Det kommunala medlemskapet : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Oc

Eeç

KIs

Det kommunala

medlemskapet

M

g

U

199272 Delbetänkande-

lokaldemokratikommittén

av

Statens offentliga utredningar

Egg

Bål

Civildepartementet

Det kommunala

medlemskapet

Delbetänkande av lfolgaldemokratikommittén

Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets törvaltningskontor ombesörja xemissutsändningar dessa av publikationer.

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 10647 Stockholm Tel 087 39 96 30 Telefax 08fl39 95 48

Publikationerna kan ocksåköpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan Stockholm.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13127-7 Stockholm 1992 ISSN O37S-250X

Till statsrådet och chefen för Civildepartementet

Regeringen bemyndigade den 13 februari 1992 chefen för Civildepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén har antagit namnet lokaldemokratikommittén.

I arbetet med betänkandet har som ledamöter deltagit kommunalrådet Sven Lindgren, ordförande, kommunalrådet Erik-Abel Ejderud, kommunalrådet Lars Engqvist, riksdagsledamoten Stig Grauers, landstings- och fullmäktigeledamot Ulla-Britt Hagström, kommunalrådet Gun- Britt Mårtensson, rektor Magnus Persson, kanslichefen Gustav Rhenman, riksdagsledamoten Catarina Rönnung, kommunalrådet Lars-Gerhard Westberg och kommunalrådet Roland Åkesson.

Som sakkunniga har deltagit stabschefen Jan Grönlund, Landstingsförbundet, departementsrådet Sören Häggroth, Civildepartementet, och direktören Curt Riberdahl, Svenska kommunförbundet.

som experter har deltagit hovrättsassesorn Erik Göransson, Justitiedepartementet, kammarrättsassessorn Charlotte Hedberg, Finansdepartementet, och kanslirådet Sten Svensson, Socialdepartementet.

sakkunniga Kai Kronvall är kommitténs huvudsekreterare.

Förbundsjuristen Erna Zelmin-Åberg, Svenska kommunförbundet, har utarbetat föreliggande betänkande.

Kommittén får härmed överlämna betänkandet SOU 199200 Det kommunala medlemskapet.

Stockholm i augusti 1992

sven Lindgren

Erik-Abel Ejderud Lars Engqvist Stig Grauers

Ulla-Britt Hagström Gun-Britt Mårtensson Magnus Persson

Gustav Rhenman Catarina Rönnung Lars-Gerhard Westberg

Roland Åkesson

Kai Kronvall

1 Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen 1991900 Härigenom föreskrivs i fråga kommunallagen om 1991900 att l kap. 4 5 kap. 34 § samt 10 kap. 1 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. 4§

Medlem av en kommun Medlem kommun av en är den som är folkbokförd i är den är folkbokförd i som

kommunen, äger fast egen- kommunen eller är taxerad

dom i kommunen eller är till kommunalskatt där. taxerad till kommunalskatt Medlem av ett landsting där. är den är medlem som av en Medlem av ett landsting kommun inom landstinget är den som är medlem av en kommun inom landstinget

5 kap. 34 §

Fullmäktige får besluta Fullmäktige får besluta

att det som ett led i att det ett led i som

beredningen av ett ärende beredningen av ett ärende som fullmäktige skall som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas handlägga skall inhämtas

synpunkter från medlem- synpunkter från medlemmarna i kommunen eller marna av kommunen eller

landstinget. landstinget och från dem

som äger fast egendom i

kommunen utan att vara medlemmar dar och som berörs av ärendet.

Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Därvid

får Valnämnden i kommunen anlitas, nämndens om verksamhet i övrigt inte hindras det. av

10 kap. 1 § Varje medlem av en Varje medlem av en

kommun eller ett landsting kommun eller ett landsting

har rätt att få lagligheten har rätt att få lagligheten av kommunens eller lands- kommunens eller landsav tingets beslut prövad tingets beslut prövad genom att överklaga dem genom att överklaga dem hos kammarrätten. hos kammarrätten.

Den som äger fast

egendom i kommunen eller landstinget utan att vara medlem där har ratt att lagligheten av kommunens eller landstingets beslut som berör fastigheten provad genom att överklaga dem hos kammarrätten.

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen 1979411 om ändringari Sveriges indelning i kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1979411 om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting att 1 kap. 20 och 24 §§ samt 2 kap. 10 § skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

lkap.

20§1

En fråga om ändring i En fråga om ändring i den kommunala indel- den kommunala indelningningen kan väckas av en en kan väckas av en kommun eller medlem kommun, medlem av av en en kommun, som skulle kommun eller den äger som

beröras av ändringen. fast egendom i kommunen

Ansökningen om en sådan utan att medlem där, vara ändring skall inges till som skulle beröras av

kammarkollegiet. ändringen. Ansökan om en

sådan ändring skall inges

till kammarkollegiet. Regeringen, kammarkollegiet och länsstyrelsen kan ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. Om en indelningsändring som länsstyrelsen tar initiativ till

inte är av den beskaffenhet att länsstyrelsen enligt 3 § andra stycket får besluta om ändringen, skall länsstyrelsen

överlämna ärendet till kammarkollegiet. Kammarkollegiet skall till länsstyrelsen överlämna sådana ärenden om indelningsändring får beslutas

som av

länsstyrelsen enligt 3 § andra stycket.

I Senastelydelse19321252.

4§ När det finns skäl till det När det finns skäl till det skall en särskild undersök- skall en särskild under-

ning göras om befolkning- sökning göras hos medlem i

ens inställning till en in- kommun och den som tiger

delningsändring. Om en fast egendom i kommunen

särskild utredare finner utan att medlem diir vara skäl till en sådan under- om inställningen till en sökning, skall han anmäla indelningsándriig. Under-

detta till kammarkollegiet, sökningen fdr begränsas till

som beslutar i frågan. dem som berörs av indel- Länsstyrelsen beslutar om ningsändringen. Om en

sådana undersökningar i särskild utredare finner skäl

ärenden som länsstyrelsen till en sådan undersökning, utreder. skall han anmäla detta till

kammarkollegiet, som beslutar i frågan. Läns-

styrelsen beslutar om sådana undersökningar i ärenden som länsstyrelsen utreder.

Undersökningen skall göras av länsstyrelsen. Den kan

ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Länsstyrelsen får därvid anlita Valnämnden i kommunen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom.

2 kap.

1052 En fråga om ändring i En fråga om ändring i

landstingens indelning kan landstingens indelning kan väckas av landsting eller väckas av landsting,

medlem av ett landsting medlem av landsting eller

som skulle beröras av den som äger fast egendom

ändringen. Ansökningen i landstinget utan att vara

om en sådan ändring skall medlem där, som skulle inges till kammarkollegiet. beröras av ändringen. Ansökan om en sådan ändring skall inges till kammarkollegiet. Regeringen och kammarkollegiet kan också ta upp en

fråga om indelningsändring eget initiativ.

2 Senaste lydelse 19911693.

Sammanfattning

I kommitténs uppdrag har ingått att överväga möjligheterna att

slopa fastighetsägandet som självständig grund för kommunalt medlemskap. Kommittén har bedömt detta som möjligt. Förut-

sättningen för en sådan ordning är enligt kommittén att vissa rättigheter som har anknytning till det kommunala medlemskapet behålls för den kategori fastighetsägare inte längre komsom mer att vara medlemmar.

Kommittén har som ett alternativ till ett ändrat medlemskapsbegrepp haft att överväga åtgärder för att undanröja likställighetsprincipens hinder mot differentiering av avgifter mellan olika kategorier av fastighetsägare. I en omfattande rättspraxis har gränserna dra-

gits upp för vad som kan vara sakliga skäl att frångå principen. Många fall har rört differentiering av renhållnings- och va-taxor mellan fritidsboende och permanentboende. Det har t.ex. fastslagits att fritidsboende inte får missgynnas i förhållande till de

permanentboende om det inte föreligger objektiva skäl för det.

Kommittén har konstaterat att en förändring av tillämpningsområdet för likställighetsprincipen kräver ändringar både i den i

kommunallagen numera lagstadgade likställighetsprincipen och i speciallagstiftningens avgiftsregler.

Kommittén anser att den lagtekniskt sett mest lämpliga vägen att nå en ordning med vidgade möjligheter att frångå likställighetsprincipen är att slopa fastighetsinnehavet som självständig grund för medlemskap. Kommittén har därför stannat för att föreslå denna lösning.

Inledning

Under utredningsarbetet inför 1991 års kommunallag 1991900,

-

senast ändrad 1992355 kom frågan upp om ägandet av fast egendom som grund för medlemskap skulle kunna tas bort. Kommunallagskommittén föreslog i betänkandet SOU 199024 Ny kommunallag ett oförändrat medlemskapsbegrepp 5.63. Kommittén ansåg att en fastighetsägare har ett berättigat intresse

av att kvarstå som medlem och kunna utlösa laglighetskontroll av kommunala beslut även om denne är skriven inom kommu-

nen. Kommitténs slutsats var att fastighetsinnehav är viktig

en

komplettering till de andra båda grunderna mantalskrivning

sedan 1.7.1991 folkbokföring och taxering till kommunalskatt

s.63.

