats under experimentens gång. Man fann förklaringen: dels ändrades flickornas attityd till arbetet genom att de medverkade i lösningen av ett problem. Därigenom kände de sig betydelsefulla. Dels inverkade det fördelaktigt att de arbetade i ett litet lag, ett gäng som träffades och höll ihop även under fritiden. Detta gav en ny självkänsla och en känsla av trivsel med tillvaron och arbetet. Det är svårt att se varför det väsentliga resultatet av denna undersökning, nämligen gruppsamhörighetens effekt på individerna, icke skulle i princip gälla även förhållandena i ett samhälle, även om skalan där blir en annan och de personliga kontakterna flera och mångsidigare. Undersökningen torde därför likaväl kunna betraktas som ett laboratorieförsök för studium av de socialpsykologiska faktorerna i samhällsbyggandet. Praktiska försök i samhällelig gruppbildning har också gjorts, som bekräftar detta. I England har man sedan ett tiotal år tillbaka haft uppmärksamheten riktad på problemet att dela upp de stora städernas bebyggelse i mindre enheter, neighbourhood units, med var sitt community centre. I en

616 kritisk granskning av sådana genomförda gruppbildningar framhålles att effekten ofta tydligt varit den, att befolkningen stimulerats till större fritidsaktivitet och mer intresse för gemensamma angelägenheter, att överhuvud trivseln i samhället ökat väsentligt. Man har präglat uttrycket neighbourhood spirit för denna samarbetsanda. (Flora & Gordon Stephenson: Community Centres, London 1942.) Jag skall vidare utveckla frågan om städernas decentralisering i kapitlet »Den inre differentieringen av tätorterna». Här vill jag blott tillägga följande. Den yttre miljön är naturligtvis icke helt avgörande för möjligheten att rekonstruera våra städer på gruppbasis, ehuru ju den faktiska förekomsten av en samlingspunkt för gruppens gemensamhetsintressen måste vara en viktig förutsättning för att en gruppgemenskap skall kunna utvecklas. Viktigt är också att det sker en inre rekonstruktion av vissa av människornas sociala relationer. Det bör undersökas om icke de jättestora intresseorganisationerna, där medlemmarna är passiva nummer, skulle i viss mån och utan att beslutmässigheten och slagkraften skulle behöva minskas, kunna decentraliseras, så att delgrupperna finge en mänskligare skala och kunde ge varje medlem en större betydelse, mer möjlighet att hävda sig, och alltså stimulera aktiviteten och intresset för den gemensamma saken. Det bör också undersökas om icke kommunalförvaltningen kunde decentraliseras åtminstone i någon mån, så att de olika befolkningsgrupperna med hjälp av lokala organ fick mer möjlighet att som självständiga enheter handha en del uppgifter eller åtminstone kunde få möjlighet att stå i direkt kontakt med förvaltningens viktigare instanser och bli hörda i viktigare frågor rörande deras stadsdel. Som stadsplanechef i Göteborg har jag haft goda erfarenheter av de i. denna stad verksamma och målmedvetna stadsdelsföreningarna. Slutligen bör förverkligandet av den industriella demokratin framhållas som väsentlig även sedd ur här diskuterade synpunkter. Den nyss anförda amerikanska undersökningen ger en tydlig fingervisning om att grupp-problemet även i det sammanhanget har betydelse. En ur arbetspsykologisk synpunkt god organisation av den industriella produktionen jämte ett ökat inflytande över företagen från arbetarnas sida kommer måhända att betyda uppdelning av en del stora fabriker på mindre enheter som är mera lagom och ger större trivsel. Det bör dock till sist ännu en gång understrykas, att den sociologiska forskning, som fordras som underlag för planeringen av samhällen, ännu är otillräcklig. Den utländska, framför allt amerikanska forskningen har visserligen rätt mycket att ge. En sakkunnig redovisning härav med hänsyn till samhällsbyggandets problem borde därför snarast göras. Måhända skulle det visa sig, att en del av dess resultat kan äga direkt tillämpning på svenska förhållanden. Lokala studier i stor omfattning är dock nödvändiga. Den svenska forskningen på området är ännu tämligen litet utvecklad. Vi lider

617 också brist på sociologer. Någon egentlig utbildning av sådana har vi icke här i landet. Icke en enda professur finns vid våra universitet och högskolor i ämnet sociologi (den vid Göteborgs högskola existerande professuren i nationalekonomi och sociologi är efter G. Steffens död en sociologiprofessur blott till namnet). Som jag förut framhållit är det emellertid omöjligt att blott vänta på den kommande forskningens resultat. Vi måste i det praktiska arbetet under den närmaste tiden nöja oss med att till stor del bygga på arbetshypoteser. Sedan får forskningen efterhand hjälpa oss att korrigera och fördjupa vår samhällsbyggnadsmetodik. Även om en sådan arbetshypotes, som den om grupptillhörighetens väsentliga socialpsykologiska betydelse, synes i en allmänt hållen form vara i hög grad tillförlitlig, återstår behovet av närmare analyser av de faktiska förhållandena i samhällen och befolkningsgrupper av olika slag för att man skall få fram mer detaljerade och konkreta riktlinjer till ledning för den praktiska tillämpningen i samhällsbyggande^ Vad vi snarast behöver är därför att de forskare, som kan stå till buds, systematiskt i samarbete med samhällsplanerare och andra i samhällsbyggandet verksamma fackmän tar upp studiet av de sociologiska problem som är av väsentlig betydelse på detta område. Det synes mig böra ligga företrädarna för befolkningspolitiken särskilt om hjärtat att medverka till att de behövliga medlen härför ställas till förfogande. Några av de arbetsuppgifter, som en sociologisk forskning i anslutning till samhällsbyggandets problemställningar i första hand bör ta itu med är följande. Den nyssnämnda insamlingen av utländsk och svensk litteratur samt sammanställning av det som kan ha värde för oss. Jämförande undersökningar av samhällsmiljön i olika typiska orter och befolkningskategorier, individernas förhållande till grannar och arbetskamrater, deras deltagande i intressesammanslutningar av olika slag, miljöns inverkan på deras sociala attityder. Undersökning av hur olika gruppbildningar fungerar och vilken psykologisk och social betydelse de har för individerna. Jämförande undersökningar av de kulturella villkor, gemenskapsliv, studie- och bildningsmöjligheter m. m. som bjudas i olika slag av samhällen, alltifrån storstaden till det glesbebyggda jordbruksdistriktet (en lång skala!) samt betydelsen härav för människornas trivsel. Undersökning rörande den psykologiska och sociala betydelsen av stadsbornas rörlighet (»rotlöshet») jämförd med lantbornas relativa bundenhet vid plats och miljö. Vilken samhällstyp är bäst? Skall man taga upp samhällsbyggnadsproblemen på det grundliga sätt som jag här förordar, bör man naturligtvis inte utan vidare godtaga att allt större del av befolkningen skall bo i städer och andra tätorter. Är den kon-

618 centrerade stadsbebyggelsen kanske icke alls framtidens samhällsform? Bör människorna kanske gå »tillbaka till jorden»? Det är knappast troligt, att något allmängiltigt svar kan ges på sådana frågor, utan att i framtiden som hittills kommer att behöva finnas samhällen av olika typ. Beträffande förhållandet stad-land kan man dock ge ett svar med utgångspunkt från näringslivets villkor. De praktiska konsekvenserna av ett stoppande av flyttningsströmmen från jordbruket till stadsnäringarna, eller om strömmen vändes i motsatt riktning, skulle icke vara godtagbara. Det svenska jordbruket kan icke rymma mera folk om jordbrukarnas levnadsstandard skall kunna höjas. Tvärtom förutsätter en mer ekonomisk drift av jordbruket en minskning av den däri använda arbetskraften. Ingen torde väl vilja påstå, att de fördelar, som lantlivet har att bjuda i jämförelse med tätorterna skulle motivera ett bibehållande eller rentav en sänkning av den låga levnadsstandard, som nu råder inom stora delar av landsbygdsbefolkningen. Kanhända en lösning kan tänkas i form av något slags mellanting mellan stad och land, en samhällstyp som kan ge något av jordbrukarens relativa stabilitet i tillvaron på samma gång som stadens större möjligheter till ett rikare personligt och kulturellt liv? Det bör undersökas vad t. ex. egnahemssystemet i städerna kan ha att betyda ur denna synpunkt. För min del tror jag icke på möjligheten av att genomföra en så genomgripande omgestaltning — om den alls är önskvärd — av städernas struktur inom överskådlig tid. Däremot ligger det nära till hands att föreställa sig att landsbygdsbefolkningens samhällen skall kunna konstrueras enligt denna princip. Som jag i det följande skall utveckla tror jag dock icke att detta bör kombineras med en sådan decentralisation i stor skala av industri och hantverk att det skulle möjliggöra att folkströmmen till tätorterna hejdades eller vändes i motsatt riktning. Nyckelproblemet tycks vara att söka ge tätorterna mer av de mänskliga värden, som tillvaron på landet innehåller och att söka ge landsbygdens folk mer av de kulturella värden, som storstäderna bjuder sina invånare. Skall samhällsbyggandet baseras på »arbetskraftens rörlighet»? Låt oss först se, vad de bägge parterna, företagarna (här i betydelsen industriledarna) och arbetarna har för intressen härvidlag. Företagarna har intresse av att kunna ta in och avskeda arbetare efter behovet. Särskilt måste ju detta vara markerat i industrier med stora säsong- eller konjunkturfluktuationer i sysselsättningen. Å andra sidan har många industrier svårighet att skaffa arbetare, i varje fall av särskild kvalitet, och att få dem att stanna kvar. Denna svårighet kommer att bli större när befolkningsutvecklingen leder till att vi får en relativt mindre andel

