Handlingsoffentlighet hos kommunala företag : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Handlingsoffentlighet hos kommunala företag

S M

n 1992134

Delbetänkande av Lokaldemolcratikommittén

Statens offentliga utredningar 1992134

ggg

[S] Civildepartementet

hos

Handlingsoffentlighet

kommunala företag

Delbetänkande av Likaldemokratikommittén

Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjerockså,på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor. remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax 08-20 50 21 Telefon 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13244-3 Stockholm 1992 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Civildepartementet

Regeringen bemyndigade den 13 februari 1992 chefen för

Civildepartementet att tillkalla en kommitté dir.199212 med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén har antagit namnet Lokaldemokratikommittén C 199201.

I arbetet med betänkandet har som ledamöter deltagit kommunalrådet Sven Lindgren, ordförande, kommunalrådet Erik-Abel Ejerud, kommunalrådet Lars Engqvist, riksdagsledamoten Stig Grauers, landstings- och fullmäktigeledamoten Ulla-Britt Hagström, kommunalrådet Gun-Britt Mårtensson, rektor Magnus Persson, kanslichefen Gustav Rhenman, riksdagsledamoten Catarina Rönnung, kommunalrådet Lars-Gerhard Westberg och kommunalrådet Roland Åkesson.

Som sakkunniga har deltagit stabschefen Jan Grönlund, Landstingsförbundet, departementsrâdet Sören Häggroth, Civildepartementet, och direktören Curt Riberdahl, Svenska Kommunförbundet.

Som experter har deltagit departementssekreterare Eva Agevik, Näringsdepartementet, hovrättsassessorn Erik Göransson, Justitiedepartementet, kammarrättsassessorn Charlotte Hedberg, Finansdepartementet, departementssekreterare Gunilla Sterner och

departementssekreterare Erna Zelmin-Åberg, båda Civildepartementet.

Sakkunnige Kai Kronvall är kommitténs huvudsekreterare. Stadsjuristen Stig Hellmers har utarbetat föreliggande betänkande. Kommittén har tidigare överlämnat betänkandena SOU 199272 Det kommunala medlemskapet och SOU 1992128 Kommunal uppdragsverksamhet. Kommittén får härmed överlämna betänkandet SOU 1992134 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag.

Stockholm i december 1992

Sven Lindgren Erik-Abel Ejerud Lars Engqvist Stig Grauers Ulla-Britt Hagström Gun-Britt Mårtensson Magnus Persson Gustav Rhenman Catarina Rönnung Lars-Gerhard Westberg Roland Åkesson Kai Kronvall

INNEHÅLL

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG 1 Lag om ändring i sekretesslagen 1980100 2 Lag om ändring i kommunallagen 1991900 3 Lag om ändring i arkivlagen 1990782 4 Lag om ändring i kommunalförbundslagen 1985894

Handlingsoffentlighetens syfte

SEKRETESSLAGEN M.M. Tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler i förhållande till de kommunala företagen Sekretessregler som kan ha betydelse för kommunala företag 42 i Tystnadsplikt enligt aktiebolagslagen 49

TIDIGARE UTREDNINGAR SOM BERÖRT HANDLINGSOFFENTLIGHET

Handläggning inom företag av fråga utlämnande om av handling 80

5.3.2 Ändringar i kommunallagen 81

5.4 Alternativ lösning med indirekt överklagande 82 5.4.1 Sekretesslagens och tryckfrihetsförordningens

5.6 Förhållandet till aktiebolagslagen och annan associationsrättslig lagstiftning 90 5.7 Behovet av nya materiella Sekretessregler 91 5.7.1 Lagteknisk lösning 95 5.7.2 Sekretess med hänsyn till hyresgästers och kunders integritet och ekonomiska intressen 96

5.8 Generalklausulen i sekretesslagen 101 5.9 Meddelarfrihet 101

BILAGOR 1 Enkät angående offentlighet och sekretess i kommunala företag 118 2 Sammanställning av enkätsvar 126

l Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen 1980100

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen 1980100 att 1 kap. 8 6 kap. 2 7 kap. 25 8 kap. 10 § samt 16 kap. l § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap. 8 §

Vid tillämpningen av denna lag skall med myndighet jämställas riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal församling.

Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till denna lag, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. De i bilagan angivna organen skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndighet.

Vad som föreskrivs i andra stycket skall tillämpas också

ifråga om sådant aktiebolag som avses i 3 kap. 16 §

Senaste lydelse 1988836

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

kommunallagen 1991900, om kommun eller landsting äger mer än nio tiondelar av aktierna och dessa representerar mer än nio tiondelar av röstetalet i bolaget,

i fråga om handelsbolag, förening eller stiftelse som avses i nämnda paragraf, om kommun eller landsting där utövar bestämmande inflytande,

handlingar på vilka 1 eller 2

varit tillämplig och som efter

medgivande av kommunen eller landstinget för viss tid förvaras

hos organet efter det att

kommunen eller landstinget slutat ha det angivna aktieinnehavet eller inflytandet.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning egendom, tjänst av eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts tjänst dock inte om avser arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angår ärendet upphandling eller angår det försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har sluttörts.

I fråga om uppgift i allmän I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och hos statliga och kommunala försvarets materielverk fem år, affärsverk och försvarets har förflutit från det avtalet slöts. materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.

2 Senaste lydelse 19871161 10

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap. 25

Sekretess gäller i ärende om kommunal bostadsförmedling för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller i ärende om bostadsbidrag eller bostadsanpassningsbidrag.

Sekretess gäller, i annat fall än som avses i 8 kap. 10 i verksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan rojas utan att den enskilde lider skada eller men.

I fråga om uppgift i allmän I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. högst sjuttio år såvitt angår uppgift om enskilds personliga förhållanden och annars i högst tjugo år.

3 Senaste lydelse 1986976 11

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap.

Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhállanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 §§ har trätt i affarstörbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affársförbindelse med bolag, förening, samfállighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av myndigheten. I verksamhet, i vilken 1 kap. 8 § tredje stycket tillämpas gäller sekretess för uppgift om ekonomiska och personliga förhållanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 §§ trätt i aøürsförbindelse med organet, om det inte står klart

Senaste lydelse 1987 l 161 l 2

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men.

Har uppgift, för vilken sekretess Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, gäller enligt första eller andra lämnats till annan myndighet, stycket, lämnats till annan gäller sekretessen också där. myndighet, gäller sekretessen Sekretessen gäller dock inte, om också där. Sekretessen gäller uppgiften ingår i beslut av den dock inte, om uppgiften ingår i mottagande myndigheten. beslut av den mottagande myndigheten.

Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen, om den finner det vara av vikt .att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande högst sjuttio år, såvitt angår handling som anger villkoren i uppgift om enskilds personliga slutet avtal gäller sekretessen förhållanden och annars i högst dock längst till dess två år, eller tjugo år. Beträffande handling hos statliga som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga eller

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

affársverk och försvarets kommunala affärsverk och

materielverk fem år, har förflutit försvarets materielverk

fem år, från det avtalet slöts. har förflutit från det avtalet slöts.

16 kap. 1

Nuvarande lydelse

Att friheten enligt 1 kap. l § tryckfrihetsförordningen och l kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket l och 4 § 1-8 samt 5 § l och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikt följer av

5 Senaste lydelse 1992350

3. denna lag enligt

7 kap. 21 § såvitt avser uppgift vars röjande kan antas medföra fara för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men

7 kap. 29 §

6 a och 6 b §§ lagen 19801 l om tillsyn över hälsooch sjukvârdspersonalen m.fl.

Föreslagen lydelse

Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av kap. 3 § första stycket 1 och 4 § 1-8 samt 5 § l och 3 tryckfrihetsförordningen och 5 kap. av 1 § första stycket samt 3 § första stycket l och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. l § första stycket

och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikt följer av

denna lag enligt

7 kap. 21 § såvitt uppgift avser vars röjande kan antas medföra fara för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men

7 kap. 25 § såvitt uppgift enskilds avser om andra stycket personliga förhållanden

7 kap. 29 §

6 a och 6 b §§ lagen 198011 om tillsyn över hälsooch sjukvårdspersonalen mfl.,

denna lag i verksamhet i vilken 1 kap. 8 § tredje stycket tillämpas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.

2 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen 1991900

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen 1991900 att 3 kap. 17 och 18 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 17 §

Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, skall fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, 2. utse styrelseledamöter och minst en revisor, se till att fullmäktige får yttra se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i sig innan sådana beslut i verksamheten som är av verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas, samt annars av större vikt fattas. besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetgörordningen och sekretesslagen I 980] 00.

Detsamma gäller, när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.

Om rätten för allmänheten att ta del av handlingar hos bolaget

eller stiftelsen finns det

föreskrifter i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen 1980100.

18§

Innan vården av en kommunal Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där bolag eller en förening där kommunen eller landstinget kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige se någon annan, skall fullmäktige i till att den juridiska personen en omfattning är rimlig med som blir bunden av de villkor som hänsyn till andelsförhållandena, avses i 17 § i en omfattning som verksamhetens art och

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

är rimlig med hänsyn till omständigheterna i övrigt andelsförhållandena, verksamhetens art och se till att den juridiska omständigheterna i övrigt. personen blir bunden av de villkor som avses i 17

besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos den juridiska personen enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars ofentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen i den mån allmänheten inte har sådan rätt enligt föreskrifter i nämnda författningar.

Detsamma gäller, om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.

Denna lag träder i kraft den l januari 1994.

3 Förslag till Lag om ändring i arkivlagen 1990782

Härigenom föreskrivs i fråga om arkivlagen 1990782, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 a av följande lydelse, dels att 8 § skall ha följande lydelse,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 a § Vad som enligt denna lag gäller för kommunala myndigheters rkiv skall gälla även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 8 § tredje stycket sekretesslagen.

8 §

Regeringen bestämmer vilka arkivmyndigheter som skall finnas för tillsynen över de statliga myndigheterna. Tillsynen översatt sådana organ som avses i 2 § fullgör sina skyldigheter enligt 3-6 ankommer på de statliga arkivmyndigheterna.

Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och förvaltningsutskottet i landstingskommunen, om inte kommunfullmäktige eller landstinget har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Tillsynen över att sådana juridiska personer som avses i 2 a § fullgör sina skyldigheter enligt 3-6 §§ ankommer på den kommunala arkivmyndigheten. 1 de fall flera kommuner eller flera landsting bestämmer tillsammans i ett sådant företag ankommer uppgiften på arkivmyndigheten i den kommun eller i det landsting som kommunerna eller landstingen kommer överens om.

Denna lag träder i kraft den l januari 1994.

4 Förslag till Lag om ändring i kommunalförbundslagen 1985894

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunalförbundslagen att 3 kap. 5 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 5§°

Bestämmelserna i 4 kap. Föreskrijiema i 3 kap. 16-18 §§, 11-15 och 17-23 §§, 6 kap. 4 kap. 1l-15 och 17- 10, 11 och 18-31 §§ samt i 7 23 §§, 6 kap. 10, 11 och 18-31 kap. 1-7 kommunallagen §§ samt i 7 kap. 1-7 §§ 1991900 skall i tillämpliga kommunallagen 1991900 skall delar gälla i fråga om i tillämpliga delar gälla i fråga förbundsdirektionen. Härifrån om förbundsdirektionen. skall dock följande avvikelser Härifrån skall dock följande gälla. avvikelser gälla.

I fråga om tillkännagivande om justering av förbundsdirektionens protokoll gäller föreskrifterna i 2 kap. 13 § denna lag.

Senaste lydelse 1991 1695

Sammanträde för fastställande av budget skall vara offentligt. Därvid skall bestämmelserna i 5 kap. 8 10 §§ och 39 § kommunallagen gälla i tillämpliga delar.

Denna lag träder i kraft 1 januari 1994.

SAMMANFATTNING

I betänkandet redovisar kommittén tvâ alternativa förslag att införa en möjlighet att överklaga ett kommunalt företags beslut att vägra lämna ut en handling som någon enskild önskat ta del av. Förslagen har det gemensamt att den rättsliga prövningen och besvärsprocessen sker på grundval av 2 kap. tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar, sekretesslagen och den tillämpliga förvaltningsrättsliga lagstiftningen.

Förslagen har emellertid olika principiella utgångspunkter. Det ena alternativet bygger på att de kommunala företag som omfattas av den lagreglerade klagorätten helt inordnas i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regelsystem genom ett tillägg till 1 kap. 8 § sekretesslagen. Företagens handlingar skall därigenom behandlas som allmänna handlingar och företaget i avseende på dessa jämställas med myndigheter. Ett företags beslut att vägra lämna ut en handling kan då överklagas efter samma regler som gäller för myndigheter.

Handlingsoffentligheten regleras i sekretesslagen för de företag som avses och således inte i kommunallagen. Företag som omfattas är aktiebolag där kommun eller landsting äger mer än nio tiondelar av aktierna eller andra företag där det allmänna har ett bestämmande inflytande. Företag med större enskilda ägarandelar eller större enskilt inflytande skall omfattas av den nuvarande fakultativa handlingsoffentligheten i kommunallagen. I utredningen benämns förslaget direkt överklagande av företagsbeslut. Det medför ändringar, förutom i sekretesslagen, även i kommunallagen och

arkivlagen.

Det andra alternativet bygger på den nuvarande regleringen i kommunallagen och där handlingsoffentligheten hos företagen har privaträttslig grund. Det omfattar samma typ av företag det som första alternativet med avseende på delägarskap. Företagen och företagens handlingar lämnas utanför myndighetsområdet. För att åstadkomma en möjlighet till överprövning av ett företags beslut att vägra lämna ut en handling enligt grunderna för offentlighetslagstiftningen och av fullmäktige föreskrivet villkor införs en skyldighet för företaget att hänskjuta frågan till kommunens eller landstingets styrelse. Samtidigt föreskrivs att de handlingar som begärts utlämnade skall ges till det kommunala organet. Handlingarna blir därigenom allmänna och det kommunala organet skyldigt att fatta ett med förvaltningsbesvär överklagbart beslut. Alternativet, som i utredningen benämns indirekt överklagande av företagsbeslut, medför behov av ändringar förutom i kommunallagen, även i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Även vid detta alternativ kvarstår den nuvarande fakultativa handlingsoffentligheten enligt kommunallagen för andra företag där de enskilda ägarandelarna eller det enskilda inflytandet är större.

En jämförelse har gjorts mellan de båda alternativen, visar att som båda har för- och nackdelar och innebär eller mindre mer komplicerade lagtekniska lösningar. De har emellertid avgjort större fördelar än andra i och för sig möjliga lösningar att som exempelvis införa en ny specialprocess eller använda sig av laglighetsprövning enligt kommunallagen. Det efter senare

hänskjutande av själva utlämnandefrågan utan ingivande av handlingar till det kommunala organet.

Vid en samlad bedömning av de två alternativen direkt och indirekt överklagande har kommittén funnit övervägande fördelar med det direkta överklagandet. Framför allt ger det insynsrätten i företagen rättsliga garantier, som kan vara svåra att åstadkomma med det andra alternativet där själva handlingsoffentligheten har

privaträttslig grund. Överprövningen kan också väntas ske snabbare

att det överklagbara beslutet fattas inom företaget. De genom farhågor om en ökad byråkratisering, som en del företag gett uttryck för, tror kommittén är något överdrivna. De flesta kommunala affärsdrivande företag är ombildade kommunala affársverk som tidigare levt med regelsystemen utan nämnvärda problem. I allmänhet har de heller inte ändrat sina rutiner efter bolagiseringen. Kommittén redovisar förslag till de ändringar i sekretesslagen, arkivlagen och kommunallagen som alternativet direkt överklagande medför.

Oberoende av vilken av de två alternativa lösningar som väljs kompletterande materiella Sekretessregler i medför båda behov av sekretesslagen. Med hänsyn till att offentlighetsreglerna blir gällande i verksamheter tidigare normalt inte bedrivits inom som myndighetsområdet skulle en del skyddsvärda intressen annars komma att sakna sekretesskydd med den lagreglerade besvärsrätt som föreslås.

För att få en uppfattning om på vilka områden sådana behov av sekretesskydd kan finnas, har en enkät gjorts hos ett urval

kommunala företag och företagarorganisationer. Enkätsvaren har visat på behov av bl.a. skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden hos kommunala bostadsföretag. Även ett förstärkt sekretesskydd för såväl personliga som ekonomiska förhållanden hos enskild som trätt i affársförbindelse med ett kommunalt företag eller en myndighet har visat sig påkallat. Framförallt mot bakgrund av en eventuellt skärpt framtida konkurrenssituation för flera typer av kommunala företag får kravet på offentlighet i viss mån ge vika för en ökad sekretess för att förtroendefulla kundrelationer skall kunna behållas. Med anledning härav föreslås en ny regel i sekretesslagen som erbjuder

sekretesskydd för den kategori

som nämnts. Av konkurrensskäl föreslås också en förlängd maximitid för hemlighållande av handlingar som anger villkoren i slutna avtal i affärsverksamhet. Samma tid, fem år, som nu gäller de statliga affársverken föreslås gälla även kommunala sådana liksom de kommunala företagen. -

1 UTREDNINGSUPPDRAGET

1.1 Direktiven

Den nya kommunallagen 1991900 trädde i kraft den 1 januari 1992. I lagen fick de kommunala företagen för första gången sin kommunalrättsliga reglering. Vid utskottsbehandlingen av propositionen till ny kommunallag fick reglerna om allmänhetens rätt att ta del handlingar hos ett kommunalt företag sin av nuvarande utformning. I konstitutionsutskottets betänkande 199091KU38 s. 47 hänvisade utskottet till lagrådets yttrande och anförde bl.a

Lagrådet har förordat att en översyn av sekretesslagen kommer till stånd, varvid lagrådet pekat på att även den av lagrådet föreslagna regleringen av handlingsoffentligheten har karaktären av ett provisorium. I lagrådets yttrande framhålls därvid särskilt att något egentligt rättsmedel inte kommer att stå till buds för den som vill hävda sin rätt att del av en handling i strid mot det kommunala företagets uppfattning även om en hänvändelse till vederbörlig nämnd kan komma i fråga. Utskottet delar lagrådets bedömning att en översyn är påkallad, något som innebär ett delvis tillgodoseende de i motionerna K49 yrkande K59 yrkande 11, K610 och av K612 yrkande 5 framställda önskemålen. Vad utskottet sålunda anfört med anledning av förslaget i här aktuella del och de angivna motionerna bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Riksdagen följde utskottets förslag och av direktiven dir 199212 till kommittén framgår i denna del följande

När det gäller belägga kommunala företag framgår av kommunallagen 3 kap. 17 § att allmänheten har rätt att ta del av

handlingar hos det kommunala företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.

Lagrådet framhöll att en sådan reglering har karaktären av ett provisorium. Bland annat kommer något egentligt rättsmedel inte att stå till buds för den som vill hävda sin rätt att få del av en handling i strid mot det kommunala företagets uppfattning, även om en hänvändelse till vederbörlig kommunal nämnd kan komma i fråga. Lagrådet ansåg därför att en översyn av sekretesslagen var angelägen.

Mot denna bakgrund bör kommittén få i uppdrag att göra den översyn av sekretesslagen som riksdagen begärde och därvid

dels lägga fram sådana förslag till lagändringar som möjliggör en överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en enskild person eller organisation att ta del av bolagets handlingar.

De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan privata intressenter och kommuner bör också analyseras av kommittén.

1.2 Utredningsarbetet

Utredningsarbetet har inriktats på att handlingsoffentligheten hos kommunala företag i första hand genom lagstiftning måste inordnas i tryckfrihetsförordningen TF och sekretesslagens 1980100 regelsystem om en reell möjlighet till rättslig prövning av företagsbeslut skall kunna tillskapas.

Frågan kan lösas från två principellt olika utgångspunkter. Det ena alternativet innebär en offentligrättslig reglering av vissa företag i den meningen att de med avseende på företagens handlingar är att jämställa g med myndigheter och att TF och sekretesslagen får direkt tillämpning på handlingarna hos företagen direkt överklagande. Det andra alternativet

innebär att företagen behåller sin helt privaträttsliga status men genom en för dem bindande föreskrift i kommunallagen åläggs att till kommunen ge de handlingar som företaget på begäran av någon vägrat lämna ut. Den kommunala myndigheten åläggs samtidigt att genom rättskraftägande beslut pröva utlämnandefrågan sedan handlingen ingivits dit och därigenom fått status av allmän handling indirekt överklagande.

De rättsliga och praktiska konsekvenserna för båda alternativen har utretts och analyserats. En jämförelse har gjorts mellan alternativen, varvid kommittén funnit övervägande fördelar med det direkta överklagandet. Ur rättslig synpunkt får alternativen bedömas som likvärdiga när det gäller syftet att finna ett rättsmedel som gör det möjligt att överklaga ett företags beslut att vägra lämna ut handlingar. Vilket alternativ man väljer är närmast beroende av rättspolitiska överväganden än rent lagtekniska.

Vilken utgångspunkt man än väljer för utredningen måste ett antal frågor besvaras av delvis gemensamt intresse för båda lösningarna. I det syftet har en enkät gjorts bland ett urval kommunala aktiebolag och kommunala företagarorganisationer.

När det gäller själva handlingsoffentligheten hos kommunala företag har i förarbetena till kommunallagen inte gjorts någon åtskillnad mellan olika typer av företag beroende på vilken art verksamhet de bedriver. av Kravet på insyn är således enligt gällande lagstiftning detsamma i ett kommunalt affärsdrivande företag som är självfinansierat ett som skattesubventionerat företag utan affársinriktning. Exempel pâ den förra typen är energi-, fastighets- och bostadsföretag och på den senare

näringslivs- och teaterbolag liksom företag för allmän kommunal turismoch PR-verksamhet. Det ingår således inte i kommitténs uppdrag att analysera de problem insynsreglerna i sig kan ge upphov till i olika typer av verksamhet och om olikheterna motiverat skilda regler för möjligheterna att överklaga beslut om utlämnande av handlingar. Några förändringar ifråga om att undanta någon form av kommunal företagsamhet från offentlighetsprincipen föreslås därför inte. Däremot medför ett införande av en överklagningsmöjlighet behov av inskränkningar i offentlighetsprincipen genom nya Sekretessregler för vissa typer av verksamheter oberoende av vilken av de alternativa lösningarna man väljer.

Redan den nuvarande regleringen i kommunallagen väcker frågan om sekretesslagen ger ett tillräckligt skydd för t.ex. hyresgästers integritet hos kommunala bostadsföretag. Detsamma kan gälla kommunala affärsdrivande företag ifråga om såväl enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som företagens affärs- och driftförhållanden. Det senare sett i perspektivet av en eventuell framtida öppnare konkurrenssituation. Bl.a. kan den av regeringen aviserade avregleringen av eldistributionen eventuellt medföra sådana konsekvenser prop. 199192133.