Vid remissbehandlingen av betänkandet framförde ett antal

s.k. fritidskommuner önskemål om ändring av medlernskapsbegreppet -

så att medlemskap inte skall kunna grundas enbart på fastighetsinnehav. I prop. 199091117 till kommunallag 5.24

ny sammanfattades remissynpunkterna på följande sätt.

Många remissinstanser berör frågan om fastighetsinnehav skall behållas som självständig grund för medlemskap. Av dessa är det förhållandevis få som vill behålla denna grund, bl.a. kammarrätterna i Stockholm och Göteborg, kammarkollegiet, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund samt några enstaka kommuner. V Ett stort antal kommuner anser att fastighetsinnehav som grund för medlemskap bör slopas. De anför principiella skäl, men visar också på rent faktiska problem i fråga om kommuner där det finns ett stort antal fritidsfastigheter. Problemen är enligt dessa remissinstanser förknippade med att ägare av fritidsfastigheter inte längre erlägger skatt till den kommun där fastigheten är belägen. Det uppstår därigenom ett snedförhållande mellan permanentboende och fritidshusägare när det gäller avgiftsuttag. Några instanser, bl.a. Svenska kommunförbundet, förordar att frågan utreds vidare.

Som svar på remissinstansernas synpunkter anfördes i 1990 prop. 9 1 1 17 s .26 .

Skulle man ta bort fastighetsägandet som en grund för medlemskap blir konsekvensen att rätten till kommunalbesvär på dessa områden försvinner. Dessutom kan det få vissa konsekvenser för tillämpningen av flera kommunalrättsliga grundprinciper, t.ex. likställighetsprincipen och lokaliseringsprincipen, som är svåra att överblicka idag. Frågan om man kan slopa ett medlemskap enbart grundat på fastighetsinnehav kräver därför ytterligare överväganden. Regeringen avser att ta initiativ till en sådan översyn.

I specialmotiveringen angavs följande på 3.147.

Fastighetsinnehav som grund för medlemskap har numera, efter vissa taxeringsreformer, främst betydelse för juridiska personer och ägare av fritidsfastigheter samt för det allmänna som fastighetsägare.

2 Direktiven

Regeringen beslöt den 13 februari 1992 på hemställan chefen av för Civildepartementet, statsrådet Inger Davidson, att tillkalla en kommitté med uppdrag att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin.

Som sitt av regeringen antagna förslag föredragande

angav

statsrådet enligt direktiven Dir 199212 bl.a. följande såvitt avser frågan om det kommunala medlemskapet och fastighet-

sinnehavet.

Vid behandlingen av lagförslaget prop. 1990912117 uttalade sig riksdagen för att ett fortsatt arbete borde komma till stånd i vissa frågor KU38 5.96, rskr.360. En sådan fråga gäller sambandet mellan fastighetsinnehav och medlemskap i kommuner och landsting.

Kommitténs uppgift i denna del preciseras i direktiven enligt

följande.

I förarbetena till kommunallagen prop. s. 26, KU38 5.17 framhölls att frågan om man kan slopa ett medlemskap enbart grundat på fastighetsinnehav kräver ytterligare överväganden och att initiativ skulle tas till en sådan översyn. Kommittén bör klarlägga konsekvenserna av att upphäva fastighetsinnehav som grund för kommunmedlemskapet och föreslå åtgärder gör det som möjligt att behålla vissa rättigheter som tillkommer fastighetsägare, främst besvärsrätten. Lösningen bör sökasinom ramen för ett system där fastighetsägandet inte är kopplat till medlemskap i kommunen. Som alternativ till detta bör kommittén kunna överväga bl.a. möjligheten att inom vissa allmänna ramar göra avsteg från likställighetsprincipen, t.ex. i form av differentierade taxor för olika kategorier av servicemottagare.

3 Gällande rätt

3.1 Medlemskapsbegreppet

Kommunerna är geografiska personsammanslutningar. Medlemskapet följer av lag. Enligt l kap 4 § kommunallagen är man medlem i en kommun om man är är folkbokförd i kommunen,

äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunal-

skatt där. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget. Förutom fysiska personer kan även juridiska personer, staten och kommuner vara medlemmar, dock endast genom fastighetsinnehav. Genom fastighetsinnehav kan en kommun vara medlem av ett landsting till vilken den inte hör. Det är också möjligt med dubbelt medlemskap, dvs. medlemskap i flera kommuner och landsting samtidigt. Den villkorade rätt som en köpare skaffar sig

genom köpehandling, har ansetts medföra att köparen skall betraktas som ägare av fast egendom och därmed enligt kommunallagen

som medlem med rätt att begära laglighetsprövning av kommuns beslut utöva förköp RÅ 1978 242. att

3.1.1 Medlemskapets rättsverkningar m.m.

Kommunallagen tillmäter idag medlemskapet rättsverkan endast såvitt avser rätten att begära laglighetsprövning av kommu-

nala beslut. Av 10 kap. 1-3 §§ framgår att om annat är föreskrivet så kan endast medlem av en kommun eller ett landsting begära att få kommunala beslut laglighetsprövade. Besvärsrätten tillkommer både fysiska och juridiska personer eftersom båda kategorierna kan vara medlemmar. Kopplingen mellan medlemskapet och rätten att begära laglighetsprövning grundar sig på tanken att en medlem har en viss delaktig-

het i handhavandet av kommunens eller landstingets angelägen-

heter vilka eller mindre berör medlemmarna i gemen. Lagstiftaren mer

har, med hänsyn till svårigheten att göra lämpliga avgränsningar

i olika fall, stannat för att ge alla medlemmar rätten att begära laglighetsprövning oberoende av om en medlem i det enskilda fallet faktiskt berörs av beslutet eller inte. Föremålet för ett fastighetsägande kan vara fastigheter med en rad olika funktioner som permanentbebodda småhus, fritidshus, hyresfastigheter, industrifastigheter, sjukhus samt teatrar och liknande samlingslokaler. Som ägare uppträder privatpersoner,

juridiska personer, stat, kommun och landsting.

Det finns en rad kommunala beslut som i olika mån kan beröra

en fastighetägare. I förvaltningsärenden är det partsställningen

och inte medlemskapet som styr rätten att överklaga beslut. En

hel del beslut kan dock bara prövas genom laglighetsprövning.

Detta gäller t.ex. beslut att anta lokal ordningsstadga, beslut att

expropriera, beslut om förköp, beslut om kommunala föreskrifter och om avgifter enligt hälsoskyddslagen 19821080, ändrad

senast 19911669, beslut om taxa enligt miljöskyddslagen 1969387,

omtryckt 1989363, ändrad senast 19911698, vissa beslut enligt plan- och bygglagen 198710, omtryckt 1987246, ändrad senast

199275, beslut om taxa enligt lagen 1970244 om allmänna vatten- och avloppsanläggningar omtryckt 1976842, ändrad

senast 19911699, beslut enligt räddningstjänstlagen 19861102,

ändrad senast 199297 om taxa för brandsyn och sotning beslut , om taxa enligt lagen om allmänna värmesystem 19811354, ändrad senast 1987135, beslut om taxa enligt renhållningslagen 1979596, ändrad senast 19911702 samt beslut om att anta eller

ändra en renhållningsordning. Lokaliseringsprincipen 2 kap. 1§ kommunallagen och likställighetsprincipen 2 kap. 2 § kommunallagen, se nedan under 3.2 knyter an till medlemskapet. Lokaliseringsprincipen sätter

upp ramen för kommunernas och landstingens allmänna kompetens att sköta sådana angelägenheter av allmänt intresse har anknytning som till det geografiska området eller deras medlemmar. Medlemskapet grundar vidare rätt att delta i kommunala

folkomröstningar, opinionsundersökningar och liknande förfaranden 5 kap. 34 § kommunallagen. Slutligen är det kommunala medlemskapet grunden för att ta initiativ till en ändring i en kommuns eller ett landstings indelning 1 kap. 20 § och 2 kap. 10

§ lagen 1979411 om ändringar i Sveriges indelning i kommuner

och landsting, omtryckt 1988198, ändrad senast 19911693.

Aven överklagningsrätten under pågående indelningsärenden är kopplat till medlemskapet 1 kap. 19 § och 2 kap. 9 §.

3.2 Likställighetsprincipen

Likställighetsprincipen, numera är lagfäst i 2 kap. 2 § som kommunallagen, innebär att kommunmedlemmar som befinner sig i situation skall likställda i fråga om rättigheter samma vara och skyldigheter gentemot kommunen eller landstinget, om inte

sakliga skäl talar för annat. Av lagtexten framgår numera klart att likställighetsprincipen endast gäller i förhållande till de egna

kommunmedlemmarna. I doktrin och praxis har länge rått enighet att likställighetsprincipen som huvudregel enbart gäller om kommunmedlemmarna jfr RÅ 1975 Ab 313; gentemot de egna 1977 ref. 55; 1979 Ab 404; 1987 ref. 17. Det har ansetts strida mot likställighetsprincipen att utan grund i skillnader i anläggningskostnader påföra sommarboende inte är folkbokförda i komsom

högre båtplatsavgift än vad de folkbokförda betalar

munen en

Kammarrätten i Göteborg, dom 1982-05-27, mål nr 3375-1981.