folk i de bästa arbetsföra åldrarna. Detta förhållande tar sig redan hos ett växande antal företag — framför allt på de mindre industriorterna — uttryck i att man bland annat lägger allt större vikt vid att skaffa arbetarna bättre bostäder och att söka hålla dem kvar genom ökad trevnad även i andra avseenden, samtidigt som man ofta binder dem ekonomiskt genom lån eller bidrag till bostaden, varvid ställas villkor av olika slag. Antagligen kommer den sistnämnda inställningen att vinna i betydelse under de närmaste par decennierna. Arbetarnas intressen är också av motsatta slag. Det är önskvärt, att man är rörlig och kan flytta från ort till ort för att kunna bjuda ut sin arbetskraft, där de bästa villkoren ges. Detta motiv kommer väl icke att bli svagare utan tvärtom, när det med tiden blir ökad konkurrens om arbetskraften. Är man bunden vid en industriort där det inte finns just fler arbetsplatser än ortens storföretag, är man bunden där t. ex. genom att ha lagt ned sitt sparkapital och sitt fritidsarbete i ett eget hem, kanske lånat pengar av arbetsgivaren till det, kommer man lätt i ett ogynnsamt läge ur förhandlingssynpunkt vid lönetvister. Arbetarnas intressen måste vara att bostadsförhållandena förbättras och samhällena blir trevliga att leva i utan att man samtidigt bindes ekonomiskt vid företaget eller orten. Man vill kunna vid behov utbjuda sin arbetskraft på annan plats. Att så många arbetare på senare tid skaffat sig egnahem beror nog till en del på att på somliga orter något annat ej stått till buds. Å andra sidan måste det vara ett starkt rent mänskligt intresse att få slå rot och känna sig stabilt bosatt på ett ställe, där man funnit goda arbetsförhållanden och en hygglig trivsel. En nomadiserande tillvaro torde knappast vara tillfredsställande för flertalet människor över 25—30-årsåldern. Detta motiv, som synes hålla på att tillväxa i styrka och bland annat göra många arbetare benägna att skaffa sig egnahem, kommer antagligen att vinna ytterligare i vikt i fortsättningen. Vi tycks hålla på att komma in i ett skede, som kännetecknas av både ett mera målmedvetet krav på goda, stabila levnadsvillkor och av större politiska möjligheter att i relativt samförstånd driva en socialpolitik i detta syfte. Men det kan också inträffa, att en ny period av hänsynslös internationell konkurrens nu inträder, som kommer att leda till pressning av lönenivån och till att lönekampen åter blir det helt dominerande intresset hos arbetarklassen. Därmed skulle strävan efter en stabil tillvaro i en god miljö åter komma mera i bakgrunden. Så mycket tycks man kunna säga, att det är minst lika mycket som talar emot en »arbetskraftens rörlighet» som för den. Ur samhällsbyggandets synpunkt skulle det vara mycket vunnet, om man icke behövde räkna med en livlig omflyttning som en normal företeelse. Enbart de stora investeringar i bostadsbyggande, som det allmänna gjort och kommer att göra,

måste kräva att allt som är möjligt göres för att eliminera riskerna för häftiga förändringar upp och ner i samhällenas folkmängd. Man måste ändock räkna med att en delvis omläggning av vårt näringslivs struktur, som kan bli en följd av förändringar i världshushållningen efter kriget, kan komma att tvinga till stora omflyttningar.

Skall samhällsbyggande! baseras på intensiv trafik? En annan principfråga, som man bör ta ställning till, är om samhällenas maskineri skall baseras på trafik i hög grad eller om det i stället bör baseras på så litet trafik som möjligt. Vad först gäller transporten av varor är det en självklar sak, att denna bör inskränkas till det minsta möjliga. Varje välskött företag söker inskränka de improduktiva transportkostnaderna. På samma sätt måste ett samhälle planläggas, så att driften icke genom onödiga transporter blir onödigt dyr. Något liknande gäller persontrafiken. Den dagliga pendeltrafiken till och från arbetet är nu i de stora städerna högt uppdriven. Persontrafikväsendet drar oerhörda kostnader. Restiderna är i stor utsträckning så långa, att de tär kraftigt på folks fritid, tar på krafterna och irriterar nerverna. Trafik är när det gäller människor ett slöseri i ändå högre grad än när det gäller varor. Arbetare och andra anställda bör kunna fordra att bostäder finns på gångavstånd eller kort cykelavstånd från arbetsplatsen. Även företagarna har intresse av att de anställda icke blir extra uttröttade genom resor till och från arbetet. Jag har gjort en undersökning av folks rörlighet förr och nu. Naturligtvis blir en sådan undersökning med nödvändighet mycket summarisk — den måste bygga på en rad av antaganden som är mer eller mindre osäkra och schematiska — och kan icke ge mer än en i stora drag någorlunda riktig bild av utvecklingen. Resultatet har dock sitt värde för att belysa vilken ofantlig ökning i rörligheten som har skett. Medan 1900 varje person i Sverige i genomsnitt beräknas ha färdats cirka 100 km om året har siffran för 1938 ökats till nära 1 000 km. Härvid har medräknats färdandet med cykel, spårvagn, buss, bil och tåg, men icke till fots eller efter häst. Nu måste man naturligtvis skilja på två slag av rörlighet. Dels det åkande som hör ihop med arbete, skolgång, handel, o. s. v., alltså all den trafik som uppstår genom folks dagliga liv och arbete. Dels det åkande som hör ihop med fritiden och som kan ge ett tillskott av möjligheter till nöjen, rekreation, studier o. s. v. Att de moderna trafikmedlen och de förbättrade vägarna möjliggjort en stark ökning av rörligheten i sistnämnda sammanhang är ju självklart en kulturell vinst, som måste värderas högt. Snarast vill man passa på att betona önskvärdheten av ytterligare möjligheter för

621 folk att resa och se andra trakter, andra länder, få kontakter som vidgar förståelsen mellan människorna och mellan nationerna. Det är det åkande, som framtvingas av bostadens avstånd från fabriken, skolan, butikerna, o. s. v. som är av ondo, frånsett det mått av sund motion som det kan medföra. Hur stor andel av den totala trafiken representerar detta åkande? Busstrafiken och cykeltrafiken är utan tvivel till största delen av detta slag. Förortstrafiken på järnvägarna likaså. Tillsammans utgör de den största delen av den totala trafiken. Intensifieringen av persontrafiken visade inte före kriget några tecken till att avtaga, tvärtom. Under kriget har sannolikt en viss hämning inträtt. Man kan vara säker på att en snabb stegring nu snart kommer att visa sig, till stor del beroende på de stora städernas ytterligare ansvällning och på utökningen av den utspridda bebyggelsen. En del kommer sannolikt att bero på att numera relativt fler personer än tidigare är bundna vid sin bostad och har svårt att byta bostad när de byter arbetsplats, antingen de äger en stuga eller har köpt en lägenhet i ett bostadsrättshus. Särskilt kommer det nog att märkas, att bostadsrättssystemet de sista åren tillämpats i för stor utsträckning, så att många hushåll, som icke haft förutsättningar att bli stabilt boende, tvingats köpa sig lägenhet i brist på hyreslägenheter. Vilka medel kan då tänkas för att motverka en utveckling därhän att de flesta människor måste tillbringa allt större del av sin tid i bussar, spårvagnar, bilar, på tåg, på cykel? E t t sätt är att göra transportmedlen snabbare, så att tiden nedbringas. För de relativt korta distanser det här gäller spelar detta dock mindre roll. För övrigt lägger stadsplaneförhållandena i regel oöverstigliga hinder i vägen för någon större hastighetsökning i markplanet inom de större städerna. Där är den radikala lösningen att gå ner under jorden med tunnelbanor, men det är dyrt. Icke heller flyget torde kunna vidare hjälpa till att lösa detta problem om närhetstransporterna. Man synes till sist icke kunna komma ifrån, att det effektivaste medlet mot en ytterligare ökning av den onödiga trafiken vore att stoppa storstädernas vidare tillväxt och att hindra vidare utspridning av bebyggelse. Av särskild vikt är trafikfrågan när det gäller att överväga landsbygdens problem och bland annat ta ställning till frågan om utplacering av industrier som komplement till jordbruket. Jag återkommer härtill i kapitlet »Jordbruksbygdens samhällen». Avvägning av tätorternas storlek, näringsliv och befolkningssammansättning. Att en bättre fördelning av tätortsbefolkningen än den nuvarande är önskvärd, framgår av vad som anförts i kapitlet »Tätorternas storlek». De många alltför små orterna borde få möjligheter att växa till en storlek som

622 kan göra dem mera fullvärdiga ur både praktiska och kulturella synpunkter. De stora städerna bör differentieras i »celler» som är så självständiga som möjligt. Men denna differentiering kan inte drivas så långt, att den upphäver storstädernas allvarliga olägenheter. Därför bör dessa städers tillväxt bromsas upp, och man bör sikta till att ett så stort antal av tätorterna som möjligt får en lagom storlek. Vad som är lagom storlek för en tätort kan inte här närmare preciseras. Härför fordras mycket mer ingående studier av hithörande problem, såväl de tekniska och ekonomiska som de sociologiska, än vad som hittills åstadkommits. För närvarande torde man inte kunna komma längre än till att, som jag sökt göra, stänga in detta »lagom» mellan en minimi- och en maximigräns. Minimigränsen synes vara relativt lätt att fixera till en folkmängd av mellan 2 000—5 000 personer, snarast närmare den högre än den lägre siffran. Att bestämma en maximigräns är betydligt svårare. De stora tätorternas funktionsduglighet och det sociologiska värdet av deras miljö hänger ihop med frågan om differentieringen av deras inre struktur. Som nyss nämnts synes inte stora utsikter finnas för att differentieringen skall kunna drivas tillräckligt långt. Därmed sjunker den lämpliga maximigränsen nedåt, hur långt är för närvarande omöjligt att yttra sig om. Olika fackmän har framlagt synpunkter på denna fråga, såvitt jag kunnat se dock utan att de baserats på några mer djupgående studier, i varje fall över de i hög grad avgörande sociologiska sidorna av saken. Tämligen samstämmig tycks dock uppfattningen vara, att storleksordningen 20 000—50 000 personer är lämplig för en »normal» industristad. Själv tror jag att flera av våra svenska städer på 10 000 eller 15 000 personer skulle vid närmare studium visa sig vara av en ganska gynnsam storleksordning. Eftersom i verkligheten ingen stad är normal kan dock ett teoretiskt optimum icke tillämpas direkt. De olika förutsättningarna i varje särskilt fall måste ge avvikande resultat. Till de systematiska teoretiska studierna som syftar till uppställande i möjligaste mån av normer och principer måste därför fogas intensivstudier av varje ort för sig. De synpunkter som jag tidigare anfört angående näringslivets sammansättning i tätorterna kan sammanfattas i följande önskemål: näringslivet bör vara mångsidigt, det bör vara väl avvägt ur arbetsmarknadssynpunkt, så att säsong- och konjunkturmässiga variationer i efterfrågan på arbetskraft blir så litet accentuerade som möjligt, det bör vara väl avvägt med hänsyn till efterfrågan på arbetskraft av olika kön och av olika åldrar. De anförda synpunkterna på befolkningssammansättningen kan sammanfattas i följande önskemål: de olika åldersgrupperna bör ingå i ungefär samma proportioner som i rikets totala folkmängd, antalet män och kvinnor i de olika åldersgrupperna bör vara lika. Dessa principer, vilka delvis är att anse som arbetshypoteser, måste så snart ske kan underbyggas — och kanske modifieras — genom ökade kun-