Även de kommunala bostadsföretagen kommer i sådan situation en genom avregleringar, som medför attde får verka under samma förutsättningar som andra privata företag.

Så länge allmänhetens insyn i företagen har sin grund i ett civilrättsligt förhållande mellan företaget och kommunenlandstinget torde få eller inga rättsliga hinder föreligga att utvidga sekretessen även till andra

skyddsvärda intressen utöver vad som regleras i sekretesslagen. Om däremot en lagstadgad möjlighet att överklaga införs kommer frågan i en annan dager, eftersom några avvikelser från sekretesslagen då inte kan tillåtas. Genom enkäten har underlag skaffats för överväganden om behovet av nya sekretessregler.

I fråga om de delägda företagen har synpunkter inhämtats på var gränsen går för att den eller de parter kommunenlandstinget samverkar med skall kunna acceptera handlingsoffentlighet i företaget.

Den maximala sekretesstiden för innehållet i slutna avtal har bedömts med utgångspunkt från enkätsvaren liksom frågan om vilka problem TFs och sekretesslagens regler om förfarandet vid utlämnande av handlingar, diarieföring m.m. kan innebära för företagen om sekretesslagen görs direkt tillämplig företagen.

Enkäten och en sammanställning av enkätsvaren bifogas som bilaga

2 HANDLINGSOFFENTLIGHETEN

2.1 Handlingsoffentlighetens syfte

Principen om handlingsoffentlighet, dvs. att de handlingar som förvaras hos statliga och kommunala myndigheter är allmänt tillgängliga, är sedan lång tid ett karaktäristiskt inslag i den offentliga rätten i Sverige. Handlingsoffentligheten är föreskriven i TF och har till syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom fri tillgång till myndigheternas dokumenterade information skall allmänheten ha insyn i de offentliga organens verksamhet.

Rätten att ta del av allmänna handlingar är av särskild betydelse för de olika nyhetsmedia vilka har större möjligheter än allmänheten att bevaka myndigheternas verksamhet och förmedla information den via om myndigheternas handlingar. Det är framför allt detta förhållande som motiverat att bestämmelserna om handlingsoffentlighet fått sin plats i TF. En av handlingsoffentlighetens funktioner är således att säkerställa tillgången till material för tryckta skrifter och nyhetsmedia. Handlingsoffentligheten är en del av den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten och en av betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen.

Vid sidan av funktionen att garantera tillgången till information för diskussion och debatt om olika samhällsfrågor har principen om allmänna handlingars offentlighet en inte oväsentlig betydelse som kontrollinstitut. Den gör det möjligt för medborgarna att kontrollera att . den offentliga makten enligt regeringsformen utövas under lagarna. Inte minst i kommunerna fyller principen en viktig uppgift för kontroll att av

de kommunala organen fullgör sina uppgifter i överensstämmelse med kommunallagens befogenhetsregler. Den verkar här som ett komplement till kommunmedlemmamas rätt att kommunala beslut laglighetsprövade tidigare kallat kommunalbesvär för kontroll av att verkställighet och förvaltningsåtgärder sker inom ramen för den s.k. kommunala kompetensen. I debatten om handlingsoffentlighet hos kommunala företag har den aspekten fått en inte obetydlig plats, då det

måste anses ett framträdande medborgarintresse att det i kommunal

vara verksamhet i företagsform inte döljs verksamheter som är oförenliga med de kommunalrättsliga principerna.

Handlingsoffentligheten är en del i den mera allmänna grundsats om fri insyn i myndigheternas verksamhet som brukar kallas offentlighetsprincipen. Denna kommer till uttryck i grundlagsregler om bl.a. offentlighet vid sammanträden med beslutande statliga och kommunala församlingar och vid domstolsförhandlingar. Även grundlagsreglerna om offentliga funktionärers yttrande- och meddelarfrihet är beståndsdelar i offentlighetsprincipen. Uttrycket offentlighetsprincipen används dock oftast i mer snäv bemärkelse för att beteckna principen om handlingsoffentlighet.

2.2 B r en llmn hn lin ch n i het.

I 2 kap. TF är principen om allmänna handlingars offentlighet fastslagen. Med allmän handling skall förstås en framställning i skrift och bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Kartor, fotografier och andra bilder, filmer, ljudband, ADB-upptagningar och andra mekaniska eller elektromagnetiska upptagningar är alltså handlingar i TFs mening.

Allmän blir en handling om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser anses upprättad hos myndigheten eller har kommit in till myndigheten.

Inte alla handlingar som finns hos en myndighet behöver allmänna. vara Minnesanteckningar eller promemorior eller andra uppteckningar eller upptagningar som gjorts endast för ett ärendes föredragning eller beredning är inte allmänna handlingar de inte har expedierats eller om tagits om hand för arkivering. En annan typ av handlingar inte som heller skall anses vara allmänna är de s.k. mellanprodukterna eller koncept eller utkast till en myndighets beslut eller skrivelse. Dessa brukar också kallas internt arbetsmaterial och blir inte allmänna om de inte expedieras eller arkiveras. Myndigheter anses kunna utbyta sådant arbetsmaterial mellan sig för synpunkter eller underhandssamråd utan att handlingarna för den skull skall expedierade respektive inkomna anses till samrädsmyndigheten och därigenom ha blivit allmänna. Det bör redan nu påpekas, att. regeln inte kan tillämpas ett kommunalt om företag under hand vill bedriva samråd i sådan form med ett kommunalt organ. En handling som ges in till en myndighet och inte gäller sådant samråd mellan myndigheter blir alltid en allmän handling den berör om myndighetens verksamhet.

Myndigheter enligt TF är desamma som enligt regeringsformen. Detta innebär att de organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen är myndigheter. Med myndighet jämställs enligt 2 kap. 5 § TF bl.a. beslutande kommunal församling dvs. fullmäktige. Vid tillämpningen TFs myndighetsbegrepp på av kommunal nämndorganisation räknas varje nämnd med underlydande förvaltningskontor som en myndighet för sig.

Genom ett särskilt stadgande i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen räknas även ett antal enskilda organ som fullgör vissa statliga myndighetsuppgifter till myndigheter när det gäller handlingar som rör dessa speciella uppgifter. Organen och vilka handlingar det gäller finns angivna i en bilaga till sekretesslagen. Av dessa organ kan nämnas Aktiebolaget Svensk Anläggningsprovning, Aktiebolaget Svensk Bilprovning, Apoteksbolaget Aktiebolag och Radiotjänst i Kiruna AB. Dessa är att anse som myndigheter när det gäller handlingar som avser organens kontrollverksamhet och i fråga om Radiotjänst ärenden om TVavgifter. De handlingar som rör dessa verksamheter skall behandlas som allmänna handlingar.

Bolag, föreningar och stiftelser betraktas i övrigt inte som myndigheter i detta avseende även om staten eller en kommun äger dem helt eller bestämmer över dem. Detta gäller även om företaget enbart utövar verksamhet för det allmänna och till och med om det anförtrotts uppgifter som innefattar myndighetsutövning, såvitt de inte finns med i bilagan till sekretesslagen.

Frågan om att utvidga tillämpningen av handlingsoffentligheten till organ utanför myndighetsområdet även inom den kommunala verksamhetssektorn har diskuterats flera gånger. En översiktlig redogörelse över frågans behandling i olika utredningar och i riksdagen lämnas längre fram avsnitt 4.

2.3 Inskränkningar i offentligheten

I 2 kap. 2 § TF finns en katalog över de intressen som genom särskild lagstiftning får föranleda inskränkningar i handlingsoffentligheten.

Uppräkningen av dessa intressen i TF är uttömmande och några andra begränsningar i handlingsoffentligheten får inte göras genom vanlig lagstiftning. De intressen som får medföra begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar är följande rikets säkerhet och dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4. intresset av att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse, skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden samt intresset att bevara djur eller växtart.

Begränsningarna i rätten att ta del av allmänna handlingar skall enligt samma lagrum anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller i annan lag, som den särskilda lagen hänvisar till. Bestämmelserna sekretess om finns samlade i sekretesslagen, som till sin systematiska uppbyggnad följer grundlagsstadgandet om de skyddsvärda intressena.

En översiktig redovisning av de bestämmelser i sekretesslagen som kan få direkt eller motsvarande tillämpning i de kommunala företag som skall omfattas av handlingsoffentlighet med en lagreglerad möjlighet att överklaga beslut om utlämnande, kommer att lämnas längre fram 3,2.

2.4 Tillhandahållande allmän handling av

De grundläggande reglerna för tillhandahållande av allmänna handlingar finns i TF. Enligt 2 kap. 12 § TF skall allmän handling, som får lämnas ut, utan avgift på begäran tillhandahållas på stället genast eller så snart det är möjligt. Handlingen skall kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Den får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för

ljudöverföring. Man har också rätt att mot fastställd avgift få en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut, dvs. inte omfattas av sekretess.

En begäran att få ta del av allmän handling skall riktas till den myndighet som förvarar handlingen som också skall pröva frågan om utlämnande om det inte i någon lagbestämmelse anges att någon annan myndighet skall göra prövningen.

När någon begär att få ta del av en allmän handling får myndigheten inte

forska efter vem han är eller vad han har för syfte med sin begäran. Det

är bara om myndigheten behöver sådana upplysningar för att pröva en sekretessfräga i samband med utlämnandet som myndigheten får göra erforderliga efterforskningar om sökandens identitet och syftet med dennes begäran.

I första hand ankommer det på den befattningshavare vid myndigheten som svarar för vården av handlingen att pröva frågan om utlämnande av den till en enskild. Befattningshavarens ansvar kan framgå av arbetsordning, instruktion eller beslut av myndigheten. I annat fall torde föredragande eller annan handläggare av ett ärende anses ha i sin vård de handlingar som överlämnats till honom och vara behörig att i första hand pröva utlämnandefrågan. Detsamma torde gälla en registrator och en arkivarie om de handlingar de har i sin vård.

Om det kan ske utan omgång skall befattningshavaren i tveksamma fall hänskjuta frågan till myndigheten. Reglerna om vem som prövar en utlämnandefråga finns i 15 kap. 6 § sekretesslagen som kompletterar TF på denna punkt.

2.5 Qverklagange

Av betydelse för möjligheten för den enskilde att en vägran att lämna ut en handling rättsligt prövad är reglerna om överklagande. Dessa finns också i sekretesslagen. Av 15 kap. 6 § framgår att en vägran att lämna ut en handling behandlas i två steg. Om befattningshavaren först vägrar lämna ut handlingen skall han också upplysa sökanden om att han kan få frågan prövad av myndigheten om han önskar det. Han skall också underrättas om att ett beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Med myndighet avses i kommunala sammanhang vederbörande nämnd eller den som genom delegation har nämndens uppdrag att fatta beslut i ärendet. Befattningshavarens ställningstagande kan med andra ord inte överklagas om han inte genom delegation har myndighetens uppdrag att fatta beslut i frågan på myndighetens vägnar. Samma regler gäller om en handling har lämnats ut med ett s.k. förbehåll, som inskränker sökandens rätt att använda den information som finns i handlingen. Sådana förbehåll måste alltid grundas på någon bestämmelse i sekretesslagen.

Ett avslagsbeslut eller beslut med sekretessförbehåll kan överklagas av sökanden till kammarrätten, som behandlar ärendet med viss förtur. Ett beslut som innebär bifall till en begäran om utlämnande kan inte överklagas av någon. Kammarrättens beslut kan överklagas till regeringsrätten utan prövningstillstånd.

Bestämmelserna om överklagande finns i 15 kap. 7 § sekretesslagen.

Reglerna om handläggningen av överklagningsärendet finns i övrigt i förvaltningslagen 1986223. När det gäller sådana enskilda organ som

enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen och bilagan till lagen är jämställda med myndigheter ifråga om vissa handlingar, skall lagen 19861142 om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter tillämpas.

3 SEKRETESSLAGEN M .M .

3.1 Tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler i förhållande till de kommunala företagen

Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolag skall fullmäktige enligt 3 kap. 17 § första stycket fjärde punkten kommunallagen besluta om att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos bolaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och sekretesslagen. Bestämmelsen gäller också när kommuner och landsting ensamma bildar en stiftelse för sådant ändamål. TFs och sekretesslagens regler är endast tillämpliga på myndigheter och enskilda organ som genom en bestämmelse i sekretesslagen är jämställda med myndigheter. De kommunala företagens handlingar är således inga allmänna handlingar och TFs och sekretesslagens bestämmelser är formellt inte tillämpliga på dessa. Genom bestämmelsen i kommunallagen åläggs fullmäktige se till att företagen skall ha TFs och sekretesslagens regler som förebilder när de bedömer en framställning från en enskild att ta del av företagets handlingar. I kommunallagen sägs att det är de grunder som gäller för offentlighets- och sekretesslagstiftningen som skall tillämpas. Förenklat betyder det att allmänheten skall ha samma rätt att ta del av företagens handlingar som om företagen hade varit kommunala förvaltningar.

Förutom de regler för allmänna handlingars offentlighet finns i TF,som skall företagen således tillämpa ett stort antal bestämmelser i sekretesslagen. Om ett företags vägran att lämna ut en handling skall

kunna överklagas och bli föremål för samma rättsliga prövning som en kommunal myndighets beslut, måste denna ske på grundval av rättsreglerna i sekretesslagen. Något utrymme för att utvidga sekretessen till områden utanför sekretesslagen finns då inte.

Den diskussion som förts om huruvida uttrycket de grunder som gäller för lagstiftningen skulle ge utrymme för att enligt den nuvarande regleringen utvidga sekretessområdet finns därför inte anledning att ta upp i detta sammanhang.

Däremot är det för de fortsatta övervägandena om införande av ett rättsmedel av vikt att undersöka om den nuvarande sekretesslagstiftningen ger ett tillräckligt skydd för intressen som ett kommunalt företag har att bevaka. Samtidigt kan införande av handlingsoffentlighet på områden som sekretesslagen genom sitt myndighetsperspektiv inte omfattar, medföra behov av kompletterande lagstiftning.

3.2 Sekretessregler som kan ha betydelse för kommunala företag

Det redovisade stadgandet i kommunallagen innebär att offentlighetsprincipen i betydelsen av handlingsoffentlighet har motsvarande tillämpning i de helägda kommunala företagen som hos kommunala myndigheter. De uppgifter i företagens verksamhet som företagen kan och i vissa fall skall hålla hemliga har sin motsvarighet i följande bestämmelser i sekretesslagen.

I sekretesslagen anges att sekretess som regel gäller för uppgifter i viss

verksamhet. När lagen säger att sekretess gäller hos myndighet för uppgifter av visst slag i en viss verksamhet skall motsvarande gälla hos företaget.

I j kapitlet behandlas sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga och beivra brott.

I Lä ges möjlighet att skydda uppgifter om bevakningsåtgärder med avseende på bl.a. byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier. Även behörighetskoder för m.m. tillgång till ADB-upptagningar skyddas.

I L§ stadgas sekretess för uppgifter som kan upplysa chiffer, kod om eller liknande metod som har till syfte att underlätta befordran eller användning i allmän verksamhet av uppgifter med bibehållande av föreskriven sekretess.

Av särskild betydelse för kommunala företag är sekretessen i Q kapitlet med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse.

L§ är till för att skydda konkurrensutsatt verksamhet. Den sekretess ger i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affárs- och driftförhällanden.

Under vissa förutsättningar gäller den också uppgifter affärs- och om driftförhâllanden hos bl.a. helägda kommunala företag om uppgiften finns hos den kommunala myndighet som utövar ägarfunktionen i företaget. Sekretessen gäller om det kan antas att en konkurrent gynnas på myndighetensföretagets bekostnad om uppgiften röjs.

I ;§ behandlas bl.a. den s.k. gpphandlingssekrçtessen med sekretess för uppgifter som hänför sig till ärenden angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Gäller ärendet upphandling och uppgiften rör anbud gäller en absolut sekretess till dess alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts.

Myndighets verksamhet för upplåning sekretesskyddas i 1§.

Undersökning av naturvetenskaplig eller teknisk art som myndighet utfört eller låtit verkställa för det allmännas räkning ges sekretesskydd i $§.

Uppgifter om fackliga förhandlingar skyddas enligt §§. Bestämmelsen gäller också om statligt eller kommunalt företags ställning som förhandlingspart skulle försämras om uppgiften röjs. Q§ gäller för uppgift som har tillkommit eller inhämtats med anledning av facklig stridsätgärd. Den gäller också om statligt eller kommunalt företags ställning som part i arbetskonflikt skulle försämras om uppgiften röjs.

Uppgifter som har tillkommit eller inhämtats för myndighets räkning med anledning av myndighetens eller statligt eller kommunalt föreggs rättstvist sekretesskyddas i 7§.

Uppgift i fartygsgagbok eller liknande handling som upprättats på fartyg som ägs av staten eller kommun och som gäller sammanstötning med annat fartyg kan under vissa förhållanden hemlighållas enligt Sgä.

I 7 kapitlet finns reglerna om sekretess främst till k fr enskil personliga förhållanden.

H°l o- och sukv rds kr n finns i 1§. Om hälso- och sjukvård inte bedrivs i myndighetsform utan av en enskild vårdgivare exempelvis ett kommunalt företag gäller i fråga om tystnadsplikt i stället bestämmelser i lagen 1198011 om tillsyn över hälsg- och sjukvårdspçrsgnalen.

Sekretessen inom socialtjänsten regleras i i. Om ett s.k. hem för vård och boende skulle drivas av någon enskild gäller regeln om tystnadsplikt i 69 § socialtjänstlagen 1980620. Bestämmelserna i sekretesslagen måste iakttas om vissa delar socialtjänsten inte är av som myndighetsutövning skulle föras över till ett företag. Oberoende vad av som stadgas i kommunallagen om att tillämpa grunderna för sekretesslagen i ett kommunalt företags verksamhet torde verksamheten kunna överlåtas av den sociala myndigheten antingen med stöd av s.k. uppdragsavtal eller att företaget har tystnadspliktsavtal med sina anställda. Uppdragsavtal innebär i allmänhet att tystnadsplikten enligt l kap. 6 § sekretesslagen gäller också för de som på detta sätt deltar i

myndighetens verksamhet och får kännedom sekretessbelagda

om uppgifter. I sitt yttrande över lagrâdsremissen Ökad konkurrens i kommunal verksamhet prop. 199293143 har Lagrådet med hänsyn till den begränsade räckvidden av sekretessförbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen pekat på behovet av en översyn av sekretesslagen för att åstadkomma effektivare regler om sekretess och tystnadsplikt för anställda som faller utanför den i 1 kap. 6 § sekretesslagen angivna

personkretsen se även avsnitt 5.3.1.

Regeringen har den l oktober 1992 mot bakgrund av Lagrådets

synpunkter beslutat om en lagrådsremiss med förslag till ny lag om stöd och service till vissa funktionshindrade, m.m. I lagrådsremissen har lagts fram förslag om ändringar i socialtjänstlagen som bl.a. innebär att tystnadsplikt införs för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen. I lagrådsremissen anges att bakgrunden till förslaget är Lagrådets synpunkter på behovet av effektivare regler om sekretess och tystnadsplikt för anställda som faller utanför den i l kap. 6 § sekretesslagen angivna personkretsen.

Inom utbildningsväsendet gäller sekretess enligt 9§ för bl.a. uppgifter som hänför sig till psykologisk undersökning och uppgifter om enskilds personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet,

I 11§ regleras sekretessen i en myndighets pçrsgnalsggiala och pgrsgnaladministrgtiva verksamhet. Uppgifter som skyddas är t.ex. uppgifter hos personalkonsulent om enskilda anställdas personliga förhållanden och uppgifter om anställdas hälsotillstånd liksom uppgifter om personliga förhållanden som hänför sig till ärenden om omplacering eller pensionering av anställd. I ärenden om anställning gäller dock inte sekretessen. Frågan om sekretess vid tjänstetillsättningar skall emellertid ses över prop. 19919210O bil. 3 s. 20. Uppgifter om anställdas löner skyddas inte heller av någon sekretess.

För uppgifter som finns i persgnregister finns sekretesskydd i 16 § om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatisk databehandling i strid med datalagen. Sekretessen tar inte sikte på innehållet i uppgiften eller i vilket sammanhang den förekommer utan syftar till att förhindra att den används för automatisk

databehandling utan tillstånd. En motsvarande regel för privat verksamhet finns i ll § datalagen 1973289, som dessutom innehåller en bestämmelse om tystnadsplikt i 13 Tystnadsplikten i bestämmelsen, som bara gäller i privat verksamhet är utformad så att förbud gäller för den registeransvarige och företagets personal att obehörigen röja vad de vid befattningen med personregister fått veta om enskildas personliga förhållanden. Enligt förarbetena till lagen prop. 197333 140 ligger i s. uttrycket att uppgift inte obehörigen får röjas, att förbudet att yppa innehållet i personuppgift inte kan gå längre än de inskränkningar i att skriftligen lämna ut uppgifter som Datainspektionen kan ha meddelat med stöd av datalagen. Om några föreskrifter inte finns från Datainspektionen får tystnadspliktens omfattning avgöras genom tolkning av begreppet obehörigen.

Sekretess gäller enligt 25 § i ärende om kommunal bostadsförmedling samt i ärenden om bostadsbidrag eller bostadsanpassningsbidrag för uppgift om enskilds personliga förhållanden.

I myndighets delgivningsverksamhet enligt delgivningslagen gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden enligt 26

I 8 kapitlet finns regler sekretess med hänsyn främst till skyddet för om enskilds ekonomiska förhållanden.

I 7§ finns bl.a. en regel som ger sekretesskydd inom kommunal verk amhet med av e nde å nrin sliv Den ger skydd för bl.a. enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat.

I LQ§ regleras sekretess för uppgifter om för den som trätt i affärsförbindelse med en myndighet.

Sekretess med hänsyn till skyddet för eeskilde förhållanden av såväl personlig sem ekengmisk nam regleras i 2 kapitlet. Där finns en bestämmelse av kommunalt intresse i 22 § som gäller för uppgifter i biblietekens register enskilds lån, reservation eller annan beställning. om

I kapitlet som innehåller regler om k e s h s l r m finns bestämmelse i 7§ om sekretess för personal i en myndighets en telefonväxel. Sekretessen är absolut och omfattar uppgifter som har inhämtats vid tjänstgöringen och som avser telefonsamtal till eller från annan person hos myndigheten.