Däremot har det ansetts vara tillåtet att särbehandla båtägare medlemmar RÅ 1987 ref. 17. som inte är

Utanför likställighetsprincipens tillämpningsområde finns den

s.k. objektivitetsprincipen som ställer krav på att kommunerna iakttar saklighet i sin verksamhet och inte tar irrelevanta hänsyn eller på ett sätt kan illojal maktanvändning. agerar som anses som Självkostnadsprincipen sätter upp ett takför hur stora avgifter en kommun eller ett landsting får ta ut nyttjarna. Inom självkostnadsav

principens ram är det tillåtet att ta ut avgifter för att täcka de faktiska kostnaderna. Självkostnadsprincipen gäller vid

avgiftssättningen inom respektive verksamhet. I doktrin och praxis råder delade meningar om mot vem principen skall tillämpas.

Självkostnadsprincipen har som princip senast ifrågasätts inom

för avgiftsutredningens arbete SOU 1991110, se nedan ramen under 3.2.1. Det ankommer inte på kommittén att bedöma

självkostnadsprincipens tillämpningsområde utan kommittén får i frågan hänvisa till det arbete som kommer att följa på avgiftsutredningens arbete. Självkostnadsprincipen har liksom likställighetsprincipen kommit till uttryck i speciallagstiftningen på olika sätt.

Det föreskrivs t.ex. täckande nödvändiga kostnader, om av vara skälig och vad som behövs för att täcka kommunens kostnader. Exempel finns i 24 § lagen allmänna vatten- och om

avloppsanläggningar, 16 § renhållningslagen, 25-28 §§ lagen om

allmänna värmeanläggningar, 11 kap. 5 § plan- och bygglagen för

såvitt bygglovsavgifter samt 6 kap. 31-18 §§ när det gäller

avser

gatukostnader.

Likställighetsprincipen har karaktären av mälsättningsprincip

och innefattar därför inte några noggrant preciserade krav på

kommunernas och landstingens handlande. Principen är norme-

rande för hur t.ex. avgifter skall fördelas mellan nyttjarna. Principen ställer principiellt sett upp hinder för att skilda fastighetsägarkategorier behandlas olika i avgiftshänseende så länge dessa är medlemmar i kommunen. I den mån inte annat följer av lag är kommuner och landsting skyldiga att både vid taxornas utformning och vid avgifternas debitering iaktta likställighetsprincipen se t.ex. RÅ 1917 C108 och 1965 I 43. Regeringrättens praxis i kommunalbesvärsmål är den ojämförligt Viktigaste källan för att vinna kunskap om den närmare innebörden av likställighetsprincipen. Likställighetsprincipens tillämpningsområde är begränsat till de områden där kommunen eller landstinget träder i direkt kontakt med sina medlemmar i denna deras egenskap. Inom sådana områden, där kommunen löser sina uppgifter genom kontakter med t.ex. leverantörer, entreprenörer eller anställda i kommunen gäller i allmänhet inte likställighetsprincipen. Kommunen kan således utan hänsyn till likställighetsprincipen anställa personal RÅ 1978 Ab 32, träffa avtal om köp eller försäljning av fastigheter, om uppförande av byggnader eller om inköp av inventarier och materiel av olika slag. Här har kommunen i princip samma frihet som privata företagare. Tillämpningen av likställighetsprincipen blir särskilt viktig när kommunen eller landstinget intar en monopolställning för vissa prestationer RÅ 1975 Ab 343. I viss speciallagstiftning har principen givits en sådan utformning att den gäller oavsett till vem en kommunal prestation riktar sig eller av vem avgiften tas ut. I 8 och 9 §§ samt 26 § lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar har likställighetsprincipen formulerats som en leveransplikt på lika villkor rätten för genom envar abonnent att komma i åtnjutande av den avgiftsbelagda prestationen samt en häremot svarande skyldighet för kommunen att tillhandahålla prestationen. Motsvarande reglering finns i 12 och 26 §§ lagen om allmänna värmesystem. Gatukostnaden skall enligt kap. 31- 34 §§ plan- och bygglagen fördelas mellan fastighetsägarna efter den nytta de kan beräknas ha av gatan. I 4 § renhållningslagen stadgas en skyldighet för kommunen att ta hand om avfall oberoende av vem som producerar detta. Den som omfattas av hämtningsskyldigheten skall enligt 15 och 16 §§ vara med och betala för den.

3.2.1 Allmänt om likställighetsprincipen och avgiftsssättning De avgifter som kommunerna och landstingen debiterar enskilda, uttas antingen som vederlag för prestationer eller som ersättning för rätten att nyttja allmänna platser och inrättningar.

Stödet för att ta ut avgifter finns i olika specialförfattningar. 1977 års kommunallag innehöll en bestämmelse i 4 kap. 2 § om att kommuns och landstingskommuns medelsbehov skulle, i den mån det fylldes på annat sätt täckas med skatt. Regeln ansågs indirekt ge stöd för möjligheten att ta ut avgifter. I 1991 års kommunallag finns ingen motsvarande bestämmelse.

Det är framför allt kommunernas avgifter som berör fastighe-

terna. De viktigaste avgifterna finns inom de kommunaltekniska verksamheterna renhållning g och vatten och avlopp. Landstingen utfärdar vanligen inga avgifter som berör fastigheter. Landstingens avgifter berör i stället fysiska personer som när det t.ex. gäller sjukvårdsavgifter och avgifter i kollektivtrafiken. Sjukvårds-avgifter kan differentieras med hänsyn till patientens bosättning. En viss oklarhet råder dock om bosättningsbegreppets förhållande till det kommunala medlemskapsbegreppet eftersom en person torde kunna vara bosatt inom landstinget utan att vara medlem där. Sjukvårdsavgifter kan vidare differentieras med hänsyn till vårdens beskaffenhet. Vidare kan en differentiering göras mellan försäkrade och utförsäkrade patienter. Inkomstrelaterade avgifter kan tas ut av utförsäkrade patienter. Avgifter för kollektivtrafiken kan bestämmas till högre belopp för resa som går över den egna kommungränsen än för annan resa. Likställighetsprincipen äger tillämpning inom hela avgiftsmakten och skall iakttas även om det inte finns någon uttrycklig författningsregel

om avgifter eller om vederbörande författningsbestämmelse inte

säger något om lik-ställigheten vid avgiftsfördelningen. Detta innebär, att den allmänna likställighetsprincipen i kommunallagen är normerande för fördelningen av t.ex. renhâllningsavgifter eftersom renhållningslagen saknar särskild föreskrift om

likställighet. Innebörden är att lika avgift skall utgå för lika

prestation eller i förhållande till servicemottagarnas olika grad av nytta av prestationen. Vissa grupper av medlemmar får inte utan sakliga skäl gynnas eller missgynnas. Vid utformningen av taxor kan likställighetsprincipen ställa

till problem när olika grupper av medlemmar utnyttjar prestatio-

ner i varierande omfattning. Avgifterna skall på något sätt avspegla förbrukarnas eventuellt olika grad av nytta av prestationen. Behovet av kommunal service, t.ex. sophämtning, kan skilja

mellan permanentboende och fritidshusboende. Ett stort antal

fritidshus i ett område kan medföra att kommunen är tvungen att

dimensionera anläggningar och andra resurser för att klara toppförbruk-

ningar under vissa delar av året. Under övriga delar av året leder detta till att överkapaciteter uppkommer. Många verksamheter finansieras till större eller mindre del av skattemedel. Det står kommunen i allmänhet fritt att bestämma

om en verksamhet skall finansieras med hjälp av avgifter eller genom skatt. Permanent- respektive fritidsboende bidrar i varierande omfattning med skatteintäkter till kommunen. Efter att utbotaxeringen slopades år 1984 betalar de fritidsfastighetsägare som inte har annan anknytning till kommunen än fastigheten

ingen skatt till den kommun i vilket fastigheten ligger. En omfattande rättspraxis har behandlat frågan hur avgifts-

bördan skall fördelas mellan kommunmedlemmar som bor permanent på sina fastigheter och dem som utnyttjar sina fastigheter endast under vissa delar av året. De anordningar som kommunen har att vidtaga kan helt anpassas till den omfattning i vilken enskilda fastigheter nyttjas. I rättspraxis finns exempel på vad som är sakliga skäl att frångå likställighetsprincipen vid avgiftssättning. Likställighetsprincipen ställer dock inte upp något krav på abso-

lut rättvisa. Principen inrymmer vissa möjligheter till schablonisering

men tillåter särbehandling bara om det sker på objektiv grund. Det kan t.ex. vara förekomsten av kostnadsmotiverade skillnader. subjektiva förhållanden som samhälls- eller förmögenhetsställning eller betalningsförmåga får inte läggas till grund för en

särbehandling. Det nationella medborgarskapet har inte varit en

omständighet som ensamt har ansetts vara en saklig grund att

frångå likställighetsprincipen RÅ 1951 ref. 43, bostadsförmed-

ling; 1974 A 1112, sjukvård.