skaper på hithörande områden. Vårt vetande är otillräckligt om t. ex. arbetsmarknadsförhållandena och om variationerna i efterfrågan på arbetskraft inom olika näringsgrenar, liksom om möjligheterna till att lägga fabrikation och lagerhållning inom olika slags företag på sådant sätt, att jämnare efterfrågan på arbetskraft erhålles. Likaså vet vi mycket litet om de sociala effekterna av en illa balanserad befolkningssammansättning. Vad som alltså först och främst bör framhållas ifråga om dessa problem är vikten av att metodiska undersökningar snarast kommer till stånd, så att vi kan få en säkrare grund att stå på för att kunna bedriva en verkligt konstruktiv samhällsbyggnadspolitik. Problemens stora betydelse ur såväl kulturell som nationalekonomisk synpunkt motiverar rikligt offentligt stöd till denna forskning. Den inre differentieringen av tätorterna. Community centres. I det föregående har framhållits önskemålet att förändra de stora tätorternas struktur från den nuvarande, med arbetsplatser och gemensamhetslokaler alltför centraliserade, för att i stället söka åstadkomma en uppdelning i »grannskap» som skulle bilda, i hög grad självständiga enheter. Beträffande arbetsplatserna kan man med fog tvivla på, att detta skall visa sig möjligt. En stor del av företagen i en stad är beroende av centralt läge ur reklamsynpunkt eller för att ha en adress som är lätt att hitta till. Andra företag finns dock, som skulle utan större olägenheter kunna flytta ut i ett periferiskt distrikt, t. ex. vissa industrier eller lager som inte behöver kontakt direkt med allmänheten. Ofta drivas dessa företag för övrigt ut på grund av expansionsbehov som inte går att tillfredsställa för rimliga kostnader genom inköp av kringliggande fastigheter. Företag, som börjat i liten skala på en central tomt och sedan successivt växt ut, får också mycket ofta till sist genom tillbyggnader, som blivit mer eller mindre opraktiska på grund av trängseln i kvarteret, ett behov att rationalisera sin byggnadsplanering och söker sig därför ut till industriområden, där detta kan ske och där även markreserver för framtida tillbyggnader kan ordnas. I städernas generalplaner bör man söka lägga tillrätta för den decentralisering av arbetsplatserna, som kan visa sig möjlig och göra detta metodiskt, så att varje ytterdistrikt får sitt industriområde. Även om man skulle lyckas genomföra en ganska långt driven uppdelning av företagen i en stad på olika distrikt är man dock därmed ingalunda säker på att de som arbetar i företagen kommer att bo i samma distrikt där företaget ligger. Här spelar flera motverkande faktorer in. Många vill bo kvar i den stadsdel där man har sina släktingar och vänner och där man blivit van att bo. Detta kan vara uttryck för ett behov av stabilitet som måste respekteras. Vidare byter man arbetsplats ibland och kan inte lika lätt

624 byta bostad. Slutligen arbetar de olika familjemedlemmarna ofta på olika håll. Därför är det otänkbart att det eftersträvade nära sambandet mellan bostadsplats och arbetsplats skall kunna mera genomgående förverkligas i en stor stad, där möjligheten att få ett eftertraktat arbete i ett visst företag, om än avlägset, naturligt nog ofta väger tyngre än obehaget med de långa buss- eller spårvägsresorna. Den stora staden kan icke så .effektivt delas upp i självständiga distrikt att den ur denna synpunkt skulle kunna tävla med den mindre staden, som i sin helhet har en bättre avvägd storlek. Större är utsikterna till en decentralisering av gemensamhetslokaler och dylikt. Men det måste ske på ett väl övervägt och planmässigt sätt om det skall lyckas. Man måste ta upp tävlan med den dragning som stadens centrum med dess ljus, butiker och rörliga gatuliv utövar och sätta något i stället som blir minst lika inbjudande. Enbart att man slipper åka in till stadscentrum från bostaden i periferin för att gå på bio eller en sammankomst avskräcker inte i och för sig så mycket, åtminstone inte yngre folk. Ett fel med nuvarande gemensamhetslokaler är att de är för få. Föreningslivet och andra former för samvaro blir lidande på den vanliga svårigheten att skaffa lokal. Ett annat fel är att de lokaler som finns är till ganska stor del avsedda för vissa sammanslutningar och blott i begränsad utsträckning upplåtes åt andra. Ett tredje fel är att lokalerna ligger utspridda på en slump. Om de i stället samordnats, skulle de kunna utnyttjas mycket effektivare och driften skulle bli billigare. Detta är praktiska synpunkter som talar för att hela lokalfrågan tages upp till en generalplanemässig behandling. De synpunkter på grupp-problemet som diskuterats i kapitlet »Sociologi och samhällsbyggande» är dock i ändå högre grad avgörande för hur denna fråga bör angripas. Det gäller icke att blott skaffa tak över huvudet åt hemlösa föreningar på ett så praktiskt och billigt sätt som möjligt. Vore det så skulle de välmenta förslag vara tillfredsställande som ibland framläggas till att exempelvis ordna en och annan överbliven källarlokal i hyreshusen till samlingsrum för hyresgästerna eller dylikt. Det gäller mycket mer, nämligen att för varje särskilt område i staden, som är lämpligt att bilda ett »grannskap», få till stånd ett centrum för befolkningens gemensamma intressen, ett fokus där det kollektiva livet inom området naturligt sammanstrålar, en stimulerande brännpunkt för olika slag av aktiv sysselsättning. Lokalfrågan bör sålunda ses ur den för vår kulturs framtid väsentliga synpunkten att vi måste söka skapa en sådan miljö i våra samhällen, som gynnar människornas vilja till samarbete och som gör dem till vakna och aktiva medborgare. Det tycks finnas en viss risk för att detta icke tillräckligt klart inses när nu frågan om samlingslokaler börjar bli så akut och allmänt observerad här i landet. Man har mycket att lära i denna sak från England, där sedan början på 1930-talet växt fram något som nästan kan kallas en folkrörelse

625 för byggande av »community centres». Där synes man vara fullständigt klar över den roll som dessa centra bör spela i det samhälleliga livet. (F. och G. Stephenson, Community centres.) Men man framhåller att »neighbourhood spirit» är den nödvändiga förutsättningen för att ett community centre skall fungera. Man varnar sålunda för att välvilliga myndigheter eller donatorer skall servera befolkningen färdiga community centres i sådana distrikt där en sådan anda icke finnes eller kan väckas. (»It may tum out as a white elephant».) Man har kunnat iakttaga att befolkningen i nybyggda områden och yngre människor har lättare att knyta kontakter med sin omgivning och finna tillfredsställelse i en gemenskap med denna, än befolkningen i äldre områden och äldre personer, som har fått sina relationer till omgivningen mera fixerade. Ehuru jag icke sett någon uppgift härom håller jag också för troligt, att en mera medelklass- eller överklassbetonad befolkning i regel har mindre läggning åt detta håll än en befolkning som huvudsakligen tillhör arbetarklassen. Med den erfarenhet man nu har fått i England av community centres — under trettiotalet har man byggt ett hundratal anläggningar som förtjänar namnet — har man också kunnat konstatera, att de fyller den avsedda uppgiften i de fall där den nämnda förutsättningen funnits. I konsekvens härmed synes det vara väsentligt att anläggningarna handhavas av något organ som representerar den befolkning som utnyttjar dem. En lokal självstyrelse ger mycket större stimulans än ifall det hela administreras från den centrala kommunala förvaltningen. I England går det tydligen också ofta till så, att initiativen tagas av befolkningen själv och att man sedan bildar en Community Association med en kommitté eller ett råd som exekutivt organ. Hos oss är det nog en fara, att man kommer att lita för mycket till myndigheterna i stället för att ta saken i egen hand. Utbyggandet sker ofta i etapper, allteftersom medel kan anskaffas. Även detta är en viktig princip. Icke minst när man som här i landet nu på allvar skall börja handskas med detta problem, och alltså har mycket ringa erfarenheter, är det en bra metod att pröva sig fram, bygga det nödvändigaste av en projekterad anläggning först och sedan bygga till. Detta motiveras även därav att förhållandena och behoven av lokaler säkert är mycket varierande. Man skall icke föreställa sig att man med gott resultat kan standardisera ritningar till community centres. I varje särskilt fall måste de lokala förhållandena studeras, innan förslag uppgöres och det bör utformas så, att det blir byggbart i etapper och så att de senare etapperna kan omformas om så skulle visa sig önskvärt, samt att anläggningen överhuvudtaget smidigt kan anpassas eller ändras för olika behov. En sådan taktik motverkas av det säkert rätt vanliga önskemålet, att få ett hus som från början ser representativt ut. Men härvidlag kommer väl även de finansiella möjligheterna att spela in. Om man t. ex. i Stockholm vill göra upp en general4 0 — 450668