Den här lämnade översiktliga redovisningen av det materiella innehållet i Sekretessregler för olika verksamheter gör inte anspråk på att vara fullständig när det gäller tillämpligheten hos kommunala företag. Den upptar emellertid de regler som kan bedömas vara av större intresse för företagen. När det gäller de skiftande förutsättningar under vilka reglerna kan tillämpas, beroende på de bedömningar som skall göras av skada eller men om uppgifterna lämnas ut, hänvisas till själva lagtexten. Detsamma gäller bestämmelserna i 14 kapitlet om vissa begränsningar i sekretessen och om förbehåll.

Bestämmelserna i 15 kapitlet om registrering och utlämnande av handlingar kommer att beröras i övervägandena.

3.3 T stnads likt enli ki l l n

Aktiebolagslagen 19751385 innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om styrelseledamots eller VDs tystnadsplikt. Av skadeståndsreglema i 15 kap. 1 § aktiebolagslagen och straffbestämmelserna i 10 kap. 5 § brottsbalken om trolöshet mot huvudman följer dock att ledamöterna av styrelsen och VD är skyldiga att iaktta tystnad med avseende på förhållanden, vilkas yppande skulle kunna medföra skada för bolaget.

En annan sak är den upplysningsplikt som styrelsen ooh VD har på en

bolagsstämma där årsredovisningen läggs fram. När uppgifterna inte kan lämnas på en bolagsstämma utan väsentlig skada för bolaget är upplysningsplikten begränsad. I sådant fall skall, om aktieägarna så begär, uppgifterna i stället ges till revisorerna som har att hantera uppgifterna i enlighet med 9 kap. 12 § aktiebolagslagen.

Ett aktiebolags revisorer är enligt 10 kap. 13 § första stycket aktiebolagslagen bundna av tystnadsplikt. Revisor kan enligt 15 kap. 2 § bli skadeståndsskyldig om denne skadar bolaget. Revisorerna kan inte lämna ut upplysningar om fakta som de fått kännedom om genom sin granskning till utomstående, enskild aktieägare eller enskild styrelseledamot, om detta skulle leda till förfång för bolaget.

Revisor kan inte ens på begäran av enskild aktieägare lämna ut information på en bolagsstämma. Om däremot stämman begär en upplysning är revisorn skyldig att lämna den såvida det inte skulle leda . till väsentligt förfång för bolaget.

4 TIDIGARE UTREDNINGAR SOM BERÖRT HANDLINGSOFFENTLIGHET HOS KOMMUNALA FÖRETAG

Frågan om att utsträcka handlingsoffentligheten till rättssubjekt som handhar förvaltningsuppgifter utanför myndighetsområdet har behandlats vid ett antal tillfällen.

I de fall förslag lagts fram har betydelsen av att kunna överklaga ett beslut att vägra lämna ut handlingar uppfattats som en väsentlig garanti för en korrekt rättstillämpning.

En av de utredningar som låg till grund för 1937 års sekretesslag SOU 19272 innehöll en bestämmelse om att Kungl. Majt skulle efter prövning av varje särskilt fall kunna förordna om offentlighetsregelns tillämpning på stiftelse, samfállighet eller inrättning bedriver som verksamhet som ekonomiskt understöds av stat eller kommun eller eljest tjänar ändamål av väsentlig betydelse för det allmänna.

I sitt betänkade SOU 194760 Förslag till ny tryckfrihetsförordning redovisade 1944 års tryckfrihetssakkunniga i vilken utsträckning förhållanden som angår privata rättssubjekt bragts under offentlig kontroll och insyn genom lagstiftning. Tryckfrihetssakkunniga anförde därefter

De till myndighet sålunda avlämnade uppgifterna är allmänna handlingar och som sådana offentliga, såvitt i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen upptagits bestämmelser om deras hemlighållande. I den mån en mera omfattande insyn i

privata rättssubjekts verksamhet anses böra tillkomma det allmänna, möter av grundlagens bestämmelser något hinder för en sådan

insyn. Övervägande skäl torde alltså tala för att denna fråga liksom

hittills regleras utanför grundlagens ram.

I anslutning till ett förslag om en författningsbestämmelse anförde Offentlighetskommittén i sitt betänkande SOU 196660 Offentlighet och sekretess s. 25 f

Något hinder föreligger icke att genom lag eller annan författning såsom villkor då statsbidrag beviljas, föreskriva att ett privaträttsligt organ skall vara underkastat TFs bestämmelser om handlingsoffentlighet i vidare omfattning än vad som följer det av nu förordade stadgandet.

Utredningen om den kommunala demokratin tog frågan i sitt upp huvudbetänkande SOU 197541 s. 371 f Kommunal demokrati

Vi har diskuterat om man i lag skall att offentlighetsprincipen ange i princip skall vara tillämplig även i kommunala företag. Lagtekniskt skulle detta kunna ske antingen särskild lag genom en för kommunägda företag eller att det i genom tryckfrihetsförordningen TF anges att sådana företag skall betraktas som myndighet i TFs mening.

Kommittén diskuterade därefter eventuellt behov särskilda av sekretessbestämmelser för de kommunägda företagen och förordar att

frågan blir föremål för särskild utredning. Avslutningsvis anförde

utredningen bl.a. följande

Vi anser som framgått tidigare att en utsträckt offentlighet är önskvärd för kommunägda företag. Det finns enligt vår mening även skäl som talar för att offentlighetsprincipen enligt tryckfrihetsförordningen helt eller delvis skall gälla kommunägda företag. Fördelen med en sådan ordning skulle att vara medborgarna kan frågan om en handling skall kunna utlämnas

prövad genom besvär.

Den förordade utredningen aviserades dels i prop. 1975762160, Nya grundlagsbestämmelser om allmänna handlingars offentlighet, dels i prop. 197576187 och KU 19767725 Ny kommunallag m.m.

Av direktiven dir 197841 till nämnda utredning framgår bl.a, att den tillsatta kommittén kommunalföretagskommittén skulle undersöka om det kunde finnas skäl att utvidga offentlighetsprincipens tillämpningsområde till att omfatta även fall där förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsuppgifter har överlämnats till särskilda rättssubjekt. Detta förutsattes bli aktuellt framför allt för de kommunala företagens del. Enligt direktiven skulle behovet av sekretess på en eller annan punkt inte vara avgörande vid bedömningen av frågan i vilka fall principen om handlingsoffentlighet borde gälla. Detta behov kunde tillgodoses genom särskilda sekretessregler.

En viktig uppgift för kommunalföretagskommittén var att söka skapa garantier för att en vidgad handlingsoffentlighet blir effektiv. I direktiven hänvisades till att det inom myndighetsområdet finns en rad offentligrättsliga bestämmelser som fyller denna funktion. Kommittén skulle därför i synnerhet pröva vilken möjlighet som bör finnas att till stånd en överprövning av vägran att lämna ut handling. Kommittén gavs frihet att välja privaträttsligt eller offentligrättsligt präglade lösningar eller en kombination av dessa.

Kommunalföretagskommittén behandlade i sitt slutbetänkande SOU 198361 Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet, offentlighetsprincipens tillämpning hos privaträttsliga organ som tillagts

statliga eller kommunala förvaltningsuppgifter.

Kommittén fann det inte möjligt att på den tid som stod till kommitténs förfogande bedöma det behov av sekretess som skulle göra sig gällande hos bl.a. de privaträttsliga organen på den kommunala sidan om offentlighetsprincipen skulle tillämpas på dessa. Något förslag till rättsmedel blev därför inte utrett eller framlagt. I stället föreslog kommittén att frågan om insynen i de kommunala företagen skulle lösas på ett sätt som till sin principiella uppbyggnad i stort överensstämmer med den reglering i kommunallagen som gäller i dag. Förslaget innebar alltså närmast ett privaträttsligt åtagande för företaget att gå allmänheten till mötes och tillhandahålla sina handlingar till den som önskar ta del av dessa. Kommittén föreslog således i fråga om de kommunala företagen en fakultativ offentlighet.

Kommittén koncentrerade i stället sina undersökningar till enskilda organ som fullgör sådana förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, vilket i stort sett bara förekommer hos organ som fått sitt uppdrag av staten. Förslaget ledde till den reglering i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen som innebär att 2 kap. TF om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar skall gälla hos organet ifråga om den verksamhet som fullgörs för statens räkning. De enskilda organen, som anges i särskild bilaga till sekretesslagen, är vid tillämpningen av lagen jämställda med myndigheter.

Som nämnts ligger Kommunalföretagskommitténs förslag beträffande de kommunala företagen i stora delar till grund för den gällande kommunalrättsliga regleringen när det gäller allmänhetens rätt att ta del av företagens handlingar.

I sitt betänkadne SOU 199024 Ny kommunallag föreslog 1988 års kommunallagskommitté en fakultativ offentlighetsregel endast För företag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam.

5 ÖVERVÄGANDEN

5.1 Lagrçglerad övçrklagningsmöilighet

Regeln i 3 kap. 17 § kommunallagen om handlingsoffentlighet hos kommunala företag där en kommun eller ett landsting bestämmer ensam är tvingande för kommuner och landsting. Det offentligrättslig är en reglering som ålägger kommuner och landsting att företa en viss rättshandling av civilrättslig karaktär. Offentligheten och sekretessen som följer av denna reglering har således privaträttslig grund och kommer till uttryck i avtal, bolagsordning, förenings- eller stiftelsestadgar eller någon annan liknande urkund.

En enskild som förvägras ta del av handlingar hos företaget har i dag inga rättsmedel att ta till för att domstolsvägen frågan prövad. Rätten att ta del av handlingarna är ytterst beroende att kommunen bl.a. av som ägare kan förmå företaget att lojalt följa den överenskommelse eller den

föreskrift i bolagsordning eller dylikt handlingsoffentlighet är ett

om som av villkoren för verksamheten.

Om ett enskilt organs beslut skall kunna överklagas till en förvaltningsdomstol krävs särskild lagstiftning om detta. Dessutom förutsätter det att beslutet grundas på lag eller annan författning och inte

på ett civilrättsligt avtal eller dylikt. Att införa ordning där allmän

en

domstol skulle kunna utdöma skyldighet för företaget att lämna ut

handlingar torde inte vara möjligt då något avtalsrättsligt förhållande mellan allmänheten och företagen inte går att upprätta, vilket dessutom

skulle vara främmande för svensk rättsordning.

Några rättsliga hinder att reglera handlingsoffentligheten hos kommunala företag direkt genom lag torde inte finnas. Regleringen skulle kunna ges en utformning i anslutning till 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen. Lagtekniskt skulle bilagan till lagen kunna fyllas på med de ytterligare kommunala företag med kommunala förvaltningsuppgifter som därigenom blir jämställda med myndigheter i fråga om företagets handlingar. Rationella skäl talar i stället för att detta kommer till uttryck i en separat regel i samma lagrum. En möjlighet skulle på detta sätt kunna skapas att direkt till en förvaltningsdomstol överklaga exempelvis ett beslut av en vd eller en bolagsstyrelse att vägra lämna ut handlingar.

En annan möjlighet är att lagreglera en skyldighet för företaget att till ett kommunalt organ ge de handlingar som företaget inte vill lämna ut till en enskild, exempelvis kommunstyrelsen, som får pröva frågan grundval av TF och sekretesslagens bestämmelser.

Ytterligare en möjlig väg att införa klagorätt är att föreskriva för företagen att bara hänskjuta frågan om utlämnande med anhängighetsverkan hos ett kommunalt organ. Någon skyldighet att inge handlingarna skulle inte föreskrivas utan det kommunala organets beslut skulle kunna överklagas i den i kommunallagen för Iaglighetsprövning föreskrivna ordningen. Handlingsoffentligheten hos företagen skulle ha samma civilrättsliga grund som enligt gällande lag. Kammarrätten skulle pröva det kommunala organets beslut med tillämpning av i första hand olaglighetsgrunden strider mot lag eller annan författning. Beslutet skulle upphävas om det kommunala organet inte vid prövning av utlämnandefrágan tillämpat grunderna för 2 kap. TF och sekretesslagen eller tillämpat dem felaktigt. Beslutets olaglighet skulle bestå i att det stred mot en ny bestämmelse i kommunallagen som ålägger det

kommunala organet, lämpligen styrelsen, att besluta i frågan med tillämpning av sagda grunder.

En sådan rent kommunalrättslig klagomöjlighet har de bristerna att den för det första endast ger kommunmedlemmar klagorätt och för det andra inte ger sökanden någon möjlighet att med en dom tvinga fram handlingarna hos företaget. För en sådan rent kommunalrättslig klagorätt talar, att det i första hand är för kommunmedlemmarna som den kommunala verksamheten drivs i företagsform och inte för medborgarna i allmänhet. Vad som talar emot en sådan lösning är framför allt det faktum att offentlighetsprincipen hos kommunala myndigheter i dag inte är lokalt begränsad. För det andra är det oftast nyhetsmedia som företräder allmänhetens och därmed kommunmedlemmarnas intressen när det gäller att utöva offentlighetsprincipen. Med en rent

kommunalrättslig klagorätt skulle rikstidningar och andra riksmedia inte

kunna pröva tillämpningen utan att behöva anlita någon kommunmedlem

för att föra talan mot ett kommunalt företagsbeslut. Det torde inte ha varit Lagrådets och Konstitutionsutskottets mening, att ett rättsmedel mot företagens beslut att vägra lämna ut handlingar skulle kunna ha en så begränsad effekt, särskilt mot bakgrund av den vikt man fäst vid betydelsen av att allmänheten skall tillgång till företagens handlingar. Både Lagrådet och Konstitutionsutskottet ansåg dessutom att rättsmedlet borde åstadkommas genom en översyn av sekretesslagen. Frågan kommer därför inte att ytterligare belysas.

Detsamma gäller en i och för sig tänkbar möjlighet att införa en specialprocess för den typ av mål det kan bli fråga om och med bibehållande av den nuvarande regleringen i kommunallagen. Att för en så begränsad krets av rättssubjekt ha en parallell lagstiftning med den

som gäller för myndighetsområdet kan knappast medföra några fördelar.

Fortsättningsvis skall därför endast de rättsliga och praktiska konsekvenserna av de två förstnämnda alternativen, direkt respektive indirekt överklagande, analyseras och belysas. Eftersom de båda alternativen innebär en lagreglering av möjligheten att överklaga kommer motiven för vilka typer av företag den skall omfatta att vara likartade. Handlingsoffentligheten och inskränkningarna i den kommer med andra 0rd att ha samma omfattning hos företagen om lagregleringen skall gälla en direkt överklagningsmöjlighet eller en indirekt.

Innan de båda förslagen redovisas behandlas därför

frågan om regleringen skall omfatta endast helägda aktiebolag och andra företag där kommun eller landsting har ett bestämmande inflytande eller om och i så

fall i vilken omfattning delägarskapav enskilda kan accepteras.

Dessutom berörs frågan om gränserna för en kommuns inflytande över ett företag också skall gälla när flera kommuner eller flera landsting eller kommuner och landsting samarbetar med varandra i ett företag.

5.2 Företag som skall omfattas av reglering

De företag som enligt 3 kap. 17 § kommunallagen skall tillämpa handlingsoffentligheten fullt ut får inte ha någon annan ägare än en kommun eller ett landsting. Någon annan än en kommunal stiftare får heller inte finnas när en stiftelse för en kommunal angelägenhet bildas. Av förarbetena framgår dock inte om en styrelse för en stiftelse får ha en eller flera ledamöter som inte representeras av kommun. Lagen säger bara att när en kommun eller ett landsting ensam bildar en stiftelse skall full handlingsoffentlighet gälla. Ensamkriteriet gäller bara själva

bildandet av stiftelsen inte förvaltningen enligt ordalydelsen. Av motivtexten i propositionen prop. 19909l1l7 s. 161 framgår dock att kriteriet skall tolkas så att det inte får finnas någon annan intressent överhuvudtaget i företaget hur litet ett andelsintresse än må vara. Om uttalandet också avser stiftelser där andra än en kommun deltar i förvaltningen är osäkert, eftersom några andelsintressen inte kan förekomma i en stiftelse. Av propositionen framgår emellertid klart ifråga om aktiebolag att så snart en enda aktie innehas av någon annan än kommunen eller landstinget är 17 § inte tillämplig. Då skall istället 18 § tillämpas och som ger fullmäktige möjlighet att ställa villkor på företaget som kan anpassas efter vad som är rimligt med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Även andelförhållandena inte motiverar något från full om avsteg handlingsoffentlighet i sådana fall, finns det möjlighet att göra det med hänsyn till verksamhetens art och andra omständigheter. Denna möjlighet är alltså utesluten om kommunen äger samtliga aktier.

Den nuvarande regleringen gör det alltså möjligt att kringgå kravet på handlingsoffentlighet i helägda företag utan att nämnvärt ändra på ägarstrukturen. Om en överklagningsmöjlighet endast skall gälla helägda aktiebolag skulle den således lätt kunna bli verkningslös eller i det närmaste illusorisk.

Frågan är då om en lagreglering endast skall gälla företag där kommun eller landsting bestämmer ensam eller om den även skall innefatta företag där också enskilda är delägare eller har inflytande. Som konstitutionsutskottet påpekat vid riksdagsbehandlingen av kommunallagen kan det uppstå svårigheter att behålla denna företagsform med blandat ägande om inte handlingsoffentligheten får

göras beroende av rimliga hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens och omständigheterna i övrigt. Även art om konstitutionsutskottet i första hand ansåg att det var kravet på att fullmäktige skulle utse styrelseledamöter, som ingav betänkligheter ur bl.a. associationsrättslig synpunkt, erinrande utskottet om att kravet på handlingsoffentlighet kunde efterges när det offentligas andel i företaget mycket liten. Å andra sidan borde enligt utskottet reglerna i TF och var sekretesslagen i många fall tillämpas fullt ut när det offentligas andel i företaget är stort.

Uttalandena i förarbetena till kommunallagen i denna fråga kan ge en antydan om att en lagreglering bör omfatta kommunala företag där de allmänna intressena är dominerande men ändå kan ha inslag av privat ägande eller annan privat samverkan.

I kommunalföretagskommitténs betänkande SOU 198361, Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet, och i prop. 19868715l s. 149 fördes en diskussion om svårigheten att genom en generell formel tillräckligt klart skilja ut vilka angelägenheter hos enskilda organ som är allmänna och vilka som inte är det. Departementschefen anförde i denna del följande

Den naturliga utgångspunkten, när man överväger vilket tillämpningsområde offentlighetsprincipen bör ha utanför myndighetssektorn, kan med hänsyn till principens syfte synas vara att denna bör gälla i allmänna angelägenheter, oavsett om dessa handhas av myndigheter eller enskilda. Vill man förverkliga denna grundsats stöter man emellertid på många och svårlösta problem. Ett sådant är att avgöra när en angelägenhet som handhas av ett enskilt organ skall anses vara allmän till sin karaktär. Det rättsliga begrepp som det i så fall skulle ligga nära till hands att utgå från är

förvaltningsuppgifter, som enligt RF kan anförtros enskilda. Begreppet förvaltningsuppgift är emellertid inte så klart avgränsat att det är möjligt att använda det som grund för att ange offentlighetsprincipens tillämpningsområde. Jag anser nämligen att ett ofrånkomligt krav när det gäller att utvidga detta område är att det av lagstiftningen tillräckligt klart skall framgå i vilken utsträckning handlingar som förvaras hos andra än myndigheten är offentliga.

Som jag ser det går det inte att genom en generell formel tillräckligt klart skilja ut vilka angelägenheter hos enskilda organ som är allmänna och vilka som inte är det.

Att när det gäller kommunala företag i varje enskilt fall göra en överklagningsrätt beroende av sådana avgöranden som gäller andelförhållanden, verksamhetens art och andra omständigheter låter sig heller inte göra utan svårighet. En sådan ordning skulle dessutom skapa stor osäkerhet vid lagtillämpningen. Det måste dessutom stå helt klart för varje företag vilka regler och villkor som gäller för verksamheten i fråga om offentlighet och sekretess. Att avskilja ett företags eventuella privata intressedel från den som omfattas av det kommunala intresset med alla sina i kommunallagen uppställda begränsningar torde kunna göras endast i undantagsfall. Någon generell formel för detta torde vara svårt att formulera.

Till skillnad från vad som ofta gäller statligt ägda företag förutsätts ett kommunalt emellertid bedriva enbart verksamhet av allmänt kommunalt intresse även om detta ibland kan sammanfalla med privata intressen. Detta följer av den allmänna kompetensregeln i kommunallagen och de begränsande reglerna för kommunal näringsverksamhet och kommunalt företagande i privaträttslig form som finns i 2 kap. 7 § respektive 3 kap. 16 För kommunala företag finns

därför inget påtagligt behov av att skilja ut allmänna från privata intressen om företaget skulle ha enskilda delägare.

Var går då gränsen för att den eller de enskilda parter kommunen eller landstinget vill samverka med i ett kommunalt företag skall acceptera handlingsoffentligheten fullt ut i företaget

Av de fjorton företag och företagarorganisationer som besvarat enkätens fråga om var gränsen kunde tänkas gå, ansåg fem att det allmänna måste äga mer än 90 % av aktierna i ett kommunalt aktiebolag för att obligatorisk handlingsoffentlighet skall kunna gälla. Fyra ansåg att mer

än 50 % borde vara tillräckligt. Två ansågnatt reglerna inte kunde

accepteras om någon enskild delägare fanns överhuvudtaget. Två företag menade att någon generell gräns inte kunde sättas utan handlingsoffentligheten fick göras beroende av verksamhetens art och inte av eventuellt delägarskap.

Mycket talar för att det inte är acceptabelt att generellt sätta gränsen för den lagreglerade handlingsoffentligheten vid ett så stort enskilt delägarskap som mindre än hälften av aktierna i ett aktiebolag.

Variationer med hänsyn till verksamhetens art kan givetvis tänkas. Om den avser en traditionell kommunal marknad med karaktär av monopol är det möjligt att toleransen till offentlighet från privata delägares sida skulle vara större än om den var utsatt för konkurrens och arbetade på den övriga marknadens villkor. Som framgått av det föregående är det inte möjligt att låta en lagreglering av en rätt att anföra klagan över ett kommunalt företags beslut bygga på sådana urvalsgrunder. Gränsen för när talerätt skall finnas eller vara utesluten måste sättas mer definitivt

en sådan nivå, där det privata inslaget är marginellt i den meningen att det enskilda inflytandet i praktiken är betydelselöst. I sådana fall kan man också generellt utgå från att det inte finns några motsättningar mellan det privata intresset och det allmänna.

I aktiebolagslagen finns i flera sammanhang inbyggda skydd och rättigheter för minoritetsdelägare som uppnått minst en tiondel av aktierna. Om minoritetsdelägarna inte kommer upp till denna kvotdel är deras inflytande i det närmaste obefintligt och reglerna i aktiebolagslagen om tvångsinlösen av aktier kan sättas i kraft. Visserligen kan aktieägare ha det bestämmande inflytandet vid ett aktieinnehav av mer än hälften, eller mindre vid ett spritt ägande. En minoritet som äger minst en tiondel av aktierna har emellertid ett inte obetydligt inflytande. Den kan bl.a. påfordra utseende av en minoritetsrevisor, påkalla vinstutdelning, påkalla bolagsstämma för väckande av talan om skadestånd till bolaget och även själv väcka sådan talan.