Avgifterna får inte heller sättas så att någon medlemsgrupp

subventionerar en annan. Mindre avvikelse har dock inte lett till att taxorna upphävts. När subventioner bedöms föreligga blir frågan om olaga särbeskattning också aktuell. Blotta förekomsten av lagregler om en rätt för kommunen att utta avgifter för vissa prestationer torde inte var tillräckligt för att kommunen skall få bortse från likställighetsprincipen. För att det skall vara möjlig att differentiera avgifter krävs uttryckliga lagstöd för detta. I den mån sådant stöd inte finns så är kommu-

nen skyldig att iaktta likställighetsprincipen vid taxornas ut-

formning. Idag finns t.ex. inget lagstöd för att särbehandla fritidsboende i förhållande till permanentboende. Likställighetsprincipen har varit föremål för diskussioner utifrån ekonomiska och rättsliga aspekter på frågan om avgiftsdifferentiering. 1976 års kommunalekonomiska utredning SOU 197778 s. 183-185 ansåg att det inte var möjligt att inom ramen för då

gällande lagstiftning ta ut högre avgifter av fritidshusägarna än av de permanentboende för t.ex. vatten och avlopp samt renhållning. Utredningen konstaterade att principen om att de kommunala va- och renhållningstjänsterna inte får göras dyrare för

fritidsboende än för de permanentboende upprätthållits konsekvent i rättspraxis. Vidare konstaterades att det skulle krävas

ändringar i va-lagen och lagen om kommunala renhållningsav-

gifter numera renhållningslagen för att möjliggöra en differen-

tiering enbart på den grunden att vissa abonnenter är fritidshusägare. I prop. 19787995 s. 40 ansåg föredragande statsrådet att det inte fanns tillräckligt underlag för att besluta om möjligheter

att ta ut högre avgifter från fritidshusägare än av permanentboende.

Frågan borde enligt honom utredas mer i detalj. Finansutskottet pekade i sitt betänkande på att en differentiering skulle strida mot likställighetsprincipen. Utskottet ansåg det vara angeläget att ett fortsatt arbete kom till stånd FiU 19787935 s. 10. Föredragande statsrådet ansåg ett år senare i prop. 19798090 s. 15- 19 att det inte heller då fanns tillräckligt starka skäl för att bryta igenom likställighetsprincipen. I stället pekades på möjligheterna till s.k. teknisk differentiering av avgifterna efter skälig och rättvis grund som ges bl.a. i va-lagen och renhållningslagen. Finansutskottet anslöt sig i sitt betänkande till föredragandens bedömning FiU 19798025 s. 10 Några förändringar i likställighetsprincipens tillämpning gjordes inte. I avgiftsutredningens slutbetänkande SOU 1991110 Effektiva avgifter resursstyrning och finansiering läggs en princip- skiss till en avgiftslag fram. Av lagförslaget framgår att principen

för avgiftssättning skall vara ekonomiskt effektivt resursutnytt-

jande. Det framgår också att avgifterna skall vara skäliga för abonnenterna. Avgiftslagen skall enligt förslaget reglera avgifter inom områden där det rådet s.k. naturliga monopol s. 159. Här avses avgifter enligt lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, lagen innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, lagen om allmänna värmesystem och

distribution av gas till fastigheter för annat ändamål än värme-

försörjning s. 154. Aven andra avgiftsområden kan komma att omfattas av en avgiftslag. Utredningen föreslår att självkostnads-

principen delvis skall överges och att likställighets- och lokaliserings-

principerna modifieras. Syftet är att avgifterna inom olika områden skall kunna differentieras på ett sätt som motsvarar ett effektivt utnyttjande av resurserna s. 119. Av utredningens resonemang om skäliga avgifter s. 169 framgår att när självkostnadsprincipen överges så skall skälighetsregeln fungera som en spärr mot alltför höga avgifter för abonnenterna och mot olika former av prisdiskriminering. Inom skälighetsramen skall en huvudman kunna differentiera avgifter utan begränsning av kommunallag-

ens befogenhetsbegränsande principer. Utredningen tar upp möj-

ligheten att införa lokala och regionala områdesavgifter. Utredningen tar som ett exempel knapphetsavgifter på renvatten inom vissa områden s. 170 och 183; jfr också RÅ 1982 Ab 161.

ll

3.2.2 Differentiering av renhållningsavgifter Större delen av den rättspraxis som behandlar likställighetsprincipen rör den kommunala renhållningen. Renhållningen kan utformas olika inom olika delar av en kommun av rent praktiska, geografiska

eller fysiska skäl. Skillnader kan finnas mellan glesbygdochtätort eller

mellan olika kommundelar. I en tätort kan det också finnas både permanent- och fritidsfastigheter. Skillnader som har sin grund i dessa förhållanden kan utgöra sakliga skäl för att utforma renhållningen olika för olika fastighetsägare. Dessa skillnader får, och i vissa fall skall, avspegla sig vid avgiftssättningen RÅ 1976 Ab 307 och 1980 Ab 249. Likställighetsprincipen ställer, som nämnts tidigare, inte upp

något krav på absolut rättvisa utan inrymmer vissa möjligheter till schablonisering på objektiv grund RÅ 1974 ref. 31 A 351,

A 1657; 1976 Ab 355; 1977 Ab 225. Det har inte godtagits att permanent- och fritidsboende subventionerar varandras avgifter RÅ 1977 Ab 79; 1979 Ab 522. I rättspraxis har vidare fastslagits att det faktum att en fastighet

används för fritidsändamål och inte för permanentboende i sig inte är någon saklig grund för att avgifter för t.ex. sophämtning

differentieras RÅ 1974 ref. 31 I. Vidare har det ansetts strida mot

likställighetsprincipen att en kommun inte differentierat renhållningstaxans rörliga kostnadsdel mellan fritids- och permanentboende

med hänsyn till att antalet hämtningstillfällen var mindre för de fritidsboende än för de permanentboende RÅ 1964 I 114; 1972 C261; 1974 ref. 31 I och II; 1974 A351; 1977 Ab 225 och 227; 1980 Ab 249. Däremot har det ansetts förenligt med likställighetsprincipen att alla som betjänas av renhållningsväsendet, oberoende av den

faktiska nyttjandegraden, får vara med och betala lika för de fasta

kostnaderna eller de s.k. grundresurserna i form av t.ex. anlägg-

ningar för destruktion av avfall, personal, fordonoch adminis-

tration RÅ 1974 ref. 31 1981 Ab 114; 1985 249. Overkapacitet som uppstår på grund av de säsongsmässiga variationerna i nyttjandet drar kostnader som inte kan belasta enbart skattekollektivet eftersom resurserna inte i någon nämnvärd mån går att variera över olika säsonger. Vidare har det ansetts förenligt med likställighetsprincipen att differentiering gjorts med hänsyn till att kommunerna haft ökade kostnader för hanteringen av servicen till de

fritidsboendes fastigheternas på grund av fastigheter belägenhet,

svåra terrängförhâllanden, Vägarnas framkomlighet, transportavståndet och antalet tömningar av sopor eller latrin RA 1974 ref. 31 1976 Ab 307 och 308; 1979 Ab 522; 1981 Ab 114.

3.2.3 Diffrentiering av va-avgifter När det gäller va-avgifter har sedan länge som huvudregel gällt en social kostnadsfördelningsregel. Av denna följer att man vid avgiftsbestämningen skall bortse från huvudmannens

individuella kostnader för va-försörjningen till fastigheterna,

men undantag göras om mer betydande eller avsevärda kostnadsskillnader föreligger. Det hari rättspraxis ansetts stå i strid med likställighetsprincipen

att anläggningsavgiftema fördelas enbart med hänsyn till fastigheternas taxeringsvärde RÅ 1954 I 67; 1961 I 139 Taxeringsvärdet har i sig

ingen direkt relation till förbrukningen eller kommunens prestation utan snarare till fastighetens ekonomiska bärkraft eller fastighetsägarens betalningsförmåga. Det har också ansetts strida mot likställighetsprincipen att en kommun i taxa gjort skillnad mellan dem är mantalskrivna folkbokförda på sin fastig-

som numera

het och demsom inte är det RA 1967 ref. 15; BVA 1672; 1974 ref. 18; 1977 Ab 433. Skillnaden i folkbokföringen är i sig ingen saklig

grund för differentiering. Minimiavgifter har inte heller godta-

gits RA 1978 222. Det har inte heller godtagits att sommartid generellt införa avsevärt högre avgifter utan avgivande av kostnadsskäl RÅ 1980 Ab 408; 1982 Ab 161. Det har ansetts stå i strid med likställighetsprincipen att anläggningsavgifterna fördelas enbart med hänsyn till tomtyta eller att tomtytan bildar underlag för större delen avgiften RÅ 1964156; 1979 242; 1981 Ab 165; av 1982 220; 1985 266. Det har däremot godtagits att en taxa konstrueras genom en kombination av en grundavgift och en rörlig avgift baserad på tomt- eller våningsyta eftersom det i regel föreligger ett samband mellan Vattenförbrukning och antal lägenheter fastighet eller bostads- eller våningsytan RÅ 1981 i en Ab 165 och 1983 Ab 63. Vidare har det ansetts vara en rättsvis och skälig för-delning att

differentiera va-avgiftema efter va-tekniska aspekter som fastigheternas nytta, kommunens kostnader, vägförhållandena inom ett fritidshus-

område eftersom vägarna var betydligt längre och svårframkomligare

än inom område med permanentboende eller efter att väsentliga eller avsevärda kostnadsskillnader förelig er mellan olika fastigheter i fråga om anslutningskostnader RA 1964 I 56; 1976 Ab 378

och Ab 360. Det har också god-tagits att ta ut högre avgift av en fastighetsägare om kostnaderna är direkt hänförliga till just den fastigheten NJA 1981 ref. 70 I. Det har också ansetts godtagbart

att fördela kommunens fasta kostnader på samtliga förbrukare

oavsett faktisk nyttjandegrad. Detta har ansetts rimligt med häntill att vissa anläggningar och driften av dem måste dimensiosyn

neras så att varje brukningsberättigad fastighet när som helst kan nyttja anläggningen fullt ut. Detta innebär att anläggningen måste dimensioneras för att även klara toppförbrukningar under vissa delar året RRK R73 216; BVA 5875; RÅ 1978 Ab 286; 1980 Ab av 208 och 408. Storförbrukare har kunnat ges rabatter utan att det har strida likställighetsprincipen RÅ 1976 Ab 136 ansetts mot

och 1980 Ab 262. Det har godtagits att av mätarlösa fastigheter ta

ut en schabloniserad fast avgift som by ger på i kommunen framräknad genomsnittlig förbrukning R 1979 Ab 245.