plan för förseende av stadens olika perifera och halvperifera distrikt med fritidscentra (låt oss kalla det så i brist på bättre beteckning), med distriktens storlek i regel begränsad till 6—10 000 personer, kommer planen att upptaga en mängd sådana centra. Även om stadsbidrag kan erhållas till byggnaderna och även om befolkningen själv bidrar ekonomiskt kommer staden själv att få satsa stora summor härtill. Man kommer säkert icke att kunna anslå tillräckligt för att förverkliga hela planen med alla anläggningar fullt utbyggda inom kort tid. Skall alltså de tillgängliga medlen fördelas på ett någorlunda rättvist sätt mellan de olika distrikten måste man slå in på metoden att bygga i etapper. Och nog vore detta mycket riktigare än att några befolkningsgrupper skulle bli snabbt och rikligt tillgodosedda med lokaler medan andra bleve helt utan under lång tid. Den finansiella frågan ger anledning att tillägga några ord till vad förut sagts om den folkmängd som är lämplig att bilda ett grannskap med sitt fritidscentrum. Enligt tillgängliga uppgifter synes i England enighet råda därom, att man icke bör göra för stora enheter. The National Council of Social Service rekommenderar 2 000 familjer som en lämplig enhet vid villabebyggelse. Andra pekar på ungefär samma siffra, 6—8 000 personer, som en praktiskt användbar övre gräns även vid mer koncentrerad bebyggelse. I ett fall, där community centre betjänar en befolkning på omkring 20 000 personer, anses bestämt den tillrådliga maximisiffran vara överskriden. Man eftersträvar ju en intim kontakt mellan människorna och en mänskligt lagom skala, vilket icke lyckas om man bildar så stora enheter. Detta är otvivelaktigt av vikt att iakttaga om ett gott resultat skall nås. Vi bör därför akta oss för att låta finansieringssvårigheter, eller måhända ett missriktat nit att åstadkomma monumentalbyggnader, förleda oss till att arbeta med alltför stora distrikt. Uppdelningen av en större stad i lämpliga mindre enheter är en svår uppgift att lösa. Det är klart att man icke bör kritiklöst överflytta de engelska metoderna och normerna på våra förhållanden. Även om vissa av de anförda principerna synas vara av tämligen allmängiltig natur, måste dock varje särskilt fall angripas helt konkret med hänsyn till de lokala förhållandena. Ingående studier av de olika områdenas befolkning, beträffande socialkategorier, vanor, existerande gruppgemenskap eller benägenhet för sådan, bör göras innan man kan klarlägga hur de olika grannskapen naturligt skall avgränsas. Denna uppdelning bör även komma till uttryck i bebyggelsens fördelning i grupper som är så naturligt sammanhängande som möjligt och sinsemellan skilda av parkbälten eller liknande. Detta blir mycket svårt och dyrt att genomföra i saneringsområdena, men synpunkten bör observeras i samband med uppgörande av generalplaner för saneringen. I stadsplaner för nya områden, där man icke ännu kan veta så mycket om den kommande

befolkningen, bör det däremot vara en relativt enkel sak att lägga bra tillrätta i detta avseende. En annan synpunkt, som betonas av författaren till det nyssnämnda arbetet, är att community centres bör avses för alla åldrar. Eftersom samhället är baserat på familjen skall community centres bland annat vara ett medel att bevara och berika familjelivet. Alla familjemedlemmar skall känna sig hemma i sitt community centre. Ungdomsavdelningen kan dock ur ljudsynpunkt lämpligen ligga i en flygel för sig med entrén gemensam för de vuxnas avdelning. Ifall ungdomens lokaler skall uppdelas med särskilda för gossar och särskilda för flickor har det varit delade meningar om, men övervikt synes nu råda för den åsikten att de bör vara gemensamma. Vad skall då ett fritidscentrum innehålla? Som jag framhållit bör behoven i varje särskilt fall undersökas och befolkningens önskemål klarläggas. Man bör vanligen räkna med att det behövs en större samlingssal (för kanske 250—350 platser) samt någon mindre, vidare smårum för kommittéer och studiecirklar, biograf, bibliotek, lokaler för hobbyverksamhet av olika slag samt ett café eller en restaurang. Var skall fritidscentrum ligga inom distriktet? Det bör ligga där gångstråken strålar samman och där stadsplanen, om den är riktigt utformad, anvisar att hjärtpunkten i distriktet ligger. Det är naturligtvis mycket väsentligt att fritidscentrum icke kommer att ligga undanskymt i någon avkrok. Det skall presentera sig på ett tilldragande sätt. Därför bör det också gärna ligga i sammanhang med butikscentrum. Under den mörka årstiden, då fritidslokalerna mest användas, dras folk till de upplysta stråken och platserna, där man kan flanera och titta i skyltfönster. Vissa lokaler, t. ex. mödravårds- och barnavårdscentral, tandklinik och liknande kan också med fördel förläggas till samma plats. När man studerar saken i det konkreta fallet skall man finna, att bl. a. en del lokaler av det sistnämnda slaget och en del mer specialbetonade butiker behöver ett större befolkningsunderlag än vad grannskapsdistriktet innehåller. Man kommer därför till att flera distrikt måste gå samman om dessa, och att sålunda centra av olika ordning bör utbildas. Det bör kunna vara till fördel ur finansieringssynpunkt, om fritidscentrum direkt kan kombineras inte bara med biograf utan också med en del butiker och andra uthyrningslokaler, som kan ge ett överskott till stöd för driften av de lokaler som icke är självbärande. Ibland kan det visa sig lämpligt att kombinera fritidscentrum med en skola. Det är i och för sig tilltalande att knyta samman dessa kulturella institutioner. Eftersom en del lokaler kan användas av både eleverna och av allmänheten är det även ekonomiskt. Men det finns även skäl som talar emot. I England, där man i åtskilliga fall prövat denna kombination har man enligt författarna till »Community centres» ögonen öppna för att sko-

lans representanter kan söka utöva for mycket inflytande på skötseln och användningen av allmänhetens lokaler, varigenom man riskerar att förlora mycket av den självständighet och den demokratiska anda som är så väsentlig för att ett community centre skall ge ett lyckligt resultat. I Sverige, där vi har en mindre avancerad skola är denna fara antagligen större. Dessutom bör ju skolorna helst placeras icke i det livliga centrum av distrikten utan mer avskilt och lugnt och i samband med idrottsplatser, lekplatser och fri natur. Några försök till en kombination har emellertid gjorts här på senare tid. Frågan bör snarast redas ut. För de halvstora städernas del kommer nog större svårigheter att uppstå än ifråga om de större städerna vid försök att dela upp dem i skilda distrikt. Där kommer man möjligen till att mer av de speciella butikerna, hälsovårdslokalerna etc. måste ligga i stadscentrum. De små tätorternas problem består framför allt i att befolkningsunderlaget är för litet för åtminstone en del av de behövliga lokalerna. Politiken bör där bli den, att ett fritidscentrum är att betrakta som en självskriven samhällelig service som invånarna behöver och som varje ort måste äga om den icke skall vara kulturellt mindervärdig. Här måste sålunda en extra dos subvention insättas av staten. Samtidigt bör, som tidigare framhållits, de orters utveckling och folkökning befordras, som nu är för små, men som är värda att växa till en mer lagom storlek. För jordbruksbygdens samhällen gäller naturligtvis detsamma som här sagts om de små tätorterna. Den service som bör ges skall vara av samma kvalitet för alla. Därför måste subvention i allt högre grad insättas, ju mindre respektive samhälle självt är ägnat att ekonomiskt bära upp sitt fritidscentrum. För att sammanfatta torde bl. a. följande åtgärder böra vidtagas: undersökning av möjligheterna till organisations- och föreningslivets decentralisering, undersökning av möjligheterna att kombinera fritidscentra med skolor, ökning av statsanslagen för fritidslokaler och vad därmed sammanhänger, beaktande vid beviljande av sådana statsanslag, att orternas förseende med fritidslokaler sker planmässigt med sikte på att det skall utbildas verkliga fritidscentra som är ägnade att fylla sin viktiga kulturella uppgift. En framställning om utredning av normer för fritidscentra och olika kollektiva anordningar har nyligen gjorts hos regeringen av befolkningskommittén. Jordbruksbygdens samhällen. Med så oerhört olikartade förutsättningar under vilka jordbruket arbetar i olika trakter av vårt land måste dess organisation bli mycket skiftande. Därför kan icke heller dess samhällsbyggnadsproblem bli ensartat. Först den konkreta regionala planeringen kommer att kunna ge lösningarna. Några principiella synpunkter kan dock anföras.

629 Enighet tycks råda bland experterna om att ett betydande antal små brukningsdelar måste slås samman till större enheter eller läggas ned, i den mån deras driftsproblem icke kan lösas genom specialisering och intensifiering av produktionen. Siffran 100 000 har nämnts och avser ofullständiga jordbruk mellan 2 och 10 ha. Men det är icke säkert att det stannar därvid. Exempelvis framhåller docent G. Ringborg (stat. off utr. 1945: 26, sid. 245) att 25 ha skulle vara lagom för en mellansvensk gård. Antalet brukningsdelar mellan 2 och 20 ha är drygt 270 000, d. v. s. 65 procent av hela antalet brukningsdelar. Det är därför möjligt, att på längre sikt betydligt fler brukningsdelar än 100 000 blir berörda vid en omläggning. Eftersom det är från de mindre jordbruken som den fortsatta utflyttningen av jordbrukarbefolkning måste komma, skulle detta också stämma bättre med den beräknade minskningen av denna befolkning, cirka 500 000 personer fram till 1960. Härtill kommer byggnadsbeståndets dåliga kvalitet. Under alla förhållanden måste mycket stora summor investeras i nybyggnader och moderniseringar av såväl ekonomihus som bostäder. För småbruken blir dessa kostnader hart när orimliga. Situationen är alltså gynnsam för en så ingripande rationalisering av jordbrukets struktur, att även bebyggelsens lokalisering kan väsentligt ändras. Härvid bör önskemålet att samordna bebyggelsen till ekonomiskt och tekniskt ändamålsenliga och samtidigt trevliga samhällen tillmätas stor betydelse. På senare år har åtskilliga röster höjts för en koncentration av jordbrukets bebyggelse till ett slags moderna byar (bland annat arkitekt T. Åkesson i »Bostadsförsörjning och samhällsplanering»). Härför talar praktiska och ekonomiska skäl. Vägar, ledningar för vatten och avlopp, elkraft och telefon blir avsevärt billigare. Tvätt och bad kan lättare ordnas gemensamt, kanske också värme och varmvatten. Bysystemet kan dock säkerligen inte tillämpas mer än till en del. I vissa distrikt kanske systemet med ensamgårdar måste helt eller delvis bibehållas och i vissa blir det fråga om anläggningar av mer storindustriell natur. I vilket fall som helst måste jordbruksbygden liksom tätorterna förses med centra för fritidsliv och kulturella uppgifter, föreningslokaler, klubbrum, sociala inrättningar, bibliotek, biograf o. s. v. Befintliga tätorter kommer naturligt nog att även i fortsättningen bli centra för den kringliggande jordbruksbygden. Men många trakter ligger för avlägset från tätorterna. För dem måste skapas nya centra. Dessa bör placeras så att de betjänar lagom stora distrikt. Avstånden bör icke få bli avskräckande stora. I de flesta fall får väl några byar och en del ensamgårdar utgöra ett sådant distrikt. Liksom ifråga om tätorterna kommer även landsbygdens centra att bli av olika ordning. En del institutioner, butiker etc. måste baseras på större folkmängd och bli gemensamma för flera distrikt. En väsentlig fråga för jordbruksbygdens samhällsbildningar är vilket be-