Som flera kommunala aktiebolag och kommunala företagarorganisationer påpekat, skulle det vara en rimlig avvägning att i analogi med reglerna för tvångsinlösen av aktier sätta gränsen där offentlighetsreglerna skall tillämpas vid ett kommunalt aktieinnehav som överstiger nio tiondelar av aktierna representerande mer än nio tiondelar rösterna i bolaget. av

Med en sådan gränsdragning måste således en kommun bjuda ut minst en tiondel av aktierna i ett helägt aktiebolag för att den lagreglerade handlingsoffentligheten skall sättas ur kraft.

För de andra typerna av juridiska personer som kommun och landsting

får överlåta vården av kommunala angelägenheter till finns inte motsvarande associationsrättsliga regler som komplicerat en lagreglering av handlingsoffentligheten vid en samverkan med privata intressenter. Här kan det vara tillräckligt att ange att kommunen eller landstinget skall ha ett bestämmande inflytande, vilket som regel är fallet om de enligt stadgarna för exempelvis en stiftelse eller en förening skall ha fler än hälften av styrelseplatserna, utslagsröst eller på annat sätt utöva den faktiska beslutanderätten.

När kommuner och landsting samarbetar med varandra i ett privaträttsligt organ bör enligt konstitutionsutskottets mening huvudregeln i fråga om kraven på kontroll och insyn i sådana företag vara att dessa ställs lika högt som när en kommun eller ett landsting är ensambestämmande. Detta gäller enligt konstitutionsutskottet särskilt i fråga om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos företaget. Den gällande bestämmelsen i kommunallagen för företag där en kommun

eller ett landsting bestämmer tillsammans med annan skall enligt

konstitutionsutskottet tolkas så att avgörande betydelse bör fästas vid det förhållandet att enbart kommunala enheter ingår i ägarkretsen, varför full handlingsoffentlighet bör föreskrivas.

Den lagreglerade överklagningsmöjligheten bör med hänvisning till

utskottsuttalandet gälla också interkommunala företag där det samlade

kommunala inflytandet inte underskrider den föreslagna gränsen nio tiondelar av aktierna i ett aktiebolag eller där det allmänna har det avgörande inflytandet i andra juridiska personer.

Eftersom överklagbarheten måste kunna utläsas av en rättsregel med otvetydiga och klara rekvisit, kan inte företag som i övrigt avses i 3

kap. 18 § kommunallagen inordnas i denna regel. Om den tämligen oklara regleringen av allmänhetens insyn i delägda företag i övrigt skall behållas, bör således dessa företag lämnas utanför den lagreglerade möjligheten att överklaga. Det gäller alltså de företag som har sådana inslag av enskilt ägande eller enskilt inflytande att kommunen eller landstinget inte kan sägas bestämma ensam enligt den föreslagna gränsdragningsregeln. Någon obligatorisk lagregel om skyldighet att hänskjuta en utlämnandefråga till kommunstyrelsen föreslås således inte för dessa företag. Om en sådan prövningsmöjlighet skall komma till stånd blir således beroende av de ägardirektiv eller dylikt som de i företaget samverkande parterna kan komma överens om.

Den av lagrådet i yttrandet över kommunallagspropositionen begärda översynen av sekretesslagen för att införa ett rättsmedel mot företagsbeslut gällde, såvitt framgår yttrandet, endast företag av som en kommun eller vid kommunal samverkan flera kommuner har ett - avgörande inflytande över. Lagrådet byggde sitt förslag den uppfattningen att kommunerna och landstingen endast i ringa omfattning begagnar andra än helägda företag för vården av kommunala angelägenheter och att tendensen har gått i riktning mot att de av kommunerna helt dominerande företagen har ökat sin andel. I sammanhanget hänvisar Lagrådet till kommunalföretagskommitténs betänkande SOU 198213 Kommunalföretaget, som innehåller uppgifter i angivet hänseende för tiden t.o.m. år 1980.

Konstitutionsutskottet bygger sitt förslag på motsatt uppfattning och en anför

Enligt vad utskottet inhämtat föreligger delägda företag i ganska

betydande omfattning. Övervägande delen dessa utgörs av fall

av där en kommun eller ett landsting samverkar med antingen en enskild genom ett privaträttsligt organ denna kategori är den största eller en annan kommunal enhet. I en icke obetydlig del av dessa fall är kommunens ägarandel begränsad till en mindre andel av företaget, och något avgörande inflytande över företaget föreligger således inte. Ett antagande av lagrådets förslag kommer enligt utskottets bedömning att med all sannolikhet leda till att stor del av kommunernas och landstingens nyssnämnda delägda företag kommer att avvecklas beroende på att den part kommunerna och landstingen samverkar med inte kommer att acceptera vissa inslag i den föreslagna regleringen.

Av de återgivna lagråds- och utskottsyttrandena kan den slutsatsen dras att det efterlysta rättsmedlet för att pröva ett företags vägran att lämna ut handlingar avsåg förutom helägda företag även företag där kommuner och landsting har det avgörande eller bestämmande inflytandet.

Genom det förslag som läggs fram här, berörs således inte den nuvarande regleringen i 3 kap. 18 § kommunallagen på annat sätt än att bolag eller föreningar där kommuner och landsting har det bestämmande

inflytandet undantas såvitt avser beslut om allmänhetens rätt att ta del av

handlingar hos företaget. För de andra delägda företagen skall således denna rätt kunna ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.

Det ingår inte i kommitténs direktiv att föreslå motsvarande justeringar när det gäller de övriga villkoren för verksamheten enligt 3 kap. 17 § kommunallagen. Detta innebär att med den föreslagna lösningen kommer för delägda företag med erforderligt kommunalt inflytande att gälla obligatorisk handlingsoffentlighet, medan villkoren som avser 1 kommunalt ändamål, 2 utseende av styrelseledamöter och minst en revisor, 3 kommunfullmäktiges yttranderätt, kan jämkas med hänsyn till

andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.

5.3 Alternativ lösning med direkt överklagande

Utgångspunkten är att ett företags beslut som innebär en vägran att lämna ut en handling direkt skall kunna överklagas och rättsligt prövas efter samma lagstiftning som gäller för allmänna handlingar. Prövningen skall alltså inte ske i enlighet med de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och sekretesslagen.

Den enklaste vägen är i så fall att utvidga den lagreglerade handlingsoffentligheten i likhet med vad som gäller för vissa enskilda organ som fullgör statliga uppgifter med karaktär av myndighetsutövning. Förebild och utgångspunkt för regleringen skulle då vara 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen. Denna lagbestämmelse anger att TF s regler om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet skall gälla handlingar hos de i en bilaga till lagen angivna enskilda organen. Handlingsoffentligheten gäller bara handlingar som hör till verksamhet som fullgörs på uppdrag av staten. Vid tillämpningen av sekretesslagen skall organen jämställas med myndigheter.

Överfört på kommunala företag för vilka den lagreglerade överklagningsmöjligheten föreslås gälla, skulle lagstiftningen kunna utformas i ett nytt tredje stycke till 1 kap. 8 § sekretesslagen. Bestämmelsen kunde den innebörden, att vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall tillämpas på aktiebolag med den erforderliga kommunala ägarandelen. Dessutom bör sådant aktiebolag jämställas med myndighet vid tillämpningen av sekretesslagen. För handelsbolag, förening eller stiftelse där kommun

eller landsting har det bestämmande inflytandet skulle samma regler gälla.

Genom denna lagtekniska konstruktion kommer formellt samtliga bestämmelser i sekretesslagen att bli tillämpliga även hos de kommunala företag som avses med regleringen. Bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om bl.a. registrering av handlingar kan komma att ställa delvis krav på företagen. Även lagstiftning på nya annan myndighetsområdet kommer direkt att beröra företagen och dess personal. Samtidigt medför förslaget behov av lagändringar i den lagstiftning som bildar den rättsliga bakgrunden för tillämpningen av handlingsoffentligheten.

5.3.1 Konsekvenser för bakgrundslagstiftningen

På myndighetsomrädet finns det mängd regler bildar den

en som rättsliga bakgrunden till offentlighetsprincipens tillämpning. Reglerna saknar motsvarighet hos enskilda organ. Det är sådana offentligrättsliga regler som gäller arkivvård, bestämmelser om förfarandet vid utlämnande av handlingar, föreskrifter om straffansvar vid brott mot tystnadsplikt och regler om tillsyn av JO och JK.

Alternativet att helt inordna de nämnda företagen i TFs och sekretesslagens regelsystem innebär en rad konsekvenser ifråga om bakgrundsreglerna för offentlighetsprincipens tillämpning. Av dessa skall en del som innbär lagändringar belysas i det följande.

Vården av företagens handlingar

Med den valda utgångspunkten för regleringen av handlingsoffentligheten hos de kommunala företag som avses, kommer dessa att jämställas med myndigheter och företagens handlingar kommer att anses som allmänna handlingar.

Ett helägt7 kommunalt företag kan bli föremål för utförsäljning helt eller

delvis till enskilda ägare, fusionering eller uppdelning så att det i TF

s och sekretesslagens mening förlorar sin myndighetskaraktär dvs. privatiseras. Företagets handlingar som genom bestämmelsen i sekretesslagen haft karaktär av allmänna handlingar förlorar därigenom inte denna sin egenskap. Enligt huvudregeln för allmänna handlingar är de allmän egendom och kan inte avhändas det allmänna. De förblir med andra ord allmänna även om verksamheten blir privat eller upphör. Detsamma gäller givetvis om en kommunal myndighets verksamhet upphör eller övergår i privat regi. Handlingarna måste därför övertas av en kommunal myndighet enligt vad som föreskrivs i arkivlagen.

I fråga om sådana privaträttsliga organ som fullgör vissa statliga uppgifter och räknas upp i bilagan till sekretesslagen gäller enligt arkivlagen att om de upphör med sin verksamhet, skall de inom tre månader överlämna handlingar som rör verksamhet, som nämns i sekretesslagens bilaga, till en statlig arkivmyndighet. Samma regel gäller när statliga eller kommunala myndigheter upphör med sin verksamhet. I

7 I den fortsatta framställningen används benämningen helägt för de juridiska personer som skall omfattas av den föreslagna regleringen i sekretesslagen och benämningen delägt för övriga företag, för vilka den nuvarande dispositiva regeln i KL 318 förutsätts fortsatt giltighet med vissa redaktionella ändringar.

konsekvens med denna lagstiftning måste en motsvarande regel införas i arkivlagen för helägda kommunala företag om de förlorar sin karaktär som sådana. Vad som gäller för kommunala myndigheters arkiv måste då föreskrivas gälla också de helägda kommunala företagens.

Om företaget vid en privatisering behöver sina handlingar i den fortsatta verksamheten kan en lösning vara att de lämnas ut till företaget med förbehåll om att den personal hos företaget som kommer att ta del av sekretesskyddat material iakttar den sekretess som gäller. I sådana fall anses emellertid handlingarna förvarade hos arkivmyndigheteten. Det framgår av 2 kap. 3 och 14 §§ TF. Följaktligen är det arkivmyndigheten som fullgör myndighetsuppgifterna när det gäller handlingarna, vilket bl.a. innefattar tillhandahållande av dem enligt bestämmelserna i 2 kap. TF samt besluta om sekretess m.m. Sådana åtgärder är myndighetsutövning som enligt RF inte kan överlämnas enskild utan stöd av lag.

När en kommunal myndighet upphör skall enligt arkivlagen dess handlingar överlämnas till arkivmyndighet inom tre månader. Detsamma gäller när verksamheten övergår till ett enskilt organ. I propositionen prop. 19899072, s. 78 har med hänvisning till principen om att en allmän handling aldrig kan förlora denna status anförts, att om en statlig eller kommunal myndighets verksamhet övergår till ett enskilt organ bör inte handlingarna överlämnas till detta utan istället lånas ut från arkivmyndigheten.

I en artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift nr 491 s. 236 behandlas frågan sedd ur perspektivet av bolagisering av statliga affársverk, I artikeln belyses de problem och legala komplikationer som ett

utlåningsförfarande med sekretessförbehåll medför vid en sådan masshantering av sekretesskyddade uppgifter som det måste bli fråga om. Sekretessförbehåll vid utlämnande av hemligt material är enligt lagstiftningen tänkt att användas ifråga om specificerade uppgifter i en handling som lämnas ut till en bestämd person. Röjandet av en hemlig uppgift fordrar i de flesta fall en skade- eller menbedömning vid det tillfälle den lämnas ut, varför ett massutlämnande av ospecificerade uppgifter inte kan ske till en obestämd krets av personal hos företaget.

Det måste dessutom uppstå praktiska problem att hantera utlämnandeoch sekretessfrågor ifråga om uppgifter i handlingar som är aktuella i en verksamhet som alltjämt pågår. En arkivmyndighets befattning med handlingar när det gäller utlämnandefrågor torde ha varit avsedd för handlingar som överlämnats dit för att de inte längre fyller någon funktion i en pågående verksamhet. Framför allt måste det innebära betydande svårigheter att göra skade- och menbedömningar i en verksamhet man inte ansvarar för och som drivs av privata intressen.

De här redovisade problemen med ett utlåningsförfarande till ett enskilt organ ger anledning till att överväga en lagreglering, så att även de utlånade handlingarna skall anses förvarade hos företaget i TFs mening och att detta anförtros myndighetsuppgifterna så länge handlingarna behövs i företagets verksamhet. En därmed sammanhängande fråga är om en privatisering av kommunala företag skulle omöjliggöras eller försvåras om det skulle behöva leva kvar i TF s och sekretesslagens regelsystem. Enligt vad kommittén har erfarit kommer bl.a. ett sådant övervägande att göras inom ramen för en särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet under våren 1993.

Om reglerna utformas så att myndighetsuppgifterna skall fullgöras endast så länge företaget efter medgivande av kommunen eller landstinget har handlingarna i sin vård behöver hanteringen inte bli särskilt betungande för företagen utan bli av mer övergående natur. De eventuella nackdelar som kan finnas uppvägs av att företaget självt får göra skade- eller menbedömningar om sekretesskyddade uppgifter begärs utlämnade. Samtidigt undviker man det komplicerade förfarandet med sekretessförbehåll vid utlåning av handlingar från arkivmyndigheten.

En lagregel om handlingsoffentlighet hos företag där det allmännas inflytande är dominerande bör då kompletteras med en regel som säger att TFs och sekretesslagens regler om rätten att ta del av allmänna handlingar också kan gälla handlingar som förvaras hos ett organ som blivit enskilt i sekretesslagens mening genom att det allmännas inflytande minskat eller upphört. Detta kan då gälla handlingar som företaget måste ha tillgång till i sin fortsatta verksamhet som avtal, andra affárshandlingar, verksamhetsplaner, ritningar och redovisningshandlingar m.m.

Möjligheten att vid en privatisering lämna över samtliga handlingar till arkivmyndigheten och med eventuellt sekretessförbehåll låna de man behöver, måste givetvis finnas kvar att utnyttja när det är mest praktiskt och juridiskt genomförbart. Detta behöver inte regleras särskilt utan framgår av det återgivna motivuttalandet till arkivlagen.

En särskild fråga är vad som händer om ett såsom enskilt ansett företag genom kommunalt förvärv av aktier eller andelar blir ett helägt kommunalt företag. Skall de handlingar som företaget hade i sin vård före förvärvet anses som allmänna handlingar och omfattas av

offentlighetsprincipen, reglerna om registreringsskyldighet och arkiveringsreglema Att ställa krav på företaget att i efterhand registrera sina handlingar och eventuellt ordna dem i arkiv enligt nya regler kan inte anses befogat eller fylla någon funktion ur offentlighetssynpunkt. Handlingsoffentligheten har till syfte att allmänheten skall kunna kontrollera myndigheternas verksamhet och att de fullgör den med hänsyn till bl.a. kravet på rättssäkerhet. Något behov av att sätta företagets tidigare verksamhet under allmän debatt och granskning torde därför inte finnas sett ur TFs synvinkel. Handlingarna kan dessutom inte anses ha kommit in till eller upprättats hos det nybildade företaget enligt reglerna om detta i TF.

Några särskilda Övergångsbestämmelser till 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen och bilagan till denna finns inte. I propositionen 198687l51 187 f konstateras i stället att handlingar förvaras s. som hos de organ som anges i bilagan och hör till däri angiven verksamhet i

och med ikraftträdandet av ändringarna i sekretesslagen

blir att anse som allmänna handlingar. Dessutom konstaterades att någon skyldighet att registrera sådana handlingar inte förelåg eftersom registreringsskyldigheten i 15 kap. 1 § endast tar sikte på handlingar som kommer in till eller upprättas hos organet efter lagens

ikraftträdande. Om det skulle uppstå svårigheter att identifiera sådana

oregistrerade handlingar, när de begärs utlämnade, kan organet åtminstone under en övergångstid hänvisa till bestämmelsen i 2 kap. 12 § TF, som anger att skyldighet att tillhandahålla handlingar på stället inte föreligger om det möter betydande hinder.

Vad som här redovisats av uttalandet i propositionen bör kunna tjäna som vägledning på de kommunala företagens handlingar, som genom

lagstiftning blir allmänna handlingar vid lagens ikraftträdande. Det är här, liksom i fråga om de enskilda organen med statliga uppgifter, samma verksamhet som fortsätter i oförändrad form. Bortsett från vad som sagts ovan om offentlighetsprincipens syfte och hur allmänna handlingar tillkommer enligt TF bör detsamma gälla när privata företag genom ägarbyte blir helägda kommunala företag. Företagets gamla handlingar kan knappast, enligt TFs terminologi, anses ha inkommit till det helägda kommunala företaget genom exempelvis aktieförvärvet, Det är ändå rimligt att betrakta dem som allmänna handlingar eftersom de är det kommunala företagets egendom.

En annan aspekt på problemet är, att handlingarna, som hos företaget tidigare i princip varit hemliga men genom kommunaliseringen blir offentliga, kanske hade utformats på ett annat sätt om förvandlingen hade kunnat förutses. Genom den förstärkning av sekretessen som kommittén föreslår, bör eventuella olägenheter av det slaget kunna undvikas vid ett kommunalt företagsförvärv. Någon särskild lagregel om detta torde inte vara nödvändig. Ett klargörande uttalande om rättsläget i motiven i lagstiftningsärendet borde vara tillräcklig vägledning för rättstillämpningen.

Registrering av handlingar

I sekretesslagen regleras inte bara de inskränkningar i allmänna handlingars offentlighet som enligt TF får meddelas i särskild lag. Utanför ramen för den egentliga sekretessregleringen i sekretesslagen finns även föreskrifter i 15 kap. om bl.a. diarieföring, förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar och myndigheternas skyldighet att lämna uppgifter till allmänheten och andra myndigheter. I kapitlet finns

också föreskrifter om överklagande av en myndighets beslut, som innebär vägran att lämna ut en handling till någon enskild eller en annan myndighet. Dessa bestämmelser, som inte berör egentliga sekretessfrågor, kan sägas komplettera TFs bestämmelser på dessa punkter.

Genom en direkt lagreglering av de kommunala företagens skyldigheter beträffande företagens handlingar kommer TFs och sekretesslagens föreskrifter som gäller myndigheter i allmänhet också att bli tillämpliga på de kommunala företagen.

Bestämmelsen om diarieföring och registrering finns i 15 kap. 1 § i sekretesslagen. Den säger att när en allmän handling kommit in till eller

upprättats hos en myndighet skall den registreras utan dröjsmål, det

om inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Registreringsskyldigheten gäller dock inte alla handlingar. Ifråga om handlingar för vilka sekretess inte gäller räcker det med att de hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas de kommit in om eller upprättats. Lagens krav på att hålla handlingarna ordnade kan anses uppfyllt om de exempelvis i tidsföljd läggs in i en akt i ett ärende eller hålls ordnade enligt ett annat system så att en utomstående kan få en överblick över vilka handlingar som finns.

Det är således bara handlingar som kan omfattas av sekretess som ovillkorligen måste registreras. Registreringsskyldigheten påverkas inte om handlingen bara delvis omfattas av sekretess. När det gäller handlingar som inte är hemliga har myndigheten valfrihet att låta registrera även dessa eller ordna dem på det sätt som sagts. nyss

Det bör uppmärksammas att regeringen enligt paragrafens andra stycke får föreskriva undantag från registreringsskyldighet i fråga om handlingar av visst slag som förekommer hos en myndighet i betydande omfattning. I vad mån denna möjlighet kan vara aktuell för handlingar hos kommunala företag kan för närvarande inte överblickas. Hyresinbetalningar, abonnentdebiteringar, inbetalningar från abonnenter och andra verifikationer som kan omfattas av sekretess men ändå hålls ordnade enligt gällande redovisningsregler bör vara handlingar som kan undantas från registreringskravet.

Ett register eller diarium för de handlingar som måste registreras skall innehålla följande uppgifter 15 kap. 2 §-

datum då handlingen kom eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, från vem handlingen har kommit eller till vem den har expedierats, 4. i korthet vad handlingen rör.

Uppgifter enligt punkt 3 eller 4 får dock utelämnas eller särskiljas om det behövs av sekretessskäl för att registret i övriga delar skall kunna lämnas Även från denna regel kan regeringen föreskriva undantag för ut. att inte myndigheterna skall tvingas till en omfattande dubbelregistrering samtidigt som det öppna registret skulle vara av ringa värde för en utomstående.

Syftet med bestämmelserna om myndigheternas skyldighet att registrera eller ordna sina handlingar är att garantera allmänhetens rätt att ta del av

allmänna handlingar. Det är med andra 0rd nödvändigt för att offentlighetsprincipen skall fungera att myndigheterna håller sina handlingar registrerade eller åtminstone ordnade på sånt sätt att det går att konstatera vilka handlingar som finns.

Myndigheterna har alltså en relativt stor frihet att ordna denna så som de finner bäst med hänsyn till sin organisation och verksamhetens art. En myndighet vars huvudsakliga verksamhet består i att handlägga ansökningar eller ärenden i stor omfattning, som socialmyndigheter, skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter och liknande måste givetvis avsätta större resurser för registrering av handlingar än andra myndigheter som exempelvis själva initierar sina ärenden eller inte i någon större utsträckning sysslar med hantering handlingar. av

De kommunala företagen torde inte i samma utsträckning som myndigheter i allmänhet ta emot eller expediera handlingar. Någon större belastning i administrativt hänseende behöver det inte innebära för företagen att uppfylla registreringskravet. De affarshandlingar som företagen hanterar torde i allmänhet hållas i sådan ordning att sekretesslagens krav redan i och med detta bör anses kunna vara uppfyllda. Något centralt register behöver inte finnas enligt sekretesslagen. Inte heller finns krav på att upprätta dagliga listor över inkomna handlingar. Den registrering som kan bli nödvändig kan med fördel decentraliseras till företagets olika avdelningar där handlingarna skall användas. Inom ett bostadsföretag kan t.ex. de olika lokalkontoren sköta sin egen diarieföring.