4 i äldre och

Medlemskapet

rätt

tidigare utrednings- och reformarbeten

4.1 Fastighetsägandets utveckling och konsekvenser

för den kommunala

planeringen

År 1976 föreslogs i motion till riksdagen 19757621983, m

en ett borttagande av maximeringen av byggrätten. I gengäld skulle kommunerna ges rätten att begränsa serviceansvaret gentemot dem som väljer att bosätta sig permanent inom fritidshusområden. Motionärerna hade kunnat konstatera att de mest centralt belägna fritidsbostäderna ofta kommit att bli permanentbostäder. Härigenom hade kravet på kommunernas service ökat. Konstitutionsutskottet avslog motionen med hänvisning till det då pågående arbetet med plan- och bygglagen KU 1976777. Lagstiftningen ändrades därför inte på denna punkt. 1978 års fritidsboendekommitté konstaterade att antalet fritidsfastigheter ökat kraftigt under 1900-talet i takt med den ekonomiska utvecklingen Ds Bo 19813, SOU 198223. Vidare konsta-

terades att fastighetsägandet ändrat karaktär i och med

kommunikationernas utbyggnad, bilismens utbredning, ökade ekonomiska resurser och längre fritid. Strukturomvandlingar i näringslivet och därmed sammanhängande folkomflyttningar inom landet har också påverkat utvecklingen. Tidigare permanentbostäder på landsbygden har blivit fritidsbostäder och fritidsbostäder som ligger inom attraktiva områden och på pendelavstånd till storstäderna har blivit permanentbostäder. De fritidsboende har fått ett allt mer bekvämt boende med möjlighet att kunna utnyttja fastigheterna året runt. Detta har försvårat kommunernas och landstingens planering av bostadsbyggande, infrastruktur m.m. När en bebygelse blir tillräckligt samlad krävs att det allmänna förr eller senare tar ansvaret för de sanitära förhållandena och särskilt ordnar samhällsservicen i form av t.ex. vägar, allmänna platser, vatten- och avloppsledningar, sophämtning, räddningstjänst och kollektivtrafik.

Det faktum att en allt större del av bebyggelsen i de attraktiva

fritidsområdena används endast under den s.k. turistsäsongen utgörettkommunaltplaneringsproblem. Kommunerna ochlandstingen

får problem med outnyttjad kapacitet i för medlemmarna gemensamma anläggningar. De permanentboende utgör i vissa fall ett för litet befolkningsunderlag för att kommunen skall kunna fi-

nansiera servicen med enbart avgifter. Kommunerna och landstingen måste i olika mån komplettera avgiftsuttagen med skattefinansiering. Sedan år 1984 bidrar inte fastighetsägare som inte är

folkbokförda i kommunen med några skattemedel till kommun i vilken fastigheten ligger.

4.2 Medlemskapsbegreppets innebörd och

omfattning

I 1862 års kommunalförfattningar krävdes för medlemskap mantalskrivning i kommunen. I övrigt kunde medlemskapet grundas på skattskyldighet för fast egendom eller inkomst av kapital eller arbete om man för dessa var uppförd till allmän bevillning 4 § förordning 21 mars 1862 om kommunalstyrelse på landet, FKL, och 3 § förordning 21 mars 1862 om kommunstyrelse i stad, FKS. År 1889 ändrades medlemskapsbegreppet SFS 18893 så att medlemskap tillkom dels även de som på landet ägde och brukade fast

egendom 4 § FKL, dels dem som i stad ägde fast egendom 3 §

FKS. Motivet till dessa utvidgningar av medlemskretsen var att

lagstiftaren ansåg att ägare och brukare av fast egendom lika borde

få utöva sin rösträtt för egendomen utan avbidan på att de blev taxerade för fastigheten. Med brukare avsåg man jordbruksarrendatorer. Till inkomst av fastighet hänfördes både ägarens och bru-

karens intäkter. Först genom en lagändring i 3 § FKS SFS 1914157 kunde även brukande av fast egendom i stad ligga till grund för

medlemskap.

Såväli1930årssomi1953ârskommunallagarbehöllmanmedlemskaps-

begreppet som vid dessa tillfällen kommit att omfatta mantal-

skrivna, ägare och brukare fast egendom och de som var taxerade

av till kommunalskatt i kommunen prop. 1953210 s. 208. Kommunallagskommittén SOU 195214 s. 371-372 kom till slutsatsen att om innehavare av fastigheter som vid den tiden inte taxerades till allmän kommunalskatt skulle uteslutas från medlemskap så skulle detta drabba stat och landsting i de kommuner där de innehade fastigheter av olika slag. Med hänsyn till de olika intressen som var

knutna till det allmännas fastighetsinnehav ansåg kommittén att medlemskapsbegreppet borde behållas i oförändrat skick. Staten

skulle annars förlora besvärsrätten i de kommuner där staten ägde fastigheter för t.ex. militära ändamål, byggnader för tull-, lots-, post- och telegrafverken, järnvägar och kanaler. Landstingen skulle i stor utsträckning upphöra att vara medlemmar i

de kommuner där deras sjukvårdsanstalter och andra inrätt-

ningar fanns. I samband med tillkomsten av 1977 år kommunallag 1977179 begränsades medlemskretsen genom att brukande av fast egendom togs bort som grund för medlemskap. Genom de ändringar som genomförts i arrendelagstiftningen under 1960- och 1970talen hade lagstiftaren tillgodosett arrendatorernas rätt i annan ordning än att de för att kunna ta till vara sin rätt skulle behöva vara kommunmedlemmar. Dessutom hade nya arrendeformer

uppstått och historiskt sett omfattades endast jordbruksarrendatorerna av medlemskapsbegreppet SOU 197499 s. 152-156, prop.1975 76 s. 330-333. Vidare kom frågan upp om även ägandet

av fast egendom som grund för medlemskap skulle tas bort. Någon inskränkning gjordes dock inte med hänvisning till att fastighetsägare har ett berättigat intresse av att kunna anföra kommunalbesvär innan denne blivit taxerad till kommunalskatt

för inkomst av fastigheten prop.1975 76187 5.333. Fastighetsä-

garen skulle även fortsättningsvis tillförsäkras en rätt att kunna

företräda sin fastighet vid kommunalbevär. I olika utredningar har diskuterats möjligheten att utvidga medlemskapsbegreppet till att omfatta även ideella föreningar

SOU 198241 s.98ff och 306, 198528 541-43, Ds 198852. Några ändringar har inte skett i denna del. I departementspromemorian Ds 199176 om utländska förvärv av fast egendom föreslås, som ett led i EG-anpassningen, att

de begränsningar som i dag finns i lagen 1982618 om utländska

förvärv av fast egendom m.m. slopas. Det föreslås dock att vissa

begränsningar behålls när det gäller förvärv av fastigheter avsedda för fritidsändamål. I promemorian berörs inte frågan

om det kommunala medlemskapet, men kommittén håller det inte för otroligt att en konsekvens av de föreslagna ändrade reglerna skulle kunna bli en ökning av antalet kommunmedlemmar som inte är folkbokförda i riket och vars enda anknytning till kommu-

nen är fastigheten.

l7

Allmän

motivering

5.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen

5.1.1 Fastighetsägandet slopas som självständig grund för medlemskap I 2 kap. 2 § kommunallagen föreskrivs att kommunmedlemmar skall behandlas lika om inte sakliga skäl talar för annat. Detta innebär att fastighetsägare oberoende av folkbokföring och skatt-

skyldighet omfattas av likställighetsprincipen. I kommitténs uppdrag har ingått att överväga möjligheterna att slopa fastighetsägandet

självständig grund för medlemskap. I uppdraget har också som ingått att överväga att inom ramen för ett oförändrat medlemskapsbegrepp vidga möjligheterna att frångå likställighetsprincipen och differentiera avgifter mellan olika kategorier av fastighetsägare.