hov det i fortsättningen kommer att bli av komplementsysselsättningar till jordbruket. Det är tre kategorier av lantbefolkningen som behöver annan sysselsättning bredvid jordbruket. För det första befolkningen på de 110 000 stödjordbruken. Här är ju den »andra» sysselsättningen huvudsak och jordbruket ett tillskott. För det andra befolkningen på de 210 000 ofullständiga jordbruken. Eftersom dessa jordbruk måste rationaliseras så att de blir bärkraftiga eller läggas ned kommer efterfrågan på annat arbete från denna grupp att efterhand minskas. För det tredje befolkningen på de bärkraftiga jordbruken, som nu är omkring 100 000, men vilkas antal väl kommer att ökas efterhand som de icke bärkraftiga jordbruken rationaliseras. Här behövs extra arbetstillfällen på grund av att arbetskraftsbehovet är så varierande med årstiderna. För närvarande behövs omkring 300 000 fler personer på sommaren än på vintern (direktör Stensgård i Social årsbok 1943—44, sid. 74). Även om en rationalisering skulle kunna avsevärt nedbringa denna siffra lär man få kvar en ganska betydande skillnad. I vilken mån kan skogsbruket lösa detta problem? Enligt i det föregående anförda siffror är redan nu för småbrukarna med upp till 5 ha (för Norrland 10 ha) inkomsten av skogsarbete mindre än av annan förvärvsverksamhet. Enligt expertisen önskar man åstadkomma att skogsarbetarna till största delen heltidsanställas. Skogschefen Wesslén har angivit att arbetskraftsbehovet under februari är 390 000 man, medan det i september är blott 84 000 man. Omräknat i helårsanställda skulle det motsvara cirka 130 000 man. I praktiken skulle siffran ej bli lägre än 150 000 man med hänsyn till att en del även i fortsättningen skulle ha stödjordbruk eller annan biinkomst. Om denna rationalisering genomföres skulle sålunda cirka 240 000 man, som nu under någon del av året arbetar i skogen, icke längre få tillfälle till denna extrainkomst. Det är en vanlig åsikt, att lösningen ligger i att industri och hantverk placeras ut på landsbygden. Befolkningskommissionen rekommenderade detta ur sysselsättningssynpunkt och för att stärka de svaga landskommunernas skatteunderlag. (Landsbygdens avfolkning sid. 200.) Tanken förefaller riktig. En närmare undersökning torde emellertid visa, att betydande svårigheten möter och att vägande invändningar kan göras. Skall lantbefolkningen kunna uppnå samma levnadsstandard som massan av tätorternas invånare måste full och jämn sysselsättning erbjudas i den mån arbetskraften icke har sysselsättning i jordbruket. Det innebär att en icke ringa del av de ifrågavarande företagens arbetsstyrka måste varieras från vintern till sommaren så att den passar till jordbrukets arbetskraftsbehov. Vidare får avstånden icke vara alltför långa mellan bostad och arbetsplats. Kan dessa fordringar uppfyllas i någon större omfattning? Tag till att börja med industrier, exempelvis mekaniska verkstäder eller textilfabriker av någorlunda storleksordning. Kan sådana tänkas lösa någon

631 avsevärd del av problemet ens ur kvantitativ synpunkt? Räcker den tänkbara nyetableringen av företag plus en möjlig decentralisering av befintliga företag till för att förse något större antal av de jordbruksområden, som icke ligger inom lagom räckhåll till en tätort, med de behövliga arbetstillfällena? Hur skulle för övrigt någorlunda tillfredsställande arbetsmarknadsförhållanden kunna skapas vid ett system med så utspridda arbetsplatser? Ju mer utspridda arbetsplatserna är, desto viktigare är det att efterfrågan på arbetskraft vid dessa blir konstant och icke varierande (frånsett de nämnda säsongvariationerna). Ty vid en minskning av behovet av arbetskraft vid en industri, som ligger ensam ute på landsbygden eller tillsammans med blott ett par andra företag i en liten tätort, har de utestängda arbetarna små möjligheter att finna annat arbete inom rimligt avstånd från sina bostäder. Att flytta till en annan plats med bättre arbetsmöjligheter är otänkbart för många, i varje fall för dem som har egnahem eller jordbruk. Ett sådant beroende av någon enstaka eller ett fåtal arbetsplatser kan tänkas åtminstone tidvis skapa större sammanlagd arbetslöshet i landet, än ifall arbetsplatserna och bostäderna i större utsträckning vore så belägna i förhållande till varandra, att de arbetssökande hade ett större antal arbetsplatser inom räckhåll, i vilket fall en utjämning ju är mera sannolik. Stora delar av den i dessa företag arbetande befolkningen skulle alltså sannolikt få långa vägar till arbetsplatsen. Systemet skulle vara i hög grad trafikalstrande, med de olägenheter detta medför. Följden skulle antagligen bli att det extra förvärvsarbetet ofta icke lämnade tillräckligt med tid och krafter över för jordbruket och att arbetet med detta ginge ut över familjemedlemmarnas fritid, vila och hälsa. Skulle resultatet av jordbruket under sådana förhållanden bli så bra som det med hänsyn till den tryckta ekonomin skulle vara vara väl behövligt? Företag av nämnda slag brukar också ha benägenhet att expandera. Om en liten fabrik i en jordbruksby ginge bra och utvidgades, så måste mera folk sugas till platsen och så uppstode efterhand en ny liten tätort av det slag som vi redan har för många av. Det är klart att man icke kan hindra att sådant sker ibland. Men frågan är här den, ifall systemet bör understödjas och komma till en omfattande användning. Det anförda talar onekligen häremot. När man kommer in på mer småindustri- och hantverksbetonade företag blir kanske förhållandet något annorlunda. Ett stort antal sådana har ju på olika håll drivits upp just av småbrukare. Antagligen är det bland annat behovet av komplementsysselsättning till jordbruket som gjort att småindustrin i vissa trakter, t. ex. Smålands skogsbygd, tagit sådan fart. De små brukningsdelarna är här mer dominerande än i de flesta områden i landet. I Kristianstads läns och Östergötlands läns skogsbygd är drygt 60 procent

av brukningsdelarna av storleken upp till 10 ha. Sannolikt blir det dock i allmänhet förr eller senare svårt att hålla arbetet på verkstaden inom ramen för vad som passar ihop med jordbruksarbetet, om företagen har framgång, i vilket fall de sannolikt erbjuder bättre inkomst än jordbruket. Måhända skulle en kooperation mellan företagarna och jordbrukarna kunna tänkas för att reglera det besvärliga arbetskraftsproblemet. Eller kunde kanske en by kooperativt driva någon tillverkning och därvid planmässigt reglera arbetsmängden i förhållande till arbetskraftstillgången. Hemslöjd och hemindustri återstår som de former av komplementsysselsättning som torde kunna smidigast anpassas till förhållandena. Hemslöjden kan måhända ge ökade möjligheter i fortsättningen. Man har dock svårt att föreställa sig att den skall kunna komma att spela någon avgörande roll, eftersom den huvudsakligen lämpar sig för tillverkning av relativt lyxbetonade artiklar. Hemindustrin kan tänkas få större betydelse. Antalet personer sysselsatta med hemarbete inom industrin har ökats från drygt 13 000 1930 till cirka 18 000 1940. Därav har textil- och beklädnadsindustrin den största andelen med cirka 11 000 1930 och cirka 14 000 1940. Kanske kommer vissa industrier att finna det vara ekonomiskt att i större omfattning placera beställningar på detta sätt. Mot dessa resonemang kan anföras följande. För det första: hänsyn är icke tagen till befolkningen från stödjordbruken samt de inånga bostadsegnahemmen på landsbygden. Det är ju folk som är inställda på heltidsanställning. Jag har emellertid utgått från att största delen av dessa befinner sig i närheten av industriorter eller andra arbetsplatser och att de även framdeles skall kunna få sin utkomst där. Ett frågetecken bör dock sättas för en del av dem som är skogsarbetare. För det andra: ifall ändå en hel del små samhällen kommer att bildas som centra för de olika jordbruksdistrikten i samband med rationaliseringen, och eftersom enbart jordbrukarbefolkningen icke kan räcka till för att ge dessa samhällen en försvarlig storlek ur tätortssynpunkt — minst ett par tusen personer — varför då inte söka hålla kvar där de från de icke bärkraftiga småbruken utrationaliserade familjerna och kanske till och med söka locka dit folk från de stora tätorterna? Då skulle dessa nya orter få en lämpligare storlek och utan mycket stöd själva kunna bära vad som kräves att ett välordnat samhälle skall ha av samlingslokaler, nöjen, sociala inrättningar o. s. v. Som jag förut framhållit är de små tätorterna ur vissa synpunkter, bland annat ur arbetsmarknadssynpunkt, mindre goda. När jag antytt en minimigräns på 2 000—5 000 personer är det för att ställa problemet så att det överhuvud taget finns några möjligheter att lösa det skapligt. Icke ens till detta blygsamma mått syns det dock finnas stora utsikter att kunna öka ut hela den stora mängden av små tätorter. Är det då någon mening i att söka skapa en mängd nya sådana orter? I verkligheten måste man för övrigt räkna med att ännu en tid framåt

633 konkurrensen mellan städerna och landsbygden kommer att väga så starkt till de förras förmån, att det inte torde finnas så värst stora praktiska möjligheter att förverkliga ett sådant program någorlunda snart, även om det vore önskvärt. Därför torde man i stort sett få inrikta sig på att skapa goda landsbydssamhällen för i huvudsak den befolkning som stannar kvar i jordbruket. Redan detta, att skapa så goda, trevliga jordbrukarsamhällen, att de kan tävla med tätorterna i att attrahera jordbruksbefolkningen måste bli en oerhört svår uppgift. Om vi samtidigt lyckas någorlunda bortarbeta våra tätorters nackdelar och göra dem bättre och trevligare att leva i, vilket vi ju måste göra av hänsyn till tätortsbefolkningen, blir uppgiften ändå svårare. Mycket stora insatser av allmänna medel kommer också att erfordras för att förse jordbrukssamhällena med de behövliga praktiska och kulturella anordningarna. Men detta måste betraktas som ett nödvändigt led i rekonstruktionen av jordbruksbygdens struktur och man måste räkna med dessa kostnader som lika nödvändiga som kostnaderna för själva jordbruksrationaliseringen.