H..

För statliga och kommunala myndigheter gäller arkivlagen med bestämmelser om arkivbildning hos myndigheterna och om tillsynen över att de fullgör sina skyldigheter. I lagen finns också bestämmelser om hur man skall förfara med myndigheternas arkiv om myndighetens verksamhet upphör eller övertas av en annan myndighet. Enligt lagen skall i varje kommun eller landsting finnas en arkivmyndighet. Styrelsen är arkivmyndighet om inte fullmäktige utsett annan nämnd att vara det.

Före arkivlagens tillkomst reglerades frågan om ansvaret för kommunernas och landstingens arkiv i kommunallagen och de ytterligare föreskrifter som behövdes för arkivbildningen och arkivvården meddelades i kommunernas arkivreglementen.

Ett av arkivlagens syften är att garantera allmänhetens tillgång till allmänna handlingar även efter det att myndigheten inte längre har behov av handlingarna utan förr eller senare överlämnar dem till arkivmyndigheten. Om de kommunala företagen kommer att jämställas med myndigheter när det gäller företagens handlingar måste de inordnas i arkivlagens regelsystem. Detta gäller redan ifråga om de enskilda organ som fullgör vissa statliga myndighetsuppgifter enligt l kap. 8 § andra stycket i sekretesslagen.

Bokföringslagens 1976125 föreskrifter om arkiveringsskyldighet har delvis andra syften än arkivlagens. Enligt bokföringslagen skall allt räkenskapsmaterial bevaras i ordnat skick och på betryggande sätt under minst tio år från utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Detsamma gäller avtal och andra handlingar av särskild

betydelse för att belysa rörelsens ekonomiska förhållanden.

Enligt arkivlagen skall myndighetens arkiv bildas av sådana handlingar som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Arkivbildningen skall tillgodose arkivlagens syften, som förutom att garantera tillgången till allmänna handlingar, är att tillgodose behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt forskningens behov.

Oberoende av de båda lagarnas olika syften torde arkivlagens tillämpning hos företagen inte komma att innebära nämnvärt ökad administrativ belastning på företagen. Dessa skall inte behöva inrätta någon särskild arkivfunktion för att uppfylla även arkivlagens krav. Den kommunala arkivfunktionen bör utan större besvär kunna fullgöra dessa uppgifter de kommunala företagen. Arkivmyndighetens tillsynsuppgifter innebär i praktiken att nämnvärt större krav inte kommer att ställas på företagen än vad redan bokföringslagen gör. Det bör dock observeras att begreppet allmän handling innefattar mer än den typ av handlingar som anges i bokföringslagen. Till allmän handling räknas t.ex. korrespondens som inte har anknytning till bokföringen. Företagens arkiv torde dock rent faktiskt inte komma att innehålla så mycket mer än vad bokföringslagen redan föreskriver. Företagen och den kommunala arkivmyndigheten bör i samråd kunna fastställa vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar.

Om denna lösning väljs bör i arkivlagen införas en bestämmelse som anger att vad som enligt lagen gäller för kommunala myndigheters arkiv också skall gälla hos de kommunala företag i bestämmelse som anges en i sekretesslagen. Samtidigt bör i arkivlagen föreskrivas att den

kommunala arkivmyndigheten fullgör tillsynen enligt lagen även över de kommunala företagen. I de fall flera kommuner eller landsting eller en kommun och ett landsting samverkar i ett sådant företag, kan en lämplig lösning vara att kommunerna respektive landstingen kommer överens om vilken kommun eller vilket landstings arkivmyndighet som skall fullgöra uppgiften. Att handlingar, som en kommun med viss rätt kan anse som sina arkivhandlingar, därigenom frånhänds kommunen och hamnar i kommuns vård har i sammanhanget ingen betydelse eftersom en annan handlingsoffentligheten respektive sekretessen följer arkivhandlingen och inte är knuten till kommunens område. Kommunallagen kan heller inte lägga hinder i vägen för en sådan ordning. En så begränsad anses förvaltningsuppgift som det är fråga om bör kunna lösas genom avtal mellan samarbetspartema även om samverkan i form av kommunalförbund är möjlig.

Samverkan mellan flera kommuner eller landsting i ett kommunalt företag förutsätter således att de kommer överens om vem som skall för arkivmyndighetens uppgifter när det gäller företaget. En ansvara erinran om detta bör då också tas in i arkivlagen. Däremot behöver det inte särskilt utsägas att ansvaret sedermera, om exempelvis ägarförhållandena ändras, kan överföras till en annan kommun.

l nin inom Fr vfr a Imn vh lin n Inom företagen får frågor om utlämnande handläggas av den som enligt instruktion eller dylikt fått uppdraget. Utan sådan instruktion får behörigheten anses ligga hos VD. Hur beslutsgången skall vara inom företaget kan regleras i bolagsordningen eller annat dokument. De interna handläggningsrutinerna får givetvis inte utformas så att skyndsamhetskravet i TF blir eftersatt.

5.3.2 Ändringar i kommunallagen

En reglering i sekretesslagen av allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos kommunala företag innebär att bestämmelsen i 3 kap. 17 § kommunallagen måste ändras på den punkten. Paragrafen räknar upp de villkor som fullmäktige måste ställa innan vården av en kommunal angelägenhet överlämnas till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, eller när de ensamma bildar en stiftelse för samma ändamål. I punkten fyra att fullmäktige skall besluta anges om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och sekretesslagen. Om handlingsoffentligheten direkt kommer att framgå av sekretesslagen måste punkten fyra helt utgå och ersättas med en hänvisning till nämnda författningar.

Bestämmelsen i kommunallagen berör endast helägda kommunala företag medan handlingsoffentligheten enligt sekretesslagen skulle komma att omfatta även andra juridiska personer som inte är helägda av kommun eller landsting. Hänvisningen till TF och sekretesslagen ifråga om dessa företag får då i stället lämnas i en ändrad 3 kap. 18 § i kommunallagen som gäller de delägda företagen.

De villkor som fullmäktige enligt gällande lag skall föreskriva för de företag som också har privata delägare eller intressenter är desamma som för de helägda, men i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Ifråga om villkoren föreslås att den ändrade paragrafen liksom för närvarande hänvisar till dessa i 17 När det gäller handlingsoffentligheten sägs i stället direkt i paragrafen att fullmäktige

skall besluta i vilken utsträckning allmänheten skall ha rätt att ta del om handlingar hos den juridiska personen enligt grunderna i TF och av sekretesslagen. Detta innebär att om den enskilda ägarandelen är mindre än en tiondel av aktierna eller vid annan företagssamverkan med enskilda där kommuner eller landsting har det avgörande inflytandet, behöver fullmäktige inte föreskrivna något om handlingsoffentlighet.

5.4 A lsnin m indr k v rkl

Det andra alternativet att införa en överklagningsmöjlighet när det gäller företagsbeslut att vägra lämna ut handlingar bygger som i gällande lag att företagens skyldighet att tillämpa offentlighetsprincipen är civilrättsligt reglerad. Det innebär att företagen inte omfattas av någon annan offentligrättslig reglering än den som finns i kommunallagen. Företagen behåller sin helt civilrättsliga status i övrigt och får inte några myndighetsuppgifter.

Företagen och dess personal lämnas också utanför den lagstiftning som bildar den rättsliga bakgrunden till offentlighetsprincipens tillämpning,

registrering, arkivvård, förfarandet vid

såsom bestämmelser om utlämnande av handlingar, ansvar för brott mot tystnadsplikt och tillsyn av JO och JK.

Överklagningsmöjligheten tillskapas genom att det företag som skall

omfattas av offentlighetsprincipen genom en bestämmelse i kommunallagen blir skyldigt att hänskjuta frågan till kommunstyrelsen någon är missnöjd med företagets vägran att lämna ut en handling. om

I det föregående har redogjorts för skälen att låta alla kommunala

företag omfattas av offentlighetsreglerna oberoende av Verksamhetsinriktning. Med hänsyn till att den nuvarande regleringen i kommunallagen och direktiven för utredningen inte gör några undantag för företag med viss typ av verksamhet finns inte heller nu anledning att skilja på exempelvis självñnansierade och skatteñnansierade företag.

Ifråga om delägda företag gäller vad som anförts ovan. Offentlighet kan således accepteras om det enskilda ägandet inte är större än nio tiondelar av aktierna eller om kommuner eller landsting har det avgörande inflytandet i andra juridiska personer.

Företagets skyldighet att hänskjuta frågan om utlämnande av handlingar till det kommunala organet måste lagfästas med en bestämmelse i kommunallagen i anslutning till de som rör de kommunala företagen. Bestämmelsen kan utformas med 15 kap. 6 § sekretesslagen som förebild, som reglerar myndigheternas förfarande när bl.a. handling en vägras utlämnad eller lämnas ut med sekretessförbehåll.

Det innebär att en regel om ett handläggningsförfarande hos ett privaträttsligt organ återfinns i en lag som reglerar kommunernas verksamhet. Genom bestämmelserna i 3 kap. 16, 17 och 18 i kommunallagen har emellertid de kommunala företagen fått sin kommunalrättsliga reglering och förankring. Villkoren för att bedriva kommunal verksamhet i privaträttslig form framgår 17 och 18 §§. av Företagens skyldigheter förutsätts regleras i civilrättslig form genom avtal, föreskrift i bolagsordning eller stadgar etc. och inte direkt i lag. Skyldigheten i fråga om handläggningen av utlämnandefrågan och skyldigheten att hänskjuta den till ett kommunalt organ är emellertid av så fundamental betydelse för att en överklagningsrätt skall fungera, att

den bör utsägas direkt i lagen. Den kunde annars ha utformats som ett villkor som fullmäktige obligatoriskt hade att föreskriva for verksamhetens överlämnande. I praktiken blir det samma sak om skyldigheten skrivs ut direkt i lagen. Några andra påföljder står heller inte till buds för ett tredskande företag än de som kan tillgripas av ägaren om de andra villkoren inte uppfylls. Det får samtidigt erkännas att detta förhållande utgör den svaga länken i alternativet med ett indirekt överklagande.

5.4.1 Sekretesslagens och tryckfrihetsförordningens tillämplighet efter hänskiutande

För att den rättsliga prövningen skall kunna äga rum på TFs och sekretesslagens grunder måste handlingen vars utlämnande skall prövas vara en handling som förvaras hos en myndighet. Detta kan utan de ändringar i sekretesslagen som var förutsättning för det tidigare redovisade alternativet bara åstadkommas genom att företaget ger handlingen till det kommunala organet. Handlingen blir därigenom allmän enligt TF och kommunstyrelsen måste med samma krav på skyndsamhet avgöra frågan om utlämnande. Genom att företaget hänskjutit en framställning frän en enskild om utlämnande av en handling som genom att den av företaget givits in till kommunen blivit allmän har ärendet anhängighetsverkan hos kommunstyrelsen, dvs. styrelsen blir skyldig att skyndsamt fatta beslut i ärendet. Om beslutet går sökanden emot skall dessutom en besvärshänvisning meddelas.

Gentemot alternativet med en direkt överklagningsmöjlighet medför det nu redovisade förslaget den komplikationen att handlingar, som företaget kan vägra lämna ut med hänvisning till att de utgör exempelvis internt

arbetsmaterial, blir allmänna handlingar hos kommunstyrelsen som inte kan vägra lämna ut dem på samma grund. Problemet kan inte lösas genom en särskild sekretessregel för dessa handlingar, eftersom det intresse som skulle motivera sekretessen inte finns angivet i TFs katalog av de skyddsbehov som får inskränka offentlighetsprincipen. Definitionen för allmänna handlingar finns i TF och en tänkbar lösning på problemet är därför att genom en ändring i TF definitionsmässigt hänföra även dessa handlingar till myndigheters arbetsmaterial eller de s.k. mellanprodukterna, vilka inte skall anses vara allmänna handlingar.

Vidare måste de handlingar eller de uppgifter i handlingar som kan omfattas av sekretess i den kommunala verksamheten ha samma sekretesskydd när de förekommer i företagshandlingar som givits in till det kommunala organet i samband med prövning av en fråga om utlämnande. Bestämmelser som kan ge ett sådant sekretesskydd finns i 6 kap. 1 § och 8 kap. 10 § sekretesslagen. Dessa ger emellertid ett begränsat skydd och har egentligen ett annat syfte än att göra det möjligt för myndigheten att pröva en fråga om utlämnande av en handling som rör företaget. I 6 kap. 1 § stadgas sekretess i en myndighets affärsverksamhet för myndighetens affärs- och driftförhållanden i syfte att skydda verksamheten från skadlig insyn från konkurrenter. Bestämmelsen gäller också under motsvarande förutsättning för uppgifter om affärs- och driftförhållanden hos ett av de allmänna ägt eller dominerat företag om uppgiften förekommer hos den myndighet som utövar det allmännas ägarfunktion. För att skydda uppgifter om affärsoch driftförhållanden hos enskilda som trätt i affärsförbindelse med ett sådant företag finns en motsvarande regel i 8 kap. 10 § sekretesslagen. Sådana uppgifter skyddas också bara i det fall de förekommer hos den myndighet som utövar ägarfunktionen.

Dessa bestämmelser ger således inte något utrymme för kommunstyrelsen att sekretessbelägga ingivna företagshandlingar som skulle kunna sekretesskyddas med hänvisning till något annat lagrum i sekretesslagen. Endast om uppgifterna rör sådana affärs- och driftförhållanden som nämnts och kommunstyrelsen utövar ägarfunktionen finns möjligheten att åberopa sekretess. Om uppgifterna i handlingarna begärs utlämnade skulle kunna omfattas av exempelvis som hälso- och sjukvårdssekretessen 7 kap. 1 §, sekretess i socialtjänsten 7 kap. 4 §, sekretess inom utbildningsväsendet 7 kap. 9 §, personalsocial och personaladministrativ verksamhet 7 kap. ll § m.m., finns således inget skydd för motsvarande uppgifter hos företaget när de förekommer i handlingar som givits in till kommunen.

Sekretesslagen måste således kompletteras med en generell regel som anger att sekretesslagen skall tillämpas på sådan handling som ett kommunalt företag ger till det kommunala organet i samband med hänskjutande av en begäran om utlämnande av handlingen. Det vill säga, att lagens regler om sekretess för uppgifter hos myndigheter skall tillämpas på motsvarande uppgifter i företagens handlingar.

5.4.2 Kommunalt beslutsorgan

För att frågor om utlämnande av företagshandlingar skall kunna handläggas med erforderlig grad av skyndsamhet och rättssäkerhet är det av vikt att en central myndighet i kommunen ges ansvaret för handläggningen. Uppgiften bör således knytas till styrelsens funktion att ha uppsikt över de kommunala företagen. Samtidigt får den kommunala prövningen av en VDs eller en företagsstyrelses beslut anses vara en form av överprövning av företagsbeslutet, som dessutom är att anse som

myndighetsutövning vilken ställer höga krav på objektivitet och opartiskhet.

Denna uppgift för kommunstyrelsen bör i lagtexten komma till uttryck i kommunallagens 6 kap. i en ny paragraf under rubriken styrelsens uppgifter .

5.5 Jämförelse mellan de två alternativen

De båda alternativen direkt överklagande av ett företags beslut respektive indirekt överklagande efter hänskjutande av frågan till kommunstyrelsen uppvisar både för- och nackdelar och kan förefalla mer eller mindre komplicerade ur lagteknisk synpunkt.

Direkt överklagande

Att överföra TFs och sekretesslagens regelsystem och hela bakgrundslagstiftningen till offentlighetsprincipen på de kommunala företagen kan av företagen uppfattas som betungande och hindrande för en effektiv verksamhet. Samtidigt uttalas farhågor att offentligheten om minskar kundernas förtroende för företaget. Denna kritik riktar sig mot offentligheten som den är utformad i dag och inte mot lagreglerad en möjlighet att direkt överklaga företagets beslut. Det uppfattas däremot som hämmande om personalen skall arbeta under straffansvar när den hanterar företagens handlingar och dessutom föremål för tillsyn vara av JO och JK.

Erfarenhetsmässigt förutsätter offentlighet särskilda administrativa rutiner och för också oundvikligen med sig vissa ökade kostnader. För

att införa en sådan ordning i ett företag bör offentligheten ha någon praktisk betydelse. I ett affärsdrivande företag kan genom sekretessreglerna offentligheten endast i undantagsfall få någon betydelse medan den övervägande delen av företagets handlingar omfattas av sekretess. Att då koppla på ett system som föreskriver registrering och arkivering under myndighetsansvar kan förefalla föga rationellt. Även om det av principiella goda skäl finns anledning att göra ett företags

handlingar offentliga exempelvis för att kontrollera efterlevnaden av de

kommunalrättsliga principerna kan insynen ändå i praktiken kraftigt begränsas eller upphävas genom sekretessreglerna.

Mot de sist anförda argumenten mot en allt för omfattande reglering kan anföras, att de kommunala affársverken har levat med systemen utan allt för stora problem. De kommunala affärsdrivande företagen är ofta dessutom ombildade affärsverk som drivits under en kommunal nämnd och där både kunskaper och rutiner finns för att hantera de krav lagstiftningen medför. Om företagen inte själva har utbildad personal bör både juridisk och administrativ sakkunskap kunna tillhandahållas av den kommunala förvaltningen. Myndighetsuppgiften gäller för övrigt en mycket liten del av företagets totala verksamhet och behöver inte ta i anspråk några nämnvärda resurser.

Till fördelarna med ett direkt överklagande hör att det ger klara besked om vad som gäller ifråga om ansvar. En insynsrätt kräver rättsliga garantier och ansvar som kan utkrävas. Detta kan bara åstadkommas genom en fullständig reglering. Med den helt privaträttsliga reglering av offentligheten som finns i dag ställs i praktiken samma krav på hanteringen om den skall fungera som avsetts. Vad som vinns med en fullständig reglering är ett ökat rättsskydd för allmänheten som vill ta

del av företagens handlingar. Priset är att företag där insynsintresset är lågt eller där insynsmöjligheterna är små kommer att formellt behandlas som myndigheter i begränsad omfattning.

Lagtekniskt är en lösning med direkt överklagande mindre komplicerad än den med indirekt, även om det vid ett första påseende inte kan förefalla så.

Indirekt överklagande

Lagtekniskt är lösningen mer komplicerad genom att ett civilrättsligt åtagande skall kunna bli föremål för en offentligrättslig prövning. Myndighetsansvaret kommer att ligga hos inte har det ett organ som faktiska inflytandet över hur frågorna offentlighet och sekretess om hanteras när det gäller bl.a. kravet på skyndsamhet vid utlämnandet. Dessutom sprids sekretesskyddade uppgifter utanför företaget till den eller de som skall handlägga och besluta i frågan hos kommunstyrelsen. Det sker visserligen med bibehållen sekretess och tystnadsplikt kan men

upplevas som olustigt hos företaget. Hela den sekretesslagstiftning som

kan ha motsvarande tillämpning hos företaget måste göras tillämplig på handlingar som ges till kommunstyrelsen för prövning av utlämnandefrågan. Det ansvar som kan utkrävas enligt lagstiftningen kan inte åberopas mot företagsstyrelsen eller den personal som skall tillämpa grunderna för lagstiftningen. Endast ägaren kan utkräva ansvaret och inte den enskilde.

Till fördelarna med det indirekta överklagandet får räknas, att det av företagen måste uppfattas som mindre byråkratiskt att inte behöva ta hänsyn till en lagstiftning som är skriven från ett myndighetsperspektiv.

Det rent civilrättsliga åtagandet större frihet att utforma egna rutiner. ger Tvånget att hänskjuta vägran att lämna ut handlingar avlastar en företaget från ansvaret att fullfölja en administrativ besvärsprocess.

m n l nin n

Vid samlad bedömning de två alternativen har kommittén funnit en av övervägande fördelar med det direkta överklagandet. Framför allt väger det tungt, att det direkta överklagandet ger insynsrätten i företagen rättsliga garantier, kan svåra att åstadkomma med det andra som vara alternativet, där själva handlingsoffentligheten har privaträttslig grund. Kravet på skyndsamhet vid prövningen av frågan om utlämnande kan också bättre tillgodoses det överklagbara beslutet fattas inom om företaget. Slutligen kan kommittén inte frigöra sig från känslan av att farhågorna för Ökad byråkratisering genom en direkt tillämpning av en det befintliga regelsystemet är något överdrivna. Enligt kommitténs uppfattning kan sekretesslagens och arkivlagens krav på registrering och arkivering i viss utsträckning anpassas efter företagens egna behov att hålla ordning på sina handlingar. i

i

Kommittén föreslår därför att det införs en möjlighet att direkt överklaga ett företags beslut att vägra lämna ut en handling genom de ändringar i sekretesslagen, arkivlagen och kommunallagen som kommittén utarbetat förslag till. f å 5.6 till aktiebolagslagen och associationsrättslig z Förhållandet annan

lagstiftning i

Den reglering alternativet direkt Överklagande innebär är en rent som

offentligrättslig reglering och medför för aktiebolagen som omfattas av den inte några avvikelser från bestämmelserna i aktiebolagslagen. Att ett privaträttsligt rättssubjekt gör vissa offentligrättsliga åtaganden och att detta förenas med vissa skyldigheter enligt lag är ingenting som strider mot den associationsrättsliga lagstiftningen. Några sådana överväganden gjordes inte när AB Svensk Bilprovning inordnades i sekretesslagens regelsystem eller vid tillkomsten av bilagan till sekretesslagen, vilken upptar både aktiebolag, stiftelser och ekonomiska föreningar.

Inte heller alternativet indirekt överklagande som till sin grund är en rent kommunalrättslig reglering medför några behov att se över den associationsrättsliga lagstiftningen. Någon konkurrens mellan kommunallagen och sekretesslagen å den ena sidan och aktiebolagslagen å den andra föreligger således inte när det gäller företagens handlingar. Den aktiebolagsrättsliga tystnadsplikten, för vilken redogjorts i avsnitt 3.3, följer bl.a. av aktiebolagslagens skadeståndsregler. Inte heller dessa kan sägas konkurrera med den straffsanktionerade tystnadsplikten som följer av sekretesslagen.