Om fastighetsägandet slopas som grund för medlemskap blir konse-

kvensen att likställighetsprincipen inte behöver tillämpas gentemot fastighetsägare inte är folkbokförda i kommunen eller som taxerade till kommunalskatt där. Således kan dessa särbehandlas

i Lex. avgiftshänseende. I viss speciallagstiftning har dock likställig-

hetsprincipen, redogjorts för i avsnitt 3.2, givits en sådan som utformning att den gäller oavsett till vem en kommunal prestation riktar sig eller av vem avgiften tas ut. En garanti mot att fastighetsägare inte är medlemmar skall drabbas av helt som irrelevanta eller oskäliga avgifter ligger i självkostnads- och

objektivitetsprinciperna. Inom självkostnadsprincipen ram är de tillåtet att ta ut avgifter för att täcka de faktiska kostnaderna. Självkostnadsprincipen gäller vid avgiftssättningen inom respektive verksamhet. Självkostnadsprincipen har, som även redogjorts

för i avsnitt 3.2, liksom likställighetsprincipen kommit till uttryck i speciallagstiftningen på olika sätt. Självkostnadsprincipens tillämpningsområde kommer nämnts i avsnitt 3.2 att bli föremål som för fortsatta överväganden.

En ändring i tillämpningen av likställighetsprincipen skulle kunna

åstadkommas att lagstöd ges för att göra åtskillnad mel-

genom

lan de fastighetsägare är folkbokförda på sina fastigheter och

som de inte är det. Ett alternativ skulle kunna vara att göra som åtskillnad mellan i kommunen folkbokförda fastighetsägare och

de inte är det jfr RÅ 1967 ref. 14; 1974 ref. 18; 1977 Ab 433. som Båda ordningarna skulle kunna få den effekten att den person som är skattskyldig till kommunen eller folkbokförd i kommunen men på sin fastighet inte omfattas av det skydd mot särbehandling som likställighetsprincipen skall ge dem som har starkare anknytning till kommunen än bara fastighetsägandet. Problem kan också uppstå när det gäller effekterna för de fastighetsägare som inte har de rättsliga möjligheterna att folkbokföra sig på fastigheten vilket är fallet med t.ex. juridiska och personer staten. Kommittén har i det föregående konstaterat förändring att en av tillämpningsområdet för likställighetsprincipen kräver ändringar både i den i kommunallagen numera lagstadgade likställighetsprincipen och i speciallagstiftningens avgiftsregler se avsnitt 3.2. Kommittén har i det här sammanhanget haft att beakta en omfattande rättspraxis. I denna har, redogjorts för i avsnitt som

3.2, dragits upp vissa riktlinjer för vad kan tillåten

som anses vara differentiering mellan medlemmar. Aven om den rättspraxis som finns i många fall behandlar förhållandet mellan permanent- och fritidsboende så är riktlinjerna applicerbara även på andra typer av fastighetsägare, t.ex. juridiska personer eller staten. I rättspraxis, som bygger på att alla fastighetsägare är medlemmar, har fastslagits att fritidsboende inte får missgynnas i förhållande till de permanentboende. Differentiering har ansetts vara sakligt motiverad om kostnadsmotiverade skillnader eller skillnader i prestation har kunnat presenteras. Kommittén anser att den lagtekniskt sett mest lämpliga vägen att nå en ordning med vidgade möjligheter att frångå likställighetsprincipen är att slopa fastighetsinnehavet självständig som grund för medlemskap. Kommitténs förslag ligger också i linje med vad avgiftsutredningen föreslagit i fråga möjligheterna om att frångå likställighetsprincipen se avsnitt 3.2.1. Kommittén har därför stannat för att föreslå denna lösning.

5.1.2 Rätten för fastighetsägare att delta i folkomröstningar, opinionsundersökningar eller liknande förfaranden i en fråga som berör fastigheten kvarstår

Av 5 kap. 34 § kommunallagen framgår att medlemskapet avgränsar kretsen som kan höras i folkomröstningar eller andra opinionsundersökningar. När fastighetsinnehav inte längre kan grunda medlemskap faller också rätten för fastighetsägare som inte är medlemmar i kommunen eller landstinget att delta i folkomröstningar eller andra opinionsundersökningar.

Folkomröstningar och liknande förfaranden får endast användas som ett led i beredningen av ett ärende som handläggs av fullmäktige. Avsikten är att folkomröstning skall användas i

beredningen av ärenden av särskilt stort intresse för dem som kan

beröras. Arenden i vilka folkomröstning kan aktualiseras kan beröra fastighetsägare sig denne formellt är medlem eller en vare

inte. Frågan om kommunal indelning se avsnitt 5.2 samt ären-

den angående ändrad markanvändning såsom större vägbyggen lokalisering industrimark kan beröra fastighetsägare.

eller av en

Arenden och beslut kan påverka en fastighet direkt genom olika

former intrång eller störningar eller påverkan på fastighetsav bildningen. Indirekt kan en fastighetsägare beröras genom att

t.ex. fastighetens ekonomiska värde i form av taxeringsvärde eller försäljningsvärde påverkas.

Kommitténs uppgift är enligt direktiven att finna formerna för att stärka den lokala demokratin och öka medborgarnas möjligheter till inflytande. Detta sammantaget med fastighetsägarnas berättigade intresse av att bibehålla rätten att delta i folkomröstningar

i ärenden berör deras fastigheter, gör att kommittén finner

som att regeln i 5 kap. 34 § kommunallagen bör ändras. Andringen går ut på att även de fastighetsägare som inte är kommunmedlemmar rätten att delta i folkomröstningar och liknande förfaranden i en ges

fråga som berör fastigheten.

5.1.3 Fastighetsägarnas rätt att begära laglighetsprövning kvarstår

En konsekvens av kommitténs förslag i det tidigare att slopa ägande fast egendom självständig grund för kommunalt

av som

medlemskap är att fastighetsägare som inte har annan anknytning till kommunen än fastigheten skulle förlora rätten att begära laglighetsprövning se 10 kap. l § kommunallagen. En sådan

ordning anser kommittén vara oacceptabel. Vid allmän domstol kan i en civilprocess den delen av avgiftsmakten som utgörs av debiteringen och det därpå följande

kravet på avgiftens erläggande prövas. I och för sig kan allmän domstol vid sin prövning komma att göra en laglighetsbedömning

av taxan som sådan. Finner domstolen att taxan är olaglig kan domstolen låta bli att tillämpa den mot den som klagat till domstolen. Taxan lever för övrigt och gentemot alla andra vidare

eftersom allmän domstol inte kan upphäva en kommunal taxa

bedöms olaglig. Sverige är sedan år 1952 bunden av som vara Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I artikel 6 stadgas

den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i opartisk och offentlig rättegång inför en domstol. Europadomstolen och europakommissionen har tolkat konventionen på ett sådant sätt att det måste finnas en möjlighet till domstolsprövning även av förvaltningsbeslut. Man kan således inte utesluta att ett bortfall av rätten att begära laglighetsprövning för vissa fastighetsägare i kommunen, europadomstolen skulle kunna anses av stå i strid med europarådskonventionen. Aven av denna anledning finner kommittén det angeläget att rätten att begära laglighetsprövning består för samtliga fastighetsägare i kommunen. För att en fastighetsägare som inte är folkbokförd i kommunen eller skattskyldig till kommunen skall kunna begära laglighetsprövning av kommunala beslut som berör fastigheten och som endast kan prövas den vägen, krävs ett tillägg i regeln om vem som kan begära en sådan prövning. Utan ett sådant tillägg skulle rätten till laglighetsprövning kvarstå endast för fastighetsägare som kan folkbokföra sig på fastigheten eller annars i kommunen eller som är taxerad för kommunalskatt i kommunen. Juridiska personer och det allmänna som fastighetsägare skulle utan en sådan ändring helt förlora rätten att begära laglighetsprövning. Kommittén föreslår att reglerna om laglighetsprövning ändras så att fastighetsägare som inte är medlem i den kommun där fastigheten ligger skall ha rätt att kunna företräda sin fastighet gentemot kommunen och landstinget i beslut som berör fastigheten och som över-prövas genom laglighetsprövning. I och med att överklag-ningsrätten i ärenden som berör en fastighet kvarstår för samtliga fastighetsägare anser kommittén att det är möjligt att slopa fastighetsinnehavet som en självständig grund för medlemskap. Ett beslut kan beröra en fastighet både direkt och indirekt. En prövning skall kunna begäras i båda fallen. Kommittén återkommer till frågan om rätten att begära laglighetsprövning under ett indelningsförfarande se avsnitt 5.2.3.