Lokaliseringsproblemet. Ekonomisk regionplanering. Av vad som sagts i det föregående har framgått, att om vi skall lyckas åstadkomma ett ändamålsenligt samhällsbyggande fordras, att den huvudsakligen passiva, restriktiva planeringsmetod, som vi nu använder, ersattes med aktiv och konstruktiv planering. »Stadsplanering» som den hittills bedrivits är i hög grad en chimär. En ekonomisk planering, som tar sikte på klart definierade sociala mål, och som i första hand angriper samhällenas struktur, är nödvändig. »Innehållet» i samhällena är det primära, planläggningen av de yttre formerna, den yttre miljön kommer som det sekundära. Problemet om lokaliseringen av arbetsplatser och befolkning är därför grundläggande. Vi har konstaterat, att lokaliseringen, som den nu sker, till en betydande del blir felaktig ur samhällssynpunkt. Vad kan då göras för att åstadkomma en riktigare lokalisering? Jag har framhållit vikten av en intensifierad forskning rörande våra tätorters struktur och de krafter som verkar i företagens val av läge samt i befolkningens rörelser. Resultaten härav kommer att ge bättre möjligheter att bedöma vilka orter som bör växa och som har förutsättningar att bli så goda, att de därför bör gynnas, vilka orter som icke bör växa vidare, utan som blott bör »rättas till» strukturellt, samt vilka orter som bör betraktas som så litet livsdugliga, att de inom en lämplig tid bör avvecklas. Ifråga om jordbruksbygderna bör imdersökningar av förutsättningarna för

viss produktion inom olika distrikt samt överväganden angående eventuell komplettering av jordbruket med andra företag kunna leda till liknande slutsatser. Vissa områden lämpar sig för intensifierad drift, kanske ökad befolkning, andra behöver blott rättas till i ett eller annat avseende, andra slutligen bör väl läggas för fäfot och avfolkas. Om sedan bebyggelsens lokalisering skall ske i byar eller på annat sätt bör avgöras på grundval av jordbrukstekniska principer jämsides med samhällsbyggnadssynpunkter. Klart är att studiet av lokaliseringsproblemen icke bör ske enbart ortsvis, utan även regionsvis och i vissa avseenden i nationell skala. Landet är av topografiska och andra orsaker uppdelat i regioner, som utgör mer eller mindre avgränsade och självständiga enheter med hänsyn till tekniska, ekonomiska och sociala förhållanden. Analogt med de enskilda orterna bör även regionerna betraktas som enheter, vilka bör vara väl avvägda ur olika synpunkter. De i regionen ingående tätorterna och jordbruksområdena kan i olika avseenden stödja och komplettera varandra. Men lika litet som en tätort alltid uppnår en god balans i näringsliv och befolkningssammansättning utan planmässiga åtgärder, lika litet sker detta i fråga om regionerna. En ekonomisk regionplanering är därför behövlig och bör kunna leda till åtskilliga förbättringar. Exempelvis bör en gruppvis samordning av vissa industrier beträffande kraftförsörjning, transporter m. m. kunna medföra besparingar. Jordbrukets försörjningsuppgifter kan avvägas för en väntad befolkningsökning o. s. v. Norrlandskommittén lär målmedvetet arbeta efter sådana linjer. Det bör emellertid framhållas, att en regionplanering i analogi med den traditionella stadsplaneringen, som alltså icke angriper lokaliseringsproblemets ekonomiska underlag, är otillräcklig. När sålunda det av stadsplaneutredningen 1942 framlagda förslaget till regionplanelagstiftning söker förverkliga tanken på kommunal samordning utan att först lösa frågan om en ekonomisk samhushållning mellan regionens olika kommuner, måste man säga att det är dömt att misslyckas. Lokaliseringen av företag inom regionen, som ju har en avgörande betydelse, riskerar att bli orationell om kommunerna icke är ekonomiskt solidariska med regionen utan har ett eget intresse av att dra till sig skatteobjekten, oberoende av om detta medför en lämplig lokalisering ur helhetens synpunkt. En kombinerad forsknings- och planeringsverksamhet av nämnda slag blir säkert mödosam att åstadkomma. Uppgifternas mångsidighet och svårighetsgrad ställer mycket högra krav både på vetenskaplig kvalitet, organisationsförmåga och omdöme hos dem som skall leda arbetet. Det riktiga torde vara att söka bygga ut apparaten till en början genom samordning av de organ, som redan i viss mån sysslar med dessa frågor, åstadkomma en lämplig arbetsfördelning dem emellan och ge dem möjligheter att utöka sin verksamhet på de punkter där så erfordras. Bland annat bör industristatistiken redovisa företagen på de olika orterna så att man kan se vilka som sedan

635 föregående räkningstillfälle nyetablerats, nedlagts och in- eller utflyttat, samt i sistnämnda fall från eller till vilken ort flyttningen skett.1 Det behövs också en upplysningsverksamhet som går ut på att sprida kännedom om forskningens resultat och om planeringen, dess syftemål och fördelar. Olämplig företagslokalisering är sannolikt till ganska stor del beroende på att den enskilde varken kan tillräckligt överblicka möjligheterna till olika alternativ eller bedöma olika orters framtidsutsikter eller förstå vilka samhälleliga konsekvenser hans åtgärd kommer att få, konsekvenser vilka kanske kominer att återverka ogynnsamt även på företaget. Det är ju klart, att även ledningen för en industri bör ha intresse av att goda sociala förhållanden och trivsamhet åstadkommes i det samhälle, där industrin ligger. Att detta på senare tid alltmer börjar inses av industriledarna ger god förhoppning att man skall kunna lösa lokaliseringsspörsmålet i stor utsträckning i samförstånd. En ekonomisk stimulans i någon form kan även tänkas för att till exempel underlätta flyttning av företag från en ort till en annan och lämpligare. En speciell svårighet erbjuder de småindustrier som växer upp här och var på landsbygden, lokaliserade genom rena tillfälligheter och ofta alldeles felaktigt ur samhällssynpunkt. I det föregående har påpekats hur sådana företag, ifall de expandera, kan börja draga till sig bostadsbebyggelse och föranleda att en ny liten och föga samhällsmässig agglomeration uppstår. Det borde övervägas om inte de samhälleliga olägenheterna i sådana fall ofta kan bli så stora, att det vore motiverat att kunna erbjuda finansiellt stöd av allmänna medel för att vederbörande företag skall kunna flytta till en tätort där det ligger lämpligare ur allmän och antagligen också ur egen synpunkt. Beträffande sådan byggnadsverksamhet som är statens egen eller som är beroende av statens stöd, bör svårigheterna inte vara stora att tillfredsställa de samhälleliga lokaliseringssynpunkterna. Där statlig långivning eller understöd för industrier och andra företag förekommer, bör dessa synpunkter kunna beaktas. Vid placeringen av stora och långvariga statliga beställningar kan väl även ifrågasättas, att man observerar de verkningar, som den däremot svarande efterfrågan på arbetskraft kan komma att få på inflyttningen till respektive orter, på bostadsförsörjningen m. m. Likaså bör samhällsbildningssynpunkterna noggrant studeras vid placeringen av statliga verk och inrättningar. Här ställes man även inför frågan om i vilken grad en fördelning till andra orter av de nu i hög grad till Stockholm centraliserade statsinstitutionerna kan tänkas ske. Centraliseringen har naturligt nog åtskilligt som talar för sig. Men å andra sidan skulle en utredning härom antagligen också visa, att det vore mycket att vinna på en decentralisering. Härigenom 1 Jag går här icke in på några förslag om hur denna forsknings- och planeringsverksamhet skall organiseras, emedan denna fråga avses att behandlas i bostadssociala utredningens slutbetänkande, del 2.