5.7 Behovet av nya materiella sekretessregler

En lagreglerad överklagningsrätt för att få ut handlingar hos de helägda kommunala företagen innebär att offentlighet blir huvudregel i företagens verksamhet. De flesta kommunala företag och företagsorganisationer har i enkätsvaren anfört betydande betänkligheter mot att tillämpa offentlighetsprincipen i det löpande arbetet. Även om sekretesslagens bestämmelser om sekretess synes täcka skyddsbehoven på de flesta områden av företagens verksamhet har man visat på att det i flera fall kan komma att behövas särskilda sekretessregler. Det är främst

inom sådana områden där kommunerna traditionellt drivit verksamheten i form nämndförvaltning. Det gäller främst annan än som bostadsförsörjningen också verksamheter som regelmässigt är men förbehållna det privata näringslivet, som kommunen t.ex. genom speciallagstiftningen befogenheter inom turistväsendet oftast driver i om ä företagsform. Kommuner kan också kompetensenligt inte bara stödja utan också i undantagsfall själva driva sådana företag som skall tillhandahålla allmän service eller ombesörja viss varuförsörjning inom kommunen när det är brist på privata initiativ på området.

De typer av verksamheter som nämnts har sällan bedrivits i förvaltningsform varför det aldrig har ifrå-gasatts något behov av sekretesskydd i verksamheten.

Från de kommunala energiföretagen och deras branschorganisationer har 3 i uttryckts stor oro redan för den fakultativa offentlighetsprincip som infördes med nya kommunallagen. Genom den fria konkurrens som företagen kan bli utsatta för vid en eventuell framtida avreglering av y elmarknaden kommer enligt företagen offentlighetsreglerna att medföra hinder för de kommunala elföretagen att verka effektivt på markanden. För företagens kunder är det viktigt att uppgifter om t.ex. energiförbrukning och betalningsförmåga behandlas enligt samma principer oberoende av ägarförhållandena.

En genomgång av sekretessbestämmelserna i sekretesslagen ger vid ä handen att de i de allra flesta fall skulle komma att tillgodose de kommunala företagens behov av skydd för uppgifter om såväl egna som i affárspartners affars- och driftförhållanden. Även konkurrensutsatta kommunala företag kan i det avseendet anses ha ett nästan fullgott

skydd. När det gäller andra uppgifter om t.ex. privatpersoners energiförbrukning och även personliga angelägenheter som adressuppgifter och betalningsförmåga torde emellertid inte något skydd finnas i den nuvarande sekretesslagstiftningen. Detsamma gäller ett hotell- och restaurangföretags uppgifter om gäster och kunder.

Den verksamhet där behovet av sekretesskydd är mest uttalat är dock bostadsförsörjningen, som normalt aldrig bedrivits i förvaltningsform utan mest som kommunala allmännyttiga bostadsföretag i form av stiftelser eller aktiebolag.

När det gäller den s.k. upphandlingssekretessen 6 kap. 2 § SekrL, dvs. ärenden som avser förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, t.ex. elektricitet och värme så gäller sekretessen ifråga om uppgift i allmän handling i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen i längst två år eller hos statliga affärsverk och försvarets materielverk fem år från det avtalet slöts. En motsvarande bestämmelse finns i 8 kap. 10 § sekretesslagen, som gäller sekretess för uppgift affärs- och om driftförhållanden hos enskild som trätt i affarsförbindelse med en myndighet. Vid en tillämpning av regeln på ett helägt kommunalt företag kommer den kortare maximitiden två år för hemlighållande att gälla. Denna skillnad i sekretesstid har motiverats med att de statliga affårsverken ofta har avtal, bl.a. utvecklings- och optionsavtal med en längre giltighetstid än tvâ år. Samma resonemang bör kunna föras när det gäller de kommunala företagen. De flesta företagen och företagarorganisationerna anser också att sekretesstiden två år är för kort, då avtalen ofta har en löptid som är betydligt längre, i en del fall upp till tjugo år. De kraftavtal som tecknas i dag har ofta löptid en

längre än tvâ år. Svenska Elverksföreningen och flera andra anser att sekretessen bör gälla under avtalens hela löptid.

Förutom sekretesstidens längd vid bl.a. upphandlingssekretess synes de frågor kräver kompletterande reglering i sekretesslagen vara att som hänföra till de rör behovet skydd för enskilds förhållanden av som av såväl personlig som ekonomisk natur.

Sekretessen bör således skydda uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inte omfattas av bestämmelserna i 7 kap. som och 8 kap. sekretesslagen. Med personliga förhållanden avses detsamma i 7 kap. Vad som menas med personliga förhållanden skall som bestämmas med ledning av vanligt språkbruk. Uppgifter om en persons ekonomi faller också under begreppet personliga förhållanden. Då även juridiska personers ekonomiska förhållanden, som inte direkt kan hänföras till affärs- och driftförhållanden, bör omfattas av sekretesskydd, höra hemma i 9 kap. Det kan borde de nya bestämmelserna närmast gälla sådana uppgifter som ett företags hyresbetalningar, restaurangrepresentation eller kundrelationer i allmänhet.

Som nämnts finns den bestämmelse ger sekretesskydd åt de enskilda som myndigheter har affärsförbindelser med i 8 kap. 10 I sin som nuvarande utformning gäller skyddet endast enskilds affärs- och driftförhållanden. Att 8 kap. behandlar sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden hindrar inte att nämnda paragraf kompletteras med ett skydd även för de personliga förhållandena jämför 8 kap. 6 § första stycket andra punkten och 7 § första stycket tredje punkten.

Det sekretesskydd för hyresgäster m.fl. som föreslås, kan lämpligen föras i 7 kap. 25 § som gäller sekretess hos kommunal bostadsförmedling.

5.7.1 Lagteknisk lösning

Frågan är då om bestämmelserna skall göras tillämpliga enbart på de kommunala företagens verksamhet eller gälla myndigheters verksamhet i allmänhet. Om det senare alternativet väljs måste avgöras om regleringen endast skall avse kommunala myndigheter.

Som framgått av det föregående är det inte uteslutet än ovanligt om att bl.a. bostadsförsörjning bedrivs i kommunal förvaltningsform. Det förekommer t.ex. att kommunala fastighetsförvaltningar hyr ut bostadslägenheter både för permanent boende och för fritidsändamål. Även uthyrning av lokaler till andra än kommunala förvaltningar förekommer i viss utsträckning. De kommunala energiverken har inte kunnat sekretesskydda uppgifter enskilda abonnenter personlig om av eller ekonomisk natur om uppgifterna inte avsett deras affärs- eller driftförhållanden. Det kan inte sägas ett allmänt intresse sådana vara att uppgifter som rör enskildas förhållanden skall offentliga hos de vara kommunala myndigheterna. Det finns således ett lika stort behov av skydd för dessa uppgifter hos de kommunala myndigheterna som hos de kommunala företagen. Hos de senare finns också i viss utsträckning anledning att ta hänsyn till vad kundrelationerna kan betyda ur konkurrenssynpunkt. Även branschspecifika hänsyn till kunder kan vara av betydelse för att bedöma sekretessbehovet, hos bl.a. hotell- och restaurangföretag.

sekretessbestämmelser skulle införas gälla endast de Om nya att kommunala företagen skulle del de nämnda verksamhetssektorerna i en av i kommunal regi lämnas utan erforderligt sekretesskydd. En sådan olikhet skulle sig omotiverad och svårförståelig. Allt talar således för te att regleringen skall gälla myndigheters verksamhet och att reglernas tillämplighet på företagens handlingar får sin grund i det föreslagna tillägget till l kap. 8 När det gäller bestämmelsen om sekretesskydd för hyresgästers personliga och ekonomiska förhållanden föreslås denna införas som ett tillägg till 7 kap. 25 gäller kommunal bostadsförmedling. som

5.7.2 Sekretess med hänsyn till hyresgästers och kunders integritet och ekonomiska intressen

Ett kommunalt bostadsföretag hanterar dagligen stor mängd känsligt en material rör hyresgästernas ekonomiska situation, hälsotillstånd och som övriga sociala förhållanden som missbruk m.m. Vidare finns ett allt större antal hyresgäster som vill hemlighålla sin adress och sitt telefonnummer rädsla för olika slags övergrepp och trakasserier. De av vill själva kunna avgöra och kontrollera vilka de vill lämna ut sina adress- och telefonuppgifter till. Detta är klart skyddsvärda intressen helt jämförbara med uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom exempelvis socialtjänsten. Dessutom skulle offentlighet för i övrigt tämligen harmlösa uppgifter om tillval av utrustning och liknande uppgifter kunna uppfattas som kränkande av många hyresgäster. Allmänhetens intresse att ta del enskilda hyresgästers personliga av av och ekonomiska förhållanden måste väga lätt i förhållande till anses

hyresgästernas behov av integritetsskydd. Rent allmänt bör en hyresgäst kunna ställa krav på att få känna trygghet i sin bostad.

Offentlighetsprincipens syfte är heller inte att göra det möjligt för envar att ta del av det som hör till enskilda personers privatliv.

Sekretessen föreslås därför gälla i verksamhet som gäller uthyrning av lokaler och bostadslägenheter. Även det största skyddsbehovet om är att finna hos personer som hyr bostadslägenheter med hänsyn främst till känsliga uppgifter om personliga förhållanden bör även lokalhyresgäster omfattas av sekretesskyddet. Sekretessen omfattar uppgifter som förekommer i uthyrningsverksamheten och är personlig och som av ekonomisk art. Skyddet för ekonomiska uppgifter tar framför allt sikte på juridiska personer där sekretesskyddet för affars- och driftförhållanden kanske inte ger ett tillräckligt skydd.

Det är framför allt hyresgästerna själva som skyddas av sekretessen. Genom att Sekretessen gäller i verksamhet av angiven art och de uppgifter som skall skyddas hänförs till enskilda kommer även andra än kontraktsinnehavare såsom samboende, inneboende, gästande personer, före detta hyresgäster och hyressökande att omfattas av sekretessen i den mån uppgifter om dessa finns hos hyresvärdenmyndigheten.

Presumtion för sekretess bör gälla, varför det skall stå klart att den enskilde inte lider skada eller men om uppgiften skall få lämnas ut till någon utomstående eller annan myndighet.

För den affärsverksamhet i övrigt som kommunen bedriver genom sina företag föreslås sekretess gälla uppgifter om personliga och ekonomiska

förhållanden for enskild som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med företaget. Uppgifter som skyddas är t.ex. innehållet i affärskorrespondens, enskildas energiförbrukning och betalningsförmåga, uppläggning av och innehåll i privata kurser och konferenser eller privata arrangemang hotell eller restaurang. Motivet för sekretessen är detsamma det för skyddet för hyresgäster m.fl. När det gäller som juridiska personer kan uppgifema endast gälla ekonomiska förhållanden såsom affärs- och driftförhållanden men även uppgifter om betalningsförmåga.

Sekretessen är framför allt till för de kommunala företag där offentlighetsprincipen skall gälla och vars beslut att inte lämna ut handlingar kan överklagas. Syftet med sekretessen är att inom lagstiftningens ram åstadkomma kundrelationer som så långt det är möjligt liknar förhållandena inom det privata näringslivet.

Enligt 8 kap. 10 § sekretesslagen gäller sekretess hos myndighet för uppgift om enskildas affárs- och driftförhâllanden för den som trätt i affärsförbindelse med myndigheten. Enligt samma paragraf gäller hos myndighet sekretess också för uppgifter som hänför sig till enskildas affärs- och driftsförhållanden till ett av det allmänna dominerat privaträttsligt subjekt. Denna sekretess är svagare än den som nu föreslås. Den gäller således endast om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Hänför sig uppgifterna till ett sådant privaträttsligt subjekt som nämnts, gäller sekretess endast om det kan antas att den enskilde lider skada. Ett rakt skaderekvisit gäller således med presumtion för offentlighet.

Som nämnts tidigare kommer förutsättningarna för framför allt de

kommunala företagen att agera på marknaden troligtvis att radikalt förändras. I samband med avregleringar inom bland annat bostadsförsörjningen och elmarknaden kommer de kommunala bostadsoch energiföretagen att arbeta i en större konkurrens än för närvarande. Även på andra områden kan ökad konkurrens komma att riktas mot de kommunala företagen och de kommunala affårsverken med motsvarande verksamhet.

Samtidigt som de kommunala företagens marknad blir mer konkurrensutsatt har kravet på insyn i företagen ökat och dessutom lagfásts i nya kommunallagen. Frågan är då om offentlighetsintresset när det gäller företagens kundrelationer inte måste vika undan till förmån för ett ökat sekretesskydd för företagens kunder.

Det kan därför ifrågasättas om bestämmelsen i 8 kap. 10 § sekretesslagen skall vara kvar i sin nuvarande form med ett tämligen svagt sekretesskydd. Flera kommunala företag och företagsorganisationer har som framgått av enkätsvaren påtalat den osäkerhet som råder när det gäller tolkningen av skaderekvisiten. I affársförhållanden får det inte råda någon tvekan om att parterna skall kunna lita på varandras diskretion.

För att åstadkomma den önskvärda förstärkningen av sekretesskyddet för enskildas såväl personliga som ekonomiska förhållanden när den

enskilde står i ett renodlat kundförhållande till myndigheten eller det

kommunala företaget föreslås att 8 kap. 10 § sekretesslagen kompletteras så att både ekonomiska och personliga förhållanden omfattas av sekretess och att denna görs starkare. Den bör omgärdas av ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtion för sekretess för både personliga och

ekonomiska förhållanden. Genom att sekretessen skall omfatta även enskildas ekonomiska förhållanden täcks området affärs- och driftförhållanden in av den ändrade bestämmelsen.

Sammanfattningsvis föreslås att de enskilda som trätt i affärsförbindelse med ett kommunalt företag ges ett förstärkt skydd för uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden i 8 kap. 10 Den krets som avses är bl.a. innehavare av kontrakt avseende bostadslägenhet eller lokal, elabonnenter m.fl. Närstående till innehavaren av ett kontrakt avseende bostadslägenhet, inneboende, hyressökande m.fl. ges ett förstärkt skydd i 7 kap. 25

I fråga om den maximala sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar bör liksom i allmänhet i sekretesslagen, skyddet för personliga uppgifter vara sjuttio år och för ekonomiska uppgifter tjugo år. När det gäller villkor i slutna avtal bör tiden i vart fall inte sättas kortare än vad som gäller för de statliga affársverken, dvs. fem år från det avtalet slöts. Några bärande skäl för att utsträcka tiden ännu längre har egentligen inte anförts. Att ett avtal kan ha avsevärt längre löptid upp till tjugo år och arrendeavtal upp till femtio år behöver inte innebära att offentlighet för uppgifterna skulle medföra skaderisk för parterna under hela tiden. Med hänsyn till den snabba utveckling som sker på de flesta affärsområden torde de flesta avtalsvillkor vara mindre intressanta ur konkurrenssynpunkt efter en tid av fem år. Det finns således för närvarande inte anledning att föreslå en ytterligare förlängning av den maximala sekretesstiden.

5.8 Qeneralklausulen i sekretesslagen

De verksamheter i vilka de nya sekretessreglerna föreslås gälla innefattar inte myndighetsutövning i den meningen att myndigheten ensidigt bestämmer om förmåner, rättigheter eller skyldigheter för enskilda. Myndigheten eller företaget och de enskilda är istället jämställda i parter affarsliknande förhållanden. Även uppgifterna skall åtnjuta om som sekretesskydd i vissa fall ur den enskildes synpunkt är jämförbara med de som hanteras inom socialtjänsten finns det därför ingen orsak låta att sekretessen vara undantagen från generalklausulens 14 kap. 3 § SekrL tillämpning. Uppgifterna skall alltså kunna lämnas till myndighet en om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse uppgiften skall skydda. Om hyresgäst eller kund en till företagetmyndigheten begått ett brott mot företagetmyndigheten kan polisanmälan göras med stöd 1 kap. 5 § sekretesslagen, det kan av om anses nödvändigt för att företagetmyndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Om fängelse är föreskrivet för brottet och det kan antas föranleda annan påföljd än böter kan också med stöd 14 kap. 2 § av fjärde stycket sekretesslagen, anmälan göras utan hinder sekretess. av

5.9 Meddelarfrihet

Tryckfrihetsförordningens regler meddelarfrihet innebär TF 11 om tredje stycket att det står envar fritt att i alla de fall då inte annat är föreskrivet i TF meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. Uppgiften måste ha lämnats i detta syfte exempelvis till en författare, en utgivare av en tidning, en tidningsredaktion eller en nyhetsbyrå etc. Enligt l kap. 3 § TF får ingen tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för

missbruk eller medverkan till missbruk av tryckfriheten i någon annan ordning eller i andra fall än vad som bestämts i TF. Det innebär att en meddelare bara kan åläggas straff och skadeståndsansvar i de fall som i TF. Det betyder också offentliganställd inte kan drabbas anges att en andra påföljder, exempelvis disciplinpåföljd han lämnat uppgifter av om för publicering.

Av de undantag från meddelarfriheten enligt TF kan föranleda som straff-och skadeståndsskyldighet kan nämnas uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt att muntligen lämna hemlig uppgift i de fall som en genom särskilt i sekretesslagen. De tystnadsplikter som har företräde anges framför meddelarfriheten räknas i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Det upp andra undantaget från meddelarfriheten som kan ha aktualitet i förevarande sammanhang är ett uppsåtligt åsidosättande av en sekretessbestämmelse bestående i att en hemlig handling lämnas för publicering till exempelvis en tidning.

Motsvarande bestämmelser TFs om meddelarfrihet och undantag som från denna finns i yttrandefrihetsgrundlagen 19911469 som gäller ljudoch bildmedia; radio, television, filmer, videogram m.m.

Meddelarfriheten innebär i korthet att det är fritt att muntligen lämna även vissa hemliga uppgifter syftet är offentliggörande i tryckt skrift om eller i ljud- eller bildmedia. Vilka hemliga uppgifter man inte får lämna på detta sätt anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen.

Frågan är då om den lagreglerade handlingsoffentlighet kommittén föreslår hos vissa kommunala företag medför att nämnda lagrum kommer att gälla även företagets anställda.

I sekretesslagen har handlingssekretessen och tystnadsplikten fått en gemensam reglering trots att möjligheterna att begränsa handlingsoffentligheten regleras i 2 kap. TF och möjligheterna att begränsa yttrandefriheten regleras i 9 kap. regeringsformen. Genom hopsmältningen i sakligt och formellt hänseende av den rättsliga regleringen av handlingssekretess och tystnadsplikt markeras att det enbart är uppgifternas innehåll och förekomst i ett visst sammanhang som bestämmer om de skall sekretesskyddas. Om uppgifterna är dokumenterade i en handling eller inte saknar således betydelse.

Den rättsliga regleringen av tystnadsplikten är således oskiljaktigt förenad med handlingssekretessen. Om sekretesslagens materiella regler skall äga direkt tillämpning på vissa kommunala företag, måste också regleringen av de meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikterna, finns i som sextonde kapitlet, komma att gälla för företagens personal. Detta följer av att företagen vid tillämpningen av sekretesslagen skall jämställas med myndighet.

Det bör i detta sammanhang nämnas att i offentlig verksamhet gäller normalt bara de tystnadsplikter som regleras i sekretesslagen. Offentliga funktionärer har i övrigt yttrandefrihet allt rör denna om som verksamhet.

I privat verksamhet och därmed avses också både statlig och kommunal i privaträttslig form, torde de anställda avtal kunna bindas genom av tystnadsplikter som går längre än de gäller offentliganställda och som s.k. uppdragstagare enligt sekretesslagen Om TFs bestämmelser om

2 198687l5l 119, ändringar i tryckfrihetsförordningen se prop. s. m.m., 198990LU37 43 skydd för företagshemligheter samt s. prop.

handlingsoffentlighet görs direkt tillämpliga hos vissa kommunala företag genom lag, kan deras anställda inte genom avtal bindas av tystnadsplikt om det som rör innehållet i de handlingar som skall behandlas allmänna. Däremot kan de anställda genom avtal bindas som tystnadsplikt om andra förhållanden som rör företaget. En konsekvens av detta är att meddelarfrihet gäller för de anställda om innehållet i de av företagshandlingar som är allmänna men inte beträffande de företagsangelägenheter i övrigt regleras i tystnadspliktsavtalet och som beträffande uppgifter som omfattas av meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter enligt 161 sekretesslagen.

Av de Sekretessregler som redovisats ovan i avsnitt 3.2 innehåller l följande regler tystnadsplikter som tar över meddelarfriheten

5 kap. 2 § säkerhets- och bevakningsåtgärder 3 § chiffer, kod eller liknande 7 kap. l § hälso- och sjukvård undantag verkställighet av beslut om tvångsingripande 4 § socialtjänst undantag verkställighet av beslut om tvångsingripande 6 § skydd för anmälare hälso- och sjukvård, socialtjänst

9 § utbildningsväsendet undantag beslut om tillrättaförande av elev eller elevs avstängning från studier, § personalsocial- och personaladministrativ verksamhet 12 kap. 7 § myndighets telefonväxel.

19909164 s. 34 ff. yttrandefrihetsgrundlag m.m..

Det kan konstateras att meddelarfrihet skulle komma att gälla hos de kommunala företagen i fråga om kommunal stödverksamhet med avseende på näringslivet 8 kap. 7 §, affärs- och driftförhållanden för den som trätt i affársförbindelse med myndighet 8 kap. 10 §, bibliotekens register 9 kap. 22 §. Dessutom skulle meddelarfrihet komma att gälla i fråga om samtliga tystnadsplikter i 6 kap. med bestämmelser om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse.

Den reglering av handlingsoffentligheten och därmed också sekretessen, som kommittén föreslår i fråga om de kommunala företagen, skulle medföra en utvidgning av meddelarfriheten utanför myndighetsområdet. Skillnaden mellan de kommunala företagen och de i bilagan till sekretesslagen uppräknade organen skulle bestå i att i de gäller senare meddelarfriheten uppgifter som har karaktär myndighetsutövning, av men inte i deras övriga verksamhet, medan i de kommunala företagen skulle den gälla i företagens hela verksamhet. Detta ger anledning till att tveka inför att låta personal i företag, driver verksamhet i som affärsmässiga former, ha en lika långtgående meddelarfrihet, som offentligt anställda.

Frågan om att utvidga meddelarfriheten utanför myndighetsområdet har flera gånger varit föremål för utredning och överväganden i

lagstiftningsärenden. Yttrandefrihetsutredningen frågan och

tog upp ansåg, att som en allmän princip borde gälla att meddelarfriheten inte skulle medföra att företagens möjligheter att fungera marknad en äventyrades.