5.2 Förslag till lag om ändring i lagen 1979411 om

ändringar i Sveriges indelning i kommuner och

landsting

5.2.1 Rätten att ansöka om ändrad indelning av kommun eller landsting kvarstår

I 1 kap. 20 § och 2 kap. 10 § indelningslagen avgränsas genom medlemskapsbegreppet den krets som kan ta initiativ till ändring i indelningen av kommuner och landsting. Till kretsen hör såvitt avser ändring i en kommuns indelning kommun eller medlem av

kommun som skulle beröras av ändringen. För landstingens del är det landsting eller medlem av landsting som skulle beröras av

ändringen. När det kommunala medlemskapsbegreppet begränsas, genom att fastighetsägandet försvinner som självständig grund för medlemskap, innebär det att bl.a. rätten att väcka frågan om

ändring av den geografiska indelningen av kommun eller landsting slopas för den som äger en fastighet i kommunen eller inom

landstingets område utan att vara medlem där. Reglerna om indelningen i kommuner och landsting har en

nära koppling till reglerna om fastighetsbildning. Varje fastighet är en del av en kommuns geografiska område vare sig fastighet-

sägarna är medlemmar eller inte. Kommungränsen är beroende av hur fastighetsindelningen ser ut och eventuella ändringar häri jfr 3 kap. 11 13 kap. fastighetsbildningslagen, 1970988, omtryckt

19711035, ändrad senast 19911652 samt lagen 1970991 om

ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning, omtryckt 19811220, ändrad senast 1988192. Det geografiska området är jämte kretsen medlemmar också

gränsen för den s.k. lokaliseringsprincipen.

Kommittén att det finns ett berättigat intresse hos fastighetanser sägarna, vare sig dessa är medlemmar eller inte i kommunen eller

landstinget, att kunna vara med och påverka den geografiska

indelningen. Detta intresse är särskilt starkt om fastigheten i ett konkret fall ligger inom en del av en kommun som påverkas av

en indelningsändring. Det är inte i alla lägen helt klart om en fastighet som ligger på ömse sidor om en kommungräns skall föras över till någondera kommunen inom för ett fastighetsbildningsärende eller

ramen

ett indelningsärende. Kommittén anser att en fastighetsägare

skall få behålla rätten att väcka frågan om ändrad indelning.

5.2.2 Rätten att delta i omröstningar, opinionsundersökningar och liknande förfaranden inom för indelningslagen förtydligas ramen I 1 kap. 24 § indelningslagen regleras möjligheten att undersöka befolkningens inställning till ändrad indelning en av kommun. Undersökningen skall göras länsstyrelsen och valav nämnden i kommunen får anlitas. I förarbetena till indelningslagen prop.1978 792157 46 s. anges att med ortsbefolkning avses människorna i det område som genom indelningsändringen skulle komma att överföras till en annan kommun eller brytas ut till kommun. Trots att både en egen det kommunala medlemskapsbegreppet och begreppen befolkning och ortsbefolkning används i indelningslagen så framgår inte av förarbetena klart hur begreppen befolkning och ortsbefolkning förhåller sig till det kommunala medlemskapsbegreppet. Kommittén anser att kretsen som kan höras i indelningssammanhang skall överensstämma med den krets kommittén som föreslår när det gäller kommunala folkomröstningar och liknande i 5 kap. 34 § kommunallagen. Föredragande statsrådets uttalande i förarbetena till indelningslagen talar enligt kommitténs uppfattning för att lagstiftaren inte tänkt sig att kretsen behöriga att delta i folkomröstning inom ramen för indelningslagen skall vara en annan än den enligt kommunallagen prop. 1978792157 s. 117. Statsrådet säger bl.a. att när folkomröstning blir aktuellt i ett indelningsärende så bör kommunfullmäktige i första hand tillfälle att inhämta synpunkter från befolkningen ges med stöd av 2 kap. 18 § kommunallagen numera 5 kap. 34 §. Det kan, enligt kommitténs uppfattning, inte heller ha varit lagstiftarens mening att kretsen som kan väcka fråga ändrad om indelning, i indelningslagen avgränsad kommunallagens genom

medlemskapsbegreppet, skall avvika från den som skall höras

vid folkomröstning enligt indelningslagen. Kommittén ser inga skäl för att enbart vissa fastighetsägare, som en konsekvens av ett ändrat medlemskapsbegrepp, skall ha rätten att delta i folkomröstningar eller liknande i ärenden som berör deras fastigheter. För att undanröja risken för framtida tolkningssvårigheter såvitt avser kretsen som har rätt att få vara med i folkomröstningar och liknande inom för indelramen ningslagens regler, så föreslår kommittén att 24 § indelningslagen ändras så att uttrycket befolkning tas bort i lagtexten och ersätts med en precisering av den krets kan höras i som

5.2.3 Rätten för fastighetsägare att begära laglighetsprövning av

beslut som fattas under ett indelningsförfarande kvarstår oförändrad

Kommittén har föreslagit att reglerna om laglighetsprövning

kompletterats så att fastighetsägare som inte är medlem i kommun eller landsting där fastigheten är belägen även i fortsätt-

ningsvis skall ha rätt att begära laglighetsprövning av beslut som berör fastigheten se 5.1.4. Overklagningsreglerna i 1 kap. 19 § och 2 kap. 9 § indelningslagen behöver därför inte ändras efter-

som det i dessa paragrafer hänvisas till reglerna i kommunallagen om laglighetsprövning.

6 Specialmotivering

6.1 Förslag till lag ändring i kommunallagen

om 1991900

1kap.4§ l paragrafen, som behandlats i allmänna motiveringen avsnitt 5.1.1, regleras förutsättningarna för kommunalt medlemskap. I förhållande till nuvarande lydelse tas grunden ägande av fast egendom bort. Kvar blir grunderna folkbokföring och taxering.

5kap.34§ l paragrafen, som har behandlats i allmänna motiveringen avsnitt 5.1.2, regleras den kommunala folkomröstningen och liknande förfaranden. I första stycket görs den ändringen att även fastighetsägare som inte längre är att betrakta som medlemmar i kommun eller landsting där fastigheten är belägen skall kunna höras i folkomröstning eller annan opinionsundersökning i fråga som berör fastigheten. I första hand är det fullmäktige som disponerar över vem som skall anses vara berörd av en fråga. Ytterst är det domstolen som, i samband med eventuell begäran om laglighetsprövning, avgör om en fastighetsägare berörs eller inte. I första stycket byts uttrycket i kommun ut mot av kommun för att överensstämma med motsvarande formulering i 1 kap. 4 § och 10 kap. 1

10kap.1§ I paragrafen, som behandlats i allmänna motiveringen avsnitt 5.1.3, regleras rätten att begära laglighetsprövning. Denna rätt tillkommer i dag endast medlemmar av kommun eller landsting. Kretsen överklagningsberättigade ändras som en följd av att medlemskapsbegreppet ändras så att en fastighetsägare som inte är medlem i kommun där fastigheten är belägen har rätt att begära laglighetsprövning av beslut som berör fastigheten. Cenom ändringen kvarstår kopplingen mellan fastighetsägande och rätten för fastighetsägare att begära laglighetsprövning av de beslut som berör fastigheten. Beslut som inte berör den egna fastigheten som t.ex. den kommunala barnomsorgstaxan eller ett upphandlingsbeslut skall framöver inte kunna överprövas på

begäran av annan än medlem. Ytterst är det domstolen som, i samband med att laglighetsprövning begärs, prövar om fastighetsägaren berörs av beslutet eller inte.

6.2 till i lagen 1979411 Förslag lag om ändring om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

1kap.20§ I paragrafen, som behandlats i den allmänna motiveringen avsnitt 5.2.1, regleras vem som kan väcka frågan om ändrad indelning av kommun. Idag kan frågan väckas av kommun eller medlem av en kommun, som skulle beröras av ändringen. Kretsen med behörighet att väcka frågan ändras så att även den som äger fast egendom i kommunen utan att vara medlem där i framtiden får denna rätt.

Genom ändringen kvarstår kopplingen mellan fastighetsägande

och rätten att väcka frågan om ändrad indelning. I första stycket har endast språklig justering gjorts.

1kap.24§

I paragrafen, som behandlats i den allmänna motiveringen avsnitt 5.2.2, regleras vem som skall höras i en folkomröstning

eller liknande förfarande samt vem som beslutar om en sådan omröstning.

° l första stycket förtydligas att fastighetsägarna innefattas

bland dem som länsstyrelsen skall höra i en folkomröstningar inom ramen för indelningslagen. Länsstyrel-sen kan begränsa undersökningen till de som berörs av indelningsändringen. Det kan t.ex. vara aktuellt att begränsa utredningen till endast en viss del av kommunen. Detta klargörs i lagtexten. Vidare nås överens-

stämmelse med förutsättningarna för den folkomröstning som regleras i 5 kap. 34 § kommunallagen.

2kap.10§ I paragrafen, som behandlats i den allmänna motiveringen avsnitt 5.2.1, regleras vem som kan väcka frågan om ändrad indelning av landsting. I dag kan frågan väckas av landsting eller

medlem av landsting, som skulle beröras av ändringen. Kretsen med behörighet att väcka frågan ändras så att även den som äger fast egendom i landstinget utan att vara medlem

där i framtiden skall ha denna rätt. Genom ändringen kvarstår kopplingen mellan fastighetsägandet och rätten att väcka fråga om ändrad indelning. I första stycket har endast språklig justering gjorts.

AM KUNGL. man..