kunde kanske dels Stockholms tillväxt i viss mån bromsas, dels skulle vissa mindre städer kunna få ett ur flera synpunkter bra tillskott av »företag». En kanalisering av den statliga investeringen bör även kunna ske i bostadsbyggandet. Den stora omfattning som den statliga långivningen och subventioneringen på detta område sannolikt även i fortsättningen kommer att få motiverar, att vederbörlig hänsyn tages till de olika objektens lämplighet ur samhällsbildningssynpunkt. Visserligen är det i princip riktigare att påverka den primära faktorn, arbetsplatserna, än den sekundära, bostä derna. Men det föreliggande problemet är så komplicerat, att man måste söka dess lösning på flera vägar samtidigt. Det är ju också omotsägligt, att staten bör vara förutseende i sin investering så att så stor säkerhet som möjligt erhålles. Under den period av allmän expansion, som vi haft, har riskerna inte varit så stora. Men då nu så småningom förutsättningarna för tätorternas tillväxt försämras, allt flera tätorter kommer att stagnera och åtskilligt fler än nu att gå tillbaka, ökas riskerna för felinvestering i bostadsbyggandet. Återhållsamhet är alltså på sin plats när det gäller orter, som har en oviss framtid eller som har fått en så olycklig konstitution eller belägenhet, att de bör hållas tillbaka och kanske rentav skrotas ned. Man kan naturligtvis också med skäl hävda, att statens omsorg om samhällsbyggandets kvalitet här har ett utomordentligt medel till sitt förfogande, som bör användas i direkt konstruktivt syfte, och att man icke enbart bör tillse att rena felinvesteringar undvikas. Positiva krav på samhällsplaneringen kan med större effekt ställas i samband med statliga investeringar än i samband med kontrollen över att stadsplanelagstiftningen, som till största delen är av restriktiv natur, efterleves. Den särskilda statliga bostadsinvestering som sker i egnahemsstyrelsens regi, bör även observeras. Det kan icke vara riktigt, att det allmänna pä sätt som därvid sker medverkar till en utspridning av bostäder, som knappast kan vara motiverad annat än till en del, och antagligen en liten del. Vid långivningen till egnahem även som till bostadsförbättring bör sålunda samhällsbildningssynpunkterna få utöva inflytande. Den privata långivningen till bostadsbyggande bör även ha anledning att se upp ifråga om byggnader som icke blir inplacerade i ett samhällsmässigt sammanhang. Detta tycks man icke ha gjort, åtminstone inte i sådan grad att det haft någon större hämmande effekt på bebyggelsens utspridning. Man bör antingen på frivillighetens väg eller genom bestämmelser söka åstadkomma att vederbörande penninginstitut gör sig ordentligt underrättade om låneobjektens kreditvärdighet ur denna synpunkt genom hänvändelse till den myndighet som har bäst överblick över samhällsbildningen inom området ifråga, vanligen länsarkitekterna. Med enbart de här antydda metoderna för i huvudsak frivilligt inordnande i ett planmässigt samhällsbyggande skulle man dock tämligen säkert icke

637 nå tillräckliga resultat. Vi måste återvända till det fundamentala lokaliseringsproblemet: företagens. Det är uppenbart att de enskilda intressena ifråga om företagens lokalisering icke alltid kommer att sammanfalla med de allmänna, även om man gör mycket för att skapa upplysning och förståelse för nyttan av att enskild planering icke strider mot allmänna intressen. Det måste ske en bättre avvägning mellan vilka privata friheter man kan ta sig och vilka samhälleliga skyldigheter det skall finnas att avhjälpa de skadliga verkningar, som kan uppstå härav. Tydligast framträder den nuvarande dåliga avvägningen härvidlag i sådana fall, där de i en industri bestämmande finansintressena, kanske helt enkelt en bankstyrelse, beslutar att rationalisera bort en industrianläggning, som utgör livsuppehället för en hel orts befolkning. Om industrin äger arbetarebostäderna på platsen, kan man kanske icke säga så mycket härom, ty då ingår dessa i företagets omkostnader. En annan sak är det ifall bostäderna är arbetarnas privatsak. Egnahemmen, där man lagt ned sitt sparkapital och sitt fritidsarbete, blir värdelösa ifall orten ligger ensamt till. Egnahemsinnehavarna och långivarna får släppa till förlusterna. Ansvarsmedvetna företagare söker i sådana fall hjälpa till att starta nya företag på platsen. Men det kan också hända att stat och kommun måste träda in för att rädda befolkningen från ruin. När man nu från såväl företagare- som arbetarhåll söker avveckla det gamla systemet med arbetsgivarlägenheter och övergå till en självständig bostadsmarknad, vilket i och för sig är riktigt att göra, påkallas än större uppmärksamhet på denna fråga. Men man måste även framhålla, att det icke är endast i sådana flagranta fall, som det är anledning att finna det diskutabelt, att följderna av spekulativa åtgärder av enskilda skall falla på samhället. Eftersom en ur samhällssynpunkt felaktig förläggning av ett företag kan skapa allvarliga olägenheter av både ekonomisk och socialpsykologisk art kan det knappast vara för mycket begärt, att det sker en sakkunnig prövning, varvid såväl företagets motiv som de samhälleliga konsekvenserna övervägas. Det statliga investeringsrådet borde kunna få i uppdrag att bevaka även samhällsbyggnadsintressena. Till en början borde man då söka sig fram helt på frivillighetens väg. Sedermera, när linjerna klarnat och man fått ett bättre kunskapsunderlag för en aktiv samhällsbyggnadspolitik, torde vissa möjligheter att ingripa reglerande bli behövliga för att användas i sådana fall där en lösning icke kan nås frivilligt och där konsekvenserna skulle bli allvarligt olämpliga ur samhälssynpunkt. Ej heller ifråga om bostadsbebyggelsens lokalisering och kravet på planmässigt tätortsbyggande i stället för planlös utspridning kan man reda sig utan möjlighet att i sista hand ingripa med en viss reglering. Den nuvarande stadsplane- och byggnadslagstiftningen tillåter kraftig tvångsreglering i obetydliga avseenden, t. ex. beträffande små differenser i hushöjder eller

638 detaljer i fasader. Hur mycket mer motiverad vore inte en reglering, avsedd att råda bot på ett så stort samhälleligt ont som den utspridda bebyggelsen — naturligtvis tillämpad utan onödig stränghet. I förslaget till byggnadslag och byggnadsstadga har som nämnts stadsplaneutredningen 1942 sökt begränsa utspridningen av bebyggelse genom vissa restriktiva åtgärder. En effektiv lösning av detta problem kan dock knappast tänkas på annan väg än att samhället antingen äger marken eller exploateringsrätten till marken, samt att mark upplåtes för bebyggelse där och när det är lämpligt. Samhället skulle härigenom även få ett grepp om företagslokaliseringen. De utredningar härom som nyligen gjorts i England innehåller mycket som är tillämpligt även i vårt land.1 Man kan därför hoppas att den av årets riksdag beslutade utredningen i denna fråga skall relativt snabbt kunna leda till resultat. Till sist vill jag peka på en svårighet som måste uppstå vid varje försök att genom en central myndighet påverka orternas struktur och växt. Så länge det blott gäller att rätta till den inre samhällsstrukturen behöver man väl knappast annat än i undantagsfall sätta in några tvångsåtgärder. Det bör finnas förutsättningar för att sådana önskemål kommer att tillgodoses av kommunerna själva. Så sker ju redan i vissa städer och industriorter, som inriktar sig på att söka dra till sig vissa bestämda slag av företag som behövs för att rätta till en viss skevhet i näringslivets eller befolkningens struktur. En annan och allvarligare sak är det att söka begränsa vissa samhällens tillväxt och i stället gynna andras. I sådant fall blir den kommunala självbestämmanderätten inskränkt på ett sätt som många kommer att anse orimligt. Kommer ett vidare studium beträffande samhällsbyggnadsproblemen att visa, att de tankegångar jag här utvecklat är riktiga och tungt vägande ur nationell hushållningssynpunkt, måste väl dock denna fråga kunna lösas. I själva verket skulle en regional ekonomisk organisation, sådan jag ovan antytt, innebära ett stort steg i riktning mot en lösning. Det brådskar. Vill man söka åstadkomma ett planmässigare samhällsbyggande, måste det ske mycket snart. Sedan är det för sent. Våra städer och övriga tätorter började genom industrialismen expandera på allvar på 1870—80-talet. Deras nuvarande utseende blev då i hög grad bestämt. Framemot 1970—80talet kommer vår stadsbygd att i stort sett vara fullbyggd. Vid denna tidpunkt bör också saneringen av den äldre bebyggelsen till största delen vara 1 The Royal Commission on the Distribution of the Industrial Population: Report 1940 (den s k Barlowrapporten), Report of the Committee on Land Utilisation in Rural Areas 1942 (den s. k. Scottrapporten) samt The Expert Committee on Compensation and Betterment: Final Report 1942 (den s. k. Uthwattrapporten).

639 genomförd. Vi har sålunda knappt mer än de sista 2—3 årtiondena kvar av dessa 100 år för att rätta till de gångna 7—8 decenniernas grova misslyckanden. Det mesta hänger på de närmaste 10 åren. För att hjälpa ett större antal av de små orterna att uppnå lämpligare storlek borde åtgärder ha satts in medan ännu en stor ökning av tätortsbefolkningen förestod. Den ökning som nu återstår, kanske 1 000 000 personer, fram till den tid då tätortsbefolkningens numerär kan beräknas stagnera, räcker inte så långt som hade varit önskvärt. Antag att de 6 städerna på över 50 000 invånare icke alls tillväxte under tiden 1940—70 och att ökningen av tätortsbefolkningen helt lades på de lägre storleksgrupperna med särskilt gynnande av de minsta. Nedanstående tablå visar en sådan tänkt fördelning, varav ses hur knapp »folktillgången» är för den avsedda förbättringen och hur viktigt det är att hushålla med de möjligheter som kan finnas. Ökning personer

Fördelas på antal orter

Personer i genomsnitt per ort

60 30 10 0 0

600 000 300 000 100 000 0 0

1115 75 17 3 3

540 400 590 0 0

1000 000

1213 Ortsgrupp

200— 5 000 5 000— 20 000 20 0 0 0 - 50 000 50 0 0 0 - 1 0 0 000 över 100 000

För attsamtliga 1 016 tätorter under 2 000 personer skulle växa till 2 000 personer, åtgår uppskattningsvis en sammanlagd folkökning i dessa av omkring 1 300 000 personer. Det måste följaktligen ske en kraftig åtstramning av de större tätorterna till förmån för småorterna, ifall ett någorlunda stort antal av de sistnämnda skall kunna uppnå denna storlek. Antag att hälften av totalökningen, 500 000 personer, skulle komma orterna under 2 000 personer tillgodo. Det skulle betyda att ungefär tredjedelen av dem skulle uppnå 2 000 personers storlek, ifall denna folkökning koncentrerades till just dessa orter. Orterna mellan 200 och 5 000 personer, som 1940 var 1 115 st., har haft en andel i den totala ökningen av tätortsbefolkningen 1930—1940 av 16 procent. Om vi under tiden 1940—1970 i stället kunde räkna med att 60 procent av tätortsbefolkningens ökning går till dessa orter, skulle på varje ort inte falla större ökning än 540 personer i genomsnitt. # Ifråga om förbättring av industrilokaliseringen och av tätorternas näringslivsstruktur torde särskilda möjligheter erbjuda sig under en period nu efter kriget, då nyanläggningar och flyttningar av företag antagligen kan beräknas ske i större omfattning än normalt på grund av uppdämningen av detta

640 slags byggnadsverksamhet under kriget, kanske också på grund av ämdringar i produktionsinriktningen i samband med ändrade import- och eexportförhållanden. ,o Saneringen av städernas äldre delar måste nu snart igångsattas i sttor skala. I samband därmed kommer åtskilliga företag att behöva flytta, com ordning, trevnad och god ekonomi skall åstadkommas. Man bör då taiga tillvara möjligheterna för en bättre lokalisering. De flesta av våra tätorter saknar generalplaner. Samhällsundersökmngar och andra studier som behövs som underlag härför saknas till stor del. Det brådskar härmed. När efterhand, som väl är att vänta, de konstruktiva ideerma i samhällsbyggandet kommer att slå igenom i samband med en allman inriktning mot större planmässighet, och när därtill saneringen blir aktmell, behövs ny planläggning av våra samhällen i en omfattning som det komimer att bli omöjligt att tillfredsställa, på grund av bristen på sakkunnig arbetskraft, om man nu dröjer och arbetsuppgifterna sedan hopar sig. Samtidigt, kanske på något längre sikt, anmäler sig rationaliseringen av jordbruket med tillhörande samhällsplanering. Även här foreligger val en fara med dröjsmål. För varje år konserveras de nuvarande brukningsdelairna och bebyggelsens lokalisering genom investeringar för olika ändamål, sarslkilt för nybyggnader, och mest på de minsta enheterna. Uno Åhrén.