Meddelarskyddskommittén gjorde i sitt betänkande SOU 199012

Meddelarrätt en mer djupgående analys av frågan och lade fram mer genomarbetade förslag än vad Yttrandefrihetsutredningen gjorde. Kommittén menade att de skäl som talar för ett införande av meddelarfrihet i den privata sektorn måste vägas mot dem som talar i motsatt riktning. Av de negativa konsekvenserna pekade kommittén bl.a. på att det förtroendefulla samarbetat mellan ledning och anställda i ett företag kunde rubbas ett system med meddelarfrihet infördes. Enligt om kommittén måste dessutom fästas stor vikt vid farhågorna för att företagens konkurrensförmåga kunde försvagas genom bristande tilltro till deras möjligheter att upprätthålla avtal om sekretess.

Meddelarskyddskommitténs förslag behandlades i prop. 19909164 om yttrandefrihetsgrundlag Departementschefen anförde s. 43, att m.m. erfarenheterna tillämpningen den då nya lagen 1990409 om av av skydd för företagshemligheter borde avvaktas innan ställning kunde tas till i vilka former och med vilken inriktning som frågan om en utökad möjlighet till uppgiftslämnande från den privata sektorn, dvs. i företag och organisationer bör lösas. Genom lagen om skydd för företagshemligheter slås nämnligen fast, att det står den enskilde fritt att offentliggöra vissa förhållanden även om han skulle vara bunden av en avtalsreglerad tystnadsplikt. Lagen anger som exempel sådant som skäligen kan misstänkas utgöra allvarligare brott eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. Många de förhållanden enligt denna lag kan avslöjas utan att det skall av som anses som obehöriga angrepp företagshemligheter, är just sådana som skulle kunna omfattas av en lagreglerad meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda företag och dess anställda.

De kommunala företagen kommer som kommittén anfört under avsnitt

5.7.2 sannolikt att utsättas för en större konkurrens och i ökad utsträckning arbeta på marknadens villkor. Den vidgning av sekretessen som kommittén föreslår på vissa områden har också delvis till syfte, att söka åstadkomma kundrelationer hos företagen som så långt det är möjligt liknar den helt privata marknadens.

Att då låta företagens personal omfattas av en lika långtgående meddelarfrihet som de offentligt anställda, skulle komma att strida mot detta syfte och stämma illa överens med motiven för det förstärkta sekretesskyddet för såväl företagens kundernas förhållanden. som

I avvaktan på de eventuella överväganden som i annat sammanhang kan komma att göras om en utökad insyn inom de privata företagen, är kommittén med hänvisning till vad som anförts inte beredd att låta meddelarfrihet gälla inom de kommunala företagen i större utsträckning än vad lagen om skydd för företagshemligheter medger.

Med utgångspunkt i konstaterandet att reglerna meddelarfrihet i om princip gäller i de kommunala företagen måste därför en regel införas i sekretesslagen som anger att meddelarfriheten är begränsad enligt TF och yttrandefrihetsgrundlagen när tystnadsplikten följer samtliga av tillämpliga regler i sekretesslagen i verksamhet bedrivs i sådan som juridisk person som avses i 1 kap. 8 § tredje stycket.

Den nya sekretessbestämmelsen som föreslås gälla i verksamhet som avser uthyrning av bostäder skall också gälla hos mydigheter för uppgifter om enskildas förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Det finns därför skäl att i överensstämmelse med vad i som allmänhet gäller i sekretesslagen låta tystnadsplikten bryta

meddelarfriheten när det gäller uppgifter om personliga förhållanden, har ett starkt sekretesskydd. I 16 kap. 1 § sekretesslagen bör därför som punkt 3., som innehåller de meddelarfrihetsbrytande tystnadspliktema enligt sekretesslagen, kompletteras med det föreslagna tillägget till 7 kap. 25 § såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden.

6 SPECIALMOTIVERING

6.1 Förslag till lag om ändring sekretesslagen l9§0l® av

1kap.8§

I paragrafen regleras i tredje stycket handlingsoffentligheten hos kommunala företag så som de kan definieras med ledning 3 kap. 16 § av kommunallagen. Vilka av de kommunala företagen som skall omfattas av handlingsoffentlighet med hänsyn till eventuellt delägarskap regleras i

förevarande paragraf se 5.2. Genom hänvisning till paragrafens andra

stycke skall dels TFs bestämmelser i 2 kap. om allmänhetens rätt att ta del av handlingar dels sekretesslagens regler gälla i tillämpliga delar handlingar hos företaget. Företagen skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet.

De kommunala ägarsubjekten har i lagtexten angivits i bestämd form singularis utan artikel eller ändelse. Därigenom markeras att lagen äger tillämpning även om flera kommuner eller landsting eller kommun en och ett landsting tillsammans uppnår den erforderliga ägarandelen nio tiondelar eller mer av aktierna i ett aktiebolag. Detsamma gäller när en kommun eller ett landsting genom en eller flera juridiska personer uppnår en ägarandel som överstiger nio tiondelar.

Med juridisk person avses både privaträttsliga och offentligrättsliga rättssubjekt. Kommunalförbund är ett offentligrättsligt rättssubjekt.

För att komma till rätta med de problem som kan uppstå vid en sådan

förändring av ägarstrukturen att företaget faller utanför lagstiftningen,

har regel införts gör det möjligt för företaget att under en som myndighetsansvar, efter medgivande av kommunen eller landstinget, behålla värden om de handlingar som skall anses som allmänna men övergångsvis behövs i verksamheten 5.3.1.

6 kap. 2 §

I Paragrafen regleras den s.k. upphandlingssekretessen. Det är det allmännas ekonomiska intresse som skyddas och sekretessen gäller för uppgifter hänför sig till vissa ärenden. De skall avse förvärv som överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet.

I tredje stycket anges den maximala sekretesstiden för uppgifter i handlingar som anger villkoren i slutna avtal. Den är antingen två år eller fem år. Den längre sekretesstiden fem år gäller hos både kommunala och statliga affársverk samt hos försvarets materielverk.

Med kommunala affärsverk avses både verksamhet som drivs i

myndighetsform och i privaträttslig form t.ex. aktiebolag.

Att tiden är längre hos vissa myndigheter motiveras med att huvudregeln med två års sekretesstid ett alltför kortvarigt sekretesskydd vid anses ge bl.a. utvecklings- och optionsavtal med längre giltighetstid. Uppgifter som avser villkoren i avtal som slutits med ett sådant företag kommer att omfattas av den längre sekretesstiden om det driver en verksamhet som motsvarar ett kommunalt affársverks. Genom tillägget till 1 kap. 8 § med ett tredje stycke kommer uppgifter i handlingar hos sådana kommunala företag som avses där att behandlas som uppgifter enligt

sekretesslagen.

Kommunala affársverk är t.ex. elverk, värmeverk, vatten- och avloppsverk, renhållningsverk, hamnar och flygplatser. Även andra affärsmässigt drivna kommunala företag som skall tillgodose intressen av allmän betydelse räknas bland affärsverken såsom kommunala fastighets-, bostads-, hotell- och restaurangföretag. Däremot kan inte kommunala företag och myndigheter vars verksamhet den kommunala förvaltningen anses som affársverk i sekretesslagens mening. Däremot skall kommunala företag och myndigheter som driver en insköpsverksamhet motsvarande försvarets materielverk räknas ett som kommunalt affársverk.

7 kap. 25 §

Genom ett nytt andra stycke i paragrafen ges skydd för uppgifter om personliga och ekonomiska förhållanden för enskilda i verksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter. Skyddet för kontraktsinnehavaren följer av det föreslagna andra stycket i 8 kap. 10 Den krets av personer som skyddas enligt förevarande paragraf omfattar de som inte har den direkta affirsförbindelsen som t.ex. hyressökande, före detta hyresgäster, samboende och inneboende. Sekretessen gäller uppgifter om såväl personliga som ekonomiska förhållanden. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit. De uppgifter om enskilda som en hyresvärd kan få i sin verksamhet är nämligen ofta integritetskänsliga av samma natur som inom socialtjänsten. I verksamheten gör sig inte heller samma insynsintresse gällande, som i den bostadsförmedlande verksamheten och vid fördelningen av bidrag.

8 kap. 10 §

Genom ett nytt andra stycke införs ett utökat sekretesskydd for enskilda som trätt i affársförbindelse med organ som avses i kap. 8 Den ökande konkurrens som de kommunala företagen kommer att utsättas för, ställer krav på dessa att upprätthålla kundrelationer som så långt det är möjligt liknar förhållandena inom det privata näringslivet. Uppgifter om enskilda i de kommunala företagens affärsverksamhet kräver ett starkt sekretesskydd, varför ett omvänt skaderekvisit föreslås gälla.

Paragrafens andra stycke ger ett sekretesskydd för enskildas såväl personliga som ekonomiska förhållanden. -Det kan gälla uppgifter om enskilda personers betalningsförmåga eller energiförbrukning.

Den maximala sekretesstiden för uppgift i allmän handling är för personliga förhållanden högst sjuttio år och när den avser enskilds ekonomiska förhållanden högst tjugo år. I likhet med vad som tidigare gällt endast de statliga affársverken gäller inom all offentlig affärsverksamhet tiden fem år beträffande handling som anger villkor i slutet avtal.

När det gäller skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden har en sådan uppdelning den maximala sekretesstiden på två resp. fem år av som i fråga om upphandlingssekretessen inte ansetts motiverad. Det kan medföra att ett upphandlingsavtal, som träffats mellan en myndighet som inte är ett affársverk, kan omfattas den kortare sekretesstiden två år av när det gäller skyddet för myndighetens ekonomiska förhållanden enligt

6 kap. 2 se ovan och fem år enligt förevarande paragraf om det

skulle skada den enskilda avtalsparten om uppgiften lämnas ut.

16 kap. 1 §

1 denna bestämmelse anges de tystnadsplikter bryter som meddelarfriheten.

I paragrafens nionde punkt intas en regel att meddelarfrihet inte om gäller i verksamhet som bedrivs av de organ som avses i 1 kap. 8 § och vars verksamhet omfattas av någon sekretessbestämmelse. I de fall reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess skall tillämpas på de kommunala företagen har de anställda således inte meddelarfrihet.

Tystnadsplikten enligt 7 kap. 25 § andra stycket bryter meddelarfriheten

endast såvitt den avser enskilds personliga förhållanden. se 5.9.

6.2 Förslag till lag ändring i kommunallagen 1991900 om

3 kap. 17 §

Genom att handlingsoffentligheten hos helägda aktiebolag och stiftelser som kommun och landsting bildar regleras i sekretesslagen har ensamma bestämmelsen om handlingsoffentlighet i punkt 4 utgått och ersatts med en hänvisning i ett nytt tredje stycke vad gäller enligt 2 kap. TF om som och sekretesslagen ifråga om företagens handlingar.

3 kap. 18 §

Den handlingsoffentlighet i delägda företag fullmäktige får som bestämma omfattningen av genom villkor för företagens verksamhet regleras i förevarande paragraf. Liksom de övriga villkor fullmäktige

skall föreskriva får det handlingsoffentlighet bestämmas i en om omfattning är rimlig med hänsyn till andelförhållandena, som verksamhetens art och omständigheterna i övrigt men bara i den mån

handlingsoffentlighet integäller enligt l kap. 8 § st 3 sekretesslagen.

Om kommun eller flera kommuner tillsammans äger mer än nio en tiondelar aktierna i ett aktiebolag eller utövar ett bestämmande av inflytande i sådan juridisk i 3 kap. 16 § en annan person som avses kommunallagen gäller lagreglerad handlingsoffentlighet för företaget. Beträffande övriga villkor kommunalt ändamål, styrelseledamöter om och revisor samt fullmäktiges yttranderätt får omfattningen av dessa bestämmas av hänsyn som nyss sagts.

6.3 rl ill o n i kivl nl 72

2 a §

Bestämmelsen anger att lagens tillämpningsområde omfattar de kommunala företag i 1 kap. 8 § tredje stycket sekretesslagen i som avses likhet med vad som gäller för de enskilda organ som anges i andra stycket i nämnda paragraf.

8 §

Enligt 7 § i lagen utövar arkivmyndigheterna tillsynen över att myndigheterna fullgör sina skyldigheter enligt 3 6 §§ i lagen. - Handlingarna hos de kommunala företag som avses skall behandlas som allmänna handlingar. För att vården av sådana handlingar utövas i enlighet med föreskrifterna skall en arkivmyndighet utöva tillsyn. I

likhet med vad som gäller för de enskilda organ som fullgör statliga myndighetsuppgifter är den kommunala arkivmyndigheten tillsynsmyndighet över de kommunala företag som anges i 2 a Vid samverkan mellan flera kommuner i ett sådant företag måste kommunerna komma överens om vilken kommuns arkivmyndighet som skall utöva tillsynen 5.3.l.

Den arkivmyndighet som utövar tillsynen har också rätt att överta arkivmaterial från en myndighet som står under dess tillsyn enligt 9 Arkivmyndigheten i den kommun som utövar tillsynen över ett interkommunalt företags arkivvård har således rätt att överta företagets arkiv.

6.4 Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen 1985894

3 kap. 5 §

I 2 kap. kommunalförbundslagen regleras förhållandena i kommunalförbund med fullmäktige. I 3 kap. regleras förhållandena i kommunalförbund med förbundsdirektion.

Den l januari 1992 trädde den nya kommunallagen 1991900 i kraft. Som en följd av detta gjordes genom prop. 199192l7 rad en följdändringar i de lagar som innehöll hänvisningar till föreskrifter i 1977 års kommunallag till motsvarande föreskrifter i den lagen. nya

En hänvisning till föreskrifterna i 3 kap. 16-18 §§ kommunallagen om kommunala företag togs med i 2 kap. 3 § kommunalförbundslagen såvitt

kommunalförbund med fullmäktige. På grund av ett rent avser förbiseende togs motsvarande hänvisning inte med när 3 kap. 5 § som kommunalförbund med förbundsdirektion justerades. avser

Genom kommitténs förslag till ändring i kommunalförbundslagen klargörs att föreskrifterna i 3 kap. 16-18 §§ kommunallagen bl.a. insynen i företagen skall tillämpas av båda formerna av kommunalförbund.

RESERVATION AV LEDAMÖTERNA CATARINA RÖNNUNG OCH MAGNUS PERSSON

Maktutövning i ett demokratiskt samhälle bör ske under insyn och kontroll av allmänheten. Kontinuerlig bevakning från press, radio och TV och en levande allmän debatt är nödvändig. Denna debatt och bevakning kräver tillgång till information. Meddelarfriheten är ett omistligt inslag i vår rättsordning och en garanti för rättsäkerheten. Den får på inga villkor urholkas.

Kommunerna har i snabbt ökande omfattning organiserat sådan verksamhet i företagsform som tidigare låg inom det egentliga kommunala myndighetsområdet. Att såsom betänkandet föreslår avskaffa meddelarrätten i dessa verksamheter innebär en försämring jämfört med rådande rättsläge. Ett betydelsefullt inslag i vår yttrandefrihet sätts plötsligt ur spel. Att allmänheten endast får möjlighet att ta del av ett kommunalt företags handlingar kan inte anses till fyllest. Information som berör beslutsgången inom företaget och underlag för beslut kan vara minst lika värdefull. Innan det egentliga beslutet tas om exempelvis företagsnedläggning eller driftsomläggning och möjligheter att påverka föreligger kan behov av allmän debatt finnas. Avslöjanden om missförhållanden av skilda slag och lagöverträdelser bör inte kunna undanhållas offentligheten.

Meddelarskyddet bör inte gälla oinskränkt. Lagen om skydd för företagshemligheter kan i vissa fall ta över. Om förhållanden som anses ha sådant allmänintresse att detta uppenbart väger tyngre än att skydda företagshemligheter bör meddelarrätt råda.

ll7

Enligt sändlista

Enk n n ffnli h kr k

l den nya kommunallagen 3 kap. 17 § föreskrivs bl.a. att fullmäktige skall besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar som finns hos ett helägt kommunalt aktiebolag enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen 1980100. Detsamma gäller när en kommun eller ett landsting ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.

Om en kommun eller ett landsting tillsammans med någon annan bildar bolag, förening eller stiftelse för att sköta en sådan angelägenhet, skall nämnda regler tillämpas i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt 3 kap. 18 § KL.

Den av regeringen tillsatta lokaldemokratikommittén har bl.a. fått i uppdrag att göra en översyn av sekretesslagstiftningen och lägga fram förslag till lagändringar som skulle göra det möjigt att få till stånd en överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en enskild person eller organisation att ta del av bolagets handlingar.

Kommittén har uppdragit åt mig att för kommitténs räkning utreda frågan och redovisa förslag till lösning i en rapport efter sommaren 1992.

Redan den nuvarande regleringen i kommunallagen väcker frågan om sekretesslagen ger tillräckligt skydd för t.ex. hyresgästers integritet hos kommunala bostadsföretag. Detsamma kan gälla kommunala affärsdrivande företag ifråga om såväl enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som företagens affärs- eller driftförhållanden. Det senare sett i perspektivet av en eventuell framtida öppnare konkurrenssituation. Bl.a. kan den av regeringen aviserade avregleringen av eldistributionen eventuellt medföra sådana konsekvenser prop. 199192133.

Så länge allmänhetens insyn i företagen har sin grund i ett civilrättsligt förhållande mellan företaget och kommunenlandstinget torde eller inga rättsliga hinder föreligga att utvidga sekretessen även till andra skyddsvärda intressen utöver vad som regleras i sekretesslagen. Om däremot en lagstadgad möjlighet att överklaga införs kommer frågan i en annan dager, eftersom några avvikelser från sekretesslagen då inte kan tillåtas.

Som underlag för överväganden om regleringen dessa frågor är de av kommunala företagens synpunkter av utomordentligt stort värde. Jag ber Er därför svara på några frågor i bilagda enkät bilaga 1.

Som hjälp vid besvarandet bifogas med Svenska kommunförbundets tillstånd utdrag ur förbundets skrift Den nya kommunallagen och de kommunala företagen av förbundsjuristen Lena Dalman, avsnittet med

sammanställning regler i sekretesslagen betydelse för kommunala av av Företag. Skriften kan för övrigt beställas hos

Kommentus Förlag AB 125 88 ÄLVSJÖ Tel. 08749 47 00 Telefax 0886 32 60 Beställningsnummer 7099-222-3

Jag är tacksam för senast den 15 juni 1992. Svaren skall sändas till svar stadsjurist Stig Hellmers, Södertälje kommun, 151 89 Södertälje. Frågor om enkäten kan jag besvara på telefon 0755-22350 nummerändras under v. 21 till 08-55022350.

Med vänlig hälsning

Stig Hellmers

bilagda utdrag ur Kommunförbundets skrift Den nya kommunallagen och de kommunala företagen redovisas de regler i sekretesslagen som är av betydelse för kommunala företag.

a Ger dessa regler tillräckligt skydd för de intressen Ert företagEra medlemsföretag

har att bevaka eller för uppgifter av känslig natur i företagens handlingar Ja Nej Om nej b Vilka andra uppgifter eller intressen än de som finns i redovisningen anser Ni behöver sekretessskydd

c Vilken skada eller vilket men kan uppstå dessa uppgifter måste lämnas ut om

2 6 kap. 2 § sekretesslagen ger sekretess åt bl.a. uppgifter som rör upphandling och försäljning av lös egendom.

Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen i längst två år, eller hos statliga affärsverk och försvarets materielverk fem år från det avtalet slöts. Om regeln skall tillämpas av ett kommunalt företaget kommer den kortare tiden två år för hemlighållande att gälla.

a Finns det motiv för att tiden längst fem år bör gälla även för kommunala företag

Ja Nej Qm ja, motivera

b Bör sekretesstiden för ifrågavarande handlingar utsträckas ännu längre Ja, till år Nej 3 I fråga om delägda kommunala företag har konstitutionsutskottet sagt följande i betänkandet l99091KU38, s. 46 När det offentligas andel i det privata företaget är stort synes reglerna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen kunna tillämpas fullt ut. Är å andra sidan det offentligas andel mycket liten bör kravet på handlingsoffentlighet kunna efterges. I gränsfall torde man i regel böra föredra att tillämpa handlingsoffentlighet framför att inte göra det. Var går enligt Er uppfattning gränsen för att den eller de parter kommunenlandstinget samverkar med skall acceptera handlingsoffentlighet i företaget

;Om handlingsoffentligheten och sekretessen hos de kommunala företagen lagregleras

så, att företagens handlingar blir allmänna handlingar, kommer ärenden rör som utlämnande av sådana att anses som myndighetsutövning, som bl.a. står under JOs tillsyn och inspektionsrätt. Företagens tjänstemän kommer vidare att ha tysnadsplikt under straffansvar BrB 203 om de röjer hemliga uppgifter. Tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler om förfarandet när någon vill ta del av handlingar måste också tillämpas, liksom bestämmelser om diarieföring eller annan registrering. Kommer detta att innebära problem för företagen

Ja, stora Ja, måttliga Ja men överkomliga N6j Om Ni svarat på något av ja-alternativen utveckla närmare vilka problem det kan bli fråga om.

Övriga synpunkter.

Bilaga 2

SAMMANSTÄLLNING AV ENKÄTSVAR

Svarsfrekvens

Av de fjorton företag som fått enkäten har tre avstått från att svara. Företagen representerar branscherna bostadsförsörjning, fastighetsförvaltning, kommunalteknisk verksamhet, energiförsörjning och hamnverksamhet. Organisationer som erbjudits besvara enkäten är Kommunala företagens samorganisation, SABO, Hyresgästernas Riksförbund, Svenska Elverksföreningen, Värmeverksföreningen och Svenska Hamnförbundet. Av dessa har SABO och Hyresgästernas Rikförbund avstått från att svara.

Genom Svenska Hamnförbundet har dess medlemsföretag delgivits enkäten. Spontana har med anledning därav inkommit från nio helt svar eller delvis kommunågda hamnaktiebolag. Från ett kommunägt hotellföretag har spontant avgivits synpunkter på behovet av nya Sekretessregler.

Enkätsvaren

a

Vid tillämpning av sekretesslagen hos kommunala företag ansåg ett

fastighetsbolag, ett bostadsbolag och tre hamnbolag att de nuvarande reglerna ger ett tillräckligt sekretesskydd för de intressen företaget har att bevaka eller för uppgifter av känslig natur i företagens handlingar.