1992 - 09 0 3

- STOCKHOLM

Statens 1992

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Frihet ansvar kompetens. Grundutbildningens 37.Psykiatrinochdesspatienter levnadsförhållanden. - - villkor i högskolan. U. vårdens innehållochutveckling. S. Reglerforrisker. Ett seminarium om varför vi 38. Fristående skolor.Bidragoch elevavgifter. U. tillåter mer föroreningar inne änute. M. 39. Begreppet arbetsskada. Psykiskt stördas situationi kommunerna 40. Risk-ochskadehantering i statligverksamhet. Fi. -en probleminventeringsocialtjänstens ur 41.Angående vattenskocrar. M. perspektiv. 42.Kretslopp Basenförhållbarstadsutveckling. M. - PsykiatriniNorden -ett jämförande perspektiv. S. 43. EcocyclesThe - Basisof Sustainable Urban Koncession för försäkringssammanslutningar. Fi. Development. M. Ny mervärdesskattelag. 44. Resurser högskolans för grundutbildning. U. Motiv. Del 45.Miljöfarligtavfall ansvar och riktlinjer. M. - - Författningstext ochbilagor. Del Fi. 46.Livskvalitetförpsykisktlångtidssjukaforskning - - Kompetensutveckling nationellstrategi. en A. kringservice.stödochvård.S. - Fastighetstaxering Bostadsrätter. Fi. 47. Avregleradbostadsmarknad, DelII. Fi. m.m.- Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 48.EffektivarestatistikstymingDen statliga - 10. Ettnytt bolagför rundradiosändningar. Ku. statistikens finansiering och samordning. Fi. lLFastighetsskatt. Fi. 49.EES-anpassning av marknadsföringslagstiftningen. 12.Konstnärlig högskoleutbildning. U. C 13.Bundnaaktier.Ju. 50. Avgifterochhögkostnadsskydd äldre-och inom 14.Mindre kadmium i handelsgödsel. Jo. handikappomsorgen. S 15.Ledning och ledarskaphögskolannågra i 51. Översyn av sjöpolisen. Ju. perspektiv ochmöjligheter. U. 52. Ettsamhälle alla. för 16. Kroppen efter döden. 53.Skattpådieselolja.Fi. 17.Den sistaundersökningenobduktionen i ett 54.Mer för mindre nya styrfonnerför barn- och - psykologiskt perspektiv. S. ungdomspolitiken. C. 18.Tvångsvård i socialtjänsten ansvar och innehåll. 55.Rådför forskning om transporter och - 19.Långtidsutredningen 1992.Fi. kommunikation. K. 20.Statens hundskola. Ombildningfrånmyndighettill Rådför forskning om transporter och aktiebolag. kommunikation. Bilagor.K. 2l.BosIadsstöd till pensionärer. 56.Färjor och farleder. K. ZZEES-anpassningkreditupplysningslagen. av Ju. 57.Beskattning av vissa naturaförmåner Fi. m.m. 23.Kontrollfrågoritulldatoriseringen m.m. Fi. 58.Miljöskulden. Enrapport om hurmiljöskulden 24.Avreglerad bostadsmarknad. Fi. utvecklas vi ingenting om gör. M. 25.Utvärdering försöksverksamheten av med3-årig 59.Läraruppdraget. U. yrkesinriktad utbildningi gymnasieskolan. U. 60.Enklare regler för statsanställda. Fi. 26. Rätten till folkpension kvaliftkationsregler - i 61. Ettreformerat åklagarväsende. Del.A och B.Ju. internationella förhållanden. 62.Forskning ochutvecklingför totalförsvaret- förslag 27. Årsarbetstid. A. till åtgärder. Fo. 28.Kartläggning kasinospelenligtinternationella 63.Regionala av roller en perspektivstudie. C. - regler.Fi. 64.Utsikt mot framtidens regioner sjudebattinlägg. C. - 29.Smittskyddsinstitutet organisation ny för Sveriges 65.Kartboken. C. nationellasmittskyddsfunktioner. 66.Västsverigeregioni utveckling.C. - 30. Kreditförsäkring Någraaktuellaproblem.Fi. 67. Fortsattreformering av företagsbeskattrtingen. Del - 3l.Lagstiftning om satellitsändningar av Fr. TV-pr0gram.Ku. 68.Långsiktigmiljöforskning. M. 32.NyaInlandsbanan. K. 69. Meningsfullvistelsepå asylförläggning. Ku. 33.Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst C. 70.Telelag.K. 34.Fastighetsdatasystemets datorstruktur. M. 71.Bostadsförmedling i nya former.Fi. 35.Kart-ochmätningsutbildningari skolformer.M. 72.Detkommunala nya medlemskapet. C. 36.RadioochTV i ett. Ku.

Statens offentliga utredningar 1992

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Långtidsutredningen 1992.[19]

Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. [23] Bundnaaktier.[13] Avreglerad bostadsmarknad. [24] EES-anpassninglcreditupplysningslagen. av [22] Kartläggning kasinospel av enligtinternationella Översyn sjöpolisen. av [51] regler.[28] Ett reformerat åklagarväsende. DelA och [61] B. KreditförsäkringNågraaktuellaproblem. [30] - Försvarsdepartementet Risk-och skadehantering i statlig verksamhet. [40]

Avreglerad bostadsmarknad, DelIl. [47] Forskningochutveckling för totalförsvaretförslag statligastatistikens - EffektivarestatistikstyrningDen till åtgärder. [62] [48] finansiering ochsamordning.

Socialdepartementet Skattpådieselolja.[53]

Beskattning av vissanaturafönnåner m.m. [57] Psykisktstördas situationikommunerna Enklareregler förstatsanställda. [60]

-en probleminventeringsocialtjänstens ur perspektiv. [3] Fortsatt reformering företagsbeskatmingen. Del [67] av PsykiatrinNorden ett i - jämförande perspektiv. [4] Bostadsförmedling i nya former. [71]

Kroppen efter döden. [16]

Den sistaundersökningen obduktionen i ett Utbildningsdepartementet psykologiskt perspektiv. [17] Grundutbildningens villkor Frihet ansvar- kompetens. Pvångsvård i socialtjänsten och innehåll. [18] - - ansvar i högskolan. [l] Statens hundskola. ombildningfrånmyndighet till Konstnärlig högskoleutbildning. [12]

aktiebolag. [20] Ledningochledarskap i högskolannågra perspektiv till pensionärer. [21] - Bostadsstöd ochmöjligheter.[15]

Rätten till folkpension kvaliñkationsregler i - Utvärdering av försöksverksamheten med 3-årig internationella förhållanden. [26] yrkesinriktad utbildningigymnasieskolan. [25] Smittskyddsinstitutet ny organisation för Sveriges [38] - Fristående skolor. Bidragoch elevavgifter. nationella smittskyddsfunktioner. [29] [44] Resurser för högskolans grundutbildning. Psykiatrinochdesspatienter levnadsförhållanden, - Läraruppdraget. [59] vårdens innehålloch utveckling.[37]

Begreppet arbetsskada. [39] Jordbruksdepartementet

Livskvalitetförpsykiskt långtidssjuka Mindrekadmiumihandelsgödsel. [14] forskningkringservice,stödochvård. [46] - Avgifterochhögkostrtadsskydd inomäldre-och Kulturdepartementet

handikappomsorgen. [50] Ennytt bolag för mndradiosändningar. [10] Ensamhälle föralla.[52] Lagstiftning om satellitsändningarTV-program. av

Kommunikationsdepartementet RadioochTV ett. i [36]

Meningsfullvistelse asylförläggning. [69] Nya Inlandsbanan. [32]

Rådför forskning om transporter ochkommunikation. Arbetsmarknadsdepartementet

Rådför forskning om transporter ochkommunikation. Kompetensutveckling nationell en strategi.[7] Bilagor.[55] - Årsarbetstid. 27 Färjoroch farleder.[56]

Telelag.[70] Civildepartementet

Finansdepartementet Ekonomioch rätt i kyrkan. [9]

Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst [33] Koncession för försäkringssammanslumingar. [5] EES-anpassning av marknadsföringslagstiftningen.[49] Ny mervärdesskattelag. Merförmindre nya styrfonnerförbarn- och Motiv.Del - - Författningstext ochbilagor.Del [6] - Fastighetstaxering Bostadsrätter. [8] m.m.-

Fastighetsskatt.

1992 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

ungdomspolitiken. [54] Regionala roller en perspektivstudie. [63] - Utsiktmot framtidens regioner sjudebattinlägg. [64] - Kartboken. [65] Västsverige regioni utveckling.[66] - Det kommunala medlemskapet. [72]

Miljö- och naturresursdepartementet Reglerför risker.Ett seminarium om varförvi tillåter mer föroreningar inne änute. [2] Fastighetsdatasystemels datorsLruktur. [34] Kart- och mätningsutbildningar i nya skolformer.[35] Angående vattenskotrar. Kretslopp Basen förhållbar Stadsutveckling. [42] - Eoocycles TheBasisof Sustainable UrbanDevelop- ment. [43] Miljöfarligt avfall ansvar och riktlinjer.[45] - Miljöskulden. rapportom En hurmiljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. [58] Långsiktig miljöforskning. [68]

. . . , . .

. n

N r

ÄLLMÅÅNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINGAR ALLMÄNNA FönLgxcaT, KyNpT1ÄNsr, 10647 Sroçxnoyn,

TEL 083739 96 30, Fax 08-739 48. 95 INPORMATIONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN 5,vu BxuNxEnEacsTbRc,STOCKHOLM. ISBN 91-aep1a11å7-7 ISSNo375-25ox