54. Utredningar angående ekonomisk efterkrigsplanering y8 S U D e U n d e r o c h när lAv v !E. w! 0 t r f ?r Westerhnd. Marcus. 247 s Flmast efter kriget. 55. Betänkande om åtgärder för beredande av vila och -« £ G ^ re f lon å t m o d r a r och barn. Beckman. 174 s. S. Betänkande med utredning och förslag angående iäkar-

SÄrsiSisr ig^efter medicLe iic-5al

B?

^'bildningen.

58, 59-

- ?SSöm^VESlag ang&ende

«SkMa«u? m'!"Äf a D g a e n d e sk0 ^v&rdsstyrel™ D ! ' a n d e m - ed f Ö r ! l a g t i U lagstiftning om längre semester for vissa arbetstagare. Beckman! 184 s. S.

l^^t^^S^^nli^&^S&SS

1940 års skolutrednings betänkanden och utredningar

«onSaPnlk{rn?T848sk°^rmer- * ^

°

Ä

f 4 ° ^ , ^ t o l f ^ r e d n i » f f f betänkanden och utredningar. Hnfe idun!1 2 8 en 8 S i ° l r o r m e r - 8- Realskolan. Teoretisk Bnn°i r S fi 8 k « I U t r e d n i D ! S - b e t ä n k a n d e n o c h utredningar. pla a n ga id 6 un S 8T" a E. altmDg &V &Um&Q «*«*.tlo 8 n.. Slutbetänkande avgivet av bostadssociala utredningen ^ • Allmänna riktlinjer för den framtida bostads-' stOrÖmk640 s ° s ! a g " " l*** ° C h Mdrag.foraer. H^gg-

avgfv?^ e S T ^ r i r UtgÖra ^anel-ebok.

bruksdepartementet. Enligt kungörelsen den 8febr• §22 ^ n f atD;0n= « .,78&e cUk tl re es dl na ls nt i kadres p a r t e m e n t e t . J o - = Jordutgivas utredningarna i omslag med enhetlig f&z£; for va?je depanement ^ * " « anordning (ni 98)

Statens offentliga utredningar 1945 S y s t e m a t i s k

f ö r t e c k n i n g

(Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.)

Allmän l a g s t i f t n i n g . R ä t t s s k i p n i n g . F å n g v å r d . Betänkande med förslag till utlänningslag och lag angående omhändertagande av utlänning i anstalt eller förStraMUskommitténs betänkande med förslag till ändringar av strafflagen för krigsmakten i vad den beror brott mot staten och allmänheten. [28] ,.,,..-, j Straffrättskomniitténs betänkande med förslag till andrad lagstiftning om ämbetsbrott av präst. [29J

Allmänt n ä r i n g s v ä s e n . Fast e g e n d o m . Jordbruk med binäringar. Promemoria med förslag till arrendebestämmelser för kommunal jord. [9]

Vattenväsen. Skogsbruk. Bergsbruk. Betänkande med förslag angående skogsvårdsstyrelserna. [68] Statsförfattning. Allmän s t a t s f ö r v a l t n i n g . Industri. Betänkande ang. dyrortsgrupperingen. [32] , , Utredning rörande den tekniskt-vetenskapliga forskningens Betänkande med förslag ang. kommissionärsväsendet vid ordnande. 7. Förslag till åtgärder för livsmedelsforskningens ordnande. [6] 8. Slutbetänkande med utredning statens förvaltningsmyndigheter m. m. [34J om silikatkemisk forskning och läderforskning m. m. [40] Kommunalförvaltning. Stadsplaneutredniugen 1942. 3. Förslag till byggnadslag Handel och sjöfart. Konimuiindelningskommittén. 2. Betänkande med förslag Betänkande ang. grundpenningväsendet. [24] till riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner. [38] 3. Bilagor till kommumnKommunikationsväsen. delningskommitténs betänkande med forslag Ull riktlinjer för en revision av rikets indelning 1 borgerliga Betänkande med förslag till organisation av en luftfartsstyrelse m. m. [2] , , . ,. . TWI i primärkommuner. [39] Betänkande rörande Sveriges smalspåriga järnvägar. Del 1. Statens och k o m m u n e r n a s finansväsen. Allmänna synpunkter. [7] Del 2. Blekingenätets järn1944 ars uppbördsberednings betänkande med förslag till vägar. [8] omläggning av uppbördsförfarandet. [27] Bank-, kredit- o c h pennihgväsen. 1944 års skattesakkunniga. 1. Betänkande med forslag ang. vissa spörsmål på den allmänna kommunalbeskattningens område. [35] jvm»i—. Försäkringsväsen. Betänkande ang. revision av kommunala fondbildnmgs-

Bett'nkand'e'med förslag till förordning om vissa investeringsfonder m. m. [49] K y r k o v ä s e n . U n d e r v i s n i n g s v ä s e n . Andlig odling i övrigt. Pollti. Normalbrandordning för städer, köpingar och municipal- I Betänkande med utredning och förslag ang. yrkesutbildning av sjöfolk av manskapsgrad samt åtgärder till samhällen. [18] «_< nm Normalbrandordning för landskommuner. Alternativ 1. 119] ! höjande av sjöfolkets allmänna och medborgerliga bildI ning. [5] , -.' '. . Alternativ 2. [20] Betänkande med förslag till nyorganisation av kyrkomuNationalekonomi och s o c i a l p o l i t i k . sikerbefattningarna m. m. Del 1. [16] Betänkande ang. den husliga utbildningen. [4] • 1 Ungdomen och nöjeslivet. Ungdomsvårdskommittens betänBetänkande och förslag rörande effektivisering av skydds- | kande del 8. [221 hemselevernas eftervård m. m. [10] , . „ ; . Betänkande och förslag ang. statsbidrag till byggnader för folkskoleväsendet. [25] Utredningar ang ekonomisk efterkrigsplanering. 8. Ill] 9. Betänkande ang. Yrkesutbildningen i Norrland. [33j [30] 10. [31] 11. [36] 12. [42] 18. [54] Investeringsutredningens betänkande med forslag till m- 1040 års skolutrednings betankanden och utredningar. 4. Skolpliktstidens skolformer. 1. Allmän organisationsvesteringsreserv för budgetåret 1945/46 av statliga, komplan. [60] 8. Realskolan. Teoretisk linje. [61] 6. Skolans munala och statsunderstödda anläggningsarbeten. [12J betygssättning. [45] Bilaga 4. Lärjungurvalet till studieBilagor. [13] linjer med den nuvarande realskolans mål. [44] Bilaga Socialpolitikens ekonomiska verkningar. [14] 6 Skolungdomens vägledning till utbildning och yrke. Statsmakterna och folkhushållningen under den till följd [43] Bilaga 6. Sammanfattning av allmän organisationsav stormaktskriget 1939 inträdda krisen. Del 5. Tiden plan. [62] juli 1943—juni 1944. [17] _ ' Socialvårdskommitténs betänkande. 10. Statistisk under- Naturvetenskapliga forskningskomnnttén. 1. Den natur vetenskapliga forskningens behov av personal, anslag oct sökning ang. folkpensionärernas bostadsförhållanden lokaler. Förslag om inrättande av ett naturvetenskaplig m. m. [23] 11. Utredning och förslag ang. revision av forskningsråd. [48] lagen om folkpensionering. [46] . Kommitténs för partiellt arbetsföra betankanden. Bilaga Betänkande med förslag ang. reglering av den territoriell! församlingsindelningen i Göteborg. [62] nr 1. Riktlinjer för skapande av socialväsendets forskBetänkande med utredning och förslag ang. lakarutblld ningsorganisation. [261 ningen. 8. Utbildningen efter medicine licentiatexamen Betänkande om skolmåltiderna. [47] Betänkande om förlossningsvården. [o0J_ Överarbetning av förslag ang. läkarutbildningen. [57] Betänkande om akademikernas amorteringsproblem. [61] Statistiska undersökningar kring befolkningsfrågan. [53] Betänkande om åtgärder för beredande av vila och rekreaFörsvarsväsen. tion åt mödrar och barn. [55] Betänkande med förslag till lagstiftning om längre semes- Betänkande rörande särskilda åtgärder vid återförandet ti! civil verksamhet av till beredskapstjänstgöring inkalla ter för vissa arbetstagare. [59] _ . personal. [3] ' Slutbetänkande avgivet av bostadssociala utredningen. Del 1. Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspo- Betänkande och förslag rörande upplysningsverksamhet oi litiken. Förslag till låne- och bidragsformer. [63J och inom försvaret. 121] H ä l s o - och sjukvård. 1941 års reumatikervårdssakkunnigas betänkande. Del. 3. Utredning om reumatikervårdens utbyggande och vidtagande i övrigt av åtgärder för de reumatiska sjukdomarnas bekämpande. [41]

Utrikes ärenden.

Stockholm 1946 Ivar Hmggströms Boktryckeri A. B. 45086»

Internationell rätt.