Övriga företag och organisationerna ansåg inte att reglerna

ger tillräckligt skydd.

b-c Av de uppgifter eller intressen som behöver sekretesskydd eller förstärkt skydd framhöll bostadsföretagen i första hand hyresgästernas personliga och ekonomiska förhållanden. Det kan gälla uppgifter i företagens verksamhet om hyresgästers och andras ekonomiska situation, hälsotillstånd, missbruk och uppgifter om störningar. Enligt AB Stockholmshem finns det ett större antal hyresgäster som vill hålla sin adress och sitt telefonnummer hemligt av rädsla för olika slags övergrepp. AB Telgebostäder framhöll att detta kan vara extra viktigt för särskilda grupper som t.ex. olika etniska grupper, trakasserade kvinnor, missbrukare och andra hyresgäster med s.k. socialkontrakt. Bolaget ansåg det utgöra men om exempelvis en hyresgäst skulle kunna ringa och få uppgifter om en grannes hyresskuld. AB Stockholmshem menade att även tämligen harmlösa uppgifter om tillval och liknande skulle kunna uppfattas som kränkande av många hyresgäster om uppgifterna röjdes för utomstående. I konkurrensen med andra upplåtelseformer skulle det vara till skada för bostadsföretaget om sådana uppgifte måste lämnas ut. Liknande synpunkter anförs av Bostads AB Poseidon.

Värmeverksföreningen framhöll att företagens datalagring och

behandling av kundernas engergistatistik är en av grundstenarna till en effektiv egergitjänstverksamhet, som ur affärs- och konkurrenssynpunkt mäste sekretesskyddas. Svenska Elverksföreningen framhöll att alla uppgifter om privatpersoner, såväl kunder som anställda, måste kunna skyddas liksom uppgifter om ingångna affarsavtal. Med instämmande av Värmeverksföreningen ansåg Elverksföreningen att det skulle vara till skada för en enskild person om uppgifter om dennes energiförbrukning kunde användas av en motpart i en hyrestvist eller vid en husförsäljning. På en avreglerad elmarknad är det av konkurrensskäl nödvändigt att uppgifter om t.ex. priser i ingångna leveransavtal kan skyddas.

Stockholms hamn AB önskar ett ökat och klarare uttryckt skydd för affärshemligheter, både egna och affárspartners liksom för hyres- och arrendeavtal och löpande affärsavtal. Den skada som kan uppstå om uppgifterna måste lämnas ut är framför allt förlorat förtroende gentemot affárspartners. Karlshamns Hamn AB anför liknande synpunkter och ifrågasätter om affárskorrespondens, överenskommelser, uttalade avsikter i affärssammanhang och priser och avgifter som inte är taxereglerade åtnjuter sekretesskydd med gällande regler. Malmö Sjöterminal AB menar att även om 6 kap. 1 § myndighetsaffärs- och driftförhållanden 2 § ärende angående förvärv, överlåtelse och 8 kap. 10 § affárs- och driftförhållanden för enskild i sekretesslagen kan synas omfatta det mesta, har rättspraxis visat att det finns ett antal spärrar mot sekretess när ett visst fall prövats.

Flera företag anser att det finns behov av att sekretesskydda uppgifter om anställdas löner.

a-b De flesta av företagen och företagarorganisationerna anser att den maximala sekretesstiden två år för uppgifter i handlingar som anger villkoren i slutna avtal är för kort. Avtalen har ofta en löptid som är betydligt längre, i en del fall upp till tjugo år. De kraftavtal som tecknas i dag har ofta en löptid som är längre än två år. Svenska Elverksföreningen och flera andra anser att sekretessen bör gälla under avtalets hela löptid. Endast fem företag ansåg att det inte fanns motiv för att förlänga tiden till fem år. Sex företag och organisationer ville utsträcka sekretesstiden längre än fem år. Tio företag ansåg att fem år var tillräckligt.

Tre företag, Värmeverksföreningen och Elverksföreningen anser att den kommunala ägarandelen måste vara mer än 90 % om handlingsoffentlighet skall kunna accepteras av enskilda parter som kommuner kan samverka med i ett aktiebolag, bl.a. med hänvisning till det i aktiebolagslagen inbyggda minoritetsskyddet. Tre företag ansåg att full handlingsoffentlighet måste accepteras vid en kommunal ägarandel

på 50 % eller mer. Fyra företag ansåg att offentligheten borde vara

beroende verksamhetens art så att den kunde accepteras i verksamhet av som normalt drivs som offentlig förvaltning mer än i konkurrensutsatta företag. Tre företag var avvisande till handlingsoffentlighet överhuvudtaget oberoende av ägarstruktur, medan ett företag ansåg att den enbart kunde gälla i helägda företag.

Av de företag och organisationer som besvarat frågan ansåg fjorton att

en lagreglering som medför myndighetsansvar hos företagen skulle innebära stora problem för dessa.

Problemen består dels i ökade krav på utbildning av personal och ökade kostnader för diarieföring och nya rutiner, dels i en inte önskvärd byråkratisering. Hamnbolagen vill dessutom komma bort från myndighetsstämpe1n. AB Stockholmshem menade att revisorernas tillsyn enligt aktiebolagslagen utgör en tillräcklig kontroll av företagets verksamhet i förening med de disciplinära påfoljderna enligt arbetsrättslagstiftningen.

Övriga synpunkter

Kommunala företagens samorganisation KFS anför bl.a Det kan konstateras att konkurrensen för de kommunala företagen ökar alltmer. Företagen inom branscherna renhållning, turism och fritid, gator och vägar, fastighet, städ m.fl. är redan i dag utsatta för konkurrens. Inom energisektorn torde avregleringen leda till ökad konkurrens också inom detta område. KFS säger sig inte ha förutsättningar att som arbetsgivarorganisation besvara detaljfrågorna i enkäten men vill betona, att om de kommunala företagen skall klara konkurrensen måste kommunallagens bestämmelser om offentlighet och sekretess vara konkurrensneutrala mellan privata och kommunala företag.

Flera har påpekat vikten av att klargöra vilken av kommunallagen och aktiebolagslagen som tar över vid en intressekonflikt.

1992 Statens offentliga utredningar -

Kronologisk förteckning

LFrihet ansvar kompetens. Grundutbildningens 37. Psykiatrinochdess patienter levnadsförhållanden. - - villkori högskolan. U. vårdens innehålloch utveckling. Regler risker.Ett för seminarium om varför vi 38.Fristående skolor. Bidragoch elevavgifter. U.

tillåter mer föroreningar inne änute. M. 39.Begreppet arbetsskada. Psykiskt stördas situationikommunerna 40. Risk-och skadehantering i statlig verksamhet. Fi.

aan probleminventering ur socialtjänstens 41. Angående vattenskotrar. M. perspektiv. 42.Kretslopp Basen för hållbar stadsutveckling. M. - 4.Psykiatrin i Norden -ett jämförande perspektiv. 43. Bcocycles TheBasis of Sustainable Urban - Koncession för försäluingssammanslutningar. Fi. Development. M. Ny mervärdesskattelag. 44.Resurser för högskolans gmndutbildning. U. Motiv.Del 45. Miljöfarligt avfall ansvar och riktlinjer.M. - - Förfatrningstext och bilagor.Del Fi. 46. Livskvalitetför psykiskt långtidssjuka forskning - - Kompetensutveckling en nationell strategi. A. kring service,stöd ochvard. - Fastighetstaxering Bostadsrätter. Fi. 47. Avreglerad bostadsmarknad, DelII. Fi. m.m.- 9. Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 48. Effektivare statistikstyrrtingDen statliga - 10.Ettnytt bolag för rundradiosändningar. Ku. statistikens finansiering och samordning. Fi. 11. Fastighetsskatt. Fi. 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstiftningen.

12. Konstnärlig högskoleutbildning. U. C. 13.Bundna aktier.Ju. 50.Avgifter och högkostnadsskydd inomäldre och 14. Mindrekadmium i handelsgödsel. Jo. handikappomsorgen. S l5.Ledningoch ledarskaphögskolan i några 5l.Översyn sjöpolisen. av Ju. perspektiv och möjligheter. U. 52.Ett samhälle föralla. 16.Kroppen efterdöden. 53.Skattpå dieselolja. Fi. 17.Den sista undersökningen obduktionen i ett 54.Mer förmindre -nya styrfonnerförbarn- och psykologiskt perspektiv. S. ungdomspolitiken. C. l8. Tvångsvärd i socialtjänsten ansvar och innehåll.S. 55. Radförforskning om transporter och - 19. Langtidsutredningen 1992.Fi. kommunikation. K. 20.Statens hundskola. Ombildningfran myndighet till Rädför forskning om transporter och aktiebolag. kommunikation. Bilagor. K. 21. Bosladsstöd till pensionärer. 56. Färjoroch farleder.K. ZZEES-anpassning kreditupplysningslagen. Ju. 57. Beskattning av vissanaturaförrnáner m.m. Fi. av 23. Kontrollfragor i tulldatoriseringen m.m. Fi. 58.Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden 24.Avreglerad bostadsmarknad. Fi. utvecklas om ingenting gör. M. 25. Utvärdering av försöksverksamheten med 3-ârig 59.Läraruppdraget. U. yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. U. 60.Enklareregler för statsanställda. Fi. 26.Rätten till folkpension kvalifrkationsregler i 61.Ett reforrnerat äklagarväsende. Del.A ochB.Ju. internationella förhållanden. 62. Forskning och utveckling för totalförsvaret- förslag

27. Årsarbetstid. A. till atgärder. Fö. 28.Kartläggning av kasinospel enligt internationella 63. Regionala roller en perspektivstudie. C. m regler.Fi. 64. Utsikt mot framtidens regioner sjudebattinlägg. C. - 29. Smittskyddsinstitutet ny organisation förSveriges 65. Kanboken. C. nationella smittskyddsfunktioner. 66. Västsverige regioni utveckling. C. - 30. KreditförsäkringNågra aktuellaproblem.Fi. 67.Fortsatt reformering av företagsbeskattrtingen. Del - 3l.Lagstifming om satellitsändningar av Fr. TV-programKu. 68. Långsiktig miljöforskning. M. 32.Nya Inlandsbanan. K. 69.Meningsfull vistelse asylförläggning. Ku.

33.Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst C. 70.Telelag.K. 34.Fastighetsdatasystemets datorstruktur. M. 71. Bostadsförmedling i nya former.Fi. 35.Kart-och mätningsutbildningar i nya skolformer.M. 72.Det kommunala medlemskapet. C.

36.Radiooch TV i ett. Ku.

1992 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

73. Välfärdoch valfrihet- service,stöd ochvård för 105. Administrativt stöd till Försvarsmakten. Fö.

psykiskt störda. 106. Civilbelälhavarna. Fö. 74.Prova privat Provningoch mätteknikinom SP 107. Kulturstöd vid ombyggnad. Ku. ochSMP i europaperspektiv. N. 108.VAL, Organisation Teknik Ekonomi.Ju. 75. Ekonomisk politikunder kriseroch i krig.Fi. 109. Investeringar i arrendejordbruket och andra

76. Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetän- arrenderåttsliga fragor.Ju. kande. Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor 110. Information ochden nya lnformationsTeknologin Skogspolitiken inför 2000-talet. BilagorII. Jo. straff-och processrättsliga frågor m.m. Ju. - 77. Psykisktstörda i socialförsäkringen ett lll. Den framtida skogsvardsorganisationen. Jo. kunskapsunderlag. 1 12. Administrationen i kanslihuset. 78. Utredningen om vissa internationella insolvens- Klara administrationenBilaga. Fr. frågor. Ju. 113.Lag om företagsrekonsmiktion. Ju. 79.Statens fastigheter och lokaler ny organisation. 114. Malmöregionens trafiksystem. Överenskommelse - Fi. om åtgärder i trafrkens infrastruktur. K.

80. Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. Ju. 115. Kontroll i konkurrens avveckling AB av Svensk - 81. Trafikpolisen mer än dubbeltbättre.Ju. Bilprovnings monopolpå kontrollbesiktning. K.

82. Genteknik en utmaning. Ju. 116.Privat förmedlingoch uthyrning av arbetskraft. A. - 83. Aktiebolagslagen och EG.Ju. 117. Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie av

84. Ersättning för kränkning genom bron.Ju. ändrade köpvanor i dagligvaruhandeln. Jo. 85. Förvaltning av försvarsfastigheter. Fö. 118. Arvodenför vardhos privatpraktiserande läkare.S.

86.Ett nytt betygssystem. U. 119. Svensk nädgårdsnäring nulägeoch utvecklings- - 87. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbrukoch möjligheter. Jo.

livsmedelsindustri för EG förslag om vegeta- 120.Allmänna arvsfonden. biliesektom, livsmedelsexporten ochdenekolo 121. Vissa mervärdeskattefrâgor. Fi. giska produktionen. Jo. 122. Socialbakgrund studiestöd och övergång till - 88. Veterinär verksamhetbehov, organisation och högre studier. U. finansiering. Jo. 123.Ett hav av möjligheter AMU-Gruppen väg på mot - 89. Bostadsbidrag enklare rättvisare billigare. 2000-talets utbildningsmarknad. A. - - - 90. Biobränslen för framtiden. Jo. 124.Bistånd under omprövning. Översyn detsvenska av

91. Biobränslen för framtiden. Bilagedel.Jo. utvecklingssamarbetet med Moçambique. UD. 92. Pliktlevemns. U. 125. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbnikoch

93. Svensk skolai världen. U. livsmedelsindustri för EG förslag om animalie- - 94. Skolaför bildning.U. sektom. Jo. 95.Den svenska marknaden för projektkapital 126. Swedish Environmental Debt.M.

statens nuvarande och framtidaroll. N. 127. Boverket uppgifter och verksamhet. Fi. - 96. Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet. 128. Kommunal uppdragsverksamhet. C.

Ku. 129. Merkosmader vid sjukdom ochhandikapp. 97. Sparar för lite Hushållssparandet i samhälls- 130. Vinnaeller försvinna folkrörelsemas lotterieroch ekonomin. Fi. speli framtiden.C. 98.Kommunernas socialbidrag en kartläggning av 131. Grovt Rattfyllerioch Sjöfylleri.Ju. normer, kostnader m.m. 132. Frivilligverksamhet för totalförsvaret - ett mal-

99. Rådgivningen inom jordbruketoch trädgårds- och resultatperspektiv. Fö. näringcn. Jo. 133. Mottagandet av asylsökande och flyktingar. Ku.

100.Staten och arbetsgivarorganisationema. Fi. 134. Handlingsoffentlighet hos kommunala företag. C.

101. Försvarsmaktens hälso- och sjukvård.Fo.

102. Myndigheternas förvaltnings

budgetering av pris- och löneförändringar. Fi. - 103. FHU92.A. 104. Vår uppgift efterRio svensk handlingsplan inför 2000-talet. M.

Statens 1992

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utrikesdepartementet Psykiatrinochdess patienter levnadsförhållanden, vårdens innehålloch utveckling.[37] Biståndunder omprövning. Översyn detsvenska av Begreppet arbetsskada. [39] utvecklingssamarbete med Moçambique. [124] Livskvalitetförpsykiskt långtidssjuka

Justitiedepartementet forskningkringservice. stödoch vård.[46] - Avgifteroch högkostnadsskydd inom äldre- och Bundna aktier.[13] handikappomsorgen. [50] EES-anpassning av kreditupplysningslagen. [22] En samhälle föralla.[52] Översyn sjöpolisen. av vård för Välfärdoch valfrihet service, stödoch Ett reforrnerat åklagarväsende. DelA ochB. [61] psykisktstörda [73] Utredningen om vissa internationella insolvens- Psykiskt störda i socialförsäkringen ett kunskapsfrågor. [78] underlag. [77] Kriminologisk och kriminalpolitiskforskning. [80] Bostadsbidrag enklare rättvisarebilligare. [89] Trafikpolisen dubbeltbättre. [81] - - mer än socialbidrag kartläggning Kommunernas - en av Genteknik en utmaning. [82] - normer, kostnader m.m. [98] Aktiebolagslagen ochEG.[83] [118] Arvodenförvård hos privatpraktiserande läkare. Ersättning för kränkning genom brott. [84] Allmännaarvsfonden. [120] VAL. Organisation Teknik Ekonomi.[108] handikapp. [129] Merkostnader vidsjukdomoch investeringar i arrendejordbruket ochandraarrende-

rättsligafrågor. [109] Kommunikationsdepartementet

Information och den nya Informations Teknologin - Nya Inlandsbanan. [32] straff-och processrättsliga frågor m.m. [110] Rådför forskning om transporter och kommunikation. Lagom företagsrekonstruktion. [113] Rådförforskning transporter om och kommunikation. Grovt Rattfyllerioch Sjöfylleri. [131] Bilagor.[55]

Försvarsdepartementet Färjoroch farleder.[56]

Telelag. [70] Forskning och utvecklingför totalförsvaretförslag Överenskommelse - Malmöregionens trafrksystem. till åtgärder. [62] 14] om åtgärder i trafikens infrastruktur. Förvaltning av försvarsfastigheter. [85] Kontrolli konkurrens avveckling av AB Svensk Försvarsmaktens hälso-ochsjukvård. [101] - Bilprovnings monopol kontrollbesiktning. [115] Administrativt stöd till Försvarsmakten. [105]

Civilbefälhavama. [106] Finansdepartementet

Frivilligverksamhet för totalförsvaret- ett mål- Koncession för försäkringssammanslutningar. [5] och resultatperspektiv. [132] Ny mervärdesskattelag.

Socialdepartementet Motiv.Del - Författningstext ochbilagor. Del2. [6] Psykisktstördas situationikommunerna - Fastighetstaxering Bostadsrätter. [8] probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. [3] m.m.- l -en Fastighetsskatt. Psykiatrini Norden ett jämförande perspektiv. [4] - Långtidsutredningen 1992.[19] Kroppen efter döden.[16] tulldatoriseringen [23] Kontrollfrågor i m.m. Den sista undersökningen obduktionen i ett - Avreglerad bostadsmarknad. [24] psykologiskt perspektiv.[17] internationella Kartläggning kasinospel av - enligt Tvångsvård i socialtjänsten ansvar och innehåll.[18] - regler. [28] Statens hundskola. Ombildningfrån myndighet till KreditförsäkringNågra aktuella problem. [30] aktiebolag. [20] - Risk-och skadehantering i statlig verksarnheL [40] Bostadsstöd till pensionärer. [21] Avreglerad bostadsmarknad,Il. Del [47] Rätten till folkpension kvaliñkationsregler i - Effektivare statistikstymingDen statliga statistikens internationella förhållanden. [26] finansiering och samordning. [48] Smittskyddsinstitutet ny organisation förSveriges - Skatt dieselolja. [53] nationella smittskyddsfunktioner. [29] [57] Beskattning vissa av naturafönnåner m.m.

1992 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Enklare regler för statsanställda. [60] Rådgivningen inom jordbruket och Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del trödgårdsnllringen. [99] [57] Den framtida skogsvardsorgartisationen. [111] Bostadsförmedling i former. Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie av nya Ekonomisk politikunder kriseroch i krig.[75] ändrade köpvanor i dagligvaruhandeln. 17] Statens fastigheter och lokaler ny organisation. [79] Svensk uädgårdsnåringnuläge och utvecklings - - Spararvi för lite Hushâllssparandet i samhälls- möjligheter. [119] ekonomin. [97] Åtgärder föratt förbereda Sveriges jordbruk och Statenoch arbetsgivarorganisationerrta. [100] livsmedelsindustri förEG förslag om artimalie- - Myndigheternas förvaltningskostrtader sektorn. [125] budgetering av pris-och löneförändringar. [102] - Arbetsmarknadsdepartementet Administrationen i kanslihuset. Klara administrationenBilaga. [112] Kompetensutveckling en nationell strategi.[7] - - Vissa mervärdeskattefrâgor. [121] Årsarbetstid. [27]

Boverket uppgifteroch verksamhet. [127] FHU92[103] Privat förmedlingoch uthyrning av arbetskraft[116] möjligheter AMU-Gnippen vag på mot Etthavav - Utbildningsdepartementet 2000-talets utbildningsmarknad. [123]

Frihet kompetens. Grundutbildningens - ansvar- Kulturdepartementet villkor i högskolan. [1] Ettnytt bolag för rundradiosändningar. [10] Konstnärlig högskoleutbildning. [12] Lagstiftning om satellitsändningar av TV-pmgram. Ledningoch ledarskap i högskolan några perspektiv ochmöjligheter. [15] Radio ochTV i ett. [36] Utvärdering av försöksverksamheten med 3-árig Meningsfull vistelse asyltörlaggning. [69] yrkesinriktad utbildningi gymnasieskolan. [25] Förbudmot etnisk diskriminering iarbetslivet. [96]

Fristående skolor. Bidragoch elevavgifter. [38] Kulturstöd vidombyggnad. [107] Resurser för högskolans grundutbildning. [44] Mottagandet av asylsökande och flyktingar. [133]

Läraruppdraget. [59] [86] Näringsdepartementet Ett nytt betygssystem. Pliktleverans. [92] Prova privat Provning och mätteknikinom SP och - Svenskskolai världen. [93] SMP i europaperspektiv. [74] Skolaför bildning.[94] Den svenska marknaden för projektlrapital statens - Socialbakgrund studiestöd och övergång till nuvarande och framtidaroll. [95] högrestudier. [122] Civildepartementet Jordbruksdepartementet Ekonomioch rätti kyrkan. [9] Mindrekadmiumi handelsgödsel. [14] Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst [33] Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetänkande. EES-anpassning av marknadsföringslagstiftrtingen.[49] [76] Mer för mindre nya styrfonner för bam- och - Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor [76] ungdomspolitiken. [54] Skogspolitiken inför2000-talet. BilagorII. [76] Regionala roller en perspektivstudie. [63] - Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbrukoch regioner sju debattinlägg. [64] Utsiktmot framtidens livsmedelsindustri för EG förslag om vegetabilie- Kartboken. [65] sektorn, livsmedelsexporten den och ekologiska Västsverige regioni utveckling.[66] produktionen. [87] Det kommunala medlemskapet. [72] Veterinär verksamhetbehov, organisation och Kommunal uppdragsverksamhet. [128] finansiering. [88] Vinnaeller försvinna folkrörelser-nas lotterieroch - Biobränslen för framtiden. [90] speli framtiden. [130] Biobranslen för framtiden. Bilagedel. [91] Handlingsoffentlighet hos kommunala företag. [134]

1992 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Miljö- och naturresursdepartementet Reglerförrisker. Ett seminarium varför om tillåter mer föroreningar inneänute. [2] Fastighetsdatasystemets datorstmktur. [34] Kart- och mätningsutbildningar i nya skolformer. [35] Angående vattenskotrar. [41] Kretslopp Basen för hållbarStadsutveckling. [42] - Ecocycles TheBasis of Sustainable UrbanDevelop- ment. [43] Miljöfarligtavfall ansvar - ochriktlinjer.[45] Miljöskulden. rapportom En hur miljöskulden utvecklasom vi ingenting gör. [58] Långsiktig miljöforskning. [68] Våruppgift efterRio svenskhandlingsplan inför - 2000-talet. [104] Swedish Environmental Debt. [126]

m.

i

isas -52-0 3

PtñfñLikå